SOU 2015:71

Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till ny LVU.

Till statsrådet Åsa Regnér

Den 12 juli 2012 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. Vissa frågor som berör socialtjänstlagen (2001:453) ingick också i uppdraget. Den 3 september 2012 förordnades överdirektören Håkan Ceder som särskild utredare.

Den 19 juni 2013 beslutade regeringen att komplettera utredningens uppdrag med att också omfatta en översyn av olika placeringsalternativ för barns och ungas boende, vård och fostran enligt SoL och LVU samt att lämna förslag till fler alternativ än vad som finns i dag. Tilläggsuppdraget redovisades i februari 2014 genom delbetänkandet Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för barn och unga (SOU 2014:3). Delbetänkandet behandlade även en del frågor som ingick i de ursprungliga direktiven, bl.a. kraven på familjehem och jourhem samt gränsdragningen mellan familjehem och hem för vård eller boende (HVB).

Den 12 juni 2014 kompletterades uppdraget med en översyn av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade. Tiden för slutredovisning förlängdes till den 15 juni 2015. Den har senare utsträckts till den 30 juni 2015.

Regeringens direktiv (2012:79 och 2014:87) till utredningen återfinns i sin helhet i bilagorna 1–2.

De experter och sakkunniga som har medverkat i utredningsarbetet anges nedan.

Som sekreterare anställdes från och med den 1 november 2012 utredaren Berith Josefsson och verksjuristen Pernilla Krusberg. Utredaren Håkan Aronsson anställdes som sekreterare från och med den 12 augusti 2013 till och med den 10 februari 2014. Den

1 september 2015 anställdes utredaren Pär Alexandersson som sekreterare. Informatören Jan Rehnberg har biträtt utredningen med att hämta in synpunkter från barn och unga som befinner sig i vård vid HVB. För att få tillgång till sådana synpunkter tillskrevs drygt 600 HVB.

Justitierådet Eskil Nord har varit utredningen behjälplig med råd, stöd och granskning i olika delar.

Utredningen antog namnet Utredningen om tvångsvård för barn och unga.

Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till ny LVU. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2015

Håkan Ceder

/Pär Alexandersson Berith Josefsson Pernilla Krusberg

Experter och sakkunniga i utredningen

Experter

Utredaren Håkan Aronsson, Socialstyrelsen, fr.o.m. den 5 oktober 2012 t.o.m. den 30 juni 2013. Verksamhetsområdeschefen Carina Fransson, Gryning Vård AB, fr.o.m. den 5 oktober 2012 t.o.m. den 11 februari 2014. Program- och utredningschef Anna Karin Hildingson Boqvist, Barnombudsmannen, fr.o.m. den 5 oktober 2012. Planeringsdirektören Urban Lindberg, Statens institutionsstyrelse, fr.o.m. den 5 oktober 2012. Professorn Titti Mattsson, Juridiska fakulteten Lunds universitet, fr.o.m. den 5 oktober 2012. Handläggaren Sara Roxell, Sveriges Kommuner och Landsting, fr.o.m. den 5 oktober t.o.m. den 10 augusti 2014. Juristen Monica Jacobsson, Socialstyrelsen, fr.o.m. den 11 september 2013 t.o.m. den 20 januari 2015. Inspektören Ann-Charlotte Brandett, Inspektionen för vård och omsorg, fr.o.m. den 3 september 2013 t.o.m. den 28 februari 2015. Områdeschefen Angelica Florin, Barn- och ungdomsenheten i Nässjö kommun, fr.o.m. den 31 mars 2014 t.o.m. den 30 september 2014. Överläkaren Mie Lundqvist, barn- och ungdomspsykiatriska kliniken Länssjukhuset Ryhov Jönköping, fr.o.m. den 31 mars 2014. Handläggaren Helene Nellvik, Sveriges Kommuner och Landsting, fr.o.m. den 15 september 2014. Enhetschefen Ankie Widén, Barn- och ungdomsenheten i stadsdelen Majorna-Linné Göteborgs stad, fr.o.m. den 29 september 2014. Inspektören Eva Kågström, Inspektionen för vård och omsorg, fr.o.m. den 1 mars 2015. Juristen Åsa Malmros, Socialstyrelsen, fr.o.m. den 1 mars 2015.

Sakkunniga

Departementssekreteraren Jacob Holm, Utbildningsdepartementet, fr.o.m. den 5 oktober 2012 t.o.m. den 27 mars 2012. Kanslirådet Jessica Lundahl, Socialdepartementet, fr.o.m. den 5 oktober 2012 t.o.m. 11 februari 2014. Departementssekreteraren Olle Rosén, Finansdepartementet, fr.o.m. den 5 oktober 2012 t.o.m. den 9 oktober 2013. Kanslirådet Katarina Sundberg, Finansdepartementet, fr.o.m. den 5 oktober 2012 t.o.m. den 22 november 2012. Departementssekreteraren Katarina Arvidsson, Arbetsmarknadsdepartementet, fr.o.m. den 3 september 2013 t.o.m. den 11 februari 2014. Departementssekreteraren Malin Gedda, Justitiedepartementet, fr.o.m. den 3 september 2013 t.o.m. den 11 februari 2014. Departementssekreteraren Mattias Ahlquist, Utbildningsdepartementet, fr.o.m. den 28 mars 2012. Departementssekreteraren Philip Fridborn Kempe, Finansdepartementet, fr.o.m. den 10 oktober 2013 t.o.m. den 29 april 2014. Departementssekreteraren Christopher Carlsson, Socialdepartementet, fr.o.m. den 12 februari 2014. Kanslirådet Sofia Landelius, Finansdepartementet, fr.o.m. den 31 mars 2014. Departementssekreteraren Karin Moberg, Finansdepartementet, fr.o.m. den 30 april 2014. Kanslirådet Charlotte Lönnheim, Socialdepartementet, fr.o.m. den 29 september 2014.

Förkortningar

A.a. Anfört arbete, dvs. tidigare nämnd källa i noterna ADAD Adolescent Drug Abuse Diagnosis, en bedömningsmetod för unga missbrukare och unga med social problematik ADHD Attention-deficit/hyperactivity disorder, en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning BBIC Barns behov i centrum, system som stödjer utredning och dokumentation i social barn- och ungdomsvård BEO Barn- och elevombudet BO Barnombudsmannen BrB Brottsbalken BRIS Barnens Rätt i Samhället BUP Barn- och ungdomspsykiatri BVC Barnavårdscentral BvL 1960 års barnavårdslag bvl Barnevernloven i Norge Dir. Direktiv från regeringen till statliga utredningar Dnr Diarienummer Ds Departementsserien ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ett organ under Finansdepartementet EU Europeiska unionen FB Föräldrabalken

FN Förenta nationerna FL Förvaltningslagen (1986:223) FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) HVB Hem för vård eller boende ICD-10 Internationell klassifikation av sjukdomar och relaterade hälsoproblem IFO Socialtjänstens individ- och familjeomsorg IVO Inspektionen för vård och omsorg JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen kap. Kapitel i författningar KBT Kognitiv beteendeterapi LPT Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård LRV Lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSU Lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård LU Betänkande från riksdagens lagutskott LUL Lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare LVFS Läkemedelsverkets författningssamling LVM Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall MI Motivational Interviewing, motiverande samtal MTFC Multidimensional Treatment Foster Care MultifunC Multifunktionell behandling på institution och i när-

miljö

NJA Nytt Juridiskt Arkiv OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Prop. Proposition PSL Patientsäkerhetslagen (2010:659) PTSD Posttraumatiskt stressyndrom RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen RFFR Riksförbundet för familjers rättigheter RFHL Riksförbundet för Rättigheter, Frigörelse, Hälsa och Likabehandling RÅ Regeringsrättens årsbok SBU Statens beredning för medicinsk utvärdering SCB Statistiska centralbyrån SIP Samordnad individuell plan SiS Statens institutionsstyrelse SKL Sveriges Kommuner och Landsting SoF Socialtjänstförordningen (2001:937) SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SoU Betänkande av Socialutskottet SPSM Specialpedagogiska skolmyndigheten UtlL Utlänningslagen (2005:716) TF Tryckfrihetsförordningen YTF Yttrandefrihetsgrundlagen

Sammanfattning

Utredningens uppdrag och arbete

Regeringen beslutade den 12 juli 2012 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Av direktiven framgår att även vissa frågor som rör socialtjänstlagen (2001:453, SoL) ingår i uppdraget (dir. 2012:79). Syftet med utredningen är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga samt bidra till kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvård. Utredningen antog namnet Utredningen om tvångsvård för barn och unga.

Genom tilläggsdirektiv, beslutade den 19 juni 2013, fick utredningen i uppdrag att se över olika placeringsalternativ för barns och ungas boende, vård och fostran enligt SoL och LVU och att lämna förslag till flera alternativ än vad som finns i dag (dir. 2013:74). I denna del lämnade utredningen ett delbetänkande (SOU 2014:3) i februari 2014. Förutom förslag i enlighet med tilläggsdirektiven behandlades i delbetänkandet vissa frågor som ingår i utredningens ursprungliga direktiv. Det gällde bl.a. om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet bör skärpas, om privata verksamheter inom familjehemsvården i vissa fall bör vara tillståndspliktiga samt hur kraven bör utformas för verksamheter som befinner sig i gränslandet mellan familjehem och hem för vård eller boende (HVB).

Den 12 juni 2014 beslutade regeringen att komplettera utredningens uppdrag med att göra en översyn av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade (dir. 2014:87).

Utredningen har lagt stor vikt vid att inhämta synpunkter från barn och unga som har erfarenhet av att vara i samhällets vård samt ta del av rapporter och studier som beskriver samhällsvården ur ett barnperspektiv. Förutom kontakt med enskilda ungdomar har utredningen samtalat med grupper av ungdomar som har ingått i olika projekt hos Barnombudsmannen (BO) och ungdomar som är ambassadörer för Knas hemma, ett projekt som syftar till att stärka rättigheterna för barn och unga i familjehem och HVB. Utredningen har också via en brevlåda på BO:s webbplats tagit emot synpunkter från barn och unga med erfarenhet av vård enligt LVU.

Utredningen har hämtat in information från professionellt verksamma, forskare, familjehemsföräldrar, personal vid HVB, barnrättsorganisationer, andra organisationer, myndigheter samt från enskilda föräldrar som kontaktat utredningen.

Utredningen har i behandlingen av olika delområden, i redogörelser, analyser och förslag eftersträvat att utgå från bästa tillgängliga kunskap. Mot den bakgrunden har i översynen lagts stor vikt vid att redovisa relevant forskning i olika delar.

Barnrättsperspektivets grunder

Utredningens huvuduppgift har varit att stärka barnrättsperspektivet i tvångsvården för barn och unga och i vissa andra delar av den sociala barn- och ungdomsvården. Det dokument som särskilt formulerar barns mänskliga rättigheter är barnkonventionen. Barnkonventionen kan sägas vara vår tids samhälleliga barnperspektiv som ska genomsyra alla beslut som rör barn. De förändringar som föreslås har därför framför allt sin grund i barnkonventionens normer och principer.

För att samhället ska kunna tillförsäkra barn och unga skydd och god vård även utan samtycke måste tvångsvården vara legitim och utföras med höga krav på rättssäkerhet och kvalitet. Det krävs vidare etiska analyser och överväganden både på en principiell nivå och i den dagliga tillämpningen av lagen.

En ny lag med barnet som rättighetsbärare

Utredningen anser att barnrättsperspektivet behöver stärkas i tvångsvården för barn och unga och att det kräver en omarbetning av dagens LVU. Utredningen föreslår en ny lag om tvångsvård för barn och unga, i betänkandet kallad den nya LVU. Med barn ska i den nya LVU avses varje människa under 18 år och med ung person, eller den unge, varje människa mellan 18 och 20 år.

Den nya LVU är mer pedagogisk och överskådlig jämfört med dagens LVU, vilket underlättar för barn och unga att förstå vilka regler som gäller, vilka rättigheter de har och vad de kan förvänta sig av insatserna. Den kunskapen är nödvändig för att barn och unga ska vara aktörer med egna rättigheter inom tvångsvården.

Det samlade förslaget till ny LVU innebär att kraven på vården blir tydligare också för de som ska tillämpa lagen och ge insatser med stöd av den. Därmed stärks barns och ungas rätt till skydd och vård på likvärdiga villkor i hela landet.

För att den nya LVU ska tillämpas på ett sådant sätt att barnrättsperspektivet får genomslag för varje barn och varje ung person som behöver skydd och vård krävs utöver en reformerad lagstiftning kunskapsstöd och kunskapsutveckling samt systematisk uppföljning på alla nivåer. Utredningen lämnar därför flera förslag som syftar till en samlad satsning på förbättringar av samhällsvården, i synnerhet tvångsvården.

Barns och ungas rätt till skydd och god vård

Det är en brist ur barnrättssynpunkt att det inte av nuvarande lag framgår vad vården syftar till och vad barn och unga och deras föräldrar kan förvänta sig av den. Utredningen föreslår att den nya LVU ska innehålla ett inledande kapitel som anger syftet med lagen samt vilka grundläggande rättigheter barnet eller den unge har under vårdens genomförande. Genom en inledande rättighetslista blir det lättare för berörda barn och unga att ställa krav på insatserna. Det förbättrar också möjligheterna att genom tillsyn, uppföljning och utvärdering fortlöpande följa att insatser med stöd av LVU motsvarar kraven.

Syftet med nya LVU är att tillförsäkra barn och unga skydd och en god vård. Följande krav ska gälla för vården:

  • Vården ska vara av god kvalitet. Kvaliteten i vården ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.
  • Vården ska särskilt vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet.
  • Vården ska ges med omtanke och bygga på respekt för barnets eller den unges människovärde och integritet samt med aktning för barnets eller den unges person och egenart.
  • Vården ska ges utifrån en helhetssyn på barnet och bedrivas i samverkan med andra berörda samhällsorgan och myndigheter.
  • Ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet har rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.
  • Ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet ska ges möjlighet till en fritid som är anpassad till hans eller hennes ålder och intressen.

Andra grundläggande rättigheter som utredningen anser ska lyftas fram och tydliggöras i den nya LVU är rätten till information och delaktighet. Utredningen föreslår därför att dessa bestämmelser ska samlas i ett eget kapitel i den nya LVU. Nuvarande bestämmelse om barnets rätt till relevant information ska förtydligas med att barnet eller den unge återkommande ska få relevant information. Det ska även införas en ny bestämmelse om att informationen ska anpassas till den enskildes ålder, mognad, erfarenhet och andra individuella förutsättningar. Den som ger informationen ska så långt som möjligt försäkra sig om att mottagaren har förstått innehållet i och betydelsen av den lämnade informationen.

Bestämmelsen gäller inte enbart den information som ges till barn och unga. Även den information som ges till vuxna, dvs. unga över 18 år och barnets vårdnadshavare, omfattas av kraven på att informationen ska vara anpassad och att den som ger informationen försäkrar sig om att den blir förstådd.

Öppna insatser utan samtycke

Ett barnrättsligt perspektiv kan innefatta tidigare och mindre ingripande åtgärder än vård utanför det egna hemmet. Tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen i 22 § LVU om förebyggande insatser på grund av den unges beteende har kartlagts av Socialstyrelsen. Denna möjlighet till öppna insatser utan samtycke används i mycket liten utsträckning. Kommunerna uppger att det bl.a. beror på att det går att få till stånd insatserna med samtycke, insatsen anses otillräcklig för att förändra den aktuella problematiken eller det saknas vägledning. Utredningen bedömer att det finns ett fortsatt behov av bestämmelsen och välkomnar att Socialstyrelsen överväger att ta fram nya allmänna råd och ett kunskapsstödjande material. Utredningen föreslår också att det ska bli möjligt för socialnämnden att besluta om öppna insatser utan samtycke även i samband med upphörande av en placering, om barnet eller den unge bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som föranledde placeringen. Utredningen bedömer att öppna insatser utan samtycke i detta skede kan komma att fylla en viktig funktion att vidmakthålla positiva förändringar som uppnåtts under placeringstiden och förebygga återplacering.

Barn som fyllt 15 år kan med dagens regler få öppna insatser enligt SoL utan vårdnadshavarens samtycke. Utredningen föreslår att socialnämnden vid brister i hemmiljön, om det är lämpligt, också ska kunna besluta om kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavares samtycke. En förutsättning för att det ska anses vara lämpligt är att barnet är positivt inställt till en sådan insats. Socialnämnden ska också vid lämplighetsprövningen beakta förutsättningarna för att insatsen kan ges på ett sådant sätt att dess förebyggande och kompenserande möjligheter tas tillvara utan att barnets situation i hemmet försvåras.

Öppna insatser till vårdnadshavare utan samtycke vid brister i barns hemmiljö innebär att krav ställs på att vårdnadshavaren ska ta emot stöd och ändra sitt beteende. Utredningen bedömer att sådana insatser skulle kunna fylla en funktion, men att det i dagsläget saknas tillräcklig kunskap om metoder och arbetssätt. Utredningen föreslår att regeringen ska ge en lämplig myndighet i uppdrag att under en fyraårsperiod följa utvecklingen av kunskapsläget

bl.a. utifrån erfarenheter i Norge och Danmark. Med detta som underlag föreslås regeringen bedöma om det är motiverat med en lagändring som öppnar upp för denna typ av insatser utan samtycke.

Förutsättningar för tvångsvård utanför det egna hemmet

Utredningen anser att nuvarande förutsättningar för vård enligt LVU i princip bör behållas oförändrade. Rekvisiten är väl inarbetade och det har över tid utvecklats rättspraxis som bidrar till ökad förutsägbarhet och likvärdighet. Miljörekvisiten och prognosrekvisitet för vård enligt LVU utanför det egna hemmet ska behållas oförändrade i sin helhet. När det gäller beteenderekvisiteten föreslås att ”missbruk av beroendeframkallande medel” ersätts med ”missbruk av alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopningsmedel”. Till skillnad från nuvarande LVU ska således dopningsmedel omfattas.

Utredningen föreslår vidare att rekvisitet ”något annat socialt nedbrytande beteende” ändras till ”något annat i sig självt socialt nedbrytande beteende”. Förändringen motiveras av att samhället måste ha ett tydligt ansvar för att bistå barnet eller den unge oavsett vilka bakomliggande orsaker som kan finnas till beteendet. Förtydligandet görs med anledning av domar i Högsta förvaltningsdomstolen som innebär att ett beteende som närmast kan betraktas som symtom på en psykiatrisk störning inte utgör ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i nuvarande 3 § LVU. Domarna avsåg unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.

Utredningen föreslår att vård enligt LVU ska beredas om det finns grundad anledning att anta att behövlig vård inte kan ges med samtycke. Tillägget ”grundad anledning” i bestämmelsen om samtycke tydliggör att det, med stöd av ett uttalande i Socialutskottet, har ansetts finnas ett visst utrymme för att tillämpa LVU trots ett lämnat samtycke. Det rör situationer då samtycket inte anses tillförlitligt och inte kan garantera barnets trygghet. Utredningen föreslår att det uttryckligen ska framgå av nya LVU att det finns ett sådant utrymme för undantag. Denna tydlighet är viktig av rätts-

säkerhetsskäl, men också ur ett barnrättsperspektiv eftersom vård enligt LVU i vissa fall kan ge barnet en stabilare tillvaro.

Omedelbart omhändertagande

Utredningen har identifierat behov av vissa förändringar i syfte att stärka rättssäkerheten vid beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU. Utredningen föreslår därför att det i beslut om omedelbart omhändertagande ska anges om det grundas på sådana omständigheter som avses i 2 § (miljö) eller 3 § (beteende) i nuvarande LVU eller om beslutet grundas på båda dessa paragrafer. Grunden för beslutet kan nämligen ha betydelse för vilka tvångsåtgärder som får vidtas mot barn och unga under tiden för det omedelbara omhändertagandet. Utredningen föreslår också att det ska tydliggöras i nya LVU vilka befogenheter socialnämnden har under verkställigheten av ett omedelbart omhändertagande.

Ur rättssäkerhetssynpunkt är det angeläget att ett så ingripande beslut som omedelbart omhändertagande blir rättsligt prövat så snart som möjligt. Enligt dagens regler ska socialnämndens beslut om omedelbart omhändertagande samt handlingarna i ärendet underställas förvaltningsrätten inom en vecka. Utredningen föreslår att bestämmelsen kompletteras med tillägget ”utan dröjsmål” som innebär snabbast möjliga handläggning med hänsyn till omständigheterna. Bestämmelsen som reglerar domstolens tidsfrist för prövning av nämndens beslut om omedelbart omhändertagande föreslås ändras så att veckofristen räknas från den dag då socialnämndens beslut kom in till rätten.

Utredningen föreslår vidare att rättens slutliga beslut om vård ska gälla omedelbart för att undvika att vården ibland måste avbrytas på grund av att rätten förbisett att särskilt förordna om att beslutet ska gälla omedelbart.

Ärenden och mål enligt LVU omfattas av den s.k. Bryssel IIförordningen. Artikel 20 i Bryssel II-förordningen medger att myndigheter och domstolar i brådskande fall vidtar interimistiska åtgärder avseende en person som vistas i landet även om en myndighet eller domstol i en annan medlemsstat är behörig att pröva målet i sak. I svensk lagstiftning är beslut om omedelbart omhändertagande en sådan interimistisk åtgärd. Ett beslut om

omedelbart omhändertagande förutsätter dock fortsatt LVU-vård vilket kolliderar med Bryssel II-förordningen som utgår ifrån att den fortsatta vården ska beslutas och ges i hemlandet. Utredningen föreslår därför att det ska införas bestämmelser i den nya LVU som möjliggör ett omedelbart omhändertagande enligt Bryssel II-förordningen.

Socialnämndens utredning och planering av vården

Socialnämnden har ett långtgående utredningsansvar när det gäller barn som kan vara i behov av stöd eller skydd. En utredning ska ha fokus på barnet och vid behov leda fram till insatser som blir till hjälp i barnets situation. Barnet har rätt till delaktighet i en utredning som rör hans eller hennes förhållanden. Ett fortsatt utvecklingsarbete om former för barns delaktighet kan, enligt utredningen, lämpligen ske inom ramen för överenskommelsen mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om stöd till en evidensbaserad praktik för en god kvalitet inom socialtjänsten. Utredningen vill också framhålla betydelsen av att föräldrar och i vissa fall familjens nätverk involveras i utredningsprocessen för att öka förutsättningarna för hållbara lösningar.

Att utreda barns och ungas behov av stöd och skydd samt tillgodose behovet av insatser är ett kvalificerat arbete som kräver hög kompetens och stabila organisatoriska förutsättningar. Utredningen vill betona nödvändigheten av att komma tillrätta med den brist på stabilitet och därmed kompetens som i dag generellt sett präglar barn- och ungdomsvårdens myndighetsutövning.

Utredningen anser också att andra professionellas kompetens behöver tas tillvara på ett bättre sätt i utredningen och planering av vården. Utredningen föreslår därför att Socialstyrelsen får i uppdrag att stärka det tvärprofessionella arbetet när det gäller utredning och placering av barn och unga. I uppdraget ska ingå att, i samverkan med Skolverket, sprida information till hälso- och sjukvården, tandvården, förskolan och skolan om det samverkansbehov som följer av regelverket.

En liten andel av utredningar om barn och unga ligger till grund för vård enligt LVU. Utredningen föreslår att en ny bestämmelse förs in i nya LVU om vad en ansökan om vård enligt LVU ska

innehålla. Det innebär att nuvarande bestämmelse i LVU omarbetas och att nuvarande bestämmelse i socialtjänstförordningen (2001:937, SoF) tas bort. Vårdplanen föreslås få en tydligare roll när det gäller såväl möjligheten till återförening som den långsiktiga planeringen för barnet i ett annat hem.

Utredningen föreslår vidare att det ska framgå av den nya LVU att den obligatoriska läkarundersökningen inför en ansökan om vård enligt LVU syftar till att vara en del av underlaget för bedömningen av barnets eller den unges behov av vård och planeringen av vården.

Kunskapen om att placerade barn och unga som grupp har sämre fysisk och psykisk hälsa jämfört med genomsnittet bland barn har ökat. Forskare, praktiker och verksamma på nationell nivå har samstämt framfört att det är angeläget med en initial hälsoundersökning i anslutning till en placering, oavsett om den görs med stöd av SoL eller LVU. Syftet är att upptäcka tecken på ohälsa och säkerställa att barnet får den hälso- och sjukvård och tandvård som alla barn har rätt till. Utredningen delar denna uppfattning och föreslår att socialnämnden, om det inte är obehövligt, ska begära en hälsoundersökning i anslutning till att vård i familjehem eller HVB för barn och unga inleds. Landstinget ska därefter vara skyldigt att erbjuda barnet eller den unge en hälsoundersökning. Landstingets skyldighet ska regleras i en särskild lag: lagen om hälsoundersökning av barn och unga vid beslut om vård utanför det egna hemmet.

Dagens beslutsordning i LVU-ärenden liksom i ett antal ärenden enligt SoL, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och föräldrabalken innebär att flera beslut fattas av förtroendevalda. Ordningen har en lång historik i Sverige. Samtidigt har det skett en ökad professionalisering inom socialtjänsten och höjda ambitioner att åstadkomma en mer kunskapsbaserad verksamhet. Beslutsordningen kan påverka förutsättningarna för kvalitetsutveckling och är även en viktig fråga ur rättssäkerhetssynpunkt. Utredningen anser därför att regeringen bör ta initiativ till en särskild översyn av de nuvarande delegationsbestämmelserna inom socialtjänstens område.

Den rättsliga processen

I syfte att stärka barns och ungas möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda i rättsprocessen i ärenden enligt LVU föreslår utredningen att det ska finnas möjlighet till offentligt biträde i mål om begränsning av umgänge och hemlighållande av barnets vistelseort.

Enligt utredningen är det viktigt att den som företräder barnet i rättsprocessen är lämplig och har kunskap om barn för att kunna sätta sig in i barnets situation och kommunicera med barnet. Utredningen föreslår särskilda lämplighetskrav och att det tydligt ska framgå att det offentliga biträdet ska ta tillvara barnets eller den unges rätt.

Kunskapen om barns behov och barns rättigheter behöver också stärkas i domstolen. Utredningen anser att de jurister som handlägger mål om tvångsvård för barn och unga bör ha särskild inriktning och utbildning samt intresse för den särskilda måltypen. Domstolsverket behöver erbjuda utbildning för att bl.a. kunna bedöma barnets bästa och barnets utsagor. Även om utgångspunkten i LVU-mål är att det primära ansvaret för utredningen ligger på parterna anser utredningen att domstolen i högre grad på eget initiativ ska begära in ytterligare utredning om underlaget behöver kompletteras. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i den nya LVU som stadgar att förvaltningsrätten, om det behövs, ska höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling, t.ex. expert inom barn- och ungdomspsykiatri eller barnmedicin. Sakkunskap kan också behövas i en specifik fråga, exempelvis hedersrelaterat våld och förtryck.

Utredningen anser att barns och ungas möjligheter att delta i den muntliga förhandlingen i domstolen behöver uppmärksammas mer. Det lämpliga i att barn och unga medverkar måste bedömas i varje enskilt fall utifrån barnets bästa. Domstolarna behöver dock göra sig mer tillgängliga för barn så att även yngre barn kan ges en möjlighet att vara med under den muntliga förhandlingen under trygga former.

Placering enligt SoL utan vårdnadshavarens samtycke

Utredningen har uppmärksammat en grupp ungdomar som lever i en utsatt situation, men som har svårt att få hjälp inom ramen för dagens regler. Det är ungdomar nära myndighetsåldern som far illa på grund av förhållandena i hemmet eller djupgående konflikter med sina föräldrar. Socialtjänsten har med hänsyn till vårdnadshavarens bestämmanderätt och försörjningsansvar små möjligheter att hjälpa barnet till ett annat boende så länge vårdnadshavaren inte samtycker till en placering och LVU inte anses tillämplig. Utredningen anser att ett stärkt barnrättsperspektiv och hänsyn till barnets ökade beslutskompetens i takt med stigande ålder och mognad motiverar att äldre barn ska få större bestämmanderätt när det gäller frivilliga insatser enligt SoL. Därför föreslås socialnämnden kunna besluta om placering av barn som fyllt 16 år, även utan vårdnadshavarens samtycke om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Det ska inte bara gälla möjligheten att inleda en placering utan också att kunna fortsätta en pågående frivillig placering.

Föräldrarnas rättsliga ställning och behov av stöd

Att barn och föräldrar om möjligt ska återförenas är en grundläggande princip i sociallagstiftningen. Hur socialnämnden planerar för och stödjer föräldrarna för att detta ska vara möjligt är en viktig rättsäkerhetsfråga. Utredningen föreslår att en vårdplan som avser barn, om det inte möter särskilda hinder, även ska beskriva vilka förändringar som krävs för att barnet ska kunna återvända hem och vilket stöd nämnden kan erbjuda vårdnadshavarna för att det ska vara möjligt.

Socialnämnden har redan med dagens lagstiftning ett generellt ansvar för att föräldrar till placerade barn får råd, stöd och annan hjälp som de behöver under vårdens genomförande. Utredningen föreslår att nämnden därtill aktivt ska erbjuda vårdnadshavare till barn som omhändertas enligt LVU på grund av miljön i hemmet stöd som kan bidra till att de blir delaktiga i vården och utvecklas i sitt föräldraskap. Stödet bör vara fristående från handläggningen av ärendet och behöver inte ges som bistånd. Att föräldrarna uppmuntras att vara delaktiga och får stöd kan ha stor betydelse för att

de ska finnas kvar i barnens liv. Det kan också avlasta barnet, förbättra kontakten mellan barn och föräldrar och öka stabiliteten och tryggheten för barnet. Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att stödja implementeringen av den nya bestämmelsen om stöd till vårdnadshavare och i det arbetet ta tillvara svenska och nordiska erfarenheter.

Utredningen anser att rättssäkerheten för vårdnadshavaren under vårdens genomförande i vissa avseenden behöver förstärkas. En bestämmelse föreslås i nya LVU om att barnets vårdnadshavare, så långt det är möjligt och lämpligt, ska få information om och ges möjlighet att vara delaktiga i genomförandet av vården. Vårdnadshavare föreslås också få rätt till offentligt biträde vid ärenden om umgängesbegränsning och hemlighållande av barnets vistelseort.

Umgängesrätten ska utgå från barnets behov och vilja. Bedömningarna av barnets behov av kontakt med föräldrarna på kort och lång sikt är ofta svåra att göra och kan få långtgående konsekvenser. Socialstyrelsen föreslås därför få i uppdrag att ta fram ett kunskapsstöd som kan bidra till mer rättssäkra och kunskapsbaserade bedömningar när det gäller omfattningen och utformningen av umgänget mellan barn som har omhändertagits med stöd av LVU och deras föräldrar.

Tryggheten för långsiktigt placerade barn

Enligt tilläggdirektiven ska utredningen göra en översyn av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade. Utredningen anser sammantaget att lagstiftningen i högre grad måste ta hänsyn till vissa barns behov av stabilitet i sin uppväxt. Förslagen i denna del ska samtidigt ses mot bakgrunden av de förslag som utredningen lämnar i kapitlet om föräldrarnas rättsliga ställning och behov av stöd. Barnets behov av långsiktighet kan i många fall tillgodoses genom att föräldrarna, med adekvat stöd, kan förändra sin situation så att barnet inom rimlig tid kan återförenas med ursprungsfamiljen.

Om möjligheten till återförening ter sig avlägsen är det viktigt att bedöma barnets framtida behov utifrån det perspektivet. Om det finns en fortlöpande dialog och ett bra samarbete mellan föräld-

rar, familjehemsföräldrar och socialsekreterare kan barnets långsiktiga boende relativt odramatiskt föras på tal. Utredningen anser dock att det behövs lagstöd för ett sådant arbetssätt och att vårdplanen behöver få en tydligare roll när det gäller den långsiktiga inriktningen för barnets boende. Därför föreslås att en vårdplan som avser barn ska revideras senast när barnet varit placerat i två år och särskilt avse barnets långsiktiga boende.

Socialnämnden har skyldighet att överväga vård som ges med stöd av SoL eller med stöd av LVU på grund av förhållandena i hemmet. Såväl begreppet övervägande som förfarandet i sig är otydligt då det uppfattas som en omprövning och därmed kan bidra till otrygghet för barnet. Utredningen föreslår därför att kravet på övervägande ersätts med en skyldighet för barnets särskilda socialsekreterare att minst var sjätte månad rapportera till socialnämnden om hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarnas förhållanden utvecklar sig och, om vården bör fortsätta, hur den bör inriktas och utformas.

Utredningen anser att det är angeläget ur rättssäkerhetssynpunkt att det förs in en bestämmelse i den nya LVU om rätt för part att begära att vården ska upphöra. Samtidigt föreslås att en begäran från en vårdnadshavare om att vård enligt nuvarande 2 § LVU ska upphöra inte behöver prövas av socialnämnden om frågan om vård har prövats av nämnden eller rätten de senaste tolv månaderna. Återkommande rättsprocesser utan att förhållandena som har föranlett omhändertagandet har förändrats skapar oro och otrygghet för det placerade barnet. Tidsgränsen innebär inte att nämnden är förhindrad att vid nya omständigheter pröva frågan trots att ett år ännu inte förflutit.

Nuvarande regler om vårdens upphörande innebär att två rättsprocesser kan uppstå, en som prövar föräldrarnas lämplighet och en annan som prövar om barnet tar skada av en hemflyttning (flyttningsförbud). Utredningen anser inte att denna ordning är förenlig med ett barnrättsperspektiv. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse ska föras in i den nya LVU om att barnets bästa ska vara avgörande vid prövningen av om vård enligt nuvarande 2 § LVU ska upphöra. Vid bedömningen ska det fästas särskilt avseende vid barnets inställning, om barnet sedan låg ålder eller under lång tid vårdats i familjehemmet, barnets umgänge med och relation

till vårdnadshavarna samt om barnet har en nära relation till familjehemsföräldrarna och en god förankring i den sociala miljön.

Med ovanstående förslag bedömer utredningen att det inte kommer att finnas behov av flyttningsförbud i samband med att vård enligt LVU upphör. Utredningen anser dock att bestämmelserna om flyttningsförbud behöver finnas kvar för att förhindra skadliga hemtagningar av barn som är frivilligt placerade.

Antalet vårdnadsöverflyttningar till familjehemsföräldrar har stadigt ökat, men förekommer ändå i relativt liten utsträckning sett till antalet barn som är långvarigt placerade i familjehem. Efter tre år i samma familjehem ska socialnämnden överväga om en ansökan om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrarna ska göras, dvs. bedöma om det är uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå. Utredningen uppfattar att det finns en osäkerhet om vad som ska vägas in i en sådan bedömning. Därför föreslås att skälen som ska ligga till grund för socialnämndens ansökan om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar ska förtydligas. Vid övervägande ska särskilt beaktas barnets och familjehemsföräldrarnas inställning till en vårdnadsöverflyttning, barnets relation till familjehemsföräldrarna och deras förmåga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt samt deras inställning till och förmåga att tillgodose barnets behov av kontakt med föräldrar och andra närstående.

Utredningen anser också att regeringen bör ta initiativ till en översyn av om handläggningen av beslut om vårdnadsöverflyttning på talan av socialnämnden ska flyttas från allmän domstol till förvaltningsdomstol.

Vidare anser utredningen att socialtjänsten behöver ha kunskap om reglerna om adoption för att kunna bidra till samförståndslösningar när adoption bedöms vara till barnets bästa. Socialstyrelsen har en viktig roll att i relevanta sammanhang uppmärksamma adoption som en möjlighet inom ramen för dagens lagstiftning.

Ansvar och befogenheter under vårdens genomförande

Det finns en oklarhet i hur långt vårdnadshavarens bestämmanderätt sträcker sig vid vård enligt LVU. Utredningen föreslår därför ett förtydligande i den nya LVU om att socialnämnden övertar

bestämmanderätten i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Den aktuella bestämmelsen (nuvarande 11 § LVU) ska också ändras så att bestämmelsen enbart reglerar socialnämndens ansvar och befogenheter. I samband med att barnet eller den unge placeras får socialnämnden ta ställning till vilket ansvar och vilka befogenheter som ska överlåtas till den som får i uppdrag att utöva den faktiska vården av barnet eller den unge.

Ett annat område där det råder viss oklarhet är vilka gränssättande åtgärder som får vidtas inom ramen för det dagliga omsorgs- och tillsynsansvaret för barn som är placerade vid HVB. Utredningen anser att det angeläget, inte minst med hänsyn till rättssäkerheten för de barn som berörs, att öka kunskapen och samsynen i dessa frågor. Socialstyrelsen föreslås därför få i uppdrag att leda ett arbete för en gemensam kunskapsgrund och samsyn bland verksamhetsansvariga och personal i HVB. Inom ramen för uppdraget ska befintlig kunskap om olika typer av gränssättande åtgärder, effekter av att använda dem samt etiska aspekter sammanställas. Utifrån underlaget ska Socialstyrelsen ta fram ett vägledande stödmaterial som ska kunna användas för utbildningar på olika nivåer inom HVB-vården.

Utredningen föreslår att det ska införas en bestämmelse i SoF om att den som förestår verksamheten vid ett HVB ansvarar för att det finns ordningsregler för de dagliga rutinerna på boendet. Ordningsreglerna ska syfta till att skapa trygghet och trivsel för alla som vistas i boendet. De ska utarbetas under medverkan av de boende och följas upp regelbundet. Reglerna ska vara kända för både boende och personal och vara anslagna inom enheten så att de är väl synliga för de boende.

På de särskilda ungdomshemmen och på kommunalt drivna HVB är det möjligt att besluta om förbud mot innehav av alkohol och andra berusningsmedel samt, vid en överträdelse av förbudet, beslagta och förverka sådana medel. Ett privat HVB har ingen motsvarande befogenhet. Utredningen föreslår en ny lag: lagen om förbud mot berusningsmedel m.m. på hem för vård eller boende. Den nya lagen ska även kunna tillämpas vid HVB som drivs av enskilda.

Samverkan om hälsa och utbildning under en placering

Samverkan mellan socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola är centralt för att barn och unga som är placerade i familjehem och HVB ska få ett samlat stöd när det gäller möjligheter till utveckling, god hälsa och utbildning. Det krävs inför en placering, under vårdens genomförande, i utslussningsskedet och sedan vården har upphört. Det finns ett regelverk som påbjuder samverkan kring målgruppen placerade barn och unga. För framgångsrik samverkan krävs dock även tydliga strukturer på regional och lokal nivå, stöd av ledningsnivån och kontinuerlig uppföljning och utvärdering.

Ett sätt att skapa en tydligare struktur och tydliggöra ansvarsfördelningen för samverkan är att träffa överenskommelser. Utredningen föreslår att det i SoL och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) införs likalydande bestämmelser om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om ett samarbete i fråga om vård utanför det egna hemmet av barn och unga. Kravet avser överenskommelser om samarbete såväl inför en placering som under genomförandet av vården och inför att den avslutas. Formerna för samverkan mellan landstingen och de särskilda ungdomshemmen bör särskilt uppmärksammas i anslutning till arbetet med dessa överenskommelser.

Utredningen föreslår också att Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att ta fram ett vägledande kunskapsstöd till huvudmän och verksamheter om ansvarsfördelningen för vård och stöd vid psykisk ohälsa hos barn och unga i samhällsvård. Kunskapsstödet bör utformas så att det leder till ökad tydlighet om vad som är respektive huvudmans, verksamhets och professions ansvar inom området. Kunskapsstödet ska bl.a. kunna användas vid arbetet med de samverkansöverenskommelser som utredningen föreslår.

Utredningen anser att regeringen bör överväga att, inom ramen för fortsatta statliga satsningar inom området psykisk ohälsa avsätta särskilda medel för utveckling av tvärprofessionell samverkan mellan huvudmän i fråga om verksamheter som möter placerade barn och unga med psykisk ohälsa.

Utredningen anser vidare att det är angeläget att det nationella stödet till arbetet med att stärka skolresultat för placerade barn och unga kan fortsätta. När resultaten av den pågående effektutvärderingen av SkolFam är klara bör regeringen överväga behovet

av fortsatt stöd för att stärka skolresultaten för barn och unga i samhällsvård.

Vårdinnehåll av god kvalitet – med fokus på HVB

Institutionsvården bör bygga på bästa tillgängliga kunskap och utformas så att barn och unga är delaktiga och att deras erfarenheter tas tillvara. Vården bör vara evidensbaserad och ha ett tydligt barnrättsperspektiv. Utredningen bedömer att det finns flera hinder och risker för att institutionsvården inte ska motsvara dessa krav och behov. Det finns brister särskilt när det gäller kompetens, tillgång till kunskap om behandlingsmetoder och annat stöd, systematiskt arbete för att följa upp och utveckla vården och samverkan kring hälsa och utbildning. Att säkerställa tillgången till medicinsk och psykologisk kompetens vid enskilt och kommunalt drivna HVB är särskilt angeläget när vården sker med tvång, i synnerhet om verksamheten har en inriktning mot barn och unga med psykiska funktionsnedsättningar eller psykisk ohälsa. Eftersom psykisk ohälsa är vanligare bland flickor än bland pojkar vid HVB är dessa frågor också viktiga i ett jämställdhetsperspektiv.

Utredningen anser att regeringen bör överväga att ge Inspektionen för vård och omsorg (IVO) i uppdrag att utifrån sin tillsyn bedöma tillgången till medicinsk och psykologisk kompetens vid HVB om frågan inte aktualiseras i IVO:s egen planering och aktiviteter de närmaste åren.

Utredningen föreslår att regeringen ska ge Socialstyrelsen i uppdrag att utreda förutsättningarna för en eftergymnasial grundutbildning för personal vid HVB, vilken annan utbildning som kan vara lämplig för arbete med behandling av barn och unga i HVB och vilka författningsändringar som kan behövas för stärkta krav på kompetens hos föreståndare och personal inom institutionsvården.

Utredningen föreslår också att Socialstyrelsen bör få i uppdrag att utreda förutsättningar och former för en integrerad och mer specialiserad dygnsvård som samlat kan möta behov av vård med stöd av LVU och hälso- och sjukvård, främst psykiatrisk vård. I uppdraget bör även ingå att analysera förutsättningarna för dif-

ferentiering och specialisering i övrig institutionsvård med stöd av LVU.

Utredningen anser att det behövs ett program för forskning och utveckling om innehåll och kvalitet i samhällsvård för barn och unga. Ett sådant program bör särskilt omfatta stöd till praktiknära forskning. Det ligger inom ramen för Fortes möjligheter till fortsatta initiativ inom området att ta fram ett sådant program.

Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) bör, inom ramen för sitt utvidgade uppdrag inom socialtjänstområdet, överväga möjligheterna att ta fram en systematisk kunskapsöversikt om stöd till familjehem.

Verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen

Utredningen lämnar ett antal förslag som gäller verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen och i synnerhet de bestämmelser som reglerar de s.k. särskilda befogenheterna. Bestämmelserna om de särskilda befogenheterna medger att vissa tvångsåtgärder får vidtas om det bedöms nödvändigt för att kunna genomföra vården. Dessa bestämmelser innebär att de ungas fri- och rättigheter starkt begränsas och måste därför vara förenliga med både regeringsformen och internationella regler om mänskliga rättigheter såsom t.ex. Europakonventionen och barnkonventionen. I nuvarande lagstiftning benämns dessa tvångsåtgärder som särskilda befogenheter. I den nya LVU bör dessa, för att markera barnperspektivet i lagen, benämnas skyddsåtgärder.

Utredningens förslag medför att möjligheten till skyddsåtgärder i vissa avseenden görs mer restriktiva och i andra avseenden att de utvidgas. Det senare handlar bl.a. om att modernisera regelverket (t.ex. på grund av nya former för kommunikation) och att reglera sådant som i dag är oreglerat. Syftet med förslagen är att åstadkomma ökad rättssäkerhet för barn och unga genom att bestämmelserna preciseras och tydliggörs. Den differentiering av skyddsåtgärderna som förslagen innebär syftar till att säkra att mer ingripande åtgärder än vad som är nödvändigt aldrig ska vidtas, dvs. i linje med vad proportionalitetsprincipen föreskriver.

Förslagen innebär bl.a. att åtgärden avskiljning differentieras i två olika nivåer: avskiljning med öppen dörr och avskiljning med

låst dörr. Utredningen föreslår att tiden för hur länge en avskiljning får pågå minskas kraftigt. En avskiljning med låst dörr ska, enligt förslaget, som längst få pågå två timmar (i dag 24 timmar) och en avskiljning med öppen dörr som längst tre timmar. En avskiljning med låst dörr får följas av ett beslut om avskiljning med öppen dörr, men en sammanhängande avskiljning får, enligt utredningens förslag, aldrig överstiga tre timmar.

Dessutom föreslås att rätten att överklaga skyddsåtgärder utvidgas och att barn och unga ska ha rätt till offentligt biträde vid överklagande av beslut om skyddsåtgärder. Vidare föreslås en ny bestämmelse som innebär att Statens Institutionsstyrelses (SiS) kvalitetssäkringsarbete särskilt ska omfatta åtgärder som syftar till att minska behovet av skyddsåtgärder.

Utslussning och stöd efter avslutad vård

Utredningen anser att utslussning från vård utanför det egna hemmet samt stöd och hjälp efter avslutad placering är viktiga delar av samhällets åtagande för placerade barn och unga. Dessa delar behöver stärkas och utvecklas. Detta åtagande ska vara långsiktigt och bl.a. underlätta övergången till självständigt vuxenliv för unga som avslutar en placering.

Utredningen föreslår ett tillägg i bestämmelsen om genomförandeplan i SoF om att den också ska beskriva hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter det att en placering i ett familjehem eller HVB har avslutats.

Utredningen föreslår också att en ny bestämmelse förs in i SoL som kompletterar det nuvarande kravet på att socialnämnden ska tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet har upphört. Kompletteringen förtydligar inriktningen på stödet och hjälpen, dvs. fortsatt kontakt med hemmet där barnet eller den unge har varit placerad och personligt stöd. För unga som ska ha en egen bostad sedan vården upphört bör stödet och hjälpen inriktas på frågor om ekonomi, boende, studier eller arbete.

Hur länge det tidigare placerade barnet eller den unge behöver stöd och hjälp varierar efter individuella behov. Socialnämndens särskilda ansvar för stöd och hjälp för dem som ska ha egen bostad

föreslås gälla tills den unge fyller 22 år. Samma förutsättningar ska gälla oberoende av om vården getts med stöd av SoL eller LVU.

Utredningen föreslår att regeringen avsätter särskilda medel för ett systematiskt utvecklingsarbete med målet att ta fram användbar kunskap om stöd och hjälp för en successiv övergång från placering till vuxentillvaro. Utvecklingsarbetet bör omfatta en forskningsanknuten försöksverksamhet med bl.a. användning av kontaktpersoner för stöd efter avslutad placering.

Styrning med kunskap och systematisk uppföljning

Styrning med kunskap och systematisk uppföljning berör praktiskt taget alla frågor som behandlas i detta betänkande och alla aktörer som har någon del i ansvaret inom området. Det förutsätter arbete på flera nivåer. Ytterst handlar det om att barnrättsperspektivet ska få genomslag i det dagliga arbetet inom samhällsvården för barn och unga.

Utredningen anser att SiS bör bli en resurs i den statliga styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård i frågor som gäller institutionsvård för barn och unga. Det nationella utvecklingscentrumet för familjehemsvård som utredningen föreslagit i sitt delbetänkande (SOU 2014:3) bör också ses som en resurs i den statliga styrningen med kunskap i frågor om familjehemsvård.

Utredningen föreslår att Myndigheten för vårdanalys ska ges i uppdrag att utarbeta ett system för uppföljning av vård i familjehem och HVB. Systemet ska göra det möjligt att följa måluppfyllelsen i vård med stöd av LVU, men avse samhällsvården i stort för barn och unga. Barns och ungas erfarenheter av vården ska fångas upp i systemet och vara en viktig utgångspunkt för beskrivningar och analyser. I uppdraget bör ingå att bedöma hur dagens underlag kan användas på ett systematiskt och samordnat sätt, vilka kompletteringar som behövs och vilka regeländringar som detta kan kräva.

IVO behöver se över och utveckla arbetet med tillståndsgivning och tillsyn om utredningens förslag till en ny LVU genomförs. En fortsatt systematisering av det som framkommer vid IVO:s samtal med placerade barn och unga är angelägen.

Som exempel på ytterligare insatser som behövs för förbättrad styrning med kunskap och uppföljning anser utredningen att det är angeläget att regeringen går vidare med Socialstyrelsens förslag om en utredning av förutsättningarna för ett familjehemsregister. Regeringen bör också initiera ett fortsatt och systematiskt arbete för att lyssna på barn och unga i familjehem utifrån resultat och slutsatser från Socialstyrelsens och BO:s pågående uppdrag inom det området.

Konsekvenser av utredningens förslag

Av barnkonsekvensanalysen framgår bl.a. att den nya LVU, tillsammans med vissa andra författningsändringar, stärker barnrättsperspektivet i samhällets insatser för barn och unga. Det gäller både rätten till skydd och vård i vissa situationer och rätten till god vård när ett beslut om insats är fattat. Samhällets åtagande för stöd och hjälp efter en placering förtydligas också i utredningens samlade förslag. Utöver författningsändringarna bidrar utredningens förslag om nationellt kunskapsstöd och fortsatt kunskapsutveckling till att barn och unga tillförsäkras skydd och att vården förbättras.

Erbjudanden om hälsoundersökningar till barn och unga i samband med placering kan bidra till att hälsoproblem hos både flickor och pojkar kartläggs på likvärdiga villkor. Förslagen om innehåll och kvalitet i vård vid HVB bör på sikt leda till förbättrat stöd för bl.a. flickor med psykisk ohälsa, vilket är en viktig jämställdhetsfråga. Sammantaget kan förslagen om socialnämndens beslutsunderlag, samverkan under en placering och innehållet i institutionsvården bidra till att barn och unga som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck tillförsäkras skydd och en god vård.

Ett stärkt stöd och skydd till barn och unga i tvångsvård och annan samhällsvård kan leda till bättre framtidsutsikter för dem när det gäller hälsa, utbildning, personlig utveckling och yrkesliv. På sikt är detta också gynnsamt för samhällsekonomin. Flera av de föreslagna åtgärderna syftar till att undvika en ökning av nuvarande problem, vilket skulle kräva ytterligare kostsamma samhällsinsatser. Sammantaget torde de föreslagna förbättringarna på sikt leda till minskade kostnader för både kommunerna och staten.

Av den ekonomiska konsekvensbeskrivningen framgår sammanfattningsvis följande:

  • Staten beräknas få nya temporära kostnader under en period på fyra år med 32 miljoner kronor det första året, 26,5 miljoner kronor det andra året, 13 miljoner kronor det tredje året och 2 miljoner kronor det fjärde året. Kostnaderna avser uppdrag till Socialstyrelsen och Myndigheten för vårdanalys och stöd till implementeringen av den nya LVU. Staten beräknas vidare få ökade permanenta kostnader med 5 miljoner kronor per år till följd av förslag om rätt till offentligt biträde i vissa mål samt rätt att överklaga beslut om skyddsåtgärder vid de särskilda ungdomshemmen.
  • Kommunerna beräknas få ökade kostnader med 43–48 miljoner per år till följd av utökade arbetsuppgifter och ambitionshöjningar i lagstiftningen.
  • Landstingen beräknas få ökade kostnader med 8 miljoner kronor per år till följd av utökade arbetsuppgifter.

Utredningen bedömer således att det kommer att uppstå kostnadsökningar för staten, kommunerna och landstingen om förslagen genomförs. Utredningen förfogar dock inte över förslag till finansiering, som kräver effektiviseringsvinster inom samhällsvården för barn och unga. På sikt kan sådana vinster vara möjliga, men utredningen måste konstatera att underlaget för att analysera förutsättningarna för effektiviseringsvinster är bristfälliga och att frågorna griper över större delar av den sociala barn- och ungdomsvården än vad som motsvaras av utredningens direktiv.

I förhållande till den kommunala självstyrelsen innebär förslagen till ny LVU och andra lagändringar vissa utökade och förtydligade krav på kommunernas och landstingens verksamhet. Utredningen anser att detta är nödvändigt med hänsyn till rättssäkerheten och intresset av att placerade barn och unga tillförsäkras skydd och en god vård.

När det gäller konsekvenser för att nå de integrationspolitiska målen är en reformerad tvångsvård för barn och unga angelägen. Bland annat bör förslaget om tydligare inriktning på stöd och hjälp efter avslutad placering kunna bidra till förbättrade förutsättningar

för ensamkommande barn som avslutar en placering för övergång till självständigt vuxenliv.

En reformerad tvångsvård för barn och unga bidrar positivt till det brottsförebyggande arbetet. En tydligare inriktning på stöd och hjälp efter avslutad placering bör bidra till förbättrade förutsättningar även för de unga som omhändertagits till följd av brottslig verksamhet.

I fråga om konsekvenser för små företag kan konstateras att ungefär hälften av HVB för barn och unga bedrivs i enskild regi och många i form av små företag. Dessa företag åläggs inga nya uppgifter genom utredningens förslag. Förslagen om insatser för att uppnå ökad tydlighet i fråga om ansvar och befogenheter för personal på HVB och om vilka frågor som får omfattas av ordningsregler på HVB ger klarare förutsättningar för arbetet också på de institutioner som drivs av små företag.

Ikraftträdande

Utredningen föreslår att den nya LVU och övriga författningsändringar ska träda i kraft den 1 juli 2017.

Särskilt yttrande

Ett särskilt yttrande har avgivits av experten Anna Karin Hildingson Boqvist.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga

Härigenom föreskrivs följande

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Insatser inom socialtjänsten till barn och unga ska ges i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453).

Under de förutsättningar som anges i denna lag kan dock beslutas om vård och andra åtgärder utan samtycke.

2 § Vid beslut enligt denna lag ska vad som är bäst för barnet eller den unge vara avgörande.

Med barn avses varje människa under 18 år. Med ung person eller den unge avses varje människa mellan 18 och 20 år.

3 § Denna lag syftar till att tillförsäkra barn och unga skydd och en god vård.

4 § I lagen finns bestämmelser om

– krav på vården (2 kap.), – information och delaktighet (3 kap.), – öppna insatser (4 kap.), – vård utanför det egna hemmet (5 kap.), – socialnämndens ansvar vid vård utanför det egna hemmet (6 kap.),

– omedelbart omhändertagande (7 kap.), – stöd till vårdnadshavare (8 kap.), – socialnämndens ansvar att följa och ompröva vården (9 kap.), – vårdnadsöverflyttning (10 kap.), – upphörande av vård (11 kap.), – flyttningsförbud (12 kap.), – särskilda ungdomshem och skyddsåtgärder (13 kap.), – handläggningen i socialnämnden och i domstol (14 kap.), – överklagande (15 kap.), – övriga bestämmelser (16 kap.).

2 kap. Krav på vården

1 § Vård enligt denna lag ska vara av god kvalitet. Kvaliteten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Vården ska särskilt vara

– trygg, – säker, – ändamålsenlig, och – präglad av kontinuitet.

2 § Vården ska ges med omtanke och bygga på respekt för barnets eller den unges människovärde och integritet samt med aktning för barnets eller den unges person och egenart.

3 § Vården ska ges utifrån en helhetssyn på barnet eller den unge och bedrivas i samverkan med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) finns bestämmelser om landstingets ansvar att erbjuda barn och unga en god hälso- och sjukvård. I skollagen (2010:800) finns bestämmelser om elevers utbildning inom skolväsendet samt stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd.

4 § Ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet ska ha rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. I 6 kap. 6 § finns bestämmelser om att socialnämnden får begränsa umgänget i vissa fall.

5 § Ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet ska ges möjlighet till en fritid som är anpassad till hans eller hennes ålder och intressen.

3 kap. Information och delaktighet

1 § Barnet eller den unge ska återkommande få relevant information.

2 § Barnet eller den unge ska få framföra sina åsikter i frågor som rör honom eller henne. Om barnet eller den unge inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets eller den unges åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.

3 § Barnets vårdnadshavare ska, så långt det är möjligt och lämpligt, få information om vården av barnet och ges möjlighet att vara delaktig i genomförandet av vården.

4 § Informationen ska anpassas till den enskildes ålder, mognad, erfarenhet eller andra individuella förutsättningar.

Den som ger informationen ska så långt som möjligt försäkra sig om att den enskilde har förstått innehållet i och betydelsen av den lämnade informationen.

4 kap. Öppna insatser

1 § Socialnämnden får, om insatsen inte kan ges med samtycke av barnets vårdnadshavare, besluta att den som är under 15 år ska hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson som avses i 3 kap. 6 b § första stycket socialtjänstlagen (2001:453) om

1. insatsen bedöms förebygga att barnets hälsa eller utveckling skadas på grund av något förhållande i hemmet, och

2. det är lämpligt.

2 § Socialnämnden får besluta att den som är under 20 år ska delta i öppna insatser om det kan antas att han eller hon till följd av ett beteende som avses i 5 kap. 3 § kommer att behöva beredas vård utanför det egna hemmet om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som barnet eller den unge behöver inte kan ges med samtycke av barnet eller den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av barnets vårdnadshavare.

Med öppna insatser enligt första stycket avses

1. att barnet eller den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller

2. att barnet eller den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.

3 § 2 § är också tillämplig om den som är under 20 år och vårdas med stöd av 5 kap. 3 § eller som dömts till sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken, vid upphörande av vården eller vid verkställighetens slut, bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som avses i 2 § första stycket.

4 § När ett beslut enligt 1, 2 eller 3 § meddelas ska en särskild genomförandeplan finnas.

5 § Ett beslut om öppna insatser enligt 2 eller 3 § upphör att gälla, om

1. beslut fattas om omedelbart omhändertagande, eller

2. ansökan om vård enligt 5 kap. bifalls.

Vårdens innehåll och utformning

6 § För innehåll och utformning av öppna insatser enligt 1, 2 och 3 §§ gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och bestämmelserna i 2 och 3 kap. denna lag.

5 kap. Vård utanför det egna hemmet

Förutsättningar för vård

1 § Den som är under 18 år ska beredas vård utanför det egna hemmet om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger och det finns grundad anledning att anta att behövlig vård inte kan ges barnet med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när barnet har fyllt 15 år, av honom eller henne själv.

Vård med stöd av 3 § får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke.

2 § Vård ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas.

3 § Vård ska också beslutas om barnet eller den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom

1. missbruk av alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopningsmedel,

2. brottslig verksamhet, eller

3. något annat i sig självt socialt nedbrytande beteende. Vård ska också beslutas om den som dömts till sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård för att inte löpa sådan risk som avses i första stycket.

Ansökan och beslut om vård

4 § Beslut om vård utanför det egna hemmet meddelas av förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden.

Ansökan ska innehålla en redogörelse för – barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till vårdnadshavare och andra närstående,

– barnets eller den unges familjeförhållanden och sociala nätverk,

– vårdnadshavarens förmåga att tillgodose barnets eller den unges behov,

– tidigare vidtagna åtgärder, – de omständigheter som utgör grunden för att barnet eller den unge behöver vård,

– barnets och vårdnadshavarens eller den unges inställning till behovet av vård, samt

– den vård som socialnämnden avser att anordna. En ansökan ska även innehålla en vårdplan.

5 § Rättens beslut om vård upphör att gälla, om vården inte har påbörjats inom fyra veckor från den dag då beslutet vann laga kraft.

Vården ska anses påbörjad när barnet eller den unge har placerats utanför sitt eget hem.

Vårdens innehåll och utformning

6 § För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och bestämmelserna i 2, 3, 6 och 13 kap. denna lag.

6 kap. Socialnämndens ansvar vid vård utanför det egna hemmet

1 § Socialnämnden bestämmer hur vården av barnet eller den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden.

I fråga om den som vårdas i ett hem som avses i 13 kap. 1 § första stycket får dock Statens institutionsstyrelse i samband med att barnet eller den unge transporteras besluta att han eller hon tillfälligt ska vistas i ett annat sådant hem.

2 § Socialnämnden får medge att barnet eller den unge vistas i sitt eget hem, om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom eller henne. Vård med stöd av 5 kap. ska dock alltid inledas utanför barnets eller den unges eget hem.

3 § Om socialnämndens beslut enligt 1 eller 2 § inte kan avvaktas, får ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta i frågan. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

4 § Vid vård av barn utanför det egna hemmet övertar socialnämnden vårdnadshavarens bestämmanderätt över barnet, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården.

Vid vård av unga utanför det egna hemmet bestämmer socialnämnden om den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården.

5 § Socialnämnden har under vårdtiden samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses. Socialnämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ska ha uppsikt över barnet.

Umgänge med närstående

6 § Socialnämnden har ett ansvar för att barnet ges möjlighet till umgänge med föräldrar, vårdnadshavare, syskon och andra närstående.

Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt denna lag, får socialnämnden

1. besluta hur barnets umgänge med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal ska utövas, eller

2. besluta att barnets vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.

Socialnämnden ska minst en gång var tredje månad överväga om ett sådant beslut som avses i andra stycket fortfarande behövs.

7 kap. Omedelbart omhändertagande

1 § Socialnämnden får besluta att den som är under 20 år omedelbart ska omhändertas, om

1. det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 5 kap., och

2. rättens beslut om vård enligt 5 kap. inte kan avvaktas med hänsyn till risken för barnets eller den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.

2 § Om socialnämndens beslut om omhändertagande inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhändertagande. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

3 § När socialnämnden har ansökt om vård med stöd av 5 kap., får även rätten besluta att barnet eller den unge omedelbart ska omhändertas.

4 § Ett beslut om omedelbart omhändertagande ska ange om omhändertagandet grundas på sådana omständigheter som avses i 5 kap. 2 eller 3 § eller om det grundas på bestämmelserna i båda dessa paragrafer.

5 § Vården ska anses påbörjad när barnet eller den unge har placerats utanför sitt eget hem.

Förvaltningsrättens prövning

6 § Har socialnämnden beslutat om omedelbart omhändertagande, ska beslutet underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Därvid ska beslutet och handlingarna i ärendet tillställas rätten.

7 § Förvaltningsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet kom in till rätten.

8 § Har socialnämnden beslutat om omedelbart omhändertagande efter det att nämnden har ansökt om vård med stöd av 5 kap., ska beslutet underställas den rätt som prövar frågan om vård. Därvid gäller bestämmelserna i 6 och 7 §§.

9 § Om förvaltningsrätten fastställer ett beslut om omedelbart omhändertagande, ska socialnämnden inom fyra veckor från den dag då omhändertagandet verkställdes ansöka hos förvaltningsrätten om att barnet eller den unge ska beredas vård med stöd av 5 kap.

Förvaltningsrätten får medge förlängning av denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

Upphörande m.m.

10 § Ett omedelbart omhändertagande upphör

1. om socialnämndens beslut om omedelbart omhändertagande inte har underställts förvaltningsrätten inom den tid som föreskrivs i 6 §,

2. om ansökan om vård enligt 5 kap. inte har gjorts inom den tid som anges i 9 § och inte heller förlängning av tiden har begärts, eller

3. när rätten avgör frågan om vård.

11 § Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande, ska socialnämnden besluta att detta genast ska upphöra. Ett sådant beslut får meddelas också av den rätt som prövar en fråga om vård med stöd av lagen.

12 § Ett beslut om omedelbart omhändertagande får inte verkställas om barnet eller den unge är häktad.

Omhändertagande enligt Bryssel II-förordningen

13 § Socialnämnden får besluta att den som är under 18 år omedelbart ska omhändertas om förutsättningarna i artikel 20 i rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000 (Bryssel II-förordningen), är uppfyllda.

Ett beslut enligt första stycket ska underställas förvaltningsrätten. Därvid gäller bestämmelserna i 6 och 7 §§.

14 § Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande enligt 13 §, ska socialnämnden besluta att det genast ska upphöra.

Ett omhändertagande enligt 13 § upphör även när en behörig domstol i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen har prövat målet i sak. Socialnämnden ska hålla sig underrättad om handläggningen av målet i sak i den behöriga domstolen.

Vårdens innehåll och utformning

15 § För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och bestämmelserna i 2, 3, 6 och 13 kap. denna lag.

8 kap. Stöd till vårdnadshavare

1 § I 6 kap. 7 § 4 socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om att socialnämnden ska lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

När ett barn vårdas enligt 5 kap. 2 § denna lag ska socialnämnden aktivt erbjuda vårdnadshavarna stöd som kan bidra till att de blir delaktiga i vården av barnet och utvecklas i sitt föräldraskap.

9 kap. Socialnämndens ansvar att följa och ompröva vården

Öppna insatser

1 § Socialnämnden ska minst en gång var sjätte månad pröva om ett beslut enligt 4 kap. 1, 2 eller 3 § fortfarande behövs.

Prövning enligt första stycket ska ske första gången inom sex månader från dagen för socialnämndens beslut.

Vård utanför det egna hemmet

2 § Socialnämnden ska noga följa vården av den som får vård utanför det egna hemmet.

Socialnämnden ska följa vården främst genom

1. regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas,

2. enskilda samtal med barnet eller den unge,

3. samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem, och

4. samtal med vårdnadshavarna eller god man enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn.

Socialnämnden ska särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.

3 § Har barnet beretts vård med stöd av 5 kap. 2 §, ska barnets särskilda socialsekreterare som avses i 6 kap. 7 c § socialtjänstlagen (2001:453), minst en gång var sjätte månad rapportera till socialnämnden om hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarnas förhållanden utvecklar sig och, om vården ska fortsätta, hur den bör inriktas och utformas.

4 § Har barnet eller den unge beretts vård med stöd av 5 kap. 3 §, ska socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vården ska upphöra. Denna fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning.

10 kap. Vårdnadsöverflyttning

1 § När barnet har varit placerat i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken. Därefter ska frågan övervägas årligen i samband med rapporteringen enligt 9 kap. 3 §.

Vid övervägande enligt första stycket ska särskilt beaktas – barnets och familjehemsföräldrarnas inställning till en vårdnadsöverflyttning,

– barnets relation till familjehemsföräldrarna och deras förmåga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt, samt

– familjehemsföräldrarnas inställning till och förmåga att tillgodose barnets behov av kontakt med föräldrar och andra närstående.

11 kap. Upphörande av vård

1 § När vård med stöd av denna lag inte längre behövs, ska socialnämnden besluta att vården ska upphöra.

Öppna insatser som har beslutats med stöd av 4 kap. 1 § och vård utanför det egna hemmet som har beslutats med stöd av 5 kap. 2 § ska upphöra senast när barnet fyller 18 år.

Öppna insatser som har beslutats med stöd av 4 kap. 2 eller 3 § och vård utanför det egna hemmet som har beslutats med stöd av 5 kap. 3 § ska upphöra senast när den unge fyller 21 år.

2 § Vid prövning av om vård i familjehem som har beslutats med stöd av 5 kap. 2 § ska upphöra, ska barnets bästa vara avgörande.

Vid bedömningen ska det fästas särskilt avseende vid

– barnets inställning, – om barnet sedan låg ålder eller under lång tid vårdats i familjehemmet,

– barnets umgänge med och relation till vårdnadshavarna, och – om barnet har en nära relation till familjehemsföräldrarna och en god förankring i sin sociala miljö.

3 § Den eller de som har vårdnaden om ett barn och barn som har fyllt 15 år, får begära att vård utanför det egna hemmet ska upphöra.

En begäran från en vårdnadshavare om att vård som har beslutats med stöd av 5 kap. 2 § ska upphöra behöver inte prövas av socialnämnden om frågan om vård har prövats av nämnden eller rätten de senaste tolv månaderna.

Förbereda återförening

4 § När vård enligt 5 kap. ska upphöra ska nämnden noga förbereda barnets återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne.

För att kunna genomföra en återförening utifrån barnets behov får socialnämnden begära att verkställigheten av rättens beslut om att vården ska upphöra ska senareläggas.

12 kap. Flyttningsförbud

Flyttningsförbud för viss tid eller tills vidare

1 § Förvaltningsrätten får efter ansökan av socialnämnden för viss tid eller tills vidare förbjuda den som har vårdnaden om ett barn att ta denne från ett hem som avses i 6 kap. 6 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453) om det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet (flyttningsförbud).

2 § Ansökan om flyttningsförbud görs av den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 6 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453) att ta emot barnet eller den unge i ett enskilt hem.

3 § Socialnämnden ska minst en gång var tredje månad överväga om ett flyttningsförbud fortfarande behövs.

När ett flyttningsförbud inte längre behövs, ska socialnämnden besluta att förbudet ska upphöra.

Tillfälligt flyttningsförbud

4 § Socialnämnden får besluta om tillfälligt flyttningsförbud, om

1. det är sannolikt att ett flyttningsförbud behövs, och

2. rättens beslut om flyttningsförbud inte kan avvaktas med hänsyn till risken för barnets eller den unges hälsa eller utveckling.

5 § Beslut om tillfälligt flyttningsförbud fattas av den socialnämnd som har lämnat medgivande enligt 6 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453) att ta emot barnet eller den unge i ett enskilt hem.

Om socialnämndens beslut om tillfälligt flyttningsförbud inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om ett sådant förbud. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

6 § När socialnämnden har ansökt om flyttningsförbud, får även rätten besluta om ett tillfälligt flyttningsförbud.

7 § Har socialnämnden beslutat om tillfälligt flyttningsförbud, ska beslutet underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Därvid ska beslutet och handlingarna i ärendet tillställas rätten.

Förvaltningsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet kom in till rätten.

8 § Om förvaltningsrätten fastställer ett beslut om tillfälligt flyttningsförbud, ska socialnämnden inom två veckor från dagen för förvaltningsrättens beslut ansöka om flyttningsförbud.

9 § Ett tillfälligt flyttningsförbud upphör

1. om socialnämndens beslut om tillfälligt flyttningsförbud inte har underställts förvaltningsrätten inom den tid som föreskrivs i 7 §,

2. om ansökan om flyttningsförbud inte har gjorts inom den tid som anges i 8 §, eller

3. när rätten avgör frågan om flyttningsförbud.

10 § Om det inte längre finns skäl för ett tillfälligt flyttningsförbud, ska socialnämnden besluta att detta genast ska upphöra. Ett sådant beslut får meddelas också av den rätt som prövar en fråga om flyttningsförbud.

Umgänge

11 § Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud får socialnämnden besluta hur barnets umgänge ska utövas med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal.

13 kap. Särskilda ungdomshem och skyddsåtgärder

1 § För vård av barn och unga som på någon grund som anges i 5 kap. 3 § behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas särskilda ungdomshem.

Om socialnämnden har beslutat att barnet eller den unge ska vistas i ett hem som avses i första stycket ska Statens institutionsstyrelse omedelbart anvisa plats i ett sådant hem.

2 § Om det är nödvändigt av hänsyn till barnets eller den unges särskilda förhållanden eller för att genomföra vården eller upprätthålla tryggheten och säkerheten vid hemmet, får ett särskilt ungdomshem besluta om sådana skyddsåtgärder som anges i detta kapitel.

Endast de skyddsåtgärder som anges i detta kapitel är tillåtna.

3 § Skyddsåtgärder enligt 5–16, 18 och 20 detta kapitel får vidtas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas.

Skyddsåtgärder får bara användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära. De får inte användas som någon form av bestraffning.

Förbud mot berusningsmedel m.m.

4 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem får inte inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika.

Barnet eller den unge får inte heller inneha någon annan egendom som kan skada honom eller henne själv eller någon annan, försvåra vården av honom eller henne eller äventyra säkerheten vid hemmet.

Om sådan egendom påträffas, ska den omhändertas.

Förstörande eller försäljning av egendom

5 § Har narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42)

om förbud mot vissa hälsofarliga varor omhändertagits eller har sådan egendom påträffats inom ett särskilt ungdomshem utan att det finns någon känd ägare till egendomen, ska Statens institutionsstyrelse låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 § första stycket 1 lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som har erhållits vid försäljning tillfaller staten.

Detsamma ska gälla i fråga om injektionssprutor, kanyler och andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika.

Visitation

6 § Om det behövs, får barnet eller den unge kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas, vid ankomst till hemmet, för kontroll av att barnet eller den unge inte bär på sig något som han eller hon enligt 4 § detta kapitel inte får inneha.

Detsamma gäller om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att sådan egendom ska påträffas hos honom eller henne.

En kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning ska genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen, om inte barnet eller den unge undanber sig det. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.

Barnet eller den unge ska tillfrågas om han eller hon önskar att någon viss person genomför eller närvarar vid kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen. Om det inte föreligger särskilda skäl ska barnets eller den unges önskemål tillmötesgås.

7 § Om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att barnet eller den unge innehar något som han eller hon inte får inneha enligt 4 § detta kapitel, får barnets eller den unges bostadsrum eller andra slutna förvaringsställen som barnet eller den unge disponerar visiteras (rumsvisitation).

En rumsvisitation ska genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid en rumsvisitation.

Barnet eller den unge ska erbjudas att närvara vid en rumsvisitation. Om särskilda skäl föreligger ska dock en rumsvisitation kunna genomföras även om barnet eller den unge inte är närvarande.

8 § För att upprätthålla tryggheten och säkerheten vid ett särskilt ungdomshem får skyddsvisitation för eftersökande av egendom som kan skada barnet eller den unge själv eller någon annan, försvåra vården av honom eller henne eller äventyra säkerheten vid hemmet, genomföras.

Statens institutionsstyrelse ska för varje enskild institution besluta i vilka situationer sådana visitationer får verkställas. Sådana beslut ska anmälas till Inspektionen för vård och omsorg.

Begränsningar av rörelsefriheten

9 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 § får hindras att lämna hemmet och även i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras. Barnets eller den unges rörelsefrihet får också begränsas när det behövs av hänsyn till säkerheten för andra boende eller för personalen.

10 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 § får beredas vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar eller på annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt

1. med hänsyn till barnets eller den unges, övriga boendes eller personalens säkerhet,

2. för att förhindra att barnet eller den unge avviker, eller

3. för att i övrigt genomföra vården.

11 § Barnet eller den unge får vårdas vid en låsbar enhet under högst två månader i följd. Om särskilda behandlingsskäl föranleder det, får dock vården vid enheten pågå längre tid, förutsatt att någon av de förutsättningar som anges i 10 § fortfarande föreligger och att barnet eller den unge samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet.

En fråga om vård vid en låsbar enhet ska prövas fortlöpande.

Provtagning för kontroll av berusningsmedel m.m.

12 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 § är vid behov skyldig att, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, vid ankomst till hemmet lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov för kontroll av om han eller hon är påverkad av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

Detsamma gäller om det under vistelsen i hemmet kan misstänkas att han eller hon är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara.

Begränsningar i rätten att ta emot besök

13 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem har rätt att ta emot besök samt vistas utanför hemmet i den utsträckning som lämpligen kan ske. Barn och unga som vårdas på någon grund som anges i 5 kap. 3 § får dock begränsas i sin rätt att ta emot besök, om det behövs med hänsyn till barnets eller den unges behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga boendes säkerhet.

Ett sådant beslut gäller i högst 14 dagar. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra.

I lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård finns bestämmelser om besök på vårdinstitutioner enligt denna lag.

Begränsningar i rätten att kommunicera med andra

14 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem har rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster. Barn och unga som vårdas på någon grund som anges i 5 kap. 3 § får dock begränsas i sin rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster, om det behövs med hänsyn till barnets eller den unges behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga boendes säkerhet.

Ett sådant beslut gäller i högst 14 dagar. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra.

Den tekniska utrustning som möjliggör användning av elektroniska kommunikationstjänster får omhändertas under den tid beslutet gäller. Omhändertagen utrustning ska återlämnas till barnet eller den unge senast när beslutet om begränsning upphör att gälla.

15 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 § får underkastas övervakning av sina brev och andra försändelser om det behövs med hänsyn till säkerheten vid hemmet eller till barnets eller den unges särskilda förhållanden.

För detta ändamål får Statens institutionsstyrelse öppna och ta del av försändelser som kommer till eller sänds från barnet eller den unge. Om en ankommande försändelse innehåller egendom som barnet eller den unge inte får inneha enligt 4 § detta kapitel, ska egendomen omhändertas.

Brev mellan barnet eller den unge och en svensk myndighet eller advokat eller hans eller hennes offentliga biträde ska vidarebefordras utan föregående granskning.

Avskiljning

16 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 § får avskiljas i ett rum med öppen dörr, om det är nödvändigt på grund av att barnet eller den unge uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att vården av honom eller henne försvåras eller hans eller hennes säkerhet, övriga boendes eller personalens säkerhet äventyras.

Personal ska finnas närvarande i rummet under hela den tidsperiod som avskiljningen pågår.

17 § Barnet eller den unge får hållas avskild i ett rum med öppen dörr i högst en timme. Genom ett nytt beslut får tiden förlängas med en timme. Om det därefter finns särskilda skäl får ett nytt beslut om förlängning med en timme fattas. En sammanhängande avskiljning med öppen dörr får som längst pågå i tre timmar.

18 § Om förutsättningarna för avskiljning i ett rum med öppen dörr är uppfyllda och det behövs med hänsyn till barnets eller den unges säkerhet eller med hänsyn till säkerheten för övriga boende

eller för personalen, får barnet eller den unge avskiljas i ett rum med låst dörr.

Barnet eller den unge ska under den tid avskiljningen varar stå under fortlöpande uppsikt av personalen och ha möjlighet att själv tillkalla personal.

En läkare eller sjuksköterska ska skyndsamt yttra sig om en avskiljning med låst dörr. Om läkaren eller sjuksköterskan begär det ska avskiljningen genast avbrytas.

19 § Barnet eller den unge får avskiljas i ett rum med låst dörr i högst en timme. Genom ett nytt beslut får tiden förlängas med en timme. Om det därefter finns särskilda skäl får ett beslut om avskiljning med öppen dörr fattas.

En sammanhängande avskiljning med låst dörr får som längst pågå i två timmar. En sammanhängande avskiljning med låst och öppen dörr får som längst pågå i tre timmar.

Vård i enskildhet

20 § Den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 § får hindras från att träffa andra boende om det är nödvändigt med hänsyn till

1. barnets eller den unges särskilda behov av vård, eller

2. hans eller hennes säkerhet eller övriga boendes säkerhet. Vård i enskildhet ska vara individuellt anpassad efter barnets eller den unges särskilda behov.

En fråga om vård i enskildhet ska prövas fortlöpande och alltid omprövas inom sju dagar från senaste prövning.

Vistelse utomhus m.m.

21 § Den som vårdas vid en låsbar enhet enligt 10 § detta kapitel ska under vistelsen ges möjlighet att vistas utomhus, ägna sig åt fysisk aktivitet eller annan fritidssysselsättning.

Vistelse utanför hemmet

22 § Beslut om vistelse utanför hemmet för den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 § ska avse en på förhand bestämd tid, dock högst fyra veckor.

Uppföljande samtal

23 § Barnet eller den unge ska erbjudas ett uppföljande samtal efter ett verkställt beslut om

1. kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning enligt 6 §,

2. rumsvisitation enligt 7 §,

3. avskiljning i ett rum med öppen dörr enligt 16 §, och

4. avskiljning i ett rum med låst dörr enligt 18 §. Under samtalet ska barnet eller den unge få information om vad som var anledningen till att skyddsåtgärden behövde tillgripas och ges möjlighet att tala om hur han eller hon uppfattar att skyddsåtgärden hade kunnat undvikas.

Underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg

24 § Inspektionen för vård och omsorg ska underrättas om beslut om

1. kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning enligt 6 §,

2. rumsvisitation enligt 7 §,

3. vård vid låsbar enhet enligt 10 §,

4. provtagning för kontroll av berusningsmedel m.m. enligt 12 §,

5. begränsningar av rätten att ta emot besök enligt 13 §,

6. begränsningar av rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster enligt 14 §,

7. avskiljning i ett rum med öppen dörr enligt 16 §,

8. avskiljning i ett rum med låst dörr enligt 18 §, och

9. vård i enskildhet enligt 20 §.

Tillgång till hälso- och sjukvård

25 § Får någon som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen och är verksam vid ett särskilt ungdomshem kännedom om att barnet eller den unge har en sådan smittsam sjukdom som enligt 1 kap. 3 § andra stycket smittskyddslagen (2004:168) utgör allmänfarlig sjukdom, ska Statens institutionsstyrelse underrättas, om det inte står klart att det inte finns risk för smittspridning.

26 § Om barnet eller den unge behöver sjukhusvård under vårdtiden, ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård.

Verksamhetschefen för den vårdenhet där barnet eller den unge vistas ska se till att socialnämnden eller Statens institutionsstyrelse genast underrättas, om att barnet eller den unge önskar lämna eller redan har lämnat vårdenheten.

Verksamhetschefen ska besluta att barnet eller den unge ska hindras från att lämna vårdenheten under den tid som behövs för att säkerställa att han eller hon kan föras över till ett särskilt ungdomshem.

Övriga bestämmelser

27 § Statens institutionsstyrelse ska följa upp verksamheten enligt denna lag. Uppföljningen ska omfatta tiden såväl under som efter avslutad vård.

Socialnämnden ska till Statens institutionsstyrelse lämna de uppgifter om enskilda som Statens institutionsstyrelse behöver för att fullgöra den skyldighet som följer av första stycket.

Kvalitetssäkringsarbetet som avses i 3 kap. 3 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) ska särskilt omfatta åtgärder som syftar till att minska behovet av skyddsåtgärder.

28 § Beslut enligt 5–7, 12, 15–19 §§ detta kapitel fattas av Statens institutionsstyrelse. Beslut enligt 10, 11, 13, 14, 20 och 22 §§ fattas av Statens institutionsstyrelse efter samråd med socialnämnden.

14 kap. Handläggningen i socialnämnden och i domstol

1 § Mål och ärenden enligt denna lag ska handläggas skyndsamt.

2 § Om barnet har fyllt 15 år, har han eller hon rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. Den som är yngre får höras i domstol, om han eller hon inte kan antas ta skada av det.

Läkarundersökning

3 § I ett ärende enligt denna lag får socialnämnden besluta om läkarundersökning av barnet eller den unge samt utse läkare för undersökningen.

Läkarundersökningen ska, om den inte är obehövlig, ske innan socialnämnden gör en ansökan enligt 5 kap. 4 § och syfta till att utgöra en del av underlaget för bedömningen av barnets eller den unges behov av vård och för planeringen av vården.

I ett mål enligt denna lag har rätten samma befogenhet.

Handläggningen i domstol

4 § Är barnet eller den unge omhändertagen eller har ett tillfälligt flyttningsförbud meddelats, ska förvaltningsrätten ta upp målet till avgörande inom två veckor från den dag då ansökan om vård enligt 5 kap. eller flyttningsförbud kom in. Förvaltningsrätten får förlänga denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

5 § I mål om beredande eller upphörande av vård enligt 5 kap. eller om flyttningsförbud ska förvaltningsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling ska alltid hållas, om någon part begär det. Parterna ska upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling.

Om det behövs, ska förvaltningsrätten i ett mål enligt denna lag höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling.

Om en enskild part som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han eller

hon ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.

6 § Vid handläggning i kammarrätt av andra mål enligt denna lag än mål om omedelbart omhändertagande och tillfälligt flyttningsförbud ska nämndemän ingå i rätten.

7 § Vid delgivning med enskild i mål eller ärende enligt denna lag får 34–38 och 47–51 §§delgivningslagen (2010:1932) inte tillämpas.

8 § Beslut om öppna insatser enligt 4 kap., omedelbart omhändertagande eller om tillfälligt flyttningsförbud gäller omedelbart.

Andra beslut av socialnämnden enligt denna lag gäller omedelbart, om nämnden inte förordnar något annat.

Beslut om vård enligt 5 kap. gäller omedelbart. Rätten får förordna att andra beslut som rätten har meddelat ska gälla omedelbart.

Offentligt biträde

9 § Offentligt biträde ska förordnas för barnet eller den unge samt för dennes vårdnadshavare, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, i mål och ärenden om

– beredande av vård enligt 5 kap. 2 eller 3 §, – begränsningar av umgänget eller hemlighållande av barnets eller den unges vistelseort enligt 6 kap. 6 § andra stycket,

– omedelbart omhändertagande enligt 7 kap. 1 §, – upphörande av vård enligt 11 kap. 1 första stycket, – flyttningsförbud enligt 12 kap. 1 §, – upphörande av flyttningsförbud enligt 12 kap. 3 §, – vid överklagande enligt 15 kap. 1 §. Vid överklagande enligt 15 kap. 2 § ska offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

Behövs offentligt biträde både för barnet och för dennes vårdnadshavare, förordnas gemensamt biträde, om det inte finns motstridiga intressen mellan dem.

Offentligt biträde förordnas av den domstol som handlägger målet. I ärenden hos socialnämnd förordnas offentligt biträde av förvaltningsrätten.

10 § Den som är förordnad som offentligt biträde enligt 9 § för någon som är under 15 år, utan att samtidigt vara biträde för vårdnadshavaren, är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

11 § Till offentligt biträde för barn och unga får endast den förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget.

12 § Ett offentligt biträde för barn och unga ska ta till vara barnets eller den unges rätt i målet eller ärendet samt lämna stöd och hjälp till barnet eller den unge.

Biträdet ska, om det inte är uppenbart obehövligt, träffa barnet eller den unge och lämna den information som är lämplig och som kan antas vara av betydelse för barnet eller den unge.

Biträdet ska, om det är möjligt och lämpligt, se till att barnets eller den unges inställning klarläggs. Barnets eller den unges inställning ska redovisas för rätten.

15 kap. Överklagande

1 § Socialnämndens beslut får överklagas hos förvaltningsrätten, när nämnden har

1. beslutat om var vården av barnet eller den unge ska inledas eller beslutat i fråga om att flytta barnet eller den unge från det hem där han eller hon vistas,

2. fattat beslut enligt 4 kap. 1, 2 eller 3 § eller prövat om ett sådant beslut ska upphöra att gälla,

3. beslutat i fråga om fortsatt vård med stöd av 5 kap.,

4. med stöd av 6 kap. 6 § beslutat i fråga om umgänge eller beslutat att barnets vistelseort inte ska röjas,

5. med stöd av 12 kap. 11 § beslutat i fråga om umgänge, eller

6. beslutat i fråga om fortsatt flyttningsförbud. Andra beslut av nämnden enligt denna lag får inte överklagas.

Rättens beslut enligt 7 kap. 9 § i fråga om förlängd ansökningstid och enligt 14 kap. 3 § om läkarundersökning får inte överklagas.

2 § Beslut av Statens institutionsstyrelse enligt denna lag får överklagas hos förvaltningsrätten, om beslutet gäller

1. förstörande eller försäljning av egendom enligt 13 kap. 5 §,

2. kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning enligt 13 kap. 6 §,

3. rumsvisitation enligt 13 kap. 7 §,

4. vård vid låsbar enhet enligt 13 kap. 10 §,

5. provtagning för kontroll av berusningsmedel m.m. enligt 13 kap. 12 §,

6. begränsningar av rätten att ta emot besök enligt 13 kap. 13 §,

7. begränsningar av rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster enligt 13 kap. 14 §,

8. övervakning av brev och andra försändelser enligt 13 kap. 15 §,

9. avskiljning i ett rum med öppen dörr enligt 13 kap. 16 §, 10. avskiljning i ett rum med låst dörr enligt 13 kap. 18 §, eller 11. vård i enskildhet enligt 13 kap. 20 §. Överklagande prövas av den förvaltningsrätt som meddelat beslutet om vård.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

16 kap. Övriga bestämmelser

1 § Polismyndigheten ska lämna biträde för att på begäran av

1. socialnämnden eller nämndens ordförande eller rätten bereda en läkare, som avses i 14 kap. 3 §, tillträde till barnets eller den unges hem eller för att föra barnet eller den unge till läkarundersökningen,

2. socialnämnden eller någon ledamot eller tjänsteman som nämnden har förordnat genomföra beslut om vård eller omhändertagande med stöd av denna lag,

3. Statens institutionsstyrelse efterforska och återhämta den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 §, om barnet eller den unge har avvikit från hemmet, eller för att ombesörja någon annan förflyttning av honom eller henne, och

4. på begäran av verksamhetschefen i fall som avses i 13 kap. 26 § föra barnet eller den unge till ett särskilt ungdomshem.

2 § Den som överträder ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud ska dömas till böter.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden eller Socialstyrelsen.

3 § Beslut om vård med stöd av 5 eller 7 kap. denna lag hindrar inte beslut om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. överlämnande enligt lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,

5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,

7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,

8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.

Vård med stöd av 5 eller 7 kap. denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket 1–9 har verkställts.

1. Denna lag (nya lagen) träder i kraft den 1 juli 2017.

2. Genom lagen upphävs lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (gamla lagen).

3. För den som vid lagens ikraftträdande omfattas av åtgärder enligt den gamla lagen ska bestämmelserna i den nya lagen gälla. Särskilda befogenheter som har beslutats före ikraftträdandet fortsätter att gälla, dock med de tidsfrister och övriga regler för användandet som gäller för åtgärden enligt denna lag.

1.2. Förslag till lag (2017:00) om förbud mot berusningsmedel m.m. vid hem för vård eller boende

Härigenom föreskrivs följande

1 § Denna lag ska tillämpas vid sådana hem för vård eller boende som drivs av kommun, landsting, bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ.

2 § I den mån huvudmannen för ett hem för vård eller boende beslutar det, får de som bereds vård där med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga inte inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

Han eller hon får inte heller inneha injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika eller någon annan egendom som kan skada den enskilde själv eller någon annan, försvåra vården av honom eller henne eller äventyra säkerheten vid hemmet.

3 § Om sådan egendom som avses i 2 § påträffas, får den omhändertas.

Om det inte finns någon känd ägare till den omhändertagna egendomen ska den som förestår ett hem för vård eller boende, låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 § första stycket 1 lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m.

Belopp som erhållits vid försäljningen tillfaller staten.

4 § Beslut att förstöra eller försälja egendom får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Vid beslut av enskild huvudman ska den enskilde huvudmannen vara den enskildes motpart.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.3. Förslag till lag (2017:00) om hälsoundersökning av barn och unga vid beslut om vård utanför det egna hemmet

Härigenom föreskrivs följande

1 § I denna lag finns bestämmelser om landstingets skyldigheter att, utöver vad som följer av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och tandvårdslagen (1985:125), på begäran av socialnämnden erbjuda hälsoundersökning åt barn och unga i anslutning till att vård i familjehem eller hem för vård eller boende med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga inleds.

2 § Hälsoundersökningen ska avse barnets eller den unges fysiska och psykiska hälsotillstånd samt tandhälsotillstånd. Den ska omfatta en kartläggning av tidigare hälsoundersökningar och vaccinationer samt de undersökningar och samtal med barnet eller den unge som i övrigt behövs för en medicinsk bedömning av barnets eller den unges behov av hälso- och sjukvård och tandvård.

3 § Om barnet eller den unge har vårdbehov som den undersökande vårdgivaren inte kan tillgodose, ska barnet eller den unge remitteras till en annan vårdgivare för vidare medicinsk bedömning eller behandling.

4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om

1. erbjudanden om hälsoundersökning enligt lagen,

2. genomförande av hälsoundersökning enligt lagen,

3. utformning av den medicinska bedömning som hälsoundersökningen ska leda fram till, samt

4. landstingets åtgärder till följd av hälsoundersökningen och den medicinska bedömningen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.4. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)

dels att 16 kap. 7 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 3 §, 5 kap. 1 §, 6 kap. 3, 7 b § och 8 §§, 10 kap. 4 och 6 §§, 11 kap. 3, 4 a samt 4 b §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 5 kap. 1 d och e §§, 6 kap. 1 b § och 11 kap. 3 a §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §

Bestämmelser om vård utan samtycke ges i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Bestämmelser om vård utan samtycke ges i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och i lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga.

5 kap.

1 §

Socialnämnden ska – verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,

– i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,

– bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och ungdom far illa,

– aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel,

– tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och ungdom inte vistas i miljöer som är skadliga för dem,

– med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,

– i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet,

– i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts,

– i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört eller sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen ( 1998:603 ) om verkställighet av sluten ungdomsvård upphört.

1 d

§

Kommunen ska ingå en överenskommelse med landstinget om ett samarbete i fråga om vård utanför det egna hemmet av barn och unga enligt denna lag och lagen ( 2017:00 ) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.

1 e

§

Socialnämnden ska i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför

det egna hemmet upphört eller sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård upphört.

Socialnämndens stöd och hjälp enligt första stycket bör inriktas på personligt stöd och fortsatt kontakt med hemmet där barnet eller den unge har varit placerad.

Om den enskilde efter placeringen ska flytta till en egen bostad, bör socialnämndens stöd och hjälp inriktas på frågor om ekonomi, boende, studier eller arbete. Detta ansvar gäller till dess den enskilde fyller 22 år.

6 kap.

1 b

§

För barn som har fyllt 16 år får nämnden besluta om vård utanför det egna hemmet även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det.

3

§

Behovet av sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse leder verksamheten vid hemmen. Bestämmelser om tillsyn m.m. över verksamheten vid hemmen finns i 13 kap.

Behovet av sådana hem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse leder verksamheten vid hemmen. Bestämmelser om tillsyn m.m. över verksamheten vid hemmen finns i 13 kap.

Statens institutionsstyrelse får, om det finns särskilda skäl för det, genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva ett sådant hem som avses i första stycket.

För vård i ett hem som avses i denna paragraf får staten ta ut avgift av den kommun som begärt placeringen.

7 b §

Socialnämnden ska noga följa vården av de barn och unga som vårdas i ett familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende främst genom

1. regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas,

2. enskilda samtal med barnet eller den unge,

3. samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem, och

4. samtal med vårdnadshavarna.

4. samtal med vårdnadshavarna eller god man enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn.

8 §

Vårdas ett barn med stöd av denna lag i ett annat hem än det egna, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas.

När barnet har varit placerat i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt

Vårdas ett barn med stöd av denna lag i ett annat hem än det egna, ska barnets särskilda socialsekreterare som avses i 6 kap. 7 c §, minst en gång var sjätte månad rapportera till socialnämnden om hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarnas förhållanden utvecklar sig och, om vården ska fortsätta, hur den bör inriktas och utformas.

När barnet har varit placerat i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § för-

6 kap. 8 § föräldrabalken. äldrabalken. Därefter ska frågan övervägas årligen i samband med rapporteringen enligt första

stycket.

Vid övervägande enligt andra stycket ska särskilt beaktas

– barnets och familjehemsföräldrarnas inställning till en vårdnadsöverflyttning,

– barnets relation till familjehemsföräldrarna och deras förmåga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt, samt

– familjehemsföräldrarnas inställning till och förmåga att tillgodose barnets behov av kontakt med föräldrar och andra närstående.

10 kap.

4 §

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 8 och 11 a–13 §§ denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 §, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 8 och 11 a–13 §§ denna lag, 4 kap. 1, 2 och 3 §§, 5 kap. 4 §, 6 kap. 1 och 2 § och 6 § tredje stycket, 7 kap.1 och 13 §§, 9 kap. 4 §, 10 kap. 1 §, 11 kap. 1 §, 12 kap.1, 3 och 4 §§ och 16 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 6 kap. 14 § om samtycke vägras och beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.

6 §

Bestämmelser om rätt att i vissa fall fatta beslut i socialnämndens ställe finns i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Bestämmelser om rätt att i vissa fall fatta beslut i socialnämndens ställe finns i lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

11 kap.

3 §

När någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem ska en plan upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna (vårdplan).

En vårdplan som gäller ett barn ska revideras senast när barnet har varit placerat i två år. Vårdplanen ska vid denna tidpunkt, om det inte möter särskilda hinder, särskilt avse barnets långsiktiga boende. Därefter ska vårdplanen revideras vid behov.

För barn och unga som vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem ska en plan upprättas över hur vården ska genomföras (genomförandeplan).

Vård- och genomförandeplanen ska även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

3 a §

I anslutning till att vård i familjehem eller hem för vård eller boende inleds ska socialnämnden, om det inte är obehövligt, begära en sådan hälsoundersökning som

avses i lagen ( 2017:00 ) om hälsoundersökning av barn och unga vid beslut om vård utanför det egna hemmet.

4 a §

Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning som gäller barnets behov av stöd eller skydd avslutats utan beslut om insats.

En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att förhållanden som avses i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.

En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att förhållanden som avses i lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas

4 b §

Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende har upphört.

En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att förhållanden som avses i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.

En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att förhållanden som avses i lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.5. Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) att det i lagen ska införas en ny paragraf, 8 c §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 c §

Landstinget ska ingå en överenskommelse med kommunen om ett samarbete i fråga om vård utanför det egna hemmet av barn och unga enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen ( 2017:00 ) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

dels att 31, 32 a, 33, 33 a, 35 och 36 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 31 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 31 a och 31 b §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Särskilda befogenheter Skyddsåtgärder

31 §

Den som vårdas enligt denna lag i ett LVM-hem får inte inneha alkoholhaltiga drycker, narkotika, flyktiga lösningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. Han eller hon får inte heller inneha något annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Om sådan egendom påträffas, skall den omhändertas.

Den som vårdas i ett LVMhem får inte inneha alkoholhaltiga drycker, narkotika, flyktiga lösningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. Han eller hon får inte heller inneha något annat som kan vara till men för vården eller äventyra säkerheten vid hemmet. Om sådan egendom påträffas, ska den omhändertas.

31 a §

Om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att den intagne innehar något som han eller hon inte får inneha enligt 31 § denna lag, får hans eller hennes bostadsrum eller andra slutna förvaringsställen som han eller hon disponerar, visiteras (rumsvisitation).

En rumsvisitation ska genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid en rumsvisitation.

Den intagne ska erbjudas att närvara vid en rumsvisitation. Om särskilda skäl föreligger ska dock en rumsvisitation kunna genomföras även om den intagne inte är närvarande.

31 b §

För att upprätthålla tryggheten och säkerheten vid ett LVM-hem får skyddsvisitation för eftersökande av egendom som kan skada den intagne eller någon annan, försvåra vården av honom eller henne eller äventyra säkerheten vid hemmet, genomföras.

Statens institutionsstyrelse ska för varje enskild institution besluta i vilka situationer sådana visitationer får verkställas. Sådana beslut ska anmälas till Inspektionen för vård och omsorg.

32 a §

Den intagne är, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, skyldig att efter uppmaning lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov för kontroll av om han eller hon är påverkad av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan misstänkas att den intagne är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara.

Vid behov är den intagne, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, skyldig att efter uppmaning lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov för kontroll av om han eller hon är påverkad av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

33 §

Bestämmelserna i 31 och 32 §§ skall gälla för alla som vårdas i ett LVM-hem, om det är nödvändigt för att genomföra vården och upprätthålla ordningen vid hemmet och regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens institutionsstyrelse medger det.

Bestämmelserna i 32 § ska gälla för alla som vårdas i ett LVM-hem, om det är nödvändigt för att genomföra vården och upprätthålla säkerheten vid hemmet och regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens institutionsstyrelse medger det.

33 a §

Den som vårdas enligt denna lag i ett LVM-hem har rätt att ringa och ta emot telefonsamtal samt ta emot besök i den utsträckning som lämpligen kan ske. Den intagne får dock förvägras telefonsamtal och besök

Den som vårdas enligt denna lag i ett LVM-hem har rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster samt ta emot besök i den utsträckning som lämpligen kan ske. Den intagne får dock begränsas i sin rätt att använda

om det kan äventyra vården eller ordningen vid hemmet.

elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök, om det behövs med hänsyn till den intagnes behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga boendes säkerhet.

Ett sådant beslut gäller i högst 14 dagar. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra.

Den tekniska utrustning som möjliggör användning av elektroniska kommunikationstjänster får omhändertas under den tid beslutet gäller. Omhändertagen utrustning ska återlämnas till den intagne senast när beslutet om begränsning upphör att gälla.

I lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård finns bestämmelser om besök på vårdinstitutioner enligt denna lag.

35 §

Försändelser till den som vårdas enligt denna lag i ett LVM-hem för särskilt noggrann tillsyn får kontrolleras, om det behövs med hänsyn till ordningen vid hemmet eller till den intagnes särskilda förhållanden. Om en ankommande försändelse innehåller egendom som inte får innehas enligt 31 §, får egendomen omhändertas.

Försändelser till den som vårdas enligt denna lag i ett LVMhem för särskilt noggrann tillsyn får kontrolleras, om det behövs med hänsyn till säkerheten vid hemmet eller till den intagnes särskilda förhållanden. Om en ankommande försändelse innehåller egendom som inte får innehas enligt 31 §, får egendomen omhändertas.

36 a §

Tvångsåtgärder enligt 32– 35 §§ får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre

Skyddsåtgärder enligt 32– 35 §§ får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre

ingripande åtgärder tillräckliga, skall de användas.

ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas.

Skyddsåtgärder får bara användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära. De får inte användas som någon form av bestraffning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård

dels att 17 § ska upphöra att gälla,

dels att 1, 10, 15, 16, 17 a och 18 b, ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag avser verkställighet av sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken. Verkställigheten av sluten ungdomsvård skall ske vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Denna lag avser verkställighet av sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken. Verkställigheten av sluten ungdomsvård ska ske vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga.

10 §

Är den dömde, när domen får verkställas, häktad eller intagen på ett särskilt ungdomshem med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, skall häktet eller det särskilda ungdomshemmet omedelbart se till att domen verkställs och att den dömde omedelbart förpassas till det särskilda ungdomshem som Statens institutionsstyrelse bestämmer.

Är den dömde, när domen får verkställas, häktad eller intagen på ett särskilt ungdomshem med stöd av lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga, ska häktet eller det särskilda ungdomshemmet omedelbart se till att domen verkställs och att den dömde omedelbart förpassas till det särskilda ungdomshem som Statens institutionsstyrelse bestämmer.

15 §

Vad som sägs i 16, 17, 19 och 20 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall gälla även för den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård.

Vad som sägs i 13 kap.4-8 och 15–19 §§ lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga ska gälla även för den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård.

16 §

Den dömde har rätt att ringa och ta emot telefonsamtal och ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Den dömde får dock förvägras telefonsamtal och besök, om det kan äventyra säkerheten vid det särskilda ungdomshemmet eller kan motverka hans anpassning i samhället eller annars vara till skada för honom eller någon annan.

Den dömde har rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Den dömde får dock begränsas i sin rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök om det kan äventyra säkerheten vid det särskilda ungdomshemmet eller kan motverka hans anpassning i samhället eller annars vara till skada för honom eller någon annan.

Ett sådant beslut gäller i högst 14 dagar. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra.

Den tekniska utrustning som möjliggör användning av elektroniska kommunikationstjänster får omhändertas under den tid beslutet gäller. Omhändertagen utrustning ska återlämnas till den dömde senast när beslutet om begränsning upphör att gälla.

17 a §

Den dömde är, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, skyldig att efter uppmaning lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov för kontroll av om han eller hon är påverkad av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan misstänkas att den dömde är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara.

Vid behov är den dömde, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, skyldig att efter uppmaning lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov för kontroll av om han eller hon är påverkad av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

18 b §

En kontroll- eller tvångsåtgärd enligt denna lag får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.

En skyddsåtgärd enligt denna lag får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.

Skyddsåtgärder får bara användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära. De får inte användas som någon form av bestraffning

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn att 22 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 §

Om det i ett mål om vårdnad om barn eller i ett mål om vård av barn enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga framkommer att ansökan har gjorts om överflyttning av barnet enligt 11 § första stycket, får rätten inte besluta i frågan om vårdnaden eller vården förrän denna ansökan har prövats.

Om det i ett mål om vårdnad om barn eller i ett mål om vård av barn enligt lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga framkommer att ansökan har gjorts om överflyttning av barnet enligt 11 § första stycket, får rätten inte besluta i frågan om vårdnaden eller vården förrän denna ansökan har prövats.

Får rätten i ett mål som avses i första stycket underrättelse av centralmyndigheten om att ett barn, på sätt som sägs i 11 § andra stycket, olovligen har förts hit till landet eller olovligen hålls kvar här utan att ansökan har gjorts om överflyttning av barnet enligt 11 § första stycket, får rätten inte besluta i frågan om vårdnaden eller vården förrän det har förflutit en rimlig tid för att göra en sådan ansökan.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård att 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

Vid sluten rättspsykiatrisk vård enligt denna lag gäller, om inte annat anges i 8 a §, i tillämpliga delar bestämmelserna i 18–24 §§ lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.

I fråga om den som är anhållen, häktad eller intagen i eller ska förpassas till kriminalvårdsanstalt får Kriminalvården i särskilda fall, om det behövs från ordnings- eller säkerhetssynpunkt, besluta om särskilda inskränkningar i rätten att ta emot eller skicka försändelser, att ta emot besök eller att stå i förbindelse med utomstående genom elektronisk kommunikation. I fråga om den som är intagen i eller ska förpassas till ett särskilt ungdomshem till följd av en dom på sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken får Statens institutionsstyrelse fatta motsvarande beslut. Försändelser som avses i 3 kap. 6 § häkteslagen (2010:611) från den som är häktad eller anhållen, försändelser som avses i 7 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) från den som är intagen liksom brev som avses i 19 § andra

I fråga om den som är anhållen, häktad eller intagen i eller ska förpassas till kriminalvårdsanstalt får Kriminalvården i särskilda fall, om det behövs från ordnings- eller säkerhetssynpunkt, besluta om särskilda inskränkningar i rätten att ta emot eller skicka försändelser, att ta emot besök eller att stå i förbindelse med utomstående genom elektronisk kommunikation. I fråga om den som är intagen i eller ska förpassas till ett särskilt ungdomshem till följd av en dom på sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken får Statens institutionsstyrelse fatta motsvarande beslut. Försändelser som avses i 3 kap. 6 § häkteslagen (2010:611) från den som är häktad eller anhållen, försändelser som avses i 7 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) från den som är intagen liksom brev som avses i 13 kap. 15 §

stycket lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska dock alltid vidarebefordras utan föregående granskning.

tredje stycket lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga ska dock alltid vidarebefordras utan föregående granskning.

I fråga om den som ges rättspsykiatrisk vård efter beslut av domstol eller som är intagen i kriminalvårdsanstalt får regeringen i särskilda fall, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att denne under vistelsen på sjukvårdsinrättningen medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, besluta om särskilda inskränkningar i rätten att ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök eller stå i förbindelse med utomstående genom elektronisk kommunikation.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (19996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård att 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller beträffande besök på vårdinstitutioner och sjukvårdsinrättningar till dem som är tvångsintagna för vård enligt

1. lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

2. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

2. lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga,

3. lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård,

4. lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, och

5. lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Lagen gäller också för besök till dem som är isolerade enligt 5 kap. 1 § eller tillfälligt isolerade enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168).

4 §

Vad som sägs i 3 § gäller inte

1. besök av personer för vilka 14 § andra stycket 1 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga är tillämplig,

Vad som sägs i 3 § gäller inte

1. besök av personer för vilka 6 kap. 6 § andra stycket 1 lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga är tillämplig,

2. inskränkningar i den intagnes rätt när 5 kap. 12 § smittskyddslagen (2004:168) är tillämplig, och

3. när 8 § andra stycket lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård är tillämpligt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård och omsorgsområdet att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Ett landsting och en eller flera kommuner som ingår i landstinget får genom samverkan i en gemensam nämnd gemensamt fullgöra

1. landstingets uppgifter – enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), – enligt tandvårdslagen (1985:125), – enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, – enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, – enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, – enligt lagen (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m., – enligt smittskyddslagen (2004:168), eller – som i annat fall enligt lag skall handhas av en sådan nämnd som avses i 10 § hälso- och sjukvårdslagen, och

– som i annat fall enligt lag ska handhas av en sådan nämnd som avses i 10 § hälso- och sjukvårdslagen, och

2. kommunens uppgifter – enligt socialtjänstlagen (2001:453), – enligt hälso- och sjukvårdslagen, – enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, – enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

– enligt lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga,

– enligt lagen om stöd och service till vissa, – funktionshindrade, – enligt lagen om patientnämndsverksamhet m.m., eller

– som i annat fall enligt lag skall handhas av socialnämnd.

– som i annat fall enligt lag ska handhas av socialnämnd.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.12. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) att 5 kap. 12 § och 23 kap. 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

12 §

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som behöver vård enligt lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga.

23 kap.

2 §

Regeringen får meddela föreskrifter om att sända hem utlänningar som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Regeringen får meddela föreskrifter om att sända hem utlänningar som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Regeringen får, efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare, meddela föreskrifter om avvikelser från bestämmelserna i denna lag och föreskrifter om vad som i övrigt behövs för tillämpningen av avtalet. Sådana föreskrifter får inte avse förfarandet i domstol.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.13. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken (2010:110) att 7 kap. 2 §, 102 kap. 20 §, 106 kap. 5 och 12 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

2 §

Försäkrad för statligt personskadeskydd enligt 43 kap. är

1. den som tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, eller inställer sig till mönstring eller annan uttagning enligt den lagen eller genomgår militär utbildning inom Försvarsmakten som rekryt,

2. den som medverkar i räddningstjänst eller i övning med en kommunal organisation för räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, eller i räddningstjänst enligt 10 kap. 1 § andra stycket luftfartslagen (2010:500),

3. den som är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller i ett hem som avses i 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,

3. den som är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga eller i ett hem som avses i 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,

4. den som utför samhällstjänst på grund av en föreskrift som har meddelats med stöd av 27 kap. 2 a § eller 28 kap. 2 a §brottsbalken,

5. den som utför ungdomstjänst enligt 32 kap. 2 § eller 3 § första stycket 1 brottsbalken, och

6. den som utför oavlönat arbete enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.

102 kap.

20 §

När den bidragsgrundande inkomsten och reduceringsinkomsten beräknas ska den handläggande myndigheten bortse från sådan förändring i utbetalning av aktivitetsersättning, sjukersättning, pensionsförmåner, äldreförsörjningsstöd och livränta som föranleds av att den försäkrade

– är häktad, – är intagen i kriminalvårdsanstalt, – är intagen i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga för verkställighet av sluten ungdomsvård, eller

– är intagen i ett hem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga för verkställighet av sluten ungdomsvård, eller

– på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan vistas i ett sådant familjehem eller hem för vård eller boende som avses i socialtjänstlagen (2001:453).

106 kap.

5 §

Om en kvinna vid tiden för förlossningen är intagen i kriminalvårdsanstalt eller ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, får Försäkringskassan på framställning av föreståndaren för inrättningen besluta att den föräldrapenning som kvinnan har rätt till ska betalas ut till föreståndaren att användas för kvinnans och barnets nytta.

Om en kvinna vid tiden för förlossningen är intagen i kriminalvårdsanstalt eller ett hem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga, får Försäkringskassan på framställning av föreståndaren för inrättningen besluta att den föräldrapenning som kvinnan har rätt till ska betalas ut till föreståndaren att användas för kvinnans och barnets nytta.

12 §

Sjukpenning lämnas inte för tid när den försäkrade

1. fullgör någon annan tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt än grundutbildning som är längre än 60 dagar,

2. är intagen i sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga med stöd av 3 § samma lag,

2. är intagen i sådant hem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga med stöd av 5 kap. 3 § samma lag,

3. är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt, eller

4. i annat fall än som anges i 2 eller 3 av någon annan orsak än sjukdom tagits om hand på det allmännas bekostnad.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.14. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) att 24 kap. 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 kap.

8 §

Under vistelse i ett sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilt ungdomshem) ska skolpliktiga barn, som inte lämpligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, fullgöra den genom att delta i utbildning vid hemmet.

Under vistelse i ett sådant hem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga (särskilt ungdomshem) ska skolpliktiga barn, som inte lämpligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, fullgöra den genom att delta i utbildning vid hemmet.

Utbildningen ska anordnas genom försorg av huvudmannen för hemmet. Den ska motsvara utbildningen i grundskolan eller i förekommande fall grundsärskolan eller specialskolan. För sådan utbildning ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas med de nödvändiga avvikelser som följer av att barnet vistas i ett sådant hem. Följande bestämmelser behöver dock inte tillämpas:

– bestämmelser om registerkontroll (2 kap. 31–33 §§), och – bestämmelser om lokaler och utrustning (2 kap. 35 §).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.15. Förslag till lag om ändring i delgivningslagen (2010:1932)

Härigenom föreskrivs i fråga om delgivningslagen (2010:1932) att 40 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

40 §

Stämningsmannadelgivning får utföras av stämningsman eller av den som är anställd vid

– Polismyndigheten, – Säkerhetspolisen, – åklagarmyndighet, – allmän domstol, – allmän förvaltningsdomstol, – Kronofogdemyndigheten, – Skatteverket, – svensk utlandsmyndighet, och – auktoriserat delgivningsföretag.

Stämningsmannadelgivning får utföras av personal vid

respektive inrättning om delgivningsmottagaren är intagen i

– kriminalvårdsanstalt, – häkte, – sådan undersökningsenhet som avses i 5 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning,

– sådan vårdinrättning som avses i 6 § första stycket lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,

– sådan sjukvårdsinrättning som avses i 15 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård,

– sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, eller

– sådant hem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga, eller

– sådant hem som avses i 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.16. Förslag till lag om ändring i brottsskadelagen (2014:322)

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsskadelagen (2014:332) att 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Brottsskadeersättning betalas för sakskada, om brottet har begåtts av någon som var

– intagen i kriminalvårdsanstalt, – intagen för vård i ett hem som avses i 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

– intagen för vård i ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, eller

– intagen för vård i ett hem som avses i 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga, eller

– häktad enligt beslut som hade verkställts. Brottsskadeersättning för sakskada bestäms enligt 5 kap. 7 § skadeståndslagen (1972:207).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2017.

1.17. Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstförordningen (2001:937)

dels att 5 kap. 1 § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 1 a § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 3 b §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

3 b §

Den som förestår verksamheten vid ett hem för vård eller boende ansvarar för att det finns ordningsregler för de dagliga rutinerna på boendet. De ska syfta till att skapa trygghet och trivsel för alla som vistas i boendet.

Ordningsreglerna ska utarbetas under medverkan av de boende och följas upp regelbundet.

Ordningsreglerna ska vara kända för både boende och personal och vara anslagna inom enheten väl synliga för de boende.

5 kap.

1 a §

En vårdplan enligt 11 kap. 3 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453) ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

1. de särskilda insatser som behövs,

2. det sätt på vilket den unges umgänge med föräldrar, vårdnadshavare och andra när-

1. målet med vården,

2. de särskilda insatser som behövs, och

3. den vårdbehövandes syn på den planerade vården.

stående ska ordnas,

3. målet med vården, och

4. den vårdbehövandes och, i fråga om barn, även hans eller hennes vårdnadshavares syn på den planerade vården.

En vårdplan som gäller barn ska även, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

4. det sätt på vilket barnets umgänge med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående ska ordnas,

5. vilka förändringar som krävs för att barnet ska kunna återvända hem och vilket stöd nämnden kan erbjuda för att det ska vara möjligt, samt

6. vårdnadshavares syn på den planerade vården.

En genomförandeplan enligt 11 kap. 3 § andra stycket socialtjänstlagen ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

1. målet med de särskilda insatser som behövs,

2. när och hur de särskilda insatserna ska genomföras,

3. när och hur genomförandeplanen ska följas upp,

4. när och hur den unge ska kunna tillgodogöra sig åtgärder och insatser som andra huvudmän än socialnämnden ansvarar för,

5. när och hur den unges umgänge med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående ska ordnas,

6. när och hur den unge ska ha kontakt med socialnämnden,

7. den unges och, i fråga om barn, hans eller hennes vårdnadshavares syn på genomförandet av den planerade vården, och

8. hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter det att en placering i ett familjehem eller hem för vård eller boende har avslutats.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2017.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Direktiven

Den 12 juli 2012 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Av direktiven framgår att även vissa frågor som rör socialtjänstlagen (2001:453, SoL) ingår i uppdraget (dir. 2012:79) Syftet är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU samt bidra till kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården. I oktober 2012 utsåg ansvarigt statsråd sakkunniga och experter med uppgift att biträda i utredningsarbetet.

Den 19 juni 2013 beslutade regeringen att komplettera utredningens uppdrag med att också omfatta en översyn av olika placeringsalternativ för barns och ungas boende, vård och fostran enligt SoL och LVU och att lämna förslag till flera alternativ än vad som finns i dag (dir. 2013:74). I denna del lämnade utredningen ett delbetänkande (SOU 2014:3) i februari 2014. Förutom frågorna som ingick i tilläggsdirektiven behandlades vissa frågor som omfattades av utredningens ursprungliga direktiv. Det gällde bl.a. om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet bör skärpas, om privata verksamheter inom familjehemsvården i vissa fall bör vara tillståndspliktiga samt hur kraven bör utformas för verksamheter som befinner sig i gränslandet mellan familjehem och hem för vård eller boende (HVB).

Den 12 juni 2014 beslutade regeringen att komplettera utredningens uppdrag med att göra en översyn av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade (dir. 2014:87).

2.2. Uppdraget i korthet

Regeringen konstaterar i direktiven att problem och brister i vården enligt LVU har uppmärksammats och att flera instanser efterfrågar ett ytterligare stärkt rättighets- och rättssäkerhetsperspektiv. Vissa frågor som närmare behöver analyseras berör både LVU och SoL. Förutom en allmän översyn av hur bestämmelserna om tvångsvård för barn och unga tydligare kan utgå från barns och ungas rättigheter och bidra till ökad rättssäkerhet anges vissa frågor specifikt i direktiven. Utöver de frågor som behandlades i delbetänkandet (se ovan) ska utredaren bl.a. – göra en översyn av bestämmelserna som reglerar Statens institu-

tionsstyrelses verksamhet vid de särskilda ungdomshemmen, bl.a. de särskilda befogenheterna, – se över tillämpningen av förebyggande insatser enligt LVU, – analysera hur sådan samverkan som sker mellan olika myndig-

heter och andra relevanta aktörer i samband med att barn tvångsvårdas enligt LVU kan förbättras, samt – analysera gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och

lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT.

Utredaren ska också bl.a. belysa och analysera – hur vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljning kan utveck-

las, t.ex. avseende barnets eller den unges rätt till delaktighet, information, god utbildning och hälso- och sjukvård, – rättssäkerheten inom processen för omedelbart omhänder-

tagande, – om det ur ett barnrätts- och rättssäkerhetsperspektiv finns

behov av att tydligare reglera verksamheten vid de HVB som bedrivs i annan form än vid SiS:s särskilda ungdomshem, samt – hur barn och unga i större utsträckning kan komma till tals.

I tilläggsdirektiven om hur långsiktighet och stabilitet för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade anges som bakgrund Socialstyrelsens återrapportering av ett regeringsuppdrag om nationella adoptioner. I Socialstyrelsens kartläggning framkom att social-

tjänsten inte alltid uppmärksammar att undantag kan behöva göras från lagstiftningens huvudprincip om återförening mellan barn och föräldrar.

Även i tilläggsdirektiven har vissa frågor preciserats. Inom ramen för översynen ska utredaren bl.a. överväga om det behövs bestämmelser som innebär särskild prövning av om vården ska upphöra när barnet har placerats i tidig ålder och om bestämmelsen om flyttningsförbud behöver förtydligas. Utredaren ska vidare se över lagstiftningen om föräldrars rätt att begära prövning av om vården ska upphöra trots att ingen förändring skett i deras livssituation. Utredaren ska också analysera orsakerna till att vårdnadsöverflyttningar och adoptioner används i relativt liten utsträckning samt överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att socialnämnden ska uppmärksamma dessa möjligheter i högre grad.

2.3. Hur arbetet har bedrivits

Utredningen påbörjade sitt arbete med översynen av LVU i november 2012. Utredningen antog namnet Utredningen om tvångsvård för barn och unga. Med hänsyn till de förstnämnda tilläggsdirektiven koncentrerades arbetet under perioden juni 2013 t.o.m. januari 2014 på de nytillkomna frågorna. Även de specifika frågor i de ursprungliga direktiven som utredningen bedömde hörde samman med analysen av olika placeringsformer behandlades, främst frågor rörande familjehemsvården.

Sedan delbetänkandet överlämnades i februari 2014 har nio sammanträden med utredningens sakkunniga och experter genomförts.

2.3.1. Barns och ungas synpunkter har hämtats in

Utredningen har, i enlighet med direktiven, lagt stor vikt vid att inhämta synpunkter från barn och unga som har erfarenhet av att vara i samhällets vård. Samtal har förts med enskilda ungdomar som har hört av sig och velat berätta om sina erfarenheter. I samband med studiebesök vid HVB har samtal förts med placerade ungdomar.

Utredningen har också vid flera tillfällen träffat grupper av ungdomar som har erfarenhet av att vara placerade i familjehem och HVB eller av att få vård inom barn- och ungdomspsykiatrin. Det har bl.a. skett inom ramen för Barnombudsmannens projekt ”Möte med makten”. Vid ett tillfälle bestod gruppen av ensamkommande barn. Utredningen har också haft en dialog med ungdomar som är ambassadörer för Knas hemma, ett projekt som syftar till att stärka rättigheterna för barn och unga i familjehem och HVB. Ungdomarna har delat med sig av sina erfarenheter och lämnat förslag till förbättringar.

Utredningen har tillskrivit drygt 600 HVB och efterfrågat ungdomars åsikter om vården. Via en brevlåda på Barnombudsmannens webbplats har utredningen också tagit emot synpunkter från barn och unga med erfarenhet av vård enligt LVU.

Utredningen har slutligen tagit del av rapporter och studier som beskriver samhällsvården ur barns perspektiv, bl.a. Barnombudsmannens intervjuer med placerade barn och unga och Inspektionen för vård och omsorgs samtal med barn och unga i HVB inom ramen för sin tillsyn.

2.3.2. Forskning och erfarenheter från andra länder

Utredningen har eftersträvat att i betänkandet redovisa relevant forskning och har inhämtat synpunkter från ett stort antal forskare inom samhällsvårdens område. För att betona vikten av en kunskapsbaserad samhällsvård har forskningsöversikterna i de olika kapitlen också gjorts relativt omfattande.

I direktiven betonas vikten av att ta del av erfarenheter från andra länder, t.ex. övriga nordiska länder. Utredningen har deltagit i en internationell forskarkonferens om samhällsvård av barn och unga samt gjort studiebesök i Norge, Danmark och Nederländerna.

2.3.3. Samråd och avstämning med andra utredningar

Samråd har skett med Barnrättighetsutredningen (S 2013:08) om bl.a. hur ett stärkt barnrättsperspektiv ska återspeglas i lagstiftningen.

Samråd har också skett med Utredningen om förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (Fi 2014:11)med anledning av dess uppdrag att ta ställning till om någon annan än en vårdnadshavare i vissa fall ska kunna ansöka om skyddsåtgärder för ett barn.

Därutöver har samrått skett med Utredningen om en utvärdering av 2006 års vårdnadsreform (Ju 2014:14) med anledning av dess uppdrag att ta ställning till vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att förbättra och effektivisera hanteringen av frågor om överflyttning av vårdnad när det förekommit allvarligt våld i familjen.

2.3.4. Utredningens övriga kontakter

Utredningen har utifrån olika frågeställningar hämtat in information och synpunkter från ett stort antal enskilda yrkesföreträdare, professionella nätverk, organisationer, myndigheter och verksamheter som berörs av utredningens uppdrag. Många enskilda personer har också kontaktat utredningen på olika sätt, inte minst föräldrar och anhöriga som velat förmedla egna eller närståendes erfarenheter av omhändertagande och kontakt i övrigt med barn- och ungdomsvården.

Ett flertal möten har förekommit med barnrättsorganisationer och organisationer som företräder barn och unga med funktionsnedsättningar samt organisationer som på olika sätt företräder föräldrar till barn som är eller riskerar att bli omhändertagna. Utredningen har också sammanträffat med organisationer för familjehem, privata företag inom familjehemsvården och HVB. I det sammanhanget kan också nämnas att studiebesök har genomförts vid HVB, såväl privata som offentliga.

Vid ett flertal tillfällen har utredningen haft dialog med de regionala utvecklingsledarna inom barn- och ungdomsvården kring olika frågor, med BBIC-ansvariga och BBIC-samordnarna i regionerna samt med IFO/familjevårdsnätverket inom Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Vid två tillfällen har utredningen sammanträffat med SKL:s beredning för socialpolitik och individomsorg. Utredningen har under två heldagar diskuterat frågeställningarna i tilläggsdirektiven om tryggheten för långsiktigt placerade

barn med en särskild referensgrupp bestående av socionomer från tio kommuner samt en representant från Föreningen Socionomer inom Familjehemsvården.

Utredningen har vid två tillfällen under arbetets gång haft dialog med en grupp bestående av chefer inom barn- och ungdomsvården samt en advokat och en domare i en region. Vid ett annat tillfälle samlade utredningen domare i förvaltningsrätten och advokater med stor erfarenhet av uppdrag som offentligt biträde.

I samverkan med SKL anordnade utredningen ett rundabordssamtal kring frågor om samverkan kring placerade barn med sammansatt problematik med chefer inom socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin.

Utredningen har samrått med Socialstyrelsen med anledning av myndighetens uppdrag att göra en kartläggning av tillämpningen av bestämmelsen i 22 § LVU om förebyggande insatser på grund av den unges beteende.

2.4. Betänkandets disposition

Betänkandet har delats upp i två volymer. I huvudsak behandlas utredningens utgångspunkter samt överväganden och förslag om vårdens förutsättningar i volym A (kapitel 1–13). Vårdens genomförande och övergripande frågor om uppföljning, konsekvenser m.m. behandlas i huvudsak i volym B (kapitel 14–22).

Inledningsvis beskrivs barnrättsperspektivets grunder samt de övergripande förutsättningarna för dagens tvångsvård för barn och unga i kapitel 3 och 4. Dessa kapitel leder fram till inledande överväganden och förslag om bl.a. en ny LVU.

Därefter följer flera kapitel med analyser, överväganden och förslag om vilka förutsättningar som bör gälla för tvångsvården för barn och unga. Det gäller kapitel 5 om barns och ungas rätt till skydd och god vård, kapitel 6 om öppna insatser utan samtycke, kapitel 7 om förutsättningar för tvångsvård utanför det egna hemmet och kapitel 8 om omedelbart omhändertagande. Även kapitel 9 om socialnämndens utredning och planering samt kapitel 10 om den rättsliga processen vid beslut om tvångsvård berör vägen fram till att tvångsvård beslutas och inleds. I kapitel 11 behandlas en fråga som inte avser tvångsvård utan vård med stöd av SoL. Det

gäller möjligheterna för barn som fyllt 16 år att bli placerade utanför det egna hemmet utan vårdnadshavares samtycke om de själva vill det och har behov av det.

Kapitel 12 och 13 innehåller analyser, överväganden och förslag som berör vårdens inriktning och förutsättningar när barn placeras till följd av brister i hemmiljön. Först behandlas föräldrarnas rättsliga ställning och stödet till dem, därefter tryggheten för långsiktigt placerade barn i dessa situationer. Utredningen ser ett nära samband mellan dessa frågor och har valt att lägga dessa kapitel i anslutning till varandra. Utredningens tilläggsdirektiv från 2014 redovisas huvudsakligen i kapitel 13.

De närmast följande kapitlen är inriktade på den vård som ges. I kapitel 14 behandlas ansvar och befogenheter under vårdens genomförande, i kapitel 15 samverkan om hälsa och utbildning för placerade barn och unga, i kapitel 16 innehåll av god kvalitet inom främst HVB och i kapitel 17 verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen, inklusive de tvångsåtgärder som bara får vidtas där. Samverkansfrågorna behandlas, i enlighet med utredningens direktiv, i förhållande till såväl tvångsvård som vård utanför det egna hemmet med stöd av SoL. Vissa andra frågor om vårdens genomförande berör också SoL, men fokus ligger på tvångsvården.

Kapitel 18 går utöver frågor som vårdens genomförande genom analyser, överväganden och förslag om stöd och hjälp efter avslutad placering. Detsamma gäller kapitel 19 som behandlar styrning med kunskap och systematisk uppföljning på nationell nivå inom i princip alla områden som tagits upp tidigare i betänkandet.

Betänkandet avslutas med analyser om konsekvenserna av utredningens förslag inom olika områden (kapitel 20), kommentarer till författningsförslagen (kapitel 21) och övergångsbestämmelser (kapitel 22). Sist redovisas det särskilda yttrande som fogas till betänkandet och de expertunderlag som tagits fram på utredningens uppdrag (bilaga 3–5).

3. Barnrättsperspektivets grunder

3.1. Inledning

En huvuduppgift för utredningen är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU.

Sedan ett par decennier tillbaka pågår en utveckling där barnets roll som rättighetsinnehavare successivt införlivas i det offentligas verksamhet i Sverige genom förändrad lagstiftning. Begrepp såsom barnets rätt och barnets bästa har därigenom kommit att bli en vanlig företeelse i reglering inom lagstiftning som rör barn, såsom inom familje- och socialrätten. Barnets rätt har under senare år även fått grundlagsstöd. Sedan år 2011 anges i l kap. 2 § femte stycket regeringsformen (RF) att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara.

Det dokument som särskilt formulerar barns mänskliga rättigheter är FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen. Utöver barnkonventionen behöver också bestämmelser i andra konventioner, särskilt Europakonventionen, ingå i barnrättsperspektivet. Detsamma gäller andra grundläggande rättsliga krav och principer, såsom rättssäkerhetskrav och proportionalitetsprincipen.1

3.2. Mänskliga rättigheter

De mänskliga rättigheterna är ett sätt att formulera vad som krävs av staten i vid bemärkelse för att de som bor eller vistas i ett land ska kunna garanteras ett människovärdigt liv. Rättigheterna beskriver vad

1 Se vidare Titti Matssons artikel i bilaga 3 i detta betänkande.

som inte får göras mot någon människa och vad som måste göras för varje människa. Rättigheterna fungerar som en begränsning av statens makt över individen. Utgångspunkten för de mänskliga rättigheterna är att alla människor ska ses som fria och lika i värde och rättigheter. Alla människor har rätt att åtnjuta de mänskliga rättigheterna utan någon form av diskriminering. De mänskliga rättigheterna gäller alla människor oavsett ålder.

De mänskliga rättigheterna rör alla delar av samhället och omfattar medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De omfattar bl.a. alla människors rätt till en rimlig levnadsstandard, en kostnadsfri grundskoleutbildning, politiskt deltagande och ett flertal rättigheter som syftar till att skydda individen från den egna statens eventuella maktmissbruk och övergrepp.

FN:s världskonferens för mänskliga rättigheter 1993 slog fast att de mänskliga rättigheterna är odelbara och samverkande. Om en enskilds rätt till utbildning åsidosätts så urholkas också rätten till politiskt deltagande. På liknande sätt kan enskilda inte utkräva sina mänskliga rättigheter om rätten till domstolsprövning inte respekteras. Världskonferensen slog också fast att de mänskliga rättigheterna är universella, dvs. att rättigheterna i FN:s allmänna förklaring gäller i hela världen. Ingen regering kan åsidosätta de mänskliga rättigheterna med hänsyn till särskilda förhållanden som tradition, kultur eller religion.

Ytterligare en central princip är principen om icke-diskriminering, enligt vilken de mänskliga rättigheterna ska gälla för var och en utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Uppräkningen är bara exemplifierande, både i den allmänna förklaringen och i de olika bindande internationella människorättskonventionerna.

Av praxis från FN:s olika övervakningsorgan, liksom från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, framgår att ickediskrimineringsprincipen gäller också för många andra grunder, såsom sexuell läggning, funktionsnedsättning och ålder. Principen om icke-diskriminering utesluter dock inte möjligheten att använda särskilda åtgärder för att påskynda jämlikhet och jämställdhet,

förutsatt att åtgärderna upphör när jämlikhet eller jämställdhet uppnåtts.2

För att ge de mänskliga rättigheterna större juridisk tyngd och tydlighet har de, med utgångspunkt i den allmänna förklaringen, med tiden utvecklats till en rad konventioner, dvs. folkrättsligt bindande avtal mellan stater. De stater som ansluter sig till konventionerna kan sägas ha ett tredelat ansvar. För det första ska de avstå från vissa handlingar som skulle begränsa eller kränka individens rättigheter. För det andra ska de skydda människor från att utsättas för övergrepp från andra aktörer. Slutligen ska de ge förutsättningar för enskilda att åtnjuta och utkräva sina rättigheter.3

Till de viktigaste konventionerna på detta område hör barnkonventionen och Europakonventionen.

3.3. Barnkonventionen

Barnkonventionen antogs den 20 november 1989 av FN:s generalförsamling. Syftet med konventionen är att stärka barnets rättigheter och den utgör ett komplement till övriga mänskliga rättigheter som gäller såväl barn som vuxna. Intentionen med barnkonvention kan härledas ur den grundläggande tanken som präglar hela konventionen att barn har fullt och lika människovärde och således inte är mindre värda än vuxna. Barn är dock sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. Barnkonventionen kan beskrivas som ett etiskt grunddokument som uttrycker världssamfundets syn på barn och ungdomar och kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv. Det krav barnkonventionen ställer på världens stater är att barnperspektivet ska genomsyra alla beslut som rör barn.4

För att förstärka och fördjupa åtagandena i barnkonventionen finns det tre fakultativa protokoll till konventionen. Det första protokollet rör frågan om barns indragning i väpnade konflikter och anger minimiåldern 18 år för obligatorisk rekrytering. Det andra protokollet är mer relevant för barn som är föremål för samhällsinsatser och behandlar frågan om sexuell exploatering av

2SOU 2010:70 s. 111. 3 A.a. s. 113. 4SOU 1997:116 s. 137 f.

barn, handel med barn, barnprostitution och barnpornografi. Det tredje protokollet är tämligen nytt och behandlar barns klagorätt.

3.3.1. Medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Den inkluderar alla typer av mänskliga rättigheter. Således innehåller den såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Barnkonventionen innehåller också en särskild dimension av de mänskliga rättigheterna som inte återfinns i de andra stora konventionerna på området: rätten till särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande.

Barnets rättigheter är i barnkonventionen formulerade i de olika sakartiklarna. Dessa ska ses som en del av en helhet där samtliga artiklar är lika viktiga. I konventionen finns dock fyra grundläggande allmänna principer. De fyra principerna relaterar till varandra och tillsammans formar de en attityd till barn som kan kallas konventionens barnsyn.5 När man läser alla övriga artiklar ska man läsa dem utifrån huvudprinciperna. Huvudprinciperna ska alltså användas som ”glasögon”. De fyra principerna är:

1. Förbud mot diskriminering (artikel 2). Alla barn har lika värde och rättigheter. Barnkonventionen gäller för alla barn som befinner sig i ett land som har ratificerat den utan åtskillnad ”av något slag”.

2. Principen om barnets bästa (artikel 3). Vid alla åtgärder som rör barn ”ska barnets bästa komma i främsta rummet”.

3. Rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6). Artikeln ger barn ett skydd mot att bli dödade och den ska läsas tillsammans med artikel 37 som stadgar ett direkt förbud mot dödsstraff. Artikel 6 går emellertid längre än rätten till liv, genom att i andra punkten betona barns rätt till överlevnad och rätten till utveckling i vid mening.

5 Utrikesdepartementet (2006) s. 13.

4. Rätten att bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som rör barnet självt (artikel 12). Det finns i artikeln också en utvecklingsaspekt, ”barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad”, således en betoning av barns deltagande i frågor som rör dem själva.

Dessa grundprinciper ska alltid, på alla nivåer i samhället, ingå som en naturlig del i alla beslut och åtgärder som rör barn.

Barnets rättigheter är i barnkonventionen formulerade i de olika sakartiklarna. De rättigheter i konventionen som kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter är t.ex. åsiktsfrihet (artikel 12), yttrande- och informationsfrihet (artikel 13), religionsfrihet (artikel 14), förenings- och församlingsfrihet (artikel 15) samt skydd för privat- och familjelivet (artikel 16). Till medborgerliga rättigheter räknas också förbudet mot att utsätta barnet för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och reglerna som avser frihetsberövande (artikel 37). Staterna åläggs i artikel 4 en skyldighet att vidta åtgärder ”med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser” för att tillgodose dessa grundläggande behov hos ett barn.

Barnkonventionen innehåller också, som nämns ovan, en särskild sorts rättigheter, som kan sägas vara en utveckling av de traditionella mänskliga rättigheterna. Det är de rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, som t.ex. skydd mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp (artikel 19), skydd mot ekonomiskt utnyttjande (artikel 32), skydd mot narkotika (artikel 33) och skydd mot sexuell exploatering (artikel 34). I artikel 19 finns även en bestämmelse som ålägger staten att vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot övergrepp i någon form.

Här bör vidare särskilt uppmärksammas artikel 20 och artikel 39. Enligt artikel 20 ska ett barn som berövats sin familjemiljö, eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö, ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida. Artikel 39 ålägger staten en skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård, utnyttjande eller

övergrepp, tortyr eller någon annan form av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

3.3.2. Särskilt om barnets bästa

Av huvudprinciperna i barnkonventionen har den som avser barnets bästa blivit särskilt välkänd i svensk rätt och praxis.6

Det framgår tydligt av formuleringen i artikel 3 framgår att barnets bästa alltid ska sättas i främsta rummet. Den engelska texten innehåller frasen the best interests of the child shall be a primary consideration. Uttrycket a primary consideration har på svenska översatts till ”komma i främsta rummet”. Med ordet consideration betonas att barnets bästa i alla situationer som berör barn alltid ska övervägas. Barnets situation, behov och intressen ska alltså alltid beaktas i beslutsfattandet. I de fall då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning har gjorts av relevanta intressen i det enskilda fallet. Barnkonventionen kräver också att beslutande myndigheter så långt det är möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen.7

I barnrättskommitténs allmänna kommentar om artikel 3 påminns om att det inte finns någon rangordning av rättigheterna i barnkonventionen. Alla rättigheter som föreskrivs är för barnets bästa och ingen rättighet ska kunna inskränkas av en negativ tolkning av barnets bästa.8 Tolkningar av begreppet barnets bästa kan inte gå före eller åsidosätta någon av de andra enskilda rättigheterna som garanteras i konventionens övriga artiklar. Begreppet får särskild betydelse i situationer där andra mer specifika bestämmelser i konventionen inte kan tillämpas.

Barnrättskommitténs anser att beslutsprocessen måste innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för barnet eller barnen i fråga. Bedömning och fastställande av barnets bästa kräver ett rättssäkert förfarande. Dessutom måste beslutsmotiveringen visa att uttrycklig hänsyn har tagits till barnets bästa. Det betyder att beslutsfattaren ska förklara hur hänsynen till

6 Se bilaga 3. 7SOU 1997:116 s. 129. 8 BO (2014c).

barnets bästa har tagits i beslutet, dvs. vad som har ansetts vara för barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på, samt hur barnets intressen har vägts mot andra hänsynstaganden.9

3.3.3. Kontroll av efterlevnad

FN:s kommitté för barnets rättigheter, barnrättskommittén, är ett oberoende expertorgan med uppgift att följa upp och kontrollera staternas tillämpning av barnkonventionens regler. Konventionsstaterna ska vart femte år avge rapporter om de åtgärder som de vidtagit för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen och om de framsteg som har gjorts i fråga om åtnjutandet av rättigheterna. Rapporteringen följs av ett förhör med företrädare för regeringen. Efter förhöret sammanställer kommittén sina sammanfattande slutsatser, s.k. Concluding Observations. I dessa slutsatser tar barnrättskommittén upp frågor som de anser att staten bör prioritera för att i största möjliga mån leva upp till dess åtaganden enligt konventionen. Den svenska regeringen har lämnat in fem rapporter till barnrättskommittén (1992, 1997, 2002, 2009 och 2014).

Utifrån den granskning som barnrättskommittén gjort av Sverige under 2014 lämnade kommittén flera synpunkter som berör samhällsvården av barn och unga. En övergripande synpunkt gällde mer likvärdig tillgång till grundläggande tjänster för barn i utsatta situationer. Barnrättskommittén var oroad över de stora skillnaderna mellan olika kommuner och landsting. Andra övergripande synpunkter handlade om utbildning om barns rättigheter för barn och yrkesgrupper som arbetar med barn. De senare behöver bl.a. utbildning om hur man upptäcker tecken på att barn far illa och om vårdmetoder som undviker våld eller tvång. Vidare menade barnrättskommittén att barns och ungas möjligheter att framföra klagomål behöver stärkas i Sverige. Utredningen refererar i olika sammanhang i betänkandet till uttalande som gjorts av barnrättskommittén.

Barnrättskommittén bedömde att barn i samhällsvård måste få sina rättigheter respekterade med hänvisning till Barnombudsmannen

9 BO (2014c).

(BO), som i flera årsrapporter uppmärksammat hur barn och unga får sina rättigheter kränkta när de är omhändertagna och placerade i familjehem och HVB. Inget barn som är placerat i samhällets vård på grund av att föräldrarna inte klarar att ta hand om dem ska heller utvisas tillsammans med sina föräldrar. Vidare var barnrättskommittén allvarligt oroad över användandet av solitary confinement10 och uppmanade Sverige att införa ett totalförbud mot användandet av åtgärden på alla institutioner. Sverige uppmanades också att i lag förbjuda fastspänning i bälte, som är en tvångsåtgärd inom den psykiatriska slutenvården.

3.3.4. Barnkonventionen ska bli svensk lag

Sverige har ratificerat barnkonventionen och de två första fakultativa tilläggsprotokollen. Barnkonventionen har dock ännu inte inkorporerats i svensk lagstiftning. I stället för inkorporering har Sverige hittills valt metoden att transformera bestämmelserna. Det innebär att de delar av konventionen som har ansetts behöva införlivas med svensk rätt har omarbetats (transformerats) till svensk författningstext.

Genom ratificeringen av barnkonventionen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättlig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. Enligt artikel 4 är varje stat skyldig att se till att den nationella lagstiftningen överensstämmer med barnkonventionens rättigheter. Konventionen tar inte ställning till hur det ska ske, utan överlämnar till staterna att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder. Detta betyder att det inte enbart är tillräckligt att garantera rättigheterna i lag utan att konventionsstaterna har ett ansvar för att förhållandena på de olika områdena också rent faktiskt motsvarar konventionens krav.11

I mars 2013 beslutade den dåvarande regeringen att en särskild utredare skulle analysera för- och nackdelar med en inkorporering av barnkonventionen och de tilläggsprotokoll som Sverige tillträtt. Utredningen har antagit namnet Barnrättighetsutredningen. Mot bakgrund av den nuvarande regeringens uttalade vilja att vid sidan

10 Exakt vad som avses med solitary confinement har diskuterats. Isolering är en annan åtgärd än avskiljning och är inte tillåten på de särskilda ungdomshemmen. 11Ds 2011:37 s. 25.

av fortsatt transformering även ge barnkonventionen ställning som svensk lag kompletterades uppdraget i februari 2015 med att utredaren ska lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen.

I uppdraget ingår även att belysa vilka principer som kan bli aktuella vid en eventuell konflikt mellan barnkonventionens bestämmelser och svensk lagstiftning, samt hur barnkonventionens bestämmelser kan få genomslag vid en sådan konflikt. Utredningen ska även belysa vilken vägledning som kan behövas för uttolkning av konventionen, och lyfta fram vilka åtgärder i övrigt som kan behöva vidtas vid en inkorporering av barnkonventionen.12

3.4. Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, innehåller skydd mot åtgärder från det allmännas sida och gäller sedan den 1 januari 1995 som lag i Sverige. I 2 kap. 19 § RF stadgas att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen, vilket ger den en författningsmässigt starkare ställning än en vanlig lag. Europakonventionen omfattar alla persongrupper, således även barn och unga. I konventionen och senare antagna tillläggsprotokoll slås ett antal grundläggande mänskliga rättigheter fast.

Europakonventionens efterlevnad kontrolleras av Europadomstolen, som avgör mål enligt konventionen. I sin rättspraxis har Europadomstolen utvecklat ett flertal tolkningsprinciper. Domstolen har poängterat betydelsen av att begrepp i konventionen ges en autonom tolkning, genom vilken uttrycken ska tolkas på ett sätt som är oberoende av innebörden av motsvarande begrepp i de nationella rättssystemen. Detta anses särskilt viktigt för att en europeisk minimistandard ska kunna etableras och upprätthållas.13

En viktig princip som enligt Europadomstolens rättspraxis ska anses genomsyra konventionen är den s.k. proportionalitetsprincipen. Många åtgärder som till sin typ är konventionsenliga kan sålunda godtas endast om de är proportionerliga, dvs. om de står i

12 Tilläggsdirektiv till Barnrättighetsutredningen dir. 2015:17. 13 Danelius H (2012) s. 51.

rimlig proportion till det intresse som de är avsedda att tillgodose. Är de oproportionerliga, och således mera långtgående än vad som framstår som rimligt för detta ändamål, kan de däremot innefatta brott mot konventionen.14 I artiklarna 8–11 (rätten till respekt för privatliv och familjeliv, samvets- och religionsfrihet, yttrandefrihet, mötes- och föreningsfrihet) tillåts ingrepp i de skyddade rättigheterna när det är nödvändigt för att skydda vissa viktiga intressen. Vid bedömningen av nödvändigheten ska proportionalitetsprincipen tillämpas. Det ska med andra ord göras en avvägning av hur stort ingreppet i den enskildes rätt är och hur starkt det behov är som ska tillgodoses genom ingreppet. Endast om det finns ett rimligt förhållande mellan dessa två faktorer är ingreppet proportionerligt, och endast då kan ingreppet anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.

Europakonventionen omfattar skydd mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3), rätt till personlig frihet och personlig säkerhet (artikel 5) samt rätt till en rättvis rättegång (artikel 6). När det gäller rätten till personlig frihet och personlig säkerhet gjorde Fri- och rättighetskommittén en genomgång av svensk rätts förenlighet med Europakonventionen inför införandet i svensk rätt. Kommittén konstaterade att såsom tillåtna frihetsberövanden enligt punkt 5:1 d kan nämnas omhändertagande enligt LVU. Enligt uttalandet faller således vård enligt LVU typiskt sett under 5:1 d oavsett vilken grunden för vård är.15 Enligt punkt 5:1 d får frihetsberövanden ske när en underårig genom ett lagligen meddelat beslut är berövad friheten för att undergå skyddsuppfostran eller för att inställas inför behörig rättslig myndighet.

I artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen finns bestämmelser om den personliga rörelsefriheten.

3.4.1. Rätt till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens

Enligt artikel 8:1 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i det i artikel 8:1 föreskrivna skyddet kan enligt artikel 8:2 godtas endast

14 A.a. s. 53. 15SOU 1993:40 Del B s. 39.

under förutsättning att de har stöd i lag och om de i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa, moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Att tvångsvis skilja ett barn från dess föräldrar och placera barnet i ett familjehem eller på en institution utgör ett ingrepp i föräldrarnas och ofta även i barnets rätt enligt artikel 8. För att kunna rättfärdiga ett sådant ingrepp måste villkoren i artikel 8:2 vara uppfyllda. Europadomstolen har prövat många sådana fall och flera av dem gäller svenska förhållanden. I det första målet, Olsson mot Sverige, uppfyllde svensk lag enligt domstolen konventionens krav. Däremot hade svenska myndigheter inte i erforderlig grad respekterat föräldrarnas och barnens rätt till fortsatt familjeliv genom att placera barnen i fosterhem som var belägna med långt avstånd från föräldrarnas hemort. På den punkten förelåg enligt Europadomstolen ett brott mot artikel 8.16

I Eriksson mot Sverige hade omhändertagandet av ett barn hävts men ett flyttningsförbud samtidigt utfärdats. Detta förbud hade varit i kraft under lång tid, och under denna tid hade moderns rätt till umgänge med barnet varit kraftigt begränsad. Inskränkningarna i umgängesrätten i förening med det långvariga flyttningsförbudet innefattade enligt Europadomstolens mening en inskränkning i rätten till respekt för familjelivet, som inte var proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och som utgjorde ett brott mot artikel

8. Europadomstolen konstaterade också att inskränkningar i umgängesrätten under den tid flyttningsförbudet var i kraft inte hade haft stöd i svensk lag. Samma konstaterande gjordes i ett andra mål Olsson mot Sverige, där Europadomstolen fann ett brott mot artikel 8 föreligga på denna punkt. Däremot gjorde domstolen i detta senare fall en annan bedömning än i Erikssonmålet när det gällde varaktigheten av flyttningsförbudet. Att situationen så länge förblivit oklar ansågs i fallet Olsson ha i stor utsträckning berott på föräldrarnas hållning, och det fanns inte skäl att i detta hänseende klandra de sociala myndigheterna.17

16 Danelius H (2012) s. 385. 17 A.a. s. 385.

Även om omhändertagandet av barn som sådant framstått som berättigat har Europadomstolen varit angelägen om att framhålla vikten av att myndigheterna därefter handlar så, att de främjar möjligheterna för barnet att återförenas med föräldrarna eller med den ena av dem. Ett åtskiljande av barn och föräldrar ska normalt sett ses som en temporär åtgärd, och respekten för familjelivet får anses kräva att myndigheterna vidtar åtgärder som är ägnade att främja en återförening av familjen så snart som möjligt. Det var mot denna bakgrund som Europadomstolen i Erikssonmålet fann det långvariga flyttningsförbudet i förening med begränsningar av umgängesrätten problematiskt.18

3.5. Andra konventioner och dokument

Barnets rättigheter uttrycks också i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. I artikel 3 i EU-fördraget anges att ett av unionens mål är att främja skyddet av barnets rättigheter. Genom Lissabonfördraget har Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna blivit rättsligt bindande. Av artikel 24 framgår att barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. De ska fritt kunna uttrycka sina åsikter och dessa ska beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mognad. Vidare ska vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner, barnets bästa komma i främsta rummet. Det slås också fast att varje barn har rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.

Även Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonventionen) bör nämnas i sammanhanget. Konventionen kompletterar förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling enligt artikel 3 i Europakonventionen. I enlighet med konventionen har det upprättats en kommitté (Europarådets tortyrkommitté). Kommittén har ett vidsträckt mandat att utföra inspektioner av alla typer av institutioner där personer, som genom

18 A.a. s. 387.

myndighetsåtgärder berövats sin frihet av en offentlig myndighet, är placerade. Det gäller bl.a. fängelser och institutioner för barn och unga. Varje inspektionsbesök resulterar i en rapport, som innehåller rekommendationer till staten för att avhjälpa eventuella brister. Avsikten med inspektionerna är att förstärka de frihetsberövades skydd mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Även FN:s konvention från 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning syftar till att förhindra tortyr och skapa ett system av garantier för att den som utför eller utfört tortyr bestraffas. I ett tilläggsprotokoll till FN:s tortyrkonvention från 2006 finns bestämmelser om ett besöks- och inspektionssystem. En särskild kommitté har med stöd av protokollet rätt att göra besök i häkten, fängelser och andra platser där personer hålls i förvar i de länder där tilläggsprotokollet har trätt i kraft.19

Det finns också flera andra internationella dokument som har betydelse för placerade barns rättigheter. Ett sådant dokument är Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption. Deklarationen kompletterar barnkonventionen med artiklar om familjehemsplacerade barns rättsliga skydd.

Ett annat sådant dokument är Europeiska konventionen om utövandet av barns rättigheter, som kom till år 1996. Genom konventionen skapas de processuella regler som ska hjälpa länderna att genomföra barnkonventionen på ett riktigt sätt. I Sverige har ett utredningsarbete gällande vad som bör göras för att Sverige ska kunna ratificera Europarådskonventionen presenterats under 2002 i en promemoria. Promemorians förslag har i augusti 2008 remissbehandlats men ännu inte resulterat i lagstiftning. I promemorian föreslås att konventionen ska vara tillämplig i mål och ärenden som rör vårdnad, boende och umgänge samt vid tillämpning enligt LVU.20

Ytterligare dokument som på olika sätt behandlar vård utanför det egna hemmet är Resolution (77)33 on the Placement of Children, Europarådets rekommendationer Rec (2005)5 om barns

19SOU 2012:17 s. 284. 20Ds 2002:13.

rättigheter vid institutionsvård och Recommendation No R(87)6 on Foster Families.

3.6. Skyddet för enskildas rättigheter och friheter i svensk rättsordning

I svensk rätt skyddas enskildas fri- och rättigheter främst i tre grundlagar: regeringsformen (RF), tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Dessa grundlagar utgör således ramen för vilka inskränkningar som det allmänna får vidta i förhållande till enskildas rättigheter och friheter. Som redan nämnts gäller Europakonventionen sedan den 1 januari 1995 som lag i Sverige. Europakonventionen i svensk rätt syftar till att förstärka medborgarnas fri- och rättighetsskydd. Det finns alltså två regelsystem i den svenska rätten som skyddar medborgarnas rättigheter. Det innebär att den enskilde medborgaren omfattas av såväl grundlagens skydd som konventionens skydd. Skyddet är kumulativt vilket innebär att den enskilde kan åberopa den regel som i varje given situation ger det starkaste skyddet.21 Dessa lagar utgör således ramen för vilka inskränkningar som det allmänna får vidta i förhållande till enskildas rättigheter och friheter.

Med uttrycket ”det allmänna” avses enligt förarbetena dels det allmännas verkställande organ – domstolar, regeringen, andra myndigheter och ibland också privaträttsligt organiserade subjekt då de handhar offentlig förvaltningsuppgift – dels de normgivande organen, när dessa beslutar för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliga normer.

RF slår fast att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den 1 januari 2011 gjordes en viktig markering när det gäller barn. Enligt 1 kap. 2 § RF ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas tillvara.22

RF innehåller en uppräkning av mänskliga rättigheter och friheter, av vilka vissa anses vara absoluta. Absoluta rättigheter kan

21Prop. 1993/94:117 s. 39. 22Prop. 2009/10:80.

inte inskränkas annat än genom grundlag, t.ex. religionsfrihet, skydd mot tvång från myndigheter att sprida en åsikt i ett politiskt, religiöst, kulturellt eller liknande samband, skydd mot tvång att delta i möten för åsiktsbildning, att tillhöra en politisk sammanslutning, en religiös församling eller annan sådan sammanslutning. RF innehåller även ett absolut förbud mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff.

Utöver de absoluta rättigheterna fastställer RF också ett antal mänskliga rättigheter och friheter som, under vissa omständigheter, får begränsas i lag. Skyddet kan begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, dvs. den ska stå i proportion till sitt syfte (2 kap. 21 § RF). Innebörden är att det allmänna inte utan lagstöd har rätt att använda annat tvång eller våld än sådant som i princip är tillåtet för envar. De rättigheter och friheter som enligt 2 kap. 20 § RF kan begränsas i lag är bl.a.

  • yttrandefrihet och informationsfrihet,
  • skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp,
  • skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång,
  • skydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse,
  • skydd mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande,
  • skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär kartläggning av den enskildes personliga förhållanden, samt
  • skydd mot frihetsberövande.

Med frihetsberövande avses bl.a. fall då någon är fängslad eller genom inspärrning, övervakning eller dylikt är faktiskt förhindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område.

Begränsningen av grundlagsskyddet till att avse påtvingade kroppsliga ingrepp är i första hand föranledd av önskemålet att från detta undanta sådana åtgärder som med patientens samtycke vidtas inom den allmänna sjukvården, t.ex. läkarundersökningar, medicinska provtagningar och kirurgiska ingrepp. Det innebär att om den

enskilde lämnar ett medgivande till åtgärden är bestämmelsen inte tillämplig. Samtycket måste dock vara reellt och får inte ha lämnats av den enskilde för att denne känt sig pressad att lämna ett sådant. Ett ingrepp är påtvingat i den mån det allmänna disponerar över maktmedel för att genomdriva åtgärden. Ingreppet kan också vara påtvingat om en företrädare för det allmänna uppträder på ett sådant sätt som får till följd att någon med fog uppfattar sig vara tvungen att underkasta sig ingreppet. Som exempel på sådant uppträdande kan nämnas underförstådda påtryckningar av olika slag.

Inskränkningar av dessa friheter och rättigheter har bl.a. gjorts i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och LVU.

3.7. Rättssäkerhet

Rättssäkerhetsbegreppet började diskuteras i samband med framväxten av rättsstatsbegreppet på 1800-talet. En rättsstat kännetecknas av att staten och statsorganen är skyldiga att följa den gällande rättens regler och att garantier finns mot missbruk av statsmakten. Utgångspunkten för rättssäkerhetsbegreppet är intresset av att skydda den enskilde mot oberättigade anspråk och krav från den offentliga maktens sida.23

Även om begreppet rättssäkerhet kan anses utgöra en av juridikens fundamentala hörnpelare så råder det oklarhet om vad begreppet ska anses innebära. Begreppet är komplext och har inte någon klar och entydig innebörd. Det har därför inte heller kunnat ges någon allmänt accepterad definition. Starkt bidragande orsaker till detta är att rättssäkerhetsbegreppet inte är statiskt och att det rymmer många skilda aspekter. I det följande redogörs för två olika rättssäkerhetsdefinitioner: formell rättssäkerhet och materiell rättssäkerhet.

23Prop. 1993/94:151 s. 69.

3.7.1. Formell rättssäkerhet

Den formella rättssäkerheten betonar förutsägbarhet, kontrollerbarhet och likhet inför lagen. Den formella rättssäkerheten kan sägas innehålla flera grundläggande principer: legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen, likhetsprincipen, proportionalitetsprincipen, principen om rätt till domstolsprövning, principen om avgörande inom rimlig tid och offentlighetsprincipen.

  • Legalitetsprincipen återfinns i 1 kap.1 § RF och innebär att det måste finnas lagstöd för att en myndighet eller domstol ska kunna ålägga en medborgare något, döma honom eller henne till straff eller i övrigt ingripa i hans eller hennes rättssfär. Principen inkluderar även att lagstiftningen ska vara klar och tydlig samt att rättsregler ska vara utformade som en allmän regel och inte gälla enskilda personer eller från fall till fall. Legalitetsprincipen motverkar godtycke i handläggningen vilket utgör en garant för förutsebarheten av reglerna. Legalitetsprincipen ställer krav på lagens utformning. Lämnas stort utrymme för skönsmässiga bedömningar för den som ska tillämpa lagen är risken att förutsebarheten minskar och beslutsfattandet blir godtyckligt.
  • Objektivitets- och likhetsprincipen framgår av 1 kap. 9 § RF vilken uppställer kravet att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Principen innebär att domare och ämbetsmän ska vara ojäviga samt att lika fall ska behandlas lika. Likhetsprincipen innebär inte att alla beslut ska vara lika utan att fall där de sakliga förutsättningarna är lika ska bedömas på samma sätt.
  • Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärder inte ska gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Enligt denna princip vägs olika intressen mot varandra, t.ex. samhällets krav på säkerhet mot individens rätt till integritet. Proportionalitetsprincipen innebär att det ska råda balans mellan mål och medel.
  • Principen om rätt till domstolsprövning innebär att den enskilde har rätt till överprövning i domstol.
  • Principen om avgörande inom rimlig tid innebär att den enskilde ska få ett snabbt besked under förutsättning att detta inte påverkar kvaliteten.
  • Offentlighetsprincipen innebär att alla ska ha rätt att ta del av allmänna handlingar och rätten att närvara vid domstolsförhandlingar och beslutande politiska sammanträden (förhandlingsoffentligheten).

Under dessa principer ryms ett flertal andra principer som är av betydelse för rättssäkerheten, t.ex. rättvisa, begriplighet och inflytande. Slutligen innefattar rättssäkerhetsbegreppet kontrollen av att reglerna iakttas. Det sker främst genom tillsyn, partsinsyn, insyn genom offentlighetsprincipen samt rätten till överprövning, normalt hos förvaltningsdomstol.

3.7.2. Materiell rättssäkerhet

Den materiella rättssäkerheten har av Alexander Peczenik beskrivits som att all rättskipning och myndighetsutövning baseras på en förnuftig avvägning mellan hänsynen till den på rättsnormen baserade förutsebarheten och andra etiska värden.24 Beslut som fattas av förvaltningsmyndighet och domstol ska således inte bara vara förutsebara utan också förenliga med ett hänsynstagande till andra etiska värden. För att tydliggöra behovet av både en materiell och formell rättssäkerhet tar Peczenik upp följande exempel: Tyska judar under Hitlers välde kunde på grund av då gällande lagar lätt förutse att de skulle komma att förföljas, men det vore absurt att kalla en sådan förutsebarhet för rättssäkerhet.25

Lotta Vahlne Westerhäll har utvecklat begreppet materiell rättssäkerhet utifrån ett välfärdsstatligt perspektiv. Välfärdsstaten fokuserar på den enskildes behov och intressen och att han eller hon ska få ett skydd baserat på materiell likhet. Välfärdsstaten bygger på ett rättsligt tänkande, men beaktar även etiska principer såsom människovärdesprincipen, autonomi- och självbestämmandeprinciperna, godhetsprincipen, behovsprincipen och nyttoprincipen.26Den materiella rättssäkerhetens rättsliga stöd återfinns i 1 kap. 2 § RF som bl.a. stadgar att den offentliga makten ska utövas med

24 Peczenik A (1995) s. 92 ff. 25 A.a. s. 97. 26 Vahlne Westerhäll L (2002) s. 52.

respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

3.8. Barnrätt, tvångsvård och etik

Såväl barnrättsfrågor som vård med tvångsinslag är områden som kräver etiska analyser och överväganden, både på en principiell nivå och i den dagliga tillämpningen av lagar och andra regler. Ändå är det påfallande ont om etiska diskussioner inom området, såväl i forskning som myndighetstexter, statliga utredningar m.m. Barnrättsperspektivet utgår från normativa etiska ställningstaganden i bl.a. barnkonventionen, men formuleras sällan i etiska termer. Medan LPT och LVM ofta diskuteras ur etiska perspektiv i förhållande till främst de enskildas självbestämmande behandlas LVU mycket sällan i sådana sammanhang.

På en övergripande nivå har barnperspektivet berörts av Erik Blennberger som en del av etiken i socialpolitik och socialt arbete. Han utgår från en uppfattning om att det som kan anses vara rätt grundas på en bedömning av vad som ger bäst konsekvenser för alla berörda. Samtidigt pekar han på risken att särskilt sårbara grupper och personer ska komma i skymundan eller drabbas av åtgärder som ger goda konsekvenser för flertalet andra. Blennberger föreslår en modell där denna generella konsekvensetik begränsas eller modifieras av en princip som kräver att konsekvenserna för enskilda, särskilt sårbara personer alltid måste uppmärksammas oavsett konsekvenserna i stort. Det blir en princip om en särskild ”sårbarhetsobservans”. Barnperspektivet beskrivs av Blennberger som en del av den principen.27

Hur olika principer inom den sociala barn- och ungdomsvården måste vägas mot varandra i den dagliga praktiken har diskuterats av Tommy Lundström. Han pekar på att socialtjänsten utsätts för motsägelsefulla signaler om tvångsomhändertaganden av barn och unga. Under vissa perioder lyfts barnens rätt till skydd fram, vid andra tidpunkter betonas familjens rätt till integritet. Lundström konstaterar att det sociala arbetet vid bl.a. tvångsomhändertaganden verkar handla om en balansgång mellan etiska principer snarare än om att i alla lägen utgå från en överordnad etisk princip.

27 Blennberger E (2005) s. 74 och 297.

Det gäller t.ex. självbestämmandeprincipen, godhetsprincipen (att göra gott och förebygga eller förhindra skada) och skade- eller lidandeprincipen (att inte åstadkomma skada eller orsaka lidande). Det är därför viktigt att de som arbetar inom området klargör och diskuterar de värderingar som ligger bakom de egna ställningstagandena.28

28 Lundström T (2009) s. 39 ff.

4. En ny LVU – inledande överväganden och förslag

4.1. Inledning

Utredningen ska genomföra en övergripande översyn av LVU och analysera behovet av förändringar och förtydliganden av bestämmelserna om tvångsvård för barn och unga. I det sammanhanget är det, enligt direktiven, viktigt att utgå ifrån den enskilda individens rättigheter, behov och förutsättningar. Av uppdraget framgår vidare att det är angeläget med en väl sammanhållen och konsekvent lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården.

Den samhällsvård som regleras i dagens LVU är en del av den sociala barn- och ungdomsvården. Tvångsvården har många principiella och praktiska förutsättningar gemensamma med den barn- och ungdomsvård som bygger på samtycke. Det finns dock vissa förutsättningar som särskilt har att göra med tvångsinslaget och som skiljer regleringen i LVU och tillämpningen av lagen från vad som gäller inom den övriga barn- och ungdomsvården. Utvecklingen inom den vård som ges med stöd av LVU har på vissa punkter också skilt sig från utvecklingen av dygnsvård enligt SoL (se nedan). Samtidigt har båda dessa lagar ofta behandlats samlat i t.ex. uppföljningar och andra studier.

Med social barn- och ungdomsvård avses här samhällets, framför allt myndigheters men också individers och organisationers, organiserade insatser för barn och ungdomar som anses fara illa eller vara i riskzonen för att fara illa. Förutom yrkesverksamma inom socialtjänsten omfattas i denna utvidgade beskrivning de kontakt-

personer, kontaktfamiljer, familjehem, institutioner och frivilligorganisationer som utför social barnavård på uppdrag.1

4.2. Vägen till dagens LVU

Dagens LVU tillkom som en del av den sociala barn- och ungdomsvård som växte fram och reglerades på olika sätt under 1900-talet. Seklets första lag inom den sociala barnavårdens område gällde endast barn med beteendeproblem och barn som löpte stor risk för att utveckla beteendeproblem. Senare kom allt fler barn att omfattas. Åtgärderna avsåg främst att lindra och avhjälpa materiell nöd, ta hand om föräldralösa barn och förhindra s.k. asocialitet bland dem. I senare lagstiftning kom intresset mer och mer att fokusera på barn som av olika skäl befarades utvecklas ogynnsamt, socialt eller psykiskt.2 Tvångsvården reglerades länge i samma lagar som den övriga barn- och ungdomsvården, men de senaste decennierna har tvångsvården reglerats för sig.3

4.2.1 1902 års vanartslag

Den första lag som på ett mer detaljerat sätt angav förutsättningarna för samhällsingripanden mot barn och ungdomar var 1902 års lag angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn, som trädde i kraft den 1 januari 1903. Lagens tillkomst motiverades bl.a. med industrialiseringens inverkan på föräldrarnas förmåga och villighet att fostra sina barn. Barnen lämnades vind för våg, utsatta för stadens frestelser och utan den föräldraauktoritet de behövde, med risk att bli ”vanartiga”.4 Enligt lagen kunde kommunen tillsätta en särskild barnavårdsnämnd eller låta folkskolestyrelsen eller skolrådet ansvara för nämndens uppgifter.

Lagen var tillämplig för barn under 15 år och skilde mellan de barn som i sedligt avseende var försummade men som ännu inte

1SOU 2009:68 s. 133 och Lundström T (1996) s. 11. 2 Hollander A (1985) s. 1. 3 Historiken är, där inte annat anges, hämtad från Svensson G (2012). 4 Lundström T (1993) s. 48 ff.

utvecklat någon vanart och de som redan var så vanartade att hemmets och skolans uppfostringsmedel befanns otillräckliga för deras tillrättaförande. För den första gruppen kunde nämnden tilldela vårdnadshavarna en allvarlig förmaning och för den andra gruppen kunde nämnden tilldela barnet en allvarlig varning och även lämplig aga. För bägge grupperna kunde nämnden utse en övervakare. Om åtgärderna visade sig vara gagnlösa hade nämnden rätt att skilja barnet från hemmet. Beslutet skulle underställas länsstyrelsens prövning om barnets föräldrar eller målsman inte samtyckte till placeringen.

4.2.2 1924 års barnavårdslag

Genom 1924 års barnavårdslag blev det obligatoriskt för kommunerna att inrätta en barnavårdsnämnd. Möjligheterna att ingripa med vissa förebyggande åtgärder eller omhändertagande vidgades också. Ett omhändertagande kunde fortsättningsvis ske om ett barns liv eller hälsa utsattes för fara, dvs. i syfte att skydda barnet och inte samhället. Åldersgränsen höjdes också.

Lagen beskrev tre kategorier av barn:

  • barn under 16 år, som i föräldrahemmet misshandlades eller utsattes för allvarlig vanvård eller annan fara till liv eller hälsa,
  • barn under 16 år, som på grund av föräldrarnas lastbarhet, vårdslöshet eller oförmåga att fostra barnet var i fara att bli vanartat, och
  • barn under 18 år som befanns vara så vanartat att särskilda uppfostringsåtgärder krävdes för dess tillrättaförande.

De förebyggande åtgärderna var i stort sett desamma som enligt 1902 års lag. Om dessa åtgärder inte ledde till någon rättelse borde nämnden omhänderta barnet för skyddsuppfostran.

4.2.3 1960 års barnavårdslag

Förutsättningarna för tvångsingripande enligt 1960 års barnavårdslag (BvL) skilde sig inte nämnvärt från förutsättningarna i 1924 års lag. Barnavårdsnämnden kunde ingripa i två situationer som med

dagens terminologi skulle rubriceras som ”miljöfall” respektive ”beteendefall”. I stället för ”vanart” talades det om risken att barnet utvecklas ogynnsamt, främst mot en asocial utveckling.5

BvL innebar en ökad satsning på förebyggande åtgärder i form av råd och stöd. Övriga förebyggande åtgärder utgjordes liksom tidigare av förmaning, varning, föreskrifter samt övervakning.

Barnavårdsnämnden skulle omhänderta barnet för samhällsvård om de förebyggande åtgärderna inte hade medfört rättelse eller bedömdes gagnlösa. En viktig förändring jämfört med 1924 års barnavårdslag var att samtycke till vård krävdes av den unge om han eller hon fyllt 15 år. Om vårdnadshavaren eller den unge som fyllt 15 år inte samtyckte skulle beslutet underställas en högre instans.

Införandet av BvL har beskrivits som steget från materiella till psykologiska problem hos barn i lagen och dess tillämpning. Det är nu den ”terapeutiska rätten” börjar växa fram och omhändertaganden baseras på terapeutiska och psykologiska grunder i stället för den tidigare restriktiva lagstiftningens materiella grunder. Detta har ökat den enskilde socialsekreterarens roll – och ansvar – när det gäller att bedöma barn och föräldrar.6

4.2.4 1980 års LVU

Under de år 1960 års BvL tillämpades var samhällsdebatten livlig i Sverige. De befintliga socialvårdslagarna – socialhjälpslagen, barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen – framstod som föråldrade. Lagarna ansågs återspegla ett patriarkaliskt synsätt där den enskilde med tacksamhet skulle ta emot de hjälpinsatser som myndigheterna erbjöd. Många av de situationer som lagarna skulle åtgärda ansågs strukturellt betingade och krav restes på att den sociala lagstiftningen måste bygga på en annan ideologisk grund som respekterade människans självbestämmande och personliga integritet. Socialutredningen fick i uppdrag att reformera den sociala vårdlagstiftningen vilket kom att resultera i socialtjänstlagen (SoL), lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och

5 Lagerberg D (2009) s. 95. 6 Claezon I (1987) s. 14 med ref. till Hollander A & Marklund S (1983) Den terapeutiska rättens framväxt – om barnlagstiftningens förändringar och samhälleliga karaktär.

lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). De nya lagarna trädde i kraft den 1 januari 1982.7

Socialtjänstreformen betonade service och frivillighet. När det gällde barn och ungdomar fanns en enighet om att tvång inte helt kunde avvaras, därför krävdes en kompletterande tvångslag. Medan BvL hade betonat skyddet för barnen (mot föräldrarna eller mot dem själva) är det i LVU vårdbehov som inte kan tillgodoses på annat sätt som utgör grund för samhällets tvångsingripande.8 LVU innebar en fortsatt uppdelning i miljö- och beteendefall. Vård i miljöfallen skulle beredas den unge om brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet medförde fara för hans eller hennes hälsa eller utveckling. I beteendefallen skulle vård beredas den unge om han eller hon utsatte sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara. I princip avsåg reglerna om tvång barn upp till 18 år. I beteendefallen fick vård dock även beredas den som hade fyllt 18 men inte 20 år om vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt var uppenbart lämpligare än annan vård.

Beslutanderätten vid tvångsomhändertagande överfördes i och med 1980 års LVU till förvaltningsrätterna (förutom omedelbart omhändertagande) för att handläggningen skulle bli mer enhetlig. Genom LVU infördes också regeln att alla beslut om tvångsomhändertagande skulle prövas av domstol, inte bara de i vilka något samtycke till verkställighet inte hade erhållits.9 Taleberättigad var vårdnadshavarna, men även den unge själv under förutsättning att han eller hon fyllt 15 år.

Inledningsvis fanns det ingen motsvarighet i 1980 års LVU till de förebyggande tvångsvisa åtgärderna i BvL. Från och med den 1 januari 1985 infördes dock regler om öppenvårdstvång i beteendefallen. De innebar att socialnämnden på ett tidigt stadium i förebyggande syfte kunde besluta att den unge skulle hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.

7 Socialutredningen avlämnade flera betänkanden men viktigast är SOU 1974:39 och SOU 1977:40 som låg till grund för prop. 1979/80:1 Del A. 8 Claezon I (1987) s. 18. 9 Svensson G (2012) s. 44.

4.2.5 1990 års LVU

Under 1980-talet förekom en tidvis både livlig och känsloladdad debatt kring tvångsomhändertagande av barn.10 En allvarlig kritik som riktades mot 1980 års lag var att förutsättningarna för tvångsåtgärd var alltför allmänt och vagt utformade. Socialberedningen fick till uppgift att följa tillämpningen av LVU och om nödvändigt göra en översyn av lagen. I sitt betänkande (SOU 1986:20) föreslog Socialberedningen att lagen skulle ange några huvudtyper av situationer som barn och ungdomar far illa av i sin hemmiljö. Socialberedningens betänkande med förslag om en ny lag kom dock inte att läggas till grund för lagstiftning. En särskild utredare tillsattes med uppgift att göra en mer begränsad översyn av LVU.11På grundval av utredarens förslag utarbetades en proposition som resulterade i 1990 års lag. Även om Socialberedningens förslag till ny lag avvisades var metoden att precisera situationer där barnet typiskt sett for illa den metod som lagstiftaren använde sig av i 1990 års lag. Därutöver preciserades barnets vårdbehov ytterligare i den nya lagen.

I miljöfallen kompletterades lagtexten med några av de svåraste problemsituationerna, nämligen misshandel och otillbörligt utnyttjande. Även i beteendefallen ändrades lagtexten i förtydligande syfte. Något annat socialt nedbrytande beteende ersatte uttrycket ”något annat därmed jämförbart beteende”.

Begreppet fara hade i debatten ansetts vara alltför vagt och abstrakt. Enligt propositionen bedömdes uttrycket påtaglig risk för skada vara väl avvägt för att ange den nivå som borde föreligga för att ett tvångsomhändertagande av barn skulle få ske. Formuleringen uttryckte att det inte var tillräckligt med några subjektiva antaganden om att barnet löpte risk för att skadas, utan det måste föreligga konkreta omständigheter som talade för att risk förelåg.12

Ingripande enligt beteendefallen hade tidigare krävt att den unge utsatte sin hälsa och utveckling för ”allvarlig fara”. För att ge samhället större möjligheter att vända en destruktiv utveckling i ett tidigare skede föreskrevs att ingripande skulle kunna ske redan om det förelåg en ”påtaglig risk” för den unges hälsa eller utveckling.

10 Grönwall L m.fl. (1991) s. 365. 11 Ds S 1987:3. 12Prop. 1989/90:28 s. 62 f.

I samband med att lagbestämmelser infördes om barnets bästa och rätt att komma till tals, vilket var en följd av att Sverige redan 1990 hade ratificerat FN:s barnkonvention, gjordes vissa andra förändringar i LVU. Förutsättningar för ingripande i miljöfallen preciserades genom ett tillägg i 2 § LVU. I stället för enbart misshandel sägs nu att vård enligt LVU ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Tillägget i lagtexten innebar endast ett förtydligande av gällande rätt.13

4.3. Barn- och ungdomsvårdens målgrupp

Den grundläggande beskrivningen av barn- och ungdomsvårdens målgrupp finns i SoL. Den består i vid mening av barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. För dessa barn och unga finns det olika typer av insatser, såväl inom öppenvård som i heldygnsvård. Som framgår ovan snävas målgruppen för insatser med stöd av LVU in genom de kriterier som gäller för vården.

4.3.1. Olika former av utsatthet

Synen på barns utsatthet, vad som är skadligt föräldrabeteende och när samhället har ett ansvar för att gripa in har förändrats över tid. Historiska studier visar att definitionen av vad som anses vara oacceptabla uppväxtvillkor kontinuerligt förändras. Barnaga var exempelvis juridiskt accepterat i Sverige före 1979 och är fortfarande lagligt i flertalet länder. Detsamma gäller föreställningen om orsaker till och lösningar på barns problem. Begreppet barn som far illa har under de senaste decennierna gått från att i huvudsak omfatta fysisk misshandel och vanvård till att också omfatta psykisk misshandel och sexuella övergrepp mot barn. Forskare framhåller att det är viktigt att vara medveten om att social barnavård är en del av den rådande kulturen och de rådande värderingarna. Det som i dag betraktas som det bästa för barn kan i framtiden komma att ifrågasättas.14

13Prop. 2002/03:53 s. 82. 14 Sundell K (2007) s. 24 och 38 ff.

Det finns en bred enighet om att samhället ska försöka förhindra att barn far illa. Det saknas dock en entydig beskrivning av vilka barn och ungdomar som ingår i socialtjänsten målgrupp och hur den ska benämnas. Begreppet barn som far illa kommer från engelskans maltreatment och får anses vara det vedertagna begreppet för att benämna den grupp av barn som socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att bistå, ofta med tillägget ”som riskerar” att fara illa för att markera att socialtjänsten har ett uppdrag att även arbeta förebyggande.

I engelsktalande länder används child maltreatment som ett övergripande begrepp. Det delas sedan upp i child abuse och child neglect, där det första avser fysiska, sexuella eller emotionella övergrepp medan det senare syftar på försummelse och vanvård.

I Sverige används dock flera andra uttryck än barn som far illa med snarlik betydelse t.ex. barn i fara och barn i utsatta situationer. I politiska sammanhang är det vanligt att tala om ”utsatta barn” för att ange vilka barn som är eller bör bli aktuella för social barnavård.15

4.3.2. Socialpolitikens betydelse för hur målgruppen beskrivs

Målgruppen för samhällets insatser för barn och unga beror i hög grad på vilken inriktning ett lands barnavårdssystem har.

I internationella sammanhang brukar man tala om två huvudsakliga inriktningar eller modeller, barnskydds- respektive familjestödsmodellen. I en barnskyddsmodell ska myndigheterna endast ingripa när barn är i uppenbart behov av skydd. Det sociala arbetet i en sådan modell handlar mycket om att se till att barn skyddas mot faror av olika slag i hemmet. När insatser görs är de i första hand riktade mot förändring av föräldrarna, inte emot de omständigheter som omger familjer. I länder, däribland Sverige, där den sociala barnavården är inriktad mot familjestöd ses barns uppväxt och fostran som en angelägenhet för både föräldrar och samhälle. Det krävs inte att barn eller familjer löper risk eller att barn behöver skydd för att de ska kunna få stöd och hjälp. Under senare år har det dock kommit tecken på att de båda modellerna närmar sig

15 Höjer I m.fl. (2012) s. 14.

varandra. Det också finns tendenser att de förändras i riktning mot en tredje variant med tydligare fokus på barnet som medborgare. I denna nya modell får barnet en egen relation till staten, som tar på sig en större roll som paternalistisk bevakare av barnets behov och möjligheter till utveckling och välfärd, inte bara i situationer där det behövs skydd utan också i tidiga och förebyggande sammanhang.16

Socialpolitiken påverkar också hur man definierar orsakerna till att barn far illa. I västvärlden utgår lagstiftningen från att det först och främst är föräldrars omsorgssvikt som gör att barn far illa. Därmed individualiserar och psykologiserar lagstiftarna, enligt vissa forskare, såväl orsaken till att barn far illa som de lösningar som kan bli aktuella. Andra faktorer som har betydelse ingår inte i definitionen och faller därmed utanför socialtjänstens uppdrag, t.ex. fattigdom och föräldrarnas arbetslöshet.17

I praktiken är social barnavård en verksamhet som i stor utsträckning rör underpriviligierade barn och familjer. Klass, kön och etnicitet är, enligt Andersson och Sallnäs, viktiga faktorer för att beskriva vilka som kommer i kontakt med social barnavård. Det finns ett tydligt samband mellan att tillhöra kategorin fattig och ha kontakt med den sociala barnavården. Det kan ses som ett uttryck för starkare social kontroll av underklassens barn än av andra barn. Fattigdom handlar här inte bara om materiella resurser utan om resurser inom många områden.18 Trots skillnader i barnavårdssystem är bilden av vem som placeras i fosterhem före tonåren också ganska lika mellan länder i västvärlden. Det handlar huvudsakligen om barn till ensamstående mammor med låg utbildning och försörjningsproblem, ofta i kombination med förekomst av missbruk eller allvarlig psykisk ohälsa i familjen. En svensk studie visar att förskolebarn med gynnsam socioekonomisk familjebakgrund mycket sällan hamnar i samhällsvård medan sannolikheten för att göra det beräknas vara hela 250 gånger högre för små barn med en ensam, lågutbildad och arbetslös mamma med ekonomiskt bistånd.19

16 Gilbert N m.fl. (2011) s. 252 ff. 17 Kaldal A (2010) s. 278 ff. 18 Andersson & Sallnäs (red. 2012) s. 19 f. 19 Nordens Välfärdscenter (2015) s. 6 med fler referenser.

När det gäller kön är det enligt forskarna befogat att säga att ensamstående mödrar ofta ses som problematiska ur barnavårdssynpunkt och att deras brister uppmärksammas mer än fädernas. För etnicitet finns det en koppling mellan utländsk bakgrund och barnavårdsproblem, men om man tar hänsyn till socioekonomisk bakgrund försvinner sambandet. Familjeproblem som kan relateras till kultur eller religion har också aktualiserats under senare år och blivit en fråga för den sociala barnavården, t.ex. hedersrelaterad problematik.20

4.3.3. Lagens benämningar

Som framgår ovan förutsätter LVU vissa missförhållanden och att det därutöver kan påvisas att det föreligger påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas.

I den allmänna målinriktade bestämmelsen i 5 kap. 1 § SoL föreskrivs i sjunde strecksatsen att socialnämnden i nära samarbete med hemmen ska sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och det stöd som de behöver och, om den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.

Första gången som målgruppen omnämndes som ”barn som far illa eller riskerar att fara illa” var i den lagbestämmelse om samverkan som infördes i SoL m.fl. lagar den 1 juli 2003. Införandet utgick från ett förslag från Kommittén mot barnmisshandel som ansåg att ett barn riskerar att fara illa när det utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller när den som vårdar barnet försummar att tillgodose barnets grundläggande behov.21 Dessa situationer utvecklades i regeringens proposition.22

I senare förarbeten har barn som far illa beskrivits som barn som i hemmet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar, fysisk eller psykisk försummelse eller som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj. Vidare ingår barn och ungdomar som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis på grund av missbruk, kriminalitet och annat självdestruktivt

20 Andersson & Sallnäs (red. 2012) s. 20. 21SOU 2001:72 s. 120. 22Prop. 2012/13:10.

beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga. Barn med stora problem i skolsituationen föranledda av en social problematik kan också anses ingå i målgruppen. Psykisk ohälsa eller störning hos barn och unga, exempelvis depression, självskadebeteende eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning faller däremot utanför socialtjänstens kompetensområde, om det inte därtill finns en social problematik. Inte heller renodlade inlärningsproblem är ett ansvar för barn- och ungdomsvården.23

4.3.4. Otydlighet om målgruppen

Benämningen ”barn som far illa” är inte något vetenskapligt begrepp. Det har gjorts försök i forskningssammanhang att definiera gruppen men det finns inte någon konsensus om definitioner, varken nationellt eller internationellt.24 En förklaring till bristen på konsensus i internationell forskning är att ungdomars beteendeproblematik i vissa länder, t.ex. USA och England, hanteras inom det rättsvårdande systemet. Det hör däremot till den svenska modellen att också ungdomar som begår brott i huvudsak hanteras utifrån en behandlingstanke, vilket innebär att de är ett ansvar för den sociala barn- och ungdomsvården. Gränssnittet till rättsväsendet är dock omdiskuterat och ibland konfliktfyllt.25

Det har i olika studier visats att det inte heller finns någon konsensus mellan olika yrkesgrupper om vilka barn som far illa eller riskerar att fara illa. Det råder också stor variation i synsättet mellan socialarbetare.26 Socialstyrelsen har under 2000-talet beskrivit att målgruppen för barn- och ungdomsvårdens insatser i praktiken har utvidgats och i viss mån blivit otydligare.27 En orsak är att problembilden ändras i takt med att samhället förändras, exempelvis förändrade familjemönster, attityder till alkohol och droger samt en större etnisk mångfald. Andra orsaker kan vara samhällets ökade ambitioner när det gäller stöd till barn och unga samt den professionalisering och specialisering som verksamheten genomgått.

23Prop. 2012/13:10 s. 47. 24 Lagerberg D (2009) s. 107. 25 Höjer I m.fl. (red. 2012) s. 27 f. 26 Lundén K (2004) och Sundell K m.fl. (2007) s. 64 f. 27 Socialstyrelsen (2005) s. 25 f. och Socialstyrelsen (2006b) s. 10.

För vissa grupper av barn och unga är ansvaret otydligt, t.ex. de med psykisk problematik eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning.28

4.4. Utveckling av vård enligt LVU och annan samhällsvård

4.4.1. Några huvuddrag i utvecklingen

I sitt delbetänkande beskrev utredningen översiktligt samhällsvårdens utveckling efter socialtjänstreformen.29 Översikten avsåg vård med stöd av både SoL och LVU och urskilde inte särskilt tvångsvården. Huvuddragen i utvecklingen är också likartad för samhällsvård med och utan samtycke, men med vissa viktiga skillnader.

Trendbrott i efterfrågan på institutionsvård

Antalet placerade barn minskade under 1980-talet, vilket var i linje med utvecklingen decennierna innan. Under 1990-talet skedde dock ett trendbrott. Antalet placeringar av ungdomar, särskilt vid institution, ökade kraftigt. Den ökade efterfrågan på institutionsvård ansågs bl.a. vara en följd av en strängare syn på ungdomsbrottslighet och att utbudet av institutioner hade ökat. Genom 1990 års LVU sänktes kraven för omhändertagande i beteendefallen. Från 1990-talet har kommunerna satsat på att utveckla öppenvården som alternativ till institutionsvård, framför allt för ungdomar. I början av 2000-talet avstannade ökningen av HVBplaceringar för att därefter från öka på nytt när det gäller vård med stöd av SoL. Denna ökning pågår fortfarande och beror sannolikt på det ökade antalet ensamkommande barn. Motsvarande ökning har inte skett av HVB-placeringar enligt LVU under senare år.

28 Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2004) Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2006). 29SOU 2014:3 s. 95 ff.

Kraftig privatisering av institutionsvården

När efterfrågan på institutionsvårdsplatser ökade under 1990-talet visade sig tillgången vara otillräcklig. Nytillskottet kom att täckas genom privata vårdanordnare, utan någon uttalad policy om en sådan inriktning. Privatiseringen av HVB-vården gick därefter i snabb takt. I dag är knappt hälften av antalet barn och unga placerade i HVB med privat huvudman. När det gäller placeringar med stöd av SoL har kommunala HVB fått en ökad roll efter att kommunerna tog över ansvaret för ensamkommande barn år 2006. Kommunala HVB har däremot en fortsatt liten andel av institutionsplaceringarna med stöd av LVU. Inom tvångsvården är staten i stället en viktig aktör genom Statens institutionsstyrelses (SiS) särskilda ungdomshem.

Professionalisering av familjehemsvården

Det finns inga uppgifter som tyder på att det har blivit vanligare att familjehemsföräldrar har en särskild social, psykologisk eller pedagogisk utbildning. Däremot har det under de senaste decennierna uppmärksammats att det är allt vanligare att familjehem har familjehemsersättningen som enda eller huvudsakliga inkomstkälla. En annan aspekt av professionaliseringen är att enskilda hem har avtal med en kommun som innebär att hemmet får en fast ersättning för att ha beredskap att ta emot barn och unga kontinuerligt. I dessa hem ägnar sig ofta minst en vuxen på hel- eller deltid åt uppdraget. Numera är det vanligen jourhem som kontrakteras. Ytterligare en aspekt av professionaliseringen är den förstärkta familjehemsvården i form av privata verksamheter som erbjuder familjehem med konsulentstöd till socialtjänsten.

Bättre struktur i planering och uppföljning av vården

Arbetet med planering och uppföljning av vården av barn och unga har förbättrats i ett historiskt perspektiv, även om det fortfarande finns brister och lokala skillnader. Flertalet kommuner använder sig av handläggnings- och dokumentationssystemet Barns behov i centrum (BBIC). Inom ramen för BBIC finns formulär och stöddokument som ska användas inför och under en placering, exempelvis

genomförandeplan för placering, samråd inför uppföljningsmöten och konsultationsdokument för uppföljning av barnets skolgång. Förutom att ge en struktur för arbetet syftar BBIC till att stärka barnperspektivet och delaktigheten för barn och unga och deras familjer. Socialstyrelsen har under senare år också utvecklat en metod för den initiala bedömningen av familjehem, som består av en manual, ett frågeformulär och en bedömningsmall. Instrumentet bygger till stor del på teorier om risk- och skyddsfaktorer samt utvecklingsekologi.

Ökad inriktning på en evidensbaserad praktik

En viktig utgångspunkt för arbetet med innehåll, kvalitet och uppföljning i social barn- och ungdomsvård är inriktningen mot en evidensbaserad praktik. Med en evidensbaserad praktik avses en medveten och systematisk strävan att bygga verksamhet, t.ex. socialtjänst, på bästa möjliga vetenskapliga grund. Det innebär användning av flera kunskapskällor för beslut om insatser, exempelvis beprövad erfarenhet. Tanken är att personalen ska fatta beslut om lämpliga insatser utifrån bästa tillgängliga kunskap kombinerad med brukarens medverkan och egna erfarenheter.

Under senare år har staten och kommunerna genomfört flera satsningar för att öka såväl kunskaperna om evidensbaserade metoder som användningen av denna kunskap inom socialtjänsten. Forskning om samhällsvårdens utfall har bl.a. lyft fram de placerade barnens bristfälliga utbildning och hälsoproblem.

Det har också tillkommit studier om samhällsvårdade barns välfärdsresurser, bl.a. socialt stöd, rekreationsmöjligheter, ekonomi och materiella resurser samt psykisk hälsa. Resultaten visar att ungdomar i HVB uppvisade lägre resurstillgång inom en rad områden jämfört med jämnåriga som bodde med sin familj, men också i relation till ungdomar som är placerade i familjehem.

Stärkt barnrättsperspektiv

Vikten av att lyssna på de placerade barnen och involvera dem på olika sätt har betonats alltmer i samhällsvården. Att socialsekreterare samtalar med barn och unga är numera en mer eller

mindre självklar del av det sociala arbetet och i uppföljningen av vården. Barnrättsperspektivet har stärkts genom tillsynsmyndighetens informationsinsatser och den särskilda telefonlinje som numera finns för placerade barn och unga. Samtidigt har från flera håll lyfts fram att placerade barns rättigheter och rätt till delaktighet i vården behöver stärkas ytterligare. Inspektörerna hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO) samtalar med ett stort antal barn och unga i HVB i samband med tillsynen av HVB, men det finns ingen systematisk sammanställning av vad barnen framför vid dessa samtal. Det finns ingen motsvarande kontakt med familjehemsplacerade barn och unga, men Socialstyrelsen och Barnombudsmannen (BO) har i uppdrag av regeringen att ta fram och pröva en modell för att lyssna på barn i familjehem.

Uppmärksamhet på vanvård inom samhällsvården

I början av 2000-talet började människor, som när de var barn utsattes för vanvård i fosterhem och på institutioner, att göra sig hörda. De berättade för media, myndigheter och politiskt ansvariga om sina upplevelser av övergrepp, utnyttjande och kränkningar. I juni 2006 tillsattes Vanvårdsutredningen med uppdraget att granska och kartlägga allvarliga övergrepp och vanvård vid institutioner och familjehem främst genom att intervjua personer som utsatts för vanvård. I samband med att Vanvårdsutredningen lämnade sitt delbetänkande, vilket byggde på 400 intervjuer, tillsattes Upprättelseutredningen, som hade till uppgift att lämna förslag till åtgärder med anledning av vad som framkommit i intervjuerna. Inom ramen för utredningen genomfördes en kartläggning om socialtjänstens kännedom om övergrepp och allvarlig försummelse under åren 2008–2009. Kartläggningen ledde till ett konstaterande att problemen även finns i dagens samhällsvård.

Utvecklingsarbete

Regeringen har under senare år initierat skärpt lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården och gjort flera satsningar inom området. Det har bl.a. skett genom uppdrag till Socialstyrelsen att ta fram ett program för trygg och säker vård för placerade barn och

unga, genom stöd till regionala utvecklingsledare som en del i arbetet för en evidensbaserad praktik samt tillsättande av en nationell samordnare för den sociala barn- och ungdomsvården. Satsningarna har syftat till att bidra till kvalitetsutveckling, ett stärkt barnperspektiv och att höja kompetensen inom verksamhetsområdet. Satsningarna har avsett samhällsvården i stort och därmed också tvångsvården för barn och unga.

4.4.2. Kompetens i socialtjänstens myndighetsutövning

Arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården kräver hög kompetens i socialtjänsten. Kompetensfrågan är central för flera av de områden som utredningen behandlar, inte minst för stabilitet och trygghet i vården.

Flera signaler om en oönskat hög personalsomsättning bland socialsekreterare har kommit under den senaste tiden. Problemet är inte nytt, men flera kommuner har rapporterat om en förändring under senare år såtillvida att det nu pågår en ständig personalomsättning. En kartläggning som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) gjort visar att var tredje handläggare i den sociala barn- och ungdomsvården myndighetsdel är nyanställd och att sju av tio arbetsledare har varit anställda kortare tid än tre år.30 Även Socialstyrelsen har fått indikationer från kommunerna att det finns en hög andel unga handläggare inom området och att det är en utmaning att behålla dem i verksamheten.31

På regeringens uppdrag har Socialstyrelsen fördelat medel till kompetensutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården och lämnat förslag på en fortsatt långsiktig satsning på lokalt anpassad kompetensutveckling 2014–2016. Myndigheten konstaterar att det finns behov av att utveckla kompetensen inom flera områden. Satsningarna behöver ha en bred ansats, eftersom kompetensläget i kommunerna är så olika, göras på flera olika nivåer och vara inriktad mot de områden som kommunerna identifierat som bristfälliga, t.ex. evidensbaserad praktik samt uppföljning och

30 SKL (2013b) s. 33 och 37. 31 Socialstyrelsen (2014j) s. 29 ff.

utvärdering. Vidare finns ett kompetensutvecklingsbehov inom områdena regelverk och rättslig prövning samt insatser.32

Socionomutbildningen är en bred grundutbildning som ger generalistkompetens för socialt arbete. Arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården är kvalificerat och behovet av specialistkompetens inom området har ökat. Förslag om att inrätta en specialistutbildning på avancerad nivå har lämnats av Barnskyddsutredningen.33 Krav på behörighet för vissa arbetsuppgifter i den sociala barn- och ungdomsvården trädde i kraft den 1 juli 2014.34Samtidigt började nya föreskrifter från Socialstyrelsen om behörighet att utföra vissa arbetsuppgifter i socialtjänstens barn- och ungdomsvård att gälla.35

Våren 2015 fick Socialstyrelsen i uppdrag av regeringen att ta fram och förvalta ett webbaserat stöd till kommunerna för deras yrkesintroduktion för nyanställda socialsekreterare med kortare erfarenhet i den sociala barn- och ungdomsvården. I uppdraget ingår även att anskaffa två uppdragsutbildningar, dels en påbyggnadsutbildning för socialsekreterare med minst två års erfarenhet i den sociala barn- och ungdomsvården, dels en ledarskapsutbildning för arbetsledare och chefer inom individ- och familjeomsorgen.

4.4.3. Barn och unga om samhällsvården

Som framgår av kapitel 2 har utredningen under sitt arbete i olika sammanhang träffat barn och unga med erfarenhet av samhällsvården. Dessa har berättat om sina upplevelser och lämnat flera förslag på hur vården bör förändras. Till stora delar överensstämmer synpunkterna med beskrivningar och analyser som tidigare framkommit genom bl.a. BO:s möten med barn som vårdas vid HVB och vid IVO:s samtal med placerade barn och unga. Synpunkterna bidrar till bilden av samhällsvårdens utmaningar i dag.

Ett återkommande område som lyfts fram av barn och unga i dessa sammanhang är kontakten med socialtjänsten, såväl när det gäller information som att få sina åsikter beaktade vid beslut och

32 A.a. s. 33 f. 33SOU 2009:68, s. 547 ff. 34Prop. 2012/13:175. 35 SOSFS 2014:7.

uppföljningar. Det har framförts att myndigheterna måste tro på vad barn och unga säger. Socialsekreterarnas engagemang har lyfts fram som särskilt viktigt för kontakten med barnet eller den unge.

Andra områden som tagits upp är stödet till föräldrarna, skolans stora betydelse, möjligheterna till kontakter med hälso- och sjukvården och vikten av stöd och hjälp efter avslutad placering. Även betydelsen av information om hur man som placerad kan komma i kontakt med barnrättsorganisationer och andra som kan ge stöd och hjälp har framhållits. Vidare har ordningsregler på HVB som är kopplade till belöningar och bestraffningar kritiserats.

När det gäller familjehemsvården har barn och unga framfört flera synpunkter om högre krav på kvalitet och innehåll i vården, om kommunikationen mellan barn, familjehem och socialtjänst och om uppföljning under och efter vården. Bättre kvalitetssäkring och lämplighetsbedömning av familjehem behövs. Det är också viktigt med stöd till familjehemmet så att alla där mår bra, även de biologiska barnen.

Vid ett möte med ungdomar som har erfarenhet av att ha kommit ensamma till Sverige har utredningen mött synpunkter om behovet av att få mat som de känner igen, om oklara regler på HVB, om bristande stöd i skolan och vid läxor och om bristande fritidsaktiviteter på HVB. Personalen på HVB måste vara förstående och ge kärlek, inte bara order, sade ungdomarna.

4.4.4. Statistik över insatser

Fyra mått på barn och unga i heldygnsvård

Antal barn och unga med insats enligt SoL och LVU kan mätas på olika sätt. Socialstyrelsen använder fyra olika mått i sin årliga statistikrapport om socialtjänstens insatser för barn och unga:

  • Nytillkomna barn och unga: Barn och unga som påbörjat minst en heldygnsinsats under det aktuella året och som inte erhållit någon heldygnsinsats, vare sig enligt SoL eller enligt LVU, under de föregående fem åren.
  • Barn och unga för vilka insatser påbörjades under året: Barn och unga som socialtjänsten påbörjade en eller flera insatser för under året. Med påbörjad insats menas här att insatsen inleddes

någon gång från och med 1 januari till och med 31 december detta år oberoende av när beslutet om insats fattades.

  • Barn och unga med pågående insats den 1 november: Barn och unga med en eller flera insatser just denna dag oavsett när insatsen påbörjades.
  • Barn och unga som erhållit insats någon gång under året: Barn och unga som någon gång under året berörts av en eller flera insatser oavsett vilket år dessa insatser påbörjades. I detta mått ingår således barn och unga med insatser som påbörjats under det aktuella året, men även barn och unga med insatser som påbörjades före detta år och som fortsatte in i det aktuella året.

Ett barn ingår oftast i fler än ett mått. Samtliga nytillkomna barn ingår i gruppen med påbörjad insats under året. Många av dessa hade också pågående insats den 1 november och samtliga som ingår i de tre övriga måtten räknas också med i antal barn och unga med insats någon gång under året

.

Som framgår av tabell 4.1 var antalet barn och unga som berördes av tvångsvården avsevärt färre under 2013 än de barn och unga som fick heldygnsvård enligt SoL. Oavsett mått var det fler pojkar än flickor som fick heldygnsvård såväl enligt SoL som LVU, men skillnaderna var genomgående betydligt mindre när det gällde vård enligt LVU.

Källa: Socialstyrelsen, Registret över insatser för barn och unga.

Familjehem vanligaste placeringsformen

Den vanligaste placeringsformen är familjehem. Bland barn och unga med insats den 1 november 2013 hade 57 procent av de SoLvårdade och 70 procent av de LVU-vårdade barnen och unga en familjehemsplacering.

* Inkluderar både vård och omedelbart omhändertagande med stöd av LVU

Källa: Socialstyrelsen, Registret över insatser för barn och unga.

Institutionsvårdens omfattning och sammansättning varierar när det gäller placeringar med stöd av SoL respektive LVU. Både i fråga om SoL och LVU är institutionsvård vanligare bland pojkar än flickor och bland tonåringar än bland yngre barn. Som framgår av tabell 4.3 har kommunala HVB en mycket mer begränsad roll inom tvångsvården, där i stället staten är en viktig aktör genom SiS särskilda ungdomshem.

* Inkluderar både vård och omedelbart omhändertagande med stöd av LVU

Källa: Socialstyrelsen, Registret över insatser för barn och unga.

Viss ytterligare statistik om familjehemsvården finns i kapitel 13 och om institutionsvården i kapitel 16.

Mer stabil utveckling av heldygnsvård enligt LVU

Som framgår ovan ökade antalet placeringar av barn och unga kraftigt under 1990-talet. I början av 2000-talet avstannade den generella ökningen. Sedan dess har dock andelen tonårsflickor och tonårspojkar i befolkningen som placeras i HVB med stöd av SoL stadigt ökat, under perioden 2006–2013 med 68 procent. I stort sett hela ökningen beror sannolikt på det ökande antalet ensamkommande barn.

När det gäller placeringar enligt LVU var utvecklingen mer stabil under samma tidsperiod. Där minskade till och med andelen barn och unga på HVB något i förhållande till alla barn och unga som fick heldygnsvård enligt LVU, från 28 procent 2006 till knappt 25 procent 2013. Förändringen berodde främst på att familjehemsplaceringarna med stöd av LVU blev fler medan antalet HVBplaceringar i stort sett var oförändrat.36

36 Socialstyrelsen (2014c) tidsserie 5 (bearbetad).

Ensamkommande barn tycks inte i någon större utsträckning ha placerats med stöd av LVU fram t.o.m. 2013. Bland barn med HVB-placering enligt LVU ökade andelen utan uppgift om förälder bara från 1 till 3 procent mellan 2005 och 2013. Bland barn som vårdades vid HVB med stöd av SoL ökade motsvarande andel från 6 till 42 procent under samma tidsperiod.37

Grund för heldygnsinsats enligt LVU

Det är vanligare med beslut om insatser enligt 2 § LVU som gäller brister i hemmiljön än 3 § LVU som gäller eget beteende. Av de barn och ungdomar som fick vård enligt LVU den 1 november 2013 var brister i hemmiljön skäl till insatsen för ungefär 76 procent medan 20 procent av dem fick vård på grund av eget beteende och drygt 4 procent på grund av både brister i hemmiljö och eget beteende.

Placering på grund av eget beteende blir vanligare med stigande ålder hos de som vårdas med stöd av LVU. Eget beteende som skäl för insats enligt LVU är vanligare för pojkar än för flickor.

Som framgår av diagram 4.1 ökade andelen barn och unga som placerades med stöd av LVU på grund av brister i hemmiljön under perioden 2006–2013, medan andelen som placerades till följd av eget beteende i stort sett var konstant och även minskade något under slutet av perioden.

37 Socialstyrelsen (2007a) tabell 13 (bearbetad) och Socialstyrelsen (2014c) tabell 13 (bearbetad).

Källa: Registret över socialtjänstens insatser för barn och unga.

4.4.5. Kostnader

Kostnaderna för institutionsvården planade ut i mitten av 2000talet, men har under senare år börjat öka igen.

Inom familjehemsvården har kostnaderna stadigt ökat under flera decennier och nästan fördubblats sedan början av 2000-talet. Antalet placeringar har ökat men det förklarar inte hela kostnadsökningen. En del av förklaringen kan vara högre ersättningsnivåer till familjehemmen. En annan anledning till de ökande kostnaderna kan vara att socialtjänsten numera i relativt stor utsträckning anlitar privata organisationer för att ge förstärkt stöd till familjehem och jourhem.

Även kostnaderna för öppna insatser har stadigt ökat sedan 1990-talet. Antalet barn och unga som får öppenvårdsinsatser har emellertid legat relativt konstant under den senaste tioårsperioden.

Kostnadsuppgifterna avser hela den kommunala barn- och ungdomsvården. De är inte uppdelade på insatser enligt SoL och insatser enligt LVU. År 2013 uppgick de samlade kostnaderna för

0 0,2 0,4 0,6 0,8

1 1,2 1,4 1,6 1,8

2

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Endast miljö

Endast beteende

Miljö och beteende

  • HVB-vård för barn och unga till omkring 5 537 miljoner kronor,
  • familjehemsvård för barn och unga till omkring 5 385 miljoner kronor, och
  • öppna insatser för barn och unga till omkring 5 377 miljoner kronor (av vilka 3 264 miljoner kronor avsåg individuellt behovsprövad öppen vård).38

4.5. Utredningens överväganden och förslag

4.5.1. Inledande överväganden

Hög tid för reformering av tvångsvården för barn och unga

Ett kvarts sekel har gått sedan dagens LVU trädde i kraft. Mycket har hänt under den tiden, inom tvångsvården och inom angränsande områden. Synen på barn som rättighetsbärare har fått ett allt starkare genomslag i lagstiftningen, och barns rätt till skydd och vård har kommit mer i fokus för diskussionen om den sociala barn- och ungdomsvården. En långvarig minskning av antalet placeringar har ersatts av först en ökning och nu en tämligen stabil utveckling inom den vård som ges med stöd av LVU. Samtidigt har kunskapen om barns och ungas utsatthet även under och efter en placering ökat, genom forskning och genom de erfarenheter som barn och unga själva berättat om. Andra viktiga förändringar är det ökande inslaget av privata aktörer inom såväl familjehemsvård som institutionsvård. Till bilden hör också dagens problem med bristande stabilitet och kompetens i socialtjänstens myndighetsutövning inom området.

Det är nu hög tid för en reformering av tvångsvården för barn och unga utifrån dess särskilda förutsättningar och möjligheter. Ofta behandlas tvångsvården enbart i anslutning till samhällsvården i stort, vilket gör det svårt att beskriva och analysera den. Det finns givetvis ett starkt samband mellan vård med stöd av LVU och övrig samhällsvård, men samhällets ansvar och förpliktelser vid tvångsinsatser ställer särskilt höga krav på lagstiftningen och tillämp-

38 SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag 2013 (www.statistikdatabasen.scb.se).

ningen av den. Ansvaret och förpliktelserna avser alla delar av tvångsvården, från utredningen och planeringen till innehållet och kvaliteten i de insatser som ges. Utredningen vill också framhålla betydelsen av stöd till föräldrar vars barn omhändertas vid brister i hemmiljön. Dessutom är stöd och hjälp efter avslutad placering en oundgänglig del av samhällets ansvar.

Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att det finns betydande behov av förbättringar inom alla dessa områden. Inte minst finns det en osäkerhet om kvaliteten på de insatser som ges med stöd av LVU och om resultaten av dessa. En sådan osäkerhet är inte acceptabel när det gäller insatser som görs utan samtycke från vårdnadshavare eller barn och unga själva. Ett annat område som måste få större uppmärksamhet är tryggheten och stabiliteten för barn som tidigt eller under lång tid placeras i familjehem. Samhället måste till det yttersta kunna svara för att de mest ingripande åtgärderna leder till en trygg, säker och ändamålsenlig vård med ett tydligt barnrättsperspektiv och som ger en långsiktig trygghet.

Kunskap och erfarenhet från andra länder behöver tas till vara

Utredningen har enligt sina direktiv haft i uppdrag att i översynsarbetet inhämta kunskaper och goda exempel från bl.a. övriga Norden. Viktiga delar av tvångsvården för barn och unga har under senare år uppmärksammats mer i våra grannländer. Intresset för öppna insatser utan samtycke har varit påfallande stort i Danmark och Norge, stöd till föräldrar vars barn blivit omhändertagna utan samtycke har utvecklats i bl.a. Danmark och utvecklingen av stöd och hjälp efter avslutad placering har varit betydligt mer i fokus i Danmark, Norge och Finland än här i landet. Förutsättningarna mellan de nordiska länderna varierar, men det är uppenbart att Sverige har anledning att noga följa vad som sker i grannländerna och ta vara på positiva erfarenheter och resultat.

Som framgått ovan har forskare konstaterat att det pågår en utveckling i flera länder som innebär att olika barnavårdssystem närmar sig varandra och att en ny variant med fokus på barnet som medborgare börjar ta form. Utredningen vill betona värdet av den inriktningen på familjestöd som barnavårdssystemet i Sverige länge

har haft. Med den inriktningen ses barns uppväxt och fostran som en angelägenhet för både föräldrar och samhälle, och det krävs inte uttalade risker och skyddsbehov för att barn och familjer ska få stöd och hjälp. Inom ramen för denna modell kan tvångsvården dock ses som särskilt inriktad på skydd av barn och unga, och även kräva en särskild uppmärksamhet på barnets rättigheter som medborgare. I båda dessa avseenden innebär tvångsvården att samhället får ett särskilt stort ansvar för barnets rätt till skydd och god vård.

Samverkan när behovet av samlade insatser är som störst

Tvångsvården kräver tydliga regler och en rättssäker tillämpning av dem. I vissa avseenden måste insatser utan samtycke därför särskiljas från andra insatser för barn och unga. Det får emellertid inte innebära att de barn och unga som får insatser med stöd av LVU avskiljs från annat stöd som de behöver. Tvärtom förutsätter tvångsvården att olika delar av samhällets insatser för barn och unga kan samverka när behovet av skydd och god vård är som störst.

Till samhällets ansvar och förpliktelser hör att förmå alla berörda aktörer att arbeta så att varje barn och ung person i samhällsvård får förutsättningar att utvecklas och må så bra som möjligt. Utredningen har tagit del av ett omfattande material som visar på brister när det gäller bl.a. utbildning och hälsa för placerade barn och unga, men också sett positiva exempel på att det går att samla samhällets resurser utifrån barnets och den unges bästa. Dessa exempel måste dock bli fler och ingå som självklara delar av det samlade stödet till placerade barn och unga.

Sedan dagens LVU trädde i kraft har förbättrad samverkan om vård och annat stöd för placerade flickor och pojkar som har eller riskerar att utveckla allvarlig psykisk ohälsa blivit ett allt viktigare förbättringsområde. Inte minst har kunskapen om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som faktorer i dessa sammanhang ökat. Behovet är dock stort av en fortsatt utveckling av vårdformer och vårdinnehåll som motsvarar de ofta sammansatta och individuella behoven hos placerade flickor och pojkar som har eller riskerar allvarlig psykisk ohälsa.

Utredningen vill vidare framhålla att tvångsvården förutsätter aktiva och systematiska insatser för att förebygga och förhindra att ingripanden utan samtycke behövs. Sådana insatser kräver ofta också samverkan mellan bl.a. socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård.

Övergripande slutsatser

Vissa grundläggande förutsättningar för utredningens överväganden och förslag har beskrivits i det föregående. De utvecklas, fördjupas och kompletteras i följande kapitel om olika aspekter av samhällsvården för barn och unga. Mot bakgrund av behovet av en samlad reformering av tvångsvården för barn och unga bygger utredningens samlade överväganden och förslag i detta betänkande på tre övergripande slutsatser:

  • Det behövs en ny lagstiftning om tvångsvård för barn och unga, en ny LVU.
  • Barnrättsperspektivet måste stärkas i tvångsvården för barn och unga.
  • Nationellt kunskapsstöd, fortsatt kunskapsutveckling och systematisk uppföljning behövs för att syftet med den nya LVU ska uppnås.

Utredningen drar vidare slutsatsen att vissa förändringar som behövs med utgångspunkt från tvångsvården av barn och unga bör avse alla placerade barn och unga. Det gäller t.ex. förslagen om hälsoundersökning och förslagen om stöd och hjälp efter avslutad placering.

4.5.2. Det behövs en ny LVU

Utredningens bedömning: Dagens LVU är till stora delar en

processlagstiftning och uppfattas som i huvudsak repressiv. Att den grundläggande regleringen om vårdens innehåll finns i SoL gör också regelverket svårt att överblicka. Det är av rättssäkerhetsskäl viktigt att en lag som reglerar så ingripande åtgärder

som tvångsvård har en tydlig, begriplig och pedagogisk struktur. Ambitionen måste vara att utformningen av lagen är så tydlig att barn och unga samt deras anhöriga och närstående kan överblicka de regler som styr vården och förstå innebörden av dem.

Utredningens förslag: Nuvarande LVU ska ersättas med en ny,

mer överskådlig och pedagogisk lag som utgår från barnkonventionens syn på barn som rättighetsbärare. Den ska benämnas lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Med barn ska i den nya LVU avses varje människa under 18 år och med ung person, eller den unge, varje människa mellan 18 och 20 år. Den nya lagen ska utgöra en omarbetning av dagens LVU, där de bestämmelser som gäller tvångsvården ska framgå på ett mer samlat sätt än i dag. Den nya lagen ska delas in i kapitel och ges mellanrubriker.

Från processlag till en lag med barnet som rättighetsbärare

Som framgått ovan har dagens LVU tillkommit och utformats som en kompletterande lag till SoL. Dagens LVU är därför till stora delar en processlagstiftning. Den anger de processuella reglerna för de olika tvångsvårdsinsatserna och de materiella förutsättningarna som ska vara uppfyllda för att tvångsinsatserna ska kunna komma i fråga. Sammantaget gör detta att lagen uppfattas som i huvudsak repressiv. Att den grundläggande regleringen om vårdens innehåll finns i SoL gör också regelverket svårt att överblicka. Det är dessutom en brist att den nuvarande lagen bara nämner ”unga” i sin benämning och i lagen i övrigt och inte ”barn”.

Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det finns starka skäl att ersätta LVU med en ny lag: lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Syftet är att få en mer överskådlig och pedagogisk lag som utgår från barnkonventionens syn på barn som rättighetsbärare. Den nya lagen ska vara en omarbetning av dagens LVU med vissa förtydliganden och kompletteringar. Dess innehåll framgår av övervägandena och förslagen i de följande kapitlen.

Med barn ska i den nya LVU avses varje människa under 18 år och med ung person, eller den unge, varje människa mellan 18 och 20 år. Utredningen är medveten om att denna definition av ung

person, eller den unge, inte finns i exempelvis SoL. Enligt utredningens uppfattning är det dock viktigt med så tydliga begrepp och termer som möjligt i en lag som reglerar insatser utan samtycke.

Tydlig, begriplig och pedagogisk struktur

Utredningen anser att det är viktigt att en lag som reglerar så ingripande åtgärder som tvångsvård har en tydlig, begriplig och pedagogisk struktur. Ambitionen måste vara att utformningen av lagen är så tydlig att barn och unga samt deras anhöriga och närstående kan överblicka de regler som styr vården och förstå innebörden av dem. Det är en viktig förutsättning för att stärka rättssäkerheten i tvångsvården. Som en kompletterande tvångslag till SoL, som är en ramlag, bör den nya LVU i vissa avseenden vara mera detaljerad än vad nuvarande LVU är, särskilt när det gäller utformningen av vården.

I syfte att åstadkomma en pedagogisk och lättillgänglig reglering är den nya lagen indelad i ett flertal kapitel med egen paragrafnumrering. På det sättet blir bestämmelsernas karaktär tydligare och lagen kan utvecklas och fyllas på med nya paragrafer under respektive kapitel. Kapitelindelningen har en struktur som anger mindre ingripande åtgärder före mer ingripande. För att underlätta för läsaren har den nya lagen även en innehållsförteckning och mellanrubriker. Bestämmelserna i den nya lagen har utformats på ett könsneutralt sätt och utgår från principen om att barnet har rättigheter.

Viss dubbelreglering

Delvis innebär utredningens förslag till ny LVU en dubbelreglering eftersom några bestämmelser redan följer av den grundläggande regleringen i SoL. Det gäller t.ex. bestämmelserna i 2 kap. om att barn och unga ska få en god vård. Enligt utredningens mening uppvägs nackdelarna med en dubbelreglering av kravet på tydlighet, framför allt gentemot de barn och unga som bereds vård enligt lagen. Viss dubbelreglering föreligger redan i dag, t.ex. bestämmelsen om barns och ungas rätt till information och möjlighet att framföra sina åsikter.

Utredningen föreslår även en del hänvisningar till annan lagstiftning. Även hänvisningarna är enligt utredningens mening nödvändiga av pedagogiska skäl. Där det är möjligt anges för tydlighets skull kort vad den bestämmelse som det hänvisas till innehåller. I andra fall är detta inte möjligt utan att göra lagen alltför omfångsrik och därmed tynga texten.

4.5.3. Barnrättsperspektivet måste stärkas i tvångsvården för barn och unga

Utredningens bedömning: Synen på barn som rättighetsbärare

måste få ett större genomslag i tvångsvården med utgångspunkt i barnets rätt att bli bemött med värdighet och respekt på lika villkor som andra människor.

Ett starkare genomslag för barnrättsperspektivet bör bidra till ökad likvärdighet i tvångsvården genom att varje flickas eller pojkes rätt till skydd och god vård fokuseras efter individuella behov.

Barnrättsperspektivet är ett etiskt ställningstagande som kräver fortsatt etisk reflektion av huvudmän, verksamhetsansvariga och yrkesverksamma vid tillämpningen av den nya LVU.

Bemötande med värdighet och respekt på lika villkor som andra

Barnrättsperspektivet uttrycker skyldigheten att genom lämpliga åtgärder förverkliga barnets mänskliga rättigheter. Dagens LVU tar sin utgångspunkt i barnets eller den unges behov. Synen på barn som rättighetsbärare har endast fått genomslag i de bestämmelser som gäller barnets eller den unges rätt till information och rätt att komma till tals (36 § LVU).

För ett starkare genomslag i den nya LVU för synen på barn som rättighetsbärare har utredningen gett Titti Mattsson i uppdrag att analysera barnrättsperspektivet i tvångsvården (se bilaga 3). I enlighet med hennes slutsatser anser utredningen att barnrättsperspektivet har sin grund i barnets rätt att bli bemött med värdighet och respekt på lika villkor som andra människor. Det innebär att barnets rättsliga relationer till både det omgivande samhället och

till sin familj behöver uppmärksammas. Vidare bör barnrättsperspektivet ha en tydlig koppling till allmänna offentligrättsliga bestämmelser som syftar till att tillvarata enskildas intressen vid all kontakt med myndigheter och verksamheter som utövar offentlig makt. Grundläggande principer om krav på delaktighet, integritetsskydd och rättssäkerhet vid beslut, behandling och vård ska också vara relevanta för barns situation och kunna tillämpas på beslut som rör barn. Diskriminering och särbehandling av vissa barn utan sakskäl ska inte vara tillåtet.

Vid utformningen av den nya LVU har utredningen särskilt betonat barnkonventionens fyra grundläggande principer, dvs. principerna om förbud mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa i främsta rummet (artikel 3), rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) samt rätten att få bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som rör barnet själv (artikel 12). De allmänna kommentarerna från FN:s barnrättskommitté, som ger staterna vägledning i tolkningen av barnkonventionen, har också hört till utgångspunkterna för förslaget till ny LVU. Europakonventionen, Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Lissabonfördraget och andra internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter för barn hör också till utgångspunkterna för utredningens förslag till ny LVU.

Likvärdighet för flickor och pojkar i hela landet

En aspekt på barnrättsperspektivet och rättssäkerheten som utredningen vill framhålla och främja genom sina förslag är likvärdigheten i tillgången till skydd och god vård för pojkar och flickor i hela landet.

Det finns i dag ingen samlad bild av skillnader mellan hur domstolar, huvudmän och verksamheter tolkar och tillämpar LVU, men utredningen har under sitt arbete mött exempel på att tolkningen och tillämpningen inte alltid uppfattas som likvärdig. Det kan exempelvis handla om olika sätt att bedöma behoven av tvångsvård, olika regler och åtgärder som påverkar barnet eller den unge vid HVB och olika sätt att arbeta med frågan om vårdnadsöverflyttning efter att ett barn eller en ung person varit placerad en längre tid i samma familjehem.

Som framgår ovan är social barn- och ungdomsvård en verksamhet som i stor utsträckning rör underpriviligierade barn och familjer. Forskare har konstaterat att klass, kön och etnicitet är viktiga faktorer för att beskriva vilka som kommer i kontakt med vården. Det finns ett tydligt samband mellan att vara fattig och ha kontakt med den sociala barnavården. Andra studier, som refereras i de följande kapitlen, beskriver också genusskillnader i bedömningen av vårdbehov och i vårdinnehållet vid HVB. Med några undantag behandlas vård med stöd av LVU inte särskilt i dessa sammanhang utan som en del av samhällsvården i stort.

Ett starkare genomslag för barnrättsperspektivet i tvångsvården bör, enligt utredningens bedömning, leda till ökad likvärdighet genom att varje flickas eller pojkes rätt till skydd och god vård efter individuella behov tydligare sätts i centrum. Syftet med den nya LVU är att ge en stabil grund för detta, men det kommer att behövas många andra insatser för att detta syfte ska få genomslag fullt ut vid tillämpningen av lagen. Det handlar bl.a. om förstärkt kunskapsstöd, kunskapsutveckling och uppföljning.

Barnrättsperspektivet är ett etiskt ställningstagande

Utredningen vill betona att barnrättsperspektivet ska ses som ett etiskt ställningstagande för barnets rättigheter som individ och subjekt. För att tillämpas fullt kräver det en fortlöpande etisk reflektion i det dagliga arbetet i alla verksamheter och bland alla professioner som möter barn och unga. Inom ett område som tvångsvården, där etiska frågor kring självbestämmande och integritet är centrala, blir detta särskilt angeläget.

Ett exempel på det är gränssättande åtgärder på andra HVB än SiS särskilda ungdomshem. I kapitel 14 föreslår utredningen vissa ytterligare regler inom det området, men också ett utvecklingsarbete för att få till stånd en ökad kunskap och medvetenhet bland personal vid HVB om vad som är tillåtet och etiskt försvarbart. Även när det gäller tillämpningen av de skyddsåtgärder som i vissa situationer får användas vid de särskilda ungdomshemmen lämnar utredningen förslag som kräver etisk reflektion vid tillämpningen av dem (kapitel 17).

Andra exempel på frågor som kräver etisk reflektion är bedömningar av barnets bästa och det lämpliga i en insats för ett barn. I kapitel 6 föreslår utredningen att socialnämnden i vissa situationer ska få besluta om en kontaktperson för barn under 15 år även utan vårdnadshavarens samtycke. I kapitel 13 föreslår utredningen att barnets bästa ska vara avgörande vid prövning av om vård i familjehem med stöd av LVU ska upphöra.

4.5.4. Kunskapsstöd, kunskapsutveckling och uppföljning behövs för att syftet med den nya LVU ska uppnås

Utredningens bedömning: För att den nya LVU verkligen ska

leda till ett förstärkt barnrättsperspektiv i tvångsvården krävs en samlad satsning där också nationellt kunskapsstöd, fortsatt kunskapsutveckling och systematisk uppföljning ges stor vikt.

Utredningens förslag: Staten ska bidra till kommuneras

implementering av den nya LVU och de andra författningsändringar som föreslås.

Samlad satsning på reformerad tvångsvård för barn och unga

För att den nya LVU verkligen ska leda till ett förstärkt barnrättsperspektiv i tvångsvården krävs, enligt utredningens bedömning, en samlad satsning där också nationellt kunskapsstöd, fortsatt kunskapsutveckling och systematisk uppföljning ges stor vikt.

I sin analys av barnrättsperspektivet i tvångsvård för barn och unga konstaterar Titti Mattsson att forskning inom barnrätten visar tydliga orossignaler att lagstiftningsåtgärder för barn ofta inte får den effekt som varit avsedd. För en reell förstärkning av ett barnrättsligt förhållningssätt inom vården behövs en ömsesidig utveckling av lagreglering och annat författningsstöd, en kunnig och kompetent verksamhet med resurser och stöd att förverkliga regelverket i praktiken samt utvecklade rutiner för uppföljning, återkoppling och tillsyn för att kvalitetssäkra verksamheten utifrån bl.a. ett barnrättsperspektiv.

Utredningen delar denna bedömning och vill understryka att de förslag om kunskapsstöd, kunskapsutveckling och uppföljning som lämnas i de följande kapitlen ska ses som nödvändiga delar av en samlad reform av tvångsvården för barn och unga. Det har också varit en central del av utredningens uppdrag att, tillsammans med stärkt barnrättsperspektiv och rättssäkerheten inom tvångsvården, bidra till kvalitetsutveckling.

En viktig del av utredningens samlade förslag är ett större uppdrag om kunskap och kvalitet i samhällsvård för barn och unga som regeringen förslås ge till Socialstyrelsen. Som regeringens expertmyndighet inom socialtjänst och hälso- och sjukvård har Socialstyrelsen en nyckelroll när det gäller kunskap och kvalitet i samhällsvård för barn och unga, vilket ytterligare understryks av att myndigheten ska vara ett nav i den fortsatta statliga styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. I det större uppdraget ingår flera delar som beskrivs närmare i kapitel 9, 12, 14, 15 och 16.

Statligt stöd till kommunernas implementering av den nya LVU

Införandet av den nya LVU bör föregås av utbildnings- och informationsinsatser till politiker och tjänstemän för att de eftersträvade resultaten med lagen ska uppnås. Kommunerna har ett grundläggande ansvar för att implementera nya lagar och förordningar. Det hör också till statliga myndigheters ansvar att bidra med information och annat stöd till kommunerna om nya lagar och förordningar. Särskilt Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har viktiga roller i det sammanhanget när det gäller den nya LVU.

Utredningen föreslår dock att staten i detta fall även ska bidra till kommuneras implementering av den nya LVU och de andra författningsändringar som föreslås. En samlad nationell insats är angelägen inom detta område, där kraven på rättssäkerhet och likvärdighet för barn, unga och föräldrar måste vara mycket höga. Om detta inte säkerställs redan när lagen ska börja tillämpas riskeras dess legitimitet. Det är inte heller acceptabelt att barn och unga i de utsatta situationer som lagen avser ska riskera bristande

tillgång till skydd och god vård i väntan på en mer långsiktig implementering.

Utredningen anser mot den bakgrunden att staten bör ge kommunerna ett finansiellt stöd för implementeringsinsatser i anslutning till den nya lagen. Aktiviteterna bör lämpligen kunna ske inom ramen för de årliga överenskommelserna med SKL om en evidensbaserad praktik, om dessa kommer att fortsätta som hittills. Särskilt de regionala utvecklingsledarna inom den sociala barn- och ungdomsvården bör kunna bidra till att utbildnings- och informationsinsatserna når såväl större som mindre kommuner. Vidare anser utredningen att Socialstyrelsen behöver delta i arbetet och svara för det juridiska faktamaterialet.

5. Barns och ungas rätt till skydd och god vård

5.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen göra en övergripande översyn av bestämmelserna i LVU samt analysera behovet av förtydliganden av regelverket. Syftet är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU.

Detta kapitel behandlar syftet med nya LVU, nämligen att tillförsäkra barn och unga skydd och en god vård. Inledningsvis redovisas dagens reglering och kunskap när det gäller hur reglerna tillämpas och vad placerade barn och unga efterfrågar.

Barns och unga rättigheter berörs ur olika aspekter i flera andra kapitel. I kapitel 3 redogörs för barnkonventionens barnrättsperspektiv och i kapitel 4 hur synen på barnet som rättighetsbärare ska få ett större genomslag i tvångsvården. Kapitel 6–10 behandlar frågor om hur barn kan tillförsäkras skydd, bl.a. förutsättningarna för vård och beslutsprocessen. Rätten till familj berörs framför allt i kapitel 13 som handlar om tryggheten för långsiktigt placerade barn. Barns och ungas rättigheter och rättssäkerhet under vårdens genomförande vid HVB behandlas i kapitel 14 och 17, medan detta kapitel handlar om vilka krav barn och unga generellt kan ställa på den vård som ges enligt lagen.

5.2. Utgångspunkter

Titti Mattsson har på utredningens uppdrag analyserat vad ett stärkt barnrättsperspektiv bör innebära i tvångsvården och hur LVU kan anpassas efter vad en rättighetsreglering kräver, se

bilaga 3 till betänkandet. Enligt Mattsson har barnavårdslagstiftningen redan genomgått en hel del förändringar i syfte att utveckla ett ökat barnskyddsperspektiv med rättighetsinslag. LVU har exempelvis långtgående rättigheter för barn att få delta i rättsliga processer genom att de tillerkänts partstatus och rätt till offentligt biträde/ställföreträdare samt processbehörighet från 15 års ålder. Barnets position har även stärkts genom utökade informations- och delaktighetskrav samt möjligheter att samtala med barn utan vårdnadshavarens samtycke.

Enligt Mattsson pågår det ett långsamt men väsentligt förändringsarbete, där barnet successivt kan bli huvudaktören och inte vårdnadshavaren. Samtidigt konstaterar hon att ett avgörande steg för ett fortsatt förändringsarbete är att formulera LVU som en rättighetsreglering och anpassa den efter de krav som en sådan reglering kräver. LVU som en rättighetsreglering bör mana till ett aktivt förhållningssätt till sociala insatser för utsatta barn i syfte att tillvarata barnets rättigheter. Lagen bör konstrueras så att den täcker upp för de situationer då utsatta barn verkligen behöver stöd och skydd. Samtidigt är det givetvis, enligt Mattson, av vikt att påpeka proportionalitetsprincipens krav och minsta ingreppets princip. Rätten till skydd behöver inte nödvändigtvis föranleda placering utanför hemmet utan bör också kunna innebära andra mindre ingripande insatser.

LVU är i dag inte tydlig i fråga om vad barnet kan förvänta sig av vården. Därför finns, enligt Mattsson, anledning att uppställa krav på kvalitet och grundkrav på vården. Barnets möjligheter att få kontinuitet och stabilitet i kontakten med sin familj bör ingå som en del i dessa kvalitetskrav. Formerna för hur rätten till familj ska kunna förverkligas kan kräva olika typer av insatser beroende av omständigheterna kring barnets situation och placering samt barnets egen uppfattning, bl.a. bör barnets rätt till kontakt med sina föräldrar och syskon framgå tydligt av lagen.

För att den nya lagen ska få ett tydligare barnrättsperspektiv förordar Mattsson att det av lagen tydligt ska framgå de rättigheter som barn har inför och i samband med en placering. Det primära syftet ska vara att tydliggöra för såväl barn som tillämpare vilka centrala rättigheter som gäller enligt lagen.

5.3. Synen på barn – från objekt till en aktör med rättigheter

Den traditionella synen på barn har inneburit att barn mest har setts som objekt och som en sårbar grupp som behöver skyddas. Som framgår i kapitel 3 har dock, genom internationella deklarationer och förklaringar om barns rättigheter, ett nytt synsätt vuxit fram där man även ser barn som aktörer.

Aktörsperspektivet innebär att barnet ses som en aktör med eget handlingsutrymme och handlingsförmåga. Subjektperspektivet innebär att barns människovärde och rätt till integritet ska beaktas, vilket innebär att barn liksom vuxna betraktas som bärare av rättigheter. Synen på av barn som bärare av rättigheter har en nära koppling till att barn betraktas som aktörer, med rätt till delaktighet och inflytande. Beroende på barnets ålder kan delaktigheten vara antingen passiv och beröra rätten att få ta del av information, eller aktiv genom att barnets vilja och åsikter tillmäts praktisk betydelse. Synen på barnet som subjekt och aktör hänger därmed intimt samman med varandra – om barn ska betraktas som självständiga subjekt med rättigheter krävs också att de erkänns som aktörer med en förmåga till handling.1

Efterhand har kritik mot en alltför stor betoning av aktörsperspektivet lett till att distinktionen mellan att se barn som objekt eller subjekt luckrats upp. Flera forskare har börjat diskutera en kombination av dessa synsätt.2 Enligt Gunilla Halldén är det nu möjligt att tala om ett ömsesidigt beroende mellan barn och vuxna i stället för ett ensidigt beroende barn och en vårdgivande vuxen alternativt ett kompetent och autonomt barn.3 Bengt Sandin och Gunilla Halldén har beskrivit hur ett synsätt som alltmer betonar barnets kompetens och likheten med vuxnas rättigheter, skapar särskilda svårigheter för de barn som av olika skäl inte kan hävda sina intressen och sin förmåga av åldersmässiga och andra skäl. Båda perspektiven, barnet som kompetent och samtidigt beroende, måste integreras i ett barnperspektiv.4 Lina Ponnert anser också att synen på barn som subjekt, aktörer och kompetenta medborgare

1 Ponnert L (2007) s. 30. 2 Lagerlöf H (2012) s. 5. 3 Halldén G (2007) s. 35. 4 Sandin B & Halldén G (red. 2003) s. 16.

också har en baksida, nämligen att barnets utökade rättigheter bidrar till högre förväntningar och krav på barnet. Utifrån sin studie om tvångsvård av barn och unga ur socialsekreterares perspektiv kan hon se att konsekvenserna av den nya barnsynen kan bli olika i beteende- respektive miljöfallen. När barns resurser lyfts fram i beteendefallen kan det användas som argument för tvångsvård eftersom ungdomarna då kan anses ha ett visst ansvar för problemsituationen. I miljöfallen finns, enligt Ponnert, snarare risk för att samma perspektiv talar emot tvångsvård.5

Bodil Rasmusson har på uppdrag av Barnskyddutredningen beskrivit utvecklingen i den sociala barnavården 20 år efter barnkonventionen när det gäller barns rätt till delaktighet och medbestämmande i angelägenheter som rör dem själva. Hennes slutsats är att rättighetstänkandet börjat slå igenom men det finns ännu mycket att göra, inte minst vad gäller de yngsta barnen. Rasmusson konstaterar att samtal och möten med barn i socialtjänsten aktualiserar ett flertal dilemman såsom barns behov kontra föräldrars rätt, barnets ställning som individ med egna rättigheter och som en del i en familj samt barns lojalitet med sina föräldrar och rädsla för att berätta om svåra förhållanden. Häri ryms, enligt Rasmusson, juridiska aspekter, utvecklingspsykologiska frågeställningar, normer, värderingar och moral. Utredningar och insatser måste genomföras både med och för barn och handlar om att tillgodose både behov och rättigheter.6

5.3.1. Barnet ska tillförsäkras rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi

Enligt internationella konventioner och svensk lag ska barnet tillförsäkras de tre grundläggandena värdena rättssäkerhet, integritetsskydd och gradvis stigande autonomi.

Rättssäkerhet innebär förenklat uttryckt förutsägbarhet, kontrollerbarhet och likhet inför lagen, se kapitel 3. Rättssäkerhetsgarantierna för barn vid handläggningen av deras ärenden är både generella regler i förvaltningslagen (1986:223, FL) och förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL) samt specifika regler i SoL och LVU.

5 Ponnert L (2007) s. 131. 6 Rasmusson B (2009).

Integritetsskydd handlar om rätten till informationsutbyte och skyddet för informationen. I begreppet integritet innefattas således respekten för information till, från och om barnet.7 Integritetsskyddet ska säkerställas av barnets gradvis stigande autonomi.

Autonomi förstås som rätten för barnet att få vara med och påverka de beslut som rör honom eller henne. Det kan både innefatta medbestämmanderätt och självbestämmanderätt. Barn har svårigheter att utöva autonomi eftersom barnet är beroende av andra människor för att få sina sociala, fysiska och psykiska behov och intressen tillgodosedda.8 Ställföreträdare och ombud för barnet i olika former och situationer är av denna anledning centrala för att förverkliga barns rätt i praktiken.9 Graden av bestämmanderätt beror på barnets ålder och mognad samt beslutets karaktär. Barnets gradvis stigande autonomi sker på bekostnad av förälderns bestämmanderätt över sina barn.10

5.3.2. Barnkonventionens barnrättssyn

Riksdagen har antagit en strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige. I propositionen till strategin uttalar regeringen att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med normerna i barnkonventionen och andra internationella traktat som reglerar barnets rättigheter. Det är enligt regeringen viktigt att hela lagstiftningskedjan, från utredningsdirektiv till beslut i riksdagen, präglas både av ett barnperspektiv och av ett barnrättsperspektiv.11

Barnkonventionen kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv och ställer krav på att medlemsländernas lagstiftning är uppbyggd efter och utgår från principen att barnet har rättigheter. De fyra grundläggande principerna i barnkonventionen ska relateras till varandra och tillsammans forma en attityd till barn som man skulle kunna kalla konventionens barnrättssyn. Konventionens barnrättssyn, dvs. att varje barn har rätt att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade,

7 Mattsson T (2006) s. 73. 8 Mattsson T (2002) s. 150. 9 Mattsson T (2015), bilaga 3 till betänkandet. 10 Mattsson T (2006) s. 79. 11Prop. 2009/10:232 s. 8 f.

principen om barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet och alla barns rätt till liv och utveckling ska genomsyra alla beslut som rör barn.

Särskilt om barnets bästa i SoL och LVU

Principen om barnets bästa innehar en särställning såväl i barnkonventionen (se vidare kapitel 3) som i svensk barnrättslig reglering.12 Enligt 1 kap. 2 § SoL ska, vid åtgärder som rör barn, barnets bästa särskilt beaktas. Den 1 januari 2013 fick 1 kap. 2 § SoL ett nytt andra stycke. Där anges att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn. Enligt 1 § femte stycket LVU ska vid beslut enligt den lagen vad som är bäst för den unge vara avgörande.

Den nya regeln i SoL och den befintliga i LVU går således längre än barnkonventionen genom att stadga att barnets bästa ska vara avgörande. När bestämmelsen i LVU infördes uttalades bl.a. i förarbetena att vid vård enligt LVU handlar det om samhällets mest utsatta barn och ungdomar och det torde inte finnas några andra intressen som skulle kunna ha samma tyngd vid bedömningen av vilka åtgärder som ska vidtas. I en konflikt mellan barnets behov och andra intressen ska hänsynen till barnets bästa alltid ges företräde.13 Ovan nämnda komplettering i SoL motiverades av att bestämmelserna om barnets bästa i SoL och LVU behövde samordnas. Det ansågs också viktigt att tydliggöra att barnets bästa ska vara avgörande inte bara i de formella beslut som fattas utan vid alla åtgärder som utförs när det gäller vård- och behandlingsinsatser för barn. Enligt förarbetena är det en given förutsättning att principen om barnets bästa ska tillämpas inom ramen för de ramar som lagens övriga bestämmelser ger.14

Vad som är barnets bästa är inte närmare definierat varken i Sol eller LVU. Inte heller i barnkonventionen finns någon definition. Bedömningen av barnets bästa anses enligt förarbetena vara en process med flera steg. Vetenskap och beprövad erfarenhet ska beaktas, underlag från närstående och yrkespersoner som har

12 Mattsson T (2006) s. 83. 13Prop. 2002/03:53 s. 76 f. och 105. 14Prop. 2012/13:10 s. 36 f.

kunskap om barnet ska hämtas in. Dessutom ska det som barnet själv ger uttryck för beaktas i enlighet med barnkonventionens artikel 12. Socialnämnden ska dokumentera barnets berättelse och önskemål och även de analyser som ligger till grund för bedömningen av barnets bästa. Uppgifterna och analysen ska finnas med som en del av beslutsunderlaget.15

Barnets bästa ska således bedömas genom tolkningar av både barnets behov och barnets egen vilja. Vilken styrka i viktningen mellan behov och vilja som barnets egna åsikter ska tillmätas är beroende av hur barnets mognad/kompetens bedöms.16

Att utröna barnets inställning och vilja kan vara en svår uppgift och det finns ingen enhetlig modell att använda sig av i samtalet med barnet. Samma barn kan uttala helt olika önskemål vid olika tidpunkter. De professionella aktörerera måste ständigt göra egna bedömningar av barnets behov och vilja. I många fall innefattar dessa också riskbedömningar och prognoser. Bedömningen av barnets bästa kan förbättras med utbildning och erfarenhet, liksom med ökad kunskap om det enskilda barnet.17

5.4. Ansvaret för att barn får en trygg uppväxt

Målstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) speglar en humanistisk människosyn. Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den 1 januari 2011 gjordes en viktig markering när det gäller barn. Enligt 1 kap. 2 § RF ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas tillvara. Människovärdesprincipen, dvs. uppfattningen om människors lika värde, framgår även av 6 kap. 1 § föräldrabalken (FB) och 1 kap. 1 § SoL.

I svensk rätt regleras barns rätt i fråga om livsvillkor, stöd och skydd mot utsatthet både familjerättsligt (FB) och socialrättsligt (SoL och LVU).

15 A.a. 16 Alexius K & Hollander A (2014) s. 28. 17 Aronsson K (red. 2001) s. 201 ff.

5.4.1. Vårdnadshavaren ansvarar för barnets grundläggande rättigheter

Barns grundläggande rättigheter som barn och familjemedlemmar samt vårdnadshavarens ansvar att tillgodose dessa framgår av FB. Enligt 6 kap. 1 § FB har barn rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran och ska behandlas med aktning för sin person och egenart. Enligt förarbetena ingår i rätten till omvårdnad inte endast att barnet ska få sina materiella behov tillfredsställda. Minst lika viktig är den del som kan hänföras till barnets psykiska behov. I barnets rätt till trygghet ligger bl.a. att få leva i ett stabilt förhållande och att ha någon att lita på. Till en god fostran hör att barnet får känna att det behövs och att barnet får pröva sin förmåga och utveckla sina inneboende resurser för att efter hand frigöra sig från sitt beroende av vårdnadshavarna. I en god fostran ligger också att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar.18

Av 6 kap. 1 § FB framgår vidare att barnet inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Det innebär att alla former av kroppslig bestraffning (aga) och psykisk bestraffning (kränkande behandling) är förbjudna.19

Enligt 6 kap. 2 § FB är det vårdnadshavaren som ansvarar för att barnets grundläggande behov enligt 6 kap. 1 § FB blir tillgodosedda. Vårdnadshavarens ansvar kvarstår tills barnet fyller 18 år eller dessförinnan ingår äktenskap. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. I syfte att hindra att barnet orsakar skada för någon annan ska vårdnadshavaren vidare svara för att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas.

18Prop. 1981/82:168 s. 59. 19Prop. 1978/79:67 s. 7 f.

5.4.2. Socialnämnden ansvarar för stöd och skydd till barn och unga

Socialtjänsten ska vid behov stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge barnen goda uppväxtvillkor.20 De första två strecksatserna i 5 kap. 1 § SoL anses uttrycka det övergripande målet för samhällets omsorg om barn och unga. Socialnämnden ska

  • verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden och
  • i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom.

Övriga punkter i bestämmelsen preciserar det ansvar som socialnämnden har för olika uppgifter och grupper av barn och unga. Av den sjunde strecksatsen framgår att socialnämnden i nära samarbete med hemmen ska sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Av LVU följer att om situationen är så allvarlig att det finns en påtaglig risk att ett barns hälsa och utveckling skadas, ska barnet omhändertas med stöd av LVU, såvida vården inte kan ges på frivillig väg.

Barns rätt till stöd och skydd har inte formulerats som en utkrävbar rättighet utan i stället som ett ansvar och en skyldighet för i första hand vårdnadshavaren och i andra hand socialnämnden. Barns rättigheter i kontakten med den sociala barn- och ungdomsvården är främst formulerade som indirekta rättigheter.21 Dock har ett barnrättsligt perspektiv på barns överklaganderätt utvecklats genom praxis. Enligt HFD har en ställföreträdare för ett processobehörigt barn rätt att överklaga en dom om avslag på socialnämndens ansökan om beredande av vård med stöd av LVU.22 I en senare dom slår HFD fast att ett icke processbehörigt barn med viss mognad genom sin ställ-

20SOU 2009:68 s. 216. 21 Leviner P (2011) s. 99. 22RÅ 2006 ref. 10.

företrädare kan överklaga ett beslut om omhändertagande enligt LVU, trots att ställföreträdarens egen uppfattning är att omhändertagandet bör bestå.23

5.5. Generella krav på socialtjänstens insatser

5.5.1. Respekt för den enskildes självbestämmande och integritet

Av portalparagrafen i SoL framgår att socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Denna grundläggande princip återfinns även i LVU men med en annan formulering. Enligt 1 § första stycket LVU ska insatserna präglas av respekt för den unges människovärde och integritet.

Enligt 3 kap. 5 § SoL ska socialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Bestämmelsen anger att socialtjänsten inte får företa åtgärder ”över huvudet” på klienten.24 Avsikten är att understryka betydelsen av den enskildes aktiva roll och bestämmande över sin situation.

5.5.2. Kvalitet och kompetens

Insatser inom socialtjänsten ska enligt 3 kap. 3 § SoL vara av god kvalitet. För utförande av uppgifter inom socialtjänsten ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Dessa bestämmelser gäller både vid myndighetsutövning och vid genomförandet av vård eller andra insatser. Bestämmelserna gäller såväl privat som offentlig verksamhet inom socialtjänsten. Frågor om innehåll och kvalitet i institutionsvården behandlas i kapitel 16.

Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket SoL ska kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Socialstyrelsen har utarbetat föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete, som är gemensamma för hälso- och sjukvården (inklusive tandvården), socialtjänsten och verksamhet som bedrivs med stöd av LSS.25 Enligt

23HFD 2014 ref. 38. 24Prop. 1979/80:1 Del A s. 528. 25 SOSFS 2011:9.

Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd definieras även den verksamhet som SiS bedriver som socialtjänst.

5.5.3. Samverkan

Bestämmelser om samverkan finns i 3 kapitel 1, 4 och 5 §§ SoL. Socialnämnden ska medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Socialnämnden ska också samverka med andra samhällsorgan i den uppsökande verksamheten. Socialnämndens insatser ska vid behov utformas och genomföras i samverkan med organisationer och andra föreningar.

I 5 kap. 1 a § SoL finns en särskild bestämmelse om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkan mellan socialtjänsten, skolan och hälso- och sjukvården behandlas särskilt i kapitel 9, 15, 16 och 18.

5.6. Barns och ungas rättigheter under vårdens genomförande

Rättsskyddet för barn och unga anses vara tillgodosett i den svenska lagstiftningen fram till beslut eller dom om samhällsvård – däremot är det svagt under själva verkställigheten. De beslut som fattas rör oftast barnets vardagstillvaro och de allmänna rättsskyddsbestämmelser som finns är endast tillämpliga på formella beslut. Titti Mattsson har pekat på att det får till följd att ett barn under 15 år generellt sett är helt beroende av att andra, främst socialsekreterare, familjehemsföräldrar eller behandlingspersonal, tillgodoser hans eller hennes specifika behov och intressen.26 Först när barnet vid 15 års ålder blir processbehörigt kan det i vissa avseenden hävda sin rätt, t.ex. motsätta sig fortsatt vård med stöd av SoL, ansöka om bistånd på egen hand och beviljas öppna insatser oberoende av vårdnadshavarens samtycke.

Barnombudsmannen (BO) anser att den nuvarande lagstiftningen, och särskilt den lagstiftning som omgärdar ungdomars

26 Mattson T (2006) s. 220 ff. och Mattsson T (2008) s. 54 f.

vardag på särskilda ungdomshem, tydligare måste utgå från barns rättigheter. Den nuvarande lagstiftningen är, enligt BO i huvudsak repressiv och har ett bristfälligt rättighetsperspektiv.27

Upprättelseutredningen ansåg att säkerheten i samhällsvården är nära sammankopplad med barns rättigheter och möjligheter till delaktighet. Placerade barns grundläggande rättigheter borde enligt utredningen tydliggöras, såsom rätt till umgänge med syskon och föräldrar, fritidsaktiviteter, utbildning och god omvårdnad. Utredningen underströk också att delaktighet motverkar den maktobalans i relationen mellan vuxna och ungdomar på en institution som ytterst kan leda till övergrepp av olika slag.28

Det följer av 10 § andra stycket LVU att bestämmelserna i SoL om vårdens innehåll och utformning även gäller vård enligt LVU.

5.6.1. God vård

Enligt 6 kap. 1 § SoL ansvarar socialnämnden för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Kravet på god vård gäller både för offentligt och enskilt bedriven verksamhet.29

Av 6 kap. 7 § SoL framgår att socialnämnden i fråga om de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem eller ett hem för vård eller boende ska

1. medverka till att de får god vård och fostran och i övrigt gynn-

samma uppväxtförhållanden,

2. verka för att de får lämplig utbildning,

3. verka för att de får den hälso- och sjukvård som de behöver,

4. lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan

hjälp som de behöver.

27 BO (2010) s. 23. 28SOU 2011:9 s. 64. 29SOU 2013:53 s. 162.

Av förarbetena till punkten 2 och 3 framgår bl.a. att socialtjänsten och den som vårdar barnet ska vara aktiva för att få till stånd de insatser som barnet kan vara i behov av.30

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter ska det framgå av genomförandeplanen vilka åtgärder som planeras för att barnet eller den unge

1. ska få lämplig utbildning i förskola eller skola,

2. ska få sina behov av hälso- och sjukvård och tandvård tillgodo-

sedda och

3. vid behov ska få stöd i umgänget med föräldrar, syskon och

andra närstående.31

Vården ska vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet

Begreppet god vård utvecklas inte i lagstiftningen. Socialstyrelsen har emellertid i föreskrifter som gäller socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem och HVB, angett att vården ska vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet.32

Trygghet och säkerhet är näraliggande begrepp. Begreppet trygghet återfinns i FB. Alla barn har enligt 6 kap. 1 § FB rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. De får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Det gäller självfallet även när barnen är i samhällets vård. För barn och unga som placeras i familjehem eller HVB är det viktigt att vården präglas av stabila och förutsägbara förhållanden och att de kan lita på vuxna i sin omgivning. 33

Säker vård innebär frånvaro av missförhållanden såsom övergrepp, kränkande behandling, fysisk och psykisk försummelse.34Upprättelseutredningen fann i en kartläggning att övergrepp och allvarlig försummelse förekommer även i dagens samhällsvård.35Utredningen inventerade vilka riskfaktorer som finns och pekade

30Prop. 2012/13:10 s. 80 f. 317 kap. 3 § SOSFS 2012:11. 323 kap. 1 § andra stycket SOSFS 2012:11. 33 Socialstyrelsen (2012d) s. 55. 34 A.a. s. 55 med ref. till prop. 2012/13:10 s. 109. 35SOU 2011:9 s. 221 ff.

bl.a. på att de särskilda befogenheterna som de särskilda ungdomshemmen förfogar över kan missbrukas och att ordningsregler och metoder i behandlingsarbete kan vara integritetskränkande. Socialstyrelsen har senare konstaterat att det fortfarande förekommer att bemötandet av barnen inte alltid är respektfullt och att metoder och ordningsregler kan ha kränkande inslag.36 Av regeringens proposition om stärkt stöd och skydd för barn och unga framgår att säkerhetsarbete bl.a. avser åtgärder för att motverka övergrepp och allvarliga försummelser, system och rutiner för uppföljning, samverkan kring säkerhet och trygghet och att socialtjänstens arbete ska vara rättssäkert.37

För att vården ska vara ändamålsenlig behöver den utformas så att den svarar mot det enskilda barnets eller den unges förutsättningar och behov. Innehållet i vården vid HVB, såsom metoder och personalens kompetens, ska vara adekvata i förhållande till det mål som gäller för placeringen. Målet med vården och de särskilda insatser som barnet eller den unge behöver ska framgå av vårdplanen. Genomförandeplanen ska beskriva när och hur de särskilda insatserna ska genomföras.38 I förarbetena till 1980 års socialtjänstlag markerades bl.a. att de sociala tjänsterna ska anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov. De olika insatserna bör inte graderas i något slags upptrappningsmönster utan bedöms utifrån deras ändamålsenlighet i varje särskild situation.39

Att vården präglas av kontinuitet innebär att barnet eller den unge får möjlighet att bygga upp varaktiga relationer även utanför den egna familjen. Det kan handla om att undvika onödiga omplaceringar och att barnet och föräldrarna kan hålla kontakt med samma socialsekreterare, även om behandlingsformerna och placeringarna ändras. Ofta har barnets tidigare uppväxt präglats av instabila förhållanden och avbrutna relationer. Enligt förarbetena utgår principen om kontinuitet från förutsättningen att trygga och förtroendefulla relationer utgör grunden för ett framgångsrikt behandlingsarbete. Att vården präglas av kontinuitet innebär också att kontakten med barnets hemmiljö upprätthålls under den tid

36 Socialstyrelsen (2013) s. 50. 37Prop. 2012/13:10 s. 109. 38 Socialstyrelsen (2012d) s. 55. 39Prop. 1979/80:1 Del A s. 214.

vården pågår och att utslussningen i samband med att barnet eller den unge lämnar vården görs successivt.40

Barn värdesätter ett respektfullt bemötande

I en svensk undersökning av hur barn som är placerade upplever sin situation framhåller de aspekter som vikten av att personal och familjehemsföräldrar är snälla, att man blir sedd och väl behandlad.41Ett respektfullt bemötande är också något som de barn och unga som utredningen träffat lyft fram som väldigt viktigt. De understryker att barn och unga måste kunna känna tillit till sin socialsekreterare eller till personalen på HVB för att kunna berätta om svåra saker. De betonar också värme och engagemang. En flicka uttrycker det som att ”man känner om de vill hjälpa till från hjärtat eller bara göra sitt jobb”. En annan flicka säger att ”det är jätteviktigt att personalen på HVB är förstående och ger kärlek och inte bara order. De ska visa att de är som mamma och pappa för ungdomarna som bor på boendet.”

5.6.2. Samhörighet med närstående och kontakt med hemmiljön

I barnkonventionen (artikel 9) anges att konventionsstaterna ska respektera rätten för det barn som är skiljt från den ena eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då det strider mot barnets bästa.

Enligt Europakonventionen, som är bindande rätt i Sverige, har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv (artikel 8). Av flera domar i Europadomstolen framgår att relationen mellan barnet och ursprungsfamiljen är central för det familjeliv som artikel 8 avser att skydda. I vissa undantagsfall kan det emellertid vara tillåtet, eller till och med behövligt, att inskränka denna rättighet. Dessa undantag faller under punkten 2 i artikeln och innefattar sådana situationer som dels har stöd i nationell lag, dels är nödvän-

40 Socialstyrelsen (2012d) s. 56. 41 Lundström T & Sallnäs M (2013).

diga med hänsyn till vissa uttalade aspekter i ett demokratiskt samhälle.42 Andra släktband än föräldraskap kan utgöra barns familjeliv. Syskon ingår vanligen i barns familjeliv enligt artikel 8.43 Mor- och farföräldrar kan i vissa fall ingå.44

Enligt artikel 30 i barnkonventionen ska, i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör en urbefolkning, ett barn som tillhör en sådan minoritet eller urbefolkning inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 30 står bl.a. att staterna alltid bör säkerställa att principen om barnets bästa är helt avgörande när det gäller att placera barn som tillhör ursprungsbefolkningar i alternativ omvårdnad. Staterna ska ta vederbörlig hänsyn till strävan att upprätthålla kontinuitet i barnets uppfostran, och ta hänsyn till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund.45

När ett barn placeras ska det i första hand, enligt 6 kap. 5 § SoL, övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller närstående. Vad som är bäst för barnet ska dock alltid beaktas.

Enligt 6 kap. 1 tredje stycket SoL bör den vård som ges utanför det egna hemmet utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.

Umgängesrätten utgår från barnet

Enligt 14 § LVU har socialnämnden ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses. Enligt förarbetena får en placering inte innebära att barnet avskärs från kontakt med känslomässigt betydelsefulla närstående.46

42 Mattsson T (2010) s. 50. 43 A.a. s. 59 med ref. till Olsson mot Sverige (nr 1) och Moustaquin mot Belgien. 44 A.a. s. 59 f. med ref. till Vermeire mot Belgien, Marckx mot Belgien, Bronda mot Italien och Scozzari och Giunta mot Italien. 45 BO (2014a) s. 11. 46Prop. 1989/90:28 s. 73.

Barnets inställning har betydelse för hur umgänget utformas och hans eller hennes uppfattning ska inhämtas eller på annat sätt så långt det är möjligt klargöras. Vid 15 års ålder är barnet processbehörigt och då krävs barnets samtycke till umgänge, men hänsyn ska även tas till yngre barns vilja. Barnet eller den unges inställning ska tillmätas betydelse utifrån ålder och mognad (36 § LVU).

Ett barns uttryckliga motstånd mot umgänge har behandlats i en dom i HFD. Målet gällde en 12-årig flicka som inte ville träffa modern. HFD bedömde att flickan hade en mognad som motsvarade hennes ålder och att hon varit mycket konsekvent. Oberoende av orsakerna till hennes ställningstagande ansåg domstolen att det skulle tillmätas avgörande betydelse och att det måste anses vara det bästa för henne att något umgänge inte skulle utövas så länge hon inte själv kunde acceptera det.47

Enligt 14 § andra stycket LVU får socialnämnden begränsa kontakten mellan barnet och vårdnadshavaren om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården. Möjligheten till umgängesbegränsning gäller även i förhållande till förälder som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal. Se vidare angående umgängesbegränsning och hemlighållande av vistelsort i kapitel 12 som bl.a. behandlar föräldrarnas rättsliga ställning.

Barn önskar ofta mer kontakt mer föräldrar och syskon

Drygt 60 procent av de barn som intervjuades inom ramen för Socialstyrelsens s.k. Dartington-projekt hade önskemål om bättre och tätare kontakt med ursprungsfamiljen. De hade också behov av att veta mer om sitt ursprung.48

I en svensk studie har knappt 300 samhällsvårdade ungdomars syn på kontakten med sin ursprungsfamilj undersökts. Sammantaget visar studien att mer än hälften av ungdomarna inte var tillfreds med kontakten. En större grupp med regelbunden kontakt ville träffa sina föräldrar oftare medan en grupp med avbruten kontakt inte ville ha någon kontakt. Bland dem som varit länge i familjehemsvård utkristalliserades en grupp om cirka en fjärdedel

47RÅ 2005 ref. 66. 48 Socialstyrelsen (2000).

som vare sig hade kontakt eller ville bo med föräldrarna och som värderade familjehemmet högt. Drygt hälften av ungdomarna hade något så när regelbunden kontakt med sina syskon. Studien visar att det var påfallande många ungdomar, särskilt vid HVB, som ville ha mer kontakt med sina syskon. Ungdomarnas önskan om mer syskonkontakt var entydig på ett sätt som skilde sig från hur de såg på kontakten med föräldrarna.49

5.6.3. Utbildning och hälsa

Utbildning och hälsa är exempel på områden som man med stöd i forskning kan peka ut som betydelsefulla för barn och unga i samhällsvård. Som tidigare har redovisats ska socialnämnden verka för att barn som är placerade utanför det egna hemmet får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver (6 kap. 7 § SoL). Enligt Socialstyrelsens föreskrifter ska det framgå av genomförandeplanen vilka åtgärder som planeras för att barnet eller den unge ska få sina behov tillgodosedda inom dessa områden.50 Barns och ungas hälsa och skolgång ska också regelbundet följas upp under vårdens genomförande (6 kap. 7 b § SoL och 13 a § LVU). Det förutsätter samverkan med förskola, skola och hälso- och sjukvården, vilket utvecklas i kapitel 15.

5.6.4. Barn i HVB har sämre levnadsnivå

År 2010 publicerades den första svenska studien av den sociala barnavården ur ett välfärdsperspektiv.51 Syftet med studien, som omfattade ett urval av barn i åldern 13–18 år i familjehem och HVB, var att undersöka i vilken utsträckning placering i dygnsvård innebär att barn och ungdomar under vårdtiden får en välfärd i nivå med andra barns och ungas.52 Resultaten visade att barnen i HVB hade sämre tillgång till både ekonomiska och materiella resurser än sina jämnåriga som bodde med sin familj och också i relation till

49 Lundström T & Sallnäs M (2009) s. 57. 507 kap. 3 § SOSFS 2012:11. 51 Sallnäs M m.fl. (2010) s. 19. 52 Undersökningen är en replikering av de nationella levnadsnivåundersökningar som genomfört sedan år 2000, Levnadsnivåundersökning bland barn och unga, Barn – LNU.

barn i familjehem. De institutionsplacerade barnen hade sämre ekonomisk buffert och mera sällan tillgång till nätuppkoppling och mobiltelefon.

Marie Sallnäs, som är en av forskarna bakom undersökningen, menar att både denna studie och BO:s undersökning som refereras längre fram pekar på den vikt barnen lägger vid de basala och konkreta sidorna av en vårdmiljö. Samtidigt anser hon att det är viktigt att påpeka att personalen och relationerna till dem är helt centrala i barnens svar om hur det är att vistas i en institutionsmiljö.53

5.6.5. Placerade barns och ungas fritid

Av artikel 31 i barnkonventionen framgår att barn har rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder samt rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet. Av barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 31 framgår att fritid innebär tid för lek eller rekreation. Den definieras som tid som är fri eller utan förpliktelser och som barnet själv väljer hur de vill använda. I kommentaren uttalas vidare att barn på institution bör erbjudas plats och tillfälle för barn att umgås med andra barn i lokalsamhället, att leka och delta i spel, fysiska aktiviteter samt kulturellt och konstnärligt liv. Sådana åtgärder bör inte begränsas till obligatoriska eller organiserade aktiviteter. Det behövs trygga och stimulerande miljöer även för att delta i fri lek och rekreation. Barn som tillbringar längre perioder på institutioner behöver även tillgång till lämpliga böcker och tidskrifter och till internet, liksom hjälp och stöd att ta tillvara dessa resurser.54

Det finns inga bestämmelser i SoL eller i LVU som reglerar placerade barns och ungas rätt till fritid. I 3 kap.3–8 §§socialtjänstförordningen (2001:937, SoF) finns bestämmelser som anger vissa principer för verksamheten vid HVB. Där framgår bl.a. att verksamheten ska bygga på förtroende för och samarbete med den enskilde och utformas så att vistelsen i hemmet upplevs som meningsfull, vilket även torde inbegripa barnets rätt till fritid.

53 Sallnäs M (2012) s. 200. 54 BO (2014d).

Erfarenheter i tillsynen

IVO:s inspektioner av HVB för barn och unga visar att barn och unga på HVB i hög grad får möjlighet till en aktiv fritid och att verksamheterna samarbetar med föreningar och fritidsorganisationer i närområdet. IVO har dock på senare tid sett tendenser till besparingar när det gäller gemensamma aktiviteter som exempelvis bio eller besök på museum, som alla deltar i. Ungdomar klagar ibland över att de inte får utöva den fritidssysselsättning de själva vill.55

Välfärdsstudien

Av studien56 om placerade barns och ungas välfärd framgick att det endast är inom ett fåtal områden som det föreligger skillnader mellan samhällsvårdade och hemmaboende ungdomars fritid. Barn och unga i familjehem och HVB tränar idrott i signifikant lägre utsträckning än jämförelsegruppen. Däremot ägnar sig ungdomar i HVB i större utsträckning än jämförelsegruppen åt andra organiserade fritidsaktiviteter. De samhällsvårdade ungdomarna besöker också museum och konstutställningar i högre utsträckning än hemmaboende ungdomar. Vad gäller andra ganska typiska ungdomsaktiviteter som att gå på bio, konsert eller att besöka bibliotek uppvisas inga skillnader mellan unga i samhällsvård och hemmaboende ungdomar.

Unga i HVB utför hushållssysslor i betydligt större utsträckning än hemmaboende jämnåriga. Den stora skillnaden finns bland dem som ägnar många timmar i veckan till hushållsarbete. Oddsen är nästan dubbelt så höga att unga som bor i HVB hjälper till med hushållssysslor mer än tre timmar per vecka när de jämförs med hemmaboende ungdomar. För familjehemsplacerade ungdomar finns inget sådant samband

55 IVO (2013) s. 34. 56 Lagerlöf H (2012) s. 129 ff.

Barnombudsmannens intervjuer

BO konsaterar i rapporten Bakom fasaden att barn och unga på institution ofta har långtråkigt och att de saknar meningsfulla fritidsaktiviteter, samt att de ofta upplever sig begränsade i kontakter utanför institutionen då rörelsefriheten och användandet av telefon och internet kan vara regelstyrt. BO anser att ambitionsnivån ska höjas och att det ska vara ett krav att alla HVB ska erbjuda samtliga ungdomar individuellt anpassade fritidsaktiviteter. Alla ungdomar bör ha rätt att minst en gång varje vecka få delta i en idrotts- eller kulturaktivitet, exempelvis en fotbollsträning eller en fotokurs. BO anser att Socialstyrelsen bör ta fram riktlinjer för att garantera att alla placerade barn och ungdomar har chansen till en meningsfull vardag och fritid, att de får tillgång till och har reella möjligheter att utveckla och låta sig inspireras av exempelvis idrott och kultur. Vid tillståndsprövning och i den löpande tillsynen bör dessa riktlinjer särskilt beaktas.

Barn och unga tar även upp vikten av att ha tillgång till datorer och internet för att kunna sköta sina skoluppgifter, men också för att kunna upprätthålla en bra och kontinuerlig kontakt med sina föräldrar, syskon och vänner. Vikten av att alla HVB är utrustade med fungerande datorer och bra internetuppkopplingar är därför, enligt BO, en högst relevant fråga. BO anser att detta är något som IVO särskilt borde beakta vid tillståndsprövning av nya verksamheter samt i den löpande tillsynen.57

5.7. Barns och ungas rätt till delaktighet

Rätten för alla barn att bli hörda och att tas på allvar utgör en av barnkonventionens grundläggande värderingar. Enligt artikel 12 ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. FN:s barnrättskommitté har erkänt artikel 12 som en av konventionens fyra grundläggande principer. Det innebär att artikel 12 inte bara fastställer en rättighet i sig, utan också ska beaktas vid tolkning och genomförande av alla andra rättigheter.

57 BO (2011) s. 60 ff.

5.7.1. Rätt att få relevant information

Enligt 11 kap. 10 § SoL ska, när en åtgärd rör ett barn, barnet få relevant information. Bestämmelsen rör inte bara barn och unga som är placerade i familjehem och HVB utan även barn och unga som av andra skäl har kontakt med socialtjänsten, t.ex. under en utredning eller vid genomförande och uppföljning av öppna insatser.

Motsvarande rätt till relevant information finns även i 36 § LVU och omfattar då även den som fyllt 18 år. Som orsak till att åldersgrupperna ska ha samma rätt till information anges i förarbetena bl.a. de stora begränsningar i den enskildes rörelsefrihet som tvångsåtgärder medför och svårigheten att motivera varför personer som vårdas tillsammans ska omfattas av olika skyldigheter.58Samtidigt som det infördes bestämmelser om rätten till information i SoL och LVU år 2008 infördes i LVU även en bestämmelse om att ansökningar om vård enligt lagen ska innehålla en redogörelse för hur relevant information lämnats samt för den unges inställning till den föreslagna vården.59

När bestämmelserna om att barnet respektive den unge ska få relevant information infördes framhöll regeringen att rätten till information är en viktig förutsättning för att ge barnet eller den unge en möjlighet att komma till tals och bli delaktigt. Med relevant information avses vederhäftig information som är av betydelse för den unge i ärendet. Informationen ska inte enbart omfatta faktauppgifter utan även information om följderna av den unges inställning och möjliga resultat av utredningen eller utgången i målet. Informationen ska vidare anpassas utifrån barnets ålder och mognad på ett sådant sätt att barnet kan ta den till sig.60

Informationens relevans ska inte bedömas enbart i förhållande till informationen som sådan utan även i förhållande till barnet, dvs. vara lämplig för barnet med beaktande av t.ex. hans eller hennes ålder, mognad, förmåga att tillgodogöra sig information, psykiska hälsa och tidigare kunskaper. Informationen får inte vara till skada för barnet. Det kan ibland innebära att informationen ska begränsas beroende på vad som är bäst för det enskilda barnet eller den unge i förhållande till hans eller hennes ålder, mognad och tidigare

58Prop. 2006/07:129 s. 39. 59Prop. 2012/13:10 s. 36. 60 A.a. s. 35.

erfarenheter. Samtidigt betonas i förarbetena att förutsättningen för att barnet ska kunna framföra sin åsikt är att barnet har fått den information som krävs för att kunna sätta sig in i frågan.61

Information inför och under en placering

Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd till ledning för vilken information som ska lämnas till barnet eller den unge i samband med en placering och under vårdtiden.62 Enligt föreskrifterna ska nämnden inledningsvis samt, om det behövs, återkommande informera barnet eller den unge om grunden för placeringen. Han eller hon ska även informeras om sina rättigheter i förhållande till familjehemmet eller på HVB.63 Enligt de allmänna råden bör barnet eller den unge informeras om vilka rättigheter han eller hon har i fråga om att

  • vara delaktig i planeringen av vården,
  • ta del av journalanteckningar,
  • prata enskilt med företrädare för nämnden och
  • framföra klagomål och synpunkter till nämnden.

Socialnämnden ska även ge barnet eller den unge som är placerad i ett familjehem eller ett HVB aktuella kontaktuppgifter till den socialsekreterare som handlägger hans eller hennes ärende samt uppgifter om hur man når tillsynsmyndigheten.64

De ungdomar från projektet Knas hemma65 som utredningen har träffat framhöll att språket är viktigt. Vuxna måste vinnlägga sig om att barnet förstår informationen.

Autism- och Aspergerförbundet har framfört till utredningen att barn med autismspektrumtillstånd måste få hjälp att förstå och

61Prop. 2006/07:129 s. 39 och 41. 62 SOSFS 2012:11. 637 kap. 1 § tredje stycket SOSFS 2012:11. 64 7 kap. 1 § första och andra styckena SOSFS 2012:11. 65 http://knashemma.se Knas hemma är ett nationellt projekt som drivs av Barnombudsmannen i Uppsala (en ideell förening) med stöd av Arvsfonden. Knas Hemma arbetar tillsammans med ungdomar för att barns och ungas rättigheter och röster ska stärkas i familjehem och HVB genom att visa, berätta och förklara utifrån deras perspektiv och erfarenheter.

göra sig förstådda för att kunna använda sin rätt att uttrycka åsikter i frågor som rör barnet.

Informationsmaterial till placerade barn och unga

Enligt 3 kap. 20 § SoF ska IVO ta fram information som riktar sig till barn och unga som stadigvarande vistas i familjehem, HVB, särskilda ungdomshem och till deras vårdnadshavare. Informationen ska bl.a. innehålla uppgifter om barns och ungas rättigheter. IVO har tagit fram särskilda informationsmaterial beroende på om barnet eller den unge är placerad i familjehem, HVB eller på ett särskilt ungdomshem. I detta informationsmaterial som även är publicerat på myndighetens hemsida beskrivs barnets eller den unges rättigheter när det gäller att få information om viktiga frågor som rör vården och planeringen, få komma till tals och bli lyssnad på, få stöd i skolarbete och hjälp till utbildning eller annan sysselsättning, få hälso- och sjukvård och tandvård, ha kontakt med föräldrar, syskon och andra viktiga personer, få ha sina saker i fred och inte utsättas för olagliga begränsningsåtgärder m.m.

5.7.2. Rätt att få framföra sina synpunkter

Socialtjänsten har ett stort ansvar när det gäller att ge barn möjligheter att komma till tals. Den 1 januari 2013 infördes nya bestämmelser i 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU som syftar till bättre överensstämmelse med barnkonventionen. Enligt bestämmelserna ska barnet (SoL) respektive den unge (LVU) ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör honom eller henne. Om barnet eller den unge inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning, så långt möjligt klarläggas på annat sätt.

Det finns ingen nedre åldersgräns för när barn ska få komma till tals och uttrycka sina åsikter. Det måste finnas kunskap och utarbetade arbetssätt för hur barnets åsikter på bästa sätt kan inhämtas. Det är viktigt att barnet får framföra sina synpunkter i en miljö som känns trygg och att metoder och arbetssätt är väl anpassade till barnets förutsättningar. I alla beslut som rör barn bör

framgå att barnets åsikter har inhämtats samt hur barnets åsikter har inhämtats och beaktats.66

Barnet eller den unge har alltså en absolut rätt att få komma till tals och uttrycka sin åsikt. Barnet ska dock, enligt förarbetena, aldrig vara skyldigt att framföra sina åsikter. Om barnet inte kan eller vill framföra sina åsikter kan barnets inställning exempelvis klarläggas genom en närstående eller någon annan företrädare för barnet. Med hänsyn till principen om barnets bästa är det, enligt förarbetena angeläget att barnets inställning klargörs på ett sätt som iakttar respekten för barnets integritet och självbestämmanderätt.67Det betonas också att förutsättningen för att barnet ska kunna framföra sin åsikt är att barnet har fått den information som krävs för att sätta sig in i frågan.68

I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12 understryks att barnet även har rätt att avstå från att utöva sin rättighet. Att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.69

Modell för att lyssna på barn i familjehem

Regeringen har aviserat att arbetet med brukarundersökningar som sker på äldreområdet även ska omfatta barn och unga i samhällsvård.70 Som ett första steg i det arbetet har Socialstyrelsen fått i uppdrag att ta fram en modell för att lyssna på barn i familjehem i syfte att låta dem förmedla sina upplevelser om sin vistelse i familjehemmet samt tillämpa modellen i en pilotundersökning. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2015.71

I rapporten Våga fråga – röster från barn i familjehem,72 berättar barn och unga om vikten av att få dela med sig av sina åsikter, tankar och upplevelser på ett sätt som passar dem själva och till personer som de känner förtroende för. De framhåller att de vill ge

66 A.a. s. 37. 67Prop. 2012/13:10 s. 38. 68 A.a. s. 38 f. 69 BO (2014b). 70Prop. 2012/13:10. 71 S2013/3876/FST. 72 BO (2015).

sin egen version av verkligheten, bli lyssnade på och tagna på allvar. BO avslutar rapporten med följande rekommendationer:

  • Våga fråga och agera.
  • Fråga på rätt sätt.
  • Fråga om rätt saker.

5.7.3. Hänsyn ska tas till barns och ungas åsikter

Av 11 kap. 10 § och 36 § LVU framgår att barnets (SoL) respektive den unges (LVU) åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Processbehörigheten vid 15 års ålder ger det äldre barnet rätt att föra sin talan i mål och ärenden enligt SoL och LVU och därmed större möjligheter att påverka. Men hänsyn ska även tas till yngre barns vilja.

I förarbetena till bestämmelserna återges barnrättskommitténs allmänna kommentarer till artikel 12 om att mognad handlar om förmågan att förstå och bedöma vilka konsekvenser den aktuella frågan medför.73 Barnrättskommittén understryker att ålder i sig inte är ett kriterium. Det finns inga specifika åldersgränser för barnets betydelsefulla delaktighet i beslutsfattandet. Hur mycket barn förstår är inte på ett entydigt sätt knutet till barnets biologiska ålder. Forskning visar att information, erfarenhet, miljö, sociala och kulturella förväntningar samt omfattningen av stöd bidrar till utvecklingen av ett barns förmåga att bilda åsikter. Därför måste barnets åsikter bedömas i varje enskilt fall. Mognad är svårt att definiera, men enligt barnrättskommittén innebär det att ett barn har kapacitet att uttrycka sina åsikter om frågor på ett rimligt och självständigt sätt. Hänsyn måste också tas till hur frågan påverkar barnet. Ju mer resultatet påverkar ett barns liv, desto mer relevant är en korrekt bedömning av just det barnets mognad.74

Mognad är, enligt Titti Mattsson, ett oklart och subjektivt begrepp och en rimlighetsbedömning får göras i det enskilda fallet. Mognadsbegreppet innefattar olika typer av mognad. För mognads-

73Prop. 2012/13:10 s. 38 f. 74 BO (2014b).

bedömningen i social- och familjerättsliga ärenden bör i första hand den intellektuella mognaden vara vägledande, följt av barnets emotionella mognad.75 Enligt Socialstyrelsen kan ett sätt att bedöma mognad vara att fråga vuxna personer i barnets närhet om hur de uppfattar barnets mognad, kombinerat med att handläggaren själv träffar barnet för att få en uppfattning om barnets koncentrationsförmåga, grad av medvetenhet, språk och sinnesstämning.76

Regeringen betonade att det förhållandet att barnets åsikter ska tillmätas vikt i förhållande till ålder och mognad ställer krav på att socialtjänsten har kunskap om barns fortlöpande utveckling, behov och förmåga. Regeringen ansåg att det saknas vägledning kring hur socialtjänsten ska bedöma vilken tyngd ett barns utsagor ska ges utifrån ålder och mognad.77 Därför har Socialstyrelsen fått i uppdrag att utveckla kunskapsstödet när det gäller bedömning av barns utsagor. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2015.78

Delaktigheten ska omfatta även vardagen

Barns och ungas rätt till delaktighet är inte begränsat till myndighets- och verksamhetsbeslut som rör barn utan innefattar även mer vardagliga situationer och samtal om det som barnet är frågande inför eller vill prata om. Barnets rätt till delaktighet ska alltså även innefatta den praktiska verksamheten som rör barn och handla om både små och stora frågor i vardagen, t.ex. att barnet eller den unge ska ha ett reellt inflytande över utformningen av sin egen vård. Det handlar t.ex. om att barnet eller den unge ska ha rätt att vara med när man planerar saker som gäller honom eller henne.

Ett konkret tillfälle för placerade barn och unga att påverka sin situation är vid upprättandet och uppföljningen av genomförandeplanen. En genomförandeplan kan innehålla planering av särskilda insatser, umgänget med föräldrar och närstående men kan också innehålla planering av barnets vardag, såsom fritidaktiviteter, läxhjälp

75 Mattson T (2006) s. 81 f. 76 Socialstyrelsen (2012b) s. 12. 77Prop. 2012/13:10 s. 39. 78 S2014/6338/FST och S2014/6505/FS.

etc. Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd framgår att socialnämnden ska verka för att ett barn eller en ung person som är placerad i familjehem eller i ett HVB deltar i arbetet med att upprätta, följa upp och vid behov revidera genomförandeplanen.79Enligt BBIC ska barnet eller den unge och de vuxna kring barnet samlas regelbundet för att vid uppföljningsmöten gå igenom genomförandeplanen.80

Barns och ungas upplevelse av delaktighet

I BO:s intervjuer med ett hundratal barn i samhällsvård gav de familjehemsplacerade barnen en relativt ljus bild, medan de HVBplacerade sällan upplevde att de blev lyssnade på. Många upplevde att de möttes av negativa förväntningar.81

IVO:s tillsyn av HVB för 2011 var inriktad på barnens delaktighet. Då granskades drygt 2 000 personakter avseende lika många barn. Granskningen visade att merparten av barn och unga på HVB har en egen genomförandeplan. Men de är av varierande kvalitet och alla planer följs inte upp. Bland annat uppmärksammades att de ensamkommande barnens planer ibland var standardiserade dokument som inte utformats för det enskilda barnet. Alla barn på HVB ska känna till genomförandeplanen, veta vad den innehåller och hur den ska användas. Det framgick av samtalen med barnen att de i de flesta verksamheterna kände till sin plan. Men det fanns också HVB där bara ett fåtal eller inget barn kände till sin plan. I 85 procent av boendena där barn och unga tas emot för behandling kände de flesta till sin plan. Motsvarande andel i HVB för ensamkommande barn var 60 procent.82

Som ett komplement till de barnsamtal som IVO genomför inom ramen för frekvenstillsynen av HVB för barn och unga har alla barn och unga från och med 2013 fått besvara frågor i en enkät bl.a. om hur delaktiga de tycker att de får vara. Enkätsvaren visar att uppfattningen om delaktighet varierar. Mer än hälften på HVB med inriktning behandling svarar att de oftast eller alltid får vara

797 kap. 2 § SOSFS 2012:11. 80 Socialstyrelsen (2012d) s. 191. 81 BO (2010) och BO (2011). 82 IVO (2013) s. 34.

delaktiga och bestämma. Men var femte ungdom tycker inte att det är så. På HVB för ensamkommande barn svarar färre, drygt en tredjedel, att de alltid eller oftast är delaktiga. Ungdomar på de särskilda ungdomshemmen är minst nöjda med sin delaktighet. Där tycker mindre än en tredjedel att de är delaktiga alltid eller nästan alltid medan drygt en tredjedel svarar sällan eller aldrig. Ungefär hälften av ungdomarna på HVB för ensamkommande och på HVB för behandling tycker att personalen alltid eller oftast lyssnar på deras synpunkter och klagomål. På SiS-institutionerna svarar mindre än hälften positivt på frågan. En tredjedel tycker att personalen sällan eller aldrig lyssnar på dem.83

Även från de kontakter som utredningen har haft med barn och unga som varit placerade framkommer brister vad gäller barns rätt att vara delaktiga i planeringen och genomförandet av vården.84

5.7.4. Stöd till barn för att deras rättigheter ska tillvaratas

Barnets särskilda socialsekreterare

När vård ges i ett familjehem eller i ett HVB ska det enligt 6 kap. 7 c § SoL finnas en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unge. Socialsekreteraren ska besöka barnet regelbundet i den omfattning som är lämplig utifrån barnets behov och önskemål. Den särskilda socialsekreteraren ska framför allt handla i barnets intresse och ha en självständig ställning till familjehemmet eller institutionen, dvs. inte handlägga frågor som rör villkoren för uppdraget. Ytterligare en angelägen uppgift är att vara uppmärksam på och lyhörd för barnets behov av och önskemål om kompletterande insatser. Den särskilda socialsekreterarens personliga kontakt med barnet eller den unge är tänkt att utgöra en central del i uppföljningen av vården. I uppföljningen ska särskilt uppmärksammas barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer med anhöriga och andra närstående (6 kap. 7 b SoL och 13 a § LVU).85

83 IVO (2014) s. 13 f. 84 Bl.a. inom ramen för BO:s projekt ”Möte med makten”. 85Prop. 2012/13:10 s. 78 f.

Tillsynens roll

Den statliga tillsynen ska kontrollera att vården uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter. Barn och ungdomar i familjehem, på HVB eller i ett LSS-boende kan kontakta IVO via ett direktnummer och få möjlighet att berätta hur de har det eller ställa frågor. IVO har via barntelefonen tagit emot nästan 400 samtal 1 januari 2014 t.o.m. november 2014. I många fall är samtalet den enda åtgärd som behövs, i andra fall kan samtalet leda till en kontakt med socialtjänsten eller att ett tillsynsärende inleds. Vissa telefonkontakter har lett till oanmälda inspektioner och förändringar i verksamheten. Möjligheten att kontakta IVO ska, enligt ett regeringsuppdrag, även finnas för barn som vårdas inom den psykiatriska heldygnsvården.86

Under åren 2009–2014 har en försöksverksamhet med tillsynsombud för barn och unga placerade i familjehem genomförts. I en slutrapport över försöksverksamheten konstaterar IVO att barnen varit nöjda med ombuden och att de inneburit en positiv skillnad för en del barn. IVO anser ändå inte att tillsynsombud är rätt metod för att tillförsäkra de familjehemsplacerade barnen en trygg och säker vård. Det huvudsakliga skälet är att försöksverksamheten genomförts under förutsättningar som är svåra att nå upp till om den skulle omfatta alla de cirka 13 000 barn och unga som är placerade i familjehem. Verksamheten är alltså alltför resurskrävande. IVO anger dock även andra skäl, t.ex. att barn i familjehem inte behöver fler aktörer. Om barnets nätverk utökas med fler kontakter riskerar roller och uppgifter att bli otydliga. Barnets socialsekreterare måste ha tillräcklig kompetens och kunskap om barn samt en arbetssituation som gör det möjligt att vara tillgänglig för barnet och erbjuda en förtroendefull relation. IVO framhåller även att en riskbaserad tillsyn är effektivare och att IVO vill erbjuda barn och ungdomar flera kanaler för att nå en inspektör och få möjlighet att berätta hur de har det eller ställa frågor.87

86 www.ivo.se 87 IVO (2014a). Försöksverksamheten har utvärderats av Örebro universitet.

Barnrättsaktörer

Det finns en rad barnrättsaktörer som arbetar med barns rättigheter med utgångspunkt från barnkonventionen. BO är en statlig myndighet med uppdrag att företräda barns och ungas rättigheter och intressen utifrån barnkonventionen. BO har rättsliga befogenheter att begära information och att kalla in kommuner, landsting/regioner och myndigheter till överläggning men utövar ingen tillsyn. BO får inte ingripa i enskilda ärenden men har anmälningsskyldighet till socialnämnden.

Som redovisats i kapitel 3 har FN:s barnrättskommitté i februari 2015 rekommenderat Sverige att ratificera det tredje tilläggsprotokollet om en internationell klagomekanism. Barnrättskommittén menar att Sverige behöver säkerställa att barn kan slå larm om deras rättigheter kränks. Barnrättskommittén föreslår också att BO ska kunna ta emot och utreda enskilda ärenden.

På skolområdet finns en funktion som har till uppgift att stärka barns och elevers rättigheter, nämligen Barn- och elevombudet (BEO) som inrättades 2006 som en del av Skolinspektionen. BEO övervakar den del av skollagen som gäller kränkande behandling. BEO har möjlighet att driva individuella barns och ungas mål om skadestånd.

I kommuner och landsting förekommer i viss utsträckning lokala och regionala barn- och ungdomsombud. År 2012 fanns sådana i åtta av 290 kommuner. Utformningen av uppdragen varierar men generellt handlar det om information och påverkansarbete på ett generellt plan.

Exempel på barnrättsorganisationer är Rädda Barnen, BRIS (Barnens Rätt I Samhället) och organisationen Maskrosbarn. Rädda Barnen bedriver påverkansarbete och erbjuder individuell rådgivning. BRIS arbetar brett med individuell rådgivning, men enbart via telefon, mejl och chatt. Maskrosbarn vänder sig till barn och unga vars föräldrar missbrukar eller mår psykiskt dåligt. Maskrosbarn erbjuder kurativt stöd samt sociala aktiviter, men inte juridisk vägledning.

Barnrättsbyrån som finns i Stockholm är den enda verksamhet som företräder enskilda barn i myndighetskontakter och liknande för att de ska få sina behov tillgodosedda. Barnrättsbyrån, som startade sin verksamhet 2011 vänder sig till barn och unga mellan 0

och 21 år som behöver praktisk hjälp, ombudsmannaliknande stöd och rådgivning. Barnrättsbyrån har utformats med brittiska Kids Company som förebild. Kids Company grundades år 1996 och erbjuder verksamheter för utsatta barn i London och Bristol. Arbetet där utgår från dels anknytningsteori (betydelsen av en nära relation lyfts fram för att den tillit ska uppstå som anses som nödvändig i behandlingsarbete), dels advocacy och empowerment.

Advocacy kan ungefärligen översättas med att företräda medan empowerment handlar om att stärka människors egenmakt.88 Barnrättsbyrån kommer enligt uppgift att ansöka om medel hos Arvsfonden för ett försöksprojekt om att sprida modellen till andra delar av Sverige.

När det gäller övriga nordiska länder är det endast Danmark som erbjuder ett oberoende stöd för barn och unga i kontakten med myndigheter. I den danska Serviceloven89 finns bestämmelser om att barn och unga har rätt till eller en bisidder som ska stödja barnet och se till att barnets rättigheter tas tillvara i den kommunala handläggningsprocessen (§ 48 a). Vidare kan en støtteperson tillsättas för barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet (§ 68 b). Støttepersonen ska fungera som en stabil vuxenkontakt med positiv betydelse för barnets eller den unges utveckling.

5.8. Utredningens överväganden och förslag

5.8.1. Inledande överväganden

Som redovisats inledningsvis i detta kapitel har Titti Mattsson på utredningens uppdrag analyserat hur barnrättsperspektivet kan stärkas i den nya omarbetade LVU som utredningen föreslår. Mattsson förordar att det av lagen tydligt ska framgå vilka rättigheter som barn har inför och i samband med en placering, dvs. en rättighetslista. Syftet med en rättighetslista är att det ska vara tydligt för såväl barn och unga som för de som tillämpar lagen, vilka centrala rättigheter som gäller enligt lagen. En inledande rättighetslista kan följas av de undantag som bör gälla.

88 Forssell E m.fl. (2015) s. 12. 89 Bekendtgørelse af lov om social service.

Barnkonventionens rättighetslista spänner över ett brett fält, med allt från medborgerliga och politiska rättigheter till ekonomiska, sociala och kulturella sådana. Ett exempel på en svensk lagstiftning som har en sådan inledande struktur är FB som anger barns rättigheter samt vårdnadshavarens ansvar att tillgodose dessa. Enligt 6 kap. 1 § FB har barn rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Vidare framgår att barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Ett annat exempel på en lagstiftning som har en sådan struktur är den nya patientlagen (2014:821) som trädde i kraft den 1 januari 2015. Syftet med patientlagen är att stärka och tydliggöra patientens ställning samt att främja patientens integritet, självbestämmande och delaktighet.

Utredningen kan konstatera att det inte tydligt framgår av nuvarande LVU vad barn och unga och deras föräldrar kan förvänta sig av vården. Genom nuvarande regelverk anges kvalitetskraven på vården i olika bestämmelser i LVU, SoL, SoF samt i föreskrifter från Socialstyrelsen. Det finns därför behov av att både tydliggöra syftet med lagen och på ett samlat sätt ange vilka grundläggande krav som gäller för vården. I det följande föreslår därför utredningen att den nya LVU ska kompletteras med en bestämmelse som anger syftet med lagen samt ett kapitel med ett antal bestämmelser som anger vilka grundläggande kvalitetskrav som gäller för vården. En sådan konstruktion syftar till att synliggöra barns och ungas grundläggande rättigheter och uppmärksamma de som ska tillämpa lagen på deras skyldighet att se till att dessa rättigheter tillgodoses. Enligt utredningen är det ett viktigt steg för att genomföra barnkonventionens barnrättssyn i den nya lagen.

Barnets eller den unges rätt att få och ge information samt deras möjligheter att kunna påverka sin tillvaro under en placering är en grundläggande rättighet under vårdens genomförande. Som redovisats inledningsvis har barnets rätt till information och delaktighet stärkts avsevärt i lagstiftningen under de senaste åren. Trots detta visar återkommande rapporter att barn och unga upplever att de inte har fått tillräcklig information och att deras synpunkter inte har beaktats. Utredningen anser därför att bestämmelsen om barnets rätt till information, rätt att komma till tals och få sina synpunkter beaktade behöver lyftas fram och tydliggöras i den nya LVU. I det följande föreslås därför att delaktighetsbestämmelserna

ska samlas i ett eget kapitel i den nya LVU och att bestämmelserna ska förtydligas och kompletteras i vissa delar.

5.8.2. Lagen ska syfta till skydd och en god vård

Utredningens förslag: Den nya lagen ska syfta till att tillför-

säkra barn och unga skydd och en god vård.

I förarbetena till LVU anges att syftet med LVU är att samhället ska kunna fullgöra sin skyldighet att tillgodose barns och ungdomars behov av vård och behandling. LVU utgör på så sätt ett komplement till SoL i situationer när frivilliga insatser inte kan komma till stånd eller inte kan bedömas som tillräckliga.90

Utredningens uppdrag är bl.a. att analysera behovet av förtydliganden av regelverket. Tydlighet bidrar till att öka rättssäkerheten för den enskilde. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det av grundläggande betydelse att den som vårdas med tvång och hans eller hennes anhöriga tydligt kan utläsa av lagstiftningen vad syftet med vården är. Utredningen anser därför att den nya LVU ska kompletteras med en bestämmelse som ger uttryck för det särskilda syfte som ska gälla för tvångsvården. Utredningen föreslår att syftet med tvångsvården ska vara att tillförsäkra barn och unga skydd och en god vård. Ordet skydd markerar att det är fråga om en allvarlig situation eller en situation som hotar att förvärras. Med ordet tillförsäkra markeras socialnämndens befogenhet och skyldighet att ge skydd och vård till barnet eller den unge mot vårdnadshavarens eller barnet eller den unges vilja.

Att barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ska få en god vård följer redan av 6 kap. 1 § SoL. Den bestämmelsen gäller även den vård som ges med stöd av LVU (10 § andra stycket LVU). Kravet på god vård i 6 kap. 1 § SoL gäller dock enbart placeringar utanför hemmet. LVU reglerar tvångsingripanden mot enskilda vilket innebär att kraven måste vara högt ställda. Enligt utredningen är det därför rimligt att kravet på god vård inte enbart ska omfatta vård utanför det egna hemmet utan även gälla öppna

90Prop. 1989/90:28 s. 38.

insatser utan samtycke. Utredningen vill betona att kravet på god vård gäller både för offentligt och enskilt bedriven verksamhet.

Syftesbestämmelsen i den nya LVU harmonierar med artikel 20 i barnkonventionen som stadgar att ett barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö ska ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida.

5.8.3. Tydligare krav på tvångsvården

Utredningens bedömning: Barns och ungas grundläggande

rättigheter i samhällsvården måste synliggöras i den nya LVU.

Utredningens förslag: Det ska införas ett nytt kapitel i den nya

LVU med bestämmelser om vilka krav barn och unga kan ställa på vården. Följande krav ska gälla

  • Vården ska vara av god kvalitet. Kvaliteten i vården ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.
  • Vården ska särskilt vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet.
  • Vården ska ges med omtanke och bygga på respekt för barnets eller den unges människovärde och integritet samt med aktning för barnets eller den unges person och egenart.
  • Vården ska ges utifrån en helhetssyn på barnet och bedrivas i samverkan med andra berörda samhällsorgan och myndigheter.
  • Ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet har rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.
  • Ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet ska ges möjlighet till en fritid som är anpassad till hans eller hennes ålder och intressen.

Genom LVU:s nuvarande konstruktion framgår kraven på vården indirekt genom att 10 § andra stycket LVU stadgar att bestäm-

melserna i SoL gäller för vårdens innehåll och utformning. Enligt 6 kap. 1 § andra stycket SoL ansvarar socialnämnden för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Vidare framgår av tredje stycket att vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.

Det enda krav som särskilt nämns i LVU i dag är att insatserna ska präglas av respekt för den unges människovärde och integritet (1 § LVU). Det framgår således inte direkt av nuvarande LVU vad barn och unga och deras föräldrar har rätt att förvänta sig av vården.

Utredningen föreslår därför att den nya LVU ska kompletteras med ett inledande kapitel som samlar de bestämmelser som anger vilka grundläggande krav som gäller för vården. Det bidrar till att synliggöra barns och ungas grundläggande rättigheter och uppmärksamma socialnämnden och de som har det direkta ansvaret för vården på deras skyldighet att se till att dessa rättigheter tillgodoses. Som anförts i de inledande övervägandena anser utredningen att en sådan konstruktion av lagen är ett viktigt steg för att genomföra barnkonventionens barnrättssyn i den nya lagen.

Vården ska vara av god kvalitet

Utredningen föreslår att det nya kapitlet ska inledas med en bestämmelse som stadgar att vård enligt lagen ska vara av god kvalitet. Vidare ska det framgå av bestämmelsen att kvaliteten i vården systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras.

Kravet på att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras följer redan av 3 kap. 3 § SoL och gäller med stöd av 10 § andra stycket nuvarande LVU även den vård som ges med tvång. Eftersom den grundläggande regleringen i SoL även fortsättningsvis ska gälla för tvångsvården av barn och unga medför bestämmelsen en viss dubbelreglering. Utredningen anser emellertid att kravet på tydlighet, framför allt gentemot de barn och unga som bereds vård enligt lagen, uppväger nackdelarna med en sådan konstruktion. I sammanhanget kan erinras om att även den nya patientlagen innehåller ett antal dubbelregleringar. I

förarbetena uttalas dock att nackdelarna i lagtekniskt hänseende uppvägs av att bestämmelserna är av grundläggande betydelse för såväl patienter som vårdgivare och hälso- och sjukvårdspersonal.91

Med kvalitet avses här att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Definitionen är densamma som Socialstyrelsen använder i sina föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (2 kap. 1 § SOSFS 2011:9). Se vidare kapitel 16.

Vården ska särskilt vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet

Som redovisats tidigare i detta kapitel är begreppet god vård inte preciserat i SoL. Däremot har Socialstyrelsen i föreskrifter som gäller socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem och HVB, angett att vården ska vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Inom hälso- och sjukvården preciserar lagstiftningen vad som ska känneteckna en god vård. I 2 a § HSL anges i fem punkter de särskilda krav som lagstiftaren har velat ställa på en god vård inom den offentliga och enskilda hälso- och sjukvården.

Utredningen anser att det på motsvarande sätt ska preciseras i lag vilka krav barn och unga kan ställa på den vård som ges med stöd av LVU och att Socialstyrelsens föreskrifter ska utgöra grunden. Utredningen föreslår således att det ska framgå av den inledande bestämmelsen i kapitlet att vården särskilt ska vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Med ordet särskilt markeras att uppräkningen inte är uttömmande.

En trygg och säker vård innebär bl.a. att vården präglas av stabila och förutsägbara förhållanden som gör att barnet eller den unge kan lita på vuxna i sin omgivning. Det får inte förekomma missförhållanden såsom övergrepp, kränkningar eller försummelse. En ändamålsenlig vård utformas så att den svarar mot det enskilda barnets eller den unges förutsättningar och behov. Arbetssätt, kompetens hos personalen m.m. ska vara adekvata i förhållande till

91Prop. 2013/14:106 s. 43.

det mål som gäller för placeringen. Att vården präglas av kontinuitet innebär att onödiga omplaceringar undviks och att kontakten med barnets hemmiljö upprätthålls. Det innebär också att barnet eller den unge får möjlighet att bygga upp varaktiga relationer även utanför den egna familjen, med socialsekreteraren och de som svarar för insatserna. Att vården präglas av kontinuitet innebär också att vårdens inledande och avslutande förbereds noga.

Som konstaterats i föregående avsnitt ska även de barn och unga som får öppna insatser med stöd av lagen ges en god vård. Det ligger dock i sakens natur att inte alla krav har samma relevans när det inte är fråga om heldygnsvård.

Vården ska ges med omtanke och bygga på respekt för barnets eller den unges människovärde och integritet

Enligt 1 § LVU ska insatserna präglas av respekt för den unges människovärde och integritet. Utredningen föreslår att den bestämmelsen ska ingå som en del i de särskilda krav som ska ställas på vården.

Vikten av ett respektfullt bemötande är också något som de barn och unga som utredningen träffat lyft fram som väldigt viktigt. De understryker att barn och unga måste kunna känna tillit till sin socialsekreterare eller till personalen på HVB för att kunna berätta om svåra saker. De betonar också betydelsen av värme och engagemang. I utvärderingen av den nationella försöksverksamheten med tillsynsombud var det uppenbart hur mycket barnen värderade möjligheten att få utveckla förtroendefulla relationer och många framhöll betydelsen av kontinuitet. De vill ha en personlig relation till sin socialsekreterare.

Ett respektfullt bemötande kännetecknas av hänsyn och respekt för barnets eller den unges människovärde och integritet. Ett respektfullt bemötande kan emellertid förenas med en distanserad och reserverad hållning. Det innebär att i de flesta bemötandesituationer är det inte tillräckligt med enbart respekt. Till ett gott bemötande hör även vänlighet, lyhördhet, tillit, stöd och uppmuntran. Utredningen anser att ordet omtanke kan vara ett sammanfattande uttryck för det. Det kan anföras att begreppet omtanke är subjektivt och värdeladdat och därmed främmande i författningstexter. Utredningen vill dock erinra om att uppdraget

bl.a. är att stärka rättssäkerheten för de barn och unga som vårdas med stöd av lagen. Utredningen har i kapitel 3 redogjort för två olika rättssäkerhetsdefinitioner: formell rättssäkerhet och materiell rättssäkerhet. Den formella rättssäkerheten har att göra med själva förfarandet (förutsägbarhet, kontrollerbarhet och likhet inför lagen) medan den materiella rättssäkerheten ska garantera materiell rättvisa ur ett etiskt och moraliskt perspektiv. Med materiell rättssäkerhet menas alltså att utöver det formella kravet på förutsebarhet så ska rättsliga avgöranden även motsvara andra etiska krav. Enligt utredningen kan ordet omtanke spegla denna dimension av rättssäkerhet.

Utredningen föreslår att nuvarande 1 § första stycket andra meningen LVU flyttas till det nya kapitlet om krav på vården. Vidare föreslås att bestämmelsen kompletteras med att vården ska ges med omtanke och bygga på respekt för barnets eller den unges människovärde och integritet samt med aktning för barnets eller den unges person och egenart. Att barn ska behandlas med aktning för sin person och egenart framgår av 6 kap. 1 § FB. Bestämmelsen i den nya LVU markerar att barns rättigheter även ska respekteras när barnet får insatser enligt LVU.

Vården ska ges utifrån en helhetssyn på barnet eller den unge

Vården ska ges utifrån en helhetssyn på barnet eller den unge vilket förutsätter att hälso- och sjukvården vid behov erbjuder nödvändig behandling och att förskolan och skolan ger lämplig utbildning och det stöd som behövs. Om berörda verksamheter bidrar med kompletterande resurser, kunskap och kompetens för att ge stöd till barnet ökar kvaliteten i insatsen och den splittring som ökad specialisering annars kan leda till motverkas.92

För att kunna uppnå syftet med lagen, dvs. att tillförsäkra barn och unga skydd och en god vård, krävs således även insatser från andra huvudmän och verksamheter. I syfte att erinra om detta föreslår utredningen att en bestämmelse förs in i det nya kapitlet om krav på vården, som stadgar att vården ska ges utifrån en helhetssyn på barnet eller den unge och bedrivas i samverkan med andra

92 Socialstyrelsen m.fl. (2006) s. 29.

berörda samhällsorgan och myndigheter. En sådan lagteknisk konstruktion finns t.ex. i 6 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

För att lyfta fram placerade barns och ungas rätt till hälso- och sjukvård och utbildning innehåller bestämmelsen även en hänvisning till landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) att erbjuda barn och unga en god hälso- och sjukvård och bestämmelserna i skollagen (2010:800) om elevers utbildning inom skolväsendet samt stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd. Samverkan mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården samt skolan är av grundläggande betydelse för att berörda barn och unga ska tillförsäkras en god vård.

Utredningen återkommer i kapitel 9, 15, 16 och 18 med förslag avseende samverkan mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Barns och ungas rätt till samhörighet med närstående samt kontakt med hemmiljön

Principen om barnets rätt till sin familj och att denna relation inte får gå förlorad under en placering utanför hemmet finns uttryckt i 6 kap. 1 § andra stycket SoL. Bestämmelsen gäller, med stöd av 10 § andra stycket LVU, även vid en placering utanför hemmet med stöd av LVU. Enligt 6 kap. 1 § andra stycket SoL bör vården utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.

Av 14 § första stycket nuvarande LVU framgår att socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses. Som redovisats tidigare i detta kapitel (avsnitt 5.6.2) visar en svensk studie att många ungdomar inte bara önskar mer föräldrakontakt utan även mer kontakt med sina syskon.

Utredningen föreslår att det förs in en bestämmelse i det nya kapitlet om krav på vården som stadgar att barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet har rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Att det medför en viss dubbelreglering i förhållande till 6 kap. 1 § andra stycket SoL uppvägs av kravet på tydlighet. I syfte att stärka barnrättsperspektivet i lagen ska bestämmelsen i den nya LVU formul-

eras som en rätt för barnet i stället för en skyldighet för socialnämnden. Rätten till kontakt med anhöriga och andra närstående är givetvis inte juridiskt utkrävbar eftersom det inte finns någon plikt för t.ex. föräldrar att umgås med sitt barn. Om ett barn önskar mer kontakt har dock socialtjänsten ett ansvar att på olika sätt verka för detta. Rätten till kontakt med vårdnadshavare och föräldrar kan också begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården. Det ska erinras om i bestämmelsen. Om det behövs får socialnämnden även begränsa barnets kontakt med syskon och andra närstående med stöd av sin allmänna befogenhet att bestämma om barnets personliga förhållanden.

Barn och unga ska ges möjlighet till en meningsfull fritid

Av artikel 31 i barnkonventionen framgår att barn har rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder samt rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet. I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 31 uttalas bl.a. att barn på institution bör erbjudas plats och tillfälle för barn att umgås med andra barn i lokalsamhället, att leka och delta i spel, fysiska aktiviteter samt kulturellt och konstnärligt liv. Sådana åtgärder bör inte begränsas till obligatoriska eller organiserade aktiviteter. Barn som tillbringar längre perioder på institutioner behöver även tillgång till lämpliga böcker och tidskrifter och till internet, liksom hjälp och stöd att ta tillvara dessa resurser.93

Det finns inga bestämmelser i SoL eller LVU som reglerar placerade barns och ungas rätt till fritid. Däremot skulle det kunna hävdas att barnets rätt till fritid ingår i kravet på att vården ska utformas så att den upplevs som meningsfull enligt 3 kap. 3 § SoF.

Som redovisats tidigare i detta kapitel har BO framfört att ambitionsnivån för placerade barns och ungdomars fritid måste höjas. Enligt BO har alla unga som är placerade i samhällsvården rätt att få ta del av individuellt anpassade fritidsaktiviteter. BO framhåller även vikten av att alla HVB är utrustade med datorer och internetuppkoppling.

93 BO (2014d).

I syfte att få den nya LVU i bättre överenstämmelse med barnkonventionen föreslår utredningen att det nya kapitlet om krav på vården kompletteras med en bestämmelse som stadgar att barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ska ges möjlighet till en fritid som är anpassad efter deras ålder och intressen. Det kan t.ex. handla om organiserade idrotts- eller kulturaktiviteter eller besök på bio, konsert eller museum. Tillgång till dator och internetuppkoppling är en viktig förutsättning för att barn och unga ska kunna sköta sina skoluppgifter men också för att de ska kunna upprätthålla en kontinuerlig kontakt med föräldrar, syskon och vänner.

5.8.4. Socialnämndens ansvar för umgänge ska även gälla syskon och andra närstående

Utredningens förslag: Nuvarande 14 § LVU ska ändras så att

socialnämnden har ett ansvar för att barnet ges möjlighet till umgänge även med syskon och andra närstående.

Enligt 14 § LVU har socialnämnden ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses. Enligt artikel 9 i barnkonventionen har ett barn som har skiljts från den ena eller båda föräldrarna rätt till kontakt med båda föräldrarna utom då det strider mot barnets bästa. Barnrättskommittén har i de allmänna kommentarerna uttalat att i bevarandet av familjemiljön ingår att bevara barnets band i vidare bemärkelse. Det gäller kontakt med släkten, till t.ex. far- och morföräldrar, far- och morbröder, fastrar och mostrar, men också vänner, skola och den bredare sociala miljön.94

Både i forskning och praktik har frågan om placerade barns och ungas rätt till kontakt med syskon som de inte bor tillsammans med lyfts fram alltmer. Kunskapen och medvetenheten om betydelsen av att placerade barn och unga får möjlighet att upprätthålla kontakten med syskon och även andra närstående bör enligt utredningen avspegla sig i lagstiftningen.

Att barn och unga har rätt till samhörighet med föräldrar, anhöriga och andra närstående innebär att det är barnets rätt till

94 BO (2014c) s. 16.

umgänge som står i centrum. Umgänget är alltså i första hand till för barnet och det är barnets intressen som ska vara avgörande. Som redovisats tidigare visar en svensk studie att många placerade ungdomar vill träffa sina föräldrar oftare men att det också finns ungdomar som inte vill ha någon kontakt alls. Om kontakten anses negativ av barnet eller den unge ska han eller hon inte behöva utsättas för den eller i vart fall ska den diskuteras noga.

Även de ungdomar som utredningen träffat inom ramen för projektet Knas hemma har framhållit vikten av att respektera att barn i vissa fall inte vill ha kontakt med föräldrar och syskon. Vid utredningens möte med Nationella stödtelefonen för hedersrelaterat våld och förtryck framkom att barn och unga som omhändertagits på grund av hedersrelaterat våld och förtryck uppger att de upplever skam för att de inte vill hem eller längtar efter sin familj. De kan uppleva att socialtjänsten utövar ”påtryckning” att de ska prata med eller träffa föräldrarna trots att de absolut inte vill. Utredningen vill understryka att hänsyn måste tas till dessa ungdomars uppfattning och vilja.

I linje med förslaget i det föregående avsnittet föreslår utredningen att nuvarande 14 § LVU kompletteras så att även syskon och andra närstående omfattas. Nuvarande 14 § LVU stadgar att socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge så långt möjligt tillgodoses. I syfte att stärka barnrättsperspektivet i lagen föreslår utredningen att bestämmelsen formuleras om så att socialnämnden har ett ansvar för att barnet ges möjlighet till umgänge med föräldrar, vårdnadshavare, syskon och andra närstående.

5.8.5. Barnets eller den unges rätt till information och delaktighet ska förtydligas

Utredningens bedömning: Bestämmelsen om barnets eller den

unges rätt att få och ge information behöver lyftas fram och tydliggöras i den nya LVU.

Utredningens förslag: Delaktighetsbestämmelserna ska samlas i

ett eget kapitel i den nya LVU.

Nuvarande 36 § LVU ska delas upp i två bestämmelser i den nya LVU. En bestämmelse ska reglera rätten till information och en bestämmelse ska reglera barnets eller den unges rätt att komma till tals och få sina synpunkter beaktade i förhållande till ålder och mognad.

Bestämmelsen om barnets eller den unges rätt till information ska förtydligas med att barnet eller den unge återkommande ska få relevant information.

Det ska även införas en ny bestämmelse om att informationen ska anpassas till den enskildes ålder, mognad, erfarenhet och andra individuella förutsättningar. Den som ger informationen ska så långt som möjligt försäkra sig om att mottagaren har förstått innehållet i och betydelsen av den lämnade informationen. Bestämmelsen gäller både den information som ges till barn och unga och den information som ges till barnets vårdnadshavare.

Enligt 36 § LVU ska den unge få relevant information. Den unge ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör honom eller henne. Om den unge inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Den unges åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Bestämmelsen gäller både vid myndighetsutövning och vid genomförandet av vården.

Mot bakgrund av att återkommande rapporter visar att barn och unga upplever att de inte har fått tillräcklig information och att deras åsikter inte har beaktats, anser utredningen att det finns skäl att på ett tydligare sätt än i dag lyfta fram delaktighetsbestämmelserna i den nya LVU. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska samlas i ett eget kapitel i den nya LVU. I sammanhanget ska erinras om att kravet på barnets delaktighet inte är begränsat till myndighets- och verksamhetsbeslut som rör barn utan även gäller även den praktiska verksamheten och handlar både om små och stora frågor i vardagen. Det handlar således om att barnet eller den unge ska ha ett reellt inflytande över utformningen av sin egen vård.

Vidare föreslår utredningen att nuvarande 36 § LVU delas upp i två bestämmelser. En bestämmelse som reglerar rätten till information och en bestämmelse som reglerar barnets eller den unges rätt att komma till tals. Utredningen föreslår även att bestämmelsen om

barnets eller den unges rätt till information ska förtydligas. Det är viktigt att upprepa informationen under placeringstiden, exempelvis om varför barnen behöver vara placerade. Utredningen föreslår att bestämmelsen om barnets eller den unges rätt till information förtydligas så att det av lagtexten framgår att informationen ska ges återkommande.

I linje med utredningens uppdrag att stärka barnrättsperspektivet i laget ska bestämmelsen om barnets eller den unges rätt att komma till tals dessutom formuleras om. I stället för att barnet eller den unge ska ges möjlighet att framföra sina åsikter ska barnet eller den unge få framföra sina åsikter.

Informationen ska vara individuellt anpassad

Som redovisats inledningsvis i detta kapitel har barnets position inom den socialrättsliga lagstiftningen stärkts genom utökade informations- och delaktighetskrav. Informationsflödet måste dock anpassas för att barnet ska kunna tillgodogöra sig informationen och vara reellt delaktig. I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12 står att konventionsstaterna är skyldiga att säkerställa att denna rätt genomförs för barn som har svårt att föra fram sina åsikter. Till exempel ska man förse barn som har en funktionsnedsättning med de kommunikationsverktyg som behövs för att de lättare ska kunna uttrycka sina åsikter, och göra det möjligt för dem att använda dessa verktyg. Ansträngningar måste också göras för att erkänna rätten att uttrycka åsikter för barn som tillhör minoritetsgrupper och ursprungsbefolkningar, flyktingbarn och andra barn som inte talar majoritetsspråket.95

I enlighet med barnrättskommitténs rekommendationer föreslår utredningen en ny bestämmelse om att informationen ska vara individuellt anpassad till den enskildes ålder, mognad, erfarenhet eller andra individuella förutsättningar. Bestämmelsen ska även omfatta den information som ska lämnas till vårdnadshavare.

Kravet på att informationen ska vara individuellt anpassad innebär att den ska ges på ett sådant sätt att den enskilde kan ta den till sig. Att vuxna måste vinnlägga sig om att barnet förstår den

95 BO (2014b).

information som lämnas har betonats av flera av de ungdomar som utredningen har träffat. Informationen måste anpassas till den enskildes individuella förutsättningar och göras lättbegriplig. Särskild hänsyn måste tas till den enskildes ålder och mognad, erfarenhet eller andra individuella förutsättningar. Med andra individuella förutsättningar avses t.ex. om den enskilde har svårigheter att förstå svenska eller har en funktionsnedsättning som medför svårigheter att ta till sig informationen. Exempelvis måste personer med kognitiva kommunikationssvårigheter få särskilt anpassad information. Behovet av tolk och kommunikationsstödjande hjälpmedel bör särskilt uppmärksammas. Att informationen ska vara individuellt anpassad innebär även att den enskilde kan avstå från information som han eller hon inte önskar.

Den som lämnar informationen måste så långt som möjligt försäkra sig om att den enskilde har förstått innehållet i och betydelsen av den lämnade informationen. När information lämnas till barn eller unga måste den som lämnar informationen försäkra sig om att barnet eller den unge har ett tillräckligt underlag för att kunna utöva delaktighet och självbestämmande.

I 11 kap. 10 § SoL finns en likalydande bestämmelse om barns rätt till relevant information. Utredningen anser att motsvarande ändring som den utredningen föreslår i den nya LVU bör övervägas i en eventuell kommande översyn av socialtjänstlagen.

5.8.6. Oberoende barnombud kan behövas för att tillgodose barns och ungas rättigheter

Utredningens bedömning: Regeringen bör utreda inrättandet

av en regional operativ barnombudsfunktion, dit barn och unga kan vända sig om de upplever att deras rättigheter kränks.

Barnets särskilda socialsekreterare har en central roll

För alla barn som placeras i familjehem och HVB ska det finnas en särskilt utsedd socialsekreterare, vars roll är att handla i barnets eller den unges intresse. Den särskilda socialsekreterarens personliga kontakt med barnet eller den unge är tänkt att utgöra en

central del i uppföljningen av vården. Utredningen anser att det är en viktig barnrättsfråga att barnets särskilda socialsekreterare ges förutsättningar att uppfylla lagens krav och förväntningar och ta ett övergripande ansvar för att det placerade barnets rättigheter i olika avseenden tillgodoses. Samtidigt som denna roll utvecklas och stärks kommer det även fortsättningsvis att finnas ett behov av barn och unga kan ta kontakt med någon utomstående i situationer där de inte anser sig bli lyssnade på eller får det stöd och hjälp de behöver. Den särskilda socialsekreteraren är bunden av regelverk och organisatoriska förutsättningar och ska också balansera barnets och vårdnadshavarens ibland motstridiga intressen.

För barn under 18 år placerade i familjehem och HVB (inklusive SiS) finns en möjlighet att kontakta IVO och ställa frågor eller framföra klagomål via ett direktnummer, den s.k. Barntelefonen. I många fall är samtalet den enda åtgärden, men det förekommer också att IVO tar kontakt med socialtjänsten eller inleder tillsyn utifrån den information som barnet eller den unge lämnar. IVO har även i uppdrag att informera om barns och ungas rättigheter i familjehem och HVB.

Det finns ingen offentlig oberoende instans som har i uppdrag att stödja barn i pågående enskilda ärenden.96 BO har till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen utifrån barnkonventionen men utövar ingen tillsyn och får inte driva enskilda ärenden. Det finns ett flertal organisationer som ger individuellt stöd och rådgivning till barn och unga men ofta är verksamheten begränsad till vissa målgrupper, enbart telefonkontakt etc. och erbjuder inte stöd i form av ställföreträdarskap i förhållande till olika myndigheter.

Barn och unga efterfrågar mer aktivt stöd

Vid utredningens möten med barn och unga, som antingen är eller har varit placerade enligt SoL eller LVU, har ett återkommande tema varit känslan av maktlöshet. Flera av ungdomarna beskriver en bristande tilltro till socialtjänsten och övriga myndigheter som har ansvar för att barn och unga får det stöd och den hjälp som de

96Prop. 2012/13:10 s. 79.

behöver. Ungdomarna upplever att de inte fått information om vad som ska hända eller varför. De upplever också att deras uppfattning inte beaktats eller att den har underkänts. Vissa ungdomar uttrycker på olika sätt att de skulle vilja att det fanns en person som aktivt och i den aktuella situationen kan agera som företrädare för barnet och ha mandat att påverka de beslut som socialtjänsten eller andra myndigheter fattar.

Det som placerade ungdomar efterfrågar ligger närmast i linje med den verksamhet Barnrättsbyrån bedriver sedan några år tillbaka i Stockholm. Verksamheten har bedrivits i projektform av Ersta diakoni men från och med mars 2015 drivs den vidare av den oberoende organisationen Barnrättsbyrån i Sverige. Barnrättsbyrån, som är inte begränsad till placerade barn eller socialtjänstens område, erbjuder personlig kontakt, socialt och juridiskt stöd och kan även företräda barnet eller den unge i förhållande till olika myndigheter. Det framgår av utvärderingsrapporten att de ungdomar som vänder sig till Barnrättsbyrån har det gemensamt att de känner sig övergivna av och kritiska mot myndighetsrepresentanter inom socialtjänsten och andra myndigheter. Barnrättsbyrån upplevs till skillnad från myndigheterna som lättillgängliga. Det finns inga administrativa hinder för kontakten och arbetssättet uppfattas signalera såväl genuin omsorg som respekt och förmedlar en känsla av trygghet. Kartläggningen visar att Barnrättsbyråns verksamhet sett till antalet rättsfrågor är mycket omfattande. Personalen arbetar på ungdomarnas uppdrag i kontakten med olika myndigheter. 97

En barnombudsfunktion behövs

Utredningen anser att mycket talar för att det behövs en oberoende instans, dit barn och unga kan vända sig om de upplever att deras rättigheter kränks. Utredningen gör bedömningen att det bör vara en regional och operativ barnombudsfunktion. Barn och unga efterfrågar möjligheten till personlig kontakt vilket kräver rimlig geografisk närhet. Samtidigt måste verksamheten ha en viss volym för att upprätthålla kompetens och legitimitet, vilket talar för en

97 Forssell E m.fl. (2015). Försöksverksamheten har avrapporterats i form av en studie som genomförts av forskare vid Ersta Sköndal högskola.

regional verksamhet. Ytterligare ett skäl är att det ökar förutsättningarna för likvärdighet i landet. Små kommuner har sannolikt inte underlag för eller möjligheter i övrigt att fullt ut erbjuda en barnombudsfunktion. För att komplettera de myndigheter och organisationer som i dag erbjuder information och rådgivning måste verksamheten också kunna agera i barnets eller den unges sak.

Det finns flera frågor att ta ställning till vid utformningen av en barnombudsfunktion. Barnombudets ansvar och eventuella befogenheter behöver klargöras liksom verksamhetsområdet. Ska stödet enbart omfatta barnets eller den unges kontakter med den sociala barn- och ungdomsvården, med socialtjänsten i vid mening eller med andra samhällssektorer av betydelse för barns välfärd? Vidare behöver barnombudets organisatoriska tillhörighet övervägas. Ska funktionen ha ett statligt huvudmannaskap, knytas till en idéburen organisationer eller kan andra alternativ finnas? Vilken regional indelning kan vara lämpligast?

Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning utreda och lägga förslag om en konkret barnombudsfunktion. Utredningen vill dock lyfta fram behovet och att det är angeläget att utreda frågan. Enligt utredningen är det viktigt att avvakta Socialstyrelsens uppföljning av de lagändringar som infördes den 1 januari 2013 och som bl.a. omfattar kravet på att det ska utses en särskild socialsekreterare i samband med placering av ett barn.98

5.8.7. Uppföljning av vården

Utredningens förslag:6 kap. 7 b § SoL och 13 a § nuvarande

LVU ska kompletteras så att det framgår att socialnämnden vid uppföljningen av en placering av ett ensamkommande barn ska samtala med barnets gode man enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn.

Enligt 6 kap. 7 b § ska socialnämnden noga följa vården av de barn och unga som vårdas i ett familjehem, jourhem eller HVB. En mot-

98 Socialdepartementet (2013). Uppdrag att följa upp särskilda bestämmelser om vård av unga, S2013/6265/FST (delvis). Uppföljningen ska redovisas senast den 1 december 2015.

svarande bestämmelse finns i 13 a § nuvarande LVU. Uppföljningen ska främst ske genom

1. regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den

unge vistas,

2. enskilda samtal barnet eller den unge,

3. samtal med den eller dem som har tagit emot barnet eller den

unge,

4. samtal med den eller dem som har tagit emot barnet eller den

unge i sitt hem, och

5. samtal med vårdnadshavarna.

För ensamkommande barn som kommer till Sverige ska en god man enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn förordnas av överförmyndaren. Gode mannens uppdrag är att vara i vårdnadshavares och förmyndares ställe. Det betyder att den gode mannen har rätt och skyldighet att bestämma i alla frågor som rör barnets angelägenheter, personliga såväl som ekonomiska och rättsliga. Han eller hon ska se till att barnet får omvårdnad, trygghet och en god fostran. Likaså ska han eller hon säkerställa att barnet får den tillsyn som behövs samt bevaka att försörjnings- och utbildningsfrågorna får en tillfredsställande lösning. I förarbetena står att uppdraget att vara god man för ett ensamkommande barn ytterst består i att tillförsäkra barnet en trygg tillvaro under dess första tid här i landet. Den gode mannen ska ha regelbunden kontakt inte bara med barnet utan också med t.ex. det hem som barnet vistas i, den som företräder barnet i ett pågående utlänningsärendet samt den skola som barnet går i. Det ankommer på den gode mannen att aktivt se till att dessa och andra kontakter kommer till stånd och upprätthålls. Den gode mannen ska alltså vara det nav kring vilket barnets alla angelägenheter samordnas.99 Vid socialnämndens uppföljning av en placering av ett ensamkommande barn ska nämnden således samtala med barnets gode man enligt lagen om god man för ensamkommande barn. Utredningen föreslår därför att 5 kap. 7 b § SoL och 13 a § nuvarande LVU kompletteras i detta avseende.

99Prop. 2004/05:136 s. 29 f.

6. Öppna insatser utan samtycke

6.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen se över tillämpningen av förebyggande öppna insatser enligt 22 § LVU och analysera behovet av ändrade regler för dessa insatser. I det ingår att närmare studera olika former av tvingande öppna insatser i Norge och Danmark. Utredningen är också fri att överväga om det finns behov av motsvarande förebyggande insatser utan samtycke när det gäller misstänkta förhållanden i hemmet.

6.2. Öppna insatser utan samtycke

Ett beslut om vård enligt LVU föregås ofta av öppna insatser enligt SoL. Det kan t.ex. handla om öppna insatser som vård- eller behandlingsinsatser. Liksom när det gäller andra åtgärder är grundtanken att sådana insatser ger bäst resultat om de ges i samförstånd med föräldrarna och barnet eller den unge.

I barnavårdslagen (1960:97) fanns ett antal åtgärder/insatser som inte förutsatte vårdnadshavarens samtycke och som skulle tillämpas i förebyggande syfte när förutsättningarna för tvångsingripande sannolikt var uppfyllda. Någon motsvarighet till dessa bestämmelser fördes inte in i SoL. Enligt förarbetena tjänade insatserna sitt syfte bäst när de gavs i samförstånd med föräldrarna och den unge.1 Möjligheten till vissa utredningsåtgärder oberoende av samtycke kvarstod emellertid.

Några år senare, den 1 juli 1985, kompletterades LVU med en bestämmelse om ”förebyggande insatser”. Bestämmelsen avser

1Prop. 1979/80:1 del A s. 501.

endast den som kan antas komma att behöva vård till följd av eget beteende enligt vad som anges i 3 § LVU. Bestämmelser om förebyggande åtgärder utan samtycke för barn som far illa på grund av hemförhållandena har föreslagits i olika sammanhang, men inte införts i LVU.

6.2.1. Begrepp och termer

De insatser som kan ges med stöd av 22 § LVU benämns i lagen som ”förebyggande insatser” och är öppna till skillnad från placeringar av barn och unga i heldygnsvård. Som alternativ beteckning används ”öppenvårdstvång” i förarbetena till 1990 års LVU.2En annan term, ”mellantvång”, används ibland som synonym till förebyggande insatser enligt LVU och rekommenderas i Socialstyrelsens Termbank.3 Termen förekommer i förarbetena till bestämmelsen om förebyggande insatser i LVU, men beskrivs inte på något tydligt sätt där.4 Ytterligare en beteckning som förekommer för insatser enligt 22 § LVU är ”insatser oberoende av samtycke”. Som Socialutskottet konstaterade när bestämmelsen om förebyggande insatser infördes i LVU är den beteckningen inte helt relevant beträffande LVU, där utgångspunkten är att behövlig vård inte kan ges med samtycke.5

I detta kapitel används ”mellantvång” och ”insatser oberoende av samtycke” i referat av texter där termen förekommer. I övrigt används främst beteckningen öppna insatser utan samtycke för den typ av vård som det handlar om. Termen ”öppna insatser” används i dag i 3 kap. 6 a § SoL. Där anges att socialnämnden ansvarar för att det finns tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungdomars och vårdnadshavares olika behov.

2SOU 1986:20, s. 373 och 1989/90:SoU15 s. 4 ff. 3 Socialstyrelsen, Termbanken: ”mellantvång” (www.socialstyrelsen.se). 4 Se prop. 1984/85:171 s. 15 f. 5 Bet. 1984/85:SoU31 s. 4.

6.3. Förebyggande insatser enligt 22 § LVU

6.3.1. Dagens reglering

Syfte och kriterier

Införandet av den nuvarande bestämmelsen i 22 § LVU syftade till att förtydliga socialtjänstens ansvar för ungdomar med missbruksproblem och unga lagöverträdare.6 Bestämmelsen lyder på följande sätt:

Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare, får socialnämnden besluta

1. att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller

2. att den unge skall delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. När ett sådant beslut meddelas skall en särskild behandlingsplan finnas.

Bestämmelsen tillkom efter en debatt om att socialtjänstreformen hade orsakat att fler unga lagöverträdare dömts till påföljd inom kriminalvården i stället för att överlämnas till vård inom socialtjänsten. Socialberedningen hade i ett delbetänkande argumenterat emot att införa nya regler om tvångsåtgärder mot unga eftersom det skulle vara ett avsteg från lagstiftningens principiella inriktning och att det krävdes mer tid för att utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen.7 Remissinstanserna var splittrade på denna punkt, men regeringen bedömde att det fanns skäl för att komplettera LVU med bestämmelser om stöd- och behandlingsinsatser i öppna former. Det föredragande statsrådet hänvisade till att det finns en konflikt när socialtjänsten tvingas acceptera den unges vägran att ta emot hjälp trots att det finns ett konstaterat behov, exempelvis när ungdomar har begått allvarliga brott. Enligt statsrådet borde det i sådana situationer ges ett större utrymme för andra åtgärder till

6 Bestämmelserna om förebyggande insatser infördes först i 8 a § i 1980 års LVU. 7 Ds S 1984:15 s. 88 ff och 103 ff.

skydd för den unge än att vänta på att situationen blivit så allvarlig att omedelbart omhändertagande blev aktuellt.8

Av regeringens förslag framgår att den föreslagna bestämmelsen tar sikte på de situationer där möjligheterna till frivilliga insatser enligt SoL är uttömda.9 Vidare handlar det om situationer där det kan antas att tvångsvård kommer att behövas om inte det destruktiva beteendet avbryts. Det föredragande statsrådet framhöll att beslut om förebyggande insatser med stöd av LVU aldrig får bli ett rutinmässigt inslag i socialnämndens arbete för barn och ungdom. Sådana beslut ska bara fattas efter noggrant övervägande i varje enskilt fall.10

Inför beslutet om att införa bestämmelsen framhöll socialutskottet att förebyggande insatser enligt LVU inte får ses som ett nödvändigt led innan nämnden beslutar att ansöka om heldygnsvård med stöd av LVU. Framstår vård utanför hemmet som den mest adekvata åtgärden, bör nämnden ansöka om vård och inte låta tid gå förlorad på andra åtgärder.11

Den särskilda behandlingsplan som ska finnas när beslut om insats enligt 22 § LVU meddelas ska så långt möjligt upprättas i samråd med den unge och föräldrarna.12

Från särskilt utsedd kontaktperson till särskilt kvalificerad kontaktperson

Punkten 1 i 22 § LVU avsåg från början regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson. Den ändrades den 1 januari 2007 i samband med införandet av den nya insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson i 3 kap. 6 b § andra stycket SoL.

Ungdomsbrottsutredningen hade 2004 bedömt att det behövs särskild kompetens hos och särskilt stöd till de som är kontaktpersoner för unga personer som begår brott och riskerar att skapa sig en kriminell livsstil.13 Regeringen delade bedömningen och tillade att de barn och ungdomar som uppfyller kraven för insats

8Prop. 1984/85:171 s. 20 f. 9 A.a. s. 24. 10 A.a. s. 40 f. 11 1984/85:SoU31 s. 12. 12Prop. 1984/85:171 s. 42. 13SOU 2004:122 s. 406 ff.

enligt 22 § LVU kan antas ha en sådan problematik att det finns skäl att utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för dem i stället för enbart en kontaktperson. Rekryteringsbasen för särskilt kvalificerade kontaktpersoner bör vara bred, enligt regeringen. Samtidigt konstaterade regeringen att kontaktpersoner för unga i riskzonen inte sällan kommer att behöva den kompetens som krävs för professionellt arbete med unga med beteendeproblem. Vidare ansåg regeringen att Socialstyrelsen borde ge kommunerna stöd och vägledning om hur insatsen ska utformas samt dess innehåll och struktur.14

Genomförande

Socialnämnden har inga medel för att med tvång genomföra beslutade förebyggande insatser med stöd av 22 § LVU. Enligt förarbetena markerar socialnämnden genom ett beslut om förebyggande insatser och ett aktivt motivationsarbete att man ser allvarligt på den unges situation och att man inte tänker acceptera ett avvisande av stöd- och behandlingskontakt inom socialtjänsten. Det ligger också inom nämndens ansvarsområde att förklara för den unge att andra åtgärder kommer att vidtas om inte den negativa utvecklingen bryts. Om den unge inte följer nämndens beslut utgör detta dock inte i sig tillräckligt skäl för nämnden att ansöka om vård enligt LVU. Det är effekterna av samtliga de åtgärder som nämnden vidtagit som vägs in i den helhetsbedömning som nämnden gör i samband med att den tar ställning till vilka ytterligare stöd- och behandlingsinsatser som behövs.15

Socialstyrelsen skriver i sina allmänna råd om tillämpningen av LVU att ett samtycke från den unge att acceptera frivilliga insatser enligt SoL kan tillmätas mindre betydelse om han undandragit sig förebyggande insatser.16

14Prop. 2005/06:165 s. 95 ff. 15Prop. 1984/85:171 s. 27. 16 SOSFS 1997:15 s. 105.

6.3.2. Användning

Sedan tidigare är det känt att möjligheten till mellantvång sällan används. Kunskapen om varför bestämmelsen används så sällan har dock varit begränsad.

I samband med införandet av insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson bedömde regeringen att ett skäl till att bestämmelsen om mellantvång sällan används kan vara de höga krav som ställs för att insatsen ska komma ifråga. Enligt regeringen antyder även uttalanden i förarbetena en restriktiv tillämpning.17 Barnskyddsutredningen urskilde flera orsaker till den begränsade användningen av 22 § LVU, bl.a. att kunskapen om bestämmelsen och dess tillämpning är bristfällig och att sanktioner saknas om den enskilde inte genomför insatserna. I en kommun hade man tilllämpat bestämmelsen om mellantvång efter en kortare tids tvångsomhändertagande i syfte att hjälpa en ung person som missbrukade narkotika till avgiftning och därefter möjliggöra öppna insatser.18

Brottsförebyggande rådet (Brå) har studerat användningen av särskilt kvalificerad kontaktperson inom ramen för en uppföljning av de ändringar av påföljdssystemet som genomfördes 2007. Enligt Brå hade ett femtiotal kommuner med säkerhet börjat använda insatsen året efter att den infördes. Skäl som angavs för att inte använda insatsen var att liknande insatser redan genomfördes i den kommunala öppenvården. Andra skäl var att kommunerna saknade kunskap om insatsen, var tveksamma till dess effekter eller saknade resurser för att genomföra den. Det fanns en uppfattning att insatsen är kostsam för kommunerna att fortlöpande tillhandahålla eftersom den är professionell.19

Socialstyrelsens kartläggning 2014

För att öka kunskapen om tillämpningen av 22 § LVU gav regeringen i juni 2014 Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra en kartläggning av förekomsten av beslut enligt 22 § LVU. Hösten 2014 skickades en enkät till landets samtliga 318 socialnämnder, av vilka 78 procent

17Prop. 2005/06:165 s. 99. 18SOU 2009:68 s. 390 ff. 19 Brå (2011) s. 76 f.

besvarade den. Socialstyrelsen har också genomfört intervjuer med socialchefer från de kommuner där socialnämnden har fattat beslut enligt 22 § LVU under perioden den 1 januari 2013–30 september 2014.

Kartläggningen visar att sju kommuner hade fattat beslut om insatser enligt 22 § LVU under den aktuella perioden. Sammanlagt handlade det om tolv beslut som berörde tio ungdomar, en flicka och nio pojkar, samtliga i åldersgruppen 15–18 år. Av ungdomarna hade sex ett socialt nedbrytande beteende som bakomliggande problematik. Tre av dessa ungdomar hade fått insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson, två hade fått insatsen behandling i öppna former och en hade fått både formerna av insatser.

Erfarenheterna var delade bland socialcheferna i de kommuner där socialnämnderna hade fattat beslut om vård enligt 22 § LVU. I tre kommuner berättade socialcheferna att de förebyggande insatserna kunnat bidra till ungdomar brutit ett socialt nedbrytande beteende. I de övriga fyra kommunerna hade insatserna inte förebyggt ett omhändertagande. I tre av dessa kommuner beskrev socialcheferna att dokumentationen med behandlingsplan ändå hade underlättat för nämnderna vid ansökan om vård enligt LVU.

I kartläggningen frågade Socialstyrelsen socialnämnderna vad de tror att den låga tillämpningsgraden beror på. Svaren ger följande bild:

  • 69 procent av socialnämnderna uppgav att det oftast går att komma tillräckligt långt med insatser som bygger på samtycke. I kommentarerna nämns att socialtjänsten arbetar aktivt för att motivera den unge till att ta emot insatser på frivillig väg och genom att förklara allvaret i situationen.
  • 49 procent av socialnämnderna svarade att mellantvång inte är tillräckligt ingripande för att förändra aktuell problematik. Om den unge motsätter sig insatser enligt SoL faller också möjligheten att verkställa förebyggande insatser enligt 22 § LVU.
  • 46 procent av socialnämnderna svarade att det saknas vägledning om hur 22 § LVU ska tillämpas. Av kommentarerna framgår även att det finns en osäkerhet om när och hur bestämmelsen ska tillämpas i konkret mening.
  • 27 procent av socialnämnderna uppgav avsaknad av sanktionsmöjligheter som skäl till en låg tillämpningsgrad. I öppna svar beskrivs den situation som uppstår när nämnden inte har något lagligt stöd att vidta några andra insatser, men ändå har skyldighet att återkomma med stöd och hjälp. I detta sammanhang benämns bestämmelsen som ”tandlös”.
  • 21 procent av socialnämnderna svarade att de ofta arbetar med insatser i ett tidigt skede som till exempel social insatsgrupp som alternativ till öppna insatser utan samtycke. Socialnämnderna har även gett exempel på andra arbetssätt som tillämpas i nära samarbete med hemmet, med den unge och hans eller hennes föräldrar.

Socialnämnderna tillfrågades också om de bedömde att förebyggande insatser enligt 22 § LVU behövs för att förebygga tvångsomhändertagande. Totalt uppgav 45 procent av socialnämnderna att de är positiva till 22 § LVU. Detta även om de inte har tillämpat bestämmelsen under den avsedda perioden. Bestämmelsen anses vara bra i teorin, men svår att tillämpa i praktiskt arbete. 22 procent uppgav att bestämmelsen inte behövs och 33 procent svarade att de inte visste eller att det inom nämnden fanns olika uppfattningar om behovet. Nämnderna var mest positiva till insatsen behandling i öppna former.

När det gäller eventuella förändringar av bestämmelsen i 22 § LVU drar Socialstyrelsen slutsatsen att den kartläggning som genomförts inte räcker för att avgöra behovet av sådana. Det krävs ett mer gediget kunskapsunderlag i form av uppföljningsfrågor kring tillämpningen av 22 § LVU till socialnämnderna och sammanställningar av tillämpningen av bestämmelsen under en längre period för att kunna ta ställning till eventuella förändringar.

Socialstyrelsen konstaterar dock att det finns ett behov av vägledande stöd avseende bestämmelsens tillämpning. I såväl enkät- som intervjusvar framkommer att den vägledning som Socialstyrelsen tillhandahåller i form av allmänna råd (SOSFS 1997:15) är för gammal och omodern och inte ger socialnämnderna det stöd som efterfrågas. Socialstyrelsen överväger att se över och uppdatera SOSFS 1997:15 samt även att ta fram ett kunskapsstödjande material som socialnämnder och representanter från socialtjänsten efterfrågar. Därefter behövs en ny utvärdering avseende tillämp-

ningsgraden. När dessa insatser genomförts kommer det, enligt Socialstyrelsen, att finnas en god grund för ställningstagande till frågan om eventuella förändringar av bestämmelsen i 22 § LVU.20

6.3.3. Förhållande till påföljdssystemet för unga lagöverträdare

En av avsikterna med att införa bestämmelsen om förebyggande insatser enligt LVU var att motverka tendensen under 1980-talet att i ökad utsträckning döma ungdomar till påföljder inom kriminalvården. Med den begränsade användningen som de förebyggande insatserna fått är det inte troligt att de spelat någon större roll i det sammanhanget. Förhållandet mellan 22 § LVU och påföljdssystemet för unga lagöverträdare är ändå viktigt att uppmärksamma. Det är också främst i anslutning till påföljdssystemet som bestämmelsen om förebyggande insatser har diskuterats under de senaste åren.

Påföljdssystemet för unga lagöverträdare är utformat utifrån tanken att barn och unga som har begått brott i första hand ska hållas utanför kriminalvården och i stället ges insatser inom socialtjänsten. Unga lagöverträdare särbehandlas både när det gäller valet av påföljd och vid straffmätningen. Skälet är främst att ungdomar i den åldern typiskt sett inte anses ha nått sådan mognad att de bör behandlas som vuxna. De är också särskilt känsliga för de skador som straffrättsliga ingripanden kan leda till. Innehållet i ungdomspåföljderna har syftat till att motverka de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet och motverka återfall.21

Bestämmelserna om påföljder för unga lagöverträdare finns i 32 kap.1–5 §§brottsbalken. Också i annan lagstiftning finns bestämmelser om unga lagöverträdare, t.ex. i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL), i SoL och lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. De särskilda ungdomspåföljder som kan utdömas är ungdomsvård (LSU), ungdomstjänst och sluten ungdomsvård. Ungdomstjänst och ungdomsvård är formellt tillämpliga upp till 21 års ålder men

20 Socialstyrelsen (2015c) s. 9 ff. 21Prop. 2014/15:25 s. 19 ff.

tillämpas bara i begränsad utsträckning för brott som begåtts sedan den unge fyllt 18 år. Sluten ungdomsvård får endast dömas ut för brott som begåtts före 18 års ålder.

Påföljdsutredningens förslag

Påföljdsutredningen lämnade 2012 ett förslag om förändringar inom påföljdssystemet till regeringen, där mellantvångets roll uppmärksammades. Enligt Påföljdsutredningens bedömning är regleringen i 22 § LVU väl förenlig med ambitionerna med påföljdssystemet för unga lagöverträdare, dvs. att samhället ska kunna ingripa tidigt och tydligt, innan en institutionsbehandling är påkallad. Beslut om förebyggande insatser med stöd av LVU kan, enligt Påföljdsutredningens bedömning, både utgöra innehåll i en vårdplan vid ungdomsvård och öka förutsättningarna för att döma ut ungdomsvård. Ökade förutsättningar för förebyggande insatser enligt LVU skulle därmed kunna ha betydelse för möjligheterna att döma ut ungdomsvård när detta framstår som den lämpligaste påföljden.22

Utifrån sina direktiv bedömde Påföljdsutredningen att den inte kunde gå vidare med en allmän översyn av åtgärderna i LVU, men föreslog ändå en förändring i denna lag. Det gällde aktualitetskravet i 22 § LVU, som enligt utredningen ska tonas ned för de som dömts till sluten ungdomsvård och som vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser. För dessa unga bör det vara möjligt att besluta om mellantvång redan utifrån det konstaterade behovet utan att det måste ha tydliggjorts genom ett konkret destruktivt riskbeteende, menade Påföljdsutredningen.23

Ändring av 22 § LVU den 1 juli 2015

Utifrån Påföljdsutredningens förslag har regeringen gått vidare med vissa författningsändringar. Bland annat har den föreslagit att socialnämndens ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd som unga kan ha efter att ha verkställt sluten ungdomsvård ska

22SOU 2012:34 band 3 s. 633. 23 A.a. s. 581 ff.

tydliggöras i SoL. För ökade möjligheter till mellantvång efter avslutad sluten ungdomsvård har regeringen föreslagit att 22 § LVU ändras så att insatser ska kunna beslutas utan något konkret krav på aktualitet. På samma sätt som det redan föreskrivs i 3 § andra stycket LVU bör bedömningen av beslut om mellantvång kunna utgå från vårdbehovet utan att detta måste ha tydliggjorts genom ett konkret destruktivt riskbeteende. Det bör vara möjligt att besluta om mellantvång redan utifrån det konstaterade behovet om en ung person som dömts till sluten ungdomsvård bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som i andra fall kan motivera mellantvång. I övrigt bör samma förutsättningar för mellantvång gälla som annars. Ett beslut om mellantvång får alltså inte fattas rutinmässigt efter en avslutad verkställighet av sluten ungdomsvård utan socialnämnden måste noggrant överväga varje enskilt fall.24

Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag. De nya bestämmelserna i LVU träder i kraft den 1 juli 2015.25

6.3.4. Resultat av insatser enligt 22 § LVU

Någon uppföljning eller utvärdering av resultaten av de förebyggande insatserna enligt LVU har inte gjorts.

Kunskapsläget när det gäller insatser för unga lagöverträdare har övergripande beskrivits av Socialstyrelsen i en systematisk sammanställning av kunskapsöversikter från 2008, i första hand byggd på nordamerikansk forskning. Några av de forskare som gjorde sammanställningen gav ett par år senare ut en annan bok, där resultaten sammanfattas och diskuteras. Generellt sett var det mer effektivt att ge unga lagöverträdare insatser med en terapeutisk grundidé som syftar till att förändra beteenden och tänkesätt än andra påföljder eller insatser, t.ex. sådana som syftar till övervakning och avskräckning. Insatser som utgår från principerna om risk, behov och responsivitet var generellt mer effektiva än insatser som inte gör det. Det innebär att insatser som anpassas efter individuella förhållanden var mer effektiva än andra.

24Prop. 2014/15:25 s. 24 f och 46 ff. 25 Lag (2015:82) om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson granskades i Socialstyrelsens sammanställning utifrån metaanalyser av mentorskapsprogram. Resultaten visar att mentorskapsprogram minskar risken för unga att utveckla ett antisocialt beteende. Det finns även ett visst stöd för att insatsen kan minska återfall i brott för ungdomar som redan uppvisar ett sådant beteende. Effekten är i båda fallen liten. Resultaten baseras på studier där insatsen getts med samtycke och kan inte överföras direkt till LVU-området.26

6.4. Öppen vård utan samtycke även vid brister i hemmiljön?

6.4.1. Tidigare utredningar

Som framgått ovan ger LVU i sin nuvarande utformning inte möjlighet till öppna insatser utan samtycke vid brister i barns hemmiljö. När möjligheten till förebyggande insatser utan samtycke vid socialt nedbrytande beteende hos ungdomar infördes underströk regeringen att det motiverades just av att det avsåg den unges eget beteende och inte skydd från brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet som kan innebära risker för hälsa eller utveckling.27 Det skulle dröja till slutet av 1990-talet innan behovet av motsvarande bestämmelser till skydd för yngre barn vid missförhållanden i hemmet började diskuteras i samband med lagstiftningen. Därefter har frågan behandlats vid ett par tillfällen.

Barnpsykiatrikommittén

Barnpsykiatrikommittén såg bestämmelsen om förebyggande insatser enligt LVU för ungdomar främst som en möjlighet till uppföljning och var kritisk till att inte motsvarande möjlighet fanns gällande de mindre barnen. Kommittén menade att det finns situationer när föräldrarnas integritet respekteras på ett sätt som inte gagnar barnet och dess behov och pekade särskilt på arbetet med familjer med stora sociala problem, missbruk och psykisk sjukdom.

26 Socialstyrelsen (2008) s. 7 ff och Andershed H m.fl. (2010) s. 89 och 113 f. 27Prop. 1984/85:171 s. 22.

Kommittén ansåg att ett uppföljningsansvar, som omfattar någon form av kontrollstationer under barnets uppväxt – med rätt/ skyldighet för socialtjänsten att inhämta uppgifter från andra myndigheter – borde utredas. Den tidigare övervakningen såg kommittén inte som en lösning. I stället borde socialsekreteraren följa barnets utveckling.28

Barnpsykiatrikommitténs förslag ledde inte till någon regelförändring. En möjlighet till uppföljning oberoende av vårdnadshavarens samtycke har dock senare införts i SoL från och med den 1 januari 2013 (se nedan).

LVU-utredningen

LVU-utredningen ansåg att socialnämnden behövde ha en laglig möjlighet att ge yngre barn insatser på hemmaplan mot vårdnadshavarnas vilja. Utredningen föreslog vissa angivna insatser såsom plats i förskola, förskoleklass och fritidshem. Dessa var tänkta att tillämpas i situationer där det fanns ”grundade farhågor för barnets hälsa eller utveckling” och när frivilliga insatser hade misslyckats eller bedömts utsiktslösa.

LVU-utredningen redovisade att de flesta som den varit i kontakt med hade framfört önskemål om att det ska finnas en lagstadgad möjlighet för socialnämnden att mot föräldrarnas vilja ge stöd och hjälp till framför allt yngre barn, som det är fråga om här. Synpunkter som framförts var att det dels skulle vara till skydd för barnet, dels i flera fall förmodligen förhindra att ett omhändertagande slutligen behöver tillgripas. Utredningen hänvisade också till intervjuer med företrädare för olika socialnämnder som visat att det fanns en stor osäkerhet om nämndens rätt och skyldighet att följa upp barns förhållanden när en domstol slagit fast att det inte finns grund för vård enligt LVU. Flera av de intervjuade ansåg sig inte ha rätt att ta en aktiv uppföljningskontakt eller att ingripa på nytt, om den plan som avhandlats vid den muntliga förhandlingen inte fullföljs. Bristen på möjligheter att ingripa till skydd för barnet blir således särskilt märkbar när socialnämndens ansökan om vård enligt 2 § LVU avslagits av domstolen, men det ändå behövs vissa

28SOU 1998:31 s. 215.

stödåtgärder samtidigt som föräldrarna avböjer fortsatt kontakt med socialtjänsten.

Vidare bedömde LVU-utredningen att förslaget skulle tydliggöra ett tvång som ändå förekommer. Från många håll hade det påtalats att föräldrar och barn tvingats gå med på att socialnämnden beslutar om olika hjälpinsatser under hot om att barnet annars kan placeras utanför hemmet med stöd av LVU. Det är således fråga om ett ”samtycke under galgen”. Att i lagtexten föra in en möjlighet för socialnämnden att ge stöd till de barn som riskerar att fara illa skulle därför också vara ett sätt att tydliggöra och legitimera denna form av tvång. Enligt LVU-utredningen skulle socialnämnden besluta om de nya insatserna i likhet med vad som gäller för mellantvånget i beteendefallen. Insatserna skulle vara kostnadsfria, prövas var sjätte månad och upphöra när de inte längre behövs.29

LVU-utredningens förslag ledde inte till lagstiftning och behandlades inte i den följande propositionen.30

Barnskyddsutredningen

I Barnskyddsutredningens uppgifter ingick att ta ställning till behovet av mellantvång till följd av barns hemförhållanden. Utredningen ansåg det angeläget att utveckla mer kvalificerade insatser som kan erbjudas vid missförhållanden för yngre barn i hemmet eftersom mycket tyder på att det är ett eftersatt område. Möjligheterna att bedriva ett stöd- och behandlingsarbete och uppnå varaktiga förändringar för barnet utan en viss grad av frivillighet bedömdes dock vara små. Dessutom ansåg utredningen att det är synnerligen tveksamt att använda disciplinärt tvång – dvs. åtgärder för att tvinga fram ett visst beteende – mot människor som befinner sig i en utsatt situation och i ett starkt beroendeförhållande till samhället. Enligt utredningen kan det däremot finnas situationer där det behövs möjligheter till kontroll och insyn vid en befogad misstanke om att ett barn riskerar att fara illa samtidigt som föräldrarna inte accepterar några insatser.

29SOU 2000:77 s. 157 ff. 30Prop. 2002/03:53.

Mot den bakgrunden föreslog Barnskyddsutredningen bestämmelser om uppföljning i vissa fall efter avslutad utredning och efter avslutad placering. Vidare föreslog utredningen att barn över 15 år inte bara skulle kunna få kontaktperson som hittills utan även skulle kunna få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke. Dessa förslag har resulterat i lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2013 (se nedan).

Barnskyddsutredningen tillstyrkte också ett förslag som vid tillfället var under beredning om att införa en möjlighet att samtala med barn inom ramen för en utredning utan vårdnadshavarens samtycke. Utredningen menade att en sådan förändring också skulle utöka möjligheterna till insyn i barnets förhållanden. Förslaget genomfördes, och sedan 1 augusti 2010 är det enligt 11 kap. 10 § SoL möjligt att samtala med barn vid en utredning, utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande.31

6.4.2. Andra förslag och analyser

Förslag om lagstöd för insatser utan samtycke vid brister i omsorgen och i hemmiljön har under de senaste åren kommit från bl.a. Barnombudsmannen (BO) och Rädda Barnen.

BO ansåg i sitt remissyttrande på Barnskyddsutredningens förslag att det är orimligt att framför allt yngre barn som far illa på grund av brister i omsorgen i hemmet inte har samma rätt till stöd och skydd som ungdomar som far illa på grund av eget beteende. Att bristen på möjliga insatser kan innebära att socialtjänsten står passiv och avvaktar till dess ett omhändertagande enligt LVU blir aktuellt är inte acceptabelt. Främst är det i två situationer som avsaknaden av andra möjligheter att hjälpa barnet och den unge än genom ett LVU-omhändertagande blir särskilt påtaglig, enligt BO. Den första är när ett barn eller en ung person har ett tydligt vårdbehov, men föräldrarna motsätter sig stöd och hjälp och förhållandena ännu inte är sådana att förutsättningarna för vård enligt LVU är uppfyllda. Den andra situationen är när socialnämnden har ansökt om vård enligt LVU, men domstolen har

31SOU 2009:68 s. 396 ff.

avslagit ansökan och föräldrarna motsätter sig det stöd och den hjälp som barnet eller den unge har ett tydligt behov av. BO menade vidare att det tvång som redan i praktiken kan förekomma skulle tydliggöras och legitimeras om en möjlighet till mellantvång i de s.k. miljöfallen infördes. Dessutom måste en utökning av tillämpningsområdet i 22 § LVU leda till att de tillgängliga insatserna anpassas och ses över samt att nya insatser tillkommer. Exempel på sådana insatser kan vara placering i förskola eller inom skolbarnomsorgen. Om barnet exempelvis får en plats på förskola uppmärksammas det av andra vuxna och kan få hjälp och stöd som föräldrarna inte kan ge.

Rädda Barnen föreslog i sitt remissyttrande på Barnskyddsutredningens förslag att en utredning skulle tillsättas snarast för att ta fram lämpliga förslag till insatser för små barn. Exempel på insatser var, enligt Rädda Barnen, viss dagvård för barnet, regelbundna besök hos familjen och uppföljningssamtal.32

På ett principiellt plan har frågan om insatser oberoende av samtycke vid brister i omsorgen eller hemmiljön lyfts av Pernilla Leviner. Hon ser ett behov av tydligare uppdelning mellan frivillighet och tvång inom den sociala barn- och ungdomsvården. Med dagens ”samförståndsparadigm” finns det en risk att tvånget döljs, vilket kan göra det oförståeligt om och när LVU aktualiseras, hävdar hon. Någon form av mellantvång för den period när ett barns utsatthet och eventuella behov av skydd och stöd utreds skulle skapa större tydlighet i stället för det ”kvasitvång” som utredningen i dag de facto innebär, bedömer Leviner.33

Anna Kaldal har pekat på att ribban för vård enligt LVU i dag är hög och att ytterligare former av insatser som inte bygger på frivillighet skulle fylla en viktig funktion. I en rättsvetenskaplig studie av riskbedömningar i vårdnads- och LVU-mål konstaterar hon att utgången av ett LVU-mål måste leda till ett avgörande i form av ett avslag eller bifall, oavsett målets komplexitet och oavsett graden av osäkerhet i det enskilda fallet. Rättsprocessens dikotomi får till följd att en risksituation som inte går att bevisa i domstol betraktas som en icke-risk, vilket kan leda till att barnet

32 Sammanställning av remissyttranden över LVU-utredningens betänkande Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och unga. Betänkande av LVU-utredningen (SOU 2000:77), dnr S2000/5585/ST. 33 Leviner P (2011) s. 360.

får leva kvar i en miljö som är nästan så farlig att den motiverar ett samhällsingripande. Tidigare och mindre ingripande tvångsåtgärder skulle kunna vara ett alternativ för att kompensera för den höga risknivån i LVU.34

6.4.3. Nya bestämmelser i SoL om åtgärder och insatser oberoende av samtycke

Även om Barnskyddsutredningen inte ansåg att det fanns skäl att införa möjlighet till öppna insatser utan samtycke vid misstänkta missförhållanden i hemmet så bedömde den att vissa andra förslag skulle fylla behovet av regler till stärkt skydd för barn i dessa situationer. Det gällde bl.a. uppföljning oberoende av samtycke efter avslutad utredning och placering samt ökade möjligheter för barn att få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke.35

Sådana regler infördes den 1 januari 2013. Bestämmelsen om uppföljning efter avslutad utredning finns i 11 kap. 4 a § SoL och innebär att socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning som gäller ett barns behov av stöd eller skydd avslutats utan beslut om insats. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att det föreligger förhållanden som avses i LVU, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådana insatser saknas. Enligt förarbetena kan det i vissa fall kvarstå en stor oro för barnets situation om vårdnadshavaren eller ett barn som har fyllt 15 år avvisar erbjudanden om insatser efter genomförd utredning. Då kan det vara viktigt att under ytterligare en tid kunna följa utvecklingen genom exempelvis kontakter med förskola och skola samt uppföljande samtal med föräldrar och barn.36

Den nya bestämmelsen om uppföljning efter avslutad placering finns i 11 kap. 4 b § SoL. Bestämmelsen innebär att socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i ett familjehem eller i ett HVB har upphört. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att det föreligger förhållanden som avses i LVU, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd

34 Kaldal A (2010) s. 346 f. 35SOU 2009:68 s. 396 ff. 36 A.a. s. 335 f.

eller skydd med samtycke till sådan åtgärd saknas. Bestämmelsen motiverades med att vårdnadshavare i vissa fall återkallar sitt samtycke till fortsatt frivillig vård, även om socialtjänsten bedömer att barnet har behov av fortsatt stöd och skydd. Det är också väl belagt, enligt förarbetena, att ungdomar ofta avbryter vården utan att syftet med vården uppnåtts. Återplacering i samhällsvård är i sådana fall inte ovanligt. Syftet med uppföljningen är att få information om barnets förhållanden och kunna motivera för öppna insatser eller en ny placering.37

Vidare framgår det av 11 kap. 4 c § SoL att nämnden vid beslut om uppföljning efter avslutad utredning respektive avslutad placering får ta de kontakter som behövs och samtala med barnet oberoende av vårdnadshavarens samtycke, under förutsättning att barnet själv samtycker till det. Vidare framgår att sådan uppföljning inte får pågå längre än två månader efter att placeringen har upphört.

Den nya bestämmelsen om öppna insatser finns i 3 kap. 6 a § andra stycket SoL. Enligt den får nämnden för barn som fyllt 15 år besluta om öppna insatser även utan vårdnadshavarens samtycke om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Sedan tidigare har det funnits möjlighet att utse kontaktperson för ett barn som fyllt 15 år oberoende av samtycke från vårdnadshavaren, under förutsättning att barnet själv begär eller samtycker till det. Från och med den 1 januari 2013 gäller denna möjlighet samtliga öppna insatser som socialtjänsten förfogar över. Enligt propositionen motiveras en ökad bestämmanderätt för barn som fyllt 15 år av en tidsenlig syn på barn som kompetenta individer. När allvarliga konflikter mellan ungdomar och deras föräldrar omöjliggör samförståndslösningar kan bestämmelsen öka socialtjänstens möjlighet att bistå dessa ungdomar. Samtidigt krävs att socialtjänsten är lyhörd för att barnet ger ett tydligt medgivande och att en avvägning görs utifrån barnets behov och barnets bästa.38

Socialstyrelsen har i uppdrag av regeringen att följa upp dessa och andra bestämmelser i SoL som gäller barn och unga och som trädde i kraft den 1 januari 2013. Uppföljningen ska vara avslutad senast den 1 december 2015.

37Prop. 2012/13:10 s. 87 f. 38 A.a. s. 105 f.

6.5. Förhållande till öppenvårdens utveckling

6.5.1. Statistik och öppna jämförelser

Under de drygt trettio år som gått sedan socialtjänstreformen genomfördes har de frivilliga öppna insatserna byggts ut kraftigt och differentierats, helt i enlighet med intentionerna med reformen. Det gäller både den typ av insatser som nu regleras i 22 § LVU och vissa insatser vid brister i hemmiljön.

De öppna insatserna kan ges både med och utan behovsprövning och till såväl barn och unga som deras familjer. Någon fullständig bild av de insatser som ges utan behovsprövning finns inte. I den officiella statistiken redovisas endast behovsprövade öppna insatser. Sedan 2001 har socialtjänstens sådana insatser inom barn- och ungdomsvården ökat med 20 procent.39Ungefär 29 100 barn och unga i åldern 0–20 år hade den 1 november 2013 en eller flera av öppenvårdsinsatser som redovisas i Socialstyrelsens officiella statistik. Av de som hade öppenvårdsinsats var 56 procent pojkar och 44 procent flickor. Vidare var 49 procent i åldern 0–12 år, 36 procent i åldern 13–17 år och 15 procent i åldern 18–20 år.

Av de behovsprövade öppna barn- och ungdomsvårdsinsatser som redovisas i den officiella statistiken var personligt stöd enligt SoL den insats som flest barn och unga berördes av år 2013. Cirka 27 100 hade denna insats gång under året medan ungefär 18 800 barn och unga hade kontaktperson eller kontaktfamilj enligt SoL och cirka 10 700 någon gång under året fick insatsen strukturerat öppenvårdsprogram enligt SoL. Utöver detta hade 623 barn och unga en särskilt kvalificerad kontaktperson enligt 3 kap. 6 b § andra stycket SoL. Det kan tilläggas att särskilt kvalificerad kontaktperson/behandling 22 § LVU inte redovisas i den officiella statistiken.40

Utvecklingen av öppenvårdsinsatser har påskyndats av arbetet för en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten. Inte minst har strukturerade och manualbaserade program för föräldrastöd fått ett starkt genomslag. Enligt Socialstyrelsens öppna jämförelser gäller det bl.a. manualbaserat föräldrastöd i grupp för

39 Socialstyrelsen (2014e) s. 87. 40 Socialstyrelsen (2014c) s. 30 f.

barn med bråkigt/normbrytande beteende och manualbaserade stödgruppsverksamheter för barn och unga i familjer med psykosocial problematik.41

6.5.2. Olika typer av öppenvårdsinsatser

Utbudet av öppenvårdsinsatser har inte bara ökat utan också differentierats efter behov hos barn, unga och deras föräldrar. I en kartläggning som Socialstyrelsen genomförde år 2005 urskildes sex kategorier av tidiga och allmänt förebyggande insatser inom öppenvård med stöd av SoL till barn, ungdomar eller familjer:

  • Programverksamhet: Insatsform som syftar till att påverka barnets, den unges eller familjens kunskaper, färdigheter och/eller beteenden genom ett på förhand framtaget program.
  • Riktad dagverksamhet: Insatsform som syftar till att påverka barnets, den unges eller familjens livssituation genom en strukturerad verksamhet under en längre, sammanhållen tid.
  • Socialpedagogiska insatser: Insatsform som syftar till att påverka barnets eller den unges och/eller familjens situation genom pedagogiskt använda aktiviteter och upplevelser i vardagen.
  • Skolsocial insats: Insatsform som syftar till att genom förstärkt socialt stöd i skolsituationen och samarbete med hemmet möjliggöra för barnet eller den unge att alltjämt vara integrerat i ordinarie skola.
  • Kvalificerat nätverksarbete: Insatsform som syftar till att påverka barnets eller den unges livssituation genom att mobilisera och/eller intervenera i ett stödjande nät av personer bland släkt, vänner och professionella kring barnet eller den unge.
  • Enskilt samtalsstöd: Insatsform som syftar till att stödja barnet, den unge eller familjen genom enskilda samtal av rådgivande eller behandlande karaktär.42

41 Öppna jämförelser av social barn- och ungdomsvård (www.socialstyrelsen.se/oppnajamforelser/barnochunga) 42 Socialstyrelsen (2006) s. 28 ff.

Även andra indelningar och kategoriseringar av öppenvårdsinsatserna förekommer.

6.5.3. Effekter av öppenvård

Insatser för unga lagöverträdare

Som framgått gav Socialstyrelsen 2008 ut en systematisk sammanställning av översikter om effekter av insatser för unga lagöverträdare. Utifrån främst nordamerikansk forskning konstaterade myndigheten bl.a. att det generellt är mer effektivt att ge unga lagöverträdare insatser som syftar till att förändra beteenden och tänkesätt än att övervaka och avskräcka dem från fortsatt kriminalitet. Sammanställningen omfattade insatser både i öppenvård och dygnsvård, och resultaten visade inte någon generell skillnad i effekter beroende på i vilken av dessa vårdformer som insatserna gavs.

När det gäller enskilda insatser visade sig familjebaserade insatser som primärt fokuserar på att bygga upp föräldrars föräldraförmågor konsekvent minska fortsatt kriminalitet. En annan relativt effektiv behandlingsinriktning var insatser med en kognitiv eller kognitiv beteendeterapeutisk inriktning, dvs. att ungdomarna tränas att se konsekvenserna av ett beteende, att förstå egna motiv och att utveckla nya sätt att kontrollera sina beteenden.

Medling vid brott betraktades som en potentiellt lovande insats för att minska risken för återfall i brott. Den genomsnittliga effekten var dock liten.

Systematiska översikter av effekterna av ungdomstjänst saknades.43

Effekter av interventioner i samband med försummelse eller övergrepp

Socialstyrelsen gav 2011 ut en sammanställning av kunskapsöversikter av interventioner riktade till barn och föräldrar i samband med försummelse av eller övergrepp mot barn. De interventioner som togs upp är till stor del sådana som ges inom öppen barn- och barndomsvård. Sammanställningen byggde på en databassökning

43 Socialstyrelsen (2008) s. 7 ff.

under 2008 och nytt underlag har antagligen tillkommit sedan dess. I huvudsak avsåg kunskapsöversikterna studier som genomförts i andra länder, särskilt USA. För att avgöra om interventionerna – med bevarade effekter – kan överföras till svenska förhållanden skulle det enligt Socialstyrelsen krävas en bedömning tillsammans med sakkunniga inom området.

Kartläggningen visade att det fanns ett stort antal översikter publicerade inom området, men också att antalet interventioner som förekom i dessa översikter var relativt litet. Det handlade framför allt om förebyggande interventioner till familjer som anses tillhöra olika riskgrupper, där det finns en överrisk att barn kan fara illa på grund av föräldrarnas omsorgssvikt. Vid förekomst av sexuella övergrepp tycktes behandling med kognitiv beteendeterapi (KBT) ge bäst effekt när den ges till yngre barn samt om behandlingen innefattar en icke förövande förälder. Vid förekomst av försummelse föreföll lekterapi och terapeutiska behandlingsprogram såsom dagverksamhet att ge positiva effekter för barnen medan Multisystemisk terapi (MST) hade positiva effekter för både föräldern och barnet.

De flesta översikter som inkluderades i kartläggningen handlade om hembesök. Socialstyrelsen konstaterade att det tycks råda samstämmighet om att hembesöksprogram i olika former har en viss förebyggande effekt och reducerar förekomst av försummelse och övergrepp i olika riskgrupper. Intensiva insatser med hög besöksfrekvens som pågår under en längre tid och utförs av utbildad personal har högre sannolikhet att ge positiv effekt. Vidare framgick det av kartläggningen att föräldraträning, individuellt eller i grupp, har vissa positiva effekter på utfallsmått som samspel/kontakt mellan föräldern och barnet, barns språkutveckling och föräldrarnas attityder och kunskap.44

Effekter av föräldrastöd och kontaktfamilj

I Sverige har några effektutvärderingar genomförts av insatser som används inom bl.a. socialtjänstens öppenvård för att förebygga psykisk ohälsa hos barn och unga. Resultaten från en effekt-

44 Socialstyrelsen (2011) s. 18 f och 38.

utvärdering av fyra föräldrastödsprogram (Cope, Connect, Komet och De otroliga åren) visar att programmen ger goda resultat även vid relativt stora problem hos familjer och att insatserna är kostnadseffektiva i förhållande till vad samhällets stöd till barn och föräldrar annars skulle kosta.45 En annan svensk studie har visat att kontaktfamiljsprogram inte är effektiva i att långsiktigt förbättra barns situation när det gäller att förebygga bl.a. psykisk ohälsa, drogmissbruk och placering i vård utanför det egna hemmet.46

6.5.4. Kan öppna insatser förebygga eller ersätta placering?

För bedömningar och förslag om vilka regler som ska finnas om öppna insatser utan samtycke är det viktigt att veta om det finns situationer där dagens möjligheter att arbeta med öppna insatser inte är tillräckliga, om det skulle gå att åstadkomma bättre resultat utan samtycke, vilka insatser som i så fall skulle vara ändamålsenliga och om dessa i dag är utvecklade och tillgängliga. Tyvärr är det mycket ont om studier och annat underlag för att avgöra detta, såväl i Sverige som övriga Norden.

Ett återkommande tema i diskussionen om öppenvårdens utbyggnad är om den kan ersätta eller förebygga heldygnsvård med samma eller till och med bättre kvalitet och resultat. Socialstyrelsen har pekat på insikten att institutionsvård kan innebära risker för negativa konsekvenser som en orsak till kommunernas strävan att utöka öppenvården. De ekonomiska incitamenten för utvecklingen mot en utökad öppenvård kan också vara av betydelse, enligt Socialstyrelsen. Den totala kostnaden för en eller flera öppenvårdensinsatser per individ är betydligt lägre än kostnader för till exempel en institutionsplacering.47

Barnskyddsutredningen konstaterade att mycket talar för att det krävs ”intensivare” former av öppna insatser och olika mellanformer som tar vara på både dygnsvårdens och öppenvårdens fördelar om öppna insatser ska kunna ersätta eller förebygga placering.48

45 Socialstyrelsen (2015d) s. 8 ff. 46 Brännström L m.fl. (2013). 47 Socialstyrelsen (2013) s. 120 ff. 48SOU 2009:68 s. 374.

6.6. Öppna insatser utan samtycke i andra länder

I detta avsnitt behandlas öppna insatser utan samtycke i Danmark och Norge. Sådana insatser regleras särskilt i dessa länder och användningen av dem har uppmärksammats på flera sätt. I Finland finns inget lagstöd för öppna insatser utan samtycke inom barnskyddet, och det finns inga förslag om sådana insatser i det reformarbete som nu pågår, varken när det gäller föräldrar eller unga.49

Det är svårt att göra jämförelser med länder utanför Norden eftersom barnavårdssystemen skiljer sig åt. Enligt Barnskyddsutredningen förekommer inga tvångsmöjligheter i öppna former som beslutas av socialnämnd eller motsvarande utanför Norden. De öppna insatser utan samtycke som förekommer beslutas av domstol inom ramen för barnavårdssystem där domstolar har en annan, mer aktiv roll än i Sverige. Ett exempel på det är systemet med care order i England. Det innebär att barn kan bo hemma men vid behov omedelbart återföras i vård.50

6.6.1. Danmark

Regler om öppna insatser utan samtycke för föräldrar

I Norden är Danmark det land som under de senaste åren arbetat mest med öppna insatser utan samtycke inom social barn- och ungdomsvård.51

Enligt serviceloven § 56 kan beslut om exempelvis dagverksamhet, personlig rådgivare och kontaktperson fattas även utan vårdnadshavarens samtycke. Det ska dock vara ändamålsenligt att verkställa åtgärden och sannolikt att ett positivt resultat kan uppnås trots motstånd från vårdnadshavaren. Vidare ska kommunen besluta om forældrepålæg enligt § 57 a serviceloven när det finns risk för att barns och ungdomars utveckling är i fara och det bedöms bero på att vårdnadshavaren inte tar sitt ansvar. För ett beslut om ”föräldrapålägg” krävs det information om att barnet uteblir från skolan eller i övrigt inte uppfyller sin skolplikt, har

49 Social- och hälsovårdsministeriet i Finland (2014) s. 44 ff och 154 f. 50SOU 2009:68 s. 394. 51 Ankestyrelsen & Socialstyrelsen (2013) s. 244 ff.

begått omfattande eller grova kriminella handlingar, har allvarliga beteende- eller anpassningsproblem eller att vårdnadshavaren vägrar att samarbeta med berörda myndigheter för att lösa problemen.

Målgruppen för föräldrapålägg är vårdnadshavare för barn under 18 år. Åtgärden är bara tänkt att användas när föräldrar har förmåga men ändå försummar att ta sitt föräldraansvar. Föräldrar med exempelvis utvecklingsstörning eller psykisk sjukdom ingår inte i målgruppen. Ett föräldrapålägg anger en eller flera konkreta plikter som ska vara ägnade att bidra till att lösa barnets eller den unges problem och som är rimliga i förhållande till detta. Det kan handla om att vårdnadshavaren åläggs att

1. säkerställa barnets eller den unges närvaro i skolan genom att

personligen följa med till skolan,

2. delta i föräldramöten och samråd angående barnets eller den

unges skolgång,

3. säkerställa barnets eller den unges deltagande i fritidsaktiviteter

genom att personligen följa med till dem,

4. säkerställa att barnet är hemma vid en viss tid,

5. ta del av kommunens utbud av föräldraprogram, eller

6. delta i möten med berörda myndigheter om hur barnets eller

den unges problem ska lösas.

Ett beslut om föräldrapålägg gäller för högst ett år och kan förlängas i högst sex månader i taget. Det ska upphävas om skälen till beslutet inte längre kvarstår eller om föräldrapålägget inte längre är ägnat att lösa barnets eller den unges problem. Om kommunen beslutat om föräldrapålägg har den också befogenhet att besluta om vissa andra åtgärder enligt serviceloven § 52, såsom dagverksamhet, stöd i hemmet, familjebehandling och kontaktperson.

Om föräldrarna inte följer beslutet om föräldrapålägg kan barnbidraget minskas och ett eventuellt bostadsbidrag påverkas. Beslut om sådana sanktioner kan fattas av kommunen för ett kvartal.

Reglerna om föräldrapålägg infördes först 2006 och innebar då en möjlighet för kommunerna att besluta om åtgärderna. År 2009 skärptes reglerna så att kommunerna nu är skyldiga att fatta beslut om föräldrapålägg i de situationer som lagen anger. Syftet var

främja kommunernas användning av reglerna om föräldrapålägg och att tydliggöra för kommunerna när det är deras plikt att agera för barnets eller den unges utveckling.52

Regler om öppna insatser utan samtycke för ungdomar

Sedan 2009 finns det också bestämmelser om ungepålæg. Enligt § 57 b serviceloven ska kommunen besluta om vissa ålägganden när ett barn eller en ung person i åldern 12–17 år har beteendeproblem eller uppvisar ett negativt beteende som medför risk för barnets eller den unges utveckling och när det bedöms att samtycke med barnet, den unge eller dennas vårdnadshavare inte räcker för att lösa problemen.

Även ungapålägg förutsätter förmåga att fullfölja det. Barn och unga med exempelvis utvecklingsstörning eller psykisk sjukdom ingår inte i målgruppen för ungapålägg. För ett beslut om ungepålägg krävs det information om att barnet eller den unge uteblir från skolan eller i övrigt inte uppfyller sin skolplikt, har begått omfattande eller grova kriminella handlingar, har allvarliga beteende- eller anpassningsproblem eller vägrar att samarbeta med berörda myndigheter för att lösa problemen. Ett ungapålägg anger en eller flera konkreta plikter för barnet eller den unge som ska kunna bidra till att lösa problemen och som är rimliga i förhållande till detta. Det kan handla om att barnet eller den unge åläggs att

1. delta i t.ex. ungdomsklubb eller relevant socialpedagogisk

behandling som kan omfatta hela familjen, ta emot en kontaktperson eller praktisera hos en offentlig eller privat arbetsgivare (i enlighet med vad som anges i § 52 serviceloven, stk.3, nr. 1, 3, 6, 8 eller 9),

2. vara hemma på bestämda tider, eller

3. bidra till att rätta till orsakade skador.

52 Rambøll, Danmark (2011). Til Servicestyrelsen, Evalueringsrapport Marts 2011. Evaluering af forældrepålæg (§ 57a)og ungepålæg (§ 57b) s. 7. Tillgänglig via Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold (www.sm.dk).

Ett beslut om ungapålägg gäller också för högst ett år och kan förlängas i högst sex månader i taget. Det ska upphävas om skälen till beslutet inte längre kvarstår eller om ”pålägget” inte längre är ägnat att lösa barnets eller den unges problem. Vid ett beslut om ungapålägg ska kommunen överväga om det även behövs ett beslut om föräldrapålägg.

Det finns inga sanktioner mot barnet, den unge eller dennes vårdnadshavare om ungapålägget inte fullföljs, men en placering utan samtycke kan bli aktuell om kraven för en sådan är uppfyllda.

Användning och erfarenheter

Efter skärpningen och utvidgningen av reglerna om ”pålägg” genomfördes en utvärdering av dem på uppdrag av Servicestyrelsen.

Resultaten visar att 26 av 85 svarande kommuner beslutade om föräldrapålägg under perioden januari–november 2010 och att fem kommuner beslutade om ungepålägg under samma period.53Sammanlagt handlade det om 99 ärenden, av vilka 94 enbart gällde föräldrapålägg. Föräldrapåläggen handlade främst om att säkerställa barns skolnärvaro och att föräldrarna skulle delta i möten med myndigheter för att lösa barnets eller den unges problem.

Enligt de socialchefer och socialsekreterare som tillfrågades berodde den måttliga användningen av föräldrapålägget främst på att det saknats relevanta ärenden och att de ekonomiska sanktioner som är knutna till ”pålägget” inte är ändamålsenliga för att lösa målgruppens problem. Det begränsade bruket av ungapålägg förklarades också av att det inte förekommit relevanta ärenden, men detta pålägg uppfattades överhuvudtaget som mindre användbart eftersom problemen ofta handlar om bristande föräldraansvar och att det inte finns några sanktionsmöjligheter mot de unga själva. Många socialsekreterare var osäkra på såväl reglernas innebörd som på hur de skulle bedöma behov av pålägg och hantera efterlevnaden av det.

Utvärderingen avsåg också den omedelbara efterlevnaden av påläggen och i vilken utsträckning som de lett till ändrade beteenden hos barn, unga och deras föräldrar.

53 Sedan den s.k. Strukturreformen 2007 finns det 98 kommuner i Danmark.

När det gäller preventiv användning uppgav socialsekreterare att de relativt ofta informerade om pålägg som en sista möjlighet att uppnå samtycke, men att de upplevde att informationen sällan hade effekt. Bara drygt 40 procent av föräldrapåläggen hade efterlevts helt och knappt 30 procent av dem delvis. Efterlevnaden var större när påläggen gällde skolnärvaro än samverkan mellan föräldrar och myndigheter. Sanktioner hade blivit aktuella i drygt 40 procent av de ärenden där ”föräldrapålägg” beslutats, oftast hade det handlat om ett enstaka stopp i utbetalningen av barnbidrag. Sanktionerna ledde inte nödvändigtvis till att pålägget efterlevdes.

I fråga om påläggens effekt på barnets eller den unges beteende och trivsel bedömde socialsekreterare att de i drygt hälften av ärendena inte lett till någon förändring. I knappt 20 procent av ärendena ansågs påläggen ha lett till en övervägande positiv förändring och i knappt 10 procent till en klart positiv förändring. Generellt bedömdes ”påläggen” haft större effekt enbart sett till barnens trivsel. Socialsekreterarnas bedömning av påläggens påverkan på föräldrarnas beteende gick i samma riktning. Det fanns dock en tendens till att föräldrarnas förmåga att inse och erkänna de problem som ledde till ”pålägget” var större efter beslutet än i förväg.

Intervjuer med föräldrar som fått pålägg visar att en tidig och tydlig kommunikation, både muntligt och skriftligt, om beslutet och dess innebörd främjar efterlevnaden och ökar sannolikheten för ett ändrat beteende i avsedd riktning.54

Sedan utvärderingen genomfördes har en ytterligare utvidgning av föräldrapålägget diskuterats i Danmark. Samtidigt har Dansk Socialrådgiverforening framhållit att föräldrapålägget måste användas med stor försiktighet så att inte de ekonomiska sanktionerna leder till problem med familjeekonomin som barnet eller den unge hålls ansvarig för.55

54 Rambøll (2011) s. 5 f och 47 ff via på www.sm.dk 55 Berlau M (2013) och ”Forældrepålæg skal bruges forsigtigt”, intervju i Danmarks Radio 2013-05-27 med Majbritt Berlau (www.dr.dk/Nyheder/Politik/2013/05/27/0527083846.htm).

6.6.2. Norge

Regler om öppna insatser utan samtycke för föräldrar

Även i Norge har öppna insatser utan samtycke för föräldrar uppmärksammats under de senaste åren. Någon direkt motsvarighet till ungapålägget i Danmark eller de förebyggande insatserna riktade till unga personer i 22 § LVU har däremot inte införts eller diskuterats i Norge.

I Loven om barneverntjenster (barnevernloven) § 4–4 tredje stycket finns bestämmelser om insatser utan vårdnadshavarens samtycke. Detta kallas pålegg till föräldrarna. Beslut om föräldrapålägg kan fattas av fylkesnämnden, som har en domstolsliknande funktion. Insatserna kan ges i form av plats i förskola eller annan dagvård. Hemmet kan också sättas ”under tillsyn” om förutsättningarna för tvångsomhändertagande föreligger. Då utses en tilsynsfører som har till uppgift att hålla kontakt med hemmet för att kontrollera utvecklingen och ha en rådgivande och hjälpande funktion till vårdnadshavaren. För föräldrapålägg om plats i dagverksamhet krävs det att insatsen är nödvändig och för att pålägg om tillsyn ska kunna beslutas krävs det att förutsättningarna för omsorgsövertagande i 4–12 är uppfyllda. Inga sanktioner är kopplade till bestämmelsen.

Bestämmelsen infördes i början av 1990-talet. I förarbetena till den framhålls vikten av samtyckeslösningar och att så lite ingripande insatser som möjligt bör väljas (”den mildeste inngrepps prinsipp”).56 Insatser utan samtycke kan därför bara bli aktuella vid särskilda tillfällen. I dag är det ovanligt med sådana insatser. År 2012 beslutades fem föräldrapålägg av fylkesnämnderna, och året efter endast två. Den norska regeringen har konstaterat att det finns problem med att få till stånd fungerande insatser när föräldrarna inte samarbetar, att insatsen är svår att verkställa och att villkoren för insatserna är stränga.57

Den begränsade användningen av föräldrapålägg har diskuterats av en statlig expertutredning. Utredningen bedömde att kraven för pålägg om tillsyn skulle kunna sänkas med hänsyn till barnets hälsa och säkerhet utan att stå i motsättning till konventioner om

56 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2012) s. 56. 57 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2014) s. 5.

mänskliga rättigheter. Vidare föreslog utredningen att fler typer av insatser skulle kunna beslutas mot vårdnadshavarens samtycke. Utredningen skilde mellan tre typer av sådana insatser:

  • kompenserande insatser som borde utökas med insatser för bl.a. stödkontakt och avlastning,
  • kontrollerande insatser som borde utökas med pålägg om att föräldrar med bl.a. missbruksproblem ska lämna urinprov samt komma till tidsbestämda möten eller vara tillgänglig på telefon, och
  • omsorgsändrande insatser som borde bli möjliga för att ge föräldrar evidensbaserad råd och vägledning om hur deras omsorg om barnet kan förbättras.58

Utredningens betänkande remissbehandlades. Av 23 tillfrågade instanser tillstyrkte 17 förslagen om utökade möjligheter till föräldrapålägg. Den norska regeringen skickade hösten 2014 ett förslag om kommande lagändringar avseende föräldrapålägg på høring till ett stort antal instanser. Förslaget motiverades dels med hänvisning till utredningens analyser och bedömningar, dels till signaler från professionella och barn som tidigare fått insatser av barnevernet om att barnevernets hjälp ofta kommer för sent. Efter att ha tagit ställning till de inkomna svaren lade regeringen i mars 2015 fram ett lagförslag som i huvudsak följde förslagen från hösten innan. Lagförslaget behandlas av Stortinget sommaren 2015.59

Enligt den norska regeringen talar barnkonventionen för att föräldrar ska kunna åläggas flera hjälpinsatser under en begränsad tidsperiod. Detsamma gäller principen om barnets bästa som bl.a. innebär att barnets intresse ska sättas före föräldrarnas om barnets behov av omsorg och skydd inte är förenligt med föräldrarnas intresse. Om nödvändiga hjälpinsatser inte kan genomföras i samverkan med föräldrarna, måste värdet av deras samtycke bedömas i förhållande till barnets behov av trygga uppväxtvillkor och rätt hjälp i rätt tid. Samtidigt konstaterar regeringen att sådana utökade

58 A.a. s. 58 f. 59 Se Innstilling til Stortinget fra familie- og kulturkomiteen, Innst. 332 L (2014–2015) på Stortingets webbplats (www.stortinget.no).

möjligheter kan verka skrämmande på vissa familjer och leda till att färre föräldrar vänder sig till barnevernet för att få hjälp.60

I lagförslaget om lagändringar följer regeringen den tidigare utredningens indelning av insatser. Följande typer av insatser föreslås kunna beslutas genom pålägg till föräldrar:

  • kompenserande insatser i form av plats i barnomsorg och annan dagverksamhet samt vistelse i besökshem, avlastningsinsats, läxhjälp, fritidsaktiviteter och stödkontakt för barnet,
  • kontrollinsatser: Krav på att föräldrar med bl.a. missbruksproblem ska lämna urinprov samt komma till tidsbestämda möten eller vara tillgänglig på telefon, s.k. meldeplikt, och
  • omsorgsändrande insatser som är professionellt och etiskt försvarliga och som bygger ett allmänt accepterat kunskapsunderlag. Konkret sägs det handla om olika former av föräldravägledning och föräldrastöd som insatser.

Pålägg om kontrollinsatser och omsorgsändrande insatser ska få beslutas när det är nödvändigt för att säkerställa att barnet får tillfredsställande omsorg medan pålägg om kompenserande insatser även kan få beslutas av andra skäl. Det framhålls att kontrollinsatser är mycket ingripande och bara ska beslutas i undantagsfall. Dessutom föreslås föräldrapålägg om tillsyn kunna göras när det är nödvändigt för att säkerställa att barnet får tillfredsställande omsorg.61

Regeringen anser att beslut om föräldrapålägg även i fortsättningen ska fattas av fylkesnämnderna. Ett beslut om påläggen ska gälla i högst ett år. Beslut om plats i barnomsorg och annan dagverksamhet ska inte vara tidsbegränsade medan övriga beslut om pålägg ska gälla i högst ett år.62

Vidare bedömer regeringen att det inte heller fram över ska finnas sanktioner mot föräldrar som inte uppfyller kraven i pålägget. Polishandräckning ska inte vara möjlig för att genomföra pålägget eftersom det enligt regeringens mening inte skulle vara till barnets bästa. I enskilda ärenden kan det dock finnas behov av att klargöra

60 A.a. s. 8 ff. 61 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2015) s. 17 och 31. 62 A.a. s. 20.

för föräldrar att barnevernet kan komma att gå mer drastiskt till väga om de motsätter sig ett pålägg.63

Föräldrastöd utan barnets samtycke

För barn med allvarlig beteendeproblematik eller som håller på att utveckla sådana allvarliga beteendestörningar kan fylkesnämnden enligt barnevernloven § 4–4 tredje stycket och mot barnets vilja vidta åtgärder i form av ”föräldrastöd”. Insatser i form av föräldrastöd kan pågå under sex månader. Sådana insatser kan också, oberoende av barnets vilja, beslutas för motsvarande tid i samband med utslussning från institution. I detta sammanhang säger lagen inget om att stödet kan beslutas utan vårdnadshavarens samtycke. I förarbeten till bestämmelsen nämns särskilt behandlingsmetoden multisystemisk terapi (MST) som exempel på en relevant föräldrastödjande insats. Uppgifter om antalet beslut om föräldrastöd utan barnets samtycke saknas.64 Föräldraströd oberoende av barnets vilja omfattas inte av den norska regeringens förslag om utökade möjligheter till pålågg till föräldrar.

6.7. Utredningens överväganden och förslag

6.7.1. Inledande överväganden

Sedan socialtjänstreformen genomfördes i början av 1980-talet har samtyckesprincipen varit grunden för socialtjänstens öppenvård. De bestämmelser som finns i nuvarande 22 § LVU, och som tillkom efter socialtjänstreformen, har varit ett sällan använt undantag från den principen.

Under de senaste åren har öppna insatser utan samtycke fått stöd i den juridiska doktrinen inom barnrättsområdet. Sådana insatser kan, i det perspektivet, vara redskap för att överbrygga ett alltför stort gap mellan det stöd som vårdnadshavare och unga samtycker till och de omhändertaganden som i förlängningen kan bli nödvändiga på grund av brister i barns och ungas hemmiljö eller

63 A.a. s. 26. 64 A.a. s. 4.

vid barns och ungas egna beteenden. Inte minst för yngre barn kan öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke ses som redskap för att stärka deras rätt i förhållande till vårdnadshavarna när dessa inte fullt ut tar sitt ansvar för barnen.

Flera problem är dock förknippade med att precisera i vilka situationer som öppna insatser utan samtycke kan vara motiverade, vilka konkreta insatser som kan vara relevanta och vilka resultat som dessa kan förväntas leda till. Ytterst handlar dessa problem om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att myndigheter ska få besluta om insatser mot den enskildes vilja, även om dessa är mindre ingripande än ett omhändertagande.

Under senare år har öppna insatser utan samtycke kommit i fokus för politiska diskussioner i Danmark och Norge. I Sverige har intresset inte varit lika stort, trots de möjligheter som LVU redan ger och de förslag om utvidgade möjligheter som presenterats sedan slutet av 1990-talet.

Utformningen av öppna insatser utan samtycke skiljer sig åt mellan Danmark och Norge, och erfarenheterna varierar en del mellan länderna. Öppna insatser utan samtycke för unga med beteendeproblem är relativt ovanliga i båda länderna, liksom de är i Sverige. Motsvarande insatser vid brister i barns och ungas hemmiljö är vanligast i Danmark, där kommunerna ska besluta om dem i vissa situationer, medan det pågår ett arbete för att öka förekomsten av sådana insatser i Norge.

Den grundläggande idén med öppna insatser utan samtycke är dock densamma i de nordiska länderna. I ett första skede förväntas tydligare eller skärpta regler leda till att myndigheter i större utsträckning ställer krav på föräldrar och unga att ta del av vissa stödinsatser som de inte samtycker till. Därefter förväntas föräldrar och unga ta del av stödinsatserna, vilket innebär ett större eget ansvar för att lösa de problem som föranlett kraven och ett ökat samarbete med myndigheter. Resultatet förväntas bli att barnets eller den unges problem avhjälps, att utvecklingen för barnet eller den unge blir mer positiv och att mer ingripande insatser som en placering kan förebyggas.

Utöver detta kan öppna insatser utan samtycke också ses som steg på vägen till eller från en placering. De kan tydliggöra för barn, unga och föräldrar vilka möjligheter som samhället erbjuder och i vilken utsträckning det är föräldrars och ungas ansvar att ta del av

dem för att förebygga ett omhändertagande. Omhändertagandena kan då bli mindre oväntade och dramatiska för barn, unga och föräldrar och en del av det ”informella tvånget” vid hot om en placering med stöd av LVU försvinna.

Den danska utvärderingen pekar på att öppna insatser utan samtycke riktade till föräldrar också i praktiken kan ge goda resultat, även om det har varit svårt att i större utsträckning uppnå hela det beskrivna syftet.

Samtidigt visar de danska erfarenheterna att det finns problem förknippade med att besluta om och genomföra öppna insatser utan samtycke. Det gör att sådana insatser inte får någon större omfattning ens när kommunerna är skyldiga att arbeta med dem. Problemen har att göra med bl.a. föräldrarnas eller den unges samarbete med myndigheterna, möjligheterna till sanktioner om samarbetet inte fungerar och hur effektivt själva stödet är för att avhjälpa problemen. De förelägganden som gjorts till föräldrar i Danmark har inte heller alltid efterlevts, trots att de är knutna till särskilda sanktioner. Särskilt svårt tycks det vara att få de öppna insatser utan samtycke som riktas till unga med beteendeproblem att fungera.

Öppna insatser utan samtycke är, sammantaget, en komplex fråga som kräver att flera principiella och praktiska omständigheter beaktas. Insatserna kan delas upp i tre typer efter vilka de riktas till och i vilka situationer det sker:

  • öppna insatser för unga till följd av deras eget beteende,
  • öppna insatser för barn vid brister i deras hemmiljö, och
  • öppna insatser för vårdnadshavare vid brister i barns och ungas hemmiljö.

Den andra typen motsvarar i huvudsak det som den norska regeringen kallar kompenserande öppna insatser vid brister i barns och ungas hemmiljö medan den tredje typen innefattar det som den norska regeringen kallar kontrollerande och omsorgsändrande insatser.

6.7.2. Öppna insatser utan samtycke för unga till följd av deras eget beteende

Utredningens bedömning: Det saknas underlag för en mer

genomgripande förändring av nuvarande 22 § LVU, men det finns ett behov av att möjliggöra öppna insatser utan samtycke för unga till följd av deras eget beteende även efter att en placering upphört. Utredningen välkomnar att Socialstyrelsen överväger att se över och uppdatera SOSFS 1997:15 och att ta fram ett kunskapsstödjande material om tillämpningen av nuvarande 22 § LVU.

Utredningens förslag: Nuvarande 22 § LVU förs över till ett

nytt kapitel om öppna insatser utan samtycke i den nya LVU. Kapitlet ska av proportionalitetshänsyn placeras tidigt i lagen. En ny bestämmelse införs som tydliggör att öppna insatser utan samtycke även kan beslutas vid upphörande av vård genom en placering enligt LVU på grund av eget beteende om barnet eller den unge bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som föranledde placeringen.

Begreppet behandlingsplan ska ersättas med genomförandeplan.

Trots en begränsad användning fyller möjligheterna till öppna insatser utan samtycke enligt nuvarande 22 § LVU en funktion i förhållande till frivilliga insatser enligt SoL, omhändertaganden enligt LVU och påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Det är angeläget att samhället kan ingripa tidigt och tydligt vid de socialt nedbrytande beteenden hos unga som anges i nuvarande 3 § LVU innan en institutionsplacering är påkallad.

Socialstyrelsens kartläggning av hur bestämmelsen tillämpas visar att det kan finnas rimliga förklaringar till att det sker relativt sällan. En majoritet av socialnämnderna uppger att det ofta går att komma tillräckligt långt med insatser som bygger på samtycke. I andra situationer kan den unges problematik ha blivit så svår att ett omhändertagande blir aktuellt så fort socialtjänsten får kännedom om den.

Samtidigt visar socialnämndernas svar att det finns en bristande kunskap om det verktyg som 22 § LVU utgör. Det gäller särskilt

när bestämmelsen kan och ska tillämpas och vilka positiva effekter som kan uppnås med hjälp av öppna insatser utan samtycke. Nästan hälften av socialnämnderna uppger att de tror att den låga tillämpningsgraden kan bero på att öppna insatser utan samtycke ofta är ett otillräckligt ingripande för att förändra aktuell problematik. Denna inställning har gjort att socialnämnderna har avstått från att fatta beslut med stöd av 22 § LVU.

Utredningen bedömer att det finns ett fortsatt behov av bestämmelsen i 22 § LVU. De syften som regeringen anförde när bestämmelsen infördes är fortfarande giltiga. Till det kommer den koppling som bestämmelsen kommit att få till påföljdssystemet och som regeringen senast framhållit i prop. 2014/15:25 om tydligare reaktioner på ungas brottslighet. Enligt Socialstyrelsens kartläggning var också 45 procent av socialnämnderna positiva till bestämmelsen medan 22 procent ansåg att den inte behövs.

Utredningen vill starkt instämma i Socialstyrelsens bedömning om att myndighetens vägledning i form av allmänna råd m.m. behöver utvecklas när det gäller nuvarande 22 § LVU. Det finns ett betydande kunskapsbehov inom främst kommunerna om tillämpningen av bestämmelsen. Utredningen välkomnar därför att Socialstyrelsen överväger att se över och uppdatera SOSFS 1997:15 och att ta fram ett kunskapsstödjande material. Enligt utredningens bedömning är detta den viktigaste förutsättningen för att bestämmelsen om öppna insatser utan samtycke ska bli mer känd och använd i socialtjänsten.

I likhet med Socialstyrelsen bedömer utredningen att det saknas underlag för någon mer genomgripande förändring av nuvarande 22 § LVU. Bland annat krävs det ett mer gediget kunskapsunderlag i form av uppföljningsfrågor kring tillämpningen av 22 § LVU till socialnämnderna och sammanställningar av tillämpningen av bestämmelsen under en längre period för att kunna ta ställning till frågan om eventuella förändringar. En fortsatt relativt restriktiv tillämpning är också rimlig i förhållande till de höga krav som måste ställas på tvångsåtgärder i förhållande till den unges autonomi och rättssäkerhet. Det finns därför inte skäl att sänka kraven för att öppna insatser ska få beslutas enligt bestämmelsen eller att låta fler typer av öppna insatser omfattas av bestämmelsen.

Utredningen ser dock ett behov av att möjliggöra öppna insatser utan samtycke för unga till följd av deras eget beteende även efter

att en placering upphört. Det finns tidigare exempel på att den nuvarande bestämmelsen i 22 § LVU har använts på det sättet, men det har inte tydligt framgått av lagen eller dess förarbeten. Utredningen bedömer att öppna insatser utan samtycke kan fylla en viktig funktion för att vidmakthålla positiva förändringar som skett under vårdtiden. I vissa fall kan det efter avslutad placering också finnas bättre förutsättningar för barnet eller den unge att ta del av de öppna insatserna än under en period med akuta problem som kan antas leda till ett omhändertagande.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen att den nuvarande bestämmelsen i 22 § LVU får en annan placering i den nya LVU för att markera att öppna insatser utan samtycke är mindre ingripande än omhändertaganden. I utredningens samlade förslag till ny lag placeras bestämmelsen, av proportionalitetshänsyn, före bestämmelserna om vård utanför det egna hemmet under rubriken Öppna insatser. Liksom i dag ska socialnämnden besluta att insatsen ska upphöra när den inte längre behövs och senast när den unge fyller 21 år.

Vidare ska en ny bestämmelse införas som tydliggör att öppna insatser utan samtycke även kan beslutas vid upphörande av vård genom en placering med stöd av LVU på grund av eget beteende, om barnet eller den unge bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som föranledde placeringen. Enligt utredningens bedömning bör det handla om att hindra en återgång till samma beteende som föranledde vården utanför det egna hemmet enligt LVU.

Utredningen föreslår också att kravet på behandlingsplan i nuvarande 22 § LVU byts ut mot ett krav på genomförandeplan för öppna insatser utan samtycke enligt LVU. Därmed blir kraven på planer för vård med stöd av lagen mer enhetliga. Beteckningen ”genomförandeplan” är dessutom lämpligare för den del av insatsen som gäller särskilt kvalificerad kontaktperson, som inte i första hand har ett behandlande syfte.

6.7.3. Öppna insatser till barn under 15 år utan vårdnadshavares samtycke

Utredningens bedömning: Dagens begränsning av möjlig-

heterna för barn under 15 år att få öppna insatser utan vårdnadshavares samtycke är problematisk ur ett barnrättsperspektiv. Socialnämnden bör få utökade möjligheter att, med stöd av den nya LVU, tillgodose barns behov av öppna insatser om vårdnadshavare inte samtycker till dem och barnet inte kan ansöka om dem.

Utredningens förslag: Den nya LVU ska omfatta bestämmelser

om att socialnämnden får besluta att den som är under 15 år ska hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson som avses i 3 kap. 6 b § första stycket SoL om insatsen inte kan ges med samtycke av barnets vårdnadshavare. Socialnämnden ska få fatta ett sådant beslut om insatsen bedöms förebygga att barnets hälsa och utveckling skadas på grund av något förhållande i hemmet och det är lämpligt att insatsen ges. Socialnämndens beslut får överklagas hos förvaltningsrätten.

Socialnämnden ska minst en gång var sjätte månad pröva om ett beslut om kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavares samtycke fortfarande behövs. Ett sådant beslut ska upphöra senast när barnet fyller 18 år. Vidare ska en särskild genomförandeplan finnas när ett beslut om kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavares samtycke meddelas.

Barn under 15 år har inte rätt att själva ansöka om bistånd i form av öppna insatser från socialtjänsten. De kan inte heller, som äldre barn, i vissa fall få sådana insatser utan vårdnadshavarens samtycke.

Sedan den 1 januari 2013 kan socialnämnden enligt 3 kap. 6 a § andra stycket SoL besluta om öppna insatser för barn som fyllt 15 år utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Tidigare gällde den möjligheten bara för insatsen kontaktperson. Utvidgningen motiverades av regeringen med att en ökad bestämmanderätt för barn som fyllt 15 år stämmer med en tidsenlig syn på barn som kompetenta individer. Enligt regeringen har barn som fyllt 15 år i regel nått en sådan ålder och mognad att deras önskemål bör ha avgörande betydelse vid en avvägning mellan vårdnadshavarens ansvar och rätt att bestämma

vad som är bäst för deras barn och barnets bestämmanderätt. Regeringen var däremot inte beredd att föreslå utvidgade möjligheter för barn under 15 år att beviljas öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke. Eftersom dessa barn med dagens regler inte kan få en ansökan om bistånd prövad av socialnämnden ansåg regeringen att en förändring skulle förutsätta en mer genomgripande utredning om barns processbehörighet. Regeringen bedömde också att möjligheten att genomföra en insats och uppnå varaktiga förändringar för ett yngre barn normalt sett är små om föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten.65

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa upp tillämpningen av bl.a. 3 kap. 6 a andra stycket SoL. Uppföljningen ska vara avslutad senast den 1 december 2015. Resultaten kan förväntas ge ny kunskap om hur dagens bestämmelse tillämpas och om hur insatserna uppfattas av de barn som får del av dem. Utifrån den kunskapen kan det bli aktuellt för socialtjänsten att utveckla såväl de öppna insatserna som kontakterna med barnen och deras vårdnadshavare i situationer där det inte har gått att få samtycke till insatser för barnet.

Utökade möjligheter för socialnämnden att tillgodose behov av kontaktperson för barn under 15 år

Oavsett vad Socialstyrelsens uppföljning kommer att visa bedömer utredningen att dagens begränsning av möjligheterna för barn under 15 år att få öppna insatser utan vårdnadshavares samtycke är problematisk ur ett barnrättsperspektiv. Yngre barn kan också behöva sådant stöd som ingår i socialtjänstens öppenvård, exempelvis genom en kontaktperson. Även om det inte är vanligt så kan de själva efterfråga sådant stöd. Barn som är placerade med stöd av SoL kan också behöva stöd av exempelvis en kontaktperson, vilket vårdnadshavaren kan vägra samtycka till. Om vårdnadshavaren inte inser eller erkänner behovet av det som barnet efterfrågar kan det leda till en ökad utsatthet för barnet utan att socialnämnden kan ingripa så länge som kriterierna för ett omhändertagande med stöd av LVU inte är uppfyllda.

65Prop. 2012/13:10 s. 105 f.

Utredningen ser dock svårigheter med att sänka den nuvarande åldersgränsen i 3 kap. 6 a andra stycket SoL till exempelvis 12 år eller att ta bort den helt. Som regeringen tidigare konstaterat skulle detta kräva en genomgripande utredning om barns processbehörighet. Enligt utredningens uppfattning bör socialnämnden i stället få utökade möjligheter att, med stöd av den nya LVU, tillgodose barns behov av öppna insatser om vårdnadshavare inte samtycker till dem och barnet inte kan ansöka om dem. Dessa möjligheter bör begränsas till insatsen kontaktperson, som är mindre ingripande än exempelvis behandlande insatser. Med en kontaktperson kan barnet få möjlighet till kontakt med en person utanför familjen utan att något behandlingsinslag ingår i insatsen. Det bör också finnas större möjligheter att verkställa insatsen kontaktperson utan vårdnadshavarens samtycke än behandlande insatser som kan kräva vårdnadshavarens aktiva medverkan.

En första förutsättning för beslut om en kontaktperson för barn under 15 år är utan vårdnadshavarens samtycke ska vara att insatsen bedöms förebygga risker för barns hälsa och utveckling på grund av något förhållande i hemmet. Utredningen har övervägt om riskerna också måste vara påtagliga eller om insatsen måste bedömas vara nödvändig för att förebygga sådana risker, vilket krävs för öppna insatser utan samtycke med stöd av LVU på grund av barns och ungas eget beteende. Enligt utredningens bedömning skulle det innebära en alltför stark begränsning. Den omständigheten att vårdnadshavare motsätter sig beslut om en kontaktperson som socialnämnden bedömer att det finns behov av, och som barnet är positivt inställt till, bör i sig uppfattas som ett så betydande problem att socialnämndens befogenheter ska kunna gälla även vid en risk som inte är påtaglig.

En andra förutsättning för beslut om en kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavarens samtycke ska vara att det är lämpligt att insatsen ges. För att insatsen ska vara lämplig ska barnets inställning till den så långt som möjligt klarläggas. En insats kan bara anses vara lämplig om barnet är positivt inställt till den. Barnets ålder och mognad ska beaktas vid bedömningen av barnets inställning till insatsen. Ett beslut om insats bör också vara grundat i att barnet önskar den typ av stöd som en kontaktperson kan ge. Med tanke på att barn under 15 år inte alltid kan förväntas efterfråga en viss insats på det sättet ska ett sådant önskemål dock inte

vara en nödvändig förutsättning för att insats ska anses vara lämplig. Socialtjänsten kan på olika sätt få kännedom om barnets önskemål. Det gäller bl.a. vid utredningar av anmälningar om att barn misstänks fara illa eller genom att deras vårdnadshavare får stöd och insatser genom socialtjänsten. Sedan den 1 augusti 2010 har socialnämnden enligt 11 kap. 10 § tredje stycket SoL, vid en sådan utredning som avses i 2 § om behovet av ingripande till ett barns skydd eller stöd, möjlighet att tala med barn utan samtycke från eller närvaro av barnets vårdnadshavare. Det gäller även sådan utredning som görs på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 eller 8 § föräldrabalken (FB). Barn i utsatta situationer kan också vända sig direkt till socialtjänsten för stöd, något som kan bli vanligare på sikt till följd av det arbete som nu pågår för att ta fram lättillgänglig information för barn och unga om socialtjänsten.

Vid bedömningen av om insatsen kontaktperson är lämplig ska socialnämnden också beakta förutsättningarna för att insatsen kan ges på ett sådant sätt att dess förebyggande och kompenserande möjligheter tas till vara utan att barnets situation i hemmet försvåras. Insatsen ska inte leda till ökad press på barnet genom att hon eller han försätts i en konfliktsituation i förhållande till vårdnadshavarna. Om insatsen beslutas är det viktigt att socialnämnden noga följer upp den, särskilt med avseende på barnets erfarenheter, synpunkter och fortsatta inställning till insatsen. Om barnet fyller 15 år under den tid som insatsen pågår är det viktigt att socialnämnden informerar om barnets möjligheter att då själv kunna ansöka om öppna insatser utan vårdnadshavares samtycke med stöd av 3 kap. 6 a § SoL.

Även med utökade befogenheter för socialnämnden att besluta om kontaktperson utan vårdnadshavarens samtycke ska socialtjänsten ha som huvudprincip att verka för samförståndslösningar. Om en insats som kontaktperson beslutas utan vårdnadshavarens samtycke måste arbetet fortsätta med att få med vårdnadshavarna i stödet kring barnet. Behov av och förutsättningar för insatsen behöver regelbundet omprövas, både för barnets skull och för vårdnadshavarens rättssäkerhet.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att den nya LVU ska omfatta bestämmelser om att socialnämnden ska få besluta att den som är under 15 år ska hålla regelbunden kontakt med en kontakt-

person som avses i 3 kap. 6 b § första stycket SoL om insatsen inte kan ges med samtycke av barnets vårdnadshavare. Socialnämnden ska få fatta ett sådant beslut om insatsen bedöms förebygga att barnets hälsa och utveckling skadas på grund av något förhållande i hemmet och det är lämpligt att insatsen ges.

Utredningen föreslår också att socialnämnden minst en gång var sjätte månad ska pröva om ett beslut om kontaktperson barn under 15 år utan vårdnadshavares samtycke fortfarande behövs. Ett sådant beslut ska upphöra senast när barnet fyller 18 år. I regel bör dock insatsen ha ersatts med en öppen insats enligt 3 kap. 6 a § SoL efter det att barnet har fyllt 15 år om det fortfarande finns behov av insatsen. Vidare ska en särskild genomförandeplan finnas när ett beslut om kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavares samtycke meddelas. Därmed blir reglerna om omprövning och genomförandeplan desamma för alla öppna insatser utan samtycke med stöd av LVU.

Socialnämnden ska inte förfoga över några tvångsmedel för verkställigheten eller sanktioner mot vårdnadshavare som aktivt förhindrar verkställigheten. Ett sådant agerande kan dock väcka frågor om vårdnadshavarens förmåga att ge barnet god omsorg och en trygg hemmiljö.

Proportionalitet i förhållande till Europakonventionens krav

Att införa en möjlighet för socialnämnden att besluta om kontaktperson för ett barn under 15 år utan vårdnadshavarens samtycke är ett ingrepp i vårdnadshavarens bestämmanderätt om barnet, och därmed av artikel 8 i Europakonventionen om rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Inskränkningar i det skyddet kan bl.a. godtas om de är nödvändiga med hänsyn till andra personers fri- och rättigheter. Vid bedömningen av nödvändigheten ska proportionalitetsprincipen tillämpas.

I fråga om barnets möjligheter att erhålla vård utan vårdnadshavarens samtycke har utvecklingen under det senaste decenniet gått i riktning mot en rättighetssyn där barnets rätt till vård preciseras och konkretiseras. Som redovisats ovan kan socialnämnden enligt 3 kap. 6 a § andra stycket SoL besluta om öppna insatser för barn som fyllt 15 år utan vårdnadshavarens samtycke, om det är

lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Vidare har ett barnrättsligt perspektiv på barns överklaganderätt utvecklats genom praxis. I RÅ 2006 ref 10 kom HFD fram till att en ställföreträdare för ett processobehörigt barn har rätt att överklaga en dom om avslag på socialnämndens ansökan om beredande av vård med stöd av LVU. I HFD 2014 ref. 38 slås fast att ett icke processbehörigt barn (med viss mognad) genom sin ställföreträdare kan överklaga ett beslut om omhändertagande enligt LVU, trots att ställföreträdarens egen uppfattning är att detta bör bestå. Domarna speglar en successivt förändrad syn på barn som likaberättigade bärare av rättigheter och de ökade krav som en sådan syn medför i form av en tydlig rättighetsstruktur i LVU, där såväl frågan om barns rätt till vård som dess rätt att få komma till tals betonas.

Barnkonventionen ställer krav på att medlemsländernas lagstiftning är uppbyggd efter och utgår från principen att barnet har rättigheter. Vid bedömningen av om utredningens förslag är förenligt med Europakonventionen ska således en avvägning göras av hur stort ingreppet i vårdnadshavarens rätt är i förhållande till barnets rätt, som ska tillgodoses genom ingreppet. Endast om det finns ett rimligt förhållande mellan dessa två faktorer är ingreppet proportionerligt, och endast då kan ingreppet anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Med beaktande av att det ska göras en lämplighetsbedömning, där barnets inställning beaktas, bedömer utredningen att förslaget är proportionerligt på det sätt som krävs enligt Europakonventionen.

6.7.4. Öppna insatser till vårdnadshavare utan deras samtycke

Utredningens bedömning: Öppna insatser till vårdnadshavare

utan deras samtycke vid brister i barns och ungas hemmiljö bör kunna fylla en viktig funktion för att motivera dem till att utveckla sin föräldraförmåga och ge dem stöd för det. Mycket kunskap saknas dock inom området i dag, särskilt om arbetssätt och metoder för att genomföra denna typ av öppna insatser.

Utredningens förslag: Regeringen bör ge lämplig myndighet i

uppdrag att under en fyraårsperiod följa utvecklingen av kunskapsläget, bl.a. utifrån erfarenheter från Norge och Danmark, samt bedöma om det som då framkommer kan motivera en lagändring inom området med utgångspunkt i utredningens överväganden och bedömning.

En stor del av arbetet med öppna insatser utan samtycke i Danmark och Norge handlar om ökade krav på föräldrar att ta emot stöd eller ändra sitt beteende, särskilt föräldrar till yngre barn. Vid utredningens kontakter med forskare, professionella inom socialtjänsten och andra har det framkommit ett intresse för öppna insatser utan samtycke till föräldrar vid brister i barns och ungas hemmiljö i Sverige.

Professionella inom socialtjänsten har pekat på situationer där det finns ett behov av att kunna ge barn, unga och deras vårdnadshavare öppna insatser som vårdnadshavarna inte samtycker till. Det handlar bl.a. om familjer som ofta flyttar eller avvisar alla förslag om insatser och andra kontakter med socialtjänsten. Trots att det kan finnas upprepade anmälningar och utredningar om barnens situation blir det ingen kontinuitet i socialtjänstens kontakter med dessa familjer. Samtidigt har de professionella väckt frågor om vilka insatser som skulle vara aktuella, hur de kan påverka barnet om de ges mot vårdnadshavarens vilja och om de kan fungera utan vårdnadshavarens samtycke.

Andra aktörer har pekat på behoven av ytterligare redskap för socialtjänsten att nå föräldrar med t.ex. kognitiva svårigheter och motivera dem att ta emot stöd. Det förekommer i dag att föräldrar med kognitiva svårigheter tackar nej till stöd för att inte behöva ha några myndighetskontakter eller för att de inte inser behovet av att utveckla sin föräldraförmåga.

Rättsliga och etiska argument för öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare vid brister i barns och ungas hemmiljö har utvecklats av den norska regeringen i dess förslag om utökade möjligheter till öppna insatser utan samtycke vid brister i hemmiljön. Samtidigt visar erfarenheterna från Danmark och Norge och de kontakter utredningen haft att det finns flera centrala frågor som behöver analyseras närmare. Det gäller främst i vilka situationer som öppna insatser utan samtycke skulle vara berättigade,

vilka konkreta insatser som då kan vara relevanta, hur de ska genomföras mot vårdnadshavarens vilja och vilka resultat som kan förväntas. Som vid alla andra former av tvång måste också grundläggande autonomifrågor beaktas.

Även vissa risker med öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare måste tas på allvar. Det kan bli ovanligare att vårdnadshavare själva ansöker om stöd från socialtjänsten om kontakten på sikt kan leda till att öppna insatser beslutas utan deras samtycke. Det kan också bli fler utdragna processer som inte ger barn tillräckligt skydd och stöd och ändå slutar med ett omhändertagande. Ytterligare en möjlig risk är att öppna insatser utan samtycke inte bara kan förebygga mer ingripande insatser utan även komma att ersätta mindre ingripande öppenvård med samtycke.

Syfte, situationer och insatser

I Danmark är de öppna insatserna utan samtycke tänkta att användas i många olika situationer, både relativt tidigt och senare under utvecklingen av problem i familjer. I Norge får öppna insatser utan samtycke bara beslutas om de bedöms kunna förhindra ett omhändertagande.

För svensk del ligger striktare kriterier närmast till hands med tanke på den centrala roll som samtyckesprincipen har i socialtjänstlagstiftningen. Enligt utredningens uppfattning skulle öppna insatser utan samtycke för vårdnadshavare behöva avgränsas till situationer där bristerna i barns och ungas hemmiljö är så stora att de närmar sig vad som krävs för en placering med stöd av LVU. Det måste vara tydligt att det behövs stöd och hjälp så att barnets eller den unges hälsa och utveckling inte riskeras, att vårdnadshavarna motsätter sig stöd och hjälp samt att förutsättningarna för ett omhändertagande enligt LVU inte är uppfyllda. Dessa situationer kan uppkomma utan att frågan om ett omhändertagande har aktualiserats eller efter att domstolen avslagit en ansökan om omhändertagande. Möjligen skulle de även kunna ingå som en del av stödet efter avslutad placering.

Som framgått ovan kan de öppna insatser som riktas till vårdnadshavare, enligt den norska regeringens indelning, beskrivas som kontrollerande eller omsorgsändrande.

Utredningen har inte mött önskemål om insatser som främst eller enbart skulle ha ett kontrollerande syfte eller tagit del av något underlag som visar på behov av sådana insatser i Sverige. Vissa kontrollerande möjligheter finns redan genom de nuvarande bestämmelserna om uppföljning efter avslutad utredning eller placering oberoende av vårdnadshavarens samtycke (11 kap. 4 a–b §§ SoL).

När det gäller omsorgsändrande insatser finns det ur ett svenskt perspektiv starka skäl att tydligare betona ett motiverande syfte än ett direkt beteendeförändrande. Vårdnadshavare som trots påtagliga problem för barnet inte frivilligt deltar i socialtjänstens öppenvård eller frivilligt samverkar om lösningar på problemen skulle då möta tydliga krav på att göra det och få konkret stöd för det. Genom de motiverande insatserna skulle socialtjänsten också få en fortsatt kontakt med vårdnadshavarna utöver vad som är möjligt i dag. Mer konkret skulle insatserna kunna omfatta förpliktelser för vårdnadshavarna att delta i möten och samråd om barnens och familjernas problem, ta emot en kontaktperson samt att ta del av konkreta stöd- och rådgivningsinsatser såsom föräldrastödsprogram med dokumenterat goda effekter eller resultat.

Även med en inriktning på motiverande insatser saknas dock kunskap om effekter och andra resultat av öppna insatser som beslutas utan vårdnadshavarens samtycke. De effekter som visats i utvärderingar av bl.a. föräldrastödsprogram kan inte utan vidare överföras till en situation där det finns ett inslag av tvång. Som framgått av detta kapitel är det överhuvudtaget osäkert i vilken utsträckning som öppenvård kan förebygga eller ersätta omhändertaganden.

Svårigheter att genomföra beslut om insatser enligt nuvarande 22 § LVU utan tvångs- eller sanktionsmöjligheter har tagits upp i Socialstyrelsens kartläggning. De svårigheterna skulle troligtvis också finnas vid öppna insatser utan samtycke vid brister i barns och ungas hemmiljö. I Danmark är konkreta ekonomiska sanktioner kopplade till föräldrapålägget. Erfarenheter visar att dessa inte nödvändigtvis leder till att påläggen efterlevs. Dessutom finns det tecken på att sanktionerna i Danmark uppfattas som problematiska av socialsekreterare eftersom de kan göra att barn får skulden av sina föräldrar för försämringar av familjens ekonomi. I Norge finns inga motsvarande sanktioner, och inga sanktioner har föreslagits av den norska regeringen.

Det är också oklart i vilken utsträckning som det överhuvudtaget är möjligt att verkställa beslut om motiverande eller andra omsorgsändrande insatser i de fall som vårdnadshavare vägrar att delta. Hur det ska hanteras i praktiken framgår inte av den norska regeringens förslag om den typen av insatser.

Samlad bedömning

Utredningen bedömer att öppna insatser för vårdnadshavare men utan deras samtycke vid brister i barns och ungas hemmiljö kan fylla en viktig funktion vid sidan av de möjligheter som dagens lagstiftning ger. Det gäller i första hand insatser i syfte att stödja och motivera vårdnadshavare att utveckla sin föräldraförmåga, vilket för barnet kan innebära ökade möjligheter till trygghet och en god uppväxt i hemmet. Insatserna skulle även bidra till att omhändertaganden förebyggs eller att de uppfattas som mindre oväntade och dramatiska för barn och vårdnadshavare om de ändå blir nödvändiga.

Samtidigt måste utredningen konstatera att mycket kunskap saknas om metoder och arbetssätt inom området. Det gör det svårt att i dag fullt ut försvara det inslag av tvång som det skulle handla om. Utredningen avstår därför från att föreslå regeländringar inom detta område.

Det är dock angeläget att den kunskap och de erfarenheter som framkommer om möjligheterna att framgångsrikt bedriva öppenvård utan vårdnadshavarens samtycke följs fram över. Kunskapsläget kan komma att ändras genom bl.a. ytterligare resultat och erfarenheter i Danmark och Norge. Det kan också finnas intressanta resultat och erfarenheter i länder som redan har sådana möjligheter, även om det inte handlar om evidens för olika effekter av insatserna.

Utredningen föreslår att regeringen ger lämplig myndighet i uppdrag att under en fyraårsperiod följa utvecklingen av kunskapsläget, bl.a. utifrån erfarenheter från Norge och Danmark, samt bedöma om det som då framkommer kan motivera en lagändring inom området med utgångspunkt i utredningens överväganden och bedömning.

7. Förutsättningar för tvångsvård utanför det egna hemmet

7.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen göra en övergripande översyn av LVU samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. I detta sammanhang är det viktigt att utgå ifrån den enskilda individens rättigheter, behov och förutsättningar. Behov och förutsättningar kan dock vara olika för pojkar respektive flickor. De särskilda behov som barn och unga med funktionsnedsättning kan ha ska även beaktas i sammanhanget. Utredningen ska särskilt analysera gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och överväga behovet av åtgärder för att förtydliga ansvarsfördelningen inom området. I denna del ska utredningen beakta Psykiatrilagsutredningens förslag i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) som kan få stor betydelse för gränsdragningen mellan LVU och LPT.

I detta kapitel lämnar utredningen förslag som gäller kriterierna för vård utanför det egna hemmet, dvs. förutsättningarna för ett tvångsomhändertagande av barn och unga.

Avslutningsvis berörs även en fråga med koppling till förutsättningarna för vård enligt LVU, nämligen LVU-vård i förhållande till bestämmelserna i utlänningslagen.

7.2. Förutsättningar för vård utanför det egna hemmet

För att LVU ska vara tillämplig måste tre förutsättningar vara uppfyllda

1. Ett missförhållande ska föreligga med anknytning till den unges hemmiljö (2 §, de s.k. miljöfallen) eller till den unges eget beteende (3 §, de s.k. beteendefallen).

2. Missförhållandet ska medföra att det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.

3. Behövlig vård kan inte ges på frivillig väg.

De grundläggande förutsättningarna för LVU är således att det föreligger missförhållanden relaterade till den unges miljö eller till den unges eget beteende. Det fordras dessutom att dessa missförhållanden innebär en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas och att den vård som behövs inte kan ges frivilligt. Att behövlig vård inte kan ges på frivillig väg innebär att den unges vårdnadshavare eller den unge själv, när han eller hon fyllt 15 år, inte samtycker till den vård som bedöms nödvändig. Då den som har fyllt 15 år är processbehörig i mål och ärenden enligt LVU, ska hans eller hennes mening i frågan tillmätas självständig betydelse vid prövning av lagens tillämpning (36 § LVU).

7.3. Miljöfallen

Enligt 2 § LVU ska vård beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.

Paragrafen kan sägas innehålla fyra miljörekvisit och ett prognosrekvisit.1 De fyra miljörekvisiten är

1. Fysisk eller psykisk misshandel.

2. Otillbörligt utnyttjande.

1 Kaldal A (2010) s. 285 ff.

3. Brister i omsorgen.

4. Något annat förhållande i hemmet.

Prognosrekvistet är att det ska finnas ”en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas ”, se nedan.

Inledningsvis ska framhållas att problem hos föräldrarna i sig inte kan föranleda ett omhändertagande. Den avgörande frågan är de följder som problemen för med sig för barnet.2

De grundläggande behov som barn har rätt att få tillgodosedda av sina föräldrar och andra vårdnadshavare anges i 6 kap. 1 § föräldrabalken (FB). Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. De ska behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Bestämmelserna i FB anger således dels vilka grundläggande rättigheter som ett barn har, dels att det i första hand är föräldrarna som ska tillvarata dessa rättigheter. I de fall barns grundläggande rättigheter allvarligt kränks är samhället skyldigt – under de förutsättningar som anges i LVU – att ingripa för att skydda barnet.

LVU får inte tillgripas för något annat ändamål än det som är syftet med LVU, dvs. att säkerställa nödvändig vård. JO har uttalat att LVU inte får användas enbart för att verkställa en dom om vårdnad, boende eller umgänge.3 Sådana tvister mellan föräldrarna ska handläggas enligt bestämmelserna i 21 kap. FB. Socialnämnden kan inte heller ingripa med stöd av LVU enbart i syfte att ge polisen möjlighet att hålla förhör med barnet för att utreda misstankar om t.ex. barnmisshandel.4

7.3.1. Fysisk och psykisk misshandel

Vid tillkomsten av 1990 års LVU anfördes i förarbetena att med misshandel avsågs både fysisk och psykisk misshandel.5 Från och med den 1 juli 2003 anges det uttryckligen i lagtexten att psykisk

2Prop. 1989/90:28 s. 62, 63 och 107 f. samt HFD 2011 ref. 6. 3 JO 1992/93 s. 402, JO 2003/04 s. 253 och JO:s beslut den 9 februari 2015 med dnr 4983-2013. 4 JK beslut den 23 november 1995 med dnr 3712-1993 och JO 1995/96 s. 89. 5Prop. 1989/90:28 s. 107.

misshandel kan föranleda vård med stöd av 2 § LVU. I förarbetena uttalas att det inte får råda någon som helst oklarhet eller tveksamhet om att både fysisk och psykisk misshandel kan utgöra en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling.6

Fysisk misshandel

Socialnämnden ska bedöma vilken risk för barnets hälsa och utveckling som föreligger på grund av misshandeln. Den risken beror i sin tur bl.a. på hur allvarlig misshandeln är, om den upprepats, om risk för upprepning föreligger och barnets ålder.7

Nämnden har möjlighet att ingripa med stöd av LVU om ett barn utsätts för misshandel, även om det inte går att slå fast vem som är gärningsman eller om det inträffade inte kan hänföras till misshandel enligt BrB. Socialnämnden har således att göra en självständig bedömning av barnets behov av skydd och stöd och behöver inte avvakta eller ta hänsyn till resultatet av en eventuell polisutredning. Nämndens bedömning ska inte enbart omfatta en eventuell polisanmäld misshandel utan barnets hela situation. Nämnden har att vidta de åtgärder som behövs för att skydda barnet och ge erforderlig vård oberoende av om en polisutredning leder till åtal och fällande dom eller inte. Uppgifter från polisutredningen kan naturligtvis vara värdefulla som del i den sociala utredningen av vad barnet utsatts för.8

Vilket krav på bevisning som ställs för att misshandel har förekommit behandlas i bl.a. HFD 2011 ref. 6. I det målet förelåg uppgifter om att flera syskon utsatts för misshandel av föräldrarna. Uppgifterna lämnades av de två äldsta barnen. Personal i förskolan och jourhemsföräldrarna lämnade under utredningen uppgifter om vad barnen berättat och redogjorde för vissa iakttagelser som de hade gjort. Föräldrarna bestred uppgifterna om misshandel. HFD konstaterade att om uppgifterna om misshandel hade lämnats obestridda hade det förelegat grund för vård med stöd av 2 § LVU. I målet uppkom därför fråga bl.a. om de uppgifter som föräldrarna hade lämnat rubbade tilltron till uppgifterna om misshandel. HFD

6Prop. 2002/03:53 s. 82. 7 SOSFS 1997:15 s. 25. 8 A.a. s. 27.

gick igenom bevisningen i målet och kom fram till att de invändningar som föräldrarna hade gjort inte rubbade tilltron till uppgifterna från barnen, förskolan m.fl.

Det kan hända att det står klart att ett barn har utsatts för misshandel men att det inte går att dra den slutsatsen att det är föräldrarna som har begått gärningen. Så var omständigheterna i RÅ 1996 ref. 91. I det fallet hade ett spädbarn vid två tillfällen utsatts för någon form av yttre våld och drabbats av hjärnblödningar. Något belägg för att föräldrarna varit direkt inblandade fanns inte. HFD fann att de skador som uppkommit på barnet var av allvarlig natur och att det var uppenbart att det allmänt sett måste ställas stora krav på föräldrarna att tillse att sådana skador inte uppkommer på spädbarn som är i deras vård. Klarar föräldrarna inte av denna tillsyn kan det inträffade läggas dem till last som en brist i omsorgen enligt LVU. Under alla omständigheter hade tillfogandet av skadorna vid båda tillfällena krävt ett ganska stort våld. Enligt HFD:s mening fick det förhållandet att barnet vid två tillfällen hade kunnat utsättas för sådant våld utan att föräldrarna hade kunnat lämna en godtagbar förklaring till det inträffade anses innebära att det förelegat brister i omsorgen om barnet som medförde en påtaglig risk för barnets hälsa.

Ett ingripande med stöd av LVU förutsätter inte att ett barn redan har blivit utsatt för misshandel. Ett tvångsingripande kan ske även för att förhindra att barnets utsätts för våld. I RÅ 2008 ref. 55 hade vårdnadshavaren bl.a. uttalat ett dödshot mot barnet. Frågan var vilken hänsyn som kunde tas till moderns uppgift att hoten inte varit allvarligt menade. HFD gjorde bl.a. följande mer allmänna uttalanden:

LVU är en skyddslag för utsatta barn. Vad som är bäst för barnet ska vara avgörande vid beslut enligt lagen. När det föreligger sådana omständigheter som i detta mål måste i regel vård enligt LVU beslutas för att säkerställa att barnets hälsa eller utveckling inte skadas. En annan bedömning kan visserligen göras om det finns grundad anledning att anta att vårdnadshavaren inte menat allvar med sina hot mot barnet och att situationen i övrigt inte är sådan att den inger allvarlig oro för barnet. Med hänsyn till de ödesdigra konsekvenser som kan följa av en felaktig bedömning i en sådan situation kan det emellertid ofta vara rimligt att socialnämnden under en tid får den möjlighet till kontroll av barnets förhållanden som är förenad med vård enligt LVU. Annars kräver barnets skyddsintresse att det på ett betryggande sätt kan visas att det som inträffat i ärendet trots allt inte utgör en påtaglig

risk för barnets hälsa eller utveckling. I detta fall medför moderns hotfulla uttalanden, det våld som hon har utövat mot sonen och hennes bristande vilja eller förmåga att tillgodose hans behov av vård och omsorg att det måste ställas förhållandevis höga krav på den utredning som ska visa att det ändå inte finns skäl för vård enligt LVU.

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör LVU kunna tillämpas vid misstanke om en planerad kvinnlig könsstympning till dess att nämnden bedömer att faran för flickan är över.9 I Socialstyrelsens utbildningsmaterial om kvinnlig könstympning står att om det finns vetskap eller allvarliga misstankar om att en familj är på väg att låta könsstympa sin flicka, och om risken att detta sker är överhängande, bör man överväga att fatta beslut om ett omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU, om ingreppet inte går att förhindra på annat sätt. Socialtjänsten har alltid att i första hand ta ställning till om barnet behöver omedelbart skydd. Detta bör göras som ett skydd för flickan och den därmed sammanhängande bedömningen, om det är sannolikt att vård enligt LVU behövs i ett längre perspektiv. Man bör också överväga risken för familjens övriga döttrar att bli utsatta för stympning.10

Psykisk misshandel

Psykisk misshandel är svårare att upptäcka eftersom det ofta inte syns utåt på samma sätt som fysisk misshandel. I förarbetena står att det är svårt att definiera psykisk misshandel. Det är inte fråga om enskilda händelser utan om en relation och ett förhållningssätt som bl.a. hindrar utvecklingen av en positiv självbild hos barnet.11Det är fråga om brister i hänsynen till barnets behov och i insikten om vad ett barn är. Det kan handla om att den vuxne uppfattar att barnet är till för att uppfylla de vuxnas behov; det får inte vara en person i sin egen rätt. Det kan också vara fråga om att förväntningarna på barnet är orealistiska och inte överensstämmer med barnets utvecklingsnivå. Det kan även handla om att den unge utsätts för

9 SOSFS 1997:15 s. 25 f. 10 Socialstyrelsen (2005a) s. 49. 11Prop. 2002/03:53 s. 82.

psykiskt lidande genom systematiska kränkningar, nedvärdering eller terrorisering.12

Psykisk misshandel är också när föräldrar är känslomässigt avvisande mot barnet, kränker barnet eller hotar barnet med att bli övergivet. Det kan vara att ett barn alltid särbehandlas negativt i jämförelse med syskonen, inte får äta med familjen, inte alls får motsvarande standard som övriga familjemedlemmar etc. En annan situation är då föräldrarna ständigt säger till ett barn att det är dumt, klumpigt, fult, värdelöst, det värsta som hänt föräldrarna etc. Ett annat exempel är då ett barn ständigt lever under hot av något slag, t.ex. hot om stryk eller andra repressalier eller om att föräldrarna inte vill ha kvar barnet i hemmet.13 Det är i många fall svårt att dra någon tydlig gräns mellan psykisk misshandel och brister i omsorgen (se nedan).14

Barn som växer upp i hem där det förekommer våld anses också vara utsatta för psykisk misshandel. Socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att ge skydd och stöd till dem som blir utsatta för familjevåld. Om kvinnan hotas, kränks eller misshandlas i barnens åsyn bör detta kunna räknas som psykisk misshandel för barnet.15

Barn eller unga som växer upp under hot från sin familj kan också anses vara utsatta för psykisk misshandel. I förarbetena till 1990-års LVU uttalas att det t.ex. gäller flickor som växer upp i familjer med starkt patriarkala värderingar och vars utveckling hindras genom hot från i första hand manliga släktingar.16 Även kontroll som innebär hinder för flickans utveckling kan föranleda ett skyddsbehov. Det kan t.ex. handla om en kontroll som innebär att hon inte får åka med på klassresor, inte själv bestämma över sitt klädval och inte får idrotta.

Det finns fortfarande kvar en föreställning om att endast flickor och kvinnor utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, men även pojkar och män drabbas. De är ofta friare än flickorna och kvinnorna, men de drabbas bl.a. av arrangerade äktenskap och tvångsäktenskap samt att de ska bevaka och kontrollera sina systrar. Hedersrelaterat våld och förtryck kan även drabba pojkar som inte

12Prop. 1989/90:28 s. 107. 13 SOSFS 1997:15 s. 27. 14Prop. 2002/03:53 s. 82. 15 A.a. s. 82. 16 A.a. s. 82.

accepterar att medverka i hedersförtryck eller pojkar som får olika problem, t.ex. kriminalitet, drogmissbruk eller psykiska problem.17Pojkarnas utsatthet tar sig uttryck både i form av egen utsatthet men även genom att man inom ramen för familjesystemets normer utsätter andra för olika former av hot, våld, kontroll och/eller begränsningar. Pojkar och unga män kan således inneha dubbla roller, både som utsatta och förövare.18

7.3.2. Otillbörligt utnyttjande

Med begreppet ”otillbörligt utnyttjande ” avses i första hand att någon av föräldrarna utnyttjar barnet sexuellt. Men det kan också vara fråga om att barnet utnyttjas av en förälder eller med föräldrarnas goda minne i pornografiskt syfte.19

Barnet kan vidare utnyttjas otillbörligt på så sätt att det tvingas att utföra ett alltför ansträngande kroppsarbete eller att en förälder lägger på barnet ett så stort självständigt ansvar för förälder eller syskon att det medför en påtaglig risk för skada på barnets hälsa eller utveckling.20 Överkrav kan ligga nära förhållanden som kan bedömas som ”brister i omsorgen ” genom att barnet inte får erforderlig omsorg i förhållande till sin ålder och sina behov. Ett otillbörligt utnyttjande behöver inte vara medvetet från fostrarens sida. Det kan vara så att denne inte själv förmår att ta tillräckligt ansvar för hemmet eller inte inser vad som fordras av en vuxen. Det har då skett ett rollbyte i familjen genom att barnet övertar föräldrarollen. Ett sådant förhållande är inte ovanligt i missbrukarfamiljer. Enbart det förhållandet att en förälder är sjuk eller har en funktionsnedsättning och att barnet därför får ta mer ansvar än jämnåriga behöver inte innebära att ett otillbörligt utnyttjande föreligger.21

Det otillbörliga utnyttjandet måste kunna knytas till en vårdnadshavare för att utgöra grund för omhändertagande. Om det inte går att bevisa att det är vårdnadshavaren som utsatt barnen, t.ex. för

17 Rikspolisstyrelsen (2009) s. 21. 18 Stockholm stad (2012) s. 18. 19 SOSFS 1997:15 s. 27. 20Prop. 1989/90:28 s. 107. 21 SOSFS 1997:15 s. 28.

ett sexuellt övergrepp, kan oförmågan att skydda barnet från att utnyttjas kategoriseras som brister i omsorgen.22

7.3.3. Brister i omsorgen

Under uttrycket ”brister i omsorgen ” faller situationer då barnet utsätts för vanvård. Brister i omsorgen kan föreligga om barnet allvarligt missköts i fråga om hygien, kläder eller mat, att den materiella omsorgen om barnet brister allvarligt så att barnets hälsa äventyras eller att tillsynen eftersätts så att barnet inte får det skydd som är nödvändigt med hänsyn till hans eller hennes ålder.23

Brister i omsorgen kan också vara orsakade av att vårdnadshavarna har egna problem t.ex. om barnets behov av känslomässig trygghet och stimulans allvarligt eftersätts, t.ex. på grund av missbruk eller psykiska störningar hos föräldrarna.24 Gränsen mot psykisk misshandel kan i vissa fall vara svår att dra (se ovan). I de domar från HFD som belyser detta rekvisit har domstolen varit noga med att påpeka att enbart vårdnadshavarens egna problem inte utgör skäl för att bereda ett barn vård enligt LVU.25

Brister i omsorgen kan också föreligga om barnet inte behandlas på ett adekvat sätt i förhållande till sin ålder. Det förekommer att föräldrar behandlar relativt stora barn som om de var mycket små vilket hindrar deras utveckling. För lite omsorg i förhållande till barnets ålder kan å andra sidan också innebära brist i omsorgen. Begreppet täcker också situationer då föräldrarna överlåter ansvaret för barnet på andra personer som inte kan tillförsäkra barnet en trygg uppväxtmiljö. Underlåter vårdnadshavaren att flytta barnet från den skadliga miljön, kan det innebära en omsorgsbrist.26 Andra gånger kan de hem dit barnet lämnas i sig erbjuda goda förhållanden, men vårdnadshavaren lämnar barnet i olika miljöer i en sådan omfattning att det kan bli skadligt för barnet. Det utmärkande för en sådan situation är att barnet utsätts för ständiga flyttningar. En liknande situation föreligger enligt Socialstyrelsens uppfattning om barnet

22 Kaldal A (2010) s. 288. 23Prop. 1989/90:28 s. 65. 24 Se bl.a. RÅ 1985 2:46 I och II, RÅ 1995 ref. 46 och RÅ 2003 not 102. 25 SiS (2014) s. 16. 26Prop. 1989/90:28 s. 108.

visserligen vistas i det egna hemmet, men det ständigt är nya personer som tar hand om det. Barnet kan då riskera att inte få trygghet och kontinuitet och en möjlighet att knyta an till en eller ett par vuxna.27

Brister i omsorgen kan också föreligga vid djupgående konflikter mellan föräldrarna, där barnet får sitta emellan på ett sådant sätt att dess hälsa eller utveckling riskerar att skadas.28

En annan situation som faller under begreppet ”brister i omsorgen ” är att föräldrarna utsätter barnets hälsa för en påtaglig risk att skadas genom att inte se till att barnet får lämplig sjukvård. I RÅ 1995 ref. 39 anförde socialnämnden att föräldrarna inte hade följt läkares rekommendationer om längden av en sjukhusvistelse i samband med att barnet föddes respektive inläggning av barnet i samband med kräkningssymtom. I förarbetena nämns också att bristerna i omsorgen kan gälla barn som av föräldrarna vägras en behövlig blodtransfusion. Det kan också vara fråga om ett barn med funktionsnedsättning som – på grund av att föräldrarna inte går med på det – inte får nödvändig behandling, t.ex. sjukgymnastik vid rörelsehinder.29 I RÅ 1996 ref. 61 anförde socialnämnden att vårdnadshavaren brustit i omsorgen genom att inte medverka till att barnet, en 16-årig flicka, blivit tillräckligt grundligt utredd ur ett barnpsykiatriskt perspektiv. Flickan hade på grund av kronisk trötthet, depression m.m. sedan flera år försummat sin skolgång och tillbringat en stor del av dygnet i sängen. HFD konstaterade inledningsvis att förvaltningsrätten haft fog för sitt beslut att bereda flickan vård eftersom det vid tiden för förvaltningsrättens dom var angeläget att flickans symtom och hennes trötthet utreddes allsidigt och genomgripande och att det skyndsamt vidtogs åtgärder för att aktivera henne och förbättra hennes situation. Eftersom en samlad barnpsykiatrisk och miljöterapeutisk expertis under sju månaders utredning och behandling inte i nämnvärd grad lyckats aktivera flickan fann emellertid HFD att samhället inte förmått tillhandahålla flickan en vård som haft klart gynnsammare inverkan än den hon kunnat få i hemmet med stöd och hjälpinsatser från socialtjänsten. Huruvida ett fortsatt omhändertagande skulle

27 SOSFS 1997:15 s. 29. 28RÅ 1995 ref. 39. 29Prop. 1989/90:28 s. 108.

leda till ett bättre resultat synes högst ovisst och HFD ansåg inte att förutsättningarna för vård längre var uppfyllda.

HFD har meddelat prövningstillstånd i ett mål som gäller vård med stöd av 3 § LVU för en treårig pojke som varit frivilligt placerad i ett familjehem sedan födseln. När pappan vill ha hem pojken påbörjas en utslussning som pojken reagerar kraftigt på. Socialnämnden ansöker då om flyttningsförbud men får avslag i förvaltningsrätten. Då beslutar nämnden om ett omedelbart omhändertagande. När socialnämnden ansöker om vård enligt LVU avslår dock förvaltningsrätten nämndens ansökan med hänvisning till att det inte föreligger några omsorgsbrister hos pappan. Socialnämnden överklagar och får bifall i kammarrätten. Den fråga i målet som har lett till att HFD meddelat prövningstillstånd är om det sätt som en vårdnadshavare agerar på i ärende om upphörande av frivillig vård i familjehem utgör brister i omsorgen.30

7.3.4. Något annat förhållande i hemmet

Formuleringen ”något annat förhållande i hemmet ” finns med för att de tre nu nämnda begreppen inte innebär en heltäckande uppräkning. Formuleringen avser att täcka alla de situationer i hemmet som kan medföra att det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.31 Det kan vara fråga om förhållanden där en förälder inte alls knyter an till sitt barn eller där föräldern lever i en sjuklig symbios med barnet.32

Svårartade relationsstörningar mellan barn och förälder eller annan fostrare kan innebära en mycket allvarlig risk för den unges hälsa, t.ex. genom risk för självmord, eller risk för den sociala utvecklingen genom att den unge söker sig hemifrån. Oberoende av orsaken till relationsstörningen kan ett vårdbehov föreligga på grund av störningen. Det behöver således inte föreligga i mer traditionell bemärkelse konstaterbara missförhållanden i hemmet eller i den unges eget beteende. Relationsstörningen i sig kan utgöra ”ett annat förhållande i hemmet ” som bedöms vara skadligt för barnet.33 Av

30 Prövningstillstånd meddelat den 19 december 2014 med mål nr 6062-14. 31Prop. 1989/90:28 s. 107. 32 A.a. s. 108. 33 SOSFS 1997:15 s. 30.

rättspraxis framgår att en tillräckligt allvarlig konflikt mellan barn och föräldrar eller en djup motvilja eller rädsla hos barnet självständigt kan utgöra grund för vård enligt LVU.34 I denna praxis har framhållits att det är en tillräcklig förutsättning att det objektivt sett föreligger en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling om vården upphör och att denna risk är att hänföra till något förhållande i den unges hem.

Det behöver inte vara vårdnadshavaren som utsätter barnet för missförhållandet. Eftersom vårdnadshavaren har ansvaret för barnets förhållanden ska denne även se till att barnet inte utsätts för övergrepp, vanvård etc. av andra. Underlåter eller brister vårdnadshavaren i sitt ansvar för att barnet har tillfredsställande förhållanden, kan en påtaglig risk för barnets hälsa eller utveckling relateras till vårdnadshavaren. Det gäller bl.a. fall då missförhållanden i hemmet inte i första hand beror på vårdnadshavaren själv utan på någon annan i hemmet. Det kan t.ex. vara en sambo till vårdnadshavaren.35 Det kan också vara en bror som utsätter sin syster för fysisk eller psykisk misshandel. Även fall där föräldrarna placerar barnet i en miljö som innebär en påtaglig risk för att dess hälsa eller utveckling skadas omfattas.

Risk för att bli gift mot sin vilja lyfts inte upp i förarbetena men enligt Socialstyrelsens allmänna råd kan planer på att gifta bort den unge mot dennes vilja i dennes eller föräldrarnas ursprungsland utgöra grund för vård enligt LVU. När barnet är svensk medborgare gäller svensk lag för äktenskapsålder samt att äktenskapet naturligtvis ska vara frivilligt. Om hemsändning till ett ursprungsland för äktenskap mot den unges vilja blir aktuell för en svensk medborgare, bör detta enligt Socialstyrelsens uppfattning kunna utgöra grund för vård med stöd av LVU med åberopande av annat förhållande i hemmet.36

HFD har slagit fast att dödshot från klanmedlemmar som riktas mot vårdnadshavaren inte är ett sådant förhållande i hemmet som kan ligga till grund för vård enligt 2 § LVU. Enligt HFD syftar bestämmelsen i 2 § LVU till att ge de sociala myndigheterna rättsliga förutsättningar för att skydda barn från faror eller missförhållanden som en vårdnadshavare eller annan i barnens närhet orsakar.37

34RÅ 1990 ref. 97 och HFD 2012 not. 31. 35Prop. 1989/90:28 s. 108. 36 SOSFS 1997:15 s. 30 f. 37 HFD:s dom den 11 april 2014 med mål nr 5069-13.

Begreppet ”i hemmet ”

För att vård med stöd av 2 § LVU ska bli aktuell ska det vara fråga om ett behov av vård som föranleds av ett missförhållande i den unges hem. Med hemmet menas såväl föräldrahemmet som annat hem där den unge vistas stadigvarande.38 Här avses också tillfällig bostad, t.ex. på hotell om den unge vistas där tillsammans med fostrare. Begreppet hemmet har också en abstrakt betydelse. Det kan sålunda avse inte bara bostaden utan alla de situationer då barnet direkt eller indirekt står under vårdnadshavarens eller någon annan fostrares inflytande.39

Om ett barn är sammanboende och exempelvis blir misshandlad eller på annat sätt illa behandlad i sitt hem av sin sambo skyddas barnet inte av LVU enbart genom sin underårighet. Har den unge tvingats till sammanboende av sin vårdnadshavare kan förhållandena däremot vara att hänföra till vårdnadshavaren och LVU kan då vara tillämplig. Likaså kan LVU vara tillämplig om vårdnadshavaren inte medverkar till att den unge som vistas i skadliga miljöer kommer bort därifrån. Det kan gälla ungdomar som bor i s.k. knarkarkvartar eller hos kriminella personer.40

LVU kan tillämpas även om barnet befinner sig i ett annat hem än det egna och vårdnadshavaren står i begrepp att ta hem barnet. Om grunderna för vård enligt LVU är uppfyllda hos vårdnadshavaren, kan LVU vara tillämplig även om ingen anmärkning kan riktas mot hemmet där barnet tillfälligt befinner sig.41 Nämnden behöver inte avvakta tills barnet kommit hem till föräldrarna och där konstateras fara illa. Däremot måste det stå klart att föräldrarna avser att ta hem barnet inom en snar framtid. Ett exempel på att LVU kan tillämpas även om barnet inte befinner sig i föräldrahemmet gäller ett nyfött barn. Det finns inte något som hindrar att ett barn omhändertas direkt efter födelsen om nämnden bedömer att det finns skäl för detta.42

Det har blivit allt vanligare att föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet och att barnet bor växelvis hos dem. I sådana fall

38Prop. 1979/80:1 Del a s. 582 och prop. 1989/90:28 s. 108. 39Prop. 1979/80:1 del A s. 582 och prop. 1989/90:28 s. 108 och SOSFS 1997:15 s. 24. 40 SOSFS 1989/90:28 s. 108. 41Prop. 1989/90:28 s. 108. 42 SOSFS 1997:15 s. 25.

kan barnet sägas ha sitt hem hos båda föräldrarna. Om det föreligger ett missförhållande hos den ena men inte den andra föräldern kan det således bli aktuellt med ett ingripande med stöd av LVU.43

7.4. Beteendefallen

Enligt 3 § LVU ska vård beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Vård ska också beslutas om den som dömts till sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § BrB vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård för att inte löpa sådan risk som avses i första stycket. Beteenderekvisiten är tre till antalet

1. Missbruk av beroendeframkallande medel.

2. Brottslig verksamhet.

3. Annat socialt nedbrytande beteende.

Prognosrekvisitet utgörs på motsvarande sätt som i miljöparagrafen av formuleringen ”utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk för att skadas ”, se nedan.

Med uttrycket beteende avses närmast en persons sätt att uppföra sig eller uppträda.44 Det är inte varje beteende som innebär att den unge utsätter sin hälsa för risk att skadas som kan leda till vård. Att den unge t.ex. ägnar sig åt en våghalsig sport kan inte leda till tvångsvård. Enbart det förhållandet att den unge utsätter sig för risk innebär inte att det föreligger ett beteende som kan betecknas som socialt nedbrytande.45

Det är vidare bara den unges eget vårdbehov som får ligga till grund för LVU. Intresset av t.ex. samhällsskydd eller skyddet för den unges familj är i sig inte tillräckliga skäl för vård enligt LVU. En annan sak är att den unge genom sin brottsliga verksamhet

43 JO 1993/94 s. 277. 44Prop. 1989/90:28 s. 67. 45 HFD:s dom den 6 mars 2015 med mål nr 3875-14.

behöver beredas vård med stöd av LVU och att detta även får konsekvenser när det gäller samhällsskyddet.46

Vård med stöd av LVU får beredas den som är under 18 år. Som framgår av 1 § tredje stycket LVU får vård med stöd av 3 § även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke. I RÅ 83 2:52 prövades vad innebörden var av uttrycket ”annan vård ”. Med hänvisning till förarbetena ansågs enbart sådan institutionell vård för vilken den unge kan omhändertas mot sin vilja, t.ex. vård enligt LVM, LPT, LRV eller kriminalvård. Vård genom enskildas försorg, som t.ex. frivillig vård i familjehem, är inte någon sådan vård som i detta avseende ska jämföras med vård enligt LVU.47

7.4.1. Missbruk av beroendeframkallande medel

I LVU avses med beroendeframkallande medel sådana medel som alkohol, narkotika eller därmed jämställda tekniska preparat som thinner. Till beroendeframkallande medel hör även flyktiga lösningsmedel, ersättningsmedel som hårvatten, deodoranter m.m. som innehåller alkohol. Vidare ingår även icke-medicinskt och ickevetenskapligt bruk av beroendeframkallande läkemedel, främst bensodiazepiner som Valium, Rohypnol, Stesolid m.fl.48

Dopningsmedel har inte ansetts vara ett beroendeframkallande medel.49 Men om en underårig missbrukar dopningsmedel på ett sådant sätt att det kan anses utgöra ett kvalificerat socialt nedbrytande beteende finns möjligheter för tvångsvård även om den unge inte samtidigt missbrukar andra medel. Det finns inget formellt hinder mot en sådan tillämpning om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Ett omfattande missbruk av dopningsmedel kan vara kopplat till andra problem hos den unge (se nedan).50

46Prop. 1979/80:1 Del A s. 583. 47 SOSFS 1997:15 s. 33. 48 A.a. s. 33. 49 JO 1997/98 s. 335. 50Prop. 1998/99:3 s. 88.

Missbruksutredningen föreslog i sitt betänkande att målgruppen för missbruks- och beroendevården skulle tydliggöras. Enligt förslaget till ny lag om missbruks- och beroendevård bör insatserna inom missbruks- och beroendevården syfta till att ge vård, behandling och stöd åt människor som genom sin användning av alkohol, narkotika, läkemedel, dopningsmedel eller andra liknande medel riskerar att skada sin hälsa eller sociala situation. Som en följd av den nya målgruppen föreslogs även motsvarande ändring i LVU. Enligt förslaget ska vård enligt 3 § LVU beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk eller beroende av alkohol, narkotika, läkemedel, dopningsmedel eller annat liknande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.51 Förslaget har inte genomförts. Däremot har den 1 juni 2013 införts nya bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) och i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) om skyldighet för landsting och kommuner att ingå gemensamma överenskommelser om samarbete i fråga om personer som missbrukar alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopningsmedel.52

Vad som räknas som missbruk bestäms utifrån vilket preparat det rör sig om, hur ofta och hur mycket den unge konsumerar och vilken påverkan bruket har på den unges hälsa eller utveckling. Ungdomar, och framför allt flickor, etablerar ett missbruk på kortare tid än vuxna och en beroendesituation utvecklas snabbare. De sociala konsekvenserna kan också bli allvarliga eftersom unga personer ännu inte hunnit få någon förankring på arbetsmarknaden eller genom att de bildat familj. Användandet av narkotika vid ett enstaka tillfälle behöver dock inte innebära att det finns en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling. En sådan bedömning måste göras från fall till fall. Även ett enstaka bruk av narkotika bör dock vara ett observandum till socialtjänsten att hålla sig underrättad om den unges fortsatta utveckling.53

I förarbetena uttalas att ett regelbundet bruk av sådana preparat i barn- och ungdomsåren mycket snart kan leda till fara för den unges hälsa eller utveckling. Ur bruket av alkohol kan utvecklas ett

51SOU 2011:35 s. 41, 55 och 122. 52Prop. 2012/13:77. 53 SOSFS 1997:15 s. 34 f.

beroende som den unge inte själv förmår ta sig ur. Redan i utvecklingen mot en beroendesituation kan det således sägas ligga en fara för den unges hälsa och utveckling.54

Enstaka bruk av tung narkotika som t.ex. heroin liksom en längre tids frekvent missbruk – oavsett vilket preparat det är fråga om – kan innebära en fara för den unges hälsa eller utveckling. På motsvarande sätt kan lagen bli tillämplig vid allt icke medicinskt bruk av läkemedel.55

Vad gäller förhållandet mellan LVU och LVM ska vården i första hand ges med stöd av LVU.

7.4.2. Brottslig verksamhet

Möjlighet till vård på grund av brottslig verksamhet fanns även enligt 1980 års LVU. I den delen avsågs inte någon ändring vid tillkomsten av 1990 års LVU.56

I förarbetena till 1980 års LVU står att med brottslig verksamhet avses inte rena bagatellförseelser och inte heller enstaka andra brott som inte är av allvarlig art. Först vid en brottslighet som ger uttryck för en sådan bristande anpassning till samhällslivet att det kan sägas föreligga ett vård- och behandlingsbehov kan det bli fråga om vård med stöd av LVU. Enstaka brott kan betraktas som brottslig verksamhet om detta är ett uttryck för en bristande samhällsanpassning. Det som främst avses är dock flera brottsliga gärningar.57

Om den unges brott inte uppfyller kraven för att kunna betraktas som brottslig verksamhet kan beteendet beaktas när det gäller att bedöma om den unge behöver vård på grund av annat socialt nedbrytande beteende.

7.4.3. Något annat socialt nedbrytande beteende

Uttrycket ”något annat socialt nedbrytande beteende ” har från och med 1990 års LVU ersatt uttrycket ”något annat jämförbart beteende ” i 1980 års LVU. Motivet var att samhället måste kunna

54Prop. 1979/80:1 Del A s. 582. 55 A.a. s. 582. 56Prop. 1979/80:1 Del A s. 583 och prop. 1989/90:28 s. 108. 57Prop. 1979/80:1 Del A s. 583.

ingripa även vid beteenden som inte var jämförbara med kriminalitet och missbruk. Gränsen för den oacceptabla asocialiteten vidgades men var gränsen går är dock inte helt klart och entydigt. Med ”annat socialt nedbrytande beteende ” menas att den unges beteende avviker från samhällets grundläggande normer. Det är sålunda inte nog att följderna av beteendet bryter mot samhällets grundläggande normer, det är själva beteendet som ska vara asocialt.58

Enligt förarbetena59 anses följande beteenden kunna vara annat socialt nedbrytande beteende:

  • Att den unge begår något eller några enstaka allvarliga brott utan att man för den skull kan tala om brottslig verksamhet.
  • Att den unge vistas – annat än tillfälligt – i en s.k. knarkarkvart eller någon annan missbruksmiljö.
  • Att den unge prostituerar sig eller uppträder på en sexklubb.

Av Socialstyrelsens allmänna råd framgår att i de fall rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende tillämpas, ska socialnämnden göra en sammantagen bedömning av de olika beteenden som den unge uppvisar.60

HFD har slagit fast att uppräkningen i förarbetena av vilka fall som utgör socialt nedbrytande beteende inte är uttömmande.61HFD har i tre avgöranden bedömt rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende.62 Samtliga avgöranden gäller ungdomar med ett aggressivt och utagerande beteende. Av kammarättspraxis framkommer att domstolarna har bedömt även andra beteenden än de som nämns i förarbetena som annat socialt nedbrytande beteende. Beteenden som t.ex. rymningar, sexuella övergrepp, skolfrånvaro, våld i nära relationer och dataspelande har bedömts som socialt nedbrytande beteende i LVU:s mening.

Enligt Socialstyrelsens uppfattning kan även bruk av anabola steroider utgöra ett sådant annat socialt nedbrytande beteende som

58 Schlytter A (1999) s. 15. 59Prop. 1989/90:28 s. 109. 60 SOSFS 1997:15 s. 35. 61RÅ 2000 ref. 33. 62RÅ 2000 ref. 33, RÅ 2010 ref. 24 och HFD:s dom den 3 mars 2010 med mål nr 8480-08.

omfattas av LVU.63 Anabola steroider klassas inte som beroendeframkallande medel (se avsnitt 7.4.1).64 De påverkar dock dem som använder preparaten nedbrytande både socialt och medicinskt. Genom att innehav av dopingpreparat kriminaliserats har en markering av dess skadlighet gjorts. För att bedöma risken för den unges hälsa och utveckling måste missbrukets omfattning, effekter, syfte m.m. bedömas mer sammantaget och sättas i relation till den unges livsföring och beteende i övrigt.65

HFD har meddelat prövningstillstånd i ett mål som gäller frågan om en person, genom att missköta sin medicinering av en allvarlig sjukdom, kan anses ha ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i LVU.66

Unga som utsätts för hedersrelaterat förtryck och våld

Som nämnts tidigare i detta kapitel är flera av rekvisiten i 2 § LVU tillämpliga när barn och unga utsätts för hedersrelaterat förtryck och våld i hemmet. Vård kan beslutas på grunderna fysisk eller psykisk misshandel eller brister i omsorgen. Däremot råder viss oklarhet om den unges eget beteende, t.ex. genom att återvända till det hem där han eller hon blir utsatt för hedersrelaterat våld, kan vara grund för vård med stöd av 3 § LVU.

Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap lyfter i sitt betänkande särskilt frågan om möjligheten att tillämpa 3 § LVU för att skydda unga som är utsatta för risk att bli bortgifta mot sin vilja eller för hedersrelaterat våld och förtryck när de väljer att stanna hos eller återvända till sin familj och därigenom utsätter sig för stora risker. Utredningen bedömde att det bör utredas om 3 § LVU bör kunna tillämpas beträffande barn och unga som väljer att stanna hos eller återvända till sin familj trots att det innebär stora risker för honom eller henne och ansåg att det var lämpligt att LVU-utredningen skulle göra detta.67 Frågan uppmärksammades inte i den efterföljande propositionen.68

63 SOSFS 1997:15 s. 35. 64Prop. 1993/94:149 s. 45. 65 SOSFS 1997:15 s. 33. 66 HFD:s protokoll den 15 januari 2015 med mål nr 5850-14. 67SOU 2012:35 s. 426 och 428 f. 68Prop. 2013/14:208.

I en rapport från 2014 skriver Länsstyrelsen Östergötland att det på senare tid har skett positiva förändringar i de fall där även myndiga vill återvända hem, trots uppenbar fara för att utsättas för fortsatt våld och förtryck. I flera fall har socialnämndens ansökan om vård av flickor över 18 år enligt 3 § LVU lett till att förvaltningsrätten beslutat om vård. Det handlar om unga kvinnor som utsatts för bl.a. förtryck, tvång och hot om tvångsgifte, inte enbart av föräldrarna, utan det är även bröder och andra släktingar som står för kontroll av våldet. Att återvända till familjen kan innebära påtaglig fara för ungdomen att utsättas för fortsatt våld.69

Kammarrätten har, som konstateras i Länsstyrelsen Östergötlands rapport, i flera domar bedömt att en ung persons vilja att återvända till en miljö där hon eller han riskerar att utsättas för förtryck och våld är att anse som ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. Kammarrätten i Stockholm har ansett att en ung kvinna som väljer att stanna i en relation där övergrepp i form av upprepad misshandel – psykisk eller fysisk – förekommer i vissa fall får anses uppvisa ett sådant socialt nedbrytande beteende som omfattas av rekvisitet i 3 § LVU.70 Med beaktande av den domen har Kammarrätten i Sundsvall och Kammarrätten i Stockholm ansett att det kan vara ett socialt nedbrytande beteende att återvända till en miljö som innefattar hedersrelaterat förtryck i form av våld, kränkningar och andra repressalier. En sådan hemmiljö kan likställas med andra riskmiljöer i lagens mening.71 Kammarrätten i Jönköping har prövat möjligheten att tillämpa 3 § LVU för att skydda unga som är utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck i två mål. I båda målen var det fråga om underåriga som avvek från de boenden där de var placerade med stöd av 2 § LVU. I båda målen hade flickorna hotat och använt våld mot personal. I det första målet ansåg kammarrätten att flickans beteende var att anse som socialt nedbrytande eftersom hennes beteende hade fått allvarliga konsekvenser, bl.a. hade anlitade vårdgivare förklarat sig ha uttömt sina resurser att erbjuda flickan fortsatt vård.72 I det andra målet ansåg kammarrätten att beteendet inte kunde anses som

69 Länsstyrelsen Östergötland (2014) s. 25. 70 Kammarrättens i Stockholm dom den 14 januari 2010 med mål nr 7473-09. 71 Kammarrättens i Sundsvall dom den 16 december 2012 med mål nr 2101-12 och Kammarrättens i Stockholm dom den 24 mars 2014 med mål nr 386-14. 72 Kammarrättens i Jönköping dom den 29 juli 2011 med mål nr 1525-11.

socialt nedbrytande, eftersom hon inte faktiskt hade återvänt hem eller röjt sin exakta vistelseort.73 Kammarrätten i Sundsvall har i ett mål som gällde en myndig kvinna uttalat att det förhållandet att hon växt upp med vissa kulturella värderingar och själv uppgav att hon accepterade dessa, måste accepteras så länge de inte innebär någon påtaglig och konkret risk för att hon allvarligt kommer till skada. Tillämpningsområdet för 3 § LVU blir därför i första hand begränsat till att avse en konkret risk för kvinnans fysiska hälsa. Då det saknades närmare utredning om familjens bakgrund och värderingar framstod risken i det aktuella fallet inte så påtaglig och konkret så att den kunde ligga till grund för ett omhändertagande.74

HFD har prövat frågan om en ung person som omhändertagits enligt 2 § LVU på grund av misshandel, hot och annan kränkande behandling i hemmet, genom att riskera att röja sin vistelseort kan anses ha ett socialt nedbrytande beteende enligt 3 § samma lag. 75 I domen anförs följande:

Även om LVU är en skyddslagstiftning för utsatta unga är ett tvångsomhändertagande enligt lagen en ingripande åtgärd. Detta gäller särskilt tvångsomhändertaganden som sker med stöd av 3 §. I fråga om unga som omhändertagits med stöd av denna bestämmelse och som har placerats i hem för särskild tillsyn (särskilda ungdomshem) ger lagen den som ansvarar för vården särskilda befogenheter som medger långtgående inskränkningar av den unges rörelsefrihet och personliga integritet (15–20 b §§). Tillämpningen av 3 § får därför inte sträckas utöver vad som en rimlig tolkning av ordalydelsen av paragrafen kan anses innefatta. Enbart det förhållandet att den unge utsätter sig för risk innebär inte att det föreligger ett beteende som kan betecknas som socialt nedbrytande. Av utredningen i målet framgår att NN vid upprepade tillfällen avvikit från det hem där hon varit placerad och då varit i städer där släktingar till henne vistats samt umgåtts med ungdomar som kan ha anknytning till hennes släkt. NN har även haft viss telefonkontakt med sin familj och hon har figurerat i ett videoklipp som lagts ut på hennes väns Facebook-konto. NN:s agerande kan visserligen ha inneburit att hon röjt sin vistelseort och att hon därmed utsätts för fara. Beteendet framstår emellertid snarast som ett obetänksamt handlande av en ung människa och inte som ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i LVU. Vad som framkommit om NN:s beteende i övrigt är enligt Högsta förvaltningsdomstolen inte

73 Kammarrättens i Jönköping beslut den 28 december 2012 med mål nr 3985-12. 74 Kammarrättens i Sundsvall dom den 29 oktober 2014 med mål nr 1894-14. 75 HFD:s dom den 9 mars 2014 med mål nr 3523-14.

tillräckligt allvarligt för att förutsättningarna för att bereda henne vård enligt 3 § LVU ska anses föreligga.

Pojkar och unga män som utövar hedersrelaterat våld och förtryck

Astrid Schlytter och Devin Rexvid har i en artikel problematiserat LVU mot bakgrund av den roll som unga män har i den kollektivistiska hederskulturen. De menar att 3 § LVU har stora tillkortakommanden. Det är vanligt i hedersrelaterade sammanhang att en bror kontrollerar sin syster utanför familjen, t.ex. i skolan eller på fritiden. Att göra detta är en belastning, i den meningen att det tar tid och att det för den unge som utövar kontrollen kan innebära begränsningar i handlingsfriheten. Det kan få negativa konsekvenser för utövarens hälsa och utveckling. Det är inte helt klart om det är att betrakta som ett socialt nedbrytande beteende i lagens mening.

Schlytter och Rexvid menar att ett beteende som innebär att kontrollera sin syster – att i privata sammanhang bestraffa henne och att planera för att livet av henne – kan liknas vid att ha ett allvarligt missbruk eller att bryta mot samhällets grundläggande normer. De menar att pojkar i en hederskontext utgör LVU:s blinda fläck. På samma sätt som för de hedersutsatta flickorna så är pojkarna bärare av andras beteenden och problem. De menar att samma argument kan användas för dem som för flickorna nämligen att samhället måste hjälpa dem därför att de inte klarar av att skydda sig själva mot de krav som andra ställer på dem.76

7.4.4. Förutsättningar för vård ur ett könsperspektiv

Astrid Schlytter har studerat tillämpningen av LVU ur ett könsperspektiv genom att studera cirka 300 domar som rör ungefär lika många ungdomar i åldern 13–17 år.77 Studien visar att flickor oftast omhändertas på grund av annat socialt nedbrytande beteende men att även omhändertagande på grund av missbruk är vanligt. Det är däremot främst pojkar som omhändertas på grund av brottslig verk-

76 Cederborg A-C & Warnling-Nerup W (red. 2014) s. 378. 77 Schlytter A (1999).

samhet. Studien visar vidare att flickors sätt att reagera oftast riktar sig mot dem själva medan pojkar agerar utåt. Schlytters studie pekar på att flickor och pojkar bedöms olika. Flickor omhändertas i ett tidigare skede och utifrån andra värderingar än pojkar. Enligt Schlytter finns det ett dubbelt normsystem – ett för flickor och ett för pojkar. När det gäller missbruksrekvisitet föreligger en uppsättning normer för flickor och en annan för pojkar, där båda ligger inom rekvisitets ram. Pojknormen är mer tillåtande med följden att pojkars handlingsutrymme är betydligt större än flickors. Detta menar hon beror på att missbruk för flickor bestäms av deras kön. Flickors drogkonsumtion ses i ljuset av flickors fysiska och sexuella sårbarhet och dessa hänsynstaganden blir en del av missbruksdefinitionen. Beträffande rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende förmedlar rättspraxis normer som inte framgår av lagförarbetena och som innebär en utvidgning av rekvisitets innehåll jämfört med riktlinjerna i förarbetena. Dessa normer reglerar sociala situationer som är vanligare bland flickor än bland pojkar. Schlytter menar att det för flicknormen finns en större diskrepans mellan teori och praktik än vad fallet är för pojknormen. På det sättet är flicknormen inte beslutad av politiskt valda organ och därmed bidrar LVU och rättspraxis till att osynliggöra flickors behov och rättigheter. Hennes slutsats är att LVU:s konstruktion diskriminerar flickor eftersom deras sociala situation inte beaktas. Lagens aktivitetskrav – en aktiv handling som ska uttrycka ett normbrott – har en uteslutande funktion gentemot flickor. Hon menar att det finns en lucka i lagen beträffande flickor som har en psykisk störning, som har ätstörningar och som skadar sig själva. Eftersom lagstiftningen inte motsvarar flickors sociala problematik blir det nödvändigt att tänja på lagens område för att kunna ingripa när detta är absolut nödvändigt.78

7.5. Konkreta respektive abstrakta rekvisit

I förarbetena till nuvarande LVU uttalas att en lagstiftning som innebär att insatser till barn och unga beslutas utan samtycke måste vila på en grund av rättssäkerhet för alla inblandade. Bestäm-

78 Schlytter A (1999) s. 136.

melserna i lagen måste vara utformade på ett sådant sätt att rättssäkerhetens krav iakttas både i fråga om barnet eller den unge och vårdnadshavarna. Detta innebär att förutsättningarna för ett tvångsingripande enligt lagen så långt möjligt bör vara preciserade i lagen och att reglerna om överklagande ger utrymme för att överklaga i princip alla beslut av socialnämnder och domstolar som påverkar de inblandade.79

Anna Hollander diskuterar konsekvenserna av konkreta respektive abstrakta rekvisit och lyfter fram att en konkret lag med hög grad av precision kan innebära att risken ökar för att barn som bör omhändertas inte blir omhändertagna därför att rättsligt grundade skäl till ingripande inte finns. En abstrakt lag med låg grad av precision kan å andra sidan leda till att barn som inte bör omhändertas, blir omhändertagna. Viss elasticitet behövs enligt Hollander eftersom det handlar om att göra bedömningar av vårdbehov och risker i olika individuella situationer.80

Maria Forsman har granskat och analyserat de olika möjligheter och skyldigheter som den svenska rättsordningen har i fråga om ingripanden vid föräldrars våld och övergrepp mot barn. Hon menar att ett tvångsomhändertagande av barn och unga för vård utanför hemmet är en frihetsbegränsning som inte får vidtas utan tungt vägande skäl. Samtidigt utgör bestämmelserna om omhändertagande enligt LVU det yttersta skyddsnätet för barn. LVU är en skyddslagstiftning med ändamål att hindra att barn kommer till allvarlig skada – eller utsätts för påtaglig risk för skada – i hemmiljön. Grunderna för tvångsingripanden till skydd för barn och unga måste vara tillräckligt generella för att inbegripa alla de situationer där ett barn far så illa att det behöver skydd genom omhändertagande, men samtidigt inte så vaga att de kan ge upphov till tolkningsproblem och subjektiva bedömningar. De fem olika miljörekvisiten är i olika grad specificerade respektive vaga. Fysisk misshandel kan betraktas som det mest väldefinierade rekvisitet – och vars tillämpning därför är mer sparsam – och brister i omsorgen det mest vaga och följaktligen mest frekvent tillämpade.81

79Prop. 1989/90:28 s. 59. 80 Hollander A (1985) s. 344. 81 Forsman M (2013) s. 176.

Anna Kaldal beskriver de bakgrundsfaktorer som anges i 2 § som en rättslig definition av vilka miljöer som barn ska skyddas ifrån. Dessa normer är emellertid influerade av och bygger på kunskap om barn och risk. Det tolkningsutrymme som lagen ger medför emellertid att de situationer som uppfattas som t.ex. en brist i omsorgen kommer att påverkas av beslutsfattarens egen uppfattning. Det framgår dessutom av förarbetena att uppräkningen inte ska verka begränsande. Tvärtom betonas att det är det enskilda barnets situation och behov som ska bedömas.82

Europadomstolen har prövat frågan om bestämmelserna i LVU är tillräckligt precisa för att uppfylla kravet på att ingreppet ska vara i rimlig mån förutsebart enligt artikel 8. I målet Olsson mot Sverige fann Europadomstolen att de bestämmelser som reglerade förutsättningarna för omhändertaganden visserligen var allmänt hållna och lämnade stort spelrum åt de tillämpande organen. Emellertid kunde man på detta område inte räkna med att utforma helt precisa kriterier. Enligt Europadomstolen uppfyller svensk lag konventionens krav i detta hänseende.83

7.6. Påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas

För tillämpningen av 2 och 3 §§ LVU krävs att det på grund av missförhållandena finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Vad som står i fokus är därmed inte om det föreligger ett missförhållande relaterat till den unges miljö eller till den unges beteende utan avgörande är vilka konsekvenser som dessa missförhållanden får för den unges hälsa och utveckling.84

Med hälsa avses både fysisk och psykisk hälsa. Den unges utveckling innefattar såväl social som känslomässig och intellektuell utveckling.85 Uttrycket ”hälsa eller utveckling ” används således för att beskriva en persons fysiska eller psykiska hälsa eller sociala utveckling. Det kan vara fråga om att den unge riskerar att få sin fysiska hälsa skadad. Men begreppet inrymmer även psykiska lidanden som

82 Kaldal A (2010) s. 284. 83 Danelius H (2012) s. 384. 84 Se bl.a. Svensson G (2012) s. 123 och Forsman M (2013) s. 177. 85 SOSFS 1997:15 s. 21.

barnet kan utsättas för t.ex. genom föräldrarnas uppträden i hemmet till följd av missbruk av alkohol eller narkotika eller på grund av föräldrarnas psykiska tillstånd.86 Den unges utveckling innefattar såväl social som känslomässig och intellektuell utveckling. Framför allt måste en social bedömning göras i vid bemärkelse. I vissa situationer behöver den sociala bedömningen kompletteras med t.ex. ett rättsläkarintyg, ett barnpsykiatriskt intyg, ett psykologutlåtande eller andra utlåtanden av särskilt sakkunniga.87

Förarbeten och tidigare utredningar

I 1980 års LVU användes ordet fara (miljöfallen) och uttrycket allvarlig fara (beteendefallen). Vid införandet av 1990 års LVU diskuterades hur man bäst kunde beskriva den grundläggande förutsättningen för vård enligt lagen. ”Fara ” ansågs vara ett alltför vagt och abstrakt begrepp när det gäller att beskriva förutsättningarna för tvångsomhändertagande av barn och unga. Begreppet ”fara ” ansågs ge ett alltför stort utrymme åt subjektiva antaganden och godtyckliga tolkningar. ”Risk ” ansågs vara ett mindre laddat ord än ”fara ” och vara ett bättre uttryck för när ett omhändertagande med tvång bör komma till stånd.88

Avsikten med det nya begreppet ”påtaglig risk ” var att åstadkomma en precisering av lagstiftningens grunder för tvångsvård genom beskrivning i lagtext av den risknivå som krävs. Påtaglig risk för skada markerar att det inte får vara fråga om någon ringa risk för skada. Övergående eller mindre betydande risk för skada är alltså inte tillräcklig för ett ingripande enligt lagen. Det får inte vara fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk för den unge (se vidare om den s.k. aktualitetsprincipen nedan). Det ska gå att konstatera att risken för skada har sådan inverkan på barnets hälsa eller utveckling att barnet har ett tydligt vårdbehov. Det måste således föreligga konkreta omständigheter som talar för att en risk för skada föreligger. Subjektiva antaganden om en sådan risk eller ovidkommande omständigheter, t.ex. allmänna samhällsvärderingar

86Prop. 1989/90:28 s. 107. 87 SOSFS 1997:15 s. 21. 88Prop. 1989/90:28 s. 61 f.

eller inställning i trosfrågor, får inte läggas till grund för ett tvångsomhändertagande.89

LVU-utredningen övervägde om det var möjligt att gå ifrån riskbedömningen och i stället precist beskriva vad som krävs för att LVU ska vara tillämplig. Utredningen fann dock att det inte var möjligt. Man menade att om avgörandet av om barnet behöver beredas vård inte innehåller en bedömning av om det finns en påtaglig risk för barnets hälsa eller utveckling finns det en stor fara för att barnet inte kan omhändertas förrän det visar tecken på att redan vara skadat. Det är inte acceptabelt med en skyddslagstiftning för barn som har den utgångspunkten att barnet ska ha en konstaterad skada innan samhället kan träda in och överta huvudansvaret för barnet. Man ansåg därför att förutsättningen påtaglig risk skulle kvarstå oförändrad.90

Påtaglig risk i rättspraxis

I RÅ 1995 ref. 46 bedömde domstolen att ett inhämtat sakkunnigutlåtande inte visade att det förelåg konkreta omständigheter som talade för risk för skada. Målet gällde ett barn som var i femårsåldern. Barnets förälder hade en psykisk störning av allvarligt slag. Utredningen i målet gav vid handen bl.a. att barnet för sin ålder var ovanligt klart och moget. Det fanns inte några tecken på skador. HFD anförde bl.a. följande:

Vad som upplysts om N leder till slutsatsen att N i vart fall hittills inte skadats på grund av bristande omsorger från M:s sida. Vid en bedömning av om det har förelegat och alltjämt föreligger en påtaglig risk för skada på N:s hälsa eller utveckling får särskilt vägas in de uttalanden i målet som gjorts av barnpsykiatriska experter. Därvid har framhållits den allmänt större risk för skada som finns för barn till föräldrar med psykiska störningar och sjukdomar.

Barnpsykiatern hade anfört att det för N – liksom över huvud taget för barn till föräldrar med paranoida psykiska störningar – finns en påtaglig risk på sikt för skada på hennes hälsa och utveckling. Tidsaspekten i fråga om risken hade emellertid inte kunnat anges

89Prop. 1989/90:28 s. 107. 90SOU 2000:77 s. 83.

och inte heller hade storleken av risken i N:s speciella fall kunnat preciseras närmare. HFD menade att det barnpsykiatriska utlåtandet visade att det förelåg betydande osäkerhet beträffande såväl sannolikheten för skador som vid vilken tidpunkt eventuella skador kunde väntas uppkomma. För den händelse skador skulle uppstå var det inte heller möjligt att säga något bestämt om hur allvarliga de kunde befaras bli. HFD fann därför att det inte förelåg sådana brister i omsorgen som medförde en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skulle skadas.

I RÅ 2009 ref. 64 anförde HFD följande beträffande prövningen:

En så allvarlig åtgärd som tvångsomhändertagande av barn får inte vidtas utan tungt vägande skäl. För att en risk i detta sammanhang ska kunna anses som påtaglig krävs, som redan framhållits, att det inte är fråga om en oklar eller avlägsen risk. Vid den bedömning som ska göras måste utgångspunkten vara barnets aktuella situation och en närliggande eller klart förutsebar utveckling av denna. Hypotetiska resonemang om framtida händelser kan således inte ligga till grund för ett beslut om tvångsvård.

I HFD 2011 not. 101 anförs följande angående konkretiseringen av skaderisken:

Trots kravet på konkretisering är det fråga om en bedömning av risken för en skada som inte har inträffat. Det fordras alltså att ett antagande görs om en framtida sannolikhet. Det innebär att ju yngre barnet är desto svårare kan det vara att underbygga antagandet med tillräckligt konkreta omständigheter. Den utredning som förebringas inför domstolen måste likväl, även när det är fråga om ett mycket litet barn, grundas på antaganden som bland annat så långt möjligt innefattar och bygger på relevanta observationer av föräldrarna och barnet.

I HFD 2014 ref. 46 uttalas:

Utredningen i LVU-ärenden innefattar inte bara tidigare förhållanden, utan också en bedömning av vilken eller vilka risker barnet utsätts för i hemmet om ett omhändertagande inte görs. Den del av en LVUutredning som avser en bedömning av riskerna för barnet måste av naturliga skäl bygga på antaganden. Dessa ska självfallet vara så väl underbyggda som möjligt, men en viss osäkerhet måste accepteras. Barnet har en central plats i utredningen om förhållandena i hemmet. Det följer av LVU att barnets berättelse ska väga tungt i utredningen liksom barnets subjektiva upplevelse av hemförhållandena. Om ett barns uppgifter om misshandel eller andra allvarliga missförhållanden får stöd av utredningen i övrigt kan uppgifterna normalt läggas till

grund för slutsatsen att sådana missförhållanden förekommit som ska föreligga för att ett tvångsomhändertagande ska få ske. Men i de fall då det saknas annan utredning som ger tillräckligt stöd för barnets uppgifter om missförhållandena samtidigt som uppgifterna förnekas av föräldrarna måste den som har att pröva frågan om vård ta ställning till om uppgifterna i sig framstår som tillförlitliga.

Riskbedömningar ur ett forskarperspektiv

Som redogjorts för ovan kräver lagen att utredningen i LVUärenden inte bara innefattar tidigare förhållanden utan också en bedömning av vilken eller vilka risker barnet eller den unge utsätts för om ett omhändertagande inte görs. En sådan riskbedömning måste av naturliga skäl bygga på antaganden och är därför ytterst svår att göra.

Enligt Dagmar Lagerberg och Claes Sundelin är det i sammanhanget viktigt att förstå skillnaden mellan prognos och prediktion. Det är mycket svårt att vetenskapligt göra förutsägelser om ett enskilt barns risk att utvecklas ogynnsamt eller ta skada, dvs. göra en prognos. Forskningen kan i princip bara uttala sig om prediktion, dvs. förutsägelser på gruppnivå. Men prediktioner är dock sällan särskilt starka ens på gruppnivå. Samtidigt kan en sannolikhet vara vetenskapligt grundad. I vissa fall kan det finnas så stor sannolikhet för mycket ogynnsamma utfall att ett visst handlingssätt ter sig nödvändigt för att skydda barnet. Man vet t.ex. att ett barn som misshandlas allvarligt löper stor risk att misshandlas igen. Ett barn som växer upp i social misär riskerar allvarliga utvecklingsproblem i ett flertal avseenden. När utfallet är mindre katastrofalt, men till klar nackdel för barnet, kan sambanden vara tillräckligt starka för att motivera betydande ansträngningar i syfte att kompensera för brister i hemmiljön.91

Lagerberg och Sundelin hänvisar till andra forskare som behandlat dilemmat att LVU kräver att beslut fattas på grundval av förutsägelser om framtiden. De instämmer i att konstruktionen med prognoser i beslutsfattandet borde överges till förmån för barnens situation här och nu.92 Ingrid Claezon, som är en av de forskare som åberopas, har förordat att givet en viss allvarlighets-

91 Lagerberg D & Sundelin C (2000) s. 327 ff. 92 A.a. s. 51 ff.

nivå borde misshandel eller sexuellt utnyttjande av barn innebära ett tvångsingripande. I övrigt ska beslut om omhändertagande grundas på en bedömning av barnets faktiska livssituation.93

Anna Kaldal har studerat riskbedömningarna i LVU-mål.94 Hon menar att påtaglig risk innebär ett högt krav på själva risknivån. I både praxis och förarbeten framkommer att risken ska vara så hög att det i praktiken bara kan uppnås när det rör sig om en mycket säker skada. De riskfaktorer som kunskapsmässigt utgör en säker risk är emellertid också de mest svårutredda och svårbevisade, t.ex. sexuella övergrepp.95 Vad gäller prognostemat kan beviskravet inte i praktiken separeras från risknivån och frågan blir var på skalan antagligt – styrkt som påtaglig risk ska placeras. Enligt Kaldal kan HFD:s uttalande i RÅ 2009 ref. 64, som tidigare har refererats, om en nära förestående skada tolkas som en hög risknivå. Inom det rättspsykiatriska forskningsfältet innebär en hög risknivå en sannolikhet på cirka 70 procent vilket möjligen skulle kunna översättas till beviskravet sannolikt. Detta är enligt Kaldal troligen också det beviskrav som motsvarar LVU:s risknivå.96 Oavsett målets komplexitet och oavsett graden av osäkerhet i det enskilda fallet måste utgången leda till ett avgörande i form av ett avslag eller bifall. Det är därför, när en fråga kommer under domstolsprövning, inte en fråga om riskhantering utan en fråga om risk eller inte risk. Rättsprocessens dikotomi97 får till följd att en risksituation som inte går att bevisa i domstol betraktas som en icke-risk. I stället för att betrakta själva konflikten som en riskindikator kan ett domstolsbeslut som säger icke risk leda till att barnet får leva kvar i en miljö som är nästan så farlig att den motiverar ett samhällsingripande. Enligt Kaldal skulle ett alternativ att kompensera en hög risknivå vara att möjliggöra ytterligare former av insatser som inte bygger på frivillighet. Det skulle ge utrymme för tvångsåtgärder av mindre ingripande slag men i ett tidigare skede. Även befogenheter att följa upp och värdera effekten av ett tidigare beslut om att inte begränsa kontakten mellan barn och föräldrar skulle medföra ett

93 Claezon I (1987) s. 149 ff och s. 159. 94 Kaldal A (2010). 95 A.a. s. 326. 96 A.a. s. 327 f. 97 Dikotomi innebär en uppdelning av en helhet i två icke överlappade delar.

mer anpassat barnskydd.98 En sådan riskhantering skulle kunna bidra till en mer individualiserad barnskyddsverksamhet. Det skulle också motivera de högt ställda beviskrav respektive risknivå som är knutna till separation av barn och föräldrar.99

Maria Forsman har studerat de olika möjligheter och skyldigheter som den svenska rättsordningen fastställer för ingripanden vid föräldrars våld och övergrepp mot barn.100 Forsman menar att utformningen av 2 § LVU kan betraktas som motsägelsefull på så vis att det med dagens kunskapsläge knappast kan sägas att ett barn kan utsättas för fysisk misshandel, vissa former av psykisk misshandel och sexuella övergrepp utan att dess hälsa eller utveckling skadas eller åtminstone riskerar att skadas. Ändå innebär tillämpningen av bestämmelsen i princip dels att det ska fastställas att LVUgrundande fysisk misshandel, psykisk misshandel eller sexuella övergrepp har förekommit, dels att våldet eller övergreppen innebär en påtaglig risk för skada. Det sistnämnda blir då i praktiken inte en prövning av risken för skada, utan snarast en prövning av om missförhållandet kan uppstå igen: ett antagande om risk för upprepning. Forsman menar också att det är oklart vilken tidsaspekt lagen syftar på i förhållande till rekvisitet påtaglig risk för skada. En bedömning av framtida risk för skada kan utfalla olika beroende på om det rör sig om kortsiktiga eller långsiktiga bedömningar.101

7.6.1. Aktualitetsprincipen

Som beskrivits ovan krävs att det inte är fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk för den unge utan tvärtom en klar och konkret risk för skada.102 Detta brukar beskrivas som ett aktualitetskrav (aktualitetsprincipen). De förutsättningar som beskrivs i lagen för dess tillämplighet måste vara uppfyllda vid tiden för beslutet. Tvångsvården utgör inte som i straffrätten en samhällsreaktion på vad som redan har inträffat. LVU är en skyddslag som syftar till att trygga samhällets möjligheter att bereda barn vård utanför hemmet

98 Kaldal A (2010) s. 347. 99 A.a. s. 354. 100 Forsman M (2013). 101 A.a. (2013) s. 177 f. 102Prop. 1989/90:28 s. 62.

när vårdbehovet inte kan tillgodoses med frivilliga lösningar. De riskfaktorer som konstituerar vårdbehov måste därför vara både reella och aktuella.103

Huruvida det föreligger en påtaglig risk för skada ska alltså avgöras utifrån omständigheterna vid den tidpunkt som domstolen prövar frågan om vård. Om förvaltningsrätten har beslutat om vård t.ex. på grund av brister i omsorgen kan vårdnadshavaren inför prövningen i en högre instans ha sett till att missförhållandena inte längre föreligger. Det kan ha gått lång tid sedan en händelse som aktualiserade frågan om vård inträffade och ”risksituationen ” kan därför ha förändrats när domstolen prövar frågan om vård. I RÅ 1996 ref. 91 hade ett barn på grund av någon form av yttre våld drabbats av en allvarlig skada i form av en blödning i hjärnan, troligen orsakad av grepp och skakningar (sk. shaken baby syndrom). När HFD prövade frågan om vården skulle upphöra hade barnet varit placerat i familjehem i två år. HFD konstaterade att barnet vid HFD:s prövning var nästan två och ett halvt år gammal vilket innebar att han hade ett annat behov av omsorg än vad som gällde när LVU-ingripandet aktualiserades. HFD menade att risksituationen hade förändrats på grund av åldersförändringen. I det sammanhanget framhöll HFD att föräldrarna under denna tid haft vårdnaden om tre andra barn utan att någon kritik hade riktats mot omvårdnaden av dessa barn. Mot den bakgrunden ansåg HFD det ”inte visat att det numera på grund av brister i omsorgen finns en påtaglig risk för att N:s hälsa eller utveckling skadas ”.

I RÅ 1995 ref. 64 aktualiserades LVU sedan socialtjänsten sedan en längre tid haft frivilliga insatser för familjen. Socialnämnden anförde att de insatser som nämnden gjorde var så omfattande att de just på grund av sin omfattning medförde en påtaglig risk för att barnens hälsa eller utveckling skulle skadas. HFD uttalade i målet att bedömningen ska avse förhållandena i hemmet sådana de ter sig med de insatser som nämnden gör inom ramen för bestämmelserna i SoL. Om det är motiverat med tvångsvård ska frågan således avse om förhållandena i barnets hem med de erhållna frivilliga insatserna är sådana att de medför en påtaglig risk för barnets hälsa och utveckling.

103 Forsman M (2013) s. 135.

7.7. Samtycke till vård

Enligt 1 § LVU ska insatser inom socialtjänsten för barn och unga göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Om insatser kan ges genom frivilliga lösningar är LVU i princip inte tillämplig. LVU ska endast tillämpas om det kan antas att vårdnadshavaren eller den unge när denne fyllt 15 år inte samtycker till frivillig vård. Samtyckeskravet är således centralt i den svenska lagstiftningen och särskiljer Sverige från många andra länder, t.ex. Norge. Samtyckeskravet fanns inte heller i de tidigare svenska barnavårdslagarna utan då kunde barn placeras utanför hemmet med tvång trots föräldrarnas samtycke, om kriterierna för vård i övrigt ansågs vara uppfyllda. Samtyckeskravet innebär att de situationer som barn och unga befinner sig i som blir föremål för tvångsvård inte nödvändigtvis har det ”sämre ” än barn som placeras utanför hemmet med stöd av SoL. Det som utmärker LVU är således förutom vårdbehovet att någon av vårdnadshavarna, eller den unge (om denna fyllt 15 år), motsätter sig den planerade vården.

Det är utifrån det enskilda barnets behov av stöd, hjälp och skydd som vården ska planeras. Vården måste vara väl dokumenterad och vårdplanen måste vara så tydlig att den som ska samtycka till den vet vad de tar ställning till. Genom att samtycka till vårdplanen förklarar vårdnadshavarna och i förekommande fall den unge sig villiga att medverka till vården och att följa de anvisningar som nämnden bedömer vara nödvändiga för att genomföra vården.

Om den unge har två vårdnadshavare krävs samtycke av båda för att en placering utanför hemmet med stöd av SoL ska få göras. Endast om en vårdnadshavare är förhindrad att delta i beslutet och beslutet inte kan uppskjutas får den andre vårdnadshavaren besluta ensam.

Om barn under 15 år motsätter sig frivillig vård medan det finns ett samtycke från vårdnadshavaren kan LVU vara tillämplig om det finns en välgrundad anledning att anta att vården i praktiken inte går att genomföra med stöd av vårdnadshavarens samtycke.

7.7.1. Vård med stöd av LVU trots samtycke till frivillig vård

Ett samtycke ska i regel respekteras men lagen är inte ovillkorligen knuten till frågan om samtycke föreligger eller inte. Kravet på att den underårige ska kunna beredas behövlig vård medför att LVU

ändå kan tillämpas i situationer där ett formellt samtycke föreligger. I den ursprungliga specialmotiveringen till bestämmelsen nämns att föräldrarna inte kan nås på grund av utlandsvistelse eller att de tidigare har undandragit sig vård till vilken de samtyckt. Nämnden kan av detta, eller av andra skäl, ha grundad anledning att anta att föräldrarnas samtycke inte är allvarligt menat och att de inte är villiga att på sikt låta nämnden genomföra den vård som den anser nödvändig. Socialutskottet uttalade sig ingående om samtyckeskonstruktionen. Utskottet delade propositionens principiella syn att det måste finnas visst utrymme för tillämpningen av LVU även om samtycke lämnats om det finns särskilda skäl för detta. Det innebär dock inte att ett i formellt riktig ordning lämnat samtycke inte utan vidare kan frånkännas sin sedvanliga rättsliga betydelse. Den omständigheten att man tror att samtycket t.ex. inte är allvarligt menat gör inte samtycket ogiltigt. Utskottet framhöll dock att lagen ger utrymme för att lösa problemet utan att värdet av ett lämnat samtycke sätts i fråga. Genom att lagen anger att den unge ska garanteras ”behövlig vård ” finns det vissa möjligheter att tillämpa lagen trots att det finns ett samtycke.104 Socialsekreteraren måste alltså göra en bedömning av om samtycket är allvarligt menat så att vården kan genomföras som planerat. Detta innebär att frågan om samtycke inte är okomplicerad, då det alltid måste vägas in i bedömningen om det finns risk att samtycke till placering ges av barn eller deras föräldrar, som ett sätt att undgå tvångsvård. Med stöd av Socialutskottets uttalanden har det ansetts möjligt att tillämpa LVU trots att det finns ett samtycke i följande situationer.

Risk att samtycket återkallas

I uttrycket ”behövlig vård ” ligger att hela den av socialnämnden planerade vården ska kunna genomföras. Om det finns anledning att befara att ett lämnat samtycke kan komma att återkallas innebär det att behandlingsprogrammet eventuellt inte kan fullföljas. LVU kan då tillämpas för att garantera det långsiktiga genomförandet av vården. Den som lämnat samtycket kan vid tillfället för samtycket vara helt införstådd med att barnet behöver vård utanför hemmet

104 SoU 1979/80:44 s.100.

men har tidigare visat sig ändra uppfattning. En missbrukande tonåring kan ena stunden vara hjälpsökande och vilja få vård, medan han i nästa stund inte anser sig ha några problem eller behöva någon hjälp. Inställningen till vård är i dessa fall ambivalent. I andra fall har samtycke lämnats under stark press och den som samtyckt accepterar egentligen inte alls vården. Om det finns grundad anledning att anta att ett samtycke kan komma att återkallas, innebär det att tillräcklig garanti saknas för att hela den behövliga vården kan genomföras. LVU kan då vara tillämplig.105

Samtycket är villkorat

Om samtycket är villkorat, t.ex. att vårdnadshavare endast samtycker till en viss form av placering eller att endast ett visst familjehem accepteras torde det i många fall innebära att samtycket inte utgör hinder för vård med stöd av LVU. Nämnden får i varje enskilt fall bedöma om det begränsade samtycket kan anses ge tillräckligt utrymme för att kunna garantera den unge den behövliga vården. Om så inte bedöms vara fallet bör ansökan om vård med stöd av LVU göras om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.106

Samtycket avser inte hela den planerade vården

Det förekommer att en vårdnadshavare samtycker endast för en viss tids vård, t.ex. för ett år eller för en skoltermin. Om den tiden inte bedöms som tillräcklig för att den unge ska få den behövliga vården, kan det innebära att den behövliga vården inte kan ges med det lämnade samtycket.107 HFD har prövat ett fall där vårdnadshavaren samtyckte till att barnet vårdades utanför hemmet under ett år. HFD fann att det lämnade samtycket inte gav tillräckliga garantier för genomförande av den vård som behövdes. I det aktuella målet förelåg även tveksamhet om vårdnadshavarens inställning till vårdbehovet.108

105 SOSFS 1997:15 s. 17. 106 A.a. s. 18. 107 A.a. s. 17. 108RÅ 1986 ref. 4.

Vårdnadshavaren befaras ingripa i vården på ett störande sätt

LVU kan även vara tillämplig då vårdnadshavaren trots lämnat samtycke kan befaras ingripa i vården på ett för barnet störande sätt så att den behövliga vården inte kan ges, t.ex. genom att uppsöka barnet i familjehemmet vid olämpliga tidpunkter. Andra situationer kan vara att föräldrarna lämnar utfästelser till den unge som de inte kan uppfylla, t.ex. att han ska få komma hem.109

Barns behov av trygghet

I samband med SoL:s tillkomst uttalade sig Socialutskottet om barnets behov av trygghet. Utskottet ansåg att i de fall barnet misshandlats eller utsatts för annan hotfull eller skrämmande behandling måste även barnets behov av trygghet vägas in vid bedömningen av vad som är behövlig vård för barnet. Även om ingen direkt fara objektivt sett kan anses föreligga kan den unges anpassning till ett familjehem försvåras om inte socialnämnden kan garantera att vården inte kommer att avbrytas utan nämndens medgivande. Vidare exemplifierar utskottet med fall där det kan förutses att socialnämnden behöver kunna reglera föräldrarnas umgänge med den unge under vårdtiden.110

Vårdnadshavare som undandrar sig samarbete med nämnden

Vid vård med stöd av SoL har vårdnadshavaren kvar sin rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den unges personliga angelägenheter. I de fall vårdnadshavaren visserligen samtycker till den planerade vården men konsekvent undandrar sig kontakt med nämnden kan den behövliga vården inte ges. LVU kan vara tillämplig i dessa situationer.111

109 SOSFS 1997:15 s. 18. 110 SoU 1979/80:44 s. 115. 111 SOSFS 1997:15 s. 18.

7.7.2. Samtyckets utformning

LVU uppställer inte några formella krav på hur samtycket ska vara utformat. Det innebär att även ett muntligt samtycke är giltigt. Av förarbetena framgår emellertid att det med hänsyn till samtyckets vikt är nödvändigt att detta lämnas skriftligen. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör samtycket regelmässigt avges skriftligen.112 Förälder eller annan vårdnadshavare liksom den unge, om han eller hon har fyllt 15 år, ska således skriftligen förklara sig villiga att medverka så att den planerade vården kan genomföras. Ett nekat samtycke behöver inte vara skriftligt. Däremot ska det naturligtvis dokumenteras då det är av avgörande betydelse både för den fortsatta handläggningen och för bedömningen av om LVU är tillämplig.113

7.8. LVU-vård efter avslutad verkställighet av sluten ungdomsvård

I 32 kap. BrB finns bestämmelser om påföljder för brott som någon som är under 21 år har begått. Om rätten finner att påföljden bör bestämmas till fängelse, ska den i stället enligt huvudregeln i 32 kap. 5 § BrB bestämma påföljden till sluten ungdomsvård under viss tid. Tiden för sluten ungdomsvård är lägst fjorton dagar och längst fyra år. Bestämmelser om verkställighet av en sådan påföljd finns i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU).

Vissa av de ungdomar som är föremål för sluten ungdomsvård kan också vara aktuella för vård enligt LVU. Av 3 § andra stycket LVU följer därför att det är möjligt att besluta om vård utanför det egna hemmet beträffande den som dömts till sluten ungdomsvård med stöd av 32 kap. 5 § BrB, om den dömde vid verkställighetstidens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård enligt 3 § LVU. Att detta inte kan bli aktuellt i fråga om den som har fyllt 20 år följer av 1 § LVU.

Ett ingripande med stöd av 3 § första stycket LVU kräver att risken har en viss intensitet och aktualitet. När sluten ungdomsvård infördes utgick regeringen från att vissa av de ungdomar som

112 A.a. s. 19. 113 A.a. s. 19.

dömts till den påföljden skulle vara i behov av fortsatt tvångsvård vid verkställighetens slut och att det kunde vara önskvärt med fortsatt vård enligt LVU. När den unge varit frihetsberövad kunde han eller hon emellertid inte genom sitt beteende visa ett behov av tvångsvård. Eftersom det inte kunde uteslutas att aktualitetskravet i 3 § LVU ibland skulle komma att begränsa möjligheterna att få till stånd ett beslut om tvångsvård i denna situation, tonades aktualitetskravet ned beträffande dem som dömts till sluten ungdomsvård. Om den unge dömts till sluten ungdomsvård förutsätts därför, till skillnad från annars, inte att den unge utsätter sin hälsa och utveckling för en påtaglig risk att skadas genom sitt beteende. I stället ska bedömningen ta utgångspunkt i den unges vårdbehov.114Beslut om vård med stöd av andra stycket ska alltså fattas om det är uppenbart att den unge efter utskrivningen från det särskilda ungdomshemmet annars skulle riskera att skada sin hälsa eller utveckling genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Härigenom ges förutsättningar för att säkerställa kontinuiteten i vården av de unga som är i behov av vård under längre tid än vad domstolen dömt ut genom domen på sluten ungdomsvård. Beslut om vård ska fattas oavsett om behovet gäller fortsatt vård vid särskilt ungdomshem eller någon annan form av tvångsvård.115

För att minimera risken för att skillnaden mellan samhällets straffrättsliga reaktion och LVU-vården suddas ut ska beslutet om LVU-vård med stöd av 3 § andra stycket föregås av en fullständig prövning av samma slag som vid beslut enligt första stycket LVU. Beslutet ska således fattas av förvaltningsdomstol efter ansökan av socialnämnden i vanlig ordning. Vård får beslutas endast om det vid verkställighetens slut föreligger ett uppenbart behov av LVU-vård för att den dömde inte ska löpa en sådan risk som anges i 3 § LVU. Det måste således föreligga tungt vägande skäl för att den unge ska underkastas ett beslut om tvångsvård. Det ska föreligga en klar och konkret risk för att den unge annars skulle riskera sin hälsa eller utveckling genom sådant beteende som avses i bestämmelsen.116

114Prop. 2014/15:25 s. 48. 115Prop. 1997/98:96 s. 214. 116 A.a. s. 168 och 214.

Den 1 juli 2015 träder nya bestämmelser ikraft som innebär ett undantag från aktualitetskravet också vid öppna insatser utan samtycke efter verkställighet av sluten ungdomsvård, se kapitel 6.

7.8.1. LSU-vård under pågående LVU-vård

Den omständigheten att den unge dömts till sluten ungdomsvård som påföljd för brott bör påverka socialnämndens bedömning av huruvida behovet av LVU-vård kvarstår. Enligt uttalanden i förarbetena bör socialnämnden vara fri att besluta efter vad som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Det kan inte uteslutas att omständigheterna ibland är sådana att beslutet om LVU-vård bör fortsätta att gälla trots att den unge dömts till sluten ungdomsvård. Så kan exempelvis vara fallet vid relativt korta verkställighetstider och om den unge kan antas vara i behov av fortsatt tvångsvård efter fullgjord verkställighet. Beslutet om LVU-vård bör således kunna bestå, om det bedöms nödvändigt för att säkerställa kontinuiteten och långsiktigheten i vården. En sådan möjlighet kan dessutom bidra till att motverka risken för att den som är föremål för LVUvård begår brott i syfte att få en tidsbestämd och kanske kortare vårdtid.117

7.9. Vård för unga med en psykiatrisk problematik och gränsdragningen mot LPT

När det gäller ungdomar som till följd av en psykisk störning missbrukar, begår brott eller har ett annat socialt nedbrytande beteende anfördes det vid tillkomsten av LVU att det kan finnas skäl att ingripa med ett LVU-omhändertagande. Socialtjänsten har det yttersta ansvaret för att barn och ungdomar som far illa får den hjälp som de behöver. Men det måste alltid avgöras från fall till fall vilken vård som är lämpligast. I vissa fall kan den nödvändiga vården ges inom ramen för socialtjänstens egna behandlingsresurser, i andra fall kan det vara lämpligare att bereda den unge vård inom psykiatrin.118 I RÅ 2000 ref. 33 ansåg HFD att rekvisitet annat

117Prop. 1997/98:96 s. 169. 118Prop. 1989/90:28 s. 67.

socialt nedbrytande beteende var uppfyllt avseende en 15-årig pojke med aggressivt beteende. Vad pojken anfört om att hans beteende kunde vara sjukdomsbetingat och att han eventuellt kunde behöva behandling för en neuropsykiatrisk störning, kunde inte föranleda någon annan slutsats enligt HFD.

Frågorna om tillämpning av LVU när det gäller ungdomar med en psykiatrisk problematik har diskuterats i flera tidigare utredningar. Barnpsykiatrikommittén konstaterade att den unges psykiska problem inte i sig utgör en grund för vård med stöd av LVU. Det är först när den unge, som en följd av en psykisk störning, missbrukar, begår brott eller har ett socialt nedbrytande beteende som det kan finnas skäl att ingripa med LVU. Kommittén åberopade uppvaktningar från socialtjänsten och vissa länsstyrelser att det saknas fungerande regler inom tvångsvården för en grupp ungdomar som på grund av sina psykiska problem behöver tvångsvård i någon form. Problemet verkade främst gälla tonårsflickor som är självdestruktiva, vilket bl.a. kan yttra sig i ätstörningar och självmordsförsök. Barnpsykiatrikommittén ansåg att gränserna mellan LVU och LPT skulle ses över. Många unga har ett stort vårdbehov. Behovet kan dock inte tillgodoses eftersom de inte har så allvarliga problem att LPT kan tillämpas samtidigt som psykiska problem inte kan föranleda ett ingripande enligt 3 § LVU. Konsekvensen blir att socialnämnden försöker hitta andra brister i den unges hemmiljö för att få till stånd nödvändig vård.119

I direktiven till LVU-utredningen fanns, med hänvisning till Barnpsykiatrikommittén, frågan om gränserna för när vård ska beredas med stöd av LVU eller LPT. LVU-utredningen bedömde att det varken fanns skäl att utvidga LVU till att omfatta ungdomar med psykiska problem eller att utvidga reglerna för LPT. Man menade att en utvidgning av LVU till att lagen även omfattar ungdomar med psykiska problem, skulle kräva en helt annan kompetens och organisation än den som i dag finns inom socialtjänsten. Utredningen ansåg inte heller att LPT skulle förändras så att den kan tillämpas under lång tid. Det var möjligt enligt tidigare lagstiftning vilket, enligt uppgifter som lämnats till LVU-utredningen från yrkesverksamma inom barn- och ungdomspsykiatrin, kunde leda till att unga människor kunde sitta inlåsta under långa tider utan att

119SOU 1998:31 s. 216.

få någon egentlig behandling. Utredningen menade att de problem som uppmärksammas med att bereda ungdomar med psykiska problem behövlig vård dels handlar om kvalitativa brister i den psykiatriska vården, dels om att samarbetet mellan socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin måste utvecklas. Detta menade utredningen kan inte lösas genom utvidgat tvång mot unga människor.120Regeringen anslöt sig till LVU-utredningens bedömning.121 Regeringen hänvisade till det resurstillskott till vården under kommande år som beslutats inom ramen för en nationell handlingsplan för utveckling av hälso- och sjukvården. Ett av de områden som skulle prioriteras var utveckling av vårdinnehållet för barn och ungdomar med psykiska problem och samtidigt missbruk samt att vårdbehoven hos ungdomar 16–25 år tillgodoses genom samordnade insatser mellan barn- och ungdomspsykiatrin och vuxenpsykiatrin.122

7.9.1. HFD:s domar från 2010

Med stöd av uttalanden i dessa två utredningar har HFD i två avgöranden från 2010 slagit fast att ett beteende som närmast kan betraktas som symtom på en psykisk störning inte utgör ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU.123 De båda fallen rör ungdomar med neuropsykiatriska diagnoser.

I RÅ 2010 ref. 24 var det fråga om omhändertagande av en 16årig flicka med diagnosen ADHD och autismspektrumstörning. Flickan beskrevs i målet som impulsstyrd och självdestruktiv. Hon blev lätt utagerande och aggressiv och kunde i sådana situationer bli våldsam och skada både sig själv och andra. HFD slog i målet fast att en ungdom som lider av en psykisk störning inte enbart av det skälet kan bli föremål för vård enligt LVU. För att en sådan vård ska bli aktuell krävs i de s.k. beteendefallen, att personen i fråga missbrukar, bedriver brottslig verksamhet eller uppvisar något annat socialt nedbrytande beteende. Om någon av dessa situationer är för handen kan LVU på samma sätt som gäller andra ungdomar komma i

120SOU 2000:77 s. 171 f. 121Prop. 2002/03:53 s. 87 ff. 122Prop. 1999/2000:149. 123RÅ 2010 ref. 24 och HFD:s dom den 3 mars 2010 med mål nr 8480-08.

fråga. Att det finns en psykiatrisk grundproblematik utgör inget hinder mot att tillämpa LVU men är inte heller en tillräcklig förutsättning. Enligt HFD utgör ett beteende som närmast kan betraktas som symtom på psykisk störning inte ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. I annat fall skulle själva störningen i realiteten tillåtas ligga till grund för ett beslut om LVU vilket inte är avsikten med lagen. För att ett visst beteende ska karakteriseras som ett socialt nedbrytande beteende i LVU:s mening bör krävas att det inte framstår som ett uttryck för den psykiska störningen utan i princip lika väl kan iakttas hos någon utan en sådan funktionsnedsättning.

Vid samma tillfälle avgjorde HFD ett annat mål där omständigheterna var likartade och utgången densamma. Det målet gällde omhändertagande av en pojke på knappt 20 år med en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning i form av ADHD och en lättare utvecklingsstörning. Pojken beskrevs som impulsstyrd och destruktiv. Han kunde lätt bli utagerande och aggressiv och då bli hotfull och våldsam mot andra, vilket kommit till uttryck genom knivhot. HFD motiverade sitt beslut på ett i det närmaste identiskt sätt som i RÅ 2010 ref. 24. HFD menar att det beteende som pojken uppvisade i huvudsak var att betrakta som symtom på hans psykiska funktionsnedsättning vilket inte utgör ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU.124

Av dessa senare avgöranden från HFD följer således att ett beteende som närmast kan betraktas som symtom på en psykisk störning inte utgör ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. För att ett beteende ska karaktäriseras som socialt nedbrytande enligt LVU krävs att det inte framstår som ett uttryck för den psykiska störningen, utan i princip lika väl skulle kunna finnas hos någon annan som inte har det funktionshindret. Att det finns en psykiatrisk grundproblematik utgör alltså inget hinder mot att tillämpa LVU, men det är inte heller en tillräcklig förutsättning.

124 HFD:s dom den 3 mars 2010 med mål nr 8480-08.

Konsekvenser av HFD:s domar

HFD:s domar har skapat en viss osäkerhet om hur LVU ska tillämpas när barn och unga är starkt utagerande samtidigt som de har en psykiatrisk problematik. Enligt utredningen har praxis anpassat sig på olika sätt. Det har till utredningen framförts att socialtjänsten ibland väljer att tona ned barnets psykiatriska problem i utredningen för att diagnosen inte ska ses som ett hinder för vård enligt LVU. Det finns även exempel på att de medicinska utlåtandena från BUP anpassas till den juridiska logiken, dvs. de formuleras på ett sådant sätt att barnets diagnos inte får någon avgörande betydelse för det beteende som barnet uppvisar. Konsekvenserna för barn och unga av HFD:s domar har bedömts olika. Flera experter inom psykiatrin har varnat för att barn och unga med stora vårdbehov blir utan rätt stöd och att det inte är realistiskt att skilja mellan sociala och neuropsykiatriska beteendefaktorer på det sätt som HFD förutsätter. Det är t.ex. vanligt att ADHD-symtom (uppmärksamhetsstörning, impulsivitet och överaktivitet) bidrar till utveckling av normbrytande beteenden. Det är därför inte möjligt att säga att ADHD inte har haft någon betydelse för att dessa symtom ska utvecklas. Domstolarnas kompetens att bedöma vad som är symtom på neuropsykiatriska funktionsnedsättningar har också ifrågasatts, och riskerna för en oförutsägbar och slumpmässig rättstillämpning påpekats.125

Samtidigt har domarna välkomnats av förespråkare för metoder som bygger på samtycke inom exempelvis LSS-verksamheter. Psykologen Bo Hejlskov Elvén hävdar att HFD:s avgöranden kan ses som ett tydliggörande av LVU:s roll i samhället, nämligen att ge möjlighet att omhänderta ungdomar som utgör en fara för sig själv eller andra, men som inte har en allvarlig psykiatrisk störning eller en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Det skulle, enligt Hejlskov Elvén, innebära att kommunernas ansvar för att erbjuda relevanta pedagogiska verksamheter för barn och ungdomar med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar stärks. Kommunerna

125 Henrik Anckarsäter i ”Ny rättspraxis punkterar hela LVU ”, i Kaliber 2010-11-07, http://sverigesradio.se och Kaldal A & Ryberg L (red. 2012.) s. 375.

måste då skapa verksamheter som innebär att barnet eller ungdomen medverkar frivilligt i linje med LSS.126

Även Riksförbundet Attention och Autism och Aspergerförbundet har till utredningen framfört att HFD:s domar utgör ett viktigt tydliggörande av att barn och unga som har funktionsnedsättning eller psykisk störning inte enbart av det skälet får bli föremål för vård enligt LVU. Autism och Aspergerförbundet har i en skrivelse till utredningen framfört att HFD:s domar bör ”kodifieras i lag ”. I möten med socialtjänst och domstol bör ett barn med autismspektrumtillstånd ha någon med sig som har autismspecifik kompetens och som känner barnet väl. Vidare menar förbundet att HFD:s domar har medfört en förskjutning inom socialtjänst och domstolar så att barn och unga med autismspektrumtillstånd nu omhändertas med hänvisning till omsorgssvikt i hemmet i stället för till deras eget beteende. Enligt förbundet har omsorgssvikten i dessa ärenden inte utretts och motiverats tillräckligt väl. Förbundet välkomnar HFD:s domar som en markering av kommunernas ansvar för att tillgodose stödbehov med samtycke enligt LSS för deras medlemsgrupper, men anser att det inte blir någon verklig förbättring om föräldrar i stället misstros och underkänns på oklara grunder.127

Utredningen genomförde våren 2014 tillsammans med SKL ett rundabordssamtal om samverkan kring placerade barn och unga. Deltagarna kom från SKL, landsting, kommuner och professionsföreningar inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Mötesdeltagarna ansåg inte att LPT bör utvidgas till att omfatta fler barn och unga, och var eniga om att LVU bör kunna omfatta barn och unga med funktionsnedsättningar om beteendekriterierna för vård med stöd av lagen är uppfyllda.

Av de domar från kammarrätten som utredningen tagit del av efter 2010 förefaller det vara svårt för domstolen att avgöra diagnosens eller diagnosernas inverkan på beteendet. En tendens som kan skönjas är att domstolarna endast utesluter en tillämpning av LVU om det finns en utredning som styrker ett samband mellan

126 ”Regeringsrätten förtydligar Lagen om vård av unga ” av Bo Hejlskov Elvén, publicerad Autismforum, Stockholms läns landsting, www.autismforum. 127 Skrivelse från Autism & Aspergerförbundet till utredningen 2013-04-16.

den unges beteende och dennes funktionsnedsättning.128 Kammarrätten i Göteborg har i ett mål som gällde en pojke med depression och ångest framhållit att hans psykiska problem inte i sig utgjorde grund för LVU. Däremot fanns det skäl att ingripa med stöd av LVU om han, som en reaktion på sin psykiska status, uppvisar olika former av destruktiva beteenden, t.ex. att han får närmast gränslösa aggressionsutbrott, hotar personer, har omfattande frånvaro från skolan och missbrukar alkohol samt provat droger. Kammarrätten fann i målet att pojkens beteende inte kunde ses som ett direkt symtom av hans psykiska problem.129 Kammarrätten i Jönköping har i ett mål som gällde en kvinna med lindrig utvecklingsstörning och ADHD funnit att hennes problematik i form av bl.a. självskadebeteende i allt väsentligt var att betrakta som symtom på hennes funktionsnedsättning. Eftersom kvinnans symtom minskar när hon tar sin medicin ansåg kammarrätten att hennes beteende inte var att hänföra till ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. En domare ställde sig dock skiljaktig till kammarrättens beslut och ansåg att det inte var tillräckligt visat att sambandet mellan kvinnans beteende och hennes psykiska funktionsnedsättning var så entydigt att LVU inte kunde tillämpas. Domaren anförde att de svårigheter som finns vad gäller tillämpning av RÅ 2010 ref. 24 har lett till att något enhetligt förhållningssätt till domen i fråga inte har etablerats. Det finns därför ett påtagligt behov av att lagstiftaren tar ställning till i vilken form de barn och ungdomar som genom denna dom utesluts från åtgärder med stöd av LVU ska få den hjälp de behöver.130

7.9.2. Psykiatrilagsutredningens förslag

Även Psykiatrilagsutredningen hade i uppdrag att beakta frågor om gränsdragning och samarbete mellan olika myndigheter som på olika sätt kan komma i kontakt med patienter som får psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård. Det gäller särskilt patienter

128 Se t.ex. Kammarrättens i Jönköping dom den 29 augusti 2012 med mål nr 2086-12, Kammarrättens i Göteborg dom den 17 juni 2014 med mål nr 2239-14 och Kammarrättens i Stockholm dom den 6 november 2014 med mål nr 6160-14. 129 Kammarrättens i Göteborg dom den 7 november 2014 med mål nr 5176-14. 130 Kammarrättens i Jönköping dom den 26 januari 2015 med mål nr 3797-14.

som skulle kunna omfattas av annan tvångsvårdslagstiftning, som LVM och LVU.

I sitt betänkande föreslog utredningen bl.a. att tröskeln för intagning enligt LPT ska sänkas något131 och att lagens tillämpningsområde ska vidgas genom att ta bort undantaget för psykisk utvecklingsstörning. Enligt utredningen kan undantaget förleda till uppfattningen att en person med psykisk utvecklingsstörning, oavsett symtom eller beteende, inte under några som helst omständigheter kan få psykiatrisk tvångsvård. Enligt utredningens mening vore det olyckligt eftersom en del krisreaktioner hos en person med utvecklingsstörning kan vara så uttalade att de behöver hanteras inom den specialiserade psykiatriska vården. Den senare ändringen kan enligt utredningen antas medföra att den nya lagen för psykiatrisk tvångsvård blir tillämplig i ett antal situationer som i nuläget, bl.a. som en följd av HFD:s praxis, faller utanför nuvarande lagens tillämpningsområde. Det gäller t.ex. ungdomar med autism eller med störningar inom autismspektrat.

Terminologiskt finns det vissa frågetecken kring förslaget. Som framgår ovan är det tydligt i lagens förarbeten att utvecklingsstörning här syftar på psykisk utvecklingsstörning och att personer med barndomspsykos ”i exceptionella fall kan ges tvångsvård med hänsyn till sin grundstörning ”. Barndomspsykos förekom som beteckning i 1985 års omsorgslag, men ersattes i LSS med ”autism och autismliknande tillstånd ” som regeringen bedömde hade samma betydelse. Psykiatrilagsutredningen tolkar dock ordet ”utvecklingsstörning ” så att även autism och autismspektrumstillstånd ingår i undantaget från psykiatrisk tvångsvård eftersom dessa tillstånd återfinns i diagnosgruppen med genomgripande utvecklingsstörningar i ICD-10. Psykiatrilagsutredningen skriver inget om att deras tolkning skulle stämma med praxis i rättstillämpningen.

Utredningen konstaterade att ändringarna sannolikt inte får någon betydelse för andra ungdomar som också har ett tydligt vårdbehov. De kommer inte heller i fortsättningen att fylla kriterierna för tvångsvård vare sig enligt LVU eller enligt LPT. Utredningen menade därför att det borde ske en större översyn av de olika lagarnas tillämpningsområde i syfte att tillförsäkra att barn

131 Dagens rekvisit ”har ett oundgängligt behov av sluten psykiatrisk tvångsvård ersätts med rekvisitet ”har ett påtagligt behov av… ”.

och unga som behöver få vård av samhället inte går miste om det på grund av gränsdragningar för de olika tvångslagarna. En sådan större översyn var inte möjlig att göra inom ramen för Psykiatrilagsutredningen. Psykiatrilagsutredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

7.10. Särskilt om vård av personer i åldern 18–20 år

Europakonventionen är inkorporerad med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I lagen föreskrivs att konventionen och tilläggsprotokollen ska gälla som lag i Sverige.

Enligt artikel 5.1 har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i följande fall och i den ordning som lagen föreskriver:

a) när någon är lagligen berövad friheten efter fällande dom av

behörig domstol,

b) när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad fri-

heten, antingen därför att han underlåtit att uppfylla en domstols lagligen meddelade föreläggande eller i syfte att säkerställa ett fullgörande av någon i lag föreskriven skyldighet,

c) när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad fri-

heten för att ställas inför behörig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för att ha begått ett brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att hindra honom från att begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta,

d) när en underårig genom ett lagligen meddelat beslut är berövad

friheten för att undergå skyddsuppfostran eller för att ställas inför behörig rättslig myndighet,

e) när någon är lagligen berövad friheten för att förhindra sprid-

ning av smittosam sjukdom eller därför att han är psykiskt sjuk, alkoholmissbrukare, missbrukare av droger eller lösdrivare,

f) när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten

för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning eller utlämning.

Till skillnad från de flesta andra artiklar i konventionen, är artikel 5 mycket detaljerad. Bestämmelsen innehåller en uttömmande lista om sex kategorier under vilka ett frihetsberövande kan anses vara konventionsenligt.

Fri- och rättighetskommittén132 som hade uppdraget att föreslå hur Europakonventionen skulle införlivas med svensk rätt, gjorde en genomgång av svensk rätts förenlighet med Europakonventionen. Kommittén konstaterade att såsom tillåtna frihetsberövanden enligt punkt 1 d kan nämnas omhändertagande enligt LVU.133Enligt Fri- och rättighetskommittén faller således vård enligt LVU typiskt sett under 5.1 d oavsett vilken grunden för vård är.

Som redogjorts för ovan omfattar bestämmelsen i 3 § LVU missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet och annat socialt nedbrytande beteende. Missbruk omfattas av undantaget i artikel 5.1 e. Brottslig verksamhet kan åtminstone i vissa fall omfattas av 5.1 a. Annat socialt nedbrytande beteende torde endast kunna omfattas av 5.1 d som avser skyddsuppfostran av underåriga och delvis av 5.1 e vad gäller undantaget för lösdrivare (vagabonderande). Undantaget i 5.1 d Europakonventionen omfattar emellertid endast underåriga. Vad som avses med underårig framgår inte av konventionen. Det har argumenterats att uttrycket ”underårig ” måste hänföras till en nationell kontext då artikeln ska tillämpas. Om en person sålunda faller inom vad som kan kategoriseras som ”underårig ” i enlighet med nationell rätt, kommer Europadomstolen med största sannolikhet inte att pröva denna fråga, förutsatt att åldersgränsen inte tillämpas på ett godtyckligt eller olagligt sätt. Konventionsstaterna har ofta en vid nationell bedömningsmarginal (margin of appreciation) i fråga om minimiåldersgränser. Om en åldersgräns skulle skilja sig markant mellan en stat, i förhållande till resterande konventionsstater, skulle dock den nationella bedömningsmarginalen troligen komma att bli betydligt snävare.134

I svensk rätt är en person underårig fram till dess han eller hon fyller 18 år (9 kap. 1 § FB). Vård med stöd av 3 § LVU får dock även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård

132 Ju 1992:01. 133SOU 1993:40 Del B s. 39. 134 Kilkelly U (1999) s. 22–23.

med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård.

Kammarrätten i Sundsvall har i en skrivelse till Regeringskansliet uppmärksammat frågan om vård enligt LVU för personer över 18 år enbart på grunden annat socialt nedbrytande beteende. Enligt skrivelsen aktualiseras vård enligt LVU för personer mellan 18 och 20 år oftast av missbruk av något slag, brottslig verksamhet eller en kombination av dessa. Det kan dock finnas fall där inget av dessa beteenden förekommer utan det endast är fråga om annat socialt nedbrytande beteende. Enligt skrivelsen kan det ifrågasättas om det är förenligt med artikel 5 i Europakonventionen att tvångsvårda personer mellan 18–20 år endast på den grunden. Skrivelsen är överlämnad till utredningen.135

Enligt vad utredningen erfarit har frågan om 3 § LVU är förenlig med artikel 5 i Europakonventionen inte prövats av Europadomstolen. De rättsfall som gäller undantaget i 5.1 d är få till antalet och har samtliga avsett unga som varit under 18 år. Just frågan om den unges ålder har alltså inte i sig varit i fokus i dessa mål, utan i stället vilket slags behandling som den unge erhållit. Rättsfallen har alltså siktat in sig på ett annat underförstått moment i artikel 5.1 d, nämligen om den unge fått en behandling eller fostran som är avpassad till den enskildes personliga situation.136

7.11. Utredningens överväganden och förslag

7.11.1. Inledande överväganden

Ett tvångsingripande är en frihetsbegränsning som inte får vidtas utan tungt vägande skäl och måste vila på en stark grund av rättssäkerhet för de inblandade. Det innebär bl.a. att förutsättningarna för ett tvångsingripande enligt lagen i hög grad måste vara preciserade och förutsägbara. Samtidigt utgör ett tvångsomhändertagande av ett barn eller en ung person det yttersta skyddsnätet för att förhindra att barn och unga kommer till allvarlig skada. Grunderna för ett tvångsingripande måste därför vara tillräckligt generella för att inbegripa alla de situationer där barn och unga kan fara så illa att ett

135 S2012/8611/FST. 136 Danelis H (2012) s. 118.

tvångsomhändertagande måste ske, men samtidigt inte vara så vaga att de kan upplevas som oförutsägbara och ge utrymme för subjektiva bedömningar. Med andra ord kan en lag med hög grad av precision innebära att risken ökar för att barn och unga som bör omhändertas inte blir omhändertagna och en lag med låg grad av precision kan leda till att barn och unga som inte bör omhändertas blir omhändertagna.

I nuvarande LVU är de olika miljö- respektive beteenderekvisiten i olika grad specificerade. Av miljörekvisiten är brister i omsorgen det mest vaga. I beteendefallen är annat socialt nedbrytande beteende det mest vaga. Enligt utredningen behöver det fortsatt finnas en viss elasticitet i rekvisiten i form av breda och inte för avgränsade rekvisit eftersom det handlar om att göra bedömningar av vårdbehov och risker i olika situationer. Som konstaterats tidigare i detta kapitel har Europadomstolen funnit att nuvarande förutsättningar för ett omhändertagande med stöd av LVU – trots att de lämnar ett stort utrymme för bedömning åt de tillämpande organen – är förenliga med artikel 8 i Europakonventionen.

Vid utredningens kontakter med yrkesverksamma inom socialtjänsten, domstolen och offentliga biträden framkommer att de nuvarande rekvisiten sannolikt inbegriper de situationer där barn och unga kan fara illa men att förarbetena är föråldrade. Kunskap om sociala problem och förhållanden mellan barn och föräldrar har förändrats under de senaste decennierna och nya grupper av barn och unga i utsatta situationer har identifierats. Vad gäller miljörekvisiten lyfts särskilt fram familjer med en stark hederskultur. Hedersproblematiken innebär ytterst svåra dilemman eftersom det ofta är familjer som på många sätt fungerar tillfredsställande men barnets eller den unges livsutrymme, självbestämmande och rättigheter är starkt begränsade med hänvisning till uppfostran och familjens anseende.

Vad gäller beteenderekvisiten har det förts fram att de speglar hur man såg på ungdomar för 20–30 år sedan och fokuserar på pojkar med missbruk eller kriminalitet. Det får bl.a. till följd att det kan vara svårt att fånga upp flickors beteendeproblematik. En annan uppmärksammad fråga är hur samhället ska hjälpa barn i gränslandet mellan psykiatrisk och social problematik. I dag finns en ökad medvetenhet om att en bakomliggande orsak till en bete-

endestörning kan vara en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning som kan leda till missbruk eller ett aggressivt beteende. Frågan är då om samhället ska hjälpa barnet eller den unge med socialtjänstinsatser eller insatser inom psykiatrin.

Utredningen anser att rekvisiten i princip bör behållas oförändrade. Rekvisiten är väl inarbetade och det finns tämligen omfattande vägledning från HFD. Denna successiva precisering av förutsättningarna för tvångsvård har bidragit till en ökad förutsägbarhet och likvärdighet vilket stärker rättssäkerheten. Det ska därför till starka skäl för att genomföra ändringar av rekvisiten. Däremot anser utredningen att det behövs vägledning för hur rekvisiten ska tolkas utifrån hur situationen för barn och unga ser ut i dag. Eftersom utredningen föreslår att nuvarande LVU ska ersättas med en ny lag, förutsätter utredningen att Socialstyrelsen utarbetar nya allmänna råd för tillämpning av den nya lagen. Dessa nya allmänna råd kan ge den vägledning som behövs för att tillämpa rekvisiten utifrån hur situationen för barn och unga ser ut i dag.

Utredningen har dock funnit att beteenderekvisiten behöver modifieras i vissa delar och lägger i det följande fram förslag i denna del. Utredningen föreslår även ett förtydligande vad gäller kravet på samtycke till vård.

7.11.2. Miljörekvisiten ska vara oförändrade

Utredningens bedömning: Miljörekvisiten ska behållas oför-

ändrade i den nya LVU.

Som konstaterats i de inledande övervägandena bedöms de nuvarande miljörekvisiten inbegripa de situationer där barn och unga kan fara illa i hemmet. Utredningen har dock övervägt om rekvisiten i lagen behöver moderniseras språkligt. Det kan t.ex. diskuteras om rekvisitet ”otillbörligt utnyttjande” bör ersättas med barnkonventionens begrepp ”utnyttjande innefattande sexuella övergrepp”. Utredningen anser emellertid inte att behovet av en språklig modernisering är ett tillräckligt starkt skäl för att ersätta de nuvarande väl inarbetade och rättsligt prövade miljörekvisiten. Miljörekvisiten bör därför behållas oförändrade i den nya LVU. Däremot

anser utredningen att det behövs vägledning för hur rekvisiten ska tolkas utifrån hur situationen för barn och unga ser ut i dag.

Sedan tillkomsten av 1990 års LVU har kunskapen om sociala problem och förhållanden mellan barn och föräldrar utvecklats. Ett exempel är barn och unga som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck i sin familj. Flera av miljörekvisiten kan vara tillämpliga vid hedersrelaterat våld och förtryck men kunskapen för bedömningen av skyddsbehov brister ofta både inom socialtjänsten och i domstolen. Kontroll och förtryck är svårdefinierat och utan särskild kunskap kan det ibland vara svårt att urskilja var gränsen för normal föräldrakontroll går. Kontrollen kan också styras från ett annat håll än från föräldrarna. Ibland vet man inte vem som utgör det reella hotet. Forskningen om hedersrelaterat våld och förtryck har allt mer kommit att behandla våldets komplexitet. Det har blivit tydligare att den kollektiva aspekten av hedersrelaterat våld kräver en större förståelse och att det inte alltid är givet var gränsen mellan offer och förövare går samt om våld och kontroll utövas som en effekt av utsatthet. Pojkar och unga män kan utöva våld mot sina systrar samtidigt som de själva är utsatta för någon form av våld eller förtryck. Pojkar kan också utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck, t.ex. på grund av sin sexuella läggning eller för att de inte beter sig på det sätt som förväntas av dem.

7.11.3. Rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende ska modifieras

Utredningens bedömning: Om ett barn eller en ung person

utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende måste samhället ha ett tydligt ansvar att bistå barnet eller den unge, oavsett vilka bakomliggande orsaker som kan finnas till beteendet.

Utredningens förslag: Rekvisitet något annat socialt nedbry-

tande beteende ska ändras till något annat i sig självt socialt nedbrytande beteende. Tillägget i sig självt markerar att det är barnets eller den unges beteende i sig som ska vara avgörande för om vård ska beredas eller inte.

Som konstaterats i det föregående råder det i dag en viss osäkerhet om hur samhället ska hjälpa barn i gränslandet mellan psykiatrisk och social problematik.

HFD har i två domar slagit fast att ett beteende som närmast kan betraktas som symtom på en psykisk störning inte utgör ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU.

Samtidigt får sluten psykiatrisk tvångsvård endast ges om patienten lider av en allvarlig psykisk störning och på grund av sitt psykiska tillstånd och sina personliga förhållanden i övrigt har ett oundgängligt behov av psykiatrisk vård, som inte kan tillgodoses på annat sätt än genom att patienten är intagen på en sjukvårdsinrättning för kvalificerad psykiatrisk dygnetruntvård (3 § LPT).137 Som allvarlig psykisk störning räknas bl.a. tillstånd av psykotisk karaktär och allvarliga depressioner med självmordstankar. Vid bedömningen av vårdbehovet ska det vägas in om det finns en omedelbar risk för patientens liv eller hälsa.138

Nuvarande tillämpning av LVU och LPT kan således medföra en risk för att vissa barn och ungdomar med ett tydligt vårdbehov varken uppfyller kriterierna för vård enligt LVU eller LPT.

Oftast omöjligt att utesluta ett orsakssamband mellan en diagnos och ett beteende

HFD:s domar förutsätter att det är möjligt att göra en generell åtskillnad mellan sociala och neuropsykiatriska beteendefaktorer. Enligt de barnpsykiatriker som utredningen samrått med är det dock i praktiken ofta omöjligt att säga att en psykisk funktionsnedsättning inte bidragit till utveckling av ett visst beteende. Bland annat kan ADHD vara en bidragande riskfaktor för utvecklande av normbrytande beteenden. Med andra ord kan lagstiftning och rättstillämpning inte förutsätta att det går att utesluta att missbruk, kriminalitet eller något annat socialt nedbrytande beteende inte orsakats av en neuropsykiatrisk diagnos.

Utredningen kan skönja en viss tendens till att praxis har anpassat sig efter HFD:s domar på olika sätt. Ibland väljer socialtjänsten att

137 En patient kan även beredas öppen psykiatrisk tvångsvård om han eller hon behöver iaktta särskilda villkor för att kunna ges nödvändig psykiatrisk vård. 138Prop. 1990/91:58 s. 239.

tona ned barnets psykiatriska problem i utredningen för att diagnosen inte ska ses som ett hinder för vård enligt LVU. Det finns även exempel på att de medicinska utlåtandena från BUP formuleras på ett sådant sätt att barnets diagnos inte får någon avgörande betydelse för det beteende som barnet uppvisar. Domstolarna kan då besluta om vård eftersom det inte finns någon utredning som ger tillräckligt stöd för att det finns ett sådant samband mellan den unges beteende och dennes funktionsnedsättning som HFD:s domar stipulerar. Utredningen anser att det är en riskabel strategi att tona ned den psykiatriska diagnosen eftersom det kan medföra att barn och unga inte får adekvat vård.

Det går också, som framgår av kapitel 4, att se en viss förändring av grunderna för beslut om vård med stöd av LVU sedan år 2010. Medan andelen tvångsomhändertaganden på grunder av brister i hemmiljön ökat har andelen omhändertaganden till följd av eget beteende minskat. Det kan finnas olika orsaker till förändringen, men det kan inte uteslutas att en anpassning efter HFD:s domar ingår bland dessa.

Det yttersta skyddsnätet måste även omfatta barn och unga med funktionsnedsättningar

Utredningen instämmer i HFD:s konstaterande att en funktionsnedsättning i sig inte kan utgöra grund för vård med stöd av LVU. Samtidigt ser utredningen med stor oro på HFD:s slutsats om att ett beteende som kan betraktas som symtom på en psykisk störning inte kan utgöra ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. Denna slutsats kan leda till att utsatta barn och unga faller utanför samhällets yttersta skyddsnät. Om ett behov av vård, stöd eller annan hjälp inte kan tillgodoses med stöd av t.ex. SoL, LSS eller HSL så kommer det i många situationer inte att finnas någon möjlighet att ge adekvat vård om LVU-vård är utesluten. Som framgår ovan kan en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, t.ex. ADHD, leda till att en ung person hamnar i destruktiva situationer och därmed löpa en påtaglig risk för att skadas. I en akut situation då vård inte kan ges med samtycke av barnet eller den unge, måste samhället ha ett tydligt ansvar att ge skydd, oavsett vilka bakomliggande orsaker som kan finnas till

beteendet. Enligt utredningen måste detta klargöras i den nya LVU.

HFD har i RÅ 2004 ref. 79 slagit fast att HFD:s praxis inte kan ändras enbart med stöd i förarbetsuttalanden. Det krävs således en förändring i sak i lagen för att kunna skapa ny rätt. Mot den bakgrunden har utredningen övervägt flera olika lösningar, bl.a. om 3 § nuvarande LVU skulle kunna kompletteras med en ny bisats som innebär att om förutsättningarna för vård är uppfyllda ska vård beslutas oberoende av orsak. En sådan bisats skulle klargöra att det är det beteende som barnet eller den unge uppvisar som ska vara avgörande för om vård ska beredas eller inte oavsett vilka bakomliggande orsaker som kan finnas till beteendet. Utredningen anser emellertid att ett sådant tillägg skulle kunna uppfattas som alltför långtgående i lagtext och ses som en signal att de ofta komplicerade och sammansatta orsakssambanden vid socialt nedbrytande beteende skulle vara helt ovidkommande. Utredningen föreslår därför att rekvisitet i stället ska ändras till något annat i sig självt socialt nedbrytande beteende. Tillägget i sig självt markerar att det är barnets eller den unges beteende i sig som ska vara avgörande för om vård ska beredas eller inte.

Utredningens förslag till ny formulering av rekvisitet innebär ett förtydligande i förhållande till HFD:s domar som gäller barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Syftet är som redan nämnts att klargöra att det är beteendet i sig som ska vara avgörande för om LVU-vård ska beredas barnet eller den unge, oavsett vilka bakomliggande orsaker som kan finnas till beteendet.

Rekvisitet är det mest vaga av de tre beteenderekvisiteten och ger utrymme för att kunna tillämpas i förhållande till ny kunskap om sociala problem och i fråga om nya grupper av barn och unga i utsatta situationer. Vid tidpunkten för tillkomsten av 1990 års LVU var t.ex. grooming, prostitution via internet och dataspelande inte uppmärksammat i samma utsträckning som i dag. Vilka nya socialt nedbrytande beteenden som kan vara aktuella i framtiden är svårt att förutsäga. Därför är det viktigt att rekvisitet ger utrymme för bedömningar av vårdbehov och risker i olika individuella situationer. Klart är att rekvisitet bl.a. omfattar barn och unga som söker sig till eller befinner sig i riskfyllda miljöer eller önskar återvända till en miljö där hon eller han riskerar att utsättas för förtryck och våld. Rekvisitet kan även omfatta barn och unga som

lever ett kringflackande (vagabonderande) liv, barn och unga med självskadande eller aggressivt utagerande beteende och barn och unga med mycket omfattande skolfrånvaro ( ”hemmasittande ungdomar ”). Vid tillämpningen av rekvisitet ska det göras en sammantagen bedömning av de olika beteenden som barnet eller den unge uppvisar. Det bör påminnas om att beteendet även ska innebära en påtaglig risk för barnets eller den unges hälsa eller utveckling.

Gränsdragningen mellan LVU och LPT

Som redan framgått finns det i dag en ökad medvetenhet om att en bakomliggande orsak till ett normbrytande beteende kan vara en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Dessa ungdomar befinner sig således i gränslandet mellan psykiatrisk och social problematik vilket innebär att den nödvändiga vården ibland kan ges inom ramen för socialtjänstens ansvar, befogenheter och kompetens och ibland genom stöd och insatser från psykiatrin eller habiliteringen. När det nödvändiga stödet inte kan ges med samtycke eller när det bedöms som otillräckligt uppstår frågan om vården ska ges med stöd av LVU eller LPT. Det är viktigt att påminna om att förutsättningarna för dessa olika tvångsvårdslagar skiljer sig åt och att vård med stöd av LPT oftast handlar om kortvarig akut vård.

LPT-vård ska ges om barnet eller den unge har ett oundgängligt behov av psykiatrisk vård, som inte kan tillgodoses på annat sätt än genom att barnet eller den unge är intagen på en sjukvårdsinrättning för kvalificerad psykiatrisk dygnetruntvård. Det innebär alltså att barnet eller den unge har behov av kontinuerlig läkarkontakt. Det är fråga om barn och unga som befinner sig i ett psykotiskt tillstånd (även alkoholpsykoser och de psykoser som kan drabba narkotikamissbrukare omfattas) eller som lider av allvarliga depressioner med självmordstankar. Vid behovet av vård med stöd av LPT ska det vägas in om det finns en omedelbar risk för barnets eller den unges liv eller hälsa. Anorexia nervosa är ett allvarligt tillstånd som kräver medicinsk specialistkompetens och ansvaret för att barn och unga med så allvarliga ätstörningar får adekvat behandling ligger på hälso- och sjukvården. Även barn och unga med allvarligt självskadande beteende i form av t.ex. svåra självskärningar kräver

medicinsk kompetens och ansvaret för dessa barn och unga åvilar i första hand hälso- och sjukvården.

Även om barnet eller den unge vårdas med stöd av LVU så utesluter det givetvis inte att hälso- och sjukvården har ett ansvar för att bidra till att vården blir adekvat. Enligt 3 § HSL är den behandlande läkaren, eller annan hälso- och sjukvårdspersonal inom landstinget, ansvarig för den unges sjukvårdsinsatser och hur de ska tillgodoses under en placering med stöd av LVU. Vård enligt LPT kan ges samtidigt som den unge vårdas med stöd av LVU.

Adekvata insatser för barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar

Utredningen har vid flera tillfällen haft kontakt med organisationer för barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och deras närstående. Organisationerna har, som framgår ovan, välkomnat HFD:s domar och uttryckt en stark oro för vad en återgång till tidigare tillämpning av tvångsvårdslagstiftningen skulle innebära. Utredningen har stor respekt och förståelse för dessa synpunkter, som bygger på konkreta erfarenheter av tvångsvård och annat samhällsstöd.

En synpunkt som förts fram är att det i stället för omhändertaganden behövs tidiga och väl fungerande stödinsatser för barn och unga i hemmet, i skolan och på fritiden. Trots de regler som finns i bl.a. SoL, LSS och skollagen upplevs de tidiga stödinsatserna ofta som otillräckliga och dessutom svåra att få tillgång till.

Utredningen vill med kraft understryka kommunernas ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL att i nära samarbete med vårdnadshavarna tillgodose barns och ungas behov. Utredningen anser att barn och unga och deras familjer ska erbjudas tidigt stöd i en sådan omfattning och av sådan kvalitet att deras behov av senare insatser, t.ex. en placering, förebyggs samtidigt som barnets eller den unges förutsättningar att utveckla sina resurser ökar. För att utforma adekvata insatser och verksamheter för barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar krävs samverkan mellan IFO- och LSS-enheten, skolan, habiliteringen, BUP och annan landstingsverksamhet. Utredningens förslag till ny LVU innebär inte att dessa krav på något sätt blir mindre. Det är också viktigt att föräldrar till barn med bl.a. neuropsykiatriska funktionsnedsättningar får stöd

för att samordna kontakterna mellan olika verksamheter och professionella. Utredningen anser dock att samhället måste kunna tillförsäkra också barn och unga med neuropsykiatriska funktionshinder skydd enligt LVU om situationen är så allvarlig att det finns en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling skadas.

Utredningen har också mött farhågor för att en ändrad utformning eller tillämpning av beteenderekvisiten i nya LVU kan leda till tvångsvård av barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som i stället behöver tillförsäkras ett fungerande stöd i det dagliga livet. Utredningen vill understryka att vård med stöd av LVU inte ska inledas eller fortgå om det är möjligt att ge vården i frivilliga former. Tvångsvården måste vara proportionerlig. Om det finns andra, mindre ingripande sätt att tillgodose barnets eller den unges behov så ska dessa väljas. Det är angeläget att vård med LVU följs upp med avseende på detta, dvs. när det är möjligt att låta tvångsvården övergå i andra insatser i frivilliga former. Utredningen vill också framhålla vikten av att den vård som ges med stöd av LVU utformas så att ett barn eller en ung person som omhändertas mot sin egen vilja frivilligt kan medverka till fortsatt vård eller stöd. Det framgår av den nya LVU genom den inledande hänvisningen i 1 kap. 1 § om att insatser inom socialtjänsten ska ges i samförstånd enligt bestämmelserna i SoL.

Ytterligare en farhåga som utredningen mött är att vård med stöd av LVU bara skulle handla om behandlingar för beteendeproblem, som i grunden inte kan ”behandlas bort ” eftersom de orsakas av en funktionsnedsättning. Utredningen vill understryka att barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar ska få adekvat vård. Det innebär att hänsyn måste tas till de speciella behov som kan uppkomma till följd av funktionsnedsättningen. De behandlingar som kan vara aktuella ska givetvis inte avse funktionsnedsättningen, men de kan möjliggöra för barnet eller den unge att ta emot stöd i frivilliga former genom att få hjälp med att hantera t.ex. aggressivitet eller bristande impulskontroll. Utredningen är medveten om att farhågorna går tillbaka på negativa erfarenheter av den vård som har getts inom ramen för LVU. En reformerad tvångsvård måste därför också innebära ett fortsatt arbete med frågor om innehållet i vården och om kompetens, metodik och organisation. Utredningen uppmärk-

sammar dessa delar av tvångsvården i bl.a. kapitel 15 om samverkan och kapitel 16 om vårdinnehåll av god kvalitet på HVB.

Utöver detta ska framhållas att den föreslagna modifieringen av beteenderekvisten ska ses i förhållande till de krav på vården som utredningen föreslår i kapitel 5. Det gäller bl.a. kraven på att vården ska vara av god kvalitet, bedrivas i samverkan med andra berörda samhällsorgan och myndigheter samt vara trygg, säker och ändamålsenlig.

7.11.4. Rekvisitet missbruk av beroendeframkallande medel ska även omfatta dopningsmedel

Utredningens bedömning: Dopningsmedel ska omfattas av

beroendeframkallande medel i den nya lagen.

Utredningens förslag: Beteenderekvisitet missbruk av bero-

endeframkallande medel ska ersättas av missbruk av alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopningsmedel.

Som redogjorts för ovan har dopningsmedel inte ansetts vara ett beroendeframkallande medel i LVU:s mening. Däremot kan bruk av anabola steroider omfattas av rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende.

Enligt 8 b § HSL och 5 kap. 9 a § SoL ska kommuner och landsting ingå överenskommelser om samarbete i fråga om personer som missbrukar alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopningsmedel. I förarbetena anges att personer med behov av missbruks- och beroendevård, som är eller ska bli föremål för bl.a. LVU ska kunna vara sådana grupper. Enligt utredningens mening bör den nya LVU terminologiskt anpassas efter dessa bestämmelser. Utredningen föreslår därför att beteenderekvisitet missbruk av beroendeframkallande medel ska ersättas av missbruk av alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopningsmedel.

Med alkohol avses sådana drycker som avses i alkohollagen (2010:1622).

Med narkotika avses läkemedel och hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. Vissa substanser är narkotikaklassade i Sverige på grund av internationella överenskommelser, andra är narkotikaförklarade av svenska regeringen. Den fullständiga definitionen av narkotika finns i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64). Läkemedelsverket för en förteckning över de ämnen som är narkotika i Sverige, se Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 2011:10) om förteckningar över narkotika.

Exempel på andra beroendeframkallande medel är vissa flyktiga lösningsmedel, såsom thinner och lim. Ett beroendeframkallande medel kan också vara sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor under förutsättning att en sådan vara är beroendeframkallande. Det kan också dyka upp nya medel i framtiden som kan vara beroendeframkallande.

När det gäller läkemedel och dopningsmedel omfattas alla sådana medel av paragrafen oavsett om de är beroendeframkallande eller inte.

Vad som räknas som missbruk måste bestämmas utifrån vilket preparat det rör sig om, hur ofta och hur mycket den unge konsumerar och vilken påverkan bruket har på den unges hälsa eller utveckling. Barn och unga etablerar ett missbruk på kortare tid än vuxna och en beroendesituation utvecklas snabbare. Redan i utvecklingen mot en beroendesituation kan det ligga en fara för den unges hälsa och utveckling.

7.11.5. Rekvisitet brottslig verksamhet ska behållas

Utredningens bedömning: Beteenderekvisitet brottslig verk-

samhet ska behållas oförändrat i den nya LVU.

Enligt utredningens bedömning finns det inte skäl att föreslå några ändringar avseende rekvisitet brottslig verksamhet. Som redovisats tidigare avses med brottslig verksamhet inte rena bagatellförseelser och inte heller enstaka andra brott som inte är av allvarlig art. Först vid en brottslighet som ger uttryck för en sådan bristande anpassning till samhällslivet att det kan sägas föreligga ett vård- och behandlingsbehov kan det bli fråga om vård med stöd av LVU. Enstaka brott kan betraktas som brottslig verksamhet om detta är

ett uttryck för en bristande samhällsanpassning. Det som främst avses är dock flera brottsliga gärningar. Utredningen vill understryka att brottslig verksamhet kan åberopas även om barnet är under 15 år och alltså inte straffmyndig. Det handlar i de fallen om att det föreligger flera allvarliga polisanmälningar mot barnet.

7.11.6. Vård ska fortsatt kunna beredas den som ännu inte fyllt 20 år

Utredningens bedömning: Varken av Europakonventionens

lydelse eller av Europadomstolens praxis går det att finna stöd för antagandet att en ung person mellan 18 och 20 år som uppvisar ett socialt nedbrytande beteende inte ska kunna erhålla vård enligt LVU. Det saknas därför anledning att ändra reglerna i detta hänseende. Vård enligt den nya LVU ska fortsatt kunna beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år. Sådan vård ska upphöra senast när den unge fyller 21 år.

Som redovisats tidigare i detta kapitel innehåller artikel 5.1 Europakonventionen en uttömmande lista om sex kategorier under vilka ett frihetsberövande kan anses vara konventionsenligt. De sex undantagen är:

a) när någon är lagligen berövad friheten efter fällande dom av

behörig domstol,

b) när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad

friheten, antingen därför att han underlåtit att uppfylla en domstols lagligen meddelade föreläggande eller i syfte att säkerställa ett fullgörande av någon i lag föreskriven skyldighet,

c) när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad

friheten för att ställas inför behörig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för att ha begått ett brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att hindra honom från att begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta,

d) när en underårig genom ett lagligen meddelat beslut är berövad

friheten för att undergå skyddsuppfostran eller för att ställas inför behörig rättslig myndighet,

e) när någon är lagligen berövad friheten för att förhindra sprid-

ning av smittosam sjukdom eller därför att han är psykiskt sjuk, alkoholmissbrukare, missbrukare av droger eller lösdrivare,

f) när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad

friheten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning eller utlämning.

LVU är i huvudsak inriktad på omhändertaganden av barn och är då ett tillåtet frihetsberövande enligt punkt 1 d. Under de förutsättningar som anges i 3 § nuvarande LVU, kan dock även unga som är mellan 18 och 20 år omhändertas emot sin vilja. Sådan vård får pågå fram tills den unge fyller 21 år. Rekvisiten för vård enligt 3 § LVU omfattar missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet och annat socialt nedbrytande beteende.

Missbruk omfattas av undantaget i artikel 5.1 e. Brottslig verksamhet kan åtminstone i vissa fall omfattas av 5.1 a. Annat socialt nedbrytande beteende torde endast kunna omfattas av 5.1 d som avser skyddsuppfostran av underåriga och delvis av 5.1 e vad gäller undantaget för lösdrivare (vagabonderande). Begreppet ”skyddsuppfostran ” är relativt oprecist, men det är uppenbart att det ska vara fråga om ett inslag av skydd. Det andra ledet av begreppet – uppfostran – torde främst ta sikte på att omhändertagandet avser små barn som normalt skulle stått under föräldrars uppfostran och alltså till att samhällsvården tar över det ansvaret under viss tid.

I de situationer som är aktuella inom LVU är just skyddsinslaget det primära, eftersom LVU är en skyddslagstiftning och den vård som ges ska ges i det uttryckliga syftet att vården ska bedrivas så att den inte längre ska behövas. Man kan också uttrycka det så att skyddet ska ges den enskilde så länge det behövs, men inte längre. LVU har dock en yttersta gräns, nämligen när den unge fyller 21 år. Någon tvångsvård kan då inte längre beredas, åtminstone inte med stöd av LVU.

Kammarrätten i Sundsvall har som redovisats tidigare i detta kapitel i en skrivelse till Regeringskansliet uppmärksammat att det kan ifrågasättas om vård med stöd av LVU kan beredas personer mellan 18 och 21, utan att den frihetsinskränkning som då sker står i strid med den enskildes rätt till frihet enligt Europakonventionen,

i varje fall när LVU-vården ges på den grunden att den unge uppvisar ett annat socialt nedbrytande beteende.

Som redovisats tidigare har näraliggande frågor utretts av Fri- och rättighetskommittén. Just den nu aktualiserade frågan har dock inte uppmärksammats särskilt. Inte heller har utredningen kunnat finna att denna fråga avgjorts i något mål från Europadomstolen. De rättsfall som gäller undantaget i 5.1 d är få till antalet och har samtliga avsett unga som varit under 18 år. Just frågan om den unges ålder har alltså inte i sig varit i fokus i dessa mål, utan i stället vilket slags behandling som den unge fått. Rättsfallen har alltså siktat in sig på ett annat underförstått moment i artikel 5.1 d, nämligen om den unge fått en behandling eller fostran som är avpassad till den enskildes personliga situation.

Utredningen anser att undantaget i fråga ger utrymme för bedömningar och tolkning där inte endast frågan om den enskildes ålder kan vara ensam avgörande. Det framgår vidare av Europadomstolens praxis att frågan om vad som avses med underårig får avgöras i den nationella rätten. I svensk rätt har begreppet underårig fastställts i FB för de syften som är aktuella där. Lagstiftningar på andra områden har genom hänvisning använt samma begrepp för de syften som är aktuella i de lagstiftningarna. Det kan gälla den enskildes rätt att förfoga över medel, att ingå avtal, att föra talan inför domstol m.m. Just beträffande LVU används dock inte detta begrepp, utan fokus är där att ”den unge ” ska beredas skydd genom olika former av vård. Lagstiftaren har alltså inte stannat vid det begrepp som används i FB – underårig – utan har för just LVUvård infört ytterligare en åldersgräns, som används för de som inte längre är barn men likväl unga. Lagstiftaren har alltså ansett att LVU-vård i vissa särskilda fall är bättre för den som fyllt 18 men inte 21 än att lämnas helt utan skydd som är anpassat till en ung person.

Det finns inget avgörande från HFD som specifikt tar upp just frågan om åldersgränsen i LVU. Enligt utredningen verkar det som om varken domstolar eller parter särskilt uppmärksammat att den nationella rätten skulle kunna sättas i fråga ur detta perspektiv. Ett HFD-avgörande från den 6 mars 2015 kan dock nämnas. Målet gällde frågan om en ung kvinna uppvisade ett socialt nedbrytande beteende genom att röja sin vistelseort. Hon anförde i HFD att hon insåg att hon inte kunde flytta hem men att det framstod som

orimligt att det beteende som finns hos hennes familj också ska medföra att hennes eget beteende anses som socialt nedbrytande. HFD fann att hennes beteende inte var ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i LVU. Inte heller i övrigt kunde vård enligt 3 § LVU beredas henne. Kvinnan i fråga hade fyllt 18 år en månad innan HFD avkunnande sin dom. Den omständigheten nämns dock inte särskilt i domen.

Mot denna bakgrund kan konstateras att lagstiftaren alltså har byggt in flera åldersgränser i bestämmelserna om LVU-vård. Man kan således säga att den margin of appreciation som ligger i det oprecisa begreppet underårig fått en flerfacetterad uttolkning i den nationella rätten avseende LVU. Det är därför utredningens sammanfattande mening att det varken av Europakonventionens lydelse eller av Europadomstolens praxis går att finna stöd för antagandet att en ung person mellan 18 och 20 år som uppvisar ett annat socialt nedbrytande beteende inte ska kunna få skydd med stöd av vård enligt LVU. Såvitt utredningen kan se saknas därför anledning att i dag och innan det finns något avgörande från Europadomstolen som pekar i motsatt riktning, justera reglerna i detta hänseende.

Däremot ger Europakonventionen stöd för kravet att sådan vård inte får bedrivas i former som inte motsvarar ett rimligt innehåll, dvs. barnet eller den unge ska få en vård som är avpassad till hans eller hennes behov. Sådana krav har utredningen beaktat i sina förslag.

7.11.7. Prognosrekvisitet ska vara oförändrat

Utredningens bedömning: Prognosrekvisitet ska behållas oför-

ändrat i den nya LVU.

Som redogjorts för tidigare innebär prognosrekvisitet att det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Socialtjänsten och domstolarna ska således inte bara bedöma tidigare förhållanden i barnets liv utan även bedöma vilken eller vilka risker barnet utsätts för om ett omhändertagande inte görs. För att bedöma risken för en skada som inte inträffat fordras ett antagande om en framtida sannolikhet. Det är givetvis svårt att göra.

Utredningen har diskuterat om det är möjligt att gå ifrån riskbedömningen och i stället precist beskriva vilka förhållanden och vilken allvarlighetsgrad som ska krävas för att vård enligt den nya lagen ska vara tillämplig. Utredningen anser emellertid, liksom den tidigare LVU-utredningen, att det inte är möjligt. Om avgörandet av om barnet behöver beredas vård inte innehåller en bedömning av framtida risk för skada, finns det en risk för att barnet inte kan omhändertas förrän det visar tecken på att redan vara skadat. Det är inte i linje med tanken på LVU som en social skyddslag för barn och unga. Utredningen anser därför att prognosrekvisitet ska behållas oförändrat i den nya LVU.

Det är svårt att göra en prognos om ett enskilt barns risk att utvecklas ogynnsamt eller ta skada. Forskningen talar om sannolikheter – inte orsakssamband – vilket i sin tur betyder att den inte kan ge någon säker vägledning om vilka individuella barn som på kort eller lång sikt kommer att fara illa. Enligt utredningen måste därför riskbedömningen göras utifrån allvarlighetsgraden i det enskilda fallet och en prognosbedömning på gruppnivå.

7.11.8. Det ska framgå att lagen kan tillämpas trots att samtycke till vård har lämnats

Utredningens bedömning: Socialutskottets uttalanden om att

det finns ett visst utrymme att tillämpa nuvarande LVU trots ett lämnat samtycke, ska mer explicit framgå av den nya lagen.

Utredningens förslag: Nuvarande 1 § tredje stycket LVU ska

kompletteras med att vård ska beredas om det finns grundad anledning att anta att behövlig vård inte kan ges barnet eller den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv.

Samtyckeskravet innebär att tvångsvård inte kan bli aktuellt om vårdbehovet kan tillgodoses med parternas samtycke. Som redogjorts för ovan kan dock LVU under vissa förutsättningar tillämpas trots samtycke. Enligt 1 § LVU ska vård beredas om det kan antas att behövlig vård inte kan ges med samtycke, dvs. samtycket måste

vara så pass tillförlitligt att den behövliga vården kan genomföras. Med stöd av uttalanden av Socialutskottet har det ansetts möjligt att tillämpa LVU trots att det finns ett samtycke t.ex. om samtycket ges med vissa förbehåll avseende vårdtid eller vårdform samt om vårdnadshavaren befaras ingripa i vården på ett störande sätt så att den behövliga vården inte kan ges.

I linje med utredningens uppdrag att göra lagstiftningen tydligare anser utredningen att det mer explicit bör framgå av lagtexten att ett formellt samtycke kan underkännas. Utredningen föreslår därför att nuvarande 1 § tredje stycket LVU ska kompletteras med att vård ska beredas om det finns grundad anledning att anta att behövlig vård inte kan ges barnet eller den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv. Med tillägget grundad anledning anta markeras på ett tydligare sätt än i dag att socialtjänsten och domstolarna måste bedöma om samtycket är allvarligt menat och att vården kan genomföras som planerat. Vård enligt lagen ska t.ex. kunna tillämpas om det finns anledning att anta att samtycket kan komma att återkallas. Vård ska även kunna beslutas om samtycket är villkorat, t.ex. att vårdnadshavare endast samtycker till en viss form av placering eller att samtycket endast gäller för en viss tids vård. Vidare ska vård kunna beslutas om vårdnadshavaren kan befaras ingripa i vården på ett för barnet störande sätt så att den behövliga vården inte kan ges. Lagen ska även kunna tillämpas om det krävs för att säkerställa barnets behov av trygghet i placeringen. Det kan t.ex. vara då barnet misshandlats eller utsatts för annan hotfull eller skrämmande behandling. Vidare kan samtycket underkännas i de situationer socialnämnden behöver kunna reglera föräldrarnas umgänge med barnet under vårdtiden.

7.12. Barn som får vård enligt LVU och är aktuella för utvisning

En särskild fråga med koppling till förutsättningarna för vård enligt LVU handlar om vården i förhållande till bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716, UtlL). Frågan om vård enligt LVU för barn som är aktuella för utvisning eller avvisning är komplex eftersom

den berör både barns rätt till skydd men samtidigt också grundläggande principer för migrationspolitiken. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att se över frågan och utredningen har inte heller haft möjligheter att mer ingående behandla den. Samtidigt – mot bakgrund att det rör ytterst angelägna frågor om skyddet för barn som befinner sig i starkt utsatta situationer – har det ansetts viktigt att ändå något beröra frågan.

Ett barn kan omfattas av ett beslut om vård enligt LVU men samtidigt ha ett lagakraftvunnet beslut om utvisning eller avvisning enligt UtlL. Av 21 a § LVU framgår att ett beslut om vård med stöd av lagen inte hindrar beslut om utvisning eller avvisning enligt UtlL. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får enligt 5 kap. 12 § UtlL dock beviljas för den som behöver vård enligt LVU.

Av förarbetena till den ovan nämnda bestämmelsen i UtlL framgår bl.a. att det inte är rimligt att överlämna barn till vårdnadshavare som uppenbarligen är ur stånd att ta hand om barnet om barnets liv och hälsa därigenom kan sättas i stor fara. Samtidigt, konstateras det, vore det inte heller rimligt om omhändertagande enligt LVU automatiskt skulle innebära att barnet och dess vårdnadshavare fick stanna i Sverige. Därför bör, enligt propositionen, beslut enligt UtlL i princip ta över beslut rörande enskilda som fattats i enlighet med annan lagstiftning, så även när ett barn har omhändertagits enligt LVU.139

Ett beslut om utvisning eller avvisning fattas av Migrationsverket. Om Migrationsverket överväger att inte bevilja uppehållstillstånd för ett barn som är omhändertaget enligt LVU och dess vårdnadshavare ska socialnämnden, enligt propositionen, höras innan beslut fattas. Nämndens yttrande bör då tillmätas stor vikt. Av propositionen kan vidare utläsas att socialnämnden, när ett barn som omfattas av vård enligt LVU ska återvända till sitt hemland, i planeringen av den fortsatta vården kan samarbeta med Migrationsverket, de sociala myndigheterna i hemlandet samt frivilligorganisationer och samfund i både Sverige och hemlandet.

UNICEF Sverige har i skrivelser till Socialdepartementet lyft fram behovet av en lagändring för de berörda barnen. Bland annat framhålls att LVU ska ges företräde framför UtlL och att inget barn ska kunna utvisas under pågående samhällsvård, samt att det

139Prop. 1996/97:25.

av lagen ska framgå att Migrationsverket och migrationsdomstolarna i sina bedömningar ska ta hänsyn till socialtjänstens underlag, psykolog- och läkarutlåtanden och övriga yttranden.140Vidare har riktats krav på att inget barn ska kunna utvisas under pågående vård enligt LVU eller SoL, och att barnets bästa måste säkerställas och komma i främsta rummet i dessa ärenden.

Även barnrättskommittén har i sin granskningsrapport rörande Sverige (CRC/C/SWE/CO/5) berört situationen för barn som till följd av missförhållanden i hemmet befinner sig i samhällsvård och som blir aktuella för utvisning. Kommittén rekommenderar den svenska staten att säkra att inget barn utvisas tillsammans med föräldrar som barnet omhändertagits ifrån på grund av misshandel och andra missförhållanden, och att alla beslut rörande dessa barn fattas med utgångspunkt i principen om barnets bästa.

UNICEF Sverige har i en studie kartlagt bl.a. socialtjänstens erfarenheter och förhållningssätt när det gäller asylsökande barn med beslutad samhällsvård enligt SoL eller LVU. Studien omfattar kommunerna i Stockholms län och Skåne län. Enligt studien tycker tillfrågade socialsekreterare generellt att det är svårt att tillgodose asylsökande barns behov i den sociala barnavården. Arbetet innebär svåra dilemman och det saknas kunskap och riktlinjer i socialtjänstens organisation. Det stöd som barnen ges är avhängigt erfarenheter och engagemang hos den enskilde socialsekreteraren eller det lokala socialkontoret. Socialsekreterarna strävar efter att agera utifrån barnets bästa, men ser handlingsutrymmet som begränsat då barnen kan utvisas under pågående vård. Enligt studien kan socialsekreterarna avvakta med ingripanden till dess Migrationsverket fattat beslut om asylansökan, även om situationen bedöms olämplig för barnet. Socialsekreterarna upplever att deras kunskap inte beaktas tillräckligt i Migrationsverkets hantering av ärendena. Vidare framträder osäkerhet kring hur långt socialtjänstens ansvar sträcker sig för asylsökande barn, t.ex. när det gäller förberedande för återvändande.141

En given utgångspunkt för utredningen är att de nu aktuella barnen ska tillförsäkras skydd från allvarliga missförhållanden och få tillgång till den vård som kan behövas för att förebygga påtagliga

140 UNICEF Sverige, skrivelse den 13 februari 2015. 141 UNICEF Sverige (2013).

risker för hälsa och utveckling. Det är viktigt att frågorna kring LVU och de berörda bestämmelserna i UtlL ges ökad uppmärksamhet, och att tillämpningen av bestämmelserna följs fortlöpande. Socialstyrelsen, Migrationsverket och SKL har i en gemensam skrift sammanställt information om regelverk och rättsläge när det gäller placerade barn som är eller kan bli aktuella för utvisning. Syftet med informationsskriften är att beskriva vilket ansvar Migrationsverket respektive socialnämnden har för barnen samt betona vikten av samverkan.142

Såvitt känt saknas i nuläget en nationell överblick hur de nu berörda bestämmelserna tillämpas. Det gäller exempelvis i vilken utsträckning socialnämnden faktiskt hörs inför ett övervägande om utvisning eller avvisning, samt hur nämndens yttrande vägs in och påverkar beslutet om utvisning/avvisning kontra tillfälligt uppehållstillstånd. Inte heller förefaller det finnas kunskap på nationell nivå om hur den samverkan som förutsätts ske i vårdplaneringen mellan olika parter när ett barn som vårdas enligt LVU blir aktuellt för utvisning de facto äger rum.

Utredningen anser mot denna bakgrund att det är angeläget att berörda myndigheter – Migrationsverket, Socialstyrelsen och IVO – inom sina respektive ansvarsområden ger dessa frågor ökad uppmärksamhet. Inte minst kan det finnas skäl att i den statliga tillsynen över socialtjänsten uppmärksamma socialnämndens roll i sammanhanget och dess samspel med Migrationsverket.

142 Socialstyrelsen, Migrationsverket & SKL (2013).

8. Omedelbart omhändertagande

8.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen belysa och analysera rättssäkerheten inom processen för omedelbart omhändertagande enligt LVU. När samhället griper in med tvingande åtgärder för att skydda barn och unga är det särskilt viktigt att de bestämmelser som reglerar insatserna är tydliga och konsekventa och beaktar den enskildes rättigheter och rättssäkerhet, samtidigt som de tillgodoser en rimlig säkerhetsnivå.

I detta kapitel lämnar utredningen förslag som gäller processen för ett omedelbart omhändertagande.

8.2. Förutsättningar för omedelbart omhändertagande

Under vissa förutsättningar måste det finnas en möjlighet för socialnämnden att ingripa akut utan att behöva avvakta förvaltningsrättens beslut om vård. En sådan möjlighet finns i dag i 6 § LVU som medger ett interimistiskt beslut i avvaktan på ett slutligt beslut i vårdfrågan. Enligt 6 § LVU får socialnämnden besluta att den som är under 20 år omedelbart ska omhändertas, om

1. det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av

lagen, och

2. rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken

för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.

Båda förutsättningarna enligt 1 och 2 måste vara uppfyllda. Ett omedelbart omhändertagande får t.ex. inte beslutas enbart för att möjliggöra en läkarundersökning eller polishandräckning.1

8.2.1. Sannolikt behov av vård enligt LVU

Eftersom ett omedelbart omhändertagande är ett interimistiskt beslut är det naturligt att endast en preliminär bedömning av om LVU är tillämplig måste göras. Vid den bedömningen ska det framstå som sannolikt att den unge behöver beredas vård utanför det egna hemmet med stöd av LVU. Sannolikhetsrekvisitet är sparsamt kommenterat i förarbetena. Av de ursprungliga förarbetena framgår att om det är fråga om ett omedelbart omhändertagande krävs att det på starka skäl kan antas att vård med stöd av lagen är nödvändig.2 Enligt Socialstyrelsens allmänna råd ligger det i sakens natur att ett fullständigt beslutsunderlag ofta saknas i situationer där ett omedelbart omhändertagande blir aktuellt. I akuta situationer måste ibland en tämligen hög grad av osäkerhet accepteras. Det grundläggande skyddsintresset måste alltid styra nämndens handlande. Enligt Socialstyrelsen innebär sannolikhetskravet i och för sig ett relativt starkt krav, men måste nyanseras något beroende på vilken situation det gäller. Det ställs högre krav då utredningsskäl ligger till grund för ingripandet än då ett akut vårdbehov bedöms föreligga.3 Gunnar Bramstång har emellertid kritiserat Socialstyrelsens uttalande eftersom han menar att det inte finns lagstöd för olika bevisstyrkekrav vid de skilda tvångsomhändertagandesituationerna. I en kommentar till LVU förordar Bramstång att högt ställda bevisstyrkekrav bör gälla genomgående vid så allvarliga ingrepp som tvångsomhändertaganden.4

1 JO 1988/89 s. 178. 2Prop. 1979/80:1 Del C s. 38. 3 SOSFS 1997:15 s. 43 f. 4 Bramstång G (1985) s. 301 f.

8.2.2. Rättens beslut kan inte avvaktas

Förutom att det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU, fordras att vårdbeslutet med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling inte kan avvaktas eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.

Risken för den unges hälsa eller utveckling måste bedömas vara akut. En del situationer kan snabbt bli direkt livshotande, t.ex. för ett spädbarn eller ett barn som på grund av sjukdom fordrar särskild omvårdnad.5 Det kan röra sig om situationer när den unge behöver omedelbar läkarvård eller viss sjukvårdande behandling som vårdnadshavaren motsätter sig, t.ex. blodbyte, blodtransfusion, operation, läkemedelsbehandling eller annan behandling som inte går att avvakta utan risk för skada hos den unge.6 En annan situation är när små barn mer eller mindre står utan fungerande vårdare och inte får mat eller nödvändig omvårdnad. Ibland kan ett omedelbart omhändertagande bli aktuellt om ett barn hittas övergivet och föräldrarna inte kan anträffas. Om ett barn utsatts eller misstänks ha varit utsatt för misshandel eller sexuella övergrepp, kan behovet av skydd för barnet föranleda ett omedelbart omhändertagande, om barnets säkerhet inte kan garanteras på annat sätt. Stor hänsyn bör tas till om barnet självt uttrycker rädsla.7

Även den unges eget beteende kan vara sådant att ett omedelbart omhändertagande blir aktuellt. Det kan röra sig om situationer där den unge är inne i ett pågående allvarligt missbruk eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet och det finns risk att han eller hon gör sig skyldig till ytterligare brott. Syftet med omhändertagandet får då inte vara att skydda omgivningen utan grunden är att den unges egna sociala utveckling äventyras genom ytterligare brottslighet. Det kan även gälla ungdomar som avvikit hemifrån och som befaras uppehålla sig i olämpliga miljöer.8

Ett barn kan komma att stå utan vårdnadshavare om en förälder som är ensam vårdnadshavare dör eller om båda vårdnadshavarna dör. I avvaktan på att barnet får vårdnadshavare

5 SOSFS 1997:15 s. 44. 6 A.a. s. 44. 7 A.a. s. 44. 8 A.a. s. 45.

genom att vårdnaden flyttas över på den andra föräldern, eller att en särskilt förordnad vårdnadshavare utses, kan LVU vara tillämplig.9

Omhändertagande av utredningsskäl

Ett omedelbart omhändertagande är möjligt om det behövs för att en utredning enligt 11 kap. 2 § SoL ska kunna genomföras. I dessa fall bör ett omhändertagande göras bara om det på starka skäl kan antas att vård med stöd av LVU blir nödvändig. I dessa fall måste föräldrarnas eller den unges egen inställning till behovet av vård tillmätas särskild betydelse.10 Nämnden bör ha gjort allvarliga försök att genomföra en utredning innan ett omedelbart omhändertagande tillgrips.11 Omhändertagande av utredningsskäl kan komma i fråga både när det är vårdnadshavaren eller den unge själv som inte vill medverka i en utredning om behov av vård.

Omhändertagande på denna grund kan också bli aktuellt, om det kommer fram att föräldrarna har för avsikt att gömma barnet eller den unge har för avsikt att avvika. Vårdnadshavaren kan också försvåra utredningen, t.ex. genom att motsätta sig läkarundersökning av barnet eller hindra utredaren att träffa den unge. Om en inläggning på sjukhus för barnpsykiatrisk utredning eller annan medicinsk utredning krävs, får det i regel inte ske utan vårdnadshavarens medgivande om inte ett omhändertagandebeslut har fattats. Om sådant samtycke saknas, kan ett omedelbart omhändertagande bli aktuellt. Omhändertagande enbart för att genomföra sådana undersökningar får dock inte ske. Förhållandena i övrigt måste vara sådana att ett omhändertagande är motiverat.12

Vidare åtgärder hindras

Det kan också hända att det sedan utredningen har avslutats uppstår förhållanden som kräver omedelbar vård av barnet och där rättens beslut inte kan avvaktas. En annan situation kan vara att

9Prop. 1989/90:28 s. 108. 10 SOSFS 1997:15 s. 45 med hänvisning till prop. 1979/80:1 Del C s. 38. 11 A.a. s. 45. 12 A.a. s. 45.

verkställigheten av förvaltningsrättens beslut skulle kunna hindras, t.ex. genom att föräldrarna befaras avvika med barnet eller att det finns risk för att den unge gömmer sig eller rymmer. Särskilt kan svårigheter uppstå om föräldrarna planerar att skicka barnet utomlands eftersom ett beslut med stöd av LVU inte kan verkställas där. I sådana situationer bör den unge omedelbart omhändertas för att beslutet ska kunna verkställas.13

8.2.3. Omedelbart omhändertagande vid häktning

Socialnämnden kan, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, omedelbart omhänderta en ung person även om han eller hon är häktad. Ett beslut om omedelbart omhändertagande kan också bestå även om den unge häktas. Enligt 9 § andra stycket LVU tar häktningsbeslutet över beslutet om omedelbart omhändertagande eftersom omhändertagandebeslutet inte får verkställas så länge den unge är häktad. Avsikten med att omhändertagandet inte upphör automatiskt är att underlätta en övergång från ett regelsystem till ett annat, dvs. att den unge kan bli föremål för vård direkt i anslutning till att beslutet om häktning upphör. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör socialnämnden, om den unge riskerar häktning eller är häktad, regelmässigt överväga om grund för ett omedelbart omhändertagande föreligger.14

8.2.4. Utformningen av nämndens beslut

Det finns inte någon bestämmelse i LVU om hur beslut om omedelbart omhändertagande ska utformas. Däremot har Socialstyrelsen i allmänna råd uttalat att nämnden i beslutet ska ange om det är hemförhållandena (2 §), den unges eget beteende (3 §) eller båda som brister.15 Missförhållandet måste även kunna preciseras i viss utsträckning. JO har i ett beslut uttalat att det kan diskuteras om inte bestämmelsen i 6 § LVU borde förtydligas i detta avseende.16 Enligt JO kan något krav knappast uppställas på att det

13 SOSFS 1997:15 s. 46. 14 A.a. s. 45. 15 A.a. s. 44. 16 JO 2009/10 s. 281.

i själva beslutshandlingen lämnas en mer ingående motivering till varför nämnden har ansett att det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU. JO har till och med förordat återhållsamhet med att i beslutshandlingen redovisa uppgifter som rör bl.a. den unges personliga förhållanden, eftersom uppgifterna blir offentliga genom att de tas in i själva beslutshandlingen. Enligt JO bör de omständigheter som ligger till grund för nämndens omhändertagandebeslut i stället redovisas till förvaltningsrätten i en särskild promemoria.17

Däremot anser JO att det är viktigt att det i själva beslutet om omhändertagande anges huruvida omhändertagandet har föranletts av sådana omständigheter som avses i 2 § eller 3 § LVU.18 Detta motiveras av rättssäkerhetsskäl eftersom barnet eller den unge kan placeras i ett särskilt ungdomshem som har särskilda befogenheter beträffande den som är omhändertagen på grund av sådana omständigheter som avses i 3 § LVU. Hemmets befogenheter är dock begräsande beträffande den som vårdas på grund av sådana omständigheter som avses i 2 § LVU. Om det inte av beslutet framgår vilken bestämmelse som beslutet grundar sig på när beslutet underställs förvaltningsrätten bör domstolen därför enligt JO undersöka saken.19

Beslut om ett omedelbart omhändertagande måste ibland kunna fattas med mycket kort varsel. Därför har nämndens ordförande eller annan ledamot som nämnden förordnat enligt 6 § andra stycket LVU rätt att fatta sådana beslut. JO har betonat att beslut om tvångsingripande mot en person är av mycket integritetskänslig natur. Det är därför av synnerlig vikt att sådana beslut omgärdas med tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. En sådan garanti är att beslutet dokumenteras och skrivs under av beslutsfattaren. Enligt JO:s uppfattning bör därför muntliga beslut användas med stor urskillning. Det bör komma ifråga endast i sådana akuta fall när dokumentation och

17 JO 2009/10 s. 307. 18 JO Wiklunds protokoll den 11 januari 2013 i ärende dnr 6496-2012, prop. 1979/80:1 Del A s. 590 samt SOU 2009:68 s. 616 f. 19 JO:s beslut den 29 januari 2014 med dnr 629-13.

underskrift inte kan avvaktas.20 Beslutet bör naturligtvis dokumenteras och skrivas under så snart som möjligt.21

8.3. Omedelbara omhändertaganden är vanligt förekommande

Som framgår av kapitel 4 (tabell 4.1) är det vanligt förekommande att en påbörjad insats enligt LVU föregåtts av ett beslut om omedelbart omhändertagande.22

Lina Ponnert har studerat LVU-processen ur socialsekreterares perspektiv genom bl.a. fokusintervjuer med 20 socialsekreterare. Av intervjumaterialet framgår att det oftast är enstaka akuta incidenter som utlöser en tvångsvårdsprocess eftersom socialsekreterarna därmed har någonting aktuellt eller manifest bevis att hänga upp argumentationen kring. Enligt Ponnert kan den höga förekomsten av akuta omhändertaganden också tolkas som ett uttryck för att samtycket ges en så stor betydelse att tvångsvård undviks.23 Några socialsekreterare menade att ungdomsärenden ofta har en mer akut karaktär som gör att de inleds med ett omedelbart omhändertagande och placeras utanför hemmet i avvaktan på förvaltningsrättens beslut. Utredningar avseende brister i hemmiljön ansågs oftare ha en långsam och processinriktad karaktär. Detta innebär enligt socialsekreterarna möjligtvis en mindre benägenhet att använda omedelbara omhändertaganden avseende yngre barn. I stället avvaktas förvaltningsrättens beslut innan barnet placeras utanför hemmet.24

Även Socialstyrelsen har konstaterat att socialnämndens ansökan om vård i de flesta fall, föregås av ett beslut enligt 6 § LVU. I rapporten konstateras att bestämmelsens syfte är att ge nämnden en möjlighet att ingripa i akuta situationer. Det faktum att bestämmelsen används så ofta kan enligt Socialstyrelsen väcka frågan om den används på det sätt som lagstiftaren tänkt.25

20 JO 1995/96 s. 320. 21 SOSFS 1997:15 s. 49. 22 Socialstyrelsen (2014c). 23 Ponnert L (2007) s. 195. 24 A.a. s. 198. 25 Socialstyrelsen (2009) s. 7, 9 och 30.

8.4. Beslutanderätt vid omedelbart omhändertagande

Det är socialnämnden som ska besluta om omedelbart omhändertagande. Möjligheten att delegera denna beslutanderätt är enligt 10 kap. 4 § SoL begränsad på så sätt att delegering endast får ske till utskott. Beslut om ett omedelbart omhändertagande måste ibland kunna fattas med mycket kort varsel. Därför har nämndens ordförande eller annan ledamot som nämnden förordnat enligt 6 § andra stycket LVU rätt att fatta sådana beslut. Det ankommer på nämnden att se till att det alltid finns någon med beslutanderätt tillgänglig. Det får inte råda något tvivel om vem som vid varje tillfälle är behörig att fatta beslut eller hur man får kontakt med denne.26

8.4.1. Även rätten kan besluta om omedelbart omhändertagande

När socialnämnden ansökt om vård med stöd av LVU får även rätten besluta att den unge omedelbart ska omhändertas (6 § tredje stycket LVU). Bestämmelsen gör det även möjligt för rätten att besluta om att den unge ska vara omhändertagen till dess rätten prövat målet i fall när omhändertagandet annars hade förfallit enligt 9 § LVU. Samma grunder gäller som för motsvarande beslut av socialnämnden. Domstolen ska således finna det sannolikt att nämndens ansökan om vård enligt LVU kommer att bifallas.

Bestämmelsen infördes på initiativ av Socialutskottet och syftar till att ge den beslutande domstolen möjlighet att i varje situation besluta om de åtgärder som anses lämpligast med hänsyn till barnets bästa.27 Av utskottets uttalanden framgår att sådana åtgärder främst bör övervägas då det är påkallat för att undvika avbrott i pågående vård eller andra skadliga flyttningar av barn eller, i besvärssituationer, att det inte uppstår onödiga avbrott i omhändertagandet.28

26 SOSFS 1997:15 s. 49. 27 SoU 1979/80:44 s. 102. 28 A.a. s. 115.

8.5. Socialnämndens befogenheter under tiden för det omedelbara omhändertagandet

Socialstyrelsen har i sina allmänna råd uttalat att 10 § andra stycket – 20 § LVU gäller även under det omedelbara omhändertagandet.29Det innebär att socialnämnden bestämmer hur vården ska ordnas. Det innebär också att nämnden får besluta om umgängesbegränsningar eller att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare och att bestämmelserna om de särskilda befogenheterna är tillämpliga.

Nämnden har också rätt att anlita polishandräckning för att genomföra ett beslut enligt 6 § LVU (43 § LVU).

8.6. Beslutet ska underställas förvaltningsrätten

Eftersom ett omedelbart omhändertagande är en ingripande åtgärd har det ansetts nödvändigt att ett sådant beslut underställs domstol som prövar om omhändertagandet ska bestå. Enligt 7 § första stycket LVU ska därför socialnämnden underställa förvaltningsrätten beslutet om omedelbart omhändertagande.

Beslutet om omedelbart omhändertagande inklusive handlingarna i ärendet ska ha kommit in till förvaltningsrätten senast inom en vecka efter att det fattats. Som motivering till veckofristen anfördes i förarbetena bl.a. att det kan vara nödvändigt att till beslutet foga även annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden. Vid helger kan det vara svårt att få tag på sådan utredning. Också den försening av postbefordran som mellankommande helgdagar kan innebära måste beaktas.30 Risken för dröjsmål med postbefordran är knappast ett problem längre eftersom beslut om omhändertagande som regel skickas till förvaltningsrätten per telefax eller epost.31 Eftersom förvaltningarna registrerar ärenden digitalt föreligger knappast några påtagliga svårigheter för t.ex. socialjouren att få tillgång till handlingarna under en helg. Det är inte meningen att nämnden ska dröja med underställning och använda fristen till att undersöka om det finns skäl för att låta beslutet bestå eller om det

29 SOSFS 1997:15 s. 47. 30Prop. 1979/80:1 Del A s. 505 och 591. 31Prop. 2004/05:123 s. 32.

ska upphävas.32 Underställningen bör inte heller dröja därför att nämnden t.ex. väntar på resultatet av ett medicinskt prov.33 Att det är svårt att underrätta vårdnadshavaren om beslutet eller att det finns en oklarhet om vem som har vårdnaden är inte heller omständigheter som får fördröja underställningen.34

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd innebär bestämmelsen att beslutet och skälen för det, ska dokumenteras samma dag eller – om beslutet fattas under kvällstid eller nattetid – senast dagen därpå. Det får inte förekomma att nämnden avvaktar en tid med att sända in beslutet till förvaltningsrätten för att utreda om förutsättningar för det omedelbara omhändertagandet är uppfyllda. Däremot kan nämnden behöva komplettera med annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden nästkommande vardag. Underställningen ska dock ske så snart det över huvud taget går.35

JO har uttalat att själva beslutet om omhändertagande i allmänhet kan ges in till förvaltningsrätten samma dag som beslutet fattas eller påföljande dag.36 Som en jämförelse kan nämnas att ett beslut om omedelbart omhändertagande enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) ska utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet underställas förvaltningsrätten.

Det är den som fattar ett beslut om ett omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU som har ansvar för att beslutet underställs förvaltningsrätten. Det finns dock inte något hinder mot att beslutsfattaren överlåter till en tjänsteman vid nämndens förvaltning att se till att beslutet rent faktiskt underställs förvaltningsrätten.37

8.7. Förvaltningsrättens prövning

Förvaltningsrätten ska pröva det underställda beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet och handlingarna kom in till rätten (7 § andra stycket LVU). Synnerliga hinder kan t.ex. vara

32 JO 1994/95 s. 356 och JO 2009/10 s. 310. 33 JO 1996/97 s. 282. 34 JO 1999/00 s. 264. 35 SOSFS 1997:15 s. 50. 36 JO 2007/08 s. 307. 37 JO:s beslut den 12 december 2006 med dnr 5482-2005.

att förvaltningsrätten anser det vara nödvändigt att få utredningen kompletterad. I sådant fall ska prövningen ske omedelbart efter det att hindret har fallit bort. Som en jämförelse kan nämnas att enligt 17 § LVM ska rätten pröva en underställan av ett beslut om omedelbart omhändertagande så snart det kan ske och senast inom fyra dagar från det att beslutet underställdes rätten eller, om beslutet inte är verkställt när det underställs, från det att beslutet verkställdes. Denna tid får förlängas till en vecka, om det på grund av någon särskild omständighet är nödvändigt.

Vid handläggningen av ett underställt beslut om omedelbart omhändertagande består förvaltningsrätten av en lagfaren domare. Enligt 9 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL) är förfarandet skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig förhandling beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. I kammarrätt och förvaltningsrätt ska muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det (9 § andra och tredje stycket FPL).

Domare inom förvaltningsrätten har framfört till utredningen att det i lagen borde stå att förvaltningsrätten ska fatta beslut inom en vecka från den dag då beslutet kom in till förvaltningsrätten. Ibland kan det nämligen dröja någon dag innan socialnämnden hinner komplettera med handlingarna i övrigt.38

8.7.1. Utformningen av förvaltningsrättens beslut

Förvaltningsrättens beslut att fastställa eller upphäva ett omedelbart omhändertagande ska motiveras (30 § FPL). JO har kritiserat en förvaltningsrätt som inte angivit de skäl som bestämt utgången i ett beslut med anledning av underställning av en socialnämnds beslut om omedelbart omhändertagande. Av beslutet framgick inte rättens bedömning av om det var 2 eller 3 § LVU som tillämpades. Enligt JO var det en brist i handläggningen att grunden för omhändertagandet inte angavs i beslutet. På ett särskilt ungdoms-

38 Möte i Gävle i februari 2014 med domare, offentligt biträde och yrkesverksamma inom socialtjänsten.

hem finns särskilda befogenheter när det gäller den som är omhändertagen på grund av omständigheter som anges i 3 § LVU, men inte när det gäller den som är omhändertagen på grund av omständigheter som anges i 2 § LVU. På grund av skillnaderna i befogenheter måste domstolen när den fastställer ett omedelbart omhändertagande ta ställning till om det är med stöd av 2 § eller 3 § LVU. JO menade att det inte får råda någon tvekan om grunden för det omedelbara omhändertagandet, dvs. om omhändertagandet gjorts med stöd av 2 eller 3 § LVU eller både och.39 Domare inom förvaltningsdomstolarna har dock framfört till utredningen att JO:s slutsats kan ifrågasättas. I det stadiet då ett beslut om omedelbart omhändertagande fattas står det inte alltid klart för socialnämnden om det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 2 eller 3 § LVU. Under ett beslut om omedelbart omhändertagande vårdas barnet därför enbart med stöd av 6 § LVU.

8.8. Upphörande av beslutet

8.8.1. Beslutet underställs inte i rätt tid

Om socialnämndens beslut inte underställs rätten inom den angivna veckofristen i 7 § första stycket LVU upphör beslutet automatiskt att gälla. Det fordras i den situationen således inte något beslut av socialnämnden eller förvaltningsrätten. För det fall att nämnden skulle försumma att underställa beslutet inom tidsfristen finns det således en risk för att den unge inte kan få det skydd som nämnden har ansett att han eller hon behöver.

Varken i förarbetena till 1980 års lagstiftning eller till den nu gällande LVU behandlas frågan om nämndens möjlighet att fatta ett nytt beslut om omedelbart omhändertagande när det tidigare beslutet har förfallit på grund av att det inte har underställts inom den tidsfrist som anges i 7 § första stycket LVU. Inte heller finns det några vägledande avgöranden från HFD i denna fråga. Enligt JO innebär det att socialnämnden endast kan fatta ett nytt beslut om omedelbart omhändertagande om det har tillkommit nya

39 JO beslut den 29 januari 2014 med dnr 629-13.

omständigheter. Det räcker således inte med att de tidigare vårdmotiverande förhållandena alltjämt står kvar. I så fall hade den lagstadgade veckofristen saknat betydelse.40 Ett sätt för socialnämnden att ”läka” att man missat den föreskrivna tidsfristen är att med hänvisning till 6 § tredje stycket LVU begära att rätten beslutar om ett omedelbart omhändertagande. En förutsättning är att nämnden samtidigt ger in en ansökan om vård. Det förutsätter i sin tur att det finns en mer eller mindre färdigskriven ansökan om vård som direkt kan lämnas in. Det är dock mycket sällan så är fallet inom ramen för tidsfristen för underställan av ett omedelbart omhändertagande.

JO har de senaste åren behandlat flera ärenden som har rört att beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU har förfallit därför att beslutet inte har underställts förvaltningsrättens prövning inom föreskriven tid. I samtliga ärenden har det framkommit att det har varit nämndens avsikt att omhändertagandet skulle bestå. Enligt JO går det inte att peka på någon särskild faktor som har lett till att beslut inte har underställts eller ansökan om vård kommit in för sent till förvaltningsrätten. Någon gång har det varit fråga om ett rent förbiseende genom att handläggaren tog fel på beslutsdatum. I ett annat fall bidrog problem med tillgången till uppgifter i det databaserade journalföringssystemet till att en underställning inte kunde ges in i rätt tid. Vidare har fel uppkommit i samband med byte av handläggare under en semesterperiod eller när en handläggare har blivit sjuk och en annan har fått överta ansvaret för vissa åtgärder. Att underställning inte har skett i dessa situationer torde delvis kunna förklaras med missförstånd i samband med överföringen av ett ärende till en ny handläggare och brister i de interna kontrollrutinerna. En annan förklaring till att ett beslut om omedelbart omhändertagande förfaller på grund av försummelser i den formella handläggningen vid socialnämndens förvaltning kan vara att handläggarna har haft alltför begränsad erfarenhet av eller otillräcklig kunskap om reglerna i LVU för att handlägga sådana ärenden. Den generella slutsats som JO drar är att det inte i första hand är brister i lagstiftningen som har varit

40 JO 2007/08 s. 305.

orsaken till handläggningsfelen, utan brister i socialnämndernas egna rutiner.41

I JO:s ämbetsberättelse för år 2007/08 uppmärksammades särskilt frågan om socialnämndens underlåtenhet att underställa beslut om omedelbart omhändertagande. JO konstaterar därvid att en konsekvens av försummade tidsfrister har blivit att barn och unga under perioder har varit berövade friheten och kunnat utsättas för tvångsåtgärder utan att det har funnits någon rättslig grund för det. Vidare konstaterar JO att om ett barn far mycket illa och uppenbart behöver vård enligt LVU framstår det som stötande och till och med inhumant att omhändertagandet, som då formellt har upphört, i praktiken måste avbrytas på grund av ett rent förbiseende i handläggningen. Det kan också leda till ytterligare fel i tillämpningen av lagstiftningen. Enligt JO är det t.ex. inte ovanligt, när ett omhändertagande har upphört på grund av att tidsfristen för underställning till förvaltningsrätten har försummats, att man försöker ”rädda situationen” genom att omedelbart fatta ett nytt beslut om omhändertagande. Om inga nya omständigheter föreligger utan det nya beslutet vilar på samma grund som det tidigare, måste emellertid ett sådant förfarande närmast ses som ett kringgående av den underställningsfrist som lagstiftaren har bestämt i syfte att säkerställa att omhändertagandebeslut snarast kommer under domstols prövning.42

JO har översänt en kopia på ett beslut till utredningen där JO uttalar att det tveklöst finns situationer när det skulle stå i uppenbar strid mot den unges bästa att låta omhändertagandet upphöra enbart på grund av brister i nämndens formella handläggning av ärendet. Det är samtidigt viktigt att upprätthålla respekten för de tidsfrister som satts upp av lagstiftaren. JO konstaterar i beslutet att frågan om hur en konflikt i ett enskilt fall mellan den unges bästa och bestämmelserna som syftar till en rättssäker handläggning ska lösas är komplicerad.43

Kammarrätten i Stockholm har fastställt en underställning av ett omedelbart omhändertagande där nämndens beslut grundades på samma omständigheter som det beslut som hade upphört på grund

41 Möte med Justitieombudsman Lilian Wiklund. 42 JO 2007/08 s. 20. 43 JO beslut den 27 november 2013 med dnr 534-2013.

av att beslutet inte hade underställts i rätt tid. Förvaltningsrätten konstaterade i sina domskäl att för att nämnden ska kunna fatta ett nytt beslut om omedelbart omhändertagande efter det att ett tidigare beslut har upphört krävs att nya omständigheter som kan ligga till grund för bedömningen har framkommit. Förvaltningsrätten anförde dock vidare att vid rättens prövning av om det omedelbara omhändertagandet ska upphöra ska enligt 1 § sista stycket LVU vad som är bäst för barnet vara avgörande. Då de omsorgsbrister som åberopades vid det första omedelbara omhändertagandet var allvarliga och fortfarande förelåg kunde det inte anses förenligt med barnets bästa att det omedelbara omhändertaget skulle upphöra.44

8.8.2. Ansökan om vård görs inte

Om förvaltningsrätten fastställer ett beslut om omedelbart omhändertagande ska, enligt 8 § LVU, socialnämnden inom fyra veckor från den dag då omhändertagandet verkställdes, ansöka hos förvaltningsrätten om att den unge ska beredas vård med stöd av LVU. Förvaltningsrätten får medge förlängning av denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Tidsfristen börjar löpa när det omedelbara omhändertagandet är verkställt. Om beslutet inte går att verkställa för att nämnden inte får kontakt med barnet eller den unge har avvikit, börjar inte tidsfristen löpa. Däremot fortsätter tiden att löpa även om den unge avviker eller om föräldrarna avviker med barnet eller skickar bort det efter det att beslutet verkställts.45 Det finns ingen tidsgräns inom vilken ett beslut om omedelbart omhändertagande måste verkställas för att inte förfalla. Men för att LVU ska vara tillämplig finns krav på ett aktuellt vårdbehov och ett omedelbart omhändertagande får endast ske i vissa situationer av akut karaktär. Det gör, enligt Socialstyrelsens uppfattning, att stor försiktighet måste iakttas innan ett beslut om omedelbart omhändertagande av äldre datum verkställs. I dessa fall måste frågan om upphörande av beslutet således noga övervägas.46

44 Kammarrättens i Stockholm dom den 6 november 2014 med mål nr 7576-14 och 7657-14. 45 SOSFS 1997:15 s. 51. 46 A.a. s. 55.

Enligt 9 § 1 LVU upphör ett beslut om omedelbart omhändertagande att gälla om ansökan om vård inte görs och nämnden inte heller inom den angivna tiden har begärt förlängning av fristen med stöd av 8 §. I förarbetena till 1980 års LVU anfördes att om nämnden har försummat att ge in ansökan om vård i rätt tid får det anses följa av allmänna rättsgrundsatser att ett nytt beslut om omhändertagande i sådant fall inte får fattas på samma grunder som föranledde det tidigare beslutet.47 Även i dessa situationer är det möjligt att ”läka” att socialnämnden försummat den föreskrivna tidsfristen genom att med stöd av 6 § tredje stycket LVU begära att rätten beslutar om ett omedelbart omhändertagande i samband med en ansökan om vård. I denna situation, till skillnad mot vid veckofristen för underställan av beslutet, har nämnden större förutsättningar för att lämna in en mer fullständig ansökan.

8.8.3. Frågan om vård avgörs slutligt

Ett beslut om omedelbart omhändertagande upphör alltid att gälla utan något särskilt förordnande när rätten slutligt avgör frågan om vård. Detta gäller oavsett om domstolen bifaller eller avslår ansökan.48 För att undvika avbrott i verkställigheten kan förvaltningsrätten i samband med domen förordna att beslutet om vård ska gälla omedelbart (40 § tredje stycket LVU). Om inte domen får verkställas omedelbart, kan socialnämnden tvingas låta barnet flytta hem igen i avvaktan på att vårdbeslutet vinner laga kraft och får verkställas. Om domen överklagas kan det dra ut på tiden innan ett lagakraftvunnet beslut föreligger. Det fordras inte något yrkande från nämndens sida om att beslutet om vård med stöd av LVU ska gälla omedelbart för att rätten ska få förordna om det. Socialnämnden bör dock enligt Socialstyrelsens uppfattning regelmässigt yrka på omedelbar verkställighet för att detta inte ska förbises och för att kunna överklaga i det fall rätten inte förordnat om att beslutet får verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft.49 Domare inom förvaltningsrätten har framfört till utredningen att det borde vara huvudregel att ett beslut om vård enligt

47Prop. 1979/80:1 Del A s. 529. 48Prop. 1983/84:174 s. 15 och 31. 49 SOSFS 1997:15 s. 53.

LVU ska gälla omedelbart. Det kan vara lätt för rätten att missa när barnet eller den unge redan är omhändertagen enligt 6 § LVU.50

8.8.4. Beslut om upphörande när skäl för omhändertagande inte längre finns

Socialnämnden har ansvaret för att omhändertagandet inte består under längre tid än vad som behövs med hänsyn till den unges vårdbehov. Om det under utredningen efter det omedelbara omhändertagandet visar sig att det inte finns grund för vård enligt lagen, ska nämnden besluta att omhändertagandet genast ska upphöra. Det krävs då ett särskilt beslut av nämnden i fråga om upphörande av omhändertagandet. HFD har uttalat att ett beslut om att upphäva ett pågående omedelbart omhändertagande måste i likhet med andra beslut enligt LVU vara betingat av barnets bästa. En förutsättning för ett beslut om upphävande bör därför vara att det framstår som mycket osannolikt att barnet inom kort kan komma att behöva omhändertas på nytt för att beredas vård enligt LVU.51

Om nämnden kommer fram till att den unge bör beredas vård med stöd av lagen men att skäl för fortsatt omedelbart omhändertagande trots det inte finns, ska nämnden på motsvarande sätt besluta att omhändertagandet genast ska upphöra. Nämnden kan inte låta saken bero i avvaktan på att beslutet förfaller därför att det inte underställs, utan ett formellt beslut om upphörande av omhändertagandet ska fattas.52

När det fattas ett beslut om att ett omhändertagande ska upphöra är det viktigt att det familjehem eller den institution där den unge vistas underrättas om saken. Om t.ex. barnet eller den unge vistas på ett särskilt ungdomshem finns det annars en risk för att barnet eller den unge blir föremål för tvångsåtgärder som kan utövas endast om han eller hon är omhändertagen med stöd av LVU.53

Även den domstol som prövar frågan om vård enligt 4 § LVU har rätt att besluta om att ett beslut om omedelbart omhändertagande ska upphöra.

50 Möte i Gävle i februari 2014 med domare, offentligt biträde och yrkesverksamma inom socialtjänsten. 51HFD 2011 ref. 50. 52 JO 1996/97 s. 268. 53 Se bl.a. JO 2005/06 s. 260 och JO 2012/13 s. 314.

8.9. Omedelbart omhändertagande i ärenden enligt Bryssel II-förordningen

Förvaltningsrätten i Uppsala har i en skrivelse till Regeringskansliet uppmärksammat att svensk rätt inte tillhandahåller någon möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut enligt artikel 20 i Bryssel IIförordningen. Skrivelsen har överlämnats till utredningen.54Omständigheterna i det aktuella målet var sådana att ett ettårigt barn från en annan EU-medlemsstat landat på svensk flygplats och omedelbart omhändertagits enligt 6 § LVU efter det att den anhörig som barnet reste med anhållits på flygplatsen. I målet uppkom frågan om socialnämndens och förvaltningsrättens möjlighet att besluta om respektive fastställa ett omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU.

8.9.1. Bryssel II-förordningen

Ärenden och mål enligt LVU omfattas av rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000, den s.k. Bryssel II-förordningen.

Bryssel II-förordningen är en EU-förordning om domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, umgänge samt återförande av barn och gäller som svensk lag sedan 2005. Förordningen är direkt tillämplig för alla EU:s medlemsstater utom Danmark. I förhållande till Danmark gäller Haagkonventionen den 25 oktober 1980 om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn, förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap samt lagen (1977:595) om erkännande och verkställighet av nordiska domar på privaträttens område.

54 S2014/1100/FST.

Behörig myndighet

I artikel 1 i Bryssel II-förordningen anges att beteckningen domstol i förordningen innefattar samtliga myndigheter i medlemsstaterna som är behöriga i frågor som omfattas av förordningens tillämpningsområde. I artikel 8 anges att domstolarna i en medlemsstat ska vara behöriga i mål om föräldraansvar för ett barn som har hemvist i den medlemsstat vid den tidpunkt då talan väcks. Förordningen innehåller inte någon definition av begreppet hemvist. EU-domstolen har dock uttalat sig om hemvistbegreppets innebörd.55 Begreppet hemvist ska tolkas så att det motsvarar den plats som avspeglar det förhållandet att barnet i viss utsträckning är integrerat i socialt hänseende och i familjehänseende. Hänsyn ska tas till hur varaktig och regelbunden vistelsen i en medlemsstat är, förhållandena för vistelsen, skälen till vistelsen, skälen till att familjen flyttat till den andra medlemsstaten, barnets nationalitet, platsen och förutsättningarna för skolgången, barnets språkkunskaper, familjeförhållanden och sociala band i denna medlemsstat. För att skilja hemvist från en endast tillfällig närvaro måste vistelsen vanligtvis ha varat en viss tid för att den ska anses tillräckligt stadigvarande. För att hemvistet ska anses flyttat till den mottagande medlemsstaten har det dock framför allt betydelse att vederbörande har önskat, permanent eller stadigvarande, etablera centrum för sina intressen i denna medlemsstat. Vistelsens varaktighet är således endast en indikation vid bedömningen av om det är fråga om ett stabilt hemvist. Det ankommer på den nationella domstolen att fastställa barnets hemvist mot bakgrund av samtliga faktiska omständigheter i det enskilda fallet.

I artikel 17 anges att om talan som väcks vid en domstol i en medlemsstat avser fall som domstolen inte är behörig att ta upp enligt förordningen och en domstol i en annan medlemsstat är behörig enligt förordningen, ska den förstnämnda domstolen självmant förklara sig obehörig.

55 Dom den 2 april 2009 i mål C-523/07, A, punkterna 37–44 och dom den 22 december 2010 i mål C-497/10 PPU, Mercredi, punkterna 47–56.

Interimistiska beslut

I artikel 20 anges att bestämmelserna i förordningen inte ska hindra att domstolarna i en medlemsstat i brådskande fall vidtar interimistiska åtgärder, däribland säkerhetsåtgärder, avseende personer eller tillgångar i den staten i enlighet med medlemsstatens lagstiftning, även om en domstol i en annan medlemsstat är behörig att pröva målet i sak enligt förordningen. De interimistiska åtgärderna ska upphöra att gälla när den domstol i medlemsstaten som är behörig att pröva målet i sak har vidtagit de åtgärder den anser lämpliga.

I svensk lagstiftning är 6 § LVU en sådan interimistisk åtgärd som avses i artikel 20 i Bryssel II-förordningen. I skrivelsen från Förvaltningsrätten i Uppsala konstaterar domstolen att för det fall att en socialnämnd eller en förvaltningsdomstol överväger en interimistisk åtgärd i enlighet med artikel 20 har myndigheten redan bedömt att en domstol eller myndighet i en annan medlemsstat är behörig att pröva målet i sak enligt förordningen. Det innebär att den svenska myndigheten saknar behörighet att i sak fatta beslut om vård enligt LVU. Därmed kan kravet i 6 § LVU att ”det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU” aldrig vara uppfyllt. Ett beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU kan därmed varken fattas eller fastställas. Således tillhandahåller svensk rätt inte någon möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut trots att förordningen i och för sig ger möjlighet till det. Enligt Förvaltningsrätten i Uppsala framstår detta som otillfredsställande med beaktande av syftet med LVU.

8.10. Kritiska synpunkter på rättssäkerheten i samband med omedelbart omhändertagande

Socialdepartementet har mottagit en skrivelse från en enskild som framför kritik mot bristande rättssäkerhet i samband med beslut om omedelbara omhändertaganden.56 Skrivelsen har överlämnats till utredningen. I skrivelsen görs bl.a. en jämförelse med ordningen vid häktning. Vid ett frihetsberövande inom ramen för en för-

56 S2011/10812/FST.

undersökning finns krav på en rättslig prövning, med muntlig förhandling inför domstolen, inom 96 timmar. Därefter ska det ske återkommande förhandlingar efter fjorton eller sju dagar, beroende på misstankegraden. All utredning som åklagaren väljer att lägga fram för rätten får den misstänkte del av. Vid ett omedelbart omhändertagande är den rättsliga prövningen begränsad till att beslutet om omedelbart omhändertagande underställs förvaltningsrätten i ett skriftligt förfarande efter sju dagar (med möjlighet till förlängning om det finns synnerliga hinder). Den första gången en reell rättslig prövning sker är efter fem veckor, då socialnämndens ansökan om vård enligt LVU prövas av förvaltningsrätten.

Vidare framförs att det bör göras en översyn av vilka befogenheter som följer med det omedelbara omhändertagandet, regleringen av den utredning som därpå följer och möjligheten att överklaga beslut fattade under omhändertagandet. Även i det sammanhanget görs en jämförelse med bestämmelserna om häktning. Åklagarens och kriminalvårdens befogenheter vad gäller den häktade är noggrant reglerade i 24 kap. rättegångsbalken, häkteslagen (2010:611) m.m. För restriktioner av den misstänktes kontakter med omvärlden krävs särskilt medgivande av domstolen. Det finns utpekade beslutsfattare och möjlighet att överklaga flera beslut. Den utredning som den misstänkte begär ska tas in i förundersökningen, ska som huvudregel inhämtas; vid avslag av en sådan begäran måste skäl anges. Enligt skrivelsen finns inte samma reglering för vilka befogenheter som följer med det omedelbara omhändertagandet.

8.11. Utredningens överväganden och förslag

8.11.1. Inledande överväganden

Som framgår av kapitel 3 är begreppet rättssäkerhet komplext och innefattar flera olika aspekter. En central del är legalitetsprincipen, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna. Även objektivitetsprincipen, likhetsprincipen, proportionalitetsprincipen och principen om avgörande inom rimlig tid hör till rättssäkerhetsbegreppet. Principen om avgörande inom rimlig tid innebär att det är bra om den enskilde får ett snabbt besked under förutsättning att detta inte påverkar kvaliteten i beslutet.

Med utgångspunkt från dessa principer har utredningen analyserat processen för ett omedelbart omhändertagande och därmed identifierat följande områden där rättssäkerheten behöver stärkas:

  • Utformningen av socialnämndens beslut om omedelbart omhändertagande.
  • Nämndens befogenheter under vårdtiden vid ett omedelbart omhändertagande.
  • Tidsfrister för socialnämnden och domstolen vid omedelbart omhändertagande.

I dessa delar lämnar utredningen i det följande förslag. I syfte att förhindra oavsiktliga avbrott under verkställigheten av vården föreslår utredningen även att rättens slutliga beslut om vård enligt den nya LVU ska gälla omedelbart. Slutligen lämnar utredningen förslag som ger svenska myndigheter möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut enligt artikel 20 i Bryssel II-förordningen.

Utredningen har i kapitel 4 föreslagit att nuvarande LVU ersätts av en ny kapitelindelad lag. De bestämmelser som reglerar beslut om omedelbart omhändertagande dvs. 6–9 §§ i nuvarande LVU ska samlas i ett eget kapitel.

8.11.2. Utformningen av nämndens beslut

Utredningens bedömning: Det får inte råda någon tvekan om

grunden för ett omedelbart omhändertagande.

Utredningens förslag: Det ska införas en ny bestämmelse i den

nya LVU där det uttryckligen föreskrivs att det i ett beslut om omedelbart omhändertagande ska anges om omhändertagandet grundas på sådana omständigheter som avses i 2 eller 3 § nuvarande LVU eller om det grundas på bestämmelserna i båda dessa paragrafer.

Som redovisats ovan finns det inte någon bestämmelse i LVU om hur beslut om omedelbart omhändertagande ska utformas. Däremot framgår det av Socialstyrelsens allmänna råd att socialnämnden ska

ange om det är hemförhållandena, den unges eget beteende eller båda som brister.57 JO har i flera beslut uppmärksammat att socialnämnden inte preciserat grunden för det omedelbara omhändertagandet i beslutet. Enligt JO är det av rättssäkerhetsskäl viktigt att detta framgår eftersom det finns skillnader i vilka tvångsåtgärder som får vidtas mot barn och unga beroende på om omhändertagandet gjorts med stöd av 2 eller 3 § LVU.

Ett barn vårdas under ett omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § LVU. I det stadiet då ett beslut om omedelbart omhändertagande fattas står det inte alltid klart för socialnämnden om det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 2 eller 3 § LVU. Utredningen instämmer emellertid i uppfattningen att det för såväl barnet eller den unge som för dennes vårdnadshavare är viktigt att beslutet så långt möjligt är tydligt även i dessa hänseenden. Utredningen föreslår därför att det ska införas en ny bestämmelse som stadgar att det i ett beslut om omedelbart omhändertagande ska anges om omhändertagandet grundas på sådana omständigheter som avses i nuvarande 2 eller 3 § LVU eller om det grundas på bestämmelserna i båda dessa paragrafer. I det följande avsnittet föreslår utredningen även en reglering som innebär att det är av betydelse för socialnämndens befogenheter redan under det omedelbara omhändertagandet att det framgår av beslutet om det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § eller omständigheter i båda dessa paragrafer.

8.11.3. Socialnämndens befogenheter behöver tydliggöras

Utredningens bedömning: Det får inte råda någon tvekan om

vilka befogenheter socialnämnden har under den tid ett omedelbart omhändertagande verkställs.

Utredningens förslag: Det ska tydliggöras i den nya LVU vilka

befogenheter socialnämnden har under verkställigheten av ett omedelbart omhändertagande.

57 SOSFS 1997:15 s. 46.

Som tidigare redovisats har det framförts till utredningen att det bör göras en översyn av vilka befogenheter som följer med det omedelbara omhändertagandet.

Socialstyrelsen har i allmänna råd tolkat 10 § LVU så att 10 § andra stycket – 20 § LVU även gäller under ett omedelbart omhändertagande. Det innebär bl.a. att socialnämnden får besluta om umgängesbegränsningar eller att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare. Även bestämmelserna om de särskilda befogenheterna är, enligt Socialstyrelsens allmänna råd, tillämpliga under ett omedelbart omhändertagande. JO gör samma tolkning som Socialstyrelsen i detta avseende.

För att kunna tillförsäkra barn och unga nödvändigt skydd måste det enligt utredningen vara möjligt att även under tiden för det omedelbara omhändertagandet besluta om placering på låsbar enhet eller andra skyddsåtgärder. Utredningen kan dock konstatera att det på denna punkt saknas uttryckligt stöd i lagen.

Utredningen föreslår därför att det ska införas en bestämmelse i den nya LVU som anger vad som ska gälla i fråga om socialnämndens befogenheter under ett omedelbart omhändertagande. Om nämnden har beslutat om ett omedelbart omhändertagande på grund av förhållanden i hemmet (miljöfallen) får socialnämnden besluta, förutom hur vården ska ordnas, om umgängesbegränsningar eller att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare. Om barnet eller den unge placeras på ett särskilt ungdomshem gäller även bestämmelsen om möjligheten till kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Om beslutet om omedelbart omhändertagande föranleds av omständigheter som är hänförliga till barnets eller den unges eget beteende (beteendefallen) får även övriga bestämmelser om skyddsåtgärder tillämpas.

I det stadiet då ett beslut om omedelbart omhändertagande fattas, vet socialnämnden inte alltid på vilken grund sannolikheten vilar. Avsikten med omhändertagandet kan ibland vara just att utreda vilken av grunderna, eller båda, som kan komma i fråga. Socialnämnden kan därför ibland besluta om omedelbar vård med stöd av omständigheter som avses i både nuvarande 2 § och 3 § LVU. Även i de fallen bör bestämmelserna om skyddsåtgärder göras tillämpliga.

8.11.4. Ett beslut om omedelbart omhändertagande ska underställas utan dröjsmål

Utredningens förslag: Nuvarande 7 § första stycket LVU ska

kompletteras så att det framgår att socialnämndens beslut om omedelbart omhändertagande ska underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål.

Ett beslut om omedelbart omhändertagande är en mycket ingripande åtgärd som vidtas i en akut situation, ibland utan tidigare kännedom om barnet eller den unge. Av rättssäkerhetsskäl är det därför viktigt att ett sådant beslut underställs rättslig prövning så snart som möjligt. Som framgår tidigare i detta kapitel ska socialnämndens beslut om ett omedelbart omhändertagande ha kommit in till förvaltningsrätten för underställande senast inom en vecka efter att det fattats. Som motivering till veckofristen anfördes i förarbetena att det bl.a. kan vara nödvändigt att till beslutet foga även annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden. Vid helger kan det vara svårt att få tag på sådan utredning.

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd innebär bestämmelsen att beslutet och skälen för det ska dokumenteras samma dag eller – om beslutet fattas under kvällstid eller nattetid – senast dagen därpå. Det får inte förekomma att nämnden avvaktar en tid med att sända in beslutet till förvaltningsrätten för att utreda om förutsättningar för det omedelbara omhändertagandet är uppfyllda. Däremot kan nämnden behöva komplettera med annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden nästkommande vardag. Underställningen ska dock ske så snart det över huvud taget går. Det har framförts till utredningen att det borde vara möjligt att skicka beslutet samt övriga handlingar i ärendet till förvaltningsrätten redan samma dag som det fattas eller senast påföljande dag.

Ett beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVM ska utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet underställas förvaltningsrätten. Utredningen föreslår att även nuvarande bestämmelse i LVU kompletteras med ”utan dröjsmål”. På det sättet blir det tydligare att nämnden inte får avvakta med att sända in beslutet till förvaltningsrätten för att utreda om förutsättningar för det omedelbara omhändertagandet är uppfyllda.

Med utan dröjsmål avses snabbast möjliga handläggning med hänsyn till de föreliggande omständigheterna. I allmänhet kan själva beslutet om omhändertagande ges in till förvaltningsrätten samma dag som beslutet fattas eller påföljande dag. Detta ligger både i linje med Socialstyrelsens allmänna råd samt vad JO uttalat i sina beslut och vad yrkesverksamma inom socialtjänsten framfört till utredningen. Det har emellertid framförts betänkligheter mot en tidsgräns som riskerar att vara alltför snäv, eftersom det kan föreligga praktiska hinder för socialtjänsten att dokumentera skälen för beslutet på helger och helgdagar. Det finns då en risk att domstolen får ett sämre beslutsunderlag vilket kan leda till begäran om komplettering och därmed längre handläggningstid. Principen om avgörande inom rimlig tid innebär att det är bra om den enskilde får ett snabbt besked under förutsättning att detta inte påverkar kvaliteten i beslutet. För att inte riskera att en för snäv tidsfrist ger ett sämre beslutsunderlag anser utredningen därför att den nuvarande veckofristen ska behållas.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att socialnämndens beslut om omedelbart omhändertagande ska underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom en vecka från den dag då beslutet fattades.

8.11.5. Domstolens tidsfrist för prövning av nämndens beslut ska modifieras

Utredningens förslag: Nuvarande 7 § andra stycket LVU ska

ändras så att det framgår att veckofristen räknas från den dag då socialnämndens beslut kom in till rätten och inte från tidpunkten för en eventuell komplettering.

Som redovisats ovan ska förvaltningsrätten pröva det underställda beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom en vecka från den dagen då beslutet och handlingarna kom in till rätten (7 § andra stycket LVU). Synnerliga hinder kan t.ex. vara att förvaltningsrätten anser det vara nödvändigt att få utredningen kompletterad.

Vid kontakt med domare inom förvaltningsrätten har det framkommit att det inte, utan risker för rättssäkerheten, är möjligt

att korta veckofristen för förvaltningsrättens prövning av om omhändertagandet ska bestå. Beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU skiljer sig från beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVM eftersom LVU-ärenden berör fler parter, vilket i sig kan ställa krav på längre beredningstid. Däremot har det framförts att det i bestämmelsen borde stå att förvaltningsrätten ska fatta beslut inom en vecka från den dag då nämndens beslut kom in till förvaltningsrätten. I dag räknas tidsfristen från tidpunkten för en eventuell komplettering av beslutet. Utredningen instämmer i denna synpunkt och föreslår att nuvarande 7 § andra stycket LVU ändras så att det framgår att veckofristen räknas från den dag då socialnämndens beslut kom in till rätten.

8.11.6. Oförändrad tidsfrist för ansökan om vård

Utredningens bedömning: Av rättssäkerhetsskäl är det inte

möjligt att korta socialnämndens tidsfrist för ansökan om vård. Även i den nya LVU ska således huvudregeln vara att socialnämnden ska ansöka om vård inom fyra veckor från den dag då det omedelbara omhändertagandet verkställdes.

Om förvaltningsrätten fastställer ett beslut om omedelbart omhändertagande ska, enligt 8 § nuvarande LVU, socialnämnden inom fyra veckor från den dag då omhändertagandet verkställdes, ansöka hos förvaltningsrätten om att den unge ska beredas vård med stöd av LVU. Förvaltningsrätten får medge förlängning av denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Tidsfristen börjar inte löpa om beslutet inte går att verkställa för att nämnden inte får kontakt med barnet eller den unge då han eller hon har avvikit. Däremot fortsätter tiden att löpa även om den unge avviker eller om föräldrarna avviker med barnet eller skickar bort det efter det att beslutet verkställts.

Inom tidsfristen ska den utredande socialsekreteraren ha utrett och sammanställt uppgifter om barnets eller den unges behov, samtalat med vårdnadshavare och med barnet eller den unga, gjort en vårdplan samt kommunicerat utredning och vårdplan (ofta i samverkan med annan huvudman eller verksamhet) med vårdnads-

havare, den unge om han/hon är över 15 år och deras ombud. Beslut om att ansöka om vård kan endast delegeras till särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden (utskott). Det innebär att ett extra utskott ofta behöver inkallas.

Utredningen bedömer att det inte är möjligt att utan risk för utredningens kvalitet och kravet på rättssäkerhet korta den tid som socialnämnden har på sig att ansöka om vård hos förvaltningsrätten. Även i den nya LVU ska således huvudregeln vara att socialnämnden ska ansöka om vård inom fyra veckor från den dag då det omedelbara omhändertagandet verkställdes.

8.11.7. Ett beslut om vård ska gälla omedelbart

Utredningens förslag: Rättens beslut om vård ska, utan särskilt

förordnande, gälla omedelbart.

Som redovisats ovan upphör alltid ett beslut om omedelbart omhändertagande att gälla när rätten slutligt avgör frågan om vård. Detta gäller oavsett om domstolen bifaller eller avslår ansökan. Av 40 § LVU följer att rättens beslut i frågor om beredande av vård eller om upphörande av vård gäller först sedan de vunnit laga kraft om inte rätten har förordnat något annat. Av förarbetena framgår att bestämmelsen bl.a. är tänkt för fall då den unge är omedelbart omhändertagen eftersom vårdkedjan annars bryts.58 För att undvika avbrott i verkställigheten kan alltså förvaltningsrätten i samband med domen förordna att beslutet om vård ska gälla omedelbart. Det har framförts till utredningen att det är lätt att rätten förbiser att förordna om detta. Om det inträffar finns det risk för avbrott i vården vilket kan påverka förutsättningarna för att tillgodose barnets eller den unges behov. Utredningen föreslår därför att nuvarande 40 § LVU ändras så att även beslut om vård ska gälla omedelbart.

58Prop. 1989/90:28 s. 125.

8.11.8. Omedelbart omhändertagande i ärenden enligt Bryssel II-förordningen

Utredningens bedömning: Det är inte tillfredsställande att

svensk rätt inte tillhandahåller någon möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut enligt rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000 (Bryssel II-förordningen).

Utredningens förslag: Det ska införas bestämmelser i den nya

LVU som möjliggör ett omedelbart omhändertagande enligt artikel 20 i Bryssel II-förordningen.

Ett sådant beslut ska underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Förvaltningsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet kom in till rätten.

Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande ska socialnämnden besluta att det genast ska upphöra. Ett omhändertagande ska även upphöra när en behörig domstol i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen har prövat målet i sak. Socialnämnden ska hålla sig underrättad om handläggningen av målet i sak i den behöriga domstolen.

Som redogjorts för ovan omfattas ärenden och mål enligt LVU av rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000, den s.k. Bryssel IIförordningen.

Enligt Bryssel II-förordningen är myndigheter och domstolar i en EU-medlemsstat behöriga i mål om föräldraansvar för ett barn, om barnet har hemvist i den medlemsstaten vid den tidpunkt då talan väcks. Om en myndighet eller domstol inte är behörig att ta upp ett mål enligt Bryssel II-förordningen och en domstol i en annan medlemsstat är behörig, ska den förstnämnda domstolen självmant förklara sig obehörig.

Myndigheter och domstolar får i brådskande fall vidta interimistiska åtgärder avseende en person som vistas i landet även om en myndighet eller domstol i en annan medlemsstat är behörig att pröva målet i sak. För att kunna besluta om ett omedelbart omhändertagande ska båda förutsättningarna i 6 § LVU vara uppfyllda, dvs.

1. det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av

lagen, och

2. rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken

för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.

Ett omedelbart omhändertagande enligt LVU förutsätter således fortsatt LVU-vård vilket kolliderar med Bryssel II-förordningen som utgår ifrån att den fortsatta vården ska beslutas och ges i hemlandet. Förutsättningen enligt 6 § 1 LVU är således inte uppfylld och svensk rätt tillhandahåller därmed inte någon möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut trots att Bryssel II-förordningen ger möjlighet till det. Detta är givetvis inte tillfredsställande.

Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse som möjliggör ett beslut om att omedelbart omhänderta ett barn enligt artikel 20 i Bryssel II-förordningen. Har socialnämnden beslutat om ett omedelbart omhändertagande med stöd av den nya bestämmelsen, ska beslutet underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Därvid ska beslutet och handlingarna i ärendet tillställas rätten. Förvaltningsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet kom in till rätten.

Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande ska socialnämnden besluta att det genast ska upphöra. Ett omhändertagande ska även upphöra när en behörig domstol i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen har prövat målet i sak. Socialnämnden ska hålla sig underrättad om handläggningen av målet i sak i den behöriga domstolen.

9. Socialnämndens utredning och planering av vården

9.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen göra en övergripande översyn av bestämmelserna i LVU samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. Vissa frågor som berör SoL ingår också i uppdraget. I samband med översynen ska utredningen även belysa och analysera barns och ungas möjlighet att i högre utsträckning komma till tals. I detta kapitel behandlas socialnämndens utredningsansvar med syftet att undersöka om befintliga regler så långt möjligt säkerställer att barn i behov av skydd identifieras, om barn och unga görs delaktiga i utredningsprocessen och hur andra professioners kompetens tas tillvara. Utredningens innehåll och genomförande behandlas också mot bakgrund av att utredningen tillsammans med vårdplanen utgör det huvudsakliga underlaget för socialnämndens ansökan hos förvaltningsrätten om vård enligt LVU. Avslutningsvis behandlas förtroendevaldas roll i beslutsprocessen och delegationsbestämmelserna, frågor som i särskilt hög grad berör beslut om vård av barn och unga utanför det egna hemmet.

9.2. Socialnämndens generella utredningsansvar

Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden (11 kap. 1 § SoL). Med utredning avses all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt att fatta beslut i ett ärende hos nämnden. En ansökan eller begäran innebär alltid att ett ärende

uppkommer som ska utmynna i ett beslut, även om det från början skulle stå klart att ansökan inte kan beviljas. Att nämnden får kännedom om någonting genom en anmälan eller på annat sätt innebär däremot inte självklart att ett ärende uppkommer. Frågan om socialtjänsten ska inleda en utredning eller inte måste avgöras från fall till fall efter en s.k. förhandsbedömning.

En inledd utredning måste som regel avslutas om den enskilde avvisar hjälpen. Undantag utgörs av de fall då nämnden oberoende av den enskildes vilja är skyldig att vidta åtgärder enligt en tvångslagstiftning.1

9.3. Socialnämndens utredningsansvar när det gäller barn

9.3.1. Långtgående utredningsansvar

Knappt tio år efter socialtjänstlagens tillkomst fann Socialstyrelsen i en granskning av barnavårdsärenden betydande svagheter i utredning och dokumentation och en avsaknad av barnperspektiv. Bristerna ansågs bl.a. vara en följd av den integrerade lagstiftningen. Socialtjänstkommittén hänvisade till och bekräftade Socialstyrelsens bild av läget och föreslog en fastare lagreglering vilket ledde till kompletterande bestämmelser för utredningar av barn som motsvaras av dagens 11 kap. 2 § SoL. Dessa regler syftade till att förtydliga socialtjänstens roll och skyldighet och att skapa en struktur i utredningsarbetet.2 Sedan dess har utredningsansvaret lyfts fram alltmer och socialtjänstens arbete med mottagande av anmälningar och genomförande av utredningar har blivit mer strukturerat.3

När det gäller barn, som kan vara i behov av skydd har socialnämnden ett långtgående utredningsansvar och utredningen kan genomföras oberoende av vårdnadshavarens och barnets inställning.4 Ett beslut angående inledande av utredning kan följaktligen inte överklagas. JO har vid flera tillfällen framhållit att det intresse som ligger bakom nämndens möjlighet att inleda en

1Prop. 1979/80:1 Del A s. 562. 2SOU 1994:139 s. 457 ff. och prop. 1996/97:124 s. 109 f. 3SOU 2009:68 s. 149. 4Prop. 2012/13:10 s. 55.

utredning – att värna om barns skydd och stöd – gör att man måste godta det intrång i de enskildas integritet som en utredning ofta innebär.5

9.3.2. Omedelbar skyddsbedömning

När en anmälan rör barn eller unga ska socialnämnden enligt 11 kap. 1 a § första stycket SoL genast göra en bedömning av om barnet eller den unge är i behov av omedelbart skydd. Denna bedömning ska dokumenteras. Enligt förarbetena ska skyddsbedömningen göras samma dag som anmälan kommer in eller senast dagen efter, om anmälan kommer in sent den dagen.6 Det kan innebära att en utredning inleds omgående eller så behövs ytterligare information för att kunna ta ställning.

9.3.3. Förhandsbedömning

Förhandsbedömning som benämning på de handläggningsåtgärder som leder fram till ett ställningstagande om utredning ska inledas eller inte myntades av JO under andra hälften av 1990-talet.7Förhandsbedömningen har sedan dess blivit en tydligt avgränsad del av handläggningen i barn- och ungdomsvården. Sedan denna tid har också antalet anmälningar ökat kraftigt.8 I många kommuner finns särskilda mottagningsgrupper som har som huvudsaklig uppgift att ta emot anmälningar och göra förhandsbedömningar.

Inom ramen för en förhandsbedömning får socialtjänsten hämta in det som tidigare är känt om barnet eller familjen inom den egna myndigheten. Socialtjänsten kan också kontakta den eller de personer som anmälan rör och ha förnyad kontakt med anmälaren.9 Om några uppgifter hämtas in från utomstående personer har däremot en utredning inletts.10 Ett skäl att inleda utredning kan således vara behovet av att kontakta andra myndigheter och privatpersoner.

5Prop. 2012/13:10 s. 55 f. med ref. till JO 1996/97 s. 135. 6Prop. 2012/13:10 s. 60. 7 JO 1995/96 s. 312 och JO 1999/2000 s. 238. 8SOU 2009:68 s. 144. 9Prop. 2012/13:10 s. 58, JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 312, JO 1999/00 s. 238 ff. och JO:s beslut den 3 oktober 2011 med dnr 1909-2010. 10 JO 1995/96 s. 312 och JO 1999/00 s. 238.

Beslut i fråga om utredning ska fattas inom 14 dagar

Beslut att inleda eller inte inleda utredning, ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas inom fjorton dagar efter det att anmälan kommit in till socialnämnden (11 kap. 1 a § andra stycket SoL). Denna tidsgräns för förhandsbedömningarna infördes 2013 mot bakgrund av de stora skillnaderna i landet avseende handläggning och bedömning i samband med ställningstagandet om utredning ska inledas eller inte. Enligt förarbetena blir situationen rättsosäker för barn och föräldrar om förhandsbedömningar blir för omfattande och drar ut på tiden. Dessutom blir tiden från anmälan till eventuell utredning och insats längre, vilket riskerar att äventyra trovärdigheten i anmälningsförfarandet. Det gäller både i de kontakter som kan behöva tas med barnets familj och med anmälaren.11

I stort sett saknas vägledning i rättskällorna om vilka anmälningar som ska föranleda en utredning. Våld i nära relation är det enda undantaget. Socialstyrelsen beslutade i oktober 2014 om föreskrifter och allmänna råd, vilka bl.a. innebär att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning när nämnden får kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående. Nämnden ska vidare bedöma risken för att barnet kommer att utsättas för eller bevittna ytterligare våld.12

Barnskyddsutredningens bedömning var att det krävs en ökad förutsägbarhet på vilka grunder beslut om utredning fattas. Det ansågs angeläget med tanke på föräldrars och barns förståelse för behovet av en utredning, liksom den allmänna tilltron till anmälan som instrument för att skydda barn och unga. Barnskyddsutredningen ansåg att Socialstyrelsen borde utarbeta vägledning för att uppnå en mer likvärdig bedömning av vilka typer av anmälningar som i normalfallet bör föranleda en utredning.13

11Prop. 2012/13:10 s. 58. 12 SOSFS 2014:4. 13SOU 2009:68 s. 331.

9.3.4. Nationell statistik saknas

Det finns ingen nationell statistik över anmälningar och utredningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag till Socialstyrelsen, som redovisades 2012, uppskattades antalet anmälningar i riket under ett år till 140 000 rörande 60 000 barn. Dessa föranledde uppskattningsvis 30 000 utredningar. Den största delen av anmälningarna bestod av polisrapporter rörande barn, därnäst anmälningar från förskola och skola. En mindre del av anmälningarna (10 procent) gjordes av hälso- och sjukvården samt tandvården.14

9.3.5. Få anmälningar leder till insats

En riksrepresentativ studie undersökte bl.a. antalet anmälningar i mellanstora kommuner och hur många av dessa som utreds. I medeltal sorterades 36 procent av anmälningarna bort i förhandsbedömningen. De vanligaste skälen för anmälan var vaga och rörde brister i omsorgen. För ungdomar var de vanligaste anmälningsskälen kriminalitet och skolrelaterade problem.15 I en totalundersökning av barn i Linköpings kommun som anmäldes under ett år sorterades knappt hälften bort utan att utredas och endast för ungefär en sjättedel av barnen beslutades om insatser.16 Det förekommer dock stor variation mellan kommunerna när det gäller hur stor andel av anmälningarna som utreds.17

Flera studier visar att andelen barn som återaktualiseras för nya barnavårdsutredningar är relativt hög. Uppskattningsvis 20 procent av barnen återkommer för en ny utredning inom ett år.18

Vissa forskare drar slutsatsen att den starka anmälnings- och utredningsskyldigheten i kombination med en vag målgrupp kan leda till att onödigt många barn utreds. En hypotes är att det är anmälningar av lägre allvarlighetsgrad som ökar. Risken är, enligt dessa forskare, att socialtjänsten intervenerar när allvarlighetsgraden är låg, utan säkra kunskaper om det verkligen behövs. Det konstateras samtidigt att alternativet till det svenska systemet, att

14 Socialstyrelsen (2012). 15 Wiklund S (2006) s. 13 och s. 40. 16 Cocozza M (2007). 17 Sundell K m. fl.(2007) s. 91. 18 A.a. s. 153 f.

som i vissa andra länder tillämpa ensidigt skyddsfokus, inte heller är oproblematiskt. Studier har visat att i sådana system får enstaka händelser som kan påvisa misshandel mer uppmärksamhet än barnens totala situation.19

En annan forskare, Madeleine Cocozza, förespråkar i sin avhandling om det svenska barnskyddet att alla anmälningar från professionella ska utredas och att anmälaren ska få information om anmälans utfall m.m. Cocozza anser att det behöver inrättas en särskild barnskyddsmyndighet, som är tvärvetenskaplig och bemannas av olika professioner, samt en tvärvetenskaplig barnskyddsutbildning.20

9.4. Utredningen – regler och tillämpning

9.4.1. Krav på skyndsamhet, underrättelse och delaktighet

Det framgår av 11 kap. 1 § SoL att utredningar inom socialtjänsten ska inledas utan dröjsmål. Utredningar av barns behov av skydd eller stöd ska, enligt 11 kap. 2 § tredje stycket SoL, även bedrivas skyndsamt och vara slutförda senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid. Utredningar som gäller barn som kan behöva skydd bör ha högsta prioritet inom socialtjänsten.21

Av 11 kap. 2 § fjärde stycket framgår att den som berörs av en utredning om barns behov av skydd eller stöd genast ska underrättas om att en utredning har inletts, om inte särskilda skäl talar mot det. Det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att den som berörs måste informeras när socialnämnden beslutat att inleda en utredning.22 En förälder som inte är vårdnadshavare ska dock inte underrättas om att en utredning har inletts och har ingen partsinsyn. Däremot kan socialtjänsten tala även med föräldrar som inte är vårdnadshavare på samma villkor som när andra anhöriga m.fl. kontaktas.

19SOU 2009:68 s. 313 med ref. till Sundell K m.fl. (2007), Wiklund S (2006) och Socialstyrelsen (2004a). 20 Cocozza M (2013). 21Prop. 1996/97:124 s. 110. 22Prop. 2012/13:10 s. 62.

Rätten till delaktighet för den enskilde som berörs av ett ärende följer av de allmänna delaktighetsbestämmelserna i 1 kap. 1 § och 3 kap. 5 § SoL. Det är ofta svårt att åstadkomma delaktighet i praktiken med hänsyn till omständigheterna. Svensk forskning visar att varken barn eller föräldrar upplever sig delaktiga i utredningsarbetet. Som påpekas i kunskapsöversikten är det skillnad mellan att bli intervjuad och att vara delaktig. Av utländsk forskning framgår att föräldrarna ofta upplevde stigmatisering och stress i utredningssituationen och sällan var inställda på att ta aktiv del i denna. Vissa undersökningar pekar på att själva utredningsprocessen kan upplevas traumatisk.23

Undantagsvis får avvaktas med att underrätta vårdnadshavare

Om ett barn har vänt sig till socialtjänsten direkt eller genom någon annan person är det inte alltid lämpligt att omedelbart kontakta vårdnadshavaren. Det tydliggörs i den proposition som föregick de nya reglerna om förhandsbedömning är 2013. Man kan behöva diskutera olika alternativ till lösningar och planera hur kontakten med föräldrarna ska gå till innan beslut fattas att inleda utredning.24

Även då en utredning har inletts kan socialtjänsten, om särskilda skäl föreligger, avvakta med att underrätta vårdnadshavaren om att en utredning har inletts. Socialtjänsten kan behöva tala med personer i barnets professionella nätverk, ha ytterligare samtal med barnet och i särskilt allvarliga fall planera för hur skyddet av barnet ska utformas innan vårdnadshavaren informeras om att en utredning inleds. Undantaget tydliggjordes i samband med lagändringarna år 2013 från att tidigare enbart ha haft stöd i JOuttalanden.25

Enligt propositionen ska bedömningen göras utifrån en avvägning mellan barnets rätt till integritet och vårdnadshavarens rätt till insyn för att kunna ta sitt vårdnadsansvar. Ett skäl att inte omedelbart underrätta vårdnadshavaren om en inledd utredning kan vara att vårdnadshavaren eller någon annan närstående är misstänkt för

23 Sundell K m.fl. (2007) s. 107 f. 24Prop. 2012/13:10 s. 61 f. 25 JO 1999/2000 s. 243.

övergrepp och att socialtjänstens och polisens utredningar behöver samordnas. Andra skäl kan vara önskemål från barnet eller den unge själv. Han eller hon kan ha vänt sig till socialtjänsten och berättat om förhållanden i hemmet men motsätter sig att föräldrarna kontaktas. I propositionen nämns bl.a. unga flickor som kontaktar socialtjänsten för att få skydd och stöd i situationer då de är utsatta för eller riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Det finns i dessa fall en risk att vårdnadshavarna för barnen utomlands och i utlandet även tvingar dem att ingå äktenskap.26

Utdragen utredningsprocess

IVO avdelning Mitt har i en rapport som baseras på tillsyn av 24 socialnämnder riktat kritik dels mot att nästintill alla socialnämnder överskridit den lagstadgade utredningstiden utan att ange skäl, dels att skyndsamhetskravet under pågående utredning inte beaktats. Nämnderna har i de sistnämnda fallen visserligen fattat beslut om att utredning ska inledas men därefter har första utredningsåtgärden skett först flera veckor senare. Avbrotten i utredningsförfarandet uppgick till mellan två veckor och tre månader.27

9.4.2. Samtal med barn utan vårdnadshavarens samtycke

Huvudprincipen är att samtal med barn och unga sker i samförstånd med såväl vårdnadshavaren som barnet eller den unge. Det finns dock, enligt JO, inget hinder att utan samtycke tala med barn som uppnått sådan ålder och mognad att de själva kan avgöra om de vill prata med en socialsekreterare.28

Av 11 kap. 10 § tredje stycket SoL följer att barn oavsett ålder får höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande vid en utredning om behovet av skydd eller stöd. Detsamma gäller vid en utredning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 § eller 8 § FB. Det

26Prop. 2012/13:10 s. 61 f. 27 IVO (2014b) s. 15. 28 JO beslut den 9 juli 2013 med dnr 1510-2012.

uttalas i propositionen att proportionalitet enligt 11 kap. 2 § andra stycket SoL måste beaktas och att en avvägning ska göras mellan, å ena sidan, intrånget och belastningen för både barn och föräldrar och, å andra sidan, skyldigheten att låta barnet komma till tals och behovet av ett fullgott beslutsunderlag. Det är särskilt viktigt att beakta om genomförandet av ett sådant samtal är i enlighet med barnets bästa. Det betonas i propositionen att barnets inställning till samtalet ska respekteras, och att samtal med barn mot en vårdnadshavares vilja i sig kan innebära en belastning som gör att samtalet inte bör genomföras.29

Om bedömning görs att samtal mot en vårdnadshavares vilja är befogat och i enlighet med barnets bästa ska vårdnadshavaren informeras om att ett sådant samtal planeras. Därefter får socialtjänsten bedöma under vilka omständigheter samtalet bör genomföras, om det är lämpligt att vårdnadshavaren är närvarande och var samtalet ska genomföras etc. Även vad gäller platsen ska barnets bästa beaktas. I propositionen uttalas, med hänvisning till JO, att det inte kan godtas att socialtjänsten bereder sig tillträde till ett barns hem för att samtala med barnet när vårdnadshavaren inte är hemma. Inte heller kan det anses rimligt att utredaren hämtar ett barn till socialtjänsten när barnet är på väg hem från skolan eller leker ute på fritiden.30 Av uttalanden från JO i två andra fall framgår också viss tveksamhet kring att samtala med barn i skolan.31

9.4.3. Möjlighet att hämta in information från utomstående

Av 11 kap. 2 § SoL framgår att socialnämnden, för bedömningen av behovet av insatser, får konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Utredningen ska inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständligheterna i ärendet. Socialtjänsten kan få tillgång till information om barnet som andra myndigheter har genom den uppgiftsskyldighet som följer av 14 kap. 1 § tredje stycket SoL.

29Prop. 2009/10:192 s. 17 ff. 30 A.a.s. 19. 31 JO:s ämbetsberättelser 1992/93 s. 409, 1996/97 s. 258 och JO beslut den 27 november 2013 med dnr 2066-2012.

Enligt förarbetena måste socialtjänsten vara oförhindrad att ta de kontakter som bedöms nödvändiga för att utreda barnets behov av skydd, framförallt om förhållandena är så alarmerande att det kan bli aktuellt med vård utom hemmet. När utredningen påbörjas på grund av ansökan från föräldrarna eller i situationer när vårdnadshavarens lämplighet som förälder inte är ifrågasatt, är det naturligt att vårdnadshavaren ges ett större inflytande över hur utredningen ska bedrivas.32

9.4.4. Utredningsansvaret och proportionalitetsprincipen

Bestämmelsen i 11 kap. 2 § SoL innebär att en proportionalitetsbedömning måste göras. Utredningen ska vara tillräckligt omfattande för att socialtjänsten ska kunna fatta ett korrekt beslut i fråga om barnets situation och behov. Nämnas kan att JO i flera fall har kritiserat socialtjänsten för bristfälliga utredningar utifrån att mer information och expertunderlag skulle ha behövts för att kunna göra bättre bedömningar.33 Samtidigt innebär genomförandet av utredningen en avvägning i fråga om hur mycket som ska utredas, bl.a. utifrån enskildas integritet och vilken grad av samförstånd som går att nå med vårdnadshavare och äldre barn.

Pernilla Leviner har i sin doktorsavhandling diskuterat den övergripande motstridighet som finns mellan utredningsansvaret och proportionalitetsprincipen. Hon anser att det saknas vägledning i rättskällorna kring vilka utredningsåtgärder som bör vidtas även mot vårdnadshavarens vilja. I den mån vårdnadshavaren motsätter sig vissa utredningsåtgärder eller kontakt överhuvudtaget, kan en problematisk situation uppstå. I hennes aktstudie framkom att utredningarna blev summariska när föräldrar, och även barn, var negativa till att överhuvudtaget ha kontakt med socialtjänsten. Dessa utredningar avslutades ofta omgående utan insatser. Avsteg från samförståndslösningar tycktes bara ske i utredningar som ledde till ansökan om vård enligt LVU och möjligen i några andra fall där det kan tolkas som att ett LVU-ingripande övervägs. 34

32Prop. 1996/97:124 s. 110. 33 JO beslut september 2007 med dnr 3374-2006 och JO 1992/93 s. 341. 34 Leviner P (2011) s. 187 f. och s. 268.

Leviner förespråkar bl.a. förtydligande av utredningsfokus för att nå fullgott beslutsunderlag och ”mellantvång” under utredningsfasen. Hon anser vidare att en allomfattande översyn krävs av hur barnskyddet organiseras med målet att uppnå ökad kompetens och likvärdigare handläggning samt en ökad tydlighet mellan det system som står för tvång och det som erbjuder frivilligt stöd.35

9.5. Utredning av unga över 18 år

En utredning enligt 11 kap. 1 § SoL får som regel inte göras utan samtycke från den som berörs. Undantag måste dock göras för de fall där det inte kan uteslutas att den unge är i behov av vård med stöd av 3 § LVU som kan beslutas när den unge fyllt 18 år men inte 20 år.

När det gäller utredning av unga över 18 år gäller inte befogenheterna i 11 kap. 2 § SoL, eftersom dessa endast omfattar barn. Om socialnämnden behöver ta kontakter inom ramen för utredningen och i det syftet lämna ut vissa uppgifter, måste nämnden pröva om det är möjligt att lämna ut uppgifter om den unge med stöd av 10 kap. 2 § OSL. Enligt den bestämmelsen hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.

Inte heller uppgiftsskyldigheten i 14 kap. 1 § tredje stycket SoL gäller när socialnämnden utreder en ung person, eftersom anmälningsskyldigheten och uppgiftsskyldigheten i 14 kap. 1 § första stycket endast är tillämplig när det är ett barn som misstänks fara illa. Om socialnämnden tar kontakt med exempelvis en myndighet för att få uppgifter om den unge, är det den myndigheten som får bedöma om det utifrån gällande sekretessregler är möjligt att lämna ut uppgifterna om den unge som nämnden efterfrågar. Enligt den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL får en sekretessskyddad uppgift lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Därför kan t.ex. polisen, skolan, Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan efter en intresse-

35 A.a. s. 338 ff. och s. 354 ff.

avvägning lämna ut sekretesskyddade uppgifter om en ung person till socialnämnden.

Socialtjänsten och hälso- och sjukvården omfattas inte av generalklausulen. Dessa myndigheter kan dock med stöd av 25 kap. 12 § och 26 kap. 9 § OSL lämna uppgift till socialnämnden om en ung person som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel. Förutsättningen är att informationen behövs för att den unge ska få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt för dessa myndigheter att i undantagsfall utbyta uppgifter med varandra för att kunna bistå en person trots att personens samtycke inte kunnat hämtas in. Av förarbetena framgår att möjligheten att lämna ut uppgifter ska användas med urskiljning och varsamhet.36

9.6. Utredningens innehåll och genomförande

Det framgår inte av lagen vad en social utredning som rör barn och unga ska innehålla eller hur den ska genomföras. Det finns däremot bestämmelser om vad en ansökan om vård enligt LVU ska innehålla, se vidare avsnitt 9.12.4.

9.6.1. Planerad, strukturerad och kunskapsbaserad

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd37 bör socialnämnden inleda utredningen med att planera hur den är tänkt att bedrivas. Planeringen bör göras i nära samråd med barnet utifrån dess ålder och mognad samt med barnets vårdnadshavare. Planeringen bör omfatta

  • vad som ska klargöras i utredningen,
  • hur samtal och möten ska utformas så att barnet ges goda förutsättningar att framföra sina åsikter,
  • när och hur samtal och möten ska äga rum med barnet enskilt eller tillsammans med dess vårdnadshavare eller någon annan,

36Prop. 1990/91:111 s. 41. 37 SOSFS 2014:6

  • när och hur enskilda eller gemensamma samtal ska äga rum med vårdnadshavaren,
  • hur ett behov av tolk eller kommunikationsstöd ska tillgodoses,
  • om standardiserade bedömningsmetoder ska användas och i så fall vilka,
  • vilka referenspersoner och sakkunniga som behöver kontaktas samt syftet med kontakterna, och
  • när utredningen beräknas vara slutförd.

Om nya eller ändrade omständigheter uppstår under utredningen, bör nämnden överväga om planeringen behöver ändras.

Uppgifter till utredningen bör hämtas in på ett strukturerar sätt med utgångspunkt i vetenskap och beprövad erfarenhet.

9.6.2. Fokus på barnet

En utredning till skydd eller stöd för ett barn bör, enligt Socialstyrelsens allmänna råd, ha en klar inriktning på barnets situation, hans eller hennes behov och hur dessa tillgodoses. Socialnämnden bör träffa barnet såväl med som utan vårdnadshavaren för att genom samtal och observationer bilda sig en uppfattning om barnets situation. Barnet bör ges möjlighet att uttrycka sin åsikt både genom att svara på frågor och berätta fritt.38 Se vidare om barns och ungas delaktighet i avsnitt 9.7.

9.6.3. Barns behov i centrum (BBIC)

Flertalet kommuner (284 kommuner i dagsläget) använder sig av Barns behov i centrum (BBIC), ett stöd i handläggning och dokumentation. BBIC grundar sig på forskning och beprövad erfarenhet och förvaltas av Socialstyrelsen. BBIC vilar på en utvecklingsekologisk grund där förhållandena hos barnet, föräldrarna och omgivningen utgör grunden för att förstå barnets behov. I BBIC finns olika material som stöd i handläggningen.

38 A.a.

Under 2014 har Socialstyrelsen, på regeringens uppdrag, genomfört en revidering av BBIC39 med syftet att möjliggöra systematisk uppföljning, förstärka den vetenskapliga basen samt göra systemet effektivare och lättare att använda. Arbetet har tagit sin utgångspunkt i en forskningsöversikt och utvecklats i samarbete mellan forskare, experter och praktiker.

Risk- och skyddsfaktorer

Enligt den nya versionen av BBIC40 ska barnets behov förstås utifrån risk- och skyddsfaktorer vad gäller barnets utveckling (hälsa, utbildning, känslor och beteende samt sociala relationer), föräldrarnas förmåga (grundläggande omsorg, säkerhet, känslomässig tillgänglighet, stimulans och vägledning) samt familj och miljö (nuvarande familjesituation familjebakgrund, boende, arbete, ekonomi, socialt nätverk och integrering).

Tvärprofessionellt samarbete

I BBIC:s metodstöd konstateras att de problem och svårigheter barn kan ha ofta kräver att den utredande socialsekreteraren samverkar med professioner som har pedagogisk, medicinsk och psykologisk kompetens. I BBIC-systemet finns stöddokument för inhämtning av uppgifter om lärande och utbildning samt om barnets fysiska och psykiska hälsa och tandhälsa. Konsultationen ska också vid behov inbegripa planering av behövliga insatser.41

I BBIC-materialet som lanseras hösten 2015 kommer det att finnas en modell för tvärprofessionellt samarbete, dels mellan socialtjänst, hälso- och sjukvård inkl. tandvård, dels mellan socialtjänst och skola.

39 Socialstyrelsen (2015a). 40 A.a. s. 72 ff. 41 A.a. s. 70.

Särskilt om att utreda barns hälsa

Enligt den nya samverkansmodellen i BBIC ska i princip alla utredningar om barn som befaras fara illa innefatta konsultation med hälso- och sjukvården, utöver att information från barnet och vårdnadshavaren hämtas in om barnets hälsa. Syftet med konsultationen är att ta reda på om barnet varit på sedvanliga hälso- och tandvårdskontroller, om barnet följt det nationella vaccinationsprogrammet samt om barnets eller den unges hälsa behöver undersökas närmare under utredningstiden. Som första, och ibland enda åtgärd, ska BVC respektive elevhälsa, tandvård och andra aktuella vårdkontakter som barnet har konsulteras. Om det vid denna konsultation visar sig att det saknas aktuella uppgifter om barnets eller den unges hälsa eller det finns en oro för barnets eller den unges hälsa kan ett hälsobesök hos BVC-sjuksköterska eller skolsköterska eller besök i tandvården behöva anordnas. För ett sådant hälsobesök behövs vanligen samtycke från vårdnadshavaren och, beroende på barnets ålder och mognad, även samtycke från barnet.42

Om det vid hälso- eller tandundersökningen framkommer tecken på ohälsa eller försummad hälso- och sjukvård förutsätts att sjuksköterskan tar initiativ till läkarundersökning eller psykologbedömning. Som underlag sammanställer sjuksköterska inom barnhälsovården eller skolsköterska inom elevhälsan resultatet av sin hälsoundersökning. I det nya BBIC-materialet kommer det att finnas mallar för eventuell skriftlig återkoppling till socialtjänsten.43

Enligt BBIC-konceptet ska socialtjänsten verka för att få till stånd en hälsoundersökning och undersökning av tandhälsan för alla barn och unga som ska placeras eller nyligen har blivit placerade. Se vidare 9.15.2.

42 A.a. s. 70 f. 43 Socialstyrelsen (ej publicerat material) BBIC: Samverkan kring barnets hälsa.

9.6.4. Utredningar vid misstanke om brott

När ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående ska socialnämnden bedöma risken för att barnet kommer att utsättas för eller bevittna ytterligare våld.44

Vid misstanke om brott mot barnet bör socialnämnden göra en polisanmälan såvida det inte strider mot barnets bästa.45 Anmälan kan föregås av samråd med bl.a. polis och åklagare, exempelvis inom ramen för barnahus som finns på vissa orter. Nämnden kan behöva ha kontakt med polis och åklagare innan vårdnadshavaren underrättas om att en utredning har inletts. Det kan också krävas ett visst informationsutbyte mellan myndigheterna för att kunna samordna olika åtgärder.

Inom ramen för polisens förundersökning görs som regel en läkarundersökning (rättsintyg). Vid en brottsutredning syftar läkarundersökningen till att ta reda på om brott kan styrkas medan syftet vid en läkarundersökning som sker inom ramen för socialtjänstens utredning vanligtvis är att få kunskap om barnets hälsostatus. Såväl polisförhör som läkarundersökning i en förundersökning kan dock vara mycket viktig information även för socialtjänsten i bedömningar av barnets behov av stöd och skydd.

Det är viktigt att de olika yrkesrollerna upprätthålls när det pågår parallella utredningar. Socialnämndens uppgift är att utreda barnets och familjens situation samt barnets behov av hjälp och skydd och polisens uppgift är att utreda om det har begåtts något brott och finna en gärningsman.46

Tidigare har nämnts att socialnämnden enligt 11 kap. 1 a § SoL ska göra en omedelbar skyddsbedömning i samband med en anmälan. Om socialnämnden bedömer att barnets skydd inte är säkerställt genom frivilliga åtgärder kan det finnas anledning för socialnämnden att överväga ett omedelbart omhändertagande av barnet enligt LVU.

446 kap. 1 § SOSFS 2014:4. 45 SOSFS 2014:6. 46 JO:s beslut den 27 mars 2013 med dnr 2827-2012.

9.7. Barns och ungas delaktighet i utredningen

9.7.1. Rätt till relevant information och att komma till tals

Rätten för barn att få uttrycka sina åsikter och bli hörda är en grundläggande princip i barnkonventionen (artikel 12). Barnets rätt till relevant information och möjlighet att komma till tals och få sina synpunkter beaktade i förhållande till ålder och mognad regleras i 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU.

Att den utredande socialsekreteraren samtalar med barnet eller den unge och att barnet får relevant information är en förutsättning för barnets delaktighet. Men i begreppet delaktighet ingår också att barnet eller den unge ska kunna påverka hur utredningen bedrivs och vad den innehåller. Detta är områden som fortfarande är under utveckling.

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter ska det bl.a. av dokumentationen vid handläggning av ärenden som rör barn och unga framgå vilken information som har lämnats till barnet eller den unge, vilka åsikter som barnet eller den unge har fört fram och hur hänsyn har tagits till barnets eller den unges åsikter i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Om barnet eller den unge inte fört fram sina åsikter ska det framgå hur den som bedriver socialtjänst har gått tillväga för att så långt möjligt klarlägga barnets eller den unges inställning.47

Enligt Socialstyrelsens vägledning om dokumentation av barns bästa ska barnet informeras om det som dokumenteras i förhållande till ålder och mognad. I dokumentationen måste det tydligt anges vad som är barnets spontana berättelse, vad som är svar på frågor och vad som är tolkningar av vad barnet har förmedlat. Situationen och förutsättningarna för samtalen måste klargöras i dokumentationen. Socialstyrelsen erinrar om att barnen står i beroendeförhållande till sina föräldrar och att vårdnadshavare som part som regel har rätt att ta del av det som dokumenteras.48

47 4 kap. 16–18 §§ SOSFS 2014:5. 48 Socialstyrelsen (2012b) s. 29 ff. Här refereras bl.a. till Socialstyrelsen (2004) och BBICformulären.

9.7.2. Begränsad kunskap om dagsläget

Det har inte förekommit någon nationell tillsyn av socialtjänstens utredningar av barn sedan det s.k. barnuppdraget 2006–2007. Resultatet av det arbetet gav, enligt länsstyrelserna, dvs. de dåvarande tillsynsmyndigheterna, en relativt positiv bild. Enligt rapporten ingår samtal med berörda barn som en självklar del av utredningsarbetet. Handläggarna genomgår utbildningar om att samtala med barn och använder ofta olika hjälpmedel i samtal med de yngre barnen. Barnen kommer till tals särskilt i kommuner där BBIC fått genomslag.49

IVO avdelning Mitt ger i en tillsynsrapport, som baserar sig på tillsyn av 24 socialnämnder, en annan bild. Brister har påvisats vad gäller samtal med barn och unga i såväl förhandsbedömningar som vid utredningar. Ungefär hälften av nämnderna har fått påpekanden om att samtal med barn och unga borde ha genomförts.50

Det finns begränsad forskningsbaserad kunskap om barns delaktighet i utredningar. Pernilla Leviner har inom ramen för sin avhandling genomfört en aktstudie avseende samtliga utredningar av barn i två svenska kommuner innefattande misstankar om brott under en tolvmånadersperiod. I de allra flesta av de granskade fallen träffade handläggarna de barn som berördes, ofta mer än en gång under utredningsperioden. Med barn under fem år verkade dock inte några samtal genomföras, men handläggarna observerade dessa barn vid hembesök. Samtal med barn hölls oftast tillsammans med förälder. I de granskade fallen fanns, enligt Leviner, flera exempel på där hänsynen till vårdnadshavarna synes ha getts företräde framför barnets rätt att komma till tals och möjligheten att få en berättelse från barnen som kan bedömas vara opåverkad. Barnen verkade i Leviners studie huvudsakligen tillfrågas om sin livssituation i stort och dokumentationen var också knapphändig.51

49 Länsstyrelserna (2008). Undersökningen bestod av statistiska sammanställningar av domar i vissa länsrätter och samtliga kammarätter samt en fördjupad granskning av ett urval akter där kammarrätten hade avslagit socialnämndens ansökan om vård. 50 IVO (2014) s. 17. 51 Leviner P (2011) s. 241 och 262 ff.

9.7.3. Utvecklingsarbete pågår

Under 2014 gjordes en kartläggning av det utvecklingsarbete som pågår i landet när det gäller barns och ungas brukarmedverkan inom ramen för de regionala utvecklingsledarnas arbete (BoU-satsningen) som samordnas av SKL.52 Enligt rapporten, som beskriver arbetet i regionerna under år 2014, pågår mycket utvecklingsarbete i kommunerna, men det mesta bedrivs kortsiktigt, i projektform. Alla län har haft aktiviteter av något slag. Den s.k. Västernorrlandsmodellen som innebär att barns erfarenheter av socialtjänsten systematiskt tas tillvara på alla nivåer i organisationen, är mest spridd i landet. 53

Allmänna Barnhuset har bedrivit ett utvecklingsarbete under tre år tillsammans med 37 kommuner och sju FoU-regioner. Projektet har syftat till att via forskningscirklar utveckla arbetssätt och hållbara strukturer för ökad brukarmedverkan i socialt arbete för barn och ungdomar. I vissa fall har projekten varit inriktade på individnivå och i andra fall har de riktats mot grupp- eller verksamhetsnivå. I flera av dessa cirklar har barnets delaktighet i utredningsarbetet varit i fokus och lett till förändrade rutiner i berörda kommuner. I vissa regioner ledde arbetet till utvecklande av modeller för att öka barns delaktighet under utredningen. Som exempel kan nämnas en modell som prövades i tre kommuner i Västmanland som syftade till att öka tydligheten och förutsägbarheten för barnet under utredningsprocessen. Ett material togs fram med bl.a. information och frågor, på ett språk som anpassats till barn, en utredningsplan som beskriver vad barnet tycker ska belysas i utredningen, vilka personer barnet tycker bör höras, hur barnet informeras när utredningen avslutas etc.54

52 Satsningen på regionala utvecklingsledare är en del av regeringens och SKL:s överenskommelse om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten. 53 SKL (2015) s. 23 ff. 54 Hyvönen U & Alexandersson K (2014). Projektet som har finansierats av Allmänna Barnhuset avslutades 2014 men forskningscirklarna uppges fortsätta i flera län.

9.8. Föräldrars och nätverkets delaktighet i utredningsprocessen

9.8.1. Samarbete med föräldrarna – en förutsättning för att kunna hjälpa barnet?

Samarbete med föräldrarna är oftast en förutsättning för att uppnå ett bra resultat för barnet. Enligt olika nordiska undersökningar är det i praktiken framförallt mammorna som socialsekreterarna talar med, även om det blivit vanligare att involvera papporna.55 Som tidigare har nämnts talar forskning för att föräldrar inte upplever sig delaktiga i utredningsarbetet och att utredningsprocessen kan upplevas stressande och traumatisk.56

En uppmärksammad forskningsrapport i England i mitten av 1990-talet visade att den enskilt viktigaste faktorn för positivt utfall i socialt arbete är graden av samarbetsallians och delaktighet. De två viktigaste faktorerna som skapar detta är socialarbetares beteende och attityd till familjemedlemmarna samt organisationsfaktorer (bl.a. beslutsprocess, ärendestyrning och arbetsklimat).57

Av Pernilla Leviners tidigare nämnda studie av utredningar som rör misstanke om brott mot barnet framgick att samtal med föräldrar var den vanligaste utredningsåtgärden. I många ärenden träffade handläggaren föräldrar vid fem till sex tillfällen och därutöver var det vanligt med telefonkontakt. Samtalen verkade ofta ha en behandlande eller kurativ funktion. I andra fall framstod mötena som ett sätt för handläggarna att bevaka en situation. Ofta pågick insatser under utredningens gång. I vissa fall tycktes huvudfrågan i den inledda utredningen vara att få till stånd någon form av kontakt med föräldrarna.58

55 Sundell K (2007) s. 116. 56 A.a. s. 107. 57 Thoburn m.fl. (1995). 58 Leviner P (2011) s. 261 och 286 f.

9.8.2. Arbetssätt som särskilt betonar delaktighet och involverar nätverket

BBIC bygger på vissa grundprinciper om delaktighet, samverkan m.m. men lämnar stort utrymme för hur utredningen ska bedrivas vad gäller mötesformer, samtalsmetodik etc. Det finns därmed ingen motsättning mellan BBIC och olika utredningsmetoder som förekommer inom barn- och ungdomsvården.59

Ett alternativ till den traditionella utredningsmodellen är att använda sig av en utredningslägenhet dit familjen kommer under dagtid under ett antal veckor (som regel fyra veckor). I lägenheten finns en stationär socialsekreterare samt under denna tid den ordinarie socialsekreteraren, förutom andra professionella som är knutna till verksamheten på viss tid. Syftet med detta utredningssätt är att höja kvaliteten på utredningen genom att få en bättre bild av familjens vardagstillvaro, underlätta ett barnperspektiv, öka delaktigheten för barn och föräldrar och förutsättningarna för fortsatt stöd. Inga systematiska utvärderingar har gjorts av modellen.60 Det är okänt hur frekvent den används i dag.

Det förekommer även att barn och föräldrar placeras i ett HVB för utredning av föräldrarnas omsorgsförmåga. Institutionens uppgift är att samla information och göra observationer av barnet och föräldrarna som komplement till den utredning socialtjänsten gör.61

Det finns sätt att utreda som i särskilt hög grad involverar föräldrar och deras nätverk. Ett exempel är metoden Familjerådslag som utvecklades på Nya Zeeland i slutet av 1980-talet och har använts i Sverige sedan 1996, då Svenska Kommunförbundet initierade en försöksverksamhet i tio kommuner. Grundtanken i denna modell är en tilltro till att barnet, familjen och de närstående har en förmåga att planera och genomföra lösningar som blir mer hållbara och effektiva än vid traditionella utredningar. När en familj har tillfrågats och samtyckt till insatsen utses en utomstående och oberoende samordnare. Denne förbereder i samråd med barn och vårdnadshavare ett s.k. familjerådslag. Vid detta rådslag presenterar socialsekreteraren sin utredning om barnets behov och ställer ett antal öppna frågor till familjen. Även andra myndighetsrepresentanter

59 Socialstyrelsen (2013). 60 Cederblad M (2005) s. 32 ff. 61 A.a. s. 35 f.

lämnar sin information. Den utvidgade familjen får därefter på egen hand överlägga om lämpliga lösningar på problemen och föreslå en handlingsplan. Denna får socialtjänsten därefter förhålla sig till.

Även om många positiva erfarenheter rapporterats av deltagare i familjerådslag har det varit svårt att visa påtagliga effekter i jämförelse med en kontrollgrupp av barn vad gäller t.ex. återaktualisering. Emellertid har det visat sig att ”familjerådslagsbarnen” placerats hos släktingar i större omfattning.62 Enligt uppgift förekommer familjerådslag, om än i olika hög grad, i ett tiotal kommuner.63 I Norge, som är det nordiska land där modellen används mest finns en ansvarig på statlig nivå och en implementeringsansvarig i varje region. Under 2014 genomfördes familjerådslag för nära 1 000 barn i Norge.64

Ett annat arbetssätt som också syftar till att involvera, delaktiggöra och engagera barn, föräldrar, barnets nätverk och professionella i utredningen är Signs of safety. Det är en lösningsfokuserad intervjumetodik, som utvecklades i Australien i mitten av 1990-talet och introducerades i Sverige år 2000. Stor vikt läggs vid att komma fram till hållbara, förankrade säkerhetsplaner. Det görs genom samtal och dialog kring den oro som finns för barnet eller den unge, vad som fungerar bra och vad som behöver förändras. Med detta arbetssätt eftersträvas att komma bort från myndighets- och expertdefinierade beskrivningar av problem, mål och lösningar. Samtidigt formuleras mål, en lägsta acceptabel nivå för barnens situation och vad som måste ske om en nödvändig förändring inte nås.65

62 Sundell K (2002) och Sundell K & Vinnerljung B (2004). Enligt Socialstyrelsens Metodguide pågår f.n. arbete med en systematisk översikt av effekterna av familjerådslag inom ramen för Campbell Collaboration. 63 Uppgifter från Ewa Näslund, Höör kommun, som är en av de kommuner som drivit utveckling av familjerådslag i Sverige. 64 www.bufetat.no/nyheter/Ny-kunnskapsstatus-om-familiererad/ 65 Turnell A & Edwards S (1999).

9.9. Analys och riskbedömning

Analysen i utredningen om barns behov av skydd och stöd är både en beslutsprocess och en del av en stöd- och behandlingsprocess. I den sistnämnda måste föräldrarna och barnet eller den unge spela en viktig roll.

Analys och bedömning är en fortlöpande process under genomförandet av utredningen. I den slutliga bedömningen ska de väsentliga risk- och skyddsfaktorer som har identifierats under utredningen dokumenteras på ett tydligt sätt. En sammanvägning av det som framkommit i utredningen resulterar i en riskbedömning. En bedömningsskala finns som hjälpmedel i nya versionen av BBIC. Bedömningsskalan är inget bedömningsinstrument men kan vara ett stöd vid riskbedömningen. Tillsammans med barnet eller den unge och vårdnadshavarna analyseras vilka de specifika riskfaktorerna är som gör att problematiken fortsätter och vilka de specifika skyddsfaktorerna är som motverkar problematiken. Därtill ska en bedömning göras av barnets eller den unges och familjens egna önskemål och vad de är motiverade till. Det kan också finnas särskilda behov hos barnet eller den unge som måste beaktas då insatser övervägs.66

9.9.1. Bedömningsmetoder

Forskning visar att människor ofta brister som beslutsfattare i komplexa situationer. Uppfattningar om vad problem beror på och hur de ska lösas styr vilken ytterligare information som samlas in. Att använda en standardiserad bedömningsmetod innebär att bedömningen görs med hjälp av ett vetenskapligt prövat bedömningsinstrument, t.ex. ett formulär med fastställda frågor som bygger på forskning och beprövad erfarenhet samt en manual som beskriver hur instrumentet ska användas. Den information som tas fram på detta sätt utgör ett komplement till annan information. De professionella gör den sammanvägda slutgiltiga helhetsbedömningen .67

66 Socialstyrelsen (2015a) bilaga 4. 67 Socialstyrelsen (2012c).

Flera forskare har lyft fram de känslomässiga påfrestningarna för de socialsekreterare som gör utredningar av barn i utsatta situationer och hur dessa kan påverka utredningsarbetet negativt. En utredning innebär svåra avvägningar med en stor osäkerhetsmarginal som ökar utrymmet för att irrationella och subjektiva faktorer påverkar beslutsfattandet.68

Enligt Eileen Munro, en engelsk forskare som ofta refereras när det gäller riskbedömningar angående barn som far illa, kan riskbedömningsinstrument ge viktiga bidrag i beslutsprocessen. Det krävs dock att socialarbetarna kan mycket om instrumentens konstruktion och de statistiska beräkningar de bygger på. Annars kan instrumentet skapa en falsk säkerhet. För att fatta beslut behövs, enligt Munro, professionella som använder hela sin kunskapsarsenal, inklusive intuition, praktisk erfarenhet och analytisk förmåga.69

Inom området barn och risk har svårigheterna varit större när det gäller att utveckla instrument jämfört med psykiatrin och missbrukarvården. Barns utveckling är komplex och forskningen har inte gett svar på vad som förutsäger en negativ utveckling hos ett barn. Evidensen är sällan stark för betydelsen av en enskild riskfaktor och många gånger är det svårt att veta vilka samverkande faktorer som bidrar. Dessutom måste alltid den potentiella skadan av ett samhällsingripande vägas in i bedömningen. Allvarliga riskfaktorer i barnets miljö kan också vara osynliga för utomstående.70

I Sverige är det framförallt bedömningsmetoder vid barns och ungas normbrytande/utagerande beteende som fått en större spridning. Enligt Öppna jämförelser 2014 används standardiserade bedömningsmetoder när det gäller utagerande beteende i 28 procent av kommunerna och när det gäller bedömning av föräldraförmåga i 7 procent av kommunerna.71

De standardiserade bedömningsmetoder som används vid utredning av barnets hemförhållanden i Sverige är snarare familjebedömningsinstrument än riskbedömningsinstrument. Det gäller exempelvis HOME (The Home Observation Measurement of the

68 Kaldal A (2010) s. 104, Killén K (1991) s. 48 ff, I Claezon (1987) och Leviner P (2011) s. 313 ff. 69 Munro E (2008) Munro är professor i social policy vid London School of Economics och har särskilt intresserat sig för riskbedömningar av situationer då barn kan fara illa. Hon har också genomfört en översyn av den engelska sociala barnavården. 70 Kaldal A (2010) s. 109 ff. och 122 ff. 71 Socialstyrelsen (2014d) s. 25 f.

Environment), som syftar till att skapa ett bättre underlag för att bedöma familjers behov. HOME testas för närvarande av Socialstyrelsen. När det gäller ungdomar i riskzonen för normbrytande beteende finns ett svenskutvecklat statistikbaserat riskbedömningsinstrument, Ester (Evidensbaserad STrukturerad bEdömning av Risk- och skyddsfaktorer). Systemet är fortfarande under utveckling och har inte granskats av Socialstyrelsen.72

Utvecklingen och spridningen av standardiserade bedömningsmetoder har diskuterats inom svensk forskning. Tommy Lundström ser den ökade individualiseringen i samhället som en viktig bakgrund för att förstå utvecklingen av vetenskapsbaserade bedömningsinstrument. Det finns färre gemensamma och för givet tagna sanningar att luta sig mot när man ska bedöma hur det goda föräldraskapet och den goda uppväxten ser ut. Forskning och vetenskap blir därför allt viktigare verktyg för att identifiera barn som riskerar att fara illa. Lundström konstaterar att instrumenten knappast kan fungera som annat än vägledning, inte minst eftersom det vetenskapliga stödet är svagt. 73

9.10. Beslut och dokumentation av utredningen

Beslutsunderlaget ska innefatta en analys och bedömning av risk- och skyddsfaktorer samt en bedömning av det eventuella behovet av insatser. Dokumentationen ska sammanfatta det som är väsentligt för att kunna fatta ett korrekt och sakligt beslut och för att kunna planera eventuella insatser.74

Utredningen kan, efter analys av det insamlade materialet och bedömning, mynna ut i någon av följande slutsatser:

  • Barnet eller den unge och familjen bedöms inte ha behov av socialtjänstens insatser eller pågående insatser anses tillräckliga.
  • Behov av insatser/ytterligare insatser bedöms föreligga och barnet som fyllt 15 år och vårdnadshavaren samtycker till erbjudna insatser. Det kan vara öppna insatser eller en frivillig placering.

72 www.socialstyrelsen.se/metodguiden/ 73 Lundström T (2012) s. 149 ff. 74 Socialstyrelsen (2015a) s. 75.

  • Socialtjänsten bedömer att det finns behov av insatser men vårdnadshavaren eller barnet som fyllt 15 år avböjer och det finns inte skäl för vård enligt LVU. Se nedan angående möjlighet till uppföljning oberoende av samtycke.
  • Grunderna för LVU bedöms vara uppfyllda. Socialnämnden är då skyldig att ansöka om vård enligt LVU.

Inför nämndens beslut i ett ärende ska faktiska omständigheter, händelser av betydelse och bedömningar som ligger till grund för beslutet sammanställas till ett beslutsunderlag.75 Enligt Socialstyrelsen kan det inte generellt beskrivas vad beslutsunderlaget, dvs. den skrivna utredningen, ska innehålla och hur omfattande det ska vara. I vissa fall kan det vara mycket kort medan det i andra fall behövs ett mer utförligt underlag med en redovisning av information från barnet, vårdnadshavarna, sakkunniga och referenspersoner.76

9.10.1. Några dilemman i beslutsfattandet

I praktiken är de olika slutsatserna sällan så renodlade som de framställs ovan. Framförallt är det en komplex bedömning att avgöra när ett tvångsomhändertagande är rätt åtgärd. Det uppstår ett svårt läge när socialtjänsten bedömer att barnets situation motiverar insatser, som familjen avvisar, och förutsättningarna för vård enligt LVU inte är uppfyllda. Socialtjänsten möts ofta av frustration från professionella i barnets närhet inför att socialtjänstens utredning inte ledde till någon konkret förbättring för barnet. Möjligheten till uppföljning efter avslutad utredning även utan samtycke ska ses mot denna bakgrund, se nedan.

Lina Ponnert har utifrån fokusgruppsintervjuer med socialsekreterare inom ramen för sin doktorsavhandling bl.a. konstaterat att det är förenat med stor osäkerhet att bedöma behovet av tvångsvård. Ponnert menar att denna osäkerhet möjligen ökar när

755 kap. 9 § SOSFS 2014:5. 76 Socialstyrelsen (2015) s. 102.

familjen accepterar vissa frivilliga insatser men där dessa ändå inte anses räcka för att tillgodose barnens behov.77

Flera forskare har lyft fram specifika svårigheter i arbetet med små barn under tre år.78 Ett specifikt dilemma när det gäller de små barnen verkar, enligt Ponnert, vara att dels identifiera och bedöma riskfaktorer, dels att koppla föräldrarnas beteende till vilka risker det innebär för barnet.

När det gäller beslutsfattandet menar Ponnert sammanfattningsvis att många studier riktar kritik mot socialsekreterares riskbedömningar och beslutsfattande för att vara ensidiga, problematiserande, föräldracentrerade och i viss mån godtyckliga och beroende av den enskilde socialsekreterarens uppfattning. En kritik mot denna typ av kritik är, enligt Ponnert, att den osäkerhet som förekommer framställs som ett dilemma som skulle kunna lösas eller förbättras med bättre kunskap och metoder eller bättre lagstiftning, vilket inte nödvändigtvis behöver vara fallet.79

9.11. Uppföljning efter avslutad utredning

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd kan socialnämnden, utifrån sitt ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL, komma överens med barnet och dess vårdnadshavare om en uppföljande kontakt, i det fall en utredning har avslutats utan beslut om insats.80

I 11 kap. 4 a § SoL finns bestämmelser om att nämnden, när det gäller ett barn, i vissa fall får besluta om uppföljning efter avslutad utredning oberoende av samtycke. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att förhållanden som avses i LVU föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.

När en utredning avslutas och socialnämnden har konstaterat att det finns behov av insatser men vårdnadshavaren eller barnet avvisar erbjudande om insatser måste socialtjänsten, enligt förarbetena, i de flesta fall respektera denna inställning. I vissa fall kan

77 Ponnert L (2007) s. 95 och 200 ff. Ponnert har studerat samtliga akter i en mellanstor svensk kommun med förslag om LVU någon gång under 2001 och genomfört fokusgruppsintervjuer med socialsekreterare. 78 Bl.a. Andersson G (1991) och I Claezon (1987). 79 Ponnert L (2007) s. 81 ff. 80 SOSFS 2014:6.

det dock kvarstå en stor oro för barnets situation och då kan beslutas om uppföljning under en period av högst två månader. Att följa upp ett barns situation utan samtycke är ett ingrepp i den enskildes integritet och självbestämmande. Möjligheten ska därför enligt förarbetena tillämpas restriktivt.81

9.12. Ansökan om vård enligt LVU

9.12.1. Ett fåtal utredningar leder till ansökan om LVU

En mycket liten andel av utredningarna leder till en ansökan om vård enligt LVU. Som har framgått tidigare i texten uppskattar Socialstyrelsen att antalet anmälningar i landet under ett år rör sig om ca 60 000 barn. Det kan relateras till att vård enligt LVU under 2013 påbörjades för ca 2 800 barn, vilket innebär att uppskattningsvis knappt fem procent av utredningarna ledde till en LVUplacering under kortare eller längre tid.82

I tidigare nämnda aktstudie av Pernilla Leviners framkom misstankar om brott mot barnet i 20 procent av utredningarna (119 av de totalt 582 utredningarna). Endast i ca 4 procent av dessa utredningar (5 av 119 fall) vidtogs åtgärder med stöd av LVU. Enligt Leviner har motsvarande andel visats i andra studier.83 I samtliga dessa fall hade omedelbara omhändertaganden genomförts, antingen som inledande åtgärd varefter utredning inleds eller under pågående utredning. I tre av fallen avslutades utredningen med beslut om att ansöka om vård enligt LVU. Leviner ansåg att dessa utredningar var gedigna. De innefattade fler utredningsåtgärder jämfört med övriga utredningar och hade tydligare fokus och precision.84

81Prop. 2012/13:10 s. 64 f. 82 Socialstyrelsen (2012) och Socialstyrelsen (2014c). 83 Cocozza M (2007) och Sundell K m.fl. (2007). 84 Leviner P (2011) s. 285 f.

9.12.2. Särskilda regler om utredningstid och offentligt biträde

Det finns ingen bestämmelse om att en LVU-utredning ska inledas motsvarande den som finns i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Enligt 7 § LVM ska socialnämnden inleda en utredning när den, genom anmälan enligt 6 § eller på något annat sätt, har fått kännedom om att det kan finnas skäl att bereda någon tvångsvård. I ett uppmärksammat fall dömdes en chef till ansvar för tjänstefel på grund av att denne för sent inlett utredning och vidtagit åtgärder för ett omedelbart omhändertagande enligt LVM av en man med tungt narkotikamissbruk.85

Även om LVU-utredning inte finns som begrepp i lagstiftningen eller i andra rättskällor så omgärdas en utredning som ska ligga till grund för en ansökan om vård enligt LVU av vissa särskilda regler. Dessa utgörs av den särskilda tidsgränsen för utredningen vid ett omedelbart omhändertagande, rätten till offentligt biträde och reglerna om vad en ansökan om vård ska innehålla.

Fyra veckors utredningstid vid omedelbart omhändertagande

Av 8 § LVU framgår att, om förvaltningsrätten fastställer ett beslut om omedelbart omhändertagande, ska socialnämnden inom fyra veckor från den dag då omhändertagande verkställdes ansöka hos förvaltningsrätten om att den unge ska beredas vård med stöd av denna lag. Beslutet anses verkställt när den unge med stöd av beslutet placeras utanför det egna hemmet.86 Förvaltningsrätten får medge förlängning av denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

Offentligt biträde ska utses

Offentligt biträde (tillika ställföreträdare för barn under 15 år) förordnas enligt 39 § LVU av förvaltningsrätten i samband med beslut om omedelbart omhändertagande m.m. Frågan om offentligt biträde kan aktualiseras när som helst under utredningstiden.

85 Hovrätten för Västra Sverige dom den 20 december 2010 med mål nr B 4761-09. 86 SOSFS 1997:15 s. 51.

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör frågan om förordnande av offentligt biträde övervägas av nämnden så snart nämnden anser att vård utanför hemmet kan komma i fråga. På detta stadium kan nämnden inte veta om den eventuella vården kommer att ske med stöd av SoL eller LVU. Om det däremot verkar stå klart att vården kan ges med stöd av SoL bör socialnämnden avvakta med att anmäla behov av offentligt biträde. Enligt Socialstyrelsen kan det offentliga biträdets insatser vara särskilt betydelsefull på utredningsstadiet och särskilt i sådana ärenden där motstridiga uppgifter har lämnats.87 Se vidare utredningens förslag angående offentligt biträde i kapitel 10.

9.12.3. Krav på utredningen

Det finns inga särskilda krav på en utredning som ska ligga till grund för beslut om vård enligt LVU mer än vad som indirekt följer av de bestämmelser som reglerar vad en ansökan om LVU ska innehålla, se nästa avsnitt. I förarbetena framhålls dock att det är ett rättssäkerhetskrav att alla fakta redovisas tydligt och att det i ansökan preciseras vilka grunder som finns för vård, dvs. vilka brister som föreligger i den unges hemförhållanden eller det egna beteendet.88

HFD har i en dom uttalat att det måste ställas höga krav på den utredning som ska ligga till grund för omhändertagande med stöd av LVU eftersom ett tvångsomhändertagande är en mycket ingripande åtgärd både för barnet och för barnets familj. Utredningen i LVU-ärenden innefattar inte bara tidigare förhållanden, utan också en bedömning av vilken eller vilka risker barnet utsätts för i hemmet om ett omhändertagande inte görs. Den del av en LVU-utredning som avser en bedömning av riskerna för barnet måste därför, enligt HFD, av naturliga skäl bygga på antaganden. Dessa ska självfallet vara så väl underbyggda som möjligt, men en viss osäkerhet måste accepteras. Vidare betonar HFD att barnet har en central plats i utredningen om förhållandena i hemmet. Barnets berättelse ska väga tungt i utredningen liksom barnets subjektiva

87 SOSFS 1997:15 s. 110. Se även JO 1999/2000 s. 264. 88Prop. 1989/90:28 s. 68.

upplevelse av hemförhållandena. Om det saknas annan utredning som ger tillräckligt stöd för barnets uppgifter om missförhållandena samtidigt som uppgifterna förnekas av föräldrarna måste den som har att pröva frågan om vård ta ställning till om uppgifterna i sig framstår som tillförlitliga. I det aktuella målet blev slutsatsen att påståendet om psykisk misshandel inte hade konkretiserats och underbyggts tillräckligt av socialnämnden för att det skulle anses visat att det förelåg en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling.89

9.12.4. Innehållet i ansökan om vård enligt LVU

Enligt 4 § LVU har socialnämnden en exklusiv rätt att hos förvaltningsrätt ansöka om beredande av vård med stöd av LVU.90 Enligt förarbetena hänger det samman med att nämnden har en omfattande utredningsskyldighet vad gäller barns och ungas förhållanden och att en ansökan ska baseras på vad som framkommit i nämndens utredning.

I såväl LVU som SoF finns angivet vad socialnämndens ansökan om vård enligt LVU ska innehålla. Av 4 § andra stycket LVU framgår att ansökan om vård ska innehålla en redogörelse för

  • den unges förhållanden,
  • de omständigheter som utgör grund för att den unge behöver beredas vård,
  • tidigare vidtagna åtgärder,
  • den vård som socialnämnden avser att anordna,
  • hur relevant information lämnats till den unge,
  • vilket slags relevant information som lämnats, samt
  • den unges inställning.

Den femte och sjätte punkten om hur och vilket slags relevant information som har lämnas till den unge fördes in i lagen år 2008. Enligt propositionen är det viktigt att informationen ges till den

89 HFD:s dom den 23 juni 2014 med mål nr 4466-13. 90 Jfr RÅ 2006 ref. 10.

unge så tidigt som möjligt, dels för att information kan lugna den unge i en obekant och skrämmande situation, dels för att den unge ska kunna ge uttryck för sin inställning så tidigt som möjligt. Den unges inställning, som utgör en del av bedömningsunderlaget i ärendet eller målet, ansågs i vart fall delvis grundas på den information som lämnats honom eller henne. Därför ansågs det viktigt med dokumentation om vilken typ av information som lämnats, när, i vilket sammanhang och hur detta skett samt när och på vilket sätt socialnämnden fått kännedom om den unges inställning. Om krav införs på att socialnämndens ansökan om vård enligt LVU ska innehålla sådana uppgifter garanteras både att informationen ges den unge tidigt och att domstolen får tillgång till uppgifterna inför sin bedömning.91

Enligt 5 kap. 1 § SoF ska en LVU-ansökan, om det inte möter särskilda hinder, särskilt beskriva

1. den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt

relationer till anhöriga och andra närstående,

2. socialnämndens bedömning av den unges behov av vård och

hans eller hennes vårdnadshavares förmåga att tillgodose detta behov, och

3. den unges och hans eller hennes vårdnadshavares syn på behovet

av vård och förhållandena i övrigt.

En ansökan ska enligt denna bestämmelse även innehålla en vårdplan.

Bakgrunden till bestämmelsen i SoF, som tillkom år 2003, var ett förslag från LVU-utredningen om att 4 § LVU skulle ersättas med en ny bestämmelse motsvarande bl.a. de punkter som kom att ingå i nuvarande bestämmelse i SoF. Därtill föreslog utredningen att bestämmelsen borde kompletteras med ett krav om att läkarintyg ska fogas till ansökan om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Därmed kunde, enligt LVU-utredningen, § 32 andra stycket LVU tas bort för att undvika dubbelreglering.92 I den

91Prop. 2006/07:129 s. 42. 92SOU 2000:77 s. 100.

efterföljande propositionen föreslogs emellertid ingen ändring varken i 4 § LVU eller 32 § LVU.93

Fyra dokument bör, enligt Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU finnas med vid ansökan till förvaltningsrätten: En ansökan om vård, där grunderna för vård anges samt protokollsutdrag från nämndens sammanträde, en social utredning, en vårdplan och ett läkarintyg.94

9.12.5. Granskning av beslutsunderlag och domar i LVUärenden

Socialstyrelsen granskade, på initiativ av Barnskyddsutredningen, länsrätts- och kammarrättsdomar under år 2008 om beredande av vård enligt LVU.95 Syftet med undersökningen var att se om barnperspektivet beaktades i socialnämndens beslutsunderlag och i den rättsliga processen. I undersökningen gjordes också några jämförelser med en liknande undersökning från 1993.

Enligt rapporten verkade beslutsunderlagen ha blivit bättre jämfört med 1993. Däremot fanns inget samband mellan beslutsunderlagets kvalitet och utfallet i kammarätten. I stället föreföll den muntliga förhandlingen ofta få avgörande betydelse, oavsett hur väl underbyggd socialnämndens ansökan var. I mål som gällde misstanke om misshandel föreföll beviskraven vara särskilt höga. Utredningarna i det granskade materialet var i huvudsak av bra kvalitet, men det fanns utredningar som inte uppfyllde de krav på stringens och tydlighet som, enligt Socialstyrelsen, måste kunna ställas på ett beslutsunderlag i en LVU-process. I rapporten konstaterades att det underlag som nämnden har måste analyseras och kopplas till lagens rekvisit. Ibland var det enbart föräldrarnas otillräcklighet som beskrevs i utredningen, vilket kan ha gjort det svårt för domstolen att förstå riskerna för barnet.

Katarina Alexius och Anna Hollander har i en studie av ärenden enligt 2 § LVU, där en eller båda föräldrarna beskrivs ha intellektuell funktionsnedsättning, bedömt att prognoserna har en

93Prop. 2002/03:53. 94 SOSFS 1997:15 s. 37. 95 Socialstyrelsen (2009) s. 10 och 11 ff. Undersökningen omfattade samtliga domar år 2008 i fyra länsrätter och samtliga kammarrättsdomar samma år. Dessutom gjordes en fördjupad granskning av 36 mål där rätten inte bifallit socialnämndens ansökan om vård.

bristfällig utformning i två tredjedelar av de undersökta utredningarna och domarna. Riskbedömningarna baseras ofta på problem vars framtida negativa effekter på barnets hälsa och utveckling är underförstådda. Vad prognosticerandet av föräldrarnas otillräcklighet har baserats på framgår, enligt studien, endast i ett fåtal ärenden. Anknytningsteori åberopas ofta, men vilka metoder som har använts för att klarlägga de uppgivna anknytningsproblemen presenterades inte i någon av de undersökta utredningarna.96

I en debattartikel97 hävdar sex forskare, bl.a. med hänvisning till ovan nämnda forskningsresultat, att omhändertagande av barn motiveras med felaktiga och bristfälliga hänvisningar till anknytningsproblem. Ny forskning visar enligt artikeln att barn till föräldrar med utvecklingsstörning mycket väl kan utveckla trygg anknytning, men att det försvåras om föräldern har utsatts för vanvård.98De forskare som står bakom artikeln är kritiska till att cirka 30 procent av barn vars föräldrar har en intellektuell funktionsnedsättning omhändertas. Socialtjänst och domstolar uppmanas att inte rutinmässigt ställa ett barn- mot ett vuxenperspektiv. Dessa perspektiv harmonierar i de flesta fall, såtillvida att barn har rätt till sina föräldrar och föräldrar till sina barn. Såväl barn som föräldrar kan dock behöva kompetent samhällsstöd.

9.12.6. Synpunkter från organisationer

Riksförbundet Attention, Autism- och Aspergerförbundet och Föreningen för barn, unga och vuxna med utvecklingstörning (FUB) har framfört till utredningen att socialtjänstens utredningar av barn med funktionsnedsättningar ofta är ofullständiga. Exempelvis saknas intyg med diagnos av neuropsykiatriska funktionshinder trots att sådana finns att tillgå. Organisationerna hävdar också att omhändertaganden med anledning av påstådda missförhållanden i hemmet ofta har sin grund i ett tidigare bristande stöd till familjen och den enskilde.99

96 Alexius K & Hollander A (2014) s. 21 ff. och Alexius K (2013) s. 198 f. Materialet rör 16 familjer, som omfattar 29 barn och 30 vuxna. 97Artikeln var publicerad i DN 2015-06-08 http://www.dn.se/debatt/stoppa-overgrppenmot-funktionsnedsatta.foraldrar/ 98 Granqvist P m.fl. (2014). 99 Gemensamt möte 2013-02-12 och efterföljande möten med respektive organisation.

Autism- och Aspergerförbundet har därutöver i en särskild skrivelse till utredningen framfört att en lagbestämmelse behövs som innebär att såväl socialtjänst som domstolar måste ta särskild hänsyn när en funktionsnedsättning föreligger. Förutom att funktionsnedsättningen måste beaktas och sakkunskap inhämtas från experter bör det införas en skyldighet att höra en sakkunnig i mål om LVU. Barnets behov ska på ett tidigt stadium bedömas av ett tvärprofessionellt team. Socialtjänstens attityd till föräldrar till barn med funktionsnedsättning måste, enligt skrivelsen, bli mindre ifrågasättande.100 Till skrivelsen har bifogats en genomgång från 2009 av ett antal LVU-domar där barnet har en autismdiagnos. Enligt rapporten har i dessa fall inte barnets diagnos beaktats som en viktig omständighet i den problembild som målats upp kring det aktuella barnets livsförhållanden. Förbundet anser att en allsidig utredning (medicinsk, psykologisk, social och pedagogisk) bör göras då barn uppvisar allvarliga symtom, även i de fall det föreligger uppenbara brister i föräldraomsorgen. Utbildningsinsatser för socialtjänsten efterfrågas, liksom samverkan mellan socialtjänstens IFO-enhet och LSS-enhet, landstingets habilitering och viktiga nätverk kring barnet. Förbundet anser att de problem som utgör upprinnelsen till tvångsomhändertaganden sannolikt skulle kunnat avhjälpas om adekvat stöd i skola och hem hade satts in i förebyggande syfte.101

Föreningen för barn, unga och vuxna med utvecklingstörning (FUB) har framfört att de sett allvarliga rättssäkerhetsproblem vid omhändertaganden av barn. Det har handlat om bl.a. bristfälliga eller obefintliga skriftliga utredningar och fördomsfulla bedömningar av föräldraförmågan hos personer med utvecklingsstörning. Innan LVU blir aktuellt ska socialtjänsten ha gett föräldrarna stöd, men ofta saknas kompetens, bl.a. till följd av bristande samverkan mellan de som arbetar med LSS och de som arbetar med barn- och ungdomsvård. Det finns också brister i socialtjänstens information till och kommunikation med föräldrar med utvecklingsstörning.102

Riksförbundet för familjers rättigheter (RFFR) har i skrivelse till utredningen framfört att de anser att det ofta brister i rätts-

100 Skrivelse från Autism- och Aspergerförbundet till utredningen 2013-04-16. 101 Skrivelse från Riksföreningen Autism till Socialstyrelsen 2009-09-30. 102 Uppgifter som framkom vid möte med FUB 2014-10-17.

säkerhet och kvalitet i samband med utredningar som ligger till grund för omhändertagande av barn. Främst lyfter organisationen fram de ärenden där socialtjänst och domstol förlitar sig enbart på medicinska utlåtanden trots osäkra diagnoser, exempelvis Shaken Baby Syndrome och Münchhausen by proxy. RFFR anser att utredningar där LVU övervägs ska utföras av en enhet som är organisatoriskt, huvudmannamässigt och personalmässigt helt åtskild från socialtjänsten. De som blir utredda måste få ett större inflytande på utredningen och kunna låta sitt juridiska ombud genomföra egna utredningar som kan bidra med en ”second opinion” och bidra till ökad rättssäkerhet. Vidare förordar RFFR att alternativ till placering under utredningstiden bör utvecklas.103

9.13. Vårdplan inför beslut om placering

En vårdplan ska enligt 5 kap. 1 § SoF finnas med i underlaget vid en ansökan om vård enligt LVU. En vårdplan är en övergripande plan över den vård som socialnämnden anser nödvändig. Kravet på vårdplan gäller för övrigt både inför placeringar enligt SoL och LVU (11 kap. 3 § första stycket SoL). Vårdplanen ska upprättas innan socialnämnden fattar beslut om vård så att vårdnadshavare och barn kan ta ställning till om de samtycker till vårdens innehåll eller inte.

Vad vårdplanen ska innehålla framgår av 5 kap. 1 a § första stycket SoF. En vårdplan ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

  • de särskilda insatser som behövs,
  • det sätt på vilket den unges umgänge med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående ska ordnas, målet med vården, och
  • den vårdbehövandes och, i fråga om barn, även hans eller hennes vårdnadshavares syn på den planerade vården.

Av 11 kap. 3 § framgår att vårdplanen även ska uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

103 Skrivelse från RFFR som överlämnades i samband med möte med utredningen 2015-01-14. Tilläggssynpunkter inkom 2015-03-31 och 2015-04-27.

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör vårdplanen utgöra en egen handling. Detta för att tydligt markera skillnaden mellan utredningen och vårdplanen. Det är inte alltid möjligt att redan vid beslutet, t.ex. vid en ansökan enligt LVU, ange i vilket familjehem eller i vilket HVB som barnet ska placeras. I sådana fall får i stället vårdform anges, t.ex. familjehem eller HVB.104 Se vidare utredningens förslag i kapitel 13 när det gäller vårdplanens innehåll och revidering av vårdplanen.

Vårdplanen ska, i samband med placeringen, kompletteras med en genomförandeplan som beskriver hur insatserna konkret ska genomföras.

9.14. Läkarundersökning enligt LVU

I ett ärende enligt LVU får socialnämnden enligt 32 § LVU besluta om läkarundersökning av den unge samt utse läkare för undersökningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. Rätten har samma befogenhet. Läkarundersökning ska, om den inte av särskilda skäl är obehövlig, ske innan nämnden gör ansökan om vård enligt 4 § LVU.

Bestämmelsen innebär en befogenhet att genomföra en läkarundersökning utan samtycke i en situation där ett ingripande enligt LVU övervägs. Den innebär också ett krav på att en läkarundersökning som regel ska göras innan ansökan om vård med stöd av LVU.

9.14.1. Samtycke är huvudprincipen

En läkarundersökning av en underårig bör i första hand ske i samråd med den unge och hans vårdnadshavare. JO har betonat att en läkarundersökning av små barn inför en ansökan om vård med stöd av LVU som absolut huvudregel bör genomföras med vårdnadshavarens samtycke.105

104 SOSFS 1997:15 s. 38. 105 JO 1994/95 s. 292 och JO beslut oktober 2010 med dnr 6320-2009.

Möjligheten att besluta om läkarundersökning med stöd av 32 § LVU kan, enligt Socialstyrelsens uppfattning, på sin höjd röra sig om en poliklinisk undersökning och vårdnadshavarens måste informeras före beslutet. Krävs det en längre tid för undersökning och samtycke inte kan erhållas måste ett beslut fattas om omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § LVU, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.106

Om föräldrarna eller den unge motsätter sig läkarundersökning har socialnämnden enligt 43 § 1 LVU möjlighet att begära polishandräckning för att genomföra undersökningen. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör nämnden endast i undantagsfall utnyttja befogenheten att anlita polishandräckning i dessa fall.107

9.14.2. Ett komplement till den sociala utredningen

I förarbetena till 1990 års LVU betonas att läkarundersökningen är ett viktigt komplement till den sociala utredningen. Liksom utredningen i stort har den ett dubbelt syfte. Den ska både utgöra en del av underlaget för bedömningen av om samhället behöver ingripa till den unges skydd med stöd av LVU och tillföra utredningen material av betydelse för behandlingsplaneringen. Utifrån situationen i det enskilda fallet får bedömas hur omfattande en läkarundersökning ska vara. Vad som sagts om behovet av läkarundersökning bör, enligt förarbetena, även gälla vid frivilliga placeringar.108

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd kan särskilda skäl för att göra undantag från kravet på läkarintyg vara att den unge redan tidigare genomgått en läkarundersökning eller att det föreligger en tillfredsställande utredning om hans eller hennes hälsotillstånd, t.ex. en barnpsykiatrisk bedömning. Det är socialnämnden som anger läkarundersökningens omfattning och det får bedömas utifrån situationen i det enskilda fallet. Den unges både fysiska och psykiska status bör undersökas. Enligt Socialstyrelsens uppfattning bör undersökningen utföras av allmänläkare eller annan specialistkompetent läkare med relevant kompetens för det enskilda fallet.109

106 SOSFS 1997:15 s. 41. 107 A.a. s. 72. 108Prop. 1989/90:28 s. 69 f. 109 SOSFS 1997:15 s. 39 f.

Det framgår inte av lagen att läkarintyg ska bifogas till ansökan om vård enligt LVU, men det rekommenderas i Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU.110

9.14.3. Tillämpningen av bestämmelsen

Det finns ingen systematisk genomgång av läkarundersökningarnas kvalitet och betydelse för bedömningen av vårdbehovet i LVUärenden. SKL har dock nyligen genomfört en kartläggning111 av antalet barn och unga som genomgått läkarundersökning i samband med placeringen och vilka hinder som finns för att få till stånd en läkarundersökning. Undersökningen visade att barn och unga som var placerade med stöd av LVU läkarundersöktes i betydligt högre omfattning (60 procent) än de som var placerade enligt SoL (20 procent). En knapp tredjedel av barnen visade sig ha behov av uppföljning inom hälso- och sjukvården. Här fanns inga skillnader mellan grupperna.

Kartläggningen visade också att merparten av länen har tecknat överenskommelser om läkarundersökning inför placering, men att dessa inte alltid var kända av personalen, varken inom socialtjänsten eller hälso- och sjukvården. Läkarundersökningen görs antingen på barnklinik/särskild barn- och ungdomsmedicinsk mottagning eller på vårdcentral. I en del län undersöktes yngre barnen av barnläkare medan de äldre undersöktes av allmänläkare vid vårdcentral. I de län där läkarundersökningarna görs på vårdcentralen upplevdes svårigheter avseende kontaktvägar och beställning av undersökningen. Vanliga kommentarer i enkätsvaren visade att det finns en osäkerhet bland de läkare som har till uppgift att undersöka barnet, både gällande hur undersökningen ska gå till och om varför den är viktig. Motsvarande osäkerhet påvisas också bland socialsekreterarna. Enligt de anvisningar som hittills har gällt inom BBIC ska socialsekreteraren förse läkaren med bakgrundsinformation i form av kopia på BVC-journal, skolhälsovårdsjournal m.m. Det har

110 A.a. s. 37. 111 SKL (2015a). Totalt omfattade kartläggningen 1 216 barn och unga som, under perioden 1 januari 2014–30 juni 2014, stadigvarande och för första gången placerades i familjehem eller HVB. 439 av dessa hade blivit läkarundersökta enligt anvisningarna i BBIC. Kartläggningen omfattade två enkäter, fokusgrupp och telefonintervjuer.

visat sig vara en svår och tidskrävande uppgift. En vanlig kommentar från socialtjänsten i enkätsvaren var att det, förutom ett omfattande förarbete också krävs motivationsarbete i förhållande till ungdomar för att undersökningen ska bli av.

BBIC-ansvariga på Socialstyrelsen och de regionala utvecklingsledarna har framhållit till utredningen att omständigheterna kring läkarundersökningen inför en ansökan om LVU ofta kan vara tidspressade, bl.a. eftersom många ansökningar föregås av ett omedelbart omhändertagande. En undersökning som görs på vårdcentralen blir som regel inte särskilt omfattande. Det saknas ofta bakgrundsmaterial om barnets eller den unges tidigare sjukvårdskontakter. Det anses många gånger vara bättre och lugnare för barnet eller den unge att genomföra undersökningen när han eller hon väl blivit placerad. Det skulle också vara en fördel med tanke på fortsatta vårdkontakter.

Utredningen har haft begränsade kontakter med läkare som utför dessa undersökningar, men mött exempel på att läkarundersökningen anses fylla en viktig funktion. Som exempel nämns att den unge som ska placeras har diabetes och en bedömning behöver göras om den unge kan klara sin medicinering själv. Det kan också handla om att bedöma risk för psykos eller suicid.

9.14.4. Regler och rekommendationer om intyg inom hälso- och sjukvården

Av 6 kap. 10 § patientsäkerhetslagen (2010:659, PSL) följer att ett intyg om någons hälsotillstånd eller vård ska utformas med noggrannhet och omsorg. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter om utfärdande av intyg inom hälso- och sjukvården m.m. (SOSFS 2005:29) samt i anslutning till dessa publicerat ett Meddelandeblad i januari 2006. Föreskrifterna omfattar bl.a. regler om rutiner för kvalitet och säkerhet och kompetens hos den som ska utfärda intyget. Till föreskrifterna finns blanketter för olika intygslag bifogade, dock inte för läkarintyg med stöd av 32 § LVU.

9.15. Allmänt om hälsoundersökning i samband med placering

9.15.1. Stora hälsoproblem har påvisats

Under senare år har studier visat att många barn som socialtjänsten möter inte har fått del av den basala hälsovård som är till för alla barn. Det beror bl.a. på uteblivna hälsokontroller, ibland även under tiden i vård t.ex. på grund av upprepade omplaceringar.112 Även efter en placering är risken stor att barnens hälsa inte uppmärksammas på det sätt som behövs.

En svensk journalstudie har redovisat påtagliga brister i den basala hälsovården och omhändertagande av hälsoproblem hos barn i familjehem liksom i kommunikationen mellan olika aktörer inom hälsovården. Studien visade att omkring 15 procent av barnen saknade en eller flera rekommenderade vaccinationer när de uppnådde skolåldern. Var femte barn hade inte fått någon fyrårskontroll och synundersökning hade bara genomförts hos hälften av barnen. Undersökningen fann även brister i uppföljningen av tandhälsan och hög nivå av psykisk ohälsa.113

Vid en standardiserad läkarundersökning av 120 sydsvenska barn och ungdomar i åldern 0–18 år framkom i samband med social utredning ett mycket stort behov av en lång rad nyupptäckta, utredningskrävande symtom och tidigare kända somatiska besvär. Vartannat barn behövde minst en remiss till specialist.114

Av den kartläggning som genomförts av SKL, och som redovisas i avsnitt 9.14.3, framgick att en knapp tredjedel av de undersökta barnen visade sig ha behov av uppföljning inom hälso- och sjukvården.115

112 Nordens Välfärdscenter (2015) s. 7. 113 Kling S (2010). 114 Socialstyrelsen (2015b). 115 SKL (2015a) s. 5.

9.15.2. Rekommendationer om undersökning av barns och ungas hälsa inför placering

I Socialstyrelsens och Skolverkets vägledning om placerade barns skolgång och hälsa betonas vikten av att utreda barnets fysiska och psykiska hälsa inför placering.116 Rekommendationerna i denna vägledning byggde på de hittillsvarande anvisningarna för läkarundersökning i BBIC, som har modifierats i den nya versionen av BBIC som lanseras hösten 2015.

Enligt de nya anvisningarna i BBIC ska socialtjänsten, om det inte är omotiverat, verka för att få till stånd en hälsoundersökning och undersökning av tandhälsan för alla barn och unga som ska placeras eller nyligen har blivit placerade. Både fysisk och psykisk hälsa och eventuell psykiatrisk problematik ska uppmärksammas.117Om det vid hälsoundersökningen, som kan utföras av sjuksköterska inom barnhälsovård eller skolsköterska inom elevhälsan, framkommer tecken på ohälsa eller försummad hälso- och sjukvård ska en läkarundersökning göras. Framkommer tecken på psykisk ohälsa, psykiatrisk problematik eller behov av utvecklingsbedömning ska en psykologbedömning eller psykologisk utredning göras.118

Nordens Välfärdscenter har i projektet ”Nordens barn – Fokus på barn i fosterhem” pekat på behovet av ökad uppmärksamhet kring placerade barns och ungas hälsa.119 I en översikt av kunskapsläget konstateras att ett första steg vore att erbjuda somatiska hälsokontroller till alla barn vid placering. Hänvisning görs till att detta är rutin i bland annat USA och Storbritannien samt till den finska barnskyddslagens bestämmelser, som stadgar att alla barn ska få en hälsoundersökning vid placering i familjehem eller i institution.

Ett annat enkelt sätt att öka kvaliteten är, enligt Nordens Välfärdscenter, att införa rutiner med ett särskilt hälsokort med uppgifter om bland annat vaccinationer, fullgjorda barnhälsokontroller enligt nationella rekommendationer, genomgångna tandhälsokontroller, genomgången sjukhus- och poliklinisk vård, medicinering och annan behandling. Genom systematiskt genom-

116 Socialstyrelsen & Skolverket (2013) s. 10. 117 Socialstyrelsen (2015a) s. 71. 118 Socialstyrelsen (opublicerat material) BBIC: Samverkan kring barnets hälsa. 119 Nordens Välfärdscenter (2015) s. 7 ff.

förda hälsokontroller vid placering och rutiner med hälsokort kan familjehem få viktig aktuell information om barnets hälsa. Ytterligare ett steg vore att införa systematik i barnavårdens bevakning av den somatiska hälsan hos barn i familjehem. I Storbritannien har flera barnavårdsdistrikt anställt sjuksköterskor inom den sociala barnavården med särskilt ansvar för placerade barns hälsoomhändertagande.

I fråga om psykisk hälsa rekommenderar Nordens Välfärdscenter i sin översikt av kunskapsläget i första hand att barn i familjehem erbjuds en grundlig utredning av deras psykiska hälsa (när det är lämpligt åldersmässigt) och i andra hand att symtom på allvarlig psykisk ohälsa kartläggs med standardiserade bedömningsinstrument och med medvetenhet om dessa instruments begränsningar. Alla barn med resultat på klinisk nivå bör tillförsäkras fortsatt utredning och uppföljning som är individuellt anpassat till barnet och familjehemmet. Vidare rekommenderas att standardiserade bedömningsinstrument används för att följa barnens utveckling över tid.

9.15.3. Hälsoundersökningar och andra undersökningar

Olika typer av kontroller, samtal m.m. förekommer i samband med undersökningar av barns och ungas hälsa eller hälsoproblem. Medan läkarundersökning, tandläkarundersökning och psykologbedömning är knutna till den profession som utför undersökningen används hälsoundersökning ofta i en vidare bemärkelse, där såväl sjuksköterska som läkare, psykolog eller tandläkare kan vara berörda. Utgångspunkten är att hälsa är ett tillstånd av fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte endast frånvaro av sjukdom eller skada.120

Det traditionella syftet med hälsoundersökningar bland barn och unga har av Socialstyrelsen och Skolverket beskrivits som att identifiera oupptäckta funktionssvårigheter, sjukdomar och andra hälsoproblem. Hälsoundersökningarna kan också ge möjlighet att upptäcka om barnet eller den unge har andra allvarliga svårigheter

120 Socialstyrelsen, Termbanken http://socialstyrelsen.iterm.se/showterm.php?fTid=64

och vara ett bra tillfälle att fråga om det finns något som barnet eller den unge oroar sig för.121

I förhållande till hälsoundersökningar kan exempelvis läkarundersökningar uppfattas som mer inriktade på iakttagna eller konstaterade hälsoproblem, men läkare kan givetvis vara viktiga också vid bredare undersökningar av barns hälsa.

Hälsoövervakning inom barnhälsovården och hälsobesök inom elevhälsan

Andra arbetssätt som har beröringspunkter med hälsoundersökningar är hälsoövervakning inom barnhälsovården och hälsobesök inom elevhälsan. Hälsoövervakning innebär, enligt Socialstyrelsen, att man regelbundet följer barns hälsa och utveckling liksom förhållanden i uppväxtmiljön som kan ha betydelse för deras hälsa. Syftet med barnhälsovårdens hälsoövervakning är att tidigt identifiera barn i behov av stöd eller insatser i något avseende.122

Krav på erbjudanden om hälsobesök inom elevhälsan finns i 2 kap. 27 § skollagen (2010:800). Hälsobesöken innefattar allmänna hälsokontroller. Utöver hälsobesöken ska eleven dessutom erbjudas syn- och hörselundersökning och andra begränsade hälsokontroller (2 kap. 27 § skollagen). Utöver de syften som finns vid hälsoundersökningar kan hälsobesöken också ses som ett särskild arbetssätt med både hälsoövervakande och hälsofrämjande funktioner. I det sammanhanget kan hälsobesöken även omfatta hälsosamtal, som är ett samtal mellan eleven och skolsköterskan och som syftar till att främja hälsa och förebygga ohälsa.123 Kraven på hälsobesök ersatte i den nya skollagen de krav som tidigare enbart fanns på hälsokontroller. Valet av termen ”hälsobesök” markerade en förskjutning från ett kontrollerande och till ett mer förebyggande och hälsofrämjande arbetssätt.124

De undersökningar av barns hälsa som är aktuella i samband med socialtjänstens utredningar av barns behov av skydd och stöd

121 Socialstyrelsen & Skolverket (2014) s. 154. 122 Socialstyrelsen (2014b) s. 74. 123 Socialstyrelsen & Skolverket (2014), s. 153 f. I vägledningens bilaga 11 beskrivs syfte, undersökningar, förslag till remittering m.m. vid specifika somatiska hälsoundersökningar i elevhälsan, se s. 231–242. 124Prop. 2009/10:165, s. 276 och s. 658.

kan i praktiken ofta sägas vara kompletterande eller rent av kompenserande i förhållande till den allmänna hälsovård som dessa barn inte alltid fått del av. Det gäller även undersökningar av barnens tandhälsa. Varje landsting ska enligt 5 § tandvårdslagen (1985:125) erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Folktandvården ska enligt 7 § tandvårdslagen svara för regelbunden och fullständig tandvård för barn och ungdomar till och med det år då de fyller 19 år.

Hälsoundersökningar av asylsökande m.fl.

Enligt 7 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. ska ett landsting, om det inte är uppenbart obehövligt, erbjuda barn och vuxna som omfattas av lagen en hälsoundersökning. Det gäller bl.a. ensamkommande barn som är placerade med stöd av SoL eller LVU. Enligt lagens förarbeten syftar hälsoundersökningen till tidig upptäckt av akuta sjukdomar, men den är också central för fastställandet av vårdbehovet i övrigt. Särskilt viktigt är det att tidigt uppmärksamma barns och andra särskilt utsatta gruppers hälsa.125

Det finns även särskilda bestämmelser om landstingens skyldighet att erbjuda hälsoundersökning till personer som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning i lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

Socialstyrelsen har i föreskrifter och allmänna råd preciserat hälsoundersökningarnas syfte och innehåll. Där framgår att hälsoundersökningen ska utmynna i en medicinsk bedömning av behovet av viss fortsatt vård. Undersökningen ska innefatta ett samtal om den undersöktes hälsa med avseende på tidigare och nuvarande hälsotillstånd. En del av samtalet ska avse hur hälsotillståndet kan vara påverkat av den undersöktes psykosociala situation eller av traumatiska upplevelser. Samtalet ska även innehålla frågor om den undersöktes vaccinationsstatus, exponering för smittrisk samt de övriga uppgifter som kan behövas ur smittskyddssynpunkt. Som en del i hälsoundersökningen ska kroppsundersökning och provtag-

125Prop. 2007/08:105.

ningar göras, baserade på de behov som har framkommit vid samtalet. Vid hälsoundersökningen av ett barn ska samtalet även innefatta hur barnet påverkas av vårdnadshavarnas och andra familjemedlemmars hälsa. Ett samtal med ett barn ska anpassas till barnets ålder och mognad.126 Den undersökte ska remitteras till en annan vårdgivare om vårdgivaren upptäcker men inte kan tillgodose vissa behov av vård.127

9.15.4. Lagstiftning om hälsoundersökningar i andra nordiska länder

Norge

Barnevernloven har ingen bestämmelse som preciserar att det konsekvent ska företas hälsoundersökningar när barn placeras i familjehem eller i institution. Emellertid har barneverntjenesten rätt att låta läkarundersöka barn vid misstanke om övergrepp (§ 4–3 barnevernloven).

I ”Rutinehandbok for barneverntjenestens arbeid med fosterhjem” anges att de barn som placeras i fosterhem bör få en hälsoundersökning före placeringen. Hälsoundersökningen ska ha fokus på hälsomässiga förhållanden som har betydelse för behandling, omsorg och utbildning. Av den s.k. rettighetsforskriften framgår bl.a. att barn och unga som blir akutplacerade på institution ska undersökas av läkare före inskrivningen (§ 8).128

Danmark

Det finns ingen särskild lagstiftning om hälsoundersökning av barn i samband med placering. Av § 50 serviceloven, som handlar om utredningar av barn, framgår att man även ska undersöka barnets hälsa. Om det är nödvändigt ska man låta barnet undersökas av en läkare. I § 51 regleras när man kan undersöka barn utan samtycke.

126 5–7 §§ SOSFS 2011:11. 1279 § SOSFS 2011:11. 128 Forskrift av 15. nov. 2011 nr. 1103 om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barnevernsinstusjon.

Finland

Enligt 51 § finska barnskyddslagen ska barnets hälsotillstånd undersökas i samband med en placering, om det inte tidigare har varit möjligt att undersöka barnets hälsotillstånd. I lagens förarbeten konstateras att barnets hälsotillstånd inte alltid har klarlagts tillräckligt, trots att man vet att de barn som omfattas av barnskyddet har sämre hälsotillstånd än genomsnittet. Utredning av barnets hälsotillstånd behövs bl.a. för att barnet direkt när vården utom hemmet inleds ska få den vård och omsorg barnet behöver. Undersökningen av barnets hälsotillstånd förutsätter en grundlig läkarundersökning av barnet. Undersökningen kan göras redan då ett omhändertagande förbereds och ska utföras senast då vården utom hemmet inleds. En hälsoundersökning ska också göras då placeringen upphör.129

I den finska hälso- och sjukvårdslagen (§ 69) finns hänvisning till skyldigheterna enligt barnskyddslagen och regler om ansvarig kommun respektive hälso- och sjukvårdsdistrikt samt ersättningen för hälso- och sjukvårdstjänsterna.

9.16. Utredningens överväganden och förslag

9.16.1. Inledande överväganden

I strikt formell mening är en utredning om barns behov av stöd eller skydd de olika åtgärder som socialnämnden vidtar för att göra det möjligt att fatta ett beslut. Socialnämnden ska ta fram ett adekvat och korrekt beslutsunderlag och utredningen ska bedrivas på ett rättssäkert sätt. I perspektivet att utredningen inte enbart syftar till att identifiera barn i utsatta situationer utan också att de ska få den hjälp de behöver är utredningen en betydligt mer komplex process. Det innebär många svåra avvägningar och utmaningar.

Flera forskare som har refererats till i bakgrunden påtalar att utredningarna inte har tillräckligt fokus på barnets behov av skydd utan i stället blir en samförståndsprocess där föräldrarnas syn på problemet får oproportionerligt stort utrymme. Utredningen delar

129

RP 225/2009 rd s. 37.

uppfattningen att samtyckesprincipen kan medföra en risk för ensidigt föräldraperspektiv och att det är ett allvarligt problem om utredningarna präglas av ett bristande barn- och skyddsperspektiv. Utredningen anser emellertid att det inte behöver eller får finnas någon motsättning mellan att ha ett stödjande förhållningssätt till föräldrarna och ha barnet i fokus. Socialsekreteraren måste vara beredd att vid behov använda sin professionella auktoritet och vara tydlig med vad som krävs av föräldrarna om det t.ex. finns brister i omsorgen om barnet. Samma tydlighet måste finnas när det gäller barns och ungas beteende. Utredningen måste bedrivas på ett sätt som skapar trovärdighet i förhållande till berörda barn och föräldrar och som uppmuntrar delaktighet för att lösningarna ska bli hållbara på sikt.

Av betydelse när det gäller diskussionen om familjestöd kontra barnskydd är också att uppskattningsvis mindre än fem procent av utredningarna anses ha den allvarlighetsgrad att det blir aktuellt med åtgärder enligt LVU. Det betyder att även om barnets behov ska stå i centrum för utredningen måste vägen till en förändring gå via föräldrarna. Det gäller i synnerhet om det rör yngre barn där hemförhållandena eller föräldraförmågan är ifrågasatt, men det kan också gälla vid ungdomars problematiska beteende. En mycket liten del av utredningarna föranleds av att familjen själv eller barnet ber om hjälp och inte sällan väcker anmälan och utredning negativa reaktioner. Därför krävs att utredningen också rymmer ett motivationsarbete. Det ska tilläggas att en förändring av systemet i grunden i riktning mot en tydligare åtskillnad mellan tvång och frivillighet skulle kräva en mer fördjupad utredning och analys än vad som varit möjligt inom ramen för denna LVU-översyn.

Att genomföra en utredning av barns behov av stöd eller skydd förutsätter hög kompetens hos den utredande socialsekreteraren. Tyvärr är det ett stort problem generellt sett att nödvändig stabilitet saknas i myndighetsdelen av barn- och ungdomsvården. Personalomsättning och en stor andel oerfaren personal påverkar i sin tur den samlade kompetensen i verksamheten. IVO har i en aktuell rapport pekat på att brister i utredningarna beror på ökande ärendemängd och en ansträngd personalsituation, bristande kompetens och stress. Även brister i styrning, ledning och organisation lyfts fram

som orsaker.130 Utredningen anser att den krisartade situation som beskrivs, som även har uppmärksammats av SKL och de fackliga organisationerna, är oacceptabel och att det krävs långsiktiga åtgärder på flera plan för att komma tillrätta med orsakerna. De utredande socialsekreterarna måste få rimliga förutsättningar för det kvalificerade arbete de förväntas göra utifrån lagar och intentioner.

De organisatoriska förutsättningarna och arbetsbelastningen leder också till att utredningarna inte bedrivs med tillräcklig skyndsamhet. Utredningen anser att en utdragen process motverkar syftet med utredningen och leder till minskad trovärdighet både i förhållande till barnet och föräldrarna och i förhållande till den som anmält oro för barnet.

Förutom att arbeta strukturerat och skyndsamt anser utredningen att det är viktigt att om möjligt göra barnet delaktigt i utredningsprocessen samt inventera och involvera barnets nätverk. Det förbättrar förutsättningarna för att resultatet av utredningen ska bli mer hållbart på längre sikt. Det är också viktigt att socialtjänsten kan utveckla sina metoder när det gäller att tillgodose barns behov av skydd. Det handlar bl.a. handla om ett lyhört bemötande av barnet och hur insatser kan utformas på kort och lång sikt som utgår från vad som är bäst för barnet.

Utredningen anser att den vårdplan, som ska finnas inför placering i familjehem eller HVB, ska vara ett övergripande och långsiktigt planeringsdokument och ha en tydligare roll när det gäller såväl möjligheten till återförening som den långsiktiga planeringen för barnet i ett annat hem. Därför föreslår utredningen i kapitel 13 vissa förändringar när det gäller en vårdplan som avser barn.

Utredningen vill understryka betydelsen av att barns och ungas hälsa och skolgång noga utreds i flertalet utredningar. Med tanke på att barn och unga i familjehem och HVB som grupp betraktad har sämre fysisk och psykisk hälsa än andra är det angeläget att försummade hälso- och sjukvårdsbehov kan tillgodoses under vårdens genomförande. Utredningen anser att det är en viktig reform att kunna erbjuda hälsoundersökning i anslutning till en placering av barn och unga oavsett den lagliga grunden för placeringen. Socialnämndens befogenhet att i ärende enligt LVU besluta om en

130 IVO (2014) s. 18 ff.

läkarundersökning och kravet på läkarundersökning inför en LVUansökan behöver också finnas kvar.

9.16.2. Barns delaktighet i utredningen behöver utvecklas

Utredningens bedömning: Ett barn har rätt till delaktighet i en

utredning som rör hans eller hennes förhållanden. Ett fortsatt regionalt utvecklingsarbete på detta område behövs och kan lämpligen ske inom ramen för överenskommelsen mellan staten och SKL om stöd till en evidensbaserad praktik för en god kvalitet inom socialtjänsten.

Det finns ingen nationell bild av utredningarna om barns behov av stöd och skydd, men det får antas att BBIC har medfört en bättre struktur och mer fokus på barnet samt att enhetligheten i landet har ökat. Trots dessa generella förbättringar kvarstår problem med att barnen inte är tillräckligt synliga i utredningarna och inte alltid kommer till tals. Det framkommer i tillsynens granskningar och i olika studier.

Förutsättningarna och formerna för barnets delaktighet i en utredning behöver självfallet anpassas till barnets ålder och mognad. Ett basalt krav är att den utredande socialsekreteraren samtalar med barnet och informerar barnet i den omfattning som behövs och som barnet efterfrågar. Det är viktigt att förklara för barnet vad en utredning är. I begreppet delaktighet ingår också att barnet eller den unge ska kunna påverka hur utredningen genomförs och vad den innehåller. Barnet bör kunna påverka t.ex. vilka personer som han eller hon vill att socialsekreterarens ska kontakta. Det är också viktigt att barnet får direkt och anpassad information från socialsekreteraren när utredningen avslutas.

Utredningen bedömer att det krävs mer kunskap om hur barn kan bli delaktiga i sin utredning. De hinder som finns behöver analyseras och övervinnas bl.a. med hjälp av olika verktyg och modeller. Olika aktörer kan spela en roll i detta arbete. De regionala samordnarna inom barn- och ungdomsvården har under 2014 bl.a. genomfört en kartläggning av barns och ungas brukarmedverkan för verksamhetsutveckling. Av denna framgår att flertalet län har haft aktiviteter under året för att öka barns och ungas brukar-

medverkan, men arbetet bedrivs fortfarande kortsiktigt och i projektform.

Utredningen anser att frågan om hur barns delaktighet i utredningen kan stärkas är angelägen. Det rör sig om ett långsiktigt arbete som bäst bedrivs lokalt och regionalt, exempelvis i samarbete mellan socialtjänsten och FOU-enheter. Ett fortsatt utvecklingsarbete kan lämpligen ske inom ramen för överenskommelsen mellan staten och SKL om stöd till en evidensbaserad praktik.

9.16.3. Det tvärprofessionella arbetet vid utredning och placering ska stärkas

Utredningens bedömning: En utredning av barns och ungas

behov när det gäller hälsa och skolgång förutsätter samverkan mellan socialtjänsten och andra huvudmän och verksamheter. Samverkan är också en förutsättning för att barn och unga i samband med vård utanför det egna hemmet ska få sina behov inom dessa områden tillgodosedda.

Utredningens förslag: Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att

stärka det tvärprofessionella arbetet när det gäller utredning och placering av barn och unga. I uppdraget ska bl.a. ingå att, i samverkan med Skolverket, sprida information till hälso- och sjukvården, tandvården, förskolan och skolan om det samverkansbehov som följer av regelverket.

En helhetssyn på barns och ungas behov och väl underbyggda bedömningar förutsätter att socialtjänsten under utredningen konsulterar andra professionella. I första hand gäller det skolan, hälso- och sjukvården och tandvården med tanke på att brister i skolgången och allvarliga hälsoproblem är vanligt förekommande när barn på olika sätt far illa. Enligt 11 kap. 2 § SoL får socialnämnden konsultera sakkunniga och i övrigt ta de kontakter som behövs utifrån en proportionalitetsbedömning. Om det inte redan finns ett etablerat samarbete kring det aktuella barnet eller den unge är det viktigt att socialsekreteraren tidigt i utredningsprocessen identifierar vilka underlag som behövs och tar initiativ till en konsultation. I vissa fall räcker det med att hämta in

uppgifter som redan finns dokumenterade hos den berörda myndigheten. I andra fall, t.ex. om det saknas uppgifter eller det står klart att barnet eller den unge har försummade behov inom dessa områden, krävs samverkan för att åtgärda bristerna.

JO har framfört kritik mot att socialtjänstens utredningar inte är tillräckligt allsidiga. Även frivilligorganisationer har till utredningen påtalat bristen på tvärprofessionellt arbete och att utredningarna inte innehåller de sakkunnigutlåtanden som skulle behövas för en korrekt bedömning.

Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa har sedan länge varit ett utvecklingsområde. Det har då mest handlat om förebyggande och tidiga insatser samt insatser när barn och unga har omfattande och sammansatta behov. Samverkan i utredningar har däremot begränsats till rutiner kring anmälnings- och uppgiftsskyldigheten. En jämförelse kan göras med övriga nordiska länder där man på olika nivåer i bedömnings- och beslutsprocessen har fört in krav på att andra kompetenser ska vara representerade. Som exempel kan nämnas skyldigheten för kommunerna, enligt finska barnskyddslagen, att inrätta en expertgrupp med tvärprofessionell kompetens som ska bistå socialsekreterarna i barnutredningar och placeringsfrågor.

I de fall det blir aktuellt med en placering behöver barnets behov inom områdena skola, hälsa och tandhälsa vara utredda för att de ska kunna tillgodoses under vårdtiden. Såväl vårdplanen som genomförandeplanen ska, enligt 11 kap. 3 § SoL, även innehålla åtgärder och insatser som andra huvudmän ansvarar för. Som exempel på områden där det krävs ett tvärprofessionellt arbete kan nämnas när utredningar rör barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar eller föräldrar med kognitiva funktionsnedsättningar.

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att stärka det tvärprofessionella arbetet vid utredningar av barns situation och behov samt vid placering utanför det egna hemmet. Inom ramen för uppdraget ska kommunikationsaktiviteter riktade till hälso- och sjukvården, tandvården, förskolan och skolan genomföras med syftet att öka kunskapen om de regler och rekommendationer inom socialtjänstens område som berör andra huvudmän och verksamheter. Bland annat kan BBIC:s kommande material om samverkan kring

barnets hälsa och utbildning och den vägledning som Socialstyrelsen och Skolverket publicerade år 2013 användas i detta arbete.

9.16.4. En ny bestämmelse om innehållet i ansökan om vård enligt LVU

Utredningens bedömning: I dag finns bestämmelser i såväl 4 §

LVU som i 5 kap. 1 § SoF om vad en ansökan om vård enligt LVU ska innehålla. Eftersom bestämmelserna är delvis överlappande blir det otydligt.

Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i den nya LVU om

vad en ansökan om vård enligt LVU ska innehålla och bestämmelsen i SoF tas bort.

Dagens bestämmelser

I 4 § LVU anges vad en ansökan om LVU ska innehålla. Bestämmelsen innehåller sju strecksatser, nämligen – den unges förhållanden, – de omständigheter som utgör grund för att den unge behöver

beredas vård, – tidigare vidtagna åtgärder, – den vård som socialnämnden avser att anordna, – hur relevant information lämnats till den unge, – vilket slags relevant information som lämnats, samt – den unges inställning.

Enligt bestämmelsen i 5 kap. 1 § SoF ska en ansökan enligt 4 § LVU, om det inte möter särskilda hinder, särskilt beskriva

1. den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt

relationer till anhöriga och andra närstående,

2. socialnämndens bedömning av den unges behov av vård och

hans eller hennes vårdnadshavares förmåga att tillgodose detta behov, och

3. den unges och hans eller hennes vårdnadshavares syn på behovet

av vård och förhållandena i övrigt.

En ansökan ska även innehålla en vårdplan.

Överväganden

Det får anses olämpligt med dagens reglering i LVU och SoF som är delvis överlappande. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna i nuvarande LVU och i SoF ersätts med en enda bestämmelse i nya LVU. Förslaget motsvarar i huvudsak innehållet i båda bestämmelserna med smärre språkliga förändringar. Utredningen har, i förhållande till bestämmelsen i SoF, lagt till att redogörelsen ska omfatta barnets eller den unges familjeförhållanden och sociala nätverk för att alla områdena i BBIC ska finnas med.

Utredningen har valt att i förslaget inte ta med det som står i nuvarande bestämmelse i LVU om att det i ansökan ska anges hur relevant information har lämnats till den unge och vilket slags relevant information som lämnats. Av Socialstyrelsens föreskrifter följer att information som har lämnats till barnet eller den unge ska framgå av dokumentationen i ärenden som rör barn och unga. Uppgifterna ska således ingå i alla utredningar enligt 11 kap. 1 § SoL som rör barn och unga. Utredningen anser därför att detta inte specifikt behöver anges i den nya bestämmelsen om vad en ansökan om vård enligt LVU ska innehålla. Informationen är inte nödvändig för att rätten ska kunna bedöma behovet av vård enligt LVU. Däremot ska ansökan innehålla en redogörelse för barnets eller den unges inställning till behovet av vård.

I bestämmelsen i SoF finns ett tillägg, om det inte möter särskilda hinder, som utredningen valt att inte heller ta med i den nya bestämmelse som föreslås. Undantaget finns inte i den nuvarande bestämmelsen i LVU och utredningen anser att det är obehövligt. Det kan visserligen finnas situationer där utredningen inte kan bli fullödig i alla avseenden, t.ex. vid omhändertagande av ett litet övergivet barn eller ett barn som kommit till Sverige som ensamkommande. I

dessa fall finns ingen vårdnadshavare att hämta in information ifrån. Det kan också vara svårt att utreda familjeförhållanden och relationer till närstående etc. Utredningen vill dock betona att bestämmelsen om vad ansökan om vård enligt LVU ska innehålla inte reglerar omfattningen av informationen i de olika punkterna utan enbart att dessa områden ska finnas med i redogörelsen.

Utredningen har övervägt att föreslå att ansökan om vård ska innehålla ett läkarintyg, med hänsyn till kravet i nuvarande 32 § LVU om att läkarundersökning ska ske innan socialnämndens ansökan om vård enligt LVU. Utredningen anser dock att resultatet av läkarundersökningen utgör en del av utredningen av barnets hälsa som ingår i den första punkten i den föreslagna bestämmelsen. Se vidare förslag angående läkarundersökning respektive hälsoundersökning i följande avsnitt.

Ökad tydlighet med endast en bestämmelse i nya LVU

Utredningen föreslår att en bestämmelse förs in i den nya LVU om vad en ansökan om vård enligt LVU ska innehålla och att bestämmelsen i SoF tas bort. En ansökan om LVU ska innehålla en redogörelse för

  • barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till vårdnadshavare och andra närstående,
  • barnets eller den unges familjeförhållanden och sociala nätverk,
  • vårdnadshavarens förmåga att tillgodose barnets eller den unges behov,
  • tidigare vidtagna åtgärder,
  • de omständigheter som utgör grunden för att barnet eller den unge behöver vård,
  • barnets och vårdnadshavarens eller den unges inställning till behovet av vård, samt
  • den vård som socialnämnden avser att anordna.

En ansökan ska även innehålla en vårdplan.

9.16.5. Syftet med läkarundersökning inför ansökan om LVU ska tydliggöras

Utredningens bedömning: Det är nödvändigt att socialnämnden i

ett ärende enligt LVU har befogenhet att bestämma att en läkarundersökning ska genomföras. Syftet med läkarundersökning som ska göras inför en ansökan om LVU behöver dock tydliggöras, eftersom det har visat sig vara oklart i den praktiska tillämpningen.

Utredningens förlag: Nuvarande 32 § LVU om läkarunder-

sökning ska delvis ändras. Socialnämnden får i ett ärende enligt denna lag besluta om läkarundersökning av barnet eller den unge samt utse läkare för undersökningen. Andra meningen i nuvarande bestämmelse om att nämnden får bestämma plats för undersökningen ska tas bort liksom orden ”av särskilda skäl” i den därpå följande meningen. Bestämmelsen ska också kompletteras med syftet med läkarundersökningen.

Enligt den nya lydelsen ska läkarundersökningen, om den inte är obehövlig, ske innan nämnden gör en ansökan om LVU och syfta till att utgöra en del av underlaget för bedömningen av barnets eller den unges behov av vård och planeringen av vården.

Enligt nuvarande 32 § LVU får socialnämnden i ett ärende enligt lagen besluta om läkarundersökning av den unge samt utse läkare för undersökningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål enligt lagen har rätten samma befogenhet. Läkarundersökning ska, om den inte av särskilda skäl är obehövlig, ske innan nämnden gör ansökan om vård enligt nuvarande 4 § LVU.

Bestämmelsen innebär en befogenhet för socialnämnden att besluta om en läkarundersökning utan vårdnadshavarens och barnets eller den unges samtycke. Den innebär också ett krav på hälso- och sjukvården att genomföra undersökningen på begäran av socialnämnden. Läkarundersökningen ska både utgöra en del av underlaget för bedömningen och tillföra material av betydelse för planeringen av vården. Hur omfattande undersökningen ska vara ska anpassas till vad det enskilda ärendet kräver.

Hinder vid tillämpningen

Bestämmelsen om läkarundersökning har funnits med i lagstiftningen sedan lång tid och åtminstone i vissa avseenden har tillämpningen anpassats till förändrade förhållanden. Enligt förarbetena tänkte man sig i första hand en barnpsykiatrisk undersökning samtidigt som vikten av somatisk undersökning betonades under vissa omständigheter. Under senare år har behovet av att undersöka den fysiska hälsan i stället stått i förgrunden i forskning och praktik och präglat de anvisningar som tagits fram inom ramen för BBIC. Bakgrunden är bl.a. att det visat sig att barn som placeras har betydande somatiska hälso- och sjukvårdsbehov trots att den generella hälsovården för barn och unga förutsätts nå alla barn.

Kunskapen om tillämpningen av bestämmelsen är begränsad men en nyligen genomförd kartläggning (se avsnitt 9.14.3) ger aktuell information om hur vanligt förekommande läkarundersökningar inför placering är och de hinder som finns. Enligt kartläggningen hade 60 procent av de barn som placerats med stöd av LVU läkarundersökts. En knapp tredjedel av barnen visade sig ha behov av uppföljning inom hälso- och sjukvården. I de län där vårdcentralen ansvarar för undersökningen upplevde socialtjänsten svårigheter med att hitta rätt vid beställning av undersökningen. Det framgick också att BBIC:s hittillsvarande anvisningar om att socialsekreteraren ska förse läkaren med journalkopior från bl.a. barnhälsovården och elevhälsan, har inneburit en tidskrävande administration. Stöddokument i det reviderade BBIC-materialet kan komma att underlätta samarbetet mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården i detta avseende. De nya anvisningarna förutsätter dock ett fortsatt lokalt och regionalt utvecklingsarbete.131

Syftet med läkarundersökningen behöver framgå tydligare

Det har framkommit att syftet med läkarundersökningen enligt LVU inte är tydligt och det bekräftas också av ovan nämnda kartläggning. Det finns både en osäkerhet om hur undersökningen ska gå till och varför den är viktig. Läkarundersökningen ska enligt förarbetena både utgöra en del av underlaget för bedömningen och tillföra material av

131 SKL (2015a).

betydelse för planeringen av vården. Utredningen föreslår att det ska framgå av bestämmelsen.

Kravet på läkarundersökning före ansökan om vård behöver kvarstå

Utredningen har mötts av synpunkten att kravet på läkarundersökning inför ansökan om vård enligt LVU inte skulle behöva regleras specifikt, eftersom det får anses vara lika angeläget att undersöka barns och ungas hälsa inför en frivillig placering. Utredningen har mot den bakgrunden övervägt att ta bort kravet på läkarundersökning före ansökan om LVU och överlåta på socialnämnden att i samråd med hälso- och sjukvården bedöma när en sådan undersökning behövs. Utredningen anser dock att det saknas tillräckligt underlag för ett sådant ställningstagande i nuläget. Behovet av att särskilt reglera läkarundersökning i samband med en ansökan om LVU kan minska vid genomförande av utredningens förslag om att hälsoundersökning ska erbjudas alla barn och unga i samband med placering (se nästa avsnitt). Likaså kan behovet minska som en följd av de nya rekommendationerna enligt BBIC som innebär konsultation med hälso- och sjukvården och tandvården i flertalet utredningar samt hälsoundersökning inför placering. Dessa förändringar behöver dock först implementeras och följas upp.

Utredningen anser inte heller av andra skäl att allmänna hälsoundersökningar av barn och unga i samband med placering kan ersätta läkarundersökning inför ansökan om LVU. En läkarundersökning kan påvisa sjukdom, skada eller funktionsnedsättning som kan ha betydelse för bedömningen av behovet av vård, men innebär inte en allmän hälsoundersökning. Därför kan det vara så att barnet eller den unge utöver läkarundersökningen behöver genomgå en bredare hälsoundersökning efter att placeringen har verkställts.

En mycket stor andel av ansökningarna om vård enligt LVU föregås av ett omedelbart omhändertagande, vilket innebär att det oftast inte finns tidsmässiga förutsättningar att genomföra den allsidiga undersökning som förarbetena till bestämmelsen om läkarundersökning förutsätter. Vid utredningens kontakter med BBICansvariga och de regionala utvecklingsledarna inom barn- och ungdomsvården har det också framkommit att det, med hänsyn till behovet av fortsatta vårdkontakter, kan vara bättre att genomföra

en läkarundersökning eller annan hälsoundersökning när barnet väl är placerat. Det kan också vara lugnare för barnet med tanke på den ibland turbulenta situation som råder i samband med ett omedelbart tvångsomhändertagande. Därför kan förslaget om hälsoundersökning, som även kan genomföras efter placeringen har verkställts, komplettera bestämmelsen om läkarundersökning i LVU.

Utredningen anser av ovan nämnda skäl att kravet på socialnämnden att göra en läkarundersökning inför en ansökan om LVU ska kvarstå i den nya LVU. Däremot föreslås att uttrycket ”om den inte av särskilda skäl är obehövlig” ersätts med ”om den inte är obehövlig”, som är ett något svagare uttryck. Det kan vara så att barnets hälsa redan är tillräckligt utredd. Barnet kan ha en pågående vårdkontakt eller redan ha genomgått en hälsoundersökning utan att några tecken på försummad hälso- och sjukvård har påvisats. Utredningen anser också att bestämmelsen om att socialnämnden får bestämma plats för undersökningen, om den inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, är otidsenlig och obehövlig. Syftet med läkarundersökning inför ansökan om vård enligt LVU tydliggörs enligt vad som föreslagits ovan.

Den föreslagna bestämmelsen lyder som följer. I ett ärende enligt lagen får socialnämnden besluta om läkarundersökning av barnet eller den unge samt utse läkare för undersökningen. Läkarundersökningen ska, om den inte är obehövlig, ske innan socialnämnden gör en ansökan enligt LVU och syfta till att utgöra en del av underlaget för bedömningen av barnets eller den unges behov av vård och planeringen av vården. I ett mål enligt lagen har rätten samma befogenhet.

9.16.6. Hälsoundersökning ska erbjudas barn och unga inför en placering

Utredningens bedömning: När barn och unga placeras utanför

det egna hemmet är det särskilt viktigt att utredningen innehåller tillräcklig information om barnets utveckling, fysiska och psykiska status samt tandstatus. Syftet är att upptäcka tecken på ohälsa och säkerställa att barnet får den hälso- och sjukvård som alla barn har rätt till.

Utredningens förslag: En ny bestämmelse ska införas i SoL om

socialnämndens ansvar att, om det inte är obehövligt, begära en hälsoundersökning i anslutning till att vård i familjehem eller HVB av barn och unga inleds. Landstingets skyldighet att därefter erbjuda barnet eller den unge en hälsoundersökning ska regleras i en särskild lag om hälsoundersökning av barn och unga vid beslut om vård utanför det egna hemmet.

Under senare år har kunskapen ökat om att placerade barn och unga som grupp har sämre fysisk och psykisk hälsa jämfört med genomsnittet bland barn (se vidare i kapitel 15). Utredningen har mött en samsyn mellan forskare, praktiker och verksamma på nationell nivå att det är angeläget med en initial hälsoundersökning i samband med en placering. Även ur ett barnrättsperspektiv är det angeläget att barn och unga erbjuds en hälsoundersökning vid placering. På det sättet kan hälsoproblem som barnet eller den unge tidigare borde ha fått hjälp med upptäckas. Forskning visar att många placerade barn och unga inte fått den uppmärksamhet som de behövt i tidigare skeden av den hälsovård som är avsedd för alla barn.

Genom överenskommelser om samverkan mellan kommuner och landsting har viktiga steg tagits när det gäller att få till stånd riktlinjer och rutiner för hälsoundersökningar. Det kvarstår ändå hinder för att få till stånd undersökningar av barns hälsa i samband med placering, enligt den kartläggning som SKL nyligen har genomfört av läkarundersökningar i samband med placering och som redovisas i avsnitt 9.14.3. Av kartläggningen framgår bl.a. att relativt få barn och unga som placeras med stöd av SoL läkarundersöks i jämförelse med dem som placeras med stöd av LVU. Det var få barn som hade fått sin tandhälsa undersökt på socialnämndens begäran inför en placering oavsett om vården gavs enligt SoL eller LVU. Uppgifter till utredningen från de regionala utvecklingsledarna inom den sociala barn- och ungdomsvården visar också på svårigheter i arbetet med undersökningar av barns och ungas hälsa i samband med vård utanför det egna hemmet.

Erbjudandena om hälsoundersökningar kan komma att bli fler tack vare det reviderade BBIC-material som börjar användas hösten 2015. Där kommer utgångspunkten att vara att socialtjänsten konsulterar hälso- och sjukvården och tandvården vid flertalet

utredningar av barn och unga, dvs. även vid de utredningar som inte leder till en placering. Om barnet inte har fått de basala hälsokontrollerna förväntas sjuksköterskan inom barnhälsovården eller elevhälsan respektive tandvården göra en kompletterande hälso- respektive tandundersökning. Om den kompletterande undersökningen visar på eftersatta hälsoproblem tas initiativ till en läkarundersökning eller psykologbedömning.132

Barn som placeras i familjehem eller HVB kan också omfattas av reglerna om erbjudande om hälsoundersökningar i 7 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Den lagen är avsedd för de särskilda behov som kan finnas ur exempelvis smittskyddssynpunkt bland t.ex. ensamkommande barn. Socialstyrelsen har beslutat om föreskrifter och allmänna råd till lagen med krav på bl.a. utformningen av erbjudande om hälsoundersökning, hälsoundersökningens utformning samt tillgång till tolk vid hälso- och sjukvård åt asylsökande.

Även om det således pågår viktiga arbeten inom området anser utredningen att det är angeläget att snabbt säkerställa att hälsoundersökningar erbjuds barn och unga i hela landet vid beslut om att de ska vårdas i ett familjehem eller ett HVB.

Socialnämndens ansvar att begära en hälsoundersökning

Utredningen föreslår att en ny bestämmelse ska införas i SoL om socialnämndens ansvar att, om det inte är obehövligt, begära en hälsoundersökning i anslutning till att vård i familjehem eller HVB inleds för ett barn eller en ung person.

Hälsoundersökningen skiljer sig från den läkarundersökning som enligt den nya LVU ska göras inför ansökan om vård utanför det egna hemmet. Läkarundersökningen syftar till att identifiera sjukdom, skada eller funktionsnedsättning som kan ha betydelse för bedömningen av behovet av vård med stöd av LVU och planering av vården. Hälsoundersökning har en vidare innebörd och kan göras både före och efter placeringen. Såväl resultatet av läkarundersökningen som hälsoundersökningen kan ingå i underlaget för den vårdplan eller den genomförandeplan som social-

132 Socialstyrelsen (opublicerat material) BBIC: Samverkan kring barnets hälsa.

nämnden ska upprätta enligt 11 kap. 3 § SoL och som även ska ta uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

En begäran om hälsoundersökning kan anses obehövlig om barnet eller den unge nyligen genomgått en hälsoundersökning eller om placeringen förväntas bli mycket kortvarig. Den kan också anses obehövlig om nämnden informerat sig om att barnet eller den unge erbjuds hälsoundersökning enligt lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

För att barnet eller den unge ska samtycka till att genomgå en hälsoundersökning kan det behövas motiverande insatser från socialtjänstens sida. Vid placeringar med stöd av SoL kan det också behövas motiverande insatser för att vårdnadshavaren ska samtycka. Socialnämnden kan på motsvarande sätt behöva bidra i dessa insatser.

Skyldighet för landstingen att erbjuda hälsoundersökningar

Utredningen föreslår att landstingen ska åläggas en skyldighet att, på socialnämndens begäran, erbjuda barnet eller den unge en hälsoundersökning i anslutning till att vård i familjehem eller HVB inleds. Denna skyldighet ska regleras i en ny lag om hälsoundersökning av barn och unga vid beslut om vård utanför det egna hemmet.

Hälsoundersökningen ska syfta till att upptäcka tecken på ohälsa och säkerställa att barnet får den hälso- och sjukvård som alla barn har rätt till. Genom hälsoundersökningen kan oupptäckta funktionssvårigheter, sjukdomar och andra hälsoproblem identifieras. Hälsoundersökningarna är också ett tillfälle för barnet eller den unge att ställa frågor om sådant som eventuellt oroar henne eller honom.

Hälsoundersökningen ska ge underlag för en medicinsk bedömning av barnets eller den unges behov av hälso- och sjukvård och tandvård. Bedömningen kan föranleda fortsatta kontakter för barnet eller den unge med hälso- och sjukvården. Vidare kan den utgöra en del av underlaget för den vårdplan eller den genomförandeplan som socialnämnden ska upprätta. Ett inhämtande av samtycke till hälsoundersökning bör därför även omfatta samtycke till att den medicinska bedömningen delges socialnämnden. Om barnet eller den unge vårdas med stöd av LVU kan den medicinska bedömningen delges socialnämnden även utan samtycke.

Olika moment som kräver olika kompetenser bör ingå inom ramen för hälsoundersökningen, som lämpligen kan utformas med utgångspunkt i de undersökningar som barnhälsovården och elevhälsan genomför. Grundläggande ska vara att kartlägga vad som framkommit vid eventuella tidigare hälsoundersökningar av barnet eller den unge samt att gå igenom de vaccinationer som barnet eller den unge fått. Utöver det kan det vara aktuellt med syn- och hörselundersökning och andra kroppsundersökningar, provtagningar och andra kontroller av barnets eller den unges fysiska och psykiska hälsa samt tandhälsa. Individuella hälsosamtal med barnet eller den unge hör också till de grundläggande delarna av en hälsoundersökning. Det är viktigt att barnet eller den unge får möjlighet att själv komma till tals om sin hälsa. Även psykosomatiska symtom som oro, nedstämdhet, ätstörningar med mera bör uppmärksammas under samtalet. Samtal med ett barn vid en hälsoundersökning ska anpassas till barnets ålder och mognad.

Oavsett utformning ska hälsoundersökningen genomföras efter etiska överväganden av omfattningen och innehållet i förhållande till syftet med undersökningarna och barnets eller de unges autonomi och integritet.

Om barnet eller den unge har vårdbehov som den undersökande vårdgivaren inte kan tillgodose, ska barnet eller den unge remitteras till en annan vårdgivare för vidare medicinsk bedömning eller behandling. Utredningen vill understryka att det finns ett betydande etiskt åtagande i att erbjuda och genomföra en hälsoundersökning i samband med placering. Undersökningen erbjuder en möjlighet att upptäcka sådant som barnet och den unge tidigare borde ha fått hjälp med. Det är därför särskilt viktigt att resultaten av hälsoundersökningen leder vidare till de fortsatta samtal, undersökningar, behandlingar, hjälpmedel med mera som barnet eller den unge kan behöva.

Hälsoundersökningar och samverkan

Den medicinska bedömning som hälsoundersökningen ska leda fram till kan, som framgår ovan, användas både för socialnämndens planering av vården och för hälso- och sjukvårdens fortsatta kontakter med barnet eller den unge.

I avsnitt 15.8.2 föreslår utredningen att kommuner och landsting ska bli skyldiga att ingå överenskommelser om samarbete om placerade barn och unga. Inom ramen för dessa överenskommelser bör det vara möjligt att avtala om rutiner, kontakter m.m. kring hälsoundersökningarna och den samverkan om fortsatta insatser som resultatet av dem kan leda till.

9.17. Förtroendevaldas roll och delegationsbestämmelserna

En särskild fråga som rör beslutsprocessen i LVU-ärenden handlar om förtroendevaldas roll vid beslut om LVU-vård, och om de bestämmelser om delegation som gäller inom området.

9.17.1. Nuvarande delegationsordning

En kommunal nämnd kan i vissa fall delegera beslutanderätt, dvs. ge någon i uppdrag att fatta beslut på nämndens vägnar. En nämnds rätt att besluta om delegation regleras dels i kommunallagen (1991:900, KL) dels i speciallagstiftning.

Enligt 6 kap. 33 § KL får en nämnd uppdra åt ett utskott, en ledamot eller ersättare eller åt en anställd i kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Det finns således inget hinder mot att nämnden delegerar sådan beslutanderätt till en tjänsteman i verksamheten.

I 6 kap. 34 § KL anges vissa ärenden där beslutanderätten inte får delegeras. Det gäller bl.a. i fråga om ärenden som avser en verksamhets mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Inte heller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, får delegeras. Av paragrafens p. 5 framgår därutöver att delegation inte får ske i vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

Bestämmelser om delegation inom socialtjänstens område finns i 10 kap. 4–6 §§ SoL. I 10 kap. 4 § föreskrivs i vilka beslut enligt SoL, LVU och LVM delegation endast får ske till förtroendevalda (särskild avdelning av ledamöter eller ersättare i nämnden), dvs. de ärendeslag där beslut inte får fattas av tjänsteman. Enligt paragrafen

får, vad gäller SoL-ärenden, beslut enligt nedanstående endast delegeras till förtroendevalda:

  • medgivande till att ett barn tas emot i ett enskilt hem för stadigvarande vård och fostran (6 kap. 6 § SoL),
  • övervägande om fortsatt behov av vård samt övervägande om överflyttning av vårdnaden (6 kap. 8 § SoL),
  • beslut om placering av ett barn över nationsgränserna (6 kap. 11 a–b §§ SoL),
  • beslut i vissa ärenden rörande internationella adoptioner (6 kap.12–14 §§ SoL), samt
  • beslut om att föra talan om återkrav av ersättning enligt 9 kap. 1 § SoL (9 kap. 3 § SoL).

För LVU gäller motsvarande begränsningar i delegationsrätten för följande ärendeslag:

  • beslut om ansökan om vård hos förvaltningsrätt (4 § LVU),
  • beslut om omedelbart omhändertagande (6 § LVU),
  • beslut om hur vården ska ordnas samt var den enskilde ska vistas under vårdtiden (11 § första och andra styckena LVU),
  • övervägande och omprövning om behov av vård (13 § LVU),
  • övervägande om fortsatt behov av umgängesbegränsning med vårdnadshavare eller att inte röja vistelseort (14 § tredje stycket LVU),
  • beslut om upphörande av vården (21 § LVU),
  • beslut om förebyggande insatser (22 § LVU),
  • beslut om ansökan om flyttningsförbud (24 § LVU),
  • övervägande om fortsatt flyttningsförbud (26 § LVU),
  • beslut om tillfälligt flyttningsförbud (27 § LVU), samt
  • beslut om begäran om polishandräckning (43 § LVU).

När det gäller beslut enligt LVM får delegation endast ske till förtroendevalda i ärenden som gäller ansökan om vård hos förvaltningsrätten (11 § LVM) samt beslut om omedelbart omhändertagande (13 § LVM).

I 10 kap. 5 § SoL föreskrivs vilken ordning som ska gälla i fråga om delegation när det gäller socialnämndens beslut i ärenden reglerade i FB. Av bestämmelsen följer att delegationsförbud råder i en rad frågor, för såväl särskild avdelning/utskott av förtroendevalda som för tjänsteman. Delegationsförbudet gäller bl.a. i fråga om ansökan om överflyttning av vårdnaden till särskild förordnad vårdnadshavare (6 kap. 7–8 a §§ FB). På samma sätt gäller delegationsförbud också för beslut om nedläggning av faderskapsutredning (2 kap. 7 § FB) samt beslut om att inte inleda en faderskapsutredning (2 kap. 9 § FB).

I 10 kap. 6 § SoL erinras om att i LVU och LVM finns vissa bestämmelser om s.k. ordförandebeslut.

9.17.2. Kunskapsläget om förtroendevaldas roll

Frågan om förtroendevaldas roll i socialnämnden har studerats i relativt begränsad utsträckning inom forskningen. Ett undantag är forskningsprojektet ”Lekmannastyrning inom den sociala barnavården”.133 Här konstaterades att de förtroendevalda politikerna har en viktig roll i den sociala barnavårdsmodellen, dels för ramarna för verksamheten men också vid beslut som riktar sig mot enskilda individer. Inom ramen för projektet har i en studie som omfattar 100 kommuner och stadsdelar kartlagts bl.a. vilken bakgrund och kompetens ledamöterna i socialnämnder/sociala utskott har, samt hur ledamöterna ser på sitt inflytande, uppdrag och uppgifter.

Resultatet av studien visar bl.a. att ledamöterna oftare är kvinnor och att de är äldre och har betydligt längre utbildning än både genomsnittliga politiker och befolkningen. Många uppger att de vill ha mer internutbildning, särskilt i frågor om lagstiftningen och om vilka interventioner som fungerar och inte fungerar. I sin roll uppfattar de det som särskilt viktigt att bevaka rättssäkerhet, enskildas rätt till stöd och utöva kontroll av förvaltningen. Knappt sex av tio ledamöter anger att ekonomi i mycket eller ganska hög grad är viktigt i beslutsfattandet. Ledamöterna anser att deras inflytande i individ-

133 Forkby T m.fl. (2014).

ärenden är viktigt trots att de väldigt sällan fattar andra beslut än vad som motsvaras av förslag som läggs fram av tjänstemännen.

Inom ramen för forskningsprojektet pågår ytterligare studier som syftar till att belysa hur lekmannastyrningen går till i praktiken i de sociala nämnderna.

9.17.3. Delegationsordningen bör ses över

Utredningens bedömning: Regeringen bör ta initiativ till en

särskild översyn av de nuvarande delegationsbestämmelserna inom socialtjänstens område.

Nuvarande ordning har ifrågasatts

Som framgått ovan innebär det nuvarande regelverket att en rad centrala beslut enligt LVU ska fattas av förtroendevalda i socialnämnden. Samma ordning gäller också i fråga om beslut enligt SoL, LVM och FB. Det har i olika sammanhang ifrågasatts lämpligheten och rimligheten av den gällande ordningen, dvs. att en rad av besluten ska fattas på politikernivå, och att delegationsförbud till tjänsteman råder. Vanliga argument mot den nuvarande ordningen är att den innebär en otydlighet i fråga om ansvarsfördelningen i beslutsfattandet, och att de beslutande politikerna ofta har ett starkt begränsat utrymme att i praktiken bedöma och avgöra behovet av t.ex. en tvångsvårdsinsats. Vidare har ibland hävdats att det gällande systemet motverkar en önskvärd professionalisering av socialtjänsten och att den kan utgöra ett hinder för en utveckling där besluten grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Ibland har också hävdats att ordningen med politikerbeslut om vård på individnivå riskerar innebära att ställningstagandena i för hög grad grundas på ekonomiska faktorer än på de faktiska vårdbehoven.

Argument för nuvarande ordning är bl.a. att besluten om t.ex. tvångsvård handlar om bedömningsfrågor som rymmer betydande inslag av värderingskaraktär, och att den gällande ordningen säkrar nödvändig medborgarinsyn. Vidare har påpekats att det gällande systemet med beslut om vård på individnivå ger ledamöterna i nämnden en inblick i den sociala barn- och ungdomsvården som annars skulle vara svår att uppnå.

En särskild översyn behövs

Den nuvarande ordningen där beslut på individnivå i den sociala barn- och ungdomsvården fattas av förtroendevalda har en lång historik i Sverige. Samtidigt har det under en följd av år skett en kraftig utveckling inom socialtjänsten, med ökad professionalisering och höjda ambitioner att åstadkomma en mer kunskapsbaserad verksamhet. Det kan också noteras att det svenska systemet med lekmannabeslut på individnivå vid en internationell jämförelse förefaller vara tämligen ovanligt. Sverige är det enda landet i Norden där besluten om vård i första instans fattas av en gruppering som saknar professionell kunskap och bakgrund i barnärenden.

Delegationsbestämmelserna i LVU är inte särskilt berörda i utredningens direktiv. Å andra sidan innebär utredningens uppdrag att göra en övergripande översyn av LVU, och analysera behovet av förändringar och förtydliganden av bestämmelserna om tvångsvård för barn och unga. Syftet med utredningen är bl.a. att stärka rättssäkerheten för barn och unga som får vård enligt LVU, samt bidra till kvalitetsutveckling inom området.

Frågan om delegation är på flera sätt komplex. Den berör inte bara beslutsfattande enligt LVU utan också enligt SoL, LVM och FB. Detta innebär att det inte varit möjligt att inom ramen för detta översynsarbete att göra någon mer ingående bedömning av nuvarande regelverk och pröva om det finns skäl att föreslå förändringar. Å andra sidan kan konstateras att beslutsordningen är långt ifrån oviktig när det gäller frågor om rättssäkerhet och förutsättningar för kvalitetsutveckling i socialtjänsten.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeringen bör ta initiativ till en översyn av de nuvarande delegationsbestämmelserna inom socialtjänstens område. En lämplig form för ett sådant arbete kan vara att det görs inom ramen för den övergripande översyn av SoL som regeringen har aviserat. Argument för och emot den nuvarande ordningen bör analyseras. Översynen bör omfatta bestämmelserna om delegation i SoL, LVU, LVM och FB. Inom ramen för översynen bör prövas om det finns skäl att ändra de nuvarande bestämmelserna så att delegation också ska vara möjlig till anställd i kommunen i de aktuella ärendena.

10. Den rättsliga processen

10.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen göra en övergripande översyn av bestämmelserna i LVU samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. När samhället griper in med tvingande åtgärder för att skydda barn och unga måste höga krav på rättssäkerheten ställas. Lagstiftningen behöver ses över med sikte på att ytterligare stärka rättssäkerheten med barnets och den unges behov och rättigheter som utgångspunkt. I samband med översynen ska utredningen även belysa och analysera barns och ungas möjlighet att i större utsträckning komma till tals.

I detta kapitel lämnar utredningen förslag som gäller den rättsliga processen för ett beslut om tvångsvård av barn och unga.

10.2. Den rättsliga processen

Förfarandet i förvaltningsrätten och de övriga förvaltningsdomstolarna regleras i förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL). Förvaltningsprocessen är i huvudsak skriftlig men i LVU-mål är huvudregeln att en muntlig förhandling ska hållas om det inte är uppenbart obehövligt (35 § LVU). Den muntliga förhandlingen utgör dock enbart ett komplement till det skriftliga förfarandet.

Enligt 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar är förvaltningsrätten domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Från bestämmelsen finns vissa undantag. Ett av de undantagen gäller prövningen av underställning av beslut om omedelbart omhändertagande. Vid handläggningen av ett sådant mål består förvaltningsrätten av en lagfaren domare. Parterna kan anlita sakkunniga eller vittnen som stöd för sin sak. Även förvaltningsrätten har möjlighet att kalla in vittnen och sakkunniga.

Förvaltningsrättens dom kan överklagas till kammarrätten av den part som rätten gått emot (41 § LVU). Ett barn som är under 15 år kan överklaga förvaltningsrättens dom genom sin ställföreträdare. Barnet kan överklaga både en dom om vård och en dom som innebär avslag på nämndens ansökan.1 Kammarrätten består av tre lagfarna ledamöter och två nämndemän vid handläggning i kammarrätt av andra mål än mål om omedelbart omhändertagande och tillfälligt flyttningsförbud (37 § LVU). Vid prövning av mål om omedelbart omhändertagande och tillfälligt flyttningsförbud består kammarrätten bara av en lagfaren domare. Även i kammarrätten kan vittnen och sakkunniga kallas.

Kammarrättens dom kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). För att HFD ska pröva ett överklagande krävs att prövningstillstånd meddelas. HFD består av minst fem lagfarna ledamöter. Även i HFD kan vittnen och sakkunniga kallas. Parterna kan således föra in ytterligare utredning i målet ända upp i HFD.2

10.2.1. Rätten till en rättvis rättegång

Av 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen (RF) framgår att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid samt att förhandling vid domstol ska vara offentlig. Bestämmelsen omfattar varje rättegång i domstol.3 I förarbetena uttalas att principerna för en rättvis rättegång bl.a. innefattar en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak. Av grundläggande betydelse är vidare att förfarandet är kontradiktoriskt4 och att parterna är likställda i processen. Vidare måste det finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas. Dessa grundläggande principer innefattar enligt praxis även bl.a. en rätt att förhöra vittnen, att ta del av utredningen, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål,

1RÅ 2006 ref. 10. 2 Kaldal (A) s. 312. 3Prop. 2009/10:80 Del 1 s. 162. 4 Kontradiktionsprincipen innebär att parterna ska få ta del av varandras yrkanden, grunder och bevisning samt argumentation för sin sak.

att få tillgång till tolkning och översättning och en rätt att delges stämning och kallelse till förhandling i domstol.5

Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen som lag i Sverige. I 2 kap. 19 § RF stadgas att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen, vilket ger den en författningsmässigt starkare ställning än en vanlig lag. Artikel 6 i Europakonventionen ger var och en, när hans civila rättigheter och skyldigheter (eller när en anklagelse om brott) prövas, rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol.

Inom Europarådet har utarbetats en konvention rörande barns rättigheter, den europeiska konventionen om utövandet av barns rättigheter.6 Europarådskonventionen öppnades för undertecknande den 25 januari 1996. Sverige undertecknade konventionen samma dag men har ännu inte ratificerat den. Konventionen är avsedd att vara ett komplement till barnkonventionen och ska hjälpa länderna att genomföra barnkonventionen på ett riktigt sätt. Varje land ska i den nationella lagstiftningen välja ut minst tre områden på vilka Europarådskonventionen ska vara tillämplig. I Sverige har ett utredningsarbete gällande vad som bör göras för att Sverige ska kunna ratificera Europarådskonventionen presenterats under 2002 i en departementspromemoria. I promemorian föreslås att Europarådskonventionen ska tillämpas i mål och ärenden om vårdnad, boende och umgänge, adoptionsärenden samt i mål och ärenden enligt LVU. Ett antal nya bestämmelser föreslås, bl.a. en ny bestämmelse i LVU om det offentliga biträdets uppgifter. Enligt förslaget ska det offentliga biträdet ta till vara den unges rätt i målet eller ärendet samt lämna stöd och hjälp till den unge. Biträdet ska lämna den unge den information i saken som inte är olämplig för den unge och som kan antas vara av betydelse för den unge. Biträdet ska, om det inte är olämpligt, se till att den unges inställning klarläggs och redovisas för rätten.7 Promemorians förslag har i augusti 2008 remissbehandlats men ännu inte resulterat i lagstiftning.

5Prop. 2009/10:80 Del 1 s. 160. 6 European Convention on the Exercise of Children’s Rights. 7Ds 2002:13.

Ett barnvänligt rättsväsende

Europarådets ministerkommitté har i november 2010 antagit Riktlinjer för ett barnvänligt rättsväsende.8 Riktlinjerna syftar till att säkerställa att rättsväsendet alltid agerar vänligt mot barn och att barn behandlas rättvist och med värdighet, respekt och omtanke. Ett barnvänligt rättsväsende är tillgängligt, begripligt och pålitligt. Det lyssnar på barnen, tar deras åsikter på allvar och ser till att också tillvarata intressen hos dem som inte kan uttrycka sig själv (såsom spädbarn). Det anpassar tempot efter barnen, det är varken för snabbt eller för långsamt utan hålls i lagom fart.9 Enligt riktlinjerna ska alla yrkesverksamma som arbetar med eller för barn få nödvändig tvärvetenskaplig utbildning i barns rättigheter och behov i olika åldersgrupper, samt i förfaranden anpassade efter dessa. Yrkesverksamma som kommer i kontakt med barn bör också utbildas i att kommunicera med barn i alla åldrar och utvecklingsstadier, samt med barn i särskilt utsatta situationer.10 Juridiska biträden som företräder barn bör ha utbildning i och kunskaper om barns rättigheter och därmed relaterade frågor, få fortlöpande och fördjupande utbildning och kunna kommunicera med barn på deras nivå av förståelse. Barn bör betraktas som självständiga klienter med egna rättigheter och biträden som företräder barn bör föra fram barnets åsikter. Biträdena bör förse barnet med all nödvändig information och alla förklaringar som behövs om möjliga konsekvenser av barnets synpunkter och/eller åsikter.11

10.2.2. Parter i processen

Med partsbehörighet avses egenskapen att över huvud taget kunna vara part i en rättegång. Alla fysiska personer har partsbehörighet (11 kap. 1 § rättegångsbalken, RB). Även ett helt nyfött barn. Talerätt är ett snävare begrepp, som innebär att någon kan vara part i en viss rättegång. Den som har talerätt måste ha en viss anknytning till det rättegången handlar om. I mål och ärenden enligt LVU är

8 Europarådet (2013). 9 A.a. s. 8. 10 A.a. s. 22. 11 A.a. s. 26.

socialnämnden, vårdnadshavarna och barnet alltid parter och har talerätt om än inte i full utsträckning, se nedan.

Talerätten innebär i regel en rätt att starta en process (initiativrätt), rätt att föra fram åsikter och argument i processen (argumentationsrätt) och rätt att överklaga ett rättsligt beslut (klagorätt). I LVU-mål har barnet inte fullständig talerätt eftersom barnet inte har någon initiativrätt. Det innebär att barnet inte kan väcka talan om att beredas vård enligt LVU. Denna begränsning gäller även vårdnadshavaren. Det är enbart socialnämnden som har rätt att ansöka om sådan vård (4 § LVU). Däremot har barnet initiativrätt i vissa andra mål inom ramen för LVU. Barnet har t.ex. rätt att begära att redan inledd vård ska avslutas.12

Även om barnet formellt sett är part i LVU-målet, är barnets ställning beroende av hur gammalt barnet är. När man talar om barnets legala ställning måste man därför skilja på begreppet part och processbehörig part, se i det följande.

Barnet är processbehörig part från 15 år

Processbehörig är den som för egen räkning kan väcka talan och vidta andra processhandlingar. Den som har talerätt kan sakna processbehörighet på grund av att han eller hon är underårig. Hans talan förs då av en ställföreträdare. Barn saknar i regel processbehörighet och blir processbehöriga vid 18 år. I mål och ärenden enligt SoL och LVU inträder dock barnets processbehörighet redan vid 15 års ålder (11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU). Det innebär att barnet från 15 år företräder sig själv i processen och har rätt att företa egna bindande processhandlingar, såsom att avge inställning, åberopa bevisning, argumentera och överklaga. Eftersom barnet då själv kan föra sin talan kan han eller hon ge ett biträde fullmakt att företräda honom eller henne, se vidare om offentligt biträde nedan.

Barn under 15 år är inte processbehöriga, vilket innebär att barnet inte får vidta några egna bindande processhandlingar. Enligt huvudregeln i svensk rätt är det barnets vårdnadshavare som företräder det processobehöriga barnet i kontakten med myndigheter och domstolar. I mål och ärenden enligt LVU finns dock särskilda

12 Mattsson T (2002) s. 169.

bestämmelser som innebär att det offentliga biträdet träder in som ställföreträdare. Att barnets offentliga biträde även är barnets ställföreträdare i processen beror på att det i mål om tvångsomhändertagande ofta finns motstridiga intressen mellan barn och föräldrar. Barnet ska därför ha möjlighet att agera oberoende av föräldrarna och socialnämnden. Se vidare om barnets ställföreträdare nedan.

15-årsgränsen har diskuterats

Åldersgränsen 15 år för processbehörighet har återkommande diskuterats och även frågan om det är rimligt med samma åldersgräns både i miljö- och beteendefallen. Som jämförelse kan nämnas att den finska barnskyddslagen ger barn processbehörighet från 12 år. Enligt den norska Barnevernloven13 är barn i beteendefallen processbehöriga oavsett ålder. I miljöfallen gäller en 15-årsgräns, men även yngre barn kan bli processbehöriga om Fylkesnämnden bedömer att barnet är tillräckligt moget. Barn har därtill alltid yttranderätt från 12 års ålder. Enligt den danska Serviceloven14 är barnet processbehörigt först från 15 års ålder men kan överklaga det kommunala barn og unge-udvalgets beslut från 12 år.

Utredningen om barnens rätt föreslog i ett delbetänkande att åldersgränsen för processbehörighet skulle sänkas till 12 år. Man menade att det 12-åriga barnet redan hade fått materiellt inflytande i frågor rörande sin person på andra områden, framför allt vetorätten i namn- och adoptionsfrågor.15 I den efterföljande departementspromemorian gjordes dock bedömningen att åldersgränsen för processbehörighet inte bör sänkas. Som skäl anfördes att barn som är yngre än 15 år inte är mogna att föra talan på egen hand.16 I propositionen som behandlade förslagen instämde regeringen i promemorians bedömning och föreslog därför inte någon sänkning av åldersgränsen för processbehörighet.17

13 Lov 17 juli 1992 nr. 100 om barnevernstjenester. 14 Bekendtgørelse af lov om social service. 15SOU 1987:7 s. 88 f. 16Ds 1994:85. 17Prop. 1994/95:224 s. 44.

10.2.3. Offentligt biträde

I en förvaltningsrättslig angelägenhet förekommer tre former av juridiskt biträde:

Ett förordnande av ett offentligt biträde innebär att såväl kostnaderna för det offentliga biträdet som för eventuellt behövlig utredning i de flesta fall belastar staten. Den enskilde behöver inte betala något för biståndet, oavsett ekonomiska förhållanden.

Rätten till offentligt biträde regleras direkt i respektive materiell lagstiftning medan vissa gemensamma bestämmelser finns i lagen om offentligt biträde. Det offentliga biträdets uppgift är att ge parten det stöd och den hjälp som behövs så att utredningen blir så fullständig som möjligt. Ett offentligt biträde ska tillvarata sin huvudmans intressen men kan inte utan fullmakt självständigt vidta rättshandlingar för denne.

Utöver möjligheterna att få hjälp genom ett offentligt biträde finns rätt för den enskilde att i alla ärenden hos myndighet och mål i förvaltningsdomstol själv anlita biträde eller ombud (9 § FL och 48 § FPL). Det sker då på egen bekostnad.

Rätt till offentligt biträde i mål och ärenden enligt LVU

Enligt 39 § första stycket LVU ska offentligt biträde förordnas i mål eller ärenden angående

  • beredande av vård enligt 2 eller 3 §§,
  • omedelbart omhändertagande enligt 6 §,
  • upphörande av vård enligt 21 §,
  • flyttningsförbud enligt 24 §,
  • upphörande av flyttningsförbud enligt 26 §, samt
  • vid överklagande enligt 41 § första stycket 1 (dvs. beslut om var vården ska inledas och beslut att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas).

Offentligt biträde ska förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär en presumtion för att det ska beviljas ett biträde. Det är endast i sådana fall där det framgår av omständigheterna i målet att det inte behövs ett offentligt biträde som något biträde inte förordnas. Enligt förarbetena kan en sådan omständighet vara att ett beslut i ärendet inte kommer att gå parten emot.18

Yrkesverksamma inom socialtjänsten och offentliga biträden har framfört till utredningen att barn och föräldrar även bör ha rätt till offentligt biträde vid mål om umgängesbegränsningar. Umgängesbegränsningar är mycket ingripande för såväl barn som föräldrar och därför finns behov av juridiskt biträde även i dessa mål.19

Ett gemensamt biträde eller olika biträden

Huvudregeln är att både barnet och vårdnadshavaren har rätt till var sitt biträde. Gemensamt biträde förordnas endast om det inte föreligger motstridiga intressen mellan barnet eller den unge och vårdnadshavaren (39 § andra stycket LVU). Exempel på en situation då ett gemensamt biträde kan förordnas är då såväl den unge som vårdnadshavaren motsätter sig behövlig vård och då den unges vårdbehov grundas på eget beteende och hemmiljön inte kan sägas ha inverkat på något beaktansvärt sätt.20 Eftersom motstridiga intressen regelmässigt får anses föreligga när beslut om omhändertagande eller ansökan om vård grundas på att föräldrarna brustit i omsorgen om barnet, är det normala i dessa ärenden att två biträden utses – ett åt barnet och ett åt föräldrarna. I vissa fall kan föräldrarna få var sitt biträde. Även syskon kan ha olika offentliga biträden21, vilket är att föredra om det är en syskonskara med ett syskon över 15 år.

18Prop. 1979/80:1 Del A s. 630. 19 Möte med domare och offentliga biträden i Stockholm i maj 2013. 20Prop. 1994/95:224 s. 48. 21 SOSFS 1997:15 s. 108.

Domstolen förordnar det offentliga biträdet

Offentligt biträde förordnas av den domstol som handlägger målet. I ärenden hos socialnämnd förordnas offentligt biträde av förvaltningsrätten (39 § tredje stycket LVU). Behov av offentligt biträde prövas antingen självmant av förvaltningsrätten eller efter ansökan från part eller från socialnämnden. Socialnämnden ska överlämna ansökan med ett eget yttrande till förvaltningsrätten (3 § lagen om offentligt biträde).

Socialnämnden har en skyldighet att anmäla behovet av biträde även om någon ansökan om LVU-vård inte har gjorts. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör frågan om förordnande av offentligt biträde övervägas av nämnden så snart som möjligt när nämnden anser att vård utanför hemmet kan komma i fråga. På detta stadium kan nämnden inte veta om den eventuella vården kommer att ske med stöd av SoL eller LVU. Biträdet har i denna situation en funktion att fylla vad gäller vårdnadshavarnas och den unges möjlighet att se vilka alternativ till en placering utanför hemmet som kan finnas i det enskilda fallet. Ett offentligt biträde kan även bidra till att socialnämndens utredning blir mer allsidig. Om det däremot verkar stå klart att vården kan ges med stöd av SoL bör socialnämnden avvakta med att anmäla behov av offentligt biträde.22 JO har i flera beslut påtalat vikten av att socialnämnden inte dröjer med att vidarebefordra en ansökan om offentligt biträde till förvaltningsrätt eller vid behov självmant anmäler att det finns behov av ett biträde.23 När det gäller tidpunkten för förordnandet har uppmärksammats att offentliga biträden ofta förordnas först vid ett eventuellt omedelbart omhändertagande eller när LVUansökan ingetts och muntlig förhandling ska sättas ut.24 En förklaring har angetts vara att det i ett tidigare skede kan vara svårt för socialtjänsten att bedöma om och när LVU kan komma att behöva tillämpas eftersom gränsen mellan frivillighet och tvång i viss mån är flytande. Ett annat skäl till att socialtjänsten möjligen tvekar eller dröjer med att initiera förordnanden om offentliga biträden kan vara att involveringen av juridiska ombud uppfattas riskera att en

22 SOSFS 1997:15 s. 110 och Socialstyrelsen (2009) s. 42. 23 Se bl.a. JO 1982/83 s. 188 och JO 1999/00 s. 264. 24 Leviner P (2011) s. 117.

konfliktsituation uppkommer eller förstärks.25 Konsekvensen av att förordnanden om offentligt biträde och ställföreträdare sker på ett sent stadium är att barn som regel inte företräds av någon annan än vårdnadshavaren under det skede då förhållandena i barnets liv utreds. Möjligheten för någon utomstående att påtala behövliga utredningsåtgärder för att visa eventuellt behov av ingripanden är därmed begränsad.26 Vid utredningens kontakter med domare och offentliga biträden har framförts att det offentliga biträdet ofta förordnas först inför förhandlingen i förvaltningsrätten, vilket är för sent. Det är viktigt att det offentliga biträdet utses redan under utredningen.27 Ombuden upplever att ett sent förordnande försvårar arbetet med föräldrarna.28

Förhållandena kan undantagsvis vara sådana att myndigheten inte kan vänta med ärendets handläggning i avvaktan på att biträde utses. Ett beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU får således inte fördröjas av den anledningen att offentligt biträde ännu inte har utsetts. I sådant fall kan offentligt biträde i regel förordnas innan beslut om omhändertagande prövas i förvaltningsrätten.

Val av offentligt biträde

Det är den ansvariga domaren som beslutar om själva förordnandet av offentligt biträde. Såväl socialnämnden som den unge eller vårdnadshavaren kan komma med förslag på lämplig person som offentligt biträde. Den enskildes förslag till offentligt biträde ska som regel godtas (5 § lagen om offentligt biträde med hänvisning till 26 § rättshjälpslagen).

Det kan förekomma att nämnden anser att en viss person inte bör utses till offentligt biträde. Nämndens handlingsutrymme i en sådan situation har behandlats av JO. I beslutet uttalade JO bl.a. följande:

Fram till dess att ett omhändertagande enligt LVU underställs länsrättens (nu förvaltningsrättens) prövning har länsrätten inte haft någon egen möjlighet att i det aktuella ärendet närmare bedöma hur det

25 Kaldal A (2010) s. 157. 26 Leviner P (2011 s. 117. 27 Möte med domare och offentliga biträden i Stockholm i maj 2013 och i Gävle i februari 2013. 28 Berner E m.fl. stad (2014) s. 161.

offentliga biträdet har utfört sitt uppdrag. Finner socialnämnden att det finns skäl att uppmärksamma länsrätten på ett biträdes agerande är nämnden oförhindrad att göra detta. Omständigheterna kan vara sådana att nämnden till och med bör upplysa länsrätten om biträdets bristande lämplighet. Det ligger i sakens natur att de synpunkter som nämnden i sådana fall finner det angeläget att lämna måste vara objektivt grundade och ha viss substans.

JO anförde vidare att det inte föreligger något hinder för nämnden att framföra att det av olika anledningar är önskvärt att det biträde som förvaltningsrätten förordnar har vissa särskilda kvalifikationer. Det kan t.ex. finnas legitima skäl att begära ett kvinnligt biträde om tidigare upplevelser hos barnet gör att en kvinna är mer lämpad som biträde än en man.29

Parallella processer

För barn som blivit utsatta för brott av en närstående kan det pågå en straffrättslig process och en process om tvångsomhändertagande samtidigt. Det förekommer att barnet får en företrädare i brottmålet och en annan i LVU-målet. När särskild företrädare för barn infördes uttalades i förarbetena att om det var aktuellt med ett offentligt biträde i en process enligt LVU skulle i möjligaste mån en samordning ske. Förutsatt att en person uppfyller krav på lämplighet för bägge uppdragen bör han eller hon utses i båda fallen.30Detsamma gäller när den unge har begått brott och denne samtidigt är aktuell för LVU-vård. Det är viktigt att socialtjänsten upplyser domstolen om att det pågår två parallella processer.

10.2.4. Det offentliga biträdets uppgifter

Enligt 6 § lagen om offentligt biträde får ett biträde besluta om utredning som är skäligen påkallad för att tillvarata huvudmannens rätt, om utredningen inte kan erhållas genom den domstol eller myndighet som handlägger målet eller ärendet. Det är således biträdet som beslutar att utredningen ska utföras men domstolen

29 JO 2005/06 s. 293. 30Prop. 1998/99:133 s. 34.

som bestämmer ersättningen. I övrigt finns det inte några bestämmelser om vilka uppgifter och befogenheter som biträdet har och det offentliga biträdet och ställföreträdarens befogenheter är i viss mån oklara.31 JO har uttalat att ett biträde har rätt att närvara vid ett sammanträde då socialnämnden ska ta ställning till ansökan om vård enligt LVU.32 Däremot har JO ansett att socialnämnden haft rätt att neka ett biträde att få vara med vid ett behandlingssamtal.33

Som nämnts tidigare föreslogs i en departementspromemoria en ny bestämmelse i LVU angående det offentliga biträdets uppgifter. Enligt förslaget ska det offentliga biträdet ta till vara den unges rätt i målet eller ärendet samt lämna stöd och hjälp till den unge. Biträdet ska lämna den unge den information i saken som inte är olämplig för den unge och som kan antas vara av betydelse för den unge. Biträdet ska, om det inte är olämpligt, se till att den unges inställning klarläggs och redovisas för rätten.34 Förslaget har inte genomförts.

10.2.5. Ställföreträdare för barn under 15 år

Om barnet är under 15 år utses den som är offentligt biträde (under förutsättning att denne inte samtidigt är biträde för vårdnadshavaren) automatiskt även till barnets ställföreträdare i processen (36 § tredje stycket LVU). Det offentliga biträdet och ställföreträdaren, som utgör en och samma person, träder därigenom in i vårdnadshavarens ställe och företräder barnet i processen. Motiveringen till att barnets offentliga biträde också är ställföreträdare för barnet är att det i mål om tvångsomhändertagande ofta föreligger motstridiga intressen mellan barn och föräldrar. Det är därför rimligt att barnet har möjlighet att agera oberoende av vårdnadshavaren och socialnämnden. Barnet får således en självständig ställning gentemot vårdnadshavaren i vissa mål och ärenden enligt LVU.35 Sålunda kan ett barn som är under 15 år överklaga domar

31 Leviner P (2011) s. 117. 32 JO 1983/84 s. 180. 33 JO 2004/05 s. 257. 34Ds 2002:13 s. 161 f. och 185 f. 35 HFD:s beslut den 8 december 2011 med mål nr 5247-11.

och beslut i LVU-mål med hjälp av sin ställföreträdare, men är inte behörig att på egen hand överklaga ett avgörande.36

Nämndens skyldigheter att göra nödvändiga utredningar om den unge och överklaga domstols beslut i de fall dessa inte tillvaratar den unges intresse enligt nämndens uppfattning, förändras inte i och med att den unge får en ställföreträdare.

Ställföreträdarens uppgifter

Ställföreträdaren är även barnets offentliga biträde och ska i den egenskapen ta till vara barnets bästa i olika hänseenden. Han eller hon ska bl.a. fungera som barnets rådgivare. Vidare ska ställföreträdaren såväl under socialnämndens utredning som senare under processen, påtala behovet av ytterligare utredning. Det kan t.ex. handla om att utredning angående barnets person, t.ex. utlåtanden från barnpsykologer eller annan expertis, inhämtas.37

Ställföreträdaren bör framföra de synpunkter och de önskemål som barnet har. Skulle ställföreträdaren ha en annan uppfattning än barnet, bör han eller hon med beaktande av barnets önskemål hävda den uppfattning som han eller hon anser bäst tjänar barnets intresse. Ställföreträdaren bör kunna motivera sin bedömning av barnets intresse, om han eller hon har en annan uppfattning än barnet. Ställföreträdaren är dock skyldig att framföra barnets åsikter.38

Om barnet så önskar, ska ställföreträdaren se till att beslut och domar blir överklagade. HFD har slagit fast att ett icke processbehörigt barn (med viss mognad) genom sin ställföreträdare kan överklaga ett beslut om omhändertagande enligt LVU, trots att ställföreträdarens egen uppfattning är att detta bör bestå. Ett barn i 13-års åldern hade klart gett uttryck för att han ville att förvaltningsrättens beslut att fastställa ett beslut om omedelbart omhändertagande skulle överklagas och även angett förslag till andra lösningar än att han placeras på ett ungdomshem. HFD uttalar i domen att det övergripande syftet med lagstiftningen bl.a. är att förstärka barnets rätt att komma till tals. Om inte ställföreträdaren och det offentliga biträdet överklagar beslut i enlighet med den unges

36 Regeringsrättens dom den 5 mars 2009 med mål nr 959-09. 37Prop. 1994/95:224 s. 57. 38 SOSFS 1997:15 s. 109.

uttalade önskemål härom, får det till följd att barnet förvägras en flerinstansprövning. HFD slog fast att barnet hade klagorätt genom sin ställföreträdare och kunde överklaga beslutet att fastställa det omedelbara omhändertagandet oavsett ställföreträdarens inställning.39

Anna Kaldal beskriver uppgiften att bevaka barnets intresse som part som tredelad. Den består av att

  • förmedla barnets inställning i målet,
  • bevaka barnets rätt att överklaga, samt
  • bevaka att en tillräcklig utredningsstandard uppnås i målet, vilket även inkluderar funktionen som barnets språkrör.40

Kontakten med barnet eller den unge

Socialstyrelsen har i en studie av domar från förvaltnings- och kammarrätter från år 2008 konstaterat att alla barn och unga inte träffar sitt offentliga biträde. Ju äldre barnet var, desto vanligare var det att det offentliga biträdet träffade barnet. De unga som fyllt 15 år och därmed själva kunde föra sin talan hade alltid personlig kontakt och fick stöd, men det var sällsynt att ställföreträdaren träffade barn i förskoleåldern. Att ett barn träffade sin ställföreträdare mer än två gånger var ovanligt. Socialstyrelsen konstaterar i rapporten att det är ett givet krav att den som ska företräda barnet träffar pojken eller flickan – oavsett barnets ålder.41 Yrkesverksamma inom socialtjänsten har framfört till utredningen att det händer att det offentliga biträdet/ställföreträdaren inte träffar barnet eller den unge. Det finns till och med vissa domstolar som inte godtar kostnader för ett personligt sammanträffande med barnet. Det borde vara ett krav att ställföreträdarna alltid träffar barnet.42

Hjördis Flodström har i en magisteruppsats studerat vilka krav rättssystemet ställer på det offentliga biträdets kunskap om barn i LVU-mål. Hon har genom en enkät år 2007 ställt frågor till 23

39HFD 2014 ref. 38. 40 Kaldal A (2010) s. 155. 41 Socialstyrelsen (2009) s. 8, 11 och 42. 42 Möte med yrkesverksamma inom socialtjänsten, ett offentligt biträde och en domare i Gävle i februari 2013.

länsrätter43 i Sverige av vilka 22 svarat på enkäten. Svaren visar att de offentliga biträdena sällan eller aldrig träffar de yngsta barnen mellan 0 till två år. För gruppen tre till fem år är det något mera frekvent. Flodströms studie visar att det inom rättsväsendet verkar finnas en sex-årsgräns för när det anses lämpligt att samtala och möta barnen i LVU-processerna. Om detta verkar råda en stor enighet utan närmare särskild förklaring. Enligt Flodström kan det möjligen förklaras med att barnen efter förskoleåldern har en språkkompetens och att man därmed kan kommunicera direkt med dem. Enkäten visar en tydlig tendens att barn yngre än sex år i realiteten i stor utsträckning helt saknar företrädare eftersom det offentliga biträdet och ställföreträdaren för dem inte har en realistisk möjlighet att skapa sig en egen bild och uppfattning om barnet/ barnen om ett möte aldrig skett. Flodström menar att det är centralt i uppdraget som offentligt biträde och ställföreträdare för barnen att träffa barnen oavsett ålder. Dessutom krävs intresse och förmåga att möta barnen, samtala, lyssna och uppleva barnens situation. Enligt Flodström är barnens förstärkta rätt till information i SoL och LVU i första hand en uppgift för socialtjänsten men det bör även tillhöra det offentliga biträdets roll.44

10.2.6. Muntlig förhandling

Enligt 9 § FPL är skriftlighet huvudregeln vid förfarandet i förvaltningsrätt och kammarrätt. Mål enligt LVU är emellertid mycket ingripande för den enskilde och det har ansetts vara ett viktigt rättssäkerhetsintresse att de målen inte avgörs på handlingarna i den enskildes frånvaro. Dels för att målet ska bli så utrett som möjligt och dels för att de personer som målet rör ska ges en möjlighet att personligen få komma till tals inför domstolen.45 Enligt 35 § LVU ska därför förvaltningsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling i mål om beredande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud, om detta inte är uppenbart obehövligt.

43 Numer finns det tolv förvaltningsrätter i Sverige. 44 Flodström H (2012) s. 76 f. 45Prop. 1979/80:1 Del A s. 505 och prop. 1989/90:28 s.124.

Domstolens prövning av ett beslut om tillfälligt flyttningsförbud omfattas alltså inte av bestämmelsen.46

Regeln om muntlig förhandling är som nämnts inte ovillkorlig. Ibland kan en muntlig förhandling framstå som helt onödig, t.ex. när vårdnadshavaren har överklagat ett beslut om tvångsvård av sitt barn och det är uppenbart att beslutet ska upphävas. Om rätten anser att en muntlig förhandling är uppenbart obehövlig får den avgöra målet genom skriftlig handläggning. Enligt förarbetena bör skriftligt förfarande utnyttjas med stor försiktighet. Parterna ska i sådant fall underrättas innan målet avgörs och beredas tillfälle att begära muntlig förhandling.47 Muntlig förhandling ska alltid hållas, om någon part begär det. Parterna ska upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling.

I övriga mål enligt LVU (t.ex. ett underställt beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § LVU) är förfarandet enligt huvudregeln i 9 § första stycket FPL skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig förhandling beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. Muntlig förhandling i förvaltningsrätten ska också hållas om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det (9 § andra och tredje stycket FPL).

Förhandlingarna är i princip offentliga, men rätten kan besluta om att förhandlingen ska ske bakom stängda dörrar, vilket oftast sker i LVU-mål.

Personlig inställelse vid muntlig förhandling

Till förhandlingen kallas bl.a. parterna och deras ombud eller offentliga biträden, vittnen och sakkunniga samt tolk, om det behovet finns. Det ankommer på rätten att i varje särskilt fall pröva behovet av personlig inställelse. Här blir bestämmelserna i 14 § FPL tillämpliga. Där framgår att rätten får kalla den enskilde att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. I det senare

46Prop. 1979/80:1 Del A s. 594 och prop. 1989/90:28 s. 123. 47Prop. 1989/90:28 s. 124.

fallet får parten själv ta ställning till om han eller hon vill närvara vid förhandlingen. I RÅ 1991 ref. 66 hade en kammarrätt hållit en muntlig förhandling när modern var närvarande genom ett ombud. Modern gjorde i besvär till HFD gällande att kammarrätten begått ett rättegångsfel genom att avgöra målet utan att hon kallats och hörts personligen. HFD uttalade att frågan om muntlig förhandling kan hållas när den enskilde inte är personligen närvarande får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet och med beaktande av vilken betydelse närvaron kan antas ha för utredningen i målet. HFD ansåg inte att kammarrätten hade gjort något fel eftersom modern redan hörts vid förhandlingen i förvaltningsrätten. Moderns ombud var närvarande vid förhandlingen i kammarrätten och kunde föra hennes talan i målet.

Även socialnämnden får föreläggas att inställa sig vid påföljd att utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. JO har behandlat frågan om företrädare för en socialnämnd borde ha varit närvarande när förvaltningsrätten höll muntlig förhandling i ett mål angående underställning av beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU. JO anförde bl.a. att nämndens handläggare som regel har en god kunskap om ärendet, den unges tidigare kontakter med socialtjänsten och om vilka överväganden som ligger bakom beslutet om omhändertagande. En handläggare har därför särskilda förutsättningar att genom frågor till den unge och dennes vårdnadshavare belysa uppgifter som förs fram under förhandlingen. En handläggare kan också mer allmänt fästa rättens uppmärksamhet på frågor och redogöra för omständigheter som enligt nämndens mening har särskild betydelse för om beslutet om omhändertagande ska fastställas.48

Ibland kan omständigheterna vara sådana att det för rätten framstår som nödvändigt att höra föräldrarna eller den unge innan målet avgörs. Om föräldrarna eller den unge inte hörsammar rättens kallelse har rätten möjlighet att förordna att han eller hon ska hämtas med hjälp av polismyndighet till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag (35 § andra stycket LVU).49

48 JO 2008/09 s. 294. 49Prop. 1979/80:1 Del A s. 595 och Prop. 1989/90:28 s. 124.

Barnets eller den unges närvaro i domstolen

Som redovisats ovan har barn som har fyllt 15 år rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt LVU (vilket dock är mycket ovanligt). Den som är yngre får höras i domstol, om han eller hon inte kan antas ta skada av det. Enligt förarbetena innebär det att man inte bör underlåta att ge barnet möjlighet att lämna sin syn på frågor som berör det. Prövningen om barnet ska höras ska ske med ledning av barnets ålder och mognad, den betydelse som avgörandet kan ha för barnet samt med ledning av det offentliga biträdets inställning.50

I samband med de senaste ändringarna i 36 § LVU uttalade regeringen att domstolarna har ett stort ansvar att ge barn möjligheter att komma till tals. För yngre barn kan det dock, utifrån barnets bästa, ibland vara så att barnet kan ta skada av att höras, dvs. förmedla sig muntligen i domstol. Barnet kan t.ex. försättas i svåra lojalitetskonflikter gentemot föräldrarna, känna ett stort obehag av att höras eller av annan anledning ta skada av att höras i domstol. Enligt regeringens mening bör därför barn som är yngre än 15 år få höras i domstol under förutsättning att barnet inte kan antas ta skada av det. Domstolarna ska således även fortsättningsvis göra en bedömning i varje enskilt fall.51

Eftersom barnet är part blir det inte fråga om ett vittnesförhör utan om hörande av part i bevissyfte vid en muntlig förhandling.52 I princip hörs aldrig yngre barn i domstol utan de kommer i stället till tals i socialnämndens utredning. Samtalet dokumenteras i form av en skriftlig sammanfattning som sedan redovisas för domstolen. Eftersom yngre barn sällan hörs i rätten utgör denna andrahandsuppgift domstolens beslutsunderlag. Det gäller även det samtal som barnets offentliga ombud och ställföreträdare håller med barnet.53

I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12 konstateras att ett barn inte kan höras effektivt om omgivningen är hotfull, fientlig, okänslig eller olämplig för barnets ålder. Förfaranden måste vara både tillgängliga och lämpliga för barn. Särskild

50Prop. 1979/80:1 Del A s. 567. 51Prop. 2012/13:10 s. 38. 52 Kaldal A (2010) s. 163. 53 A.a. s. 160 och 168.

uppmärksamhet måste ägnas åt att tillhandahålla och leverera barnanpassad information, tillräckligt stöd för att få tala i egen sak, lämpligt utbildad personal, utformning av domstolar, kläder för domare och advokater, avskärmningar och separata väntrum. Helst ska barnet inte höras i en öppen domstolsförhandling, utan under förtroliga omständigheter.54

Barnets närvaro i domstolen har diskuterats

I svensk rätt är således huvudregeln att barn under 15 år är representerade av vuxna i domstolen i stället för att själv medverka. Det hänger samman med ett synsätt som gällt sedan länge, att det är förenat med risker för barn att medverka. Titti Mattsson visar i sin doktorsavhandling att barn kommer till tals i ökad utsträckning ju äldre de blir och att det är barnens representanter som framför deras åsikter fram till deras 15-årsdag. Hon visar också att bevismaterial rörande uppgifter från barnet riskerar att variera beroende på om barnet medverkar själv eller om barnets representant framför barnets uppfattning och hon menar att det finns anledning att noga överväga på vilka sätt barn ska få yttra sig. Hon uttrycker en tveksamhet kring om man bör nöja sig med att barn utan processbehörighet (som inte för egen räkning kan väcka talan och vidta andra processhandlingar) endast ska närvara genom sin representant i de fall barnet själv önskar få komma till tals eftersom det sätt som barnet får medverka på inverkar på barnets rättssäkerhet. Direkt delaktighet ökar rättssäkerheten och det visar sig t.ex. att rätten använder barnets åsikter i större utsträckning då barnet själv uttalar sig muntligt. Mot bakgrund av de resultat Mattsson fått fram anser hon att man bör inta ett kritiskt förhållningssätt till ett synsätt som vilar på övertygelsen att närvaro alltid kan ersättas med representation och hon anser att barn med viss mognad i allmänhet bör erbjudas både representant och egen medverkan. Enligt Mattsson skulle barnets personliga närvaro även ge rätten större möjlighet att utföra den mognadsprövning som ska bestämma barnets autonomi.55 Mattsson menar att formerna för att

54 BO (2014b). 55 Mattsson T (2002) s. 454.

höra barn inför domstol är relativt outvecklade i rättspraxis och anser att formerna för muntlig yttranden måste utformas särskilt.56

Även Anna Kaldal menar att önskan att skona barnet från att involveras i en rättsprocess kan bli en missriktad omsorg. Att inte höra barnet kan utgöra ett hinder för att nå ett fullgott beslutsunderlag och därmed möjligheten att uppnå ett beslut enligt barnets bästa. Hon jämför med hanteringen av barnets berättelse i brottmål. I syfte att skona barnet men ändå möjliggöra att barnets berättelse kommer domstolen till del, videodokumenteras barnets berättelse under förundersökningen och presenteras för domstolen vid ett åtal. Motsvarande krav ställs dock inte på hanteringen av barnets berättelse i LVU-mål. Enligt Kaldal är en förutsättning för att domstolen ska kunna bedöma bevisvärdet av barnets uppgifter att samtalet dokumenteras och presenteras på ett sätt som gör det möjligt för rätten att göra en självständig bedömning. Det följer av kravet på genomskinlighet när det rör bevisvärdering av vittnesmål. I praktiken uppfylls detta krav enbart om barnsamtalen filmas och spelas upp inför domstolen. Enligt Kaldal skulle ett sådant förfarande garantera att barnets perspektiv kom fram och rätten skulle ges bättre förutsättningar att fatta ett materiellt riktigt beslut.57

Hans Eklund har studerat barns medverkan i domstolen och menar att det finns argument såväl för som emot att barn ska höras personligen i domstol. Det som talar för att barn hörs personligen är att barn genom det behandlas som vuxna och därmed tillerkänns kompetens och visas respekt för sina åsikter. Ytterligare argument för att höra barn personligen är att ett direkt hörande ger bättre underlag för besluten eftersom risken för missuppfattningar minskar när barnets åsikter inte förmedlas av någon annan. Underlaget blir även bättre i och med att rätten kan få en direktkontakt med barnet och kan ställa frågor direkt till barnet, något som underlättar bevisvärderingen. Mot ett direkt hörande talar främst att barn oftast känner ett stort obehag och till och med rädsla inför och under ett sådant hörande. Ytterligare motargument som Eklund tar upp är att det inte är uteslutet att barn berättar mer och kanske sannare under mindre stela former och när de hörs av personer som är experter på att förhöra och tala med barn. Ibland

56 Mattsson T (1998) s. 54. 57 Kaldal A (2010) s. 169 f. och s. 344 f.

framhålls också att barn tenderar att ändra sig, något som sker främst när det gäller ärenden rörande barnets person. Enligt Eklund är det tveksamt att slå fast att hörande på det ena eller andra sättet i alla olika situationer är det bästa.58

I Socialstyrelsens studie av domar från förvaltnings- och kammarrätter från år 2008 väcks frågan om inte även barn strax under 15 år ska ges möjlighet att vara med under förhandlingen, vilket förutsätter att barnet får det stöd han eller hon behöver.59

10.2.7. Domstolens utredningsansvar

Domstolens roll regleras endast i begränsad omfattning i LVU. Enbart 6 § LVU, som ger domstolen en befogenhet att i ett ansökningsmål besluta att den unge ska omhändertas omedelbart, medger en domstolsinriktad officialprövning (prövning på eget initiativ). Utöver denna bestämmelse är det reglerna i FPL som gäller.

Domstolen har ett ansvar för att rättsprocesser är rättssäkra (se ovan). Ett uttryck för detta är rättens ansvar för att beslutsunderlaget är fullständigt. Enligt 8 § FPL ska rätten se till att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, den s.k. officialprincipen. Genom frågor och påpekanden ska rätten verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. Rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet. Överflödig utredning får avvisas. I förarbetena till den nya lydelsen av 8 § FPL, som gäller sedan juli 2013, uttalas bl.a. att vad en domstols utredningsansvar innebär i praktiken varierar från måltyp till måltyp och är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Det är därför svårt och inte heller lämpligt att genom lagstiftning i detalj reglera vad som ska gälla. Det står dock klart att domstolen bör ha ett yttersta ansvar för utredningen i målet.60

Utgångspunkten i LVU-mål är att det primära ansvaret för utredningens införskaffande ligger på parterna, men att domstolen

58 Eklund H (2004) s. 41 f. 59 Socialstyrelsen (2009) s. 11. 60Prop. 2012/13:45 s. 113 ff.

på eget initiativ kan och bör begära in ytterligare utredning om denna behöver kompletteras.61

Pernilla Leviner har beskrivit processen i LVU-mål som kontradiktorisk till sin karaktär, vilket medför att domstolen i hög grad förhåller sig passiv i fråga om beslutsunderlaget är tillräckligt. Det är ovanligt att domstolen begär in ytterligare utredning i form av sakkunnigutlåtanden. Leviner menar att det bör specificeras vad som krävs för att ett fullgott beslutsunderlag ska föreligga, särskilt i förhållande till bedömningar om barns bästa.62 Begäran om att experter ska höras är även ovanliga från vårdnadshavare och barn63trots att dessa företräds av offentliga biträden som ska ge den enskilde det stöd som behövs för att utredningen ska bli så fullständig som möjligt.

Även Anna Kaldal har diskuterat frågan om domstolens ansvar för utredningen i LVU-mål. Hon menar att HFD förefaller att pendla mellan å ena sidan en uppfattning om att rätten har ett ansvar för en fullgod utredning och å andra sidan att socialnämnden bär såväl utrednings- som bevisbördan. Att lägga ansvaret på socialnämnden liknar hon vid åklagarens roll i brottmål. En sådan brottmålsliknande syn kan ifrågasättas utifrån kravet på ett prognostiskt riktigt beslut och samhällsambitionen att bereda utsatta barn vård. Kaldal menar dock att denna syn på socialnämndens roll får ett mindre utrymme sedan barnet bästa först in i LVU. Bestämmelsen om barnets bästa gäller även för handläggning och processuella beslut i målet. Införandet av barnets bästa torde därför enligt Kaldal innebära att det är svårare för domstolen att skilja ett LVUmål ifrån sig utan att på ett fullgott underlag ha prövat frågan om barnets vårdbehov. Ett beslut i enlighet med barnets bästa innebär ett högt krav på utredningens robusthet och att domstolen ytterst har ett ansvar för båda dessa förhållanden.64

Att utvecklingen har gått mot en tvåpartsprocess bekräftas av de kontakter som utredningen haft med yrkesverksamma inom socialtjänsten, offentliga biträden och domare i förvaltningsrätten. Det förhållandet att domstolen ofta förhåller sig passiv i utredningshänseende ställer högre krav på socialnämnden och på barnets offentliga biträde.

61 Kaldal A (2010) s. 311. 62 Leviner P (2012). 63 Socialstyrelsen (2009) s. 43 och Leviner P (2011) s. 269. 64 Kaldal A (2010) s. 314 f.

10.2.8. Ramen för domstolens prövning

I 29 § FPL anges att rättens avgörande inte får gå utöver vad som yrkas i målet. Om det föreligger särskilda skäl, får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Av detta följer ett förbud mot att utan yrkande besluta till nackdel för enskild. Med yrkande avses partens angivande av vad han eller hon vill att domen ska gå ut på. LVU är en skyddslagstiftning där vad som är bäst för den unge ska vara avgörande. Det är i ett sådant sammanhang inte självklart vad som är till den enskildes för- eller nackdel. Klart är dock att mål enligt LVU är av stor betydelse för den enskilde och att ett beslut om vård enligt LVU innebär ingripande förändringar av föräldrarnas och den unges rätt att själva bestämma över sin situation.

Enligt 4 § LVU har socialnämnden en exklusiv rätt att hos förvaltningsrätt ansöka om beredande av vård av barn med stöd av LVU.65 Detta hänger samman med att nämnden har en omfattande utredningsskyldighet vad gäller barn och ungas förhållanden och att en ansökan om vård ska baseras på vad som har framkommit i nämndens utredning. I förarbetena framhålls också att det är ett rättssäkerhetskrav att alla fakta redovisas tydligt och att det i ansökan preciseras vilka grunder som finns för vård, dvs. vilka brister som föreligger i den unges hemförhållanden eller det egna beteendet.66 Vård enligt de olika paragraferna ger olika rättsverkningar, bl.a. avseende de särskilda befogenheterna på de särskilda ungdomshemmen. Kammarrätten i Göteborg har ansett att ramen för domstolens prövning i ett mål om beredande av vård enligt LVU måste begränsas genom den av socialnämnden angivna rättsliga grunden och att denna inte kan utvidgas på yrkande av den unges ställföreträdare och offentliga biträde. Enligt kammarrätten är det ett rättssäkerhetskrav att förvaltningsrätten inte kan besluta om vård enligt 3 § LVU, när det i ansökan yrkas om vård enligt 2 § LVU på grund av hemförhållandena.67

65 Jfr RÅ 2006 ref. 10. 66Prop. 1989/90:28 s. 68. 67 Kammarrättens i Göteborg dom den 27 januari 2015 med mål nr 6329-14.

10.2.9. Sakkunniga och vittnen

En sakkunnig är en expert som är utsedd, antingen av rätten eller av en part och som i enlighet med sitt uppdrag ska förse domstolen med uttalanden angående frågor som förutsätter särskild sakkunskap, erfarenhet eller utbildning hos avgivaren.

Ett vittnes funktion däremot inskränker sig till ett återgivande av de omständigheter eller händelser som vittnet har iakttagit. Han eller hon behöver alltså inte uttala sig om vilka slutsatser som man kan dra av iakttagelsen.68 Ett vittne blir kallat av rätten att höras om en specifik händelse eller fråga. De vittnen som inkallas i LVU-mål föreslås oftast av vårdnadshavarna, och kan vara någon anhörig, vän eller någon professionell som känner barnet och familjen. Även socialtjänsten kan föreslå vittnen, vilka oftast blir professionella som känner barnet i sin yrkesutövning, t.ex. lärare, förskolepersonal och utredare från BUP. 69

Parterna har möjlighet att kalla in både vittnen och sakkunniga.

Det är ovanligt med sakkunniga vid domstolsprövningen

Under 1970- och 1980-talet anlitade förvaltningsdomstolarna länsstyrelsernas socialkonsulenter som oberoende expertis i LVU-mål i den muntliga förhandlingen, men inte i domstolens överläggning och beslut. Detta förfaringssätt minskade under 1990-talet för att sedan upphöra helt. Sakkunniga som kallas in på rättens initiativ konstaterades redan 1993 vara sällsynt förekommande. En orsak kan vara de problem som uppmärksammades gällande användningen av sakkunniga i ärenden rörande sexuella övergrepp mot barn i allmän domstol under 1980- och 1990-talen.70 Det konstaterades även hur vittnesmålen fick tydlig inverkan under de muntliga förhandlingarna. De var till övervägande del begärda av vårdnadshavarna och vittnade därmed till vårdnadshavarnas fördel.71 Dessa förhållanden bekräftas i Socialstyrelsens uppföljning av

Barnet i rättsprocessen 2009 där det konstateras att kammarrätterna inte i något av de granskade målen förordat sakkunniga. I cirka en

68 JO 1982/83 s. 21. 69 Flodström H (2012) s. 16. 70 Leviner P (2012) s. 99. 71 Flodström H (2012) s. 46.

tredjedel av de granskade målen hade vittnen medverkat i den muntliga förhandlingen och till övervägande del till vårdnadshavarnas fördel. Vittnesmålen fick ofta stort utrymme i domen.72

Pernilla Leviner konstaterar att det inte finns någon studie kring vare sig hörande av vittnen eller anlitande av sakkunniga i LVUprocessen, och att det troligen är ovanligt med sakkunniga i domstolsprövningarna i dessa ärenden.73 Hon anser att det möjligen bör ställas utökade krav på förordnande av sakkunniga i komplexa fall. Det kan dock medföra vissa risker och problem om inte domstolen har tillräcklig kompetens att bedöma det som den sakkunnige anför.74

En domare från förvaltningsrätten har till utredningen framfört att det är svårt för domstolen att känna till lämpliga sakkunniga att anlita och att det därför är bättre att parterna inhämtar sakkunnigyttranden. Offentliga biträden som utredningen varit i kontakt med menar dock att de sakkunniga som finns inom den offentliga vården bara ställer upp på begäran av domstol eller myndighet. Därför är det viktigt att domstolen kallar sakkunniga till den muntliga förhandlingen.75

Yrkesverksamma inom socialtjänsten och offentliga ombud har framfört till utredningen att sakkunskapen i domstolen ofta brister i LVU-mål. Man har jämfört med mål enligt LPT och LRV. Enligt 37 § andra stycket LPT ska, om det inte är uppenbart obehövligt, förvaltningsrätten höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling. Vid förhandlingen får den sakkunnige, i syfte att få upplysning rörande omständigheter som är av betydelse för dennes uppgift, ställa frågor till chefsöverläkaren och patienten. I förarbetena till bestämmelsen anförs att det måste vara en rättssäkerhetsgaranti för den enskilde att en annan läkare än den som har det yttersta behandlingsansvaret för honom eller henne får lämna sin uppfattning i målet. Vetskapen om att ytterligare en läkare kan komma att granska chefsöverläkarens ställningstagande i målet gör också att chefsöverläkaren överväger sin uppfattning i målet mer noggrant än om möjligheten att förordna sakkunnig inte fanns. Det har fram-

72 Socialstyrelsen (2009). 73 Leviner P (2011) s. 151. 74 A.a. s. 38. 75 Möte med domare och offentliga biträden i Stockholm i maj 2013.

förts att det även i LVU-mål finns behov av en medicinsk expert, t.ex. vid ovanliga psykiatriska symtom eller vid barnfetma.76

Autism- och Aspergerförbundet har i en skrivelse till utredningen bl.a. framfört att det bör vara en lagstadgad skyldighet att höra sakkunniga i mål om LVU i de fall det finns en funktionsnedsättning med i bilden. Förbundet menar att det är ett grundläggande problem att kompetens om autismspektrumtillstånd är mycket låg hos berörda myndigheter. De anser att det behövs en ökad användning av habiliteringsexperter eller annan specialkompetens inom socialtjänsten och domstolarna.77

Se även synpunkter från Riksförbundet för familjers rättigheter (RFFR) i kapitel 9, avsnitt 9.12.5.

Sakkunnigyttranden tillmäts generellt hög grad av trovärdighet i rätten. Det är därför viktigt att den som hörs som sakkunnig är objektiv och inte går längre i sina slutsatser än vad det aktuella kunskapsläget tillåter. Det är viktigt att expertkunskap inte förmedlas på ett sätt som gör att den uppfattas som säkrare än den de facto är, vilket kan samverka med risken för att jurister missuppfattar bevisvärdet av naturvetenskapliga slutsatser.78

Tidigare förslag

LVU-utredningen föreslog att förvaltningsrätt och kammarrätt i större utsträckning skulle använda sakkunniga vid muntliga förhandlingar i mål enligt LVU. Den sakkunnige skulle få spela en aktiv roll vid förhandlingen genom att ställa frågor till parterna om sådant som är av betydelse för uppgiften som sakkunnig. Som lämplig sakkunnig föreslogs legitimerad läkare, en legitimerad psykolog eller en legitimerad psykoterapeut. Endast sådana personer som hade erfarenhet av kvalificerat arbete med barn och ungdomar inom t.ex. barnpsykiatrisk eller pediatrisk verksamhet skulle få förordnas som sakkunnig. För att underlätta för förvaltningsrätterna och kammarrätterna att i olika frågor av ofta brådskande natur kunna få ett utlåtande från eller höra en sakkunnig vid muntlig

76 Möte med domare och offentliga biträden i Stockholm i maj 2013. 77 Skrivelse från Autism och Aspergerförbundet till utredningen 2013-04-16. 78 Thiblin I & Michard J-F (2014) med hänvisning till Wahlberg L, Rätt svar på fel fråga. Typ III-fel vid användning av expertkunskap. Juridisk tidskrift nr 4 2009/10.

förhandling skulle ett antal fasta sakkunniga förordnas med uppgift att vid behov bistå domstolarna.79 Förslaget behandlades inte i den efterföljande propositionen.80

10.2.10. Krav på skyndsam handläggning

Mot bakgrund av att LVU är en skyddslagstiftning för barn och unga är det som regel angeläget att mål och ärenden enligt lagen handläggs så skyndsamt som möjligt. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:233, FL) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. FPL saknar bestämmelser om handläggningstider och har därför kompletterats med en bestämmelse om detta i LVU. Enligt 33 § LVU ska mål och ärenden enligt LVU handläggas skyndsamt. Med ärenden avses främst handläggningen hos socialnämnderna. Nämnderna bör se till att utrednings- och ansökningsförfarandet inte drar ut på tiden.81

Om den unge är omhändertagen eller om ett tillfälligt flyttningsförbud har meddelats ställs särskilda krav på skyndsamhet. I sådana fall ska förvaltningsrätten ta upp målet till avgörande inom två veckor från den dag då ansökan om vård eller flyttningsförbud kom in (34 § LVU).

10.3. Kompetens i rättsprocessen

10.3.1. Offentliga biträdenas kompetens

Det är domstolen som utser det offentliga biträdet. Till offentligt biträde får förordnas advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget (5 § lagen om offentligt biträde med hänvisning till 26 § rättshjälpslagen). Det behöver således inte vara en jurist som förordnas som biträde. I praktiken förordnar dock domstolarna så gott som alltid jurister som offentliga biträden i mål enligt LVU.82 Det har framförts att domstolen

79SOU 2000:77 s. 109 och 113. 80Prop. 2002/03:53. 81Prop. 1989/90:28 s. 123. 82 SOSFS 1997:15 s. 109.

många gånger förordnar yngre jurister som ställföreträdare för barn. Det finns en risk att ett oerfaret biträde enbart följer socialtjänstens utredning. Det krävs erfarenhet av den här typen av mål och viss livserfarenhet när man företräder barn under 15 år.83

Det finns inte några särskilda krav på lämplighet eller särskild barnkompetens. I propositionen om barns rätt att komma till tals diskuterade regeringen frågan om bestämmelserna om vem som ska kunna utses till offentligt biträde till barnet i LVU-mål borde ändras. Vid denna tidpunkt bedömde regeringen att någon särskild bestämmelse om att ett offentligt biträde ska ha kunskaper om barn och barns behov inte var nödvändig. Skälen för det var att biträdet har möjlighet att föranstalta om viss utredning och att den särskilda sakkunskap om barn som är nödvändig får inhämtas genom utredningar, experthjälp eller dylikt.84

Det kan jämföras med en särskild företrädare för barn som utses när en vårdnadshavare kan misstänkas för vissa brott mot barnet. Till särskild företrädare för barn får enligt 5 § lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn endast förordnas den som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget. Enligt förarbeten krävs för att få förordnas till särskild företrädare förmåga att utöva uppdraget så att barnets bästa sätts i främsta rummet och – i den mån som förutsättningar finns för det – hänsyn tas till barnets egen vilja. Det måste ställas stora krav på förmågan att sätta sig in i barnets situation, att kommunicera med barnet och att vinna dess förtroende. De särskilda kraven gäller vidare förmågan att hantera en mycket känslig situation som ofta kan innefatta komplexa intressekonflikter. Den som ska utses bör ha stor integritet, kunna vinna förtroende både hos personal på förskola och skola, tjänstemännen inom socialtjänsten, och – i möjligaste mån – hos vårdnadshavarna. För att få representera denna specifika grupp av barn krävs också av den särskilda företrädaren att han eller hon har erfarenheter av förundersökning och rättegång i brottmål. Det ska företrädesvis vara personer med erfarenhet som målsägandebiträde.85

83 Cato M (2014) s. 37. 84Prop. 1994/95:224 s. 48 f. 85Prop. 1998/99:133 s. 33 f.

I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12 står att konventionsstaterna ska tillhandahålla utbildning om artikel 12 och dess praktiska tillämpning för alla som arbetar med och för barn inklusive bl.a. advokater. I kommentaren uttalar barnrättskommittén vidare att det är av yttersta vikt att en företrädare för barn vidarebefordrar barnets åsikter till beslutsfattaren på rätt sätt. Vilken metod som ska väljas ska avgöras av barnet med utgångspunkt i barnets särskilda situation. Företrädaren måste ha tillräcklig kunskap om och förståelse för olika aspekter av beslutsprocessen och erfarenhet av att arbeta med barn.86

Advokater är skyldiga att vidareutbilda sig under minst 18 timmar per år. Sveriges advokatsamfund erbjuder fortbildningskurser för advokater inom en rad områden. Under 2015 erbjuds bl.a. kursen Att företräda barn och unga. Enligt kursbeskrivningen förmedlar kursen hur ombudet på bästa sätt företräder barn och unga i brottmål, vid tvångsomhändertaganden i förvaltningsrätten och ensamkommande flyktingbarn i migrationsdomstol.

Tidigare utredningar

LVU-utredningen behandlade frågan om särskilda krav ska ställas på barnets biträde. Utredningen föreslog att lagen om offentligt biträde skulle kompletteras med särskilda krav på den som förordnas till offentligt biträde för barn i ärenden och mål enligt LVU. Utredningen menade att det skulle förbättra barnets förutsättningar att få sina rättigheter respekterade. Utredningen menade att om barnets biträde har särskild utbildning för att möta barnet på barnets villkor blir upplevelsen att träffa och prata med ytterligare en okänd person inte lika svår som om särskilda kvalifikationer saknas. Därför ansåg man att det är viktigt att det är en person som kan sätta sig in i barnets situation, som har förmåga att prata med barnet och inte bara till det och som kan förklara på ett för barnet begripligt sätt vad det är som händer och varför det händer. Den föreslagna regeln skulle endast gälla till förmån för underåriga då man menade att det inte fanns behov av samma kvalifikationer för ett biträde som företräder en

86 BO (2014b).

vuxen person.87 Förslaget behandlades inte i den efterföljande propositionen.88

10.3.2. Inga specialiserade barndomstolar i Sverige

Förvaltningsdomstolarna som prövar LVU-ärenden är inte specialiserade i fråga om mål rörande tvångsomhändertagande av barn. Samma avdelningar och domare inom förvaltningsdomstolen handlägger som regel ärenden inom ett brett rättsligt fält. Det förekommer över 500 olika typer av mål i förvaltningsdomstolarna, däribland mål om körkort, bistånd, tvångsvård, socialförsäkring och skatt. Det finns alltså inget krav på att rätten i LVU-mål ska innehålla personer som har erfarenhet av utsatta barn eller kunskap om barnpsykologi, barnpsykiatri, barnmedicin eller andra områden som kan vara relevanta för sakens prövning. Det betyder att i den mån expertkunskap är nödvändig för att kunna bedöma ett barns behov eller de risker som en viss miljö kan innebära, är rätten hänvisad till utomstående sakkunniga.89 Som redogjorts för tidigare i detta kapitel är det dock ovanligt att domstolen förordnar sakkunniga.

Avsaknaden av specialiserade domstolar på det socialrättsliga området skiljer sig från andra rättsområden där det finns olika typer av specialiserade domstolar. I Sverige brukar domstolarna delas upp i allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar, specialdomstolar90 och särskilda domstolar91. De särskilda domstolarna är inte administrativt fristående utan ingår som en del i en allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Vid sidan av dessa domstolar finns det också vissa statliga domstolsliknande nämnder.92 Inrättandet av dessa specialiserade domstolar har förklarats med att de ärenden som hanteras där kräver särskild icke-juridisk sakkunskap, vilken tillförs genom att dessa domstolar även består av en eller flera sakkunniga ledamöter.93

87SOU 2000:77 s. 114 f. 88Prop. 2002/03:53. 89 Diesen C (2011) s. 178. 90 T.ex. Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen. 91 T.ex. mark- och miljödomstolarna. 92 T.ex. hyres- och arrendenämnder och Allmänna reklamationsnämnden. 93 Leviner P 2012.

I många andra länder finns specialiserade barndomstolar som hanterar såväl unga lagöverträdare och familjerättsliga tvister som omhändertagande av barn.

Synen på behovet av specialdomstolar

Synen på behovet av specialdomstolar i Sverige har varierat. De argument som används mot specialdomstolar är att dessa är kostnadskrävande och att det uppstår svåra gränsdragningsproblem om var ett mål ska avgöras. Dessutom är det en stor fördel om RB:s regler är universella och tillämpas lika i alla måltyper. Det anses också vara en fördel för rättsbildningen att en domare har erfarenhet och kompetens från olika rättsområden.

Enligt Christian Diesen är den svenska inställningen till specialdomstolar fortfarande alltför restriktiv för att det inom en snar framtid ska vara möjligt med specialisering av barnrätten. Hittills har lagstiftaren ansett att endast mål som kräver särskild teknisk eller ekonomisk kompetens behöver vara specialiserade.94 Enligt Pernilla Leviner finns det en direkt kritisk inställning inom det barnrättsliga området till inrättande av specialdomstolar, utöver den ovan nämnda generella skepsisen.95

Kritiken mot att adjungera särskilda ledamöter i rätten är bl.a. att det finns risk att fackmannen under överläggningen tillför viktig kunskap som parterna aldrig får tillfälle att förhålla sig till. Av dessa skäl är, enligt uppfattningar i svensk doktrin, sakkunniga att föredra när det gäller frågan om hur specialistkompetens ska tillföras domstolen.96 Argumenten för specialisering av domstolarna – oavsett om det sker i specialdomstolar eller i särskilda enheter i de allmänna domstolarna – är att de som ska döma behöver specialkompetens för att kunna fatta korrekta avgöranden. Både rättsordningen och samhällsförhållandena har blivit så komplicerade att det är svårt för en jurist att behärska många olika rättsområden samtidigt.97

94 Diesen (2011) s. 176. 95 Leviner P (2012) s. 99. 96 Diesen C (2011) s. 175 f. 97 Diesen C (2011) s. 176.

10.3.3. Domarnas kompetens

Det ställs inget specifikt krav i LVU på domarens kompetens vilket innebär att det är upp till varje förvaltningsdomstol att bestämma om det ska finnas några specialiserade avdelningar eller om vissa mål och ärenden ska lottas till vissa domare.98 Det kan jämföras med handläggningen av ungdomsmål i tingsrätt och hovrätt. Enligt 25 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska, om det inte finns några hinder, mål i tingsrätt och hovrätt mot den som inte har fyllt 21 år handläggas av lagfarna domare som särskilt har utsetts av domstolen att handlägga sådana mål. Det finns således inga krav på specialisering i ärenden och mål enligt LVU men i praktiken kan det dock finnas en viss specialisering genom att de domare som är intresserade av barnmål får barnmål etc.99

I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12 står att konventionsstaterna ska tillhandahålla utbildning om artikel 12 och dess praktiska tillämpning för alla som arbetar med och för barn inklusive bl.a. advokater och domare.100 Domstolsakademin har huvudansvaret för all kompetensutveckling som riktar sig till ordinarie domare och som avser domarens juridiska kompetens. Domstolsakademins utbildningar är inte obligatoriska. Under 2015 erbjuds följande kurser som har en koppling till LVU: Barnet i rättsprocessen.

  • Grundkurs i tvångsmål.
  • Fördjupningskurs i LVU.
  • Hedersproblematik.

Ökade möjligheter till specialisering

2010 genomfördes en förvaltningsrättsreform som innebar att de 23 länsrätterna ersattes av 12 förvaltningsrätter. Det övergripande syftet med förvaltningsrättsreformen var att skapa en långsiktigt

98 Domstolarnas självständighet följer av 11 kap. 3 § RF som stadgar att ingen annan myndighet får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. 99 Diesen C (2011) s. 177 f. 100 BO (2014b).

hållbar struktur för det förvaltningsrättsliga dömandet. Ett led i att åstadkomma detta var att se till att alla domstolar i första instans skulle få en tillräcklig storlek. Ett skäl till att antalet förvaltningsrätter begränsades var att ge domstolarna ökade möjligheter till specialisering. I propositionen konstaterades att i organisationen med 23 länsrätter var möjligheterna till specialisering vid flertalet länsrätter begränsade och beredningsorganisationen alltför liten för att ge en tillräckligt bred kompetensbas. Större domstolar kan hålla sig med en specialiserad beredningsorganisation och även ha en specialisering på domarsidan, vilket bidrar till ökad kompetens hos domstolarna. Genom specialisering kan domstolarna också erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare, vilket kan gynna rekryteringen av kompetent personal.101

Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen har bl.a. haft i uppdrag att utvärdera 2010 års förvaltningsrättsreform och analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas. Utredningen bedömer i sitt betänkande att domarna i allmän förvaltningsdomstol i fortsättningen väsentligen bör vara generalister. Det bör dock finnas domare som därutöver är specialiserade på vissa typer av mål. Vad som talar för att domarkåren i de allmänna förvaltningsdomstolarna i huvudsak bör bestå av generalister är bl.a. att en domare bör ha en överblick över rättsordningen som helhet och därutöver också behärska processen och den materiella processledningen. Det kan dock samtidigt konstateras att specialisering kan öka förtroendet för domstolarna och bidra till högre kvalitet och ett effektivare resursutnyttjande. Genom specialisering kan domarna tillägna sig särskild erfarenhet och särskilda kunskaper på det valda området. Enligt utredningen bör dock sådana möjligheter till specialisering inte begränsas till skattemålen, utan även andra måltyper kan komma i fråga.102 Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

101Prop. 2008/09:165 s. 108. 102SOU 2014:76 s. 118.

10.3.4. Nämndemännen

Utöver de juridiskt skolade domarna ingår även politiskt tillsatta nämndemän i förvaltningsrätt och kammarrätt, på vilka de i likhet med socialnämndens ledamöter inte ställs några särskilda krav.103Det kan jämföras med att det i 25 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns särskilda krav på de nämndemän som anlitas i sådana mål.

10.3.5. Synpunkter på kompetensen i domstolen

Behovet av ökad kompetens i domstolarna i LVU-ärenden har diskuterats i olika sammanhang. Den statliga Barnkommittén poängterade redan 1997 vikten av att ställa högre krav på domstolens kompetens och förmåga att hantera LVU-mål ur ett barnperspektiv.104 Barnombudsmannen (BO) har vid flera tillfällen påtalat behovet av specialisering för domare i mål som rör barn. BO menar att en specialisering för domare i mål som rör barn är nödvändig, eftersom det krävs mer än en generell kunskap om barn och om hur man samtalar med barn. De praktiskt verksamma inom rättsväsendet har många gånger inte tillräckliga kunskaper om barn, barns behov och vilka rättigheter som barn har enligt barnkonventionen.105

Christian Diesen har fört fram att kvaliteten i den dömande verksamheten i både allmän domstol och förvaltningsdomstol skulle kunna förbättras inom komplexa fält som barnrätten om domstolens företrädare i större utsträckning skulle besitta mer specialiserad kunskap. Diesen menar att domarna själva borde efterfråga ökad kunskap från de beteendevetenskapliga fälten och att detta skulle kunna mötas med utbildning, fortbildning och specialisering men också med fler sakkunnigförordnanden och högre krav på de sociala utredningarna.106

Pernilla Leviner har diskuterat det svenska barnskyddssystemet med generella domstolar ur ett rättssäkerhets- och legitimitetshän-

103 Leviner P (2012). 104SOU 1997:116 s. 411 ff. 105 BO (2004) s. 143 och 158. 106 Diesen C (2011) s. 176.

seende.107 Hon anser att det finns mycket som talar för en specialisering av något slag. Oavsett vilken roll och typ av specialisering domstolen borde ha anser hon att flera förändringar bör övervägas i nu gällande system. Ett förslag är att förtydliga domstolens utredningsansvar och krav på att sakkunniga förordnas i komplexa fall. Domstolens möjlighet att bedöma om beslutsunderlaget är fullgott eller inte och om sakkunnig eventuellt behöver förordnas kräver dock i sig viss specifik kompetens. Leviner menar att det minsta som kan krävas i fråga om specialisering inom det nuvarande systemet är att de jurister och nämndemän som verkar i förvaltningsdomstolarna är specialiserade i den meningen att de är lämpliga för uppgiften utifrån att ha särskild inriktning och åtminstone viss utbildning kring de komplexa frågor som aktualiseras i dessa mål. Det bör även krävas att de är intresserade av måltypen samt att de har ett lämpligt bemötande mot dem, både professionella och enskilda, som kommer till rätten.

Tidigare utredningar

LVU-utredningen diskuterade frågan om att koncentrera LVUmålen till vissa domare. Mot bakgrund av att förvaltningsdomarna framfört att LVU-målen är komplicerade och tunga och därför bör fördelas på alla rotlar lämnade dock utredningen inte något sådant förslag. Inte heller föreslog man att en sakkunnig skulle ingå som ledamot av rätten. I stället föreslog man en bestämmelse om att en lämplig sakkunnig vid behov skulle höras vid muntlig förhandling i både länsrätt (numer förvaltningsrätt) och kammarrätt. För att underlätta för länsrätterna och kammarrätterna att kunna få ett utlåtande från eller höra en sakkunnig vid muntlig förhandling skulle ett antal fasta sakkunniga förordnas med uppgift att vid behov bistå domstolarna.108

107 Leviner P (2012). 108SOU 2000:77 s. 113.

En nordisk jämförelse

Sverige är det enda land i Norden som saknar särskild sakkunskap om barn i första rättsliga instans. Samtliga nordiska grannländer har medverkande personer med specialkunskap om barn i den första rättsliga instansen.

Danmark och Finland har barnsakkunniga som oftast är psykologer eller erfarna socionomer. Island har två barnsakkunniga i Barnskyddsnämden som består av fem ledamöter. Det ska eftersträvas enligt isländsk rätt att alla fem medlemmarna har specialkunskaper om barn. I praktiken sitter ofta lärare och präster i nämnden. Även hos överprövningsmyndigheterna eftersträvas barnkompetens.109

I Norge krävs det formellt sett inte barnkompetens, men domarna är ofta barnsakkunniga och speciellt utnämnda sakkunniga anlitas i stor omfattning.110 De sakkunniga kan vara psykologer, psykiater, erfarna socionomer eller andra yrkesgrupper. Parterna kallar dessutom in externa sakkunniga som vittnen som förhörs av parternas advokater och fylkesnämnden. De inkallade har ofta utrett familjens relationer, samspel och eventuellt kan beskriva eller ge diagnoser och göra prognostiska uttalanden. Denna process tar tid och genomsnittstid för förhandlingsmöten i fylkesnämnderna är tio till tolv timmar vanligtvis fördelat på två dagar i de tyngre barnavårdsmålen. Att jämföra med förhandlingar i LVU-mål i Sverige som oftast har en tidsram på två till fem timmar beroende på antal ombud och företrädare (jurister) och parter samt eventuella vittnesmål.111

10.4. Utredningens överväganden och förslag

10.4.1. Inledande överväganden

Som redovisats inledningsvis ska utredningen se över nuvarande LVU med sikte på att ytterligare stärka rättssäkerheten med barnets och den unges behov och rättigheter som utgångspunkt. I

109 Flodström H (2012) s. 48. 110 A.a. s. 48. 111 A.a. (2012) s. 34.

samband med översynen ska utredningen även belysa och analysera barns och ungas möjlighet att i högre utsträckning komma till tals.

Barn har en särskilt utsatt situation i rättighetssammanhang eftersom de inte har full rättshandlingsförmåga och därmed behöver företrädas av andra i många sammanhang. Som en följd av det kan barn ibland ha svårt att erhålla sina rättigheter i praktiken. I syfte att öka barns och ungas möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda och stärka rättssäkerheten i processen, anser utredningen att det måste ställas krav på barnkompetens hos såväl offentliga biträden som domare och att behovet av extern sakkunskap måste tillgodoses i mål om LVU. Utredningen ser också behov av vissa andra åtgärder för att stärka barnets rättigheter i rättsprocessen.

10.4.2. Fortsatt processbehörighet från 15 år

Utredningens bedömning: Åldersgränsen 15 år för process-

behörighet ska behållas oförändrad i den nya LVU.

Processbehörig är den som för egen räkning kan väcka talan och vidta andra processhandlingar. Den som har talerätt kan sakna processbehörighet på grund av att han eller hon är underårig. Hans eller hennes talan förs då av en ställföreträdare. I mål och ärenden enligt LVU inträder barnets processbehörighet vid 15 års ålder (36 § LVU). Det innebär att barnet från 15 år företräder sig själv i processen och har rätt att företa egna bindande processhandlingar.

Som redovisats tidigare i detta kapitel har åldersgränsen 15 år återkommande diskuterats och även frågan om det är rimligt med samma åldersgräns i både miljö- och beteendefallen. I den norska barnevernloven är barn i beteendefallen processbehöriga oavsett ålder. Utredningen har därför övervägt om åldersgränsen 15 år för processbehörighet ska ändras. Som redovisats ovan har barnets möjligheter att utkräva vård (eller vägra vård) vid ett överklagande stärkts genom rättspraxis under de senaste tio åren. Denna utveckling har kunnat ske genom en precisering av ställföreträdarinstitutet och stärkande av barnets och ställföreträdarens möjligheter att agera för att tillvarata barnets rätt. Denna utveckling är bra och i linje med ett rättighetsbaserat synsätt. Genom att ställföreträdaren kan agera i överensstämmelse med barnets rätt och

vilja optimeras sannolikt barnets möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Enligt utredningen är det en mer tilltalande utveckling än en sänkning av processbehörighetsåldern, vilket kan föranleda andra problem. Utredningen har därför stannat vid att åldersgränsen för processbehörighet inte bör sänkas.

10.4.3. Rätt till offentligt biträde i mål om begränsning av umgänget m.m.

Utredningens förslag: Barn och unga samt vårdnadshavare och

föräldrar ska ha rätt till offentligt biträde vid överklagande av beslut om begränsning av umgänget samt vid beslut om att barnets eller den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.

Som redovisats ovan finns det ingen rätt för barn och vårdnadshavare till offentligt biträde i mål eller ärenden om umgängesbegränsning och vid beslut om att barnets eller den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.

Ärenden om umgängesbegränsning och hemlig vistelseort är mycket ingripande åtgärder för såväl barn som föräldrar. Ett offentligt biträde gör stor skillnad för barns möjligheter att utöva sina rättigheter i ett beslut av så ingripande karaktär. Samtidigt finns det en risk att involveringen av juridiska ombud förstärker den konfliktsituation som redan finns i ärendet. Utredningen anser dock att en rätt till offentligt biträde är i linje med ett rättighetsbaserat synsätt och att det skulle stärka barnrättsperspektivet i lagen. Det är även en viktig rättssäkerhetsfråga ur vårdnadshavarnas perspektiv.

Utredningen föreslår att barnet eller den unge samt vårdnadshavarna eller föräldrarna, ska ha rätt till offentligt biträde vid överklagande av beslut om begränsning av umgänget samt vid beslut om att barnets eller den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare. Eftersom det föreligger motstridiga intressen i dessa mål ska två biträden utses – ett åt barnet och ett åt föräldrarna.

10.4.4. Särskilda lämplighetskrav på det offentliga biträdet

Utredningens förslag: Det ska ställas särskilda lämplighetskrav

på offentligt biträde för barn och unga i mål enligt den nya LVU. Endast den som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget ska få förordnas som offentligt biträde för barn och unga.

Som framgått tidigare i detta kapitel finns det i nuvarande LVU inte några särskilda krav på lämplighet eller särskild barnkompetens hos den som förordnas som offentligt biträde i LVU-mål. Det kan jämföras med de krav som ställs på en särskild företrädare för barn som utses när en vårdnadshavare kan misstänkas för vissa brott mot barnet. Enligt 5 § lagen om särskild företrädare för barn får, till särskild företrädare för barn, endast den förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget. I förarbetena motiveras detta med att för att få representera denna specifika grupp av barn krävs stor förmåga att sätta sig in i barnets situation, att kommunicera med barnet och vinna dess förtroende.112 Enligt utredningen är dessa egenskaper även viktiga när man ska representera barn och unga i mål om tvångsvård.

Enligt Riktlinjer från Europarådets ministerkommitté för ett barnvänligt rättsväsende bör juridiska biträden som företräder barn, ha utbildning i och kunskaper om barns rättigheter och därmed relaterade frågor samt kunna kommunicera med barn på deras nivå av förståelse.113 Även i barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12, understryks vikten av att företrädaren måste ha tillräcklig kunskap om och förståelse för olika aspekter av beslutsprocessen och erfarenhet av att arbeta med barn.114

I syfte att förbättra barnets förutsättningar att få sina rättigheter tillgodosedda föreslår utredningen att den nya LVU kompletteras med särskilda krav på den som ska förordnas till offentligt biträde för barn i dessa ärenden och mål. Endast den som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt

112Prop. 1998/99:133 s. 33 f. 113 Europarådet (2013) s. 26. 114 BO (2014b).

lämplig för uppdraget ska få förordnas som offentligt biträde för barn och unga.

Med kunskaper avses kunskap om barns utveckling och vilka behov och rättigheter barn har. Utredningen vill understryka vikten av att utbildningsanordnare, däribland Sveriges advokatsamfund, erbjuder fortbildningskurser för advokater som vill åta sig uppdrag som offentligt biträde för barn och unga.

Med personliga egenskaper menas intresse och förmåga att bemöta barnen och de unga. Den som förordnas som offentligt biträde måste kunna sätta sig in i barnets situation, ha förmåga att prata med barnet och förklara på ett för barnet begripligt sätt vad det är som händer och varför. Företrädesvis bör personer som har erfarenhet av uppdrag som offentligt biträde för barn och unga och som har utfört de uppdragen på ett tillfredsställande sätt anlitas för uppdraget.

10.4.5. Det offentliga biträdets uppdrag ska tydliggöras

Utredningens förslag: Det offentliga biträdets uppgifter ska

regleras i den nya LVU.

Ett offentligt biträde för barn eller unga ska ta till vara barnets eller den unges rätt i målet eller ärendet samt lämna stöd och hjälp till barnet eller den unge.

Biträdet ska, om det inte är uppenbart obehövligt, träffa barnet och lämna den information som är lämplig och som kan antas vara av betydelse för barnet eller den unge.

Biträdet ska, om det är möjligt och lämpligt, se till att barnets eller den unges inställning klarläggs och redovisas för rätten.

Som redovisats ovan finns det inte några bestämmelser i LVU om vilka uppgifter och befogenheter som det offentliga biträdet och ställföreträdaren har. Av den allmänna regleringen i 6 § lagen om offentligt biträde, följer att biträdet får besluta om utredning som är skäligen påkallad för att tillvarata huvudmannens rätt, om utredningen inte kan erhållas genom den domstol eller myndighet som handlägger målet eller ärendet.

Vid utredningens kontakter med yrkesverksamma inom socialtjänsten har det framkommit att det förekommer att offentliga

ombud inte träffar de barn och unga som de ska företräda före den muntliga förhandlingen. Enligt uppgift från offentliga ombud förekommer det också att domstolen inte godtar kostnader för personliga sammanträffanden med barnet eller den unge. Enligt utredningens uppfattning måste det, oavsett barnets ålder, vara ett självklart krav att den person som ska företräda barnet eller den unge träffar honom eller henne före den muntliga förhandlingen. Det är en förutsättning för att biträdet ska kunna skapa sig en egen bild och uppfattning om barnets eller den unges situation. Det är också en förutsättning för att barnet ska ges rimliga förutsättningar att få vara delaktig i processen bl.a. att få information på ett begripligt sätt och få möjlighet att ställa frågor och framföra sina åsikter.

För att stärka barns rätt och öka rättssäkerheten anser utredningen att det behöver regleras i den nya LVU vilka uppgifter som ingår i ett uppdrag som offentligt biträde för barn och unga i mål och ärenden enligt LVU.

Ett offentligt biträde för barn eller unga ska ta till vara barnets eller den unges rätt i målet eller ärendet samt lämna stöd och hjälp till barnet eller den unge. Det innebär att han eller hon ska bevaka att nödvändig utredning angående barnets person, t.ex. utlåtanden från barnpsykologer eller annan expertis, inhämtas. I egenskap av ställföreträdare för barnet ska han eller hon också bevaka barnets rätt att överklaga beslut som gäller barnet.

Biträdet ska vidare, om det inte är uppenbart obehövligt, träffa barnet och lämna barnet eller den unge den information i saken som är lämplig och som kan antas vara av betydelse för barnet eller den unge. I informationsansvaret ligger ett ansvar för att barnet görs delaktig i processen. Huvudregeln ska vara att det offentliga biträdet, oavsett barnets ålder, ska träffa barnet personligen. I vissa undantagsfall kan det dock räcka med att det offentliga biträdet och barnet eller den unge kommunicerar muntligt via telefon. Så kan t.ex. vara fallet om ärendet gäller överklagande av en vidtagen skyddsåtgärd eller om det offentliga biträdet genom tidigare kontakter har en god kännedom om barnet eller den unge.

Biträdet ska även, om det är möjligt och lämpligt, se till att barnets eller den unges inställning klarläggs. Barnets inställning ska redovisas för rätten. Om barnet har uttryckt en uppfattning ska ställföreträdaren således vara skyldig att redovisa barnets inställ-

ning för rätten. Om ställföreträdaren har en annan uppfattning om vad som är bäst för barnet ska han eller hon framföra denna och motivera sin bedömning för rätten.

10.4.6. Domarnas kunskaper om barn behöver stärkas

Utredningens bedömning: Kunskapen om barn, barns behov

och vilka rättigheter barn har, behöver stärkas i domstolarna. Det förutsätter att de jurister som handlägger mål om tvångsvård för barn och unga är specialiserade i den meningen att de ha särskild inriktning och utbildning samt intresse för den särskilda måltypen.

Utredningen anser att det finns behov av att Domstolsverket erbjuder domarna utbildning för att bedöma bl.a. barnets bästa och vilken tyngd ett barns utsagor ska ges utifrån ålder och mognad.

Som redovisats ovan finns inga krav på att de domare som handlägger LVU-mål ska besitta några särskilda kunskaper om barn, barns behov och rättigheter. Det innebär att det är upp till varje förvaltningsdomstol att bestämma om det ska finnas några specialiserade avdelningar eller om vissa mål och ärenden ska lottas till vissa domare. Sverige är det enda land i Norden som saknar särskild sakkunskap om barn i första rättsliga instans.

Enligt utredningen behöver kunskapen om barn, barns behov och vilka rättigheter barn har stärkas i domstolarna. Utredningen anser att det förutsätter att de jurister som handlägger mål om tvångsvård för barn och unga är specialiserade i den meningen att de har särskild inriktning och utbildning samt intresse för den särskilda måltypen. Mot bakgrund av att Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen har bedömt att domarna i allmän förvaltningsdomstol i fortsättningen väsentligen bör vara generalister anser utredningen att det inte är möjligt att föreslå en särskild reglering i detta avseende i den nya LVU. Däremot vill utredningen betona att ett av syftena med 2010 års förvaltningsrättsreform var att ge domstolarna ökade möjligheter till specialisering. Utredningen bedömer att domstolarnas förmåga att hantera dessa mål ur ett

barnperspektiv skulle öka avsevärt om domarna besatt mer specialiserad kunskap. Utredningens bedömning är att det krävs särskild utbildning, erfarenhet och intresse för denna mycket komplexa måltyp.

Som redogjorts för inledningsvis ska, enligt riktlinjer från Europarådets ministerkommitté, alla yrkesverksamma som arbetar med eller för barn få nödvändig tvärvetenskaplig utbildning i barns rättigheter och behov i olika åldersgrupper, samt i förfaranden anpassade efter dessa. Yrkesverksamma som kommer i kontakt med barn bör också utbildas i att kommunicera med barn i alla åldrar och utvecklingsstadier, samt med barn i särskilt utsatta situationer. Barnrättskommittén har rekommenderat Sverige att alla yrkesgrupper som arbetar med barn ska utbildas. Domstolsakademin har huvudansvaret för all kompetensutveckling som riktar sig till ordinarie domare och som avser domarens juridiska kompetens. Domstolsakademins utbildningar är inte obligatoriska utan det är enbart ett erbjudande om vidareutbildning. Under 2015 erbjuds fyra kurser som har anknytning till LVU: Barnet i rättsprocessen, Grundkurs i tvångsmål, Fördjupningskurs i LVU och Hedersproblematik.

Enligt barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 3 ska beslutsfattaren förklara hur hänsynen till barnets bästa har tagits i beslutet, dvs. vad som har ansetts vara för barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på, samt hur barnets intressen har vägts mot andra hänsynstaganden.115 Utredningen vill därför särskilt understryka behovet av utbildning för att bedöma barnets bästa och vilken tyngd ett barns utsagor ska ges utifrån ålder och mognad. Socialstyrelsen har för närvarande i uppdrag att ta fram en vägledning gällande innebörden av begreppen ålder och mognad vid bedömningar av barns utsagor.

115 BO (2014c).

10.4.7. Domstolen ska vid behov höra sakkunnig

Utredningens bedömning: Det är angeläget att barnet eller den

unge får sitt behov av vård allsidigt belyst och korrekt bedömt, t.ex. av expert inom barn- och ungdomspsykiatri eller barnmedicin. Sakkunskap kan även behövas i en specifik fråga, t.ex. hedersrelaterat våld och förtryck.

Utredningens förslag: Det ska regleras i den nya LVU att för-

valtningsrätten, vid behov, ska höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling.

Som redovisats ovan förhåller sig domstolen många gånger passiv i fråga om att begära in ytterligare utredning, t.ex. i form av sakkunnigutlåtanden i samband med den muntliga förhandlingen. Åberopanden om att experter ska höras är även ovanliga från vårdnadshavare och barn trots att dessa företräds av offentliga biträden som ska ge den enskilde det stöd som behövs för att utredningen ska bli så fullständig som möjligt. Utredningen har erfarit att det ibland beror på att sakkunniga inom det offentliga, t.ex. hälso- och sjukvårdspersonal inom barn- och ungdomspsykiatrin, endast yttrar sig på rättens initiativ.

Utifrån perspektivet att LVU är en social skyddslag för barn och unga får det inte förekomma att en domstol skiljer ett LVUmål ifrån sig utan att på ett fullgott underlag ha prövat frågan om barnets vårdbehov. Även om utgångspunkten i LVU-mål är att det primära ansvaret för utredningen ligger på parterna anser utredningen att domstolen i högre grad på eget initiativ ska begära in ytterligare utredning om underlaget behöver kompletteras. Domstolarna bör i högre grad inhämta expertkunskap för att kunna bedöma ett barns behov eller de risker som en viss miljö kan innebära. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i den nya LVU som stadgar att förvaltningsrätten, om det behövs, ska höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling.

Ett sådant sakkunnigförordnande kan t.ex. gälla expertkunskap om barnpsykologi, barnpsykiatri, barnhabilitering eller barnmedicin. Det kan också handla om kompetens inom hedersrelaterat våld och förtryck eller kunskap om hur utvecklingsstörning eller andra kognitiva svårigheter påverkar föräldraförmågan. Utredningen vill i

sammanhanget understryka vikten av att de experter som hörs som sakkunniga är objektiva och inte går längre i sina slutsatser än vad det aktuella kunskapsläget tillåter. Det är givetvis viktigt att expertkunskap inte förmedlas på ett sätt som gör att den uppfattas som säkrare än den är.

10.4.8. Barns och ungas medverkan i domstolen behöver uppmärksammas

Utredningens bedömning: Barns och ungas medverkan i den

muntliga förhandlingen i domstolen måste bedömas i varje enskilt fall utifrån barnets bästa. Domstolarna behöver dock göra sig mer tillgängliga för barn så att även yngre barn kan ges en möjlighet att vara med under den muntliga förhandlingen under trygga former.

Som redovisats tidigare i detta kapitel är huvudregeln i dag att barn under 15 år representeras av vuxna i domstolen i stället för att själva medverka. Det bygger på att det under lång tid ansetts att barns medverkan under domstolsförhandlingen kan innebära stora psykiska påfrestningar för barnet och att barn ofta känner stort obehag och rädsla inför att höras i domstolen. I stället hörs barnen i socialtjänstens utredning som sedan redovisas för domstolen. Även barnets ställföreträdare ska samtala med barnet och är skyldig att framföra barnets åsikter. Domstolens beslutsunderlag utgörs således ofta av andrahandsuppgifter.

Att få fram barnets tankar och synpunkter genom ställföreträdare är en väsentlig beståndsdel i barnets delaktighet men en annan väsentlig del är barnets närvaro. Både som ett mål i sig men också för att främja barnets rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi. Titti Mattssons har visat att domstolarna tar hänsyn till uppgifter från barnen i större utsträckning då barnet uttalar sig muntligt. Genom barnets personliga närvaro ges rätten också möjlighet att utföra den mognadsprövning som ska bestämma barnets autonomi.

Utredningen anser inte att det är lämpligt att i lagen ytterligare betona barns och ungas medverkan i domstolen. Barns och ungas medverkan måste alltid bedömas i varje enskilt fall utifrån barnets

bästa. För att kunna bedöma detta är naturligtvis barnets inställning av stor betydelse och barnets uppfattning måste väga mycket tungt. Barn och unga som utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck kan t.ex. vid en muntlig förhandling utsättas för påtryckningar som gör att hon eller han inte vågar hålla fast vid sin berättelse.

Däremot behöver domstolarna göra sig mer tillgängliga för barn så att även yngre barn kan ges en möjlighet att vara med under den muntliga förhandlingen under trygga former. I enlighet med barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 3 måste det utvecklas särskilda former för att höra barn inför domstol. Barn måste få barnanpassad information, och tillräckligt stöd för att få tala i egen sak.116 Enligt Europarådets ministerkommittés riktlinjer om ett barnvänligt rättsväsende, ska alla yrkesverksamma som kommer i kontakt med barn utbildas i att kommunicera med barn i alla åldrar och utvecklingsstadier samt med barn i särskilt utsatta situationer.117

Enligt utredningen behöver domstolarna även utforma den fysiska miljön så att den känns trygg och barnvänlig. Det kan t.ex. handla om att barnet inte hörs i en öppen domstolsförhandling utan under mer förtroliga omständigheter, t.ex. via videolänk. Det kan också handla om att det ska finnas separata väntrum för barn och föräldrar.

116 BO (2014c). 117 Europarådet (2013) s. 22.

11. Placering enligt SoL utan vårdnadshavarens samtycke

11.1. Uppdraget

Utredningen ska vid översynen av LVU bl.a. belysa och analysera hur lagstiftningen tydligare kan utgå från barns och ungas rättigheter och hur barn och unga i större utsträckning kan komma till tals.

Frågor som syftar till att stärka barns rätt och rättssäkerhet behandlas utifrån olika aspekter i detta betänkande. Detta kapitel rör äldre barns möjligheter att få vård utanför det egna hemmet utan vårdnadshavarens samtycke.

11.2. Ungdomar i en utsatt livssituation

I sitt delbetänkande har utredningen lyft fram en grupp av ungdomar som lever i en konfliktfylld eller på annat sätt otillfredsställande hemsituation men som inte har utvecklat sådana beteendeproblem som motiverar en placering i HVB. Dessa ungdomar har svårt att få adekvat hjälp från socialtjänsten, dels på grund av de rättsliga förutsättningarna, dels på grund av att adekvata placeringsformer saknas.1De kan återfinnas i den grupp som brukar benämnas barn och unga som rymmer eller kastas ut hemifrån och som har uppmärksammats i forskning och av barnrättsorganisationer eftersom de lever i en utsatt livssituation.

Ungdomar som tidigt bryter upp hemifrån, innan de har avslutat gymnasiet, pekas i internationell och svensk forskning ut som en sårbar grupp i samhället. På uppdrag av Barnskyddsutredningen har

1SOU 2014:3 s. 261.

forskarna Ingrid Höjer och Yvonne Sjöblom i en artikel2 beskrivit några sådana grupper. De diskuterar inledningsvis situationen för utsatta ungdomar i förhållande till övergångsfasen från ung till vuxen. Perioden mellan att vara ungdom och vuxen har förlängts vilket påverkar ungdomar som bryter upp hemifrån innan de kan klara sig själva. Den förlängda ungdomstiden medför ett ökat beroende för unga av det stöd föräldrar kan ge, både känslomässigt och materiellt. I artikeln lyfts två ungdomsgrupper fram, dels ungdomar som rymmer eller kastas ut hemifrån, dels ungdomar som lämnar familjehem och HVB för ett självständigt boende.3 Grupperna är delvis överlappande. Den del av forskningen som särskilt rör samhällsvårdade ungdomars väg ut i vuxenlivet redovisas i kapitel 18.

I sammanhanget kan nämnas att FN:s barnrättskommitté har rekommenderat Sverige att säkerställa att barn som rymmer eller tvingas hemifrån har tillgång till hjälp och får det stöd de behöver.4

11.2.1. Barn som tidigt bryter upp hemifrån

I en studie,5 som gick under namnet Tillfälligt uppbrott, undersöktes hur vanligt förekommande det var med uppbrott hemifrån i en normalpopulation av drygt 3 000 ungdomar i årskurs två vid 18 gymnasieskolor i olika delar av landet. Kriteriet för att ansetts ha rymt eller kastats ut hemifrån var att barnet hade tillbringat minst ett dygn borta från hemmet utan föräldrarnas tillstånd eller tvingats av sina föräldrar att lämna hemmet. Av undersökningen framgick att 11 procent av gymnasieungdomarna hade varit med om ett eller flera uppbrott från familjen för kortare eller längre tid. Nästan hälften av ungdomarna var 15 år eller yngre vid uppbrottet och majoriteten var flickor. Majoriteten av de som hade erfarenhet av uppbrott hade varit med om fler än ett uppbrott hemifrån. Hela 24 procent av dessa hade varit med om fyra eller fem uppbrott. Bland ungdomar som var placerade i familjehem eller HVB var det över 30 procent som någon gång hade rymt eller kastats ut hemifrån.

2 Höjer I & Sjöblom Y (2009). 3 A.a. s. 41 ff. och s. 54. 4 BO (2009) Concluding Observations punkt 35 a. 5 Högdin S & Sjöblom Y (2009).

En majoritet av de ungdomar som bröt upp hemifrån, enligt studien, gjorde det på grund av att de upplevde konflikter i hemmiljön. Mer än hälften av ungdomarna hade blivit utstötta eller flytt från hemmet på grund av fysisk eller psykisk misshandel, att de inte var accepterade för sitt sätt att leva eller sin sexuella läggning, inte tilläts ha ett förhållande med det motsatta könet etc. 25 procent av ungdomarna uppgav att de sovit utomhus eller hos en tillfällig vän. Ungdomar med utländsk bakgrund uppgav att de kände sig ensamma och rädda i högre utsträckning än svenska ungdomar i samband med uppbrott hemifrån. 40 procent av ungdomarna hade varit i kontakt med minst en professionell hjälpare under uppbrottet.

11.2.2. Familjeperspektivet kan vara ett hinder för hjälp

Forskning visar att många ungdomar är utstötta och flyr hemifrån på grund av våld, förtryck och begränsningar av olika slag, men att det familjeorienterade perspektivet i socialtjänsten gör att dessa ungdomars hjälpbehov inte tillgodoses. Socialtjänstens mål att ”jobba hem” ungdomar står ofta i motsatsställning till de behov som ungdomarna ger uttryck för: att få hjälp med att bryta upp hemifrån, få bidrag till försörjningen, hjälp med bostad och stöd för egen del.6

I studien Tillfälligt uppbrott intervjuades också 16 skolkuratorer om sitt arbete med ungdomar som bryter upp hemifrån. De bekräftade bilden av att socialtjänsten prioriterar ett familjeinriktat synsätt på bekostnad av ett ungdomsperspektiv i arbetet med denna grupp av ungdomar.7 Det är också något som barnrättsorganisationer framför, se följande avsnitt.

Höjer och Sjöblom förordar utifrån sin forskning systematiska stödprogram för både ungdomar som lämnar vården och ungdomar som tidigt bryter upp från sin familj. Socialtjänsten måste också se på dessa ungdomar som kompetenta aktörer och erkänna, uppmärksamma och använda den kunskap som ungdomarna har om sin situation.8

6 Höjer I & Sjöblom Y (2009) och Sjöblom Y (2002). 7 Högdin S & Sjöblom Y (2009). 8 Höjer I & Sjöblom Y (2009) s. 70.

11.2.3. Gruppen har uppmärksammats av barnrättsorganisationer

Vid utredningens möte med organisationer som på olika sätt företräder barn och unga lyftes gruppen ”hemlösa ungdomar” fram som en grupp som inte skyddas av dagens lagstiftning.9

Den studie som har beskrivits genomfördes på uppdrag av Rädda Barnen. Av rapporten drog organisationen slutsatsen att det förebyggande stödet i kommunerna behöver förbättras och nya arbetsformer utvecklas för att nå ungdomar i utsatta situationer. Kartläggningen visade, enligt Rädda Barnen att barnets bästa inte alltid sätts i främsta rummet. Socialtjänstens insatser har nämligen ofta som mål att barn som lämnar hemmet ska förmås att återvända dit, även om det uppenbart inte är det bästa för barnet. Det bör därför utredas hur man kan stärka barnrättsperspektivet i socialtjänstens arbete. Rädda Barnen anser också att flera olika boendelösningar behöver finnas och en utredning bör genomföras om hur ungdomar mellan 18 och 21 år som tvingas bryta upp hemifrån ska kunna studera på gymnasiet.10

År 2011 genomförde Rädda Barnen en kompletterande kvalitativ studie, baserad på nio intervjuer med ungdomar som har erfarenhet av tidiga uppbrott från sina familjer. För samtliga ungdomar som intervjuats gäller, enligt Rädda Barnen, att samhällets stöd kunde ha varit mycket bättre. I rapporten föreslår Rädda Barnen att regeringen ska ge en myndighet i uppdrag att göra årliga kartläggningar av förekomsten av tidiga uppbrott hemifrån. I övrigt upprepas kraven från den tidigare rapporten på förstärkt förebyggande arbete, ett riktat stöd till barn och unga som tvingas till uppbrott från hemmet, flera boendelösningar etc. 11

Vid utredningens kontakter med Barnrättsbyrån i Stockholm12

9 Möte 2015-02-04 med representanter för BRIS, Rädda Barnen, UNICEF Sverige, BO, Stiftelsen Allmänna Barnhuset, Barnrättsbyrån, Föreningen Maskrosbarn, Organisationen för vuxna adopterade och fosterbarn (AFO) och Unga Kris. 10 Rädda Barnen (2009). År 2010 genomförde Rädda Barnen en regional enkätstudie med drygt 200 ungdomar och 2011 ingick frågor om att rymma/kastas ut hemifrån i studien Ung röst (25 000 barn i åk 6, 8 och åk 1 på gymnasiet). Andelen som rymt/kastats ut var högre i den regionala undersökningen jämfört med den nationella medan andelen i Ung röst var lägre. 11 Rädda Barnen (2011). 12 Möte med Barnrättsbyrån 2013-06-12 och 2015-05-11 samt möte tillsammans med andra barnrättsorganisationer 2015-02-04. Barnrättsbyrån erbjuder enskilda barn och unga socialt och juridiskt stöd, råd och praktisk hjälp i frågor som rör deras rättigheter.

framkommer att en stor grupp av ungdomar, som söker råd och stöd i deras verksamhet, är ungdomar som av olika anledningar inte kan bo kvar hemma och som far väldigt illa. Barnrättsbyrån upplever att det finns en hög toleransnivå i samhället för ungdomars utsatthet. Socialtjänsten ingriper sällan med LVU enbart på grund av brister i omsorgen eller psykisk misshandel när barnen är nära myndighetsåldern. Det är först när det förekommer pågående fysiskt våld i hemmet eller ungdomen uppvisar allvarliga beteendeproblem som det blir fråga om placering. Även om socialtjänsten skulle överväga att ingripa enligt LVU kan det vara ett hinder att ungdomarna inte vill medverka i en LVU-process som innebär att de måste lämna ut familjens förhållanden och förvärra konflikterna.

När det gäller ungdomar under 18 år som söker hjälp till boende hänvisar ofta socialtjänsten, enligt Barnrättsbyråns erfarenheter, till vårdnadshavarens underhållsansvar. När ungdomar har passerat artonårsgränsen är i stället socialtjänstens organisation ofta ett hinder för adekvat hjälp. Dessa ungdomar hänvisas nämligen ofta till socialtjänstens avdelning för försörjningsstöd om det blir aktuellt med tillfälligt logi. Barnrättsbyrån ger exempel på att ungdomar runt 18 år har blivit hänvisade till s.k. lågtröskelboenden för vuxna med missbruksproblem eller psykiska problem. Nyanlända som saknar nätverk i Sverige är en särskilt utsatt grupp som ofta får sämre hjälp menar Barnrättsbyrån. Det ska tilläggas att det finns skillnader mellan hur de olika socialkontoren bedömer och agerar i dessa situationer. Barnrättsbyrån anser att socialtjänstens möjlighet att bevilja ungdomar stödboende bör underlättas och att fler boendealternativ behövs för denna grupp. Det är ett viktigt förebyggande arbete att hjälpa dessa ungdomar till en ordnad tillvaro.

11.3. Allmänt om barns bestämmanderätt i förhållande till ålder och mognad

Ett barn under 18 år företräds i princip av sin vårdnadshavare. Vårdnadshavaren har både rätt och skyldighet enligt 6 kap. 11 FB att bestämma över en underårigs personliga angelägenheter. Av förarbetena till den aktuella bestämmelsen framgår att vårdnadshavaren, i takt med barnets stigande ålder och utveckling, ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Det går inte

att ange någon bestämd åldersgräns för när barnet bör tillfrågas och ha ett avgörande inflytande utan en bedömning får göras i varje enskilt fall. Bedömningen av barnets s.k. beslutskompetens är beroende av frågans komplexitet, situationens karaktär samt varje barns individuella förutsättningar. I förarbetena nämns enkla och vardagliga frågor som barnet själv kan bestämma om. Vårdnadshavaren ska, enligt förarbetena, inte vara förhindrad att sätta sig över barnets vilja i de fall barnets bästa kräver det. Barnets behov av att frigöra sig från sina föräldrar får inte medföra överdrivna hänsynstaganden till barnets önskemål. Vårdnadshavaren får inte, enligt förarbetena, avbörda sig sitt ansvar för barnet genom att låta det själv bestämma i en omfattning som det inte är moget för.13

Det framgår inte av lagen vilken ålder som ska innebära ökad bestämmanderätt. Rimligen bör avsaknaden av angivna åldersgränser i lagtexten innebära att bestämmanderätten ska tillåtas öka successivt. I rättspraxis har införts vissa åldersgränser i såväl de socialrättsliga som de familjerättsliga målen.14 Enligt förarbetena handlar mognad om förmågan att förstå och bedöma vilka konsekvenser den aktuella frågan medför.15 Se vidare angående begreppet mognad och hur det i praktiken kan bedömas i kapitel 5, avsnitt 5.7.3.

11.4. Barns självständiga rätt till bistånd

11.4.1. Barn som har fyllt 15 år kan ansöka om bistånd

Enligt 11 kap. 10 § SoL har ett barn som har fyllt 15 år rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt SoL. Från 15 år kan barn därmed ansöka om bistånd och få sin ansökan prövad. En begäran om hjälp från ett barn under 15 år kan medföra att socialtjänsten inleder utredning om barnets situation och behov. Om utredningen skulle leda fram till att det föreligger ett hjälpbehov kan dock socialtjänsten inte bevilja biståndsinsatser till ett barn under 15 år såvida inte vårdnadshavaren samtycker.

13Prop. 1981/82:168 s. 23 och s. 72; prop. 1994/95:224 s. 35 och s. 54. 14 Mattsson T (2006) s. 80. 15Prop. 2012/13:10 s. 38.

Ekonomiskt bistånd till barn

Det finns inget som hindrar att barn i övre tonåren, som av olika anledningar inte bor med föräldrarna, på egen hand ansöker om ekonomiskt bistånd. Utgångspunkten är dock att vårdnadshavare har skyldighet att tillgodose barnets behov tills det fyller 18 år. När det gäller barns försörjning sträcker sig som regel vårdnadshavarens ansvar längre. Går den unge i skolan efter 18 år är föräldrarna nämligen underhållsskyldiga under den tid som grundutbildningen pågår, dock längst till dess den unge fyller 21 år (7 kap. 1 § FB). Föräldrarnas underhållsskyldighet gäller oavsett om barnet bor hemma eller i ett eget boende. HFD har dessutom i ett flertal domar under 1990-talet bedömt att unga vuxna, som är över 18 år och har avslutat sin skolgång, är tillförsäkrade en skälig levnadsnivå genom att de får bo kvar hos sina föräldrar. Endast i undantagsfall, dvs. om det finns starka sociala skäl, har ungdomar över 18 år som vill flytta hemifrån ansetts ha rätt till bistånd till boendekostnad.16

11.4.2. Barn över 15 år kan få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke

Sedan den 1 januari 2013 kan socialnämnden, med stöd av 3 kap. 6 a § andra stycket SoL, besluta om öppna insatser för barn som fyllt 15 år även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Dessförinnan var möjligheten begränsad till insatserna kontaktperson och särskilt kvalificerad kontaktperson. Utvidgningen motiverades av regeringen med att en ökad bestämmanderätt för barn som fyllt 15 år överensstämmer med en tidsenlig syn på barn som kompetenta individer. Förändringen är också en naturlig följd av att fler öppna insatser, direkt kopplade till denna åldersgrupp, numera finns att tillgå. När allvarliga konflikter mellan ungdomar och deras föräldrar omöjliggör samförståndslösningar kan denna möjlighet öka socialtjänstens förutsättningar att bistå dessa ungdomar. Det är dock angeläget att en insats utan vårdnadshavarnas samtycke alltid föregås av en lämplighetsprövning eftersom samförståndslösningar alltid ska eftersträvas. Vårdnadshavarens inställning kan vara en omständlighet som gör

16SOU 2009:68 s. 344.

att socialnämnden anser det olämpligt att besluta om öppna insatser till barnet och i stället försöka förbättra barnets situation på annat sätt. Om bistånd beviljas utan vårdnadshavarens samtycke är det, enligt förarbetena, nödvändigt att arbeta för att göra dessa delaktiga i hjälpen till barnet. Det krävs också att barnet ger ett tydligt medgivande.17

11.4.3. Barn kan inte vara frivilligt placerade utan vårdnadshavarens samtycke

En placering med stöd av SoL ska ske i samförstånd med vårdnadshavaren. Vid åtgärder som rör barn som fyllt 15 år krävs både barnets och vårdnadshavarens samtycke. Det finns emellertid inget krav på att barnet ska samtycka till placeringen om inte barnet uppnått 15 års ålder. Enligt rättspraxis har dock barn under 15 år rätt att överklaga beslut att bli respektive inte bli omhändertagna enligt LVU.18

Om ett barn under 15 år motsätter sig verkställigheten av ett SoL-beslut blir det ur barnets perspektiv ett tvångsingrepp för honom eller henne. Men eftersom barnet inte är processbehörigt förrän vid 15 år har barnet ingen formell talerätt. En jämförelse kan göras med den norska lagstiftningen (§ 6–3 barnevernloven)där barnet, oavsett ålder, är processbehörigt vid vård som föranleds av den unges beteende. I miljöfallen kan åldersgränsen för processbehörighet sänkas efter beslut av fylkesnämnden.19

Frågan om barn kan få vård utanför det egna hemmet när vårdnadshavaren inte samtycker har prövats av HFD i ett avgörande från 1983. I domen uttalar HFD att en socialnämnd inte kan bevilja ett barn under 18 år bistånd i form av vistelse i familjehem mot vårdnadshavarens vilja, med motiveringen att det skulle strida mot FB:s grundläggande bestämmelser om vårdnadshavarens ansvar och bestämmanderätt.20

JO har uttalat att socialnämnden inte utan lagstöd, i strid med föräldrabalkens grundläggande bestämmelser om vårdnaden om

17Prop. 2012/13:10 s. 105 f. 18RÅ 2006 ref. 10 och HFD 2014 ref. 38. 19 Mattsson T (2008) s. 37 ff. 20 RÅ83 2:18

barn, kan bevilja en underårig bistånd i form av en vistelse i familjehem eller liknande, när vårdnadshavaren motsätter sig detta. Ärendet gällde en 17-årig flicka som beviljats bistånd i form av stödboende enligt SoL utan att båda vårdnadshavarna hade samtyckt till placeringen. I ett sådant fall kan enligt JO en placering av den unge åstadkommas endast med tillämpning av LVU.21

Om en vårdnadshavare eller ett barn som fyllt 15 år tar tillbaka sitt samtycke till den frivilliga vården kan inte placeringen fortgå. Om socialnämnden bedömer att fortsatt vård är nödvändig får nämnden överväga om förutsättningarna är uppfyllda för att fatta beslut om ett omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU eller ett tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § LVU.

11.4.4. I undantagsfall kan barn beviljas ekonomiskt bistånd till boende

Enligt JO kan barnets intressen, beroende på biståndets art, få företräde framför vårdnadshavarens bestämmanderätt i situationer där nämnden har uttömt sina insatser och kommunens yttersta ansvar inträder. Att bevilja ekonomiskt bistånd behöver inte, enligt JO, innebära någon inskränkning i vårdnadshavarens bestämmanderätt över barnet. Ärendet gällde en 17-årig flicka som vistades i ett familjehem och bestämt motsatte sig att flytta tillbaka till modern och där kammarrätten hade konstaterat att LVU inte var tillämplig. Nämnden valde att bevilja fortsatt stöd till boende i familjehemmet. JO uttalade att en socialnämnd måste kunna ingripa med ekonomisk hjälp även om försörjningsansvaret åvilar vårdnadshavaren. JO underströk dock att sådan hjälp inte kan utgå slentrianmässigt. Att utan vårdnadshavarens medgivande bistå barnet ekonomiskt måste alltid vara en lösning som inte får tillgripas förrän i sista hand, när inga andra möjligheter står till buds.22

I ett annat ärende, som gällde en 15-årig flicka som av socialnämnden blivit placerad i ett akuthem utan vårdnadshavarens samtycke, kom JO till en annan slutsats. I detta fall betonade JO vårdnadshavarens bestämmanderätt och menade att socialnämnden inte tillräckligt hade försökt agera på frivillig väg. Jämfört med det

21 JO 2011/12 s. 415. 22 JO 1989/90 s. 219 och s. 222 f.

tidigare refererade fallet ansågs inte att situationen var så svårbemästrad att det fanns fog för nämndens agerande. Placeringen var därmed enligt JO lagstridig.23

11.5. Tidigare utredningar

Barnskyddsutredningen ansåg att gruppen av unga i övre tonåren som frivilligt eller ofrivilligt lämnar hemmet behöver uppmärksammas och få ett bättre stöd. Det rådande synsättet generellt inom socialtjänsten är att dessa ungdomar ska förmås att återgå till hemmet. Barnskyddsutredningen framhöll att det är viktigt att familjeperspektivet i vissa fall tillåts stå tillbaka utifrån en ung persons bästa. Det konstaterades i betänkandet att barn och unga med dagens rättspraxis inte kan placeras i familjehem utan vårdnadshavarens medgivande. Barnskyddsutredningen ansåg dock att någon form av stödboende för ungdomar från 16 år borde kunna bli aktuellt i dessa situationer, utifrån en individuell bedömning i varje situation.24

Upprättelseutredningen lyfte fram att frivilligt placerade barns rättsskydd generellt sett är sämre jämfört med tvångsvis placerade. Vårdnadshavarens intressen går vid en konflikt före barnets intressen och vårdnadshavaren har alltid rätt att avbryta vården. Upprättelseutredningen ansåg att barns och ungas rätt att få kvarstanna i en placering ytterligare en tid kan behöva stärkas, även om det inkräktar på vårdnadshavarens bestämmanderätt.25

11.6. Utredningens överväganden och förslag

11.6.1. Inledande överväganden

Ett barn som fyllt 15 år kan, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det, beviljas öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke. Däremot krävs vårdnadshavarens samtycke för att den som

23 JO 1992/93 s. 305. 24SOU 2009:68 s. 351. 25SOU 2011:9 s. 264.

är under 18 år ska kunna beviljas bistånd till placering utanför det egna hemmet eller kunna få kvarstanna i frivillig vård.

Utredningen anser att föräldrarna i de allra flesta fall är bäst lämpade att bedöma sina barns behov och att samförståndslösningar ska vara huvudprincipen när det uppstår relationsproblem mellan barn och föräldrar. Om konflikterna är djupgående eller det äldre barnet far illa på grund av förhållandena i hemmet måste dock socialnämnden ha möjlighet att utan vårdnadshavarens samtycke kunna bistå barnet, inte bara med öppna insatser utan även med en tids placering utanför det egna hemmet. Det ska inte krävas att LVUförhållanden föreligger. Parallellt med en placering kan arbetet för att nå en samförståndslösning fortsätta.

Utredningen anser att ett stärkt barnrättsperspektiv och hänsyn till barnets ökade beslutskompetens i takt med stigande ålder och mognad motiverar att äldre barn får större bestämmanderätt när det gäller frivilliga insatser enligt SoL. Under särskilda omständigheter måste det även kunna gälla ett boende utanför det egna hemmet. På motsvarande sätt är det rimligt att socialnämnden har möjlighet att låta en frivillig placering fortsätta ytterligare en tid i enlighet med ett äldre barns önskan, även utan vårdnadshavarens samtycke.

11.6.2. Placering enligt SoL för den som fyllt 16 år ska inte förutsätta vårdnadshavarens samtycke

Utredningens bedömning: En ny syn på barn och barnets ökade

beslutskompetens i takt med stigande ålder och mognad motiverar att äldre barn får större bestämmanderätt när det gäller frivilliga insatser enligt SoL. Det bör gälla såväl möjlighet att inleda vård utanför det egna hemmet som att få fortsatt sådan vård.

Utredningens förslag: En ny bestämmelse förs in i SoL om att

socialnämnden får besluta om vård utanför det egna hemmet för ett barn som fyllt 16 år även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det.

Möjlighet att få bistånd till en placering

Det finns barn i övre tonåren som lever i utsatta livssituationer till följd av miljön i hemmet eller på grund av allvarliga relationsproblem i förhållande till föräldrarna. Om konflikterna är djupgående finns inte sällan annan problematik i hemmet. Vanligtvis söker sig inte dessa ungdomar till myndigheter i första hand för att få hjälp utan till anhöriga och kompisars familjer, om de har ett sådant nätverk. Vissa flyttar runt, utsätter sig för riskabla miljöer och får svårt att klara skolan och sitt övriga dagliga liv. Som har framgått tidigare i kapitlet förekommer det också att ungdomar slängs ut från sina hem på grund av svåra konflikter eller andra förhållanden i hemmet och att deras möjlighet att flytta hem villkoras av föräldrarna på olika sätt. Föräldrarna kan samtidigt vägra gå med på att barnet får ett boende utanför familjen. Dessa ungdomar lever i en mycket utsatt situation. Gruppen hemlösa ungdomar har av barnrättsorganisationer lyfts fram som en grupp som inte skyddas av dagens lagstiftning.

När socialtjänsten blir involverad har ofta konflikter och andra missförhållanden pågått under en längre tid och kan vara svårlösta. Det anses finnas ett starkt familjeperspektiv i socialtjänsten och överlag en restriktiv hållning till att hjälpa ungdomar till självständighet. Socialtjänsten kan, om det rör sig om barn som fyllt 15 år, bevilja öppna insatser men har, med hänsyn till vårdnadshavarens bestämmanderätt och försörjningsansvar, små möjligheter att hjälpa barn under 18 år till ett boende utanför det egna hemmet. JO har visserligen i olika uttalanden hävdat att det finns situationer där barnets intressen kan få företräde framför vårdnadshavarens bestämmanderätt inom ramen för socialnämndens frivilliga insatser. Det gäller svårbemästrade situationer där kommunens yttersta ansvar motiverar ekonomiskt stöd till barnets boende utanför det egna hemmet. JO avser emellertid inte att socialnämnden i dessa fall kan medverka till att en placering kommer till stånd.

Om förhållanden eskalerar och upprepade försök att lösa situationen har misslyckats kan socialnämnden överväga att ansöka om LVU, exempelvis på den grunden att ”annat förhållande i hemmet” utgör en påtaglig risk för barnets hälsa eller utveckling. Men i vissa fall når inte missförhållanden i hemmet upp till den nivå som krävs för en LVU-ansökan och barnet har inte utvecklat ett

beteende som motiverar vård på grund av eget beteende. Det kan också vara så att ungdomen inte vill medverka i en LVU-process, eftersom han eller hon inte vill lämna ut sina familjeförhållanden. Utredningen anser att socialnämnden i situationer när öppna insatser inte är tillräckliga och LVU inte är ett alternativ måste ha en möjlighet och ett ansvar att bistå barnet både i den akuta situationen och för att hitta en långsiktig lösning.

Utredningen anser att gruppen ungdomar som lever med konfliktfyllda relationer till föräldrarna eller andra missförhållanden i hemmiljön behöver uppmärksammas mer och få ett bättre stöd. Det gäller i synnerhet de som frivilligt eller ofrivilligt har lämnat hemmet. Utredningen anser att huvudprincipen fortfarande bör vara att socialtjänsten ska arbeta för samförståndslösningar. I vissa fall måste dock familjeperspektivet tillåtas stå tillbaka med hänsyn till barnets bästa. En modern syn på barn och rätt till medinflytande i takt med stigande ålder och mognad borde, enligt utredningen, motivera en förändring av lagstiftningen som medger att socialnämnden utifrån en bedömning i varje enskilt fall kan bevilja bistånd i form av en frivillig placering.

Tilläggas kan att utredningen i sitt delbetänkande bl.a. har lyft fram gruppen ungdomar som lever i en konfliktfylld eller på annat sätt otillfredsställande hemsituation som en av målgrupperna för den föreslagna placeringsformen stödboende.26

Möjlighet att få fortsatt vård

En frivillig placering förutsätter samtycke från vårdnadshavare och barnet om det fyllt 15 år. Det innebär att vården ska upphöra om vårdnadshavaren eller den unge, om han eller hon fyllt 15 år, begär det. Det räcker med att antingen vårdnadshavaren eller barnet inte längre samtycker för att vården inte längre kan fortsätta i frivilliga former.

Studier om sammanbrott i vården visar att oplanerade avbrott kan ha skiftande orsaker och att olika parter kan vara initiativtagare. En faktor i sammanhanget är samtyckesprincipen. Det finns vårdnadshavare som begär att den frivilliga vården ska upphöra med

26SOU 2014:3 s. 261.

återplaceringar som följd. I vissa familjer med en egen problematik kan det vara en utmaning för föräldrarna att det går allt bättre för barnet, eftersom föräldrarna därmed upplever att barnet fjärmar sig från sin hemmiljö. I andra fall kan återkommande hemtagningar bero på att det finns ett starkt beroendeförhållande mellan föräldrar och barn.

Om socialnämnden bedömer att hemförhållandena är otillfredsställande kan det bli aktuellt att överväga en ansökan om vård enligt LVU. Socialnämnden kan också, om barnet finns i ett familjehem, ansöka om flyttningsförbud för viss tid eller tills vidare. För att tillämpa dessa tvångsåtgärder krävs att socialnämnden kan visa att det föreligger en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas antingen på grund av förhållandena i föräldrahemmet eller att skadan uppstår till följd av att barnet skiljs från det familjehem han eller hon befinner sig.

Även om förhållandena i hemmet har förbättrats kan det äldre barnet vilja påverka när den frivilliga vården ska upphöra. Barnet kan ha en bra relation till föräldrarna men uppleva att hemmiljön inte är tillräckligt trygg och stabil för att han eller hon ska vilja flytta hem och känna sig trygg med att fungera i sin skolsituation och övriga vardag. Barnet kan vilja påverka tidpunkten, t.ex. slutföra terminen i den skola där han eller hon har funnit sig tillrätta.

Utredningen anser av ovan nämnda skäl att äldre barn som är i frivillig vård bör kunna påverka när vården ska upphöra. Det kan öka förutsättningarna för en positiv utveckling för barnet och minska risken för återplacering. Utredningen anser att det är en rimlig utgångspunkt ur ett barnrättsperspektiv och utifrån principen om barnets ökade beslutskompetens i takt med stigande ålder och mognad.

16 år får anses vara en lämplig åldersgräns

Vid en så ingripande insats som en placering utanför hemmet utan vårdnadshavarens samtycke anser utredningen att det krävs en fast åldersgräns och har övervägt en gräns vid 15 år som motsvarar processbehörighetsåldern. Utredningen anser dock att ett sådant förslag skulle vara alltför långtgående.

Vid 16 år får en underårig själv råda över vad han genom eget arbete förvärvat (9 kap. 3 § FB). Enligt 29 kap. 12 § skollagen (2010:800) har den som fyllt 16 år rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt skollagen. Vidare får ett barn som har fyllt 16 år själv anmäla flyttning till Skatteverket enligt 30 § folkbokföringslagen (1991:481).

Utredningen har som tidigare nämnts i sitt delbetänkande bl.a. lämnat förslag till den nya placeringsformen stödboende. Ett stödboende ska kunna ta emot enskilda från 16 år för anpassat stöd och tillsyn av särskilt avdelad personal. Enligt utredningen kan stödboende fungera som utslussning för äldre ungdomar efter en tids institutionsvistelse. Stödboende kan dock även vara ett självständigt placeringsalternativ för ungdomar som lever i en konfliktfylld eller i övrigt otillfredsställande hemsituation men inte har så allvarliga beteendeproblem att institutionsvård är motiverad. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Utredningen anser att 16 år är en lämplig åldersgräns för när socialnämnden ska kunna bevilja en placering utan vårdnadshavarens samtycke. Se nedan angående den avvägning som måste göras för att komma fram till om det är lämpligt. Uttrycket ”om barnet begär eller samtycker till” insatsen avser att betona att biståndet till boende både kan ges efter en ansökan och på socialtjänstens initiativ. I de situationer som avses är det som regel barnet som uttryckligen begär att få hjälp med ett annat boende eller vill att placeringen ska fortsätta. Barnet ska emellertid också kunna erbjudas en placering som en akutinsats eller efter en utredning.

Barnets utsatthet ska balanseras mot vårdnadshavarens rättigheter

Frågan om barn ska kunna beviljas vård enligt SoL utan vårdnadshavarens samtycke eller kunna påverka när vård enligt SoL ska upphöra kräver en avvägning mellan vårdnadshavarens ansvar och rätt att bestämma och barnets bestämmanderätt som ökar i takt med stigande ålder och mognad.

Att föra in en möjlighet att besluta om insatser i form av boende utanför det egna hemmet för någon som är minderårig, trots att vårdnadshavarna motsätter sig det, är ett ingrepp i vårdnads-

havarnas rättigheter. Ett sådant ingrepp måste anses nödvändigt för att tillgodose ett legitimt intresse och vara proportionerligt på det sätt som krävs enligt artikel 8.2 i Europakonventionen. Det är angeläget att beslut om en placering utan vårdnadshavarnas samtycke alltid föregås av en lämplighetsbedömning. Vårdnadshavarens inställning och beskrivning av situationen kan i vissa fall vara en omständighet som gör att socialnämnden anser det olämpligt att medverka till en placering. Det kan också finnas andra omständigheter som behöver tas hänsyn till. Förslaget innebär dock bättre förutsättningar för socialtjänsten att hjälpa barn nära myndighetsåldern som befinner sig i en utsatt situation och där allvarliga relationsproblem mellan barn och deras föräldrar omöjliggör samförståndslösningar. Det är inte minst viktigt att undvika att barnet i sin utsatthet får allt svårare att fungera i skolsituationen och utvecklar ett riskbeteende.

Den föreslagna möjligheten att låta frivillig vård fortsätta, på ungdomens begäran och då socialnämnden bedömer att vården behövs, får anses vara en mindre ingripande åtgärd.

Utredningen föreslår att socialnämnden ska få besluta om vård enligt SoL utanför det egna hemmet för barn som har fyllt 16 år även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Som har framgått ovan ska bestämmelsen tillämpas restriktivt.

Vårdnadshavaren bör kommuniceras och ha rätt att överklaga beslutet

Den föreslagna bestämmelsen i SoL motiveras av en modern syn på barn som rättighetsbärare och rätt till självbestämmande i takt med stigande ålder och mognad. Utifrån det perspektivet skulle kunna anföras att barnet ska vara att betrakta som ensam part i dessa ärenden. Vårdnadshavaren har dock, enligt 6 kap. 11 § FB, rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Med beaktande av att ett beslut om att placera ett barn utan vårdnadshavarens samtycke är ett stort ingrepp i denna rätt anser utredningen att ett sådant beslut bör kunna överklagas av vårdnadshavaren.

Ett beslut om placering fattas med stöd av 4 kap. 1 § SoL och får överklagas till förvaltningsrätten enligt 16 kap. 1 § SoL. Att

vårdnadshavaren har rätt att överklaga beslutet innebär även att han eller hon är part i ärendet och ska kommuniceras utredningsmaterialet enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223). Undantagsbestämmelsen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:100) kan bli tillämplig i de situationer då det kan antas att barnet lider betydande men om materialet delges vårdnadshavaren.

12. Föräldrarnas rättsliga ställning och behov av stöd

12.1. Uppdraget

När samhället griper in med tvingande åtgärder för att skydda barn och unga är det, enligt direktiven, viktigt att de bestämmelser som reglerar insatserna är tydliga och konsekventa samt beaktar den enskildes rättigheter och rättsäkerhet.

Rättssäkerhetsfrågor i samband med utredning och rättsprocess inför ett omhändertagande behandlades i kapitel 10. I detta kapitel analyseras hur vårdnadshavarnas rättssäkerhet är tillgodosedd under vårdens genomförande. Viktiga aspekter av rättssäkerhet ur ett föräldraperspektiv är information och delaktighet när det gäller olika ställningstaganden som rör barnet samt möjligheten att upprätthålla kontakten med barnet. För många föräldrar vars barn är tvångsomhändertagna är den mest centrala frågan ur rättssäkerhetssynpunkt vilka möjligheter de har att återförenas med sitt barn.

I detta kapitel behandlas också den allmänna bestämmelsen om socialnämndens ansvar att lämna föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver när barnet vårdas utanför det egna hemmet. Föräldrarnas behov av stöd och hur det tillgodoses nämns inte uttryckligen i direktiven. Utredningen anser dock att det är nödvändigt att belysa dessa frågor inte minst av etiska skäl, med hänsyn till hur ingripande ett tvångsomhändertagande av barn är. Det är också viktigt ur ett barnperspektiv. Att föräldrarna uppmuntras att vara delaktiga och att de får stöd kan ha stor betydelse för att de ska finnas kvar i barnens liv. Det kan också avlasta de barn som oroar sig för sina föräldrars situation. Stöd i lämpliga former kan också bidra till att göra vården stabilare och tryggare och anknyter därmed till de frågor som behandlas i tilläggsdirektiven till utredningen om långsiktighet och stabilitet.

Begreppet föräldrar

Med föräldrar avses i detta kapitel biologiska föräldrar, oberoende av om dessa är vårdnadshavare eller inte. Ibland används termen föräldrar i en mer generell betydelse, även om det som beskrivs i praktiken enbart rör vårdnadshavaren. Det kan också röra sig om citat från olika källor, där det inte görs någon åtskillnad mellan vårdnadshavare och föräldrar. Med hem avses föräldrahemmet, även om det ur barnets perspektiv efterhand kan vara familjehemmet som är barnets ”riktiga” hem.

12.2. Utgångspunkter

12.2.1. Återföreningsprincipen

Intentionen i den svenska lagstiftningen är att barn ska återförenas med sina föräldrar när syftet med vården har uppnåtts.1 Den vård som ges utanför den unges hem ska ingå som en del i en samlad behandling med syftet att så långt möjligt skapa förutsättningar för den unge att återknyta gemenskapen med familjen under trygga förhållanden.2 Samtidigt kan konstateras att kontinuitet och stabilitet i samhällsvården alltmer lyfts fram som ett övergripande mål vid sidan av återföreningsprincipen.3 Lagen ger numera möjlighet till avsteg från återföreningsprincipen med hänsyn till barnets behov, främst genom reglerna om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar (6 kap. 8 § FB). Socialnämnden ska särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrarna när barnet varit placerat i samma familjehem under tre år (6 kap. 8 § andra stycket SoL och 13 § tredje stycket LVU).

Det främsta uttrycket för återföreningsprincipen i lagen är bestämmelserna om regelbundna överväganden respektive omprövningar (i beteendefallen) av om vården fortfarande behövs. Övervägandebestämmelserna (6 kap. 8 § första stycket SoL och 13 § första stycket LVU) har dock kompletterats för att bli mer framåtsyftande. Ett tillägg har gjorts som innebär att socialnämnden

1Prop. 2002/03:53 s. 84. 2Prop. 1979/80:1 del A s. 215 och 501. 3 Se bl.a. prop. 1989/90:28 s. 52 och prop. 2002/03:53 s. 83 ff.

utifrån barnets bästa även ska överväga om vården bör fortsätta på längre sikt och hur den i så fall bör inriktas och utformas.4 Se vidare angående dessa bestämmelser i kapitel 13.

12.2.2. Kontakten med hemmiljön

En grundläggande princip vid vård i familjehem eller HVB är att vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön (6 kap. 1 § tredje stycket SoL).

Förutom principerna om närhet och bibehållen kontakt med hemmiljön, som kommer till uttryck i ovan nämnda bestämmelse, ska socialnämnden i första hand överväga möjligheterna till placering i barnets nätverk enligt 6 kap. 5 § SoL.

12.2.3. Socialnämndens ansvar för att ge stöd till föräldrarna

Enligt 6 kap. 7 § 4 SoL ska socialnämnden i fråga om de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem eller HVB lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Bestämmelsen gör således inte någon skillnad mellan vårdnadshavare och förälder, mellan olika placeringsformer eller lagrum och gäller även vid s.k. privatplacering. Bestämmelsen gäller dock enbart föräldrar till barn under 18 år.

4Prop. 2012/13:10 s. 81 f. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2013.

12.3. Föräldrarnas situation och behov

Det finns mycket begränsad forskning som fokuserar på föräldrars upplevelser av att ha sina barn i samhällsvård, hur föräldrarnas situation ser ut och vilka behov de har.5 Det rör sig som regel om kvalitativa studier med en liten undersökningsgrupp. De studier om föräldrars upplevelser som finns rör nästan uteslutande föräldrar vars barn är placerade i familjehem.

Uppgifter om skälen till socialtjänstens ingripande saknas i den officiella statstiken, förutom om LVU-omhändertagande föranleds av miljön i hemmet eller barnets beteende. Inom forskningen finns endast begränsad kunskap. Det kan emellertid konstateras att de familjer vars barn utsätts för omhändertagande inte representerar ett genomsnitt av den svenska befolkningen. Tvärtom så tillhör de samhällets socialt sett mest utsatta grupper.6 En undersökning av förändringar över tid visar att föräldrarnas missbruk som skäl till tvångsomhändertagande ökade kraftigt från 1930-talet och framåt och var det dominerande skälet i början av 1990-talet. De i övrigt vanligast förekommande skälen var ”problem med omvårdnaden” och ”psykiska störningar”.7

Den största svenska studien i Sverige som rör föräldrarna genomfördes inom ramen för projektet Barn i kris i slutet av 1980talet. Föräldrar till 89 barn, som omfattades av projektet, intervjuades en tid efter omhändertagandet och följdes sedan upp efter två år. I studien konstaterades att föräldrarna befann sig i ett socialt utanförskap. De vanligaste orsakerna till placeringen var missbruksproblem och/eller psykiska problem hos föräldrarna. Majoriteten av barnen som placerades hade ensamstående mödrar. Hälften befann sig utanför arbetsmarknaden och tre fjärdedelar saknade yrkesutbildning. Studien visade också att cirka 40 procent av föräldrarna hade fått en försämrad livssituation två år efter placeringen. 60 procent hade fått hem sina barn eller också hade barnen flyttat till eget boende. Forskarna framförde kritik mot att placerade barns föräldrar ofta betraktas med misstro. Samhällets ingripande har medverkat till och förstärkt familjernas sönderfall. Familjerna i

5 Höjer I (2012). s. 72 och 76. I Höjer (red. 2012). 6 Lundström T (1993) s. 178 ff. och Hollander A (1985) s. 204 ff. 7 Lundström T (1996) s. 43.

studien upplevde att de inte hade fått det stöd de hade behövt från samhället.8

I en studie i Stockholm intervjuades 24 föräldrar när deras barn varit placerade under tio år. Barnen var omhändertagna på grund av brister i hemmiljön. Föräldrarnas liv hade i de flesta fall utvecklats negativt vad gäller social situation och familjesituation. Med något undantag hade föräldrarna dock en fortsatt eller återupptagen kontakt med sina barn.9

Om det finns en missbruksproblematik försämras ofta föräldrarnas situation efter ett omhändertagande genom ett mer intensivt missbruk. Det lyfts bl.a. fram i en studie om mödrar med missbruksproblem som fått sina barn omhändertagna. Enligt studien leder det till en mycket utsatt livssituation för kvinnorna och svårigheter att hålla kontakt med barnet.10

12.3.1. Krisreaktioner behöver uppmärksammas och mötas

Utländska och svenska studier beskriver kraftiga krisreaktioner hos mödrar i samband med att deras barn omhändertas. Ingrid Höjer refererar bl.a. till några utländska studier där mödrar, fostermödrar och socialarbetare har intervjuats. Nästan alla föräldrar uttryckte känslor av sorg, depression och trauma till följd av att barnen tagits ifrån dem. Många talade också om en känsla av hopplöshet och kvarvarande fientlighet gentemot den sociala barnavården. Forskargruppen ansåg att mödrarnas upplevelse av stress och trauma kan påverka deras förmåga att relatera till sina barn och samarbeta med andra vuxna under besöken.11

Enligt den tidigare nämnda svenska studien, där mammor med missbruksproblem intervjuades, blir krisen ofta värre om omhändertagandet sker med stöd av LVU. I intervjuerna beskrivs starka känslor av ilska och sorg, tomhet och oro. Några mammor berättar om suicidtankar. Mödrarnas reaktioner skilde sig åt i de

8 Hessle S (1988) s. 55. 9 Skerfving A (1993). 10 Trulsson K (1997) s. 162 ff. Studien omfattade tolv kvinnor med förskolebarn som varit inskrivna vid ett behandlingshem för missbrukare eller haft sitt barn på ett barnhem. 11 Höjer I (2007) s. 34 f.

fall barnen blev placerade hos släktingar. Dessa mödrar visade inte samma krisreaktioner, utan uttryckte mera känslor av lättnad.12

Ingrid Höjer har genomfört två studier i samarbete med Stiftelsen Allmänna Barnhuset. Den ena studien var baserad på en fokusgrupp (som träffades under tre dagar) och den andra på enskilda intervjuer med föräldrar. I rapporten återges också erfarenheter från tre kommuners föräldrastödsgrupper. Föräldrarna (flertalet kvinnor) beskriver sina känslor av maktlöshet, förtvivlan och desperation vid separationen från barnen. I vissa fall har dessa krisreaktioner mötts med bristande förståelse och tolkats som ytterligare bevis på otillräcklig föräldraförmåga. Krisreaktioner som inte uppmärksammas kan, enligt Höjer, medföra att en förälder inte förmår förändra sin situation. Det kan också medföra att föräldrar fastnar i ett negativt förhållningssätt gentemot socialtjänsten och dess insatser vilket kan få negativa följder för alla inblandade i placeringen, föräldrar, barn och familjehemsföräldrar.13

Dalarnas forskningsråd har inom ramen för ett projekt utvecklat en tjänst i form av föräldrastöd i samband med placering. Utvecklingsprojektet syftade bl.a. till att underlätta barnets etablering i familjehemmet och motverka att föräldrar ”försvinner” i samband med ett omhändertagande. Att befinna sig i en kris medför svårigheter att ta in information och att förstå vad som händer. Den information som ges till föräldrarna behöver därför anpassas efter detta och ges vid upprepade tillfällen. Föräldrarna kan vidare under en tid behöva få praktiskt och annat stöd för att få vardagen att fungera, parallellt med att de uppmuntras att ta del i barnets inskolning i familjehemmet, träffa barnet och delta i andra uppgifter som hänger samman med placeringssituationen. Erfarenheten visar, enligt rapporten, att behovet av sådant stöd brukar vara övergående och att förmågan att ta emot och förstå information återkommer. Att hantera och bearbeta den identitetskris som placeringen av barnet kan ha lett till kan däremot ta lång tid.14

12 Trulson K (1997) s. 238. 13 Höjer I (2007) s. 140 f. 14 Dalarnas forskningsråd (2006).

12.3.2. Vad föräldrar efterfrågar

Stor samstämmighet

Följande redovisning av vad föräldrar i olika undersökningar efterfrågar baseras i huvudsak på Ingrid Höjers tidigare nämnda kontakter med ett fyrtiotal föräldrar till familjehemsplacerade barn.15 Hon konstaterar att de föräldrar som deltagit i fokusgrupperna kanske inte är helt representativa för gruppen föräldrar med familjehemsplacerade barn, eftersom de kan förmodas vara mer resursstarka. Samtidigt representerar de sinsemellan varierande bakgrund och erfarenheter.

I redovisningen finns också flera hänvisningar till en undersökning som omfattar tre stadsdelar i Stockholm. Ett tjugotal föräldrar vars barn var placerade enligt 2 § LVU (54 procent av samtliga i de tre stadsdelarna) tillfrågades i enkät- eller intervjuform om sina erfarenheter.16 I nästa avsnitt redovisas vad som framkommit i utredningens kontakter med olika frivilligorganisationer. Deras synpunkter överensstämmer till stor del med det som framkommit i de redovisade undersökningarna.

Föräldrarna uttrycker sammanfattningsvis att de önskar

  • kontinuitet i kontakten med socialtjänsten,
  • information om barnets vardagsliv och delaktighet,
  • en bra kontakt med barnet,
  • ett väl fungerande samarbete med familjehemmet, samt
  • stöd i den nya föräldrarollen.

Kontinuitet i kontakten med socialtjänsten

Betydelsen av kontinuitet i kontakterna med socialtjänsten betonas av många föräldrar. Först då finns förutsättningar för att utveckla ett förtroendefullt och respektfullt förhållande. Det är också en trygghet att den ansvariga socialsekreteraren är införstådd med de

15 Höjer I (2007). Rapporten bygger på intervjuer med föräldrar vars barn var placerade i familjehem, en konferens, fokusgrupper med föräldrar och socialarbetare samt kontakt med tre kommuner som bedrev föräldrastöd. 16 Berner E m.fl. (2014) s. 44 ff.

förhållanden som råder. Många upplevde att kontinuiteten i kontakten bröts efter placeringen då den i många fall hade behövts som bäst.17

Information och delaktighet

Föräldrar vill vara delaktiga och informerade. Särskilt när det gäller själva omhändertagandet, men även under vårdtiden. Föräldrar förstår ofta inte socialtjänstens agerande, de vet inte vad som ska hända eller vad som förväntas av dem. Vissa föräldrar efterfrågar uttryckligen mer information om vad som gäller, tydligare vårdplaner och större delaktighet i planeringen.18

Föräldrar upplever det som värdefullt att få tillgång till kontinuerlig information om barnets vardagsliv, om hur det går i skolan, om kamrater och fritidsysselsättningar. Att föräldrarna är uppdaterade om vad som händer i barnets liv gör att kontakten med barnet blir mer naturlig.19

Kontakten med barnet

Umgänget med barnet i familjehemmet kan vara svårt att genomföra på ett sätt som känns bra för både föräldrar och barn. Det kan kännas bättre att träffa barnen i det egna hemmet eller på en neutral plats. Känslan av att inte kunna erbjuda samma materiella standard som barnet har tillgång till i familjehemmet kan hindra föräldrar att ha barnen hos sig. Vissa föräldrar efterfrågar att vid behov kunna få stöd i förberedelser och uppföljning för att umgänget ska bli bra.20

Samarbete med familjehemmet

Information till familjehemsföräldrarna om barnets och föräldrarnas tidigare förhållanden är en betydelsefull förutsättning för ett gott samarbete. Att känna sig inbjuden och välkommen i familje-

17 Höjer I (2007) s. 73 ff. 18 A a s. 101 och Berner E m.fl. (2014) s. 135 f. 19 Höjer I (2007) s. 102 ff. och Höjer I (red. 2012) s. 83 f. och s. 127 ff. 20 Höjer (2007) s. 109 och Berner E m.fl. (2014) s. 135 f.

hemmet är också betydelsefullt. Samarbetet underlättas av att de biologiska föräldrarna fortfarande ses som föräldrar och blir tillfrågade i viktiga frågor som rör barnet. Socialtjänsten har en viktig uppgift för att balansera den ojämlika relationen mellan föräldrar och familjehemsföräldrar. 21

Stöd i den nya föräldrarollen

På olika sätt uttrycker föräldrarna behov av hjälp med att anpassa sig till den nya föräldrarollen i och med placeringen. Den osäkerhet föräldrarna känner kan påverka relationen till barnet negativt. Stödet från socialtjänsten blir mycket viktigt i detta läge.22

Vissa föräldrar efterfrågar ett utomstående samtalsstöd i samband med placeringstillfället, exempelvis av psykolog eller kurator, för att få hjälp att bearbeta sin sorg och ilska. Många föräldrar skulle vilja ha en kontaktperson, som kan lotsa dem genom systemet, en person som har kunskap om lagstiftningen och socialtjänstens arbete. Det kan vara någon inom socialtjänsten, men helst inte handläggaren. I ett senare skede av placeringen önskar vissa föräldrar träffa andra i grupp och dela sina erfarenheter.23

Särskilt om föräldrar till barn som placerats på grund av sitt beteende

Det finns få studier om upplevelserna hos föräldrar vars ungdomar har omhändertagits på grund av sitt beteende. Ingrid Cleaezon har intervjuat ungdomar, anhöriga och socialsekreterare om deras upplevelser av tvångsomhändertagande. De anhörigas råd till socialsekreterarna sammanföll med önskan om delaktighet, att få vara samarbetspartners i arbetet för den unge. Det förutsätter en förtroendefull relation till handläggande socialsekreteraren. Claezon fann exempel på det men också en del besvikelse över socialtjänstens handlande.24 Inom ramen för en uppsats har föräldrar till barn som omhändertagits på grund av sitt beteende intervjuats. Föräldrarna

21 Höjer I (2007) s. 79 ff. och Berner E m.fl. (2014) s. 135. 22 Höjer I (2007) s. 75. 23 Berner E m.fl. (2014) s. 135 f. 24 Cleazon I (2004) s. 127 ff.

upplevde att föräldrarollen hade förändrats i mycket större utsträckning är de hade kunnat föreställa sig genom att de förväntas finnas kvar som föräldrar jämsides med andra vuxna som finns kring barnet. Även om placeringen ofta var en lättnad, eftersom situationen hade varit ohållbar dessförinnan upplevde föräldrarna krisreaktioner. Vissa av föräldrarna hade skuldkänslor i förhållande till barnet och upplevde att det var tungt att möta omgivningen. Som regel hade dessa föräldrar en positiv inställning till samarbetet med socialtjänsten, särskilt om de har fått ha kontakt med handläggaren över längre tid. Samtidigt ansåg de att deras stödbehov inte hade efterfrågats eller tillgodosetts. Deras behov bestod i att ha någon att vända sig till som har kunskap om socialtjänstens arbete och relevant lagstiftning samt att få möjlighet att träffa andra föräldrar i grupp för att dela tankar och erfarenheter. Föräldrarna betonade också vikten av att få löpande information och att den handläggande socialsekreteraren är tillgänglig samt har tillräcklig erfarenhet och kunskap.25

12.4. Föräldrarnas rättsliga ställning under en placering

Förälder som inte är vårdnadshavare är inte part i ett ärende som gäller vård utanför det egna hemmet och har därför inte rätt att bli informerad eller kunna påverka innehållet i vården. En förälder som inte är vårdnadshavare har inte heller rätt till insyn i sekretesskyddat material om barnet. Vid en sekretessprövning finns det dock ett större utrymme att lämna uppgifter till en förälder än till vilken utomstående person som helst. Det innebär att många vardagliga uppgifter om barnet ofta kan lämnas även till en förälder som inte är vårdnadshavare.

Underhållsskyldigheten är inte kopplad till vårdnaden utan till föräldraskapet och kvarstår även vid en placering. Föräldrarna är, enligt 8 kap. 1 § andra stycket SoL, skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader och socialnämnden får uppbära underhållsbidrag som avser barnet. Socialnämndens ansvar för att den unges behov av umgänge tillgodoses omfattar även föräldrar som inte

25 Flygare G (2011). Uppsatsen bygger på intervjuer med sex föräldrar.

är vårdnadshavare (14 § LVU), liksom ansvaret för råd, stöd och annan hjälp (6 kap. 7 § p 4 SoL).

12.4.1. Möjlighet att påverka valet av hem

Socialnämndens ansvar för att främja samhörigheten med hemmiljön (6 kap. 1 § SoL) gäller enligt förarbetena inte bara geografisk närhet. Språkliga och kulturella skillnader i synsätt och bakgrund kan skapa väl så stora avstånd mellan människor. Att sådana skillnader beaktas och att man väljer ett hem som kan samarbeta med barnets biologiska föräldrar är av största betydelse vid alla placeringar och i synnerhet av invandrarbarn. Det innebär att socialtjänsten måste vara lyhörd för föräldrarnas egna önskemål utan att för den skull göra avkall på den professionella bedömningen av vad som är ett lämpligt hem för det enskilda barnet. I förarbetena betonas att vårdnadshavarens grundläggande värderingar i fråga om religion, människosyn, livsvärden m.m. så långt möjligt bör respekteras. Vårdnadshavarens inställning kan dock frångås om vården kräver det.26 Således har en vårdnadshavare inte medgetts rätt att begära att ett barn ska placeras i en viss religiös miljö.27

Förutom principerna om närhet och bibehållen kontakt med hemmiljön, som kommer till uttryck i ovan nämnda bestämmelse, ska socialnämnden i första hand överväga möjligheterna till placering i barnets nätverk enligt 6 kap. 5 § SoL. Vad som är bäst för barnet ska dock alltid beaktas. Enligt förarbetena bör en av de vägledande principerna i sociallagstiftningen tolkas så att nämnden inte förbiser möjligheten att hitta en bra placering i barnets naturliga nätverk. Det betyder också att socialtjänsten regelmässigt bör undersöka släktens möjlighet att stödja barnet även om det placeras i ett ”främmande” familjehem.28

26Prop. 1996/97:124 s. 113 f. 27 Schiratzki J (2013) s. 117 med ref. till Kammarrättens i Sundsvall dom den 12 november 1998 med mål nr 2940-1998. 28Prop. 1996/97:124 s. 114.

12.4.2. Rätt att få information

Socialtjänsten har en långtgående informationsskyldighet i förhållande till vårdnadshavaren, oavsett om placeringen sker med stöd av SoL eller LVU. Förutom att få information ska vårdnadshavaren även beredas möjlighet att framföra sina synpunkter till socialnämnden.29

Om barnet är placerat i familjehem ankommer det i första hand på familjehemsföräldrarna att informera om vardagliga frågor som rör barnet.30 Enligt JO bör familjehemsföräldrarna sträva efter att nå en nära och god kontakt med barnets föräldrar och i den utsträckning det är möjligt låta dem få insyn i vården och ta del av beslut som gäller barnet. Om samarbetet inte fungerar måste socialtjänsten emellertid spela en mer aktiv roll. I vissa fall ligger det också i sakens natur att det är socialtjänsten som lämnar informationen, t.ex. om barnet har behandlats illa i familjehemmet. JO har uttalat att socialtjänsten ska informera om alla förhållanden som har betydelse för vårdnadshavarens önskan att låta barnet bli kvar i ett visst familjehem.31 När barnet blivit äldre kan man förutsätta att barnet själv berättar om det som föräldern behöver veta. När det gäller frågor av viktigare slag måste dock socialtjänsten förvissa sig om att föräldrarna fått korrekt information.

Socialnämndens ansvar för att främja samhörigheten med hemmiljön förutsätter att socialtjänsten håller en fortlöpande kontakt med barnets föräldrar under placeringen.32 JO har i flera ärenden påtalat att socialtjänsten aldrig får underlåta att informera vårdnadshavaren om uppkomna frågor under placeringen, även om förhållandet mellan socialtjänsten och vårdnadshavaren skulle vara ansträngt. I ett fall uttalade JO att socialnämnden måste se till att dess handläggare verkar för att någon form av egen förbindelse med vårdnadshavaren upprätthålls. Att som i ett granskat fall under flera år underlåta att ta direktkontakt med vårdnadshavaren är, enligt JO, ett felaktigt sätt att arbeta och strider mot lagstiftningen. Den information som nämnden kan få genom en egen kontakt med

29 JO 1988/89 s. 279. 30 JO 1994/95 s. 301. 31 Socialstyrelsen (2012d) s. 137 med ref. till JO dnr 2013-1998 och JO dnr 1605-1999. 32 JO 1994/95 s. 301.

vårdnadshavaren kan också vara av betydelse vid bedömningen om LVU-vården kan bestå.33

Vilken information som ska lämnas

Vårdnadshavaren har som huvudprincip rätt att på begäran ta del av journalanteckningar och andra handlingar som gäller barnets förhållanden i familjehemmet eller institutionen.

Det går inte att exakt ange vilken information vårdnadshavaren ska få fortlöpande. När det gäller information om barnets vardagsliv kan man få viss vägledning av att jämföra vilka uppgifter som ska lämnas till en s.k. umgängesförälder. I 6 kap. 15 § tredje stycket FB anges att vårdnadshavaren ska lämna en umgängesförälder sådana upplysningar som kan främja umgänget. Hit hör bl.a. frågor om barnets hälsotillstånd. Om umgängesförälder inte får sådana uppgifter kan barnet drabbas negativt i samband med umgänget. För att kunna umgås med barnet på ett naturligt sätt och ge barnet råd och stöd kan umgängesföräldern även behöva få information om barnets kamrater och fritidsintressen.34

I ett JO-beslut uttalades att information alltid bör ges om medicinska undersökningar av mer ingripande natur. I det aktuella fallet hade informationen undanhållits för att inte oroa vårdnadshavaren i onödan.35 Även vid mindre händelser som rör barnets hälsa är det viktigt att vårdnadshavaren informeras. Det framgår av ett annat JO-ärende där socialtjänsten inte hade informerat vårdnadshavaren till två LVU-omhändertagna barn om att barnen skadats lätt vid två olika tillfällen.36 I ytterligare ett ärende menade JO att vårdnadshavarna borde ha informerats om att deras barn undersökts av psykologer vid BUP för att bedöma behovet av ytterligare stödinsatser.37

När det gäller information om barnets skolgång och utveckling finns inga beslut i JO:s praxis som tydligt belyser dessa frågor.

33 JO 1998/99 s. 279 och JO 2005/06 s. 271. 34SOU 1995:79 s. 97 ff. 35 JO 1993/94 s. 466. 36 Socialstyrelsen (2012d) s. 137 med ref. till JO dnr 3579-2002. 37 JO 2002/03 s. 234.

12.4.3. Delaktighet i planering och uppföljning

Enligt 1 § första stycket LVU ska insatser inom socialtjänsten för barn och unga göras i samförstånd med den unge och dennes vårdnadshavare. Socialtjänstlagens betoning av frivillighet och självbestämmande för enskilda ska vara vägledande även i förhållande till LVU.38 Även om socialnämnden vid en LVU-placering har tagit över bestämmanderätten i den utsträckning det behövs för att genomföra vården får inte vårdnadshavaren fråntas allt inflytande. Föräldrarna liksom den unge själv bör så långt möjligt medverka vid vårdens utformning.39 JO har lyft fram samrådsansvaret i frågor som rör den unges personliga förhållanden, när förhållandena medger det, bl.a. när det gäller medicinsk vård eller behandling.40

I samband med placeringen ska vårdplanen, enligt 11 kap. 3 § andra stycket SoL, kompletteras med en genomförandeplan. Genomförandeplanen konkretiserar innehållet i vårdplanen och tydliggör ansvarsfördelningen mellan den som ger vården, vårdnadshavaren, socialtjänsten och eventuellt andra verksamheter.41Socialnämnden ska verka för att genomförandeplanen upprättas, följs upp och vid behov revideras tillsammans med barnet eller den unge och dennes vårdnadshavare.42 Enligt förarbetena är en viktig utgångspunkt för genomförandet av det som planeras att såväl barnet/den unge som vårdnadshavaren uppmuntras till att vara aktiva i planeringen.43 I arbetet bör även familjehem och HVB delta.44 Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU och LSS bör även utföraren, t.ex. ett HVB, upprätta en genomförandeplan med utgångspunkt från socialtjänstens uppdrag.45

Uppföljningen av genomförandeplanen blir en naturlig del av nämndens ansvar för att följa vården, enligt 6 kap. 7 b § SoL och 13 a § LVU. Uppföljningen enligt dessa bestämmelser ska bl.a. innefatta samtal med vårdnadshavaren och särskilt uppmärksamma

38 SOSFS 1997:15 s. 13 39Prop. 1979/80:1 del A s. 596 f. 40 JO 1993/94 s. 466 och JO dnr 2894-2011. 41 Socialstyrelsen (2012d) s. 186. 4211 kap. 3 § andra stycket SoL och 7 kap. 2 § SOSFS 2012:11. 43Prop. 2006/07:129 s. 49. 44 Allmänna råd till 7 kap. 2 § SOSFS 2012:11. 45Prop. 2006/07:129 s. 49.

relationerna till anhöriga och andra närstående. Vårdnadshavarens grad av aktivitet kan variera beroende på förmåga, intresse och vilja. Det kan röra sig om en mycket aktiv medverkan eller ett mer begränsat deltagande i form av ett ömsesidigt informationsutbyte.46Att samla alla parter, dvs. barnet/den unge, föräldrarna och vårdgivaren (familjehemsföräldrar eller HVB-personal) till regelbundna s.k. uppföljningsmöten kan vara ett lämpligt sätt att leva upp till kraven enligt lag och föreskrifter. I BBIC-systemet ingår samrådsformulär för de olika parternas förberedelser inför ett sådant möte och ett protokoll som undertecknas.47

JO har understrukit betydelsen av att socialtjänsten uppmärksammar och hanterar slitningar mellan biologiska föräldrar och familjehemsföräldrar. Konkreta stödåtgärder kan ibland behövas för att överbrygga motsättningar och underlätta kontakten mellan föräldrar och barn.48

12.4.4. Partställning och rätt att föra talan

I mål och ärenden enligt LVU är vårdnadshavaren alltid part i beslut som rör barnet och de har också talerätt, om än inte i full utsträckning. Talerätt omfattar normalt rätt att starta en process, rätt att föra talan (föra fram åsikter och argument i processen) samt klagorätt.49 Partställningen innebär att de förvaltningsrättsliga reglerna om kommunicering m.m. blir tillämpliga i samband med beslut som rör barnet eller den unge under vårdens genomförande, exempelvis beslut om umgängesbegränsning, omplacering, kompletterande insatser eller fortsatt vård.

Vårdnadshavaren kan även själv göra en framställan och få en sak prövad, exempelvis umgängets omfattning eller utformning, omplacering till ett annat familjehem eller HVB samt vårdens upphörande.50

46 Socialstyrelsen (2012d) s. 136. 47 A.a. s. 191. 48 JO 1999/2000 s. 268 och JO 1994/95 s. 301. 49 Schiratzki J (2013) s. 194. 50 Socialstyrelsen (2012d) s. 240 respektive s. 251 med ref. till JO dnr 2710-2001.

Vilka beslut som vårdnadshavaren kan överklaga framgår av 41 § första stycket LVU. Socialnämndens beslut får överklagas till förvaltningsrätten, när nämnden har

1. beslutat om var vården av den unge ska inledas eller beslutat i fråga

om att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas,

2. beslutat i fråga om fortsatt vård enligt lagen,

3. med stöd av 14 § beslutat i fråga om umgänge eller beslutat att

den unges vistelseort inte ska röjas,

4. fattat beslut enligt 22 § eller prövat om ett sådant beslut ska

upphöra att gälla,

5. med stöd av 31 § beslutat i fråga om umgänge eller

6. beslutat i fråga om fortsatt flyttningsförbud.

Vårdnadshavarens möjlighet att begära omplacering

När det gäller en vårdnadshavares möjlighet att få till stånd en omplacering kan nämnas uttalanden i en aktuell dom i Kammarätten i Göteborg.51 Vårdnadshavarna till en LVU-omhändertagen flicka hade överklagat socialnämndens och förvaltningsrättens beslut och yrkade att barnet skulle placeras hos en släkting eller hos gudföräldrarna. Kammarrätten konstaterade att vad som ska prövas i ett mål om placering inte är helt klarlagt av praxis. Det finns exempel på avgöranden där det anges att vad som ska prövas endast är om den beslutade placeringen är lämplig eller inte och det finns avgöranden som talar i motsatt riktning. Enligt Kammarrätten har en förvaltningsdomstol i princip rätt att upphäva socialnämndens placeringsbeslut och i stället bestämma att den unge ska vara placerad i ett annat familjehem. Det kan, enligt Kammarrätten, finnas ett berättigat intresse för barnet och vårdnadshavarna att få en mer fullödig prövning av verkställighetsfrågan, särskilt om det rör placering hos en anhörig. Samtidigt menar Kammarrätten att materiella regler om utredningen av familjehem enligt 6 kap. 6 § andra stycket SoL innebär en stor inskränkning i domstolens

51 Kammarrätten i Göteborg 2015-01-16, mål nr 6197-14, 6198-14.

möjligheter att ersätta beslut om placering. Kammarrätten bedömde i det aktuella fallet att förvaltningsrätten haft fog för att avvisa yrkandet om placering av flickan hos en närstående eftersom en familjehemsutredning inte kan genomföras i domstol.

12.4.5. Rätt till offentligt biträde

Ett offentligt biträde kan förordnas i förvaltningsärenden som rör enskildas frihet eller personliga integritet och är en kostnadsfri hjälp. Rätten till offentligt biträde regleras i respektive lagstiftning. Frågor om förordnande av offentligt biträde för barnet och vårdnadshavaren, dennes uppgifter m.m. behandlas utförligt i kapitel 10. Här ska enbart nämnas att vårdnadshavarens rätt till offentligt biträde i LVU-mål regleras i 39 § första stycket LVU. Enligt denna bestämmelse ska offentligt biträde förordnas i mål eller ärenden angående

  • beredande av vård enligt 2 eller 3 §§,
  • omedelbart omhändertagande enligt 6 §,
  • upphörande av vård enligt 21 §,
  • flyttningsförbud enligt 24 §,
  • upphörande av flyttningsförbud enligt 26 §, samt
  • vid överklagande enligt 41 § första stycket 1 (dvs. beslut om var vården ska inledas och beslut att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas).

Professionella inom socialtjänsten och offentliga biträden, som utredningen mött i olika sammanhang, har framfört att det är en brist ur rättssäkerhetssynpunkt att vårdnadshavare inte kan få offentligt biträde i mål om umgängesbegränsning. Även föräldrar som varit i kontakt med utredningen har lyft fram detta som en stor brist.

Utredningen har också uppmärksammats på att både barn och föräldrar borde ha rätt till offentligt biträde vid mål om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar. Socialnämndens ansökan om överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrarna prövas i tingsrätten som ett tvistemål. Det innebär att vårdnadshavarna inte

har rätt till offentligt biträde. Vid tvistemål ska den enskildes kostnader för juridiskt ombud i första hand täckas av rättsskyddet.52 Vårdnadshavaren kan också få juridiskt bistånd från samhället genom rättshjälpssystemet. Att få rättshjälp innebär att staten betalar en del av kostnaderna medan den enskilde betalar en rättshjälpsavgift.53

12.4.6. Tillämpning av delaktighetsreglerna

Det finns ingen systematiserad kunskap om hur vårdnadshavaren blir informerad eller görs delaktig i barnets vård. Vid den samordnade tillsyn av barn- och ungdomsvården som länsstyrelserna genomförde 2006–2007 uppgav flertalet länsstyrelser att såväl barnen som vårdnadshavarna behövde göras mer delaktiga i arbetet med planeringen av vården.54 Enligt representanter för Inspektionen för vård och omsorg (IVO) är klagomål från föräldrar till placerade barn mycket vanligt förekommande. Föräldrar och även andra anhöriga är framför allt missnöjda med bristen på delaktighet, hur umgänget med barnet är utformat, relationen till familjehemsföräldrarna och i vissa fall med att socialtjänsten har placerat barnet för långt från hemmet.55

JO:s beslut ger också en viss uppfattning om problem som är frekventa. I ett flertal fall har uppmärksammats att vårdnadshavare inte blivit informerade om barnets förhållanden. Det har i de refererade fallen handlat om information i frågor om medicinsk vård, olyckshändelser som barn råkat ut för och utredning av behov av ytterligare stödinsatser. Den uteblivna informationen har fått till följd att vårdandshavarna inte har haft möjligheter att framföra synpunkter och i övrigt vara delaktiga. JO har också i flera fall kritiserat socialnämnder för att inte ha låtit vårdnadshavare ta del av och yttra sig över underlaget inför beslut om omplacering.56

52 Rättsskyddet ingår i flertalet hem-, villa- och fritidshusförsäkringar, i helförsäkringar av båt samt hel- eller halvförsäkringar av bil. 53 Enligt uppgift från juridiska avdelningen vid Stockholm stad har föräldrarna ofta rättshjälpsbiträde men inte alltid, eftersom det är en ekonomisk fråga. 54 Länsstyrelserna (2008) s. 45. 55 Muntliga uppgifter från representanter för IVO vid möte 2014-12-12. 56 JO 2008/09 s. 300, JO 2010/11 s. 392, JO beslut den 12 juli 2012 med dnr 2894-2011 och JO 2010/11 s. 392.

12.4.7. Inhämtade synpunkter

Vikten av tydlighet och återkommande information har framförts av organisationer som möter föräldrar vars barn är placerade. Inte minst föräldrar med utvecklingsstörning eller kognitiva svårigheter behöver hjälp med att förstå och kommunicera vad som har hänt i samband med ett omhändertagande. De kan också behöva ha någon med sig vid möten med socialtjänsten för att kunna få stöd att tillgodogöra sig informationen.57

Utredningen har kontaktats av ett flertal föräldrar och andra närstående till placerade barn, som uttryckt missnöje med socialtjänstens handläggning av deras ärende. Budskapet från dessa föräldrar är att de känner sig djupt orättvist behandlade av socialtjänsten och att bedömningar sker utifrån ett underlag som är felaktigt eller ofullständigt. Beslutet om tvångsvård har kommit plötsligt och utan förvarning. En vanlig uppfattning bland föräldrarna är att kontakterna med och stödet från socialtjänsten har upphört i samband med att barnet omhändertagits. Umgänget begränsas utan tillräckliga skäl och det förekommer att familjehem motarbetar umgänge med föräldrar och anhöriga.

Det har framförts till utredningen att det är otillfredsställande att vårdnadshavare och barn inte har rätt till offentligt biträde i ärenden om vårdnadsöverflyttning. Se vidare kap. 13.

12.5. Umgänge mellan barn och föräldrar

12.5.1. En förändrad syn på kontakt mellan föräldrar och placerade barn

I Sverige, såväl som i andra länder i Europa och USA, förändrades attityden till kontakt mellan placerade barn och deras föräldrar under 1970- och 1980-talen. Den internationella forskningen, huvudsakligen i USA och Storbritannien, visade att bibehållna föräldrakontakter hade en gynnsam inverkan på placerade barns utveckling.58Denna forskning kom att påverka ländernas lagstiftning.59 Även

57 Synpunkterna framfördes vid möte med SUF-Kunskapscenter respektive FUB. 58 Vinnerljung B (1996). 59 Enligt Children Act 1989 ska föräldrar behålla sitt föräldraansvar under den tid som deras barn är placerade och ska bli informerade om alla beslut som gäller barnen.

svensk forskning gav stöd till de internationella forskningsresultaten och inte minst forskningen inom projektet Barn i kris under 1980-talet fick stort genomslag.60 Senare har Gunvor Andersson i en longitudinell studie också funnit att fosterbarnens föräldrakontakt påverkade barnen positivt.61

En amerikansk longitudinell studie62 av barn som har vuxit upp i familjehem från slutet av 1970-talet har haft särskilt stor betydelse för ett förändrat synsätt. Studien visade att de barn som har tillgång till och kan relatera till såväl ursprungsfamiljen som familjehemmet upplevde högre grad av stabilitet och trygghet, har färre känslomässiga problem och beteendeproblem samt bättre anpassning. Slutsatserna från denna studie när det gäller effekter på barns välbefinnande och välfärd har senare ifrågasatts. Regelbunden kontakt med föräldrarna visade sig visserligen vara positiv för barnens välbefinnande och utslagsgivande för barnens återförening med föräldrarna. Men i en annan del av studien visade det sig samtidigt att de barn som haft gles eller obefintlig kontakt med föräldrarna var mer rotade i sina fosterhem och klarade separationer bättre. Det verkade också som om denna grupp av barn hade mindre problem med identitetskonflikter. Studien kan alltså inte sägas ge någon entydig slutsats som pekar på att det generellt sett är positivt att barn har kontakt med föräldrarna.63

Flera forskningsgenomgångar från senare år visar att det inte finns någon säker kunskap om hur föräldrakontakt påverkar barns och ungas utveckling och psykiska välbefinnande.64 Däremot finns mer välgrundat forskningsstöd för att säga att föräldrakontakt under placeringen leder till minskad risk för sammanbrott, dvs. oplanerade avslut av vården.65

Umgänge mellan barn och föräldrar under en placering är numera en vedertagen princip i såväl internationell som svensk rätt. Tommy Lundström och Marie Sallnäs har sammanfattat den syn som får anses prägla dagens praxis. Enligt denna försvåras en

60 Börjeson B & Håkansson H (1990), Cederström A (1990), Hessle S (1988), Lindén G (1984) och Vinterhed K (1985). 61 Andersson G (1998) s. 3 ff. 62 Fanshel D & Shinn E (1978). 63 Höjer I (2007) s. 36. 64 Lundström T & Sallnäs M (2009) s. 53 f. och s. 20 ff. 65 Höjer I (2007) s. 36 f och Lundström T & Sallnäs M (2009) s. 54 med ref. till Egelund T & Hestbaek A-D (2003).

adekvat identitetsuppfattning utan föräldrakontakt och barnen riskerar att känna sig övergivna och utan kontinuitet i tillvaron. En inkluderande hållning till de biologiska föräldrarna gör det också lättare att samarbeta kring placeringen vilket gynnar barnet. Ett annat skäl att upprätthålla föräldrakontakt under placeringen är tiden efter. En kontinuerlig kontakt underlättar återflyttning och som ett antal studier visar kan barnen som unga vuxna stå mycket ensamma i livet.66

12.5.2. Svensk lag utgår från barnets behov av umgänge

Umgängesrätten i svensk rätt utgår tydligare än i den internationella rätten från barnets perspektiv och behov. Enligt 6 kap. 15 § FB ska ett barn ha rätt till umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med. Enligt 14 § första stycket LVU har socialnämnden ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses. Enligt förarbetena får en placering inte innebära att barnet avskärs från kontakt med känslomässigt betydelsefulla närstående.67

12.5.3. Planering av umgänget och umgängesbegränsning

Vid en frivillig placering kan inte socialtjänsten ensidigt bestämma umgänget. Finns inte ett samförstånd i stort kring umgängets omfattning och utformning saknas i princip förutsättningar för en frivillig placering. Behovet av att begränsa umgänget kan vara ett skäl till att tillämpa LVU trots att samtycke finns till frivillig vård. I praktiken träffas ofta överenskommelser om umgänget vid frivillig vård, som kan innebära vissa inskränkningar i vårdnadshavarens umgänge med barnet. Enligt JO är detta möjligt även om en sådan plan inte innebär någon rättslig begränsning av vårdnadshavarens rätt att träffa sitt barn.68

Även vid vård enligt LVU har socialnämnden ett ansvar för att barnets behov av umgänge med föräldrar så långt möjligt till-

66 Lundström T & Sallnäs M (2009) s. 53. 67Prop. 1989/90:28 s. 73 och s. 115. 68 Socialstyrelsen (2012d) med ref. till JO 2005/06 s. 265.

godoses. I syfte att undvika tvister om omfattningen av umgänget bör en plan över umgänget upprättas och undertecknas av berörda parter.69 Föräldrarna får dock inte tvingas att gå med på umgängesplanen. Så länge det inte finns ett formellt beslut om umgängesbegränsning kan socialnämnden inte begränsa vårdnadshavarens möjlighet att träffa sitt barn.70

Enligt 14 § andra stycket LVU får socialnämnden begränsa umgänget mellan barnet och vårdnadshavaren om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården. Möjligheten till umgängesbegränsning gäller inte enbart i förhållande till vårdnadshavaren utan också i förhållande till förälder som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal. Nämnden kan begränsa umgängets omfattning, bestämma var umgänget ska ske och om det ska ske i närvaro av en utomstående person. Det kan också vara fråga om beslut att helt förbjuda umgänge för en viss tid eller tills vidare.71 Nämnden kan även besluta om begränsning eller förbud för brev- och telefonkontakter mellan föräldrar och barn. Sådana begränsningar bör ske mycket restriktivt och endast pågå en kortare tid.72

Begränsningar i fråga om barnets umgänge med andra personer är en fråga för socialnämnden att ta ställning till utifrån den allmänna befogenheten i 11 § LVU.73

Bestämmelserna om begränsningar i umgängesrätten bör tilllämpas restriktivt, enligt förarbetena, och får inte användas slentrianmässigt. Socialnämnden får inte besluta om inskränkningar i umgänget mellan barn och föräldrar förutom om det är nödvändigt för att genomföra vården. Umgängesbegränsning kan bli aktuellt när föräldrarna griper in i vården på ett obehörigt sätt. Deras personliga förhållanden, exempelvis vid långtgående missbruk eller svår psykisk sjukdom, kan vara sådana att de under en viss tid inte bör träffa sitt barn.74 Andra skäl kan enligt Socialstyrelsens allmänna råd vara att det finns en risk för att föräldrarna avviker med barnet, att barnet visar rädsla för en förälder, att det

69 SOSFS 1997:15 s. 71. 70 Socialstyrelsen (2012) s. 143. 71RÅ 1990 ref. 97. 72 SOSFS 1997:15 s. 73. 73 SOSFS 1997:15 s. 72. 74Prop. 1979/80:1 del A s. 601 f.

finns en risk för övergrepp mot barnet eller att en förälder kräver så mycket umgänge att vården blir verkningslös eller hindrar barnets anknytning till familjehemmet.75

Ett beslut om umgängesbegränsning ska, enligt JO, vara tydligt och av beslutet ska framgå om det gäller tills vidare eller är tidsbegränsat.76

Enligt 14 § tredje stycket LVU ska socialnämnden minst en gång var tredje månad överväga om beslut om umgängesbegränsning respektive hemlighållande av den unges vistelseort fortfarande behövs.

12.5.4. Hemlighållande av vistelseort

Enligt 14 § andra stycket LVU får socialnämnden också besluta att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare. Enligt förarbetena bör bestämmelsen tillämpas restriktivt. Det bör således endast i rena undantagsfall förekomma att nämnden håller den unges vistelseort hemlig för föräldrarna.77 Ett beslut om hemlighållande av vistelseort får aldrig fattas slentrianmässigt eller av bekvämlighetsskäl.78

Ett par situationer kan, enligt Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU, urskiljas när det kan bli aktuellt med ett sådant beslut. Det kan finnas grundad anledning att tro att föräldrarna egenmäktigt kommer att bortföra den unge och att dennes hälsa eller utveckling därigenom skulle äventyras eller vården omöjliggöras. Det kan vidare vara situationer där den unge riskerar att utsättas för misshandel, psykiskt skadlig behandling eller annan allvarlig fara. Det kan även gälla situationer där det kan befaras att föräldrarna kan tänkas föra den unge utomlands eller på annat sätt under längre tid undanhålla socialnämnden barnet. Däremot kan inte varje misstanke om att föräldrarna inte respekterar ett beslut om umgängesbegränsning leda till att vistelseorten hemlighålls.79

75 SOSFS 1997:15 s. 71. 76 JO beslut den 28 april 2004 med dnr 2017-2002 s. 8. 77Prop. 1979/80:1 del A s. 602. 78Prop. 1989/90:28 s. 74. 79 SOSFS 1997:15 s. 76.

JO har uttalat att begränsningar i brev- och telefonkontakter kan strida mot Europakonventionens skydd för familjeliv, om restriktionerna är mer ingripande än vad som är nödvändigt.80

12.5.5. Umgängesbedömning

Det finns mycket begränsad vägledning att tillgå för socialtjänsten när det gäller umgängesplanering utifrån barnets behov. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU får det bedömas från fall till fall i vilka former umgänget äger rum och hur omfattande det bör vara.81 Det är viktigt att komma ihåg att i vissa fall handlar socialnämndens ansvar inte om att bedöma och verka för ett lagom umgänge utan att på olika sätt verka för att föräldrarna överhuvudtaget ska fortsätta hålla kontakt med barnet. I andra fall kan det vara så att barnet eller den unge inte vill träffa sina föräldrar.

Legitimerade psykologen och psykoterapeuten Eva Körner är en av få kliniska specialister som i skrift har diskuterat dessa frågor utifrån mångårig erfarenhet av handledning och utbildning i dessa frågor.82 Körner konsaterar att i flertalet fall görs inga umgängesbedömningar som grundar sig på ett allsidigt beslutsunderlag, så att umgänget i varje enskilt fall utformas till stöd för barnets utveckling. I många fall fastställer socialtjänsten ett visst umgänge utan att ha förankrat villkoren med de biologiska föräldrarna vilket bäddar för konflikter. Det missgynnar barnet och försvårar en konstruktiv samverkan mellan familjehemsföräldrarna och de biologiska föräldrarna.

Enligt Körner blir det placerade barnets identitetsutveckling mer sårbart om de inte får tillgång till verklighetsbaserade bilder av sina föräldrar. Utgångspunkten är således att barnets utveckling underlättas av umgänge med de biologiska föräldrarna. Enligt Körner finns dock fem faktorer som var för sig kräver särskild uppmärksamhet när det gäller barnets behov av skydd i samband med umgänge: svår psykisk sjukdom, aktivt missbruk, kriminalitet, misshandel och gränslös sexualitet.

80 JO beslut den 7 september 2010 med dnr 413-2009. 81 SOSFS 1997:15 s. 71. 82 Körner E (2005) s. 201 ff.

En central punkt i umgängesbedömningen är vad som de facto begränsar föräldraförmågan hos mamman respektive pappan. Socialtjänsten behöver överväga vilka stödinsatser föräldrarna behöver, exempelvis en kontaktperson som medverkar vid umgänget. Det är också viktigt att undersöka vilka resurspersoner i barnets nätverk som kan finnas till hands i det enskilda fallet. Enligt Körner är umgängesbedömningar ”färskvara” och måste ändras i takt med att det tillkommer nya faktorer antingen kring barnets behov, föräldrarnas förmågor eller hur det fungerar i familjehemmet.

12.5.6. Tillämpning av reglerna om umgänge

Det finns ingen statistik eller undersökning som kan ge en generell bild av kontakten mellan barn och föräldrar vid LVU-omhändertagande eller i vilken utsträckning det förekommer begränsningar. Vid den senaste nationella tillsynen av bl.a. familjehemsvården 2006–2007 konstaterades att socialtjänsten arbetar aktivt för att möjliggöra barnens umgänge med föräldrarna. Ett stort antal barn har kontinuerlig kontakt med sina föräldrar och ibland också med andra anhöriga. Enligt länsstyrelserna är detta ibland problematiskt. Det är ofta svårt att få umgängesplanerna att fungera och kontakten mellan familjehem och föräldrar kan vara konfliktfylld. Trots att socialtjänsten har kontakt med nästan alla vårdnadshavare och månar om barnets kontakt med sina biologiska föräldrar lyckas de inte alltid i denna strävan. Föräldrarna har ofta en egen besvärlig livssituation och kan vara svåra att nå och hålla kvar kontakten med.83

JO har vid upprepade tillfällen betonat vikten av att socialnämnden arbetar för att upprätthålla kontakten mellan barn och föräldrar och har kritiserat nämnder för att inte ha verkat för ett umgänge.84 Det ligger i nämndens ansvar att verka för en positiv kontakt mellan barn och föräldrar och att samarbetsproblem mellan biologiska föräldrar och familjehemsföräldrar måste uppmärksammas.85 JO har vidare uttalat att skyldigheten att doku-

83 Länsstyrelserna (2008) s. 47. 84 JO 1999/2000 s. 268; JO 2005/06 s. 265. 85 JO 1994/95 s. 301.

mentera överenskommelse om umgänge är ovillkorlig och oberoende av om en plan upprättas eller inte.86

Vid kontakt med IVO har framkommit att umgängesfrågor är frekventa när det gäller enskilda klagomål från föräldrar till placerade barn. Ofta handlar det om att umgänget begränsas utan att formella beslut fattas.87

Även JO har vid flera tillfällen kritiserat handläggningen i umgängesärenden. Det har handlat om bristande dokumentation av överenskommelser om umgänge och att formella beslut inte har fattats vid umgängesbegränsningar.

HFD har med hänvisning till återföreningsprincipen betonat vikten av en nära och god kontakt mellan barnet och föräldrarna under vårdtiden. I de fall begränsningar i umgänget beslutats, är det viktigt att kontinuerligt pröva möjligheten att vidga umgänget. Denna prövning ska dock ske med utgångspunkt i barnets behov och intressen.88 Såväl HFD som ett stort antal kammarrätter har i sina beslut motiverat umgängesbegränsningar utifrån barnets reaktioner på kontakten med föräldrarna och vad barnet gett uttryck för.89

12.5.7. Inhämtade synpunkter

Advokater med erfarenhet av uppdrag som offentligt biträde har framfört till utredningen att det är otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt att vårdnadshavare och barn inte har rätt till offentligt biträde i ärenden om umgängesbegränsning.

Det har också framkommit, från såväl professionella som andra, att det är relativt vanligt att barns reaktioner tolkas som ett uttryck för att barnet mår dåligt av kontakten med föräldrarna och att det leder till en begränsning av umgänget. Denna bedömning är inte alltid tillräckligt väl underbyggd och skulle i vissa fall kunna vara en naturlig sorgereaktion från barnets sida. Vid utredningens kontakt

86 JO 2004/05 s. 249. 87 Möte med representanter för IVO 2014-12-12. 88RÅ 1999 not 124. 89RÅ 2005 ref. 66 samt exempelvis Kammarrättens i Jönköping dom den 21 oktober 2013 med mål nr 1937-1938-13 och nr 2477-13; Kammarrättens i Jönköping dom den 21 mars 2014 med mål nr 323-14; Kammarrättens i Sundsvall dom den 4 december 2014 med mål nr 2586-14.

med FUB framfördes bl.a. kritik mot orimliga umgängesbegränsningar, utifrån bristfälliga underlag när föräldrarna är utvecklingsstörda. I dessa fall rekryteras inte sällan familjehem som helst vill adoptera ett barn, vilket försvårar återförening och kontakt mellan barn och föräldrar. I andra fall är familjehemmet beläget långt bort, vilket omöjliggör kontinuerlig kontakt med barnet. Barn får inte heller chansen att själva bedöma vilken kontakt de vill ha med sina biologiska föräldrar och blir inte heller hörda när de vill träffa sina föräldrar.

När små barn omhändertas ofta barnets umgänge med de biologiska föräldrarna med hänvisning till att barnet behöver knyta an till familjehemmet. RFFR framför i en skrivelse till utredningen att det inte finns något vetenskapligt stöd för att barnet inte kan ha flera fungerande relationer med god anknytning. Anknytningen till de biologiska föräldrarna bör, enligt RFFR behållas och fördjupas även vid en tvångsplacering för att inte skada barnets identitet och utveckling på sikt.90

12.6. Samarbetet kring barnet och vilka hinder som finns

Socialtjänsten har ett stort ansvar för att få till stånd ett bra samarbete som gynnar barnet eller den unge i det som brukar kallas ”det tredelade föräldraskapet”.91 Föräldraskapet utövas gemensamt av föräldrar, familjehemsföräldrar/behandlingspersonal vid HVB och socialtjänsten.

Flera studier har visat att socialtjänstens arbete med att stödja föräldrar är viktigt för att upprätthålla föräldrarnas engagemang. Om socialtjänstens engagemang i föräldrarna minskar, minskar också föräldrarnas kontakt med sina placerade barn.92 Tidigare har nämnts att det finns forskningsstöd för att föräldrakontakt under placeringen leder till minskad risk för sammanbrott. Det finns också stöd för att ett gott samarbete mellan biologiska föräldrar och familjehemsföräldrar minskar risken för sammanbrott i familjehem. Denna slutsats drar Gunvor Andersson av sin longitudinella

90 Skrivelse från RFFR 2015-03-31. 91 Socialstyrelsen (2013a) s. 103. 92 Höjer I (2007) s. 38.

studie av en grupp om 26 barn, som placerades på ett barnhem i Malmö i början av 1980-talet. Hon konstaterar att ett bra samarbetsförhållande mellan föräldrar och familjehemsföräldrar lindrar barnets lojalitetskonflikter och möjliggör fortsatt kontakt och återplacering i samma familjehem. Andersson fann att familjehemsföräldrarnas insatser fick stor betydelse, större än socialsekreterarnas, för den tredjedel av barnen i hennes studie som återvände hem liksom för en bibehållen föräldra-barn-relation.93

Kunskapen om betydelsen av placerade barns kontakt med sina föräldrar har medfört att familjehemsföräldrarnas roll har förändrats. Förutom att ge god vård och fostran åt placerade barn förväntas de nu också att medverka till att barnens kontakt med föräldrarna upprätthålls. Ingrid Höjer har i en studie om familjehem intervjuat familjehemsföräldrar om deras kontakt med biologiska föräldrarna. Alla familjehemsföräldrar som omfattades av studien var medvetna om att det ingick i deras uppdrag att främja placerade barns kontakt med föräldrarna. De flesta upplevde sig ha ett gott, eller åtminstone neutralt, förhållande till barnens föräldrar. I den mån det fanns kontroverser handlade de oftast om hur umgänget skulle vara utformat. Även mycket erfarna familjehemsföräldrar upplevde dock osäkerhet kring hur de skulle förhålla sig då föräldrarna besökte sina barn i fosterhemmet.94

Höjer har i sin forskning också undersökt familjehemsföräldrars motiv för att bli familjehem. Hon beskriver att det generellt sett rör sig om mycket barnorienterade föräldrapar som vill göra en social insats. Få familjehemsföräldrar nämner kontakten med föräldrar till familjehemsplacerade barn som en del av anledningen till att bli familjehem. Att dela besluten och ansvaret med barnets föräldrar kan ändå komma att utgöra en stor del av uppdraget. Här finns, enligt Höjer, en grundläggande motsättning som inte alltid uppmärksammas.95

Utifrån sina studier rörande de biologiska föräldrarnas behov drar Höjer slutsatsen att det behövs en medvetenhet om det komplicerade och ojämlika förhållande som råder mellan föräldrar, familjehemsföräldrar och socialtjänsten i ”det tredelade föräldra-

93 Andersson G (2008) s. 116 och Höjer I (2007) s. 44 med ref. till Andersson (1995). 94 Höjer I (2007) s. 40 f med ref. till Höjer I (2001) s. 220 f. 95 A.a. s. 142 med ref. till bl.a. a.a. s. 99 ff.

skapet”. Familjehemsföräldrarna har blivit utredda och befunnits väl godkända som föräldrar medan de biologiska föräldrarna har utretts och befunnits vara bristfälliga föräldrar. Föräldrarnas känslor av underlägsenhet påverkar kontakten med familjehemmet och beror också på medvetenheten om att deras ekonomiska och sociala resurser i övrigt inte är jämförbara med familjehemmets. Dessa känslor av underlägsenhet kan även påverka föräldrarnas kontakt med barnet.96

12.7. Socialnämndens ansvar för stöd och hjälp till föräldrarna

12.7.1. Bakgrund till nuvarande bestämmelse

Enligt 6 kap. 7 § 4 SoL ska socialnämnden i fråga om de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem eller HVB lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Nuvarande bestämmelse om ”råd, stöd och annan hjälp” fanns med i 1980 års socialtjänstlag men omfattade då enbart vårdnadshavarna. Socialtjänstkommittén föreslog en ny formulering om att socialtjänsten aktivt ska erbjuda föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med den underårige och familjehemmet.97 Någon ändring i bestämmelsen föreslogs dock inte i den följande propositionen.98

Barnskyddsutredningen föreslog att socialnämndens ansvar att ge råd, stöd och annan hjälp under barnets placering även skulle gälla vid en HVB-placering och utvidgas till ”föräldrar”.99 Båda förslagen har genomförts. Enligt propositionen är det lika angeläget med stöd till vårdnadshavare som har sina barn placerade i ett HVB för att möjliggöra för dessa barn och ungdomar att återvända hem. Med förälder avses inte den som, utan att vara biologisk förälder, har en föräldraroll i förhållande till barnet.100

96 Höjer I (2007) s. 36 f. 97SOU 1994:139. 98Prop. 1996/97:124. 99SOU 2009:68 s. 487 ff. 100Prop. 2012/13:10 s. 84 f.

12.7.2. Vägledning för tillämpningen

I den proposition som låg till grund för den ändrade bestämmelsen tydliggjordes att bestämmelsen riktar sig till socialnämnden och inte grundar någon självständig rätt till insatser för föräldrarna. Det är barnets behov som ska stå i centrum. Den hjälp som föräldrar kan behöva omedelbart efter ett omhändertagande t.ex. krisbearbetning behöver ägnas särskild uppmärksamhet från socialtjänstens sida. Föräldrarna kan också behöva stöd när det gäller att upprätthålla kontakten med barnet på ett för barnet lämpligt sätt. Barn och unga känner ofta stor oro för sina föräldrar, särskilt om dessa lever destruktivt i t.ex. missbruk och hemlöshet. Om föräldrarna drar sig undan kontakten med socialtjänsten kan ett motivationsarbete behövas för att förmå dem att ta emot hjälp.

Det betonades också i propositionen att stödet ska vara långsiktigt och kan vara av olika slag, beroende på orsak till placeringen, om den är kort- eller långsiktig, om det gäller yngre barn eller ungdomar. Det kan vara erbjudande om föräldrautbildning och samtalsstöd. Flertalet placeringar är kortvariga och de flesta barn och unga flyttar hem igen. För att återflyttningen ska fungera väl krävs ofta att både barnet och vårdnadshavaren får stöd i placeringens slutskede. När ungdomar har placerats på grund av egen problematik, t.ex. missbruk, behöver vårdnadshavaren involveras aktivt i behandlingen. Det kan också behövas stöd- och behandlingsinsatser till övriga i familjen för att de förändringar som behandlingen förhoppningsvis har medfört ska kunna vidmakthållas när den unge återvänder till hemmet.101

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd om barn och unga i familjehem och HVB bör socialnämnden ge stöd i föräldrarollen och i kontakten med dem som vårdar barnet.102

12.7.3. Stödet till föräldrarna är ofta bristfälligt

Ett omhändertagande föregås ofta av öppenvårdsinsatser. Sedan 1990-talet har en kraftig utbyggnad skett i kommunerna av stöd- och behandlingsinsatser i öppna former för barn, ungdomar och

101Prop. 2012/13:10 s. 84 f. 102 SOSFS 2012:11.

familjer, om än i varierande grad och utformning.103 I samband med ett omhändertagande upphör ofta de tidigare stödinsatserna till familjen, vilket påtalades av Barnskyddsutredningen i samband med att bestämmelsen om stöd till föräldrarna behandlades.104 Denna bild bekräftas av utredningens kontakter med professionella inom socialtjänsten och föräldrar vars barn omhändertagits. Det är ovanligt att socialtjänsten erbjuder särskilt anpassade insatser till föräldrar som fått sina barn omhändertagna, såsom krishantering, stöd i den nya föräldrarollen eller hjälp för att komma tillrätta med den bakomliggande problematiken. Arbetet begränsas vanligtvis till det behov av stöd som kan finnas när det gäller umgänget med barnet och samarbetet med hemmet där barnet vistas.105

Behovet av att utveckla särskilt föräldrastöd till föräldrar vars barn är omhändertagna har möjligen fått en större uppmärksamhet på senare tid, både inom barn- och ungdomsvården i kommunerna och inom den ideella sektorn. Tre stadsdelar inom Stockholms stad bedriver för närvarande ett projekt för att utveckla föräldrastödet under en placering. I projektets förstudie ges exempel på olika stödverksamheter som har pågått eller pågår i landet.106 Vid kontakt med en av författarna till förstudien betonas att det rör sig om exempel och inte någon systematisk kartläggning. Sammanfattningen som följer har sin utgångspunkt i denna rapport men har kompletterats med information från utredningens egna kontakter med dessa och andra verksamheter. Genomgången syftar till att ge exempel på olika inriktningar och aktörer. Det rör sig ofta om försök i liten skala, inte någon kontinuerlig verksamhet.

12.7.4. Lokala exempel

Det finns exempel på såväl gruppverksamhet för föräldrar som enskilt stöd. Trots positiva erfarenheter av gruppverksamheter pågår de sällan regelbundet. Orsaken uppges antingen vara att det

103 Socialstyrelsen (2005) och Socialstyrelsen (2006). 104 I utredningen refereras till Hessle S (1988), Riksdagens revisorer (1992), Höjer I (2007) och Länsstyrelserna (2008). 105 Slutsatsen grundar sig bl.a. på utredningens kontakter med ett tiotal kommuner och den förstudie som genomförts inom Stockholm stad. 106 Berner E m.fl. (2014) s. 44 ff.

saknas underlag för att bilda grupper eller att man inte kan avdela resurser för verksamheten.107

Kommuner som arbetar strukturerat med individuellt anpassat stöd till föräldrar ger insatsen antingen som en biståndsbedömd insats eller som en s.k. serviceinsats utan biståndsbedömning eller dokumentationskrav. Även när det gäller individuellt stöd verkar det ofta röra sig om försök i mindre skala och inte sällan bygga på enskilda socialsekreterares engagemang och initiativ. Vid uppföljande kontakt med en av kommunerna som nämns i förstudien framkommer att organisationsförändring och resursbrist har lett till att man inte kan längre kan arbeta strukturerat med föräldrastöd. Ett försök i en annan kommun att utforma en modell för föräldrastöd inom öppenvården har bidragit med erfarenheten att den som ger stöd till föräldrar till placerade barn behöver ha kunskap både om socialtjänstens arbete och om krishantering för att undvika splittring i förhållande till den ansvarige handläggaren. I några kommuner är arbetet enbart inriktat på att förbättra umgänget mellan barn och föräldrar men enligt en egen modell som man utvecklat, med förberedelser inför och stöd under umgängestillfällena och efterföljande reflektioner.

I Uppsala finns SUF-kunskapscentrum (Samverkan-utvecklingföräldraskap) – ett projekt som finansieras av Allmänna arvsfonden, Uppsala läns landsting och kommunerna i Uppsala län. SUF-kunskapscentrum erbjuder bl.a. stödgrupper för föräldrar med kognitiva svårigheter som har sina barn placerade i familjehem. Modellen som hämtats från Australien benämns ”Mamma trots allt” och har barnets bästa som utgångspunkt. Den första stödgruppen startades i februari 2013 och är nu avslutad. Hösten 2014 genomfördes en utbildning av gruppledare inför starten av nya stödgrupper. I utbildningen deltog även personer från andra delar av landet. Utvärderingen har hittills visat att gruppdeltagarna upplever att de fått ut mycket av träffarna, att nya relationer har byggts upp, att deltagarnas olika svårigheter inte har varit någon nackdel och att det varit särskilt bra med rollspel. Den självskattade

107 I Stockholms stads förstudie nämns gruppverksamheter i Järfälla, Sundsvall och Stockholm (den sistnämnda inspirerad av föräldrastödsprogrammet Komet).

föräldraförmågan bedömdes generellt högre efter genomgången stödgrupp.108

De tre stadsdelar i Stockholm som ingår i utvecklingsprojektet om föräldrastöd startade sin föräldrastödverksamhet den 1 december 2014. Den består i första hand av ett individuellt föräldrastöd efter dansk förlaga (ForældreStøtten i Köpenhamn) och på sikt även mammagrupper enligt ovan nämnda modell ”Mamma trots allt”. Förhoppningen är att försöksverksamheten på sikt ska bli ordinarie verksamhet i samtliga stadsdelar i Stockholm.109

12.7.5. Föräldrastöd genom frivilligorganisationer

I dialog med brukarrådet inom SKL:s verksamhet ”Kunskap till praktik”110 har överenskommelser träffats med RFHL, Rainbow Sweden och KSAN (Kvinnorganisationernas Samarbetsråd i Alkohol- och narkotikafrågor) för att nå föräldrar med missbruks- och beroendeproblematik som inte har kontakt med beroendevården. Dessa tre organisationer har på olika sätt och på olika nivåer utvecklat stöd till föräldrar.

Rainbow Sweden111 har, genom föreningen Maskrosföräldrar,112drivit s.k. framtidsverkstäder med föräldrar som har eller har haft sina barn omhändertagna. Vid en framtidsverkstad arbetar deltagarna tillsammans med en extern handledare med att lista både bra saker och sådant som kan förbättras. Utgångspunkten har varit barnets perspektiv och barnets rätt till sina föräldrar. Maskrosföräldrar arbetar med ett föräldrastödsprogram som benämns Relationsresan.

108 SUF arbetar med information, kunskapsförmedling, kunskapsutveckling, konsultation och metodutveckling när det gäller stöd till barn och föräldrar i familjer där någon av föräldrarna har utvecklingsstörning eller andra kognitiva svårigheter. 109 Information från representanter för projektet och en broschyr om det individuella stöd som erbjuds. 110 Kunskap till praktik är ett utvecklingsarbete som syftar till att utveckla missbruks- och beroendevården i Sverige. Det bygger på överenskommelser mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). 111 Rainbow Sweden är en sammanslutning av självständiga klientorganisationer. Kännetecknande för de åtta medlemsorganisationerna är att majoritetet av dess medlemmar själva har varit klienter, patienter eller fångar. 112 Maskrosföräldrar är en förening som har bildats av föräldrar med egen erfarenhet av att deras barn är eller har varit placerade i familjehem pga. missbruk och psykisk ohälsa.

KSAN har tillsammans med Riksförbundet för förstärkt familjehemsvård (RFF) under 2012–2014 drivit projektet, ”Flera mammor – ett placerat barn”. Projektet har innefattat gruppverksamhet för mammor, familjehemsmammor och socialsekreterare i form av framtidsverkstäder. En ”sammanfattande” fokusgrupp har avslutningsvis genomförts med deltagare från de olika grupperna. Syftet med denna var att sammanfatta erfarenheter om vad som fungerar för de biologiska föräldrarna och hur man kan öka möjligheterna för att de tre parterna ska ”kommunicera, respektera, samarbeta och vara ärliga mot varandra för barnets bästa”. Enligt rapporten har gruppverksamheterna omfattat totalt 43 kvinnor.113

RFHL driver sedan 2006 en öppen verksamhet för kvinnor som har haft ett drogmissbruk (Quinnokulan). Verksamheten finns för närvarande på sex orter i Sverige. Många av dessa kvinnor har erfarenhet av att ha eller ha haft sina barn placerade. Inom ramen för denna verksamhet pågår arbete med mentorskap. RFHL driver också ett projekt ”Qrut” vars primära målgrupp är mammor som fått eller riskerar att få sina barn omhändertagna. Det långsiktiga målet med projektet är att minska antalet omhändertaganden och att verksamheten ska kunna permanentas och finnas över hela landet. Projektet drivs med medel från Allmänna Arvsfonden och avses pågå under tre år med start 2014. Försöksverksamheten beräknas kunna omfatta 40 mammor under de tre år som projektet ska pågå. Föräldrastödet består i att

  • förklara omhändertagandeprocessen,
  • stödja mamman i kontakterna med socialtjänsten,
  • hitta former för att underlätta fortsatt kontakt mellan biologisk mamma och omhändertaget barn, och
  • ge stöd vid hemtagning, bl.a. stöd i att sätta gränser för barnet genom föräldrastödprogrammet Komet.114

I samarbete med föreningen Bryggan115 arbetar Kriminalvården med att stärka barnperspektivet genom barnombud på anstalter och

113 KSAN 2014. Projektet har genomförts i samarbete med Forum för familjevårdsvård och dess organisationer, vilka har svarat för rekrytering till grupperna. 114 Information från möte med representanter från RFHL:s projektgrupp.

häkten samt bedriva föräldracirklar. Föreningen arbetar också i övrigt med indirekt stöd till barn vars föräldrar är frihetsberövade genom stöd till deras föräldrar, individuellt och i grupp. Stödet kan även rikta sig till förälder som inte har någon kriminalvårdskontakt.

12.7.6. Inhämtade synpunkter

Vid utredningens kontakter med föräldrar, anhöriga, organisationer och professionella har framförts att det finns ett stort behov av kontinuerligt stöd till föräldrarna under en placering men att det i dag är bristfälligt eller helt saknas. Det finns en otydlighet när det gäller vilket ansvar socialtjänsten överhuvudtaget har för att stödja föräldrarna, men också var i organisationen ansvaret ligger. Det är ovanligt med strukturerat föräldrastöd för att möjliggöra en återförening eller ett gott föräldraskap på avstånd. Gruppverksamhet eller individuellt stöd i strukturerad form har prövats på flera håll men inte resulterat i kontinuerlig verksamhet.

RFHL och RFFR lyfter fram vikten av ett oberoende stöd, dvs. som inte ges av socialtjänsten, och självhjälpsgrupper.116

För att undvika placering bör först intensiva behovsanpassade öppna insatser ha prövats under en tid. Det behövs också ”mellanformer” såsom kontaktfamilj med utökat uppdrag, kvalificerat nätverksarbete m.m. Vid utredningens kontakter med olika organisationer har framkommit att föräldrar till barn med bl.a. neuropsykiatriska funktionsnedsättningar i vissa fall upplever omhändertaganden som kränkande även om de kan anse det nödvändigt i den situation som har uppstått. Upplevelsen beror på att de inte anser sig ha fått det stöd i öppna former som familjen bett om eller behövt och som skulle ha kunnat förebygga en placering.117

Olika synpunkter har framförts när det gäller inriktningen på det stöd som skulle behövas. När placering är enda utvägen behöver det finnas konkreta stödformer, såsom en extern ”lots” för

115 Bryggan är en förening vars verksamhet riktar sig till barn som har separerats från en eller båda sina föräldrar genom ett frihetsberövande orsakat av kriminalvården. 116 Uppgifter som framkommit vid möte med RFHL respektive skrivelse från RFFR 2015-03-31. 117 Uppgifter som framkommit vid möte med Attention, Autism- och aspergerförbundet och FUB.

föräldrar, stödgruppsverksamhet och kvalificerad föräldrarådgivning som föräldrar till placerade barn kan vända sig till och få stöd från, bl.a. i kontakten med socialtjänsten. Behovet av kunskapsstöd vid bedömningar och stöd till föräldrar och ökad kompetens om föräldraskap inom vuxenvården lyfts också fram. Det krävs ett bättre samarbete internt inom socialtjänsten, mellan de som arbetar med barn och unga och de som arbetar med vuxna. Föräldrar kan exempelvis behöva ekonomiskt stöd för att kunna återförenas med sina barn samt skuld- och budgetrådgivning. En ytterligare konkret åtgärd som föreslås är möjlighet att besluta om successiv hemflytt i samband med att LVU-vård upphör.118

12.8. Regler om stöd till föräldrar i andra nordiska länder

Som framgår nedan förefaller frågor om stöd till föräldrarna till samhällsvårdade barn ha fått större uppmärksamhet i våra nordiska grannländer än i Sverige. Lagstiftningen är tydligare i fråga om vilket stöd föräldrarna ska kunna erhålla och i något fall har ett utvecklingsarbete genomförts för att åstadkomma förbättrat stöd.

12.8.1. Norge

Vid en omsorgsovertagelse (tvångsomhändertagande) ska barnevernet inte bara följa barnets utveckling utan även föräldrarnas situation. Kort efter omhändertagandet ska föräldrarna kontaktas med erbjudande om stöd och uppföljning (bvl § 4–16). Om föräldrarna så önskar ska barnevernet, som en del av uppföljningen, förmedla kontakt med övriga hjälpinstanser.119 Vid en omsorgsovertagelse ska en preliminär omsorgsplan upprättas. Senast två år efter omhändertagandet ska en slutlig omsorgsplan tas fram

118 Förutom samtal med föräldrar och anhöriga som själva har hört av sig har utredningen sammanträffat med Föreningen Maskrosföräldrar, Attention, Autism- och Aspergerförbundet, För barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB), RFHL (Qrut-projektet), Samhällets Styvbarn och Riksförbundet för Föräldrars Rättigheter (RFFR). Utredningen har också hämtat in erfarenheter från professionella inom socialtjänsten och tagit del av erfarenheter från SUF Kunskapscenter i Uppsala och det pågående föräldrastödsprojektet inom Stockholm stad. 119 Diakonhjemmet Høgskole (2009) Tor Slettebø. Vägledningen finns på Barne og ungdoms- og familjedirektoratets hemsida www.bufetat.no

(bvl (§ 4–15) punkt 3). Av den sistnämnda planen ska det framgå om målet är en långvarig placering eller barnet ska återförenas med föräldrarna. Uppföljningen av föräldrarnas situation ska ta sin utgångspunkt i dessa planer.

12.8.2. Danmark

Kommunen ska enligt § 54 serviceloven erbjuda vårdnadshavaren en stödperson i samband med en placering av ett barn utanför det egna hemmet, oavsett om den sker frivilligt eller utan samtycke. Även i övrigt ska vårdnadshavaren få stöd för att om möjligt bidra till att lösa de problem som har orsakat placeringen och tillgodose omsorgen om barnet eller den unge vid en eventuell hemgång eller vid umgänge under placeringen. Kommunbestyrelsen ska upprätta en plan för föräldrastödet. Insatserna kan exempelvis bestå av familjebehandling, stöd i föräldrarollen eller föräldrastödsprogram. Det kan också handla om ekonomiskt stöd enligt § 52 a serviceloven om det kan bidra till att en återgång till hemmet påskyndas. Planen kan också innehålla initiativ till stöd som verkställs enligt annan lagstiftning, t.ex. missbruksbehandling eller en arbetsmarknadsinsats. Beslut om föräldrastöd ska motiveras och föräldrarna ska få vägledning om möjligheten att klaga.120

Som exempel kan nämnas att det i Köpenhamn sedan 13 år finns en verksamhet, ForældreStøtten, som består av fyra s.k. støttepersoner som är utbildade inom det psykologiska/sociala området och har lång erfarenhet inom området. Föräldrar till placerade barn kan själva vända sig till verksamheten. Stödet kan bestå av enskilda samtal, information om lagstiftningen och hur socialtjänsten fungerar, stöd i samband med möten av olika slag, stöd i samarbetet med socialtjänst och familjehem/institution, möjlighet att träffa andra föräldrar till placerade barn m.m. ForældreStøtten dokumenterar inte kontakten med föräldrarna och har tystnadsplikt även i förhållande till socialtjänsten. Verksamheten har inte heller något inflytande på beslut som rör barnet.121

120 Socialstyrelsen i Danmark (2012) s. 48 f. 121 http://www.foraeldrestoetten.dk

Danska Servicestyrelsen har tagit fram ett antal broschyrer som syftar till att informera föräldrar och barn om deras rättigheter i samband med en placering. En av dem riktar sig till föräldrarna och beskriver deras rätt att vara delaktiga, klagomöjligheter etc.122Övriga tre broschyrer vänder sig till barn och unga i olika åldrar.

Enligt en utvärdering av Det nationale forskningscenter for Velfærd, SFI, används stödpersonsordningen inte i särskilt hög grad. Endast 55 procent av kommunerna har tilldelat föräldrar en stödperson.123 En mindre, kvalitativ undersökning visade att föräldrar som fått en stödperson upplever ett stort utbyte av det. De kände sig stärkta som människor och föräldrar och önskade i högre grad än tidigare samarbeta med olika samhällsinstanser. Undersökningen antyder att en stödperson kan bidra till att stärka föräldrarnas samarbete och involvering i arbetet med barnet. Stödpersonen kan således, utöver det direkta stödet till föräldrarna, också ha en gynnsam effekt på kontinuiteten i placeringen.124

12.8.3. Finland

I den finska barnskyddslagen finns utförliga bestämmelser om den ”klientplan” som ska upprättas vid en placering av ett barn (§ 30 tredje stycket barnskyddslagen). Bland annat ska målet och syftet med vården utom hemmet antecknas och vilka särskilda insatser som behövs. I planen ska också dokumenteras hur kontakten med barnet ska upprätthållas, hur samarbetet med barnets föräldrar och andra närstående ska genomföras samt hur strävan att återförena familjen ska beaktas utifrån barnets bästa. För föräldrarna till ett omhändertaget barn ska en separat klientplan om stöd i föräldraskapet upprättas, om det inte anses onödigt. Planen ska vid behov upprättas i samråd med den övriga social- och hälsovården såsom missbrukarvården och den psykiatriska vården.

122 Danska Socialstyrelsen (2014), tillgänglig på www.socialstyrelsen.dk 123 Christoffersen M m.fl. (2005). 124 Jørgensen & Kabel (red. 2006).

12.9. Utredningens överväganden och förslag

12.9.1. Inledande överväganden

Återförening är en grundläggande princip i sociallagstiftningen. Förutsättningarna för att åstadkomma denna återförening kan dock vara högst varierande i det enskilda fallet, beroende på orsaken till placeringen, placeringens förväntade längd, barnets ålder, föräldrarnas resurser och förhållningssätt m.m. Hur socialnämndens planering för barnets eventuella återförening hanteras och kommuniceras är en viktig övergripande rättssäkerhetsfråga. I det sammanhanget är vårdplanen ett viktigt dokument. Inför en placering inhämtas vårdnadshavarens inställning till den vård som socialtjänsten anser att barnet behöver och det avgör om vården kan ges i frivillig form eller inte. Enligt den information som utredningen har fått används inte alltid vårdplanen som ett verktyg för den långsiktiga planeringen av vården och i kommunikationen med föräldrarna. I kapitel 13 lämnas förslag om att vårdplaneringen ska utvecklas i dessa delar.

Utrymmet för professionella bedömningar är stort när det gäller olika ställningstaganden under vårdens genomförande och måste så vara, eftersom förhållandena är högst varierande. Det kan exempelvis gälla förutsättningarna för återförening och vad som anses vara lämplig omfattning och utformning av umgänge etc. I vissa fall resulterar inte bedömningarna i några formella beslut men ligger till grund för överenskommelser av olika slag. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att denna typ av bedömningar kommuniceras så tydligt som möjligt och under värdiga former. Det är viktigt att ha tid för dialogen, att samtal följs upp, att föräldrar uppmuntras att ha med sig någon person som stöd etc. Komplexa bedömningar med långtgående konsekvenser får inte heller vara resultatet av enskilda socialsekreteras överväganden. I organisationen måste det finnas tillgång till erfarna kollegor och chefer samt juridiskt och psykosocialt kunskapsstöd. Det måste också finnas tillgång till extern handledning och upparbetade kontakter med andra verksamheter som kan behöva medverka i den typen av bedömningar.

I detta kapitel behandlas rättssäkerheten under vårdens genomförande ur föräldrarnas perspektiv samt hur behovet av stöd till föräldrarna tillgodoses. Utredningen anser att rättssäkerheten för föräldrar under vårdens genomförande, i form av regler och

uttalade principer, i stort sett är tillfredsställande. När det gäller vårdnadshavarens rätt till information och delaktighet kan dock lagstiftningen bli tydligare. Utredningen har också funnit att det förekommer brister i tillämpningen av olika handläggningsregler som behöver uppmärksammas. Främst gäller det att umgängesbegränsningar inte dokumenteras och i vissa fall förekommer utan formella beslut Utredningen har inte lagt något förslag i denna del eftersom dessa brister anses kunna åtgärdas genom Socialstyrelsens fortlöpande stöd till rättstillämpningen och IVO:s tillsyn.

Utredningen anser att stödet till föräldrar som får sina barn omhändertagna i dag är otillräckligt och alltför beroende av enskilda socialsekreterares ambitioner. Ett omhändertagande utlöser ofta en kris hos föräldrarna och om den inte hanteras kommer det att påverka barnet på ett negativt sätt. Föräldrarna kan dra sig undan eller befästa ett fientligt förhållningssätt till socialtjänsten och familjehemmet. Att föräldrarna får stöd är viktigt ur barnets perspektiv, oavsett om barnet på sikt kan återvända hem eller kommer att växa upp i familjehemmet. Stödet bör vara inriktat på hur föräldrarna kan hantera den nya föräldraroll som placeringen innebär och hur kontakten med barnet kan bli så positiv som möjligt.

12.9.2. Rätt till information och delaktighet

Utredningens bedömning: Vårdnadshavarens rätt till informa-

tion och delaktighet när barnet vårdas enligt LVU framgår inte tydligt av lagen.

Utredningens förslag: En bestämmelse ska föras in i den nya

LVU om att barnets vårdnadshavare, så långt det är möjligt och lämpligt, ska få information om vården av barnet och ges möjlighet att vara delaktiga.

Av den allmänna s.k. delaktighetsbestämmelsen i 3 kap. 5 § SoL följer att socialnämndens insatser ska utformas och genomföras i samverkan med den enskilde. I den inledande paragrafen i LVU klargörs att denna huvudprincip även gäller vid ett tvångs-

omhändertagande. Vården ska så långt möjligt utformas och genomföras i samverkan med den som har vårdnaden om barnet. Se även kapitel 14 när det gäller vårdnadshavarens bestämmanderätt vid en placering.

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter ska socialnämnden verka för att vårdnadshavaren deltar i arbetet med att upprätta, följa upp och vid behov revidera den genomförandeplan, som ska upprättas enligt 11 kap. 3 § andra stycket SoL. I den dialog som utredningen har haft med yrkesverksamma inom socialtjänsten har framkommit att uppföljningsmöten kring genomförandeplanen ofta inte kommer till stånd med den regelbundenhet som är önskvärd. Det beror bl.a. på praktiska svårigheter i kombination med vårdnadshavarens ofta problematiska livssituation. Vårdnadshavarna måste under sådana omständigheter hållas underrättade på annat sätt. Av JO-beslut och information från IVO framgår att det förekommer en hel del klagomål på bristande information och delaktighet.

Med stöd av de allmänna delaktighetsbestämmelserna anses socialtjänsten ha en långtgående informationsskyldighet i förhållande till vårdnadshavaren. Det framgår bl.a. av olika JO-uttalanden som har redovisats tidigare i kapitlet. Det framgår emelllertid inte uttryckligen av någon bestämmelse i SoL eller LVU att vårdnadshavaren ska få löpande information och uppmuntras till delaktighet. Utredningen anser att den nya LVU tydligare ska uttrycka att socialnämnden har en skyldighet att informera om barnets vård och ge vårdnadshavarna möjlighet att vara delaktiga i genomförandet av vården. En särskild bestämmelse föreslås också föras in i lagen om att informationen ska anpassas till den enskildes ålder, mognad, erfarenhet eller andra individuella förutsättningar. Denna bestämmelse gäller både informationen till barn och vuxna.

12.9.3. Offentligt biträde i flera situationer

Det har från olika håll förts fram att det är angeläget att barn och föräldrar kan få offentligt biträde vid mål om umgängesbegränsning och hemlighållande av barnets vistelseort. Utredningen föreslår att en sådan möjlighet förs in, se kapitel 10.

Det har också lyfts fram som otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt att barn och föräldrar inte har rätt till offentligt

biträde vid mål om vårdnadsöverflyttning. Dessa mål handläggs i tingsrätten som tvistemål vilket innebär att offentligt biträde inte kan förordnas. I tvistemål ska i stället kostnaden för juridiskt ombud täckas av rättsskyddet. Vårdnadshavaren kan också få juridisk hjälp genom rättshjälp, som täcker en del av kostnaden för det juridiska ombudet. Det händer att vårdnadshavare inte kan betala rättshjälpsavgiften. Utredningen instämmer i att det är en brist ur rättssäkerhetssynpunkt att offentligt biträde inte kan förordnas, med tanke på hur ingripande dessa beslut är. Se vidare förslag i nästa kapitel om att en översyn bör göras av om vårdnadsöverflyttning på talan av socialnämnden ska flyttas från allmän domstol till förvaltningsdomstol.

12.9.4. Kunskapsstöd för säkrare bedömningar i fråga om umgänge

Utredningens bedömning: Underlaget

för socialtjänstens

bedömningar i frågor om umgänge mellan föräldrar och barn behöver vila på en säkrare kunskapsgrund.

Utredningens förslag: Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att ta

fram ett stöd som kan bidra till kunskapsbaserade och därmed rättssäkra bedömningar rörande omfattningen och utformningen av umgänget mellan barn som har omhändertagits med stöd av LVU och deras föräldrar.

Vid frivilliga placeringar förutsätts att en samsyn mellan föräldrar, socialtjänst och familjehemsföräldrar kan uppnås om hur umgänget lämpligen bör utformas och vilken omfattning det ska ha utifrån barnets behov. Vid en LVU-placering har däremot socialtjänsten stora möjligheter att påverka föräldrars och barns umgänge. Utredningen anser att dessa bedömningar måste göras i varje enskilt fall efter noggranna överväganden om barnets behov av kontakt med föräldrarna på kort och lång sikt. Bedömningar om vad som är lagom umgänge och vilka former som anses lämpliga är dock grannlaga ställningstaganden. Även om umgänget ska utgå från barnets behov och vilja kommer hänsyn i praktiken att behöva tas både till familjehemmets och föräldrarnas önskemål och behov.

Förutom att barnets behov givetvis ska stå i förgrunden har faktorer som föräldrarnas problematik och den långsiktiga planeringen betydelse. Inte minst viktigt är också det stöd som föräldrarna kan erbjudas i kontakten med barnet så att den blir så positiv som möjligt. När omhändertagandet föranletts av brister i föräldraförmågan finns ofta behov av insatser för att utveckla föräldrarnas förhållande till barnet. Umgängesstöd, i form av att en utomstående person är närvarande vid umgängestillfällena, är ett absolut krav om det finns en skyddsaspekt. Men även i andra fall kan föräldrar behöva stöd i olika former för att umgängestillfällena ska vara positiva erfarenheter både för barn och för föräldrar. I det sammanhanget är det viktigt att inventera vilka resurspersoner som finns i familjens och barnets eget nätverk. Barnets behov av kontakt med syskonen behandlas i kapitel 5.

I kontakten med socialsekreterare, organisationer och enskilda föräldrar har utredningen uppmärksammats på behovet av vägledning för att socialtjänsten ska kunna göra dessa umgängesbedömningar på ett mer kunskapsbaserat och rättssäkert sätt. Utredningen föreslår därför att Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett nationellt kunskapsstöd rörande omfattningen och utformningen av umgänget mellan barn omhändertagits med stöd av LVU och deras föräldrar.

12.9.5. Stärkt stöd till vårdnadshavare i samband med omhändertagande

Utredningens bedömning: Stödet till vårdnadshavare behöver

förbättras för att göra vården stabilare och tryggare för det omhändertagna barnet.

Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i den nya LVU

om att socialnämnden aktivt ska erbjuda vårdnadshavare till barn som vårdas enligt nuvarande 2 § LVU stöd som kan bidra till att de blir delaktiga i vården av barnet och utvecklas i sitt föräldraskap.

Socialnämnden har ett ansvar för att ge föräldrar till placerade barn råd, stöd och annan hjälp som de behöver under vårdens genomförande och även sedan vården har upphört (6 kap. 7 § p 4 SoL respektive 5 kap. 1 § SoL). I nästa kapitel föreslås att en vårdplan som avser barn, om det inte möter särskilda hinder, även ska beskriva vilka förändringar som krävs för att barnet ska kunna återvända hem och vilket stöd nämnden kan erbjuda vårdnadshavarna för att det ska vara möjligt. Stöd i samband med att vården upphör behandlas i kapitel 18.

Föräldrarnas stödbehov varierar bl.a. beroende på om det är hemförhållandena, barnets beteende eller både och som har föranlett omhändertagandet. Även inom respektive ärendegrupp finns en stor spännvidd vad gäller problematik och andra omständigheter. Föräldrar med missbruksproblem har exempelvis andra behov än föräldrar med kognitiva svårigheter eller med en psykiatrisk problematik. Om det förekommer en hedersrelaterad problematik är det särskilt viktigt att stödet till föräldrarna utformas på ett sätt som inte äventyrar barnets säkerhet.

Nuvarande bestämmelse om råd, stöd och annan hjälp är allmänt hållen. Utredningen uppfattar att bestämmelsen i sin praktiska tillämpning sällan innefattar specifika stödinsatser utifrån föräldrarnas behov. Från barn- och ungdomsvårdens sida styrs kontakten med placerade barns föräldrar ofta av vad som är aktuellt i handläggningen av ärendet. Det kan exempelvis gälla umgänget mellan barn och föräldrar, beslut med anledning av behov som barnet har eller andra frågor. Självfallet kan det också finnas inslag av råd, stöd och annan hjälp i dessa kontakter. Utredningen anser dock att det finns ett stort behov av att utveckla olika former av stöd som utgår från föräldrarnas upplevda behov och som är skilt från handläggningen.

Utredningen anser att stödet utifrån nuvarande bestämmelse behöver utvecklas till alla grupper, men samtidigt har samhället ett särskilt stort ansvar att ge stöd till vårdnadshavaren vid tvångsingripanden. Med hänsyn till de krisreaktioner som har beskrivits i bakgrundstexten i detta kapitel anser utredningen att det är särskilt angeläget att tillgodose behovet av stöd till föräldrar vars barn omhändertas med stöd av nuvarande 2 § LVU. Förutom att hantera krisen måste föräldrarna anpassa sig till en ny föräldraroll. För barnets välbefinnande är det ofta avgörande att föräldrarna kan

acceptera placeringen och att familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar kan samarbeta. Stöd till föräldrarna kan avlasta barnet, underlätta och förbättra kontakten mellan barn och föräldrar samt bidra till att barnet inte försätts i en lojalitetskonflikt. Oavsett om det blir aktuellt med återförening eller inte bör föräldrarna få hjälp med att förstå att de kan bygga och behålla en bra relation till sitt barn livet ut. Barnen behöver samtidigt hjälp bl.a. av sina familjehemsföräldrar att prata om kontakten med föräldrarna och de behöver stöd att förhålla sig till olika situationer som uppstår. Få kommuner erbjuder ett anpassat stöd som syftar till att stärka föräldrarna i sin nya föräldraroll och ge dem förutsättningar att vara fortsatt delaktiga i sina barns liv.

När det gäller individuellt stöd visar erfarenheter att det är en fördel om stödet ges av en enhet eller person som är fristående från handläggningen av själva ärendet. Risken för splittring och motsättningar i förhållande till socialsekreteraren och familjehemmet måste dock hanteras. Det är viktigt att den som ger stödet är kvalificerad för uppgiften och är väl insatt i förutsättningarna för socialtjänstens arbete. Utredningens utgångspunkt är att socialtjänsten kan använda sig av befintliga öppenvårdsresurser i kommuner. Stödet kan också ges i form av kontaktperson, särskilt lämpad för uppgiften, eller genom samarbete med en frivilligorganisation. Den eller de som ska svara för stödet behöver initialt ges utrymme att utarbeta en modell och ett förhållningssätt som utgår från denna föräldragrupps särskilda behov. Utredningen anser att det stöd som avses med fördel kan ges som service, dvs. den behöver inte ges som en behovsprövad biståndsinsats.

För föräldrar som inte längre befinner sig i en akut kris kan gruppverksamhet vara ett bra sätt att dela erfarenheter. Det innebär dock särskilda utmaningar när det gäller sammansättning av grupper m.m. Se vidare angående utredningens förslag till nationellt stöd för kunskaps- och metodutveckling i det följande.

Utredningen föreslår av ovan nämnda skäl att en särskild bestämmelse om stöd till vårdnadshavare till barn som omhändertas enligt nuvarande 2 § LVU förs in i den nya LVU. Den ska tydliggöra inriktningen på stödet och kravet på motiverande insatser. Socialtjänsten måste i förhållande till denna grupp vara aktiv i sina erbjudanden om stöd, eftersom föräldrar i denna situation som en krisreaktion tenderar att dra sig undan eller vara fientligt inställda

till socialtjänst och familjehem. Stödet ska underlätta vårdnadshavarens delaktighet i vården och samarbetet med andra vuxna kring barnet samt bidra till att kontakten med barnet blir positiv. Vårdnadshavarna ska också kunna få stöd i olika myndighetskontakter och informeras om sina rättigheter.

Utredningen föreslår att när barn vårdas enligt nuvarande 2 § LVU ska socialnämnden aktivt erbjuda vårdnadshavarna stöd som kan bidra till att de blir delaktiga i vården av barnet och utvecklas i sitt föräldraskap.

12.9.6. Nationellt stöd för implementering av bestämmelsen om föräldrastöd

Utredningen förslag: Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att

stödja implementeringen av den nya bestämmelsen om stöd till föräldrar vars barn är omhändertagna enligt nuvarande 2 § LVU som utredningen föreslår. I arbetet ska svenska och nordiska erfarenheter tas tillvara. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med SKL och befintliga regionala strukturer inom barn- och ungdomsvården.

Utredningen har påvisat uppenbara brister när det gäller stödet till föräldrar vars barn har blivit tvångsomhändertagna. I den mån kommunerna arbetar med ett specifikt och strukturerat föräldrastöd, individuellt eller i grupp, verkar det oftast inte röra sig om någon kontinuerlig verksamhet. Inte sällan bygger det på initiativ av enskilda socialsekreterare och stödet blir varken uthålligt eller likvärdigt i landet. Problemet uppges vara bristande resurser men också svårigheter att i en enskild kommun utveckla arbetet.

Utredningen anser att det finns ett stort behov av att utveckla arbetet med stöd till placerade barns föräldrar, i synnerhet i samband med tvångsomhändertagande på grund av miljön i hemmet. Stödet till denna föräldragrupp är viktigt ur ett barnperspektiv. Det kan vara avgörande för att föräldrarna ska finnas kvar i barnens liv och bidra till att kontakten mellan barn och föräldrar blir positiv. Stödet kan också avlasta de barn som oroar sig för sina föräldrars situation. Om föräldrarna får ett bra stöd kan

samarbetet kring barnet bli bättre, vilket i sin tur bidrar till stabilitet och trygghet för barnet.

Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att stödja implementeringen av den nya bestämmelse som föreslås. De erfarenheter som finns i Sverige och övriga Norden ska tas tillvara och även inbegripa frivilligorganisationernas arbete på detta område. Dokumentationen av uppdraget bör ha karaktären av ett inspirationsmaterial och andra kommunikationsinsatser för att främja och stödja utvecklingen inom detta område.

13. Tryggheten för långsiktigt placerade barn

13.1. Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiv till utredningen ska en översyn göras av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade. Inom ramen för översynen ska orsakerna till att vårdnadsöverflyttningar och adoptioner används i relativt liten utsträckning analyseras. Utredningen ska överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att socialnämnden ska uppmärksamma dessa möjligheter i högre grad. Bland annat ska utredningen pröva om förutsättningarna för när socialnämnden ska ansöka om överflyttning av vårdnaden behöver förtydligas.

Även andra vägar för att stärka förutsättningarna för stabilitet och långsiktighet ska prövas. Enligt direktiven ska utredningen

  • överväga om bestämmelserna om flyttningsförbud enligt 24– 26 §§ LVU behöver förtydligas,
  • se över lagstiftningen om föräldrars rätt att begära prövning av om vården ska upphöra trots att ingen förändring har skett i deras livssituation,
  • överväga om det behövs bestämmelser, som innebär att en särskild prövning av om vården ska upphöra, när barnet har placerats i tidig ålder (t.ex. i åldern noll till tre år), samt
  • uppmärksamma behovet av långsiktighet i samband med rekrytering och matchning av vissa familjehem och särskilt förordnade vårdnadshavare.

13.2. Avgränsning och begrepp

Det är väl dokumenterat att instabilitet i form av såväl sammanbrott, dvs. när vården avbryts plötsligt, som planerade omplaceringar är ett stort problem inom samhällsvården. Orsakerna till den bristande kontinuiteten finns på flera nivåer. I denna utredning analyseras och övervägs åtgärder i första hand för att öka stabiliteten för den grupp av barn som placerats tidigt eller har varit länge i ett familjehem och är väl förankrade där.

Fosterbarn, fosterföräldrar och fosterbarnsvård används i vissa fall i texten. Det var benämningar som användes före socialtjänstreformen och som fortfarande används inom barnavårdsforskningen. I det följande beskrivs hur begrepp som tidig ålder, långvarig vård, varaktighet, långsiktighet, stabilitet och kontinuitet ska förstås i detta sammanhang. Som framgår är det inga exakta begrepp.

Tidig ålder

FN:s barnrättskommitté konstaterar att definitionen av tidig barndom varierar mellan olika länder och regioner och föreslår ”upp till åtta år” som en lämplig arbetsdefinition av tidig barndom (små barn).1 I den barnpsykologiska kunskapsöversikt som bifogas betänkandet (bilaga 4) avses med ”de yngsta barnen” de som är under fyra år.2

Enligt direktiven ska utredningen överväga om det behövs bestämmelser som innebär en särskild prövning av om vården ska upphöra när barnet har placerats i tidig ålder (t.ex. i åldern noll till tre år). I betänkandet används uttrycket tidig ålder endast i det sammanhanget och med innebörden att barnet har placerats före tre års ålder. För att få en viss uppfattning om hur många barn det rör sig om kan nämnas att 607 barn, som fyllde 18 år under 2013, hade placerats för första gången före sin treårsdag. För att anknyta till begreppet långvarig vård kan tilläggas att 258 av dessa barn hade varit placerade fem år eller mer.3

1 BO (2014). 2 Risholm Mothander P & Broberg A (2015) i bilaga 4 till betänkandet. 3 Socialstyrelsen, bearbetning av uppgifter i barn- och unga registret 2015-04-10.

Långvarig vård

Definitionen på långvarig vård varierar i olika undersökningar nationellt och internationellt men vanligtvis anses en vårdtid på fem år som lång.4 Utredningen anser att fem år är en rimlig gräns för att på ett generellt plan anse att vården är långvarig.

För det enskilda barnet upplevs som regel betydligt kortare tid än så som långvarig. Som framgår av den bifogade barnpsykologiska kunskapsöversikten har det barn som varit exempelvis två av sina första fyra år i familjehem i de flesta fall utvecklat en starkare förankring i familjehemmet jämfört med ett äldre barn som varit placerat tre av sina tolv år.5

Totalt 9 365 barn var den 1 november 2013 placerade i familjehem. 2 481 av dessa barn hade varit placerade i familjehem fem år eller mer, dvs. knappt 27 procent. Antalet barn som fyllde 18 år under 2013, vars första placering (alla placeringsformer) skedde före sju års ålder, uppgick till 1 083. Av dessa hade 435 barn varit placerade fem år eller mer, dvs. cirka 40 procent.6

Långsiktighet, varaktighet och stabilitet

Långsiktighet används i texten omväxlande med ord som varaktighet och stabilitet, med ungefär samma innebörd. Det syftar på en medveten planering utifrån ett relativt sett längre perspektiv. Motsatsen är kortsiktighet i planeringen och återkommande förändringar i barnets boendesituation.

Kontinuitet

Kontinuitet var en av huvudprinciperna i socialtjänstreformen. Framför allt betonades vikten av kontinuitet i förhållande till ansvarig socialsekreterare och en sammanhållen vårdkedja.7 En sammanhållen vårdkedja antyder att omplaceringar eller återplacer-

4SOU 2000:77 s. 289 ff. I en kartläggning inom ramen för betänkandet beskrevs en vårdtid som översteg fem år som lång. Bo Vinnerljung har bekräftat att det är en rimlig gräns ur forskningssynpunkt för när långtidsvård inträder. 5 Risholm Mothander P & Broberg A (2015) s. 44. 6 Bearbetning 2015-03-17 av Socialstyrelsens register över insatser för barn och unga. 7Prop. 1979/80:1 del A s. 213 f. och s. 329.

ingar till hemmet är noga övervägda och förberedda och att barnet eller den unge får möjlighet att bygga upp varaktiga relationer även utanför den egna familjen. Att vården präglas av kontinuitet innebär också att vårdens inledande och avslutande förbereds noga. Kontinuitet i lagens mening är också att barnet får möjlighet att behålla en nära kontakt med sina närstående.8

13.3. Återförening och varaktighet i andra länder

Under efterkrigstiden fanns ett samförstånd i Europa om barnavårdspolitiken. Syftet var att stödja föräldrarna i deras omsorg om barnen. Föräldrar hade rätt att ta sina barn ur frivillig vård och socialarbetarna var skyldiga att arbeta för återförening. Samtidigt kom familjehemsvården i västvärlden att brottas med problem. Det gällde bl.a. svårigheten att återförena barn och föräldrar efter ett omhändertagande och att sammanbrott i vården var vanligt förekommande.

Från 1970-talet gick utvecklingen i olika riktningar för att komma tillrätta med dessa problem. Storbritannien har, i likhet med USA och i viss mån Kanada, under de senaste decennierna i ökande omfattning använt adoption som barnavårdsinsats. Begreppen planering för varaktighet (permanency planning) och permanent placering (permanent placement) är centrala i dessa länder.

13.3.1. Varaktighetsmodellen

Planering för varaktighet respektive permanent placering innebär att barn ska ges varaktiga och stabila uppväxtförhållanden i första hand i sitt biologiska hem och i andra hand i ett annat permanent hem. Syftet är att förhindra att barn blir kvar i vården utan någon medveten långsiktig planering. Under de första åren efter ett omhändertagande ska stora insatser sättas in för att hjälpa de biologiska föräldrarna att förändra sin situation med återförening som

8 A.a. s. 214 f. och 307.

mål.9 Umgängesfrekvensen är mycket tät under denna tid, eftersom det är en förutsättning för att återförening ska vara möjlig och för att barnet inte ska skadas av separationen. Är det omöjligt att uppnå en permanent lösning för barnet på detta sätt, eller kräver det alltför lång tid, söker man andra sätt för att uppnå den eftersträvade varaktigheten för barnet. Det sker i första hand genom adoption, i andra hand vårdnadsöverflyttning eller i sista hand genom avtal om permanent långtidsplacering i fosterhemsvård. Vid adoption är det vanligaste att barnet väntar i en fosterfamilj medan adoptionsprocessen pågår. Fosterföräldrarna erbjuds att adoptera barnet eller så eftersöks en annan adoptivfamilj. Långsiktig ”tillfällig” vård förekommer inte enligt denna modell.10

13.3.2. Utvecklingen i Nordamerika och Storbritannien

Begreppet permanency kom att få delvis olika innebörd i Storbritannien jämfört med USA, även om det finns en gemensam bakgrund i upptäckten av ”barn på drift i vården”. Det finns skillnader i synen på adoptioner och hur långt principen om varaktighet har drivits, vilket förklaras med de skillnader som finns mellan dessa länder när det gäller välfärdspolitik och social barnavård. Fosterbarnsvården i USA har i högre grad än i Storbritannien präglats av instabilitet. Mot den bakgrunden har man i USA mer dogmatiskt anammat principen om varaktighet. Men man har samtidigt mer än i Storbritannien betonat att barnen i första hand ska återvända till de biologiska föräldrarna, vilket kräver ett intensivt socialt arbete. I USA och Kanada ses en fosterhemsplacering alltid som en temporär lösning.

I Storbritannien finns flera långsiktiga alternativ, även om man anser att adoption är att föredra. Adoption kan i Storbritannien ske genom domstolsbeslut, med eller utan samtycke av föräldrarna. Adoptivföräldrarna får det fulla ansvaret för barnet och placeringen upphör. Adoptivföräldrarna har dock rätt till stöd, utbildning och inkomstprövad ersättning under de första tre åren efter adopt-

9 Enligt Andersson G (2009) s. 193 är placerade barn i USA fria för adoption efter tolv månaders placering och i Storbritannien efter två års placering. Enligt en rapport från Socialstyrelsen (1995) gäller en tidsgräns på sex månader för spädbarn i vissa delstater. 10 Socialstyrelsen (1995) s. 29 ff.

ionen. Domstolen kan också besluta om vårdnadsöverflyttning med samtycke av föräldrarna (special guardianship) eller utan samtycke (residence order). Vårdnadsöverflyttning syftar till att ge en legal grund för livslång relation till fosterföräldrar utan att klippa av banden till ursprungsfamiljen. De nya vårdnadshavarna har rätt till stöd och ekonomisk ersättning. I dessa alternativ behåller de biologiska föräldrarna ett visst ansvar.11 Slutligen kan de sociala myndigheterna ha fortsatt ansvar för placeringen i fosterhem och göra regelbundna uppföljningar av vården (long term fostering).

I USA infördes 1980 en federal lag12 som stadgar rätt till permanency för placerade barn, antingen genom hemflyttning eller adoption. Förutsättningen för adoption är att barnets hemförhållanden är oförändrat dåliga efter ett behandlingsprogram som domstolen har ålagt de sociala myndigheterna och föräldrarna. Tidsfristen är maximalt 18 månader.13

I slutet av 1990-talet medförde den tidigare beskrivna varaktighetsprincipen statliga direktiv i såväl Storbritannien som USA om att dels öka andelen adopterade i gruppen omhändertagna barn, dels förkorta tiden mellan omhändertagandet och adoptionen.14

Vissa forskare hävdar att den ursprungliga tanken inte längre gäller i USA, dvs. att permanency skulle säkras genom intensivt familjearbete så att barn kunde återvända hem från fosterhem. Intensivt familjearbete har blivit en mindre tillgänglig insats för föräldrar och alltför lite uppmärksamhet har ägnats åt återföreningsarbete. I stället handlar permanency numera mest om adoption. När efterfrågan på adoptivfamiljer har ökat på grund av förändrad policy har det blivit nödvändigt att söka adoptivföräldrar i en bredare grupp samt ge olika former av stöd till adoptivfamiljer och även ekonomisk ersättning efter behovsprövning. Sammanbrott i adoptioner har blivit ett problem framför allt i USA, där antalet adoptioner från barnavårdssystemet har stigit i särskilt hög grad. Sammanbrottsfrekvensen ökar med barnets ålder vid placeringen, vilket i sin tur anses bero på att barnets särskilda behov ökar.15

11SOU 2009:68 s. 506. 12 The Adoption Assistance and Child Welfare Act of 1980. Efter införandet av annu en lag 1997, The Adoption Safe Families Act, ökade adoptionerna från barnavårdssystemet i ännu högre grad. 13SOU 1986:20 s. 112. 14 Nordin H (2003) s. 80. 15 Andersson G (2009) s. 194 ff. och s. 199.

13.4. Återförening och varaktighet i Sverige

13.4.1. Återförening är målet men avsteg är möjligt

Det finns en fosterbarnstradition i Sverige med långa placeringstider. 1960 års barnavårdslag avspeglade en politisk ambition att i stället satsa på förebyggande åtgärder för att hjälpa föräldrar att själva ta hand om sina barn. Om detta inte var möjligt skulle fosterhem erbjudas i första hand på frivillig väg. Föräldrastödsprincipen förstärktes ytterligare i 1980 års SoL och LVU. Den s.k. återföreningsprincipen kommer på olika sätt till uttryck i lag och förarbeten. Den innebär att barn som behöver vårdas i ett annat hem än det egna ska återförenas med sina föräldrar när syftet med vården har uppnåtts och inte pågå längre än nödvändigt.16

Debatten om återförening kontra varaktighet har förts återkommande i Sverige. Särskilt har de yngsta barnen som vistats lång tid i familjehem varit i fokus. Mest inflammerad var debatten i Sverige i början av 1980-talet. En kontroversiell fråga var hur viktigt det är för barn i familjehem att behålla kontakten med föräldrar och hemmiljö. Enligt det s.k. behovsorienterade synsättet17 är det viktigt att redan från början av en placering avgöra om det ska bli en permanent eller tillfällig placering. Vid en permanent placering är det viktigast att barnet får rota sig i familjehemmet och får möjlighet att etablera nya och varaktiga relationer till familjehemsföräldrarna. Enligt det relationsorienterade synsättet18 betonas barnens behov av en bibehållen kontinuerlig kontakt med sina föräldrar, oavsett om de ska stanna en kort tid eller hela uppväxten i familjehemmet. Det är i barns intressen att socialtjänsten gör ett aktivt arbete för att föräldrarna inte ska överge sina barn i familjehem.

Båda synsätten har sin utgångspunkt i psykoanalytiska teorier om utvecklingen av s.k. objektrelationer. Enligt Gunvor Andersson kan inte skillnader i teori motivera de stora skillnaderna i synsätt på familjehemsvården. Hon anser inte att det behöver vara någon motsättning mellan att ge barn stabilitet genom nya relationer till fosterföräldrarna och att tillgodose behovet av identitet genom bibehållna relationer till föräldrarna. Andersson menar att behovs-

16Prop. 1979/80:1 Del A s. 501. 17 Behovsskolan hänvisade till Goldstein J m.fl. (1973). 18 Relationsskolan hänvisade till Fanshel D & Shinn E B (1978).

skolans sympatisörer kan förväxla barns behov med fosterföräldrarnas och relationsskolans sympatisörer kan förväxla barns behov med föräldrarnas.19

Den relationsorienterade skolan introducerades i Sverige av forskarna vid Barnbyn Skå och blev en utgångspunkt för Barn i kris-projektet, som är det mest väldokumenterade forskningsprojektet i Sverige om familjehemsplacerade barn. Denna forskargrupp ansågs, redan innan forskningsprojektet slutfördes, ha påverkat sociallagstiftningen när det gäller betoningen av frivillighet, närhetsprincipen och att placeringar ska vara så korta som möjligt.20Denna linje fick också starkt stöd av Socialberedningen som förordade tillfälliga placeringar med några få undantag samt konkreta planer för familjens återförening vid ett omhändertagande.21

Lagstiftaren lyfte även fortsättningsvis fram återförening som huvudprincip samtidigt som vissa lagstiftningsåtgärder genomfördes för att öka tryggheten för de barn som trots intentionerna blev kvar i sitt familjehem. Sedan lång tid fanns reglerna om flyttningsförbud som enda möjlighet att förhindra återplacering till hemmet när den riskerade att vara skadlig för barnet. 1983 infördes vidgade möjligheter till vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar som syftade till att stärka barnets rättsliga ställning och få till stånd en samordning mellan reglerna i SoL och föräldrabalken (FB). Det betonades vid införandet att reglerna skulle tillämpas med viss restriktivitet. Sedan 1990-talet har principerna om barnets bästa, barnperspektiv och barnets rätt vunnit terräng, bl.a. som en följd av ratificeringen av barnkonventionen. Genom reglerna om att vårdnadsöverflyttning ska övervägas regelbundet efter tre år i samma familjehem har lagen gjort ett tydligt avsteg från återföreningsprincipen. I förarbetena har kontinuitet och stabilitet alltmer lyfts fram som övergripande mål.

19 Andersson G (1995) s. 36 f. 20 A. a. s. 32 och s. 185; Lundström T (1993) s. 153 f. 21SOU 1986:20 s. 108 ff.

13.4.2. En svensk modell för varaktighet

Socialstyrelsen fick i mitten av 1990-talet ett uppdrag av regeringen att utveckla och förstärka familjehemsvården som bl.a. resulterade i en kunskapssammanställning om långvarig vård i familjehem. I rapporten konstaterades att en svensk modell för familjevård har uppstått utifrån de förutsättningar som den svenska lagen ger. Utvecklingen i andra delar av världen har däremot gått i en annan riktning. I stället för att inskränka och begränsa föräldrarnas möjlighet att påverka barnens situation i familjehemmet, genom tvångsadoptioner och definitiva beslut om varaktiga placeringar, har man i vårt land kommit att eftersträva ett arbetssätt där föräldrarna görs delaktiga i arbetet med barnen. Detta utifrån en allt större medvetenhet bland svenska socialarbetare om föräldrarnas och övriga nätverkets betydelse för det familjehemsplacerade barnet. Socialstyrelsen pekade på den oro som fanns vid denna tid inom familjehemsvården för att en utökad tillämpning av vårdnadsöverflyttning skulle kunna innebära att man övergav detta inkluderande arbetssätt. Samtidigt fanns en önskan om att vid någon tidpunkt kunna fatta ett mer varaktigt beslut för barnets räkning. Rapporten avslutades med frågan om det skulle gå att skapa en svensk modell för varaktighet i familjehemsvården. Vårdnadsöverflyttningarna skulle i en sådan modell kompletteras med möjlighet att planera för varaktig familjehemsvård enligt SoL och eventuell långvarig vård enligt LVU.22

13.4.3. Tidigare utredningar

Sedan slutet på 1990-talet har flera utredningar haft i uppdrag att analysera behovet av lagändringar eller andra åtgärder för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem under lång tid.

22 Socialstyrelsen (1995) s. 77 ff.

Barnpsykiatrikommittén

Barnpsykiatrikommittén ansåg att den svenska modellen är viktig att värna men att det finns situationer där hänsynen till barnets bästa inte överensstämmer med lagens intentioner. Utredningen ansåg att barnets ställning vid långvarig familjehemsplacering borde utredas särskilt och att man då borde överväga att utöka möjligheterna till adoption eller annan permanent placering.23

LVU-utredningen

LVU-utredningen ansåg att intentionerna i lagstiftningen inte står i överensstämmelse med den verklighet som många barn lever i, med ovisshet om sin framtid. Socialnämnden borde i större utsträckning ansöka om vårdnadsöverflyttning även om vårdnadshavaren inte lämnar sitt samtycke. Möjligheten till adoption borde utredas för barn som placerats som spädbarn och som fått hela sin känslomässiga tillhörighet i familjehemmet. Utredningen föreslog införandet av en särskild prövning efter att barnet varit placerat tre år. Om vårdnadsöverflyttning inte var en framkomlig väg för att trygga barnets placering i familjehemmet skulle socialnämnden efter denna tid kunna besluta att den unge ska stanna i hemmet tills vidare om det ansågs vara till barnets bästa. Även vid vård enligt SoL skulle socialnämnden kunna fatta ett sådant beslut, men endast under förutsättning att vårdnadshavaren gav sitt samtycke. Efter ett beslut om tillsvidareplacering skulle vården enligt förslaget inte längre övervägas respektive omprövas var sjätte månad. Däremot skulle socialnämndens uppföljningsansvar kvarstå. LVU-utredningen föreslog också att hänsynen till barnets bästa skulle kunna leda till att vård enligt LVU inte ska upphöra trots att de ursprungliga grunderna för vård bortfallit.24

Flertalet remissinstanser var kritiska till förslaget om tillsvidareplacering med motiveringen att det var alltför rättsosäkert. Förslaget avvisades i den efterföljande propositionen som alltför långtgående. I stället förordades överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrarna som ett sätt att skapa bättre möjligheter för kon-

23SOU 1998:31 s. 216. 24SOU 2000:77 s. 134 ff.

tinuitet och trygghet. Regeringen föreslog införandet av bestämmelsen om att vårdnadsöverflyttning ska övervägas när ett barn varit placerat i samma familjehem i tre år, som trädde i kraft år 2003.25

Barnskyddsutredningen

Barnskyddsutredningen gjorde bedömningen att kontinuitet i placeringar lika mycket handlar om goda och fungerande relationer mellan berörda vuxna (föräldrar, familjehemsföräldrar och socialsekreterare) som om de juridiska lösningar som väljs. Socialtjänstens arbete behöver utvecklas genom att de möjligheter som finns att, i samråd med föräldrarna, planera för långsiktighet tas till vara på ett systematiskt och medvetet sätt. Vilken långsiktig lösning som bäst gagnar det enskilda barnet är högst individuellt. Det är inte heller alltid säkert att den lösning som valts håller över tid och socialtjänsten behöver ha en beredskap för det. Oavsett lösning gäller det att sträva efter att bygga täta skyddsnät runt barnet med såväl goda professionella kontakter som barnets eget nätverk.26

På förslag från Barnskyddsutredningen gjordes ett tillägg i bestämmelserna om överväganden för att dessa skulle bli mer framåtsyftande och kunna bidra till stabilitet. Vidare infördes en bestämmelse i SoL om att placeringskommunen får möjlighet att ge stöd till f.d. familjehem efter att de blivit särskilt förordnade vårdnadshavare. Enligt propositionen åstadkommes stabila och långsiktiga lösningar bäst om det finns ett fungerande och respektfullt samarbete mellan samtliga vuxna kring barnets situation. Frågan om barnets framtida boende bör regelbundet föras på tal så snart det står klart att barnet behöver stanna kvar och växa upp i familjehemmet.27

25Prop. 2002/03:53 s. 84 ff. 26SOU 2009:61 s. 508 f. 27Prop. 2012/13:10 s. 82.

13.5. Det placerade barnets familjetillhörighet

13.5.1. Olika slags föräldraskap

Föräldraskapet kan sägas bestå av tre delar som på olika sätt har betydelse för barnet: det juridiska ansvaret, det biologiska ursprunget och den psykologiska identifikationen. För barn som växer upp i familjehem kan samtliga delar ha betydelse. Det juridiska föräldraskapet finns reglerat i lagstiftningen. I flertalet fall är det en eller båda biologiska föräldrarna som är vårdnadshavare. Genom sina biologiska föräldrar befäster barnet sin identitet, dvs. föreställningen om vem man är, varifrån man kommer, varför man har placerats. Det psykologiska föräldraskapet innehas av den som genom sin dagliga omsorg och omvårdnad intar en unik plats i barnets inre liv och som är barnets psykologiska föräldrar.28

13.5.2. Rätten till familj

Barn har rätt till familj enligt centrala internationella och svenska dokument. Det är en grundläggande rätt bl.a. i Europakonventionen (artikel 8). Ursprunget handlade här inte om barns rätt utan om familjens rätt att få verka utan alltför stor offentlig styrning och påverkan. Mer och mer har emellertid barnets individuella rätt, enligt Titti Mattsson, kommit att framträda i den rättspraxis som Europadomstolen formulerat under åren. Rätten till familj har successivt accepterats i en europarättslig kontext men inte varit särskilt uppmärksammad i svensk rätt. Mattsson exemplifierar med vikten av att kompensera institutionsplacerade barn för deras brist på familj vid långvariga placeringar. Barn i den sociala barnavården har, enligt Mattsson, hem som sällan ser ut som vår kulturella föreställning av den traditionella familjen. I ett rättsligt perspektiv har en viss förskjutning skett från en strikt definition av kärnfamiljens beståndsdelar med några få undantag till mer utbrett synsätt på familjen som ett föränderligt begrepp och beroende på de faktiska förhållandena och individens rättigheter.29

28 Nordin H (2003) s. 14 ff. 29 Mattsson T (2010) s. 167 f.

Utifrån en undersökning av mål rörande vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar konstaterar Mattsson att familjerätten fortfarande mest baseras på förälderns ”etablerade position”. Samtidigt kan barnet i vissa fall uppnå och etablera en egen självständig position i familjehemmet. Det avspeglar sig i motiveringar till domskälen och utfall i domsluten i målen om vårdnadsöverflyttning.30

13.5.3. Balansen mellan varaktighet och identitet

Gunvor Andersson och Anna Hollander har bl.a. diskuterat begreppen varaktighet och identitet. De konstaterar att barn vanligen inte omhändertas på grund av ställningstaganden om deras känslomässiga relation till föräldrarna utan på grund av föräldrarnas omsorgsförmåga och sociala missförhållanden i hemmet. Kontinuerlig kontakt mellan barn i fosterhem och deras föräldrar under en placering är välgörande för barnens självkänsla och identitet. Den hjälper dem att handskas med sina känslor och gör att de kan se sina föräldrar mer realistiskt och att de kan relatera bättre till sina föräldrar.31 Alltmer uppmärksammas också det familjehemsplacerade barnets behov av goda relationer till syskon, kamrater och andra vuxna, som i ett livslopp kan vara nog så viktiga som föräldrarelationer. Goda och kontinuerliga relationer bör enligt författarna ses som behov, om man med behov menar sådant som barn behöver för överlevnad, utveckling och välbefinnande.

Andersson och Hollander konstaterar, med hänvisning till June Thoburn, att det placerade barnet behöver både varaktighet (trygghet och stabilitet i kärlek, familjeliv, vardagsliv) och identitet (behålla viktiga relationer i det förflutna, ha kontakt med ursprungsfamiljen, integrera det nuvarande med det som varit, få vara den man är). Det gäller att upprätthålla balans i barnavårdsarbetet mellan varaktighet och identitet.32

I sin forskning har Andersson funnit en brist på denna balans. En del barn i familjehem hade blivit sina fosterföräldrars barn i ett stabilt familjehem men hade tappat alla kontakt med sin ursprungsfamilj. Andra barn hade upplevt instabilitet i växlingar mellan

30 A.a. s. 169 f. 31 Andersson G (1998) s. 20. 32 Andersson G & Hollander A (1996) s. 88 f.

familjehem och hem. Några få barn hade behållit en relation till såväl familj som familjehem men det fanns också barn som lämnats i ett tomrum.33

Thoburn hävdar, utifrån sina brittiska erfarenheter, att juridisk status inte kan garantera att ett barn känner sig tryggt i en ny familj. Socialarbetarnas arbete och den dagliga kontakten med de vuxna som ersätter de biologiska föräldrarna spelar en viktig roll för barnets trygghet – kanske den viktigaste. Likväl behöver vissa barn den trygghet som ett juridiskt beslut ger, t.ex. känsliga barn som inte tryggt kan återgå till att bo med sina biologiska föräldrar. Vissa barn föredrar däremot ett lösare avtal än adoption, vårdnadsöverflyttning el. dyl. Att få höra att det inte finns någon möjlighet överhuvudtaget för dem att återvända hem skulle vara förödande. För dem är den lämpliga juridiska statusen att få vara fosterbarn för en längre tid. När föräldrar är villiga att samarbeta med myndigheter för att trygga barnets långsiktiga välbefinnande behövs inget domstolsbeslut överhuvudtaget. Föräldrarna, tillsammans med socialarbetarna och fosterföräldrarna, försäkrar barnet om att han eller hon ska får vara kvar där han eller hon är så länge alla inblandade, inklusive barnet självt, känner att det är rätt. Thoburn hävdar att lagen och dess utövning måste vara till för barnets välbefinnande snarare än ett orubbligt statligt styrmedel.34

13.5.4. Familjetillhörighet ur barnets perspektiv

I den svenska fosterbarnsvården och även internationellt har Gunvor Anderssons studier uppmärksammats, vilka lyfter fram fosterbarns tillhörighet, framför allt barn med dubbla uppsättningar föräldrar.35 Utifrån sina återkommande uppföljningar och intervjuer av en grupp med 26 barn som placerades utanför hemmet i 0–4-årsåldern36 konstaterar hon att bibehållen föräldrakontakt är något annat än bibehållen familjetillhörighet. Man kan tycka om sina föräldrar, ha en relation till dem och ändå välja att inte bo till-

33 Andersson G (1998) s. 7. 34 Thoburn J (1999) s. 5 f. 35 Nordin H (2003) s. 75. 36 Andersson G (2008). De två första uppföljningarna gjordes tre och nio månader efter den första uppföljningen. Därefter följdes barnen upp 5, 10, 15, 20 och 25 år efter den tidiga barnhemsvistelsen.

sammans med dem. Man kan tillhöra två familjer och vilja ha båda för livet. Detta är också hennes slutsats av en särskild studie där familjehemsplacerade barn i 10–11-årsåldern intervjuades i frågor som rörde deras förhållande till såväl biologisk familj som fosterfamilj. I denna kunde två grupper urskiljas. Den ena hade sin familjetillhörighet i fosterfamiljen och hade glesare kontakt med sina föräldrar. Den andra gruppen hade tillhörighet både till fosterfamiljen och sin biologiska familj och rörde sig relativt fritt mellan de båda familjerna.37

Även om det utifrån Anderssons studie inte går att dra slutsatser om samband mellan föräldrakontakt och utfall finns vissa tendenser. Barn som övergivits av sina föräldrar och hade fosterföräldrarna som sina psykologiska föräldrar hade färre symtom på känslomässiga störningar men inte jämförelsevis högre självkänsla. De barn som hade sina biologiska föräldrar som psykologiska föräldrar hade fler symtom och sämre självkänsla – eftersom de biologiska föräldrarnas situation kännetecknas av brister och missförhållanden. De barn som hade både fosterföräldrarna och de biologiska föräldrarna som viktiga föräldragestalter hade färre symtom på känslomässiga svårigheter och högre självkänsla.38

13.6. Instabilitet i vården av barn

Motsatsen till stabilitet och varaktighet är instabilitet, vilket brukar kopplas till sammanbrott, dvs. när vården avbryts plötsligt och oplanerat. Instabilitet har betydelse för samhällsvårdens kvalitet. Det går däremot inte att använda som enda mått, då även en stabil placering kan vara bristfällig. Instabilitet har dock visat sig samverka med negativa upplevelser samt långsiktiga negativa konsekvenser för barn.39

Enligt Gunvor Andersson finns mycket som talar för att oplanerade avbrott eller sammanbrott i familjehemsplaceringar är en riskfaktor. För några barn i hennes undersökningsgrupp var det dock snarare ett skydd.40 Liknande exempel finns i Viktoria Skoogs

37 Andersson G (1998) s. 3 och 20. 38 Andersson G (1995) s. 166. 39 Skoog V (2013) s. 14. 40 Andersson G (2008) s. 116.

studie som återges i det följande. En enskild omplacering eller återgång till hemmet kan vara positivt för barnet även om det sker oplanerat. Det kan vara slutet på en period när barnet har vantrivts. Det är också långtifrån säkert att barnen och socialtjänsten har samma uppfattning om skälet till att en placering avslutas.41

13.6.1. Riskfaktorer för sammanbrott

Det finns omfattande internationell och även svensk forskning om sammanbrott inom samhällsvården. Risken för sammanbrott ökar om placeringen rör ungdomar med beteendeproblem. Att barnet tidigare har omplacerats har också visat sig vara en riskfaktor för sammanbrott.42 I ett flertal studier och litteraturöversikter redovisas en minskad risk för instabilitet i släktingplaceringar men det finns också studier som visar att skillnaden är marginell eller att risken ökar. Att barn placeras i familjehem med yngre eller jämnåriga biologiska barn till familjehemsföräldrar har visat sig vara en riskfaktor för sammanbrott. Även byte av socialsekreterare och ”finansiella restriktioner” inom socialtjänsten ökar risken för sammanbrott.43

Sammanbrott kan betyda omplacering eller återgång till hemmet. Inte sällan leder det till senare återplacering i vård. I en svensk registerstudie av barn i åldern 1–15 år där vården upphört placerades mellan 25 och 40 procent (beroende på barnets ålder) återigen för vård utom hemmet inom två år.44

41 Skoog V (2013a) s. 49. 42 Vinnerljung m.fl. (2001) och Egelund T m.fl. (2010). Dessa studier visar på en sammanbrottsfrekvens på mellan 40–50 procent när det gäller de äldre barnen, vilket ligger i linje med internationell forskning. 43 Skoog V (2013). 44 Vinnerljung B m.fl. (2004) s. 154 ff.

13.6.2. Förekommer även då barn är yngre och långsiktigt placerade

Enligt en senare studie,45 som genomfördes inom ramen för ett regeringsuppdrag till Socialstyrelsen, är sammanbrott relativt vanligt även bland långvarigt placerade barn och bland yngre familjehemsplacerade barn. Med långvarigt placerade barn avsågs i studien barn som befann sig i familjehemsvård när de fyllde tolv år och som hade bott i samma familjehem under minst fyra år. Med yngre barn avsågs barn 0–10 år som placerades i familjehem 1999–2005 och där placeringen varade minst tre månader. Bland de långvarigt placerade barnen i studien slutade 24 procent i sammanbrott och bland de yngre barnen 13 procent. I båda grupperna var det oftast familjehemsföräldrarna som tog initiativ till sammanbrottet, men beträffande de yngre barnen var det också vanligt att de biologiska föräldrarna var initiativtagare.46 Socialtjänsten tog initiativet i 14 procent av fallen när det gällde de långvarigt placerade barnen och i 10 procent av fallen när det gällde de yngre barnen. Risken för sammanbrott minskade i båda grupperna då barnet placerats i tidig ålder (0–2 år) eller hade föräldrar som avlidit eller övergivit barnet. Enligt rapporten föregicks sammanbrotten ofta av varningssignaler till socialtjänsten. Socialstyrelsen drog slutsatsen att barnet, familjehemmet och de biologiska föräldrarna behöver få mer stöd för att förhindra att konflikter uppkommer och i att lösa uppkomna konflikter.

13.6.3. Planerade flyttningar bidrar också till instabilitet

I en doktorsavhandling av Viktoria Skoog har avslutade placeringar studerats i en vidare bemärkelse, som även inkluderar planerade vårdbyten. En central slutsats av studien var att barn i olika åldrar erfar olika typer av instabilitet. Det vanligaste skälet till instabilitet i vården för förskolebarn var planerade byten av vårdmiljöer och

45 Socialstyrelsen (2012a). Studien omfattade tolv kommuner i ett län. B Vinnerljung och M Sallnäs har analyserat data och svarar för en separat underlagsrapport som bifogas rapporten. 46 Familjehemsföräldrarna tog initiativet i 44 respektive 45 procent av fallen. De biologiska föräldrarna var initiativtagare till sammanbrottet i 38 procent av fallen beträffande de yngre barnen.

för tonåringar sammanbrott.47 En annan slutsats var att ur barnets perspektiv kan såväl sammanbrott som planerade vårdbyten, beroende på situationen, vara förknippade med svåra känslor.48

13.6.4. Barns upplevelser av sammanbrott

Kunskapen om hur barn upplever instabilitet är begränsad och handlar nästan uteslutande om tonåringars upplevelser. I Skoogs avhandling har tolv barn i åldern 8–18 år med erfarenhet av sammanbrott djupintervjuats. Sammantaget upplevde barnen att sammanbrott främst orsakades av strukturella faktorer, dvs. bristande planering, information, matchning och kontroll av vårdmiljöer, brister hos vårdgivare (rigida strukturer eller missförhållanden) samt egna beteendeproblem. Dessa var enligt barnen en reaktion på de upplevda bristerna eller orsakades av samma beteendeproblematik som föranledde deras placering. Barnen kände sig inte tagna på allvar när de inte trivdes i sina placeringar.49

Enligt Skoog bör diskussionen inte i första hand handla hur sammanbrott kan förhindras utan om hur matchningen mellan barn och vårdmiljö kan förbättras samt vikten av att upprätta en reservplan för vad som ska hända om barnet inte kan vara kvar. Studien indikerar, enligt Skoog, att barn behöver involveras i matchningsprocessen och att socialtjänsten bör undvika snabba placeringsförlopp och tillfälliga placeringar.

13.7. Särskilt om de små barnens behov av stabilitet

Pia Risholm Mothander och Anders Broberg har för utredningens räkning gjort en barnpsykologisk kunskapsöversikt50 om de yngsta barnens behov i situationer där brister i deras omvårdnad kräver samhällelig uppmärksamhet(se bilaga 4).

Barn som tidigt i sitt liv placeras i familjehem har särskilt stora behov av att få en trygg bas och en familj för livet. Insatser till

47 Skoog V (2013) s. 33 f. 48 Skoog V (2013a) s. 49 f. 49 Skoog V (2013) s. 35 f. 50 Risholm Mothander P & Broberg A (2015), bilaga 4 till betänkandet.

spädbarn och små barn bör initialt och oftast även långsiktigt riktas gemensamt till förälder och barn med målsättningen att barnet inte ska behöva separeras från sina föräldrar. Om barnet och föräldern måste skiljas åt ska barnet placeras så att en tät kontakt kan upprätthållas mellan dem till dess att slutligt beslut fattas. Om socialnämnden beslutar om familjehemsplacering måste familjehemsföräldrar uppmuntras att välkomna barnet i sitt hem fullt ut och engagera sig långsiktigt. Det kräver särskilt väl fungerande familjehem, en långsiktig planering och en stödjande organisation för familjehemmen.

Hänsyn till placerade barns ålder måste, enligt Risholm Mothander och Broberg tas i varje enskilt fall. Barn som varit två av sina första fyra år i ett familjehem har t.ex. i de allra flesta fall utvecklat en starkare förankring i familjehemmet jämfört med äldre barn som varit där tre av tolv år. Yngre barns behov av sina familjehemsföräldrar kan därför se annorlunda ut än äldres.

När ett litet barn vistats mer än sex månader i ett välfungerande familjehem har det med stor sannolikhet utvecklat en anknytning till minst en av familjehemsföräldrarna. Därmed är grunden lagd för nya utvecklingsuppgifter: att utveckla relationer till jämnåriga, andra vuxna och att lära känna den fysiska världen som omger bostaden. Det är summan av dessa uppgifter som, enligt kunskapsöversikten, är innebörden i att barnets rotat sig och alltså känner sig trygg inte bara med sina anknytningsrelationer utan i en större social och fysisk miljö.

I de fall grunden för samhällsvård, i form av förälderns oförmåga att ta hand om sitt barn, har upphört måste barnens anknytning och behov av omvårdnadsmässig stabilitet vägas in vid beslut om vårdens upphörande. Risken för barnets utveckling, genom att ryckas upp ur den miljö som barnet rotat sig i och flytta från de familjehemsföräldrar som barnet upplever som sina riktiga föräldrar måste, enligt kunskapsöversikten, nogsamt vägas mot de biologiska föräldrarnas berättigade önskan att återfå sitt barn.

13.8. Lagbestämmelser som berör långvarigt placerade barn

Nedan behandlas de lagbestämmelser som utredningen anser ha störst relevans när det gäller barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade. Det handlar om reglerna om vårdplan, övervägande av vården, vårdens upphörande, flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning. Dessutom behandlas adoption som barnavårdsinsats, vilket är ett oreglerat område men som i direktiven lyfts fram som en fråga att uppmärksamma mer. I detta sammanhang ska också erinras om bestämmelsen om att socialnämnden ska lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver under placeringen (6 kap. 7 § 4 SoL). Stödet till föräldrarna har stor betydelse för frågor om stabilitet. Det har behandlats i kapitel 12. Bestämmelser som nämns behöver både ses var för sig och i ett sammanhang.

Utredningen har haft en dialog om långsiktighet med utgångspunkt från de aktuella bestämmelserna med en referensgrupp bestående av erfarna socionomer från tio kommuner samt en representant från Föreningen Socionomer inom Familjehemsvården (FSF). Möten har också förekommet kring dessa och andra frågor i utredningens uppdrag med de regionala utvecklingsledarna inom barn- och ungdomsvården och IFO-familjevårdsnätverket på Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som består av IFO-chefer och chefer inom familjehemsvården. Därutöver har kontakter förekommit med Socialstyrelsen (BBIC-ansvariga m.fl.), juridiska avdelningen inom Stockholms stad, chefer inom individ- och familjeomsorgen, advokat och domare inom en region m.fl. grupper. Se redovisade synpunkter under respektive avsnitt.

13.9. Vårdplanen och dess roll

Enligt 11 kap. 3 § första stycket SoL ska en vårdplan upprättas när någon behöver vårdas i ett HVB eller ett familjehem. För barn och unga som placeras ska, enligt andra stycket, därtill upprättas en genomförandeplan. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska såväl vårdplanen som genomförandeplanen uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän ansvarar för.

13.9.1. Syfte och avgränsning

Sedan lagens tillkomst har vårdplanen varit ett obligatoriskt dokument vid en ansökan om vård enligt LVU. Vårdplanen är i LVUsammanhanget ett underlag för att bedöma samtycket till vården.

År 2001 utvidgades kravet på vårdplan till alla placeringar av barn med motiveringen att det är ett rättssäkerhetskrav att det finns en vårdplan vid en så pass ingripande åtgärd som en placering utanför det egna hemmet. Socialnämnden måste på ett lättfattligt sätt kunna visa vilka syften placeringen har och hur man ämnar uppnå dessa. Enligt förarbetena kan vårdplanen underlätta tydlighet och kommunikation mellan socialnämnden och barnet och dess vårdnadshavare. Vårdplanen kan också skapa tydlighet mellan olika huvudmäns ansvar.51

År 2008 utvidgades kravet på vårdplan till vård av vuxna och samtidigt infördes krav på att en kompletterande genomförandeplan ska upprättas när barn och unga vårdas i familjehem eller HVB.

Innehållet i vårdplanen respektive genomförandeplanen framgår av 5 kap. 1 a § socialtjänstförordningen (2001:453, SoF). Förenklat uttryckt ska vårdplanen fokusera på vad som behöver göras, medan genomförandeplanen beskriver hur det ska gå till. Genomförandeplanen ska tydliggöra ansvar och roller mellan den som ger vården, vårdnadshavaren, socialtjänsten och eventuellt andra verksamheter.52 Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter om att genomförandeplanen ska omfatta, vilka åtgärder som krävs när det gäller det placerade barnets utbildning, behov av hälso- och sjukvård och umgänge med föräldrarna.53

13.9.2. Innehållet i vårdplanen

Innehållet i vårdplanen regleras i 5 kap. 1 a § SoF. En vårdplan ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

51Prop. 2000/01:80 s. 105. 52 Socialstyrelsen (2012d) s. 186. 537 kap. 3 § SOSFS 2012:11.

1. de särskilda insatser som behövs,

2. det sätt på vilket den unges umgänge med föräldrar, vårdnads-

havare och andra närstående ska ordnas,

3. målet med vården, och

4. den vårdbehövandes och, i fråga om barn, även hans eller hennes

vårdnadshavares syn på den planerade vården.

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU bör vårdplanen innehålla uppgifter om vilken vårdform som är planerad, dvs. familjehem eller HVB, vårdens huvudsakliga inriktning och under vilka premisser socialnämnden anser att vården bör kunna upphöra. Ett visst tidsperspektiv bör kunna anges vid LVUvård, t.ex. om vården är avsedd att vara långvarig.54

13.9.3. Samtycke till vårdplanen – en förutsättning för frivillig vård

Utgångspunkten är att den vård som socialnämnden anser behövs i första hand ska bygga på frivillighet. Den behövliga vården ska beskrivas i vårdplanen och vårdnadshavaren och den unge som har fyllt 15 år ska ta ställning till om de samtycker eller inte. Om samtycke lämnas till vårdplanen i sin helhet kan vården ske med stöd av SoL. Förutom att det måste finns en tydlighet kring vad vårdnadshavare och barn samtycker till måste det klargöras att samtycket kan återkallas.55

Samtycke ska som regel respekteras men det kan finnas skäl att tillämpa LVU även vid lämnat samtycke till vårdplanen. Särskilda skäl att tillämpa LVU trots lämnat samtycke kan exempelvis vara att det finns risk att samtycket återkallas, att det är begränsat i tid eller till en viss placeringsform, att vårdnadshavaren befaras ingripa i vården på ett störande sätt eller att barnets behov av trygghet motiverar LVU-vård och umgänget kan behöva regleras.56 Se vidare utredningens förslag i kapitel 7 om att det tydligare ska framgå av den nya LVU att det finns ett visst utrymme att tillämpa lagen trots ett lämnat samtycke.

54 SOSFS 1997:15 s. 38. 55 Socialstyrelsen (2012d) s. 160. 56 SOSFS 1997:15 s. 18 f. och Socialstyrelsen (2012d) s. 160 f.

13.9.4. Uppföljning av vårdplanen

Av lagen framgår inte att vårdplanen ska följas upp och vid behov förändras. Däremot uttalas i förarbetena att det är viktigt att vårdplanen är realistisk och att den följs upp. Den ska vara underlag för uppföljning och utvärdering i kommunikationen med barnet och vårdnadshavaren.57 Enligt Socialstyrelsen allmänna råd måste ändringar få göras i vårdplanen under pågående vård. Sådana ändringar ska ske i samråd med vårdnadshavaren och den unge liksom vid den ursprungliga vårdplaneringen.58

I samband med förändringen av övervägandebestämmelsen 2013 uttalade regeringen att frågan om barnets framtida boende regelbundet ska föras på tal så snart det står klart att barnet behöver stanna kvar i familjehemmet. Denna dialog ska ha sin utgångspunkt i den aktuella individuella vårdplanen och genomförandeplanen.59

13.9.5. Inhämtade synpunkter

I utredningens kontakter har framkommit att vårdplanen i miljöfallen generellt sett inte används som ett verktyg för att tydliggöra om planeringen är inriktad på återförening eller inte. Vårdplanen beskriver i regel bara hur barnets behov ska tillgodoses genom placeringen och hur kontakten med föräldrarna ska se ut. Det är ovanligt att det finns en planering för hur föräldrarna ska förändra hemsituationen och sitt föräldraskap för att barnen ska kunna flytta hem eller vilken hjälp de erbjuds. Vissa kommuner reviderar vårdplanen vid behov, andra inte. En allmän uppfattning är att dokumentet glöms bort i och med att man fortlöpande arbetar med genomförandeplanen.

En bild som också förmedlas är att socialtjänstens handläggare, särskilt vid frivilliga placeringar, är osäkra på om de trots en längre tids familjehemsplacering har rätt att ge uttryck för sin bedömning att barnet behöver få vara kvar i familjehemmet. Även om återföreningsprincipen således är starkt förankrad i socialtjänsten uppges stödet till föräldrarna vara bristfälligt. Socialsekreterare i referens-

57Prop. 2000/01:80 s.105. 58 SOSFS 1997:15 s. 39. 59Prop. 2012/13:10 s. 82.

gruppen menar att det är svårt att få gehör för ett arbetssätt som innebär reellt stöd till föräldrarna för att de ska kunna ta hem sina barn eller få en bättre kvalitet i kontakten. I enskilda ärenden finns ibland olika uppfattningar bland tjänstemännen, barnets socialsekreterare, familjehemssekreterare och chefer, om inriktningen i arbetet vid familjehemsplacering.

Det är inte ovanligt att vårdplanen upprättas i ett akut läge och ibland i en förhandlingssituation med vårdnadshavaren. Ofta har man inte fullt ut klart för sig barnets behov utifrån vad de varit med om, men efter en tid i familjehem blir barnets behov tydligare. Även föräldrarnas förmåga att förändra sin situation visar sig först efter en tid. Mot denna bakgrund ansågs det motiverat att införa ett krav på att vårdplanen ska revideras efter en tid. Det förutsågs emellertid att samarbetet med föräldrarna i vissa fall kunde försämras om socialtjänsten är tydlig med sin bedömning att barnet måste få bo kvar i familjehemmet. Det skulle indirekt kunna påverka barn och familjehem på ett olyckligt sätt. Samtidigt ansågs denna tydlighet många gånger vara nödvändig för att förbättra förutsägbarheten för barnet.

13.10. Överväganden av vården

Socialnämnden är skyldig att minst en gång var sjätte månad överväga om vård i ett annat hem än det egna, som ges med stöd av SoL eller 2 § LVU, fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas (6 kap. 8 § första stycket SoL och 13 § första stycket LVU). Bestämmelsen i SoL gäller samtliga frivilliga placeringar, oavsett placeringsform och även vid s.k. privatplacering. Bestämmelsen i LVU gäller endast miljöfallen. Om vården ges med stöd av 3 § LVU på grund av den unges beteende ska vården i stället omprövas varje halvår, vilket innebär att ett nytt beslut fattas om vården ska bestå eller inte.

Bestämmelserna i SoL och LVU om regelbundna överväganden respektive prövningar av om vården fortfarande behövs anses vara det främsta uttrycket i lagen för återföreningsprincipen.

13.10.1. Bakgrund och syfte

I förarbetena till 1980 års LVU förutsågs en längre vårdtid när vården orsakas av brister i omsorgen jämfört med i de s.k. beteendefallen. Vårdtiden längd bör därför i dessa fall inte fastställas från början. Det bör emellertid åligga nämnden att kontinuerligt följa vården så att den inte pågår längre än nödvändigt. För att underlätta denna kontroll bör den tjänsteman som har det direkta ansvaret för barnet vara skyldig att årligen anmäla för nämnden hur vården bedrivs och hur den unges och föräldrarnas förhållanden utvecklat sig. Nämnden kan efter en sådan anmälan ta upp ärendet till prövning. Om vården på ett betryggande sätt kan fortsätta i frivilliga former, ska nämnden besluta att vård med stöd av LVU ska upphöra. En bestämmelse infördes i SoF om att socialnämnden regelbundet och minst en gång om året vid sammanträde informellt ska överväga om vård enligt lagen fortfarand behövs.60

I och med den nya LVU från 1990 fördes bestämmelsen över till LVU och tidsgränsen ändrades från minst en gång om året till minst en gång var sjätte månad. Skälet till att tätare överväganden påbjöds var behovet av ökad insyn från socialnämndens sida. Med den strävan som finns om återförening behövdes, enligt förarbetena, tätare kontroller av hur man inom socialtjänsten har lyckats upprätthålla kontakten mellan föräldrarna och barnen och vilket stöd som dessa har fått.61 Samtidigt fördes en bestämmelse in i SoL om överväganden även vid frivilliga placeringar.

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör övervägandet göras med utgångspunkt i vårdplanen, innehålla information om hur vården bedrivs samt hur barnets och föräldrarnas förhållanden utvecklar sig. Vid vård enligt LVU är det också viktigt att redovisa vårdnadshavarens inställning till fortsatt vård och om det är tänkbart att fortsätta vården med samtycke.62

Övervägandet har nära samband med socialnämndens ansvar att noga följa vården enligt 6 kap. 7 b SoL och 13 a § LVU. Denna regelbundna uppföljning ger underlag till övervägandet.63

60Prop. 1979/80:1 del A s. 501 ff. 61Prop. 1989/90:28 s. 75. 62 SOSFS 1997:15 s. 67. 63 Socialstyrelsen (2012d) s. 222.

13.10.2. Inget formellt förfarande

Ett övervägande är inget formellt förfarande utan endast en information till socialnämnden. Detta förenklade förfarande motiverades i förarbetena med att en obligatorisk prövning i miljöfallen varje halvår skulle kunna skapa en oro och otrygghet hos barnet, de biologiska föräldrarna och familjehemsföräldrarna. Det skulle kunna motverka syftet med placeringen, nämligen att skapa trygga och stabila förhållanden för barnet.64 Det finns inget krav på att övervägandet ska vara skriftligt men enligt Socialstyrelsen bör det finnas ett skriftligt underlag, även om det inte behöver vara så omfattande.65

Finner nämnden vid sitt övervägande att det finns anledning att ifrågasätta om vården ska fortsätta bör nämnden ta upp frågan till formell omprövning. Då ska nämnden ta initiativ till att en utredning görs som senare föreläggs nämnden med förslag till beslut. Förvaltningslagens bestämmelser om kommunicering m. m. blir då tillämpliga.66

13.10.3. Övervägandet ska även vara framåtsyftande

Den 1 januari 2013 infördes ett tillägg i de aktuella bestämmelserna om att socialnämnden också ska överväga hur vården bör inriktas och utformas. Enligt regeringen var syftet ökad förutsägbarhet och öppenhet kring de bedömningar som görs och därigenom bidra till att uppnå långsiktiga och stabila lösningar utifrån barnets bästa. Frågan om barnets framtida boende bör regelbundet föras på tal så snart det står klart att barnet behöver stanna kvar och växa upp i familjehemmet. I vissa fall kan den långsiktiga planeringen göras på ett tidigt stadium, t.ex. om det kan antas att föräldrarna inom överskådlig tid inte kommer att kunna utöva den praktiska vården av barnet. I andra fall kan det ta längre tid och sammanfalla med treårsregeln för övervägande av vårdnadsöverflyttning eller vid en senare tidpunkt. Det är förutsättningarna i det enskilda fallet som avgör när en sådan diskussion ska inledas och hur den ska

64Prop. 1989/90:28 s. 76 och SOSFS 1997:15 s. 62. 65 SOSFS 1997:15 s. 67. 66 A.a. s. 67.

utformas. Det påverkas exempelvis av allvarlighetsgraden i den problematik som har föranlett placeringen, föräldrarnas inställning, deras tillgång till adekvat behandling etc. En annan aspekt är barnets situation och bedömningen av hur det enskilda barnet påverkas av den ovisshet som finns när det gäller frågan om att stanna kvar i familjehemmet under lång tid eller återvända hem.67

Inom ramen för ett pågående regeringsuppdrag om uppföljning av lagändringarna fr.o.m. den 1 januari 2013 kommer Socialstyrelsen att följa upp de nya bestämmelserna om övervägande av vården samt i vilken mån barn och unga kommer till tals i planeringen av vårdens inriktning och utformning. Uppföljningen ska senast redovisas den 1 december 2015.68

13.10.4. Inhämtade synpunkter

I de kontakter som utredningen har haft har det framkommit att den regelbundna information till nämnden som övervägandena innebär anses värdefull. I praktiken ser man inte övervägandet som en kontroll av hur återföreningsprincipen efterlevs, även om det var intentionen när förfarandet infördes. Övervägandena är i praktiken en rapport till nämnden om vad som har framkommit vid den löpande uppföljningen av barnet. En återkommande invändning mot övervägandena är att de kan innebära en oro för alla inblandade, inte minst för barn som är medvetna om att det sker någon form av avstämning varje halvår. I praktiken uppfattas nämligen övervägandet ofta som en omprövning. Den ändrade bestämmelsen om att övervägandet också ska vara framåtsyftande verkar ännu inte fått genomslag. Det finns som tidigare nämnts en osäkerhet kring det lagliga stödet för att ha dialog med vårdnadshavaren om att barnet kan behöva växa upp i familjehemmet.

Vissa anser att övervägandena skulle kunna göras mer sällan när vården pågått en längre tid, t.ex. en gång per år, medan andra menar att en negativ konsekvens därmed skulle kunna bli att uppföljningsbesöken också blir glesare.

67Prop. 2012/13:10 s. 81 f. 68 Socialdepartementet S2013/6265/FST (delvis).

13.11. Vårdens upphörande

Enligt 21 § LVU ska socialnämnden besluta att vården ska upphöra när vård med stöd av lagen inte längre behövs. Nämnden ska noga förbereda den unges återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne. Vård med stöd av 2 § LVU ska upphöra senast när den unge fyller 18 år och vård med stöd av 3 § LVU ska upphöra senast när den unge fyller 21 år.

13.11.1. Hemtagningsbegäran

I lag och förarbeten förutsätts att vården i miljöfallen huvudsakligen upphör på socialnämndens initiativ eller i samförstånd med vårdnadshavaren. Det finns ingen särskild bestämmelse om att en begäran från vårdnadshavare eller processbehöriga barn måste utredas och leda till ett beslut av socialnämnden. Inte heller Socialstyrelsen har i sina allmänna råd om tillämpningen av LVU berört det som i dag går under namnet hemtagningsbegäran. En begäran om att vården ska upphöra innebär att det uppkommer ett förvaltningsrättsligt ärende som ska utredas och avgöras med ett formellt beslut.69 Parterna har rätt till offentligt biträde och beslutet kan överklagas.

13.11.2. Bedömningen ska relateras till det ursprungliga vårdbehovet

Socialnämnden ska pröva om tvångsvården kan upphöra när det finns skäl till det. Enligt förarbetena är det en viktig uppgift för nämnden att se till att vård enligt LVU inte pågår längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till omständigheterna. Bedömningen av när vård enligt LVU kan och bör upphöra ska relateras till det vårdbehov som ursprungligen föranledde omhändertagandet. Enligt förarbetena ska vården förklaras avslutad så snart det inte längre finns behov av att utöva de särskilda befogenheter som

69 Socialstyrelsen (2012d) s. 251.

lagen ger nämnden. Det är den unges behandlingsbehov som ska vara bestämmande för hur lång tid vården ska bestå.70

HFD har uttalat att det förhållande att ett barn känner oro inför att lämna sitt familjehem och eventuellt kan ta skada av en förflyttning inte är en fråga som ska beaktas inom ramen för bedömning av om vård med stöd av LVU ska upphöra eller ej. HFD har hänvisat till att sådana omständigheter i stället får beaktas i prövningen av flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning.71 Denna strikta tolkning har ifrågasatts utifrån de övergripande strävandena efter stabilitet och kontinuitet som framhålls i olika förarbeten.72

Problematiken med den bristfälliga samordningen av rättsprocesserna när det gäller vårdens upphörande, flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning behandlas längre fram i detta kapitel under rubriken Återförening och stabilitet i tre olika processer.

13.11.3. Förhållandena bör vara stabilt förbättrade

Socialstyrelsen har i sina allmänna råd om tillämpningen av LVU gjort en tolkning av när vården kan upphöra som kan uppfattas mindre strikt än den rättspraxis som har redovisats ovan. Enligt Socialstyrelsen ska socialnämnden vid bedömningen beakta om de förhållanden som låg till grund för vårdbeslutet har upphört och om den aktuella situationen i hemmet är tillfredsställande. Andra missförhållanden än de ursprungliga kan ha tillkommit, vilka i sig kan utgöra skäl för fortsatt vård. Hemmiljön måste även ha hunnit stabiliseras. Det understryks att enbart förbättringar i hemförhållandena som kan antas vara mer varaktiga och genomgripande bör föranleda vårdens upphörande. Förändringarna av föräldrarnas situation ska vara av mer permanent karaktär.73

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd kan barnet också ha ett särskilt behov av vård och behandling till följd av sina upplevelser före placeringen. Detta särskilda vårdbehov kan kvarstå även sedan förhållanden i hemmet har förbättrats. För att vården ska kunna upp-

70Prop. 1979/80:1 del A s. 587 f. 71RÅ 1987 ref. 123 och HFD 2012 ref. 35. 72 Leviner P (2014). 73 SOSFS 1997:15 s. 80 f. Socialstyrelsen hänvisar angående kravet på att föräldrarnas situation ska vara stabil till en dom i Europadomstolen den 24 mars 1988, serie A no. 130, § 76, där Sverige var part.

höra måste hemmet även kunna tillgodose dessa behov eller acceptera att den unge får nödvändig behandling. Det förutsätter en insikt om den unges behov. Ett önskemål om att mycket abrupt få hem den unge kan tyda på en oförmåga att se den unges behov och att sätta dem före sina egna. En bedömning av om vården med stöd av LVU behöver fortsätta måste enligt Socialstyrelsen utgå från det enskilda barnet, dess behov och vårdnadshavarens möjligheter att tillgodose dem. Socialstyrelsen menar att nya missförhållanden kan ha tillkommit som i sig kan utgöra skäl för fortsatt vård.74

Även LVU-utredningen hävdade att förbättringen i föräldrarnas situation ska vara stabil och bestående innan vården kan upphöra för att undvika att barnet återigen ska behöva placeras. Utredningen menade att ett sådant synsätt har accepterats av Europadomstolen i bl.a. första målet Olsson 1 mot Sverige (2/1987/125/176).75

13.11.4. Tidigare förslag till förändring

LVU-utredningen ifrågasatte, beträffande tillämpningen av nuvarande 21 § LVU, om en bedömning som så ensidigt beaktar föräldrarnas förhållanden utan hänsyn till barnets eller den unges egen situation står i överensstämmelse med barnkonventionen. Barn och unga som får vård enligt LVU är sårbara, eftersom de innan omhändertagandet har levt under otrygga förhållanden och varit med om svåra upplevelser och därtill en separation från sina föräldrar. Stora ansträngningar bör därför göras för att skydda dem från ännu en separation om denna bedöms bli svår och uppslitande.

För att säkerställa att de rättigheter som barnet har enligt barnkonventionen också förankras i LVU föreslogs att bestämmelsen skulle ändras så att beslut om att vården ska upphöra inte får fattas om det strider mot barnets bästa. Enligt förslaget skulle hänsyn tas till den tid som barnet vårdats utanför det egna hemmet, barnets anknytning till den eller dem som vårdar det och hur umgänget mellan barnet och vårdnadshavaren har varit. Barnets vilja skulle tillmätas allt större betydelse ju äldre barnet

74 SOSFS 1997:15 s. 80 f. 75SOU 2000:77 s. 147.

är.76 Se även avsnitt 13.13.4 när det gäller förslag från olika utredningar om hur bestämmelserna om vården upphörande och flyttningsförbud kan samordnas bättre.

13.11.5. Hemflyttning ska vara noga förberedd

I 21 § LVU stadgas att socialnämnden noga ska förbereda den unges återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne. Socialstyrelsen framhåller i sina allmänna råd vikten av en medveten planering som på sikt leder fram till hemflyttning. Det är av stor vikt att umgänget fungerar under vårdtiden och alla berörda parter måste vara införstådda med planeringen, inte minst barnet. Förberedelserna måste utgå från det enskilda barnet, dess situation, behov och inställning. Generellt sett bör en successiv ökning av umgänget ske och tidpunkten för hemflyttningen väljas med hänsyn till vad som är lämpligt för barnet, t.ex. med tanke på skolgången.77 Tilläggas kan att Socialstyrelsens resonemang utgår ifrån att det går att nå samförstånd om en sådan successiv hemflyttning. Det är inte alltid fallet när vården upphör efter domstolsbeslut.

13.11.6. Inhämtade synpunkter

En allmän uppfattning som framförts vid de kontakter som utredningen har haft är att det finns behov av att begränsa vårdnadshavarens möjlighet att begära att vården ska upphöra i de s.k. miljöfallen. Även om det är ett begränsat antal vårdnadshavare som återkommande begär att vården ska upphöra utan att något har förändrats sedan senaste prövningen är det ett problem. Upprepade hemtagningsutredningar och rättsprocesser ger upphov till oro för barnet och familjehemmet. I något fall ges exempel på att förvaltningsrätten inte tagit upp överklagandet eftersom det gått för kort tid. Ett argument som framförs för en begränsning av möjligheten till omprövning är att socialtjänsten under mellantiden kan hinna

76 A.a. s. 146 ff. 77 SOSFS 1997:15 s. 81.

arbeta med föräldrarna för att minska konfliktnivån och försöka nå en samsyn kring barnets behov.

Vid de kontakter som utredningen har haft har det varit en allmän uppfattning att det behöver finnas möjligheter att förhindra att vården upphör då ett barn har placerats i familjehem i tidig ålder och familjehemsföräldrarna har blivit barnets ”psykologiska föräldrar”. Eventuellt bör en sådan möjlighet kopplas till ett krav på underlag av någon utomstående expert exempelvis för att bedöma anknytningen.

13.12. Flyttningsförbud

Enligt 24 § LVU får förvaltningsrätten, efter ansökan av socialnämnden, för viss tid eller tills vidare förbjuda den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett hem som avses i 6 kap. 6 § första stycket SoL. Förutsättningen är att det finns en påtaglig risk att den unges hälsa och utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet. Socialnämnden får under vissa förutsättningar besluta om tillfälligt flyttningsförbud (27 § första stycket LVU) i avvaktan på domstolens prövning.

Flyttningsförbud får endast tillämpas vid stadigvarande placering i ett annat enskilt hem än det egna, dvs. reglerna kan endast tillämpas vid placering i familjehem eller s.k. privatplacering.78

13.12.1. Bakgrund till bestämmelsen

Förbud mot att flytta barn från det hem där det vistas infördes i 1960 års barnavårdslag. Det framställdes i förarbetena som ett provisorium i avvaktan på en mer genomgripande lagstiftning eftersom det ansågs vara en omstridd och komplicerad fråga.79 Flyttningsförbudsbestämmelserna lyftes dock oförändrade in i SoL. Samtidigt framhölls att flyttningsförbud inte skulle tillämpas så restriktivt som motsvarande bestämmelse i gamla barnavårdslagen. Barnets bästa skulle tillvaratas på ett tydligare sätt. Även om vårdnads-

78 SOSFS 1997:15 s. 90. 79 Nordin H (2003) s. 33.

havaren behöll sitt vårdnadsansvar var avsikten att ett flyttningsförbud skulle kunna bli bestående tills barnet blev myndigt.80

Bestämmelserna flyttades över till LVU 1990. Beslutanderätten flyttades till dåvarande länsrätten och barnet fick en partställning. Socialnämnden kunde dock som tidigare fatta beslut om tillfälligt flyttningsförbud. En bestämmelse fördes också in om att beslut om flyttningsförbud skulle övervägas var tredje månad. Motiveringen till förändringarna var bestämmelsernas ingripande karaktär. Flyttningsförbud fick nu en uttalat tillfällig karaktär mot bakgrund av att det sedan ett antal år fanns en möjlighet att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrar.81

Det antogs att antalet flyttningsförbud skulle sjunka som en följd av kravet på att överväga vårdnadsöverflyttning efter tre år i samma familjehem. Det finns dock inte någon statistik över antalet flyttningsförbud som kan verifiera hypotesen. En undersökning som refereras i det följande redovisar siffror som gällde i mitten av 1980-talet. Under denna period förekom tolv ärenden om flyttningsförbud per år i domstol.

13.12.2. Syfte och förutsättningar

Flyttningsförbudet syftar till att tillgodose barnets bästa då en separation från familjehemmet är skadlig för barnet. Det ska förhindra en hemtagning vid en olämplig tidpunkt eller alltför snabbt. Förbudet ger socialnämnden möjlighet att förbereda barnets hemflyttning så att den kan ske så skonsamt som möjligt.82 Enligt senare tids rättspraxis från HFD83 är syftet med ett flyttningsförbud att säkerställa att barnets bästa tas tillvara i situationer då barnet vistats lång tid i ett familjehem och hunnit få så starka band till detta hem att det måste sättas i fråga om inte barnet bör bo kvar där.

Enbart en övergående störning eller annan tillfällig olägenhet är inte tillräckliga skäl för att meddela ett flyttningsförbud. Flyttningsförbud kan inte heller beslutas för ”säkerhets skull” utan

80Prop. 1979/80:1 del A s. 311 ff. och s. 541; Socialstyrelsens allmänna råd 1981:2 s. 44. 81 Nordin H (2003) s. 60. 82 SOSFS 1997:15 s. 89. 83HFD 2011 ref. 13.

vårdnadshavaren måste ha uttryckt en avsikt att flytta barnet från familjehemmet. Grunden för flyttningsförbudet är att själva flyttningen är skadlig. Hemförhållandena hos vårdnadshavaren kan i sig vara utan anmärkning.84

Bland de omständigheter som ska beaktas vid beslut om flyttningsförbud är den unges ålder, utvecklingsgrad, egenskaper och känslobindningar. Vidare måste beaktas den tid barnet har vårdats på annan plats än hos föräldrarna, de levnadsförhållanden barnet har respektive skulle komma till. Föräldrarnas kontakter med barnet under den tid som de har varit åtskilda bör också kunna vägas in. En annan viktig faktor vid bedömningen av om det föreligger behov av att meddela ett förbud mot flyttning är barnets egen vilja. Har barnet fyllt 15 år bör dess vilja inte frångås utan vägande skäl. Men även yngre barns inställning bör beaktas.85Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör den unges vilja, om den unge fyllt 12 år, inte frångås utan vägande skäl.86

Socialnämnden beslutar om umgänget mellan barn och föräldrar under tiden för ett flyttningsförbud. Ett sådant beslut kan överklagas till förvaltningsrätten.87 Det är den enda åtgärden under ett pågående flyttningsförbud som socialnämnden kan vidta utan samtycke från vårdnadshavaren.88

13.12.3. En temporär åtgärd – dock utan tidsgräns

Flyttningsförbudet kan vara tidsbegränsat eller gälla tills vidare. I undantagsfall kan tänkas att flyttningsförbudet behöver kvarstå till dess den unge fyller 18 år. Står det dock från början klart att en hemflyttning är otänkbar bör, enligt Socialstyrelsens allmänna råd, som regel en överflyttning av vårdnaden tas under övervägande.89

HFD har i två domar prövat om flyttningsförbud ska tidsbegränsas. I den första domen uttalade HFD att om det vid meddelandet av förbudet kan bedömas att risken för skada inte föreligger vid en viss tidpunkt, bör förbudet begränsas till denna tidpunkt.

84 SOSFS 1997:15 s. 88 med ref. till RÅ 83 2:109. 85Prop. 1979/80:1 del A s. 541. 86 SOSFS 1997:15 s. 89. 87Prop. 1989/90:28 s. 80 ff. 88 SOSFS 1997:15 s. 90 f. 89 A.a.s. 89.

Är det däremot osäkert när den unge kan flytta hem till föräldrarna bör förbudet gälla tills vidare.90 I den senare domen fann HFD däremot att det fanns skäl att ange hur länge flyttningsförbudet skulle gälla. Rätten ansåg i detta fall att en tidsgräns behövdes för att få till stånd förberedelser för barnens hemflyttning och för att undvika ytterligare processande kring barnen. Den tid som angavs i detta fall var 13 månader.91

Av en dom i Europadomstolen framgår att flyttningsförbudets tidsram beror på hur dess syfte kan uppnås på bästa sätt. Målet rörde en flicka som hade placerats i familjehem vid ett års ålder. När hon var sju år upphörde omhändertagandet enligt LVU och följdes av ett beslut om flyttningsförbud. Flyttningsförbudet hade varat i fem år. Domstolen ansåg dock inte att rätten till familjeliv hade kränkts. Längden på flyttningsförbudet motiverades av att flickan dessförinnan hade vistats i familjehem under många år. Under dessa år hade flickan fått starka känslomässiga band till familjehemmet. Med hänsyn till flickans ålder och mognad behövde hennes relation till den biologiska föräldern utvecklas gradvis.92

Socialnämnden är skyldig att minst en gång var tredje månad överväga om ett flyttningsförbud fortfarande behövs (26 § LVU). När vårdnadshavaren eller den unge, om denne fyllt 15 år, begär att ett flyttningsförbud som gäller tills vidare ska upphöra ska nämnden pröva frågan. Detta beslut kan överklagas.

13.12.4. Studie om flyttningsförbud

Håkan Nordin har i en avhandling från 2003 studerat samtliga ärenden i landet om flyttningsförbud som överprövades i domstol under perioden 1 januari 1982–30 juni 1984. Det rörde sig under dessa två och ett halvt år om 30 ärenden och 29 barn.93 Barnen i studien hade placerats tidigt och vistats i genomsnitt fem år i familjehem när socialnämnden beslutade om flyttningsförbud. De hade sin anknytning i familjehemmet och hade uttalat eller på annat sätt visat att de inte ville flytta hem. I 16 av ärendena beslutades om

90 RÅ 84 2:78. 91RÅ 1988 ref. 79. 92 Rieme mot Sverige 1992, refererad i Mattsson (2006) s. 210. 93 Nordin H (2003) s. 60. Det saknas senare uppgift om antalet beslut om flyttningsförbud.

flyttningsförbud tills vidare, i 11 ärenden upphävdes socialnämndens beslut om flyttningsförbud och i 3 fall beslutades om tidsbegränsat flyttningsförbud.94

Socialnämnden hade i de aktuella fallen anlitat experter som, efter utredning, rekommenderade att barnet inte skulle flyttas. Enligt Nordin ignorerades helt eller delvis innebörden i experternas utlåtanden med hänsyn till lagstiftningen tillfällighets- och återföreningssyfte. Domstolarna hade, enligt Nordin, inte sett varje barn som ett individuellt fall.95 I över hälften av besluten har domstolen visserligen lyft fram relevanta aspekter för att tillvarata barnets intresse, men eftersom man tolkat lagen som att barn och föräldrar ska återförenas har frågan enbart handlat om tidpunkten. Nordins slutsats av studien var att om barnets intresse och bästa ska kunna tillämpas kan lagstiftningen inte samtidigt ha ett schablonmässigt återföreningssyfte. Processen av otydlighet i de aktuella fallen startade redan när LVU upphävdes (flertalet var nämligen tvångsomhändertagna). Nordin hävdade att ett upphävt LVU inte nödvändigtvis är en indikation på att föräldrarna vill eller kan ta hand om barnet.96

I praktiken kom flertalet barn att kvarstanna i familjehemmet, oavsett domstolens beslut. För några av barnen flyttades senare vårdnaden över till familjehemsföräldrarna. Barnen följdes som vuxna upp vid tre tillfällen. Resultatet av uppföljningen visade att barn som stannat kvar i familjehemmet efter domstolens beslut haft stabila och varaktiga uppväxter i detta hem. De flesta som intervjuades som vuxna hade fått ett psykologiskt hem för livet i det familjehem där de placerades som små. Även som vuxna vände de sig till familjehemsföräldrarna i med- och motgångar. De barn som flyttat hem och bott hemma en del av sin uppväxt berättade som vuxna om separationen från familjehemsföräldrarna som det mest smärtsamma som de varit med om. För de barn där domstolen gav föräldrarna tillåtelse att ta hem barnen försämrades barn–föräldrarelationen, medan den förbättrades när domstolen beslutade om ett flyttningsförbud.97

94 Fördelningen avser de slutliga besluten. 95 Nordin H (2003) s. 237. 96 A.a. s. 183 och s. 230. 97 A.a. s. 184 och s. 230.

13.13. Återförening och stabilitet i tre olika rättsprocesser

13.13.1. Tidigare utredningar om sambandet mellan vårdens upphörande och flyttningsförbud

Flera utredningar har berört behovet av att uppnå samordning av bestämmelserna om vårdens upphörande och flyttningsförbud. Socialberedningen framhöll att processerna som kan följa efter varandra ofta leder till stor osäkerhet hos barn, föräldrar och familjehemsföräldrar och att motsättningarna mellan föräldrarna och socialnämnden skärps. Processandet är också oekonomiskt och tar tid. Socialberedningen föreslog en kompletterande bestämmelse i LVU som skulle möjliggöra att man redan vid prövningen av LVUvårdens upphörande kunde göra en prövning som motsvarar den som kan göras vid flyttningsförbud. Tillägget till bestämmelsen om upphörande av vården löd enligt följande:

Omhändertagande för vård skall dock inte upphöra, om det finns en stor risk för skada på den unges hälsa eller utveckling, om han skiljs från det hem där han vistas. Som underlag för nämndens beslut bör det utöver den sociala utredningen ligga en barn- och ungdomspsykiatrisk, psykologisk eller därmed jämförlig bedömning i ärendet.

Syftet med tillägget var att prövningen av om förhållandena i hemmet har förbättrats så att föräldrarna kan ge barnet den omvårdnad det behöver och prövningen av om barnet tar skada av att skiljas från familjehemmet skulle kunna göras i ett sammanhang. Samtidigt föreslog Socialberedningen att flyttningsförbudet skulle slopas. Vid frivilliga placeringar skulle en särskild regel om tillfälligt omhändertagande hindra olämpliga återflyttningar av barnet. Fördelarna med förslaget om att samordna prövningarna av vårdens upphörande respektive flyttningsförbud ansågs vara att saken avgörs betydligt snabbare. Det ansågs också vara en fördel att ha fortsatt vård enligt LVU framför att ha ett flyttningsförbud eftersom dåvarande bestämmelse om flyttningsförbud saknade regler om omprövning och umgängesrätt m.m. 98

Den särskilde utredare som senare fick i uppdrag att göra en översyn av LVU med utgångspunkt i Socialberedningens förslag

98SOU 1986:20 s. 335 ff.

delade uppfattningen att dessa båda prövningar borde ske i ett sammanhang.99 Frågan togs upp i den propositionen som föregick nuvarande LVU. Prövningarna ansågs kunna samordnas genom att socialnämnden, i samband med att beslut om att vården ska upphöra överklagas, begär att förvaltningsrätten beslutar om flyttningsförbud om rätten finner att vården ska upphöra. Såvitt utredningen känner till förekommer inte sådana villkorade ansökningar. Att det skulle finnas en sådan möjlighet berörs inte heller i Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU.100

Även LVU-utredningen tog upp problemet med dubbla rättsprocesser i samband med utredningens förslag om hur stabiliteten för långsiktigt placerade barn kunde stärkas. Ett flyttningsförbud ska inte, enligt LVU-utredningen, användas för att tillförsäkra barn och ungdomar en fortsatt placering i ett familjehem därför att de har rotat sig där.101

13.13.2. Rättspraxis

Flyttningsförbud i avvaktan på vårdnadsöverflyttning

HFD fastställde i en dom102 ett beslut om flyttningsförbud bl.a. för att säkerställa att familjehemsvården för en femårig pojke inte avbröts innan frågan om vårdnadsöverflyttning hade prövats. Pojken hade varit frivilligt placerad i familjehemmet sedan han var fem månader och betraktade det som sitt eget hem. HFD betonade det starka sambandet mellan reglerna om flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning, som båda syftar till att säkerställa att barnets bästa tas tillvara när barnet fått starka band till ett familjehem efter att ha vistats där under lång tid. Avgörandet har setts som en viktig markering av barnets bästa, tolkat som stabilitet i förhållande till familjehemmet och som ett steg bort från tanken på att biologiska barn-föräldraband ska ha företräde vid dessa bedömningar.103

99 Ds S 1987:3 s. 122 ff. 100Prop. 1989/90:28 s. 81 och s. 138; Lundgren L m.fl. (2015) s. 416. 101SOU 2000:77 s. 146 ff. 102HFD 2011 ref. 13. 103 Schiratzki J (2013) s. 181.

Enligt en annan dom104 i HFD, som gällde interimistiskt beslut enligt förvaltningsprocesslagen om att avbryta en inledd vård, åberopas förarbetsuttalanden om att avbrott i vården och andra skadliga flyttningar bör undvikas. LVU har som utgångspunkt att beslut enligt lagen inte kan ha något annat syfte än att åstadkomma de åtgärder som är bäst för den unge. Lagen innehåller också enligt HFD bestämmelser som uttryckligen är avsedda att kunna tillämpas i syfte att förebygga avbrott i vårdkedjan.

Exempel på tre rättsprocesser i samma ärende

Frågor om återförening och stabilitet kan aktualiseras i samma ärende i tre olika processer. I ett ärende som gällde en femårig flicka, som varit placerad i familjehem sedan hon var spädbarn, har olika domstolar tagit ställning till vårdens upphörande, flyttningsförbud, vårdnadsöverflyttning samt även straffrättsligt ansvar för flickans föräldrar. Frågan gällde inledningsvis upphörande av vård enligt LVU. HFD fastställde i dom105 att vården skulle upphöra med motiveringen att förhållandena hade förändrats. HFD konstaterade att det genom åren lagts fram förslag om att risken för att ett barn skadas om det flyttas från ett hem där det vistats under en längre tid även ska kunna vägas in vid bedömningen av om vården ska upphöra, men att förslagen inte lett till lagstiftning. Inte heller i samband med att barnperspektivet i lagen förstärktes, bl.a. genom införande av bestämmelsen om att vad som är bäst för barnet ska vara avgörande vid alla beslut, gjordes någon ändring av 21 § LVU. Bestämmelsen i 1 § femte stycket LVU om att vad som är bäst för den unge ska vara avgörande för beslut enligt lagen innebär inte att överväganden som enbart är relaterade till risken för skada vid en separation från ett familjehem ska vägas in i bedömningen av om vården ska upphöra. Enligt HFD upprätthålls alltså en klar gräns mellan de rekvisit som krävs för vård och de som ligger till grund för vårdnadsöverflyttning och flyttningsförbud. 106

Efter domen om vårdens upphörande i det aktuella ärendet ansökte socialnämnden om flyttningsförbud, vilket fastställdes av

104HFD 2011 ref. 5. 105HFD 2012 ref. 35. 106 I domen hänvisas bl.a. till SOU 1986:20 s. 343 och DsS 1987:3 s. 122 ff.

Förvaltningsrätten i Stockholm. Socialnämnden hade dessförinnan ansökt om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrarna och rätten ansåg det uppenbart att en förändring av flickans boendeförhållanden inte borde ske innan man visste hur denna prövning skulle utfalla. Kammarrätten gjorde dock en annan bedömning och menade att grund för flyttningsförbud inte fanns. Kammarrätten ansåg att ansökan om vårdnadsöverflyttning kan vara ett skäl bland andra att meddela flyttningsförbud, men ansökan kan inte automatiskt medföra att det finns förutsättningar för ett sådant förbud. Den bedömningen måste ske genom en sammanvägning av olika omständigheter.107

Tingsrätten beslutade att utse familjehemsföräldrarna till särskilt förordnade vårdnadshavare. Detta beslut har efter överklagande fastställts av Svea Hovrätt. Hovrätten har enligt domen tagit fasta på yttranden från två experter som i målet har uttalat att även en successiv flyttning av flickan till mamman skulle innebära risker för flickans hälsa och utveckling. Enligt hovrätten är det, trots att flickan hela tiden har haft umgänge med mamman, uppenbart bäst för flickan att en överflyttning av vårdnaden sker.108

13.13.3. Dåligt samordnade processer

Pernilla Leviner har med utgångspunkt från ovanstående dom i HFD i en artikel109 diskuterat återförening och stabilitet i de tre processer som aktualiserades i ärendet, nämligen upphörande av vård, flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning. Leviner anser att det kan framstå som förvirrande och motstridigt att processerna kan pågå samtidigt eller i nära anslutning till varandra i tre dåligt samordnade processer och i två olika domstolssystem. Hon ifrågasätter bristen på samordning av bestämmelserna och om de aktuella bestämmelserna uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet och skydd mot godtycke. HFD:s avgörande kan, enligt Leviner, tolkas som att återförening ska prioriteras framför stabilitet. Avgörandet kan också få till följd att socialnämnderna inte ser någon annan

107 Kammarrätten i Stockholm dom den 7 februari 2013 med mål nr 7957-12. 108 Svea Hovrätts dom den 23 mars 2015 med mål nr T10827-13. Två av rättens ledamöter var skiljaktiga och ansåg att mamman ska ha vårdnaden över flickan. 109 Leviner P (2014).

utväg än att ”säkra upp vården” genom att ta initiativ till den, som hon anser, mycket ingripande åtgärden vårdnadsöverflyttning. Hon anser att kriterierna för vårdnadsöverflyttning är otydliga och efterlyser tydliggörande av vad som gäller i situationer när det inte anses uppenbart bäst för barnet att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna. Leviner anser att vård bör kunna fortgå även om omständigheterna som föranledde beslutet inte längre föreligger.

Leviner lyfter vidare fram barnets rätt att komma till tals i detta sammanhang. I de domar som beskrivits i det aktuella ärendet, gällande såväl upphörande av vård som flyttningsförbud, lyser utredning av och resonemang kring barnets vilja med sin frånvaro. Om domstolarna inte uppfattade att barnets vilja var utrett på ett tillförlitligt sätt hade ytterligare utredning i enlighet med domstolarnas utredningsansvar kunnat begäras in.

13.14. Vårdnadsöverflyttning på talan av socialnämnden

Socialnämnden har talerätt i fråga om vårdnadsöverflyttning i följande tre situationer, nämligen

  • om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling (6 kap. 7 § FB),
  • om ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet och det är uppenbart att det är bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå (6 kap. 8 § FB), eller
  • om barnets föräldrar, eller en av dem, är varaktigt förhindrade att utöva vårdnaden (6 kap. 8 a § FB).

Socialnämnden kan också väcka talan om att vårdnaden från en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare bör flyttas över till någon av barnets föräldrar eller båda (6 kap. 10 § FB). Även föräldrarna eller en av dem kan väcka talan. Barnets bästa enligt 6 kap. 2 a § FB ska vara avgörande för beslutet om föräldern ska återfå vårdnaden.

Överflyttning av vårdnaden prövas av allmän domstol. Det betyder att i ovan nämnda tre situationer ska socialnämnden ansöka hos tingsrätten om vårdnadsöverflyttning.

Den rättsliga innebörden av en vårdnadsöverflyttning

Det rättsliga vårdnadsansvaret innebär ett ansvar för barnets personliga förhållanden och för att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran tillgodoses (6 kap. 1–2 §§ FB).110 De biologiska föräldrarna är fortsatt underhållsskyldiga och har som huvudprincip rätt till umgänge med barnet. Barnets arvsrätt kvarstår enligt ärvdabalkens regler. En förälder kan väcka talan enligt 6 kap. 10 § FB om att återfå vårdnaden.111

De rättsliga banden mellan barnet och vårdnadshavaren upphör vid 18 års ålder. En särskilt förordnad vårdnadshavare kan dessförinnan lämna sitt uppdrag genom en begäran om entledigande med stöd av 6 kap. 10 b § FB.

I följande avsnitt redogörs i korthet för vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 7 § FB och 6 kap. 8 a § FB. I det här sammanhanget, tryggheten för långsiktigt placerade barn, är det framför allt vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § FB som är mest relevant och därför ges mest utrymme.

13.14.1. Brister i omsorgen som medför bestående fara

Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling kan tingsrätten, enligt 6 kap. 7 § första stycket FB, besluta om ändring i vårdnaden.

110Prop. 1993/94:251 s. 192. 111Prop. 2004/05:136 s. 42.

Nära samband med LVU

Vårdnadsöverflyttning med stöd av denna bestämmelse har ett nära samband med LVU. En förälder kan fråntas vårdnaden om barnet befinner sig i en sådan situation att ett ingripande med stöd av 2 § LVU kan komma i fråga. Därutöver krävs att situationen ska innebära bestående fara för barnet. Enligt förarbetena bör socialnämnden se till att inte vård enligt LVU inleds eller fortsätter i fall där byte av vårdnadshavare hade varit en bättre åtgärd för barnet.112 Det torde emellertid höra till undantagen att en fråga om att flytta vårdnaden aktualiseras på denna grund utan en föregående placering enligt LVU.113

Underlaget för rättens bedömning är främst socialnämndens utredning som bör innehålla uppgifter om föräldrarna och barnet. Av utredningen bör också framgå tänkbar vårdnadshavare, vederbörandes situation, relation till barnet samt inställning till att bli barnets vårdnadshavare och att ge möjlighet för barnet att ha umgänge med ursprungsfamiljen.114

Kartläggning av hur bestämmelsen används

Bestämmelsen används sällan. Enligt LVU-utredningen gjordes 13 ansökningar enligt denna bestämmelse under perioden 1997–1999, dvs. drygt fyra ansökningar per år.115 Senare uppgifter saknas.

Det framgår av en kartläggning som Socialstyrelsen gjort att bestämmelsen främst används då den ena föräldern dödat den andra. Socialnämnden väcker däremot sällan talan om vårdnadsöverflyttning då det i övrigt förekommit allvarligt våld i familjen. Av kartläggningen framgick att ett stort problem är att det är svårt att hitta personer att flytta över vårdnaden till. Med få undantag saknas också riktlinjer och rutiner kring hur överflyttning av vårdnaden ska hanteras i samband med att våld förekommer.116

112 SoU 1979/80:44 s. 99 och prop. 1989/90:28 s. 92. 113Prop. 1981/82:168 s. 68. 114 SOSFS 2006:20. 115SOU 2000:77 s. 255. 116 Socialstyrelsen (2013b) s. 26.

13.14.2. Varaktigt förhinder att utöva vårdnaden

Den 1 juli 2005 infördes en regel i FB som innebär att vårdnaden kan fråntas föräldrar som är varaktigt förhindrade att utöva vårdnaden (6 kap. 8 a § FB). Bestämmelsen har tillkommit eftersom det i regel är svårt att lokalisera föräldrarna till barn som av flyktingskäl eller andra skäl kommit ensamma till Sverige och fått uppehållstillstånd.

Med varaktigt förhindrad att utöva vårdnaden menas att föräldern under överskådlig tid inte kommer att kunna fatta beslut i frågor som rör barnet. Hindret kan bestå i att föräldern är skild från barnet och inte kan se till att barnet tas om hand eller ens ta ställning till vilka åtgärder som kan vara behövliga för att tillgodose barnets behov. Hindret kan också vara kopplat till att föräldern försvunnit, t.ex. i samband med en naturkatastrof eller olyckshändelse av något slag. Vidare kan hindret vara av medicinsk art och bestå i att föräldern på grund av t.ex. långvarig medvetslöshet eller allvarlig psykisk sjukdom är förhindrad att sörja för sitt barn.

Den omständigheten att ett barn har placerats i familjehem är inte tillräcklig för att föräldern ska anses förhindrad att utöva vårdnaden. För att så ska vara fallet krävs att hindret är allvarligt och att någon förbättring inte kan påräknas inom överskådlig tid. Det är alltså bara mer kvalificerade fall av praktisk oförmögenhet att sörja för barnets behov som avses med varaktigt hinder. Bestämmelsen kan bl.a. bli tillämplig när ensamkommande barn beviljas uppehållstillstånd här i landet.117

13.15. Vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar

Har ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet (i regel ett familjehem) och är det uppenbart att det är bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå och att vårdnaden flyttas över till dem som tagit emot barnet, ska domstolen utse dessa till särskilt förordnade vårdnadshavare för barnet (6 kap. 8 § FB).

117Prop. 2004/05:136 s. 42, 52 och 54.

13.15.1. Syftar till att stärka barnets rätt

Bestämmelsen om möjligheten att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrar infördes 1983. Den har som främsta syfte att förhindra att barn som har rotat sig i ett familjehem blir uppryckta ur en miljö där de funnit sig till rätta och känner en större samhörighet och känslomässig förankring än till sitt föräldrahem.118 I propositionen motiverades förändringen med behovet av att stärka barnets rättsliga ställning och markera hänsynen till barnets behov.119Bestämmelsen innebär att föräldrar kan fråntas vårdnaden även om de inte brustit i omvårdnaden om sitt barn på ett sätt som medför bestående fara för barnet. Bestämmelsen gäller oberoende av med stöd av vilken lag (SoL, LVU eller LSS) barnet har vårdats i ett annat hem än föräldrahemmet.120

Enligt bestämmelsen ska vistelsen i ett annat enskilt hem än föräldrarnas, som regel i ett familjehem, ha varit stadigvarande. Någon absolut tidsgräns finns inte. Vårdnaden kan dock flyttas över först när barnet har rotat sig i familjehemmet och funnit sig tillrätta där.121

Uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet få bestå

Det andra rekvisitet, vid sidan om stadigvarande vård och fostran, är att överflyttningen av vårdnaden ska vara uppenbart bäst för barnet. Barnets bästa enligt 6 kap. 2 a § FB är ett allmänt krav avseende alla beslut enligt 6 kap. FB som fattas både av en socialnämnd och av en domstol. Genom kravet på att det ska vara uppenbart bäst för barnet att rådande förhållande få bestå markeras bestämmelsens undantagskaraktär.122

I förarbetena konstateras att en placering av ett barn i familjehem som utgångspunkt bör inriktas på att få till stånd en återförening av barnet och föräldrarna även om arbetet med återförening

118Prop. 2012/13:10 s. 89. 119Prop. 1981/82:168. 120 Socialstyrelsen (2007) s. 29. 121Prop. 1981/82:168 s. 39. 122Prop. 1981/82:168 s. 39 ff. och s. 70; NJA 1993 s. 666 och HD den 17 april 2014 Mål nr T602-13.

kan ta lång tid. I vissa fall kan det emellertid stå klart att det är bäst för barnet att få stanna i familjehemmet.123

Titti Mattsson menar, med hänvisning till Anna Singer, att rekvisitet att överflyttning av vårdnaden ska vara uppenbart bäst för barnet utgör två delmoment. För det första ska det anses bäst för barnet att det bor kvar i familjehemmet. För det andra ska det anses bäst för barnet att familjehemsföräldrarna får det rättsliga vårdnadsansvaret. Ofta ser man sammantaget på dessa delmoment. I princip kan det vara så, enligt Mattsson, att bara det förstnämnda momentet anses uppfyllt, dvs. att bedömningen är den att barnet bör bli kvar men genom andra former än en vårdnadsöverflyttning.124 Enligt Mattsson ligger det svåra framför allt i att bedöma att de tilltänkta effekterna är uppenbart till barnets bästa, eftersom det inte finns några riktlinjer i lag eller förarbeten för hur bedömningen ska göras. I brist på en sådan beskrivning får man se till lagreformens syfte, nämligen att stärka barnets rätt. Utgångspunkten är barnets behov och intressen och en viktig informationskälla är då givetvis barnet självt, vilket också påpekas i förarbetena.125

Enligt Högsta Domstolen (HD) bör, vid prövning av vårdnadsfrågan, fästas viss vikt vid att frågans betydelse ökar i och med att barnet kommit upp i skolåldern. Det får tolkas som att det är bäst för barn som påbörjar sin skolgång att familjehemsföräldrarna – med hänsyn till att ett barns skolgång medför ett omfattande beslutsfattande som kräver vårdnadshavarens medverkan ges denna självständiga möjlighet att fatta alla viktiga beslut kring barnet.126

Viktiga faktorer att utreda

I propositionen anges vissa faktorer som är nödvändiga att utreda, nämligen vilken anknytning barnet har till familjehemmet och hur kontakterna mellan barnet och de biologiska föräldrarna har förlöpt. Det krävs att barnet har fått en så stark bindning till sitt nya hem att det uppfattar det som sitt eget. En överflyttning av vårdnaden ska inte heller få ske om det inte är klarlagt att familje-

123Prop. 1981/82:168 s. 39. 124 Mattsson T (2010) s. 111 och Singer A (2000) s. 481 f. 125 Mattson T (2010) s. 112 med ref. till prop. 1981/82:68 s. 70. 126NJA 2014 s. 307 punkten 17.

hemsföräldrarna verkligen önskar att få vårdnaden anförtrodd åt sig.127 Stort avseende måste vidare alltid fästas vid barnets egen inställning.128 En dom i HD belyser betydelsen av barnets åsikter. Ärendet gällde en 14-årig pojke som hade bott i sitt familjehem i 13 år och som uttryckte att han ville bo kvar. HD uttalade i domen att pojken uppnått en sådan ålder och mognad att hans egen inställning i vårdnadsfrågan bör tillerkännas stor betydelse.129

Underlaget för rättens bedömning är främst socialnämndens utredning. Socialstyrelsen har utfärdat allmänna råd om vad utredningen bör innehålla m.m. när det gäller uppgifter om barnet, föräldrarna och familjehemsföräldrarna samt tagit fram en handbok om handläggningen av ärenden som rör vårdnadsöverflyttning.130

13.15.2. Intentionerna har förändrats

Ursprungligen har lagstiftaren betonat vikten av att tillämpa bestämmelsen med viss restriktivitet. Målet är återförening av barnet och föräldrarna. Arbetet på en återförening kan emellertid ta tid. Enbart det förhållandet att barnet varaktigt bor hos någon annan än sina föräldrar bör därför inte i sig leda till att vårdnaden om barnet kan tas ifrån föräldrarna.131

Fortfarande tio år senare upprätthölls denna restriktiva hållning. Som exempel kan nämnas att regeringen, i uppdrag till Socialstyrelsen, i mitten av 1990-talet beskrev två situationer då överflyttning av vårdnaden kan vara aktuellt. Den ena situationen var då barn placerats som spädbarn och familjehemsföräldrarna blivit barnets psykologiska föräldrar och den andra var då äldre barn vistats under lång tid i familjehem och kontakten med föräldrarna varit dålig.132

Sedan dess har statsmakternas alltmer uppmuntrat socialtjänsten att genomföra vårdnadsöverflyttning. Det har kommit till uttryck i förarbeten, myndighetsuppdrag och utredningsdirektiv m.m.133

127Prop. 1981/82:168 s. 39 ff. och LU 1982/83:17 s. 22. 128Prop. 1981/82:168 s. 70. 129NJA 1993 s. 666. 130 SOSFS 2006:20 och Socialstyrelsen (2007). 131Prop. 1981/82:168 s. 39. 132 Socialstyrelsen (1995) s. 10.133 Bl.a. prop. 1989/90:28 s. 94 och prop. 2002/03:53.

Socialnämnden bör i högre grad aktualisera frågan om vårdnadsöverflyttning när barnet efter en långvarig placering har rotat sig i familjehemmet. Enligt förarbetena har det ansetts särskilt angeläget i fall där föräldrarna efter många år begär att få hem barnet och det är uppenbart bäst för barnet att få stanna kvar i familjehemmet.134Även Socialutskottet har uttalat att möjligheterna att få vårdnaden om barn och ungdomar överflyttad till familjehemsföräldrar borde kunna utnyttjas i större utsträckning än vad dittills hade gjorts.135Det förändrade synsättet har resulterat i lagändringar för att underlätta vårdnadsöverflyttning och krav på socialnämnderna att regelbundet överväga överflyttning av vårdnaden, se nedan.

13.15.3. Rättstillämpningen

Umgänget har betydelse för bedömningen

Förarbetsuttalanden har betonat att vårdnadsöverflyttning bör användas i ökad utsträckning, men samtidigt råder en viss oklarhet i tillämpningen av bestämmelsen vad gäller betydelsen av kontakten mellan barn och föräldrar. En studie av ett antal hovrättsmål illustrerar, enligt Titti Mattsson, att det finns olika inställning från rätten sida i frågan om umgänge med barnet ska utgöra hinder för vårdnadsöverflyttning eller inte.136

I de ursprungliga förarbetena framhölls att det givetvis inte bör komma i fråga att flytta över vårdnaden från föräldrar som håller en god kontakt med barnet medan det vistas i ett familjehem. Föräldrarna behöver i dessa fall inte tveka inför tanken på en familjehemsplacering av rädsla för att bli fråntagna vårdnaden och därmed utsättas för en risk att barnet adopteras av familjehemsföräldrarna mot deras vilja.137 Enligt samma förarbeten kan vårdnadsöverflyttning bli aktuell om föräldrarna inte visat barnet något intresse under den tid det har vistats i familjehemmet eller om kontakterna har varit sporadiska eller skett under uppslitande former. Barnets känslor förmodas ha samband med kontakten med ursprungsfamiljen. Det barn som har haft regelbunden och god kontakt med

134Prop. 1989/90:28 s. 94. 135 1989/90:SoU15 s. 49. 136 Mattson T (2010) s. 109 ff. 137 LU 1982/83:17 s. 70.

sina föräldrar antas inte få sådan hemkänsla i familjehemmet som det barn som inte haft motsvarande kontakt.138

Mattsson delar den uppfattning som Anna Singer tidigare har gett uttryck för. En tolkning som innebär att överflyttning av vårdnaden endast kan ske när någon kontakt med föräldrarna inte förekommit skulle i alltför hög grad begränsa möjligheten till vårdnadsöverflyttning. Socialtjänsten har ett ansvar att se till att umgänge faktiskt sker när barn är samhällsvårdade. Skäl kan därför finnas som talar för en överflyttning av vårdnaden även i fall då föräldrar och barn har hållit kontakt. Avgörande bör vara om barnet kommit att uppfatta familjehemmet som sitt hem. Kontakt med föräldrarna bör således inte, enligt Singer, utgöra ett formellt hinder för överflyttning, men får betydelse vid bedömningen av vad som är bäst för barnet. Som exempel på när vårdnadsöverflyttning bör kunna ske, trots att umgänge förekommit, har nämnts att barnet har varit familjehemsplacerat sedan späd ålder och vuxit upp i familjehemmet.139

Vårdnadshavarens inställning påverkar

Titti Mattsson har undersökt 77 tingsrättsdomar140 (80 barn) som behandlat mål som rör vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 8 § FB. Genomsnittsåldern för barnen var 10,5 år. Med undantag av tre mål bifölls ansökan i samtliga redovisade fall. Flertalet vårdnadshavare samtyckte till vårdnadsöverflyttningen eller förhöll sig passiva. Mattsson drog slutsatsen att socialtjänsten i princip bara ansöker i självklara fall. Enligt Mattson finns det en koppling mellan vårdnadshavarens inställning och utgången i målet. Hälften av de fall som präglades av konflikt mellan vårdnadshavarens inställning och barnets behov enligt socialtjänstens bedömning slutade med avslag. Hon kunde också konstatera att släktinghem inte ifrågasattes på samma sätt som andra familjehem. Vid bifall till ansökan om vårdnadsöverflyttning betonades behovet av trygga förhållanden och visshet om tillhörighet för barnet, dvs. att barnet får behålla sina familjehemsföräldrar som sin familj. Antalet mål som

138Prop. 1981/82:168 s. 40 och s. 70. 139 Singer A (2000) s. 480 ff. med ref. till SOU 1994:139 s. 446. 140 Domarna är i huvudsak från januari 2005 till maj 2009.

innehöll information från barnen varierade. Främst framkom information från barnen i de fall barnets behov och intressen inte stod i motsats till andra intressen.141

13.15.4. Övervägande efter tre år i samma familjehem

År 2003 infördes en bestämmelse i såväl SoL som LVU om att socialnämnden är skyldig att särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden när barnet har varit placerat i samma familjehem under tre år (6 kap. 8 § andra stycket SoL och 13 § tredje stycket LVU). Bestämmelsen motiverades med att barn som placerats i familjehem ibland blir kvar i vården under lång tid och att detta kan leda till att barn lever i ovisshet om var de hör hemma och om och hur länge de får bo kvar i familjehemmet.142Regeringen ansåg att det kan skapas bättre möjligheter för kontinuitet och trygghet i vården genom överflyttning av vårdnaden. Mot bakgrund av att de flesta barn som blir kvar länge i vården har placerats före tre års ålder ansågs det rimligt att ett övervägande om vårdnadsöverflyttning görs när barnet har varit placerat i tre år i samma familjehem. Det kan inte uteslutas att det kan behövas längre tid för att barnet ska ha rotat sig i familjehemmet, men det är angeläget att överväganden sker regelbundet. Socialtjänsten bör noga väga skäl för och emot samt motivera och dokumentera det ställningstagande man kommer fram till. Det är av vikt att beakta hur barnets umgänge med de biologiska föräldrarna har fungerat.143

Vid utskottsbehandlingen betonades att bestämmelsen inte hindrar att socialnämnden ansöker om överflyttning av vårdnaden efter en kortare period än tre år. Det ansågs också angeläget att socialtjänsten överväger frågan regelbundet och då beaktar hur barnets umgänge med föräldrarna har fungerat.144 Mot bakgrund av dessa uttalanden har Socialstyrelsen utfärdat allmänna råd om att regelbundna överväganden om vårdnadsöverflyttning bör göras vid

141 Mattson T (2010) s. 67 ff. 142Prop. 2012/13:10 s. 89. 143Prop. 2002/03:53 s. 86. 144 2002/03:SoU15 s. 49.

samma tillfällen som överväganden och omprövningar av vården ska göras, dvs. varje halvår.145

Om socialnämnden i sitt övervägande kommer fram till att det inte finns en sådan anknytning till familjehemmet att det är till barnets bästa med en vårdnadsöverflyttning blir något formellt beslut i nämnden inte aktuellt. Då blir inte reglerna i förvaltningslagen om bl.a. kommunicering och underrättelse om beslut heller tillämpliga.146 De skäl som vägs för och emot, inklusive hur barnets umgänge med föräldrarna har fungerat samt de övriga motiveringar som ligger till grund för socialnämndens ställningstagande, bör dock dokumenteras enligt Socialstyrelsens allmänna råd.147

13.15.5. Socialnämndens ansvar efter en vårdnadsöverflyttning

När familjehemsföräldrarna blir barnets nya vårdnadshavare upphör familjehemsplaceringen. Det innebär att socialnämndens ansvar att noga följa vården av barnet liksom kravet på att överväga respektive ompröva vården bortfaller. De särskilt förordnade vårdnadshavarna har ingen försörjningsskyldighet för barnet, men har rätt att uppbära underhållsbidrag, underhållsstöd, barnbidrag och eventuell barnpension. Sedan 1998 får kommunen enligt 6 kap. 11 § SoL fortsätta att betala skälig ersättning till de nya vårdnadshavarna.

Socialnämnden ska även ge de nya vårdnadshavarna stöd. Enligt 5 kap. 1 § har socialnämnden ett ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad har avgjorts. Enligt tidigare gällande regler har barnets nya vårdnadshavare i regel inte kunnat räkna med att få sådant stöd från placeringskommunen utan har i stället varit hänvisade till socialtjänsten i sin hemkommun. Genom ett tillägg i 6 kap. 11 § SoL år 2013 garanteras emellertid numera de tidigare familjehemsföräldrarna att, om de så önskar, få fortsatt stöd från placeringskommunen. Möjligheten att kunna ha kvar en inarbetad kontakt med placeringskommunen har ansetts ha stor betydelse för familjehemsföräldrars motivation för att överta vårdnaden. Om placeringen har pågått en längre tid är det placeringskommunen

145 SOSFS 2006:20. 146 Socialstyrelsen (2007) s. 41. 147 SOSFS 2006:20.

som har bäst kännedom om barnets tidigare och nuvarande förhållande och som också känner föräldrarna och familjehemmet väl. Detta är en särregel i förhållande till vistelsekommunens respektive hemkommunens ansvar enligt 2 a kap. SoL och gäller endast råd och stöd. I de fall vårdnadshavaren eller barnet är i behov av biståndsinsatser är det i regel hemkommunen som bör ansvara för detta.148

Ett problem som har påtalats för utredningen är att de nya vårdnadshavarna inte alltid är beredda att ta fortsatt ansvar efter att barnet uppnått myndighetsålder. Samtidigt är det få ungdomar som kan stå på egna ben vid 18 år och många är i behov av särskilt stöd. SKL rekommenderar att avtalet mellan socialnämnden och de nya vårdnadshavarna bör följa FB:s regler, vilket innebär att om ungdomen går i skolan eller återupptar skolgången efter 18 år gäller avtalet om ersättning till dess den unge slutat skolan dock längst till dess den unge fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.149

Föräldrarna och socialnämnden kan väcka talan om umgänget

I samband med att vårdnadsfrågan prövas eller vid ett senare tillfälle kan den förälder som vill ha umgänge med barnet fastställt väcka talan om det (6 kap. 15 a § FB). HD har dock betonat att frågan om omfattningen och formerna för umgänget kräver viss utredning och att de nya vårdnadshavarna måste ha getts tillfälle att yttra sig över umgängesyrkandet från de biologiska föräldrarna.150

De särskilt förordnade vårdnadshavarna har efter vårdnadsöverflyttningen ett ansvar för att se till att umgänget med de biologiska föräldrarna fungerar. Om talan väcks efter en vårdnadsöverflyttning är det de särskilt förordnade vårdnadshavarna som företräder barnet i umgängesfrågan. Även socialnämnden kan väcka talan enligt denna paragraf om minskat eller utökat umgänge. De särskilt förordnade vårdnadshavarna har däremot ingen talerätt när det gäller att begränsa föräldrarnas umgänge med barnet.151

148Prop. 2012/13:10 s. 90. 149 SKL Cirkulär 2004:39. 150 HD den 17 april 2014 med mål nr T602-13. 151 Singer A (2000) s. 481.

13.15.6. Kartläggningar på nationell nivå

Tre uppföljningar under 1990-talet

Socialstyrelsen undersökte 1990 och 1994 i vilken utsträckning socialtjänsten ansökte om vårdnadsöverflyttning. Den första studien avsåg perioden 1983–1990 och den andra 1990–1993. Mellan dessa båda undersökningstillfällen hade antalet ärenden där socialnämnden väckt talan om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 7 och 8 §§ FB ökat från i genomsnitt 16 per år till i genomsnitt 50 per år. I övrigt ger undersökningarna samma bild. Barnen där vårdnaden flyttats över till de tidigare familjehemsföräldrarna har varit placerade under lång tid och oftast var man överens med föräldrarna om vårdnadsöverflyttningen.152

På uppdrag av LVU-utredningen genomförde Socialstyrelsen ännu en kartläggning av vårdnadsöverflyttningar under åren 1997– 1999, som var en upprepning av de tidigare undersökningarna.153Sett till båda lagrummen hade antalet vårdnadsöverflyttningar varit konstant under 1990-talet med cirka 50 ärenden per år. Ökningen av vårdnadsöverflyttningar till familjehemsföräldrar hade dock avstannat och låg fortfarande på en nivå runt 40 ärenden per år. Den genomsnittliga vårdnadsöverflyttningen gjordes vid denna tid efter sex år i familjehemmet och barnets genomsnittliga ålder var tio år. De flesta vårdnadsöverflyttningarna genomfördes med föräldrarnas samtycke och så många som 99 procent bifölls i tingsrätten. Uppföljande telefonintervjuer i 14 fall där ansökan gjorts utan föräldrarnas samtycke visade att resultatet varit gott. Ofta hade samtycke medgivits senare i processen. Tio personer vars familjehemsföräldrar blivit vårdnadshavare intervjuades när de var i ålder 18–30 år. Den största gruppen märkte knappast att beslutet fattades eftersom de redan innan uppfattade familjehemmet som sitt ”riktiga” hem. För den andra gruppen innebar vårdnadsöverflyttningen ökad trygghet. För ett av barnen innebar vårdnadsöverflyttningen en ökad utsatthet eftersom barnet inte kände sig omtyckt av familjehemsföräldrarna.

Undersökningen visade att överflyttning av vårdnaden snarare initieras för att bekräfta en rådande situation än barnets behov av

152SOU 2000:77 s. 249 f. 153 A.a s. 247 ff. och prop. 2002/03:53 s. 85 f.

trygghet i ett längre tidsperspektiv. Socialnämnden vill inte riskera att en ansökan om vårdnad avslås i domstol och ansöker därför enbart i klara fall och när föräldrarna ger sitt samtycke. I de fall en överflyttning av vårdnaden genomförs utan föräldrarnas samtycke är situationen i regel så allvarlig att en återförening inte är möjlig inom överskådlig tid. De tillfrågade kommunerna ansåg själva att de använde sig av överflyttning av vårdnaden alltför sällan. Skäl som angavs var rädsla för att kontakten mellan barnet och föräldrarna ska upphöra helt, vilket inte skulle vara till fördel för barnet, ovilja att döma ut föräldrarna som vårdnadshavare och brist på kunskap om hur man ska arbeta med överflyttning av vårdnaden.

Uppföljning år 2006

Socialstyrelsen redovisade år 2006 en uppföljning av treårsregeln.154Jämfört med den föregående kartläggningen då antalet vårdnadsöverflyttningar uppgick till cirka 40 per år i genomsnitt hade antalet under perioden 2000–2005 ökat till cirka 75 per år i genomsnitt. Uppföljningen visade att lagändringen om att överväga vårdnadsöverflyttning efter tre år i samma familjehem ännu inte fått fullt genomslag. Det största hindret mot vårdnadsöverflyttning bedömdes vara familjehemmens tveksamhet till att överta vårdnaden. Denna tvekan grundade sig i att de skulle mista stödet från socialtjänsten i placeringskommunen, samtidigt som det upplevdes oklart vilket stöd de kan få av vistelsekommunen. Senare stödbehov kan uppstå på grund av barnens särskilda behov. Familjehemsföräldrarna kan också som vårdnadshavare tvingas in i en rättsprocess med föräldrarna om umgänge och underhåll m.m. Det framkom också en rädsla hos familjehemsföräldrarna att barnets umgänge med familj och nätverk skulle upphöra till men för barnet.

Socialsekreterarnas tvekan ansågs bero på att familjehemmet inte bedömdes vara tillräckligt stabilt eller att barnet inte hade fått tillräcklig anknytning till familjehemsföräldrarna. Inom socialtjänsten fanns också en osäkerhet inför tingsrätten som beslutande instans.

154 Socialstyrelsen (2006a).

En slutsats i rapporten var att den komplexa och sammansatta problematik som karaktäriserar en familjehemsplacering ofta utgör hinder för vårdnadsöverflyttning. Likaså den ökade professionaliseringen av familjehemsvården, vilket i sin tur är en följd av att placeringarna blivit mer krävande.

13.15.7. Statistik över vårdnadsöverflyttningar

Antalet vårdnadsöverflyttningar av familjehemsplacerade barn uppgick år 1998 till 63 och år 2013 till 259.155 Antalet skiftar mellan åren men har stadigt ökat. Under en femtonårsperiod har det skett en fyrfaldig ökning. Totalt under hela perioden har vårdnaden överflyttats för 2 889 barn. Genomsnittsåldern på barnen vid vårdnadsöverflyttningen var knappt tolv år och barnen hade i genomsnitt varit placerade knappt sex år.156

Det är inte bara antalet vårdnadsöverflyttningar som har ökat under perioden utan även spridningen på antalet kommuner. År 2013 genomförde 105 kommuner en eller flera vårdnadsöverflyttningar, vilket ska jämföras med att endast 45 kommuner genomförde en eller flera vårdnadsöverflyttningar år 1998.157

De 259 vårdnadsöverflyttningarna under 2013 ska relateras till det totala antalet familjehemsplacerade barn som detta år hade varit placerade i samma familjehem under exempelvis fem år. Det är inte möjligt att utläsa ur den officiella statistiken om ett barn har varit placerat i samma familjehem, men det går att se den totala vårdtiden och barnets ålder vid den första placeringen. Av de som var placerade i familjehem den 1 november 2013, hade 2 769 varit placerade under mer än fem år i ett eller flera hem alternativt HVB. 916 av dessa barn var yngre än ett år när de placerades första gången.158

155 Socialstyrelsens register över insatser för barn och unga. Uppgifterna i den officiella statistiken från slutet av 1990-talet som redovisades i uppföljningen 1999 har justerats upp något. 156 Högsta siffran avser år 2010: 304 vårdnadsöverflyttningar. 157 Socialstyrelsens register över insatser för barn och unga. 158 Socialstyrelsens register över insatser för barn och unga. Den 1 november 2013 var totalt 9 365 barn 0–17 år placerade i familjehem.

13.15.8. Forskningsbaserad kunskap saknas

Det saknas aktuell forskningsbaserad kunskap om hur barns utveckling påverkas av vårdnadsöverflyttning och effekten av vårdnadsöverflyttning jämfört med långvarig familjehemsplacering eller adoption. Inom ramen för kartläggningen av nationella adoptioner av barn i familjehem gjorde Socialstyrelsen databassökningar för att finna forskning om vårdnadsöverflyttningar till familjehemsföräldrar men påträffade inga studier. Det konstaterades att vårdnadsöverflyttning enligt svensk modell, dvs. överflyttning av vårdnad till familjehemsföräldrar, inte är vanligt förekommande i andra länder.159

Under hösten 2014 påbörjades en studie inom Institutionen för socialt arbete vid Göteborgs universitet, under ledning av Ingrid Höjer. Målsättningen är att 15 barn och 15 familjehemsföräldrar som blivit vårdnadshavare (dock inte i samma familjer) ska intervjuas om sina erfarenheter av vårdnadsöverflyttning. En genomgång har initialt gjorts av domar om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar under åren 2012 och 2013 vid tingsrätterna i Göteborg, Skaraborg och Uddevalla. Barnens medelålder var 10,5 år och de hade i medeltal varit placerade 6,5 år. Det rör sig om 32 domslut, varav 31 bifall till vårdnadsöverflyttning. Barnets inställning framkom i 15 av domarna.160

13.15.9. Inhämtade synpunkter

Utredningen har, i sin kontakt med ett femtontal kommuner, funnit att det finns en klar medvetenhet om intentionerna från statens sida att öka antalet vårdnadsöverflyttningar till familjehemsföräldrar. Blivande familjehemsföräldrar får också information om att det kan bli aktuellt med vårdnadsöverflyttning. Det finns relativt stora skillnader i policy och rutiner mellan kommunerna. I vissa kommuner gör man ansökan om vårdnadsöverflyttning bara i mer eller mindre uppenbara fall medan man i andra arbetar systematiskt för att öka antalet vårdnadsöverflyttningar.

159 Socialstyrelsen (2014) s. 37. 160 Uppgifter som presenterades vid möte med projektgruppen i mars.

I utredningens tidigare nämnda referensgrupp fanns en stor samsyn om vilka kriterier som bör vara uppfyllda för att vårdnadsöverflyttning ska komma i fråga:

  • Placeringen ska ha pågått en längre tid.
  • Förhållandena i familjehemmet ska vara stabila.
  • En ömsesidig anknytning ska finnas mellan barnet och familjehemsföräldrarna.
  • Umgänget mellan barn och föräldrar ska ”flyta på”.

Socialtjänsten gör först en egen bedömning innan man väcker frågan om vårdnadsöverflyttning. Om det finns tveksamheter om barnets förankring i familjehemmet anses det inte vara rimligt att föreslå vårdnadsöverflyttning. Familjehemsföräldrarnas inställning har stor betydelse. Orsaken till att familjehemsföräldrar är tveksamma eller inte kan tänka sig vårdnadsöverflyttning är ofta barnens särskilda behov och att umgänget inte fungerar friktionsfritt. Att man som vårdnadshavare numera kan få fortsatt stöd från placeringskommunen har dock förbättrat familjehemsföräldrars motivation att bli vårdnadshavare. Å andra sidan omfattar inte stödet från placeringskommunen biståndsinsatser som riktar sig till barnet och därmed kvarstår en del av problematiken. Det kan exempelvis handla om en stödresurs i skolan som socialtjänsten anser är motiverad av sociala och psykologiska skäl. I det sammanhanget bör påpekas att placerade barn enligt skollagen (2010:800) har samma rätt till särskilt stöd som andra barn och att det är skolan i folkbokföringskommunen som svarar för detta.161 Som ytterligare skäl till att inte fler vårdnadsöverflyttningar görs lyfter socialtjänsten fram att många familjehem numera ser uppdraget som ett yrke, inte som ett livslångt åtagande.

Många barn placeras i konsulentstödda familjehem vilket också försvårar vårdnadsöverflyttning. De privata verksamheterna betalar i dag en högre ersättning till familjehemmen. Vid en vårdnadsöverflyttning upphör placeringen och den ersättning som utbetalas av socialnämnden till de nya vårdnadshavarna utgår som regel enligt rekommendationerna från SKL. Verksamheterna med konsulent-

161 Socialstyrelsen & Skolverket (2013) s. 113 f.

stöd uppges inte heller vilja förlora sina familjehem vilket skulle kunna bli följden av en vårdnadsöverflyttning.

Ett annat hinder i sammanhanget uppges vara tingsrätternas bedömningar. Enligt socialtjänsten finns en osäkerhet från domstolens sida i dessa mål, bedömningarna är inte förutsägbara och saknar ofta barnperspektiv. Det senare tar sig uttryck i att domstolen hänvisar till återföreningsprincipen och inte tar hänsyn till barnets anknytning till familjehemmet. I vissa fall utgör ett fungerande umgänge hinder för vårdnadsöverflyttning. Vid beslut om umgänge i samband med vårdnadsöverflyttningen tillmäts inte alltid socialtjänstens bedömning någon vikt och föräldrarna kan komma att tilldömas ett större umgänge än vad som förekommit under placeringen. Från en kommun sida framhölls att detta avhåller socialtjänsten från att ansöka om vårdnadsöverflyttning.

Riksförbundet för familjers rättigheter (RFFR) anser att treårsregeln för övervägande av vårdnadsöverflyttning innebär oacceptabla konsekvenser. Hänsyn måste bl.a. tas till om det fortfarande pågår en rättsprocess. RFFR anser inte heller att socialtjänsten får bestämma sig för snabbt för att det är fråga om en uppväxtplacering, vilket som regel innebär ett minimum av umgänge mellan barn och föräldrar. Späda barn bör, enligt förbundet, som princip inte placeras hos barnlösa par, vilket försvårar återförening.162

13.16. Nationell adoption

Med nationell adoption avses adoption där den som ska adopteras har sin hemvist i Sverige. Den vanligaste formen av nationell adoption är närståendeadoption (även kallad styvbarnsadoption). Det förekommer även att vårdnadshavare vill lämna sitt nyfödda barn för adoption eller att ett familjehem önskar adoptera ett barn som har varit placerat i hemmet under en längre tid. Det kan också vara fråga om adoption av en vuxen person.

Enligt den officiella statistiken genomfördes totalt 361 nationella adoptioner under 2013, varav 309 var närståendeadoptioner.163

162 Skrivelse från RFFR 2015-03-31. 163 Uppgifter som redovisades i Socialstyrelsen (2014).

18 barn adopterades av sina familjehemsföräldrar detta år. Det var den lägsta siffran under perioden 2003–2013. 41 barn adopterades av sina familjehemsföräldrar år 2003, vilket var det högsta antalet under perioden.164

13.16.1. Förutsättningar för adoption

De artiklar i barnkonventionen som berör adoptivbarn och deras särskilda behov och intressen är tillämpliga även vid nationella adoptioner. Barnets bästa ska främst beaktas, vilket innebär att inga andra intressen får väga tyngre eller jämställas med barnets.165 Konventionsstaterna ska så långt möjligt säkerställa att barnet får vetskap om sina biologiska föräldrar (artikel 7 och 9).

Reglerna om adoption finns huvudsakligen i 4 kap. FB. Det är adoptanten, dvs. den som vill adoptera som ska ansöka om adoption hos tingsrätten (4 kap. 1 § FB). För att domstolen ska kunna besluta om adoption ska vissa villkor vara uppfyllda. Adoptionen måste bl.a. vara till fördel för barnet och den sökande ska ha uppfostrat barnet eller vilja uppfostra det (4 kap. 6 § FB).

Föräldrarna ska samtycka till adoptionen. Samtycke behövs inte av den förälder som lider av en allvarlig psykisk störning, är utan del i vårdnaden eller befinner sig på okänd ort. Finns en särskilt förordnad vårdnadshavare för barnet ska denne lämna sitt samtycke (4 kap. 5 a § FB). Även en förälder som inte är vårdnadshavare ska höras i adoptionsärendet om det kan ske (4 kap. 10 § FB). En förälder som inte är vårdnadshavare har även rätt att överklaga domstolens beslut (4 kap. 11 § FB).

Barn som fyllt 12 år ska som regel samtycka till adoptionen (4 kap. 5 § FB). Även om samtycke inte krävs ska barnets åsikter beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad (4 kap. 6 § FB). Om barnet är under 18 år ska rätten hämta in yttrande från socialnämnden. Socialnämnden ska, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets inställning och redovisa den för rätten (4 kap. 1 § FB).

164 Socialstyrelsens register över insatser för barn och unga. 165Prop. 2003/04:131 s. 24.

Av ovanstående följer att socialnämnden inte kan väcka talan om adoption och att adoptioner i Sverige i huvudsak bara kan genomförs med samtycke från föräldrarna. Adoptionsreglerna innebär dock att ett barn kan adopteras utan föräldrarnas samtycke när dessa inte är vårdnadshavare. Detta uppmärksammades i förarbetena när möjligheten att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrarna infördes. Det framhölls då att det givetvis inte bör komma i fråga att flytta över vårdnaden från föräldrar som håller en god kontakt med barnet medan de vistas i ett familjehem. Föräldrarna behöver alltså i dessa fall inte tveka inför tanken på en familjehemsplacering av rädsla för att bli fråntagna vårdnaden och därmed utsättas för en risk att barnet adopteras av familjehemsföräldrarna mot deras vilja.166

Den rättsliga innebörden av en adoption

Vid en adoption bryts alla rättsliga relationer mellan barnet och den biologiska släkten. Barnets arvsrätt i förhållande till föräldrarna upphör liksom föräldrarnas underhållsskyldighet för barnet. Adoptivbarnet jämställs i alla avseenden med adoptivföräldrars eventuella biologiska barn. Medan de rättsliga banden vid en vårdnadsöverflyttning upphör vid 18 års ålder varar banden livet ut vid adoption. En adoption kan inte återkallas eller ändras, omprövas eller förändras annat än genom ett nytt adoptionsbeslut. Fortsatt kontakt mellan barnet och ursprungsfamiljen förutsätter enskilda överenskommelser.167

Adoptivbarnet har rätt till kännedom om sina biologiska föräldrar. Om en person begär att få ta del av uppgifterna om sin adoption bör socialnämnden erbjuda honom eller henne råd och stöd i samband med att uppgifterna lämnas ut.168

166Prop. 1981/82:168 s. 40 och LU 1982/83:17 s. 70. 167 Mattson T (2010) s. 126 f. 168 SOSFS 2008:8.

Begreppet öppen adoption

Öppen adoption är inget enhetligt begrepp. Med öppen adoption avses i vissa fall adoption där adoptivföräldrarna och de biologiska föräldrarna kommer överens om att ha kontakt. I andra fall avses att domstolen ger barnet en fortsatt umgängesrätt med sin ursprungsfamilj efter adoptionen.169

Sverige har till skillnad från exempelvis Norge, Danmark och Finland inte några regler om öppen adoption, men det förekommer adoptioner i Sverige där adoptivfamiljen och ursprungsfamiljen har fortsatt kontakt. Kontakten är dock inte formaliserad genom beslut om umgängesrätt efter att adoptionen har genomförts. Se även beträffande utfallet av öppen adoption i avsnittet 13.8.4 och kunskapsöversikten av Risholm Mothander & Broberg (bilaga 4).

13.16.2. Socialtjänstens roll vid nationell adoption

Socialstyrelsen har tagit fram en handbok för socialtjänstens handläggning av internationella och nationella adoptioner.170 Två huvudgrupper av nationella adoptioner beskrivs, spädbarnsadoptioner och närståendeadoptioner. Handboken beskriver handläggningsprocessen och socialtjänstens utredning bl.a. innehållet i samtalen med de biologiska föräldrarna.

Adoption av spädbarn

Enligt Socialstyrelsen rör det sig vid spädbarnsadoptioner i Sverige ofta om mycket unga föräldrar. Förutom ålder kan orsaken till adoptionen vara utvecklingsstörning, allvarlig psykisk störning eller djup depression hos mamman. Mamman kan också vara så starkt negativ till pappan att hon inte kan acceptera barnet. Det kan bero på att hon varit utsatt för hot, våld etc. En del mammor anser att de har en så svår livssituation att de inte har möjlighet att ta hand om ett barn. Socialstyrelsen konstaterar att det ofta väcker starka känslor att möta en förälder som inte vill eller anser sig kunna

169 Enligt J Thoburns översikt 1999 som gjordes på uppdrag av LVU-utredningen,var vid 80 procent av adoptionerna i Storbritannien vid denna tidpunkt s.k. öppna adoptioner. 170 Socialstyrelsen (2014a) s. 157 ff.

behålla sitt barn. Syftet med socialtjänstens insatser är att ge bästa möjliga förutsättningar för det barn som föds under sådana omständigheter och det ställs särskilt stora krav på ett professionellt och genomtänkt förhållningssätt i handläggningen. Socialstyrelsen lyfter fram behovet av handledning eftersom få socialsekreterare har tidigare erfarenhet att falla tillbaka, med tanke på det fåtal ärenden som förekommer.

Samtycke till adoptionen från den biologiska mamman får inte lämnas förrän hon har återhämtat sig tillräckligt efter nedkomsten (jfr 4 kap. 6 a FB). Den tiden bör, enligt Socialstyrelsen, inte understiga sex veckor efter förlossningen. Erfarenheten visar att det inte är ovanligt att mammor som önskar lämna bort sitt barn ändrar sig när barnet väl är fött.

Ett ärende som rör adoption av ett spädbarn som fötts i Sverige innehåller två parallella processer – dels den som rör olika aspekter av det biologiska föräldraskapet, exempelvis faderskapsutredning, dels den som syftar att hitta en adoptivfamilj åt barnet. Socialtjänsten ska informera och samtala med föräldrarna utan att påverka dessa i någon riktning. Barnet placeras tillfälligt, t.ex. i ett jourhem, eller direkt i den tilltänkta adoptivfamiljen med vårdnadshavarens samtycke.

Det finns inte någon särskild kö för nationell adoption. Ofta söks adoptivföräldrar bland dem som fått medgivande för internationell adoption. Dessa är redan utredda och har genomgått föräldrautbildning. Skulle personer som inte har medgivande för internationell adoption komma i fråga, t.ex. personer i föräldrarnas nätverk, behöver det göras en mer omfattande utredning. De tilltänkta adoptivföräldrarna ansöker om adoption hos tingsrätten. Tingsrätten ska hämta in yttrande från såväl sökandens som barnets vårdnadshavares folkbokföringskommun. Det saknas uttrycklig reglering om vad ett yttrande ska innehålla vid nationell adoption. Beslutet om yttrande kan inte delegeras till handläggare eller utskott utan fattas av socialnämnden.

Närståendeadoption

Den vanligaste formen av adoption av barn till närstående är styvbarnsadoption, då en person adopterar makes eller makas eller registrerad partners barn. Det kan också handla om familjehems-

föräldrar som vill adoptera ett barn som är placerat i hemmet. Se nedan. Ett viktigt motiv till adoption är i dessa fall att befästa en befintlig föräldra-barnrelation. En adoption ger också barnet ökad juridisk trygghet.171

Socialtjänstens roll aktualiseras vid adoption av närstående när tingsrätten begär ett yttrande. Det saknas särskild reglering vad detta yttrande ska innehålla. Socialstyrelsen har utfärdat allmänna råd172 och utvecklar i ovan nämnda handbok vad utredningen behöver innehålla.

Adoption av barn i familjehem

Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att kartlägga i vilken utsträckning och i vilka situationer socialnämnderna väcker frågan om adoption för barn som är eller kan komma att bli placerade i familjehem. Uppdraget redovisades i mars 2014.173

Socialstyrelsens kartläggning visade att socialtjänsten väcker frågan om adoption i mycket liten utsträckning. Adoption genomförs ofta på förälderns initiativ och sällan på grund av de omsorgsbrister och situationer som vanligtvis gäller vid familjehemsplaceringar. Socialtjänsten gav uttryck för att det är svårt att bedöma vad som är barnets bästa i samband med ställningstagande om adoption för barn inom familjehemsvården. Adoption är ett slutgiltigt beslut med stora konsekvenser för barnet som kan vara svårt att överblicka och det uppfattas inte heller som förenligt med rådande återföreningsprincip. Kravet på samtycke från vårdnadshavaren lyftes i kartläggningen fram som ett hinder, liksom svårigheten att bedöma vårdnadshavarens framtida föräldraförmåga och föra samtal kring detta. Det saknas också kunskap och rutiner och finns ett motstånd från familjehemmens sida. Överflyttning av vårdnaden uppfattas av socialtjänsten som ett lämpligare alternativ för att uppnå stabilitet och långsiktighet för barnet. Socialstyrelsen ansåg att resultaten av kartläggningen får betraktas som väntade, eftersom det inte framgår av lagstiftning eller vägledning att socialtjänsten bör uppmärk-

171 Socialstyrelsen (2014a) s. 179 ff. 172 SOSFS 2008:8. 173 Socialstyrelsen (2014).

samma möjligheten till adoption för barn som är eller kan komma att placeras i familjehem.174

Enligt Socialstyrelsen gav kartläggningen, tillsammans med den kunskap som finns om oplanerade avbrott och instabilitet i familjehemsvården, stöd för att åtgärder behöver vidtas. Adoption kan framför allt vara ett alternativ för en liten grupp barn: barn som saknar föräldrar i livet och barn som placeras som späda och inte kan leva med sina biologiska föräldrar. Socialtjänsten behöver i större utsträckning undersöka möjligheten till adoption för denna grupp. Individuella bedömningar krävs dock i varje enskilt fall utifrån barnets bästa och det är av stor vikt att utreda de blivande adoptivföräldrarnas vilja och lämplighet, eftersom beslutet är slutgiltigt.

Socialstyrelsen konstaterade att adoption inte kan ses isolerad från annat arbete som socialtjänsten har att göra för att öka stabilitet och trygghet för långsiktigt placerade barn. Det behövs bl.a. mer kunskap om effekten av vårdnadsöverflyttningar. En översyn av lagstiftningen bör bl.a. omfatta kriterier för vårdnadsöverflyttning samt föräldrars rätt att obegränsat begära vårdens upphörande trots att ingen förändring skett i deras livssituation. Det behöver även förtydligas att familjehemmets inställning till långsiktighet i placeringen bör beaktas i samband med rekrytering och familjehemsutredning. Även familjehemmets behov av stöd behöver regleras tydligare. Socialstyrelsen avser att, i samband med kommande revideringar av olika vägledande produkter, uppmärksamma socialtjänsten på möjligheten till adoption samt andra frågor som är relevanta för att barnets behov av långsiktighet och stabilitet ska tillgodoses.175

13.16.3. Adoption som barnavårdsinsats

Med adoption som barnavårdsinsats avses att samhällsvårdade barn görs tillgängliga för adoption enligt vissa förutsättningar, utan att vårdnadshavarna behöver samtycka.

174 A.a. s. 7. 175 Socialstyrelsen (2014) s. 10 f.

Tidigare utredningar

I LVU-utredningen fördes ett resonemang om adoption som en av flera lösningar för att skapa stabilitet och trygghet för vissa barn. Utredningen ansåg att möjligheten till adoption borde utredas för barn som placerats som spädbarn, dvs. yngre än ett år, och som fått hela sin känslomässiga tillhörighet i familjehemmet. Eftersom frågan om tvångsadoption strider mot en lång demokratisk och juridisk tradition i vårt land ansågs frågan behöva utredas särskilt. Såväl forskningsresultat som etiska och demokratiska överväganden borde belysas ingående. Förslaget att utreda adoption som alternativ till placering berördes inte i den efterföljande propositionen.176

Adoptionsutredningen, som lämnade sitt betänkande år 2009, hade i uppdrag att göra en allmän översyn av reglerna om adoption i 4 kap. FB. I uppdraget ingick bl.a. frågan om samtycke till adoption. Adoptionsutredningen ansåg att den vetorätt som en vårdnadshavande förälder normalt har i ett ärende om adoption bör behållas eftersom det inte finns något stöd för att denna rätt skulle vara orsaken till det låga antalet adoptioner. Erfarenheter från länder med möjligheter att gå emot en vårdnadshavande förälders vilja är, enligt utredningen, inte heller odelat positiva. I syfte att underlätta nationella adoptioner när detta är till barnets bästa är det lämpligt att det utvecklas arbetssätt för att främja samförståndslösningar. Enligt utredningen borde stöd ges från Socialstyrelsen till dem som arbetar med dessa frågor inom kommunerna. Adoptionsutredningen uteslöt inte att det kan finnas anledning att vidta ytterligare åtgärder för att underlätta adoptioner. Det allmänna kan exempelvis ges ett tydligare författningsreglerat ansvar när det gäller frågor om nationell adoption. Som exempel nämns att socialnämnden i vissa fall skulle kunna få en skyldighet att uppmärksamma frågor om adoption och en möjlighet att väcka talan i ärenden om adoption. Utredningen konstaterade dock att dessa frågor inte omfattades av utredningens uppdrag.177

Barnskyddsutredningen ansåg att frågan om utökade tvångsmöjligheter för att möjliggöra adoption inte bara kan bedömas mot

176SOU 2000:77 s. 142 ff. 177SOU 2009:61 s. 142 ff.

bakgrund av forskning och praktiska erfarenheter inom ramen för en expertutredning. Frågeställningen är i grunden av politisk karaktär, där värderingar, människosyn och avvägningar mellan olika livsavgörande intressen måste stå i förgrunden. Utredningen ansåg dock att det kan finnas skäl att socialtjänsten väcker frågan om frivillig adoption när en sådan framstår som den bästa lösningen för det enskilda barnet.178

Internationell jämförelse

På uppdrag av Barnskyddsutredningen genomförde Gunvor Andersson en litteraturöversikt om nationella adoptioner i länder där adoption används som alternativ till familjehemsplacering och där det är möjligt att genomföra en adoption utan vårdnadshavarens samtycke.179 Andersson konstaterar att när frågan om adoption som barnavårdsinsats väcks i Sverige är tanken densamma som i USA, Storbritannien och Kanada, nämligen att säkra varaktigheter i barns placering utanför hemmet. Därmed menar hon att likheterna upphör. I vårt land anses det som tämligen självklart att barnen då ska adopteras av fosterföräldrar, som de redan bor hos, inte att de ska ställas i adoptionskö för flyttning till en annan (varaktig) familj. Föreställningen i Sverige är också den att fosterföräldrar ska vilja adoptera, att barn vill bli adopterade och att barnen sedan länge har tappat kontakten med ursprungsfamiljen. Andersson har med viss förvåning tagit del av studier som visat på förhållandevis hög sammanbrottsfrekvens i adoptioner från barnavårdssystemet, särskilt för äldre barn och barn med problem. Möjligheten till adoption tycks således inte lösa bekymmer med sammanbrott, som är ett stort problem i samhällsvården.

Enligt Andersson ger forskningen föga belägg för att legal ändring av status från familjehem till adoptivhem i sig ändrar familjeförankringen. Snarare torde det vara så att familjeförankringen leder till adoption. Av studierna från Storbritannien och USA framgick också att alla barn inte är lika adopterbara.

178 A.a.s. 510 f. 179 Andersson G (2009), bilaga till SOU 2009:68.

Gunvor Andersson förvånades också över att finna många likartade krav på stöd efter en adoption i de länder där adoption används som barnavårdsinsats som riktas mot socialtjänsten i vårt land när det gäller stöd till familjehemsföräldrar. Hon konstaterar att barn från barnavårdssystemet har särskilda behov och deras problem är likartade vare sig de är i fosterhem eller adoptivhem.

Frågan om adoption kan ses ur olika perspektiv och barns, professionellas, fosterföräldrars och biologiska föräldrars perspektiv behöver inte sammanfalla. Det finns mer kunskap om vuxnas föreställningar än barns perspektiv i denna fråga. Andersson avslutade med att konstatera att det är värdefullt att ta del av andra länders sätt att hantera den sociala barnavårdens problem, men det är en grannlaga uppgift att värdera erfarenheter från helt andra sammanhang och vanskligt att ta efter.180

Barnskyddsutredningen konstaterade, utifrån denna översikt, att erfarenheter från andra länder till en del ger stöd för att barn som adopteras tidigt har större möjligheter att utvecklas positivt jämfört med barn i familjehemsvård. Samtidigt visade genomgången av internationella erfarenheter på en rad svårigheter, bl.a. att det finns en förhållandevis hög sammanbrottsfrekvens även vid adoptioner.181

13.16.4. Utfall av adoption jämfört med familjehemsvård

Mikael Bohmans omfattande forskning om familjehemsvård och adoptioner har blivit uppmärksammad även internationellt. Han har bl.a. vid olika tillfällen under uppväxten undersökt drygt 600 barn som före ett års ålder aktualiserades för adoption 1956–1957 i Stockholm. Av dessa barn blev en grupp adopterade och en grupp familjehemsplacerade medan en grupp flyttade tillbaka till föräldrahemmet. Resultaten av den uppföljning som gjordes då barnen var i femtonårsåldern tydde på att placeringen i familjehem hade inneburit en starkt ökad risk för social missanpassning. Några år senare var dubbelt så många familjehemspojkar registrerade för kriminalitet eller alkoholmissbruk jämfört med de adopterade pojkarna. De

180 Andersson G (2009) s. 216 ff. 181SOU 2009:61 s. 510.

adopterade hade i sin tur klarat sig något sämre än de barn som återvänt hem till sina biologiska föräldrar. Bohman förklarade olikheterna mellan adoptivbarn och fosterbarn med den otrygghet som präglade familjehemssituationen.182

Omfattande registerstudier har senare genomförts som belyser utvecklingen för bl.a. nationellt adopterade barn och familjehemsplacerade barn i Sverige, både var för sig och i jämförelse med varandra. De övergripande resultaten är relativt samstämmiga. De adopterade barnen hade bättre skolresultat än familjehemsplacerade barn, men sämre än normalpopulationen. De adopterade barnen hade färre psykiska problem och beteendeproblem än andra jämförelsegrupper men fler problem än normalpopulationen. Även här konstaterades att adoption i unga år förefaller påverka utvecklingen positivt. Flera studier och sammanställningar belyser samtidigt att det finns en rad metodproblem som gör det svårt att göra relevanta jämförelser. Det handlar bl.a. om att det i vissa studier saknas bakgrundsinformation om barnen, deras föräldrar och situationen före familjehemsplaceringen eller adoptionen.183

På uppdrag av Socialministeriet i Danmark genomfördes en internationell forskningsöversikt,184 som låg till grund för de förändrade adoptionsreglerna i Danmark år 2009. I översikten jämförs nationellt adopterade barn med barn i fosterhem och barn som återvänt hem efter placering. Översikten visar entydigt, oberoende av land och undersökningsperiod, att de adopterade barnens fysiska, kognitiva, sociala, känslomässiga och beteendemässiga utveckling gynnas av miljön i adoptivfamiljen. Tidig adoption ger generellt det bästa utfallet för barnet. Ju tidigare barnet adopteras desto bättre möjligheter finns för barnet att kompensera för det som har försummats. Även relativt sent adopterade barn kan på en rad områden ha en utvecklingsmässig vinst av att bli adopterade jämfört med barn som förblir i en ogynnsam miljö. Enligt författarna till rapporten kan en förklaring vara att adoptivföräldrar har högre

182 Socialstyrelsen (1995) s. 18 f. och Vinnerljung B (1996) s. 60 f. med ref. till bl.a. Bohman M (1971) och Boman M & Sigvardsson S (1990). 183 Socialstyrelsen (2014) med ref. bl.a. till Socialstyrelsen (2010) Vinnerljung m.fl. s. 227 ff. samt ett antal internationellt publicerade artiklar. 184 Christoffersen M N m.fl. (2007).

utbildning och bättre socioekonomiska resurser än fosterföräldrar och biologiska föräldrar.185

Enligt den danska forskningsöversikten är resultaten vid öppna adoptioner generellt positiva. Ju högre grad av öppenhet desto mer tillfreds är barnen. Äldre barn har vid öppna adoptioner mindre beteendeproblem. Risken för sammanbrott är också mindre. Små barn kan däremot ha svårare att knyta an till sina adoptivföräldrar om de samtidigt har direkt och personlig kontakt med sina biologiska föräldrar. Majoriteten av de biologiska föräldrarna upplever öppenheten positivt. Det finns också forskning som funnit stöd för att adoptivföräldrar i öppna adoptioner är mer empatiska gentemot barnen och visar större förståelse för de biologiska föräldrarna, vilket i sin tur kan förklara varför sammanbrotten blir färre.186

Enligt brittisk forskning har skillnaden i utfall, utifrån sammanbrottfrekvens, minskat mellan adoptivhem och långtidsfosterhem efter 1990. Det kan bero på bättre stöd till fosterfamiljer men också på att fler äldre barn och barn med särskilda behov adopteras, vilket innebär att det inte längre är så stor skillnad mellan grupperna vad gäller problembelastning. En slutsats av studien var att, även om adoption kan ge barnet större känsla av tillhörighet, kan långtidsfosterhem vara lämpligare för vissa barn.187

Andra brittiska forskare har också kommit till slutsatsen att långtidsplacering i fosterhem kan vara att föredra framför adoption när barnet är över fyra år, har känslomässiga och beteendemässiga problem, tillhör en etnisk minoritetsgrupp, har misshandlats samt har en anknytning till fosterföräldrarna.188 Ännu en forskare på detta område menar att, trots att adoption på alla punkter ger bättre utfall, är långtidsplacering i fosterhem berättigad om barnet av olika skäl inte vill bli adopterat.189 När det gäller denna och annan utländsk forskning ska erinras om att det är svårt att göra internationella jämförelser när det gäller barn i långvarig samhällsvård, eftersom kontext, lagar, begrepp, sätt att föra statistik etc. är så olika.190

185 A.a. s. 12. 186 A.a. s. 11. 187 Andersson G (2009). 188 A.a. 189 Nordin H (2003) s. 67. 190 Thoburn J (1999).

13.17. Regler som syftar till kontinuitet i andra nordiska länder

Här återges i stora drag den lagstiftning i Norge, Danmark och Finland som har till syfte att värna kontinuitet och stabilitet för placerade barn.

13.17.1. Norge

I Norge är tvångsomhändertagande huvudprincipen vid långvarig placering av barn på grund av hemförhållanden, dvs. omsorgsovertakelse. För barn som varit placerade i två år ska det göras en plan för barnets framtida omsorgssituation, som underställs fylkesnämnden (§ 4–15 barnevernloven).

Parterna kan inte kräva att en hemtagningsbegäran ska behandlas av fylkesnämnden om ärendet har behandlats av fylkesnämnden eller domstolen under de senaste tolv månaderna. Fylkesnämnden ska upphäva ett beslut om omsorgsovertakelse om föräldrarna kan ge barnet tillräcklig omsorg. Vården ska dock inte upphöra om barnet har fått en sådan anknytning till de människor och den miljö där det vistas att det kan leda till allvarliga problem om det flyttas (§ 4–21 barnevernloven). Innan beslut om upphörande av vård fattas ska barnets familjehemsföräldrar ges möjlighet att uttala sig.

Även om placeringen är frivillig från början krävs ett särskilt beslut i fylkesnämnden för att vården ska upphöra. Vid frivillig placering finns möjlighet till flyttningsförbud upp till tre månader (§ 4–8 barnevernloven) om det inte finns rimlig grund för hemtagningen eller flyttningen kan vara till skada för barnet. En frivillig placering kan också omvandlas till en omsorgsovertakelse efter två år, även om villkoren för tvångsomhändertagande inte är uppfyllda. Förutsättningen är att barnet fått en sådan anknytning till de människor och den miljö de befinner sig i att flyttningen kan innebära allvarliga problem för barnet (§ 4–8 barnevernloven).

Sedan 1953 har det i norska barnevernloven funnits en möjlighet att genomföra adoptioner av barn som är omhändertagna för samhällsvård. Det är dock först de senaste decennierna som bestämmelsen tillämpats i någon större utsträckning och på ett mer metod-

iskt sätt.191 Vårdnadsöverflyttning är inte som i Sverige ett eget institut vid långvariga placeringar utan görs som regel enbart för att möjliggöra adoption. Enligt barnevernloven (§ 4–20) kan fylkesnämnden besluta att föräldraansvaret i sin helhet tas från föräldrarna och ge sitt samtycke till adoption i föräldrarnas ställe under vissa förutsättningar:

1. Det ska vara sannolikt att föräldrarna varaktigt inte kommer att kunna ge barnet nödvändig omsorg eller att barnet fått en sådan anknytning till de människor och den miljö i vilken det befinner sig att det, efter en samlad bedömning, kan leda till allvarliga problem för barnet om det flyttas.

2. Adoptionen ska vara till barnets bästa.

3. De blivande adoptivföräldrarna ska ha varit fosterföräldrar till barnet och visat sig lämpliga att fostra barnet som sitt eget.

4. Villkoren i adoptionslagen ska vara uppfyllda.192

I ett senare tillägg till bestämmelsen om adoption har även öppnats upp för s.k. öppen adoption (§ 4:20 a barnevernloven). Det innebär att fylkesnämnden, om någon av parterna begär det, ska bedöma om en begränsad kontakt ska finnas mellan barnet och de biologiska föräldrarna efter adoptionen. I så fall ska fylkesnämnden fastställa omfattningen. Öppen adoption ska vara till barnets bästa och adoptivföräldrarna måste ge sitt samtycke.193

År 2010 genomfördes 29 adoptioner av familjehemsplacerade barn, med eller utan vårdnadshavaren samtycke (under perioden 2006–2009 i genomsnitt 33 adoptioner per år). Det går inte att utläsa ur statistiken hur många av dessa som var reella tvångsadoptioner och hur många som görs med samtycke eller görs efter att den unge fyllt 18 år.194

Intentionerna är att antalet adoptioner ska öka.195 Reglerna om öppen adoption var ett led i dessa strävanden. I en statlig utredning år 2012 behandlades bl.a. frågan om adoption. Förslag lämnades om

191 Socialstyrelsen (1995) s. 34. 192 Barne, likestillings- og inkluderingsdepartementet i Norge, NOU 2012:5 s. 124. 193 A.a. s. 125. 194 A.a. s. 128. 195 A.a. s. 123.

att adoption ska övervägas inom ett år efter placering för barn yngre än 18 månader och inom två år för barn mellan 18 månader och 4 år. Vidare föreslogs att det ska vara obligatoriskt för fylkesnämnden att värdera barnets anknytning till fosterföräldrarna i alla ärenden som rör hemflyttning efter att barnet varit placerat i tio år.196 Den norska regeringen beslutade inte enligt förslaget men förordade i den efterföljande propositionen att adoption som barnavårdsinsats bör tillämpas oftare. Av propositionen framgick vidare att utredningens förslag närmare ska värderas och att intentionerna bakom utredningens förslag kan tillvaratas på olika sätt.197

13.17.2. Danmark

I Danmark har stora förändringar genomförts under senare tid för att stärka kontinuitet och stabilitet i samhällsvården genom den s.k. Barnets reform. Enligt huvudprincipen i serviceloven ska ett tvångsomhändertagande, oavsett grund, omprövas varje år eller i vissa fall med längre intervall. Ett barn som inte har fyllt ett år vid placeringen kan dock vara omhändertaget under tre år utan omprövning (§ 62 serviceloven).198

Oavsett om placeringen skett med eller utan samtycke kan børn og unge-udvalget efter tre års placering besluta att ett barn som fått en stark anknytning till hemmet eller institutionen där han eller hon är placerad ska vara fortsatt placerat med begränsade möjligheter för vårdnadshavaren att begära omprövning (§ 68 a serviceloven). Det kallas vidareført anbringelse och förutsätter en ”barnsakkunnig helhetsbedömning” av barnets anknytning till hemmet, dess omgivning, vårdnadshavare, förälder och syskon samt barnets inställning. Barn som har fyllt 15 år måste samtycka till en sådan stadigvarande placering. För att få till stånd en omprövning på begäran av föräldrarna krävs, enligt båda bestämmelserna, väsentliga förändringar i det hem eller den institution där barnet vistas eller förändringar som rör barnet eller den unge (§ 68

196 A.a. s.125 ff. 197 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i Norge, prop. 106 L s. 81 ff. 198 Servicestyrelsen, Danmark (2011) s. 189.

stk 7 serviceloven). Förändringar i föräldrarnas förhållanden kan inte åberopas.199

Kommunalbestyrelsen ska alltid fastställa en hemgångsperiod när barnet ska flytta hem till de biologiska föräldrarna oavsett om placeringen skett med eller utan samtycke. Det följer av § 68 stycke 2 serviceloven. Hemgångsperioden kan vara upp till sex månader.200

I Danmark har adoption varit möjligt sedan 1972 som alternativ till familjehemsplacering med eller utan samtycke från vårdnadshavaren. Möjligheten har dock sällan använts. År 2009 ändrades adoptionslagen för att underlätta adoptioner utan samtycke av barn i samhällsvård.201

I följande situationer kan adoption oberoende av samtycke aktualiseras:

1. Barn under ett år som är tvångsomhändertagna och där föräldrarna varaktigt saknar föräldraförmåga och inte heller kommer att kunna spela en positiv roll för barnet i samband med umgänge.

2. Barn som varit placerade utanför det egna hemmet i minst tre år och där föräldrarna bedöms varaktigt vara ur stånd att tillvarata omsorgen om barnet.

3. När väsentliga hänsyn till vad som är barnets bästa talar för en adoption.

Vid särskilda skäl kan den tredje punkten tillämpas, exempelvis när tidsangivelserna i de övriga två kategorierna inte är uppfyllda. Det kan också vara så att föräldrarna har föräldraförmåga men inte vill ha kontakt med barnet och barnet har varit placerat under lång tid. Kriterierna enligt första punkten kan vara uppfyllda men barnet kan ha hunnit passera ettårsgränsen innan handläggningen är slutförd. På motsvarande sätt kan ett barn ha varit placerat i två år och det redan står klart att föräldrarna varaktigt kommer att vara ur stånd att svara för omsorgen om barnet.202

199 A.a. s. 187 ff. 200 A.a. s.191 f. 201 Adoptionsloven (Lov nr. 905 af 28. September 2009) og Bekendtgørelse om adoption, nr 662 af 25. juni 2012. Vejledning nr. 56 af 5. juli 2012 om frigivelse af børn til national adoption. 202 Servicestyrelsen i Danmark (2011) s. 198.

Som underlag för en adoptionsansökan krävs förutom en utredning om föräldrarnas bakgrund och föräldraförmåga (för var och en av föräldrarna) ett eller flera specialistutlåtanden från exempelvis en psykiater eller psykolog.203

För att kunna adoptera bort ett barn utan samtycke ska även barnets förhållanden vara grundligt belysta. Barn som fyllt 12 år måste ge sitt samtycke. Det ska så långt möjligt tas hänsyn till barnets inställning även om barnet inte fyllt 12 år. I den utsträckning det är möjligt, med hänsyn till mognad och omständigheter i övrigt, ska information inhämtas om de yngre barnens inställning till adoptionen.204 Det finns möjlighet till så kallad öppen adoption, vilket innebär att barn och biologiska föräldrar har fortsatt kontakt.205

Ankestyrelsens uppföljning 2011 visade att endast ett barn hade blivit adopterat sedan den nya lagen trädde i kraft 2009. Kommunerna hade, trots en positiv inställning, svårigheter att tillämpa den nya lagstiftningen på grund av de mycket komplicerade bedömningar som behöver göras, bl.a. värdera föräldrarna nuvarande och framtida föräldraförmåga. Dessutom är det få familjehemsföräldrar som önskar adoptera barnet redan efter tre år.206 Den danska Socialstyrelsen har i uppdrag att ta fram ett väglednings- och inspirationsmaterial för att stimulera fler adoptioner. Socialstyrelsen erbjuder också utbildning i dessa frågor.207

Nya lagbestämmelser för ökad kontinuitet och stabilitet för placerade barn väntas träda i kraft den 1 oktober 2015. Bestämmelserna innebär förstärkt stöd för nätverksfamiljer och familjer som adopterar tidigare placerade barn och möjligheter att förhindra omplaceringar av barn som inte är nödvändiga med hänsyn till barnets bästa. Det ska gälla oavsett om placeringen är frivillig eller genomförs med tvång.208

203 Adoptionsbekendtgørelse om adoption § 29. 204 Servicestyrelsen i Danmark (2011) s. 200. 205 Foraeldreansvarsloven § 20 a. 206 Ankestyrelsen (2011). 207 Tillgänglig på http://www.socialstyrelsen.dk/born-og-unge/foraeldreevne/ 208 Lovforslag nr. L 120.

13.17.3. Finland

Enligt den finska barnskyddslagen pågår ett omhändertagande (på grund av hemförhållanden eller den unges beteende) tills vidare. Beslutet fattas av en ledande tjänsteman inom socialvården såvida vårdnadshavaren eller barn över 12 år inte motsätter sig (43 §). Om samtycke inte lämnas måste frågan prövas av förvaltningsdomstolen. Möjligheten att återförena barnet med sin familj ska prövas av den ansvariga socialsekreteraren minst en gång per år i samband med att klientplanen ”omförhandlas”. Även om förutsättningar för omhändertagande inte längre finns får omhändertagandet inte avslutas om detta klart strider mot barnets bästa (47 §). Vid denna bedömning ska hänsyn tas till den tid vården utom hemmet varat, hur fästa barnet och den som vårdar barnet är vid varandra, umgänget mellan barnet och dess föräldrar samt till barnets åsikt.

Vårdnaden kan flyttas över till familjehemsföräldrar med fortsatt stöd och ersättning. Innan ansökan till domstolen ska ett avtal ha ingåtts om stödåtgärder och det ska övervägas om det är motiverat att utse en särskild intressebevakare för barnet.

I Finland finns möjlighet till tvångsadoption, men den används så gott som aldrig. Adoption av familjehemsplacerade barn är ovanligt. En ny adoptionslag trädde i kraft år 2012.209 Enligt denna är förutsättningen för tvångsadoption att det ska vara ”uppenbart och avgörande” till barnets bästa. Med den nya lagen ges även möjlighet att genomföra öppna adoptioner.

13.18. Utredningens överväganden och förslag

13.18.1. Inledande överväganden

Stödet till föräldrar behöver utvecklas

Det övergripande målet för de förändringar utredningen föreslår är att barn som placeras i familjehem i tidig ålder eller som blir kvar under lång tid i samhällets vård ska få en så förutsägbar och trygg situation som möjligt. Den svenska lagstiftningen som rör omhändertagande av barn bygger på målet om återförening med de

209 Adoptionslag 22/2012.

biologiska föräldrarna. Det gäller även då missförhållandena orsakas av allvarliga brister i omsorgen om barnet. Trots dessa intentioner har utredningen kunnat konstatera att föräldrarna generellt sett får lite hjälp att förändra sin situation och kunna återförenas med barnen.

Utredningen anser att föräldrar som har en vilja och förmåga att inom rimlig tid komma tillrätta med sina problem ska få den hjälp och det stöd de behöver. Stödet ska fokusera på föräldraskapet utifrån en tanke om att relationen är livslång, oavsett var barnet för tillfället bor eller på lång sikt ska bo. Utredningen bedömer att stödet till dessa föräldrar är en av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå ökad trygghet och stabilitet för barn som är familjehemsplacerade. Detta är ett eftersatt område som behöver utvecklas. Utredningen lämnar i kapitel 12 förslag i dessa delar.

Om det står klart från början eller visar sig efterhand att barnet behöver vara kvar i familjehemmet under överskådlig tid är det viktigt att det tydliggörs och vid behov formaliseras. Samtidigt måste det hela tiden finnas en beredskap att omvärdera tidigare ställningstaganden utifrån förändrade förhållanden och fortlöpande bedömningar av vad som är till barnets bästa.

Samarbete kring barnet bidrar till stabilitet

Vilken formell möjlighet lagen ger är bara en av flera faktorer som kan ha betydelse för vilken trygghet barn som är långvarigt placerade känner i sitt familjehem. Att det finns ett samförstånd mellan alla parter (socialtjänst, biologiska föräldrar och familjehemsföräldrar) om frågor som rör barnet har många gånger den största betydelsen.

I en ideal situation har barnet tillgång till två familjer som samarbetar, samtidigt som barnet inte behöver tvivla på sin tillhörighet i familjehemmet. Utredningen vill betona vikten av att värna det inkluderande förhållningsätt i relation till de biologiska föräldrarna som under decennier varit utmärkande för den svenska familjehemsvården. I flertalet fall är det ett förhållningssätt som leder till kontinuitet för barnet. Det står inte i motsättning till att socialtjänsten får ett tydligare ansvar för att ta upp frågan om barnets framtida boende när återförening inte visat sig vara ett realistiskt alternativ.

Återföreningsprincipen måste i vissa fall stå tillbaka

Utredningen anser att dagens lagstiftning inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till vissa barns behov av stabilitet i sin uppväxt. Framför allt gäller det barn som placerats i tidig ålder i ett familjehem och fått en trygg förankring där. Men också barn som bott länge i sitt familjehem och upplever en osäkerhet om framtiden. Vårdnadsöverflyttning är i dag den enda möjlighet som lagen erbjuder för att barnets boende ska få en mer varaktig karaktär när målet inte längre är återförening. För de barn som har en trygg anknytning i sitt familjehem blir ofta vårdnadsöverflyttningen en bekräftelse på det rådande förhållandet. Men utredningen har kunnat konstatera att denna lösning långtifrån passar alla barn och situationer. Utredningen anser därför att förändringar behövs för att öka tryggheten för barn som är långsiktigt placerade även inom ramen för en fortsatt placering.

Om det inte är aktuellt med vårdnadsöverflyttning får förutsättas att det samförstånd som är grunden för att genomföra frivillig vård i flertalet fall även kan garantera långsiktig stabilitet i form av fortsatt vård. Inom ramen för vård enligt LVU finns större möjligheter för socialnämnden att säkerställa stabilitet för barnet, men samtidigt kan vården upphöra utan att hänsyn tas till vad som är till barnets bästa i den aktuella situationen. Det finns således med dagens regler ingen laglig möjlighet att vården kan bestå enbart med hänsyn till barnets behov och önskan. För att förhindra en skadlig hemflyttning krävs ännu en rättsprocess där frågan om flyttningsförbud prövas. Det innebär fortsatt ovisshet för barnet eftersom flyttningsförbud är en temporär åtgärd som syftar till en successiv återflytt till ursprungsfamiljen. Utredningen anser inte att denna ordning, som under lång tid uppmärksammats som ett problem, är förenlig med ett barnrättsperspektiv.

13.18.2. Långsiktighet i rekrytering och matchning av familjehem

Utredningens bedömning: Utredningen har i sitt delbetänk-

ande föreslagit dels en nationell satsning på rekrytering av familjehem, dels inrättandet av ett nationellt centrum för utveckling av familjehemsvården. I såväl den föreslagna rekryteringssatsningen som i det nationella centrumets uppdrag bör ingå att uppmärksamma frågor som rör placerade barns behov av kontinuitet och en familjetillhörighet både på kort och på lång sikt.

Enligt direktiven ska behovet av långsiktighet i samband med rekrytering och matchning av vissa familjehem och särskilt förordnade vårdnadshavare uppmärksammas av utredningen.

Utredningen bedömer att tillgången på familjehem av god kvalitet är en grundläggande förutsättning för att kunna ge de barn som behöver varaktiga uppväxtförhållanden i ett familjehem stabilitet och trygghet. Familjehemsföräldrarna ska vara kärleksfulla och engagerade, behandla barnet som en familjemedlem, kunna se barnets individuella behov och ha ett förhållningssätt som hjälper barnet att inte hamna i lojalitetskonflikt i förhållande till sina biologiska föräldrar. Ur stabilitetssynpunkt är det av central betydelse att familjehemmen får tillräckligt och adekvat stöd, så att de klarar av sitt uppdrag.

Förutom att det råder stor brist på familjehem är det en svår balansgång att som familjehem ge barnet en sådan familjetillhörighet och samtidigt ha barnet ”till låns”. Familjehemsuppdrag är alltid mer eller mindre tillfälliga, bl.a. till följd av lagstiftningens betoning på frivillighet och återförening. Därtill finns oroande tendenser att många familjehem primärt ser sitt uppdrag som ett yrke som man har en viss tid och kan säga upp sig ifrån. Vissa familjehem väljer att arbeta åt privata konsulentverksamheter där uppdragen från socialtjänsten många gånger är tänkta att vara för kortare tid. Andra familjehem ser sig snarare som ett behandlingsalternativ vid sidan av HVB än ett hem som erbjuder en familjetillhörighet för barnet så länge det behövs. Utredningen anser att för barn som från tidig ålder eller under en stor del av sin uppväxt bor i ett familjehem är det av avgörande betydelse för deras livschanser att familjehemmet också blir en ”familj för livet”.

Ett problem i sammanhanget är den diskontinuitet för barnet som blir följden av att jourhemsplacering ofta används rutinmässigt vid ett omhändertagande. Ibland blir barnet kvar länge i jourhemmet och det blir ett nytt uppbrott när barnet ska omplaceras till ett familjehem. I det sammanhanget vill utredningen understryka, med hänvisning till den bifogade kunskapsöversikten av Risholm Mothander och Broberg, att små barn om möjligt och lämpligt bör placeras tillsammans med minst en av sina föräldrar så länge det inte är klarlagt om det behövs en längre tids placering.

Utredningen har, med tanke på familjehemsvårdens strategiska betydelse, i delbetänkandet lagt förslag om tydligare ramar för familjehem, nationella insatser för att underlätta rekrytering av familjehem och ett nationellt centrum för familjehemsvård m.m. Utredningen anser att, vid den föreslagna rekryteringssatsningen, bör behovet av familjehem som ger barnet en långsiktig familjetillhörighet uppmärksammas. I det uppdrag som förutsätts formuleras vid inrättandet av det nationella centrumet bör vidare ingå att uppmärksamma frågor som rör långsiktigt placerade barns behov.

13.18.3. Vårdplanen ska ange den långsiktiga inriktningen

Utredningens bedömning: Vårdplanen behöver få en tydligare

roll när det gäller den långsiktiga inriktningen för barnets boende. Långsiktighet kan innebära att barnet så snart som möjligt ska återförenas med föräldrarna. Det kan också stå klart och behöva uttalas att barnet ska bo kvar i familjehemmet inom överskådlig tid.

Utredningens förslag: Det ska framgå av 5 kap. 1 a § första

stycket SoF att en vårdplan som avser barn, om det inte möter särskilda hinder, även ska beskriva vilka förändringar som krävs för att barnet ska kunna återvända hem och vilket stöd nämnden kan erbjuda vårdnadshavarna för att det ska vara möjligt.

11 kap. 3 § första stycket SoL ska kompletteras med en bestämmelse om att en vårdplan som gäller ett barn ska revideras senast när barnet har varit placerat i två år. Vårdplanen ska vid denna tidpunkt, om det inte möter särskilda hinder, särskilt avse barnets långsiktiga boende. Därefter ska vårdplanen revideras vid behov.

Vårdplanen ska även innehålla vad som krävs för återförening

Kravet i 11 kap. 3 § första stycket SoL på att det ska finnas en vårdplan gäller vid alla former av placeringar, av barn såväl som av vuxna. Vårdplanens roll i ärenden som rör barn och unga är mer komplex, eftersom den också ligger till grund för vårdnadshavarens och i vissa fall barnets samtycke till den föreslagna vården och därför måste upprättas innan socialnämnden fattar beslut om vård.

Regeln i 5 kap. 1 a § första stycket SoF om vad vårdplanen ska innehålla är generellt utformad. Några punkter gäller enbart barn, nämligen hur umgänge ska ske och vårdnadshavarens inställning till den vård som planeras. Utredningen anser att vårdplanen även fortsättningsvis bör ha fokus på och beskriva de insatser som socialnämnden anser att barnet behöver. I överensstämmelse med rådande återföreningsprincip är det dock utredningens uppfattning att även de förändringar som krävs för att barnet ska kunna återvända hem som huvudprincip ska anges i vårdplanen. Detta har främst relevans om placeringen är föranledd av hemförhållandena. Utredningen anser dock inte att det behöver göras någon begränsning till de s.k. miljöfallen i den aktuella bestämmelsen. Även vid vård på grund av barns och ungas beteendeproblem kan stöd till föräldrarna och anpassning i barnets vardagsmiljö vara en förutsättning för att vården ska kunna upphöra. För samtliga punkter i dagens bestämmelse om vad en vårdplan ska innehålla gäller att de ska beskrivas om det inte möter särskilda hinder. Det betyder att utrymme finns för att anpassa innehållet till omständigheterna i det enskilda fallet.

Det har framförts till utredningen att det kan vara svårt att beskriva vad som ska krävas för att barnet ska kunna flytta hem, eftersom det ofta rör sig om en komplex problematik. Utredningen anser dock att skälen i form av ökad förutsägbarhet för barnet och de vuxna som berörs överväger de nackdelar som i vissa fall kan finnas. Invändningen understryker dock vikten av att vårdplanen formuleras på ett genomtänkt sätt.

Utredningen föreslår av ovan nämnda skäl att ett tillägg förs in i i bestämmelsen i SoF om att en vårdplan som gäller barn också ska beskriva vilka förändringar som krävs för att barnet ska kunna återvända hem och vilket stöd nämnden kan erbjuda för att det ska vara möjligt. När det gäller stödet till föräldrarna kan det vid behov

konkretiseras i en särskild genomförandeplan. Hur förutsättningarna för en återförening ser ut kommer efterhand att påverka stödets inriktning och umgängets utformning.

Vårdplanen ska omprövas efter två år och inriktas på barnets långsiktiga boende

Utredningen anser att vårdplanen behöver få en tydligare roll när det gäller den långsiktiga inriktningen av vården. Av de synpunkter som utredningen har hämtat in framgår att vårdplanen som regel inte är det underlag för uppföljning och utvärdering som den syftar till. Vid själva omhändertagande finns inte all kunskap om vilka behov som vården behöver tillgodose på längre sikt. Det går inte heller att vid denna tidpunkt fullt ut bedöma föräldrarnas förmåga till förändring och vilken uthållighet de kommer att ha i sina ansträngningar för att kunna ta hem sitt barn samt hur kontakten mellan barn och föräldrar utvecklas. Andra viktiga omständigheter som kommer att få betydelse för långsiktigheten är vilken relation barnet och familjehemsföräldrarna får och hur barnet finner sig tillrätta i familjehemmet, i skolan, på fritiden, med kamrater osv. Dessa omständigheter talar, enligt utredningen, för att vårdplanen bör revideras efter en tid.

Behovet av att vårdplanen revideras ligger i linje med regeringens uttalanden i samband med att bestämmelserna om övervägande av vården ändrades. Då betonades att förutsägbarheten behöver öka för barn, vårdnadshavare och vårdgivare genom en större öppenhet kring de bedömningar som görs i samband med att behovet av fortsatt vård övervägs.210

Vid utredningens kontakter med professionella inom familjehemsvården har framkommit att den ändrade övervägandebestämmelsen ännu inte har uppmärksammats som ett stöd för att bidra till ökad långsiktighet. Det finns en fortsatt utbredd osäkerhet, med tanke på rådande återföreningsprincip, att föra barnets långsiktiga boende på tal. Det finns inte sällan motstridiga uppfattningar internt inom socialtjänsten hur principerna om återförening och kontinuitet ska balanseras utifrån barnets bästa.

210Prop. 2012/13:10 s. 81 f.

Långsiktighet kan innebära att barnet så snart som möjligt ska återförenas med föräldrarna. Har placeringen pågått i två år bör det i många fall finnas underlag för att bedöma om återförening är ett realistiskt alternativ. Om möjligheten till återförening ter sig avlägsen är det viktigt att bedöma barnets framtida behov utifrån ett sådant perspektiv. Målet bör då vara att de biologiska föräldrarna, familjehemsföräldrarna och barnets socialsekreterare efter en tid gemensamt kan uttala att barnet behöver få bo kvar. Ett sådant arbetssätt kan behöva få lagstöd, inte minst på grund av den osäkerhet som tycks råda kring att föra denna typ av samtal. Det kan visserligen finnas en risk att föräldrar reagerar negativt om det uttalas att barnet vill bo kvar och behöver ett varaktigt boende i familjehemmet. Den professionella kompetensen ska dock finnas inom socialtjänsten att föra dessa samtal med omdöme och varsamhet och med barnets bästa för ögonen. Genom att det ges ett särskilt forum för den nödvändiga dialogen, dvs. inför revideringen av vårdplanen, finns bättre förutsättningar att socialtjänstens bedömning kan framföras på ett genomtänkt och strukturerat sätt.

Barns behov av trygghet och förutsägbarhet talar, enligt utredningen, starkt för att den ursprungliga vårdplanen efter en tid ska omarbetas. På så sätt får vårdplanen en tydligare roll när det gäller den långsiktiga inriktningen av vården. Kravet på revidering av vårdplanen föreslås gälla oavsett den lagliga grunden för placeringen. Det kan visserligen ha sin främsta betydelse när det är hemförhållandena som är orsaken till placeringen, men även i andra fall behöver barnets framtida boende diskuteras efter en så lång placeringstid som två år. Ofta är orsakerna till placeringen inte heller entydiga och även då barnets egna problem har varit den direkta orsaken till placeringen är det viktigt att få till stånd en dialog om vårdens långsiktiga inriktning.

Kravet på att revidera vårdplanen efter två år ska vara ovillkorligt, men det kan finnas särskilda hinder som gör att det inte går att planera långsiktigt, exempelvis att det i ett LVU-ärende pågår en rättsprocess eller att barnet nyligen omplacerats el. dyl.

Av ovan nämnda skäl föreslår utredningen ett tillägg till 11 kap. 3 § SoL om att en vårdplan som gäller barn ska revideras senast när barnet varit placerat i två år. Om det inte möter särskilda hinder ska vårdplanen vid denna tidpunkt särskilt avse barnets eller den unges långsiktiga boende.

Utredningens överväganden när det gäller tidsgränsen

Den tidsgräns som utredningen föreslår avser den sammanlagda placeringstiden, oavsett var barnet varit placerat. Utredningen har övervägt olika alternativa tidsgränser när det gäller kravet på omprövning av den ursprungliga vårdplanen. För att i möjligaste mån undvika olika tidsangivelser i lagen har utredningen i första hand övervägt om tre år är en lämplig tid. Detta med hänsyn till kravet på att socialnämnden ska överväga vårdnadsöverflyttning när ett barn har varit i samma familjehem i tre år. Tidpunkterna skulle emellertid ändå inte sammanfalla eftersom det aktuella barnet som regel varit placerat betydligt längre än tre år vid övervägandet. Den främsta invändningen är dock att tre år är för lång tid för ett barn att vänta på information om hur den långsiktiga planeringen ser ut. Att planeringen behöver göras tidigt när det gäller de yngre barnen stöds bl.a. av den kunskapsöversikt som bifogas betänkandet.

Utredningen har kommit fram till att det är lämpligt att revidera den ursprungliga vårdplanen senast efter två år. Även med en tidsgräns om två år kommer det i många fall att behövas ytterligare tid för att ta ställning till barnets framtida och långsiktiga boende, inte minst utifrån behovet av största möjliga samsyn bland alla som berörs. Ur ett föräldraperspektiv kan två år upplevas som en kort tid när det handlar om att komma tillrätta med de problem som lett fram till omhändertagandet. I det sammanhanget måste dock erinras om att stora stödinsatser kan ha föregått placeringen. Föräldrarnas problematik kan också vara av den karaktären att återförening, inom en för barnet rimlig tid, är ett alltför högt ställt mål.

Utredningen vill framhålla att vårdplanen vid behov kan behöva revideras redan före två års placering och även efter denna tidpunkt. Utredningen föreslår att vårdplanen efter tvåårsgränsen ska revideras vid behov.

13.18.4. Övervägande av vården ändras till rapportering

Utredningens bedömning: Såväl begreppet övervägande som

förfarandet i sig är otydligt och kan bidra till otrygghet för det placerade barnet.

Utredningens förslag: Kravet på socialnämnden att överväga

vården enligt 6 kap. 8 § SoL respektive nuvarande 13 § första stycket LVU ersätts med en informationsskyldighet till nämnden. Minst en gång var sjätte månad ska barnets särskilda socialsekreterare rapportera till socialnämnden om hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarens förhållanden utvecklar sig och, om vården ska fortsätta, hur den bör inriktas och utformas.

Vid vård enligt 3 § LVU (beteendefallen) ska en omprövning göras minst varje halvår. I miljöfallen finns ingen sådan bestämmelse. Socialnämnden ska däremot minst en gång var sjätte månad överväga om frivillig vård respektive vård enligt LVU fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas. Syftet var från början att nämnden skulle kontrollera att vården inte pågick längre än nödvändigt samt hur kontakten mellan föräldrar och barn upprätthölls och vilket stöd föräldrarna fått. Efter komplettering av bestämmelserna ska övervägandena numera också inbegripa hur den fortsatta vården bör inriktas och utformas. Syftet är att övervägandet ska bli mer framåtsyftande och bidra till att uppnå långsiktiga och stabila lösningar för barnet.

Övervägande är ett otydligt begrepp och förfarande

Övervägandet är i praktiken en rapport till socialnämnden om hur barnets situation utvecklar sig med utgångspunkt från den planering som gäller. Vårdnadshavarens aktuella förhållanden ingår också i rapporten. Socialnämnden kan i samband med övervägandet ta initiativ till en formell omprövning, men såvitt utredningen känner till är det mycket ovanligt att det sker.

Det har återkommande tagits upp att innebörden av de halvårsvisa övervägandena inte bara är otydlig för de som berörs utan att också i vissa fall skapar osäkerhet hos barn, föräldrar och familje-

hemsföräldrar. Det har även bekräftats i de kontakter utredningen har haft. Även i professionella sammanhang förväxlas ibland övervägande med omprövning. Detta trots att det inte är ett formellt förfarande, dvs. underlaget för övervägandet behöver inte kommuniceras och det fattas inte något beslut. Det finns inte ens något krav på att förfarandet ska vara skriftligt, även om det rekommenderas av Socialstyrelsen.

I sammanhanget kan nämnas att någon motsvarighet till bestämmelserna om övervägande inte finns i övriga nordiska länders lagstiftning. I stället finns i Danmark och Finland regler om omprövning även i miljöfallen. Utredningen har övervägt att ersätta övervägandet med en sådan regelrätt prövning av vården varje halvår, i likhet med vad som gäller när barn och unga omhändertas enligt LVU på grund av sitt eget beteende. Detta för att öka tydligheten i förfarandet. Utredningen bedömer dock att en sådan förändring i ännu högre grad skulle kunna ge upphov till oro för barn och vuxna som berörs, dvs. det som konstruktionen med övervägande syftade till att undvika.

Utredningen anser att benämningen övervägande, av skäl som har redovisats ovan, kan leda till missförstånd om vad förfarandet faktiskt innebär. Genom att i stället beskriva förfarandet som en information till socialnämnden uppnås en bättre överensstämmelse med dagens praktik, utan att det strider mot de intentioner som finns med nuvarande bestämmelse. Det finns nämligen inget som hindrar att nämnden med anledning av informationen tar initiativ till utredning om att vården ska upphöra eller någon annan förändring av vården.

Utredningen anser att rapporteringsskyldigheten med fördel kan kopplas till den nya bestämmelsen i 6 kap. 7 c § SoL från 2013 om att det ska finnas en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unge som är placerad i familjehem eller HVB. Den särskilda socialsekreterarens personliga kontakt med barnet är tänkt att utgöra en central del i uppföljningen av vården. I uppföljningen ska särskilt uppmärksammas barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer med anhöriga och andra närstående (6 kap. 7 b § SoL och 13 a § LVU).

Tidsintervallet bör vara oförändrat

Det har framförts till utredningen att övervägandena skulle kunna göras med längre intervaller, särskilt när vården har pågått i flera år. Utredningen instämmer i att behovet av överväganden i regel är störst i början av placeringen och har övervägt att föreslå en förändring med den inriktningen. Kravet på övervägande skulle t.ex. kunna minskas till en gång per år när vårdplanen efter två år har reviderats.

Utredningen har dock valt att inte föreslå någon sådan förändring eftersom en konsekvens skulle kunna bli att socialnämnden får mindre inblick och engagemang i de samhällsvårdade barnens förhållanden. En annan konsekvens av längre intervall skulle kunna bli att de uppföljande besöken i familjehemmet och samtalen med barnet, som barnets socialsekreterare ansvarar för, också glesas ut. I samband med att placeringen är ny och vid problem av olika slag är kontakten ofta tät mellan socialsekreteraren och barnet/familjehemmet men efterhand som placeringen ”stabiliseras” tenderar kontakten att bli mindre frekvent. Utredningen anser således att rapporteringen till socialnämnden även fortsättningsvis bör göras minst var sjätte månad.

Innehållet i rapporten till nämnden

Enligt förarbetena till dagens övervägandebestämmelse i LVU ska anmälan till socialnämnden innehålla information om hur vården bedrivs och hur den unges och föräldrarnas förhållanden utvecklar sig.211 Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör övervägandet göras med utgångspunkt i vårdplanen. Socialstyrelsen anser också att det vid vård enligt LVU är viktigt att redovisa vårdnadshavarens inställning till fortsatt vård och om det är tänkbart att fortsätta vården med samtycke.212

Den förändring som utredningen föreslår innebär att det inte längre ska övervägas om vården fortfarande behövs. När det gäller vård med stöd av LVU framgår det redan av nuvarande 21 § LVU att vården ska upphöra när den inte längre behövs. Frivillig vård upphör

211Prop. 1989/90:28 s. 75. 212 SOSFS 1997:15 s. 67.

när vårdnadshavaren eller barnet som fyllt 15 år begär det. Med utredningens förslag till förändring när det gäller vårdplanen blir det också tydligare att det krävs ett medvetet arbete för att barn ska kunna återvända hem inom en relativt kort tid såvida det finns förutsättningar för det.

Utredningen anser att rapporten till socialnämnden ska innehålla information om hur barnets behov i olika avseenden tillgodoses och hur vårdnadshavarens förhållanden utvecklar sig. Det tillägg till de nuvarande bestämmelserna om överväganden som gjordes år 2013, hur vården bör inriktas och utformas, ska ingå i rapporteringen. Det ligger väl i linje med utredningens förslag om att vårdplanen ska revideras senast efter två år och därefter vid behov.

Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelser om övervägande i 6 kap. 8 § första stycket SoL respektive 13 § första stycket LVU ersätts med bestämmelser om att barnets särskilda socialsekreterare minst en gång var sjätte månad ska rapportera till socialnämnden hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarnas förhållanden utvecklar sig och, om vården ska fortsätta, hur vården bör inriktas och utformas.

13.18.5. Hemtagningsbegäran behöver regleras

Utredningens bedömning: Rätten för vårdnadshavare och pro-

cessbehöriga barn att begära att vården ska upphöra behöver regleras på ett sätt som både tillgodoser rättssäkerhetskrav och barnets behov av stabilitet.

Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i den nya LVU

om att barn som har fyllt 15 år och den eller dem som har vårdnaden om barnet får begära att vård utanför det egna hemmet med stöd av LVU ska upphöra. En begäran från en vårdnadshavare om att vård som har beslutats på grund av hemförhållandena ska upphöra behöver dock inte prövas av socialnämnden om frågan om vård har prövats av nämnden eller rätten de senaste tolv månaderna.

En reglering behövs

Möjligheten för part att begära att vård enligt LVU ska upphöra finns inte särskilt reglerad och berörs inte i några rättskällor. En begäran om att vården ska upphöra innebär dock att det uppkommer ett förvaltningsrättsligt ärende som ska utredas och avgöras genom ett formellt beslut. Utredningen anser att det är angeläget ur rättssäkerhetssynpunkt att det förs in en bestämmelse i LVU om rätt för part att begära att vården ska upphöra.

Barnets behov av stabilitet motiverar begränsning av rätten att begära hemtagning

Det är viktigt att ha i minnet att tvångsomhändertaganden i miljöfallen har föranletts av allvarliga brister i föräldraförmågan och en bedömning att barnet var i behov av skydd. Vårdnadshavaren har inte heller samtyckt till vården. Beslutet har fattats efter en domstolsprocess och kunnat överklagas. I vissa fall begär vårdnadshavare kort tid därefter eller återkommande att vården ska upphöra utan att något har förändrats i deras livssituation eller i hemmiljön sedan den senaste prövningen. Det inverkar negativt på barnets möjlighet att komma till ro och anpassa sig till sin nya miljö, som inte bara utgörs av familjehemmet utan även förskola, skola, kamrater etc.

Upprepade s.k. hemtagningsutredningar utan att förhållandena har förändrats är ett tecken på en konfliktsituation i förhållande till socialnämnden som det, enligt utredningen, inte är rimligt att rättsväsendet ska hantera. Med hänsyn till barnets behov av trygghet och stabilitet anser därför utredningen att möjligheten att begära att vården ska upphöra inte kan vara obegränsad.

I den norska och danska lagstiftningen finns begränsningar i rätten att begära omprövning av vården. I Norge kan parterna (gäller även processbehörigt barn) inte kräva att en hemtagningsbegäran ska behandlas av fylkesnämnden om ärendet har behandlats av fylkesnämnden eller domstolen under de senaste tolv månaderna. I Danmark kan möjligheten att begära att vården ska upphöra på grund av föräldrarnas förhållanden begränsas efter tre års placering. Emellertid kan föräldrarna fortfarande få till stånd en

omprövning vid väsentliga förändringar som avser barnet eller placeringsstället.

Utredningen har övervägt att som alternativ till en tidsgräns införa krav på väsentligt förändrade förhållanden. Emellertid har en sådan konstruktion inte ansetts tillräckligt rättssäker eftersom det ligger i sakens natur att vårdnadshavaren och socialnämnden kan ha olika uppfattningar i frågan. Utredningen har därför kommit fram till att det är lämpligare med en fast tidsgräns och föreslår att en begäran från en vårdnadshavare om att vård enligt 2 § nuvarande LVU inte behöver prövas av socialnämnden om frågan om vård har prövats av nämnden eller rätten de senaste tolv månaderna. Bestämmelsen innebär således en inskränkning i vårdnadshavarens rätt att begära att vården ska upphöra.

Utredningen vill understryka att tidsgränsen inte innebär att nämnden är förhindrad att vid nya omständigheter pröva frågan trots att ett år ännu inte förflutit. 27 § förvaltningslagen gäller, dvs. om en myndighet finner att ett beslut är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning ska myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Utredningen vill också betona att det vid kvardröjande konflikter efter ett omhändertagande är ytterst angeläget att den handläggande socialsekreteraren på olika sätt arbetar för att minska konfliktnivån och involverar vårdnadshavarna i planeringen kring barnets vård. Se även utredningens förslag om förstärkt stöd till vårdnadshavare i miljöfallen i kapitel 12.

Utredningen har övervägt att även begränsa processbehöriga barns möjligheter att begära att vården ska upphöra i miljöfallen på motsvarande sätt, för att undvika att barn utsätts för påtryckningar från föräldrarnas sida att begära att vården ska upphöra. Detta skulle i vissa fall kunna bli en konsekvens av den föreslagna bestämmelsen. Utredningen har dock ansett att en sådan begränsning inte står i överensstämmelse med utredningens uppdrag att stärka barnrättsperspektivet.

Utredningen föreslår av ovan nämnda skäl att en begäran från en vårdnadshavare om att vård enligt 2 § nuvarande LVU ska upphöra, inte behöver prövas av socialnämnden om frågan om vård har prövats av nämnden eller rätten de senaste tolv månaderna.

13.18.6. Vid prövning av om vården ska upphöra ska barnets bästa vara avgörande

Utredningens bedömning: Nuvarande regler innebär att två

rättsprocesser kan uppstå när upphörande av vård enligt LVU aktualiseras, en som prövar föräldrarnas lämplighet och en annan som prövar om barnet tar skada av en hemflyttning (flyttningsförbud). Det kan leda till orimliga konsekvenser ur det placerade barnets perspektiv.

Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i den nya LVU

om att barnets bästa ska vara avgörande vid prövning av om vård enligt 2 § nuvarande LVU i familjehem ska upphöra. Vid bedömningen ska det fästas särskilt avseende vid – barnets inställning, – om barnet sedan låg ålder eller under lång tid vårdats i

familjehemmet, – barnets umgänge med och relation till vårdnadshavarna, samt – om barnet har en nära relation till familjehemsföräldrarna

och en god förankring i sin sociala miljö.

En bestämmelse ska också föras in om att socialnämnden får begära att verkställigheten av domstolens beslut ska senareläggas i samband med beslut om vårdens upphörande.

De förändringar av bestämmelsen om upphörande av vård enligt LVU som behandlas i det följande avser endast vård i familjehem som har föranletts av miljön i hemmet.

Prövningen relateras i dag enbart till det ursprungliga vårdbehovet

Enligt nuvarande 21 § LVU ska vården upphöra när vård med stöd av lagen inte längre behövs. Motiven till bestämmelsen är mycket knapphändiga. Vården ska förklaras avslutad så snart det inte längre finns behov av att utöva de särskilda befogenheter som lagen ger nämnden. Det behöver inte innebära att barnets eller den unges

placering upphör utan markerar också att tvångsvård ska övergå till frivillig vård så snart det finns förutsättningar för det.

Enligt rättspraxis ska bedömningen av om vård enligt LVU ska upphöra enbart relateras till det vårdbehov som ursprungligen föranledde omhändertagandet. HFD har uttalat att det förhållande att ett barn känner oro inför att lämna sitt familjehem och eventuellt kan ta skada av en förflyttning inte är en fråga som ska beaktas inom ramen för bedömning av om vård med stöd av LVU ska upphöra eller ej.213 Utredningen anser att det i vissa fall kan leda till orimliga konsekvenser ur ett barnrättsperspektiv. Särskilt kan det drabba barn som grund av missförhållanden i hemmet har placerats i tidig ålder eller har varit placerade under lång tid och fått en trygg förankring i sitt familjehem.

Socialstyrelsen har i sina allmänna råd förmedlat en mer nyanserad syn på den prövning som bör göras. Enbart förbättringar i hemförhållandena som kan antas vara mer varaktiga och genomgripande bör föranleda vårdens upphörande. Barnets eventuella särskilda vårdbehov och om vårdnadshavaren kan tillgodose dessa bör också, enligt Socialstyrelsen, vägas in i bedömningen.214

LVU-utredningen föreslog att vård enligt LVU inte ska kunna upphöra om ett sådant beslut strider mot barnets bästa.215 Förslaget ledde inte till någon ändrad lagstiftning. I den efterföljande propositionen stärktes barnperspektivet i LVU genom införande av bestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals.216

Andra nordiska länder

I den norska, danska och finska lagstiftningen finns bestämmelser som kan förhindra att vården upphör utifrån barnets aktuella behov, även om de ursprungliga skälen för omhändertagande inte längre gäller. Enligt den norska barnevernloven ska tvångsvården inte upphöra om barnet har fått en sådan anknytning till de människor och den miljö där det vistats att det kan leda till allvarliga

213RÅ 1987 ref. 123 och HFD 2012 ref. 35. 214 SOSFS 1997:15 s. 80 f. 215SOU 2000:77 s. 146. 216Prop. 2002/03:53 s. 76 ff.

problem om det flyttas. En frivillig placering kan också efter två år omvandlas till ett tvångsomhändertagande, även om villkoren för tvångsomhändertagande inte är uppfyllda. Förutsättningen är även i dessa situationer att barnet har fått en sådan anknytning till de människor och den miljö de befinner sig i att flyttningen kan innebära allvarliga problem för barnet.

Enligt den danska serviceloven kan ett barn bli stadigvarande omhändertaget (videreført anbringelse) efter tre år om det fått en stark anknytning till det hem där det vistas. Det gäller oavsett om vården är frivillig eller tvångsvis. Efter ett sådant beslut kan vårdnadshavaren inte få till stånd en omprövning av vården enbart utifrån att dennes egna förhållanden har förändrats.

Enligt den finska barnskyddslagen får ett omhändertagande inte upphöra om det klart strider mot barnets bästa. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till den tid vården utom hemmet varat, hur fästa barnet och den som vårdar barnet är vid varandra, umgänget mellan barnet och dess föräldrar samt till barnets åsikt.

Bestämmelserna behöver samordnas

Reglerna om vårdens upphörande, flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning berör återförening och stabilitet men processerna är inte samordnade. Om vård enligt LVU upphör och socialnämnden bedömer att en hemflyttning innebär en påtaglig risk för barnets hälsa och utveckling kan flyttningsförbud aktualiseras. Ett beslut om flyttningsförbud innebär att hemflyttningen skjuts upp på viss tid eller tills vidare. Om det anses uppenbart bäst för barnet att få stanna kvar i det hem som det ser som sitt ”riktiga” hem kan socialnämnden under den tid flyttningsförbudet gäller också ansöka om vårdnadsöverflyttning.217 Detta betyder att tre olika rättsprocesser rörande samma barn och frågeställning kan bli aktuella i två olika domstolar. När det gäller denna tredje process som kan bli aktuell kan invändas att socialnämnden redan innan frågan om vårdens upphörande aktualiserades borde ha ansökt om vårdnadsöverflyttning. Som har getts exempel på (se bl.a. 13.15.6 och 13.15.9)

217HFD 2011 ref. 13 och Svea Hovrätts dom den 23 mars 2015 med mål nr T10827-13.

kan det dock ha funnits rimliga skäl att låta vården fortsätta i stället att ansöka om vårdnadsöverflyttning.

Konstruktionen med dubbla processer, dvs. att frågan om föräldrarna lämplighet först prövas i en process och sedan att frågan om barnet tar skada av att flytta hem prövas i en särskild process, har flera nackdelar. Medan processerna pågår uppstår en stor osäkerhet för barn, föräldrar och familjehemsföräldrar. Motsättningarna mellan föräldrarna och socialnämnden skärps.

Utredningen anser det angeläget att de förstnämnda två processerna, vårdens upphörande och flyttningsförbud, vid behov kan samordnas för att få till stånd en handläggning som blir mer begriplig för barnet, föräldrarna och familjehemsföräldrarna och som därtill blir snabbare och effektivare.

Utredningen har övervägt att möjliggöra prövning av förutsättningarna för flyttningsförbud i samband med prövningen av vårdens upphörande genom ett tillägg till nuvarande 21 § LVU. Det skulle ligga i linje med det förslag som förordades i förarbetena till den nuvarande LVU.218 Då skulle en alltför plötslig återförening kunna förhindras, men det skulle bli en fortsatt ovisshet för barnet i de fall återförening inte är ett realistiskt alternativ. Utredningen anser, i likhet med LVU-utredningen, att flyttningsförbud inte ska användas för att tillförsäkra barnet en fortsatt placering. Beslut om vårdens upphörande ska inte fattas om det strider mot barnets bästa.

Utredningen har övervägt att använda samma kriterier för att vården ska kunna fortsätta som gäller för flyttningsförbud, nämligen påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas om vården upphör. En sådan formulering får dock anses vara mindre lämplig utifrån en modern syn på barnet som självständigt subjekt. Utredningen anser i stället att prövningen av om vården kan upphöra ska utgå från barnets vilja samt barnet aktuella situation och behov.

218Prop. 1989/90:28 s. 119.

Barnets bästa ska vara avgörande

Enligt 1 § femte stycket nuvarande LVU ska vid beslut enligt lagen vad som är bäst för barnet vara avgörande. Det saknas dock anvisningar från lagstiftaren om vilken funktion begreppet barnets bästa ska ha i LVU-ärenden. I den juridiska doktrinen har det diskuterats om barnets bästa ska förstås som ett självständigt rekvisit eller som en avvägningsnorm som rätten ska lägga central vikt vid när den tar ställning till om de grundläggande förutsättningarna för tvångsvård är uppfyllda i svåra bedömningsfall.219

Av förarbetena framgår att det inte kan finnas någon situation då någon annans intressen ska få gå före barnets i ett LVU-beslut. Hänsynen till barnets bästa ska alltid ha företräde. Det överlåts till domstolen respektive socialnämnden att avgöra varje enskilt fall utifrån sina respektive uppfattningar, antaganden och bedömningar.220 Enligt utredningen skulle det ligga nära till hands att ta hänsyn till barnets bästa vid prövning av om vården kan upphöra då barnet har vårdats länge och har en stark känslomässig förankring i familjehemmet och vill vara kvar. Att sådana hänsyn skulle kunna tas motsägs dock av ett avgörande i HFD i ett mål som gällde upphörande av vård enligt 2 § LVU. HFD konstaterade att det vid införandet av bestämmelsen om att vad som är bäst för barnet ska vara avgörande vid alla beslut inte gjordes någon ändring i 21 § LVU. Bestämmelsen i 1 § femte stycket LVU innebär inte, enligt HFD, att överväganden som enbart är relaterade till risken för skada vid en separation från ett familjehem ska vägas in i bedömningen av om vården ska upphöra. Enligt HFD upprätthålls alltså en klar gräns mellan de rekvisit som krävs för vård och de som ligger till grund för vårdnadsöverflyttning och flyttningsförbud.221Utredningen tolkar HFD:s uttalande som att den nuvarande bestämmelsen om barnets bästa i LVU ska ses som en rättslig princip som ska inverka på tolkningen av de övriga bestämmelserna i lagen. En sådan tolkning överensstämmer också med barnrättskommitténs allmänna kommentarer till artikel 3 i barnkonventionen.222 Tolkningar av begreppet barnets bästa, kan inte gå före

219 Se bl.a. Mattsson T (2007) s. 90 ff. och Svensson G (2011) s. 102. 220Prop. 2002/03:53 s. 76 f. 221HFD 2012 ref. 35. 222 BO (2014c).

eller åsidosätta någon av de andra enskilda rättigheterna som garanteras i konventionens övriga artiklar.

Bestämmelsen om barnets bästa ska, liksom i nuvarande LVU, placeras i inledningen av den nya LVU. Det innebär att bestämmelsen även fortsättningsvis ska ses som en portalbestämmelse i form av en rättslig princip. Utredningen anser emellertid att barnets bästa också ska kunna vara utslagsgivande för om vård i familjehem ska upphöra eller inte, under vissa förutsättningar då barnet har rotat sig i familjehemmet. Vårdnadshavarens önskemål om att det familjehemsplacerade barnet ska flyttas hem till vårdnadshavaren måste ställas mot barnets behov och intressen vid en eventuell återflyttning. För att göra en sådan prövning möjlig, måste bestämmelsen om barnets bästa kunna prövas som ett självständigt rekvisit. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i den nya LVU som stadgar att vid prövning av om vård i familjehem enligt nuvarande 2 § LVU ska upphöra ska barnets bästa vara avgörande. Genom att föra in barnets bästa i paragrafen markeras att barnets bästa ska prövas som ett självständigt rekvisit till skillnad mot portalparagrafen om barnets bästa. Prövningen av om vården ska upphöra ska således göras i två steg. Först ska en prövning göras i förhållande till de ursprungliga skälen till omhändertagandet. I ett andra steg ska prövas om det är till barnets bästa att vården upphör. Se vidare i nästa avsnitt.

En helhetsbedömning krävs

Utgångspunkten ska även fortsättningsvis vara att barnets bästa är att få växa upp hos sina föräldrar, om det är möjligt. Därför ska prövningen göras i förhållande till de missförhållanden som föranledde omhändertagandet enligt LVU. Om en förbättring av vårdnadshavarens förhållanden har skett ska det bedömas om förbättringen är tillräckligt stabil och om vårdnadshavaren har en tillräckligt god omsorgsförmåga. Om barnet varit skilt från föräldern under lång tid förutsätter en sådan bedömning att det har förekommit ett tämligen omfattande umgänge med barnet under en längre tid.

Även om vårdnadshavaren kan erbjuda stabila hemförhållanden och har en tillräckligt god omsorgsförmåga ska en prövning därtill

göras om det är till barnets bästa att vården upphör. Vid bedömningen av om det är till barnets bästa att återförenas med sin ursprungsfamilj är barnets inställning en avgörande faktor. Att barnet har en stark känslomässig förankring i sitt familjehem och vill vara kvar ska vara en grundläggande faktor vid prövningen av om vården bör fortsatta trots att de ursprungliga skälen för omhändertagandet inte längre gäller. Som framgår av nuvarande 36 § LVU ska barnets åsikter och inställning tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Inte bara relationen till familjehemsföräldrarna har betydelse utan även att barnet har god förankring i sin sociala miljö, med skola, kamrater etc.

Andra viktiga faktorer i en samlad bedömning är barnets ålder vid placeringen i det aktuella familjehemmet och hur länge barnet vistats där. I kapitlets inledning har utredningen uttalat att tidig ålder får anses vara under de första tre åren och att långvarig vård får anses vara vård som överstiger fem år. Barnets umgänge med och relation till vårdnadshavarna har självfallet en stor betydelse i sammanhanget. Om föräldrarna har fortsatt att vara viktiga personer för barnet under vårdtiden är förutsättningarna större att kunna genomföra en hemflyttning. Utredningen vill framhålla att uppräkningen av vad som ska tillmätas vikt vid bedömningen av vad som är barnets bästa inte är uttömmande.

Utredningen har övervägt att begränsa möjligheten att låta vården upphöra till ett fåtal särskilt angivna situationer, såsom när barnet har varit placerat från tidig ålder eller varit placerat under lång tid i sitt nuvarande familjehem. Utredningen bedömer dock att det skulle kunna ge upphov till gränsdragningsproblem och sämre förutsättningar att kunna anpassa bedömningar och beslut till det enskilda barnets aktuella behov och situation.

Utredningen föreslår att, vid prövning av om vård i familjehem enligt nuvarande 2 § LVU kan upphöra, ska barnets bästa vara avgörande. Vid bedömningen ska det fästas särskilt avseende vid – barnets inställning, – om barnet sedan låg ålder eller under lång tid vårdats i familje-

hemmet, – barnets umgänge med och relation till vårdnadshavarna, samt

– om barnet har en nära relation till familjehemsföräldrarna och

en god förankring i sin sociala miljö.

Förslagets förenlighet med Europakonventionen

Att låta tvångsvård bestå trots att förhållandena i hemmet har förbättrats är ett betydande ingrepp i vårdnadshavarnas rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. I artikel 8 tillåts ingrepp i privat- och familjelivet om det är nödvändigt för att skydda vissa viktiga intressen. Vid bedömningen av nödvändigheten ska proportionalitetsprincipen tillämpas. Det ska med andra ord göras en avvägning av hur stort ingreppet i den enskildes rätt är och hur starkt det behov är som ska tillgodoses genom ingreppet. Endast om det finns ett rimligt förhållande mellan dessa två faktorer är ingreppet proportionerligt.

Europadomstolen har uttalat att tvångsomhändertagande i princip ska ses som en temporär lösning, som ska upphöra så snart omständigheterna i det enskilda fallet tillåter det och som ska syfta till att återförena barnet med dess biologiska föräldrar (K. och T. mot Finland). Även om det anses nödvändigt för barnet att tillbringa en lång tid i familjehemmet så ska målet att återförena barnet med sina biologiska föräldrar genomsyra alla åtgärder under tiden. Som ett led i att åstadkomma detta har Europadomstolen framhållit vikten av att föräldrarna eller i vart fall någon av dem fått möjlighet till fortlöpande kontakt med det omhändertagna barnet. Europadomstolen har främst ansett att det är bristande kontakt mellan föräldrarna och barnen under vårdtiden och förfarandet kring omhändertagandet som har utgjort kränkningar av skyddet för privat- och familjelivet.

Frågan om ett omhändertagande ska upphöra av respekt för föräldrarnas rätt har prövats av Europadomstolen. I fallet Bronda mot Italien hade käranden bott tillsammans med sin dotter och sitt barnbarn sedan 1980. Barnbarnet blev omhändertaget och placerat i familjehem 1988, 8 år gammalt, då barnets mor inte klarade av vårdnaden. Flickans mormor och morfar ansökte om vårdnaden, men de nationella myndigheterna avslog deras ansökan. Europadomstolen uttalade att det är barnets intressen som ska vara utslagsgivande vid avvägningen mellan morföräldrarnas och barnets intres-

sen. Europadomstolen tog avgörande hänsyn till den då 14-åriga flickans vilja att stanna i familjehemmet och konstaterade att det inte förelåg någon kränkning av morföräldrarnas rätt till skydd för familjelivet.

Med beaktande av att utredningens förslag är en mindre ingripande åtgärd än en vårdnadsöverflyttning samt Europadomstolens praxis om att det är barnets intressen som ska vara utslagsgivande vid en avvägning mellan föräldrarnas och barnets intressen, bedömer utredningen att förslaget är förenligt med Europakonventionen.

Hemflyttningen ska vara förberedd

Enligt nuvarande 21 § LVU ska socialnämnden noga förbereda den unges återförening med hemmet. När alla parter är överens om att vården bör upphöra finns det goda förutsättningar att gemensamt förbereda hemflyttningen. I kapitel 18 behandlas socialnämndens ansvar vid utslussning och efter avslutad vård.

I vissa fall saknas förutsättningar att i samförstånd med föräldrarna planera återföreningen. Vid ett överklagat beslut om vårdens upphörande kan vården upphöra med omedelbar verkan även om barnet varit placerat i ett familjehem under lång tid. Föräldrarna kan hämta hem barnet utan förberedelser och inte låta barnet träffa familjehemsföräldrarna och deras eventuella barn mer. Utredningen anser att det kan få orimliga konsekvenser för barnet. Även vid en kortare tids placering är det, enligt utredningens mening, olyckligt ur barnets perspektiv när relationer avbryts plötsligt.

Som exempel på att problemet har uppmärksammats även i andra länder kan nämnas att det enligt danska serviceloven alltid ska fastställas en ”hemgångsperiod” när barnet ska flytta hem till de biologiska föräldrarna. Detta gäller oavsett om placering skett med eller utan samtycke. Hemgångsperioden kan maximalt uppgå till sex månader.

Socialnämnden har ett ansvar för att förbereda barnets återförening med vårdnadshavaren, men har inte de befogenheter som i vissa fall krävs. Utredningen anser att ett barn kan fara illa av att vården upphör alltför abrupt utan att förutsättningarna för flyttningsförbud för den skull är uppfyllda. Utredningen föreslår därför att socialnämnden i mål om vårdens upphörande ska kunna begära

att verkställigheten av rättens beslut om att vården ska upphöra ska senareläggas för att kunna genomföra en planerad successiv hemflyttning.

13.18.7. Möjligheten till flyttningsförbud ska finnas kvar

Utredningens bedömning: Flyttningsförbud används sällan,

men bestämmelserna behöver finnas kvar för att förhindra skadliga hemtagningar av barn.

Enligt 24 § LVU får förvaltningsrätten, efter ansökan av socialnämnden, för viss tid eller tills vidare förbjuda den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett hem som avses i 6 kap. 6 § första stycket SoL, dvs. familjehem eller hem som har medgivande för s.k. privatplacering. Förutsättningen är att det finns en påtaglig risk att den unges hälsa och utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet. Socialnämnden får under vissa förutsättningar besluta om tillfälligt flyttningsförbud (27 § första stycket LVU) i avvaktan på domstolens prövning.

Tillämpningen av bestämmelsen

Bestämmelsen kan tillämpas såväl i samband med upphörande av vård enligt LVU som då vårdnadshavare står i begrepp att ta hem ett barn som är frivilligt placerat eller privat placerat.

Flyttningsförbudet syftar till att vara en temporär åtgärd för att förhindra en alltför hastig hemtagning från föräldrarnas sida. Flyttningsförbud kan bara tillämpas för att förhindra en förestående flyttning av barnet och inte då barnet redan tagits hem av föräldrarna.

Under senare tid har flyttningsförbud framför allt uppmärksammats som ett sätt att möjliggöra prövning av vårdnadsöverflyttning i ett läge när vård enligt LVU har upphört eller vårdnadshavaren står i begrepp att ta hem ett frivilligt placerat barn. HFD har betonat det starka sambandet mellan reglerna om flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning, som båda syftar till att säkerställa att

barnets bästa tas tillvara när barnet fått starka band till ett familjehem efter att ha vistats där under lång tid. 223

Med utredningens förslag enligt föregående avsnitt bör det inte längre finnas behov av flyttningsförbud i samband med att vård enligt LVU upphör utan enbart vid frivilliga placeringar som hastigt avbryts.

Hemflyttning kan visa sig vara ogenomförbar

Utredningen anser att en ansökan om vårdnadsöverflyttning om möjligt bör göras om det visar sig eller från början står klart att det är omöjligt att genomföra en planerad successiv hemflyttning. Som har framgått tidigare i kapitlet kan det emellertid finnas skäl som gör att vårdnadsöverflyttning inte är en lämplig åtgärd. I dessa situationer, när flyttningsförbud i vissa fall måste pågå tills vidare, kan det uppstå problem som har att göra med vårdnadsansvaret. Med dagens regler kan socialnämnden besluta om umgänget mellan barn och föräldrar vid ett flyttningsförbud, men har i övrigt ingen bestämmanderätt. Det innebär exempelvis att socialnämnden inte kan besluta om insatser som barnet har behov av eller i andra frågor som förutsätter vårdnadshavarens samtycke.

Utredningen har övervägt att socialnämnden vid ett flyttningsförbud som pågår tills vidare ska kunna överta vårdnadshavarens bestämmanderätt över barnet i den utsträckning som behövs för att genomföra vården. Utredningen bedömer dock att förändringen skulle vara alltför ingripande. Flyttningsförbud skulle då innebära att frivillig vård i princip omvandlas till tvångsvård. Den enda skillnaden skulle vara att beslutet ska övervägas var tredje månad i stället för var sjätte månad.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis inga förändringar i reglerna om flyttningsförbud. Även om möjligheten sällan används behöver den finnas kvar för att förhindra skadliga hemtagningar.

223HFD 2011 ref.13.

13.18.8. Skälen för vårdnadsöverflyttning ska förtydligas

Utredningens bedömning: Det behövs tydligare anvisning om

vad som ska vägas in i socialnämndens bedömning att ansöka om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar. Det behöver också klargöras att vårdnadsöverflyttning ska övervägas återkommande om ansökan inte görs i samband med övervägandet efter att barnet bott tre år i samma familjehem.

Utredningens förslag: De skäl som ska ligga till grund för

socialnämndens ansökan om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § FB ska förtydligas genom tillägg i bestämmelserna om att nämnden särskilt ska överväga vårdnadsöverflyttning när ett barn varit placerat i samma familjehem under tre år (6 kap. 8 § andra stycket SoL och nuvarande 13 § tredje stycket LVU). Vid övervägandet ska särskilt beaktas – barnets och familjehemsföräldrarnas inställning till en vård-

nadsöverflyttning, – barnets relation till familjehemsföräldrarna och deras för-

måga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt, samt – familjehemsföräldrarnas inställning till och förmåga att till-

godose barnets behov av kontakt med föräldrar och andra närstående.

Bestämmelserna om att överväga vårdnadsöverflyttning i SoL och LVU ska kompletteras med att frågan, efter att barnet varit placerat i samma familjehem under tre år, årligen ska övervägas i samband med rapporteringen om barnets vård.

Kriterierna enligt 6 kap. 8 § FB för överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrarna är att barnet stadigvarande har vårdat i familjehemmet och det är uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå.

När reglerna enligt 6 kap. 8 § FB om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar infördes i början av 1980-talet betonade lagstiftaren att de skulle tillämpas med viss restriktivitet. Sedan dess

har en tydlig omsvängning skett i förarbeten och andra uttalanden från statsmakternas sida utan att lagbestämmelsen har ändrats. I olika steg har ytterligare lagändringar genomförts för att underlätta vårdnadsöverflyttning.

Antalet vårdnadsöverflyttningar ökar

Antalet vårdnadsöverflyttningar av familjehemsplacerade barn har fördubblats på tio år, men ligger fortfarande på en låg nivå i relation till det antal barn som varit familjehemsplacerade under lång tid. Samtidigt är det betydligt fler kommuner som har gjort en eller flera vårdnadsöverflyttningar under senare år jämfört med på 1990-talet. Utredningen har i sina kontakter med socialsekreterare och chefer i olika kommuner fått intrycket att möjligheten att flytta över vårdnaden numera övervägs på ett mer systematiskt sätt jämfört med tidigare. Utredningen gör därför bedömningen att vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar har fått allt större genomslag inom familjehemsvården och blivit ett naturligt och relativt odramatiskt sätt att trygga situationen för en del av de långsiktigt placerade barnen.

Vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar ska bara göras om det är uppenbart bäst för barnet. Det är ett ingripande beslut med stora konsekvenser för alla parter, inte minst för barnet och måste därför alltid föregås av en noggrann bedömning i det enskilda fallet. Att inte fler vårdnadsöverflyttningar görs kan säkerligen delvis förklaras med ett motstånd mot vårdnadsöverflyttning i vissa kommuner. Samtidigt visar de uppföljningar som har gjorts och de erfarenheter som utredningen tagit del av att det finns en hel del vanligt förekommande situationer när vårdnadsöverflyttning inte är lämpligt. Utredningen menar mot denna bakgrund att det kan ha funnits en överdriven förväntan från statsmakternas sida att vårdnadsöverflyttning ska kunna genomföras mer eller mindre rutinmässigt när barn varit placerade i familjehem en längre tid. Intentionerna är tydliga genom kravet i lagen på övervägande av vårdnadsöverflyttning. Socialstyrelsen har tagit fram allmänna råd och en handbok om socialnämndens ansvar och uppgifter avseende vårdnadsöverflyttning. Utredningen ser därför inte något behov i nuläget av ytterligare åtgärder för att uppmärksamma kommunerna på möjligheten att flytta över vårdnaden.

Hinder mot vårdnadsöverflyttning

De hinder mot vårdnadsöverflyttning som framkommer i den senaste nationella uppföljningen och i utredningens kontakter handlar främst om familjehemsföräldrarnas tveksamhet. Den beror i sin tur ofta på att barnet har särskilda behov eller att kontakten med barnets föräldrar är krävande. Familjehemsföräldrarna får som vårdnadshavare inte samma garantier för att barnet får de insatser som behövs. Som vårdnadshavare blir de f.d. familjehemsföräldrarna parter i eventuella ärenden rörande umgänget med barnet och i fråga om föräldrarnas underhållsskyldighet.

Från socialtjänstens sida kan också finnas tveksamhet av andra skäl. Trots att placeringen kan ha pågått länge finns inte alltid den ömsesidiga anknytning som krävs för att motivera en vårdnadsöverflyttning. Det kan ha olika orsaker. Barnet kan ha en fortsatt anknytning till sin ursprungsfamilj. Familjehemmet kan ha vissa svagheter eller genomgå egna livskriser utan att förhållandena är så allvarliga att en omplacering övervägs. Socialtjänsten anser i dessa fall inte att det är uppenbart bäst för barnet att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna.

En annan anledning som förts fram till utredningen är att många barn placeras i konsulentstödda familjehem vilket också kan försvåra vårdnadsöverflyttning.

Utredningen har övervägt olika möjligheter att ytterligare underlätta vårdnadsöverflyttning. För att undanröja de hinder som beskrivs ovan skulle dock krävas lagändringar som går utöver vad utredningen har mandat att föreslå, exempelvis ändringar i SoL när det gäller socialnämndens möjligheter att ge bistånd till enskilda utan behovsprövning och bistånd till personer bosatta i en annan kommun. Det skulle kunna avse ersättning för juridiskt biträde i mål om umgänge respektive stöd- och behandlingsinsatser till det placerade barnet.

Förutsättningarna behöver tydliggöras

En av slutsatserna i Socialstyrelsens kartläggning av nationella adoptioner av barn i familjehem var att det behövs kriterier för vårdnadsöverflyttning som stöd i socialtjänstens bedömningar.

Av bestämmelsen i FB följer att placeringen ska ha varit stadigvarande och att en vårdnadsöverflyttning ska vara uppenbart bäst för barnet. I övrigt ges ingen vägledning i lagen. Enligt förarbetena ska barnet uppfatta familjehemmet som sitt ”riktiga” hem och det är därför viktigt att utreda vilken anknytning barnet har till familjehemmet och hur kontakterna mellan barnet och föräldrarna fungerar. Familjehemsföräldrarna ska vidare önska att bli vårdnadshavare för barnet och stort avseende ska fästas vid barnets egen inställning. Utöver ovan nämnda förutsättningar anser utredningen att det inte heller får finnas några tveksamheter om hur familjehemmet tillgodoser barnets behov.

Det finns en viss oklarhet när det gäller vilken betydelse kontakten mellan barn och föräldrar ska ha för bedömningen i vårdnadsfrågan, vilket innebär att domstolarnas bedömningar går i olika riktningar. I förarbeten sägs att om föräldrarna inte visat barnet något intresse eller om kontakterna har varit sporadiska eller skett under uppslitande former kan en flyttning av vårdnaden bli aktuell. Det bör däremot inte komma i fråga att flytta över vårdnaden från föräldrar som håller en god kontakt med barnet. Mot det sistnämnda har invänts att socialtjänsten har ett ansvar att se till att umgänge sker när barn är placerade. Därför kan inte ett fungerande umgänge vara ett formellt hinder mot vårdnadsöverflyttning. Utredningen instämmer i denna invändning. Samtidigt är det nödvändigt, vilket förarbetena också ger uttryck för, att relationen mellan barnet och föräldrarna vägs in i bedömningen av vad som är barnets bästa. Det är viktigt att överväga hur en vårdnadsöverflyttning påverkar barnets kontakt med sin ursprungsfamilj på längre sikt. Detta beror i sin tur ofta på familjehemsföräldrarnas inställning och hur de på olika sätt tar ansvar för och möjliggör denna kontakt. Utredningen anser därför att frågan om hur familjehemsföräldrarna kan samarbeta i frågor om umgänge ska vägas in i bedömningen, snarare än hur omfattande kontakten mellan barn och föräldrarna är. Att barnet och föräldrarna har ett fungerande umgänge ska inte vara ett hinder för en vårdnadsöverflyttning.

Utredningen anser sammantaget att det krävs vissa förtydliganden i lagen för att uppnå en mer enhetlig och rättssäker tillämpning när socialnämnden ska ansöka om vårdnadsöverflyttning. Uppräkningen av faktorer i den föreslagna bestämmelsen ska dock inte ses som uttömmande. Utredningen föreslår att det, vid bedömningen av om

nämnden ska ansöka om vårdnadsöverflyttning, särskilt ska beaktas barnets och familjehemsföräldrarnas inställning till vårdnadsöverflyttning, barnets relation till familjehemsföräldrarna och deras förmåga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt samt familjehemsföräldrarnas inställning till och förmåga att tillgodose barnets behov av kontakt med föräldrar och andra närstående. Att barnet har ett fungerande umgänge med föräldrarna ska inte vara hinder för en vårdnadsöverflyttning om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.

Fortsatta överväganden efter tre år

Av nuvarande bestämmelse i SoL och LVU framgår att socialnämnden är skyldig att särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden när barnet har varit placerat i samma familjehem under tre år. Det anges dock inte i lagen vad som bör gälla fortsättningsvis, om övervägandet inte leder till att socialnämnden gör en ansökan om vårdnadsöverflyttning. Vid utskottsbehandlingen framhölls att det är angeläget att socialtjänsten överväger frågan regelbundet.224 Mot bakgrund av dessa uttalanden har Socialstyrelsen utfärdat allmänna råd om att överväganden bör göras vid samma tillfällen som överväganden och omprövning av vården ska göras, dvs. minst varje halvår.225

Utredningen har i avsnitt 13.18.4 föreslagit att kravet på socialnämnden att överväga vården enligt SoL respektive LVU ska ersättas med en informationsskyldighet till socialnämnden. Minst en gång var sjätte månad ska barnets särskilda socialsekreterare rapportera till socialnämnden om hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarens förhållanden utvecklar sig och, om vården ska fortsätta, hur den bör inriktas och utformas. Utredningen anser inte att det är rimligt att överväga vårdnadsöverflyttning med så täta intervall men att en gång per år kan vara lämpligt. Utredningen föreslår att det ska framgå av respektive bestämmelse att övervägande om vårdnadsöverflyttning, efter att barnet vistats tre år i samma familjehem, ska göras årligen i samband med rapporteringen till nämnden om barnets vård.

224 2002/03:SoU15 s. 49. 225 SOSFS 2006:20.

13.18.9. Förvaltningsdomstolarna bör pröva vissa mål om vårdnadsöverflyttning

Utredningens bedömning: Förvaltningsdomstolen har kunskap

och erfarenhet av ärenden där socialnämnden är part.

Utredningens förslag: Regeringen bör ta initiativ till en översyn

av om handläggningen av beslut om vårdnadsöverflyttning på talan av socialnämnden ska flyttas från allmän domstol till förvaltningsdomstol.

Överflyttning av vårdnaden prövas av allmän domstol

Mål om vård enligt LVU liksom övriga socialrättsliga mål handläggs av allmän förvaltningsdomstol. Vårdnadsmål handläggs däremot av allmän domstol. Det innebär att socialnämnden ska ansöka hos tingsrätten om att flytta över vårdnaden om ett barn till familjehemsföräldrar eller andra som stadigvarande vårdat och fostrat barnet (s.k. privatplaceringar). Även överflyttning av vårdnaden om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet (6 kap. 7 § FB) respektive är varaktigt förhindrad att utöva vårdnaden (6 kap. 8 a § FB) prövas av tingsrätten på talan av socialnämnden. I samtliga dessa tre situationer kan frågan endast väckas av socialnämnden.

Nuvarande ordning ifrågasätts

I uppföljningar har framkommit att det, åtminstone inledningsvis, fanns en stor osäkerhet inom socialtjänsten att ta initiativ till vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar eftersom det innebär att de ska vända sig till ett annat domstolssystem. Det har också framförts att socialtjänsten i vissa fall anser att domstolen har ett bristande barnperspektiv i bedömningarna av om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrarna är till barnets bästa. Även i utredningens kontakter har framkommit att det uppfattas som en nackdel att ärendena avgörs av allmän domstol, som inte har erfarenhet av LVU-ärenden och andra sociala mål. I vissa fall gör

tingsrätten en parallell till andra ”vanliga” vårdnadsmål och fastställer i samband med vårdnadsöverflyttningen ett, som socialnämnden bedömer, alltför generöst umgänge. Det bidrar till att socialtjänsten i vissa ärenden tvekar inför att ansöka om vårdnadsöverflyttning.

Ett stort problem anses också vara att processen inte uppfattas tillräckligt rättssäker eftersom barn och vårdnadshavare inte rätt till offentligt biträde, till skillnad från andra beslut av ingripande karaktär som fattats av förvaltningsrätten.

Förvaltningsdomstolen har bättre förutsättningar att pröva dessa mål

Hos förvaltningsdomstolarna finns redan kunskap och erfarenhet av handläggning av ärenden där socialnämnden är part. Ett ärende om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar har, när det gäller barn som placerats med stöd av LVU, redan prövats av förvaltningsrätten. Om det fortsatta umgänget med de biologiska föräldrarna ska fastställas i samband med att vårdnadsfrågan prövas innebär det andra hänsyn jämfört med vårdnadsmål vid separationer. Att förvaltningsrätten har bättre förutsättningar att göra dessa prövningar innebär en större rättssäkerhet för de barn och föräldrar som berörs. Detsamma gäller övriga två måltyper där socialnämnden kan väcka talan.

Enligt utredningen finns det inte några hinder mot en ändring av detta slag med hänsyn till domstolarnas organisation och övriga verksamhet. Omfördelningen skulle vara begränsad och inte leda till att domstolarna behöver omorganisera sig.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeringen bör ta initiativ till en särskild översyn av om handläggningen av beslut om att flytta över vårdnaden om ett barn på talan av socialnämnden, ska flyttas från de allmänna domstolarna till förvaltningsdomstolarna. Inom ramen för översynen bör även analyseras om barnet bör ges partsställning och talerätt i dessa mål. Även frågan om barn och föräldrar bör ges rätt till offentligt biträde i dessa mål bör övervägas.

13.18.10. Adoption bör uppmärksammas i vissa fall

Utredningens bedömning: Socialtjänsten bör ha kunskap om

reglerna om adoption för att kunna bidra till samförståndslösningar när adoption bedöms vara till barnets bästa.

Socialstyrelsen har en viktig roll att i relevanta sammanhang uppmärksamma adoption som en möjlighet inom ramen för dagens lagstiftning.

Tidig adoption ger generellt det bästa utfallet

Det finns starkt forskningsstöd för att adoption är gynnsammare för barnets fysiska, kognitiva, sociala, känslomässiga och beteendemässiga utveckling jämfört med långtidsplacering i familjehem. Resultaten är dock beroende av vilka barn som jämförs, hur gamla barnen är och när i tiden adoptionen sker. Ju tidigare barnet adopteras desto bättre möjligheter finns för barnet att kompensera för det som har försummats. Särskilt positiva är resultaten vid öppna adoptioner. Förutom att barnen och de biologiska föräldrarna som regel mår väl av öppenheten är risken för sammanbrott mindre.

Utvecklingen i USA och Storbritannien visar att, även om adoption medför bättre kontinuitet i uppväxtförhållandena och relationerna, tillgodoses inte nödvändigtvis barnets behov av särskilt stöd. Sammanbrott är vanligt förekommande när barnen är äldre vid adoptionen, vilket i sin tur bl.a. anses bero på att barnets särskilda behov visar sig alltmer. I allt högre grad måste adoptivföräldrar i dessa länder ges stöd på motsvarande sätt som vid familjehemsvård i andra länder.

Frivillighet är huvudprincipen i Sverige

I Sverige är huvudprincipen att adoption ska ske med föräldrarnas samtycke. Socialnämnden har inte någon befogenhet att väcka talan om adoption, vilket innebär att adoption inte kan användas som en barnavårdsinsats, vilket däremot är fallet i många andra länder. I mycket särskilda undantagssituationer finns med dagens regler möjlighet att genomföra adoption utan föräldrarnas samtycke,

nämligen då en förälder lider av en allvarlig psykisk störning, är utan del i vårdnaden eller befinner sig på okänd ort. Formellt sett finns således en möjlighet att genomföra adoption efter en vårdnadsöverflyttning genom att den särskilt förordnade vårdnadshavaren kan samtycka i föräldrars ställe. Enligt förarbetena ska dock inte föräldrar vars barn är placerade i familjehem under lång tid riskera adoption mot sin vilja om de håller en god kontakt med barnet.

Adoptionsutredningen gjorde bedömningen att det inte finns stöd för att fler adoptioner skulle komma till stånd om vårdnadshavarens vetorätt togs bort. Tilläggas kan att erfarenheterna från Norge och Danmark visar att det är ett långsiktigt arbete att öka antalet adoptioner trots uttalade ambitioner. I Norge, där möjligheten till tvångsadoption har funnits sedan 1950-talet, genomförs endast ett trettiotal adoptioner per år av samhällsvårdade barn med eller utan samtycke. I Danmark uppges totalt tio adoptioner ha gjorts enligt den nya lagstiftningen om tvångsadoption som infördes år 2009. Det ska jämföras med att i genomsnitt 24 familjehemsplacerade barn per år adopterats i Sverige under den senaste tioårsperioden.

Den svenska modellen för varaktighet utgörs främst av vårdnadsöverflyttning

I Sverige används vårdnadsöverflyttning ungefär på motsvarande sätt som öppen adoption i andra länder, dvs. som ett sätt att öka stabiliteten för långsiktigt placerade barn utan att banden med ursprungsfamiljen avskärs. Det ska tilläggas att termen öppen adoption inte är etablerad i Sverige. Såvitt utredningen kan bedöma är det relativt unikt för Sverige att statsmakterna tydligt förordat vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar och med lagstiftning på olika sätt försökt underlätta att fler vårdnadsöverflyttningar ska komma till stånd. När det gäller övriga nordiska länder är det bara Finland som har lagstiftning om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar på liknande sätt som i Sverige.

I vissa fall kan adoption vara en bättre lösning

Enligt Socialstyrelsen är möjligheten till adoption angelägen för en liten grupp barn, nämligen barn som placeras som spädbarn och där placeringen i familjehem med allra största sannolikhet kommer att vara bestående. Det är en av slutsatserna i myndighetens kartläggning av adoptioner av familjehemsplacerade barn. Hindren för adoption i dessa fall består i svårigheten att bedöma vad som är barnets bästa och att bedöma vårdnadshavarens framtida föräldraförmåga och föra samtal kring detta. Det kan också finnas ett motstånd mot adoption från familjehemsföräldrarnas sida och det saknas kunskap och rutiner om adoption. Några regeländringar föreslås inte i rapporten när det gäller socialtjänstens roll att agera för att adoption ska komma till stånd i de aktuella undantagssituationerna. Socialstyrelsen uttrycker dock en avsikt att i samband med kommande revideringar av olika publikationer uppmärksamma socialtjänsten på möjligheten till adoption.

Samförståndslösningar om adoption

Utredningen delar den uppfattning som såväl Adoptionsutredningen som Barnskyddsutredningen gav uttryck för, nämligen att det bör utvecklas arbetssätt för att främja samförståndslösningar i syfte att underlätta nationella adoptioner när detta är till barnets bästa. Direktiven ger inte uttryck för någon politisk omorientering i riktning mot utökade möjlighet att besluta om adoption utan vårdnadshavarens samtycke.

Adoptionsutredningen uteslöt inte att det kan finnas anledning att vidta ytterligare åtgärder för att underlätta adoptioner, exempelvis att det allmänna kan ges ett tydligare författningsreglerat ansvar när det gäller frågor om nationell adoption.

Utredningen har övervägt att föreslå en bestämmelse om att socialnämnden ska uppmärksamma möjligheten till adoption i vissa särskilda situationer. En sådan bestämmelse skulle få en policykaraktär och bli svår att tillämpa, såvida inte socialnämnden samtidigt tilldelades ett mandat att initiera en adoption. En talerätt för socialnämnden skulle innebära ett avsevärt avsteg från dagens frivillighetsprincip. Utredningen anser att det är viktigt att värna

den princip som gäller i Sverige att ansökan om adoption endast kan göras av den som önskar adoptera ett barn.

Utredningen anser att socialnämnden, inom ramen för nuvarande regler, har en viktig roll att bemöta föräldrar på ett professionellt sätt om de önskar adoptera bort sitt barn. Socialtjänstens arbete bör också organisera så att utredningar om behoven hos spädbarn som behöver placeras handläggs av kvalificerade och erfarna socionomer. Det är särskilt angeläget i de fall föräldrarna är avlidna eller bedöms vara ur stånd att inom överskådlig tid kunna svara för omsorgen av barnet och adoption bedöms vara en möjlighet. Det är också viktigt att familjehemsföräldrar, när det är relevant, kan få information om vilka möjligheter som finns att i frivilliga former adoptera det placerade barnet och få stöd i en sådan process.

För att socialtjänsten ska kunna bidra med samförståndslösningar när adoption bedöms vara till barns bästa krävs att socialtjänsten har kunskap och kompetens i dessa frågor. Socialstyrelsen har en viktig uppgift att i handböcker och andra sammanhang förse socialtjänsten med kunskap om de möjligheter till adoption som finns enligt dagens lagstiftning. Utredningen välkomnar Socialstyrelsens uttalade avsikt att uppmärksamma möjligheten till adoption i samband med kommande revideringar av olika relevanta publikationer.

14. Ansvar och befogenheter under vårdens genomförande

14.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen belysa om det finns behov av att tydligare reglera verksamheten vid de HVB som bedrivs i annan form än vid SiS.

De skillnader som finns mellan SiS särskilda ungdomshem och andra HVB gäller framför allt vilka möjligheter som finns att vidta begränsande åtgärder gentemot de boende. Frågan om vilka begränsande åtgärder som får vidtas gentemot barn som är placerade på HVB hänger samman med föräldrabalkens bestämmelser om ansvaret för att tillgodose barnets behov av omvårdnad, fostran och tillsyn. Den frågan är i sin tur avhängig hur bestämmanderätten över barnet är fördelad efter ett beslut om placering utanför det egna hemmet. I detta kapitel behandlas därför både frågor om socialnämndens och familjehemsföräldrars respektive HVB-personalens bestämmanderätt över barnet och frågan om vilka gränssättande åtgärder som ryms inom det ansvaret.

14.2. Frågeställning

När socialnämnden beslutar att placera ett barn utanför det egna hemmet är normalt tre ”parter” ansvariga för att barnets grundläggande behov enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken (FB) tillgodoses:

  • Socialnämnden.
  • Den som utövar den faktiska vården om barnet, dvs. familjehemsföräldrarna eller HVB-personalen.
  • Barnets vårdnadshavare, vanligen den ena eller bägge föräldrarna.

För att betona vikten av samarbete kring barnet talas ibland om ”det tredelade föräldraskapet”.

Enligt utredningen finns det vissa oklarheter i hur ansvaret och bestämmanderätten om barnet är fördelad inom det tredelade föräldraskapet. Utredningen bedömer att det blir särskilt tydligt vid frågor som gäller vilka gränssättande åtgärder som får vidtas inom ramen för tillsyns- och uppsiktsansvaret.

14.3. Termer och begrepp

I detta kapitel används några olika termer och begrepp som kan behöva förklaras för att underlätta läsbarheten.

I FB används begreppet vårdnad. I Socialstyrelsens termbank definieras vårdnad som juridisk rätt och skyldighet att sörja för barnets person och att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter samt att företräda barnet i sådana angelägenheter. Begreppet vårdnad sammanblandas ibland med den faktiska vården om barnet. Den faktiska vården av ett barn kan överlämnas till någon annan utan att det påverkar det rättsliga vårdnadsansvaret.

Det förekommer två rättsliga vårdnadsformer i svensk rätt: gemensam och ensam vårdnad. Gemensam vårdnad förutsätter att vårdnadshavarna fattar beslut om barnet tillsammans. Det ligger dock i sakens natur att den som har barnet hos sig till stor del bestämmer om de vardagliga frågorna som gäller barnet. Detta betecknas som beslut som hör till den dagliga omsorgen om barnet. Vad som ska förstås med daglig omsorg är inte klarlagt i lagstiftningen annat än att det handlar om beslut som inte är av ingripande betydelse för barnets framtid. Beslut av ingripande betydelse för barnets framtid faller alltså utanför den dagliga omsorgen.

I vårdnadshavarens ansvar att se till att barnet får en god fostran ingår att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar. I detta kapitel används begreppet gränssättande åtgärder för sådana begränsande åtgärder och restriktioner som vidtas inom ramen för FB:s bestämmelser.

14.4. Barns rättigheter och vårdnadshavarens ansvar

Av FB framgår barns rättigheter samt vårdnadshavarens ansvar att tillgodose dessa. För att kunna fullgöra sitt ansvar har vårdnadshavaren rätt att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Barnets rättigheter begränsas således av vårdnadshavarens bestämmanderätt. Vårdnadshavarens befogenheter inskränks i sin tur av barnets rättigheter och en förutsättning för vårdnadshavarens bestämmanderätt är därför att denna utövas inom de rättsliga gränser som föreligger.1

14.4.1. Barns grundläggande rättigheter

Av 6 kap. 1 § FB framgår att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran och ska behandlas med aktning för sin person och egenart. Vidare framgår att barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling.

Att ett barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling innebär att alla former av kroppslig bestraffning (aga) är förbjudna. Det innebär att inga former av våld får vara ett medel i barnets fostran. Barnet får inte tillfogas kroppsskada eller smärta även om störningen är helt lindrig eller hastigt övergående. Det innebär att även lätta slag och luggningar är otillåtna. Det är endast användandet av våld i bestraffningssyfte som avses, det vill säga åtgärder som riktas mot barnet för något som barnet har gjort eller underlåtit att göra. Föräldrarna måste dock kunna fullgöra sina skyldigheter att ha uppsikt över barnet, särskilt när det är litet. Det kan medföra att en förälder behöver lyfta eller rycka undan barnet för att hindra det från att göra sig illa eller skada andra personer. Bestämmelsen i FB förbjuder också psykisk bestraffning (kränkande behandling). Åtgärder som kan skapa ångest hos barnet kan vara att beteckna som otillåten kränkning.2 Att hota barnet kan vara ett sådant exempel. Förbudet riktar sig mot sådan behandling som innebär fara för barnets personlighetsutveckling som att förlöjliga eller frysa ut det.3

1 Schiratzki J (2013) s. 44, 77 och 91. 2Prop. 1978/79:67 s. 7 f. 3 A.a. s. 8.

I rätten till omvårdnad ingår inte endast rätten för barnet att få sina materiella behov tillfredsställda. Minst lika viktig är den del som kan hänföras till barnets psykiska behov. I barnets rätt till trygghet ligger bl.a. att få leva i ett stabilt förhållande och att ha någon att lita på. Till en god omvårdnad och fostran hör att barnet får känna att det behövs och att barnet får pröva sin förmåga och utveckla sina inneboende resurser för att efter hand frigöra sig från sitt beroende av vårdnadshavarna. I en god fostran ligger också att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar.4

14.4.2. Vårdnadshavarens ansvar för att tillgodose barnets behov och utöva tillsyn

Enligt 6 kap. 2 § FB är det vårdnadshavaren som ansvarar för att barnets grundläggande behov enligt 6 kap. 1 § FB blir tillgodosedda. Vårdnadshavarens ansvar kvarstår tills barnet fyller 18 år eller dessförinnan ingår äktenskap.

Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. I syfte att hindra att barnet orsakar skada för någon annan ska vårdnadshavaren vidare svara för att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas. Med tillsyn avses att vårdnadshavaren är skyldig att skydda barnet så att det inte förorsakar sig själv skada eller skadas av någon annan eller något annat. Med uppsikt avses att barnet ska övervakas i syfte att det inte orsakar skada för någon annan. Vårdnadshavarens tillsynsansvar innebär således både en skyldighet att skydda barnet från att själv skadas och en skyldighet att se till att barnet inte åstadkommer skada för någon annan.5

I tillsynsansvaret ligger att vårdnadshavaren ska förebygga och avvärja skadegörande handlingar av barnet. Även om tillsynsansvaret består till dess barnet fyller 18 år eller dessförinnan ingår äktenskap, förändras den tillsyn som krävs alltefter barnets ålder och mognad. Det ligger i sakens natur att det ställs större krav på tillsynen när det gäller små barn än när det gäller ungdomar. Ett

4Prop. 1981/82:168 s. 59. 5 A.a. s. 23.

litet barn kan behöva ständig övervakning, medan tillsynsansvaret i fråga om ungdomar ofta kan anses uppfyllt genom att vårdnadshavaren ger instruktioner eller förmaningar. Om barnet tidigare har utsatt omgivningen för en viss skada eller en viss fara, så ställs kraven på uppsikt med inriktning på att förhindra att handlandet upprepas högre än om inga varningssignaler har förekommit.6 Den omedelbara tillsynen över barnet behöver inte utövas av vårdnadshavaren personligen utan kan överlämnas till någon annan person.7

Tillsynsansvaret är förenat med ett skadeståndsansvar

En förälder som underlåter att se till att lämpliga åtgärder vidtas i syfte att hindra barnen från att orsaka skada för annan kan bli skyldig att betala skadestånd enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207).8

Den allmänna culparegeln kompletteras med en bestämmelse i 3 kap. 5 § skadeståndslagen om strikt skadeståndsansvar för föräldrar som har vårdnaden om sina barn (principalansvar). Bestämmelsen innebär att en förälder som har vårdnaden om ett barn ska, utan krav på eget vållande, ersätta skador som barnet vållar genom brott. Särskilt förordnade vårdnadshavare omfattas inte av det skärpta skadeståndsansvaret vilket förtydligats i lagtexten genom att det där anges att principalansvaret omfattar en förälder som har vårdnaden om ett barn.9 Att ansvaret är strikt innebär att det i utgångsläget saknar betydelse om vårdnadshavaren försökt att förhindra brottet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att syftet främst är att förebygga brott. Där anförs att en aspekt som visat sig ha stark koppling till risken för ungdomsbrottslighet är föräldrarnas reaktioner när deras barn och ungdomar uppvisar ett beteende som strider mot grundläggande samlevnadsregler och normer, t.ex. snatterier och skolk från skolan. Ungdomar vars föräldrar inte bryr sig om eller agerar vid denna typ

6 HD:s dom den 27 mars 2013 med mål nr T 2847-11. 7Prop. 1993/94:57 s. 7. 8 Åklagarmyndigheten (2013) s. 4. 9 A.a. (2013) s. 4.

av avvikande beteendemönster löper den största risken för att begå brott och för att senare utveckla en vanekriminell livsstil.10

En vårdnadshavares skadeståndsansvar påverkas inte av att barnet inte bor hos honom eller henne. Endast om vårdnadshavaren kan visa att ett skadeståndsansvar skulle vara uppenbart oskäligt kan vårdnadshavarens strikta skadeståndsansvar jämkas (3 kap. 6 § andra stycket skadeståndslagen). Fyra typsituationer kan enligt förarbetena vara jämkningsgrundande:

  • När vårdnadshavaren gått så långt i sina ansträngningar för att förhindra brott att ett skadeståndsansvar skulle framstå som orimligt.
  • När barnet är omhändertaget enligt socialrättslig lagstiftning.
  • När vårdnadshavaren och barnet inte har någon kontakt alls, utan att det kan anses bero på att vårdnadshavaren själv valt att inte delta i tillsynen av barnet.
  • När barnet vållat skada i syfte att föräldrarna ska tvingas betala skadestånd.11

Tillsynsansvaret är förenat med ett straffansvar

I 23 kap. 6 § andra stycket brottsbalken (BrB) finns en bestämmelse som stadgar att föräldrar, andra uppfostrare och förmyndare är skyldiga att förhindra den som står under deras vård eller lydnad att begå brott. Om de underlåter att hindra den underårige från att begå brott kan de dömas till straff. En förutsättning för att underlåtenheten ska vara straffbar är att brottet kan hindras utan fara för dem själva eller deras närmaste och utan anmälan till myndighet. Av förarbetena framgår att den personkrets som omfattas av bestämmelsen inte bara är vårdnadshavare och föräldrar utan även andra som har rollen av uppfostrare t.ex. fosterföräldrar och under vissa förhållanden lärare.12

10Prop. 2009/10:142 s. 23. 11 A.a. s. 36 ff. 12Prop. 1993/94:57 s. 8.

14.4.3. Vårdnadshavarens rätt att bestämma i frågor som gäller barnet

För att en vårdnadshavare ska kunna fullgöra sitt ansvar innefattar den rättsliga vårdnaden en rätt och en skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavarens rätt att bestämma över barnets personliga förhållanden går dock längre än vad gäller barnets behov av omvårdnad, trygghet och god fostran. Vårdnadshavaren har nämligen bestämmanderätt när det gäller utövandet av barnets egna grundläggande fri- och rättigheter, så länge barnet inte själv nått den mognad som krävs för egen bestämmanderätt, t.ex. vilken sorts person barnet ska fostras till.13

Barnets rätt till med- och självbestämmande

Vårdnadshavaren ska i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (6 kap. 11 § FB). Rätten att bestämma i frågor som rör barnet tunnas alltså ut allteftersom barnet blir äldre och bestämmanderätten succesivt flyttas över på den unge själv. Hur ett omyndigt barns rätt till inflytande, med- och självbestämmande, förhåller sig till vårdnadshavarens rättigheter är i allt väsentligt oprövat och det är därför svårt att med säkerhet säga var gränsen mellan vårdnadshavares och barns rättigheter går.14 Svaret om vems bestämmanderätt som ska gälla när den unge och vårdnadshavaren inte har samma uppfattning i en fråga får lösas i varje enskilt fall eller med hjälp av den speciallagstiftning som finns för vissa situationer, t.ex. 3 § lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar.

Hälso- och sjukvård

Enligt 4 kap. 5 § patientlagen (2014:821) ska, när patienten är ett barn, barnets inställning till den aktuella vården eller behandlingen så långt som möjligt klarläggas. Barnets inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Unga kan inte

13 Singer A (2000) s. 439. 14 Schiratzki J (2010) s. 89.

bara anses ha rätt att motsätta sig en vårdåtgärd utan även att, under vissa förutsättningar, själva initiera och samtycka till en åtgärd. Om barnet är tillräckligt moget för att samtycka till en behandling, behövs inte vårdnadshavarnas samtycke. Det går inte att ange någon exakt åldersgräns när ett barn självt kan samtycka respektive motsätta sig olika behandlingar, utan detta får avgöras för varje enskilt barn.15Enligt Socialstyrelsen kan det krävas olika mognadsgrad för olika beslut. Frågans art och komplexitet samt beslutets konsekvenser måste också vara styrande för bedömningen av om barnet ska ha en självbestämmanderätt. Krav på ålder och mognadsgrad kan variera beroende av om frågan gäller t.ex. preventivmedel, kosmetisk kirurgi eller allvarlig sjukdom. Följaktligen hänger självbestämmanderätten samman med barnets mognad i relation till det aktuella beslutets svårighet och betydelse. Den ökade medbestämmanderätten i takt med barnets stigande ålder innebär ofta att samtycke krävs från såväl barn som vårdnadshavare. Det ankommer på den som är ansvarig för vården att göra bedömningen av en underårig patients mognadsgrad och beslutskompetens.16

Sociala insatser

Enligt 11 kap. 10 § SoL har ett barn som har fyllt 15 år rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt SoL. Ett barn kan alltså formellt ansöka om bistånd och få denna prövad först från 15 års ålder. Däremot kan en begäran om hjälp från ett barn under 15 år medföra att socialtjänsten kan behöva inleda utredning om barnets situation och behov. Men även om utredningen skulle leda fram till att det föreligger behov kan inte socialtjänsten erbjuda och bevilja biståndsinsatser till ett barn under 15 år, om vårdnadshavaren inte samtycker. Även om barn över 15 år har möjlighet att ansöka om bistånd är möjligheten att bevilja bistånd begränsad, om inte vårdnadshavaren samtycker. Enligt 3 kap. 6 a § andra stycket SoL får dock socialnämnden besluta om öppna insatser för ett barn som fyllt 15 år även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär och samtycker till det. Se vidare kapitel 11.

15Prop. 2011/12:53 s. 9. 16 Socialstyrelsen (2010c).

Bestämmanderätt vid gemensam vårdnad

Har barnet två vårdnadshavare ska dessa utöva sina rättigheter och skyldigheter i förhållande till barnet tillsammans (6 kap. 13 § första stycket FB). Gemensam vårdnad förutsätter därmed ett långtgående samarbete mellan föräldrarna. Hur utövandet av den gemensamma vårdnaden ska gå till är endast knapphändigt reglerat. Domstol kan inte avgöra andra tvister om vårdnadens utövande än dem som rör hos vem av dem barnet ska bo och hur umgänget med den andra föräldern ska utformas (socialnämnden har dock möjlighet att besluta om vissa åtgärder mot en av vårdnadshavarnas vilja, se nedan). Från den grundläggande principen om det gemensamma beslutsfattandet vid gemensam vårdnad finns ett undantag för speciella situationer. Är en av vårdnadshavarna till följd av frånvaro, sjukdom eller annan orsak förhindrad att ta del i sådana beslut rörande vårdnaden som inte utan olägenhet kan uppskjutas, bestämmer den andre ensam. Denne får dock inte ensam fatta beslut av ingripande betydelse för barnets framtid, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det (6 kap. 13 § andra stycket FB).

Normalt krävs alltså gemensamma beslut när det finns två vårdnadshavare. Bestämmelsen i 6 kap. 13 § första stycket FB ska dock inte tolkas så att båda vårdnadshavarna ska delta i alla beslut som måste fattas när det gäller vårdnaden om barnen. Det ligger i sakens natur att bestämmanderätten utövas än av den ena och än av den andra föräldern, beroende på vilken av dem som för tillfället är till hands eller på hur föräldrarna har organiserat vården. Om föräldrarna inte bor tillsammans måste det med nödvändighet bli så att den som har barnet hos sig till stor del kommer att fatta de vardagliga besluten i fråga om vårdnaden.17 I formell mening grundar dock faktisk vård av barnet inte någon bestämmanderätt.18 Huruvida den faktiska vården borde vara förenad med särskild bestämmanderätt har varit föremål för diskussion vid ett flertal tillfällen men har inte lett till lagstiftning.19 Argument mot detta har bl.a. varit att det inte är helt lätt att i alla lägen avgöra vad som är att hänföra till den dagliga omsorgen och att en bestämmelse som

17Prop. 1975/76:170 s. 178 och prop. 2011/12:53 s. 8. 18 Singer A (2000) s. 440. 19 Se bl.a. SOU 1995:79 och prop. 1997/98:7.

preciserar vad som hör till den dagliga omsorgen lika ofta kan komma att skapa eller förstärka tvister som att lösa dem.20

Vad som ska förstås med daglig omsorg och beslut av mer ingripande betydelse är således inte klarlagt i lagstiftningen. I förarbetena uttalas dock att frågor om bl.a. barnets mat och kläder, sovtider och hur barnet ska tillbringa sin fritid hör till den dagliga omsorgen. Däremot undantas beslut av mer ingripande betydelse för barnets framtid, t.ex. frågor som rör barnets skolgång och var barnet ska bo.21 Även beslut om insatser enligt SoL och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) anses utgöra beslut av mer ingripande betydelse.22 Vad gäller medicinsk vård eller behandling anses besök på en vårdcentral, t.ex. för barnsjukdomar, i allmänhet höra till den dagliga omsorgen. I många andra fall kan vårdpersonalen också utgå från att den vårdnadshavare som tagit initiativ till vårdkontakten informerat den andra vårdnadshavaren och att denne samtycker. Det anses att personalen dock som regel bör samråda med den andra vårdnadshavaren om det finns någon särskild anledning att misstänka att denne inte samtycker till behandlingen eller om det är fråga om åtgärder av ingripande betydelse för barnets framtid.23

Socialnämnden kan besluta om en av vårdnadshavarna motsätter sig vissa åtgärder

I syfte att stärka barns rätt till vård och sociala insatser har socialnämnden befogenhet att besluta att en viss åtgärd får vidtas trots att en av vårdnadshavarna inte samtycker. Enligt 6 kap. 13 a § FB kan socialnämnden besluta att åtgärden får vidtas utan den andra vårdnadshavarens samtycke om det krävs med hänsyn till barnets bästa och åtgärden gäller

  • psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling som omfattas av HSL,
  • behandling i öppna former som ges med stöd av 4 kap. 1 § SoL,

20Prop. 1997/98:7 s. 55. 21Prop. 1975/76:170 s. 178. 22Prop. 2011/12:53 s. 9. 23 A.a. s. 9 med referens till SOU 2007:52 s. 72.

Bestämmelsen är tillämplig när ett barn har två vårdnadshavare och gäller även när vårdnadshavarna är gifta eller sambor. Har barnet bara en vårdnadshavare beslutar denne ensam. Om båda vårdnadshavarna motsätter sig åtgärden kan bestämmelsen inte tillämpas.24

14.5. Vårdnadshavarens rättsliga ställning efter ett beslut om placering

Ett beslut om vård enligt SoL eller LVU innebär inte att föräldrarna fråntas den rättsliga vårdnaden om barnet. För att det ska ske krävs att domstol beslutar om överflyttning av vårdnaden. Att den rättsliga vårdnaden inte fråntas vårdnadshavaren vid LVU innebär bl.a. att vårdnadshavaren har rätt att motsätta sig att barnet adopteras (4 kap. 5 a § FB) och byter namn [6 och 45 §§namnlagen(1982:670)].

Vad som i stället händer vid en placering är att vårdnadshavarens bestämmanderätt över barnet påverkas i olika grad beroende på placeringens rättsliga grund. Vid en SoL-placering påverkas inte vårdnadshavarens bestämmanderätt i formell mening, men genom samtycket till placeringen överlåter vårdnadshavaren viss bestämmanderätt till den som ska utöva den faktiska vården om barnet. Vid en LVU-placering däremot flyttas centrala delar av bestämmanderätten tillfälligt över till socialnämnden eller till den som nämnden har uppdragit vården, se vidare nedan.

Föräldrarnas rättsliga ställning och behov av stöd behandlas i kapitel 12.

24Prop. 2011/12:53 s. 26.

14.6. Socialnämndens ansvar efter ett beslut om placering

14.6.1. Nämndens ansvar för en god vård

Av 6 kap. 1 § SoL framgår att socialnämnden ansvarar för att ett barn som har blivit placerad utanför hemmet får god vård. Vården bör utformas så att den främjar samhörigheten med anhöriga och närstående och kontakten med hemmiljön. Enligt 6 kap. 7 § SoL ska socialnämnden medverka till att barn i familjehem, jourhem och HVB samt barn som är privatplacerade får en god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden samt verka för att de får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård de behöver. I övrigt utvecklas inte begreppet god vård i lagstiftningen, se vidare kapitel 5. Vårdens faktiska utformning är inte lagreglerad, förutom att det ställs krav på att det ska finnas en vårdplan och en genomförandeplan.

Av 11 § femte stycket LVU framgår dock att nämnden, under vårdtiden, har samma ansvar som vårdnadshavaren för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § FB tillgodoses. Bestämmelsen har tillkommit för att markera och erinra om att även ett barn eller en ung person som är omhändertagen för samhällsvård har rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda och att socialnämnden har ett ansvar för att tillgodose det.25

14.6.2. Nämndens uppsiktsansvar

Enligt 11 § fjärde stycket LVU har socialnämnden, parallellt med vårdnadshavarens tillsynsansvar, ett uppsiktsansvar för barnet. Högsta domstolen (HD) har i ett uppmärksammat mål funnit att en kommun var skadeståndsskyldig för de skador som en 13-årig flicka förorsakat i samband med att hon var omhändertagen enligt LVU. Flickan var efter utskrivning från BUP tillfälligt placerad hos sin mamma i avvaktan på en mer permanent placering. Hon hade tidigare rymt från olika hem, också när hon befann sig under intensiv övervakning, och anlagt ett antal bränder. HD konstaterade i domen att ett omhändertagande enligt LVU inverkar på

25Prop. 2002/03:53 s. 78 och 105 f.

vårdnadshavarens tillsynsansvar över barnet, eftersom socialnämnden tar över centrala delar av bestämmanderätten och delar av ansvaret för vårdnaden av barnet. Socialnämnden träder in vid sidan av vårdnadshavaren eller i hans eller hennes ställe i den omfattning som behövs för att genomföra vården. HD konstaterade vidare att även om den som har den omedelbara vården om ett barn har ett eget uppsiktsansvar för barnet innebär det inte att uppsiktsplikten upphör för socialnämnden. Detta gäller oavsett om det handlar om en placering i ett familjehem, ett HVB, ett särskilt ungdomshem eller vid en placering hos den ordinarie vårdnadshavaren. HD konstaterar i domen att omständigheterna i detta fall motiverade högt ställda krav på att socialnämnden vidtog möjliga och lämpliga åtgärder för att på ett påtagligt sätt motverka risken för att flickan skulle anlägga bränder. Utredningen i målet tillät dock inte några slutsatser om vilka möjligheter till en effektiv uppsikt av flickan som förelåg vid placeringen hos mamman. Det berodde väsentligen på att socialnämnden inte hade gjort någon adekvat utvärdering av faresituationen. Bedömningen utgick i det läget från att det hade varit möjligt att med en lämplig uppsikt påtagligt motverka faran för att flickan anlade bränder. Socialnämndens insatser för uppsikt hade emellertid varit begränsade och otillräckliga. Kommunen ansågs därför vara skadeståndsskyldig.26

SKL har med anledning av domen rekommenderat kommunerna att, i de ärenden där det finns en känd risk för att barnet kan förorsaka skada, göra en skriftlig utvärdering av faran och resonera kring hur den kan motverkas. Om det finns en skriftlig utvärdering faller nämligen bevisbördan på den skadelidande som alltså måste visa att kommunen har handlat felaktigt och att skadan inte skulle ha inträffat om kommunen hade agerat på ett korrekt sätt.27

26 HD:s dom den 27 mars 2013 med mål nr T 2847-11. 27 SKL (2013a).

14.7. Socialnämndens bestämmanderätt efter ett beslut om placering

14.7.1. Vid en SoL-placering

Vid en SoL-placering påverkas inte vårdnadshavarens bestämmanderätt i formell mening. Genom samtycket till placeringen överlåter dock vårdnadshavaren bestämmanderätten i de frågor som gäller den dagliga omsorgen till den som ska utöva den faktiska vården om barnet. Eftersom placeringen bygger på vårdnadshavarens samtycke och kan upphöra om vårdnadshavaren är missnöjd har dock vårdnadshavaren stora möjligheter att påverka barnets faktiska förhållanden under placeringen.

14.7.2. Vid en LVU-placering

Vid en LVU-placering följer det av 11 § LVU att socialnämnden övertar vårdnadshavarens bestämmanderätt i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Men även vid vård enligt LVU måste socialtjänsten i största möjliga utsträckning låta vårdnadshavarna vara delaktiga i frågor som rör vården av barnet.

11 § LVU är inte begränsad till barn utan gäller även unga till och med 21 år som vårdas med stöd av 3 § LVU. Socialnämndens bestämmanderätt går alltså i det avseendet längre än vårdnadshavarens eftersom vårdnadshavarens ansvar upphör när barnet fyller 18 år (6 kap. 2 § FB).

Frågor om boende och umgänge

Av 11 § första stycket LVU framgår att frågan om boende avgörs ensidigt av socialnämnden. En vårdnadshavare som skiljer ett barn från den som vårdar det med stöd av LVU kan dömas för egenmäktighet med barn.28 Vårdnadshavaren och den unge, om han eller hon har fyllt 15 år, har enligt 41 1 § LVU rätt att överklaga beslutet om placering. Vad domstolen ska pröva i ett mål om placering är inte helt klarlagt av praxis. Det finns exempel på avgöranden där

28 Svea Hovrätts dom den 10 april 2010 med mål nr B 7927-12.

det anges att vad som ska prövas endast är om den beslutade placeringen är lämplig eller inte.29 Det finns dock också avgöranden som talar i en annan riktning.30 Kammarrätten i Göteborg har i ett mål uttalat att en förvaltningsdomstol i princip har en möjlighet att upphäva socialnämndens placeringsbeslut och i stället bestämma att den unge ska vara placerad i ett annat familjehem. Enligt kammarrätten innebär dock de materiella reglerna i 6 kap. 6 § SoL om utredning av det andra familjehemmets förhållanden en stor inskränkning i domstolens möjligheter att ersätta beslut om placering. Det är enligt kammarrätten inte möjligt att genomföra en familjehemsutredning i domstol.31

Även frågan om umgänge avgörs ensidigt av socialnämnden. Socialnämnden har enligt 14 § LVU ett ansvar för den unges behov av umgänge med sina föräldrar/vårdnadshavare. Enligt bestämmelsens andra stycke får dock socialnämnden begränsa umgänget eller besluta att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrarna, om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och socialnämnden får inte utan starka skäl besluta om inskränkningar i umgänget mellan barn och föräldrar.32 Begränsningar i fråga om umgänge med andra personer, t.ex. syskon, är däremot en fråga för socialnämnden att ta ställning till utifrån den allmänna befogenheten i 11 § fjärde stycket LVU, se nedan.

Frågor om barnets personliga förhållanden

Även delar av rätten att bestämma över barnets personliga förhållanden fråntas vårdnadshavaren enligt 11 § fjärde stycket LVU. Enligt den bestämmelsen ska nämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ha uppsikt över den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden. Nämnden tar alltså över bestämmanderätten från vårdnadshavaren i den utsträckning som behövs för att kunna genomföra vården.

29 Kammarrättens i Stockholm dom den 12 juni 2014med mål nr 1327-14. 30RÅ 1986 not. 502. 31 Kammarrättens i Göteborg dom den 16 januari 2015 med mål nr 6197-14 och 6198-14. 32 SOSFS 1997:15 s. 52.

I de ursprungliga förarbetena till bestämmelsen står att sedan rätten har beslutat om vård med stöd av LVU, övergår ansvaret för vården på nämnden. För de unga som bereds vård på grund av brister i omsorgen övertar nämnden det ansvar för vården som annars tillkommer föräldrarna enligt FB.33 I specialmotiveringen står att efter ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har nämnden inträtt vid sidan av föräldrarna eller i deras ställe. Nämnden bör, i den omfattning som behövs för att genomföra vården, ha samma skyldigheter och befogenheter som tillkommer föräldrarna. I likhet med föräldrarna kan nämnden således vidta åtgärder som behövs för att den unge inte ska skada sig själv eller annan. Nämnden bör också i likhet med föräldrarna kunna besluta i frågor som rör den unges personliga förhållanden. Det kan här gälla frågor som medicinsk vård eller behandling, om rätt för den unge att företa resor eller att påbörja arbetsanställning.34 Samtidigt betonas att nämnden bör samråda med föräldrarna i sådana frågor, när förhållandena medger det, se vidare nedan. Uttalandena gäller den äldre LVU (1980:621), men den dåvarande lagtexten hade samma lydelse som i nu gällande LVU. Förarbetena till den nu gällande LVU hänvisar till den äldre propositionen i detta avseende.35 I Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av LVU står att ett beslut om omhändertagande eller vård enligt LVU i princip medför att socialnämnden vid sidan av vårdnadshavaren får samma befogenheter och skyldigheter som denne vad gäller barnet i den omfattning som behövs för att genomföra vården.36 JO har uttalat att nämnden genom ett beslut om omhändertagande eller vård enligt LVU inte inträder som vårdnadshavare för den unge med den betydelse begreppet vårdnadshavare har i t.ex. FB. Nämnden får genom beslutet bara befogenheter som i vissa avseenden är att jämställa med en vårdnadshavares.37

Utöver de i förarbetena nämnda frågorna är det inte helt klart vilka frågor avseende barnets personliga förhållanden som faller inom socialnämndens respektive vårdnadshavarens bestämmanderätt. I praxis finns flera fall som belyser frågan vad socialnämnden

33Prop. 1979/80:1 Del A s. 503. 34 A.a. 1979/80:1 Del A s. 596 f. 35Prop. 1989/90:28 s. 105. 36 SOSFS 1997:15 s. 47. 37 JO 1996/97 s. 284.

får bestämma om. Däremot saknas vägledning avseende vårdnadshavarens eventuella ”restkompetens”. Enligt JO får nämnden t.ex. bestämma om alla besök hos barnet, t.ex. med barnets syskon.38 JO har även uttalat att det rent teoretiskt inte kan uteslutas att nämnden med stöd av 11 § fjärde stycket kan begränsa den unges rätt att läsa dagstidningar. I det aktuella ärendet hade nämnden dock inte redovisat några bärande skäl för en sådan begränsning.39Kammarrätten har med hänvisning till 11 § fjärde stycket LVU uttalat att socialnämnden är behörig att ansöka om insatser enligt LSS för ett barn som är placerat med stöd av LVU.40

14.7.3. Socialtjänsten ska samråda med föräldrarna

Av förarbetena framgår att det förhållandet att nämnden har tagit över ansvaret för vården av den unge inte får leda till att föräldrarna fråntas allt inflytande. Föräldrarna, liksom den unge själv, bör så långt möjligt medverka vid vårdens utformning.41 Europadomstolen har uttalat att ett omhändertagande av barn inte innebär att föräldrarna fråntas alla sina rättigheter. JO har uttalat att när nämnden tar ställning till frågor avseende den unges personliga förhållanden bör nämnden i enlighet med de principer som ska gälla i vårdarbetet samråda med föräldrarna. Vägrar vårdnadshavarna att medverka i arbetet kring vården eller är i övrigt förhållandet mellan myndigheten och den unges vårdnadshavare ansträngt kan visserligen möjligheterna att samråda på ett fruktbart sätt vara begränsade. Enligt JO bör dock nämndens handläggare aldrig underlåta att informera vårdnadshavarna om uppkomna frågor kring vården.42 I ett senare beslut har dock JO uttalat att det i vissa speciella fall kan vara nödvändigt att för en tid underlåta att upplysa vårdnadshavaren om uppkomna frågor rörande barnet om det bedöms nödvändigt med hänsyn till barnet, t.ex. barnets behov av skydd.43Se vidare kapitel 12.

38 JO 1995/96 s. 291. 39 JO 1997/98 s. 333. 40 Kammarrättens i Jönköping dom den 23 september 2004 med mål nr 2156-03 och Kammarrättens i Göteborg dom den 6 december 2010 med mål nr 5710-10. 41Prop. 1979/80:1 Del A s. 596 f. 42 JO 1998/99 s. 279. 43 JO 2002/03 s. 239.

14.7.4. Barnets med- och självbestämmanderätt

Principen om barnets ökade beslutskompetens gäller även då barnet är placerat. Av 11 kap. 10 § SoL och 36 LVU framgår att ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Bestämmelsen ger barnet en absolut rätt att få komma till tals och uttrycka sin åsikt. Det finns ingen nedre åldersgräns för när barn kan få komma till tals. Betydelsen av barnets eller den unges ålder och mognad har relevans först efter det att barnet har kommit till tals. Först vid prövningen i vad mån barnets eller den unges åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i beslutet bedöms barnets eller den unges ålder och mognad. Begreppet mognad är inte tydligt definierat. I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12, som också återges i förarbetena44, står att hur mycket barn förstår inte entydigt är knutet till barnets biologiska ålder. Forskning visar att information, erfarenhet, miljö, sociala och kulturella förväntningar samt omfattningen av stöd bidrar till utvecklingen av ett barns förmåga att bilda åsikter. Därför måste barnets åsikter bedömas i varje enskilt fall. Mognad avser förmåga att förstå och bedöma konsekvenserna av en särskild fråga, och måste därför övervägas när barnets individuella förmågor fastställs. Mognad är svårt att definiera, men i artikel 12 menas ett barns kapacitet att uttrycka sina åsikter på ett rimligt och självständigt sätt. Man måste också ta hänsyn till hur frågan påverkar barnet. Ju mer resultatet påverkar ett barns liv, desto mer relevant är en korrekt bedömning av just det barnets mognad.45

En slutsats är således att socialtjänsten, familjehemsföräldrar, och HVB-personal, i takt med barnets stigande ålder och utveckling ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

44Prop. 2012/13:10 s. 39. 45 BO (2014b) s. 10.

14.8. Familjehem och HVB bestämmer i frågor om den dagliga omsorgen

Vid såväl en placering enligt SoL som LVU övertar den som har den faktiska vården om barnet (familjehemsföräldrarna eller personalen på HVB) det dagliga ansvaret för barnet och får därmed bestämma om frågor om den dagliga omsorgen om och tillsynen över barnet.

14.8.1. Vid en SoL-placering

Ett beslut om vård enligt SoL påverkar inte vårdnadshavarens bestämmanderätt i formell mening. Som tidigare konstaterats grundar ju faktisk vård av barnet inte någon formell bestämmanderätt. Det ligger dock i sakens natur att den som har den faktiska vården om barnet måste ha rätt att bestämma i de vardagliga frågorna. Genom samtycket till placeringen överlåter vårdnadshavaren det dagliga ansvaret för barnet till familjehemmet eller till ett HVB och därmed överlåts även delar av bestämmanderätten över barnet. Socialstyrelsen har uttalat att en parallell kan dras till fördelningen av beslutanderätt när två separerade föräldrar har gemensam vårdnad om barnet. Där har skiljelinjen dragits mellan beslut som måste fattas av vårdnadshavarna gemensamt och beslut i frågor som rör den dagliga omsorgen och som måste kunna tas av den vårdnadshavare där barnet bor tillfälligt. Det handlar t.ex. om att bestämma om mat- och sovtider, tider för läxläsning, tider för när man ska vara hemma på kvällen, hygienrutiner och användandet av mobiltelefoner, datorer m.m. Enligt Socialstyrelsen får det bedömas i varje enskilt fall vilka frågor som är att hänföra till daglig omsorg och vilka som kan anses vara av större dignitet. I svårbedömda fall av beslut i vardagen kan familjehemmet eller institutionen behöva rådgöra med socialtjänsten.46

46 Socialstyrelsen (2012d) s. 135.

14.8.2. Vid en LVU-placering

Ett beslut om vård enligt LVU påverkar vårdnadshavarens bestämmanderätt i stor utsträckning. Som redovisats tidigare framgår det av 11 § LVU att nämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården, ska ha uppsikt över den unge och i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden. Bestämmelsen innebär således att både nämnden och familjehemmet eller personalen på HVB har rätt att bestämma om barnets personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Dock saknas det vägledning i förarbetena hur förhållandet mellan nämndens och familjehemmets respektive HVB-personalens bestämmanderätt ska fördelas.

Vid utredningens kontakter med familjehemsföräldrar har det framkommit önskemål om ”fullmakter” så att de kan ta beslut i vårdnadshavarens ställe i frågor som uppkommer i vardagen för det familjehemsplacerade barnet. I dag krävs ofta vårdnadshavarens underskrift i olika frågor som gäller barnet, t.ex. inskrivning på förskola, skola, fritids, åtgärdsprogram, ansökan om ledighet från skolan, samtycke till olika vaccinationer och ansökan om olika ersättningar.

I Socialstyrelsens och Skolverkets gemensamma vägledning om placerade barns skolgång och hälsa konstateras att det underlättar om socialtjänsten inför placeringen ordnar med en fullmakt från vårdnadshavarna. Finns det en fullmakt kan barnets vaccinationer eller uthämtande av läkemedel förenklas. Vidare framgår det att alla eventuella överenskommelser mellan socialtjänst, familjehem eller HVB och hälso- och sjukvården ska skrivas ned i genomförandeplanen. Det är också bra att tydliggöra vem skolan eller hälso- och sjukvården ska kontakta vid eventuella frågor om vaccinationer eller om överföring av information mellan olika vårdgivare eller skolor. För att skolgången ska fungera kan det vara bra att parterna klargör (genom överenskommelser eller fullmakter) vem som ska delta i olika aktiviteter och vem skolan ska kontakta när det gäller olika frågor. Det kan t.ex. handla om

  • föräldramöten,
  • utvecklingssamtal,
  • skolval,
  • hälsobesök,
  • möjlighet att delta när skolan utarbetar ett åtgärdsprogram,
  • utredning – t.ex. dyslexi, mottagande i särskolan,
  • elevhälsoinsatser – t.ex. vaccination,
  • övergången mellan förskola och skola, samt
  • övergången mellan grundskola och gymnasieskola.47

14.9. Gränssättning inom ramen för omsorgs- och tillsynsansvaret

14.9.1. Vårdnadshavaren får vidta vissa gränssättande åtgärder

I vårdnadshavarens ansvar att se till att barnet får en god fostran ingår att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar.48 Även tillsyns- och uppsiktsansvaret innebär att en vårdnadshavare måste kunna vidta vissa gränssättande åtgärder. Av förarbetena framgår att barnets rätt till ett privatliv och skydd mot insyn inte kan vara absolut. Barnet måste tåla vissa inskränkningar för att vårdnadshavarna ska kunna fullgöra sin tillsynsskyldighet. Vårdnadshavaren kan t.ex. behöva genomsöka barnets privata tillhörigheter eller t.o.m. öppna brev som har adresserats till barnet, om det behövs för att skingra eller få bekräftat misstankar om att barnet är involverat i något som kan vara skadligt för honom eller henne eller på annat sätt olämpligt.49

FB anger ramen för vårdnadshavarens befogenheter i sitt gränssättande av barnet och BrB:s regler, främst brott mot liv och hälsa och mot frihet och frid i 3 och 4 kap. BrB, sätter den yttersta gränsen. Enligt 6 kap. 1 § FB får barnet inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. I förarbetena anges som exempel på kränkande behandling rumsarrest som används i bestraffningssyfte. Åtgärden kan skapa ångest hos barnet och kan

47 Socialstyrelsen och Skolverket (2013) s. 63 ff. 48Prop. 1981/82:168 s. 59. 49 A.a. s. 60.

vara att beteckna som en otillåten kränkning av barnet, när den inte med hänsyn till omständigheterna rentav är att räkna som en kroppslig bestraffning eller annars faller under BrB:s bestämmelser.50 Även om en åtgärd formellt kan falla under BrB:s straffbestämmelser kan den dock ändå vara tillåten om någon av de i 24 kap. BrB reglerade allmänna grunderna för ansvarsfrihet är tilllämpliga.

I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12 står att barnkonventionen erkänner föräldrars och andra vårdnadshavares rättigheter och ansvar att ge barnen de har i sin vård lämpliga instruktioner och vägledning men betonar att detta är till för att barnet ska kunna utöva sina rättigheter. Instruktioner och vägledning ska ges på ett sätt som tar hänsyn till den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor.51

JO har uttalat att inskränkningar i barnets rätt till ett privatliv och skydd mot insyn måste tålas och accepteras för att vårdnadshavaren ska kunna fullgöra sin tillsynsskyldighet. Vårdnadshavarna ska ta hänsyn och visa respekt för de individuella egenskaper och särdrag som ett barn har. Barn har med stigande ålder rätt till ett allt starkare integritetsskydd och vårdnadshavarens rätt att bestämma i frågor som rör barnet tunnas därmed ut.52

14.9.2. Nämnden har samma befogenheter som vårdnadshavarna

Av förarbetena framgår att nämnden vid en LVU-placering har samma skyldigheter och befogenheter som tillkommer vårdnadshavarna. I likhet med föräldrarna kan nämnden således vidta åtgärder som behövs för att den unge inte ska skada sig själv eller annan. Nämnden bör på samma sätt som föräldrarna t.ex. kunna hindra att den unge rymmer.53 Nämndens lagliga utrymme för att begränsa barnets handlingsmöjligheter är således inte större än föräldrarnas. Vid vård enligt 2 § LVU har socialnämnden inte befogenhet att vidta några tvångsåtgärder riktade mot barnet annat

50Prop. 1978/79:67 s. 8. 51 BO (2014b) s. 19. 52 JO 2007/08 s. 297. 53Prop. 1979/80:1 Del A s. 596 f.

än sådana begränsningar som följer av FB. Däremot kan socialnämnden vid vård enligt 3 § LVU besluta att barnet eller den unge ska vistas i ett särskilt ungdomshem inom SiS. För att kunna genomföra vården på de särskilda ungdomshemmen har SiS rätt att använda vissa särskilda befogenheter, se kapitel 17.

14.9.3. Familjehemsföräldrars skyldigheter och befogenheter

Ett familjehem kännetecknas av att det ska erbjuda det placerade barnet en familjetillhörighet. Familjehemsföräldrarna träder under placeringstiden i föräldrarnas ställe och övertar den dagliga omsorgen om och tillsynen över barnet. Familjehemsföräldrarna har således både en skyldighet att skydda barnet från att själv skadas och se till att barnet inte åstadkommer skada för någon annan. Familjehemmet måste ha ett visst utrymme att själva utforma den dagliga omsorgen och tillsynen så länge utformningen stämmer överens med FB:s utgångspunkter. Familjehemsföräldrarna ska ta hänsyn och visa respekt för de individuella egenskaper och särdrag som ett barn har och är, på samma sätt som föräldrar och vårdnadshavare, skyldiga att ta hänsyn till barnets åsikter utifrån barnets eller den unges förmåga att förstå och bedöma vilka konsekvenser den aktuella frågan medför.

14.10. Gränssättande åtgärder och ordningsregler på HVB

14.10.1. Barnets rätt till skydd mot förnedrande behandling och bestraffning

Enligt artikel 37 i barnkonventionen får inget barn utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling och bestraffning. Detta kompletteras och utvidgas i artikel 19 som kräver att konventionsstaterna vidtar alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan

barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård.

Av barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 19, 28.2 och 37 framgår att det förhållandet att kommittén förkastar varje rättfärdigande av våld och förödmjukande som metoder att straffa barn inte innebär att kommittén förkastar det positiva begreppet disciplin. Barnets sunda utveckling är beroende av att föräldrar och andra vuxna ger nödvändig ledning och rådgivning för att på ett sätt som överensstämmer med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor bistå dem under deras uppväxt för att de ska kunna leva ett ansvarsfullt liv i samhället.

Barnrättskommittén erkänner att föräldraansvar och omsorg om barn, framför allt spädbarn och småbarn, ofta kräver återkommande fysiska åtgärder och ingripanden för att skydda dem. Detta skiljer sig helt från avsiktligt och repressiv användning av våld för att tillfoga barnet ett visst mått av smärta, obehag eller förödmjukelse. Kommittén erkänner att det finns särskilda omständigheter då lärare och andra, t.ex. de som arbetar med barn på institutioner och med unga lagöverträdare, kan råka ut för farligt beteende som motiverar användningen av skäligt tvång för att kontrollera detta beteende.

Även i detta fall finns en tydlig skillnad mellan den användning av våld som är motiverad på grund av behovet av att skydda ett barn eller andra människor och användningen av våld i bestraffningssyfte. Principen att använda så lite våld som möjligt under så kort tid som nöden kräver måste alltid tillämpas. Det krävs också detaljerade riktlinjer och utbildning, både för att minimera nödvändigheten att tillgripa våld och för att säkerställa att alla metoder som används är säkra, står i proportion till situationen och inte inbegriper avsiktligt tillfogande av smärta som en form av kontroll.54

14.10.2. Otillåtna begränsningsåtgärder

I den nationella tillsynsrapporten för år 2009 uppmärksammades att det förekom ordningsregler på HVB som kunde ifrågasättas både utifrån laglighet och vad som kan anses etiskt försvarbart. Enligt

54 BO (2014e) s. 7.

rapporten förekom inlåsning, kroppsvisitering, telefonavlyssning, brevcensur, kameraövervakning, drogtester, rumsvisitering, telefon-, internet- eller besöksrestriktioner samt restriktioner i kontakten med anhöriga. Det var vanligt att ungdomarna och deras vårdnadshavare fick intyga skriftligt vid inskrivningen att de godtog vissa regler och att de fått information om att ungdomarna skulle bli utskrivna om de inte följde reglerna.55 Även Barnombudsmannen (BO) har uppmärksammat att ordningsregler på HVB kan innebära stora restriktioner för barn och unga och att de ofta kompletteras med ett bestraffningssystem t.ex. avdrag på ”veckopengen” och permissionsförbud.56

Upprättelseutredningen konstaterade att det också finns exempel på behandlingsmetoder som innehåller starka begränsningar av den unges handlingsutrymme och som fel använda kan ha integritetskränkande inslag.57 Ett exempel är teckenekonomi som går ut på att förstärka och belöna önskade beteenden med poäng (tokens) som kan lösas in mot belöningar av olika slag. Metoden används inom ramen för bl.a. MTFC och MultifunC. En systematisk översikt från Socialstyrelsen visar att det helt saknas studier som undersökt effekterna av teckenekonomi för barn och unga på HVB. Det vetenskapliga underlaget är därför otillräckligt för att man ska kunna bedöma insatsens effekt för målgruppen. Socialstyrelsen har uppmärksammat att metoden ibland används på ett felaktigt sätt som innebär bestraffningar i form av böter eller uteslutning från social samvaro. Vidare pekar Socialstyrelsen på att det kan föreligga oklara gränser mellan positiva förstärkningar, omsorger och rättigheter.58 Upprättelseutredningen framhöll att huvudmännen för institutioner måste ta ett aktivt ansvar för att de arbetssätt och metoder som tillämpas respekterar placerade barns rättigheter samt är etiskt genomtänkta och försvarbara. Professionen på ledningsnivå inom socialtjänsten och HVB bör se till att etiska diskussioner om arbetssätt inom samhällsvården förs och att etiska principer fortlöpande prövas och utvecklas.59

55 Socialstyrelsen, beslut den 7 mars med dnr 9.1-61820/2012 och dnr 9.1-61818/2012 och IVO (2013) s. 50. 56 BO (2011). 57SOU 2011:9 s. 235. 58 Socialstyrelsen (2012f) s. 15. 59SOU 2011:9 s. 263 f.

I Socialstyrelsens tillsynsrapport för 2013 redovisas att otillåtna begränsningsåtgärder har uppmärksammats vid ett tiotal inspektioner. I de flesta fall handlar det om generella förbud att inneha mobiltelefon. Det förekommer även drogtester och visitationer av rum, utan samtycke från den unge eller vårdnadshavare, i något fall har kameraövervakning av lokaler konstaterats. Socialstyrelsen har också vid en inspektion uppmärksammat att det i verksamheten fanns ett ”time-out-rum”, dit barn fördes mot sin vilja. Socialstyrelsen konstaterar att bemötandet av barnen på HVB inte alltid är respektfullt och att metoder och ordningsregler kan ha kränkande inslag.60 I en sammanfattande rapport från IVO med resultatet från Socialstyrelsens inspektioner under åren 2010–2013 och IVO:s inspektion från juni 2013 av HVB för barn och unga, framkommer att tvång och begränsningsåtgärder förekommer mer sällan numera. De flesta HVB är medvetna om att de åtgärder som är tillåtna på en SiS-institution inte är lagliga i kommunala eller privata verksamheter. HVB som har otillåtna begränsningsåtgärder, olämpliga ordningsregler eller som har inslag i behandlingen som kan uppfattas som tvång eller vara förknippat med hot om sanktioner har ålagts att upphöra med restriktioner och sanktioner och att omarbeta sina ordningsregler. De flesta verksamheter rättar sig efter dessa påpekanden. Tillsynen visar ändå att IVO också i fortsättningen måste uppmärksamma om barn utsätts för otillåtna begränsningsåtgärder på HVB. IVO konstaterar att svåra och ibland hotfulla situationer kan uppstå och att ungdomar kan behöva skyddas mot sig själva och varandra. Detta måste personalen kunna hantera. Det är viktigt att de har arbetssätt som förhindrar att kritiska situationer uppstår. När svåra situationer ändå uppstår bör det finnas en beredskap och kunskap om hur man ska göra och vad som inte är tillåtet. IVO anser att det behövs en standardiserad grundutbildning för personal på HVB och även rekommendationer för vilken utbildning som är lämplig för att arbeta med behandling av barn och ungdomar på HVB. Det finns även behov av ett kunskapsstöd för HVB när det gäller arbetssätt och metoder.61

60 Socialstyrelsen (2013d) s. 50 och 56. 61 IVO (2013) s. 4, 9 och 37.

14.10.3. Oklara förutsättningar

Efter tillsynsmyndigheternas och BO:s kritik mot hur ordningsregler tillämpas på HVB har det följt en period av oklarhet om vilka gränssättande åtgärder som får vidtas och under vilka förutsättningar. Avsaknaden av tydlig vägledning har medfört en osäkerhet hos både barn och unga och hos personalen, om vilka befogenheter personalen har för att kunna fullgöra sitt vård- och tillsynsansvar. Samtidigt har det medfört en diskussion om de komplexa etiska och juridiska frågeställningar som är förknippade med begränsande åtgärder och restriktioner.

Svenska Vård, som är en bransch- och näringspolitisk organisation för fristående verksamheter inom vård, omsorg och behandling, har i en skrivelse till utredningen uppmärksammat frågan om hur svårt det kan vara för personal på ett HVB att balansera barnets bästa när barns och ungas olika rättigheter kommer i konflikt med varandra. Säkerställandet av den unges trygghet och säkerhet kan kräva åtgärder som innebär att rätten till integritet och självbestämmande inskränks. Risken för den typen av konflikt är påtaglig på HVB där orsaken ofta handlar om en beteendeproblematik som innebär att den unge utsätter sig själv eller andra för risk.

Enligt Svenska Vård kan begränsningsåtgärder vara förebyggande, dvs. begränsningar som siktar på att förebygga en situation som riskerar den unges eller andras trygghet och säkerhet, eller akuta, dvs. begränsningar som vidtas i en nödsituation där den unges eller andras trygghet och säkerhet är direkt hotad. Svenska Vårds syn är att det saknas tydlighet vad gäller hur dessa konflikter ska hanteras och vilka befogenheter ett HVB kan ha utifrån den lagstiftning som finns. Svenska Vård önskar att området förtydligas utifrån grundsynen att ett HVB ska betraktas som ställföreträdande vårdnadshavare i situationer då vårdnadshavaren inte har möjlighet att själv utöva sin rätt och skyldighet.62 Dessa synpunkter har även framförts till utredningen från andra företrädare från verksamheter som bedriver HVB. Man ger exempel på barn och unga med upprepat beteende i form av våld och skadegörelse där personalen inte kan eller vågar ta ansvar och hindra en förtvivlad ungdom från

62 Svenska Vård (2013) Skrivelse till Utredningen om tvångsvård för barn och unga med dnr S 2012:07/2013/19.

att skada sig själv eller andra eller förstöra egendom, eftersom nödrätten inte får ligga till grund för rutinmässiga ingripanden utan är avsedd att användas vid en enstaka händelse.

Inom forskningen har de oklara förutsättningarna för ordningsregler och begränsningsåtgärder vid HVB uppmärksammats av Elisabeth Eneroth i en doktorsavhandling i juridik. Hennes slutsats är att det inte räcker med att begränsningsåtgärder endast regleras för SiS särskilda ungdomshem. Den privata vården har växt kraftigt och det finns ett lika stort behov av att reglera begränsningsåtgärder på privata HVB. Ingen kan i dag säga vem som får göra vad och på vilka grunder på ett HVB, vilket hotar insatsernas legitimitet och gör det svårt att uppnå den tillit som krävs för en god vård och ett gott vårdresultat. Ofta går det inte heller lätt att följa vad som hänt eftersom en stor del av beslutsfattandet och dokumentationen vid HVB är muntlig. För barnen och de unga är det svårt att veta vad som gäller – och förstå varför – eftersom institutioner kan ha omfattande interna regelverk som blandar inskränkningar i barns och ungas fri- och rättigheter med mer praktiska frågor. Det minskar förutsägbarheten, som är central för de barn och unga som vårdas vid HVB. Elisabeth Eneroth anser att det behövs regler eller riktlinjer på nationell nivå om utformningen av lokala ordningsregler för att komma till rätta med det ”frivilliga tvång” som förekommer i dag. Institutionernas ordningsregler bör också vara tillgängliga på internet eller internt för barnen. Dessutom behöver HVB-personalen få mer kunskap om vad som är inskränkningar av grundläggande rättigheter och vad som är ordningsregler.63

Utredningen vill i sammanhanget lyfta fram att Socialministeriet i Danmark, i samband med nya regler 2010 som utökade befogenheterna för institutionspersonal, har gett ut en vägledning om ”maktanvändande” i förhållande till placerade barn och unga. Den beskriver inledningsvis hur behovet av tvångsåtgärder bör förebyggas och vilka pedagogiska principer som ska gälla. Där beskrivs även principerna för ordningsregler (husregler), gränsdragningen mellan omsorg och ”fysisk maktutövning” samt vilka metoder för aggressions- och konflikthantering som kan vara lämpliga.64

63 Eneroth E (2014) s. XXI ff och 574 ff samt muntlig information vid möten med Eneroth våren 2014 och 2015. 64 Socialministeriet (2011).

14.10.4. Regelverket skiljer sig åt beroende på huvudman

Vilka gränssättande åtgärder som är tillåtna eller inte på HVB skiljer sig åt beroende på vem som är huvudman för verksamheten – SiS, kommunen eller ett privaträttsligt subjekt.

De särskilda ungdomshemmen får vidta vissa tvångsåtgärder

Enligt regeringsformen (RF) krävs särskilt lagstöd för att det allmänna ska kunna använda tvång gentemot enskilda individer. Sådant lagstöd finns i LVU avseende barn och unga som vårdas på SiS särskilda ungdomshem. Bestämmelserna om de särskilda befogenheterna innebär att personalen har rätt att ta till vissa tvångsåtgärder om det bedöms nödvändigt för att kunna genomföra vården, se kapitel 17. Bestämmelserna om de särskilda befogenheterna gäller inte vid ett HVB som drivs i annan regi än av SiS.

HVB som drivs i offentlig regi får besluta om förbud mot berusningsmedel

På SiS särskilda ungdomshem är det möjligt att besluta om förbud mot innehav av alkohol och andra berusningsmedel samt vid en överträdelse också beslagta och förverka sådana medel. Detsamma gäller vid HVB som drivs i kommunal regi. Enligt 16 kap. 7 § SoL får HVB som drivs av ett landsting eller en kommun besluta att de som bereds vård där inte får inneha alkohol eller andra berusningsmedel. Detsamma gäller ifråga om injektionssprutor eller kanyler som kan användas för insprutning i människokroppen. Bestämmelsen är utformad så att den förutsätter ett beslut från huvudmannen om förbud mot innehav av berusningsmedel på institutionen. Det ger huvudmannen valmöjlighet att begränsa förbudet till de institutioner där behovet är störst. Bestämmelsen är avsedd att gälla för hela institutioner, inte för enstaka vårdtagare vid dem.65Beslutet går inte att överklaga.

Bestämmelsen är begränsad till att avse enbart berusningsmedel samt injektionssprutor och kanyler. Förbudet är således inte lika

65Prop. 1983/84:174 s. 29.

omfattande som det som finns i 16 § LVU. På de särskilda ungdomshemmen gäller förbudet även dopningsmedel och sådana varor som omfattas av lagen om vissa hälsofarliga varor samt ”annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet”.

Om huvudmannen har fattat ett beslut om förbud mot innehav har personalen rätt att omhänderta och förstöra eller försälja den förbjudna egendomen. Därvid ska bestämmelserna för förfarandet i 2 § 1 första stycket lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. iakttas.

Enligt förarbetena bör befogenheten utnyttjas med respekt för den enskilda människans integritet samt ingalunda slentrianmässigt. Bestämmelsen bör endast tillämpas vid de hem där man efter samråd med personalen funnit att detta är enda möjligheten att skapa en god miljö för de intagna.66

Bestämmelsen gäller både vid placeringar enligt LVU och SoL. När bestämmelsen infördes anförde föredragande statsrådet följande:

De institutioner som finns inom socialtjänsten är till allt övervägande delen sådana som erbjuds åt klienter som för längre eller kortare tid behöver vård eller tillsyn på grund av personliga sociala missförhållanden. Ofta hänger de sociala missförhållandena samman med en uttalad missbruksproblematik. Vid varje institution finns åtminstone några missbrukande klienter. Institutionsvistelsen syftar som regel till att bearbeta de personliga problemen och att ordna upp den sociala situationen för att klienten ska kunna återgå till ett normalt liv och stå på egna ben. En av förutsättningarna för att skapa rimliga möjligheter att nå detta mål är att institutionen är drogfri. Den som av egen vilja har sökt hjälp hos socialtjänsten och fått en plats i en institution lär därvid ha minst lika berättigat intresse som den som omhändertagits med tvång att miljön på institutionen inte äventyras genom missbruk. Samtidigt kan det inte anses vara för mycket begärt att den som får ett sådant samhällsstöd också får finna sig i att under den tid det gäller avstå från bruket av berusningsmedel. Det borde därför kunna anses vara en försvarlig åtgärd att införa en möjlighet för huvudmännen att på alla institutioner - hem för vård eller boende - inom socialtjänsten ta hand om och förstöra alkohol och andra berusningsmedel.67

66 A.a. s. 25 f. 67 A.a. s. 25.

Privata HVB får endast vidta sådana begränsningar som följer av FB

HVB som drivs av enskilda har inte någon befogenhet att vidta tvångsåtgärder gentemot de boende. Däremot övertar personalen det dagliga omsorgs- och tillsynsansvaret för barnet under placeringen vilket innebär en skyldighet att både skydda barnet från att själv komma till skada och att se till barnet inte skadar andra eller egendom. HVB-personalens befogenheter är således begränsade till sådana åtgärder som följer av FB. Vilka gränssättande åtgärder som får vidtas inom ramen för FB:s bestämmelser är inte närmare klargjort i lagstiftningen utan måste avgöras i varje enskilt fall efter en behovs- och proportionalitetsbedömning.

JO har i ett beslut som gällde frågan om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning på ett privat HVB uttalat att de privata hemmen inte torde ha rätt att vidta åtgärder gentemot ett barn som inte barnets vårdnadshavare skulle kunna vidta i en motsvarande situation. I det aktuella beslutet tog inte JO ställning till om ett privat HVB får utföra en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning av barn och ungdomar som vårdas vid hemmet. JO menade dock att det kunde diskuteras om en vårdnadshavare med stöd av bestämmelserna i FB har rätt att utföra en kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning av, som i aktuellt fall, ett barn som har fyllt 15 år.68

Socialstyrelsen har i flera beslut uttalat att det saknas lagstöd för generella begränsningsåtgärder på HVB. Enligt Socialstyrelsen måste restriktioner bedömas individuellt och överenskommas tillsammans med vårdnadshavaren, socialnämnden och den unge själv. För att samtycket ska vara giltigt krävs att samtycket är frivilligt avgivet, det får inte finnas något bakomliggande hot om sanktion eller vad som kan upplevas som en sanktion. Samtycket kan när som helst återkallas. Det är verksamheten som ansvarar för att ett giltigt samtycke från den unge föreligger i samband med varje åtgärd, till vilken samtycke, kan lämnas. Omständigheterna kring varje sådan händelse måste noga dokumenteras. Samtycket får inte

68 JO 2007/08 s. 297.

gälla generellt för hela vårdtiden utan måste prövas individuellt och för den särskilda situationen.69

Frågan om samtycke rymmer flera frågeställningar bl.a. vem som kan avge ett giltigt samtycke, under vilka förutsättningar ett reellt samtycke kan lämnas samt vilka åtgärder som den enskilde eller dess vårdnadshavare kan samtycka till.70 För att kunna tillmäta ett samtycke betydelse måste det vara reellt, dvs. det får inte ha lämnats av den enskilde för att han eller hon har känt sig tvingad att lämna samtycke. Det får inte förekomma några hot om sanktioner eller andra former av påtryckningar. Att avgöra om ett samtycke är reellt är särskilt komplicerat då det gäller underåriga eller personer med nedsatt autonomi. JO har i ett ärende som gällde kroppsvisitation av frivilligt hjälpsökande på en avgiftningsavdelning på ett sjukhus uttalat att det inte är lagenligt att förmå en enskild att gå med på en kroppsvisitation genom att förklara att han eller hon annars inte får någon vård.71

JO har vidare framhållit att det vid vård enligt LPT och LRV kan ifrågasättas, mot bakgrund av att patienten står i ett beroendeförhållande till personalen, vilket reellt värde ett samtycke som getts under en sådan vårdsituation har.72 I ett beslut som gällde fråga om drogtester på en kommunal gymnasieskola har JO uttalat att det ställs stora krav på berörd personal att säkerställa att elevens medverkan är frivillig och att eleven inte känner sig pressad att lämna ett prov.73

JK har i ett beslut som gällde ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder till en ungdom som har varit frihetsberövad på ett HVB ansett att ett samtycke inte varit reellt. Ärendet gällde en 17-åring som placerats med stöd av SoL på ett HVB som alternativ till fortsatt häktning. En förutsättning för placeringen var att pojken och hans vårdnadshavare skriftligen samtyckte till placeringen och vissa restriktioner

69 Socialstyrelsen, beslut den 21 februari 2012 med dnr 9.1-15696/2011, beslut den 27 februari 2012 med dnr 9.1-35876/2011, beslut den 27 februari 2012 med dnr 9.1-972/2011, beslut den 28 februari 2012 med dnr 29826/2011, beslut den 29 februari 2012 med dnr 9.1-31024/2011 och beslut den 5 mars 2012 med dnr 9.1-10880/2012. 70 I beslut JO 2008/09 s. 338 uttalar t.ex. JO att fastspänning i bälte är en så ingripande åtgärd att patienten inte kan samtycka till det. Bältesläggning ska inte tillämpas inom psykiatrin annat än när det finns direkt lagstöd. 71 JO beslut den 9 september 1983 med dnr 2870-1982 och 2946-1982. 72 JO beslut den 31 maj 2011 med dnr 6823-2009 och 2196-2010. 73 JO 2010/11 s. 509.

under placeringstiden. Pojken fick bl.a. inte kommunicera med omvärlden per telefon, mobiltelefon eller internet, han fick endast gå ut tillsammans med personal eller socialtjänst och han fick bara ta emot besök av mamma, socialtjänst, frivård samt offentligt biträde. JK uttalade att även om restriktionerna inte var sanktionerade måste det ha framstått som en reell risk att han vid en överträdelse skulle bli häktad. Under sådana förhållanden kan pojken och vårdnadshavaren enligt JK inte anses ha lämnat ett i formell mening frivilligt samtycke till åtgärderna i fråga.74

Särskilt om rök- och snusförbud

Socialstyrelsen har i ett beslut uttalat att det saknas lagstöd för SiS att ha generella förbud att röka eller snusa eller att inneha snus eller andra tobaksvaror på de särskilda ungdomshemmen eller LVMhemmen. Socialstyrelsen hänvisar till att 8 kap. 2 § 2 RF stadgar att generella regler (föreskrifter) ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Tobakslagen (1993:581) innehåller bestämmelser om rökförbud i vissa angivna miljöer, varvid undantag görs för rökning utomhus, i enskildas bostäder och i andra lokaler för boende som inte är tillfälligt. Lagen reglerar den kommersiella försäljningen till personer under 18 år men reglerar inte förbud mot personer under 18 år att inneha eller nyttja tobaksvaror. För att SiS ska kunna omhänderta tobaksvaror krävs att förutsättningarna i 16 § andra meningen LVU är uppfyllda. För att personalen ska ha rätt att omhänderta egendom krävs att den ska vara till men för vården eller ordningen vid institutionen. Det kan t.ex. handla om att personalen misstänker att en tobaksförpackning innehåller narkotika. Det krävs också ett individuellt beslut i varje enskilt fall.75

74 JK beslut den 22 september 2014 med dnr 6923-13-41. 75 Skrivelse från Socialstyrelsen 2011-07-07, Fråga om det är möjligt för SiS att uppställa ett generellt rök- eller snusförbud på en institution avseende personer under 18 år.

Särskilt om förbud mot fotografering och filmning

Vad gäller förbud mot fotografering och filmning på HVB har SKL bedömt att det är lagligt för ett landsting att införa ett begränsat eller generellt fotograferings- eller filmförbud i sina sjukhus som innebär att filmning eller fotografering på sjukhusen får förekomma endast efter medgivande av ansvarig personal.76 Bakgrunden till bedömningen är bl.a. att JO har godtagit att en sjukhusledning av integritetsskäl har förbjudit fotografering utan särskilt tillstånd i sjukhusets lokaler samt att JO har uttalat att om det i bilder eller filmer som publiceras på en webbplats eller på ett socialt medium förekommer patienter som inte lämnat samtycke kan det innebära ett otillåtet röjande av sekretessbelagda uppgifter.77

14.11. Utredningens överväganden och förslag

14.11.1. Inledande överväganden

Som framgår av de inledande avsnitten i detta kapitel är det inte helt tydligt i lagstiftningen vem som får bestämma om barnets personliga förhållanden efter ett beslut om placering utanför det egna hemmet. Det finns en viss oklarhet dels i hur långt vårdnadshavarens bestämmanderätt sträcker sig vid LVU-vård, dels i vilka frågor som den som utövar den faktiska vården om barnet får bestämma om, dvs. vad som ryms inom den dagliga omsorgen. Både från skolan och hälso- och sjukvården har uttryckts att det många gånger råder oklarheter kring i vilka situationer som det räcker med att familjehemsföräldrarna eller personalen vid HVB kontaktas för olika beslut kring barnet. Utredningen anser därför att det finns ett behov av att klargöra vissa frågor som gäller bestämmanderätten över barnet.

Ett annat oklart område är vilka gränssättande åtgärder som får vidtas inom ramen för det dagliga omsorgs- och tillsynsansvaret för barnet. Tillsynsansvaret innebär en skyldighet att både skydda barnet från att själv komma till skada och att se till att barnet inte skadar andra eller egendom. FB:s bestämmelser anger ramen för

76 SKL (2011). 77 JO beslut den 27 mars 1987 med dnr 601-1986 och JO 1998/99 s. 458.

vilka gränssättande åtgärder som får vidtas men i övrigt är gränserna inte klargjorda i lagstiftningen. Vilka gränssättande åtgärder som får vidtas inom ramen för omsorgs- och tillsynsansvaret måste därför avgöras i varje enskilt fall efter en behovs- och proportionalitetsbedömning. Avsaknaden av ett tydligt regelverk gör det svårt för barnet eller den unge att förutse vilka restriktioner som kan förekomma på ett HVB och det skapar också osäkerhet hos personalen om vilka gränssättande åtgärder de får vidta. Utredningen anser därför att det behöver tydliggöras vilka befogenheter som följer av omsorgs- och tillsynsansvaret.

Av de inledande avsnitten i detta kapitel framgår att det förekommer arbetssätt på institutioner som innebär systematisk användning av belöningar och sanktioner, med syftet att ändra beteenden. Det är ett arbetssätt som även används inom ramen för vissa nya strukturerade behandlingsmodeller. Liksom Upprättelseutredningen anser utredningen att huvudmännen för institutionerna har det yttersta ansvaret för att de arbetssätt och metoder som tillämpas respekterar placerade barns rättigheter samt är etiskt genomtänkta och försvarbara. En viktig fråga för ledningen är att se till att det finns en ständigt pågående dialog på arbetsplatsen om misstag och svårigheter i arbetet. Ledningen har huvudansvaret för att skapa en arbetskultur, som präglas av sådan öppenhet och ett tillåtande klimat. Det finns ett behov av att stödja huvudmännen i utvecklingen av etiskt och rättsligt grundade arbetssätt. Det finns därutöver ett behov av att reglera vilka frågor som får omfattas av ordningsregler på HVB och formerna för hur ordningsregler ska tas fram.

Slutligen anser utredningen att det finns skäl att utvidga nuvarande reglering om förbud mot innehav av narkotika och andra berusningsmedel på HVB.

Syftet med förslagen är att stärka rättssäkerheten för barn och unga och säkerställa en trygg, säker och ändamålenslig vård.

14.11.2. Nämndens bestämmanderätt under LVU-vård behöver förtydligas

Utredningens förslag: Bestämmelsen om socialnämndens bestäm-

manderätt under tiden för vård enligt LVU ska förtydligas i den nya LVU så att det framgår att nämnden övertar vårdnadshavarens bestämmanderätt i den utsträckning det behövs för att genomföra vården.

Som redogjorts för tidigare i detta kapitel flyttas bestämmanderätten tillfälligt över till socialnämnden vid vård enligt LVU. Nämnden bestämmer hur vården ska ordnas och var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden. Vårdnadshavaren och den unge, om han eller hon har fyllt 15 år, har rätt att överklaga beslutet om placering. Nämnden bestämmer även över umgänget mellan barn och föräldrar under placeringstiden. Vidare bestämmer nämnden om den unges personliga förhållanden i den utsträckning som behövs för att genomföra vården (11 § fjärde stycket LVU). Utredningen bedömer att det i denna del finns en viss otydlighet i hur bestämmelsen ska tolkas. Otydligheten kan bl.a. härledas till att det i de ursprungliga förarbetena står att efter ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har nämnden inträtt vid sidan av föräldrarna eller i deras ställe.78

Enligt utredningens bedömning är det av grundläggande vikt för barnet eller den unge att det inte råder några oklarheter om vem som bestämmer i olika frågor under tvångsvården. Utredningen anser därför att det behöver tydliggöras i LVU att det förhållandet att nämnden har tagit över ansvaret för vården av den unge också innebär att nämnden bestämmer i de frågor som gäller vården, omsorgen och tillsynen av barnet eller den unge. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen formuleras så att det tydligt framgår att nämnden övertar vårdnadshavarens bestämmanderätt över barnet under vårdtiden. Syftet är att tydliggöra att socialnämnden övertar vårdnadshavarnas bestämmanderätt enligt FB i alla de frågor som gäller vården av barnet. Det innebär bl.a. att socialnämnden bestämmer om medicinsk vård och behandling (inklusive vaccinationer),

78Prop. 1979/80:1 Del A s. 596 f.

kompletterande insatser som ges med stöd av SoL och LSS, val av förskola och skola, umgänge med syskon och andra närstående, resor och arbetsanställning.

Andra delen i bestämmelsen som innebär att nämnden övertar bestämmanderätten i den utsträckning det behövs för att genomföra vården har behållits oförändrad. Meningen markerar att föräldrarna inte ska fråntas allt sitt inflytande över barnet under vårdtiden. Vårdnadshavarna, liksom barnet eller den unge själv, bör så långt möjligt vara delaktiga i vården och deras inställning i olika frågor ska så långt möjligt inhämtas och respekteras. Utredningen vill understryka vikten av att vårdnadshavarens grundläggande värderingar i fråga om religion, människosyn, livsvärden m.m. så långt som möjligt respekteras i samband med nämndens beslut som gäller barnet.

Vårdnadshavarens inställning kan dock frångås om vården kräver det. Möjligheterna att samråda på ett fruktbart sätt kan ibland vara begränsade t.ex. när vårdnadshavaren inte har förmåga eller vill vara fortsatt engagerad eller som tidvis, på grund av missbruk eller psykisk sjukdom, inte är tillgänglig för kontakt. Det kan också finnas konflikter som försvårar samarbetet. Även om nämnden i en viss fråga skulle behöva frångå vårdnadshavarens inställning ska vårdnadshavaren informeras, se vidare om föräldrars rätt till information under vårdtiden i kapitel 12.

Så länge föräldrarna är juridiska vårdnadshavare för barnet krävs även deras samtycke i många principiella frågor, t.ex. krävs vårdnadshavarens samtycke till att barnet adopteras och byter namn. Vad gäller utfärdande av pass utan vårdnadshavarens medgivande följer det av 11 a § passlagen (1978:302) att socialnämndens yttrande ska inhämtas av passmyndigheten. Om passinnehavet är behövligt för genomförande av LVU-vården ska pass således utfärdas trots att vårdnadshavaren inte lämnar medgivande därtill.

Att hänsyn till barnet eller den unges synpunkter och önskemål ska beaktas framgår av nuvarande 36 § LVU. Barnets med- och självbestämmanderätt måste bedömas utifrån frågans art och komplexitet samt beslutets konsekvenser i förhållande till barnets ålder och utveckling.

Som konstaterats ovan är tillämpningsområdet för nuvarande 11 § LVU inte begränsad till barn utan gäller även unga till och med

20 år som vårdas med stöd av 3 § LVU. Socialnämndens bestämmanderätt går alltså i det avseendet längre än vårdnadshavarens eftersom vårdnadshavarens ansvar och bestämmanderätt över barnet upphör när barnet fyller 18 år (6 kap. 2 § FB). Utredningen anser att det bör framgå av den nya bestämmelsen att för unga över 18 år bestämmer nämnden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården.

14.11.3. Familjehemsföräldrars och HVB-personalens ansvar och befogenheter behöver tydliggöras

Utredningens förslag: Nuvarande 11 § LVU ska ändras så att

bestämmelsen enbart reglerar socialnämndens ansvar och befogenheter. I samband med att barnet eller den unge placeras får socialnämnden ta ställning till vilket ansvar och vilka befogenheter som ska överlåtas till den som får i uppdrag att utöva den faktiska vården om barnet eller den unge.

Som tidigare redovisats framgår det av 11 § LVU att den åt vilken nämnden har uppdragit vården, ska ha uppsikt över den unge och i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden. Det saknas emellertid vägledning i förarbetena hur förhållandet mellan nämndens och familjehemmets respektive HVB-personalens bestämmanderätt ska fördelas.

Enligt utredningen är det otillfredsställande att det i lagen finns en viss oklarhet om hur långt familjehemmets respektive HVBpersonalens bestämmanderätt sträcker sig. Utredningen har i sitt delbetänkande konstaterat att enskilda HVB inte är inordnade i socialtjänstens verksamhet utan har ett självständigt ansvar för hur vården bedrivs. Ett familjehem ingår däremot i socialtjänstens verksamhet, vilket betyder att hemmet inte har den självständiga ställning som ett HVB har.79 Enligt 6 kap. 4 § SoL ska dock såväl vård i familjehem som i HVB bedrivas i samråd med socialtjänsten.

79SOU 2014:3 s. 149.

Som konstaterats i avsnittet ovan är det viktigt för barnet eller den unge att det inte råder några oklarheter om vem som bestämmer i olika frågor under tvångsvården. Eftersom socialnämnden enligt femte stycket i samma paragraf har det yttersta ansvaret för att barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § FB tillgodoses, anser utredningen att nämnden ensam bör överta vårdnadshavarens rätt att bestämma för att kunna genomföra vården. Genom beslutet om placering får sedan nämnden överlåta delar av denna bestämmanderätt till den som ska utöva den faktiska vården om barnet. Det handlar bl.a. om att familjehemmet eller HVBpersonalen får bestämma i frågor som gäller den dagliga omsorgen om barnet, dvs. frågor om mat- och sovtider, tider för läxläsning, tider för när man ska vara hemma på kvällen, hygienrutiner samt användande av mobiltelefon och dator.

I enlighet med Socialstyrelsens och Skolverkets gemensamma vägledning om placerade barns skolgång och hälsa anser utredningen att det är lämpligt att genomförandeplanen beskriver hur ansvarsfördelningen och bestämmanderätten om barnet ska fördelas under placeringen. I genomförandeplanen bör t.ex. klargöras vem som får bestämma om medicinska åtgärder såsom vaccinationer eller psykiatrisk utredning eller behandling. Vidare är det viktigt att klargöra vem som ska delta i olika aktiviteter i skolan och vem skolan ska kontakta när det gäller olika frågor, t.ex. föräldramöten, utvecklingssamtal, skolval och åtgärdsprogram. I genomförandeplanen kan även erinras om att familjehemsföräldrar och HVB-personal har samma skyldighet som vårdnadshavarna att, i takt med barnets stigande ålder och utveckling, ta hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

14.11.4. Kunskapsstöd och utbildning om gränssättande åtgärder

Utredningens förslag: Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att leda

ett arbete för en gemensam kunskapsgrund och samsyn bland verksamhetsansvariga och personal på HVB om gränssättande åtgärder som en del av en god vård. Inom ramen för uppdraget ska befintlig kunskap om olika typer av gränssättande åtgärder,

etiska aspekter på dem samt forskning om resultatet av att använda dem sammanställas och analyseras.

Utifrån underlaget ska Socialstyrelsen ta fram ett vägledande stödmaterial som ska kunna användas för utbildningar på olika nivåer inom HVB-vården.

Som redovisats i tidigare avsnitt har IVO i en sammanfattande rapport över de senaste årens inspektioner av HVB för barn och unga konstaterat att kunskapen om att tvång och begränsningsåtgärder inte är tillåtna på andra HVB än SiS särskilda ungdomshem har ökat. Dock förekommer det fortfarande otillåtna begränsningsåtgärder, olämpliga ordningsregler och metoder som upplevs som kränkande på vissa HVB. I de samtal som BO genomfört med barn och unga under hösten 2014 har framkommit att det fortsatt finns mycket oskrivna regler på HVB och att det förekommer att personalen har olika regler vilket gör att barn och unga inte kan förutse vad som gäller. IVO har konstaterat att myndigheten också i fortsättningen måste uppmärksamma om barn utsätts för otillåtna begränsningsåtgärder på HVB.

Utredningen anser att det är oacceptabelt att barn och unga som placeras på HVB inte alltid bemöts respektfullt och att det förekommer att personal vidtar otillåtna gränssättande åtgärder. Det får inte råda någon som helst oklarhet om att tvångsåtgärder endast är tillåtna vid de särskilda ungdomshemmen och att andra HVB endast kan vidta sådana åtgärder som följer av FB:s bestämmelser. Det innebär att HVB som inte har SiS som huvudman t.ex. inte får låsa in barn och unga eller avskilja barn och unga i s.k. time-out rum. Däremot måste HVB-personal givetvis ha rätt att agera i våldssituationer för att förhindra att barnet eller den unge skadar sig själv eller någon annan. Det kroppsliga ingreppet får dock inte vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att genomföra den aktuella åtgärden.

Utredningen anser inte att det är förenligt med FB att helt förbjuda barn och unga att kommunicera med omvärlden, t.ex. via elektroniska kommunikationstjänster. Däremot kan den som utövar den faktiska vården om barnet, utifrån en behovs- och proportionalitetsbedömning begränsa barnets tillgång till exempelvis mobiltelefon under förutsättning att barnet tillförsäkras möjlighet att kommunicera på annat sätt. Utredningen anser inte

heller att det ligger inom ramen för FB:s bestämmelser att utföra kroppsvisitationer på barn och unga.

Utredningen vill i sammanhanget dock understryka att det i en nödsituation får tillgripas åtgärder för att rädda liv eller hindra att den enskilde skadar sig själv eller någon annan. Situationen måste dock vara sådan att det finns en verkligt allvarlig och överhängande fara för liv eller hälsa. Det innebär att nödrätten inte kan åberopas för handlingar som vidtas i syfte att förebygga att barnet eller den unge kan komma till skada eller skada andra.

Gränssättande ska göras med respekt för barnets eller den unges fri- och rättigheter, självbestämmande och integritet

Det är väl känt att situationer med högt ställda krav i kombination med små påverkansmöjligheter framkallar stress. Gränssättande av barns och ungas handlingsutrymme måste hela tiden göras med respekt för barnets eller den unges fri- och rättigheter, självbestämmande och integritet. Reglerna får inte kränka barnet eller vara så begränsande att de kan leda till att barnet inte utvecklas till en självständig individ.

Barns och ungas vardag på HVB innebär begränsad frihet, rutiner och ramar. Att bemöta ungdomar i en sådan miljö ställer stora krav på personalen. Barn och unga behöver vuxna som agerar på ett konsekvent och tydligt sätt, i första hand genom uppmuntran, stöttning och positiv bekräftelse. Det är viktigt att personalgruppen arbetar med ett förhållningssätt som gör att frustrationer och aggressioner inte uppstår.

FN:s barnrättskommitté har bl.a. rekommenderat att alla yrkesgrupper som arbetar med barn ska utbildas i vårdmetoder som undviker våld eller tvång. Lågaffektivt bemötande är ett förhållningssätt vid problemskapande beteende och situationer. Det innebär att personalen uppträder lugnt med låg känslointensitet för att dämpa starka känslouttryck och minska antalet konfliktskapande situationer. Syftet är också att skapa förutsägbarhet och därmed trygghet i tillvaron. Bemötandet ska skydda både den som har svårt med känslokontroll och hindra personalen från att gå upp i affekt.

Vilka gränssättande åtgärder som får vidtas måste avgöras efter en behovs- och proportionalitetsbedömning

Genom IVO:s tillsynsbeslut finns det i dag en samsyn om att gränssättande åtgärder inte får vara generella för alla som bor på ett HVB och att de inte får vidtas i bestraffningssyfte eller vara förenade med sanktioner av olika slag. Svenska Vård har, som redogjorts för tidigare i detta kapitel, i en skrivelse till utredningen dock efterfrågat vägledning om vilka begränsande åtgärder som är förenliga med gällande regelverk för att skydda placerade barn som är utagerande eller uppvisar ett allvarligt självskadande beteende.

Även om IVO i flera beslut har behandlat enskilda situationer instämmer utredningen i att det saknas tydlig vägledning för hur personalen ska hantera de komplexa etiska och juridiska frågeställningar som är förknippade med begränsande åtgärder och restriktioner.

Utredningen har övervägt möjligheten att föreslå en reglering som innebär att socialnämnden ska kunna fatta formella beslut om vissa begränsande åtgärder som ska få verkställas på HVB, oavsett huvudman. Bakgrunden är att utredningen har erfarit att det ibland finns ett behov av att kunna vidta vissa begränsande åtgärder utan att behovet av tillsyn är så stort att barnet eller den unge behöver placeras på ett särskilt ungdomshem. I dag fattas inga formella beslut om sådana begränsande åtgärder utan vanligtvis överenskommer (samtycker) den som utövar den rättsliga vårdnaden om barnet med personalen på HVB om vilka åtgärder som får vidtas. Vid en placering enligt LVU anses sådana åtgärder inbegripas inom nämndens allmänna bestämmanderätt. Nämnden fattar inte något beslut i frågan till skillnad mot ett beslut om umgängesbegränsning enligt 14 § LVU.

Fördelen med ett ersätta den praxis med samtycke som tilllämpas i dag med formella beslut av nämnden, är bl.a. att sådana beslut då kan vara möjliga att överklaga för barnet eller den unge. Det skulle öka rättssäkerheten eftersom en reglering både medför förutsägbarhet och en kontroll av att reglerna tillämpas på avsett sätt. Utredningen har övervägt om t.ex. frågor om provtagning för kontroll av berusningsmedel och begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster skulle omfattas av en sådan reglering. En formalisering av vissa åtgärder väcker dock frågan om

vad som ska gälla för andra gränssättande åtgärder inom ramen för FB:s bestämmelser. Utredningen har därför kommit fram till att det måste finnas en viss flexibilitet och ett visst utrymme att bedöma behovet av gränssättande åtgärder i varje enskilt fall utifrån det enskilda barnets behov och tidigare erfarenheter. Däremot behövs mer vägledning i hur sådana behovs- och proportionalitetsbedömningar ska göras.

Kunskapsstöd och utbildning

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att leda ett arbete för en gemensam kunskapsgrund och samsyn bland verksamhetsansvariga och personal på HVB om gränssättande åtgärder som en del av en god vård. Ett sådant arbete ska integrera juridik, etik och behandlingsmetoder och särskilt fokusera på barn och unga med utåtriktat beteende i form av våld, skadegörelse samt självskadande beteende. Arbetet ska särskilt uppmärksamma de skillnader som kan föreligga beroende på om placeringen sker med stöd av samtycke eller inte. Även gränsdragningen mellan gränssättande åtgärder och ordningsregler ska uppmärksammas.

Inom uppdraget ska befintlig kunskap om olika typer av gränssättande åtgärder, etiska aspekter på dem samt forskning om resultat av att använda dem sammanställas. Erfarenheter från barn, unga och yrkesverksamma inom HVB-vården ska ingå i underlaget. Även IVO:s erfarenheter från tillsynen ska inhämtas.

Utifrån underlaget ska Socialstyrelsen ta fram ett vägledande material för verksamheter och yrkesverksamma inom HVB-vården. I det vägledande materialet ska ingå en översikt av lagar och andra regler inom området. I arbetet med det vägledande stödmateralet kan det vara värdefullt att inhämta Danmarks erfarenheter från deras arbete med att utarbeta den vägledning om ”maktanvändande” i förhållande till placerade barn och unga som publicerades 2011.

Det vägledande materialet ska kunna användas för utbildningar på olika nivåer inom HVB-vården och för lokal dialog om gränssättande åtgärder vid enskilda HVB. Det ska därför ingå i Socialstyrelsens uppdrag att behovsanpassa det vägledande materialet, genomföra initiala informations- och utbildningsaktiviteter samt föreslå åtgärder som kan främja en fortsatt användning av materialet.

I uppdraget ska också ingå att i samverkan med andra berörda myndigheter och andra aktörer på nationell nivå föreslå insatser som förbättrar informationen till barn och unga som vårdas vid HVB om gränssättande åtgärder och om hur de kan bli delaktiga i dialoger om sådana åtgärder.

14.11.5. Ordningsregler på HVB

Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i SoF

som tydliggör vilka frågor som får omfattas av ordningsregler samt anger en ram för utarbetande och tillämpning av sådana regler.

Ordningsregler på HVB ska omfatta de dagliga rutinerna på boendet och syfta till att skapa trygghet och trivsel för alla som bor och arbetar där.

Reglerna ska utarbetas under medverkan av de boende och följas upp regelbundet. De ska vara kända för de boende och personalen samt vara anslagna inom enheten väl synliga för de boende.

När flera personer ska bo och arbeta under samma tak är det nödvändigt med vissa gemensamma spelregler kring de dagliga rutinerna. Syftet med sådana regler är att skapa trygghet och trivsel för alla som vistas där.

Socialstyrelsen har uttalat sig angående ordningsregler på HVB och konstaterat att det är nödvändigt med ordningsregler i ett HVB men att reglerna inte får innebära att ungdomarnas integritet kränks eller att fri- och rättigheter begränsas. Även BO har uttryckt att det måste finnas ordningsregler på HVB i syfte att upprätthålla trygghet och säkerhet för alla placerade barn och unga. BO hänvisar också till att det är tydligt i barnkonventionen att barn ska skyddas mot alla former av övergrepp. Dock måste dessa regler tas fram i samverkan med ungdomarna. Regler som innebär inskränkningar måste individanpassas och utgå ifrån vad som är bäst för den enskilde.

Mot bakgrund av att det förekommer ordningsregler på HVB för barn och unga som kan ifrågasättas både utifrån laglighet och etiska principer anser utredningen att det finns anledning att reglera

frågan om ordningsregler i SoF. Avsikten med en sådan reglering är att klargöra vilka frågor som får omfattas av ordningsregler och ange en ram för utarbetande och tillämpning av ordningsregler. Ordningsreglerna ska gälla de dagliga rutinerna på boendet och gälla generellt för alla som bor och arbetar på boendet. Syftet med ordningsregler är att skapa trygghet och trivsel för alla på boendet. Ordningsregler skiljer sig därmed från sådana gränssättande ”regler” som följer av ansvaret enligt FB. Sådana gränssättande åtgärder får endast vidtas utifrån en behovs- och proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall och kan därför inte bestämmas generellt för alla i form av gemensamma ordningsregler.

Ordningsregler får inte vara förenade med någon form av bestraffningssystem eller vara utformade så att de boende upplever att de blir diskriminerade eller kränkta på grund av dessa. Avvägningen mellan hänsynen till den enskilde individens rättigheter i förhållande till gruppens rättigheter är givetvis komplicerad. Alla barn och unga som befinner sig på ett HVB är ju rättighetsbärare. En avvägning blir därmed alltid nödvändig i en gruppverksamhet men kompromissen kan ändå så långt möjligt se till vart och ett av de enskilda individernas rättigheter och behov.

Ordningsreglerna ska vara anpassade efter varje HVB:s behov

Den som förestår ett HVB för barn och unga ska ansvara för att se till att det finns ordningsregler på boendet. Ordningsreglerna ska vara anpassade efter varje HVB:s unika behov och omfatta de dagliga rutinerna på boendet, t.ex. vad som ska gälla i fråga om

  • mat- och sovtider,
  • tider för läxläsning,
  • samvaro och hänsyn mellan de boende och mellan boende och personal,
  • hygienrutiner,
  • bruk av cigaretter och snus,
  • användandet av mobiltelefoner, datorer m.m., och
  • fotografering och filmning i boendet.

Vad gäller punkten bruk av cigaretter och snus vill utredningen erinra om att det inte är förenligt med gällande rätt att ha totalförbud mot att röka eller snusa eller inneha tobaksvaror på HVB. Däremot kan ordningsregler begränsa när och var det är tillåtet att röka och snusa, t.ex. att rökning enbart får ske utomhus och på särskilt anvisade platser eller att det inte är tillåtet att snusa i gemensamma utrymmen.

Vad gäller punkten om användande av mobiltelefoner och datorer vill utredningen erinra om att ordningsregler inte får innebära totalförbud eller omfattande begränsningar av den enskildes rätt till användning av elektroniska kommunikationstjänster. I ordningsregler kan det dock finnas regler om vilka tider eller andra begränsningar (t.ex. tillgång till vissa webbplatser) som ska gälla för användning av mobiler och datorer. För tydlighetens skull bör nämnas att en ordning innebärande att de boende frivilligt lämnar ifrån sig t.ex. mobiltelefoner i samband med måltider, läxläsning eller sänggående inte är att betrakta som ett omhändertagande av egendomen.80

Vad gäller regler om fotografering och filmning så anser utredningen att det är möjligt för ett HVB att i ordningsregler bestämma om ett begränsat eller ett generellt fotograferings- eller filmförbud eftersom publicering av bilder eller filmer på en webbplats eller på ett socialt medium kan innebära ett otillåtet röjande av sekretessbelagda uppgifter om andra. I sammanhanget kan även erinras om att den som olovligen fotograferar någon som befinner sig på en plats som tillhör hans eller hennes privata miljö eller som annars är avsedd för särskilt privata förhållanden, på ett sådant sätt att det innebär ett intrång i den enskildes fredade sfär, kan dömas för kränkande fotografering (4 kap. 6 a § BrB).

Ordningsreglerna ska utformas tillsammans med de boende och vara väl kända

Ordningsreglerna ska tas fram tillsammans med personal samt företrädare för de barn och unga som bor där. Det följer av 3 kap. 3 § SoF samt av delaktighetsbestämmelserna i 11 kap. 10 § SoL och

80 Jfr prop. 2006/07:69 s. 16 och SOU 2012:17 s. 831.

36 § LVU. Enligt barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12 bör rätten att bli hörd omfatta inrättande av effektiva mekanismer, t.ex. ett representativt råd för både pojkar och flickor som bor på en institution, med rätt att delta i utvecklingen av och genomförandet av institutionens policy och regler.81

Ordningsreglerna ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna och får givetvis inte strida mot lag eller annan författning. Utformningen och tillämpningen av ordningsreglerna får inte vara sådana att de boende upplever att de blir diskriminerade eller kränkta på grund av dessa. Reglerna ska vara konkreta och lättförståeliga.

Ordningsreglerna bör diskuteras regelbundet så att de boende får vara med och formulera vad som ska gälla på just deras HVB och göra reglerna till sina egna. De bör utvärderas och följas upp av personalen tillsammans med de boende. Ett lämpligt forum för det kan t.ex. vara genom brukarråd.

Personalen och de boende ska känna till vilka regler som gäller och de bör diskuteras vid inskrivningen samt delas ut till de boende och deras vårdnadshavare. Reglerna ska även vara anslagna inom enheten, väl synliga för alla som vistas där.

14.11.6. En ny lag om förbud mot innehav av narkotika och andra berusningsmedel på HVB

Utredningens förslag:16 kap. 7 § SoL upphör att gälla och

ersätts av en ny lag: lagen (2017:00) om förbud mot berusningsmedel m.m. på hem för vård eller boende.

Enligt den nya lagen ska ett HVB, oavsett huvudman, få besluta om förbud mot innehav av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Förbudet ska även omfatta injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika eller någon annan egendom som kan skada den enskilde själv eller

81 BO (2014b) s. 20.

någon annan, försvåra vården av honom eller henne eller äventyra säkerheten vid hemmet. Förbudet ska kunna tillämpas vid placeringar enligt både LVU och SoL samt gälla generellt för alla som vårdas på boendet.

Om sådan egendom som omfattas av förbudet påträffas får den omhändertas. Omhändertagen egendom ska återlämnas, förstöras eller försäljas. Ett beslut om att omhänderta, återlämna, förstöra eller försälja egendom ska dokumenteras. Beslut att förstöra eller försälja omhändertagen egendom ska kunna överklagas till förvaltningsrätten. Vid beslut av enskild huvudman ska den enskilde huvudmannen vara den enskildes motpart. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

På SiS särskilda ungdomshem och på kommunalt drivna HVB är det, som redovisats ovan, möjligt att besluta om förbud mot innehav av alkohol och andra berusningsmedel samt vid en överträdelse av förbudet, också beslagta och förverka sådana medel. Denna möjlighet gäller oavsett om placeringen sker med stöd av SoL eller LVU. Ett privat HVB har ingen motsvarande befogenhet vilket innebär att huvudmannen kan sätta drogfrihet som ett villkor för vård, men har ingen rätt att beslagta otillåten egendom vid brott mot förbudet. Om personalen på ett privat HVB, utan giltigt samtycke och utan att någon av de allmänna grunderna för ansvarsfrihet är tillämpliga, omhändertar egendom skulle ett sådant omhändertagande kunna falla inom ramen för BrB:s straffbestämmelser (t.ex. egenmäktigt förfarande enligt 8 kap. 8 § BrB).

Under de senaste decennierna har antalet privata HVB ökat kraftigt. Det finns enligt utredningens erfarenhet ingen skillnad i uppdelning av målgrupper avseende privata och kommunala HVB som kan motivera att privata HVB inte omfattas av 16 kap. 7 § SoL.

Såväl socialnämnderna som vårdnadshavarna utgår självfallet från att ett hem som tar emot barn och unga kan garantera ett tryggt och drogfritt boende. Att institutioner för barn, unga och vuxna hålls drogfria är också en förutsättning för att kunna bedriva en ändamålsenlig vård och behandling för de som försöker avsluta ett beroende. Ett HVB har därmed ett långtgående ansvar att förhindra att t.ex. narkotika förs in på hemmet.

Utredningen anser att lagstiftningen måste anpassas till den utveckling som skett av HVB-vården och att det inte föreligger några sakliga skäl till att undanta privata HVB från tillämpningen av 16 kap. 7 § SoL. Utredningen anser därför att även privata HVB ska ha befogenhet att besluta om förbud mot berusningsmedel samt ha rätt att beslagta sådan egendom.

Överlämnande av myndighetsutövning till ett privaträttsligt subjekt

Att beslagta en enskild individs egendom innefattar myndighetsutövning. Myndighetsutövning är oftast en uppgift för myndigheter, men kan enligt 12 kap. 4 § RF överlämnas t.ex. till bolag eller föreningar om det finns stöd i lag. Exempel på privaträttsliga subjekt som utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning är Radiotjänst i Kiruna och Svensk bilprovning. Ett annat mer närliggande exempel kan hämtas från skolan. Enligt 5 kap. 22 § skollagen (2010:800) får rektor eller lärare från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna. Bestämmelsen gäller både för skolor med offentliga och enskilda huvudmän.

Utredningens förslag om att även privata HVB ska ha befogenhet att besluta om förbud mot berusningsmedel samt ha rätt att beslagta sådan egendom måste således regleras i lag.

16 kap. 7 § SoL ska ersättas med en ny lag

Utredningen har övervägt möjligheten att utvidga 16 kap. 7 § SoL till att gälla även HVB som drivs av enskilda. Med beaktande av att SoL ska bygga på frivillighet och självbestämmande anser emelllertid utredningen att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ha vissa inslag av tvång i den lagen.

En jämförelse kan göras på hälso- och sjukvårdens område. IVO får besluta att en enhet på ett sjukhus kan besluta om förbud mot alkoholhaltiga drycker m.m. Den befogenheten regleras inte i HSL utan i en särskild lag: lagen (1985:12) om kontroll av berusningsmedel på sjukhus. Utredningen anser att även de tvångsmöjligheter som får vidtas på HVB bör regleras i en särskild lag. Utredningen

föreslår därför att bestämmelsen i 16 kap. 7 § SoL upphör att gälla och ersätts av en ny lag: lagen om förbud mot berusningsmedel m.m. på hem för vård eller boende. Lagen ska – till skillnad mot bestämmelsen i SoL – även kunna tillämpas på HVB som drivs av enskilda.

Nuvarande bestämmelse i SoL stadgar förbud mot alkohol eller andra berusningsmedel samt injektionssprutor eller kanyler som kan användas för insprutning i människokroppen. Motsvarande bestämmelser i 16 § LVU och 31 § LVM omfattar även dopningsmedel, sådana varor som omfattas av lagen om vissa hälsofarliga varor samt annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Utredningen anser att den nya lagen ska motsvara bestämmelserna i LVU och LVM. Det innebär att det ska vara möjligt att även omhänderta sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Det ska även vara möjligt att omhänderta injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika eller någon annan egendom som kan skada den enskilde själv eller någon annan, försvåra vården av honom eller henne eller äventyra säkerheten vid hemmet. Sådan annan egendom kan t.ex. vara tändstickor, tändare, vapen, knivar och andra tillhyggen eller föremål som kan skada den egna personen, personalen eller de andra som bor på hemmet. Även mediciner kan omfattas av begreppet om det finns risk för att de vid oriktigt bruk kan skada den unge. I sådant fall bör snarast läkare underrättas, som får bedöma behovet av medicinerna. Däremot är inte t.ex. mobiltelefoner och kameror avsedda att omfattas av bestämmelsen.

Förbudet ska, liksom 16 kap. 7 § SoL, kunna tillämpas vid placeringar enligt LVU och SoL samt gälla generellt för alla som vårdas på det boendet.

Den rätt att omhänderta föremål som den föreslagna bestämmelsen medger, innefattar inte någon rätt att eftersöka föremål i kläder, väskor eller andra saker som någon bär med sig. Ett sådant förfarande betraktas som kroppsvisitation och kräver särskilt lagstöd. Otillåten rums- eller kroppsvisitation kan falla inom ramen för BrB:s straffbestämmelser (t.ex. olaga intrång enligt 4 kap. 6 § BrB eller ofredande enligt 4 kap. 7 § BrB).

Dokumentation och överklagande

Enligt 11 kap. 5 § SoL ska genomförandet av beslut om stödinsatser, vård och behandling dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Dokumentationsskyldigheten gäller även enskild verksamhet som står under tillsyn av IVO (7 kap. 3 § SoL). Genomförandet av ett beslut om att omhänderta, återlämna, förstöra eller försälja egendom ska dokumenteras. Av dokumentationen ska det framgå vad som har omhändertagits samt om det ska förverkas, försäljas eller återlämnas.

Utredningen anser att beslut om att förstöra eller försälja egendom ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslutet ska inte få verkställas förrän det vunnit laga kraft. Eftersom 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) om vem som ska vara klagandens motpart i ärenden hos förvaltningsdomstol inte gäller där beslutsinstansen är en enskild föreslås också en bestämmelse om att den enskilde huvudmannen är den enskildes motpart i domstolen när ett beslut överklagas dit. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

15. Samverkan om hälsa och utbildning

15.1. Uppdraget

Utredningen ska analysera hur samverkan mellan olika myndigheter och andra relevanta aktörer i samband med att barn tvångsvårdas kan förbättras och se över bestämmelserna om samverkan inom den sociala barn- och ungdomsvården. I uppdraget ingår att analysera hur samverkan kan förbättras såväl på strategisk nivå som på individnivå, mellan de olika huvudmän som är involverade i arbetet med att stödja och skydda barn och unga. Utredningens uppdrag om samverkan är inte avgränsat till tvångsvården utan avser i vidare mening arbetet med att skydda och stödja barn och unga, inte minst för att så långt som möjligt förebygga behovet av tvångsingripande.

I detta kapitel behandlas övergripande förutsättningar för samverkan kring placerade barn och unga, i första hand under den tid som de är i samhällsvård. Vissa särskilda samverkansfrågor i samband med utredning och beslut om placering behandlas i kapitel 9. Av uppdraget framgår att samverkan är extra viktig i samband med att barn och unga ska avsluta sin tid på institution. Dessa frågor behandlas i kapitel 18.

Förutsättningar och behov av samverkan är i princip desamma oberoende av om placeringen sker med stöd av SoL eller LVU.

15.2. Samverkan – behov och förutsättningar

Vid en placering tar samhället på sig ett ansvar för att tillgodose ett barns eller en ung persons behov inom olika livsområden. I ansvaret ingår att uppmärksamma barnets eller den unges behov av stöd

beträffande utbildning och hälsa, två områden som har avgörande betydelse på både kort och lång sikt. Forskning och uppföljningar har visat att placerade barn och unga är en utsatt grupp inom båda dessa områden. Utredningen har därför valt att i första hand uppmärksamma samverkan mellan socialtjänsten, hälso- och sjukvården och skolan kring barn och unga i samhällsvård.

15.2.1. Placerade barns hälsa och utbildning är ofta bristfällig

Utbildning

Den kunskap som finns pekar på att samhällsvårdade barn har omfattande problem när det gäller skolresultat, mobbning och skolk. Studier har visat att placerade barn trots likartade kognitiva förutsättningar i lägre grad än sina jämnåriga klarar grundskolan med fullständiga betyg, går ut gymnasiet eller tar steget till högre utbildning.1 Enligt Socialstyrelsens öppna jämförelser har barn som varit placerade i samhällsvård en betydligt lägre utbildningsnivå än genomsnittet, särskilt om de blivit placerade efter tolv års ålder.2

Forskare har inte funnit några samband mellan låga betyg i grundskolan för samhällsvårdade barn och föräldrars missbruk och psykiska ohälsa. Inte heller finns det något samband med ålder vid placering eller placeringstid. Däremot har forskningen enhälligt funnit att familjehemsföräldrar, institutionspersonal, lärare och socialarbetare ofta har lågt ställda förväntningar på barnens skolgång. Barnen har fått påtagligt sämre betyg från grundskolan än andra barn med samma begåvning.3

Barn som växt upp i samhällelig vård har i ung vuxen ålder överrisker för ogynnsam utveckling, bl.a. självmordsbeteende, missbruk och kriminalitet. Den höga förekomsten av dåliga skolresultat har starka statistiska samband med dessa resultat. I registerdataanalyser har skolmisslyckande varit den enda starka riskfaktorn för framtida negativa utfall. Omvänt var frånvaron av skolmisslyckande den enda faktorn som predicerade goda utfall. Både för negativa och

1 Se t.ex. Socialstyrelsen (2010); Lagerlöf H (2012) och Socialstyrelsen (2013f). 2 Socialstyrelsen, Öppna jämförelser år 2011 om placerade barn och utbildning (www.socialstyrelsen.se/oppnajamforelser/barnochunga).3 Forte (2015) s. 7 med referenser till bl.a. Vinnerljung B m.fl. (2005) och Berlin M m.fl (2011).

gynnsamma utfall var sambanden med föräldrars missbruk och psykiska ohälsa svaga.

Skolmisslyckanden kan bl.a. förklaras av att uppväxtmiljön varit instabil, med återkommande omplaceringar och skolbyten, att skolgången har varit en lågt prioriterad fråga inom socialtjänsten samt att det råder en oklar ansvarsfördelning mellan skola och socialtjänst.4Skolinspektionens granskningar har visat att samarbetet mellan skolhuvudmän och socialnämnd före och under placering inte fungerar tillfredsställande och att detta ofta kan vara en orsak till att elevens rätt till utbildning blir eftersatt.5

Beträffande ensamkommande barn har forskning visat att skolsystemet ofta är dåligt på att integrera dem i undervisningen och att utrymmet för individanpassade åtgärder är litet. Den kunskap som finns om ensamkommande barn pekar på att deras skolprestationer är sämre än andra barns.6

Hälsa m.m.

Barn som växer upp i samhällsvård har som grupp sämre fysisk och psykisk hälsa jämfört med genomsnittet bland barn.7 Deras utveckling är ofta också försenad. Som grupp har dessa barn överrisker för en ogynnsam utveckling över tid när det gäller självmord, missbruk, kriminalitet, bidragsberoende och tonårsföräldraskap.8De hälsokontroller som erbjuds alla barn räcker inte för dessa barn. Många av den uteblir, även under den tid som barn är i samhällsvård och inte sällan flyttar inom kommunen eller landet. Ett resultat är att barn i samhällsvård har sämre vaccinationstäckning än jämnåriga.9

Tre nordiska studier, varav en svensk, har visat att diagnostiserad psykisk ohälsa är mycket vanlig bland placerade barn och unga i olika åldrar. Förskrivning av psykofarmaka är också mycket utbredd i svensk dygnsvård, även bland små barn. För flera vanligt använda

4 Socialstyrelsen & Skolverket (2013) s. 27. 5 Skolinspektionen (2010) s. 13 ff. 6 Se David Pålssons artikel i bilaga 5 i detta betänkande med referens till Eriksson M m.fl. (2013). 7 Socialstyrelsen (2000) och Kling S (2010). 8 Socialstyrelsen (2010) s. 227 ff. 9 Forte 2015, s. 6 med referens till Socialstyrelsen (2015b).

preparat är kunskapen om effektivitet och biverkningar för barn otillräcklig. Det finns inga svenska data om hur den psykiska hälsan utvecklas över tid bland placerade barn och unga.10

Barn som varit i dygnsvård under många år har höga överrisker för allvarlig psykisk ohälsa i ung vuxen ålder, exempelvis depression. Dessa överrisker har kvarstått även efter att forskarna tagit hänsyn till den höga förekomsten av allvarlig psykisk ohälsa och missbruk hos föräldrarna. Detsamma gäller indikationer på mindre allvarliga problem. Bland personer som varit placerade i dygnsvård förekommer självmordsbeteende i stor omfattning. En svensk registerstudie har visat att var sjunde flicka som varit placerad under lång tid blivit inlagd på sjukhus för självmordsförsök någon gång efter grundskolan fram till 28 års ålder. Svenska och norska studier har funnit höga förekomster av sjukersättning i ung vuxen ålder till följd av ohälsa som främst verkar utgöras av psykisk sjuklighet.11

Även tonårsföräldraskap är betydligt vanligare bland unga som tidigare varit placerade i dygnsvård. En svensk registerstudie har visat att en av fem flickor som placerats under tonåren fått barn före tjugo års ålder. Motsvarande andel i befolkningen var knappt 3 procent. Tonårsföräldraskap har samband med flera negativa omständigheter för barnet och mamman, såsom långvarig fattigdom.12

15.2.2. Förutsättningar för samverkan

När det gäller arbetet med barn och unga finns en särskild ambition att genom samverkan mellan huvudmän och verksamheter tidigt uppmärksamma barn och unga som har behov av samhällets insatser. Förhoppningen är också att arbetet på sikt kommer att kräva mindre resurser.

Forskningen om och erfarenhet från samverkan ger dock vid handen att det är en stor utmaning att samverka och att det kräver initiala resurser i form av pengar, tid och kunskap.13 Samverkan kan

10 Forte 2015, s. 6 med referenser till bl.a. Egelund T & Lausten M (2009); Lehmann S m.fl. (2013); Ståhlberg O m.fl. (2010) och Socialstyrelsen (2014h). 11 Forte 2015, s. 6 med referenser till bl.a. Vinnerljung B m.fl. (2006); Olsen R F m.fl. (2011), Vinnerljung B & Hjern A (2014); Vinnerljung B & Sallnäs M (2008); Berlin M m.fl. (2011) och Kristofersen L (2005). 12 Vinnerljung B m.fl. (2007b) och Forte (2015) s. 6. 13 Socialstyrelsen m.fl. (2007) och Socialstyrelsen (2013g).

därför ses som en strategisk investering.14 Att bygga strukturer för samverkan är bra, men samverkan måste också materialiseras i ett konkret arbete som syftar till att förbättra situationen för barnen. Först bör problemområdet och målgruppen definieras, därefter bör klara och tydliga mål sättas upp. Samverkan bör sedan utvecklas parallellt med att ett systematiskt arbetssätt för att nå målen implementeras. I de fall samverkan kombineras med ett sådant arbetssätt tycks det ha positiv effekt på det man samverkar kring.15

Samverkan praktiseras ofta inte systematiskt, vilket har olika orsaker. Drivkraften för samverkan utgår i hög grad från den egna verksamhetens behov och inte från barnets eller den unges behov. Samverkan tenderar att bygga på personliga relationer mellan olika verksamhetsföreträdare snarare än på en struktur och rutiner som är stabila över tid samt förankrade hos ledningen. Samverkan utvecklas ofta i projektform och med särskilda resurser – och riskerar att upphöra när projekttiden är till ända.16

Forskning har visat att välfungerande samverkan kan ge effekter på t.ex. tillgänglighet och koordinering, men har inte ensidigt kunna påvisa direkta effekter som bättre funktionsnivåer eller minskad symtombelastning hos barn och unga som får hjälp.17 Det framgår också att forskning visar att samverkan kan skapa frustration och att många samverkansförsök kollapsar.18

15.3. Tre viktiga samverkansbestämmelser

Utredningen har identifierat tre samverkansbestämmelser som är relevanta för samverkan om barn och unga i samhällsvård: samverkansskyldigheten i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa, skyldigheten att upprätta en gemensam individuell plan och krav på överenskommelser om samarbete när det gäller personer med psykisk funktionsnedsättning.

14 SKL (2012) s. 24. 15 Socialstyrelsen (2013g) s. 98 och Örebro universitet & Hälsoakademin (2012). 16 Socialstyrelsen m.fl. (2007) s. 30. 17 Axelsson R & Bihari Axelsson S (2007). 18 SKL (2012) s. 24.

15.3.1. Skyldighet att samverka kring barn som far illa eller riskerar att fara illa

Myndigheter har en allmän lagstadgad skyldighet att samverka enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelser om socialnämndens samverkan finns också i 3 kap. 1, 4 och 5 §§ SoL. Socialnämnden ska medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Socialnämnden ska samverka med andra samhällsorgan i den uppsökande verksamheten och även samverka på individnivå. Vidare ska nämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.

Därtill finns en särskild skyldighet att samverka i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. En delvis likalydande bestämmelse finns i 5 kap. 1 a § SoL, 29 kap. 13 § skollagen (2010:800), 2 f § HSL och i 6 kap. 5 § patientsäkerhetslagen (2010:659, PSL). Denna allmänna samverkansskyldighet ska omfatta ”samhällsorgan, organisationer och andra som berörs” och gäller även inom enskilt bedriven hälso- och sjukvård, förskola, skola och skolbarnsomsorg. Av förarbetena kan utläsas att samverkan ska ske såväl kring enskilda barn som i övergripande frågor.19 Bestämmelserna är dock inte sekretessbrytande.

Socialnämnden ska, enligt samverkansbestämmelsen i SoL, ”aktivt verka för att samverkan kommer till stånd”, medan hälso- och sjukvården och skolhuvudmän enligt HSL, PSL respektive skollagen ska samverka ”på socialnämndens initiativ”. Socialnämnden anses därmed ha ett förstahandsansvar för samverkan, åtminstone på övergripande nivå. I 29 kap. 13 § skollagen, 2 f § HSL och 6 kap. 5 § PSL finns även en hänvisning till anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL.

Bestämmelsen om samverkan fördes in i HSL och skollagen den 1 juli 2003 på förslag från Kommittén mot barnmisshandel.20Polisen och socialtjänsten omfattades redan av bestämmelser om samverkan (3 § polislagen (1984:387) och 3 kap. 1, 4, 5 §§ SoL).

19Prop. 2002/03:43 s. 59 f. 20SOU 2001:72 s. 67 och 369.

SoL kompletterades dock vid samma tid med ovan nämnda nya bestämmelse för att betona att samverkan även ska ske i övergripande frågor.

Strategi för samverkan

I samband med att samverkansbestämmelserna infördes gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att, i samverkan med Rikspolisstyrelsen och Myndigheten för skolutveckling, ta fram en strategi för samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. I strategin definieras samverkan på följande sätt: ”Någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att genomföra.”21 Tillgänglig kunskap om samverkansprocessen, i form av forskning och systematiserad erfarenhetsbaserad kunskap sammanfattas i tre grundläggande förutsättningar som krävs för en stabil och långsiktig samverkan, nämligen styrning, struktur och samsyn. Samverkan behöver, för att den inte bara ska bli kortsiktig och personbunden, stödjas av ledningsnivån, ha en tydlig struktur, kontinuerligt följas upp och utvärderas. Framgångsrik samverkan förutsätter också tydliga uppdrag, överenskommelser och rutiner m.m. samt kunskap om och förståelse för varandras uppdrag.22

15.3.2. Skyldighet att upprätta en gemensam individuell plan

Den 1 januari 2010 infördes, på förslag från utredningen Nationell psykiatrisamordning, nya bestämmelser i HSL och SoL om att landsting och kommun har en skyldighet att tillsammans upprätta en individuell plan när den enskilde har behov av insatser både från hälso- och sjukvården och från socialtjänsten (3 f § HSL och 2 kap. 7 § SoL). Skyldigheten omfattar alla som har behov av socialtjänstens insatser och hälso- och sjukvård. Landsting och kommuner är således skyldiga att försäkra sig om att individuella planer upprättas även för patienter och klienter som erhåller vård och behandling från privata aktörer. Skyldigheten är inte heller avgränsad

21 Socialstyrelsen m.fl. (2007) s. 11. 22 A.a. s. 17 ff och 44 ff.

till vissa åldersgrupper utan är avsedd att gälla insatser till både vuxna och barn. Vidare är skyldigheten inte begränsad till personer med stora och omfattande behov utan kan gälla oavsett typ av svårigheter eller omfattningen av dessa. I förarbetena nämns bl.a. ungdomar med omfattande psykosociala behov.23

I förarbeten till bestämmelserna konstaterar regeringen att det redan i dag finns lagstiftning och föreskrifter om individuella planer och vårdplaner. Den samordnade individuella planen skiljer sig dock från övriga planer i det att den gäller alla och att den syftar till att säkerställa samarbete mellan huvudmännen. Om det redan finns en plan enligt någon annan bestämmelse eller på frivillig grund, är det tillräckligt med den planen så länge samtliga föreskrivna krav är uppfyllda.24

En plan ska upprättas när landsting eller kommun anser att det behövs för att den enskilde ska få sina behov av hälso- och sjukvård och socialtjänst tillgodosedda och om den enskilde samtycker till att en sådan plan upprättas. Den enskilde har själv möjlighet att ta initiativ till att en individuell plan ska upprättas och samma möjlighet finns för närstående. När det är möjligt ska planen upprättas tillsammans med den enskilde. Om det är lämpligt ska närstående ges möjlighet att delta i arbetet med planen, om inte den enskilde motsätter sig det.25

Av planen ska framgå vilka insatser som behövs och vilka insatser respektive huvudman ska svara för. Det kan handla om en ansvarsfördelning som behöver tydliggöras för den enskilde och de närstående, men som är tämligen okomplicerad, t.ex. att kommunen ger insatser på vissa bestämda tider enligt ett uppgjort schema, och att den psykiatriska vården finns tillgänglig om behov uppstår på nätter och helger. Men det kan också vara fråga om ett skräddarsytt samarbete kring en viss individ. I begreppet ”svara för” ingår också vem som ska bekosta insatserna. I förarbetena anges att detta i många fall inte är nödvändigt att ange eller diskutera, eftersom ansvarsfördelningen följer av lag. I vissa situationer, t.ex. när det gäller behandlingshemsvistelser eller skräddarsydda, samordnade insatser kring en viss individ med stora behov,

23Prop. 2008/09:193 s. 24 och 30. 24 A.a. s. 25 f. 25 A.a. s. 20 f.

kan emellertid planeringen falla om kostnadsfördelningen inte definieras.26

I planen ska också redovisas åtgärder som vidtas av någon annan än kommun och landsting. I propositionen uttalas att det ingår i socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens skyldighet att tillsammans med den enskilde och de närstående identifiera dessa aktörer, deras insatser och ge dem möjligheter att delta i planeringen.27

Av planen ska framgå vem av huvudmännen som har det övergripande ansvaret för planen. Att en av huvudmännen ska ha det övergripande ansvaret för planen innebär att denne exempelvis ska vara sammankallande till de möten som behövs vid upprättandet av planen och ha den huvudsakliga kontakten med den enskilde och dennes närstående i frågor som gäller planen. Huvudregeln bör vara att den huvudman som den enskilde bedöms ha mest kontakt med får det övergripande ansvaret.28

Prestationsmål om samordnade individuella planer vid psykisk ohälsa

Gemensam individuell plan brukar numera gå under namnet samordnad individuell plan och förkortas SIP. Inom ramen för överenskommelsen mellan staten och SKL inom området psykisk ohälsa finns prestationsmål knutna till SIP för de statsbidrag som ingår i överenskommelsen.

Ett av prestationsmålen för 2014 omfattade rapporter från kommunerna om samordnade individuella planer som gjorts för samtliga barn och unga som var placerade enligt LVU samt för barn och unga t.o.m. 17 års ålder som var placerade i HVB och familjehem enligt SoL. Socialstyrelsen bedömde att 254 av 267 kommuner som skickat in underlag uppfyllde det prestationsmål där SIP:ar för placerade barn och unga ingick.29

I överenskommelsen för 2015 ingår också ett prestationsmål för statsbidragen som omfattar rapporter om antal SIP:ar för placerade barn och unga.30

26 A.a. s. 24. 27 A.a. s. 22 f. 28 A.a. s. 24. 29 Socialstyrelsen (2014i) s. 8 och 19. 30 Socialdepartementet & SKL (2014) s. 18.

SiS uppdrag om att stödja arbetet med samordnade individuell planering

Under 2014 hade Statens institutionsstyrelse (SiS) i uppdrag av regeringen att vidta åtgärder som underlättar kommunernas och landstingens gemensamma vårdplanering för personer som vårdas inom myndigheten. Uppdraget syftade särskilt till att stimulera upprättandet av samordnade individuella planer.

Inom ramen för uppdraget erbjöds socialtjänsten att uppdra åt SiS att kalla till nätverksmöten med representanter från kommun och hemlandsting, att ta fram underlag som belyser individernas samlade vårdbehov, att kontakta hälso- och sjukvårdsgivare eller att vidta andra åtgärder för att stödja huvudmännens gemensamma vårdplanering. Arbetet med uppdraget förefaller ha bidragit till ökad kännedom om skyldigheten att upprätta en landstingsgemensam vårdplanering och att SIP i högre utsträckning diskuteras som ett verktyg för samverkan kring personer som vårdas inom SiS. Under uppdraget framkom det att ungdomar överlag ställer sig positiva till att frågan om SIP lyfts upp på agendan.

Mot bakgrund av erfarenheterna från arbetet med regeringsuppdraget menar SiS att myndigheten bör fortsätta att aktivt verka för kommun- och landstingsgemensamma vårdplaneringar kring intagna ungdomar och klienter.31

15.3.3. Krav på överenskommelser om samarbete

Den 1 januari 2010 infördes, på förslag från Nationell psykiatrisamordning, nya bestämmelser i HSL och SoL om att landsting och kommun ska ingå överenskommelser om sitt samarbete när det gäller personer med psykisk funktionsnedsättning (5 kap. 8 a § SoL och 8 a § HSL). Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen. Kravet på överenskommelser gäller även barn med psykisk funktionsnedsättning.

Enligt Nationell psykiatrisamordning finns det behov av att tydliggöra rutiner för ansvar och samarbetsformer, inom och

31 SiS (2014a).

mellan socialtjänsten, primärvården, psykiatrin och barn- och ungdomspsykiatrin så att barnet, ungdomen och de närstående alltid garanteras samordnade insatser. Det är särskilt viktigt när barn och ungdomar är placerade för dygnsvård i särskilda ungdomshem eller HVB. Nationell psykiatrisamordning konstaterade att lagstiftningen inte ger någon entydig vägledning om hur ansvaret ska fördelas när det gäller ungdomar med både sociala och psykiska problem. Kontakterna mellan socialtjänsten och psykiatrin riskerar då att fokusera på frågor om gränsdragning och ansvar, på bekostnad av målinriktade gemensamma vård- och behandlingsinsatser. Nationell psykiatrisamordning ansåg att lokala överenskommelser mellan kommuner och landsting kan reda ut formerna för hur barns och ungdomars behov av integrerade insatser ska mötas liksom formerna för att överbrygga oklara ansvarsgränser.32

Regeringen konstaterade i den efterföljande propositionen att den frivilliga möjligheten att ingå samarbetsavtal hittills inte varit tillräcklig för att åstadkomma ett gemensamt ansvarstagande i gråzonerna som uppstår mellan huvudmännens lagstadgade ansvarsområden. Det var för få av de befintliga samverkansdokumenten som kunde få verklig betydelse för ett gemensamt ansvarstagande. Dessutom gick utvecklingen på området för långsamt. Regeringen betonade, vid införandet av bestämmelsen, att kvalitetsuppföljning av den egna verksamheten även ska omfatta uppföljning av att överenskommelserna fungerar som det är tänkt.33

Behovet av samtidiga och väl samordnade insatser ansågs särskilt stort för dem med psykisk sjukdom och psykisk funktionsnedsättning. Skyldigheten begränsades därför till denna målgrupp. Det finns dock inga hinder för kommuner och landsting att ingå överenskommelser även beträffande andra.34 Socialstyrelsen gavs i uppdrag att ta fram en vägledning om vad sådana överenskommelser bör innehålla. Uppdraget resulterade i ett Meddelandeblad.35 Socialstyrelsen har senare även publicerat en vägledning om barns behov av insatser från flera aktörer.36

32SOU 2006:100 s. 394 ff. 33Prop. 2008/09:193 s. 14. 34 A.a. s. 17. 35 Socialstyrelsen (2010a). 36 Socialstyrelsen (2013).

Efter förslag från Missbruksutredningen utökades den 1 juli 2013 skyldigheten att ingå överenskommelser om samverkan till målgruppen personer som missbrukar alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel och dopningsmedel (8 b § HSL och 5 kap. 9 a §§ SoL).37 Bestämmelsen är utformad på motsvarande sätt som bestämmelserna som reglerar överenskommelser kring personer med psykisk funktionsnedsättning. Regeringen konstaterar att huvudmännen därmed redan har erfarenheter av att ingå överenskommelser som kan vara värdefulla att ta till vara. Likaså kan det vara lämpligt att överenskommelserna i lämpliga delar samordnas.

Enligt förarbetena syftar den nya bestämmelsen till att identifiera de områden där det är nödvändigt med ett gemensamt ansvar för vård- och stödinsatser för människor som missbrukar beroendeframkallande medel. Överenskommelser behövs, särskilt i frågor där det kan uppstå konflikter. Bland grupper som kan beröras av överenskommelserna nämns personer med behov av missbruks- och beroendevård och som får eller ska få tvångsvård enligt LVU. Överenskommelserna skulle också kunna innefatta samverkan med andra aktörer, t.ex. kriminalvården och SiS samt strukturer för hur sådan samverkan lämpligen bör ske.38

Befintliga överenskommelser har olika utformning

Olika typer av samverkansöverenskommelser kring barn och unga med sammansatta behov har funnits sedan ett tiotal år tillbaka och har under senare år vuxit i antal. Det finns dock ingen heltäckande nationell beskrivning av vilka överenskommelser om samverkan som landsting och kommuner ingår, exempelvis av innehåll och målgrupper. Många olika verksamheter är berörda inom kommuner och landsting.

Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomförde ett seminarium 2009 med representanter för sex olika samverkansprojekt för att få en uppfattning om vad skriftliga samverkansöverenskommelser kan innehålla. De representerade

37SOU 2011:35 s. 148 ff. 38Prop. 2012/13:77 s. 17.

länens och regionernas avtal visade sig röra olika nivåer och fokusera på olika målgrupper. Olika begrepp används om i princip samma målgrupp. Socialstyrelsen konstaterade att det är ett komplicerat och tålamodskrävande arbete att utarbeta, implementera och följa upp gemensamma skriftliga överenskommelser. Det är därför viktigt att de verksamhetsansvariga överväger för vilka målgrupper eller situationer som skriftliga överenskommelser kan vara ett lämpligt stöd. Socialstyrelsen anser att barn och unga som får dygnsvård enligt SoL, LVU, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) alltid behöver samordnade insatser från skola, hälso- och sjukvård och socialtjänst.39

I redovisningen av SKL:s s.k. Modellområdesprojekt berördes de överenskommelser som fanns i de 14 modellområdena. En del överenskommelser var utformade som verksamhetsbeskrivningar, andra beskrev hur man går tillväga då ett barn behöver insatser eller vård från flera verksamheter eller då det är oklart vem som har ansvaret. I en del modellområden täckte överenskommelserna alla verksamheter och alla målgrupper medan man i andra modellområden hade slutit delöverenskommelser. Enligt rapporten har överenskommelser som fattats på politisk nivå fördelar framför sådana som enbart har beslutats av tjänstemän. Det finns då större chans att politiker efterfrågar uppföljning och de knyts lättare till övergripande politiska mål för verksamheten. Dessutom är politikerna ytterst ansvariga för att lösa eventuella tvister om finansiering om de står som undertecknare. Flertalet modellområden ansåg att deras överenskommelser fungerade bra även om många redovisade problem med verksamheternas följsamhet och implementering av rutiner.40

15.4. Samverkan inför och under en placering

15.4.1. Utvidgat ansvar för socialnämnden

Socialnämndens ansvar för placerade barns utbildning och hälsa förtydligades och utvidgades den 1 januari 2013. Bestämmelsen i 6 kap. 7 § SoL om att socialnämnden ska verka för att barn och

39 Socialstyrelsen (2013g). 40 SKL (2012) s. 28 ff.

unga i familjehem, jourhem och annat enskilt hem får lämplig utbildning utvidgades till att omfatta även barn och unga i HVB. Socialnämnden ska inte heller bara som tidigare verka för att placerade barn och unga får lämplig utbildning utan även för att de får den hälso- och sjukvård som de behöver.41

I förarbetena till den ändrade bestämmelsen betonas att det är skolan som har ansvaret för utbildningen och landstinget som ansvarar för hälso- och sjukvården. Att socialtjänsten ska verka för att placerade barn får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver betyder att socialtjänsten och den som vårdar barnet ska vara aktiva för att få till stånd de insatser som barnet kan vara i behov av. Betydelsen av att socialtjänsten följer upp att placerade barn och unga får tandvård enligt tandvårdslagen understryks. Det hänvisas i förarbetena även till bestämmelserna om individuella planer, till samverkan och socialnämndens ansvar för att samverkan kommer till stånd.42

Sedan tidigare gäller att socialnämnden, vid en placering av ett barn i familjehem eller jourhem i en annan kommun, ska informera och samråda med denna kommun innan den fattar sitt beslut. Någon motsvarande bestämmelse finns inte när det gäller placering i HVB. Informations- och samrådsskyldigheten behöver inte enbart omfatta socialtjänsten. Även exempelvis skolan behöver vara förberedd på att barnen flyttar in för att kunna planera skolgången.43

I samband med en placering ska socialnämnden upprätta en vårdplan respektive en genomförandeplan. Båda planerna ska, enligt 11 kap. 3 § tredje stycket SoL, även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän ansvarar för, t.ex. utbildning. Av genomförandeplanen ska konkret framgå bl.a. hur insatserna ska utföras, när och av vem.44 Enligt Socialstyrelsens föreskrifter om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende ska det framgå av genomförandeplanen vilka åtgärder som planeras för att barnet ska få lämplig utbildning i förskola eller skola och få sina behov av hälso- och sjukvård och tandvård tillgodosedda. Om barnet har behov av insatser från både social-

417 kap. 3 § SOSFS 2012:11. 42Prop. 2012/13:10 s. 80 f. 43Prop. 1996/97:124 s. 115. Jfr förslag i SOU 2012:76 s. 102 ff. 44 5 kap. 1 a SoF.

tjänsten och hälso- och sjukvården kan det bli aktuellt att upprätta en individuell plan, enligt 2 kap. 7 § SoL och 3 f § HSL.

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter om hem för vård eller boende ska den som förestår verksamheten vid HVB bl.a. ansvara för att verksamheten organiseras så att skolplikten kan uppfyllas samt att en icke skolpliktig persons behov och önskemål om utbildning kan beaktas.45

När det gäller uppföljningen av vården ska denna, enligt 6 kap. 7 b § andra stycket SoL, omfatta barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.

Sedan vård och fostran utanför det egna hemmet har upphört ska socialnämnden, enligt 5 kap. 1 § SoL, i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som barnet kan ha. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör socialnämnden i god tid innan vården upphör komplettera genomförandeplanen med uppgifter om hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter att placeringen har avslutats.46 Se vidare i kapitel 18 om stöd och hjälp efter avslutad placering.

15.4.2. Vägledning om placerade barns och ungas utbildning och hälsa

Socialstyrelsen och Skolverket har tagit fram en vägledning om placerade barns och ungas utbildning och hälsa. I vägledningen framhålls bl.a. behovet av att utreda ett barns fysiska och psykiska hälsa inför placering och av att utredningen innehåller både en kartläggning av tidigare hälso- och sjukvårdsinsatser och en läkarundersökning. Syftet är att kartläggningen och läkarundersökningen ska ligga till grund för en bedömning av fortsatta hälso- och sjukvårdsinsatser. När det gäller skolgången anser Socialstyrelsen och Skolverket att det behöver finnas relevant pedagogisk information till den mottagande skolan då placeringen innebär byte av skola. I det fall utbildningen varit eftersatt och om dokumentation saknas behövs också en kartläggning av barnets

45 SOSFS 2003:20. 46 Allmänna råd till 7 kap. 3 § SOSFS 2012:11. Se även allmänna råd till 8 kap. om stöd och hjälp enligt 5 kap. 1 § SoL sedan vården har upphört.

kunskapsutveckling, inlärningsmässiga förutsättningar och eventuella behov av särskilt stöd. Den mottagande skolan bör planera sina insatser utifrån denna information och sedan följa upp dem.47

15.5. Samverkan för att tillgodose rätten till utbildning

Socialnämndens ansvar för att informera, samråda och uppmärksamma barnets behov av utbildning beskrivs ovan. Utöver det är skolsituationen ett viktigt område att beskriva i den utredning som socialtjänsten gör inför en placering och som mynnar ut i en vårdplan. Hur skolgången ska planeras ingår också i den genomförandeplan som ska upprättas och som följs upp kontinuerligt. I handläggnings- och dokumentationssystemet Barns behov i centrum (BBIC) finns konsultationsdokument som kan användas för att hämta in aktuell information från förskola, förskoleklass eller skola.48 En ny version av BBIC lanseras hösten 2015.

15.5.1. Skolans ansvar

Utbildningsnämnden i en elevs hemkommun har ett helhetsansvar för att tillgodose elevens rätt till utbildning. Detta ansvar har hemkommunen oavsett var en elev genomför sin skolgång eller var ett barn deltar i förskoleverksamhet eller annan pedagogisk verksamhet. Med begreppet hemkommun avses den kommun som eleven är folkbokförd i. Hemkommunen har även betalningsansvaret för elevens utbildning, inklusive kostnader för olika former av stöd enligt skollagen.

Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet och att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program. Även kostnadsansvaret för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan följer elevens folkbokföring.

Genom den nya skollagen (2010:800) har de fristående skolorna blivit en del av skolväsendet och regleringen i allt väsentligt densamma för alla huvudmän.

47 Socialstyrelsen & Skolverket (2013) s. 10 f och 128 f. 48 Socialstyrelsen (2011c).

I 3 kap. skollagen finns bestämmelser om olika former av stöd och om åtgärdsprogram. Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Om en elev av någon anledning riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd i form av extra anpassningar getts, ska detta anmälas till rektor. En sådan anmälan ska göras direkt om det finns särskilda skäl att anta att extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen inte skulle vara tillräckliga. Efter anmälan ska rektorn se till att elevens behov av särskilt stöd utreds skyndsamt och besluta att eleven ges särskilt stöd om utredningen visar att eleven är i behov av det. Rektorn ska då också se till att ett åtgärdsprogram tas fram där behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgår. Beslut av en rektor om åtgärdsprogram får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd (28 kap. 16 § skollagen).

15.5.2. Stödinsatser i skolan vid placering i familjehem

Barn och unga som placeras i familjehem folkbokförs i regel i den kommun där familjehemmet är beläget. Därmed övergår såväl skolpliktsansvaret som kostnadsansvaret för barnets skolgång till den eventuellt nya kommunen, vilket inkluderar olika former av stöd enligt skollagen.

Sedan länge har det uppmärksammats att skolan och socialtjänsten ofta är oense om vem som ska ansvara och bekosta eventuella stödinsatser i skolan i samband med en placering i familjehem i en annan kommun. Socialtjänsten i placeringskommunen har ansvaret för eventuella stödinsatser som kan bli aktuella enligt SoL respektive LSS. I förarbetena till tidigare lagstiftning har uttalats att socialtjänstens ansvar kan omfatta särskilda stödinsatser i skolan i samband med en placering.49 Enligt Socialstyrelsens och Skolverkets vägledning från 2013 får dock dessa förarbeten inte

49Prop. 1996/97:124 s. 159.

feltolkas. Av 2 kap. 1 § SoL framgår nämligen att socialtjänstens ansvar inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. I förarbetena framhåller man att socialtjänstens ansvar för placerade barn därmed är avgränsat till de extra insatser som barnet kan behöva av sociala eller psykologiska skäl. En åtgärd som omfattas av skollagens bestämmelser kan alltså inte ses som en socialtjänstinsats.50

SKL berör frågan om stödinsatser i skolan i ett cirkulär om ansvarsfördelningen när det gäller barn och unga med psykisk funktionsnedsättning. Här betonas att det inte finns någon särreglering vid familjehemsplaceringar i en annan kommun än den egna. Gränsdragningen mellan stöd enligt SoL eller LSS å ena sidan och skollagstiftningen å andra sidan är således inte beroende av huruvida barnet är placerat utanför sin hemkommun eller inte. När det gäller gränsdragningen mellan vad som är sociala insatser och vad som är pedagogiskt och annat stöd saknas närmare reglering. I vissa fall kan konstateras att barnets eller den unges behov av hjälp under skoldagen består av såväl sådana insatser som socialtjänsten ansvarar för som sådant stöd som ankommer på skolhuvudmannen. Det gemensamma ansvaret kan då, enligt SKL, lösas t.ex. genom en gemensamt finansierad resurs för barnet eller den unge.51

15.5.3. Skolgången vid placering i HVB

Barn och unga som placeras i HVB är som regel fortsatt folkbokförda i hemkommunen.52 Ansvaret för skolplikt och utbildning ligger då kvar på barnets hemkommun. Den eventuellt nya kommunen är skyldig att ta emot en elev om han eller hon med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att gå i den kommunens grundskola (10 kap. 25 § skollagen). Hemkommunens utbildningsnämnd ska betala för barnets skolgång, inklusive det eventuella stöd som eleven kan ha rätt till enligt skollagen. För elever i gymnasieskolan finns bestämmelser om utbildning utanför

50 Socialstyrelsen & Skolverket (2013) s. 113 f med hänvisning till RÅ 1994 ref. 25 som avsåg behov av speciallärare. 51 SKL (2013). 52 Vissa särskilda regler gäller vid folkbokföring av ensamkommande barn som är placerade vid HVB, se Socialstyrelsen (2013h) s. 77.

hemkommunen i bl.a. 16 kap. 44 § skollagen och om interkommunal ersättning i 16 kap. 50–51 §§ samma lag.

De flesta barn och unga som är placerade i ett HVB går i en kommunal eller fristående skola i vistelsekommunen. Det finns också HVB som driver egen friskola. Som en följd av den nuvarande skollagen kan undervisning inte som tidigare överlåtas till HVB, såvida huvudmannen för HVB inte har godkännande från Skolinspektionen att driva en fristående skola.53 I dag gäller att om en elev, exempelvis i inledningsskedet av en placering i HVB, behöver få undervisning i HVB:s lokaler ska den ges av lärare från en skola i den mottagande kommunen. Utgångspunkten måste dock vara att så snart det är möjligt tillgodose barnets eller den unges rätt till likvärdig utbildning.54 Reglerna om befrielse från obligatoriska inslag i undervisningen är mer restriktiva i den nuvarande skollagen än tidigare. Befrielse ska bara ske i undantagsfall när det finns synnerliga skäl (7 kap. 19 § skollagen).

Vid de särskilda ungdomshemmen är det SiS som anordnar skolverksamheten. Utbildningen regleras dels i skollagen, dels i en särskild förordning. Barn och unga som är inskrivna i ett särskilt ungdomshem ska erbjudas undervisning i grundskolans ämnen enligt läroplanens kunskapskrav. På grund av ungdomshemmens olika uppdrag och de olika långa placeringstiderna ser skolverksamheten olika ut. Alla SiS-skolor har dock en ramtidplan som ger eleven rätt till 23 timmars undervisning i veckan. Även unga som passerat skolpliktig ålder ska erbjudas den utbildning på gymnasial nivå som de är i behov av och har rätt till på motsvarande sätt som andra ungdomar. Undervisningen ska ges av behöriga lärare och som huvudprincip förväntas alla elever delta. Dock anpassas omfattningen och utformning utifrån den enskilda elevens varierande förutsättningar under placeringen.55

Från och med år 2010 har SiS en ny skolorganisation med en central skolledare. SiS och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har fått i uppdrag av regeringen att under 2013–2015 pröva en modell för att stärka skolförankringen för de ungdomar som

53 Socialstyrelsen & Skolverket (2013) s. 105. 54 Socialstyrelsen (2013g) s. 112. 55 Förordning (1983:28) om undervisning av barn och ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem och information på SiS webbplats (www.stat-inst.se/om-sis/slutenungdomsvard-lsu/sis-skola/).

vårdas inom SiS. Projektet, som kallas SiSam (En samverkansmodell för SiS, skola och socialtjänst), följs upp och utvärderas. En slutredovisning ska lämnas senast den 1 april 2016. Modellen bygger på tidigare projekt mellan SiS och SPSM samt ett projekt som SiS och Malmö stad drev åren 2008–2010.56

Iakttagelser vid tillsyn och studier

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har i sin tillsyn sett att de allra flesta HVB har överenskommelser och etablerade samarbetskontakter med skolan på orten. HVB-verksamheterna har blivit alltmer medvetna om hur viktig skolgången är för de placerade barnen och samarbetet mellan skola och HVB har blivit bättre. För de ungdomar som inte är skolpliktiga, framför allt de ensamkommande, har samarbetet med skolan ibland varit problematiskt. Utformningen av undervisningen för de ensamkommande barnen varierar mer och tycks fungera sämre än för andra placerade ungdomar.57

I en granskning 2010 av undervisningen vid HVB fann Skolinspektionen flera brister. De placerade elevernas rätt till utbildning inskränktes genom att de inte får undervisning i tillräcklig utsträckning. Dessutom kunde begränsningar i lokaler och undervisningsmaterial hindra elevernas möjligheter. Andra problem var att beslut och utredning om anpassad studiegång ofta saknades, att skolhuvudmännen var passiva när det gäller att säkerställa elevernas rätt till utbildning och att det fanns svårigheter i samverkan mellan kommun och HVB. Inspektionen gjordes utifrån den tidigare skollagen, reglerna kring särskild undervisning har ändrats i den nya skollagen.58

Studier har också visat att barn på HVB har färre skolrelevanta resurser i vårdmiljön, som läxhjälp, undervisningsmaterial och en tyst plats att dra sig undan till, än andra barn. HVB-placerade barn uppger själva ofta att arbetstakten i skolan är låg och två tredjedelar ägnar inte mer än en timme i veckan åt läxläsning.59

56 SiS & Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010). 57 IVO (2013) s. 33. 58 Skolinspektionen (2010) s. 13 ff. 59 Lagerlöf (2012) s. 157 ff.

Vid en särskild inspektion av undervisningen vid de särskilda ungdomshemmen för knappt tio år sedan framkom att SiS särskilda ungdomshem hade högt ställda ambitioner, men att dessa inte alltid uppfylldes. Kvaliteten på undervisningen varierade mellan de olika ungdomshemmen.60 Hösten 2014 genomförde Skolinspektionen en ny inspektion av skolverksamheten inom SiS. Syftet var att ge en ögonblicksbild av verksamheten vid ett givet tillfälle. Av denna bild framgår att många unga på de särskilda ungdomshemmen får lite undervisningstid i få ämnen och med lärare som ofta saknar behörighet. Flera av de lektioner Skolinspektionen observerade genomfördes utan tydlig målsättning eller koppling till läroplanerna. Undervisningen var inte heller alltid prioriterad utan stördes av att elever skulle träffa socialsekreterare eller behandlingsassistenter. De ungdomar som hade svårt med studiemotivationen ansåg inte att lärarna förväntade sig särskilt mycket av dem. Särskilt tydligt var det bristande intresset för undervisningen bland de placerade flickorna. Flickor i gymnasieskolan upplevde också i högre grad än andra otrygghet med andra elever, med personalen på ungdomshemmet och i viss mån även i skolmiljön. Mer generellt konstaterade Skolinspektionen att det saknas bestämmelser om att det ska finnas en pedagogisk ledare som ansvarar för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen, vilket kan leda till risker för otydlig styrning och bristande kvalitet. Med tanke på ungdomarnas bakgrund är det särskilt viktigt att skolorna och dess ledning är väl förtrogna med lagstiftningens krav och kursplanernas innehåll, skriver Skolinspektionen.61

I Barnombudsmannens (BO) årsrapport 2010, som bygger på intervjuer med ungdomar placerade i särskilda ungdomshem, framkom att många önskade längre skoldagar och att få läsa alla ämnen. För många hade skolan blivit viktigare än tidigare. Undervisningen var anpassad efter deras nivå och grupperna var små.62 De s.k. ADAD-intervjuerna som ungdomshemmen gör vid inskrivning visar att många har haft problem med skolan och vill ha hjälp med sin skolgång. När ungdomarna lämnar institutionen uppger en majoritet att de fått hjälp med sina skolproblem.63

60 Skolverket (2007). 61 Skolinspektionen (2015) s. 1 f. 62 BO (2010). 63 Information på SiS webbplas (www.stat.inst.se/om-sis/vard-av-unga-lvu/sis-skola/sisam/).

15.5.4. Översyn av skolans arbete med utsatta barn

Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn föreslog bl.a. att ett utvecklingsarbete skulle genomföras mellan utbildning och socialtjänst med stöd av ett stimulansbidrag. Bestämmelserna om samverkan föreslogs bli förtydligade med innebörden att det inte bara ska vara socialnämnden som kan ta initiativ till samverkan. Skolinspektionen föreslogs få i uppdrag att genomföra en kvalitetsgranskning av rätten till utbildning efter beslut om placering av socialtjänsten. Andra förslag var inriktade på att stärka forskning och kunskapsspridning när det gäller barn i behov av särskilt stöd.64

Betänkandet har inte i dessa delar resulterat i några förslag från regeringen, men haft betydelse för bl.a. direktiven till Utredningen om utbildning i samhällsvård och distansutbildning (se nedan) och Skolverkets uppdrag att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa.65

15.5.5. Nya bestämmelser om utbildning för elever i samhällsvård

Den 1 juli 2015 genomförs vissa ändringar i skollagen i syfte att säkerställa att elever som vistas i ett HVB ska få undervisning inom skolväsendet. Bland annat förtydligas det att en elev som vistas på ett HVB har rätt att bli mottagen i en skola i vistelsekommunen.66Ändringarna utgår från förslag som lämnades av Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning.67

Dessa ändringar avser inte undervisning av elever vid särskilda ungdomshem som drivs av SiS. För elever som vistas där ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas i fråga om den undervisning som SiS anordnar, med undantag för bestämmelser om registerkontroll, lokaler och utrustning. Regeringen framhåller att den inser svårigheterna för ungdomshem att fullt ut tillhandahålla

64SOU 2010:95 s. 264–298. 65 Regeringsbeslut I:5 2011-10-27 U2011/5497/S, U2011/2269/S (delvis), U2010/7669/S (delvis) och U2011/263/S (delvis). 66Prop. 2014/15:43 s. 15–38. 67SOU 2012:76 s. 117–172.

de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. Att SiS inte fullt ut har de undervisningslokaler och den utrustning som behövs kan innebära att vissa moment i kurs- eller ämnesplanerna inte kan utföras och att elever t.ex. inte kan göra vissa laborationer och därmed inte uppfylla kriterierna för godkänt betyg i ett ämne eller en kurs. Svårigheter att tillhandahålla lokaler kan särskilt uppstå när ungdomshemmet avser att bedriva utbildning inom gymnasieskolans yrkesprogram. Regeringen bedömer dock att det finns möjligheter för SiS att minska behovet av egna utrustade lokaler genom att inleda samarbete med närliggande skolor för att kunna låna olika specialsalar. På det sättet bedöms SiS så långt som möjligt kunna uppfylla skollagens krav på lokaler.68

Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning lämnade även andra förslag än de som regeringen berör i sin proposition. Utredningen menade att behandling och utbildning måste vara två lika viktiga delar i det ansvar samhället tar på sig när man placerar ett barn i samhällsvård. Utredningen föreslog därför bl.a. att socialnämnden ska lämna en underrättelse till ansvarig nämnd för utbildning när beslut har fattats om vård som innebär byte av skola. Vidare ska hemkommunen se till att ett utbildningsdokument upprättas när man fått in en underrättelse från socialnämnden. Utbildningsdokumentet ska innehålla de uppgifter som hemkommunen anser att den nya skolhuvudmannen eller SiS behöver för att kunna planera elevens fortsatta skolgång. Dokumentet ska vidare beskriva vilka stödinsatser hemkommunen bedömer att eleven har behov av.

Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning föreslog också att hemkommunen ska få ett uppföljningsansvar för sina skolpliktiga elever som går i skola i en annan kommun. Hemkommunen ska följa barnets utbildning främst genom kontakter med barnet, rektorn på elevens nya skolenhet, de som vårdar barnet och vårdnadshavarna. Utredningen konstaterade att ett genomförande av förslaget kräver en översyn av sekretessreglerna.69

68Prop. 2014/15:43 s. 32 f. 69SOU 2012:76 s. 102 ff.

15.6. Samverkan för att tillgodose behov av hälso- och sjukvård

Socialnämnden har ett övergripande ansvar för att placerade barn får sina behov av hälso- och sjukvårdsinsatser uppmärksammade och tillgodosedda.

I BBIC-systemet finns anvisningar för läkarundersökning inför placering. I dessa anvisningar för läkarundersökning beskrivs bl.a. vilket bakgrundsmaterial läkaren bör ha tillgång till inför undersökningen, vad som ska ingå i anamnesen och den kliniska undersökningen. En ny version av BBIC lanseras hösten 2015.

Om barnet behöver hälso- och sjukvårdsinsatser ska dessa noteras i genomförandeplanen och följas upp kontinuerligt. Det kan vara aktuellt att upprätta en individuell plan (se ovan).

Se vidare i kapitel 9 för frågor om läkarundersökning inför placering och hälsoundersökning i samband med en placering.

15.6.1. Hälso- och sjukvård för barn och unga vid HVB

HVB är verksamma inom socialtjänstens ram. Samtidigt behöver barn och unga som placeras där ofta även hälso- och sjukvårdsinsatser. Många barn och unga som är placerade i HVB har exempelvis psykiatriska problem. För SiS särskilda ungdomshem finns en särskild skyldighet att enligt 3 kap. 6 § socialtjänstförordningen (2001:937, SoF) ha tillgång till läkare. Denna bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri. De särskilda ungdomshemmen bör också enligt samma bestämmelse ha tillgång till psykologisk expertis.

Om ett HVB har anställd legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal som utför arbetsuppgifter som tillhör yrkesutövningen, bedrivs hälso- och sjukvård. I egenskap av vårdgivare ska verksamheten då följa bestämmelserna bl.a. i HSL och PSL samt föra patientjournaler enligt patientdatalagen. De särskilda ungdomshemmen är alltid vårdgivare. Flertalet HVB för barn och unga är inte vårdgivare. I stället får barn och unga vid dessa HVB ta del av samhällets ordinarie hälso- och sjukvård och tandvård.

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende, som inte gäller för de särskilda ungdomshemmen, ska det enskilda barnets behov av hälso- och sjukvård och

tandvård bevakas av föreståndaren på HVB och den hälso- och sjukvård som barnet behöver ska göras tillgänglig.70 Av de allmänna råden framgår att det vid ett hem som tar emot barn och unga och vid ett hem som tar emot personer med psykiska funktionshinder bör finnas tillgång till läkare och psykolog med särskilda kunskaper som är lämpade för sådana verksamheter. Tillgången kan säkerställas t.ex. genom att en överenskommelse träffas med ansvarig sjukvårdshuvudman som innebär att hjälp kan fås vid en närbelägen sjukvårdsinrättning som har läkare och psykolog med lämpliga kunskaper.71

Tillsynsmyndigheten har konstaterat att så gott som samtliga inspekterade HVB-hem erbjuder något slags hälsostöd i vardagen. Hemmen uppger vidare att de har god samverkan med landstinget, men det framgår att få HVB har läkare eller psykologer anställda på konsultbasis. Mycket tyder på att de hälsoinsatser som sätts in är otillräckliga. Som framgår ovan visar flera studier att barnen och de unga ofta och i hög grad har ohälsa som vuxna.72

15.6.2. Särskilt om vård vid psykisk ohälsa bland barn och unga vid HVB

Flera utredningar och rapporter har visat att de psykiska problemen är stora bland barn och unga som placeras i HVB och att de inte alltid får adekvat vård.73 Dessa barn upplever oftare än andra barn psykisk ohälsa och det är vanligare att de vårdas för t.ex. självskadebeteende, vilket särskilt gäller flickor. Vidare är läkemedelsanvändningen högre än för andra barn samtidigt som många av de som behandlas med psykofarmaka saknar en psykiatrisk diagnos. Barnen har också överrisker för att vårdas för missbruk och övergrepp. De löper dessutom högre risker än andra barn att dö i förtid. Forskning om ensamkommande barn visar att de har överrisker för

702 kap. 1 § SOSFS 2003:20. Föreskrifterna är under revidering. 71 Allmänna råd till 2 kap. 2 § SOSFS 2003:20. 72 Se bl.a. Socialstyrelsen (2013d) och Hjern A m.fl. (2004). 73 Bl.a. SOU 2006:100 s. 393 f; SKL & SiS (2005); Socialstyrelsen (2010b) och Socialstyrelsen (2011d).

somatisk ohälsa, som näringsbrist, infektionssjukdomar och kroniska sjukdomar, och för psykisk ohälsa, som depressioner och PTSD.74

Utredningen har genom BO fått ta del av de erfarenheter som framkommit när BO de senaste åren träffat barn som har erfarenhet av gränsdragningen mellan social barn- och ungdomsvård och psykiatri. Samtalen har genomförts med barn och unga på SiS särskilda ungdomshem och inom sluten psykiatrisk vård. BO:s sammanställning visar att barnen uppfattar att ansvaret för dem bollas runt och att ingen är beredd att möta deras samlade behov. Inte minst märker de att socialtjänsten har svårigheter att klara en sammansatt problematik med psykiatriska inslag. Barnens erfarenhet är att de inte får behandling för ångest på HVB och att vården känns som förvaring. De efterfrågar en vårdform som är en blandning av socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri (BUP) eller annan psykiatri. I en sådan vårdform skulle de kunna få tala om och få hjälp med allt det som är jobbigt, både hur det är hemma och det egna problemen, ur ett helhetsperspektiv.

Frågor om placerade barns och ungas psykiska ohälsa har tagits upp av flera statliga utredningar och myndighetsrapporter sedan slutet av 1990-talet. De har formulerats och besvarats på olika sätt, med olika underlag och perspektiv, i anslutning till förslag om den sociala barn- och ungdomsvården eller om psykiatrins ansvar och innehåll. Med något undantag har förslagen dock inte lett till några förändringar i lagstiftningen eller i tillämpningen av den. En översikt av detta finns i kapitel 16 om innehåll och kvalitet i vården. Som framgår av det kapitlet förefaller problembilden vara i stort sett oförändrad på flera punkter.

När det gäller samverkan pekade Nationell psykiatrisamordning på behovet av utvecklade samarbetsformer och tydligare ansvarsfördelning så att ungdomar som omhändertagits med stöd av tvångslag erbjuds insatser av högsta kvalitet med tillgång till den bästa sociala och psykiatriska kompetens i samhället. Till följd av oklarheter om landstingens ansvar vid placeringar med stöd av

74 Socialstyrelsen (2013); Lagerlöf H (2012); Socialstyrelsen (2013f); Lindroth M m.fl. (2012) Kohli, R (2007) och Brunnberg E m.fl. (2011). Som framgår i kapitel 9 har asylsökande barn har rätt till kostnadsfri hälso- och sjukvård och tandvård i samma omfattning och på samma villkor som andra barn i samhället (5 § lag (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.). Det är landstinget som ansvarar för vården. Enligt 7 § i samma lag ska barnen även erbjudas en hälsoundersökning, om det inte är uppenbart obehövligt.

LVU har barn och ungdomar med de största behoven av psykiatrisk vård i vissa fall sämst förutsättningar att få dem tillgodosedda. Nationell psykiatrisamordning ansåg att problemet var så allvarligt och så länge skapat konflikter och frustration att kommuner och landsting behövde vidta konkreta åtgärder för att finna lämpliga lösningar.75

I samband med en nationell tillsyn av vårdkedjan för barn med psykisk ohälsa 2010 konstaterade Socialstyrelsen att det kunde ifrågasättas om inte vissa barn som vårdades vid HVB, inklusive SiS särskilda ungdomshem, hade en sådan problematik och sådana symtom att de hade behövt sluten barn- och ungdomspsykiatrisk vård. Enligt tillsynsrapporten är den specialiserade barn- och ungdomspsykiatriska vården av skiftande kvalitet. Vårdgivarna har många gånger inte gett ett tydligt uppdrag till verksamheten, vilket innebär att uppgifter, målgrupp och mål är oklara.76

I cirkulär från SKL om ansvarsfördelningen mellan kommun och landsting betonas att frågan om hur behovet av psykiatrisk vård ska tillgodoses under en placering på HVB måste lösas i samförstånd mellan de ansvariga huvudmännen innan beslut fattas om placering.77

Särskilt om hälso- och sjukvård vid SiS särskilda ungdomshem

Bland barn och unga som vårdas vid SiS särskilda ungdomshem är psykisk ohälsa, även i mycket allvarliga former, vanlig.78 Inrättandet av myndigheten i början av 1990-talet motiverades bl.a. med behovet av en differentiering av vården vid de tidigare § 12-hemmen efter behov och personlighetsutveckling, t.ex. ungdomar med en psykisk störning som gjorde dem skrämmande och farliga för personalen.79Som framgått finns det också särskilda krav på de särskilda ungdomshemmen att ha tillgång till läkare, som bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri.80

75SOU 2006:100 s. 397 ff. 76 Socialstyrelsen (2010d). 77 SKL (2013). 78 Ståhlberg O m.fl. (2010). Se även SiS (2013b) s. 60 ff. 79Prop. 1992/93:61, s. 1 f, 11 f och 21 ff. 80 Den psykiatriska vård som bedrivs vid LVM-hemmen och de särskilda ungdomshemmen är att betrakta som öppenvård och är frivillig för den enskilde. Sluten tvångsvård enligt LPT får inte bedrivas vid ett särskilt ungdomshem.

Under åren 2003–2005 bedrev SKL och SiS ett gemensamt projekt som syftade till att göra en genomlysning av hinder för samverkan mellan de särskilda ungdomshemmen och landstingets barn- och ungdomspsykiatri. Några av förslagen till hur samverkan kunde förbättras var att teckna samverkansavtal och tillämpa Riksavtalet för utomlänsvård för att möjliggöra finansiering av psykiatrisk vård för ungdomar som placerats i ett särskilt ungdomshem utanför sitt eget landsting.81

Efter förslag från Nationell psykiatrisamordning har Riksavtalet för utomlänsvård setts över. Riksavtalet anger nu att den som vistas inom vårdlandstinget till följd av vård med stöd av bl.a. LVU inte ska sändas hem för vård till sitt hemlandsting och att vårdlandstinget inte behöver ta kontakt med hemlandstinget när patienten vårdas. Det är vårdlandstinget som i dessa fall bedömer patientens behov av vård och patientens hemlandsting har att acceptera denna bedömning. Vårdlandstinget ersätts för sina kostnader i enlighet med Riksavtalet från patientens hemlandsting, som har betalningsansvaret.82

SiS har i en skrivelse till utredningen framfört att det fortfarande finns grundläggande problem i kontakterna mellan de särskilda ungdomshemmen och den psykiatriska vården. Även om situationen förbättrats på många ungdomshem rapporterar institutionschefer om svårigheter att få akut hjälp från psykiatrin, t.ex. vid psykoser, allvarligt självskadebeteende eller suicidförsök. Trots de regler som införts i Riksavtalet för utomlänsvård förekommer det att ungdomar som tas in för psykiatrisk slutenvård överförs till hemlandstinget för att få vård. Vid avskiljning av ungdomar under 15 år ska läkare konsulteras och göra en bedömning (15 c § LVU). Det är inte ovanligt att institutionschefer rapporterar om svårigheter att få tag på läkare i avskiljningssituationerna.

I skrivelsen konstaterar SiS att det tidigare samverkansprojektet tillsammans med SKL visar att samverkan är möjlig och att de strukturer som fungerar i övriga sjukvården också kan användas inom BUP. Trots detta har enbart en knapp tredjedel av SiS ungdomshem samarbetsavtal om psykiatrisk vård. De övriga institutionerna anlitar läkare på konsultbasis, men får inte samma

81 SKL & SiS (2005). 82 SKL (2010) s. 6 f och 15.

närhet till den psykiatriska öppen- respektive slutenvården som de institutioner som kunnat upprätta avtal.83

Utredningen har också tagit del av några tillsynsärenden m.m. där kontakter mellan SiS och hälso- och sjukvården aktualiseras. Ärendena handlar om övervakning av suicidnära patienter inom SiS, problem vid överlämning från vård med stöd av LPT till SiS och situationer där hälso- och sjukvården inte tar emot ungdomar som SiS bedömer har psykisk problematik som kräver sjukvård.84 Även mer praktiska problem kan utläsas i materialet bl.a. om begränsade och varierande läkarresurser inom BUP och olika vårdutbud vid BUP hos olika huvudmän.85

15.7. Utvecklingsbehov och utvecklingsarbete

Som framgått har forskning visat på skolresultatens centrala betydelse för hur det går senare i livet för barn och unga och på att placerade barn och unga ofta har bristfällig utbildning. Forskare har dock även urskilt vissa faktorer som kunnat kopplas till förbättrade skolprestationer. Det rör sig bl.a. om kartläggningar av barnens förmågor och förutsättning och en individuell handlingsplan som tas fram i samråd med barnet och andra aktörer. Inte minst tycks det vara angeläget att engagera en specifik person som med hjälp av en strukturerad inlärningsmetod handleder barnet i olika ämnen. Ur barnens perspektiv är det dock viktigt att det stöd som ges utformas på ett så icke-stigmatiserande sätt som möjligt.

Vidare finns det forskning som visar att verkningsfullt hälsostöd behöver bestå av bl.a. kontinuerliga och hälsofrämjande hälsokontroller, förekomst av bärkraftiga samverkansteam med hälso- och sjukvård samt att det utses en särskild läkare som över tid är kopplad till det enskilda barnet.

Socialstyrelsen har gjort en systematisk kartläggning av forskningen om insatser till barn som är placerade i familjehem eller HVB. Inom skolområdet indikerar kartläggningen att det finns

83 SiS (2013a). 84 Socialstyrelsens tillsynsbeslut dnr 9.3.1-31297/2011 och dnr 8.1.2-24036/2013 samt Statens institutionsstyrelses utredning enligt Lex Sarah, SiS dnr 2.10.3-203-2014:35. 85 Socialstyrelsens tillsynsbeslut dnr 9.1-30275/2012 och SiS utredning enligt Lex Sarah, Statens institutionsstyrelses dnr 2.10.3-203-2014:35.

insatser som kan hjälpa placerade barn att lyckas bättre i skolan. Det kan t.ex. handla om att man samordnar insatser och resurser, samverkar med olika parter, handleder barnet och gör individuella kartläggningar av hans eller hennes förutsättningar och förmågor. Det finns en stor brist på utvärderingar av insatser som syftar till att tillgodose placerade barns rätt till hälso- och sjukvård. Av de få utvärderingar som gjorts hade ingen genomförts i Sverige och det är osäkert om resultaten från utländska utvärderingar kan överföras till svenska förhållanden. Samverkansinsatser kan handla om att samordna insatser, resurser och verksamheter. Exempel på sådana insatser inom hälso- och sjukvårdsområdet är fysisk och psykisk hälsoutredning, kontinuerlig uppföljning av barnets hälsotillstånd, koordinering av olika hälso- och sjukvårdsinsatser och samverkansteam inom hälso- och sjukvården.

Enligt en kunskapsöversikt som Bo Vinnerljung och Tore Andreassen skrivit för Forte är barnens skolprestationer det mest hoppfulla området för förbättringar. Nära nog alla försök inom det området har visat lovande resultat, även om det behövs fler studier för att avgöra vilka effekter som interventionerna kan ge. 86

15.7.1. SkolFam

I Socialstyrelsens kartläggning nämns SkolFam som exempel på en insats för att hjälpa placerade barn att lyckas bättre i skolan. Inom ramen för SkolFam gör specialpedagoger och skolpsykologer en kartläggning av de pedagogiska behoven med hjälp av specialpedagogiska och psykologiska tester. Dessa tester analyseras tillsammans med en socialsekreterare och resultatet återkopplas till skolan, familjehemmet och eleven. Genom testerna lyfter man fram barnens starka och svaga sidor i inlärningen. Kunskapsluckorna identifieras och skolan kan ge specifik träning för de aktuella svårigheterna. Arbetet i SkolFam följs upp kontinuerligt och efter två år görs nya tester och en utvärdering. Därefter planerar man och genomför fortsatta insatser.87

86 Forte (2015) s. 8. 87 Socialstyrelsen & Skolverket (2013) s. 58 f. med hänvisning till Helsingborgs stad (2009) och Stiftelsen Allmänna Barnhuset & Norrköpings kommun (2012).

Sedan september 2013 finns det en nationell samordnare för SkolFam med uppdraget att få fler kommuner att samverka i nätverk med SkolFam. I dag är arbetsmodellen spridd till 23 kommuner i landet. Det nationella samarbetet kring SkolFam drivs med stöd av Allmänna Barnhuset.88

På uppdrag av Socialstyrelsen genomför FORUM – Forskningscentrum för psykosocial hälsa en effektutvärdering av SkolFam med matchad kontrollgrupp. Utvärderingen beräknas vara klar sommaren 2015.

15.7.2. Regionala utvecklingsledare

Sedan 2011 pågår ett utvecklingsarbete i landet inom ramen för en överenskommelse mellan regeringen och SKL om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänstens område. Denna satsning handlar om att initiera ett långsiktigt förbättringsarbete kring systematisk uppföljning av barn och unga placerade i familjehem och HVB. Regionala utvecklingsledare stödjer och samordnar bl.a. arbete kring placerade barns hälsa och utbildning. På den punkten handlar arbetet främst om uppföljningar av länens överenskommelser om läkarundersökningar, inklusive tandvård, för placerade barn och unga enligt SoL och LVU. Ett annat område som utvecklingsledarna arbetar med handlar om ökad samverkan med hälso- och sjukvården och skolan. Inom ramen för det arbetet ingår samverkan för att förebygga psykisk ohälsa och att utveckla samordnade individuella planer (SIP).89

15.8. Utredningens överväganden och förslag

15.8.1. Inledande överväganden

Samverkan mellan socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola är centralt för att barn och unga som är placerade i familjehem och vid HVB ska få en samlad vård och ett samlat stöd utifrån sina

88 Information på SkolFams webbplats (www.skolfam.se). 89 Information på SKL:s webbplats (www.skl.se).

erfarenheter och behov. Av utredningens förslag i kapitel 5 till krav på vården för barn och unga i den nya LVU framgår att vården ska bedrivas i samverkan med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Utredningen vill peka på vikten av samverkan i förhållande till artikel 24 och 28 i barnkonventionen. Där erkänner konventionsstaterna barns rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering samt barnets rätt till utbildning.

Under flera år har uppmärksamheten varit stor inom socialtjänsten på behovet av åtgärder för att förbättra de placerade barnens skolgång och hälsa. Det har resulterat i vissa positiva förändringar som beskrivits i detta kapitel. Fortsatt arbete med utveckling och uppföljning av resultaten behövs dock för att samverkan ska fungera för varje barn eller ung person i samhällsvård – inför en placering, under vårdens genomförande, i utslussningsskedet och sedan vården har upphört.

Det finns ett regelverk som påbjuder samverkan mellan socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola kring målgruppen placerade barn och unga, t.ex. när det gäller skyldighet att samverka om barn som far illa och om individuella planer. För framgångsrik samverkan krävs dock även tydliga strukturer på regional och lokal nivå, stöd av ledningsnivån och kontinuerlig uppföljning och utvärdering.

Brister i placerade barns utbildning, är som framgått ovan, ett av de allvarligaste och mest väldokumenterade problemen när det gäller situationen för barn och unga i samhällsvård. Utredningen vill framhålla vikten av att samverkan om placerade barns utbildning utvecklas, fördjupas och följs upp. Placerade barns skolprestationer är, som Forte konstaterar i en kunskapsöversikt, det kanske mest hoppfulla området när det gäller insatser för att förbättra situationen för placerade barn och unga.90 Utredningen konstaterar att skollagen nu ger förutsättningar för att placerade barn ska få det stöd de behöver i skolsituationen. Flera lagändringar i syfte att säkerställa att elever som vistas i ett HVB ska få undervisning inom skolväsendet träder dessutom i kraft den 1 juli 2015.91

90 Forte (2015) s. 9. 91Prop. 2014/15:43.

Utredningen har uppmärksammats på att det, trots olika åtgärder, alltjämt finns en bristande samordning på nationell nivå i frågor som rör barn och unga. Arbetet är fördelat på många aktörer. Under senare år har dock arbetet på nationell nivå i större utsträckning länkats samman genom olika regeringsuppdrag. Exempelvis har de regionala utvecklingsledarna, som finansieras av staten, haft i uppgift att föra ut den vägledning som Socialstyrelsen tagit fram om placerade barns hälsa och skolgång. En annan vägledning som Socialstyrelsen gett ut om samverkan om barn med behov av insatser från flera aktörer har också varit utgångspunkt för kunskapsstödjande insatser inom ramen för det regeringsuppdrag som fem statliga myndigheter har att samordna kunskapsstyrningen inom området psykisk ohälsa. På webbplatsen kunskapsguiden.se har interaktivt stödmaterial, en film med goda exempel och information om lagbestämmelser publicerats på en ny tema-sida.92 Samverkansfrågor har också berörts i Socialstyrelsens och Skolverkets gemensamma vägledning för elevhälsan.93

Det är viktigt att den nationella samordningen fortsätter att utvecklas och leder till ett stöd för huvudmän, verksamheter, professioner och andra berörda. Det kan ske exempelvis i arbetet med den statliga kunskapsstyrningen inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, men det behöver också ske i former och sammanhang som inbegriper de statliga myndigheterna inom skolområdet. Även i fortsättningen behövs dessutom regionala lösningar för dialog om och implementering av material som tas fram på nationell nivå. Inom den sociala barn- och ungdomsvården har de regionala utvecklingsledarna i dag en viktig sådan funktion.

15.8.2. Överenskommelser och samarbetsavtal i fråga om placerade barn och unga

Utredningens förslag: I SoL och HSL införs likalydande be-

stämmelser om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om ett samarbete i fråga om vård utanför det egna hemmet för barn och unga enligt SoL och den nya LVU.

92 Socialstyrelsen (2015f) s. 19 f. 93 Socialstyrelsen & Skolverket (2014) s. 78 ff.

Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.

Utredningens bedömning: Formerna för samverkan mellan

landstingen och SiS särskilda ungdomshem bör särskilt uppmärksammas i anslutning till arbetet med de överenskommelser som kommuner och landsting föreslås bli skyldiga att ingå om samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av SoL och den nya LVU.

Nya bestämmelser om överenskommelser mellan kommuner och landsting

Utredningen anser att det finns behov av ytterligare åtgärder för att stärka placerade barns tillgång till hälso- och sjukvårdsinsatser och föreslår att det i hälso- och sjukvårdslagen och socialtjänstlagen införs bestämmelser om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om ett samarbete med varandra i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av SoL och LVU.

De problem som ledde fram till dagens krav på överenskommelser om personer med psykisk funktionsnedsättning och personer som missbrukar olika medel finns även när det gäller socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser för barn och unga i samhällsvård. Till följd av oklara ansvarsförhållanden riskerar placerade barn och unga att inte få del av gemensamma insatser för utredning, vård och behandling från socialtjänst och hälso- och sjukvård. Lokala överenskommelser mellan kommun och landsting kan, precis som när det gäller personer med psykisk ohälsa eller missbruk av olika medel, reda ut formerna för hur barns och ungas behov av integrerade insatser ska mötas liksom formerna för att överbrygga oklara ansvarsgränser. Delar av gruppen placerade barn och unga omfattas redan av nuvarande krav på överenskommelser, men långt ifrån hela gruppen.

En skyldighet i lag att ingå överenskommelser tydliggör huvudmännens ansvar inom området, utan att staten i detalj föreskriver hur det ska genomföras eller vilka verksamheter som ska bedrivas.

Det kan därför sägas vara en styrform som väl balanserar kravet på att medborgarna ska garanteras strukturer som gör att deras behov av helhetslösningar kan tillgodoses, mot vikten av att vården och stödet utformas utifrån de lokala och regionala förutsättningarna.

Eftersom samhället vid placering av ett barn eller en ung person tar på sig ett ansvar för att tillgodose barnets eller den unges behov inom olika livsområden är det viktigt att det finns överenskommelser som tydliggör ansvarsfördelningen mellan huvudmännen. En skyldighet att ingå överenskommelser syftar till att identifiera de områden där det är nödvändigt med ett gemensamt ansvar för vård- och stödinsatser för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av SoL och LVU. För att överenskommelserna ska få verklig betydelse för barnen och de unga, för det praktiska arbetet i kommuner och landsting och för verksamheternas resurser och inriktning, krävs att de behandlar gemensamma mål, resursfördelning och övergripande samarbete kring vissa grupper. På så sätt kan förtroendevalda och andra beslutsfattare skapa långsiktiga strukturer för samverkan och ansvarsfördelning, vilket är till nytta både för medborgarna och för verksamheternas ekonomi.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att likalydande bestämmelser införs i SoL och HSL om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om ett samarbete i fråga om vård utanför det egna hemmet för barn och unga enligt SoL och den nya LVU. Kravet avser överenskommelser om samarbete såväl inför en placering som under genomförandet av vården och inför att den avslutas.

Det finns, som framgår av kapitel 9, flera frågor under själva utredningen av barnets eller den unges behov av en placering som kan kräva samarbete mellan kommuner och landsting och behöva tas upp i överenskommelser. Det kan gälla socialnämndens tillgång till konsultation i frågor som kräver medicinsk kompetens och tvärprofessionell kompetens för att bedöma barnets behov av vård med stöd av SoL eller LVU. Det kan också gälla rutiner och kontakter kring de hälsoundersökningar som utredningen i kapitel 9 föreslår att landstingen ska bli skyldiga att, på socialnämndens begäran, erbjuda barn och unga en hälsoundersökning i anslutning till att en placering i familjehem eller HVB inleds. Formerna för samverkan om de behov av hälso- och sjukvård och tandvård som

framkommer vid hälsoundersökningarna kan också vara frågor att ta upp i överenskommelser mellan kommuner och landsting.

Som framgår av kapitel 18 finns det även flera frågor inför vårdens avslutande som kan kräva samarbete mellan huvudmännen och därför behöva uppmärksammas i överenskommelserna.

Utredningen föreslår att de nya bestämmelserna i SoL och LVU utformas på ett motsvarande sätt som de bestämmelser om överenskommelser som i dag gäller samarbete i fråga om personer med psykisk funktionsnedsättning i 8 a § HSL och 5 kap. 8 a § SoL och personer som missbrukar olika medel i 8 b § HSL och 5 kap. 9 a § SoL. Överenskommelserna ska omfatta även de personer som vårdas i enskild verksamhet som kommuner och landsting har slutit avtal med i enlighet med 3 § HSL och 2 kap. 5 § SoL.

De nuvarande bestämmelserna om överenskommelser om samarbete i fråga om personer med psykisk funktionsnedsättning och personer som missbrukar olika medel omfattar krav på att organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ska ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet, om det är möjligt. Utredningen föreslår att ett motsvarande krav införs i bestämmelserna om överenskommelser om ett samarbete i fråga om vård utanför det egna hemmet för barn och unga enligt SoL och den nya LVU. Som organisationer bör i detta fall även kunna räknas nätverk eller mer tillfälliga former som hålls samman av exempelvis organisationer inom barnrättsområdet eller lokala barnombudsmän.

Huvudmännens erfarenheter av att ingå överenskommelser om samarbete om personer med psykisk funktionsnedsättning och personer som missbrukar olika medel kan vara värdefulla att ta till vara. I lämpliga delar skulle de olika överenskommelserna kunna samordnas.

Utöver den statliga tillsynen kan det finnas skäl för regeringen att senare följa upp erfarenheter och resultat av krav på överenskommelser om samarbete mellan kommuner och landsting i fråga om placerade barn och unga. En sådan uppföljning kan ingå i det system för uppföljning inom området som utredningen föreslår i kapitel 19. Det kan också finnas skäl för regeringen att i ett senare skede samlat bedöma erfarenheter av överenskommelser mellan kommuner och landsting inom olika områden. En särskild uppföljning av kravet på överenskommelser om samarbete i fråga om personer

som missbrukar olika medel aviserades av regeringen i samband med införandet av detta krav.94

Fortsatt arbete med samarbetsavtal mellan landsting och SiS särskilda ungdomshem

Barn och unga som vårdas vid SiS särskilda ungdomshem har i hög grad behov av hälso- och sjukvård för psykisk ohälsa och andra hälsoproblem. Enligt 3 kap. 6 § SoF ska de särskilda ungdomshemmen ha tillgång till läkare. En sådan läkare bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri.

Det finns sedan flera år en modell som kan användas för samverkan mellan SiS särskilda ungdomshem och landsting. Trots att det finns positiva erfarenheter av arbetet med den modellen har bara knappt en tredjedel av SiS särskilda ungdomshem samarbetsavtal om psykiatrisk vård. De övriga institutionerna anlitar läkare på konsultbasis, vilket enligt SiS bedömning innebär problem med närhet och kontinuitet. Tidigare har Nationell psykiatrisamordning ansett att sjukvårdshuvudmannens ansvar att tillgodose behovet av psykiatrisk vård för de personer som är placerade på SiS-institution bör konkretiseras i lokala riktlinjer för samarbetet mellan psykiatrin och de aktuella SiS-institutionerna inom upptagningsområdet.

Utredningens uppfattning är att samarbetsavtal eller andra väl fungerande samarbetslösningar bör finnas i alla landsting där SiS särskilda ungdomshem är lokaliserade. Det får inte råda osäkerhet om förutsättningarna för de barn och unga som är placerade på de särskilda ungdomshemmen att få sina samlade behov av vård och stöd tillgodosedda. De beteendeproblem som ligger till grund för placeringen är ofta förenade med psykisk ohälsa som också kräver tillgång till hälso- och sjukvård. Utredningen vill framhålla att de överenskommelser som kommuner och landsting föreslås bli skyldiga att ingå också bör innefatta samverkan med SiS särskilda ungdomshem samt strukturer för hur sådan samverkan lämpligen bör ske. Regeringen har tidigare pekat på den möjligheten vid överenskommelser som vård- och stödinsatser för människor som

94Prop. 2012/13:77 s. 23.

missbrukar beroendeframkallande medel 8 b § HSL och 5 kap. 9 a § SoL.95

I vilken utsträckning som kravet på överenskommelser mellan kommuner och landsting bidrar till tydliga samarbetsformer mellan SiS särskilda ungdomshem och landsting bör därför särskilt uppmärksammas av regeringen vid uppföljningar av hur överenskommelserna utformas och tillämpas i praktiken.

15.8.3. Ansvarsfördelning och tvärprofessionell samverkan vid psykisk ohälsa

Utredningens förslag: Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att ta

fram ett vägledande kunskapsstöd till huvudmän och verksamheter om ansvarsfördelningen om vård och stöd vid psykisk ohälsa hos barn och unga i samhällsvård.

Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att, inom

ramen för fortsatta statliga satsningar inom området psykisk ohälsa, avsätta särskilda medel för utveckling av tvär-professionell samverkan mellan huvudmän i fråga om verksamheter som möter placerade barn och unga med psykisk ohälsa.

Vägledning om ansvarsfördelning

Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att samverkan i dag är särskilt komplicerad vid psykisk ohälsa hos barn och unga i samhällsvård. Problemen är flera. Det finns oklarheter om vad som avses med psykisk ohälsa, vilken typ av vård som behövs vid olika former av psykisk ohälsa och vem som ska ge den vård som behövs. Barn och unga uppfattar själva att myndigheter är osäkra på ansvaret för deras vård och inte ger dem ett samlat stöd för både psykiska och sociala behov.

Alla former av psykisk ohälsa kräver inte specialiserad psykiatrisk vård. I vissa fall kan sociala behandlingsinsatser och psykologiskt stöd via exempelvis socialtjänsten, elevhälsan, ungdomsmottagningen eller

95Prop. 2012/13:77 s. 17.

ett HVB vara mest relevant och tillräckligt. I andra fall kan kontakt med barn- och ungdomshabilitering eller barn- och ungdomsmedicinsk klinik ge den bästa vården. Beroende på hur hälso- och sjukvården är organiserad hos respektive huvudman kan även primärvården svara för det stöd som barnet eller den unge behöver vid psykisk ohälsa.

Den specialiserade psykiatrin, särskilt BUP, har dock en central roll i vården för många barn och unga i samhällsvård med sammansatta och svåra problem med den psykiska hälsan. Kontakterna med psykiatrin varierar dock. En orsak till det är att den specialiserade psykiatrins uppdrag och organisation varierar mellan huvudmännen. En annan orsak är att HVB har olika former av samverkan med hälso- och sjukvården och olika former av medicinsk kompetens knuten till sig. Till det kommer risker för att behov av psykiatrisk vård inte uppmärksammas och utreds hos placerade barn och unga.

Dessa frågor har tagits upp i flera utredningar och i många andra sammanhang. Under de senaste åren har ett viktigt arbete med att utveckla tillgången till vård och stöd för barn och unga med tecken på psykisk ohälsa bedrivits genom SKL:s Modellområdesprojekt och Psynkprojekt. Andra viktiga insatser har varit arbetet för en förstärkt elevhälsa och de olika arbeten som statliga myndigheter bedrivit när det gäller kunskapsöversikter och utvärderingar av metoder och arbetssätt.

Placerade barn och unga har varit en grupp som i viss utsträckning uppmärksammats i dessa sammanhang. Genom att en stor del av utvecklingsarbetet avsett tidig upptäckt och tidigt stöd vid tecken på psykisk ohälsa har det i praktiken mera riktats mot generella frågor om förebyggande arbete, utformningen av en ”första linje” för tidig upptäckt och tidigt stöd och ökad kunskap inom skolan om vanliga former av psykisk ohälsa. Dessa insatser är givetvis viktiga också för barn i samhällsvård, och det kan ha avgörande betydelse också för många av dessa barn att samhällets generella former av stöd och vård är enkelt tillgängliga och ändamålsenliga för att möta deras behov.

Ändå kvarstår många frågor om hur ansvaret för olika insatser vid svårare psykisk ohälsa ska beskrivas och fördelas för att barn och unga i samhällsvård ska tillförsäkras alla de former av stöd och vård som de behöver. Någon enhetlig lösning för detta i lag-

stiftningen är svår att se. Behoven är ofta komplexa och samhällets insatser måste kunna vara flexibla nog att möta dem.

För att säkerställa kvalitet och likvärdighet i dessa lösningar föreslår utredningen att Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett vägledande kunskapsstöd till huvudmän och berörda verksamheter om ansvarsfördelningen om vård och stöd vid psykisk ohälsa hos barn och unga i samhällsvård. Kunskapsstödet bör tas fram och utformas så att det leder till ökad tydlighet om vad som är respektive huvudmans, verksamhets och professions ansvar inom området. Därmed bör också förutsättningarna för en väl fungerande samverkan mellan huvudmän, verksamheter och professionella förbättras. Kunskapsstödet bör inriktas på att beskriva bl.a.

  • vilka insatser som är relevanta utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet vid svårare psykisk ohälsa hos placerade barn och unga,
  • vilken kompetens som behövs för att genomföra dessa insatser,
  • vilken kompetens som i övrigt kan behövas, och
  • vilka erfarenheter som finns från tidigare överenskommelser och samverkansformer inom området.

Kunskapsstödet ska bl.a. kunna användas vid arbetet med de regionala och lokala samverkansöverenskommelser som utredningen föreslår att kommuner och landsting ska vara skyldiga att ingå om sina insatser för barn och unga i samhällsvård. Arbetet med sådana överenskommelser kan också ge ytterligare underlag för kunskapsstödet.

Kunskapsstödet bör tas fram i nära samverkan mellan Socialstyrelsen, huvudmännen och SiS samt företrädare för berörda verksamheter och professioner. En bred representation från socialtjänst – inklusive den del som arbetar med LSS – skola och olika delar av hälso- och sjukvården är angelägen. I arbetet med kunskapsstödet behöver Socialstyrelsen inhämta barns och ungas erfarenheter och synpunkter och använda dessa som en del av underlaget för bedömningar och slutsatser.

En del av underlaget för kunskapsstödet bör redan finnas i andra former av vägledningar m.m. som Socialstyrelsen och andra aktörer tagit fram under senare år. Det viktigaste är att strukturera och utveckla underlaget utifrån de konkreta samverkansfrågor som finns när det gäller barn och unga i samhällsvård.

Utveckling av tvärprofessionell samverkan

Staten gör sedan flera år särskilda satsningar inom området psykisk ohälsa. Genom dessa satsningar vill staten markera att området måste prioriteras av alla berörda aktörer. Sedan 2012 pågår den s.k. Prio-satsningen i samarbete med kommuner och landsting. En viktig del av den är de överenskommelser som årligen slutits mellan staten och SKL. Överenskommelserna innehåller stimulansmedel för att stödja huvudmännen att åstadkomma en förbättrad och tillgänglig vård och omsorg.

Som framgår av detta kapitel finns det ett stort behov av tvärprofessionellt arbete i samband med en placering. Det behovet gäller inte minst för den stora grupp barn och unga som är placerade och har psykisk ohälsa. I kapitel 9 behandlades behovet av tvärprofessionell samverkan under utredningen av ett barns behov av skydd och vård. Behovet av sådan samverkan mellan professioner är stort även efter att en placering beslutats och påbörjats för den stora grupp placerade barn och unga som har psykisk ohälsa.

Utredningen bedömer att regeringen bör överväga att, inom ramen för fortsatta statliga satsningar inom området psykisk ohälsa, avsätta särskilda medel för utveckling av tvärprofessionella arbetsformer mellan huvudmän och verksamheter som möter barn och unga med psykisk ohälsa och som vårdas utanför det egna hemmet. Satsningen bör inriktas på utveckling av fungerande former för konkret tvärprofessionell samverkan i dagligt arbete. Resultat och erfarenheter av arbetet bör spridas till andra huvudmän och verksamheter.

15.8.4. Fortsatt utveckling av stöd för att stärka skolresultat för placerade barn och unga

Utredningens bedömning: Det är angeläget att det nationella

stödet till arbetet med att stärka skolresultat för placerade barn och unga kan fortsätta. När resultaten av den pågående effektutvärderingen av SkolFam är klara bör regeringen överväga behovet av fortsatt stöd för att stärka skolresultaten för barn och unga i samhällsvård.

Som framgår av detta kapitel finns det en betydande kunskap om de problem som placerade barn och unga har i skolan och de risker som detta medför i vuxen ålder. Samtidigt har nordiska forskare konstaterat att barnens skolprestationer är det mest hoppfulla området för förbättringar.

Mot den bakgrunden anser utredningen att fortsatt arbete behövs för att stärka skolresultaten för placerade barn och unga. SkolFam är en insats för att hjälpa placerade barn att lyckas bättre i skolan som nu är spridd till drygt tjugo kommuner. Det nationella samarbetet kring SkolFam drivs med stöd av Allmänna Barnhuset och omfattar bl.a. en nationell samordnare.

Utredningen bedömer att det är angeläget att det finns ett fortsatt och långsiktigt nationellt stöd för den typ av arbete som SkolFam utgör. Resultatet från den effektutvärdering av SkolFam som nu genomförs av FORUM – Forskningscentrum för psykosocial på uppdrag av Socialstyrelsen kan ge ytterligare underlag för att bedöma om stödet bör fokuseras på SkolFam eller om det finns skäl att utveckla och sprida kompletterande arbetssätt. När resultaten är klara bör regeringen bedöma behov och möjligheter till statligt stöd för fortsatt nationellt utvecklingsarbete inom området.

Eftersom SkolFam är inriktat på familjehemsplacerade barn kan det också finnas skäl att utveckla andra arbetssätt med inriktning på exempelvis barn och unga i institutionsvård.

15.8.5. Samverkan om skollokaler mellan de särskilda ungdomshemmen och närliggande skolor

Utredningens bedömning: SiS och ansvariga skolmyndigheter

bör följa om de särskilda ungdomshemmen genom samverkan med närliggande skolor om skollokaler kan säkerställa förutsättningarna för att barn och unga som är placerade på ungdomshemmen kan uppfylla kriterierna för godkänt betyg i ett ämne eller en kurs.

Den 1 juli 2015 genomförs ändringar i skollagen i syfte att säkerställa att elever som vistas i ett HVB ska få undervisning inom skolväsendet. Dessa ändringar avser inte undervisning för elever vid

särskilda ungdomshem som drivs av SiS. För elever som vistas där ska relevanta bestämmelser i skollagen tillämpas i fråga om den undervisning som SiS anordnar, med undantag för bestämmelser om registerkontroll, lokaler och utrustning.

Regeringen har bedömt att det finns möjligheter för SiS att minska behovet av egna utrustade lokaler genom att inleda samarbete med närliggande skolor för att kunna låna olika specialsalar och att SiS så långt som möjligt ska uppfylla skollagens krav på lokaler. Om denna samverkan inte kommer till stånd eller fungerar väl finns det dock risk för att vissa moment i kurs- eller ämnesplanerna inte kan utföras och att elever t.ex. inte kan göra vissa laborationer och därmed inte uppfylla kriterierna för godkänt betyg i ett ämne eller en kurs. Svårigheter att tillhandahålla lokaler kan särskilt uppstå när ungdomshemmet avser att bedriva utbildning inom gymnasieskolans yrkesprogram.

Utredningen vill framhålla vikten av att SiS samverkan med närliggande skolor fungerar så väl att barn och unga som vårdas på de särskilda ungdomshemmen kan uppfylla kriterierna för godkänt betyg i ett ämne eller en kurs. SiS och ansvariga skolmyndigheter bör därför följa om de särskilda ungdomshemmen genom samverkan med närliggande skolor om skollokaler kan säkerställa förutsättningarna för detta. Särskilt viktigt är det att identifiera eventuella hinder för en väl fungerande samverkan.

16. Vårdinnehåll av god kvalitet – med fokus på HVB

16.1. Uppdraget

Enligt direktiven ingår det i utredningens uppdrag att i samband med översynen av LVU belysa och analysera hur vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljning kan utvecklas, t.ex. avseende rätt till delaktighet, information, god utbildning och hälso- och sjukvård för placerade barn och unga. Vidare ska utredningen bedöma behovet av åtgärder, förutom förändringar i lagstiftningen, som kan bidra till kvalitetsutveckling av den sociala barn- och ungdomsvården, särskilt avseende tvångsvården. Det kan handla om ökad användning av bästa möjliga kunskap och metod- och kunskapsutveckling. På några punkter avser uppdraget både SoL och LVU, bl.a. när det gäller frågor om familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet.

I detta kapitel behandlar utredningen i första hand vissa innehålls- och kvalitetsfrågor inom institutionsvården. Vissa andra frågor om vårdens innehåll berörs i kapitel 13 om långsiktighet och stabilitet i familjehemsvård, kapitel 15 om samverkan och i kapitel 17 om verksamheten vid Statens institutionsstyrelses (SiS) särskilda ungdomshem. Frågor om styrning med kunskap och systematisk uppföljning behandlas i kapitel 19.

16.2. Vårdens innehåll – ett nyckelområde för vård av god kvalitet

16.2.1. Utgångspunkter

För att barnrättsperspektivet ska få genomslag i praktiken måste samhällsvårdens innehåll vara av god kvalitet. I förslaget till ny LVU ingår krav på god kvalitet i vården och på att kvaliteten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Vidare ska vården särskilt vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Att vården motsvarar dessa krav är en förutsättning för att lagens syfte ska uppnås, dvs. att tillförsäkra barn och unga skydd och en god vård.

Med kvalitet avses här att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Definitionen är densamma som Socialstyrelsen använder i sina föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (2 kap. 1 § SOSFS 2011:9 (M och S)).

En viktig utgångspunkt för arbetet med innehåll, kvalitet och uppföljning i social barn- och ungdomsvård är inriktningen mot en evidensbaserad praktik. Med en evidensbaserad praktik avses en medveten och systematisk strävan att bygga verksamhet, t.ex. socialtjänst, på bästa möjliga vetenskapliga grund. Det innebär användning av flera kunskapskällor för beslut om insatser, exempelvis beprövad erfarenhet. Tanken är att personalen ska fatta beslut om lämpliga insatser utifrån bästa tillgängliga kunskap kombinerad med patientens eller brukarens medverkan och egna erfarenheter. Det är personalens kompetens som utgör grunden för tillämpningen i dialog med den enskilde. Förekomsten av kunskapsstöd och rekommendationer innebär inte att det i alla givna situationer finns svar på hur personalen ska handla, men de ska kunna ge vägledning. Det är alltid den professionelle som i varje enskilt fall i samråd med den enskilde måste göra en sammanvägd bedömning utifrån de sammantagna behov av insatser som patienten eller brukaren har.1 Samtidigt är kontakten med den som behöver stöd och vård en central del av en evidensbaserad praktik. Det gäller

1Ds 2014:9 s. 5 & 51 ff och prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 9 s. 60 ff.

givetvis också barns rätt att bli hörda och vara delaktiga i barn- och ungdomsvården.

Skillnaderna mellan familjehemsvård och institutionsvård är viktiga att betona när det gäller innehåll och kvalitet. Avsikten med familjehem är inte att de ska vara professionella och bedriva behandling. Socialtjänstens ansvar för och stöd till familjehemsvården bör däremot präglas av professionella bedömningar och beslut. I institutionsvården behöver också föreståndare och personal kunna arbeta professionellt med vården.

16.2.2. Innehåll och kvalitet i familjehemsvård

I sitt delbetänkande har utredningen konstaterat att det krävs ett långsiktigt, kontinuerligt och sammanhållet utvecklingsarbete på alla nivåer för att säkra tillgången till en framtida familjehemsvård av tillräcklig omfattning och med god kvalitet. Att familjehemsvården kan leva vidare och utvecklas i takt med tiden, utan att det som är unikt och verksamt går förlorat, är en strategiskt viktig fråga för samhället. Utredningen lämnade bl.a. förslag om hur kvalitetskraven på familjehem och jourhem kan stärkas och hur den statliga tillsynen av socialtjänstens familjehems- och jourhemsverksamhet ska förbättras. Vidare föreslogs att ett nationellt centrum inrättas med uppdrag att stödja och utveckla familjehemsvården med målet att ge förutsättningar för kvalitetsutveckling inom området. Utredningen föreslog dessutom att en nationell aktör bör få i uppdrag att genomföra informationsinsatser till allmänheten om behovet av familjehem och vad familjehemsuppdraget innebär.2Dessa förslag bereds inom Regeringskansliet.

I detta kapitel redovisas ingen ytterligare bakgrundsinformation om familjehemsvården. I sina bedömningar och förslag berör utredningen dock även familjehemsvården som en del av den samlade vården.

2SOU 2014:3 s. 225 ff.

16.2.3. Innehåll och kvalitet i institutionsvård

Eftersom frågor om innehåll och kvalitet i institutionsvården bara behandlades relativt kortfattat i utredningens delbetänkande ges en översikt av aktörer, innehåll och resultat inom denna del av samhällsvården i detta kapitel. Även förutsättningarna för styrning och kontroll av institutionsvården beskrivs översiktligt.

Institutionsvårdens inriktning på vård i kollektiva miljöer utmanas i dag av ökade krav på en individualisering av vården, med en helhetssyn på barnets eller den unges samlade vård- och stödbehov. En sådan individualisering kan också kräva en ännu längre driven differentiering och specialisering av vården vid HVB. I detta kapitel uppmärksammas tre grupper av barn och unga där behov av helhetssyn, differentiering och specialisering blivit tydliga under senare år:

  • barn och unga med psykisk ohälsa,
  • barn och unga med hedersrelaterad problematik, och
  • ensamkommande barn.

Utredningen har i sitt delbetänkande (SOU 2014:3) föreslagit nya placeringsformer och en ny beteckning på dagens HVB, hem för omvårdnad och boende (HOB). Förslagen bereds inom Regeringskansliet. I detta kapitel behandlas institutionsvården utifrån gällande regler och de begrepp och termer som används där.

16.3. HVB – aktörer, innehåll och resultat

16.3.1. Institutionsvård med stöd av SoL och LVU

HVB är en yrkesmässigt bedriven vårdform som tar emot barn och ungdomar – i regel i grupper – för heldygnsvård. Termen HVB är närmast en samlingsbeteckning för en rad olika vård- och boendealternativ som riktar sig till olika målgrupper och med olika ansvariga för verksamheten. SiS särskilda ungdomshemmen ingår i gruppen.

Enligt direktiven ska utredningen i första hand behandla den del av institutionsvården som genomförs med stöd av LVU. Den vården är relativt enkel att beskriva när den ges vid SiS särskilda

ungdomshem, där vård enligt SoL bara förekommer marginellt. I andra delar är det svårt att urskilja tvångsvården i förhållande till annan institutionsvård för barn och unga. Tvångsvården bedrivs ofta på samma institutioner som vård enligt SoL, och många som under en period vårdas med stöd av LVU vårdas före och/eller efter den perioden med stöd av SoL.

Många frågor om innehåll, kvalitet, kontraktsformer och uppföljning av vården är också desamma oavsett om vården ges enligt SoL eller LVU. Som framgår av kapitel 4 finns det emellertid viktiga skillnader när det gäller bl.a. driftsformer och utvecklingen av vårdens omfattning över tid. Institutionsplaceringarna med stöd av SoL har blivit fler de senaste åren, sannolikt till följd av det ökande antalet ensamkommande barn, medan de inte blivit det inom LVU-området. Andelen HVB-vård i privat regi är ungefär lika stor vid placeringar enligt SoL som vid LVU, omkring 50 procent. Däremot spelar vården vid kommunalt drivna HVB en mycket begränsad roll inom LVU-vården, där i stället nästan 40 procent av institutionsplaceringarna görs vid SiS särskilda ungdomshem.

Det är svårt att med dagens statistik beskriva flöden mellan vård med stöd av SoL respektive LVU vid HVB och familjehemsvård. SiS har dock uppgifter som visar att 55 procent av de barn och unga som avslutade vård vid ett särskilt ungdomshem under 2013 skrevs ut till vård i familjehem eller på annat HVB. Andelen, som varit relativ stabil under de senaste tio åren, var något större bland flickor än pojkar. Av barnen och de unga återvände 22 procent till föräldrahemmet efter utskrivning från ett särskilt ungdomshem.

Statistiken ger inte heller någon bild av vårdtiderna på enskilda HVB. Uppgifter från SiS visar att 50 procent av de barn och unga som skrevs ut från särskilda ungdomshem år 2013 hade vårdats där upp till tre månader medan 22 procent hade vårdats tre till sex månader, 19 procent sex till tolv månader och 9 procent mer än tolv månader. Storleksordningen mellan dessa andelar har varit ungefär densamma de senaste åren, men procenttalen har varierat.3

3 SiS (2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008a, 2010, 2011, 2012e, 2013c, 2014b och 2015a).

16.3.2. Ett heterogent fält med stark privatisering och en viktig statlig aktör

Variationen mellan olika HVB är stor, från storskaliga hem med plats för över tjugo barn till tidigare familjehem som förändrat sin verksamhet och bildat bolag. I genomsnitt tar hemmen emot ungefär sju till åtta barn samtidigt, ett antal som är något högre för HVB för ensamkommande barn.4 HVB-vårdens inriktning och innehåll varierar också. Medan vissa HVB är specialiserade mot exempelvis akutplaceringar, skyddat boende eller utredning av hjälpbehov så bedriver andra mer långsiktiga vårdinsatser. Insatserna kan bestå av lättare stöd i vardagen i form av stödboende eller utslussningslägenhet, men också av behandling med terapeutiska inslag riktade till barn och unga med mer omfattande behov.

Det är oklart hur många HVB för barn och unga som bedriver vård såväl enligt SoL som LVU. Den 1 november 2012 fanns det 762 HVB och 25 SiS-institutioner enligt Inspektionen för vård och omsorg (IVO), som har i uppgift att bedriva tillsyn av HVB.5

Uppgifter om ett större antal HVB finns i det nationella HVBregistret. Det kan bl.a. bero på att registret även omfattar verksamheter som i praktiken inte bedriver vård och därmed inte inspekteras.6 En sökning på HVB för barn och unga ger drygt 1 000 träffar. Av dessa avser ungefär hälften kommunala HVB (i egen regi eller på entreprenad) och knappt hälften enskild verksamhet. Det går inte att söka i registret utifrån vilka HVB som bedriver eller erbjuder vård med stöd av LVU. Däremot går det att söka efter HVB med olika inriktning bland samtliga institutioner för barn och unga och att få dessa uppdelade på driftsform. De tio vanligaste inriktningarna bland samtliga HVB för barn och unga framgår av tabell 16.1.

4 IVO (2013a) s. 18. 5 IVO (2014c) s. 15. 6 IVO, HVB-registret, sökning 2015-02-24 (http://www.ivo.se/Tillstand-ochregister/register/hvb-registret/Sidor/default.aspx).

Källa: IVO, HVB-registret (sökning HVB registret 2015-02-24).

Som framgått ovan svarar privata aktörer för en stor del av HVBvården, inte minst den vård som ges med stöd av LVU. Utvecklingen har pågått sedan början av 1980-talet. Innan dess drevs i stort sett all institutionsvård av stat och kommun.7 Utifrån den statistik och de register som finns är det inte möjligt att exakt beskriva hur stor andel av verksamheten som utförs av privata aktörer. Uppgifter som redovisats av Ägarprövningsutredningen pekar dock på att andelen privata aktörer inom HVB-området är stor i jämförelse med andra delar av socialtjänsten som bl.a. hemtjänst och särskilt boende för personer 65 år och äldre. Det gäller både för HVB-vård enligt SoL och LVU.8 De ideella aktörernas marknadsandelar är små inom den samlade och enskilt drivna HVB-vården. Andelen vinstsyftande aktörer har med tiden kommit att dominera inom området, där större ägarkoncerner har etablerat sig under senare tid.9

Som framgått har staten genom SiS en viktig roll vid HVB-vård med stöd av LVU. SiS är en statlig myndighet med 24 särskilda ungdomshem och drygt 600 platser för vård med stöd av LVU, varav nästan en tredjedel är avsatta för flickor.10 Dessutom har SiS

7 Lundström T & Sallnäs M (2014) s. 59. 8SOU 2015:7 s. 112 ff. 9 Se David Pålssons artikel i bilaga 5 i detta betänkande med fler referenser. 10 SiS (2015) s. 20.

en central verksamhet med bl.a. en särskild FoU-avdelning som bedriver forskning inom det egna området.

Under 2014 gjordes 1 311 intagningar av barn och unga vid SiS särskilda ungdomshem, av vilka 397 gällde flickor och 914 pojkar. De inskrivnas medelålder var 16,7 år (16,3 för flickor och 16,9 år för pojkar). Av intagningarna gjordes 96 procent med stöd av LVU och 3 procent med stöd av SoL. 55 procent gjordes akut enligt 6 § LVU medan 36 procent avsåg beteendeproblem enligt 3 § LVU. 5 procent gällde både beteendeproblem enligt 3 § LVU och miljöförhållanden enligt 2 § LVU.11 Som framgår av tabell 16.2 var kombinationer av beteendeproblem de vanligaste orsakerna till vård.

Källa: SiS i korthet 2014.

Kommunernas efterfrågan på vård vid SiS institutioner är stor och trycket på platserna på de särskilda ungdomshemmen starkt. Myndigheten arbetar för att hitta alternativa lösningar för att undvika kösituationer.12

Även om SiS är en statlig myndighet så arbetar den på en kvasimarknad där prissättning, kvalitetsanspråk och andra konkurrensmedel fått växande betydelse. Vad det innebär diskuteras i en artikel av Tommy Lundström och Marie Sallnäs. De drar slutsatsen att sänkt pris och mer attraktiva vårderbjudanden hos SiS kan

11 SiS (2015a) s. 5 ff. 12 ”Fortsatt hårt tryck på SiS institutioner”, Nyhet på SiS webbplats den 2014-12-12 (www.stat-inst.se/press/nyheter/fortsatt-hart-tryck -på-sis-institutioner/).

innebära att fler ungdomar placeras i låsbar ungdomsvård i stället för andra HVB. Som exempel tar de erfarenheterna från ett eftervårdsprojekt som SiS bedrev 2006–2008. De kommuner som deltog i projektet fick subventioner på SiS vårdavgifter, vilket bidrog till en kraftig ökning av antalet platser i dessa kommuner och en kraftig förskjutning från placeringar i annan institutionsvård till SiS.13

16.3.3. Kompetens och behandlingsinnehåll

Låg professionaliseringsgrad

HVB-vården omfattar många olika delar, som att sörja för barnens omsorg och behov av mat, boende, fritidsaktiviteter, utbildning och hälsa. Placeringen innefattar också ofta ett mer eller mindre uttalat behandlingsuppdrag vars mål är att barnen genomgår en positiv beteendeförändring. Professionaliseringsgraden är låg inom området och det saknas till stor del samsyn kring hur barnens behov och problem ska förstås.14 Bland de yrkesverksamma återfinns behandlingsassistenter, beteendevetare, socionomer och psykologer, men också betydande grupper som saknar utbildning mot vård och behandling.

Vid HVB och annan verksamhet som står under IVO:s tillsyn ska det finnas en person med lämplig utbildning som förestår verksamheten. Det ska också finnas sådan personal som i övrigt behövs för en ändamålsenlig verksamhet.15 Ytterligare krav på föreståndare vid HVB finns i 2 kap. 1 § SOSFS 2003:20 om hem för vård eller boende. Där anges att den som förestår verksamheten vid HVB ska ha en adekvat högskoleutbildning och erfarenhet av liknande verksamhet och vitsordad personlig lämplighet. Personen ska också ha tillräcklig kunskap och kompetens för att bl.a. kunna ansvara för att arbetet organiseras så att den enskilde tillförsäkras boende, vård och behandling som är av god kvalitet och uppfyller kraven på säkerhet. Av allmänna råd till föreskriften framgår att den utbildning

13 Lundström T & Sallnäs M (2012) s. 241 ff. Se även SiS (2012d) s. 11. 14 Se bilaga 5 med fler referenser. 15 3 kap. 5 § och 4 kap. 4 § socialtjänstförordningen (2001:937, SoF).

som avses i 1 § bör omfatta minst 180 högskolepoäng enligt dagens poängsystem.

HVB som tar emot barn får inte anställa, erbjuda uppdrag eller liknande om inte kontroll först har gjorts av belastningsregister och misstankeregister (1 § lagen [2007:171] om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn).

IVO har konstaterat att en dryg tredjedel av de anställda vid HVB endast har gymnasiekompetens och att omkring hälften av alla anställda helt saknar utbildning med inriktning mot vård och behandling för barn och unga. Skillnaderna i utbildningsnivå är försumbara mellan privata och offentliga verksamheter. IVO tolkar i rapporten lämplig utbildning som minst eftergymnasial utbildning – på högskolenivå eller ej – med inriktning mot socialt/pedagogiskt arbete. I ljuset av det konstaterar myndigheten att utbildningsnivån brister och att det saknas enhetlighet i samhällets utbud av lämpliga utbildningsalternativ.16 IVO anser att det behövs en standardiserad grundutbildning för personal på HVB och även rekommendationer om vilken utbildning som är lämplig för att arbeta med behandling av barn och ungdomar på HVB.17

IVO:s beskrivning och analys är generell för HVB oavsett om de bedriver vård enligt SoL eller LVU. Beskrivningen och analysen gäller dock inte SiS särskilda ungdomshem.

Vid de särskilda ungdomshemmen har medarbetarnas kompetens höjts över tid. I dag hör en halv sjukskötersketjänst och en halv psykologtjänst till grundbemanningen på varje avdelning, enligt uppgift från myndigheten. Vid nyrekryteringar kräver SiS att vård- och behandlingspersonal har minst examen från tvåårig eftergymnasial utbildning vid folkhögskola eller yrkeshögskola (KY/YH) med inriktning mot socialt/pedagogiskt behandlingsarbete eller examen från högskola med motsvarande inriktning. Vid omvårdnadsarbete av hälso-och sjukvårdskaraktär kan dessa krav ersättas med yrkesutbildning till undersköterska eller mentalskötare i kombination med flerårig yrkeserfarenhet. SiS har också en egen utbildningsverksamhet.

16 IVO (2013a) s. 9 ff. 17 IVO (2013) s. 4.

Splittrat behandlingsinnehåll

Bilden av HVB-vården som splittrad och svagt professionaliserad förstärks av uppgifter om det behandlingsinnehåll som erbjuds där. Aktuella studier visar att det finns en mycket bred spridning – nästan sextio stycken – av mer eller mindre strukturerade metoder, varav merparten knappast kan betecknas som vedertagna, enligt IVO. Samtidigt anger ungefär en tredjedel av HVB-hemmen att de inte har något uttalat behandlingsinnehåll överhuvudtaget. Bland HVB för barn med psykosociala problem använder ungefär hälften någon form av manualbaserad behandlingsinsats, en andel som är något högre för privata vårdgivare. IVO konstaterar att det behövs kunskapsstöd för HVB när det gäller arbetssätt och metoder.18

Inte heller IVO:s uppgifter om behandlingsinnehåll gäller SiS särskilda ungdomshem.

De metoder som används i behandlingsarbete på de särskilda ungdomshemmen ska enligt SiS interna riktlinjer vara kunskapsbaserade, det vill säga ha stöd i forskning och vara väl beprövade på relevant målgrupp. Metoderna ska utföras enligt manual eller annan vägledning och de ska utföras av personal med den kompetens som krävs för respektive metod.

SiS har tagit fram riktlinjer för sex av de kunskapsbaserade metoder som används vid ungdomshemmen: Aggression Replacement Training (ART), Återfallsprevention (ÅP), Motiverande samtal (MI), Dialektisk beteendeterapi (DBT), KOMET och Community Reinforcement Approach (CRA). Alla ungdomsinstitutioner arbetar med en eller flera av de metoder som ingår i riktlinjerna. Andra kunskapsbaserade metoder som bedrivs är psykoterapi och Funktionell familjeterapi (FFT). Två institutioner arbetar med MultifunC, ett integrerat helhetsprogram för utredning, behandling och eftervård för ungdomar med allvarlig psykosocial problematik, och tre institutioner med behandlingsprogrammet MTFC (Multidimensional Treatment Foster Care). Båda dessa program innefattar flera kunskapsbaserade metoder. Utvärdering av programmen pågår i externa forskningsprojekt.

18 IVO (2013a) s. 14 f och 18 ff. Den relativt låga förekomsten av strukturerad behandling kan delvis förklaras av att det finns få dokumenterat effektiva insatser för ungdomar i HVBvård.

Alla ungdomar som vårdas vid de särskilda ungdomshemmen med stöd av LVU eller SoL ska ha en individuellt upprättad behandlingsplan. Planen ska tas fram inom tio dagar efter att den unge kommit till ungdomshemmet och därefter följas upp kontinuerligt. Av de ungdomar som skrevs ut 2014 uppgav 83 procent av pojkarna och 79 procent av flickorna att de haft en behandlingsplan medan personalen uppgav att 92 procent av ungdomarna som skrevs ut hade haft en behandlingsplan.19

16.3.4. Institutionsvård som livsmiljö

För barn och unga är HVB under en längre eller kortare tid deras livsmiljö. IVO har utifrån de samtal med barn och unga som görs vid inspektioner av HVB konstaterat att de flesta intervjuade förefaller vara trygga och delaktiga i vården.20 Av andra studier framgår att ungefär två tredjedelar av barnen och de unga uppger att de är nöjda med sin tillvaro, men också att placerade flickor är nöjda i mindre utsträckning. Bland dem som på olika sätt är missnöjda återkommer bl.a. att personal har negativa förväntningar på dem, att vardagen är kantad av olika slags regler, att personal har lite tid för dem och att de har svårt komma överens med personal.21De som bor på SiS särskilda ungdomshem bedömer i lägre grad än barn och unga på HVB att de känner sig trygga i sitt boende. Främst gäller detta i relationen till personalen.22

HVB-miljön avviker på flera sätt från andra barns uppväxtmiljö. Några av dess särdrag är att vården är kollektiv, att den är yrkesmässigt organiserad och att den i varierande grad är öppen mot omvärlden.

Att vården är kollektiv ställer krav på både personal och barn. Barnen behöver anpassa sig till ett flertal barn och vuxna, och utrymmet för en privat sfär kan vara begränsat. Personal ska i gruppmiljö ge samtliga barn individualiserat stöd, något som kan vara svårt. När det gäller sammansättningen av barn och unga visar

19 SiS (2015) s. 22 ff. En förklaring till skillnaden i svar kan vara att ungdomarna inte hade kunskap om beteckningarna på de planer som efterfrågades. 20 IVO (2013) s. 34 och 38 samt IVO (2015) s. 16. 21 Se bilaga 5 med fler referenser. 22 IVO 2015 s. 17.

forskning att behandling i grupp riskerar att ge upphov till negativa kamrateffekter och mobbning, vilket kan ha konsekvenser för vårdens kvalitet. Samtidigt kan barn och unga ge varandra stöd i en svår situation. Den kollektiva miljön innebär också att barn och unga kan behöva förhålla sig till mer eller mindre institutionaliserade regelverk. Se vidare i kapitel 14 om detta.

HVB-vården kännetecknas vidare av att den är yrkesmässigt bedriven, vilket kan medföra begränsningar för de relationer som kan uppstå mellan personal och unga. När placerade barn och unga själva har tillfrågats har det framgått att de som regel önskar närhet, stöd och omsorg från personal, men också att de ibland saknar just detta. På HVB med behandlande inslag kan ungdomarnas självbilder påverkas av att under större delen av tiden befinna sig i ett behandlingssammanhang. Det finns studier som pekar på att barn föredrar att personal uppfattar dem som tonåringar och skolelever och inte utgår från deras problem.

Även om dagens HVB är väsentligt mer öppna än institutioner för barn och unga varit tidigare så varierar kontakten med omvärlden. Det kan finnas en risk att vården motverkar sitt syfte om barnen och de unga lär sig att anpassa sig till institutionsmiljön, men inte står väl rustade för ett liv i övriga samhället. Tillsynen har konstaterat att de flesta HVB samverkar med närsamhället och att barnen generellt tycks ha en aktiv fritid. Av andra studier framgår emellertid att HVB-placerade barn och unga i mindre utsträckning än familjehemsplacerade barn vistas utanför vårdmiljön och oftare saknar kontakter utanför HVB.

Tillgången till olika välfärdsresurser är lägre för barn och unga som vårdas vid HVB än för barn och unga i familjehemsvård och andra barn och unga. Barn och unga på HVB upplever t.ex. mer sällan att personer i deras direkta närhet stödjer dem eller har tid för dem och uppvisar en lägre grad av psykiskt välbefinnande. De ägnar mer tid åt hushållsarbete och saknar i större utsträckning stöd i skolarbetet. De har färre materiella ägodelar som dator, cykel och mobiltelefon och upplever i högre grad begränsningar när det kommer till användning av internet. Barnen och de unga på HVB uppger också att de oftare får avstå från fritidsaktiviteter av ekonomiska skäl.23

23 Se bilaga 5 med fler referenser.

16.3.5. Behandlingsresultat

Enligt en kunskapsöversikt om barn och unga i samhällets vård som Bo Vinnerljung och Tore Andreassen skrivit för Forte är kunskapen om hur HVB fungerar begränsad, både i Sverige och övriga Norden. Det finns inga effektstudier som visar vilka förändringar som beror på vården vid ett HVB, endast ett fåtal mätningar av situationen för de unga efter avslutad placering och ett antal registerstudier. Såväl svenska som norska registerstudier visar att barn klarar sig sämre inom flera områden efter en institutionsvistelse än barn där man har valt andra typer av åtgärder. Det gäller bl.a. långvarigt ekonomiskt bistånd och icke avslutad gymnasieutbildning vid 25 års ålder. De som hade placerats av andra skäl än beteendeproblem hade en bättre situation som vuxna, men båda grupperna klarade sig betydligt sämre än andra unga.

Internationellt sett har forskningsgenomgångar visat att den genomsnittliga effekten av institutionsbehandlingen varit låg, men med relativt stora variationer. Medan vissa institutionsformer gett positiva resultat har andra förstärkt de ungas problem. De generellt dåliga resultaten har lett till en utveckling i många länder där fler barn och unga placeras i annan vård än vid institution. Institutioner framstår ändå alltjämt som en viktig vårdform, särskilt för unga. Forskare har dock konstaterat att det behövs fler belägg för att institutioner ger ett bättre resultat än mindre ingripande alternativ.

Att placera ungdomar med olika problem på samma institution medför en risk för negativ inlärning och smittoeffekt och svårigheter att tillgodose olika behov, enligt Fortes kunskapsöversikt. Generellt sett indikerar forskning att institutionsvård kan vara en lämplig åtgärd för ungdomar med mycket allvarliga beteendeproblem, men skadlig för ungdomar med mindre problem. Det gäller särskilt om barn och unga i de båda grupperna placeras på samma institution. Även bland ungdomar med allvarliga beteendeproblem finns det, enligt internationell forskning, skillnader att beakta. Grupper bör exempelvis skiljas åt beroende på i vilken ålder som problemen börjat. Om barn och unga med beteendeproblem från tidig ålder blandas med unga där problemen uppkommer sent kan det leda till ökade svårigheter i den senare gruppen.

Fortes kunskapsöversikt visar att svårigheterna att upprätthålla förändringar efter avslutad institutionsplacering är ett allvarligt

problem. I internationell forskning har slutsatsen varit att det är låg sannolikhet för att en institutionsvistelse ska lyckas, oberoende av dess längd, om inte riskfaktorer på hemorten som familj, vänner, fritid och skola förändras. Bristande inkludering av föräldrar i behandlingen och utebliven efterbehandling förefaller utgöra de största hindren för att de resultat som uppnåtts ska bestå efter utskrivningen.24

Forskning har också visat på några faktorer som är centrala för positiva behandlingsresultat i institutionsvård. Det gäller barnens och de ungas relation till personal och andra ungdomar samt deras skolgång. En del allmänna förutsättningar som kan ligga till grund för bättre behandlingsutfall har också kunnat urskiljas. Dit hör placeringarnas stabilitet, institutionernas involvering av familjerna i behandlingen och om att stävja utvecklingen av negativa ungdomskulturer inom institutioner. HVB-vårdens positiva effekter är också starkt beroende av den det stöd och den hjälp som ges barn och unga efter avslutad placering (se vidare i kapitel 18).25

16.4. Styrning och kontroll

16.4.1. Kontraktskultur och kontraktsproblem i institutionsvård

Oklarheterna kring innehåll och kvalitet i institutionsvården skapar styrningsproblem och gör det svårt att bedöma såväl måluppfyllelse som resursanvändning. Barn- och ungdomsvården upphandlar i dag tjänster inom HVB-vården inom ramarna för en ny ”kontraktskultur” som omfattar både offentligt och enskilt driva institutioner. Inte minst har det ökade antalet enskilda utförare inneburit en större variation i utbudet av stöd, vård och behandling, men kunskapen om vad det innebär för barn, unga och professionella är mycket begränsad. Ett större utbud kan ge ökade möjligheter att välja rätt, men det förutsätter överblick av vad som finns att tillgå och möjlighet att värdera insatsernas kvalitet. Det sistnämnda kräver kunskap om verksamheternas innehåll och hur detta ska relateras till priset för vårdinsatserna.26

24 Forte (2015) s. 4 f. 25 Se bilaga 5 med fler referenser. 26 Lundström T & Sallnäs M (2014) s. 52 ff.

Frågor om kvalitet och kostnader inom HVB-vården har väckts flera gånger under de senaste åren. Under större delen av 2000-talet har dygnskostnaden per vårdplats i HVB, med hänsyn tagen till inflation, ökat stadigt. Orsakerna till kostnadsökningen är inte helt kända.27 Det är t.ex. inte klarlagt om det finns ett samband med den omfattande privatiseringen av HVB-vården. Den har dock i sig skapat uppmärksamhet. Kreditupplysningsföretaget UC uppgav hösten 2014 att en granskning visade på vinster mellan 30 och 60 procent hos vissa företag som driver HVB. Bland de tio vinstrikaste vårdföretagen i landet drev sju HVB-verksamheter.28

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för hur den offentliga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster bör regleras. HVB är en av de verksamheter som omfattas av uppdraget. Syftet med utredningen är att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för – och på ett sådant sätt att de kommer brukarna till godo – samt att eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Utredningen ska föreslå hur offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster kan utformas så att den säkrar likvärdighet, kvalitet, samhällsekonomisk effektivitet, behovsstyrning och öppenhet. Den särskilde utredaren ska redovisa vissa delar av uppdraget senast den 1 november 2015 och övriga delar senast den 1 november 2016.29

I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) sammanfattar nationalekonomen Erik Lindqvist några orsaker till osäkerhet bland huvudmännen om hur de offentliga resurserna ska kunna användas effektivt för att säkerställa en god vård för barn och unga på HVB. Lindqvist uppmärksammar fyra kontraktsproblem såväl vid vård enligt SoL som vid vård med stöd av LVU:

1. Det är svårt att mäta och skriva kontrakt om kvalitet inom institutionsvården.

2. Efter att vården vid ett HVB pågått en tid vet personalen på institutionen mer än socialtjänsten om ungdomarnas vårdbehov.

27 Se bilaga 5 med fler referenser. 28 Dagens Industri den 19 november 2014. 29 Dir. 2015:22.

3. Socialtjänsten har svaga incitament att planera och följa upp vården.

4. Det finns en fundamental osäkerhet kring vilken typ av vård som passar vilka ungdomar, och det är ofta oklart exakt vilken typ av vård man bör avtala om.30

Lindqvist pekar på att den information som i dag är tillgänglig inte räcker för att hantera dessa problem. Dels handlar det om bristande sammanhang, t.ex. att information hos Socialstyrelsen om vårdtid inte är kopplad till enskilda HVB. Dels handlar det om att nya typer av mått på kvalitet hos respektive HVB skulle behövas, bl.a. socialtjänstens och de placerade ungdomarnas bedömning av vårdens kvalitet, frekvensen av vårdsammanbrott samt ungdomarnas utfall efter avslutad placering. Med information om planerad och faktisk vårdtid för samtliga placerade ungdomar skulle det exempelvis bli möjligt att identifiera HVB som systematiskt har långa vårdtider.

För att förbättra underlaget föreslår Lindqvist ett nytt register över institutionsvården (se vidare i kapitel 19).

16.4.2. Tillstånd, tillsyn och annan kontroll av HVB

Samtidigt som frågor uppkommit om vad det ökade utbudet av privata aktörer inneburit inom institutionsvården har den statliga kontrollen av HVB-verksamheten ökat. Sedan den 1 juni 2013 har IVO ansvar för tillståndsgivning och tillsyn inom området.

Enligt SoL får ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte utan tillstånd av IVO yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av bl.a. HVB. Tillstånd enligt SoL får endast beviljas om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet (7 kap. 2 § SoL). I förarbetena till bestämmelsen utvecklas vad kravet på god kvalitet och säkerhet innebär.31 Här anges bl.a. att den som förestår verksamheten bör ha en lämplig utbildning. Dessutom krävs att personen har tidigare erfarenhet av liknande verksamhet, liksom vitsordad personlig lämplighet. I lämplighetsprövningen bör enligt förarbetena också ingå en s.k.

30 Lindqvist E (2014) s. 31 ff. 31Prop. 1996/97:124 s. 147.

vandelprövning av personerna bakom det enskilda rättssubjektet som ansöker om tillstånd. Om verksamheten ändras eller flyttas helt eller till väsentlig del ska nytt tillstånd sökas.

I socialtjänstförordningen (2001:937, SoF) anges vad en ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet i form av bl.a. HVB ska innehålla. Det handlar bl.a. om vilken verksamhet som ska bedrivas och hur den ska finansieras (4 kap. 1 § SoF). Socialstyrelsen har för HVB beslutat föreskrifter som ytterligare anger vad en ansökan ska innehålla.32 I ärenden om tillstånd enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och SoL har IVO rätt att begära ut uppgifter ur belastningsregistret. IVO ska utfärda ett skriftligt bevis när tillstånd har meddelats och tillståndet får inte överlåtas. Tillstånd enligt SoL gäller tills vidare (4 kap. 3 § SoF). Den som utan tillstånd uppsåtligen eller av oaktsamhet yrkesmässigt bedriver verksamhet som är tillståndspliktig enligt SoL döms till böter (16 kap. 6 § SoL och 28 § LSS).

Kommuner som driver HVB ska anmäla det till (IVO). Detsamma gäller om ett landsting bedriver sådan verksamhet.

Tillsyn enligt SoL innebär en granskning av att verksamheten uppfyller de krav och mål som formulerats i lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter (13 kap. 2 § SoL). Syftet med IVO:s tillsyn utvecklas i 2 § förordning (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. Där anges att syftet är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Inspektion av HVB som tar emot barn och unga ska göras minst två gånger per år, varav åtminstone en ska vara oanmäld (3 kap. 19 § SoF). Ett tillsynsärende hos IVO kan också inledas genom att privatpersoner anmäler missförhållanden i verksamheten eller vid en s.k. lex Sarah anmälan. IVO får förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållanden som har betydelse för enskildas möjlighet att kunna få de insatser de har rätt till (13 kap. 8 § SoL och 26 f § LSS).

I tillsynsarbetet använder IVO nationella bedömningskriterier. Sådana kriterier finns för bl.a. tillsyn av ledningssystem för kvalitet och de särskilda befogenheterna vid SiS särskilda ungdomshem.

32 SOSFS 2003:20.

Ägarprövningsutredningen har föreslagit att det vid IVO:s tillståndsprövning ska ställas krav på insikt, erfarenhet och lämplighet för att beviljas godkännande eller tillstånd att bedriva verksamhet enligt bl.a. SoL. Utredningen har också föreslagit att den som ansöker om godkännande eller tillstånd enligt bl.a. SoL ska visa att den har ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet. Kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet ska gälla fortlöpande, dvs. även efter det att tillstånd eller godkännande beviljats. Det ska ingå i tillsynsmyndighetens ansvar att följa upp att tillståndshavare uppfyller kraven. Godkännande eller tillstånd att bedriva verksamhet enligt bl.a. SoL och LSS ska kunna återkallas om det framkommer att tillståndshavaren inte längre uppfyller de nya kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet. Detsamma gäller om tillståndshavaren inte längre har ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt.33

Vad den ökade kontrollen innebär för dygnsvården har diskuterats inom forskningen. Studier från främst andra länder och andra områden visar på risker för att kontrollen inriktas på det som är förhållandevis enkelt att mäta snarare än det som bör mätas, inom det sociala området administrativa data. Risker för att kvalitet likställs med dokumentation har också framkommit.34

I rapporten till ESO om kontraktsproblem i institutionsvård konstaterar Erik Lindqvist att det finns indikationer på att privata HVB har lika bra – eller bättre – kvalitet än offentliga HVB. Det finns dock olika tolkningar av detta resultat, enligt Lindqvist. En tolkning är att privata HVB faktiskt har bättre kvalitet. En alternativ tolkning är dock att privata HVB har högre måluppfyllelse avseende just de faktorer som fångas upp av tillsynen och vid upphandling, men inte nödvändigtvis vad gäller andra, mer svårmätbara faktorer.35

33SOU 2015:7 s. 223 ff. 34 Lundström T & Sallnäs M (2014) s. 61. 35 Lindqvist E (2014) s. 41.

16.5. Institutionsvård med stöd av LVU för barn och unga med psykisk ohälsa

Barn och unga med psykisk ohälsa är en grupp vars behov av stöd och vård berör flera lagar och verksamheter. Vilken roll som institutionsvård med stöd av LVU ska ha i det sammanhanget har varit en återkommande fråga i statliga utredningar och andra analyser sedan åtminstone slutet av 1980-talet. Problembilderna har formulerats på olika sätt, utifrån de kunskaper om beteenden, diagnoser och funktionsnedsättningar som varit tillgängliga vid respektive tillfälle.

I stort sett har dock lagstiftningen varit densamma sedan början av 1990-talet. Mycket har dock hänt i de sammanhang där den ska tillämpas. Kunskapsutvecklingen om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar har varit snabb och alltfler barn och unga har fått diagnoser som var relativt lite kända när dagens LVU tillkom. Svenska Föreningen för Barn- och ungdomspsykiatri har tagit fram ett vårdprogram för bedömning och behandling vid trotssyndrom och uppförandestörning inom barn- och ungdomspsykiatrin.36 Det har också blivit tydligare att barn och unga med autismspektrumtillstånd så långt som möjligt ska få sina stödbehov tillgodosedda inom ramen för familjen och den vanliga skolverksamheten, utan de institutionslösningar som fanns tidigare och särskilda skolformer.37 Utvecklingen inom hälso- och sjukvården har gått mot allt färre heldygnsplatser för barn- och ungdomspsykiatrisk vård, och de heldygnsplatser som finns är oftast avsedda för kortare vårdinsatser.

Sammantaget har behovet av samlade former för stöd och vård ökat liksom behovet av kunskap om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och psykisk ohälsa inom HVB-vården.

I kapitel 15 refererades erfarenheter och rekommendationer från barn med erfarenheter av vård på SiS särskilda ungdomshem och psykiatrisk vård, bl.a. med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Vid samtal som Barnombudsmannen (BO) fört med dessa barn har de efterfrågat en vård som är en

36 Svenska Föreningen för Barn- och ungdomspsykiatri (2011). 37 Om avinstitutionalisering och avveckling av tvångsmedel, se prop. 1984/85:176 s. 49 ff; prop. 1992/93:159 s. 42 ff, 49 ff och 110 ff; prop. 1996/97:156 samt lagen (1997:424) om avveckling av specialsjukhus och vårdhem. Om skolan, se 11 kap. 2 § skollagen, 18 kap. 2 § skollagen och 29 kap. 8 § skollagen.

blandning av socialtjänst och psykiatrisk vård. I en sådan vårdform skulle alla insatser vara integrerade. Barnet skulle ses som en helhet och kunna få tala om och få hjälp med allt det som är jobbigt, både hur det är hemma och de egna problemen.

Enligt den översikt av samtalen som BO gett utredningen vet barnen ofta inte varför de är intagna respektive placerade med stöd av LPT eller LVU och inte vad som förväntas av dem för att bli utskrivna. Däremot märker de att ansvaret för dem bollas runt och att ingen är beredd att möta deras samlade behov. Inte minst märker barnen att socialtjänsten har svårigheter att klara en sammansatt problematik med psykiatriska inslag. De berättar att de inte får behandling för ångest på HVB och att vården känns som förvaring. Även inom psykiatrin upplever barnen att de bara ”sitter av” vårdtiden. De går inte i skolan och utövar inte någon fritidsaktivitet. I stället förväntas de fokusera på att komma tillrätta med sitt beteende.

Barnens erfarenhet är också att hjälpen från barn- och ungdomspsykiatrin inte kommer förrän det har gått väldigt långt i form av t.ex. ett självmordsförsök eller allvarliga ätstörningar.

16.5.1. Psykisk ohälsa i förhållande till dagens LVU

Psykisk ohälsa har länge hört till den beteendeproblematik som kunnat leda till omhändertaganden med tvång. Detta var dock inte uttalat när LVU först infördes 1980, trots att hälsobegreppet fick en viktig roll i den lagen. Det individperspektiv som kom till uttryck i lagen innebar att beslut om tvångsvård för barn och unga primärt bara fick grundas på fara för den unges egen hälsa och utveckling.38 Vad hälsa betyder i detta sammanhang kommenterades inte i förarbetena, men lagens betoning på socialt relaterade miljöförhållanden och beteenden innebar en avgränsning i förhållande till hälso- och sjukvårdens uppgifter.39

Samtidigt som LVU sågs över under 1980-talet började förhållandet mellan lagen och vårdbehov vid psykisk ohälsa eller psykiatriska funktionsnedsättningar uppmärksammas alltmer. I regeringens

38Prop. 1979/80:1 Del A s. 499 f. 39 Med hälsa avses i LVU både fysisk och psykisk hälsa medan utveckling innefattar såväl social som känslomässig utveckling, enligt Socialstyrelsen i SOSFS 1997:15 s. 21.

förslag om en reviderad LVU år 1989 refererades uppgifter från Socialstyrelsen om att de traditionella beteendeproblemen blivit mindre vanliga i LVU-vården medan förekomsten av svåra psykiska problem ökat. Det föredragande statsrådet beskrev ökningen som djupt oroande och bedömde att risken var stor för att ungdomar med svåra psykiska problem skulle hamna utanför olika verksamheters ansvarsområden. Vidare betonade han vikten av individuell behandling och samverkan kring ungdomarna samt ökad differentiering och regional samordning för att tillgodose deras vårdbehov. Om hjälpen skulle ges av socialtjänsten – som hade det yttersta ansvaret – eller barn- och ungdomspsykiatrin fick avgöras från fall till fall.40

Socialutskottet delade regeringens bedömning och betonade särskilt behoven hos ungdomar med såväl svåra sociala problem och behov av kvalificerad vård under mycket lång tid. Ungdomar i den situationen får i många fall överhuvudtaget ingen vård, eller en helt otillfredsställande sådan, uttalade utskottet. För att möta efterfrågan på vård för de svårast störda ungdomarna krävs inte enbart ett tillräckligt antal platser på HVB. En betydligt mer differentierad vård måste kunna erbjudas, och det får enligt utskottet inte förekomma någon tvekan om fördelningen av ansvaret landsting och kommuner emellan.41 Någon ändring av lagen utifrån dessa bedömningar och uttalande föreslog dock inte Socialutskottet.

16.5.2. Utredningar sedan införandet av dagens LVU

I slutet av 1990-talet konstaterade Barnpsykiatrikommittén att det fanns en stor rättsosäkerhet för de ungdomar som inte uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom socialtjänsten på grund av sitt beteende, men som samtidigt inte heller uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt vad som anges i LPT. Kommittén efterfrågade en översyn av gränserna för när vård ska beredas den unge med stöd av LVU respektive LPT.42

Ett par år senare konstaterade LVU-utredningen att det fanns en stor grupp ungdomar i samhällsvård som hade psykiska problem förutom de problem som aktualiserat vården. Sammantaget bedömde

40Prop. 1989/90:28 s. 48, 57 och 66 f. 41 1989/90:SoU15 s. 1 f. 42SOU 1998:31 s. 212 ff.

utredningen ändå inte att LVU borde utvidgas till att omfatta unga med psykiska problem. Utredningen konstaterade att det rådde stor enighet bland företrädare för socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin om att en sådan utvidgning skulle kräva en helt annan kompetens och organisation än vad som fanns inom socialtjänsten. Ungdomar med psykiska problem har rätt att få stöd och hjälp hos den instans som har kompetens att behandla dem, närmare bestämt psykiatrin, konstaterade utredningen.43

Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén uppmärksammade särskilt en grupp unga med starkt utagerande beteende riktat mot omgivningen eller ett beteende riktat mot dem själva. Dessa unga har svårt att få sina behov av utredning och behandling tillgodosedda och har ofta behov av sociala och psykiatriska insatser samtidigt. Till problembilden hör, enligt kommittén, att unga på många håll generellt sett har svårt att få barnpsykiatrisk vård, i synnerhet om de har en sammansatt psykiatrisk och social problematik. Kommittén föreslog ett försök med fem samordnade verksamheter för barn som samtidigt behöver kvalificerade sociala och psykiatriska insatser.44

Nationell psykiatrisamordning pekade på behovet av utvecklade samarbetsformer och tydligare ansvarsfördelning så att ungdomar som omhändertagits med stöd av tvångslag erbjuds insatser av högsta kvalitet med tillgång till den bästa sociala och psykiatriska kompetens i samhället. Till följd av oklarheter om landstingens ansvar vid placeringar med stöd av LVU har barn och ungdomar med de största behoven av psykiatrisk vård i vissa fall sämst förutsättningar att få dem tillgodosedda. Nationell psykiatrisamordning ansåg att problemet var så allvarligt och så länge skapat konflikter och frustration att kommuner och landsting behövde vidta konkreta åtgärder för att finna lämpliga lösningar. Konkret föreslog Nationell psykiatrisamordning ett förtydligande i Riksavtalet för utomlänsvård om hur det ska tillämpas för personer som är placerade på SiS-institution eller HVB utanför sitt hemlandsting. Vidare ansåg Nationell psykiatrisamordning att sjukvårdshuvudmannens ansvar att tillgodose behovet av psykiatrisk vård för de personer som är placerade på SiS-institution bör konkretiseras i

43SOU 2000:77 s. 171 f. 44SOU 2005:81 s. 244, 261 och 343 ff.

lokala riktlinjer för samarbetet mellan psykiatrin och de aktuella SiS-institutionerna inom upptagningsområdet.45

Psykiatrilagsutredningen har föreslagit att undantaget i 3 § LPT om tvångsvård om patientens psykiska störning enbart utgörs av utvecklingsstörning ska tas bort. Utredningen antar att en sådan förändring, tillsammans med vissa andra förslag, kan leda till att vårdbehoven hos ungdomar med exempelvis autism eller störningar inom autismspektrumet i fortsättningen kan omfattas av psykiatrisk tvångsvård i stället för att som nu i vissa situationer falla utanför LPT och LVU. Psykiatrilagsutredningen tillägger dock att det finns andra ungdomar med tydligt vårdbehov som de föreslagna ändringarna inte kommer att ha någon betydelse för och som inte heller i fortsättningen kommer att fylla kriterierna för tvångsvård med stöd av LPT eller LVU.46 Vilka ungdomar det handlar om framgår inte. (Se vidare i kapitel 7 om gränsdragningen mellan LVU och LPT.)

De analyser och förslag som refereras ovan har med ett par undantag inte lett till några förändringar. Undantagen gäller den översyn av Riksavtalet för utomlänsvård som Nationell psykiatrisamordning föreslog (se kapitel 15). Psykiatrilagutredningens förslag bereds nu inom Regeringskansliet och kan leda till ny eller ändrad lagstiftning.

16.5.3. Inrättandet av SiS och utvecklingen av de särskilda ungdomshemmen

En av de viktigaste förändringarna inom HVB-vården sedan dagens LVU infördes är tillkomsten av SiS. Inrättandet av myndigheten motiverades delvis med behovet av förbättrad institutionsvård för barn och unga med svår psykisk ohälsa.

Som framgått efterlyste Socialutskottet en mer differentierad och specialiserad vård vid HVB inför införandet av dagens LVU. I ett betänkande från 1992 bekräftade och utvecklade en särskild utredare den problembild som utskottet lyft fram. Grupper som särskilt nämndes i samband med differentierings- och specialiseringsbehoven var ungdomar i gränszonen till kriminalvårdens respektive

45SOU 2006:100 s. 397 ff. 46SOU 2012:17 s. 855 f.

psykiatrins ansvarsområden. Den särskilde utredaren betonade att problemet var allvarligt och krävde helt nya metoder och förhållningssätt. Förutom nytt statligt huvudmannaskap, ny organisation, utveckling mot differentiering och specialisering av vården samt kompetensutveckling av personalen behövdes metodutveckling i samverkan med barn- och ungdomspsykiatrin.47

Regeringen delade utredarens bedömning av problemen. Den föreslog ett samlat statligt huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen och inrättandet av en ny statlig myndighet, SiS, för planering och drift av hemmen. Den nya myndigheten föreslogs få ansvaret för att anvisa plats vid den institution som i varje enskilt fall bedöms lämpligast. På det sättet skulle en behövlig differentiering av vården kunna ske efter klienternas behov och personlighetsutveckling, enligt regeringen. Det föredragande statsrådet pekade på behovet av enheter med särskilt hög bevakningsgrad som exempel på en önskvärd differentiering.48

Alltsedan SiS tog över ansvaret för de särskilda ungdomshemmen har frågor om ansvarsfördelningen och samarbetet mellan SiS och den psykiatriska vården varit på agendan. Till SiS uppgifter hör att utforma verksamheten så att den utgår från flickors och pojkars samt kvinnors och mäns villkor och behov. SiS ska också genom samverkan med andra myndigheter och övriga aktörer verka för att brukarna får en sammanhållen vård.49 Som framgår av kapitel 9 gäller också särskilda krav på tillgången till läkare vid SiS särskilda ungdomshem.

När det gäller differentiering av vård och behandling utgår SiS i första hand från ungdomarnas kön och ålder. Därefter avgör behovens art eller tyngd. Flera av SiS ungdomshem har avdelningar där behandlingsinnehållet särskilt anpassats så att de kan ta emot ungdomar med neuropsykiatriska funktionshinder. SiS arbetar också med forskning och utveckling av behandlingsmetoder för bl.a. barn och unga med allvarliga beteendeproblem.

47SOU 1992:18 s. 9 ff, 86 f och 106. 48Prop. 1992/93:61 s. 1 f, 11 f och 21 ff. 49 2 § 4 samt 4–5 §§ förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse.

16.5.4. Barn och unga med omfattande psykisk ohälsa – en stor grupp vid HVB

Trots det återkommande intresset i utredningssammanhang för frågor om psykisk ohälsa bland barn och unga som vårdas på institution med stöd av LVU har bara ett fåtal samlade översikter och analyser gjorts.

På vissa punkter finns det relativt mycket underlag, särskilt om användningen av psykofarmaka inom HVB och om psykisk hälsa eller ohälsa vid inskrivning på SiS särskilda ungdomshem. Den del av LVU-vården som utförs av HVB utanför SiS är dock mycket svår att överblicka.

Det är också svårt att tolka generella beskrivningar eftersom barn och unga på HVB är en heterogen grupp med många olika individuella behov. I vissa fall är behoven mycket komplexa med inslag av psykisk ohälsa som kanske inte diagnostiserats, i andra fall är de knutna till någon enstaka diagnos där ett socialt nedbrytande beteende kan vara svårt att skilja från symtombilden. Genomgående framstår den psykiska ohälsan som mer utbredd bland flickor än pojkar som vårdas på institution med stöd av LVU.

En analys som Socialstyrelsen gjort av uppgifter i patientregistret över öppen och sluten vård ger en övergripande bild av psykiatriska diagnoser bland barn och unga som var placerade vid HVB under mer än tre månader under 2013.50 I den grupp som varit placerade på HVB ingår såväl de som vårdats med stöd av LVU som de som vårdats med stöd av SoL. Med reservation för eventuella brister i rapporteringen till patientregistret visar uppgifterna att förekomsten av psykiatriska diagnoser var mycket stor på SiS särskilda ungdomshem. Förekomsten var också särskilt stor bland flickor och kvinnor på SiS och övriga HVB.

En undersökning bland ungdomar i åldern 12–19 år som placerades på SiS särskilda ungdomshem i Västsverige åren 2004–2007 ger en bild av omfattande psykiska problem. Förekomsten av olika diagnoser bedömdes av psykiater, psykologer och socialarbetare med hjälp av olika bedömningsmetoder och utifrån kriterierna i diagnosmanualen DSM-IV (Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders IV). Av de undersökta ungdomarna hade 63 procent någon

50 Socialstyrelsen (2014k) s. 15. Uppgifterna avser personer folkbokförda i Sverige med psykiatriska diagnoser i Socialstyrelsens patientregister (öppen och sluten vård) åren 2012–2013.

psykiatrisk störning som bedömdes kräva specialistkompetens. ADHD förekom hos 47 procent av ungdomarna medan 17 procent av dem hade någon form av autismspektrumtillstånd. Drygt en tiondel av ungdomarna hade en utvecklingsstörning. Depression förekom hos 20 procent av ungdomarna och ångest hos 18 procent medan 12 procent hade psykotiska symtom. Studien omfattade ungdomar som placerats med stöd av LVU, SoL och lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ung-domsvård (LSU), och som domstol eller socialtjänst efterfrågat psykosocialt eller psykiatriskt stöd till. De forskare som gjort studien konstaterar ändå att andelen ungdomar med psykisk ohälsa överensstämmer med studier på ungdomsinstitutioner i andra länder. De drar slutsatsen att de särskilda ungdomshemmen behöver ha tillgång till personal med särskild psykiatrisk och neuropsykiatrisk kompetens och att behandlingsprogram baserade på neuropsykiatrisk kunskap behöver inkluderas i vården vid de särskilda ungdomshemmen.51

De strukturerade inskrivningsintervjuer som SiS gör med placerade barn och unga ger viktig information också om deras psykiska hälsa. Intervjuerna följer ADAD intervjuformulär och manual, som SiS översatt till svenska och anpassat efter svenska förhållanden (ADAD står för Adolescent Drug Abuse Diagnosis). Intervjun ger information om den unges aktuella situation och problematik inom olika livsområden, bl.a. psykiska eller känslomässiga problem. I den del av formuläret som gäller psykiska eller känslomässiga problem finns frågor om huruvida olika känslor, reaktioner och beteende stämmer för barnet eller den unge. Det gäller exempelvis ”kan inte kontrollera sitt beteende när man är arg” (59 procent svarade ja), ”ofta ängslig/orolig” (40 procent svarade ja), ”behöver medicin för att somna” (38 procent svarade ja), ”rädd att skada någon annan” (24 procent svarade ja), ”självmordstankar” (16 procent svarade ja) och ”känner för att skada sig själv” (13 procent svarade ja). Praktiskt taget alla problem inom området är vanligare bland flickor än pojkar, även koncentrationssvårigheter och aggressivt beteende mot andra.52

Under de senaste åren har de domar från HFD som gällt bedömning av rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende för vård med stöd av LVU uppmärksammats. Som framgår av kapitel 7 har

51 Ståhlberg O m.fl. (2010). 52 SiS (2013d) s. 5 ff, 23 ff och 60 ff.

dessa domar skapat osäkerhet i rättstillämpningen och varningar har framförts för att domarna leder till att barn och unga med stora vårdbehov faller utanför samhällets yttersta skyddsnät. Samtidigt finns det tecken på att behoven inte längre beskrivs utifrån barns och ungas beteende utan som brister i hemmiljön, vilket kan leda till en ofullständig eller missvisande bild av de behov som vården ska tillgodose. Det går också, som framgår av kapitel 4, att se en viss minskning av andelen barn och unga som vårdas med stöd av LVU endast på grund av eget beteende, även om det kan finnas olika orsaker till den förändringen.

Vid sidan av den oklarhet som kan ha uppkommit efter HFD:s domar från 2010 finns det en grupp barn och unga som verkar kunna vårdas antingen med stöd av LVU eller LPT, beroende på bl.a. omfattningen av självskadebeteenden och suicidhot. Nationell psykiatrisamordning pekade på vissa överlappningar mellan LVU och LPT. En liten grupp barn och unga som är svårt sjuka i psykos, drogrelaterade tillstånd, självskadebeteende och utagerande tillstånd hänvisas från psykiatrin till HVB eller SiS-institutioner. Orsaken kan vara platsbrist inom barn- och ungdomspsykiatrin eller att det inte finns slutenvårdsenheter som klarar att hantera en stökig, utagerande tonåring.53

Ett par genomgångar av domar från förvaltningsrätter ger en bild av att utagerande beteende ofta beaktas vid beslut om vård med stöd av 3 § LVU till följd av annat socialt nedbrytande beteende medan självskadebeteende, suicidrisk och matproblematik beaktas mer sällan. Medan utagerande beteende främst beaktas för pojkar beaktas självskadebeteende, suicidrisk och matproblematik i första hand för flickor.54

16.5.5. Uppföljningar och utvärderingar av institutionsvårdens innehåll

Uppföljningar och utvärderingar som gjorts under de senaste åren ger en bild av flera brister i vården, men dessa ligger ofta i ett gränsland där det inte är uppenbart att endast en aktör har ansvar och möjlighet att åtgärda dem. Det gäller inte minst tillgången till

53SOU 2006:100 s. 368. Jfr Alenius H (2011) s. 95ff och Johannesson H (2014) s. 50 ff och 65. 54 Smed L (2011) och Johannesson H (2014) s. 47 ff.

psykiatrisk vård eller habilitering under en placering på HVB. Med tanke på att psykisk ohälsa är vanligare bland flickor som vårdas på institution med stöd av LVU är det troligt att bristerna drabbar dem särskilt hårt, vilket måste ses som ett viktigt jämställdhetsproblem.

Socialstyrelsen har i en utvärdering av vården och omsorgen om placerade barn och unga studerat vård för självskadehandlingar, dvs. de fall då barn och unga i befolkningen respektive placerade barn och unga har vårdats för avsiktligt destruktiva handlingar eller skadehandlingar med oklar avsikt inom den specialiserade öppen- eller slutenvården. Sammantaget hade år 2010 tio gånger fler barn och unga som var placerade på HVB vårdats för självskador än barn och unga som inte varit placerade. I riket hade i genomsnitt 2,9 procent av barn och unga i åldern 11–20 år som var placerade i HVB vårdats för självskadehandling i specialiserad öppen- eller slutenvård under eller efter placeringen. Mot bakgrund av bl.a. detta bedömde Socialstyrelsen att kommunerna behöver se till att det finns kunskap, kompetens och stöd kring frågor som rör psykosociala och psykiska problem i HVB.55

Socialstyrelsen har också i ett par studier visat på en omfattande användning av psykofarmaka bland placerade barn och unga.

En utvärdering 2013 visade att andelen barn och unga på HVB som regelbundet medicinerade med antidepressiva läkemedel, konventionella sömnmedel och antipsykotiska läkemedel var 15, 17 respektive 19 gånger högre än för barn och unga i befolkningen. För ångestdämpande läkemedel och melatonin var andelen 12 gånger högre. ADHD-läkemedel bland unga i HVB var nio gånger vanligare, vilket innebar att nästan 13 procent av dem som var placerade i HVB stod på regelbunden ADHD-medicinering. Socialstyrelsens utvärdering indikerar vidare att behandling med psykofarmaka för placerade barn och unga inte alltid sker enligt behandlingsrekommendationer och att utskrivningen av psykofarmaka sker på olika grunder i olika delar av landet. Socialstyrelsen konstaterar att landstingen behöver se över utskrivningen av psykofarmaka till barn och unga och användandet av alternativa insatser. Medicineringen får inte leda till att barn som medicineras

55 Socialstyrelsen (2013f) s. 13 och 41 ff.

får sämre stöd på annat sätt, t.ex. i form av annan terapi och familjestöd.56

I en kartläggning 2014 konstaterade Socialstyrelsen att förskrivningen av psykofarmaka till placerade barn och ungdomar är fortsatt hög. Det kan förklaras både med att gruppen har en omfattande psykiatrisk problematik med hög förekomst av bl.a. ADHD, men också att de har fler förskrivande vårdenheter än barn och ungdomar som inte var placerade. Socialstyrelsens kartläggning visar också att barn och unga som var placerade på HVB, inklusive SiS särskilda ungdomshem, i större omfattning än jämnåriga fick psykofarmaka förskrivet av privata läkare som med all sannolikhet var anlitade som konsulter. Allmänt sett hade barn och ungdomar som inte varit placerade en tydligare kontakt med specialiserade verksamheter och läkare med kompetens i specialiteter som är relevanta för barn och ungdomar med psykisk störning eller neuropsykiatrisk problematik. I viss mån hade även barn och unga som var placerade i familjehemsvård en tydligare sådan kontakt än barn och unga vid HVB.

I kartläggningen 2014 intervjuade myndigheten ungdomar som var placerade vid SiS särskilda ungdomshem. Svaren ger en bild av att de flesta som använde psykofarmaka upplevde att det var till stor hjälp. Trots det upplevde nästan hälften att de hade biverkningar av sina mediciner. Ungdomarna tyckte genomgående att medicineringen på SiS särskilda ungdomshem kändes trygg och att den skedde under kontrollerade former. De som hade erfarenhet av flera placeringsformer menade att det var en skillnad att vara placerade på SiS särskilda ungdomshem jämfört med andra HVB. På HVB kunde det finnas mycket droger och otillåten användning av psykofarmaka.57

Ett annat perspektiv ger Maria Andersson Vogel i en doktorsavhandling från Stockholms universitet. Där beskriver hon LVUvårdens innehåll och resultat för 128 ungdomar som deltog i ett projekt för att förbättra förutsättningarna för deras utskrivning från SiS särskilda ungdomshem och deras eftervård. Vid inskrivning framträdde gruppen som i många avseenden könssegregerad. Pojkarnas mest framträdande problematik var brottslighet medan

56 A.a. s. 13, 41 och 45ff. 57 Socialstyrelsen (2014k) s. 20 ff.

flickorna rapporterade en omfattande psykisk ohälsa. Även vid uppföljning efter utskrivning framträdde flickornas psykiska ohälsa som omfattande, trots vissa positiva förändringar. En fjärdedel av flickorna i undersökningsgruppen hade försökt ta livet av sig under året efter utskrivning från SiS.

Andersson Vogel konstaterar att resultaten i avhandlingen visar att flickorna och deras problematik framträder relativt otydligt genom hela vårdkedjan, vilket tycks leda till att de inte får den hjälp de behöver. Vid inskrivning rapporterade de en omfattande psykisk ohälsa, vilket vare sig institutionspersonal eller eftervårdande insatser tycktes uppmärksamma. Hon drar slutsatsen att det i dag inte verkar finnas insatser som är utformade för flickornas behov och frågar om en del av de flickor som placeras vid de särskilda ungdomshemmen borde vårdas i andra former. Att de placeras inom SiS tyder på att det saknas andra insatser inom exempelvis barn- och ungdomspsykiatrin. Mot den bakgrunden behöver fler riktade insatser utvecklas för flickor med omfattande psykiska problem inom både slutenvården och öppenvården, menar Andersson Vogel.58

16.5.6. Andra erfarenheter och synpunkter

Autism- och Aspergerförbundet har till utredningen överlämnat en skrivelse som sammanfattar förbundets erfarenheter av hur LVU används och vad som behöver förändras. Ett grundläggande problem är, enligt förbundet, bristande kunskaper om autismspektrumtillstånd hos alla berörda myndigheter och övriga aktörer. År 2009 gick förbundet igenom 15 LVU-ärenden som rör barn med autismspektrumtillstånd. Flera problem konstaterades. Bland annat saknas kompetens om autismspektrumtillstånd där LVU-beslut verkställs och det görs inga anpassningar i boendemiljön för barn med sådana tillstånd. Även sammansättningen av barn lyftes fram som ett problem eftersom barn och unga med autismspektrumtillstånd blandas med barn och unga som använder droger, är kriminella m.m. Vidare bedömde förbundet att socialtjänsten

58 Andersson Vogel M (2012) s. 175 ff.

brister i ansvaret att samverka med exempelvis barn- och ungspsykiatrin (BUP) under den tid barnet är omhändertaget.59

Autism- och Aspergerförbundet har till utredningen även överlämnat resultaten av en granskning av 87 HVB åren 2012–2013. Huvuddelen av de granskade hemmen blandade ungdomar med psykosocial problematik med andra ungdomar. Knappt en tiondel av hemmens föreståndare hade erfarenhet av LSS-verksamhet.60

Riksförbundet Attention genomförde år 2012 en enkätundersökning om medlemmarnas erfarenheter av placeringar. De 64 svaren visar enligt Attention på stora förbättringsbehov, bl.a. när det gäller placerade barns skolgång, tillämpningen av bestraffnings- och belöningsmetoder och tillgång till stöd som gör att placeringen upplevs meningsfull.61

Utredningen har tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomfört ett rundabordssamtal om samverkan kring placerade barn och unga. Deltagarna kom från SKL, landsting, kommuner och professionsföreningar inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Under mötet efterfrågades tydligare ansvarsfördelning mellan BUP och socialtjänsten när det gäller placerade barn och unga. Tydligare begrepp inom området och ett tydligare uppdrag till landstingen när det gäller bl.a. hälsoundersökningar av placerade barn och unga bedömdes kunna främja och underlätta samverkan. Fler integrerade behandlingsalternativ, som motsvarar såväl sociala som psykiska eller psykiatriska vårdbehov, efterfrågades också under mötet, särskilt för barn och unga som har självskadebeteenden eller neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Överhuvudtaget behöver inslagen av tvång i vården för barn och unga med psykisk ohälsa mycket noga analyseras, menade några deltagare. Individuellt utformade och frivilliga insatser med stöd av LSS har lokalt visat sig vara alternativ till vård med stöd av LPT med bältesläggning av ungdomar med mycket svåra självskadebeteenden.

59 Autism- och Aspergerförbundets synpunkter inför översyn av LVU 2013-14-16. Dnr S2012:07/2013/9. 60 HVB-hem som tar emot ungdomar med autism och Aspergers syndrom. En granskning av 87 HVB av Maria Grimståhl. Tillgänglig på Autism- och Aspergerförbundets webbplats (www.autism.se). 61 ”- Det höll mig vid liv, enkät om omhändertagna barn”, Attentions webbplats (http://attention-riks.se/).

Vid utredningens möten med organisationer, experter och personal vid SiS särskilda ungdomshem har förhållandet mellan LVU och psykiatrin i vid mening berörts. Sammantaget har det vid dessa möten förmedlats en bild av osäkerhet inom både psykiatrin och vid särskilda ungdomshem om de gemensamma kontakterna och om vilka krav och förväntningar som respektive verksamhet ska leva upp till.

16.6. Institutionsvård med stöd av LVU för barn och unga med hedersrelaterad problematik

Ett barn eller en ung person kan behöva placeras utanför hemmet på grund av att hon eller han är utsatt för hedersrelaterat våld eller förtryck. Om vårdnadshavarna inte samtycker till vård som behövs kan barnet under vissa omständigheter omhändertas enligt LVU. Socialtjänsten kan också i vissa fall hålla barnets vistelseort hemlig för vårdnadshavarna, om det bedöms vara nödvändigt (14 § LVU). Under vissa förhållanden kan även personer som fyllt 18 men inte 20 år placeras med stöd av 3 § LVU. Barn och unga som placeras till följd av hedersrelaterat våld eller förtryck kan behöva både akuta och långsiktiga insatser av emotionell, praktisk eller social karaktär. De kan även behöva rehabiliterande insatser som hjälper dem att skapa ett självständigt liv och delta aktivt i samhället.62

Socialstyrelsen har definierat begreppet skyddat boende som en boendeinrättning som tillhandahåller platser för heldygnsvistelse avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser.63 Enligt Socialstyrelsens allmänna råd om våld i nära relationer bör det på ett skyddat boende finnas tillräcklig bemanning och tillräckliga skyddsanordningar för att kunna erbjuda skydd mot hot, våld och andra övergrepp.64 Samtidigt är det viktigt att tänka på att en våldsutsatt person även kan behöva andra insatser, exempelvis råd och stöd.65

62 Socialstyrelsen (2014l) s. 43. 63 Socialstyrelsen, Termbanken: ”skyddat boende” (www.socialstyrelsen.se). Definitionen avser den språkliga termen skyddat boende. Det är inte en juridisk definition. 64 SOSFS 2014:4 s. 9. 65 Socialstyrelsen (2014l) s. 43.

Undersökningar har pekat på att det saknas ett tillräckligt antal platser i skyddat boende och att majoriteten av de unga som utsätts för hedersrelaterat våld eller förtryck placeras i verksamheter eller boendeformer utan särskild kompetens kring målgruppen.66Resultaten från en nationell kommunenkät som har genomförts av länsstyrelserna i Skåne, Stockholms län och Västra Götalands län visar att 23 procent av utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck under 18 år placerades på HVB med särskild kompetens medan 7 procent placerades i familjehem med särskild kompetens. Bland unga över 18 år var det ännu färre som placerades i en verksamhet med särskild kompetens kring hedersrelaterat våld och förtryck. Placeringarna gavs till större delen som bistånd enligt SoL men det skedde också ett stort antal placeringar enligt LVU.67

Av Länsstyrelsen Östergötlands kontakter med verksamheter och aktörer framkommer att de unga ofta berättar mer utförligt om utsatthet efter att de vet att placeringen kommer att hålla, som efter att beslut om LVU-vård gått igenom eller när de beviljats en placering i ett skyddat boende. Laddade och tabuiserade upplevelser som sexuella övergrepp i eller utanför familjen eller HBT-tillhörighet framkommer ofta först efter en längre tids placering.68

I ett utvecklingsarbete som Länsstyrelsen Östergötland bedriver i samarbete med sex pilotkommuner har det framkommit att det behövs fler skyddade boenden anpassade efter målgruppens behov. Erfarenheter från utvecklingsarbetet tyder på att behovet av platser är mycket stort, särskilt för barn under 18 år som utöver att hotas av sitt nätverk också lider av PTSD, självskadebeteende, anorexi eller utvecklat någon form av missbruk. De boenden som fått utvecklingsmedel från länsstyrelserna är ofta fullbelagda och passar inte alltid utifrån sitt geografiska läge för enskilda kommuner. Kommunerna har då som alternativ att antingen använda sig av ordinarie familjehem eller HVB och där är kompetensen ofta inte tillräcklig för att hantera både hotbilden, behovet av skydd och de ungas stora behov i den akuta fasen efter ett uppbrott från familjen. Det är också svårt för socialtjänsten att stötta i den utsträckning som behövs för ett oerfaret familjehem eller HVB, då placeringarna

66 Brottsförebyggande rådet (2010) s. 11 och Länsstyrelsen Östergötland (2011) s. 11. 67 Länsstyrelsen Östergötland (2011) s. 13. 68 A.a. s. 26.

utifrån hotbilden i de flesta fall måste ske utanför länet. Risken finns då att placeringen havererar och att antingen ungdomen eller boendet avbryter vården.69

Även om det pågår ett arbete för att öka antalet platser för barn och unga utsatta för hedersrelaterat våld eller förtryck menar Länsstyrelsen Östergötland att den generella brist som finns inom den ordinarie HVB-vården, där det finns ett stort fokus på unga som brottslingar snarare än som brottsoffer, innebär att frågan behöver lyftas till statlig nivå.70

Vid utredningens kontakter med företrädare för det Nationella Kompetensteam som Länsstyrelsen Östergötland utvecklat avseende frågor om hedersrelaterat våld eller förtryck har det framkommit önskemål om mer specialiserad institutionsvård. Det handlar dels om att säkra tillräcklig kompetens för vård när hedersproblematiken kombineras med annan problematik som t.ex. självskadebeteende, dels om att utveckla och arbeta med ”hållandestrukturer” utan inlåsning som kan förhindra att en utsatt flicka själv återvänder till föräldrarna. Enligt företrädarna för det Nationella Kompetensteamet skulle en sådan mer specialiserad vård kunna finnas på ett par institutioner inom ramen för SiS verksamhet.71

Den mest alarmerande upptäckten i arbetet med att utveckla det Nationella Kompetensteamet har, enligt Länsstyrelsen Östergötland, varit att så många barn i landet är utsatta för allvarliga brott och grova kränkningar. Det Nationella Kompetensteamet har inrättat en nationell stödtelefon för yrkesverksamma och ideellt verksamma i ärenden som rör hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive tvångs- och barnäktenskap samt könsstympning av flickor och kvinnor. Av samtalen under 2014 rörde 60 procent utsatta personer under 18 år och drygt 30 procent utsatta personer under 15 år. En stor majoritet av de utsatta i alla åldrar var flickor och kvinnor.72

69 Länsstyrelsen Östergötland (2014) s. 17. 70 A.a. s. 6. 71 Uppgifter från Nationella kompetensteamet för arbete mot hedersrelaterat våld och förtryck vid möte med utredningen i december 2014. 72 Länsstyrelsen Östergötland (2015) s. 5 och 16 ff.

16.7. Institutionsvård med stöd av LVU för ensamkommande barn

Som framgår av kapitel 4 har antalet ensamkommande barn som vårdas på HVB med stöd av SoL ökat kraftigt det senaste decenniet. När det gäller institutionsvård med stöd av LVU förefaller ökningen av antalet ensamkommande barn ha varit betydligt mindre. Det finns dock tecken på en viss ökning i dag, som innebär nya uppgifter och utmaningar för verksamheterna. Enligt uppgifter från SiS var drygt 50 ensamkommande barn placerade vid de särskilda ungdomshemmen under 2013, drygt 100 under 2013 och knappt 140 under 2014. Uppgifterna bör tolkas med försiktighet, men myndigheten bedömer att det skett en snabb förändring.73

Antalet ensamkommande barn som söker asyl i Sverige fortsätter överhuvudtaget att öka. Under 2014 sökte drygt 7 000 ensamkommande barn asyl vilket kan jämföras med drygt 3 800 under 2013. Enligt Migrationsverket beräknas cirka 8 000 ensamkommande barn söka asyl i Sverige under 2015.74

SiS har genomfört en kartläggning av målgruppen ensamkommande barn som ger en bild av deras behov och förutsättningar inom tvångsvården. En slutsats av kartläggningen är att det finns en språkbarriär och att bristen på tolkar och språkkunnig personal är akut. I intervjuerna med avdelningsföreståndare inom SiS framkom att ensamkommande barn hade haft mycket svårt att förstå varför de var inlåsta och var de befann sig. Enligt föreståndarna ledde det ofta till oro, ångest och utagerande beteende. Många uppgavs tro att de var i ungdomsfängelse eller i förvar i avvaktan på utvisning. En avdelningsföreståndare pekade på risken för att tvångsvården på låst avdelning ”triggar deras trauman”.

Bland avdelningsföreståndarna fanns det en utbredd uppfattning om att ensamkommande barn generellt sett placeras på vagare grunder än andra grupper, att akutplaceringarna blir för långa och präglas av för hög grad av slutenhet. Mot bakgrund av detta är behovet av bättre samverkan mellan institutionerna och socialtjänsten stort. Samarbetet med övriga berörda myndigheter samt landstingen när det gäller hälso- och sjukvårdsfrågorna bör också utvecklas.

73 SiS (2014c) och SiS (2015) s. 23. 74 Migrationsverket (2015) s. 1 f.

Ensamkommande barn är många gånger mycket misstänksamma mot samhället och vuxenvärlden, enligt SiS kartläggning. Motstridiga uppgifter om ålder och bakgrund är inte ovanligt. En särskild grupp utgör de som har fått ett avvisningsbesked och som befinner sig vid SiS särskilda ungdomshem i väntan på utvisning. När det gäller frågorna om åldersbestämning och arbetet med dem som har avvisningsbesked finns ett behov av att utveckla samverkan med framför allt Migrationsverket.

I rapporten refereras en annan studie som gjorts på ett av SiS särskilda ungdomshem. Där framgår att ensamkommande är en heterogen grupp med skilda erfarenheter och behov, men att de har ett gemensamt behov av ett särskilt bemötande där de bereds möjlighet att kommunicera på sitt eget språk, tillgång till stabiliserande samtal, traumabearbetning samt möjlighet till fler undervisningstimmar. Det finns också behov av mer kunskap och fortbildning kring traumabearbetning, asylprocessen och copingstrategier bland ensamkommande.

Enligt SiS kartläggning kan placeringen av ensamkommande barn på de särskilda ungdomshemmen många gånger betraktas som en följd av vårdsammanbrott under tidigare placering. En vanlig placeringsorsak enligt socialtjänsten är att barnen inte får vara kvar i nuvarande boende på grund av våld eller hot om våld. De flesta skrivs också ut för fortsatt vård på annat HVB. Andra vanliga placeringsorsaker var missbruk av narkotika och/eller hot om våld, konflikter på HVB, psykiska problem, upprepade rymningar och stöld eller snatteri.

Dokumentationen om de ensamkommande barnens hälsa och skolgång under tiden på SiS är av varierande kvalitet. Flera av de som ingick i kartläggningen bedömdes dock under tiden på SiS ha någon form av självskadebeteende och för några bedömdes det finnas suicidrisk.

SiS kartläggning avslutas med ett förslag om en styrgrupp för frågor om ensamkommande barn inom myndigheten och att en handlingsplan bör tas fram för det fortsatta arbetet kring gruppen.75Inför 2015 har SiS ett inriktningsmål där ensamkommande barn är ett prioriterat område.76

75 SiS (2014c). 76 SiS (2015) s. 23.

16.8. Utredningens överväganden och förslag

16.8.1. Inledande överväganden

Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att krav på god kvalitet i tvångsvården för barn och unga ska föras in i den nya LVU. Kraven innebär att vården ska vara bl.a. trygg, säker och ändamålsenlig. Vidare ska kvaliteten i vården systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

Vårdens innehåll är givetvis ett nyckelområde för att de föreslagna kvalitetskraven ska kunna uppnås och för att barnrättsperspektivet ska få genomslag i vården. En fortsatt utveckling av innehållet efter individuella behov är också nödvändig för att vården ska bli god för bl.a. barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och för barn och unga som är utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck.

I kapitel 7 föreslår utredningen att rekvisitet annat socialt beteende ska modifieras i den nya LVU så att det tydligare framgår att beteendet i sig självt ska vara avgörande vid bedömningen av vårdbehovet. Syftet är att klargöra att barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar inte ska riskera att falla utanför samhällets yttersta skyddsnät, vilket de kan göra till följd av den rättstillämpning som utvecklats under senare år. Utredningen vill understryka att den föreslagna författningsändringen måste ses som förpliktelse för samhället att förbättra tillgången till adekvata insatser med stöd av LVU för barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.

Samtidigt är vårdens innehåll ett område som bara delvis kan diskuteras samlat. Det finns betydande skillnader mellan familjehemsvård och institutionsvård, men också mellan olika delar av vården i familjehem respektive HVB. Det finns också vissa omständigheter som är speciella eller särskilt viktiga när det gäller vård med stöd av LVU, vare sig den sker i familjehem eller vid HVB.

Ökad professionalisering hotar familjehemsvårdens syften

Inom familjehemsvården har utredningen mött exempel på en ökad professionalisering av vården som kan strida mot samhällets ambitioner att erbjuda barn och unga i familjehem tillgång till en

familjemiljö och inte en specialiserad behandlingsinsats. Utredningen har också fått signaler om andra oroande tendenser. Det finns tecken på alltmer kortsiktiga åtaganden från familjehemsföräldrar och framväxten av en ”familjehemsmarknad” med ekonomiska drivkrafter. Till problemen hör att det knappast finns något samlat underlag för att beskriva pågående förändringar inom området. Under alla förhållanden innebär utvecklingen att arbetet med att rekrytera och stödja familjehem blir ännu viktigare. Utredningen har i sitt tidigare delbetänkande (SOU 2014:3) behandlat vissa frågor om innehåll och kvalitet i familjehemsvården.

Sedan delbetänkandet lämnades till regeringen har Forte gett ut en kunskapsöversikt av Bo Vinnerljung och Tore Andressen om barn och unga i samhällets vård med svenskt, nordiskt och internationellt perspektiv. I kunskapsöversikten konstateras att det är svårt att utvärdera familjehemsvård som syftar till att ge barnet goda uppväxtförhållanden under lång tid. Så gott som ingen studie har dock funnit bättre utfall på lång sikt för barn som växt upp i familjehem, när de jämförts med socialt utsatta barn som växt upp hemma. Det gäller även när jämförelsegruppen varit syskon som växt upp hos föräldrarna. Teoretiskt sett är det lättare att utvärdera familjehemsvård med rehabiliterande syften, exempelvis att minska kriminalitet eller att förbättra barnets psykiska hälsa. Så vitt känt finns inga svenska utvärderingar på området, med undantag för ett försök med en amerikansk intensiv familjevårdsmodell som visade positiva resultat.

Ökad professionalitet en nyckelfråga inom institutionsvården

Institutionsvården för barn och unga på HVB väcker flera frågor om innehåll, kvalitet och resultat. Av dessa kan bara ett fåtal besvaras utifrån det kunskapsunderlag som nu är tillgängligt. Det är dock tydligt att behovet av ökad professionalitet är en nyckelfråga i institutionsvården.

IVO har konstaterat att de flesta barn och unga på kommunalt och enskilt drivna HVB tycks ha det bra och säger att de trivs – samtidigt som det är tveksamt om de får den hjälp som de behöver. IVO:s konstaterande fångar en grundläggande utmaning som institutionsvården – och socialtjänsten som ansvarar för den – står

inför. En samlad syn på innehåll och kvalitet bör vara vägledande för institutionsvården utifrån vad som anges i lagar och andra regler och är etiskt försvarbart. Vården behöver bygga på bästa tillgängliga kunskap om behandlingar och andra former av stöd samtidigt som den utformas så att barn och unga är delaktiga i den och deras erfarenheter tas till vara. Den bör vara en evidensbaserad praktik med ett tydligt barnrättsperspektiv.

Flera hinder och risker för att institutionsvården inte ska motsvara dessa krav och behov kan urskiljas. Det handlar särskilt om bristande kompetens, bristande tillgång till kunskap om behandlingsmetoder och annat stöd, bristande systematiskt arbete för att följa upp och utveckla vården samt bristande samverkan kring bl.a. hälsa och utbildning. IVO har särskilt pekat på de risker som låg utbildning tillsammans med ett stort utbud av metoder, av vilka många är hemmagjorda och oprövade, innebär för att vården vid HVB inte blir trygg och säker. Mot den bakgrunden har IVO rekommenderat huvudmännen att utveckla ett evidensbaserat arbetssätt i HVB-vården. Myndigheten har också rekommenderat socialnämnderna att vid val av HVB inför en placering inhämta kunskap om personalens utbildning samt arbetssätt och metoder för att bedöma verksamhetens förutsättningar att bidra till att målen för placeringen uppnås.

Dessa hinder och risker gäller för institutionsvård med stöd av både SoL och LVU och berör därför ett betydligt större område än vad som varit utredningens huvuduppgift. Med vissa undantag, i första hand SiS särskilda ungdomshem, är det också svårt att särskilja förhållandena vid HVB som vårdar barn och unga med stöd av LVU. Ofta förekommer både tvångsvård och frivillig vård på samma HVB, och ett barn eller en ung person kan under olika perioder vårdas med stöd av både SoL och LVU på samma HVB.

Att hindren och riskerna även gäller vid institutionsvård som samhället tvingar barn och unga till gör dem dock ännu viktigare att uppmärksamma och så långt möjligt undanröja. Kunskapsluckorna är i dag stora och det går inte att utesluta att barn och unga i vissa fall kan tvingas till vård som är skadlig för dem.

Styrning med kunskap och systematisk uppföljning

Både när det gäller familjehemsvård och institutionsvård är utvecklingen av vårdens innehåll och kvalitet beroende av att det finns väl fungerande former för styrning med kunskap och systematisk uppföljning. Behovet av breda genomlysningar av drivkrafter och förändringar inom såväl familjehems- som institutionsvård är stort, i synnerhet när det gäller faktorer som påverkar innehåll och kvalitet. Dessa frågor behandlas i kapitel 19.

16.8.2. Kompetens hos föreståndare och personal vid HVB

Utredningens bedömning: Dagens allmänt hållna regler om

kompetens hos föreståndare och personal vid HVB medför risker för att innehållet i vården inte har tillräckligt god kvalitet, såväl vid val av metoder och arbetssätt som vid utförandet av dem.

Utredningens förslag: Regeringen bör ge Socialstyrelsen i upp-

drag att utreda förutsättningarna för en eftergymnasial grundutbildning för personal på HVB, vilken annan utbildning som kan vara lämplig för arbete med behandling för barn och unga på HVB och vilka författningsändringar som kan behövas för stärkta krav på kompetens hos föreståndare och personal inom institutionsvården.

Utredningen är starkt oroad av den beskrivning som IVO gjort av kompetensen hos personalen vid enskilt och kommunalt drivna HVB. För en ökad professionalisering av institutionsvården är god kompetens en avgörande fråga.

Dagens allmänt hållna regler om kompetens hos föreståndare och personal vid HVB medför risker för att innehållet i vården inte har tillräckligt god kvalitet, såväl vid val av metoder och arbetssätt som vid utförandet av dem. Föreståndare ska enligt gällande regler ha lämplig utbildning medan det för övrig personal inte finns några utbildningskrav alls utöver vad som krävs för en ändamålsenlig verksamhet (3 kap. 5 § och 4 kap. 4 § SoF). Socialstyrelsen ställer i sina föreskrifter vissa ytterligare krav på föreståndare, som ska ha

en utbildning som motsvarar 180 högskolepoäng enligt dagens poängsystem. Kompetensen hos föreståndare vid enskilt drivna HVB prövas av IVO i samband med tillståndsgivningen. Föreståndare vid kommunala HVB, som enligt gällande regler inte behöver ansöka om tillstånd utan endast anmäler verksamhet, prövas inte på samma sätt.

Utredningen delar IVO:s bedömning att det behövs en grundutbildning för personal på HVB och tydligare bedömningar av vilka andra utbildningar som är lämpliga för arbete med behandling för barn och unga på HVB. Utredningen ser starka skäl för att föreståndare ska ha en utbildning med inriktning mot bl.a. socialt arbete eller beteendevetenskap. Vidare ser utredningen starka skäl för att det i den övriga personalen bör finnas personer med någon form av utbildning eller erfarenhet inom dessa områden.

Det har emellertid inte varit möjligt för utredningen att närmare belysa frågor om lämpligheten i de olika utbildningar och andra erfarenheter som föreståndare och personal vid HVB i dag har. Därmed har det inte heller varit möjligt att bedöma vilka förändringar som kan vara motiverade. Huvuddelen av institutionsvården sker också med stöd av SoL och kräver en bredare genomgång och analys än vad som kan göras med utgångspunkt i en översyn av LVU. Förutsättningarna för HVB kan dessutom komma att påverkas av de förslag som Ägarprövningsutredningen har lämnat och av resultaten av den pågående utredningen om regleringen av den offentliga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att utreda förutsättningarna för en eftergymnasial grundutbildning för personal på HVB, vilken annan utbildning som kan vara lämplig för arbete med behandling för barn och unga på HVB och vilka författningsändringar som kan behövas för stärkta kompetenskrav på föreståndare och personal inom institutionsvården. När det gäller den del av uppdraget som avser annan lämplig utbildning bör utgångspunkten vara att det kan handla om utbildningar med inriktning på socialt arbete. Det kan dock ingå i uppdraget att inventera och bedöma om det eventuellt finns utbildningar i t.ex. särskilda behandlingsmetoder som kan vara lämpliga för personal på HVB.

16.8.3. Tillgång till medicinsk och psykologisk kompetens vid HVB

Utredningens bedömning: Att säkerställa tillgången till medicinsk

och psykologisk kompetens vid enskilt och kommunalt drivna HVB är särskilt angeläget när vården sker med tvång, i synnerhet om verksamheten har en inriktning mot barn och unga med psykiska funktionsnedsättningar eller psykisk ohälsa. Regeringen bör överväga att ge IVO i uppdrag att utifrån sin tillsyn bedöma tillgången till medicinsk och psykologisk kompetens vid HVB om frågan inte aktualiseras i IVO:s planering och aktiviteter de närmaste åren.

Det är väl belagt att förekomsten av olika hälsoproblem, inte minst psykisk ohälsa, är stor hos barn och unga som vårdas på HVB. Det gäller för barn och unga i såväl kommunalt som enskilt drivna HVB och i SiS särskilda ungdomshem. Det är också väl belagt att användningen av bl.a. psykofarmaka är stor bland dessa barn och unga.

Krav på tillgång till läkare finns i dag för de särskilda ungdomshemmen. För övriga HVB finns inga motsvarande krav. Av Socialstyrelsens allmänna råd framgår att det vid ett HVB som tar emot barn och unga bör finnas tillgång till läkare och psykolog med särskilda kunskaper som är lämpade för sådana verksamheter. Tillgången kan säkerställas t.ex. genom att en överenskommelse träffas med ansvarig sjukvårdshuvudman som innebär att hjälp kan fås vid en närbelägen sjukvårdsinrättning som har läkare och psykolog med lämpliga kunskaper.77

Tillgång till den medicinska och psykologiska kompetens som krävs för verksamheten vid enskilt och kommunalt drivna HVB är en viktig kvalitetsfråga. Att säkerställa tillgången till medicinsk och psykologisk kompetens är särskilt angeläget när vården sker med tvång, och i synnerhet om verksamheten har en inriktning mot barn och unga med psykiska funktionsnedsättningar eller psykisk ohälsa.

Det finns i dag krav på att föreståndaren för ett HVB ska kunna ansvara för att bl.a. bevaka den enskildes behov av hälso- och sjukvård och tandvård samt att den hälso- och sjukvård och tandvård

77 Allmänna råd till 2 kap. 2 § SOSFS 2003:20.

som behövs görs tillgänglig.78 Underlaget för att bedöma i vilken utsträckning som detta fungerar i praktiken och hur olika HVB har organiserat sin tillgång till den kompetens som kan behövas är i dag otillräckligt. Det bör, enligt utredningens bedömning, vara möjligt att få en aktuell och tillförlitlig bild av detta genom IVO:s frekvenstillsyn av HVB, som innebär att tillsynsmyndigheten regelbundet besöker alla institutioner. En möjlighet kan vara en tematisk tillsynsinsats av det slag som IVO arbetar med, riktad till samtliga HVB eller till de institutioner som enligt HVB-registret är inriktade på vård för barn och unga med bl.a. beteendeproblem, psykosociala problem, neuropsykiatrisk störning och psykisk störning. En sådan insats bör vara i linje med den mer riskbaserade tillsyn som IVO nu utvecklar.

Utredningen anser att regeringen bör överväga att ge IVO i uppdrag att utifrån sin tillsyn bedöma tillgången till medicinsk och psykologisk kompetens vid HVB om frågan inte aktualiseras i myndighetens planering och aktiviteter de närmaste åren. En sådan bedömning bör också avse behovet av eventuella ytterligare åtgärder för att stärka tillgången till medicinsk och psykologisk kompetens vid HVB.

16.8.4. Integrerad vårdform och utveckling av specialiserad och differentierad vård vid HVB

Utredningens bedömning: Det finns ett stort behov av en

integrerad vårdform, där både vård enligt LVU och specialiserad hälso- och sjukvård kan utföras samtidigt, särskilt för en mindre grupp barn och unga med omfattade psykiatriska vårdbehov samtidigt som de vårdas på HVB med stöd av LVU.

Utredningens förslag: Socialstyrelsen bör få i uppdrag att utreda

förutsättningar och former för en integrerad och mer specialiserad dygnsvård som samlat kan möta behov av vård med stöd av LVU och hälso- och sjukvård, främst psykiatrisk vård. I uppdraget bör även ingå att analysera förutsättningarna för differentiering och specialisering i övrig institutionsvård med stöd av LVU.

782 kap. 1 § SOSFS 2003:20. Föreskrifterna är under revidering.

En av de viktigaste utmaningarna för institutionsvården är att möta alltmer individuella och komplexa vårdbehov hos barn och unga. Många som vårdas vid HVB med stöd av LVU har också behov av specialiserad hälso- och sjukvård, inte minst psykiatrisk vård. De kan också behöva vårdas i institutionsmiljöer som utformats efter deras särskilda behov och där de möter personal med särskild kompetens, t.ex. om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar eller hedersrelaterat våld och förtryck. Vid vissa omfattande och sammansatta behov har bara någon eller några enstaka institutioner i landet förutsättningar att ge en god vård.

Som framgår av detta kapitel har behovet av en integrerad och mer specialiserad vårdform varit en återkommande fråga under många år. Frågan är alltjämt olöst. Utredningen har ovan beskrivit flera sammanhang och situationer där behovet fortfarande är aktuellt. Det gäller särskilt för barn och unga med omfattade psykiatriska vårdbehov i anslutning till en LVU-placering till följd av deras eget beteende.

Ett tema i BO:s sammanställningar av barns och ungas erfarenheter av institutionsvård med stöd av LVU är att deras samlade behov inte tillgodoses vid HVB eller inom psykiatrin. De upplever att ansvaret för dem bollas runt mellan myndigheter som är osäkra på sitt ansvar och sina uppdrag. Dessa erfarenheter stöds av resultaten från studier och kartläggningar som refereras ovan om främst insatser för barn och unga med psykisk ohälsa. Utredningen har också varit i kontakt med företrädare för organisationer för personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och deras anhöriga som framfört kritik mot att den vård som finns ofta inte motsvarar behoven hos barn och ungdomar med psykisk ohälsa.

Lagar, samhällssektorer och verksamheter utgår inte alltid från en samlad syn på barns och ungas behov av stöd. Mot den bakgrunden föreslås i kapitel 15 vissa förändringar i syfte att förbättra samverkan mellan kommuner och landsting om insatser för placerade barn och unga. Utredningen bedömer dock att det utöver detta behövs förändringar inom den del av institutionsvården som utförs med stöd av LVU i syfte att säkerställa samlade vård- och stödinsatser till de barn och unga som ofta är i störst behov av dem.

Många barn och unga med omfattande och sammansatta behov vårdas med stöd av LVU vid SiS särskilda ungdomshem. Det ingår i SiS uppdrag att utforma sin verksamhet så att den utgår från

flickors och pojkars samt kvinnors och mäns villkor och behov. Att genom samverkan med andra myndigheter och övriga aktörer verka för en sammanhållen vård är också en del av SiS uppdrag.79 SiS arbetar aktivt med dessa frågor och har bl.a. inrättat specialiserade avdelningar för unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Myndigheten har dock inte ett uttalat ansvar för att utföra hälso- och sjukvårdsinsatser, även om den formellt sett har möjlighet att anställa läkare.

Frågan om individualisering, differentiering och specialisering berör inte enbart SiS särskilda ungdomshem. Mycket talar för att barn och unga som vårdas vid andra HVB med stöd av LVU också har behov som kräver en sammanhållen vård. Utredningen har i det närmaste föregående avsnittet framhållit att det är särskilt angeläget att säkerställa tillgången till medicinsk och psykologisk kompetens vid enskilt och kommunalt drivna HVB som bedriver vård med stöd av LVU. Det gäller i synnerhet om verksamheten har en inriktning mot barn och unga med psykiska funktionsnedsättningar eller psykisk ohälsa.

Sammantaget bedömer utredningen att behovet av en integrerad vårdform, där både vård enligt LVU och specialiserad hälso- och sjukvård kan utföras samtidigt, är så stort att frågan bör utredas vidare. Utgångspunkten bör vara att vårdformen ska ha ett tydligt och avgränsat uppdrag att bedriva en samlad och specialiserad vård för en mindre grupp barn och unga, i första hand med omfattande neuropsykiatrisk problematik. Behoven behöver dock beskrivas och preciseras mer ingående tillsammans med en analys av vilken kompetens som krävs för att tillgodose dem. Även de juridiska, organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna för vårdformen behöver analyseras närmare.

Eftersom en integrerad och mer specialiserad vårdform bör avgränsas till en mindre grupp barn och unga behöver dess roll och funktion utformas i förhållande till arbetet för individualisering, differentiering och specialisering inom institutionsvården i övrigt, särskilt den del som ges med stöd av LVU. Såväl inom SiS som bland enskilt och kommunalt driva HVB finns det lösningar och planer för ökad individualisering, differentiering och specialisering. Det är angeläget att staten bidrar till överblick och samlad utveckling

794–5 §§ förordning (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse.

inom detta område som rör begränsade grupper av barn och unga i utsatta situationer och med stora behov. Inte minst gäller det för barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och för barn och unga som är utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Socialstyrelsen bör få i uppdrag att utreda förutsättningar och former för en integrerad och mer specialiserad vårdform som samlat kan möta behov av vård med stöd av LVU och hälso- och sjukvård, främst psykiatrisk vård. I uppdraget bör ingå att analysera de övriga förutsättningarna för differentiering och specialisering inom institutionsvård med stöd av LVU, såväl i enskilt och kommunalt drivna HVB som SiS särskilda ungdomshem. Uppdraget bör resultera i ett konkret förslag till hur en integrerad och specialiserad vårdform kan inrättas och en bedömning av vilka ytterligare åtgärder som behövs för specialisering och differentiering av den institutionsvård som bedrivs med stöd av LVU.

Utredningen bedömer att en integrerad och specialiserad vårdform bör kunna placeras inom SiS och vara en form av HVB, men det är angeläget att Socialstyrelsen ges möjlighet att pröva vilken lösning som är lämpligast utifrån juridiska och behandlingsmässiga förutsättningar. Av det skälet använder utredningen termen ”dygnsvård” i beskrivningen av uppdraget.

Uppdraget bör genomföras i samverkan med SiS, SKL och företrädare för enskilda HVB. Barns och ungas erfarenheter och synpunkter bör inhämtas som en del av underlaget för utredningen.

16.8.5. Forskning och utveckling

Utredningens bedömning: Det behövs ett program för forsk-

ning och utveckling om innehåll och kvalitet i samhällsvård för barn och unga. Ett sådant program bör särskilt omfatta stöd till praktiknära forskning Det ligger inom ramen för Fortes möjligheter till fortsatta initiativ inom området att ta fram ett sådant program.

Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) bör, inom ramen för sitt utvidgade uppdrag inom socialtjänstområdet, överväga möjligheterna att ta fram en systematisk kunskapsöversikt om stöd till familjehem.

Forsknings- och utvecklingsprogram om innehåll och kvalitet i samhällsvård för barn och unga

Behovet av forskning och utveckling om innehåll och kvalitet i samhällsvård för barn och unga är betydande. Systematiska insatser för att fylla de mycket stora kunskapsluckor som finns är nödvändiga för att säkerställa en god vård för barn och unga i familjehem och på HVB.

Enligt den kunskapsöversikt som Bo Vinnerljung och Tore Andreassen skrivit för Forte är kunskapen starkt begränsad om vilka barn som har nytta av en institutionsvistelse, vilka kombinationer av åtgärder som är effektivast för vem eller varför interventioner fungerar när de faktiskt gör det. I de nordiska länderna finns det inte några effektstudier av institutionsvård, endast ett fåtal resultatstudier och ett antal registerstudier. Problemet gäller i viss mån även familjehemsvård med ett rehabiliterande syfte. Ett första steg kan vara försök med före-eftermätningar med standardiserade instrument, ett andra steg kan vara experimentella studier av vanliga behandlingsmetoder.

Vinnerljung och Andreassen pekar på några områden som särskilt behöver uppmärksammas i den fortsatta forskningen om institutionsvård och familjehemsvård med rehabiliterande syfte:

  • Individuell förändring före, under och efter institutionsvistelsen. De flesta bedömningar av institutionsvistelsen har genomförts efter vistelsen.
  • Sambandet mellan det som erbjuds och barnens utvecklingsmässiga nivå och funktion. En placering som är lämplig för en 13-åring kan vara olämplig för en 17-åring.
  • Utveckling av väl beskrivna institutionsmodeller och en evaluering av dessa. Undersökningar om effekterna av institutionsbehandling har oftast behandlat institutioner utan hänsyn till skillnader i innehåll och organisation.

Även flera andra utvecklingsområden nämns i kunskapsöversikten. Det handlar bl.a. om kartläggningar av psykisk ohälsa med diagnostiska instrument samt praktiknära försök där socialtjänsten tillförs medicinsk eller pedagogisk kompetens utifrån positiva erfarenheter från andra länder.

Utredningen konstaterar att de frågor som Vinnerljung och Andreassen tar upp har stor relevans för utvecklingen av innehåll och kvalitet i vården för barn och unga med stöd av LVU. Frågorna har berörts i olika satsningar under senare år, bl.a. avseende barns och ungas psykiska hälsa, men inte fått någon långsiktig lösning eller behandlats just utifrån placerade barns och ungas förhållanden.

Fortes initiativ med att ta fram en kunskapsöversikt är mycket välkommet, enligt utredningens bedömning. Det behöver dock följas av konkreta insatser för stöd till fortsatt forskning och utveckling om stödet till barn och unga i samhällsvård. Ett program för sådana insatser är angeläget och ligger inom ramen för Fortes möjligheter till fortsatta initiativ inom området. Utredningen bedömer att ett sådant program också bör omfatta stöd till praktiknära forskning, som har stor betydelse för utvecklingen av nya metoder och arbetssätt som efter hand kan bli föremål för större utvärderingar.

Vidare är en belysning av konsekvenserna av den tilltagande professionaliseringen inom familjehemsvården angelägen.

Kunskapsöversikt om stöd till familjehem

Stöd till familjehem är en grundläggande fråga för att de ska kunna ge placerade barn och unga en god vård. Enligt Vinnerljungs och Andreassens kunskapsöversikt för Forte finns det nära nog ingen svensk forskning som visar på vilka former av stöd som ger positiva effekter, t.ex. för att minska antalet avbrutna placeringar. I andra länder har olika stödprogram dock visat goda resultat, bl.a. metoder för att minska stress för barn och familjehemsföräldrar och för att stödja anknytningsbeteende. Även starkt strukturerat stöd till familjehemmen har visat positiva effekter på stabilitet.

En kunskapsöversikt av den forskning som är tillgänglig om stöd till familjehem skulle, enligt utredningens bedömning, vara ett värdefullt bidrag för fortsatta utvecklingsinsatser. För att bli ett användbart underlag bör kunskapsöversikten omfatta såväl generella utbildningar som olika former av program, metoder och arbetssätt för stöd i delar av familjehemsvården. Effekter och andra dokumenterade resultat av stödet bör belysas i översikten. Det är också viktigt med de olika utbildningarnas och stödformernas

relevans för svenska förhållanden och att eventuella etiska aspekter på utbildningarna och stödet diskuteras.

Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) kommer under 2015 att få ett vidgat uppdrag som också omfattar socialtjänstens område. Utredningen bedömer att SBU, inom ramen för sitt utvidgade uppdrag, bör överväga möjligheterna att ta fram en systematisk kunskapsöversikt om stöd till familjehem.

17. Verksamheten vid särskilda ungdomshem

17.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen göra en övergripande översyn av de bestämmelser som gäller för verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen och bedöma behovet av författningsändringar. I det ingår att studera bestämmelserna om de särskilda befogenheterna, bl.a. avskiljning, i syfte att tydligare ge uttryck för den restriktivitet som ska iakttas vid användningen. Utredningen ska beakta de förslag som Statens institutionsstyrelse (SiS) har lämnat till regeringen. Utredaren ska föreslå följdändringar även i annan lagstiftning som avser SiS verksamhet, t.ex. vård som bedrivs enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), i den mån de är en konsekvens av eventuella ändringsförslag i LVU. Utgångspunkten för utredningens arbete i denna del är att bestämmelserna ska vara tydliga och konsekventa i syfte att stärka den enskildes rättssäkerhet samtidigt som de tillgodoser behovet av säkerhet och trygghet för både boende och personal.

I detta kapitel lämnar utredningen förslag till ändringar i de bestämmelser som reglerar verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen. Utredningen lämnar även förslag till vissa ändringar i LSU och LVM.

17.2. SiS verksamhet

SiS ansvarar för sådana hem som avses i 12 § LVU, dvs. de särskilda ungdomshemmen. På de särskilda ungdomshemmen bedrivs individuellt anpassad tvångsvård och behandling av ungdomar som på

någon grund som anges i 3 § LVU behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. Det är bara på SiS särskilda ungdomshem som barn och unga kan låsas in och hållas kvar med tvång. Det finns inte något formellt hinder för att den som vårdas med stöd av 2 § LVU placeras vid ett särskilt ungdomshem. Vissa särskilda ungdomshem kan även ta emot barn och unga som vårdas på frivillig grund med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453, SoL).

Det finns 24 särskilda ungdomshem med drygt 600 platser för akutplacering, utredningsplacering och behandlingsplacering. De flesta platserna är låsbara.1 SiS särskilda ungdomshem tar emot ungdomar med psykosociala problem, utagerande beteende, drogmissbruk och kriminalitet.

SiS bedriver också tvångvård och behandling för vuxna med missbruksproblem samt verkställer sluten ungdomsvård.

17.2.1. Platsanvisning

Om socialnämnden har beslutat att den unge ska vistas i ett särskilt ungdomshem ska SiS enligt 12 § andra stycket LVU anvisa plats i ett sådant hem. Bestämmelsen anger inte inom vilken tid en plats ska anvisas av SiS. JO har konstaterat att det ligger i sakens natur att när socialnämnden har beslutat om ett omedelbart omhändertagande och bedömt att den unge ska beredas plats på ett särskilt ungdomshem måste SiS skyndsamt kunna tillhandahålla en lämplig plats. Enligt JO är det uppenbart att det som regel krävs att en plats kan tillhandahållas mer eller mindre omedelbart.2 JO har vid granskning av ett ärende där socialtjänsten hade erbjudits en plats efter två dagar från ansökan uttalat att det självfallet kan finnas situationer när ett visst dröjsmål med placeringen är ofrånkomlig. En sådan situation skulle kunna uppstå exempelvis efter en brand, en omfattande skadegörelse eller någon annan oförutsedd händelse som gör det nödvändigt att snabbt placera om ett antal personer. Att SiS i det aktuella fallet kunde erbjuda en akutplats först efter två dagar berodde dock på problem av ett helt annat slag och SiS kritiserades för dröjsmålet.3

1 www.stat-inst.se 2 JO beslut den 6 september 2000 med dnr 1796-2000. 3 JO beslut den 25 september 2014 med dnr 3359-2014.

17.2.2. De särskilda befogenheterna

De barn och unga som vårdas på SiS särskilda ungdomshem har ofta svårigheter i form av drogmissbruk, impulsivt temperament, psykiska och psykosomatiska besvär samt utagerande- och kriminellt beteende. De har ofta en relativt hög benägenhet att reagera med aggression och våld.4 Vidare är det välkänt att ungdomar med olika typer av utagerande problematik som vistas tillsammans på institution kan ha en ”smittoeffekt” på varandra. Särskilt gäller detta om man blandar ungdomar med låg risk för anti-socialt beteende med ungdomar med hög risk för motsvarande beteende. Sammantaget innebär dessa olika omständigheter att konfliktsituationer av varierande svårighetsgrad, innefattande större eller mindre inslag av våld, mellan ungdomar och personal eller mellan olika ungdomar som är placerade på samma avdelning/institution, kan utgöra relativt frekventa inslag på SiS särskilda ungdomshem.5 Varje år inträffar allvarliga incidenter som leder till personskador både på andra ungdomar och på SiS personal. Det handlar ibland om ungdomar som är mycket utagerande och som blir fritagna under vapenhot.6 Ungdomarnas komplexa problematik innebär att det finns behov av att i vissa situationer kunna vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att barn och unga inte kommer till skada. För att kunna genomföra vården på de särskilda ungdomshemmen har SiS därför rätt att använda vissa särskilda befogenheter. Det innebär att personalen har rätt att ta till vissa tvångsåtgärder om det bedöms nödvändigt för att kunna genomföra vården.

De särskilda befogenheterna är

1. begränsningar av rörelsefriheten (15 § LVU),

2. begränsningar i rätten att ringa och ta emot telefonsamtal och ta

emot besök (15 a § LVU),

3. vård vid låsbar enhet (15 b § LVU),

4. vård i enskildhet (15 b § LVU),

5. hållas i avskildhet (15 c § LVU),

4 SiS (2012a) s. 14. 5 A.a.s. 14. 6 Uppgift till utredningen från SiS.

6. förbud mot berusningsmedel m.m. och omhändertagande av

egendom (16 § LVU),

7. kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning (17 § LVU),

8. skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svett-

prov (17 a § LVU),

9. övervakning av brev och andra försändelser (19 § LVU), 10. förstörande eller försäljning av egendom (20 § LVU), och 11. polishandräckning (43 § LVU).

De särskilda befogenheterna gäller den som vårdas enligt 3 § LVU och den som är omedelbart omhändertagen enligt 6 § LVU om grunden för omhändertagandet är att det är sannolikt att den unge behöver beredas vård enligt 3 § LVU.7

Av 18 § LVU och 8 kap. 4 § socialtjänstförordningen (SoF) följer dock att SiS för en viss institution kan medge att 16 och 17 §§ LVU ska gälla för alla som vårdas där. Det innebär således att de särskilda befogenheterna förbud mot berusningsmedel m.m. och omhändertagande av egendom samt möjligheten till kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning även kan gälla barn och unga som är placerade vid ett särskilt ungdomshem med stöd av 2 § LVU eller SoL. SiS har använt sig av denna möjlighet för samtliga sina hem.

Visitation av bostadsrum

Det finns ingen särskild bestämmelse i LVU som ger personalen någon uttrycklig rätt att företa visitationer av de ungas bostadsrum. JO har emellertid ansett att personalen har rätt att företa visitationer av de ungas bostadsrum även om dessa inte lämnat något samtycke eller inte är närvarande. Dels för att kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning får sägas vara mer långtgående än en visitation av ett bostadsutrymme, dels för att själva frihetsberövandet får anses innebära en så övergripande och vittgående rättighetsinskränkning att en undersökning av bostadsrummet

7 SiS (2012) Riktlinjer/Juridik, LVU, Flik 6 Särskilda befogenheter m.m s. 7. Överlämnade till utredningen från SiS.

framstår som en helt underordnad åtgärd. Enligt JO följer det av 18 § LVU att visitationsrätten även omfattar den som vistas frivilligt på ett särskilt ungdomshem. Enligt JO utgör rumsvisitationer ett löpande inslag i vården och behöver inte dokumenteras i form av särskilda beslut.8

Enligt SiS interna riktlinjer har institutionerna rätt att genomföra visitationer av bostadsrum och gemensamma lokaler med de hjälpmedel som anses erforderliga. Det kan t.ex. innebära att man låter en narkotikahund söka igenom bostadsrummen och övriga lokaler.9

17.2.3. Proportionalitetsprincipen

I enlighet med proportionalitetsprincipen får de särskilda befogenheterna endast användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas (20 a § LVU). Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Bestämmelsen i 20 a § är tillämplig vid alla tvångsåtgärder utom omhändertagande av sådan egendom som avses i 16 §. Detta följer av att omhändertagande av sådan egendom är obligatorisk.

Proportionalitetsprincipen innebär att skälen för att vidta en tvångsåtgärd inom ramen för vården enligt LVU ska ställas i relation till de olägenheter ingripandet innebär för den enskilde i fråga om bl.a. hans eller hennes självbestämmande och integritet. Det betyder att en tvångsåtgärd ska stå i rimlig proportion till vad man kan vinna med åtgärden och den nytta som tvångsåtgärden kan ha för den enskilde. Om syftet med tvångsåtgärden kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd, ska den åtgärden väljas. Proportionalitetsprincipen ger således uttryck för att minsta möjliga tvång ska användas för att nå det avsedda syftet och innebär samtidigt en erinran om att tvånget får användas endast om syftet med åtgärden inte kan tillgodoses genom mindre ingripande

8 JO 1998/99 s. 262. 9 SiS (2012) Riktlinjer/Juridik, LVU, Flik 6 Särskilda befogenheter m.m. s. 51.

åtgärder. Vid användningen av de särskilda befogenheterna ska således en avvägning alltid göras i detta avseende.10

17.2.4. Rätt att överklaga beslut om de särskilda befogenheterna

Enligt 42 § första stycket LVU får SiS beslut rörande de särskilda befogenheterna överklagas hos förvaltningsrätten, om beslutet

  • innebär inskränkningar i särskilt fall av rätten för den som vistas i hemmet att föra telefonsamtal eller ta emot besök,
  • gäller vård i enskildhet,
  • gäller att hållas i avskildhet, eller
  • avser förstörande eller försäljning av egendom.

Övriga beslut får inte överklagas, dvs.

  • vård vid låsbar enhet,
  • förbud mot berusningsmedel m.m. och beslut om omhändertagande av egendom,
  • kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning,
  • skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov, och
  • övervakning av brev och andra försändelser.

Barn under 15 år är inte behöriga att själv överklaga beslut om de särskilda befogenheterna. Om barnet är under 15 år så är det den unges vårdnadshavare som har talerätt i dessa mål. Enligt SiS bör därför institutioner som har ungdomar under 15 år i sin vård utarbeta rutiner som säkerställer att vårdnadshavare utan dröjsmål delges beslut som får överklagas enligt 42 § LVU. Vårdnadshavaren ska informeras om möjligheten att överklaga beslutet och inom vilken

10Prop. 2004/05:123 s. 59 f.

tid detta måste ske.11 Den som överklagar ett beslut om särskilda befogenheter har inte rätt till offentligt biträde (39 § LVU).

17.3. Särskilt om vård i enskildhet och hållas i avskildhet

De särskilda befogenheterna vård i enskildhet och hållas i avskildhet ligger nära varandra begreppsmässigt och sammanblandas ibland med varandra.

Vård i enskildhet innebär att den unge vårdas på en egen enhet utan möjlighet att träffa andra boende men ständigt tillsammans med personal. Vården ska svara mot ett väl definierat förutsebart vårdbehov hos den enskilde klienten. Sådan vård får pågå under högst två månader i följd om inte särskilda behandlingsskäl motiverar en längre tid.

Hållas i avskildhet (avskiljning) innebär att den unge hålls skild från andra i ett rum med stängd dörr och under fortlöpande uppsikt av personal. Avskiljning får vidtas om den unge uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen. Den unge får inte hållas i avskildhet längre tid än vad som är oundgängligen nödvändigt och inte i något fall under längre tid än 24 timmar i följd.

17.3.1. Vård i enskildhet

Enligt 15 b § LVU får, om det krävs med hänsyn till den unges speciella behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga intagnas säkerhet, en intagen på en låsbar enhet hindras från att träffa andra intagna genom att vårdas i enskildhet.

Barnet eller den unge12 får vårdas vid en sådan enhet under högst två månader i följd. Om särskilda behandlingsskäl föranleder det, får dock vården vid enheten pågå längre tid, förutsatt att förutsättningarna för vård i enskildhet fortfarande föreligger och barnet eller den unge samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. En fråga om vård i enskildhet ska prövas

11 SiS (2012)Riktlinjer/Juridik, LVU, Flik 6 Särskilda befogenheter m.m. s. 69. 12 Lagtexten använder begreppet ”den intagne”.

fortlöpande och alltid omprövas inom sju dagar från senaste prövning.

Vistelse i öppnare former kan innebära att barnet eller den unge regelbundet deltar i behandlings- och/eller fritidsaktiviteter utanför avdelningen. Daglig vistelse i skola eller på praktikplats är andra exempel på vistelse i öppnare former.13

Bestämmelsen om vård i enskildhet infördes den 1 juli 2003. Samtidigt förtydligades bestämmelsen om avskiljning. Ändringen föranleddes av JO:s tolkning av bestämmelsen om avskiljning. En institution inom SiS hade av behandlingsskäl låtit ungdomar bo enskilt vid en avdelning utan möjlighet att träffa andra boende. Personal fanns med den unge på den aktuella avdelningen, och enligt SiS mening kunde man därmed inte anse att den unge hölls avskild. JO menade emellertid att SiS tolkning inte stämde överens med lagens mening. Enligt JO avsågs med ”hållas avskild från de övriga vid hemmet” alla situationer där den unge genom institutionens åtgärder hindras från att träffa andra.14

När bestämmelsen infördes anfördes i förarbetena att det individuella vårdbehovet för ungdomar med vissa neuropsykiatriska svårigheter, t.ex. ADHD, kan göra det svårt för dem att bo tillsammans med flera andra ungdomar. En del av dessa unga far direkt illa i en grupp och kan periodvis behöva enskild vård under en viss tid för att kunna klara att vistas i grupp. Också när det gäller ungdomar som är påverkade av alkohol eller narkotika kan det finnas behov av att han eller hon vistas en tid enbart tillsammans med personal. Detta eftersom det är svårt att klara av att vara i grupp om man är påverkad eller har svår abstinens. Vidare behöver ett fåtal ungdomar som är särskilt våldsamma eller hotfulla ibland vårdas enskilt, särskilt i början av behandlingsperioden. Behandlingspersonalen kan därigenom förhindra eller avbryta ett våldsamt utagerande beteende genom att den unge vårdas med behandlingspersonal under en period. Även i dessa fall är sådan enskild vård motiverad av vårdskäl, men också för att den unges eller de övriga boendes säkerhet ska kunna garanteras. Däremot kan personalens säkerhet inte motivera vård i enskildhet. Alternativet, att ha den unge kvar i gruppen, innebär i stället akuta avskiljningar med stöd

13 SiS (2012) Riktlinjer/Juridik, LVU, Flik 6 Särskilda befogenheter m.m. s. 25. 14 JO 2002/03 s. 222.

av 15 § c LVU, inte bara av den unge själv utan ofta också av andra ungdomar i gruppen. Detta försvårar och kan till och med omöjliggöra behandlingen.15

Vård i enskildhet skiljer sig således från att hållas i avskildhet, se nedan. För det första svarar vård i enskildhet mot ett väl definierat vårdbehov hos det enskilda barnet eller den unge vilket för det andra inte uppträder akut utan kan förutses. Normalt sett bör detta behov vara av sådan art att det klart och tydligt kan beskrivas i den individuella behandlingsplan som upprättats vid SiS-institutionen. Vård i enskildhet innebär också att barnet eller den unge vistas i enskildhet från andra boende men tillsammans med personal.

SiS kartläggning av vård i enskildhet

SiS har genomfört en kartläggning av vård i enskildhet.16 Av kartläggningen framgår att det under år 2012 fattades totalt 640 beslut om vård i enskildhet inom ungdomsvården, vilket är en ökning med 110 beslut jämfört med 2011 då 529 beslut fattades. Under åren 2008–2011 var det totala antalet beslut om vård i enskildhet relativt konstant. Flertalet av SiS institutioner har också byggt till lokaler för att kunna bedriva vård som inte ges i grupp. Antal dagar som ungdomarna vårdats i enskildhet under år 2011 varierade från en dag till 286 dagar. De flesta perioder av vård i enskildhet varade mellan en och 10 dagar, där två dagar var vanligast.

Antalet beslut om avskiljning minskade betydligt under perioden 2008–2011 för att sedan öka med 59 beslut under 2012. Under 2012 fattades 705 beslut om avskiljning.17 En jämförelse mellan antalet beslut om avskiljning och antalet beslut om vård i enskildhet upp till en dag visar att en minskning av antalet beslut om avskiljningar inte följs av en ökning av antalet beslut om vård i enskildhet. Förändringar i antalet beslut ser snarare ut att ha följts åt de senaste åren. Under perioden 2009–2011 minskade antalet beslut om vård i enskildhet upp till en dag. Även beslut om avskiljningar minskade under samma period. 2012 har antalet beslut, som nämnts, ökat något. Enligt SiS är det rimligt att anta att verk-

15Prop. 2002/03:53 s. 99. 16 SiS (2013) s. 11. 17 Uppgift från SiS i juni 2013.

samhetens arbete för en rättssäker tillämpning av avskiljningar även kan förklara minskningen i antalet beslut som avser vård i enskildhet upp till en dag.18

Av kartläggningen framgår att det varken av beslutsmotiveringar eller av journaler framgår tydligt att det föreligger ett sådant uttalat vårdbehov som förarbeten eller lagstiftning förutsätter. Snarare tycks verksamheten vara i behov av någon form av tillfällig respit för att i enskild kontakt med den unge sortera i samspelsvårigheter, konflikter eller annat beteende som uppges försvåra samvaron i grupp. Enligt kartläggningen förefaller det som att verksamheten är i behov av alternativ som inte innebär att helt isolera den unge från verksamheten men som ändå ger utrymme för att temporärt hantera uppkomna situationer enskilt.

Som en del av arbetet med att kvalitetssäkra sin vård och behandling har SiS genomfört fokusgrupper med inriktning på att kartlägga ungdomars upplevelse av de särskilda befogenheterna.19 I fokusgrupperna om att vårdas i enskildhet framkom att ungdomar med erfarenhet av vårdformen grovt kan delas in i två kategorier

  • Den unge samtycker till vårdformen och önskar möjligheter att dra sig undan från övriga gruppen.
  • Den unge motsätter sig vårdformen och upplever den som ett straff.

Trots att ungdomarna har olika utgångspunkter i förhållande till vårdformen är deras upplevelser av vård i enskildhet i flera avseenden gemensamma. Ungdomarna uttryckte starka känslor av maktlöshet och beskrev svårigheten i att vara beroende av och utlämnad till personalens bedömning. Ingen av de intervjuade ungdomarna upplevde att de fått en tydlig beskrivning av vilken vård de behövde och hur den skulle bedrivas, vilka behandlingsmål som skulle uppnås och på vilket sätt de själva kunde påverka sin situation. I intervjuerna efterlyste de unga fler aktiviteter och tydligare behandlingsinslag. Av intervjuerna framgick vidare att de unga inte alltid hade tillgång till personal. De beskrev vård i

18 SiS (2013) s. 7. 19 SiS (2013e).

enskildhet som långa ensamma dagar framför tv:n och otaliga DVD-filmer som huvudsakligt sällskap och tidsfördriv.20

Sammantaget ger SiS kartläggning av vård i enskildhet en bild av obefintliga eller otydliga behandlingsmål samt avsaknad av uppföljning.21

17.3.2. Hållas i avskildhet

Enligt 15 c § LVU får, om det är särskilt påkallat på grund av att den intagne uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen, den intagne hållas i avskildhet (avskiljning). Han eller hon ska då stå under fortlöpande uppsikt av personalen. Barnet eller den unge22 får inte hållas i avskildhet längre tid än vad som är oundgängligen nödvändigt och inte i något fall under längre tid än 24 timmar i följd. Är barnet under 15 år ska läkare skyndsamt yttra sig om avskiljningen. Om läkaren begär det ska avskiljningen genast avbrytas.

Avskiljning får således endast förekomma om det är särskilt påkallat. Av SiS interna riktlinjer framgår att avskiljning är ett tvångsmedel som ska användas mycket restriktivt och att avskiljning på inga villkor får användas som någon form av sanktion eller bestraffning. Avskiljning måste grundas på ett pågående beteende hos den unge som gör det särskilt påkallat med avskiljning. Det beteende som kan berättiga avskiljning är att den unge uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen. Exempel på våldsamt uppträdande kan vara att den unge slår sönder inredning på en avdelning alternativt går till angrepp mot personal eller andra ungdomar, med eller utan tillhyggen.23

Det kan också förekomma att en ungdom måste avskiljas från de övriga utan att allvarligt våld förekommer, som t.ex. i en nödsituation där det förekommer akut självmordshot.24

20 SiS (2013) s. 10 f. 21 A.a. s. 11. 22 Lagtexten använder begreppet ”den intagne”. 23 SiS (2012) Riktlinjer/Juridik, LVU, Flik 6 Särskilda befogenheter m.m. s. 34. 24 SiS (2012b) s. 7 och 21 f.

När den unge förs till avskiljning kan personalen bli tvungen att hålla fast eller lägga ner honom eller henne på golvet. Slag och sparkar får inte förekomma och när den unge inte längre uppträder störande får fysiskt tvång inte användas överhuvudtaget.25

Under avskiljningen ska den unge stå under fortlöpande uppsikt av personalen. Syftet är i första hand att förhindra att den unge kommer till skada eller skadar sig själv men också att kontinuerligt bedöma om avskiljningen kan avbrytas. Om personalen inte hela tiden kan ha uppsikt över den unge anser SiS att det uppfyller lagens krav på fortlöpande uppsikt att personalen ser till den unge var femtonde minut om inte omständigheterna gör att det behövs tätare tillsyn.26

För att barnet eller den unge ska anses avskild förutsätts att det sker genom en åtgärd från hemmets sida. I förarbetena till bestämmelsen står att den unge vid en avskiljning låses in ensam, oftast i ett för ändamålet särskilt avsett rum, medan han eller hon står under ständig uppsikt av personalen.27 JO har dock uttalat att en avskiljning inte förutsätter att dörren till rummet är låst. Det väsentliga är att den unge faktiskt hålls avskild på ett sådant sätt att han eller hon inte fritt kan ta kontakt med de övriga ungdomarna. Inte heller är det en nödvändig förutsättning att personalen lämnar rummet; det är ju inte personalen som den unge är avskild från.28Att barnet eller den unge hålls instängd i ett särskilt rum eller i sitt eget rum utan möjlighet att lämna rummet utgör således typiska fall av avskiljning.29 JO har vidare uttalat att ett beslut om avskiljning alltid bör meddelas om det i en viss uppkommen situation skulle vara tveksamt om vidtagande av en tänkt åtgärd skulle innebära ett avskiljande enligt 15 c § eller inte, bl.a. eftersom ett sådant beslut kan överklagas till förvaltningsrätten.30

Är den unge under 15 år ska läkare skyndsamt yttra sig om avskiljningen. Det krävs inte något läkaryttrande innan en avskiljning får börja verkställas. Något formellt krav på att läkaren träffar eller undersöker den unge innan han eller hon yttrar sig finns inte.

25 SiS (2012) Riktlinjer/Juridik, LVU, Flik 6 Särskilda befogenheter m.m. s. 35. 26 A.a. s. 36. 27Prop. 2002/03:53 s. 99. 28 JO 2008/09 s. 305. 29 JO 2002/03 s. 222 och prop. 2002/03:53 s. 106. 30 JO 2008/09 s. 305.

Läkaren avgör själv under vilka förutsättningar han eller hon vill yttra sig. Om läkaren begär det ska åtgärden genast avbrytas.

Avskiljningen får inte pågå under längre tid än vad som är oundgängligen nödvändigt. En och samma avskiljning får inte i något fall pågå under längre tid än 24 timmar i följd. Det ska ske en fortlöpande prövning om avskiljningen kan avslutas. Denna prövning ska dokumenteras i journalen minst en gång i timmen. Enligt SiS interna riktlinjer ska den unge, efter avslutad avskiljning, erbjudas ett samtal om det inträffade.31

Majoriteten av de ungdomar och klienter som vårdas hos SiS blir aldrig avskilda. Under år 2012 fattades 691 beslut om att hålla någon i avskildhet med stöd av LVU. Avskiljningarna varade i snitt en timme och 26 minuter. Majoriteten av alla avskiljningar, 96 procent, var kortare än sex timmar.32 I knappt 85 procent av fallen varade avskiljningen mindre än två timmar.33 Under år 2014 fattades 786 beslut om att hålla någon i avskildhet. Den genomsnittliga tiden för en avskiljning har ökat marginellt. Majoriteten av alla avskiljningar under året, 94 procent, varade kortare tid än sex timmar.34

Av SiS fokusgrupper med inriktning på att kartlägga klienters och ungdomars upplevelse av avskiljning har det framkommit fem tydliga teman:

  • Bli lyssnad på.
  • Maktkamp.
  • Utsatthet.
  • Bemötande.
  • Kommunikation.

Av fokusgrupperna framkom att avskiljning kan upplevas som ett verktyg för att visa makt och att avskiljning setts som ett straff och att man inte haft kännedom om lagtexten kring befogenheten. De intervjuade poängterade att kommunikation var grunden för om

31 SiS (2012) Riktlinjer/Juridik, LVU, Flik 6 Särskilda befogenheter m.m. s. 37. 32 SiS (2012c) s. 10 och 25. 33 SiS, Skrivelse till utredningen den 13 juni 2013. 34 SiS (2015) s. 48 f.

situationen skulle resultera i något bra eller dåligt. Det är viktigt med ett respektfullt bemötande samt att det finns en dialog där alla parter får komma till tals och ge sin syn på saken. De intervjuade framhöll vidare att det är viktigt att det går att signalera till personalen att man vill prata under tiden som avskiljningen pågår. De framhöll även att det är viktigt att få ge sin syn på situationen efter en avskiljning och att samtal därför alltid ska erbjudas efter en avskiljning. Ett förslag som kom fram var att det på varje institution borde finnas en person som övervakar hur avskiljningarna går till, en person som följer med till avskiljningen och kontrollerar att det går rätt till.35

17.3.3. Krav på att avskiljning av barn avskaffas

Under hösten 2008 granskade Barnombudsmannen (BO) drygt 450 avskiljningar på särskilda ungdomshem. Enligt BO visade granskningen att avskiljningar använts på ett sätt som inte är förenligt med vare sig barnkonventionen, svensk lagstiftning eller de riktlinjer som SiS har. Avskiljning hade i flera fall använts rutinmässigt eller som bestraffning och det fanns även exempel på att barn och unga som haft ångest eller befunnit sig i kris avskilts i stället för att få adekvat behandling. Under den aktuella perioden hade cirka 100 avskiljningar berört barn under 15 år. I en skrivelse till regeringen i februari 200936 och en kompletterande skrivelse i juni 200937 har BO framfört att avskiljning av barn och unga strider mot barnrättskommitténs general comment nummer 10 (CRC/C/GC/10) som rör rättigheter för unga lagöverträdare. Denna stadgar att

Alla disciplinära åtgärder måste stå i överensstämmelse med upprätthållandet av den unges inneboende värdighet och de grundläggande målen med vård på institution; disciplinära åtgärder som bryter mot barnkonventionens artikel 37, så som kroppslig bestraffning, placering i en mörk cell, isolering eller andra straff som kan skada barnets fysiska eller mentala hälsa eller välmående måste vara strängt förbjudna.

35 SiS (2011a) s. 6. 36 BO (2009), skrivelse till Socialdepartementet den 16 februari och korrigerad version den 18 februari, S2009/1417/ST. 37 BO (2009), skrivelse till Socialdepartementet den 24 juni 2009, S2009/1417/ST.

BO anser att all avskiljning av barn och unga på särskilda ungdomshem bör förbjudas. BO menar att en lagändring är nödvändig då dagens möjlighet att avskilja barn och unga står i strid med barnkonventionen. Vidare har BO påpekat att trots att beslut om avskiljning kan överklagas till förvaltningsrätten så sker inte detta. Barn och unga känner inte till möjligheten och ett överklagande kan enbart ske i efterhand när avskiljningen redan ägt rum. Barn under 15 år saknar dessutom rätt att överklaga. I deras fall är det enbart vårdnadshavaren som kan överklaga. För att stärka barns och ungas rättssäkerhet föreslår BO att ett nationellt oberoende barnombud inrättas vid Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Barnombudet ska ha till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen.38

FN:s barnrättskommitté har vid de två senaste granskningarna av hur Sverige förverkligar de rättigheter som anges i barnkonventionen uttalat sig om avskiljning av barn. År 2009 rekommenderades Sverige att se över den nuvarande tillämpningen av avskiljning och införa förändringar i den nuvarande lagstiftningen där så är lämpligt. Kommittén uttalade att inlåsning i avskildhet inte ska användas såvida det inte bedöms som absolut nödvändigt och att avskiljningsperioden inte får överstiga 24 timmar. Kommittén rekommenderade Sverige att begränsa tillämpningen av avskiljning till mycket sällsynta undantagsfall, minska tidsperioden som är tillåten för den och sträva efter att så småningom ta bort den. Kommittén rekommenderade också Sverige att säkerställa att alla barn som har blivit omhändertagna ges adekvat rättslig representation. Vid den senaste granskningen 2015 har dock barnrättskommittén skärpt kraven på Sverige vad gäller avskiljning. Med hänvisning till barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 8 om Barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffning samt barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 Barnets rätt till frihet från alla former av våld, kräver kommittén att Sverige förbjuder avskiljning av barn i alla sammanhang. Barnrättskommittén har även uppmanat Sverige att

38 BO (2009 och 2010), Skrivelser till socialminister Göran Hägglund: Förbjud isolering av barn och unga med dnr 9.2:0138/2009 och Lagstiftningen som rör placerade barn måste utgå från barnets rättigheter med dnr 9.2:0293/10.

tillhandahålla utbildning till personalen om metoder of non-violent and non-coercive care39

FN:s tortyrkommitté (CAT)40 har i november 2014 krävt att Sverige avskaffar möjligheten till ”solitary confinement” av barn i ungdomshäkten och på institutioner för unga.41 Exakt vad som avses med ”solitary confinement” kan diskuteras. Isolering är en annan åtgärd än avskiljning och är inte tillåten på de särskilda ungdomshemmen.42

Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr (European Committe for the Prevention of Torture, CPT)43 besökte SiS ungdomshem Fagared i juni 2009. I rapporten redovisade CPT två fall där en ung person uppgav att personalen hade använt övervåld i samband med en avskiljningssituation. CPT rekommenderade att personalen på Fagared skulle informeras om att inte mer våld än vad som är nödvändigt får användas och att säkra tekniker användes. Vidare påtalade CPT att det fanns brister i dokumentationen av avskiljningar och rekommenderade att åtgärder skulle vidtas för att förbättra rapporteringen av sådana händelser. Avslutningsvis konstaterade CPT att det inte framstod som att möjligheten till avskiljning överutnyttjades och att avskiljning oftast pågick under en kort tidsperiod, aldrig överstigande 24 timmar.

39 Concluding observations on the fifth periodic report of Sweden adopted by the Committee at its 68th session (12–30 January 2015). 40 FN:s tortyrkommitté har till uppgift att övervaka att stater lever upp till sina åtaganden enligt Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (CAT). Varje stat som har ratificerat konventionen är skyldig att kontinuerligt lämna skriftliga rapporter till kommittén. Därefter granskar kommittén rapporten och det hela utmynnar till slut i en kommentar om landet i fråga. 41 Concluding observations on the sixth and seventh periodic reports of Sweden (CAT/C/SWE/6-7) at its 1252nd and 1255th meetings, held on 4 and 5 November 2014 (CAT/C/SR.1252 and 1255), and adopted the following concluding observations at its 1272nd meeting, held on 18 November 2014 (CAT/C/SR.1272). 42 Se bl.a. prop. 2002/03:53 s. 99. 43 CPT är en kommitté som regelbundet besöker Europarådets medlemsstater för att undersöka hur de efterlever den europeiska konventionen för förhindrande av tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling. Kommittén har möjlighet att besöka olika platser där personer är frihetsberövade, såsom polisarrester, kriminalvårdsanstalter, häkten, förvar, sjukvårdsinrättningar med rättspsykiatrisk vård och psykiatrisk tvångsvård samt särskilda ungdomshem. Kommittén kan efter sitt besök föreslå staten vilka förbättringar som kan göras för att de ska uppfylla sina åtaganden i enlighet med konventionen.

17.3.4. SiS översyn av avskiljning samt förslag till författningsändringar

Regeringen gav i juni 2009 SiS i uppdrag att göra en översyn av tillämpningen av avskiljning och redovisa eventuella identifierade brister. I uppdraget ingick också att redovisa vilka åtgärder myndigheten avsåg att vidta för att åtgärda bristerna samt komma med förslag till ändringar av bestämmelserna.

Av SiS redovisning av uppdraget framgår att användningen av avskiljning hade minskat liksom genomsnittstiden. Myndigheten hade vidtagit flera åtgärder, bl.a. infört kollegiegranskning av beslut rörande de särskilda befogenheterna, genomfört utbildningar i rättstillämpning och dokumentation samt skärpt och förtydligat sina interna riktlinjer och rutiner kring beslut om avskiljning. I sin avrapportering av uppdraget föreslog SiS

  • att den maximalt tillåtna tiden för avskiljning sänks till sex timmar med möjlighet till förlängning med ytterligare sex timmar,
  • att ett förtydligande av lagtexten görs så att avskiljningens karaktär av skydd för den unge och övriga vid institutionen tydliggörs,
  • att en läkare eller sjuksköterska, om det behövs med hänsyn till den unges medicinska tillstånd, ska yttra sig om en avskiljningssituation och att en sådan kontakt ska gälla även ungdomar över 15 år, samt
  • att det såväl i SoF som i förordningen (1998:641) om verkställighet av sluten ungdomsvård förtydligas att beslut om de särskilda befogenheterna ska vara motiverade.44

44 SiS skrivelse 2009-12-15 med dnr 31-583-2009, Uppdrag att göra en översyn av avskiljning m.m. (S2009/5081/ST).

17.3.5. Särskild tillsyn av avskiljning och vård i enskildhet

Under 2010 tillsynade Socialstyrelsen SiS användning av befogenheterna avskiljning och vård i enskildhet. Granskningen visade att avskiljning och vård i enskildhet succesivt minskat. Den tid ungdomarna vistades i avskildhet var numera förhållandevis kort och hade sedan 2008 mer än halverats. Andelen ungdomar som avskildes minskade mellan 2008 och 2009, men var i det närmaste oförändrad mellan 2009 och 2010. En majoritet av ungdomarna blev aldrig avskilda. Av Socialstyrelsens tillsyn framgick att SiS i huvudsak följer lagens bestämmelser, men att det fanns vissa brister som rörde dokumentation och rättssäkerhet. Flera av bristerna rörde ungdomarnas möjligheter att överklaga beslutet. Det var ibland oklart om den unge delgivits beslutet överhuvudtaget.

En annan brist gällde omprövningen av vård i enskildhet. Socialstyrelsens granskning visade att omprövningar visserligen gjordes, men inte alltid inom den föreskrivna tidsgränsen. Vård i enskildhet användes ibland också i akuta situationer när kriterierna för avskiljning egentligen var uppfyllda.

I samband med tillsynen intervjuades även 110 ungdomar. De som varit med om avskiljning vittnade om att det är en obehaglig upplevelse som känns kränkande. Stämningen är ofta upprörd och situationen kan upplevas våldsam. Flera ungdomar uppgav att personalens agerande trappat upp situationen och att mindre ingripande insatser inte prövats före avskiljningen. Några ungdomar menade att ”det inte behövts mycket” för att bli avskild och att avskiljning använts godtyckligt. Vård i enskildhet upplevdes mindre negativt av ungdomarna. Flera ungdomar uppgav att de inte delgivits beslut eller fått veta att man kan överklaga.45

17.3.6. Tillsynen över utövandet av de särskilda befogenheterna

Socialstyrelsen genomförde under 2012 totalt 98 inspektioner vid de 25 särskilda ungdomshemmen, både anmälda och oanmälda. I den anmälda tillsynen var inriktningen att granska utövandet av de särskilda befogenheterna. Socialstyrelsen granskade också under

45 Socialstyrelsen (2011a) s. 30 f.

2010 och 2011 ett urval särskilda befogenheter per institution. I en sammanfattande rapport från IVO konstateras att tillsynen visar att ungdomarna övervägande är positiva till vistelsen. Det tyder på att institutionerna i stor utsträckning beaktar deras rättigheter och utövar befogenheterna med respekt för ungdomarna. Enligt IVO kan dock det förhållandet att ungdomarna inte klagar så ofta, också bero på att de förväntar sig tvång och andra inskränkningar och inte är medvetna om de rättigheter de har. Ungdomarna kan uppleva att de inte har något val och att det inte är någon mening med att klaga eftersom olika former av tvång ingår om man är placerad på en SiSinstitution. Tillsynens intryck är ändå att det har blivit bättre; SiS följer i huvudsak bestämmelserna i lagen när det gäller utövande av de särskilda befogenheterna. Däremot finns det brister i hur beslut om åtgärderna dokumenteras och hur ungdomarna underrättas om besluten. Vissa institutioner har utformat och motiverat sina beslut slentrianmässigt. Tillsynen konstaterar att de flesta särskilda ungdomshemmen har ambitionen att förbättra kvaliteten utifrån tillsynens krav. Men detta kan skilja från avdelning till avdelning på samma institution. Olikheter i kvalitet och följsamhet kan handla om den ungdomsgrupp man har ansvar för och personalens kompetens.46

17.4. Tidigare förslag avseende de övriga särskilda befogenheterna

17.4.1. SiS förslag till lagändringar

SiS har även i en skrivelse till regeringen i juni 2009 lämnat ett antal förslag till ändringar i den lagstiftning som gäller för SiS verksamhet i syfte att stärka den enskildes rättssäkerhet samt bidra till ökad tydlighet och förutsägbarhet. I skrivelsen föreslår SiS bl.a. följande författningsändringar.

1. Barn som ännu inte har fyllt 15 år, och som vårdas hos SiS med stöd av LVU, bör ges möjlighet att genom ställföreträdare överklaga de beslut som är överklagbara enligt 42 § LVU. Enligt SiS är föräldern/vårdnadshavaren inte alltid tillgänglig för de barn

46 IVO (2013) s. 29 ff.

som vårdas vid de särskilda ungdomshemmen och saknar därför många gånger den insyn som krävs för att kunna tillvarata barnets intressen. Inte heller är det ovanligt att det förekommer motsättningar i relationen mellan barnet och dess vårdnadshavare. Den möjlighet ett barn under 15 år har att få ett sådant beslut som avses i 42 § LVU prövat av domstol är således begränsad till den grad att den i praktiken förefaller illusorisk.

2. Verksamhetschefen vid en sjukhusenhet ska vara skyldig att hindra en ungdom som är intagen på ett särskilt ungdomshem från att lämna sjukhuset. Det förekommer att barn och ungdomar som vårdas med stöd av 3 § LVU initialt har behov av avgiftning. Det kan därför vara nödvändigt att låta vården inledas på sjukhus. Även under vårdtiden kan den unge vara i behov av sjukhusvård, t.ex. i samband med ett suicidförsök. Sjukvårdspersonalen har i dag inte någon möjlighet att hindra den som vårdas enligt LVU vid ett särskilt ungdomshem från att avvika. Enligt 24 § tredje stycket LVM ska verksamhetschefen för den sjukhusenhet där missbrukaren vistas se till att socialnämnden eller SiS genast underrättas, om missbrukaren önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset och att han eller hon ska besluta att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett LVM-hem.

3. SiS ska kunna kvarhålla brev som bedöms vara till men för vården eller säkerheten vid de särskilda ungdomshemmen. SiS har möjlighet att öppna och ta del av försändelser som kommer till eller sänds från den unge, om det behövs med hänsyn till ordningen vid hemmet eller till den unges särskilda förhållanden. I LVU och LSU finns emellertid inget stöd för att omhänderta eller förstöra brev och andra försändelser som från behandlingssynpunkt bedöms olämpliga att lämna över till den unge. Brev som sänds från den unge får inte heller omhändertas. Att förvara breven på institutionen och inte överlämna dem förrän den unge lämnar hemmet är inte heller tillåtet. SiS har uppmärksammat problem med att inte kunna kvarhålla brev som bedöms vara till men för vården eller säkerheten när t.ex. kriminella nätverk uppmanas att värva andra intagna eller när äldre män försökt få kontakt med unga flickor. På samma sätt som vad gäller

enligt 22 a § LPT bör ett beslut att kvarhålla en försändelse vara möjligt att överklaga.

4. SiS ska kunna inskränka intagnas rätt att kommunicera med hjälp av internet och e-post (elektroniska kommunikationstjänster). Enligt LVU, LSU och LVM får den intagne förvägras rätten att ringa och att ta emot telefonsamtal, om det kan äventyra vården eller ordningen i hemmet. Den som är intagen i ett särskilt ungdomshem får vidare i vissa fall underkastas övervakning av sina brev och andra försändelser, om det behövs med hänsyn till ordningen vid hemmet eller till den unges särskilda förhållanden. Enligt 20 a § LPT får chefsöverläkaren besluta att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster, om det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada. Enligt SiS behöver även bestämmelserna i LVU, LSU och LVM anpassas till den nya tekniken. Ett beslut om inskränkning i en intagens rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster bör kunna överklagas.

5. Misstankerekvisitet i 32 a § LVM, 17 a § LVU och 17 a § LSU bör tas bort. För att SiS ska kunna bedriva en ändamålsenlig vård är det viktigt att SiS institutioner hålls drogfria. Det kan uppkomma situationer inom myndighetens verksamhet där det vore önskvärt att kunna kontrollera om en intagen är drogpåverkad utan att någon misstanke nödvändigtvis behöver vara för handen. Exempel på sådana situationer kan vara mer eller mindre rutinmässiga kontroller vid intagning som underlag för bedömning av avgiftning eller inför överflyttning till öppnare vårdformer. En motsvarande bestämmelse finns i 52 d § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt.

6. SiS skyldighet att förvara en intagens personliga tillhörigheter för tid efter institutionsvistelse bör regleras i LVU, LSU och LVM. Enligt SiS bör ansvaret för kvarlämnade personliga tillhörigheter upphöra efter tre månader från den dag då den intagne lämnat institutionen. SiS ska ha möjlighet att sälja eller förstöra egendomen. Ett beslut om att sälja eller förstöra egendom bör kunna överklagas.

7. Uttrycken ”ordningen vid hemmet” och ”hållas till ordningen” i LVU, LSU och LVM bör ersättas med mer adekvata formuleringar. Formuleringen ”ordningen vid hemmet” kan uppfattas som både ålderdomlig och främmande och kan leda tankarna fel för de som ska tillämpa bestämmelserna. Uttrycket bör därför ersättas med en modernare formulering t.ex. ”säkerheten vid hemmet”. När det gäller bestämmelserna som rör avskiljning skulle uttrycket ”uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen” lämpligen kunna ersättas med ”uppträder så våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att vården av honom eller henne försvåras eller säkerheten äventyras” på ett mer adekvat sätt ge uttryck för de förhållanden som ska kunna föranleda en avskiljning.

Särskilt om rums- och skyddsvisitationer

SiS har vidare i en skrivelse i juni 2011 påtalat behov av att komplettera och förtydliga den lagstiftning som gäller för SiS verksamhet när det gäller s.k. skyddsvisitationer och rumsvisitationer. Skyddsvisitation finns i dag inte reglerat särskilt utan faller inom bestämmelserna för kroppsvisitation. Det krävs således misstanke om att den unge har något på sig som han eller hon inte får inneha för att en skyddsvisitation ska kunna genomföras. SiS ser dock ett behov av att rutinmässigt kunna använda sig av skyddsvisitationer och undersökning med metalldetektor t.ex. när den unge kommer från snickeriet, verkstaden eller matsalen till avdelning.

För att upprätthålla ordningen och säkerheten ser SiS även ett behov av att rutinmässigt kunna kontrollera de intagnas bostadsrum och tillhörigheter. I dag finns inget uttryckligt lagstöd för SiS att utföra sådana kontroller men JO har uttalat att SiS inte behöver dokumentera rumsvisitationer i form av särskilda beslut. SiS anser att rumsvisitationer ur ett rättssäkerhetsperspektiv bör ges uttryckligt lagstöd. I såväl fängelselagen (2010:610) som häkteslagen (2010:611) finns bestämmelser om kontroll av den intagnes bostadsrum.

17.4.2. Socialdepartementets promemoria Vissa skyddsåtgärder inom Statens institutionsstyrelses verksamhet

Med anledning av SiS skrivelse i juni 2011 upprättade Socialdepartementet en promemoria som innehöll förslag till bestämmelser i fråga om så kallade skyddsvisitationer och rumsvisitationer vid särskilda ungdomshem och LVM-hem.47 Förslagen utformades med bestämmelserna i fängelselagen och häkteslagen som förebild.

Enligt förslaget skulle den som vårdas med stöd av LVM eller vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU och vistas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn samt den som dömts till sluten ungdomsvård kunna kroppsvisiteras för eftersökande av vapen och andra farliga föremål (skyddsvisitation), om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Bestämmelsen avsågs gälla även för andra som vårdas i sådana hem om det var nödvändigt för att genomföra vården och upprätthålla ordningen vid hemmet och regeringen, eller efter regeringens bemyndigande SiS, medgav det.

Vidare föreslogs att bostadsrum, andra slutna förvaringsställen som den som vårdas i ett LVM-hem eller ett särskilt ungdomshem disponerar och föremål som tillhör honom eller henne skulle få kontrolleras (rumsvisitation) i den utsträckning det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Detsamma föreslogs gälla för den som dömts till sluten ungdomsvård. Endast beslut om rumsvisitation skulle antecknas i journalen.

Remissinstansernas synpunkter

Under remissen av promemorian framkom kritik mot att förslagen utformats med bestämmelser som fängelselagen och häkteslagen som förebild. Syftet med vård enligt LVU är att ge barn och unga vård och inte inskränka deras mänskliga rättigheter. Deras situation, behov och villkor kan inte jämställas med de som gäller för häktade och intagna inom kriminalvården.

JO anförde i sitt remissvar att det inte utan vidare bör införas bestämmelser i vårdlagarna som har utformats för de som sitter i

47 Socialdepartementet (2012) Vissa skyddsåtgärder inom Statens institutionsstyrelses verksamhet (S2011/6227/FST).

fängelse eller häkte. Den verksamhet som SiS bedriver har åtminstone delvis andra utgångspunkter än verksamheten vid kriminalvårdsanstalter och häkten. JO anförde vidare att det är viktigt att det i vårdlagarna inte införs bestämmelser om tvång utan att behovet av bestämmelser är tydligt redovisade. JO ansåg att det fanns vissa brister i promemorian i det avseendet och förutsatte att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet skulle göra en mer ingående analys av bestämmelserna om tvångsåtgärder vid SiS institutioner. JO menade också att det närmast är självklart att en utförd skyddsvisitation bör dokumenteras. Annars blir det svårt för tillsynsmyndighet att övervaka att enskilda personer inte utsätts för omotiverade skyddsvisitationer.

BO avstyrkte förslaget i sin helhet med hänvisning till att det innebar stora inskränkningar i grundläggande mänskliga rättigheter. BO kritiserade promemorian för att den inte innehöll någon barnkonsekvensanalys eller redovisade någon forskning som stöd för förslagets evidens. BO menade att förslaget inte uppfyllde de krav på förutsebarhet och proportionalitet som grundlagen kräver och innebar ett vidsträckt godtycke vid bedömningen.

Även Rädda Barnen avstyrkte förslaget i sin helhet då man menade att de föreslagna ändringarna stred mot proportionalitetsprincipen och att det är oacceptabelt att applicera lagstiftning avsedda för vuxna intagna på fängelser och häkte på barn som omhändertagits för att få vård.

Socialstyrelsen tillstyrkte promemorians förslag, men ansåg att förutsättningarna för alla tvångs- och begränsningsåtgärder i LVU och LVM måste ses över i ett helhetsperspektiv. Om man t.ex. inför en befogenhet att använda undersökning med metalldetektor kanske det i vissa fall inte behöver beslutas om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Regleringen av de befogenheterna kan då göras mer restriktiv. Vidare ansåg Socialstyrelsen att skyddsvisitationer ska dokumenteras på ett lämpligt sätt. Socialstyrelsen framhöll också att de allra flesta barn och unga som vårdas enligt LVU samt personer som vårdas enligt LVM varken är misstänkta eller dömda för något brott. Dessa gruppers situation, behov och villkor kan inte jämställas med de som gäller för häktade och intagna inom kriminalvården.

17.5. SiS arbete med värdegrund, etik och barns rättigheter

I SiS värdegrund och etiska riktlinjer problematiseras det faktum att de unga på de särskilda ungdomshemmen är i beroendeställning till personalen, ett beroende som förstärks av att ungdomarna är placerade med tvång på institutionen och inte själva kan välja sina relationer. De etiska riktlinjerna betonar att SiS därför särskilt måste reflektera över olika typer av makt inom vården, hur personalen använder sig av makten, hur den kan uppfattas av den unge och vilka konsekvenser den kan leda till. På varje ungdomshem finns en särskilt utsedd etikansvarig i ledningsfunktion, som ansvarar för etikfrågan lokalt och som ingår i ett centralt nätverk. 48

SiS har även fattat beslut om en gemensam värdegrund för bemötande. Personal, ungdomar och klienter på alla avdelningar involverades under 2013 i ett arbete med att ta fram tre värdeord. Respekt, omtanke och tydlighet beskriver vad som är centralt för ett gott bemötande inom SiS.49

17.5.1. Handlingsplan för att stärka barns rättigheter

I februari 2014 beslutade SiS om en handlingsplan för barns och ungas rättigheter i tvångsvården för åren 2014–2015.50 Planen syftar till att stärka barns rättigheter, både vid planeringen av SiS vård och behandling och under genomförandet och vid uppföljningen. Handlingsplanen är strukturerad utifrån den nationella strategin för att stärka barns rättigheter i Sverige.51 Strategin har sin utgångspunkt i barnkonventionen. Av handlingsplanen beskrivs dels hur SiS arbetar i dag för att följa respektive princip, och dels vad myndigheten behöver utveckla för att barns och ungas rättigheter ska stärkas ytterligare. I handlingsplanen framgår bl.a. att SiS har en intern utbildning om att förebygga och hantera hot och våld (No Power – No Loose) samt att det stan-

48 SiS (2014d) och (2014e) s. 4. 49 SiS (2014e) s. 4. 50 A.a. 51Prop. 2009/10:232.

dardiserade bedömningsinstrumentet Bröset Violence Checklist (BVC) används för att kontinuerligt bedöma risken för hot och våld på avdelningarna.

17.5.2. SiS arbete med fokusgrupper

Sedan 2011 pågår ett utvecklingsarbete på SiS där de särskilda befogenheterna följs upp utifrån ett barn- och brukarperspektiv genom fokusgrupper. Kunskapen om hur användningen av de särskilda befogenheterna uppfattas av de unga kan sedan ligga till grund för prioriteringar och förbättringar av verksamheten. Resultaten från fokusgrupperna har ställts samman i skriftliga rapporter som SiS kommunicerar på utbildningar och konferenser för chefs- och beredskapsgrupper och behandlande personal.52

17.6. Utredningens överväganden och förslag

17.6.1. Inledande överväganden

I LVU finns som redovisats ovan bestämmelser som medger att vissa tvångsåtgärder får vidtas på SiS särskilda ungdomshem om det bedöms nödvändigt för att kunna genomföra vården. Dessa bestämmelser innebär att de ungas fri- och rättigheter starkt begränsas och måste därför vara förenliga med både regeringsformen (RF) och internationella regler om mänskliga rättigheter såsom t.ex. Europakonventionen och barnkonventionen. Det är också viktigt att tillämpningen av bestämmelserna sker med stor försiktighet och i enlighet med de bestämmelser som råder.

Av rättssäkerhetsskäl är de tvångsåtgärder som anges i LVU förbehållna de särskilda ungdomshemmen. Det krävs särskild kompetens, handledning, vägledning och kontroll för att kunna hantera så allvarliga ingrepp i den personliga integriteten som t.ex. en kroppsvisitation är. Enligt utredningens mening är den överbyggnad som finns inom SiS nödvändig för att i största möjliga utsträckning garantera att befogenheterna inte missbrukas eller används slentrianmässigt. Det gäller bl.a. möjligheten att utfärda

52 SiS (2014e) s. 5 och 16.

bindande riktlinjer för tillämpningen av de särskilda befogenheterna.

Som redovisats tidigare i detta kapitel har de ungdomar som vårdas på SiS särskilda ungdomshem ofta svårigheter i form av drogmissbruk samt utagerande- och kriminellt beteende. Konfliktsituationer mellan ungdomar och personal eller mellan olika ungdomar kan utgöra relativt frekventa inslag på SiS särskilda ungdomshem. Ungdomarnas komplexa problematik innebär att det finns behov av att i vissa situationer kunna vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att barn och unga inte kommer till skada. Enligt utredningens bedömning är tvångsåtgärder därför ibland oundvikligt och bestämmelserna om de särskilda befogenheterna har därför stor betydelse för möjligheten att bedriva en meningsfull vård, och så långt möjligt garantera en trygg och drogfri miljö på de särskilda ungdomshemmen. Däremot anser utredningen att det behöver utvecklas metoder för att så långt möjligt minimera tvånget i vården samt att de åtgärder som vidtas bygger på tydliga grunder.

Utredningen anser vidare att det finns ett behov av att reformera och tydliggöra bestämmelserna. I stora delar är bestämmelserna desamma som när de ursprungligen infördes 1982. Den utveckling av ungdomsvården som skett sedan dess har i flera avseenden minskat behovet av tvångsåtgärder samtidigt som utvecklingen på andra områden, t.ex. former för kommunikation, medfört behov av nya bestämmelser. Den praktiska tillämpningen av gällande regelverk har också visat att det i nuläget finns en rad otydligheter, som det av rättssäkerhetsskäl är viktigt att undanröja.

Utredningen föreslår även vissa motsvarande ändringar i LSU och LVM.

Användning av tvångsåtgärder fordrar ett medvetet etiskt förhållningssätt

Enligt internationella konventioner och svensk lag ska barnet eller den unge tillförsäkras de tre grundläggande värdena rättssäkerhet, integritetsskydd och gradvis stigande autonomi. Förenklat uttryckt innebär rättssäkerhet förutsägbarhet, kontrollerbarhet och likhet inför lagen. I begreppet integritet innefattas rätten för barnet att få information, att själv lämna information samt att barnets syn-

punkter respekteras. Autonomi förstås som rätten för barnet att få vara med och påverka de beslut som rör honom eller henne.

Dessa grundläggande värden är särskilt viktiga att beakta, och i största möjliga utsträckning säkerställa, vid tvångsåtgärder och har varit utredningens ledord i övervägandena i denna del. Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att den nya LVU kompletteras med vilka krav som barn och unga kan ställa på vården. Där framgår bl.a. att vården ska ges med omtanke och bygga på respekt för barnets eller den unges människovärde och integritet samt med aktning för barnets eller den unges person och egenart. Utredningen vill understryka att dessa krav även gäller för de åtgärder som vidtas med tvång.

Utredningen vill särskilt betona vikten av att personalen på SiS arbetar med ett förhållningssätt som gör att frustrationer och aggressioner inte uppstår. Det kan t.ex. handla om att tillämpa olika nedtrappningstekniker för att inte trigga igång för starka känslor och minska antalet konfliktskapande situationer. Utredningen anser att det behövs en ständig reflektion och ett medvetet etiskt resonemang kring användningen av tvångsåtgärder på de särskilda ungdomshemmen. Utredningen ser mycket positivt på att SiS beslutat om en handlingsplan för barns och ungas rättigheter i tvångsvården för åren 2014–2015. Planen syftar till att stärka barns rättigheter, både vid planeringen av SiS vård och behandling och under genomförandet och vid uppföljningen.

Syftet med förslagen

Utredningen lämnar i det följande ett antal förslag till ändringar i de bestämmelser som reglerar verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen. Utredningens förslag medför att de bestämmelser som reglerar SiS möjligheter att vidta tvångsåtgärder i vissa avseenden görs mer restriktiva och i andra avseenden att de utvidgas. Det senare handlar bl.a. om att modernisera regelverket, t.ex. på grund av nya former för kommunikation, och att reglera sådant som i dag är oreglerat. Syftet med förslagen är att åstadkomma ökad rättssäkerhet för barn och unga genom att bestämmelserna preciseras och tydliggörs. Erfarenheter av tillämpningen av nuvarande regelverk visar att en sådan ökad tydlighet är nödvändig. Den differenti-

ering av tvångsåtgärderna som förslagen innebär syftar till att säkra att mer ingripande åtgärder än vad som är nödvändigt aldrig ska vidtas, dvs. i linje med vad proportionalitetsprincipen föreskriver.

Förslagen innebär bl.a. att

  • den tid inom vilken SiS ska tillhandahålla plats på ett särskilt ungdomshem förtydligas,
  • begreppet särskilda befogenheter ersätts med skyddsåtgärder,
  • proportionalitetsprincipen ges en mer framträdande placering samt kompletteras med en ny bestämmelse om att skyddsåtgärder bara får användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära,
  • förbudet mot berusningsmedel m.m. utvidgas så att det, utan särskilt beslut av SiS, gäller generellt på alla särskilda ungdomshem,
  • det införs en bestämmelse om att den som vårdas på en låsbar enhet ska ges möjlighet att vistas utomhus, ägna sig åt fysisk aktivitet eller annan fritidssysselsättning,
  • möjligheten att utföra drogtester vid ankomst till hemmet utvidgas,
  • bestämmelsen om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning förtydligas och utvidgas,
  • rums- och skyddsvisitation regleras,
  • bestämmelsen om begränsningar i rätten att ringa och ta emot telefonsamtal utvidgas till att omfatta alla elektroniska kommunikationstjänster,
  • beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök tidsbegränsas till 14 dagar,
  • avskiljning differentieras i två olika nivåer: avskiljning med öppen dörr och avskiljning med låst dörr, och
  • tiden för hur länge en avskiljning får pågå minskas kraftigt.

Dessutom föreslår utredningen att

  • barnet eller den unge ska ha rätt till ett uppföljande samtal efter vissa skyddsåtgärder,
  • vissa skyddsåtgärder ska rapporteras till IVO,
  • rätten att överklaga skyddsåtgärder utvidgas, och
  • barn och unga ska ha rätt till offentligt biträde vid överklagande av beslut om skyddsåtgärder.

Utredningen har i kapitel 4 föreslagit att nuvarande LVU ersätts med en ny kapitelindelad lag. De bestämmelser som reglerar verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen, dvs. 12, 14 a och 15– 20 b §§ i nuvarande LVU ska samlas i ett eget kapitel.

Kapitlet inleds med nuvarande 12 § LVU som innehåller den grundläggande bestämmelsen om att det ska finnas särskilda ungdomshem. Därefter kommer en ny bestämmelse som ger ramen för den särskilda tillsyn som kännetecknar de statliga ungdomshemmen, dvs. möjligheten att besluta om vissa tvångsåtgärder. Den bestämmelsen följs av proportionalitetsprincipen.

Därpå följer de bestämmelser som reglerar de tvångsåtgärder som får tillämpas för alla som vårdas på ett särskilt ungdomshem:

  • Förbud mot berusningsmedel m.m. och omhändertagande av egendom.
  • Förstörande eller försäljning av egendom.
  • Kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.
  • Rumsvisitation.
  • Skyddsvisitation.

Därefter kommer de bestämmelser som endast får tillämpas för den som vårdas på ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i nuvarande 3 § LVU (beteendefallen):

  • Begränsningar av rörelsefriheten.
  • Vård vid låsbar enhet.
  • Blod-, urin-, utandnings-, saliv-, eller svettprov.
  • Begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök.
  • Övervakning av brev och andra försändelser.
  • Avskiljning.
  • Vård i enskildhet.

Bestämmelsen om vård i enskildhet regleras i en egen bestämmelse för att möjliggöra sådan vård även på en enhet som inte är låsbar.

Sist i kapitlet finns bestämmelser om utomhusvistelse, vistelse utanför hemmet, uppföljande samtal, underrättelse till IVO samt övriga bestämmelser som gäller verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen.

I de följande avsnitten behandlas de bestämmelser som inte förs över oförändrade till det nya kapitlet.

17.6.2. Tiden för platsanvisning förtydligas

Utredningens förslag: Den tid inom vilken SiS ska tillhanda-

hålla plats förtydligas genom att SiS omedelbart ska anvisa plats vid ett särskilt ungdomshem.

Kapitlet med bestämmelser som reglerar verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen inleds med nuvarande 12 § LVU som innehåller den grundläggande bestämmelsen om att det ska finnas särskilda ungdomshem. Andra stycket samma paragraf innehåller bestämmelser om SiS skyldighet att anvisa plats i sådana hem.

SiS har ett ansvar för att tillgodose samhällets behov av låsta vårdplatser för barn och unga. Utgångspunkten är därför att SiS i en akut situation ska anvisa en plats mer eller mindre omedelbart. För att ytterligare markera detta skyndsamhetskrav föreslår utredningen att nuvarande 12 § andra stycket LVU förtydligas så att det framgår att SiS omedelbart ska anvisa plats.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen föreslår ingen motsvarande ändring i LSU eftersom en dom på sluten ungdomsvård som vunnit laga kraft, ska verkställas på samma sätt som vid dom på fängelse. Utredningen har inte övervägt behovet av motsvarande ändring i LVM och föreslår därför ingen ändring i 25 § LVM.

17.6.3. Begreppet särskilda befogenheter ersätts med skyddsåtgärder

Utredningens förslag: I linje med utredningens uppdrag att

stärka barnperspektivet ska begreppet särskilda befogenheter ersättas med begreppet skyddsåtgärder i den nya LVU.

Det ska framgå av lagen att de särskilda ungdomshemmen får besluta om vissa skyddsåtgärder för att kunna upprätthålla tryggheten och säkerheten vid hemmet. Det ska tydliggöras att endast de skyddsåtgärder som anges i lagen är tillåtna.

Begreppet särskilda befogenheter i LVM och begreppet kontroll- eller tvångsåtgärder i LSU ska ersättas med begreppet skyddsåtgärder.

Utredningen har i uppdrag att se över LVU med barnets eller den unges perspektiv som utgångspunkt. I LVU används begreppet särskilda befogenheter som ett samlingsnamn för de tvångsåtgärder som får vidtas på SiS särskilda ungdomshem. Begreppet befogenheter utgår från personalens rätt att ta till vissa tvångsåtgärder om det bedöms nödvändigt för att kunna genomföra vården. I linje med utredningens uppdrag att stärka barnperspektivet i lagen anser utredningen att begreppet särskilda befogenheter ska ersättas med ett begrepp som i stället utgår från barnet eller den unge.

I andra tvångslagstiftningar på närliggande områden används flera olika begrepp. I lagen om psykiatrisk tvångsvård (1991:1128) används begreppet tvångsåtgärder. I LVM används både begreppen särskilda befogenheter och tvångsåtgärder. I LSU används kontroll- eller tvångsåtgärder. I en lagrådsremiss med förslag avseende personer med demenssjukdom används begreppet tvingande skyddsåtgärder.

Utredningen anser att begreppet skyddsåtgärder på ett bättre sätt än t.ex. tvångsåtgärder signalerar att åtgärderna ska vidtas för att hindra barnet eller den unge från att skada sig själv eller andra och säkerställa syftet med vården. Utredningen föreslår därför att begreppet särskilda befogenheter ersätts med skyddsåtgärder.

Utredningen föreslår en ny bestämmelse som ger ramen för den särskilda tillsyn som kännetecknar de särskilda ungdomshemmen, dvs. möjligheten att besluta om vissa skyddsåtgärder för att kunna upprätthålla tryggheten och säkerheten vid hemmet. Det ska vidare framgå av bestämmelsen att endast de skyddsåtgärder som anges i lagen är tillåtna. Syftet är att det ska bli tydligt både för de barn och unga som vårdas på de särskilda ungdomshemmen och för personalen, att det inte får förekomma tvångsåtgärder som inte har lagstöd. Enligt utredningen är det en viktig rättssäkerhetsfråga.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

I LVU och LVM används begreppet särskilda befogenheter. I LSU används begreppet kontroll- eller tvångsåtgärder. Det är samma begrepp som används i fängelselagen.

Vid införande av LSU anfördes i förarbetena att verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen, till skillnad från verksamheten vid kriminalvårdsanstalterna, uteslutande är inriktad på vård. Vid utformningen av verkställighetsregleringen bör därför i första hand de bestämmelser som reglerar verkställigheten i fråga om dem som är föremål för ett administrativt frihetsberövande med stöd av LVU tjäna som förebild. Dock konstaterades att särskilda bestämmelser behövdes i flera avseenden för dem som vistas på ett särskilt ungdomshem på straffrättslig grund.53 Vad gäller benämningen av tvångsåtgärderna i LSU valde regeringen en annan benämning än i LVU, trots att åtgärderna i stor utsträckning är desamma.

Det är inte ovanligt att en ung person som dömts till sluten ungdomsvård vid verkställighetens slut bedöms vara i behov av fortsatt vård inom ramen för LVU. Enligt utredningen är det viktigt att använda samma begrepp inom SiS verksamhet, oavsett vilken lagstiftning som reglerar vistelsen. Det ökar tydligheten vilket bidrar

53Prop. 1997/98:96 s. 159 och 162.

till ökad rättssäkerhet. Utredningen föreslår därför att begreppet särskilda befogenheter i LVM och begreppet kontroll- eller tvångsåtgärder i LSU ska ersättas med begreppet skyddsåtgärder.

17.6.4. Proportionalitetsprincipen förtydligas

Utredningens förslag: Bestämmelsen om proportionalitetsprin-

cipen ska flyttas fram till de inledande bestämmelserna i kapitlet för att ges en mer framträdande placering.

Bestämmelsen ska kompletteras med ett nytt andra stycke som stadgar att skyddsåtgärder bara får användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära och att skyddsåtgärder inte får användas som någon form av bestraffning.

En kompletterande bestämmelse till proportionalitetsprincipen förs in i 18 b § LSU och 36 a § LVM.

Genom de ändringar av bestämmelserna om de särskilda befogenheterna som har skett under åren har nya bestämmelser inte alltid placerats på ett pedagogiskt sätt. Ett exempel är t.ex. proportionalitetsprincipen som infördes 2005. Den bestämmelsen finns i dag i 20 a § LVU, efter de bestämmelser som reglerar de särskilda befogenheterna. Enligt proportionalitetsprincipen får de särskilda befogenheterna endast användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas. Det innebär att en åtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Om syftet med tvångsåtgärden kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd, ska den åtgärden väljas. Proportionalitetsprincipen ger således uttryck för att minsta möjliga tvång ska användas för att nå det avsedda syftet och innebär samtidigt en erinran om att tvånget får användas endast om syftet med åtgärden inte kan tillgodoses genom mindre ingripande åtgärder. Vid användningen av skyddsåtgärder ska således en avvägning alltid göras i detta avseende.

Utredningen anser att proportionalitetsprincipen är av så grundläggande betydelse att den ska ges en mer framträdande placering i kapitlet med bestämmelser som reglerar verksamheten vid de särskilda

ungdomshemmen. I syfte att tydligare markera en restriktiv användning av skyddsåtgärder föreslår utredningen även ett nytt andra stycke i bestämmelsen. Syftet med det nya stycket är att tydligare markera en restriktiv användning av skyddsåtgärder. Det nya stycket tydliggör att skyddsåtgärder bara får användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära. Vidare klargörs att skyddsåtgärder inte får användas som någon form av bestraffning.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Enligt 18 b § LSU får en kontroll- eller tvångsåtgärd användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Enligt 36 a LVM får tvångsåtgärder användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas.

Utredningens förslag till en ny kompletterande bestämmelse till proportionalitetsprincipen syftar till att markera den restriktivitet som ska iakttas vid användning av skyddsåtgärder. Det är lika viktigt för de unga som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård att skyddsåtgärder inte används slentrianmässigt eller som bestraffning. Samma förhållningssätt bör gälla för den som får vård med stöd av LVM. Utredningen föreslår därför att 18 b § LSU och 36 a § LVM ska kompletteras med ett nytt stycke som stadgar att skyddsåtgärder bara får användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära och att skyddsåtgärder inte får användas som någon form av bestraffning.

17.6.5. Förbud mot berusningsmedel m.m.

Utredningens förslag: Förbudet mot innehav av berusnings-

medel m.m. ska, utan särskilt beslut av SiS, gälla generellt på samtliga särskilda ungdomshem.

Utredningens förslag omfattar även den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Motsvarande ändring görs i 31 § LVM.

Enligt 16 § LVU får den som omfattas av bestämmelserna i 15 § inte inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. Den unge får inte heller inneha något annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Om sådan egendom påträffas, ska den omhändertas.

Bestämmelsen omfattar den som vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU. Av 18 § LVU följer dock att SiS för en viss institution kan medge att bestämmelsen ska gälla för alla som vårdas där, dvs. även för barn och unga som är placerade med stöd av 2 § LVU eller SoL.

Utredningen har i kapitel 14 föreslagit en ny lag om förbud mot berusningsmedel m.m. på hem för vård eller boende. Den föreslagna lagen innebär att huvudmannen för ett HVB får besluta om förbud mot innehav av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, något sådant medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Förbudet omfattar även injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika eller någon annan egendom som kan skada den enskilde själv eller någon annan, försvåra vården av honom eller henne eller äventyra säkerheten vid hemmet. Förbudet ska kunna tillämpas vid placeringar enligt både LVU och SoL och gälla för alla som vårdas på det boendet.

Som en konsekvens av det ovan redovisade förslaget föreslår utredningen att även nuvarande 16 § LVU ska gälla generellt för alla som vårdas på ett särskilt ungdomshem. För att ha möjlighet till framgång i vården är det enligt utredningens uppfattning väsentligt att reglerna om innehav av berusningsmedel gäller lika för alla. Förslaget medför ingen förändring i praktiken eftersom SiS med stöd av nuvarande 18 § LVU redan i dag har beslutat om förbud mot berusningsmedel på alla sina hem.

SiS har föreslagit att uttrycket ”ordningen vid hemmet” bör ersättas med en modernare formulering, t.ex. ”säkerheten vid

hemmet”. Utredningen föreslår att sista meningen i nuvarande 16 § LVU formuleras om i enlighet med SiS förslag. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och innebär ingen ändring i sak.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Enligt 15 § LSU ska vad som sägs i 16, 17, 19 och 20 §§ LVU även gälla för den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Utredningens förslag omfattar därför även den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård.

Utredningen lämnar i kapitel 14 förslag till en ny lag om förbud mot berusningsmedel m.m. på hem för vård eller boende. Den föreslagna lagen innebär att såväl kommunala som privata HVB ska kunna besluta om förbud mot innehav av narkotika, andra berusningsmedel, dopningsmedel, hälsofarliga varor samt andra farliga föremål. Förbudet ska kunna tillämpas vid placeringar enligt LVU och SoL samt gälla generellt för alla som vårdas på det boendet. Som en konsekvens av det förslaget föreslår utredningen att även 31 § LVM ska gälla generellt för alla som vårdas på ett LVM-hem, dvs. även de som vårdas med stöd av SoL. Utredningen föreslår även att begreppet ordningen vid hemmet ska ersättas med ”äventyra säkerheten vid hemmet”. Enligt utredningen är det viktigt att så långt möjligt använda samma termer och begrepp i den lagstiftning som reglerar SiS verksamhet. Det underlättar tillämpningen och ökar tydligheten.

17.6.6. Kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning

Utredningens förslag: Bestämmelsen om kroppsvisitation och

ytlig kroppsbesiktning ska, utan särskilt beslut av SiS, få tillämpas för alla som vistas på ett särskilt ungdomshem.

En kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning ska endast få genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen, under förutsättning att barnet eller den unge inte uttryckligen undanber sig det.

Barnet eller den unge ska tillfrågas om han eller hon önskar att någon viss person genomför eller närvarar vid kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen. Om det inte

föreligger särskilda skäl ska barnets eller den unges önskemål tillmötesgås.

Beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning ska rapporteras till IVO.

Utredningens förslag omfattar även den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård.

Enligt 17 § LVU får den som omfattas av bestämmelserna i 15 § kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas, vid ankomst till hemmet, för kontroll av att denne inte bär på sig något som han eller hon inte får inneha där. Detsamma gäller om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att sådan egendom ska påträffas hos honom eller henne. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Om möjligt ska ett vittne närvara. Med kroppsvisitation avses undersökning av någons kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig (jfr 28 kap. 11 § 3 RB). Med ytlig kroppsbesiktning avses en okulär besiktning (yttre granskning) av den nakna kroppen inklusive förekommande proteser. Kontrollanten får inte vidröra kroppen förutom hår och eventuell peruk. LVU innehåller inte någon bestämmelse om kroppsbesiktning, dvs. undersökning av någons kropp. Vid tillkomsten av bestämmelsen anfördes i förarbetena att det skulle vara svårt att förena med syftet med vården, om vårdpersonalen gavs möjlighet att genomföra så integritetskränkande åtgärder som en kroppsbesiktning innebär.54

Bestämmelsen gäller den som vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU och den som är omedelbart omhändertagen enligt 6 § om grund för omhändertagandet är den unges eget beteende enligt 3 §. Med stöd av 18 § LVU har dock SiS beslutat att bestämmelsen också ska gälla för dem som vårdas på institutionen med stöd av 2 § LVU eller på frivillig grund.

För att kunna garantera en drogfri och trygg miljö på de särskilda ungdomshemmen är det väsentligt att samma regler om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning gäller för samtliga som vistas på institutionen. Utredningen föreslår därför att bestäm-

54Prop. 1979/80:1 Del A s. 600.

melsen om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, utan särskilt beslut av SiS, ska få tillämpas för alla som vårdas på ett särskilt ungdomshem. Förslaget medför ingen förändring i praktiken eftersom SiS med stöd av nuvarande 18 § LVU redan i dag tillämpar nuvarande bestämmelse på alla sina ungdomshem. Utredningen har inte funnit att det finns något behov av förändringar vad gäller grunderna för att tillämpa bestämmelsen. Precis som i dag ska alltså kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning få göras vid behov vid ankomst till hemmet och vid misstanke under vistelsen vid hemmet.

Som redovisats tidigare i detta kapitel har SiS genomfört fokusgrupper om de särskilda befogenheterna. Syftet är att kunskapen om hur användningen av de särskilda befogenheterna uppfattas av de unga ska kunna ligga till grund för förbättringar av verksamheten. Av dessa fokusgrupper framgår bl.a. att visitationer alltid innebär en kränkning. De intervjuade ungdomarna har särskilt lyft fram att de önskar en mer likartad och tydlig tillämpning med ett respektfullt bemötande, god information och tydliga motiveringar till visitationerna, möjlighet att påverka genomförandet och så liten exponering som möjligt. I flera fokusgrupper framkom att ungdomar av båda könen föredrog kvinnlig personal men att det bästa vore att få välja vilken personal som genomför visitationen, t.ex. utifrån kön eller relation till personalen.

I syfte att öka förutsättningarna för ett enhetligt tillvägagångssätt föreslår utredningen att en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning endast ska få genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen, under förutsättning att barnet eller den unge inte uttryckligen undanber sig det. Vidare ska barnet eller den unge tillfrågas om han eller hon önskar att någon viss person genomför eller närvarar vid kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen. Om det inte föreligger särskilda skäl ska barnets eller den unges önskemål tillmötesgås. Särskilda skäl mot att tillmötesgå barnets eller den unges önskemål kan t.ex. vara en flicka som utsatts för sexuella övergrepp eller ägnat sig åt prostitution och särskilt önskar manlig personal. Det kan även föreligga hinder av praktiska skäl t.ex. att den personal som barnet eller den unge önskar inte är i tjänst eller är upptagen på annat håll.

I syfte att öka rättssäkerheten för den enskilde samt ge tillsynsmyndigheten underlag för att bättre kunna följa användningen av vissa skyddsåtgärder föreslår utredningen vidare att kropps-

visitation och ytlig kroppsbesiktning ska rapporteras till IVO, se avsnitt 17.6.18.

Beslut och överklagande

I enlighet med proportionalitetsprincipen ska ett beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning alltid föregås av en bedömning av om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga, t.ex. om barnet eller den unge genom samtal kan förmås att frivilligt lämna ifrån sig ett misstänkt föremål. I samband med att beslut fattas om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning ska barnet eller den unge underrättas om beslutet och om skälen till beslutet. Av journalen bör namnen på den personal som medverkat vid kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen framgå. Vidare bör det framgå om barnet eller den unge haft några särskilda önskemål och hur dessa i så fall beaktats.

Om förbjuden egendom påträffas ska ett särskilt beslut fattas om att omhänderta egendomen. Av journalen ska det framgå vad som har omhändertagits.

Beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning ska, till skillnad mot i dag, få överklagas till förvaltningsrätten, se avsnitt 17.6.20.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Enligt 15 § LSU ska vad som sägs i 16, 17, 19 och 20 §§ LVU även gälla för den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Utredningens förslag kommer därför även att omfatta den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Däremot har utredningen inte utrett behovet av förändringar i de bestämmelser som reglerar kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning i LVM och lämnar därför inte förslag till motsvarande ändringar i 32 § LVM.

17.6.7. Visitation av bostadsrum (rumsvisitation)

Utredningens förslag: Det ska införas en särskild bestämmelse

som reglerar visitation av barnets eller den unges bostadsrum eller andra slutna förvaringsställen som barnet eller den unge disponerar. Bestämmelsen ska få tillämpas för alla som vistas på ett särskilt ungdomshem.

Det ska krävas misstanke om att barnet eller den unge innehar något som han eller hon inte får ha, för att få genomföra en sådan visitation.

All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid en rumsvisitation och genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen.

Barnet eller den unge ska erbjudas att närvara vid visitationen. Om särskilda skäl föreligger ska dock en rumsvisitation kunna göras även om barnet eller den unge inte är närvarande.

Beslutet ska få överklagas till förvaltningsrätten. Beslut om rumsvisitation ska rapporteras till IVO. Bestämmelsen ska även gälla den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. En motsvarande bestämmelse förs in i LVM.

Som redovisats tidigare i detta kapitel finns det ingen särskild bestämmelse i LVU som ger personalen någon uttrycklig rätt att företa visitationer av de ungas bostadsrum. JO har emellertid uttalat att SiS har rätt att företa visitationer av de ungas bostadsrum och att rumsvisitationer inte behöver dokumenteras i form av särskilda beslut. Enligt SiS interna riktlinjer får institutionerna genomföra visitationer av bostadsrum och gemensamma lokaler med de hjälpmedel som anses erforderliga (t.ex. narkotikahund).

Utredningen anser att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv inte är acceptabelt att visitationer av bostadsrum inte är särskilt reglerade utan anses som ett löpande inslag i vården. Utredningen föreslår därför en bestämmelse som reglerar under vilka förutsättningar som visitation av barnets eller den unges bostadsrum samt andra slutna förvaringsställen som barnet eller den unge disponerar, får göras. Med andra slutna förvaringsställen avses t.ex. kläd- eller värdeskåp.

I den tidigare redovisade promemorian från Socialdepartementet fanns även ett förslag till bestämmelser om rumsvisitationer på de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen. Enligt det förslaget skulle rumsvisitationer få genomföras vid behov, dvs. utan misstanke. SiS har till utredningen framfört att myndigheten för att upprätthålla ordningen och säkerheten, ser ett behov av att rutinmässigt kunna kontrollera de intagnas bostadsrum och tillhörigheter.

Utredningen lämnar i det följande avsnittet, förslag om att SiS ska få genomföra rutinmässiga skyddsvisitationer. Rutinmässiga skyddsvisitationer torde minska risken för att de boende kan få in något på sina rum som de inte får ha där, t.ex. verktyg eller vassa föremål. Utredningen anser därför att det inte finns ett lika stort behov av att även kunna göra rutinmässiga rumsvisitationer. Dessutom anser utredningen att en rumsvisitation är ett betydligt större intrång i den personliga integriteten än vad en skyddsvisitation är. Barnets eller den unges rätt till integritet ska väga tungt i detta avseende.

Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse om att barnets eller den unges bostadsrum får visiteras om det finns en misstanke om att barnet eller den unge innehar något som han eller hon inte får ha där. Det innebär att det måste finnas grundad anledning att anta att barnet eller den unge har kommit i besittning av något som inte får innehas.

Utredningen föreslår att bestämmelsen, på samma sätt som bestämmelserna om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, ska kunna tillämpas för alla som vistas på ett särskilt ungdomshem.

I SiS fokusgrupper om de särskilda befogenheterna framhöll ungdomarna att det är viktigt att personalen håller sig till syftet med rumsvisitationen och att de inte tittar igenom personliga foton eller läser brev om man letar efter droger eller farliga föremål. Det var ett av flera skäl som ungdomarna angav till varför de också önskar närvara vid en rumsvisitation. För att understryka vikten av att omfattningen av en rumsvisitation alltid avgränsas med hänsyn till vad som eftersöks föreslår utredningen även att det ska framgå av bestämmelsen att rumsvisitationen ska genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen och att all den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid en rumsvisitation.

För att stärka barnets rättssäkerhet och autonomi föreslår utredningen även att barnet eller den unge ska erbjudas att närvara vid en visitation av bostadsrummet. Om särskilda skäl föreligger ska dock en visitation av ett bostadsrum kunna göras även om barnet eller den unge inte är närvarande. Särskilda skäl kan t.ex. vara att barnet eller den unge inte befinner sig på ungdomshemmet i samband med att rumsvisitationen behöver genomföras.

I syfte att öka rättssäkerheten för den enskilde samt ge tillsynsmyndigheten underlag för att bättre kunna följa användningen av vissa skyddsåtgärder föreslår utredningen vidare att ett beslut om rumsvisitation ska rapporteras till IVO, se avsnitt 17.6.18.

Beslut och överklagande

I enlighet med proportionalitetsprincipen ska ett beslut om rumsvisitation alltid föregås av en bedömning av om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga. I samband med att beslut fattas om rumsvisitation ska barnet eller den unge underrättas om beslutet och om skälen till beslutet. Namnen på den personal som medverkat vid rumsvisitationen bör dokumenteras i journalen. Vidare bör det framgå om barnet eller den unge har erbjudits att närvara eller om det förelegat särskilda skäl för att genomföra rumsvisitationen utan att han eller hon varit närvarande.

Beslut om rumsvisitation ska få överklagas till förvaltningsrätten, se avsnitt 17.6.20.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

På motsvarande sätt som för LVU finns det inga särskilda bestämmelser i LSU och LVM som reglerar rumsvisitationer. Däremot regleras rumsvisitationer i 4 kap. 1 § häkteslagen och i 8 kap. 2 § fängelselagen. Utredningen anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är lika angeläget att reglera visitationer av bostadsrum i LSU och LVM. Utredningen föreslår därför att 15 § LSU kompletteras så att den föreslagna bestämmelsen i LVU även gäller den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Utredningen lämnar även förslag till en motsvarande bestämmelse i LVM.

17.6.8. Skyddsvisitation

Utredningens förslag: Det ska införas en ny skyddsåtgärd som

innebär att SiS får besluta om rutinmässiga skyddsvisitationer i vissa särskilt angivna situationer.

Med skyddsvisitation avses en lindrigare form av kroppsvisitation i form av att personal känner utanpå den unges kläder eller med hjälp av metalldetektor kontrollerar att han eller hon inte bär på sig något otillåtet.

SiS centralt ska för varje enskild institution besluta i vilka situationer skyddsvisitationer ska få göras. Dessa beslut ska rapporteras till IVO.

Bestämmelsen ska även gälla den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. En motsvarande bestämmelse förs in i LVM.

Tidigare ansåg SiS att en mindre ingripande form av kroppsvisitation kunde genomföras för att säkerställa en trygg och säker miljö, utan att något beslut fattades, s.k. skyddsvisitation. Skyddsvisitationen genomfördes genom att personal kände utanpå den unges kläder för att undersöka om vederbörande bar på sig något tillhygge eller liknande. Efter påtalande från tillsynsmyndigheten genomförs nu denna mindre ingripande åtgärd först efter att beslut om kroppsvisitation fattats. Sålunda krävs att samma grunder som för kroppsvisitation är uppfyllda för att få genomföra den mindre ingripande skyddsvisitationen.

SiS har som tidigare redovisats påtalat behov av att kunna genomföra rutinmässiga skyddsvisitationer. Socialdepartementet upprättade också en promemoria med förslag till bestämmelser om skyddsvisitationer på de särskilda ungdomshemmen och LVMhemmen. Med anledning av den kritik som framfördes av remissinstanserna ledde dock förslagen i promemorian inte till någon ny lagstiftning. Den kritik som framfördes av remissinstanserna i denna del gällde bl.a. att det inte tydligt framgick av promemorian på vilket sätt den fysiska säkerheten var hotad genom att SiS inte kunde utföra rutinmässiga skyddsvisitationer samt att skyddsvisitationer inte skulle behöva dokumenteras.

SiS har till utredningen vidhållit sin uppfattning att rutinmässiga skyddsvisitationer är nödvändiga för att kunna hålla en institution

fri från otillåtna föremål samt upprätthålla säkerheten. SiS menar att skyddsvisitationer behöver kunna genomföras när barnet eller den unge kommer till avdelningen efter att ha varit i t.ex. snickeriet, hobbyrummet, verkstaden, matsalen eller på en annan avdelning. Syftet är att säkerställa att inte något farligt föremål som den unge kan använda för att skada sig själv eller någon annan kommer in på avdelningen.

Som beskrivits i de inledande övervägandena har utredningen haft tre grundläggande värden som vägledning för sina överväganden: det enskilda barnets eller den unges rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi. I denna fråga måste en avvägning göras i förhållande till tryggheten och säkerheten för de andra som vistas vid hemmet.

Utredningen har förståelse för att det finns ett behov av rutinmässiga skyddsvisitationer. Även om situationer med hot och våld delvis kan förebyggas, t.ex. genom att utbilda personal i ett icke konfrontativt förhållningssätt, kan det finnas motsättningar mellan de boende som kan leda till farliga situationer. Det kan t.ex. förekomma att en ungdom som inte själv är inblandad i en konflikt förmås att ta med ett farligt föremål in på avdelningen.

Det är utredningens uppfattning att det är av synnerlig vikt att barn och unga som vårdas på institution ges möjlighet till en meningsfull fritid och att de erbjuds olika typer av aktiviteter. Det vore olyckligt om säkerhetsaspekter förhindrar att de boende inte får tillgång till t.ex. snickeri och kök. Utredningen anser därför att behovet av säkerhet i detta fall väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten som en rutinmässig skyddsvisitation innebär. Utredningen har också beaktat att en skyddsvisitation, dvs. att personal känner utanpå den unges kläder eller med hjälp av metalldetektor kontrollerar att han eller hon inte bär på sig något otillåtet, är en mindre integritetskänslig åtgärd än en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning.

I SiS fokusgrupper om de särskilda befogenheterna har några ungdomar framfört att de skulle föredra generella skyddsvisitationer eftersom det skulle innebära att personalen inte pekar ut någon särskild ungdom som misstänkt i jämförelse med en individuell bedömning. Om förutsättningarna för i vilka situationer skyddsvisitationer får genomföras är tydliga kan de enligt utredningens

uppfattning upplevas som mindre kränkande eftersom ingen enskild person blir utpekad eller misstänkliggjord.

Utredningen föreslår att det införs en ny skyddsåtgärd som innebär att SiS får besluta om att skyddsvisitationer får genomföras i vissa särskilt angivna situationer. Det behöver således inte finnas någon misstanke om att barnet eller den unge har med sig något farligt föremål.

Bestämmelsen ska, på samma sätt som bestämmelserna om kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och rumsvisitation, kunna tillämpas för alla som vistas på ett särskilt ungdomshem.

Med skyddsvisitation avses en lindrigare form av kroppsvisitation i form av att personal känner utanpå den unges kläder eller med hjälp av metalldetektor kontrollerar att han eller hon inte bär på sig något otillåtet.

Behovet av att genomföra en skyddsvisitation kan uppstå på flera ställen och vid olika tillfällen. Det vore närmast omöjligt att i lag fastställa de situationer där skyddsvisitation kan behövas. Utredningen anser därför att det ska vara en uppgift för SiS centralt att för varje institution besluta om i vilka situationer skyddsvisitationer får göras.

En kritik mot Socialdepartementets förslag var att skyddsvisitationer inte skulle behöva dokumenteras. JO anförde bl.a. i sitt remissvar att det är självklart att en utförd skyddsvisitation bör dokumenteras. Annars blir det svårt för tillsynsmyndigheten att övervaka att enskilda personer inte utsätts för omotiverade skyddsvisitationer. Att införa ett krav på att fatta individuella beslut och dokumentera rutinmässiga skyddsvisitationer kan leda till en omfattande administration för institutionerna. Utredningen ser därför praktiska problem med en sådan ordning. Däremot instämmer utredningen i JO:s uppfattning att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är viktigt att tillsynsmyndigheten kan följa hur befogenheten används. Utredningen föreslår därför att SiS centrala beslut om i vilka situationer som skyddsvisitationer ska få ske på varje institution, ska rapporteras till IVO. På det sättet kan tillsynsmyndigheten följa användningen av skyddsvisitationer och vid behov vidta åtgärder. Utredningen bedömer att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är ett acceptabelt alternativ till individuella beslut. Däremot ska barnet eller den unge återkommande informeras om att, och i vilka situationer, skyddsvisitationer kan

förekomma. Att information har getts bör dokumenteras i den unges journal.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen anser att behovet av en trygg och säker miljö är lika stort för de personer som vårdas med stöd av LSU och LVM. Utredningen föreslår därför att 15 § LSU kompletteras så att den föreslagna bestämmelsen i LVU även gäller den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Utredningen lämnar även förslag till en motsvarande bestämmelse i LVM.

17.6.9. Fysisk fasthållning

Utredningens bedömning: Fysisk fasthållning ska även fortsatt

ses som en del av verkställigheten av vissa skyddsåtgärder.

Fysisk fasthållning är inte reglerad i LVU men tillämpas i praktiken i samband med att barn och unga försöker avvika från hemmet, i samband med bråk och slagsmål mellan ungdomar och i samband med att barn och unga ska föras till ett rum för avskiljning. Fysisk fasthållning definieras vanligtvis som fasthållning med kroppslig kraft, t.ex. att personal håller fast den unges armar och ben. Det rättsliga stödet för att hålla fast barnet eller den unge finns i 24 kap. 2 § BrB som handlar om laga befogenhet att bruka våld i vissa situationer. I Danmark finns det bestämmelser om fysisk fasthållning i Bekendtgørelse om magtanvendelse over for børn og unge anbragt uden for hjemmet och i Finland regleras fysisk fasthållning i Barnskyddslagen. I Norge brukas fasthållning och nedläggning inom ramen för en bestämmelse om nödsituationer.55

Utredningen har övervägt möjligheten att reglera fysisk fatshållning som en egen skyddsåtgärd i den nya lagen. Ett skäl för det skulle vara att åtgärden är att betrakta som en lika ingripande åtgärd som t.ex. avskiljning. En reglering av åtgärden skulle bl.a.

55 § 3–14 Forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphåld i barnevernsinstitusjon (FOR 2011-11-15 nr 1103).

innebära att åtgärden dokumenteras vilket medför bättre möjligheter att granska genomförandet ur ett rättssäkerhetsperspektiv samt ur ett utvecklings- och kvalitetsperspektiv. Utredningen kan dock även se vissa problem med en sådan reglering, bl.a. i förhållande till FB:s bestämmelser. Som redogjorts för i kapitel 14 följer av uppsiktsansvaret att personalen på HVB har en skyldighet att både skydda barnet från att själv komma till skada och se till att barnet inte skadar andra. Även personal på HVB som inte drivs av SiS måste därför vid behov t.ex. handgripligen sära på barn som är inbegripna i ett slagsmål och också kortvarigt hålla fast barnet. En reglering av fasthållning inom SiS verksamhet kan därför leda till oklarheter i vad som gäller på andra HVB. Utredningen anser därför att fysisk fasthållning även fortsatt ska ses som en del av verkställigheten av vissa skyddsåtgärder. Utredningen vill dock understryka att det kroppsliga ingreppet inte får vara mer ingripande än nödvändigt för att genomföra åtgärden och att det ska göras på ett säkert sätt och i enlighet med de kunskapsbaserade riktlinjer som finns på området.56

17.6.10. Vård vid låsbar enhet

Utredningens förslag: Beslut om vård vid låsbar enhet ska

beslutas efter samråd med socialnämnden. Som i dag ska barnet eller den unge få vårdas vid en låsbar enhet under högst två månader i följd om inte särskilda behandlingsskäl föranleder en längre tid. En fråga om vård på låsbar enhet ska prövas fortlöpande.

Vård på låsbar enhet ska, till skillnad mot i dag, få överklagas till förvaltningsrätten.

I bestämmelsen ska vidare begreppet den intagne ersättas av barnet eller den unge.

Enligt 15 b § LVU får den intagne beredas vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar eller på annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt med hänsyn till den

56 Bl.a. Guidelines från National Institute for Health and Care Exellence i Storbritannien.

intagnes, övriga intagnas eller personalens säkerhet, eller om det är nödvändigt för att förhindra att den intagne avviker eller för att i övrigt genomföra vården. Den intagne får vårdas vid en sådan enhet under högst två månader i följd. Om särskilda behandlingsskäl föranleder det, får dock vården vid enheten pågå längre tid, förutsatt att förutsättningarna för vård vid låsbar enhet fortfarande föreligger och att den intagne samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. Bestämmelsen omfattar den som vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU och den som är omedelbart omhändertagen enligt 6 § LVU om grund för omhändertagandet är den unges eget beteende enligt 3 §. Frivillig vård eller vård med stöd av 2 § LVU får således inte ske vid en låsbar enhet.

I linje med utredningens uppdrag att stärka barnrättsperspektivet i lagen föreslår utredningen att begreppet den intagne ska ersättas av barnet eller den unge.

På samma sätt som i dag ska vård vid låsbar enhet endast kunna beredas den som vårdas med stöd av nuvarande 3 § LVU, kunna pågå i två månader och kunna förlängas om särskilda behandlingsskäl föranleder det. En fråga om vård på låsbar enhet ska prövas fortlöpande.

Beslut och överklagande

I regel är det behovet av vård vid en låsbar enhet som föranleder socialnämnden att besluta om vård vid ett särskilt ungdomshem. Enligt 20 b § LVU fattar dock SiS beslut om vård vid en enhet som är låsbar. Utredningen anser att beslut om vård vid låsbar enhet ska beslutas efter samråd med socialnämnden.

Ett beslut om vård vid låsbar enhet ska föregås av en proportionalitetsbedömning, dvs. en bedömning av om det finns mindre ingripande åtgärder för att uppnå syftet.

I samband med att ett beslut fattas om vård på låsbar enhet ska barnet eller den unge alltid underrättas om beslutet och om skälen till beslutet.

Beslut om vård på låsbar enhet ska, till skillnad mot i dag få överklagas till förvaltningsrätten, se avsnitt 17.6.20.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen bedömer att utredningens förslag avseende vård vid låsbar enhet inte föranleder något behov av motsvarande ändringar i LSU. Utredningen har inte utrett behovet av motsvarande ändringar i LVM.

17.6.11. Provtagning för kontroll av berusningsmedel m.m.

Utredningens förslag: Blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller

svettprov för kontroll av berusningsmedel ska få göras vid ankomst till institutionen om det finns ett behov av det. Under vistelsen vid hemmet ska dock misstankerekvisitet kvarstå.

Beslut om blod-, urin-, utandnings-, svett- eller salivprov ska, till skillnad mot i dag, få överklagas till förvaltningsrätten.

Sådana beslut ska rapporteras till IVO. Motsvarande ändring görs i 17 a § LSU och 32 a § LVM.

Enligt 17 a § LVU är den unge, om inte annat motiveras av medicinska eller liknande skäl, skyldig att efter uppmaning lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov om det kan misstänkas att den unge är påverkad av något sådant medel eller någon sådan vara. Bestämmelsen omfattar den som vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU och den som är omedelbart omhändertagen enligt 6 § LVU om grund för omhändertagandet är den unges eget beteende enligt 3 §. Den som är frivilligt inskriven på ett särskilt ungdomshem eller den som vårdas där på någon grund som anges i 2 § LVU omfattas däremot inte.

Provtagning får endast ske om det finns misstanke om påverkan. Dagens berusningsmedel kan emellertid ge rus som är svåra att upptäcka utan drogtest, men som också kan ge abstinensbesvär och akuta hälsorisker. Enligt SiS förekommer det att ungdomar kommer till en institution utan att uppvisa tecken på påverkan, vilket innebär att misstanke om påverkan saknas.

SiS har till utredningen framfört att dagens reglering därmed riskerar att beskära ungdomarnas rätt till trygghet, säkerhet och hälso- och sjukvård. SiS anser därför att rätten att genomföra drogtester bör utvidgas. För att stärka ungdomarnas rätt till en

trygg behandlande miljö anser SiS att ett behovsrekvisit bör införas i lagstiftningen. SiS föreslår att regleringen utformas på samma sätt som vid kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, dvs. att ett drogtest kan genomföras efter en behovsprövning när den unge ankommer till hemmet. För övriga fall anser SiS att det gällande misstankerekvisitet ska kvarstå.

För att SiS ska kunna bedriva en ändamålsenlig vård är det viktigt att de särskilda ungdomshemmen hålls drogfria. Utredningen delar SiS bedömning att det kan uppkomma situationer då det är nödvändigt att kunna kontrollera om barnet eller den unge är drogpåverkad utan att någon misstanke nödvändigtvis behöver vara för handen. Utredningen föreslår därför att drogtester ska få göras vid ankomst till hemmet om det finns ett behov av det. Med behov markeras att det måste finnas en anledning till provtagningen, dvs. att det finns uppgifter om att barnet eller den unge har använt droger tidigare. Däremot krävs inte en välgrundad misstanke om att den unge är påverkad. Med ankomst till hemmet menas första gången den unge kommer till institutionen, när den unge återkommer från en vistelse utanför institutionen och när den unge återkommer efter en avvikning. Under vistelsen vid hemmet får däremot drogtester endast göras om det föreligger en misstanke om påverkan.

Beslut och överklagande

Beslut om blod-, urin-, utandnings-, svett- eller salivprov ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Om det finns mindre ingripande metoder för att uppnå syftet ska dessa användas.

I samband med att ett beslut fattas ska barnet eller den unge alltid underrättas om beslutet och om skälen till beslutet. I journalen bör resultatet av provet samt namnen på den personal som medverkat vid provtagningen antecknas.

Beslut om blod-, urin-, utandnings-, svett- eller salivprov ska, till skillnad mot i dag, få överklagas till förvaltningsrätten, se avsnitt 17.6.20.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen anser att rätten till en trygg behandlande miljö är lika angelägen för den som är föremål för verkställighet enligt LSU och den som vårdas med stöd LVM och lämnar därför, i enlighet med SiS skrivelse, förslag till en motsvarande ändring i 17 a § LSU och 32 a § LVM.

17.6.12. Begränsningar i rätten att ta emot besök och telefonsamtal

Utredningens förslag: Den särskilda befogenheten begräns-

ningar i rätten att ringa och ta emot telefonsamtal ska anpassas till dagens kommunikationsteknik och utvidgas så att den omfattar alla elektroniska kommunikationstjänster.

Ett beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök ska beslutas av SiS efter samråd med socialnämnden.

Ett sådant beslut ska vara tidsbegränsat och får gälla i högst 14 dagar. Om det därefter finns ett fortsatt behov av restriktioner får ett nytt beslut fattas. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra.

Beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök ska, liksom i dag, få överklagas till förvaltningsrätten.

Beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök ska rapporteras till IVO.

Motsvarande ändringar görs i 16 § LSU och 33 a § LVM.

Av 15 a § LVU framgår att barn och unga som vistas vid ett särskilt ungdomshem har rätt att i lämplig utsträckning ringa och ta emot telefonsamtal, ta emot besök samt vistas utanför hemmet. Den unge får dock förvägras telefonsamtal och besök, om det kan äventyra vården eller ordningen vid hemmet. Bestämmelsen omfattar den som vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU och den som är omedelbart omhändertagen enligt 6 § LVU om grund för omhändertagandet är den unges eget beteende enligt 3 §. Den

som är frivilligt inskriven på ett särskilt ungdomshem eller den som vårdas där på någon grund som anges i 2 § LVU omfattas däremot inte av de restriktioner bestämmelsen avser.

SiS har i en skrivelse till Socialdepartementet påtalat att bestämmelserna i LVU, LSU och LVM behöver anpassas till den nya tekniken och även omfatta kommunikation via internet och e-post.

Skyddet för yttrandefriheten och informationsfriheten

Enligt 2 kap. 1 § RF är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och informationsfrihet. Skyddet kan begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, dvs. den ska stå i proportion till sitt syfte (2 kap. 21 § RF). Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder dem (2 kap. 23 § RF).

Enligt Europakonventionen, som gäller som lag i Sverige, har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens (artikel 8). Med korrespondens avses i konventionen olika former av överförande av meddelanden mellan individer. Dit är således att hänföra inte endast befordran av brev och andra försändelser med post utan också telefoniska och telegrafiska kommunikationer samt överföranden av meddelanden med hjälp av radio och datorer. En offentlig myndighet får enligt konventionen, inte inskränka denna rättighet annat än med stöd av lag och endast om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa och moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Enligt barnkonventionen ska barnet ha rätt till yttrandefrihet (artikel 13). Denna rätt innefattar frihet att oberoende av territoriella gränser söka, motta och sprida information och tankar av alla slag, i tal, skrift eller tryck, i konstnärlig form eller genom annat uttrycks-

medel som barnet väljer. Utövandet av yttrandefriheten får underkastas vissa inskränkningar men endast sådana som är föreskrivna i lag.

Bestämmelsen behöver anpassas till modern informationsteknik

Enligt utredningens mening är det viktigt att barn och unga, även under den tid som de vårdas vid ett särskilt ungdomshem, i största möjliga utsträckning har kvar sin grundläggande frihet att kunna kommunicera med andra, t.ex. genom fast telefon, mobiltelefon eller via dator med internetuppkoppling. Möjligheten att kunna kommunicera med andra är väsentlig för att barnet eller den unge ska kunna upprätthålla betydelsefulla kontakter med anhöriga, kompisar och andra närstående.

Å andra sidan kan det i vissa fall vara nödvändigt att göra inskränkningar t.ex. för att förhindra införsel och annan hantering av narkotika och andra berusningsmedel, men också för att kunna skydda barnet eller den unge från att skada sig själv eller andra på annat sätt. Det kan t.ex. handla om barn och unga som utsätter sig för grooming eller prostitution via internet eller lägger ut bilder och filmer på internet som innebär att den personliga integriteten kränks. Inskränkningarna får dock inte komma i konflikt med grundlag eller konventioner. Enligt utredningens mening innebär det att inskränkningar endast får ske i förhållande till en enskild individ och att de grundas på en individuell bedömning.

Utredningen anser att det i det närmaste är en självklarhet att nuvarande 15 a § LVU behöver moderniseras och anpassas till dagens kommunikationsteknik. I dag kommunicerar barn och unga framför allt via datorn och mobiltelefonen genom t.ex. smsmeddelanden och meddelanden på sociala medier. Genom att nuvarande bestämmelse är begränsad till telefonsamtal kan den därför till stor del sägas ha förlorat sin betydelse. Som en jämförelse kan nämnas att enligt 20 a § LPT får chefsöverläkaren besluta att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster, om det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada. Av förarbetsuttalanden till bestämmelsen framgår att

definitionen har utformats på så sätt att den ska vara oberoende av teknikutvecklingen på området.57

Utredningen föreslår därför att den särskilda befogenhet som utgörs av begränsningar i rätten att ringa och ta emot telefonsamtal utvidgas så att den omfattar alla elektroniska kommunikationstjänster.

Begreppet elektroniska kommunikationstjänster är hämtat från lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationstjänster och avser tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som huvudsakligen utgörs av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Härunder faller tjänster som möjliggör överföring av tal, fax och data och andra former av kommunikation. Det innebär att bl.a. fast telefoni, mobiltelefoni, internet och e-post omfattas. Avsikten är att definitionen ska vara oberoende av teknikutvecklingen på området och även omfatta eventuellt nya elektroniska kommunikationsmedel.

Utredningen föreslår vidare att den tekniska utrustning som möjliggör användningen ska få omhändertas under den tid beslutet gäller. Omhändertagen utrustning ska återlämnas till barnet eller den unge senast när beslutet om inskränkning upphör att gälla.

I syfte att öka rättssäkerheten för den enskilde samt ge tillsynsmyndigheten underlag för att bättre kunna följa användningen av vissa skyddsåtgärder föreslår utredningen vidare att beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök ska rapporteras till IVO, se avsnitt 17.6.18.

Beslut och överklagande

Ett beslut om begränsning av barnets eller den unges rätt att ta emot besök eller kommunicera med andra är omfattande ingrepp i barnets eller den unges grundlagsskyddade rättigheter. Ett sådant beslut måste således övervägas noga och vägas mot barnets eller den unges rätt att fritt kunna kommunicera med andra. I syfte att stärka rättssäkerheten för barnet eller den unge föreslår utredningen att beslut om begränsningar i rätten att ta emot besök eller använda elektroniska

57Prop. 2005/06:195 s. 34.

kommunikationstjänster ska beslutas efter samråd med socialnämnden. Genom att involvera socialnämnden ökar rättssäkerheten eftersom beslutet ska ha föregåtts av en mer omfattande beredning.

Ett beslut om begränsning av barnets eller den unges rätt att ta emot besök eller kommunicera med andra ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Om det finns mindre ingripande metoder för att uppnå syftet ska dessa användas. Det kan t.ex. röra sig om samtal med barnet eller den unge om lämpligheten av hans eller hennes kontakt med en viss person. Om en begränsning av rättigheterna är den enda framkomliga vägen ska även omfattningen av begränsningen bedömas. Ett villkor om bevakat besök eller ett villkor om att få tillgång till internet tillsammans med personal är mindre ingripande än ett totalförbud. Barnet eller den unge ska underrättas om beslutet och om skälen till beslutet.

I dag finns inget krav i lagen på att ett beslut om begränsningar i rätten att föra telefonsamtal eller ta emot besök, ska vara tidsbegränsade. Som en jämförelse kan nämnas att beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster inom den psykiatriska tvångsvården får gälla i högst två månader (22 b § LPT).

Som anförts tidigare är förutsägbarhet en viktig förutsättning för rättssäkerhet. Utredningen anser därför att ett beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök ska vara tidsbegränsat. Möjligheten att kunna kommunicera med andra är, som anförts ovan, väsentlig för att barnet eller den unge ska kunna upprätthålla betydelsefulla kontakter. Det är viktigt att sådana beslut övervägs noga och hela tiden omprövas för att se om de fortfarande behövs. Utredningen föreslår att ett beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök ska få gälla högst 14 dagar. Om det därefter finns ett fortsatt behov av restriktioner får ett nytt beslut fattas. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra.

På samma sätt som i dag ska beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök få överklagas till förvaltningsrätten.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen anser att behovet av att anpassa bestämmelserna till modern kommunikationsteknik är lika stort i LVM och LSU. Utredningen anser därför att förslaget om att utvidga befogenheten att begränsa den enskildes rätt att ringa och ta emot telefonsamtal till att omfatta alla elektroniska kommunikationstjänster, även ska gälla vid verkställighet enligt LSU och vid vård enligt LVM. Utredningen anser även att förslaget om att sådana beslut ska vara tidsbegränsade också ska omfatta beslut enligt LSU och LVM. Det är lika viktigt att sådana beslut övervägs noga och omprövas fortlöpande för den som är föremål för sluten ungdomsvård eller vårdas med stöd av LVM. Utredningen lämnar därför förslag till motsvarande ändringar i 16 § LSU och 33 a § LVM.

17.6.13. Övervakning av brev och andra försändelser

Utredningens förslag: Bestämmelsen som reglerar övervakning

av brev och andra försändelser moderniseras språkligt genom att uttrycket ”om det behövs med hänsyn till ordningen vid hemmet eller till den unges särskilda förhållanden” ersätts av ”om det behövs med hänsyn till säkerheten vid hemmet eller till barnets eller den unges särskilda förhållanden”.

Beslut om övervakning av brev och andra försändelser ska, till skillnad mot i dag, få överklagas till förvaltningsrätten.

35 § LVM ska formuleras om så att försändelser får kontrolleras, om det behövs med hänsyn till säkerheten vid hemmet eller till den intagnes särskilda förhållanden.

Enligt 19 § LVU får den som omfattas av bestämmelserna i 15 § underkastas övervakning av sina brev och andra försändelser, om detta behövs med hänsyn till ordningen vid hemmet eller till den unges särskilda förhållanden. För detta ändamål får SiS öppna och ta del av försändelser som kommer till eller sänds från den unge. Om en ankommande försändelse innehåller egendom som den unge inte får inneha enligt 16 §, ska egendomen omhändertas. Brev mellan den unge och en svensk myndighet eller advokat eller hans eller hennes offentliga biträde ska vidarebefordras utan föregående granskning.

I dag får övervakning av brev och andra försändelser göras om det ”behövs med hänsyn till ordningen vid hemmet eller till den unges särskilda förhållanden”. SiS har föreslagit att uttrycket ”ordningen vid hemmet” bör ersättas med en modernare formulering, t.ex. ”säkerheten vid hemmet”. Utredningen föreslår att bestämmelsen formuleras om så att övervakning av brev och andra försändelser ska få göras om det behövs med hänsyn till säkerheten vid hemmet eller till barnets eller den unges särskilda förhållanden.

Beslut och överklagande

Ett beslut om brevgranskning ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Om det finns mindre ingripande metoder för att uppnå syftet ska dessa användas. I samband med att ett beslut fattas ska barnet eller den unge alltid underrättas om beslutet och om skälen till beslutet.

Beslut om brevgranskning ska, till skillnad mot i dag, få överklagas till förvaltningsrätten, se avsnitt 17.6.20.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Enligt 15 § LSU ska vad som sägs i 16, 17, 19 och 20 §§ LVU även gälla för den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Utredningens förslag kommer därför även att omfatta den som är föremål för sluten ungdomsvård. Utredningen anser att det är viktigt att så långt möjligt använda samma termer och begrepp i den lagstiftning som reglerar SiS verksamhet. Det underlättar tillämpningen och ökar tydligheten. Utredningen anser därför att 35 § LVM ska formuleras om så att försändelser får kontrolleras, om det behövs med hänsyn till säkerheten vid hemmet eller till den intagnes särskilda förhållanden.

17.6.14. Avskiljning

Utredningens förslag: Befogenheten att hållas i avskildhet ska

finnas kvar men differentieras i två olika nivåer: avskiljning i ett rum med öppen dörr och avskiljning i ett rum med låst dörr.

Vid en avskiljning med öppen dörr ska personal finnas närvarande i rummet under hela den tidsperiod som avskiljningen pågår.

Vid en avskiljning med låst dörr ska barnet eller den unge stå under fortlöpande uppsikt av personal. Barnet eller den unge ska också ha möjlighet att själv tillkalla personal.

Den tid som ett barn eller en ungdom får vara avskild ska minskas från 24 timmar till en timme för båda nivåerna. Genom ett nytt beslut får tiden förlängas med en timme. Om det därefter finns särskilda skäl får ett nytt beslut om avskiljning med öppen dörr under ytterligare högst en timme fattas.

En avskiljning med låst dörr får således som längst pågå i två timmar. Därefter kan ett beslut om avskiljning i ett rum med öppen dörr fattas. En avskiljning med öppen dörr får som längst pågå i tre timmar. En sammanhängande avskiljning, oavsett nivå, får aldrig överstiga tre timmar.

Vid en avskiljning med stängd dörr ska en läkare eller sjuksköterska skyndsamt yttra sig om avskiljningen oavsett ålder på den unge.

Både beslut om avskiljning med öppen dörr och avskiljning med låst dörr ska få överklagas till förvaltningsrätten.

Beslut om avskiljning ska rapporteras till IVO. SiS ska få i uppdrag att under en treårsperiod årligen särskilt rapportera användningen av avskiljning. SiS rapportering av åtgärden samt IVO:s tillsyn på området ger regeringen underlag för att bedöma om avskiljning kan förbjudas.

De föreslagna bestämmelserna om avskiljning ska även omfatta den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård.

Enligt 15 c § LVU får den intagne hållas i avskildhet om det är särskilt påkallat på grund av att den intagne uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen. Han eller hon ska då stå under fortlöpande uppsikt av personalen. Den intagne får inte hållas i sådan avskildhet längre tid än vad som är oundgängligen nödvändigt och inte i något fall under längre tid än 24 timmar i följd. Är den intagne under 15 år ska läkare skyndsamt yttra sig om avskiljningen. Om läkaren begär det ska åtgärden genast avbrytas. Bestämmelsen omfattar den

som vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU och den som är omedelbart omhändertagna enligt 6 § LVU om grund för omhändertagandet är den unges eget beteende enligt 3 §. Den som vårdas på frivillig grund eller med stöd av 2 § LVU får således aldrig avskiljas.

Bland annat mot bakgrund av att FN:s barnrättskommitté krävt att Sverige förbuder avskiljning av barn i alla sammanhang, har utredningen undersökt och övervägt möjligheten att helt utmönstra avskiljning i LVU. Utredningen har därvid tagit del av BO:s skrivelser, SiS kunskapsöversikt av insatser i syfte att minska avskiljningar, SiS synpunkter samt jämfört med andra länder. Vad som då framkommer är att ett totalförbud mot avskiljning riskerar att öka andelen fasthållningar. Fysisk fasthållning (physical restraint) definieras vanligtvis som fasthållning med kroppslig kraft, t.ex. att personal håller fast den unges armar och ben. Som redovisats i avsnitt 17.6.9 är fysisk fasthållning en lika restriktiv åtgärd som avskiljning. Biverkningarna till följd av att bli utsatt för någon form av restraint kan se olika ut för olika individer. Den som har varit utsatt för sexuella övergrepp eller fysisk misshandel kan uppleva fysisk fasthållning som mer traumatiserande än att avskiljas. Vid fasthållning finns även en skaderisk, vid nedläggning i bukläge finns t.ex. risk för hämning av andningen. Utredningen anser inte att en längre tids fysisk fasthållning är ett bättre alternativ ur barnets eller den unges perspektiv.

Enligt SiS är avskiljning den befogenhet som, trots de brister den är förknippad med, ändå är minst skadlig för den unge och som kombinerat med ett icke-konfrontativt förhållningssätt minimerar behovet av olika former av fysiskt våld/fasthållning eller motsvarande. SiS har också genomfört ett antal åtgärder i syfte att minska avskiljningarnas antal och längd samt säkra att de genomförs på ett värdigt och säkert sätt. SiS har även framfört att ett totalförbud mot avskiljning riskerar att leda till att barn och unga i stället måste överföras till en psykiatrisk sjukvårdsinrättning. Inom den psykiatriska tvångsvården får tvångsåtgärder i form av bl.a. avskiljning, fastspänning med bälte samt tvångsmedicinering vidtas. Under transporten finns risk för att den unge skadas och det blir också ett uppbrott eller ett avbrott i den pågående behandlingen.

Efter en sammantagen bedömning finner utredningen att det finns risk för att andra negativa konsekvenser kan uppstå om det inte finns en noggrann plan med att implementera alternativa

åtgärder till avskiljning. I dagsläget finns det därför ett fortsatt behov av att i undantagsfall kunna avskilja ett barn eller en ungdom. Det är väl känt att det inte finns några som helst terapeutiska effekter av att avskilja eller hålla fast en våldsam person oavsett orsak. Enligt aktuell forskning är det främst utbildning av personal gällande såväl attityder som strategier för att arbeta preventivt med att minska risk för eskalering av våld som anses vara de viktigaste åtgärderna för att undvika/minska tillgripandet av avskiljning och fasthållning.

Som utredningen redan konstaterat i de inledande övervägandena i detta kapitel är det av största vikt att personalen på SiS särskilda ungdomshem arbetar med ett förhållningssätt som gör att frustrationer och aggressioner inte uppstår. Utredningen ser mycket positivt på att SiS genom satsningen på utveckling av No Power – No Loose har som mål att minska/upphöra med avskiljning. Det pågår även implementering av metoden Motiverande samtal (MI) på vissa ungdomshem. Även MI är ett lågaffektivt arbetssätt, där den unge motiveras till utveckling. På flera institutioner har arbetet visat sig ha goda effekter kring konflikthantering. Som redogjorts för i kapitel 3 har FN:s barnrättskommitté bl.a. rekommenderat att alla yrkesgrupper som arbetar med barn ska utbildas i vårdmetoder som undviker våld eller tvång.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att ett totalförbud mot avskiljning i dagsläget riskerar att leda till andra negativa konsekvenser för barn och unga. Däremot anser utredningen att regleringen av åtgärden ska göras mer restriktiv samt att tillämpningen behöver bli mer rättssäker. Avskiljningens karaktär av skydd måste också tydliggöras.

Två nivåer av avskiljning

Efter påtalanden från tillsynsmyndigheten fattar SiS i dag beslut om avskiljning även om den unge hänvisas till sitt rum och inte får komma ut förrän hon eller han lugnat sig. Vidare förekommer det att personal finns med i avskiljningsrummet när en ung person förts dit och inte sällan hålls dörren till rummet öppen. SiS har därför till utredningen framfört förslag om att en ny form av att hållas i avskildhet, liknande den som finns i Norge, införs. Enligt den norska föreskriften om rättigheter och användande av tvång på

institutioner för barn, får isolering ske i ett rum med minst åtta kvadratmeters golvyta och med fönster. En person ska alltid vara med den unge i rummet och dörren ska vara olåst.58 Den nya befogenheten skulle innebära en lagstadgad möjlighet för SiS att hålla en ungdom i avskildhet, med personal närvarande och med öppen dörr. Enligt SiS utförs många avskiljningar redan i dag på det sättet. Enligt SiS övergår merparten av avskiljningarna relativt snabbt till avskiljning med öppen dörr också i de fall där inledningsvis dörren har stängts.

Utredningen instämmer i SiS bedömning att en sådan befogenhet är mindre ingripande än dagens avskiljning i och med att dörren ska vara olåst och personal ska vara närvarande. Att personal finns i rummet gör också att den unge ges en kontinuerlig möjlighet till samtal. Vikten av att kunna samtala med personalen under tiden för en avskiljning är något som framhållits av de unga i SiS fokusgrupper om avskiljning. Utredningen föreslår därför att dagens bestämmelse om att hållas i avskildhet differentieras i två nivåer: avskiljning i ett rum med öppen dörr och avskiljning i ett rum med låst dörr. Vid en avskiljning med öppen dörr ska personal samtidigt vara närvarande i rummet under hela den tid som avskiljningen pågår.

I vissa synnerligen våldsamma situationer kan det finnas ett behov av att avskilja ett barn eller en ungdom i ett rum med dörren låst. För att tillämpa den restriktivare formen av avskiljning ska krävas att den mindre restriktiva formen (med öppen dörr) har bedömts som otillräcklig. Det följer av proportionalitetsprincipen att tvångsåtgärder alltid ska föregås av en prövning av om det inte är möjligt att med personalinsatser eller på något annat sätt som är mindre ingripande för den enskilde uppnå det syfte som åtgärden är tänkt att fylla. Liksom i dag ska barnet eller den unge stå under fortlöpande uppsikt av personalen.

I SiS fokusgrupper om avskiljning framhöll de intervjuade ungdomarna att det är viktigt att det går att signalera till personalen att man vill prata under tiden som avskiljningen pågår. Utredningen föreslår därför att det av bestämmelsen ska framgå att barnet eller den unge ska ha möjlighet att själv tillkalla personal, t.ex. genom en larmknapp.

58 § 3–14 andra stycket forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphåld i barneverninstitusjon (FOR 2011-11-15 nr 1103).

I syfte att öka rättssäkerheten för den enskilde samt ge tillsynsmyndigheten underlag för att bättre kunna följa användningen av vissa skyddsåtgärder föreslår utredningen vidare att båda nivåerna av beslut om avskiljning ska rapporteras till IVO, se avsnitt 17.6.18.

Tiden för avskiljning

Under 2012 fattades 691 beslut om att hålla någon i avskildhet med stöd av LVU. Avskiljningarna varade i snitt en timme och 26 minuter. I knappt 85 procent av fallen varade avskiljningen mindre än två timmar. Under 2014 fattades 786 avskiljningar. Den genomsnittliga tiden för en avskiljning har ökat marginellt. Vid utredningens kontakter med företrädare för SiS har samtliga vitsordat att det i de allra flesta fall inte krävs längre tid än en timme för den unge att lugna ned sig. Utredningen föreslår därför att den tid som ett barn eller en ungdom får vara avskild minskas från 24 timmar till en timme. Genom ett nytt beslut får tiden förlängas med en timme. Dessa tidsfrister ska gälla för båda formerna av avskiljning.

Om det därefter finns särskilda skäl får ett nytt beslut om avskiljning med öppen dörr under högst ytterligare en timme fattas.

En avskiljning med låst dörr får således som längst pågå i två timmar. Därefter kan ett beslut om avskiljning med öppen dörr fattas. En avskiljning med öppen dörr får som längst pågå i tre timmar. En sammanhängande avskiljning, oavsett nivå, får aldrig överstiga tre timmar.

Utredningens förslag medför att tiden för hur länge en avskiljning får pågå minskas kraftigt. SiS har till utredningen vitsordat att dessa tidsramar i de allra flesta fall är tillräckliga men att det i några få fall per år finns ett behov av en längre tids avskiljning för att lugna ned situationen. Utredningen har övervägt möjligheten att ha någon form av ventil för dessa undantagssituationer. Utredningen bedömer dock att det utrymme som brottsbalkens (BrB) ansvarsfrihetsbestämmelser ger är tillräckligt för att klara dessa akuta undantagsfall.

Yttrande från sjukvårdspersonal

Enligt nuvarande bestämmelse ska en läkare skyndsamt yttra sig om en avskiljning om den unge är under 15 år. Det krävs inte något

läkaryttrande innan en avskiljning får börja verkställas. Något formellt krav på att läkaren träffar eller undersöker den unge innan han eller hon yttrar sig finns inte. Läkaren avgör själv under vilka förutsättningar han eller hon vill yttra sig. Enligt SiS interna riktlinjer bör läkarens yttrande avse frågan om det finns så starka medicinska skäl mot en avskiljning att den bör avbrytas. Om läkaren begär det, ska avskiljningen genast avbrytas.

Det åligger således institutionen att skyndsamt – dvs. i princip genast – försöka få en läkare att yttra sig om avskiljningen när den unge är under 15 år. Om institutionen inte har en särskild överenskommelse med en specifik läkare om tillgång till yttranden dygnet runt får institutionen från fall till fall försöka kontakta tillgängliga läkare på orten, t.ex. på vårdcentral, akutmottagning på sjukhus eller s.k. läkarbilar.

SiS har erfarit att många institutioner har svårt att alla tider på dygnet komma i kontakt med en läkare som är villig att yttra sig om en avskiljning. SiS har därför föreslagit att en läkare eller sjuksköterska ska yttra sig om en avskiljningssituation och att en sådan kontakt ska gälla även ungdomar över 15 år. SiS har även föreslagit att ett medicinsk yttrande endast ska inhämtas om det behövs med hänsyn till den unges medicinska tillstånd. Det innebär att en bedömning av om det föreligger ett sådant behov ska göras vid varje avskiljningsbeslut. Exempel på situationer där det är av vikt att en sådan bedömning görs är om det förekommer suicidrisk, psykoser, drogförgiftning, abstinens, förvirringstillstånd eller någon annan beteendeavvikelse som särskilt kräver en bedömning av den medicinska statusen.

Utredningen delar SiS uppfattning att även en sjuksköterska kan göra den medicinska bedömningen av om den unges hälsotillstånd tillåter en avskiljning. Många gånger har också den av hemmet anställda sjuksköterskan bättre kännedom om det aktuella barnet eller den unge än vad t.ex. en extern läkare har. Med beaktande av den föreslagna differentieringen av avskiljning bedömer utredningen att en medicinsk bedömning endast behöver göras vid en avskiljning med låst dörr. Utredningen delar även SiS uppfattning att det finns ett lika stort behov av ett yttrande från sjukvårdspersonal oavsett om den unge är under eller över 15 år. Däremot anser utredningen att det fortsatt ska vara ett krav på ett medicinskt yttrande vid alla beslut om avskiljning.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att en läkare eller sjuksköterska skyndsamt ska yttra sig om en avskiljning med låst dörr, oavsett ålder på den unge.

Beslut och överklagande

I enlighet med proportionalitetsprincipen ska alltid ett beslut om avskiljning föregås av en bedömning av om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga, t.ex. lugnande samtal. Om ett medicinskt yttrande har inhämtats ska det dokumenteras vem som har lämnat yttrandet samt vilka synpunkter som lämnats. Av journalen ska det även framgå vid vilken tidpunkt avskiljningen skedde samt vid vilken tidpunkt barnet eller den unge återgick till avdelningen. Det ska även framgå vilken personal som har medverkat vid avskiljningen.

Båda formerna av avskiljning ska få överklagas till förvaltningsrätten, se avsnitt 17.6.20.

Målet ska vara att avskiljning ska förbjudas – uppdrag till SiS

Som framgått ovan har FN:s barnrättskommitté krävt att Sverige förbjuder avskiljning av barn i alla sammanhang. Avskiljning innebär ett långtgående ingrepp i den personliga integriteten. Av skäl som redovisats ovan bedömer utredningen det dock inte vara möjligt att i nuläget helt förbjuda användningen av avskiljning. Inte minst mot bakgrund av att de alternativ till avskiljning som föreligger i nuläget, i vissa situationer kan uppfattas som minst lika integritetskränkande som en avskiljning. Som redovisats pågår ett omfattande arbete för att minska behovet av att använda avskiljning vid ungdomshemmen. Användningen av befogenheten har också minskat påtagligt under en följd av år. Utredningens ovan lämnade förslag innebär väsentligt mer restriktiva regler för avskiljning, samtidigt som åtgärden differentieras genom att avskiljning med öppen dörr införs.

Utredningen anser att målet ska vara att den nuvarande befogenheten avskiljning helt ska kunna avskaffas i en nära framtid. Det förutsätter bl.a. att det arbete som i dag bedrivs inom SiS för att förebygga användandet av åtgärden fortgår och bedrivs med minst samma omfattning och intensitet som under de senaste åren.

Utredningen föreslår att SiS ska ges i uppdrag att under en treårsperiod årligen rapportera till regeringen om utvecklingen när det gäller avskiljning. Den årliga rapporteringen ska bl.a. innefatta redovisning av användningen av åtgärden samt insatser som görs i förebyggande syfte. Uppdraget ska också innefatta den nya föreslagna skyddsåtgärden avskiljning med öppen dörr. SiS rapportering, kompletterat med bl.a. IVO:s tillsyn på området, ger regeringen underlag för att längre fram bedöma om skyddsåtgärden avskiljning kan avskaffas.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen anser att förslaget om att differentiera avskiljning i två nivåer samt minska tiden för hur länge en avskiljning får pågå även bör omfatta den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Det ska i sammanhanget noteras att FN:s barnrättskommitté kritiserat Sverige för avskiljning av barn i alla sammanhang.

I stället för att ändra nuvarande bestämmelse i 17 § LSU föreslår utredningen att 15 § LSU kompletteras med de bestämmelser som reglerar avskiljning i LVU (16–19 §§) samt att 17 § LSU upphör att gälla. Det innebär att kravet på att en läkare eller sjuksköterska ska yttra sig om en avskiljning med låst dörr ska gälla även för den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Utredningen anser inte att det finns skäl att göra någon skillnad i detta avseende.

Utredningen har inte utrett behovet av förändringar i de bestämmelser som reglerar avskiljning av vuxna i LVM. Utredningen lämnar därför inte förslag till motsvarande ändringar i 34 § fjärde stycket LVM.

17.6.15. Vård i enskildhet

Utredningens förslag: Bestämmelsen tydliggörs så att det fram-

går att vård i enskildhet ska vara individuellt anpassad efter barnets eller den unges särskilda behov. Vården ska beslutas av SiS efter samråd med socialnämnden och ska framgå av vårdplanen.

Vård i enskildhet ska få beredas den enskilde oavsett om han eller hon vistas på en låsbar eller öppen enhet och ska därför regleras i en egen paragraf.

Som i dag ska frågan om vård i enskildhet prövas fortlöpande och alltid omprövas inom sju dagar från senaste prövning.

Vård i enskildhet ska, liksom i dag, få överklagas till förvaltningsrätten.

Vård i enskildhet ska rapporteras till IVO.

Enligt 15 b § LVU får den som bereds vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar hindras från att träffa andra (vård i enskildhet). Den intagne får vårdas vid en sådan enhet under högst två månader i följd. Om särskilda behandlingsskäl föranleder det, får dock vården vid enheten pågå längre tid, förutsatt att förutsättningarna för vård vid låsbar enhet fortfarande föreligger och att den intagne samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. En fråga om vård i enskildhet ska prövas fortlöpande och alltid omprövas inom sju dagar från senaste prövning. Bestämmelsen omfattar den som vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU och den som är omedelbart omhändertagen enligt 6 § LVU om grund för omhändertagandet är den unges eget beteende enligt 3 §. Den som är frivilligt inskriven på ett särskilt ungdomshem eller den som vårdas där på någon grund som anges i 2 § LVU omfattas däremot inte.

Vård i enskildhet ska förutsätta ett förutsägbart och tydligt vårdbehov. Behovet kan vara motiverat av vårdskäl men kan också vara motiverat för att garantera den unges egen eller andra boendes säkerhet. Det kan t.ex. röra sig om ungdomar som behöver knyta an till personal, som riskerar att skada sig själv eller som har allvarliga psykiska problem. En förutsättning för vård i enskildhet är således att den unge har särskilda svårigheter som gör att han eller hon inte kan tillgodogöra sig behandling i en större grupp. Av

SiS kartläggning framgår emellertid att vård i enskildhet ofta saknar tydliga behandlingsmål och uppföljning. Vidare framgår att ingen av de intervjuade ungdomarna upplever att de har fått en tydlig beskrivning av vilken vård de anses behöva och hur den ska bedrivas, vilka behandlingsmål som ska uppnås och på vilket sätt de själva kan påverka sin situation. Ungdomarna efterlyser fler aktiviteter och tydligare behandlingsinslag.

Utredningen anser att bestämmelsen om vård i enskildhet behöver tydliggöras så att det framgår att sådan vård ska vara individuellt anpassad efter barnets eller den unges särskilda behov. Vården bör också planeras och beslutas efter samråd med socialnämnden. Det bör framgå av socialtjänstens vårdplan om barnet eller den unge behöver vårdas i enskildhet. Om behovet uppstår under placeringen efter en tids vistelse, ska det framgå av genomförandeplanen och behandlingsplanen vad vården syftar till samt vilka insatser som planeras. Genom att involvera socialnämnden ökar rättssäkerheten eftersom beslutet ska ha föregåtts av en mer omfattande beredning.

SiS har framfört till utredningen att de förutsättningar som ligger till grund för att vårdas utan att träffa övriga intagna kan vara för handen även hos ungdomar som vårdas på en öppen avdelning. Utredningen instämmer i att behovet av att få vårdas enskilt även kan föreligga hos barn och ungdomar som vårdas på en öppen avdelning. Det är därför olämpligt att vårdformen förutsätter ett beslut om vård på låsbar enhet. Utredningen föreslår att vård i enskildhet ska regleras i en egen paragraf. På det sättet kan vård i enskildhet beredas den enskilde oavsett på vilken enhet han eller hon vistas.

Vård i enskildhet ska endast kunna beredas den som vårdas med stöd av nuvarande 3 § LVU. Vården ska omprövas fortlöpande och alltid inom sju dagar från senaste prövning.

I syfte att öka rättssäkerheten för den enskilde samt ge tillsynsmyndigheten underlag för att bättre kunna följa användningen av vissa skyddsåtgärder föreslår utredningen att vård i enskildhet ska rapporteras till IVO, se avsnitt 17.6.18.

Beslut och överklagande

Ett beslut om vård i enskildhet ska vara tydligt motiverat utifrån barnets eller den unges speciella behov. Den fortlöpande omprövningen av vården ska dokumenteras i journalen.

Som i dag ska vård i enskildhet få överklagas till förvaltningsrätten.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen har inte utrett behovet av motsvarande ändringar i 14 § LSU och 34 § tredje stycket LVM.

17.6.16. Utomhusvistelse

Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse om att den

som vårdas på en låsbar enhet ska ges möjlighet att vistas utomhus, ägna sig åt fysisk aktivitet eller annan fritidssysselsättning.

Enligt nuvarande 15 b § LVU ska ett barn eller en ungdom få vårdas vid en enhet som är låsbar under högst två månader i följd. Om särskilda behandlingsskäl föranleder det, får dock vården pågå under längre tid förutsatt att förutsättningarna för sådan vård fortfarande föreligger och barnet eller den unge samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. Vistelse i öppnare former kan innebära att barnet eller den unge regelbundet deltar i behandlings- och/eller fritidsaktiviteter utanför avdelningen. Daglig vistelse i skola eller på praktikplats är andra exempel på vistelse i öppnare former. Enligt SiS interna riktlinjer kan dagliga promenader utanför hemmet endast i undantagsfall anses uppfylla de formella kraven på vård i öppnare former. Det torde förutsätta att andra aktiviteter av säkerhetsskäl är uteslutna samt att utevistelsen är sådan att den kan sägas utgöra vistelse i öppnare former. Det betyder att promenaderna måste ha en viss varaktighet samt ske under sådana former att lagstiftningens syfte uppnås.

I dag finns ingen bestämmelse som reglerar barnets eller den unges utevistelser under de första två månaderna. Enligt uppgift från SiS får de ungdomar som vårdas på låsbar enhet så snart det är

möjligt t.ex. promenera med personal till skolan eller matsalen i annat hus på området och allteftersom även utöva idrottsaktiviteter utomhus, göra utflykter och inköpsresor, besöka bibliotek, simhall och bio samt företa hemresor.

JO har i ett beslut som gällde vård i enskildhet, konstaterat att det i LVU inte finns några bestämmelser som reglerar utomhusvistelse men att det rent allmänt måste ligga inom ramen för god vård att vistelse utomhus är möjlig. JO menade att det bör övervägas om det inte finns skäl att införa författningsbestämmelser som reglerar rätten till utomhusvistelse.59

I LSU finns en bestämmelse som stadgar att den dömde ska ges tillfälle till utbildning, aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus (12 § LSU).

Utredningen anser att det ska införas en bestämmelse i LVU om att den som vårdas på en låsbar enhet ska ges möjlighet att vistas utomhus samt ägna sig åt fysisk aktivitet eller annan fritidssysselsättning. Bestämmelsen ska i princip gälla från första dagen som barnet eller den unge vårdas vid låsbar enhet. Vilken typ av utomhusvistelse eller aktivitet som barnet eller den unge ska ges möjlighet till måste bedömas i varje enskilt fall utifrån behandlings- och säkerhetsskäl. Det ska vara upp till barnet eller den unge att bestämma om han eller hon vill vistas utomhus, ägna sig åt fysisk aktivitet eller annan fritidssysselsättning.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Som framgår ovan finns redan en bestämmelse i LSU som stadgar att den dömde ska ges tillfälle till utbildning, aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Utredningen har inte utrett behovet av en motsvarande bestämmelse i LVM.

59 JO 2006/07 s. 300.

17.6.17. Uppföljande samtal efter en vidtagen skyddsåtgärd

Utredningens förslag: Barnet eller den unge ska erbjudas ett

uppföljande samtal efter en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning, en visitation av barnets eller den unges bostadsrum samt en avskiljning med öppen eller låst dörr.

Samtalet ska både syfta till att barnet eller den unge ska få information om vad som var anledningen till att åtgärden behövde tillgripas och ge möjlighet för barnet eller den unge att tala om hur han eller hon uppfattar att åtgärden hade kunnat undvikas.

Syftet ska vara att ge kunskap för att undvika att en liknande situation uppkommer igen samt utröna vilka alternativa handlingsstrategier som kan behöva utarbetas.

Vården på de särskilda ungdomshemmen ska genomföras i samarbete och samförstånd med barnet eller den unge och det är därför viktigt att hitta olika möjligheter att göra barnet eller den unge mer delaktig i den egna vårdens utformning. Ett led i det kan vara att erbjuda barnet eller den unge, efter att ha blivit föremål för en tvångsåtgärd, en möjlighet att få samtala kring händelsen. Av SiS interna riktlinjer följer att efter en avslutad avskiljning, kroppsvisitering eller en ytlig kroppsbesiktning ska den unge erbjudas ett samtal. Samtalet ska dokumenteras i den unges journal.

SKL har de senaste åren genomfört flera projekt inom den psykiatriska slutna tvångsvården med syfte att få en ökad medverkan av patienterna i vårdplaneringen. Ett grundläggande antagande för dessa projekt har varit att det är möjligt att minska behovet av tvångsåtgärder genom ett ändrat förhållningssätt till patienter, ett ändrat arbetssätt och ändrade behandlingsstrategier. I en delrapport till Socialdepartementet i november 2010, Bättre vård – mindre tvång, redovisar SKL vilka insatser som gjorts under 2010 och vilka resultat som dittills uppnåtts. Av de redovisningar som lämnats i projektet framgår att flera arbetslag med framgång infört en rutin som innebär att patienten får ett återkopplingssamtal inom en kortare tid efter en vidtagen tvångsåtgärd. Vid samtalet ges patienten möjlighet att t.ex. redogöra för hur han eller hon upplevde åtgärden och för positiva och negativa faktorer i samband med verkställandet av åtgärden. Samtalet är också framåtblickande i

den meningen att patienten ges möjlighet att tala om hur han eller hon uppfattar att åtgärden hade kunnat undvikas. Tanken är att uppgifterna från dessa samtal ska medverka till att tvångsåtgärder inte ska behöva tillgripas om en liknande situation uppträder. Psykiatrilagsutredningen skriver i sitt betänkande att företrädare för patient-, brukar- och närståendeorganisationer, särskilt har lyft fram att enbart ett ändrat förhållningssätt, ett annat bemötande av patienter som vårdas med tvång, kan leda till att behovet av tvångsåtgärder minskar. Psykiatrilagsutredningen övervägde att införa en lagstadgad skyldighet för vårdgivarna att erbjuda ett uppföljningssamtal inom en kortare tid efter en vidtagen tvångsåtgärd. Den konstaterade dock att trots att det finns en del som talar för att det är en åtgärd som kan bidra till att tvånget minskar så finns det i nuläget inte full evidens för att så är fallet. Psykiatrilagsutredningen stannade därför för att inte föreslå någon sådan skyldighet.60

En slutsats från SiS fokusgrupper om de särskilda befogenheterna är att personalens förmåga till ett respektfullt bemötande är avgörande för hur tillämpningen uppfattas. För ungdomarna innebär det att personalen gör dem delaktiga i processen. Det innebär att i en dialog bli lyssnad på och få komma till tals om hur man upplever situationen och ge sin syn på saken. I ett respektfullt bemötande ligger också personalens förmåga att vara lyhörd för den enskildes behov och ha förståelse för den utsatthet situationen innebär.

Som beskrivits i de inledande övervägandena har utredningen haft som mål att lämna förslag som stärker det enskilda barnets rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi. I begreppet integritet innefattas rätten för barnet att få information, att själv lämna information samt att barnets synpunkter respekteras. Autonomi ska förstås som rätten för barnet att få vara med och påverka de beslut som rör honom eller henne. Mot bakgrund av dessa värden föreslår utredningen att barnet eller den unge ska erbjudas ett uppföljande samtal efter en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning, en visitation av barnets eller den unges bostadsrum samt en avskiljning med öppen eller låst dörr. Det ska vara upp till barnet eller den unge att bestämma om han eller hon vill ha ett

60SOU 2012:17 s. 394.

uppföljningssamtal. Barnet eller den unge ska således inte kunna tvingas till ett samtal.

Samtalet ska både syfta till att barnet eller den unge ska få information om vad som var anledningen till att åtgärden behövde tillgripas och ge möjlighet för barnet eller den unge att tala om hur han eller hon uppfattar att åtgärden hade kunnat undvikas. Syftet ska vara att ge insikter för båda parter som innebär att de kan undvika att en liknande situation inte uppkommer igen samt identifiera alternativa handlingsstrategier.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen har inte utrett behovet av uppföljande samtal för den som är föremål för verkställighet enligt LSU och den som vårdas med stöd av LVM. Utredningen lämnar därför inte förslag till motsvarande bestämmelser i LSU och LVM.

17.6.18. Underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg

Utredningens förslag: SiS ska rapportera beslut om kropps-

visitation och ytlig kroppsbesiktning, visitation av bostadsrum (rumsvisitation), vård vid låsbar enhet, provtagning för kontroll av berusningsmedel m.m., begränsningar av rätten att ta emot besök, begränsningar av rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster, avskiljning i ett rum med öppen dörr, avskiljning i ett rum med låst dörr, och vård i enskildhet till IVO.

Syftet med rapporteringsskyldigheten ska vara att ge tillsynsmyndigheten underlag för att bättre kunna följa användningen av åtgärderna, om nödvändigt vidta lämpliga åtgärder samt få en nationell överblick.

För den enskildes trygghet och för utveckling av verksamheten är det viktigt att tillsynen kan följa användningen av olika typer av tvångsåtgärder på de särskilda ungdomshemmen. Det är viktigt att uppmärksamma skillnader mellan de olika ungdomshemmen i användningen av skyddsåtgärder och vidta åtgärder för att få en

mer enhetlig tillämpning. Utredningen föreslår därför att SiS på aggregerad nivå, ska åläggas skyldighet att på det sätt IVO närmare anger rapportera användningen av

  • kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning,
  • visitation av bostadsrum (rumsvisitation),
  • vård vid låsbar enhet,
  • provtagning för kontroll av berusningsmedel m.m.,
  • begränsningar av rätten att ta emot besök,
  • begränsningar av rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster,
  • avskiljning i ett rum med öppen dörr,
  • avskiljning i ett rum med låst dörr, och
  • vård i enskildhet.

Som en jämförelse kan t.ex. nämnas att det av 20 § LPT framgår att vårdgivaren har en underrättelseskyldighet om beslut om avskiljning. Av förarbetena framgår att bestämmelsen syftar till att informera ansvarig tillsynsmyndighet om den tvångsansvändning som förekommer inom vården.61 Det har för den enskildes trygghet och för utvecklingen av vården ansetts speciellt viktigt att IVO fortlöpande kan följa och studera användningen av olika tvångsåtgärder.

Syftet med rapporteringsskyldigheten ska vara att ge tillsynsmyndigheten underlag för att bättre kunna följa användningen av åtgärderna, om nödvändigt vidta lämpliga åtgärder i egenskap av tillsynsmyndighet samt få en nationell överblick. Det kan vara av särskilt intresse för IVO att utreda varför vissa institutioner använder mer av dessa åtgärder än andra och vilka faktorer som kan inverka på en förändring av användningen. En ökad medvetenhet om hur dessa tvångsåtgärder används kan leda till en mer restriktiv användning av sådana åtgärder.

61Prop. 1990/91:58 s. 151.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen har inte utrett behovet av att rapportera användningen av tvångsåtgärder enligt LSU och LVM. Utredningen lämnar därför inte förslag till motsvarande bestämmelser i LSU och LVM.

17.6.19. Kvarhålla en person som vårdas enligt LVU på sjukhus

Utredningens förslag: Motsvarande bestämmelse som 24 §

tredje stycket LVM ska införas i LVU. Bestämmelsen innebär att verksamhetschefen för den sjukhusenhet där barnet eller den unge vistas ska se till att socialnämnden eller SiS genast underrättas, om barnet eller den unge önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset.

Verksamhetschefen ska besluta att barnet eller den unge ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att han eller hon kan föras över till ett ungdomshem.

Polismyndigheten ska på begäran av verksamhetschefen vara skyldig att lämna biträde för att föra patienten till ett särskilt ungdomshem.

Det förekommer att barn och ungdomar som vårdas med stöd av 3 § LVU initialt har behov av avgiftning. Det kan därför vara nödvändigt att låta vården inledas på sjukhus. Även under vårdtiden kan barnet eller den unge vara i behov av sjukhusvård. Sjukvårdspersonalen har i dag inte någon möjlighet att hindra den som vårdas enligt LVU vid ett särskilt ungdomshem från att avvika vid sjukhusvård.

Enligt 24 § tredje stycket LVM ska verksamhetschefen för den sjukhusenhet där missbrukaren vistas se till att socialnämnden eller SiS genast underrättas, om missbrukaren önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Verksamhetschefen ska vidare besluta att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett LVM-hem. I förarbetena till bestämmelsen påpekas att det inte är fråga om att hålla kvar patienten för behandling utan endast en åtgärd för att trygga att patienten inte avviker från LVM-vården.

Verksamhetschefens rätt att hindra missbrukaren från att lämna sjukhuset har därmed inte ansetts utgöra något avsteg från principen om självbestämmande och frivillighet inom hälso- och sjukvården. Att låta patienten vårdas på sjukhuset under bevakning av personal från LVM-hemmet har i förarbetena förkastats, bl.a. med motiveringen att det skulle vara mer ingripande för patienten, riskera att störa övrigt vårdarbete på avdelningen och kräva ökade resurser. När det gäller dömda som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård finns en bestämmelse som stadgar att den som behöver sjukvård utanför det särskilda ungdomshemmet ska stå under bevakning, om det finns anledning till det (19 § LSU).

SiS har i en skrivelse till regeringen föreslagit att en motsvarande bestämmelse som den som finns i 24 § tredje stycket LVM bör införas när det gäller ungdomar vid de särskilda ungdomshemmen.

Ur ett patientsäkerhetsperspektiv är det oacceptabelt att ett barn eller en ungdom riskerar att inte få tillgång till sjukhusvård på grund av risken för att han eller hon avviker därifrån. Utredningen föreslår därför att LVU kompletteras med en bestämmelse som innebär att verksamhetschefen för den sjukhusenhet där barnet eller den unge vistas ska se till att socialnämnden eller SiS genast underrättas, om barnet eller den unge önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Verksamhetschefen ska vidare vara skyldig att besluta att barnet eller den unge ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att han eller hon kan föras över till ett ungdomshem. Utredningen vill i sammanhanget erinra om att inga behandlingsinsatser eller åtgärder får vidtas i strid med barnets eller den unges uttryckliga vilja under den tid som han eller hon hålls kvar och hindras att lämna sjukhuset.

Enligt 45 § LVM är polismyndigheten på begäran av verksamhetschefen skyldig att lämna biträde för att föra patienten till ett LVM-hem. Utredningen föreslår att en motsvarande bestämmelse om biträde för att föra patienten till ett särskilt ungdomshem införs i den nya LVU.

Av 24 § LVM framgår att om den enskilde behöver sjukhusvård under vårdtiden, ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i LVU. Utredningen föreslår att den ovan föreslagna bestämmelsen i klargörande syfte inleds med att om barnet eller den unge behöver sjukhusvård under vårdtiden ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Som framgår ovan finns det redan bestämmelser i 19 § LSU och 24 § tredje stycket LVM som reglerar frågan om kvarhållande av patienter som är föremål för vård enligt LSU eller LVM.

17.6.20. Rätt att överklaga skyddsåtgärderna

Utredningens förslag: Rätten att överklaga skyddsåtgärderna

ska utökas så att även beslut om kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning, vård vid låsbar enhet, skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov samt övervakning av brev och andra försändelser får överklagas till förvaltningsrätten.

Dessutom ska de nya skyddsåtgärderna visitation av bostadsrum och avskiljning med öppen dörr få överklagas till förvaltningsrätten.

Enligt 42 § första stycket LVU får SiS beslut överklagas hos förvaltningsrätten, om beslutet

  • innebär inskränkningar i särskilt fall av rätten för den som vistas i hemmet att föra telefonsamtal eller ta emot besök,
  • gäller vård i enskildhet,
  • gäller hållas i avskildhet, eller
  • avser förstörande eller försäljning av egendom.

Övriga beslut får inte överklagas, dvs. beslut om vård vid låsbar enhet,

  • förbud mot berusningsmedel m.m. och omhändertagande av egendom,
  • kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning,
  • skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov, samt
  • övervakning av brev och andra försändelser.

Det är utredningens uppdrag att stärka rättssäkerheten för barnet eller den unge. En väsentlig del av rättssäkerhetsbegreppet är kontrollen av att reglerna iakttas. Det sker främst genom tillsyn, partsinsyn, insyn genom offentlighetsprincipen samt rätten till överprövning, normalt hos domstol.

Enligt utredningen är det ett grundläggande krav att beslut om inskränkningar i fri- och rättigheter ska kunna prövas av en högre instans. Även om det kan anföras att en möjlighet att överklaga vissa av skyddsåtgärderna inte gör någon skillnad för den enskilda individen eftersom beslutet redan är verkställt, så har överklagandet ett värde i form av kontroll och vägledning. Det kan vidare tilläggas att samtliga tvångsåtgärder enligt LSU får överklagas till förvaltningsrätten.

Utredningen föreslår således att även beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, vård vid låsbar enhet, skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov samt övervakning av brev och andra försändelser ska få överklagas till förvaltningsrätten. Dessutom ska de nya skyddsåtgärderna visitation av bostadsrum och avskiljning med öppen dörr få överklagas till förvaltningsrätten.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Som framgår ovan kan samtliga kontroll- och tvångsåtgärder enligt LSU överklagas till förvaltningsrätten. Utredningen har inte utrett behovet av en utökning av rätten att överklaga beslut om tvångsåtgärder enligt LVM. Utredningen lämnar därför inte förslag till en motsvarande utvidgning av 44 § LVM.

17.6.21. Rätt till offentligt biträde

Utredningens förslag: Barnet eller den unge ska ha rätt till

offentligt biträde vid överklagande av beslut om skyddsåtgärder.

Barn under 15 år är inte behöriga att själva överklaga beslut om de särskilda befogenheterna. Om barnet är under 15 år så är det den unges vårdnadshavare som har talerätt i dessa mål. Enligt SiS bör

därför institutioner som har ungdomar under 15 år i sin vård utarbeta rutiner som säkerställer att vårdnadshavare utan dröjsmål delges beslut som får överklagas enligt 42 § LVU.

SiS erfarenhet är att vårdnadshavaren inte alltid finns tillgänglig för de barn som vårdas vid de särskilda ungdomshemmen och de saknar därför många gånger den insyn som krävs för att kunna tillvarata barnets intressen. Den möjlighet som barn under 15 år har att få ett beslut om de särskilda befogenheterna prövat av domstol är enligt SiS därmed mycket begränsad.

Som ett led i utredningens målsättning att stärka barnets rätt i samband med tvångsvård, föreslår därför utredningen att barnet eller den unge ska ha rätt till offentligt biträde vid överklagande av beslut om skyddsåtgärder.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen bedömer inte att det finns samma behov av offentligt biträde vid överklagande av beslut om tvångsåtgärder enligt LVM. Utredningen har inte utrett behovet av offentligt biträde vid överklagande av beslut om tvångsåtgärder enligt LSU. Utredningen lämnar därför inte förslag till motsvarande ändringar i LSU och LVM.

17.6.22. Systematiskt kvalitetsarbete för att minska behovet av skyddsåtgärder

Utredningens förslag: Det ska införas en ny bestämmelse som

innebär att SiS kvalitetssäkringsarbete särskilt ska omfatta åtgärder som syftar till att minska behovet av skyddsåtgärder.

I departementspromemorian Delaktighet och rättssäkerhet vid psykiatrisk tvångsvård (Ds 2014:28) lämnas en rad förslag för att stärka patientsäkerheten och rättssäkerheten för den som vårdas med stöd av LPT och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV). För att understryka vikten av ett fortgående arbete med att minska användningen av tvångsåtgärder inom ramen för tvångsvården föreslås att det i respektive tvångslag ska införas en kompletterande bestämmelse som tydliggör att det kvalitetssäkringsarbete som vårdgivare är ålagda enligt hälso- och sjuk-

vårdslagen (1982:763, HSL) ska omfatta åtgärder som syftar till att minska behovet av tvångsåtgärder.

Utredningen anser att en motsvarande koppling mellan det systematiska förbättringsarbetets innehåll och minskning av tvångsåtgärder även bör införas inom socialtjänstens tvångsvård. Som redovisas i kapitel 5 ska kvaliteten i verksamhet inom socialtjänsten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (3 kap. 3 § SoL). Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd definieras även den verksamhet som SiS bedriver som socialtjänst. Utredningen föreslår därför att det ska införas en bestämmelse i den nya LVU om att det kvalitetssäkringsarbete som avses i 3 kap. 3 § SoL särskilt ska omfatta åtgärder som syftar till att minska behovet av skyddsåtgärder.

Motsvarande ändringar i LSU och LVM

Utredningen har inte utrett behovet av motsvarande bestämmelser i LSU och LVM.

18. Utslussning och stöd efter avslutad placering

18.1. Uppdraget

Vårdens upphörande vid avslutad placering uppmärksammas i direktiven utifrån behovet av samverkan när barn och unga ska avsluta sin tid på institution. Under vårdtiden kan olika former av vård och behandling ha förekommit som också kan behöva fortsätta efter institutionstiden för att ge långsiktiga effekter. Samverkan mellan berörda aktörer, såsom föräldrar, skola, institution och socialtjänst är i dessa fall av avgörande vikt. Utredningen ska pröva behovet av åtgärder för att utveckla samverkan inför upphörande av vård på institution.

Utredningen har, utifrån uppdraget, valt att i detta kapitel behandla frågor om utslussning och stöd efter avslutad placering för unga i övergången till vuxenlivet. Allmänna frågor om socialnämndens beslutsunderlag och planering behandlas i kapitel 9 medan övergripande frågor om samverkan tas upp i kapitel 15.

18.2. Utgångspunkter

18.2.1. Stöd och hjälp efter avslutad placering – en avgörande del av det samlade stödet

Forskning har visat att stöd och hjälp till barn och unga efter en avslutad placering har stor betydelse för att vården ska leda till goda resultat. Främst är det situationen för unga som lämnar institutionsvård som har uppmärksammats. De behöver få möjlighet att tackla utmaningarna i övergångsfasen mellan placering och självständig vuxentillvaro gradvis under en längre tid, men förväntas i stället stå

på egna ben snabbare än jämnåriga ungdomar. Vad som avgör hur det går har samband med kvaliteten på den vård ungdomarna har fått, hur övergången från vården ser ut och vilket stöd de får efter att de lämnat vården.1

Enligt en kunskapsöversikt som Bo Vinnerljung och Tore Andreassen skrivit för Forte förefaller utebliven behandling efter institutionsvården vara ett av de största hindren för att de resultat som uppnåtts under vården ska bestå. Betydelsen av en förändrad hemmiljö har dokumenterats i många undersökningar. För ungdomar med emotionella problem är det som händer efter institutionsvistelsen viktigast för att resultaten ska bli positiva.2

Enligt en annan kunskapsöversikt, utgiven av Nordens Välfärdscenter, visar så gott som all internationell forskning att det går bättre på kort och lång sikt för barn i fosterhem som får eftervård, jämfört med de som inte får det. Det finns dock bara ett fåtal utvärderingar som har genomförts på ett sådant sätt att det går att fastställa orsakssamband. I dagsläget beskrivs eftervårdsprogram därför som ”lovande” men inte som ”evidensbaserade” i internationella systematiska kunskapsöversikter.3

För svensk del har forskare konstaterat att eftervårdstanken är närvarande i ungdomsvården. Insatserna kan dock variera mellan en sporadisk stödkontakt med socialsekreterare till omfattande öppenvårdsinsatser och olika boendeformer.4 Det finns inte några etablerade program för ungdomar som lämnar samhällsvården i Sverige motsvarande de som finns i andra länder. Området anses inte heller ha fått mycket uppmärksamhet.5

Ett sätt att beskriva de utmaningar som ligger i väl fungerande stöd och hjälp efter avslutad placering är att utgå från situationen för unga vuxna som varit placerade i social dygnsvård. I kapitel 15 refererades resultat från forskning och andra studier som visar att barn och unga som varit placerade i dygnsvård har större risk än jämnåriga för ohälsa och flera andra problem efter att placeringen avslutats. Utöver det är det också känt att barn och unga som

1 Stein M (2006). 2 Forte (2015) s. 5. 3 Nordens Välfärdscenter (2015) s. 20. 4 Andersson Vogel M (2012) s. 18. 5 Höjer I & Sjöblom Y (2010) s. 118–127.

tidigare varit placerade vid 25 års ålder i större utsträckning saknar aktivitet och har fått ekonomiskt bistånd.

Av de 25-åringar som år 2010 hade varit utan aktivitet som förvärvsarbete eller studier under de närmast föregående två åren hade 5 procent tidigare varit placerade i HVB eller i familjehem inom barn- och ungdomsvården. Under perioden 2000–2010 ökade antalet tidigare placerade 25-åringar i den situationen med nästan 90 procent. När det gäller ekonomiskt bistånd hade 12 procent av de unga vuxna i åldrarna 18–24 som fick bistånd under 2011 tidigare varit placerade i familjehem och 11 procent i HVB. Bland de som fick långvarigt ekonomiskt bistånd 2011 – det vill säga ekonomiskt bistånd minst tio månader under ett kalenderår – hade ungefär en tredjedel varit placerade i familjehem som barn och unga och en ungefär lika stor andel i HVB.6

Ett annat sätt att närma sig utmaningarna är att utgå från vad ungdomar som lämnat samhällsvården säger om sina erfarenheter och farhågor. I Sverige har ungdomar som intervjuats uttryckt en stor oro för hur de ska hantera frågor som ekonomi, arbete och möjlighet att ordna bostad efter samhällsvårdens upphörande. De har också uttryckt oro för att bli isolerade och utan emotionellt och praktiskt stöd, eftersom de sällan har familj och nätverk att återvända till som kan ge dem nödvändigt stöd.7

18.2.2. Tidigare utredningar

Behovet av väl fungerande stöd och hjälp efter avslutad placering har betonats vid flera tillfällen under det senaste decenniet.

Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén ansåg att det är ett stort problem för det enskilda barnet när eftervården inte fungerar. I värsta fall kan en omfattande behandlingsinsats omintetgöras. Med en väl fungerande eftervård eller utslussning skulle antalet barn och unga som återplaceras för vård kunna minska. Det finns, enligt kommittén, flera grupper som kan ha ett särskilt behov av långsiktigt stöd. Ett exempel är ungdomar som vuxit upp i familjehem och fått sin största känslomässiga anknytning där, samtidigt

6 Socialstyrelsen (2013f) s. 17 ff. 7 Höjer I & Sjöblom Y (2009).

som de förlorat kontakten med sina anhöriga. Dessa ungdomar kan under en relativt lång period ha behov av stöd i form av boende och personligt eller ekonomiskt stöd.8

Efter förslag från Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén förtydligades socialnämndens skyldighet att i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört (5 kap. 1 § SoL, se nedan).

Senare har Barnskyddsutredningen konstaterat att det särskilda stödet till samhällsvårdade barn och unga ofta upphör i samband med att de slutar gymnasiet enligt den praxis som har utvecklats. Utredningen ansåg att samhället bör se till att ungdomar i samhällsvård får samma stöd som ungdomar i allmänhet får av sina föräldrar när de är på väg ut i vuxenlivet. Socialtjänsten bör ha ansvar för att det i god tid före utskrivningsfasen görs upp en långsiktig planering över det stöd som kan behövas och som utgår från ungdomens specifika behov. Utredningen ansåg vidare att det finns skäl att överväga införandet av en uttalad skyldighet för placeringskommunen att ansvara för eftervård fram till 23 års ålder. Det ansågs också angeläget att tydliggöra vad stödet ska omfatta och vilken kommun som ska vara ansvarig. Att ansvaret är tydligt berör inte minst de ungdomar som inte själva efterfrågar stöd och där det kan behövas information och ett visst motivationsarbete.9

Upprättelseutredningen konstaterade att upplevelserna hos de som tidigare varit placerade inte alltid handlar om vanvård utan också om den ensamhet och ofta bristfälliga rustning inför vuxenlivet som många unga vuxna måste brottas med, efter att ha tillbringat stora delar av sin uppväxt i familjehem och på institution. Även där samhällsvården har fungerat bra är ungdomar som lämnar samhällsvården och går ut i vuxenlivet ofta ensammare och mer utlämnade, jämfört med andra ungdomar. Upprättelseutredningen lyfte fram behovet av stöd till föreningar som vänder sig till ungdomar och unga vuxna som är eller har varit placerade.10

8SOU 2005:81 s. 240 och 317 f. 9SOU 2009:68 s. 91 f. 10SOU 2011:9 s. 182 f.

18.2.3. Samordning och samverkan

Utredningens bedömningar och förslag om samverkan kring placerade barn och unga i kapitel 15 är av betydelse också för den samverkan som kan behövas vid utslussning och om stöd och hjälp efter avslutad placering. Det gäller inte minst förslaget om överenskommelser mellan landsting och kommuner om samverkan om placerade barn. Som framgår av kapitel 15 bör överenskommelserna också omfatta samverkan vid planeringen inför avslutandet av en placering, t.ex. om stöd och vård vid psykisk ohälsa hos de barn och unga som lämnar samhällsvården.

Samordnad individuell plan är också ett viktigt verktyg för att säkerställa ett samlat stöd när en placering avslutas och efter att den har avslutats.

Pågående utvecklingsarbete refereras också i kapitel 15, bl.a. det uppdrag som regeringen gett Statens institutionsstyrelse (SiS) och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) att utveckla och pröva en modell för obruten skolgång och stärkt skolförankring för de ungdomar som vårdas i ett statligt ungdomshem. Projektet ska slutredovisas senast den 1 april 2016.11

18.2.4. Begrepp och termer

En vanlig term i dessa sammanhang är ”eftervård”. Utredningen har dock valt att i sina beskrivningar, överväganden och förslag tala om stöd och hjälp efter avslutad placering. Sådant stöd och sådan hjälp kan planeras inom ramen för samhällsvården, men stödet och hjälpen behöver också bestå av andra insatser och kontakter. I detta kapitel används termen ”eftervård” i referat av texter där den används. I övrigt används benämningen ”stöd och hjälp efter avslutad placering”.

11 S2012/4969/FST.

18.3. Förberedelse inför vårdens upphörande och successiv utslussning

18.3.1. Socialnämndens ansvar

Enligt 21 § LVU ska socialnämnden noga förbereda den unges återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne. Det finns ingen bestämmelse som på motsvarande sätt särskilt berör förberedelserna inför upphörande av en SoL-placering.

Vid en placering i familjehem eller HVB ska en särskilt utsedd socialsekreterare ansvara för kontakten med barnet eller den unge (6 kap. 7 c § SoL). I ansvaret ligger bl.a. att ha huvudansvaret för att placeringen fungerar enligt vårdplan och genomförandeplan.12Genom reglerna om genomförandeplan finns en fungerande struktur för att planera och följa upp insatser under vårdens genomförande i dialog med barnet, föräldrarna, personal eller familjehemsföräldrar. Genomförandeplanen är ett lämpligt redskap även för förberedelserna inför vårdens upphörande och förutsätter samverkan med andra huvudmän och verksamheter.13 Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör genomförandeplanen i god tid innan vården upphör kompletteras med uppgifter om hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter placeringen i familjehem eller HVB.14

18.3.2. Stödmaterial inom ramen för BBIC

Socialstyrelsen har, inom ramen för handläggnings- och dokumentationssystemet Barns behov i centrum (BBIC), tagit fram ett stödmaterial för arbetet med unga som ska lämna HVB eller familjehem. Materialet kallas ”På väg” och syftar till att uppmärksamma behovet av insatser och förbättra stödet när ungdomar lämnar vården för att leva ett eget vuxenliv. Det består av enkäter, fördjupningsmaterial och formulär. Enkäterna (till den unge, föräldrar, personal vid HVB och familjehemsföräldrar) är en form av screening för att bedöma om den unge behöver insatser. Om så är fallet kan den unge ansöka om stöd och då blir det aktuellt att

12Prop. 2012/13:10 s. 79. 13 11 kap. 3 § andra och tredje styckena SoL. 5 kap. 1 a § andra stycket SoF och 7 kap. 2 och 3 §§ SOSFS 2012:11. 148 kap. SOSFS 2012:11.

använda de särskilt anpassade formulär som finns för denna grupp avseende utredning, genomförandeplan respektive uppföljning av pågående insatser. Det betonas att arbetet ska påbörjas i god tid och att erbjudande om hjälp kan behöva upprepas eftersom många ungdomar vill klara sig utan socialtjänstens hjälp.15

18.3.3. Placering med stöd av LVU i det egna hemmet

I utslussningsskedet kan det också bli aktuellt att använda möjligheten till en placering med stöd av LVU i det egna hemmet.

Vård med stöd av LVU ska alltid inledas utanför den unges eget hem. Enligt 11 § andra stycket LVU får socialnämnden därefter medge att den unge vistas i sitt eget hem, om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom eller henne. Så länge beslutet gäller kan den unge återigen flyttas från sitt hem, om det visar sig nödvändigt. Hur länge vård i det egna hemmet kan pågå har inte behandlats i förarbetena. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd måste den tid som LVU i hemmet kan pågå vara en bedömningsfråga i varje enskilt fall, med beaktande av bl.a. barnets ålder, den tid barnet varit omhändertaget och förhållandena i det egna hemmet. Vården i det egna hemmet bör dock inte fortgå mer än någon kortare tid.16

Den 1 november 2013 var 300 barn och unga placerade i det egna hemmet, vilket innebär 5 procent av de LVU-placerade. Ungefär 65 procent av dessa var 13 år eller äldre.17

18.4. Stöd och hjälp efter avslutad placering – regler och tillämpning

18.4.1. Ansvar för stöd och hjälp

Enligt 5 kap. 1 § SoL har socialnämnden en skyldighet att i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det

15 Information på Socialstyrelsens webbplats (www.socialstyrelsen.se). 16 SOSFS 1997:15 s. 62 f. 17 Socialstyrelsen (2014c) tabell 12 och 15.

egna hemmet upphört. Enligt förarbetena kan en väl planerad och fungerande eftervård minska antalet barn och unga som behöver placeras för vård upprepade gånger och underlätta unga människors etablering i samhället. Regeringen bedömde att arbetet med hur barn och unga får stöd inför, under och efter utslussning och uppföljning behöver utvecklas i Sverige. Hänvisning gjordes till Danmark och England där det finns program för utslussning och uppföljning.

Bestämmelsen gäller oavsett om placeringen varit kort- eller långvarig och oavsett om barnet eller den unge återförenas med föräldrarna eller flyttar till eget boende. Den preciserar inte vad stödet kan omfatta eller hur länge ungdomar som lämnar samhällsvården kan påräkna samhällets stöd. I förarbetena hänvisas till att LVU kan ges till unga som inte fyllt 21 år. Det sägs också att ungdomstiden numera ofta sträcker sig en tid förbi myndighetsåldern och att berörda ungdomar under en relativt lång period efter att skolgången har avslutats kan ha behov av stöd i form av boende och personligt eller ekonomiskt stöd.18

I detta sammanhang kan också nämnas kommunernas aktivitetsansvar enligt 29 kap. 9 § skollagen. Aktivitetsansvaret (som ersätter det tidigare informationsansvaret) gäller från och med den 1 januari 2015 för ungdomar under 20 år som inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola, gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Aktivitetsansvaret innebär att kommunen ska hålla sig informerad om vilka ungdomar som omfattas av ansvaret. Kommunen ska även erbjuda dessa ungdomar lämpliga individuella åtgärder. Åtgärderna ska i första hand syfta till att motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning.

18.4.2. Socialstyrelsens allmänna råd och vägledning

I samband med införandet av bestämmelsen om stöd och hjälp efter avslutad vård fick Socialstyrelsen i uppdrag att utarbeta stöd för socialtjänstens arbete med barn och unga efter avslutad placering. Socialstyrelsen har bl.a. utfärdat allmänna råd när det gäller stöd och hjälp efter avslutad vård. Enligt dessa bör socialnämnden vid

18Prop. 2006/07:129 s. 51.

bedömningen av ett barns eller en ung persons behov av stöd och hjälp efter avslutad vård beakta behovet av fortsatt kontakt med hemmet där han eller hon har varit placerad. Barnets eller den unges behov av personligt stöd bör uppmärksammas och tillgodoses. Om en ung person efter placeringen ska ha eget boende bör nämnden tillgodose hans eller hennes behov av stöd och hjälp med frågor om ekonomi och med att ordna bostad, studier eller arbete.19

Även i andra sammanhang har Socialstyrelsen berört frågor om hjälp och stöd efter avslutad placering. En översikt av denna vägledning ges nedan.

Ålder och ansvarig kommun

Enligt Socialstyrelsen får socialnämndens ansvar för stöd och hjälp enligt bestämmelsen i 5 kap. 1 § SoL, med hänvisning till förarbeten och föräldrabalken, anses omfatta i vart fall barn och unga i åldersgruppen 0–20 år.20 Även efter att den unge fyllt 20 år finns dock en skyldighet att vid behov bistå med stöd och hjälp. För unga som varit placerade enligt 3 § LVU till och med 20 års ålder är det särskilt viktigt att tiden efter placeringen förbereds väl och att det finns en möjlighet till fortsatt stöd. Även ensamkommande barn och unga med kort tid i Sverige kan, enligt Socialstyrelsen, vara en grupp i behov av extra mycket stöd och hjälp även efter att de fyllt 20 år.21

Socialstyrelsen har, med hänvisning till förarbetena, tolkat bestämmelsen i 5 kap. 1 § SoL så att skyldigheten initialt riktar sig till placeringskommunen. Det är emellertid inte givet hur länge placeringskommunen ska behålla ansvaret. Om barnet eller den unge efter avslutad placering bor i en annan kommun än placeringskommunen och ärendet inte flyttas över är det oklart hur länge placeringskommunens ansvar kvarstår.22 Av rättspraxis följer att placeringskommunen har behörighet att vidta nödvändiga åtgärder så länge samma hjälpbehov kvarstår som föranledde placeringen.

19 SOSFS 2012:11. Socialstyrelsen hänvisade till prop. 1979/80:1 s. 254 och 7 samt prop. 2006/07:129 s. 51. 20 Socialstyrelsen hänvisade till 7 kap. 1 § föräldrabalken (FB), prop. 1979/80:1 s. 254 samt prop. 2006/07:129 s. 51. 21 Socialstyrelsen (2009b) s. 12. 22 Socialstyrelsen (2012d) s. 264.

Det fråntar dock inte ansvaret för den nya bosättningskommunen.23 Socialstyrelsen har uttalat att om det framstår som oklart vilken kommun som ska ansvara för att fortsatta insatser kommer till stånd är det lämpligt att placeringskommunen och vistelsekommunen (bosättningskommunen) samråder i frågan. Sekretess råder dock mellan kommunerna.24

Planering för att uppnå kontinuitet

Kontinuitet i den unges nära relationer och ett stödjande nätverk är betydelsefullt i ett livslångt perspektiv, enligt Socialstyrelsen. Ett arbete för att stärka den unges nätverk behöver därför påbörjas tidigt i placeringen. Vikten av kontinuitet när det gäller ansvarig socialsekreterare betonas också av myndigheten.25

En viktig utgångspunkt i arbetet med att tillgodose placerade barns behov av kontinuitet är att uppmärksamma barnens behov av fortsatt kontakt med personer som de har fått en anknytning till. Familjehemsplacerade barn bör få möjlighet att behålla kontakten med familjehemmet. Det kan många gånger vara lämpligt att familjehemmet finns kvar som kontaktfamilj för barnet. För ungdomar som fått en nära relation till behandlingspersonal på HVB kan behovet av fortsatt kontakt tillgodoses genom att någon i personalen formellt utses till att vara kontaktperson, såvida inte institutionen anlitas för en mer omfattande eftervårdsinsats. För att säkerställa kontinuitet vid behandling för unga med beteendeproblem kan det vara lämpligt att påbörja öppenvårdsinsatser under slutfasen av behandling på HVB. Insatserna bör utgå från samma grunder och principer som vården på HVB.26

Barn under 18 år flyttar vanligtvis efter avslutad vård hem till en eller båda föräldrarna och behovet av stöd måste bedömas individuellt. Socialstyrelsen pekar på faktorer av betydelse såsom barnets ålder, tiden i placering, kontakten med föräldrarna under placeringen, anknytningen till föräldrar och övrigt nätverk.27 Föräldrarna kan

23RÅ 1989 ref. 50, RÅ 1997 ref. 53 och JO 1998/99 s. 51. 24 Socialstyrelsen (2009b) s. 6. 25 A.a. s. 7 ff. 26 Socialstyrelsen (2012d) s. 265. 27 Socialstyrelsen (2009b) s. 10 ff.

behöva stöd i att hantera vardagssituationer med barnet, och även barnet kan behöva stöd. Socialstyrelsen ger exempel på sådana insatser såsom familjeterapeutiska insatser, träning av samspelet mellan barn och föräldrar, råd- och stödkontakter eller programverksamhet riktad till föräldrar samt kontaktfamilj.28

18.4.3. Uppföljning efter avslutad vård

Som huvudprincip sker uppföljning efter avslutad vård i samförstånd. Det finns dock ett visst utrymme för att, enligt 11 kap. 4 c § SoL, kunna följa upp barn under 18 år oberoende av samtycke från vårdnadshavare och barn som fyllt 15 år. Socialnämnden får besluta om sådan uppföljning under förutsättning att barnet bedöms vara i behov av nämndens stöd och skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas, och förhållandena inte motiverar beslut om tvångsvård.

Det ska fattas ett formellt beslut om uppföljning oberoende av samtycke, och uppföljningen får som längst pågå i två månader. Under uppföljningen ska socialtjänsten med viss regelbundenhet, beroende på barnets ålder och behov, ha kontakt med föräldrarna och barnet samt ha möjlighet att kunna ta de kontakter som behövs. Socialtjänsten kan också under denna tid samtala med barnet oberoende av vårdnadshavarens samtycke, under förutsättning att barnet själv samtycker till det. Förutom syftet att få information om barnets förhållanden bör uppföljningen också kunna innebära ett motivationsarbete, om socialtjänsten bedömer att det finns behov av öppna insatser eller av en ny placering.29

Uppföljning oberoende av vårdnadshavares samtycke får pågå i som längst två månader. När förslaget om att införa en möjlighet till sådan uppföljning remissbehandlades ansåg flertalet remissinsatser att uppföljningstiden var för kort. Regeringen var dock inte beredd att föreslå längre tid innan bestämmelsen har följts upp.30 En sådan uppföljning pågår för närvarande inom Socialstyrelsen och ska vara avslutad senast den 1 december 2015.

28 Socialstyrelsen (2012d) s. 266. 29Prop. 2012/13:10 s. 87 f. 30 A.a. s. 88.

Behovet av uppföljning efter avslutad vård gäller även återförenade familjer. JO har uttalat sig angående en socialtjänst som släppte kontakten med ett syskonpar och deras familj efter att barnen flyttat hem. Barnen hade varit placerade i fem år. JO ansåg att socialnämnden aktivt borde ha följt upp barnens förhållanden och att uppföljningen borde ha pågått till dess att det blivit klarlagt hur barnen anpassade sig och att det inte fanns skäl för några insatser från socialtjänstens sida.31

Socialstyrelsen har framhållit vikten av att socialnämnden avsätter tid för regelbundna uppföljningar av de insatser som ges efter avslutad placering. Det förekommer att ungdomar som fyllt 18 år vill klara sig på egen hand när vården har avslutats. Socialnämnden har en viktig uppgift att motivera den unge att ta emot stöd och hjälp och, om hjälpen avvisas inledningsvis, ta en förnyad kontakt efter en tid. Behov och önskemål kan variera över tid.32

Tillämpning av bestämmelserna

På uppdrag av regeringen har Socialstyrelsen följt upp hur reglerna om socialnämndens ansvar för stöd och hjälp efter avslutad vård tillämpas. Uppföljningen genomfördes genom en enkät till ett slumpmässigt urval av kommuner och stadsdelar. Erfarenheter inom de aktuella områdena från Socialstyrelsens dåvarande tillsyn vägdes in i redovisningen av uppdraget.

En majoritet av kommunerna uppgav att det är möjligt att uppfylla kravet om stöd och hjälp efter avslutad vård och därmed uppnå intentionerna med lagstiftningen. Flera kommuner påpekade att de sedan tidigare arbetat målmedvetet med erbjudanden om stöd och hjälp. Omvärldsfaktorer som bristande tillgång till bostäder och lämpligt arbete har dock stor betydelse för att kunna ge adekvat hjälp. Några kommuner påpekade att om den unge är placerad långt från hemorten så kan det finnas svårigheter att utforma eftervården. I vissa fall avböjer ungdomar erbjudanden om hjälp efter en placering. Andra svårigheter som redovisades var

31 JO 1998/99 s. 251 ff. 32 Socialstyrelsen (2009b) s. 14 och Socialstyrelsen (2012d) s. 267.

situationer då man inte kommer överens med familjen om insatser efter en LVU-placering.

Observationer i tillsynen tyder, enligt Socialstyrelsen, på att det finns brister i högre utsträckning då det gäller att ge barn och unga stöd och hjälp efter avslutad placering än vad kommunernas socialtjänst uppgav i enkäten. Det fanns dock inga undersökningar inom ramen för tillsynsarbetet som mer specifikt beskrev dessa brister i kvalitet och innehåll eller omfattningen av dessa brister.33

Något nationellt utvecklingsarbete för att främja tillämpningen av bestämmelsen och ta fram modeller och exempel på hur kommunerna kan arbeta efter den har inte genomförts i Sverige.

18.5. Forskning om stöd och hjälp efter avslutad placering

18.5.1. Internationell forskning

Internationell forskning om stöd och hjälp efter avslutad placering handlar framför allt om ungdomar som inte återvänder till ursprungsfamiljen utan går ut i ett vuxenliv. Den mesta forskningen är brittisk och amerikansk. Dels finns det finns leaving carestudier som behandlar ungdomar i övergångsfasen mellan placering och självständig vuxentillvaro, dels studier om eftervårdsinsatser och deras kvalitet och effekter. Forskningen visar att de samhällsvårdade ungdomarna utgör en heterogen grupp med varierande livshistoria och behov. Många klarar sig bra i vuxenlivet, men som grupp har de jämfört med genomsnittsbefolkningen i högre grad problem med psykisk ohälsa, missbruk, kriminalitet och tonårsgraviditet.34

I främst brittisk forskning finns belägg för att eftervård bör ses som en integrerad och strategiskt viktig del av en placeringsprocess som ofta inte får den uppmärksamhet som den bör få från myndigheternas sida.35 Under de senaste årtiondena har emellertid eftervården uppmärksammats alltmer i många länder, såväl från politiker och media som från praktiker och forskare. I Norge, Australien,

33 Socialstyrelsen (2011b) s. 8 och s. 23 f. 34 Bakketeig E & Backe Hansen E (red. 2008). 35 Egelund T & Hestbaek A D (2003) s. 228 ff.

Storbritannien och USA har denna process delvis framtvingats av intresseorganisationer för barnavårdsklienter.36

När det gäller eftervårdens kvalitet och effekter är forskningen mer splittrad och resultaten mindre entydiga.37 Det finns ändå en en relativt stor enighet kring vad som krävs för att insatserna ska fungera. De ska vara multidimensionella och arbetet bör riktas mot ett antal viktiga områden som hjälp med boende, ekonomi, skola eller arbete samt emotionellt och praktiskt stöd i vardagen. En god eftervård bör planeras så tidigt som möjligt och utsträckas så långt som möjligt i tiden. Inriktningen bör vara att bidra till stabilitet och kontinuitet, kartlägga och bygga upp ett stöd kring ungdomarna, utrusta dem med nödvändiga färdigheter och se till att de medverkar i utformningen av sin egen livssituation. Ansvarsfördelningen bör vara så tydlig som möjligt. Samarbetet mellan relevanta instanser är viktigt. Specialiserade program där ungdomarna får tillgång till en key-worker – en kontaktperson eller samordnare – har visat sig vara ett bra sätt att åstadkomma samordnade eftervårdsinsatser.38

Norsk, dansk och finsk forskning om eftervård refereras nedan i avsnittet om stöd och hjälp efter avslutad placering i övriga Norden.

18.5.2. Unga om övergången från samhällsvård till vuxenliv i Sverige

Det finns bara begränsad kunskap i Sverige om vad unga personer själva anser har varit betydelsefullt för övergången till självständigt vuxenliv. Ett par intervjustudier ger dock viktig information om detta. Resultaten visar att individuella variationer, risk- och skyddsfaktorer, skolerfarenheter, stöd från nätverk, familj och samhälle är viktiga faktorer för en gynnsam övergång från vård till självständigt liv.

36 Bakketeig E & Backe-Hansen E (red. 2008) s. 44. 37 A.a. s. 34. 38 A.a. s. 57 f och s. 66.

Intervjustudie med 16 ungdomar

I en studie har Ingrid Höjer och Yvonne Sjöblom intervjuat 16 personer i åldern 18–22 år i syfte att undersöka hur ungdomar uppfattar övergången från samhällsvård till ett självständigt liv. Ungdomarna intervjuades vid två tillfällen med ett och ett halvt till två års mellanrum. Vid den första intervjun hade åtta ungdomar lämnat eller stod i begrepp att lämna vård i familjehem, och åtta hade lämnat vård i HVB. Intervjuer gjordes även med socialsekreterare, familjehemsföräldrar, institutionspersonal och biologiska föräldrar för att få en uppfattning om vilket stöd som erbjöds i ungdomarnas nätverk med professionella och privatpersoner.

Höjers och Sjöbloms slutsats av resultaten är att de ungdomar som bäst klarar övergången från vård till vuxenliv är de som har en god och stabil relation till någon vuxen, exempelvis en familjehemsförälder, kontaktperson, pojk- eller flickvännens familj eller i något fall biologisk förälder. Den otydlighet som finns kring uppdraget som familjehemsförälder efter det att en placering avslutats är problematisk och behöver diskuteras. Det föreföll, enligt Höjer och Sjöblom, som om det finns en outtalad förväntan från socialtjänsten att familjehemsföräldrar ska ge fortsatt stöd och inta en föräldraroll även efter placeringens slut.

Vidare är skolan en viktig skyddsfaktor. För de intervjuade ungdomarna innebar en förändring från negativt till positivt resultat i skolan en verklig vändpunkt. Studien påvisade dock även hinder för dem att ta sig vidare i utbildningssystemet.

Höjer och Sjöblom anser att det ansvar som samhället tar på sig i och med en placering bör utsträckas i tid, struktureras, tydliggöras och anpassas efter de förändrade förutsättningar som den förlängda ungdomstiden innebär. Ungdomarnas utsagor visar att kontinuerliga och förtroendefulla relationer till socialtjänstens personal är betydelsefulla. Socialtjänsten har dock i många fall inte lyckats med att skapa denna kontinuitet i relationen. Höjer och Sjöblem drar slutsatsen att ungdomarna förutsätts ha samma möjligheter att klara övergången till vuxenlivet som jämnåriga utan erfarenhet av att ha varit placerad. Det

innebär att de tidigare placerade ungdomarna inte får tillgång till adekvata resurser och riskerar att marginaliseras.39

YIPPEE – intervjuer med 33 ungdomar med fokus på utbildningssituationen

Inom ramen för ett projekt i fem europeiska länder (Young People from a Public Care Background and their Pathways to Education, YIPPEE) har ytterligare en grupp unga som lämnat svensk samhällsvård intervjuats. I det fallet rör det sig om 33 ungdomar i åldern 18–21 år. Fokus i undersökningen låg på de ungas utbildningssituation, men även andra områden berördes.

Bland svaren har forskarna Helena Johansson, Ingrid Höjer och Margreth Hill urskilt några viktiga teman för de intervjuade. Det gäller dels svårigheter under uppväxten, som upplevelser av dysfunktionella familjer, maktlöshet och bristande kontinuitet med många flyttningar och skolbyten. Två teman gäller mer direkt situationen efter avslutad placering: undvikande av risker och strävan efter ett bättre liv. Många av de intervjuade berättade om att de velat undvika studielån. Även om de hade en uttalad vilja att studera så vågade de inte göra det av rädsla att inte kunna finansiera en utbildning. I intervjusvaren framträdde också en stark vilja bland de unga att skapa ett bättre liv. Flera av dem hade bestämt sig för att lyckas bättre än sina föräldrar och syskon. Utbildning var en viktig del av deras livsplaner.40

Forskarna pekar på några centrala slutsatser från studien. Det handlar, som ofta framhålls i studier av barn och unga i samhällsvården, om att tidigt och konsekvent inse vikten av utbildning. I det ingår att hjälpa barnen och de unga till en positiv lärandeidentitet. Andra slutsatser handlar om att ta ungdomarnas fattigdom och brist på ekonomiska resurser på allvar, att främja deras delaktighet i beslut och planering som rör dem och att se till att det finns goda möjligheter till vuxenutbildning för dem.

Formerna för avslutande av samhällsvård lyfts också fram som ett centralt förbättringsområde av Johansson, Höjer och Hill. De ser stora problem med att unga lämnar samhällsvården innan de är

39 Höjer I & Sjöblom Y (2009, 2010, 2011). 40 Johansson, H, Höjer I & Hill M (2011) s. 159 ff.

redo för det och rekommenderar att samhällets ansvar för vård ska kunna bestå upp till åtminstone 23 års ålder. Särskilda eftervårdsteam, som i Storbritannien, skulle kunna ge unga som lämnar samhällsvården råd och stöd under övergången till vuxentillvaron. Tillgång till en kompetent kontaktperson kan också vara ett sätt att kompensera unga för deras brist på stöd från föräldrar, bl.a. på vägen mot högre utbildning.41

18.5.3. Professionellas perspektiv på övergången från samhällsvård till vuxenliv

Höjer och Sjöblom har telefonintervjuat 111 chefer inom socialtjänsten i Stockholms och Västra Götalands län om deras syn på ungdomar som lämnar vården. Cheferna var medvetna om att de unga saknade stöd från familj och nätverk. De hade uppfattningen att ungdomarna tyckte det var viktigast att få boende, arbete och försörjning ordnat. Samtidigt trodde de att ungdomarna hade en önskan att klara sig själva och vara som ”alla andra”. 70 procent av de intervjuade cheferna ansåg att socialtjänsten inte borde ha ett förlängt ansvar eftersom det finns en risk att ungdomarna då blir beroende av den.

Tre fjärdedelar av de intervjuade cheferna uppgav att den egna kommunen saknar rutiner kring eftervård. Många kommuner är små och har få placeringar som avslutas under ett år. De har därför svårigheter att organisera sin eftervård. Endast 11 procent av kommunerna som berördes av studien hade särskilda tjänster riktade mot ungdomar som lämnar vården och knappt 20 procent av cheferna uppgav att kommunen köper privata stödinsatser som eftervård. Cheferna utgick i många fall från att familjehemsföräldrar ska fortsätta att ta ansvar efter placeringens upphörande utan att de har ett formellt uppdrag eller ekonomisk ersättning. Mera samarbete mellan olika aktörer efterlystes eftersom övergångsfasen är komplex.

Höjer och Sjöblom ansåg att resultatet av studien var motsägelsefullt. Cheferna uppgav sig se ungdomarnas behov och socialtjänstens ansvar, men menade samtidigt att ungdomarna är som

41 A.a. s. 167.

”alla andra”. Författarna drog slutsatsen att det finns en omedvetenhet hos professionella inom socialtjänsten om dessa ungdomars sårbara position i förhållande till den förlängda ungdomstiden och i förhållande till den svenska välfärdsmodellen. Ungdomarna får svagt stöd både från biologiska föräldrar och socialtjänst och blir därmed sårbara i dubbel bemärkelse. Vidare skapar det familjeorienterade perspektivet i barn- och ungdomsvården en oklar ansvarsfördelning mellan föräldrar och socialtjänst när ungdomar lämnar en placering.42

18.5.4. Stöd efter avslutad placering som en integrerad del av vården

Relativt få studier har gjorts av stöd och hjälp för unga med allvarliga beteendeproblem, exempelvis unga personer inom SiS ansvarsområde. Inte sällan handlar stödet och hjälpen för denna grupp om att skrivas ut till en annan placeringsform, exempelvis till ett familjehem.43

Tore Andreassens internationella kunskapsöversikt om institutionsbehandling av unga med stora beteendestörningar har fått stort genomslag i Norden. Han konstaterade att institutionsbehandling för ungdomar i allmänhet leder till ganska dåliga resultat och till och med kan vara negativ. Det finns dock behandlingsmodeller som är effektiva och framgångsrika. Förutom att institutionsplacering bör förbehållas ungdomar med ett beteende som kräver de tydliga ramarna på en institution bör tiden på institution vara så kort som möjligt. Vid längre vistelser ökar risken för negativ beteendeutveckling till följd av smittoeffekter från andra ungdomar eller till följd av dåligt organiserad behandling. Generellt antyder forskningen en optimal behandlingstid på ungefär ett halvår, vilket innebär att ungdomarna inte bör färdigbehandlas på institution. Andreassen pekar på att eftervården fungerar bäst om den är individuellt anpassad och behåller insatser inom samma områden som under institutionsbehandlingen (individ, familj, skola och kamrater).44

42 Höjer I & Sjöblom Y (2011). 43 Lundström T (2012) s. 13 ff. 44 Andreassen T (2003) s. 348 ff.

Även om det inte finns specialiserade eftervårdsprogram i Sverige går det att hitta exempel på modeller och projekt som ligger i linje med ovan nämnda forskningsöversikt. Dessa modeller lägger fokus på att länka samman olika sekvenser av vården såsom institutionsvård, eftervård, insatser inom skolan och eventuell hjälp till familjen. I dag är vårdlandskapet fragmenterat och en mängd olika aktörer kan ansvara för skilda delar av hanteringen och behandlingen av ungdomar i behov av samhällets insatser. Centralt för ”vårdkedjetanken” blir därför samverkan mellan olika (professionella) parter.45

MultifunC

MultifunC är ett forsknings- och utvecklingsprojekt som baseras på Tore Andreassens kunskapsöversikt. Modellen innebär institutionsbehandling med en integrerad eftervårdsdel där samma personal arbetar med ungdomen och ungdomens familj efter utflyttning från institutionen. Metoden började implementeras 2005 både i Norge och i Sverige. En implementeringsstudie pågick 2006–2010 och en effektstudie startade 2010. Huvudresultatet i den svenska studien efter tolv månader är att MultifunC lyckats med målet att få tillbaka ungdomarna i sin hemmiljö.46

MTFC

MTFC (Multidimensional Treatment Foster Care) kan ses som ett alternativ till institutionsplacering för ungdomar med antisocialt och kriminellt beteende. Insatsen är manualbaserad och kan beskrivas som en kombination av specialiserad familjehemsplacering, individualterapi och familjeterapi. Ett behandlingsteam arbetar med familjehemsföräldrarna, den unge, den biologiska familjen och med skolan för att den unge ska kunna flytta hem. Familjehemsföräldrarna utbildas och ges handledning av samordnaren och har även möjlighet till rådgivning dygnet runt. Pia Kyhle Westermark har i en effektstudie dragit slutsatsen att programmet kan vara ett lovande

45 Andersson Vogel M (2012) s. 12 ff. 46 Socialstyrelsen (2014g).

alternativ till traditionell dygnsvård.47 I en annan svensk studie, där MTFC också jämfördes med sedvanlig behandling, sågs inga skillnader i resultat mellan grupperna.48

Det kan tilläggas att utredningen i sitt delbetänkande har föreslagit en ny placeringsform, behandling i familj, som har likheter med MTFC men som inte är begränsad till just det programmet.49

MVG-projektet inom SiS

På uppdrag av regeringen har ett projekt genomförts inom SiS med förstärkt vårdkedja (Mot Våld och Gäng, MVG). Projektet, som pågick under två och halvt år, omfattade ungdomar från 15 kommuner och innebar bl.a. en subvention på dygnsavgiften till SiS. En central del i projektet var särskilda samordnare som hade till uppgift att utgöra en länk mellan ungdomen, deras familjer och inblandade myndigheter. Utvärderingar av projektet visade att samordnarnas arbete fick en administrativ inriktning och att de ungdomar som projektet syftade till att hjälpa kom i skymundan. Ungdomarnas situation var klart förbättrad inom flera områden ett år efter utskrivning jämfört med när de skrevs in. Trots detta rör det sig om en fortsatt starkt problemtyngd grupp. I båda grupperna hade omkring 60 procent av ungdomarna blivit lagförda två år efter utskrivning och drygt 40 procent återkommit i SiS-vård inom ett år.50

Effektutvärderingen av projektet blev utgångspunkt för en avhandling av Maria Vogel Andersson som fokuserar på vilken betydelse kön, klass och etnisk bakgrund har för ungdomarnas problematik och för den hjälp de fått. Andersson Vogels slutsats är att SiSinstitutionerna är anpassade för utåtagerande kriminella pojkar. Efter utskrivningen får ungdomarna sällan riktad hjälp. Enligt Andersson Vogel gäller det i synnerhet flickor med allvarlig psykisk ohälsa.51

47 Kyhle Westermark P (2009). 48 Hansson K & Olsson M (2012). 49SOU 2014:3 s. 265 ff. 50 SiS (2009) och SiS (2012d) s. 4 f. 51 Andersson Vogel M (2012) s. 185 ff.

18.6. Stöd och hjälp efter avslutad placering i övriga Norden

Bestämmelser om stöd och hjälp efter avslutad placering finns i flera länder. I detta avsnitt uppmärksammas de regler som gäller i Norge, Danmark och Finland samt studier som gjorts av hur stödet och hjälpen fungerar där. Även utanför Norden finns liknande bestämmelser, bl.a. i Storbritannien. I flera länder finns det också särskilda program för att ge stöd till unga som lämnar vården.52

18.6.1. Norge

I barnevernloven finns en bestämmelse (bvl. § 1–3) om att frivilliga insatser som har påbörjats innan barnet fyllt 18 år kan fortsätta eller ersättas av andra insatser fram tills den unge har fyllt 23 år. Upphörande av insatser och avslag på ansökan om insats efter att den unge fyllt 18 år ska bedömas med hänsyn till barnets bästa.53Enligt förarbetena kan insatser återupptas även om ungdomen under en kortare period före eller efter 18-årsdagen har avböjt insatser.54 Alla slags insatser kan bli aktuella såsom placering i familjehem, på institution och andra hjälpåtgärder.55 Det finns också regler om uppföljning och eftervård efter påföljd för unga lagöverträdare.

I Norge måste som huvudprincip insatser till unga som fyllt 18 år vara frivilliga. Undantag kan förekomma enligt § 4–24 bvl. när det gäller ungdomar med allvarliga beteendeproblem, inom de tidsbegränsningar som beslutas av fylkesnämnden.

Vid en ”omsorgövertagelse” ska barnevernet i god tid innan barnet fyller 18 år ta ställning till om placeringen ska fortsätta eller andra insatser ska ges (bvl. § 4–15). Om den unge samtycker ska barnevernet utarbeta en plan för framtida insatser, som senare kan revideras.

52SOU 2009:68, s. 476 f och Johansson H, Höjer I & Hill M (2011) s. 8 ff. 53 Se även Rundskriv om tiltak etter barnevernloven for ungdom over 18 år Q-13/2011 (www.regjeringen.no). 54 Ot. prp. nr. 44 (1991-1992) Om lov om barneverntjenester (barnevernloven). 55 Ot. prp. nr. 61 (1997-1998) Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester og lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester.

Hjälpåtgärder enligt barnevernloven (bvl.) till barn under 18 år och barnfamiljer kan förekomma både för att förhindra placering och som eftervård. Vissa hjälpåtgärder kan sättas in oberoende av samtycke. Exempelvis kan fylkesnämnden besluta om föräldrastödjande insatser under sex månader, utan barnets samtycke, när insatserna är ett led i att slussa ut den unge från tvångsplacering på en institution (bvl. § 4–4 fjärde stycket).

Analys och uppföljning av eftervården i Norge

Det norska forskningsorganet NOVA (Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring) har genomfört den mest omfattande nordiska analysen av eftervårdsinsatser och deras betydelse. Enligt de kvantitativa analyserna i studien har andelen som får eftervårdsinsatser i Norge ökat. Emellertid halveras antalet för varje år efter fyllda 18 år. De vanligaste insatserna är ekonomiskt stöd, fortsatt placering i fosterhem, hjälp med bostad och stödperson. Rapporten visar på stora variationer i barnevernets eftervårdsarbete bl.a. beroende på kommunens storlek och förutsättningar att utveckla sin kompetens. Den vanligaste orsaken till att unga får eftervård är att de själva önskar det och har behov av det. Att den unge avvisar insatser är det vanligaste skälet till att eftervårdsinsatser inte kommer till stånd. De kvalitativa analyserna i studien visade positiva effekter för ungdomar som fått någon form av eftervård. Enligt rapporten krävs dock forskning som kan belysa i hur hög grad det beror på insatserna i sig eller är en följd av att särskilt motiverade ungdomar selekteras till insatserna. De unga framför att eftervårdsinsatsen står och faller med att den motsvarar deras behov och önskar delaktighet på jämställd nivå i planeringen av eftervården. Det kan tilläggas att många norska institutioner arbetar målinriktat med eftervård, men det är främst de stora och privata institutionerna som arbetar med ungdomar äldre än 18.56

Under perioden 2006–2009 har ett antal eftervårdsprojekt pågått i kommunerna med statlig finansiering. Enligt en utvärdering från NOVA går en viktig skiljelinje mellan kommuner som satsat på generella insatser och kommuner som prioriterat mer specifika,

56 Bakketeig E & Backe-Hansen E (red. 2008).

individuella insatser för en utvald grupp av ungdomar. De individuellt inriktade insatserna har visat sig vara mest framgångsrika, särskilt insatser i form av en mentor som följer den unge i vardagen. Mentorn bör, enligt utvärderingsrapporten, vara lösningsinriktad och flexibel och ha ansvar för maximalt fyra till fem ungdomar. NOVA rekommenderar ytterligare satsning på individuella insatser utifrån en individuell plan som följs upp fortlöpande.57

18.6.2. Danmark

I § 76 serviceloven finns en bestämmelse om möjlighet till eftervård för unga vuxna i åldern 18–22 år. En förutsättning är att stödet i form av eftervård är av väsentlig betydelse för den unge och kan bidra till en positiv utveckling. Den som är placerad fram till 18 år kan beviljas fortsatt placering, kontaktperson, utslussningsprogram eller andra stödinsatser. Stödet ska vara individuellt anpassat och kan också bestå av exempelvis psykologsamtal, nätverks- och samtalsgrupp eller att mötesplatser för tidigare placerade anordnas. En relativt vanlig eftervårdsinsats för ungdomar i åldern 18–22 år är placering i eget boende i kombination med särskilt stöd.58 Om det finns ett fortsatt behov av insatser efter 23 år kan dessa ges i enlighet med de regler som gäller för bistånd till vuxna.

Om den unge var tvångsplacerad direkt i anslutning till 18årsdagen eller var dömd till vård har han eller hon rätt till en kontaktperson, oavsett om socialtjänsten anser att det finns behov eller inte. Både den unge och kommunen kan vid behov på nytt aktualisera frågan om eftervård fram till dess den unge är 23 år. Socialtjänsten kan ha gett avslag eller den unge kan ha avvisat erbjudande om hjälp och senare ändrat sig. Eftervården kan också ha avslutats, men behov uppstått på nytt.59

En handlingsplan ska, enligt § 140 stycke 3 serviceloven, upprättas för alla placerade ungdomar som fyllt 16 år som en förberedelse för vuxenlivet. Den ska innehålla konkreta mål för tiden före och efter 18 år. Enligt § 68 serviceloven stycke 12 ska socialtjänsten senast sex månader innan den unge fyller 18 år ta ställning

57 NOVA (2010). 58SOU 2014:3 s. 246 ff. 59 Servicestyrelsen (2011).

till om det finns behov av eftervård och i så fall vilka typer av insatser som kan bli aktuella. Beslut om eftervård ska dokumenteras och kan överklagas. Som underlag för beslutet ska socialtjänsten tillsammans med den unge utarbeta en reviderad handlingsplan.

Behovet av eftervårdsinsatser bedöms av placeringskommunen, men ges av den kommun där den unge är bosatt. Många unga byter kommun i 18-årsåldern och det finns ett stort behov av koordinering.60 Om en ung person i åldern 18–22 år, som har varit placerad fram till fyllda 18 år, byter kommun ska den tidigare ansvariga kommunen, med samtycke från föräldrarna och den unge, skicka över den reviderade handlingsplanen till den nya vistelsekommunen (§ 68 serviceloven stycke 13). Den nya vistelsekommunen ska inom 30 dagar efter mottagandet av handlingsplanen fatta ett (nytt) beslut om eftervård och utarbeta en ny handlingsplan.

Uppföljning av eftervården i Danmark

I Danmark har flera nationella satsningar genomförts för att förbättra eftervården för unga över 18 år. Inom ramen för regeringens handlingsprogram ”Lige muligheder – Efterværn” pågick under perioden 2009–2012 en försöksverksamhet i tio kommuner, där alla som avslutade en placering erbjöds eftervård. Enligt rapporten från Det nationale forskningscenter for velfærd (SFI) har resultat uppnåtts inom tre områden, nämligen att ungdomarna i högre grad kommit i gång med utbildning, fått ett mer stabilt boende och byggt upp eller utvecklat sitt sociala nätverk. Ungdomarna värdesätter, enligt rapporten, framför allt relationen till en professionell vuxen, som ger praktiskt stöd och fungerar som ”container” när det gäller den unges problem. I relation till övriga ungdomar i projektet upplevde ungdomarna en trygghet genom deras likartade situation. Kontakten med övriga ungdomar kan, enligt rapporten, bidra till social förankring och individuell utveckling. Arbetet i de tio kommunerna visade att det finns stort behov av flexibla

60 Muntlig information vid möte med danska Socialstyrelsen i augusti 2013.

eftervårdslösningar. Tidig kontakt och uppsökande verksamhet i förhållande till dem som har avvisat insatser ansågs också viktigt.61

SFI publicerade år 2012 en kunskaps- och erfarenhetssammanställning om eftervård. Ungefär 30 procent av de placerade som fyller 18 år varje år får enligt rapporten eftervård i Danmark. Antalet eftervårdsinsatser sjunker kraftigt från 19 år men tendensen (2007–2010) går mot längre eftervårdsperioder. I hälften av fallen innebar eftervården fortsatt placering efter 18 år, i omkring en tredjedel en fast kontaktperson, och i omkring en femtedel någon form av utslussningsprogram. En individuell lösning med personlig rådgivare förekom i 5–8 procent av fallen. Skillnaderna mellan kommunerna är stor när det gäller hur många ungdomar som får eftervårdsinsatser.62 Två typer av eftervårdsinsatser har särskilt stor betydelse utifrån danska förhållanden: nätverk med andra tidigare placerade genom gruppbaserade insatser och personlig relation till en vuxen. Enligt rapporten passar dock inte gruppbaserade insatser alla ungdomar och hur insatsen kontaktperson fungerar är mycket personberoende.63

Under perioden 2011–2015 har ytterligare en satsning från regeringens sida pågått för att förstärka eftervården för unga som lämnar vården. Satsningen omfattar tio typer av insatser. Exempel på insatser är en samarbetsmodell för att öka ungdomarnas möjligheter till utbildning och sysselsättning, stöd via frivilligorganisationer, försök med värdfamiljer och stöd till lokalsamhället för att stärka placerade ungdomars möjligheter att få och behålla praktik och arbete.64

18.6.3. Finland

Enligt den finska barnskyddslagen (12 kap. § 75) har kommunen skyldighet att ordna eftervård sedan tvångsvård utom hemmet (enligt § 40) har upphört. Det gäller även efter frivillig placering enligt § 37 om denna varat minst ett halvt år och enbart berört

61 Jakobsen T B m.fl. (2010). 62 Mølholt A-K m.fl. (2012) s. 62 ff. 63 A.a. s. 192 ff. 64 Information om efterværnspakken hos Socialstyrelsen i Danmark; (www.socialstyrelsen.dk/born-og-unge/eftervaern).

barnet. Kommunens skyldighet att svara för eftervård upphör fem år efter att placeringen avslutats eller när den unge fyllt 21 år. Eftervården ska omfatta stöd till barnet eller den unge samt föräldrarna och vårdnadshavarna. När eftervården avslutas ska en plan vid behov upprättas tillsammans med den unge, av vilken det ska framgå de tjänster och stödåtgärder som den unge fortsättningsvis har tillgång till.

Enligt lagens förarbeten är syftet med eftervården att stödja barnet eller den unge på samma sätt som föräldrar vanligen stöder och hjälper sina barn som håller på att bli vuxna och självständiga.65

Uppföljning av eftervården i Finland

Enligt resultaten av en enkätundersökning bland finska kommuner år 2010 var eftervårdstjänsterna den del av barnskyddet som var mest begränsade, både när det gällde olika typer av tjänster och tillgången till dem. Kommunerna har genom sin öppenvård tillgång till tjänster som skulle kunna användas inom eftervården, men bedömer att det inte alltid är möjligt att ge ett tillräckligt intensivt stöd till barn, unga och deras familjer. Tillgången till bl.a. bostäder för självständigt boende inom eftervården och stödpersoner för barn och unga bedömdes vara mindre god medan tillgången till ekonomiskt stöd till barns och ungas fritidsaktiviteter var bättre.66

Den finska riksdagens revisionsutskott behandlade barnskyddsfrågor i ett betänkande från 2012. Utskottet konstaterade att utvecklingen av eftervården hamnat i skuggan av öppenvården och vården utanför hemmet. Utskottet konstaterade att ungdomar inte heller alltid förbereds på ett självständigt liv när de vårdas utanför hemmet, trots tanken att vård utanför hemmet systematiskt ska följas av eftervård.67

65 Finska regeringens proposition till Riksdagen med förslag till barnskyddslag och vissa lagar som har samband med den RP 252/2006 (www.finlex.fi) s. 39 f. 66 Information hos Finlands Kommunförbund, (www.kommunerna.net/sv). Enkäten omfattade Finlands fastlandskommuner, av vilka något mindre än hälften svarade. 67 Revisionsutskottets betänkande 9/2012 rd, Statens revisionsverks berättelse om sin verksamhet till 2012 års riksdag (www.eduskunta.fi) s. 4 f.

18.6.4. Nordens barn – ett projekt hos Nordens välfärdscenter

Stöd och hjälp efter placering har varit ett fokusområde i projektet ”Nordens barn – Fokus på barn i fosterhem” som Nordens Välfärdscenter har drivit under de senaste åren. Projektet har syftat till minskad risk för marginalisering av familjehemsbarn genom kunskap om och exempel på goda insatser som kan förbättra barnens situation.

Inom projektet har en översikt av kunskapsläget och exempel på genomförbara förbättringar tagits fram. Där konstateras att placerade barn i Danmark, Finland och Norge har lagreglerad rätt till samhälleligt stöd efter utskrivning. Motsvarande lagstiftning saknas i Sverige, enligt Nordens Välfärdscenter som också säger att eftervården är en påtagligt lågprioriterad fråga på lokal nivå här i landet. Av kunskapsöversikten framgår vidare att nordiska forskare enhetligt har dragit slutsatsen att eftervård bör utformas efter varje barns individuella behov. Det står delvis i kontrast mot de eftervårdsprogram som har utvecklats i USA och en del andra länder. Vikten av att eftervård planeras systematiskt och sätts i verket direkt efter att barnet formellt lämnar sin placering framhålls utifrån internationell forskning. Kunskapsöversikten mynnar ut i tre rekommendationer om det fortsatta arbetet med stöd och hjälp efter avslutad placering:

  • Kartlägg behov av och tillgång till stöd, tillsammans med varje barn som lämnar fosterhemsvården i de äldre tonåren.
  • Planera individuellt stöd systematiskt och i god tid, tillsammans med ungdomen.
  • Erbjud alla barn som lämnar samhällsvården i de äldre tonåren ett samtal om barnets historia, utifrån aktmaterial, socialarbetarens egen kunskap och barnets minnen.68

I samarbete med frivillig- och intresseorganisationer i Norden har Nordens Välfärdscenter också låtit ungdomar som bott i fosterhem själva berätta vilket stöd de anser att de behöver när de ska flytta till eget boende. En samling med 15 ungdomar har genomförts. Dessa ungdomar gav följande rekommendationer:

68 Nordens Välfärdscenter (2015) s. 21.

  • Skapa bättre möjligheter för barn som bor i fosterhem att lyckas i skolan. Fokusera även på den sociala situationen.
  • Förbered ungdomar bättre innan de flyttar ut från fosterhemmet.
  • Skapa större ekonomisk trygghet för ungdomar som lämnar fosterbarnsvården i de äldre tonåren.
  • Låt ungdomar som lämnar fosterbarnsvården göra det successivt. De som önskar skall få behålla sin fosterfamilj som kontaktfamilj.
  • Ge ungdomar som lämnat fosterbarnsvården rätt till ett personligt stöd i form av kontaktperson, boendestöd eller liknande.
  • Säkerställ att ungdomar som lämnat fosterbarnsvården har ordnad sysselsättning i form av studier eller arbete.
  • Låt oss vara mer än bara ett ärende, lyssna på oss och tro på oss, vi kan!69

18.7. Utredningens överväganden och förslag

18.7.1. Inledande överväganden

Utslussning och stöd efter avslutad placering kan ha avgörande betydelse för att barn och unga i samhällsvård ska få goda förutsättningar inom centrala livsområden som utbildning, arbete och boende. En förutsättning för det är en god och väl fungerande planering av utslussning, stöd och hjälp.

För yngre barn kan utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering förebygga återplacering och bidra till stabilitet under uppväxten.

För unga som befinner sig i övergången till vuxenlivet kan utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering underlätta etableringen i samhället. Studier visar att de som varit placerade kan komma att ta steget ut i vuxenlivet under en betydligt mer komprimerad övergångsfas än andra och med begränsat och

69 Nordens Välfärdscenter (2015a) s. 17.

villkorat stöd från familj och nätverk. Trots det är ungdomarnas utsatta position inte alltid erkänd vare sig hos tjänstemän eller hos politiker.

Förutsättningarna för utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering varierar beroende på om placeringen har gjorts i familjehem eller HVB. Ett familjehem kan fortsätta att ha stor betydelse för den som varit placerad där även sedan vården avslutats, vilket bör beaktas i planeringen. Ett HVB kan aktivt arbeta med utslussning och förberedelser för tiden efter placeringen. Exempelvis kan nämnas att SiS får utföra uppdrag åt kommuner och landsting som inkluderar utslussning och eftervård och arbetar på olika sätt med sådana uppgifter.70

Som framgått är socialnämnden enligt 5 kap. 1 § SoL skyldig att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört. Ansvaret omfattar alla barn och unga som, oberoende av ålder, har varit placerade i familjehem eller HVB. Mycket tyder dock på att utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering är områden som behöver utvecklas i den svenska barn- och ungdomsvården.

I flera andra länder har stöd och hjälp efter avslutad placering uppmärksammats genom särskilda utvecklingsinsatser med statlig finansiering. I Sverige har intresset för sådana insatser varit anmärkningsvärt litet och utredningen bedömer att det är hög tid att ett sådant arbete kommer i gång. Det finns inte heller någon samlad bild av hur utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering fungerar i landet. Enligt Socialstyrelsens uppföljning av hur kravet på stöd och hjälp efter avslutad vård tillämpas anser en majoritet av kommunerna att det är möjligt att uppfylla kravet. Det fanns dock observationer från tillsynen som tyder på att bristerna var större än vad kommunerna uppgav. Forskningen inom området pekar också på brister. Inte minst har barn och unga som avslutat en placering, eller står inför att göra det, berättat om sina känslor av ensamhet, oro och problem med att ordna praktiska saker som deras jämnåriga får hjälp av sina föräldrar att lösa.

För en fortsatt utveckling av väl fungerande former för utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering måste erfarenheter och synpunkter från barn och unga som lämnat samhällsvården

703 § förordning (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse.

eller är på väg att göra det tas till vara. Barn och unga med erfarenhet av att vara placerade kan också vara ett viktigt stöd för andra som lämnar samhällsvården.

Erfarenheter från andra nordiska länder visar dessutom att frivilligorganisationer kan spela en viktig roll för tidigare placerade barn och unga under deras övergång till vuxenlivet.

18.7.2. Utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering ska planeras

Utredningens bedömning: Reglerna om genomförandeplan ger

en god struktur för planering, uppföljning och samverkan under vården, men de behöver kompletteras när det gäller förberedelser för tiden efter att en placering i familjehem eller HVB avslutats.

Utredningens förslag: Genom ett tillägg i 5 kap. 1 a § andra

stycket SoF införs krav på att genomförandeplanen ska beskriva hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter det att en placering i ett familjehem eller HVB har avslutats.

Utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering bör planeras i god tid. I vården vid HVB bör dessa frågor i så hög grad som möjligt vara en integrerad del. Även familjehemsföräldrarnas roll i utslussning och för stöd och hjälp efter avslutad placering kan behöva tydliggöras i god tid. Planeringen görs inom ramen för de verktyg som lagen ger, det vill säga vårdplan, genomförandeplan och i vissa fall samordnad individuell plan. Inom BBIC finns också ett stödmaterial för planeringen.

En placering i det egna hemmet under en begränsad tid kan vara en del av utslussningen från vård utanför hemmet. Denna möjlighet finns redan i dag i 11 § andra stycket LVU och ingår i den nya LVU som utredningen föreslår. En sådan lösning innebär att placeringen fortsätter och socialnämndens ansvarar för vården tills placeringen avslutas. Placeringen i det egna hemmet kan när som helst avbrytas och ersättas med en placering på t.ex. HVB.

Stöd och hjälp efter avslutad placering bygger på samtycke från barnet, den unge eller vårdnadshavaren. Om den unge, som fyllt 18 år, avvisar hjälp bör om möjligt en överenskommelse göras om

kontakt för uppföljning och återkommande erbjudanden. Efter avslutad placering finns det dock vissa möjligheter till uppföljning efter avslutad vård oberoende av samtycke enligt 11 kap. 4 b § SoL. Efter avslutad placering med stöd av LVU ska det, enligt utredningens förslag i kapitel 6, vara möjligt att i vissa fall besluta om öppna insatser utan samtycke. Det gäller kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson och behandling i öppna former inom socialtjänsten för barn och unga som varit placerade med stöd av LVU.

Genom reglerna om genomförandeplan finns det en fungerande struktur för att planera och följa upp insatser under vårdens genomförande i dialog med barnet, föräldrarna, personal vid HVB eller familjehemsföräldrar. En genomförandeplan ska alltid enligt 11 kap. 3 § andra stycket SoL upprättas vid vård i HVB och familjehem. Syftet med genomförandeplanen är att bidra till att vården planeras, bedrivs målinriktat och följs upp. Att såväl barnet eller den unge som vårdnadshavaren uppmuntras till att vara aktiva i planeringen är en viktig utgångspunkt för genomförandet av det som planeras.71 Genomförandeplanen bör enligt Socialstyrelsens allmänna råd också upprättas, följas upp och revideras i nära samarbete med familjehemmet eller hemmet för vård eller boende.72

Även för samverkan är genomförandeplanen viktig. Av planen ska det framgå vilka åtgärder som planeras för att barnet eller den unge bl.a. ska få lämplig utbildning i förskola eller skola samt sina behov av hälso- och sjukvård och tandvård tillgodosedda.73 Det behövs t.ex. ett nära samarbete mellan socialnämnden och HVB, som ska konkretisera behandlingsinnehållet i förhållande till bl.a. barnets eller den unges förutsättningar under tiden efter avslutad placering.

Enligt en uppföljning som Socialstyrelsen gjort har kravet på genomförandeplaner fått ett stort genomslag, vilket bekräftas av observationer från tillsynen. Utredningen konstaterar dock att det finns en kvarstående oklarhet om planeringen av utslussning och stöd och hjälp efter avslutad placering. Dessa områden nämns inte direkt i 5 kap. 1 a § andra stycket socialtjänstförordningen (2001:937, SoF) eller i 7 kap. 3 § SOSFS 2012:11, där det

71Prop. 2006/07:129 s. 49. 72 Allmänna råd till 7 kap. 2 § SOSFS 2012:11. 737 kap. 3 § SOSFS 2012:11.

framgår vad en genomförandeplan ska innehålla. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör genomförandeplanen dock i god tid innan vården upphör kompletteras med uppgifter om hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter att placeringen i familjehem eller hem för vård eller boende har avslutats.74

Utredningen bedömer att kraven på genomförandeplanens innehåll behöver kompletteras när det gäller förberedelser för tiden efter att en placering i familjehem eller HVB avslutats. Genom en sådan komplettering blir det tydligare att planeringen inför vårdens avslutande ska vara en del av den samlade planeringen och att den också ska omfatta åtgärder och insatser som andra huvudmän än socialnämnden ansvarar för.

Utredningen föreslår därför ett tillägg till 5 kap. 1 a § andra stycket SoF med krav på att genomförandeplanen ska beskriva hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter det att en placering i ett familjehem eller HVB har avslutats.

18.7.3. Tydligare inriktning på stöd och hjälp efter avslutad placering

Utredningens bedömning: Det behöver bli tydligare för barn

och unga vilket stöd och vilken hjälp som de kan förvänta sig efter avslutad placering. Ökad tydlighet kan också underlätta utveckling, uppföljning och tillsyn av arbetet med stöd och hjälp efter avslutad placering. Ansvar för stödet och hjälpen till unga som lämnar samhällsvården för en övergång till självständig vuxentillvaro behöver förtydligas särskilt.

Utredningens förslag: Socialnämndens ansvar att i sin omsorg

om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört ska regleras i en ny bestämmelse i SoL. Den nya bestämmelsen ska omfatta det nuvarande kravet i 5 kap. 1 § SoL på stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört samt två nya stycken.

74 Allmänna råd till 7 kap. 3 § SOSFS 2012:11.

I det första nya stycket förtydligas att socialnämndens stöd och hjälp bör inriktas på personligt stöd och fortsatt kontakt med hemmet där barnet eller den unge har varit placerad.

I det andra nya stycket förtydligas att socialnämndens stöd och hjälp bör inriktas på frågor om ekonomi, boende, studier eller arbete om den som fått vård och fostran utanför det egna hemmet ska flytta till en egen bostad efter placeringen. Socialnämndens ansvar enligt det andra nya stycket gäller tills den enskilde fyller 22 år.

Förtydligad inriktning på stöd och hjälp till dem som lämnar samhällsvården för eget boende

Behoven av stöd och hjälp efter avslutad placering varierar mellan barn och unga som lämnar samhällsvården. En del av arbetet med att tillgodose placerade barns och ungas behov av kontinuitet är att uppmärksamma deras behov av fortsatt kontakt med personer som de har fått en anknytning till.

Familjehemsplacerade barn och unga som vill behålla kontakten med sitt tidigare familjehem behöver få möjlighet till det. I sådana fall kan det vara lämpligt att familjehemmet finns kvar som kontaktfamilj för barnet eller den unge. För unga som fått en nära relation till behandlingspersonal på HVB kan behovet av fortsatt kontakt i stället tillgodoses genom att någon i personalgruppen förordnas som kontaktperson. Nämnden kan också köpa insatser för stöd och hjälp efter avslutad placering från institutionen. För att säkerställa kontinuitet vid behandling för unga med beteendeproblem kan det vara lämpligt att påbörja öppenvårdsinsatser under slutfasen av behandling på HVB. Öppenvård kan behöva ges med varierande omfattning utifrån individuella behov. Efter att placeringen upphört kan det, som framgår ovan, i vissa fall också vara möjligt att besluta om öppna insatser utan den unges samtycke med stöd av den nya LVU.

Unga som lämnar samhällsvården för ett självständigt liv kan ha samma behov som barn och unga som går tillbaka till sin tidigare familj. Men de har ofta även behov av annat stöd och annan hjälp i övergångsfasen mellan placering och vuxentillvaro. Ungdomar som varit placerade i familjehem och på institution kan ofta inte räkna med

samma stöd från sina föräldrar som andra ungdomar får. Enligt tillgänglig kunskap bör stöd och hjälp för unga som lämnar samhällsvården för ett självständigt liv omfatta flera olika livsområden efter deras individuella behov och omständigheter. Det gäller särskilt boende, utbildning, sysselsättning, ekonomi, praktiskt och emotionellt stöd. Önskemål om ett sådant brett och individuellt anpassat stöd har också framförts av unga som lämnat samhällsvården eller är på väg att göra det och som utredningen träffat under arbetets gång.

De nuvarande kraven på socialnämnden att tillgodose behov av stöd och hjälp efter avslutad placering är allmänt hållna och anger inga särskilda områden för stödet och hjälpen. Det möjliggör en god anpassning efter individuella behov hos barn och unga. De allmänt hållna kraven medför dock att det blir oklart för barn och unga vilket stöd och vilken hjälp som de kan förvänta sig. Även för socialnämnden kan det vara oklart vad den förväntas göra och hur den ska göra andra aktörer som HVB, familjehemsföräldrar, skola och hälso- och sjukvård delaktiga i stödet och hjälpen.

Utredningen vill särskilt framhålla socialnämndens ansvar att tillgodose de särskilda behov av stöd och hjälp som unga ofta har i övergången från samhällsvård till en självständig vuxentillvaro. Det handlar om att främja och stärka de ungas egna vilja och förmåga att klara de utmaningar som de möter, inte om att skapa nya vårdformer för de unga. Det finns starkt stöd i forskningen för att väl planerat och väl fungerande stöd och hjälp i övergången från samhällsvård till vuxenliv kan ha avgörande betydelse för de långsiktiga resultaten av samhällsvården. Även om nuvarande bestämmelse om ansvaret för stöd och hjälp efter avslutad placering också omfattar unga som ska ha en egen bostad kan det uppstå oklarhet om vad ansvaret innebär i praktiken. Ansvaret behöver också utgå från delvis andra omständigheter än stöd och hjälp till yngre barn och unga som återvänder till föräldrahemmet.

Forskning inom området visar att vissa former av stöd och hjälp är särskilt angelägna att uppmärksamma och tillgodose efter avslutad placering. Det handlar om personligt stöd och, om en ung person efter placeringen ska ha eget boende, hans eller hennes behov av stöd och hjälp med frågor om ekonomi och med att ordna bostad, studier eller arbete.

Utredningen bedömer att en precisering i lagstiftningen av stödets och hjälpens inriktning på dessa behov skulle tydliggöra socialnämndens ansvar utan att innebära några nya krav utöver de som redan gäller. För barn och unga som lämnar den sociala dygnsvården skulle det bli lättare att veta vilket stöd och vilken hjälp de kan förvänta sig. För socialnämnden skulle en precisering i lagstiftningen innebära tydligare förutsättningar för planeringen av det egna arbetet, inklusive samverkan med andra aktörer. Krav på inriktningen på stöd och hjälp efter avslutad placering skulle också vara en tydligare utgångspunkt för utvecklingsinsatser, systematisk uppföljning och tillsyn.

Utredningen föreslår därför att socialnämndens ansvar att i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört ska regleras i en ny bestämmelse i SoL. Den nya bestämmelsen ska omfatta det nuvarande kravet i 5 kap. 1 § SoL på stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört samt två nya stycken. I det första nya stycket förtydligas att socialnämndens stöd och hjälp bör inriktas på fortsatt kontakt med hemmet där barnet eller den unge har varit placerad. Vidare bör den enskildes behov av personligt stöd uppmärksammas och tillgodoses. I det andra nya stycket förtydligas att socialnämndens stöd och hjälp bör inriktas på frågor om ekonomi, boende, studier eller arbete om den som fått vård och fostran utanför det egna hemmet ska flytta till en egen bostad efter placeringen.

Utredningen vill framhålla att avgränsningen i det andra nya stycket till dem som ska flytta till en egen bostad avser de som ska övergå till ett självständigt vuxenliv efter avslutad placering. Den syftar inte på någon särskild typ av bostad. Vidare ska behovet av stöd och hjälp inom de områden som anges i de båda nya styckena bedömas individuellt och kunna variera i omfattning mellan personer och över tid.

Utredningens förslag överensstämmer med innehållet i Socialstyrelsens allmänna råd om stöd och hjälp efter avslutad placering.75

75 SOSFS 2012:11.

Det särskilda ansvaret för stöd och hjälp till dem som ska ha ett eget boende ska gälla tills de fyller 22 år

Hur länge en person behöver stöd och hjälp efter avslutad placering varierar efter individuella behov och önskemål. För unga som ska ha ett eget boende kan det dock behövas stöd och hjälp under en längre tid i övergångsfasen mellan placering och vuxentillvaro.

Det finns ingen tidsgräns för när socialnämndens särskilda ansvar enligt nuvarande 5 kap. 1 § SoL upphör för unga som avslutar en placering och ska ha ett eget boende. Enligt Socialstyrelsen får ansvaret, med hänvisning till förarbeten och föräldrabalken, anses omfatta i vart fall barn och unga i åldersgruppen 0–20 år.76 I Norge och Danmark är motsvarande ansvar preciserat till att avse tiden upp till att den enskilde fyller 23 år med utgångspunkt i att placeringarna upphör vid 18 års ålder. I Finland upphör ansvaret när fem år har förflutit sedan placeringen har upphört eller den unge fyllt 21 år.

Frånvaron av tydlig åldersgräns i dagens bestämmelser om särskilt ansvar för stöd och hjälp efter avslutad placering medger en hög grad av individuell behovsbedömning och anpassning. Det finns ingen bortre gräns för stöd och hjälp efter exempelvis en placering som avslutats under tidig barndom eller i övergången till vuxenlivet. Samtidigt innebär frånvaron av tydlig åldersgräns oklarheter för barn och unga som varit placerade om socialnämndens ansvar. Det kan också vara oklart för andra aktörer vad som är socialnämndens ansvar.

Behovet av stöd och hjälp under övergången till vuxenlivet kan ses i förhållande till hur denna övergång generellt ser ut i Sverige i dag. Socialstyrelsen har konstaterat att den tid då ungdomar successivt tar allt mer ansvar och blir självförsörjande är utdragen. Unga får i allmänhet ekonomiskt, praktiskt och pedagogiskt stöd av sina närstående högt upp i åldrarna. Under övergångsfasen mellan ungdom och vuxenliv är det också vanligt att unga flyttar hemifrån en tid för att sedan flytta tillbaka till föräldrarna igen innan de slutligen flyttar hemifrån. Medianåldern för ungdomar generellt att flytta hemifrån är cirka 21 år och etableringsåldern, dvs. den ålder

76 A.a.

då minst 75 procent i en årskull är sysselsatt, är 26 år för män och 28 år för kvinnor.77

Utredningen bedömer att det särskilda ansvaret för stöd och hjälp till dem som ska ha ett eget boende ska utgå från att placeringar med stöd av LVU i vissa fall kan pågå till dess att den unge fyller 21 år. En bortre gräns för socialnämndens ansvar måste fastställas på ett sådant sätt att även de som lämnar samhällsvården vid denna tidpunkt omfattas av åtminstone ett års ansvar för stöd och hjälp efter avslutad placering.

Utredningen har övervägt en reglering motsvarande det ansvar under fem år efter avslutad placering som finns i Finland och som bestämmelserna i Norge och Danmark i praktiken innebär. Eftersom vård utanför det egna hemmet med stöd av LVU kan pågå till dess att den unge fyller 21 år skulle ett en sådan förändring innebära ett ansvar för stöd och hjälp efter avslutad placering upp till 26 års ålder, vilket vore en alltför långtgående förändring. I övriga Norden upphör ansvaret också när den unge fyller 21 eller 23 år.

Utredningen föreslår därför att socialnämndens särskilda ansvar för stöd och hjälp med inriktning på frågor om ekonomi och med att ordna bostad, studier eller arbete efter avslutad placering ska gälla till dess att den som varit placerad fyller 22 år. Behovet av stöd och hjälp ska, som framgår ovan, bedömas individuellt.

18.7.4. Systematiskt utvecklingsarbete för stöd och hjälp efter avslutad placering

Utredningens bedömning: Det finns goda möjligheter att

utveckla arbetet med stöd och hjälp efter avslutad placering utifrån socialtjänstens öppenvård och andra insatser och resurser som redan finns. För ett framgångsrikt arbete med stöd och hjälp efter avslutad placering behövs dock ett systematiskt utvecklingsarbete för kunskap om vilka arbetssätt och metoder som ger goda resultat.

77 SCB (2008) s. 11 och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2013) s. 23.

Utredningens förslag: Regeringen bör avsätta särskilda medel

för ett systematiskt utvecklingsarbete med målet att ta fram användbar kunskap om stöd och hjälp för en successiv övergång från placering till vuxentillvaro. Utvecklingsarbetet bör bl.a. omfatta en forskningsanknuten försöksverksamhet med kontaktpersoner. Huvuddelen av de särskilda medlen bör fördelas av Sveriges kommuner och Landsting (SKL) till de kommuner som deltar i utvecklingsarbetet. Utöver det bör SKL kunna nyttja en del av de särskilda medlen för samordning och uppföljning av utvecklingsarbetet.

Även om det finns ett starkt stöd för att stöd och hjälp efter avslutad placering är en viktig del av de samlade insatserna för barn och unga i samhällsvård så ger forskningen inte lika tydliga svar om vilka arbetssätt, metoder och program som ger goda resultat. Det finns dock erfarenheter från bl.a. de andra nordiska länderna som kan tas till vara och utvecklas vidare i förhållande till de olika områden som nämns ovan.

Tillgång till en kontaktperson har visat sig vara en sådan insats. Ett sådant personligt stöd hör också till den typ av stöd som unga efterfrågat efter avslutad placering. Insatsen kan genomföras och organiseras på olika sätt och med något varierande syften. Ett viktigt syfte är att åstadkomma samordnade insatser efter avslutad placering. I andra länder har det kunnat främjas genom specialiserade program med tillgång till en kontaktperson eller samordnare. I Norge har en mentor, dvs. en kontaktperson som är särskilt utbildad för uppgiften, för praktiskt och personligt stöd varit en framgångsrik lösning. Norska erfarenheter pekar på att mentorn bör vara lösningsinriktad och flexibel och ha ansvar för maximalt fyra till fem ungdomar. Även i Danmark är kontaktperson en av de eftervårdsinsatser som har särskilt stor betydelse, även om det är mycket personberoende hur insatsen fungerar.

Som framgått av detta kapitel finns det också andra former av stöd och hjälp efter avslutad placering i övriga nordiska länder och i andra delar av världen. Det handlar om särskilda eftervårdsplatser inom ramen för olika program eller särskilda lösningar för boende och stöd. Men det finns också exempel på stöd i dagligt liv i eget boende. Ett exempel på det är hjälp med att ta körkort i bl.a. USA,

där stödet syftar till att kompensera för den hjälp med övningskörning och avgifter som jämnåriga kan få av sina föräldrar m.m.78

Det finns goda möjligheter att utveckla arbetet utifrån socialtjänstens öppenvård och andra insatser och resurser som redan finns, inte minst tidigare familjehemsföräldrar och HVB. Att exempelvis erbjuda alla barn som lämnar samhällsvården i de äldre tonåren ett samtal om sin historia, utifrån aktmaterial, socialarbetarens egen kunskap och barnets minnen, bör kunna vara en del av den kontakt som barnets eller den unges socialsekreterare ska ha med barnet eller den unge fram till dess att vården avslutats.

För ett framgångsrikt arbete med stöd och hjälp efter avslutad placering behövs dock en systematisk utveckling av kunskap om vilka arbetssätt och metoder som ger goda resultat utifrån svenska förhållanden. Utredningen föreslår därför att regeringen avsätter särskilda medel för ett systematiskt utvecklingsarbete med målet att ta fram praktiskt användbar kunskap om stöd och hjälp för en successiv övergång från placering till vuxentillvaro. Syftet med arbetet ska vara att utveckla konkreta exempel på fungerande arbetssätt som kan spridas till övriga delar av landet. Utvecklingsarbetet ska därför genomföras så att resultat och erfarenheter kommuniceras under arbetets gång och vid avslutningen av arbetet. Vidare ska det finnas en plan för hur slutsatserna av uppföljningen och analysen kan användas av samtliga berörda huvudmän och verksamheter.

Utvecklingsarbetet bör omfatta en försöksverksamhet med bl.a. kontaktpersoner och en möjlighet att i anslutning till det pröva andra stödformer under tre år i ett tiotal kommuner med viss geografisk spridning. Försöksverksamheten ska följas upp med avseende på de enskildas erfarenheter, deras situation före, under och efter insats samt organisatoriska och ekonomiska förhållanden. Den ska vidare vara forskningsanknuten för att säkerställa systematik och metodik i genomförande och uppföljning. Uppföljning och analys ska avslutas senast ett år efter att försöksverksamheten avslutats.

78 Bo Vinnerljung, ”Barn i fosterhem”, presentation Nordens Välfärdscenter Stockholm 23– 24 mars 2015 (www.nordicwelfare.se). I Sverige har Gunvor Andersson föreslagit att alla barn och unga med erfarenhet av samhällsvård borde få en ”voucher” på ett antal terapitimmar som de kan välja att använda t.ex. vid inträdet i vuxenlivet eller vid senare kriser i livet när det förflutna tränger sig på. Se Andersson G (2008) s. 127.

Insatsen kontaktperson bör prövas med inriktning på att främja samverkan kring den enskilde och utifrån den enskildes behov av en personlig kontakt efter avslutad placering. Kontaktpersonen ska kunna fungera som en coach eller mentor för den enskilde, och kunna vara anställd eller uppdragstagare. Frågor om kontaktpersonens kompetens och anknytning till socialnämnden bör uppmärksammas, likaså vilka motiverande insatser som kan behövas för att barn och unga som lämnar samhällsvården ska vilja ta del av stöd och hjälp genom exempelvis en kontaktperson.

Även andra möjliga sätt att stödja och hjälpa dem som lämnar samhällsvården för en övergång till självständig vuxentillvaro bör kunna omfattas av utvecklingsarbetet. Det kan handla om möjligheter att ge kompenserande stöd för sådant som deras jämnåriga får hjälp av sina föräldrar med i boendet eller det dagliga livet. Frågor om stöd för utbildning och sysselsättning behöver också beaktas. Inte minst inom dessa områden är det viktigt att utveckla samverkan mellan kommunen och andra aktörer inom t.ex. arbetsliv och föreningsliv.

Idéburna organisationer bör ingå i utvecklingsarbetet. De kan ha andra möjligheter än socialtjänsten att motivera och stödja dem som lämnat samhällsvården och avböjer kontakt med myndigheter.

Hur stöd och hjälp efter avslutad placering kan organiseras och genomföras i dialog med berörda barn och unga bör uppmärksammas i anslutning till såväl försöksverksamheten med kontaktpersoner som andra delar av utvecklingsarbetet.

Huvuddelen av de särskilda medlen bör, enligt utredningens förslag, fördelas av SKL till de kommuner som deltar i utvecklingsarbetet. Utöver det bör SKL kunna nyttja en del av de särskilda medlen för samordning och uppföljning av utvecklingsarbetet. Utredningen vill framhålla att de särskilda medlen inte ska användas för att finansiera sådant stöd som kommunerna ska vara skyldiga att ge utan reserveras för utvecklingsinsatser utöver detta stöd.

18.7.5. Stöd till organisering av barn och unga med erfarenhet av samhällsvård

Utredningens bedömning: Arvsfonden bör ta initiativ till en

särskild satsning på stöd till personer som finns i samhällsvård eller som helt eller delvis vuxit upp i samhällsvård för att stödja deras möjligheter till organisering i föreningar, nätverk och andra former.

Utredningen har i de inledande övervägandena betonat vikten av att stöd och hjälp till barn och unga som lämnar samhällsvården utgår från deras erfarenheter och synpunkter. Barn och unga med erfarenhet av att vara placerad kan också vara ett viktigt stöd för andra som lämnar samhällsvården.

Upprättelseutredningen lyfte fram behovet av stöd till föreningar som vänder sig till ungdomar och unga vuxna som är eller har varit placerade. Det konstaterades att flera föreningar för familjehemsplacerade barn och unga har varit under uppbyggnad i Sverige, men har haft svårigheter att överleva. Det kan, enligt Upprättelseutredningen, bero på att de ungdomar som varit initiativtagare har saknat föreningsvana och nödvändigt vuxenstöd.79

Utredningen delar uppfattningen att det finns ett behov av att stödja olika former av organisering där barn och unga som lämnat samhällsvården kan ha kontakt med varandra, ge varandra stöd och bidra med erfarenheter och synpunkter på hur samhällets stöd och hjälp till dem utformas. Tidigare placerade behöver få möjlighet att möta andra med likartade upplevelser och få ett nätverk som kan bidra till att bryta den isolering som många drabbas av efter avslutad samhällsvård. De som har negativa erfarenheter av samhällsvården kan misstro eventuella stödinsatser från socialtjänst eller psykiatrisk vård.

Utredningen bedömer, mot den bakgrunden, att Arvsfonden bör ta initiativ till en särskild satsning på sådant stöd till personer som finns i samhällsvård eller som helt eller delvis vuxit upp i samhällsvård, i första hand för att stödja deras möjligheter till organisering i föreningar, nätverk och andra former.

79SOU 2011:9 s. 182 f.

19. Styrning med kunskap och systematisk uppföljning

19.1. Uppdraget

I utredningens uppdrag ingår att, i samband med översynen av LVU, belysa och analysera hur vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljning kan utvecklas, t.ex. avseende placerade barns och ungas rätt till delaktighet, information, god utbildning och hälso- och sjukvård. Vidare ska utredningen bedöma behovet av åtgärder, förutom förändringar i lagstiftningen, som kan bidra till kvalitetsutveckling av den sociala barn- och ungdomsvården, särskilt avseende tvångsvården.

I detta kapitel behandlas generella frågor om styrning med kunskap och systematisk uppföljning. Innehåll och kvalitet i vård med stöd av LVU behandlas i kapitel 16.

19.2. Styrning med kunskap

Styrning med kunskap beskrivs ofta i förhållande till en evidensbaserad praktik. I detta sammanhang kan styrning med kunskap också ses som en förutsättning för att huvudmän, verksamheter och professioner ska kunna svara för att vården lever upp till lagens syfte och de krav som utredningen föreslår i kapitel 5.

Ett väl fungerande system för styrning med kunskap kräver samverkan mellan många aktörer på flera nivåer. Staten har en viktig roll för att främja detta och organisera den sin styrning med kunskap genom de föreskrifter och olika former av kunskapsstöd som statliga myndigheter tar fram. Statens roll och ansvar utgår från behoven hos de som behöver vård och omsorg, personalen i de

verksamheter som den enskilde möter samt hos huvudmän och verksamhetsansvariga.1

19.2.1. Utveckling av den statliga styrningen med kunskap

Under de senaste åren har den statliga styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård setts över och en utveckling av strukturer och arbetsformer påbörjats. Regeringen genomför under 2015 ytterligare förändringar för att samordna, effektivisera och behovsanpassa den statliga styrningen med kunskap.

I en ny förordning regleras den statliga styrningen med kunskap. Där anges att den statliga styrningen med kunskap utgör ett stöd för huvudmän och professioner som har ansvar för att patienter och brukare ges en god vård och insatser av god kvalitet. Styrningen med kunskap sker genom de icke-bindande kunskapsstöd och föreskrifter som syftar till att bidra till att hälso- och sjukvård och socialtjänst bedrivs i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Den ska vara samordnad, effektiv, anpassad till de behoven hos olika professioner och huvudmän samt bidra till en ökad jämställdhet.2

Vidare inrättas ett rådgivande organ för samverkan mellan nio statliga myndigheter inom området, Rådet för statlig styrning med kunskap. Representanter för huvudmännen ska erbjudas att delta i ett rådgivande organ, Huvudmannagruppen.3

Socialstyrelsen ges rollen av att vara ett nav för den statliga styrningen med kunskap inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Uppdraget till Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) breddas till att även omfatta socialtjänstens område. Myndigheten för vårdanalys får ett utvidgat uppdrag som omfattar hela socialtjänstens område.4

Statlig styrning med kunskap pågår givetvis också inom skolan och andra områden av betydelse för barn och unga i samhällsvård.

1Ds 2014:9 s. 5 f och 51 ff samt prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 9 s. 60 ff. 21–2 §§ förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. 34 § förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. 4Prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 9 s. 60 ff och 2014:15/SoU1.

Termen används dock inte på samma sätt där, och dessa områden nämns inte i förslaget om utveckling av den statliga styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård.

19.3. Systematisk uppföljning

19.3.1. Tre nivåer

Systematisk uppföljning av måluppfyllelse och andra krav i lagar och föreskrifter är en viktig del av den samlade styrningen med kunskap inom socialtjänsten. För en systematisk uppföljning behövs ett väl fungerande samspel mellan tre nivåer:

  • Individuell uppföljning: På den individuella nivån får den professionelle stöd i att följa om den enskildes situation förändrats från den första kontakten till att den avslutats. Vidare går det att följa om insatser genomförts, slutförts eller om det finns ytterligare behov som behöver tillgodoses.
  • Verksamhetsuppföljning eller lokal uppföljning: När uppgifter från systematisk uppföljning på individuell nivå sammanställs kan det ge kunskap om bl.a. den lokala verksamhetens målgrupper, vilka insatser som används och resultat av dessa insatser. Vidare är det möjligt att få kunskap om huruvida insatserna svarar mot de behov som finns, hur de enskilda uppfattar de insatser som de fått och om verksamheten lever upp till krav och förväntningar på den. Om en verksamhet systematiskt följer upp sina resultat får ledning och politiskt ansvariga större möjlighet att kontrollera hur väl en verksamhet arbetar mot de övergripande målen och med de planer, processer och aktiviteter som ingår i verksamhetens ledningssystem. Genom att verksamheten tydliggörs kan verksamhetens kvalitet utvecklas.
  • Nationell uppföljning: Uppgifter som samlas in genom systematisk uppföljning på individuell nivå kan användas till regionala och nationella register. Det kan handla om nationella kvalitetsregister eller andra typer av register eller indikatorer. God datakvalitet, en enhetlig terminologi samt en systematisk och enhetlig dokumenta-

tion av dessa data möjliggör att individuppgifter automatiskt kan sammanställas och användas på nationell och regional nivå.5

I detta kapitel behandlas främst frågor om nationell uppföljning och om dess förhållande till verksamhetsuppföljning eller lokal uppföljning.

Lokal och nationell uppföljning är beroende av varandra. Det är genom dialog och samspel mellan dessa nivåer som ny kunskap för styrning tas fram. I arbetet med att utveckla en evidensbaserad praktik i socialtjänsten har regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) utgått från en modell som beskriver förhållandet mellan den lokala och nationella nivån. I modellen samspelar lokal styrning och lokalt stöd med lokal uppföljning och utvärdering i ett förbättringsarbete som ger systematiserad kunskap. Den kunskapen omsätts sedan i en dialog med den nationella nivån. Där tas systematiserad kunskap fram genom nationella uppföljningar och utvärderingar som bygger vidare på och aggregerar lokala uppföljningar och utvärderingar.6

19.3.2. Ansvar, underlag och pågående arbete på nationell nivå

Socialstyrelsen

På nationell nivå har Socialstyrelsen flera uppföljningsuppgifter som berör LVU-området. Till dessa uppgifter hör, enligt 3 § 3 punkten förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen, att följa, analysera och rapportera om hälsa, hälso- och sjukvård och socialtjänst genom statistikframställning, uppföljning, utvärdering och epidemiologiska studier. Vidare ska myndigheten bl.a. vaka över verksamheterna när det gäller kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter (8 § 1 punkten). Socialstyrelsen ska enligt samma bestämmelse också samordna de statliga insatserna inom socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller barn och ungdom (8 § 2 punkten).

5 Socialstyrelsen (2014f) s. 10 ff. Systematisk uppföljning av detta slag ger inte kunskap om effekter av olika insatser, för det krävs vetenskapliga effektutvärderingar där det kontrolleras för om andra faktorer än insatsen har påverkat resultatet. 6Ds 2014:9 s. 53.

Socialstyrelsen är statistikansvarig myndighet för den officiella statistiken inom området individ- och familjeomsorg. Officiell statistik ska, enligt 3 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken, finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Enligt 2 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken är det den statistikansvariga myndigheten som beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde, om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen. Socialstyrelsens statistik grundas på individuppgifter om heldygnsinsatser samt på aggregerade uppgifter om individuellt behovsprövade och beslutade öppenvårdsinsatser. Uppgifterna samlas in årligen från landets samtliga kommuner. De gäller insatser inom vården, inte enskilda metoder och arbetssätt vid t.ex. ett HVB.

Socialstyrelsen tar även fram öppna jämförelser om den sociala barn- och ungdomsvården i samverkan med SKL. Genom de öppna jämförelserna kan en kommun eller en stadsdel jämföra sin verksamhet med andra kommuner och stadsdelar utifrån ett antal indikatorer och bakgrundsmått. Jämförelserna kan också göras med läns- och riksgenomsnitt. En indikator är ett mått som används för att mäta och följa upp kvaliteten i verksamheternas strukturer och processer såväl som verksamheternas resultat. De öppna jämförelserna om den sociala barn- och ungdomsvården avser bl.a. handläggning, strukturerad samverkan mellan socialtjänsten och andra aktörer, handläggarnas kompetens och uppföljning av resultatet av insatser på verksamhetsnivå. De omfattar även indikatorer om hur kommunerna undersökt och använt föräldrars uppfattning om öppna insatser, familjehem och HVB, samlad plan för familjehemmens kompetensutveckling och manualbaserade insatser i öppenvård. Tillsammans med Skolverket har Socialstyrelsen tagit fram öppna jämförelser om placerade barns och ungas skolgång. De öppna jämförelserna avser inte metoder och arbetssätt inom HVB.

Under 2014 hade Socialstyrelsen i uppdrag att utveckla och förbättra Barns behov i centrum (BBIC). Den nya versionen ska ge den sociala barn- och ungdomsvården förutsättningar att stärka rättsäkerheten, öka delaktigheten för barn och unga, förenkla arbetet och bidra till systematisk uppföljning. Den som är ansvarig för en verksamhet ska ha ett ledningssystem för systematisk kvalitetsuppföljning. När det gäller systematisk uppföljning har Socialstyrelsen tagit fram variabler och mått på individnivå som kan

användas för individuell uppföljning, eller på gruppnivå för lokal verksamhetsuppföljning. På sikt ska statistiken även kunna användas för att följa upp arbetet på nationell nivå, exempelvis genom fler öppna jämförelser. Den nya versionen av BBIC, som system för systematisk uppföljning, förutsätter att fungerande ITstöd utvecklas.7

Genom samkörningar av information om placerade barn och unga och de vårdregister som myndigheten ansvarar för kan Socialstyrelsen beskriva och analysera flera viktiga aspekter på placerade barns och ungas hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård. Det gäller bl.a. förekomst av diagnostiserad ohälsa och läkemedelsanvändning bland barn och unga på HVB. Även samkörningar med andra register är möjliga. Under 2000-talet har registerstudier varit ett av de viktigaste sätten att öka kunskapen om situationen för barn och unga i samhällets vård – både under vårdtiden och efter att vården avslutats.8

En viktig del av uppföljningen av den sociala barn- och ungdomsvården är att fånga upp barns och ungas egna upplevelser av och röster om vården. Socialstyrelsen har nu i uppdrag av regeringen att tillsammans med Barnombudsmannen (BO) utveckla och prova en modell för att lyssna på barn i familjehem som på sikt kan användas för uppföljningar av vården. Uppdraget ska avslutas senast den 1 december 2015.

I mars 2015 redovisade Socialstyrelsen ett regeringsuppdrag om grunddata, indikatorer och uppföljningssystem för vården av barn och unga med psykisk ohälsa som även berör vården för placerade barn och unga.9

Barnombudsmannen

BO har utvecklat ett webbaserat uppföljningssystem, Max 18, med statistik och information som gör det möjligt att följa hur barns levnadsvillkor utvecklas och hur barnets rättigheter tillgodoses i Sverige. Den förra regeringens mål för barnrättspolitiken har inom

7 Socialstyrelsen (2015a) s. 22 ff. 8 Socialstyrelsen(2010) s. 228 ff och Öppna jämförelser av social barn- och ungdomsvård 2014 (www.socialstyrelsen.se/oppnajamforelser/barnochunga). 9 Socialstyrelsen (2015g).

ramen för uppföljningssystemet brutits ned i sex områden: ekonomi, hälsa, utbildning, trygghet, delaktighet samt stöd och skydd. Sammanlagt har hittills drygt femtio indikatorer tagits fram på dessa områden.

Inom området stöd och skydd finns bl.a. tre indikatorer som gäller barn i samhällsvård: barn i vård med placering utanför det egna hemmet, barn i institutionsvård längre än sex månader och återplacerade barn i HVB eller familjehem. Samtliga dessa indikatorer kan visas på nationell nivå och i tabeller där länen jämförs med varandra. Indikatorn barn i vård med placering utanför det egna hemmet kan också visas på kommunnivå. Samtliga uppgifter i Max 18 om barn i samhällsvård kommer från Socialstyrelens register över insatser för barn och unga.10

Myndigheten för vårdanalys

Myndigheten för vårdanalys har till uppgift att ur ett patient-, brukar-, och medborgarperspektiv följa upp och analysera verksamheter och förhållanden inom hälso- och sjukvård, tandvård samt i gränssnittet mellan vård och omsorg. Uppgiften anges i 1 § förordningen (2010:1385) med instruktion för Myndigheten för vårdanalys. Vidare ska myndigheten följa upp och analysera vårdens och omsorgens funktionssätt (2 § 1), kontinuerligt utvärdera sådan information om vården och omsorgen som lämnas till den enskilde i fråga om informationens innehåll, kvalitet, ändamålsenlighet och tillgänglighet (3 § 1) och på regeringens uppdrag bistå med utvärderingar och uppföljningar av beslutade eller genomförda statliga reformer och andra statliga initiativ (3 § 2).

Myndigheten för vårdanalys kommer under 2015 att få ett utvidgat uppdrag som omfattar hela socialtjänstens område. Myndigheten kommer också att byta namn till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. För att myndighetens arbete med uppföljning och utvärdering ur ett patient-, brukar- och medborgarperspektiv ska vara oberoende av andra myndigheter kommer den att stå utanför det råd för styrning med kunskap som inrättas.11

10 Max18, information på BO:s webbplats (www.barnombudsmannen.se/max18/). 11Prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 9 s. 66 och 74 f.

Statens institutionsstyrelse

Ett mer avgränsat uppföljningsuppdrag har Statens institutionsstyrelse (SiS). Enligt 14 a § LVU ska SiS, såväl under som efter avslutad vård, följa upp verksamhet som bedrivs enligt lagen. Bestämmelsen kompletteras med regler i 2 § förordning (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse. Där anges att myndigheten särskilt ska svara för bl.a. uppföljning av vårdresultat. SiS publicerar statistik i årliga rapporter om platser på särskilda ungdomshem, intagningar på särskilda ungdomshem, utskrivningar från särskilda ungdomshem och avvikningar från särskilda ungdomshem. Uppgifterna om intagningar omfattar även orsak enligt vad socialtjänsten angett i ansökan om plats för en ungdom på ett särskilt ungdomshem, främst om de olika kriterierna i 3 § LVU som inte Socialstyrelsens officiella statistik tar upp. Vidare har SiS uppgifter från inskrivnings- och utskrivningsintervjuer samt uppgifter om de särskilda befogenheterna, medarbetarnas kompetens och vårdavgifter.

Inspektionen för vård och omsorg

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har inga uppgifter som särskilt gäller uppföljning. Genom att, enligt 1 § 1 förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg, svara för tillsyn inom bl.a. hälso- och sjukvård och socialtjänst, kan myndigheten ändå bidra med viktigt underlag för uppföljningar och urskilja förhållanden som behöver följas upp. Det gäller inte minst iakttagelser från frekvenstillsynen av HVB och de samtal som IVO då för med placerade barn och unga. IVO använder också en enkät som barn och unga på HVB kan fylla i. Svaren på den enkäten kan användas för kvantitativa beskrivningar och analyser på nationell nivå.

IVO administrerar HVB-registret som innehåller information om de HVB som är verksamma i landet. Arbetet med registret utgår från ett uppdrag i Socialstyrelsens regleringsbrev 2008 att upprätta och årligen revidera en förteckning över hem för vård eller boende. Utgångspunkten för sökning i registret har varit den kommunala socialsekreterarens behov, men registret kan även användas av länsstyrelser, allmänhet, journalister med flera. I HVBregistret kan man bl.a. söka bland parametrar som rör verksam-

hetens inriktning för HVB, typ av verksamhet för HVB, målgrupp (barn, ungdomar, vuxna m.m.), om ett HVB tar emot kvinnor/flickor och/eller män/pojkar, län och driftsform. HVB-registret innehåller ingen information om vilka ungdomar som vårdas på respektive institution.

Enligt 7 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937, SoF) ska socialnämnden föra en förteckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem. Förteckningen ska föras på en särskild blankett. IVO får meddela föreskrifter om den särskilda blanketten. Socialnämnden ska senast den 31 januari varje år ge in en kopia av förteckningen till IVO.

Andra statliga myndigheter

Domstolsverket ansvarar för den officiella statistiken om domstolarnas verksamhet, bl.a. LVU-mål. I denna målkategori går det att se avgjorda mål efter exempelvis innehållet på målens slutliga avgöranden och var målen avgjorts. Domstolsverkets statistik ger ingen information om olika typer av LVU-ärenden eller om parterna, såsom uppgifter om ålder, kön och medborgarskap.

Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för officiell statistik om offentlig ekonomi, bl.a. Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting med uppgifter om HVB-vård för barn och unga, familjehemsvård för barn och unga samt öppna insatser för barn och unga (uppdelat på individuellt behovsprövade öppna insatser och andra öppna insatser). Räkenskapssammandraget skiljer inte mellan vård enligt SoL och vård enligt LVU.

Skolverket ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet. Skolverket ansvarar bl.a. för officiell statistik om förskola, skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Statistiken omfattar uppgifter om betyg, resultat på nationella prov, elever och pedagogisk personal. Statistik från Skolverket har varit en viktig källa för flera studier som genomförts om skolresultat och skolsituation för barn och unga som är eller har varit i samhällsvård. Skolverket genomför även nationella och internationella studier om skolan.

19.3.3. Verksamhetsuppföljning – ansvar, underlag och pågående arbete

Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9 (M och S)) anger grundläggande krav på verksamhetsuppföljning inom LVU-området liksom inom övriga delar av socialtjänsten samt inom hälso- och sjukvården. Föreskrifterna ska enligt 1 kap. 1 § tillämpas i arbetet med att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten i bl.a. sådan verksamhet som omfattas av 3 kap. 3 § tredje stycket SoL. I sådan verksamhet inkluderas även verksamhet som bedrivs enligt LVU.

I föreskrifternas 3 kap. finns regler om ansvar för att det finns ett ledningssystem för verksamheten. Ledningssystemet ska användas för att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet. Med stöd av ledningssystemet ska verksamheten planeras, ledas, kontrolleras, följas upp, utvärderas och förbättras.

Enligt föreskrifternas 5 kap. 2 § ska egenkontroll göras med den frekvens och i den omfattning som krävs för att säkra verksamhetens kvalitet. Med egenkontroll avses enligt 2 kap. 1 § systematisk uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten samt kontroll av att den bedrivs enligt de processer och rutiner som ingår i verksamhetens ledningssystem.

I allmänna råd till regeln om egenkontroll rekommenderar Socialstyrelsen att egenkontrollen kan innefatta

  • jämförelser av verksamhetens resultat med uppgifter i nationella och regionala kvalitetsregister enligt 7 kap. patientdatalagen (2008:355),
  • jämförelser av verksamhetens resultat med uppgifter i öppna jämförelser och med resultat för andra verksamheter,
  • jämförelser av verksamhetens nuvarande resultat med tidigare resultat,
  • målgruppsundersökningar,
  • granskning av journaler, akter och annan dokumentation,
  • undersökning av om det finns förhållningssätt och attityder hos personalen som kan leda till brister i verksamhetens kvalitet,
  • analys av uppgifter från patientnämnder, och
  • inhämtande av synpunkter från revisorer och intressenter.

Utöver de uppgifter som kommunerna rapporterar till statliga myndigheter för officiell statistik, öppna jämförelser m.m. finns det uppgifter i deras ärendehanteringssystem som kan användas för lokal uppföljning. Utvecklingen av BBIC kan bidra till att sådana uppgifter lättare kan användas för uppföljning på lokal nivå och att de i vissa fall kan aggregeras på nationell nivå. Det pågår även andra utvecklingsarbeten inom området. Ett antal kommuner deltar i arbetet med Uppföljning av insatser för Barn och Unga (UBU) som drivs av NUSO (Nationella utvecklingsråd inom Sociala områden). UBU är en strukturerad intervjumetod för samtal mellan socialsekreterare, barn, unga och vårdnadshavare, där frågor om erfarenheter av vårdinsats ställs i samband med att insatsen avslutas. Utifrån svaren byggs en databas upp som möjliggör för socialtjänsten i olika kommuner att utbyta erfarenheter om kvaliteten hos exempelvis olika HVB.12

Nationella organisationer för huvudmän och verksamheter arbetar för att öka möjligheterna till lokal uppföljning och lokala jämförelser. SKL är engagerat i bl.a. utvecklingen av BBIC och i att förbättra kommunernas IT-stöd, vilket är en förutsättning för fortsatt arbete inom området. Svenska Vård har pekat på de möjligheter till uppföljning av HVB-vården som UBU ger.13

19.4. Tidigare förslag om förbättrade uppföljningsmöjligheter

19.4.1. Generella förslag om socialtjänststatistik och verksamhetsregister

Under senare år har Socialstyrelsen lämnat ett par förslag på förbättrad statistik om den sociala barn- och ungdomsvården. Dessa förslag avser inte direkt tvångsvården. Om de genomförs så förbättras dock

12 Lindqvist E (2014) s. 9 och 71; Fredin M & Nilsson D (2015) och ”Uppföljning för barn och unga” (www.diosentic.com/produkter/dioevidence-ubu/). 13 ”IT-stöd för BBIC”, information på SKL:s webbplats (www.skl.se) och Fredin M & Nilsson D (2015).

möjligheterna att beskriva och analysera den samlade barn- och ungdomsvård där tvångsvården ingår.

Det första förslaget gäller utveckling av den officiella statistiken för barn och unga inom socialtjänsten, särskilt öppenvården. Socialstyrelsen vill i ett första skede införa en ny variabel, ”skäl till insats”. Det kräver ett klargörande beträffande möjligheten att samla in känsliga personuppgifter i bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken nödvändigt. De uppgifter som behöver samlas in om skäl till insats utgörs av känsliga personuppgifter om t.ex. ungdomars drogmissbruk, föräldrars omsorgssvikt, ohälsa eller övergrepp mot barn. I ett senare skede kan det bli aktuellt att även samla in uppgifter om anmälningar och ansökningar samt skälen till dem.14

Socialstyrelsen har senare till regeringen lämnat ett förslag om statistik för att följa utvecklingen avseende anmälningar som rör barn och unga. Förslaget innebär att regelverket för insamling av statistiska uppgifter, förordningen (1981:1370) om skyldigheter för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter, ändras så att kommunerna blir skyldiga att lämna vissa aggregerade data till Socialstyrelsen. Uppgifterna föreslås avse antal anmälningar, antal unika individer som anmäls, de anmälda individernas ålder och kön, kategorier av uppgiftslämnare, orsaker till anmälan och antal inledda utredningar. Inhämtandet av uppgifter föreslås ske i samband med den årliga insamlingen av uppgifter till den officiella statistiken om individinsatser inom socialtjänstens barn- och ungdomsvård. På sikt skulle uppgifterna kunna ingå i den officiella statistiken.15

I båda dessa fall har Socialstyrelsen betonat vikten av att utvecklingsarbetet samordnas med arbetet med BBIC.

Socialstyrelsen har under 2015 också föreslagit att ett nationellt verksamhetsregister ska inrättas. Ett sådant register är, enligt myndigheten, en förutsättning för att det i framtiden ska vara möjligt att på ett tillförlitligt och effektivt sätt kunna inhämta uppgifter och redovisa öppna jämförelser på verksamhetsnivå. Socialstyrelsen anser att de olika verksamhetsregister som i dag finns hos IVO och SCB inte motsvarar myndighetens behov. Registret behöver beskriva alla utförare av socialtjänst och hemsjukvård, vara

14 Socialstyrelsen (2009a) s. 10 ff. 15 Socialstyrelsen (2012) s. 34 ff.

strukturerat utifrån hur verksamheterna är organiserade och kontinuerligt uppdateras. Kommuner och andra utförares uppgiftslämnarbörda skulle också minska avsevärt med ett gemensamt register.16

När det gäller den nuvarande folkbokföringen har Socialstyrelsen pekat på de problem som följer av att barn som föds av asylsökande och papperslösa inte kan identifieras genom person- eller samordningsnummer. För dessa barn och unga kan det begränsa möjligheterna att få sina rättigheter erkända och uppfyllda enligt barnkonventionen.17 För den befintliga statistiken om socialtjänstens insatser innebär det också problem att beskriva omfattningen av bl.a. insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården och vilka som berörs av dem.

19.4.2. Familjehemsvård

Möjligheterna att beskriva familjehemsvården för barn och unga är mycket små, trots att vården är omfattande och har stor betydelse för många barns och ungas uppväxtförhållanden under kortare eller längre tid. Det förs ingen statistik över hur många familjehem det finns i Sverige. I början av 2000-talet gjordes en grov uppskattning av Familjehemmens Riksförbund att det fanns 8 000 aktiva familjehem. Det finns emellertid en bestämmelse om insamling av uppgifter om bl.a. familjehem. Enligt 7 kap. 1 § SoF ska socialnämnden föra en förteckning över de barn som, enligt nämndens beslut, vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem. Socialnämnden ska senast den 31 januari varje år ge in en kopia av förteckningen till IVO. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter med anledning av denna skyldighet, som innehåller en blankett som ska användas. På denna blankett ska, förutom barnets namn och personnummer även familjehemsförälderns namn anges och i vilken kommun hemmet är beläget m.fl. uppgifter lämnas.18

I samband med ett regeringsuppdrag om gränsdragningen mellan olika placeringsformer för barn och unga har Socialstyrelsen efterfrågat uppgifter via dessa förteckningar. I redovisningen av

16 Socialstyrelsen (2015e) s. 20. 17 Socialstyrelsen (2010) s. 7, 14 och 286. 18SOU 2014:3 s. 221.

uppdraget konstaterade Socialstyrelsen att det inte gått att få in uppgifter från mer än 62 procent av kommunerna, trots påminnelser. Socialstyrelsen föreslog mot den bakgrunden att frågan om ett nationellt familjehems- och jourhemsregister ska utredas. Socialstyrelsen anser att det finns ett behov av att kunna följa utvecklingen kontinuerligt, t.ex. beträffande antalet familje- och jourhem i landet, hur många barn och unga som finns i större sådana hem, lagrum för beslut, vistelsetider, utvecklingen av konsulentstödd verksamhet m.m. Införandet av ett register skulle innebära en utvidgning och utveckling av arbetet med förteckningarna över familjehemsplacerade barn.

Insamlandet av uppgifter till registret kan, enligt Socialstyrelsens bedömning, ske i samband med och med samma teknik som vid den årliga inrapporteringen om insatser för barn och unga inom socialtjänsten. Därigenom kommer insamlandet av uppgifter om familje- och jourhem in i ett naturligt sammanhang.

Utöver de uppgifter som redan ska lämnas genom förteckningarna skulle en utvidgad insamling kunna omfatta uppgifter om t.ex.

  • familjehems- och jourhemsföräldrar med personnummer,
  • ungdomar 18–20 år placerade i familjehem,
  • information om placerade barn och ungdomar är syskon,
  • barn och ungdomar i jourhem,
  • konsulentstödda familjehem, och
  • ensamkommande asylsökande barn och ungdomar.

Socialstyrelsen bedömer att ett familje- och jourhemshemsregister av detta slag skulle kunna användas som underlag för tillsyn, utredningar, forskning och annan kunskapsutveckling inom området barn- och ungdomsvård. En utredning bör väga användningsområden och nyttan av ett register mot frågor om uppgiftslämnarbörda och kostnader. Etiska överväganden måste göras rörande ett nationellt register över familje- och jourhemsföräldrar och definitioner av begrepp m.m. måste ses över. Vidare måste gällande regelverk anpassas till en utvidgad insamling och inrättandet av ett

sådant register. Ytterligare en fråga är vilken myndighet som ska ansvara för insamling och registret i övrigt.19

19.4.3. HVB

I kapitel 16 beskrivs ett antal problem inom institutionsvården som gör det svårt att följa upp och bedöma vårdens innehåll och kvalitet, inte minst i förhållande till kostnaderna för den. Nationalekonomen Erik Lindqvist har i en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) föreslagit ett heltäckande register för dygnsvården. Ett sådant register skulle bl.a. kunna användas för förbättrade kvalitetsmätningar hos olika HVB och övervakning av utvecklingen avseende vårdtider. I förlängningen skulle registret kunna bidra till utvecklingen mot en mer evidensbaserad socialtjänst.

Den information om vård i HVB som samlas in i dag är utspridd på flera olika register och aktörer. Lindqvist hävdar att värdet av den information som i dag samlas in skulle bli större om den sammanställdes i ett enda nationellt register. Konkret skulle ett sådant register kunna åstadkommas genom att en sammanslagning av IVO:s HVB-register och Socialstyrelsens register över insatser för barn och unga. Detta samlade register kan sedan kompletteras med mer detaljerad information om ungdomarnas bakgrund, samt med erfarenheter av avslutade placeringar från kommunernas ärendehanteringssystem.20

Utifrån ett uppföljnings- och forskningsperspektiv är det extra värdefullt att kunna koppla specifika aspekter av kvalitet till ungdomarnas utfall senare i livet, anser Lindqvist. Det kräver dock – förutom data om utfall och detaljerade frågor om kvalitet – också information om ungdomarnas bakgrund. Registret skulle även göra det möjligt att genomföra en rad olika studier om dygnsvården, som i dag inte är möjliga eftersom kostnaden för datainsamling är alltför hög utifrån. Det gäller inom bl.a. dessa frågeområden: Vad är effekten av olika insatser? Påverkar privata HVB vårdtiden? Vilka typer av ungdomar bör (och bör inte) placeras på samma

19 Socialstyrelsen (2013e) s. 25 f. 20 Lindqvist (2014) s. 73 ff.

institution vid samma tillfälle? Vilka faktorer på institutionsnivå (personalens antal och utbildning, inriktning på vården, etc.) är förknippade med bättre utfall för ungdomarna efter avslutad vård?21

Ett par möjliga risker med ett nationellt kvalitetsregister diskuteras i Lindqvists rapport.

Den första risken utgörs av det faktum att registret skulle innehålla känslig information, vilket kan komma att kränka de placerade ungdomarnas integritet, särskilt när vården ges utan samtycke. Personuppgifterna i registret skulle dock omfattas av sedvanlig sekretess och bara vara tillgängliga för en mycket liten grupp tjänstemän.

Den andra risken är att användning av uppgifter från registret kan ha oönskade konsekvenser på marknadens funktionssätt. Ett exempel är att HVB kan sträva efter att undvika placeringar av ungdomar som man misstänker kan resultera i dåliga utvärderingar. Ett sätt att minska denna risk är att ta hänsyn till ungdomarnas problem vid placeringstillfället när man sammanställer uppgifter om socialtjänsternas upplevda kvalitet.22

19.4.4. Samband med forskning och utveckling

Bo Vinnerljung och Tore Andreassen har tagit upp flera frågor som även berör systematisk uppföljning i en kunskapsöversikt om barn och unga i samhällsvård som de skrivit för Forte. Flera av de kunskapsluckor och forskningsbehov som de nämner berör systematisk uppföljning. De pekar på behovet av fler uppföljningar och utvärderingar av hur institutionsvården för barn och unga fungerar. I ett första skede behövs det försök med före- och eftermätningar med standardiserade instrument, konstaterar de. I ett andra skede kan det vara aktuellt med experimentella studier av vanliga behandlingsmetoder.

Vidare bedömer Vinnerljung och Andressen att det behövs kartläggningar av psykisk ohälsa med diagnostiska instrument för att förbättra prioriteringsunderlaget samt praktiknära försök där

21 A.a. s. 80 ff. 22 A.a. s. 73–79 och 91.

socialtjänsten tillförs medicinsk eller pedagogisk kompetens. Det skriver att det också vore värdefullt att i andra regioner göra om en sydsvensk studie om förekomst av somatisk ohälsa bland placerade barn och unga. Det skulle ge ett fastare underlag för en nationellt användbar modell för hälsokontroll och hälsobevakning.23

19.5. Utredningens överväganden och förslag

19.5.1. Inledande överväganden

En väl fungerande styrning med kunskap och former för systematisk uppföljning är avgörande för att mål och krav för samhällsvården av barn och unga ska kunna uppfyllas. Styrning med kunskap och systematisk uppföljning berör praktiskt taget alla frågor som behandlas i detta betänkande och alla aktörer som har någon del av ansvaret för dessa frågor. Ytterst handlar det om att barnrättsperspektivet ska få genomslag i det dagliga arbetet med samhällsvård för barn och unga.

Enligt artikel 25 i barnkonventionen erkänner konventionsstaterna rätten för ett barn som omhändertagits av behöriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller behandling av sin fysiska eller psykiska hälsa till regelbunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra omständigheter rörande barnets omhändertagande. Denna rätt avser uppföljning på individnivå, men kräver enligt utredningens bedömning att det också i övrigt finns en systematisk uppföljning av samhällets skydd och vård för barn och unga. Vidare kräver denna rätt att barns och ungas egna erfarenheter och synpunkter tas till vara i denna uppföljning på alla nivåer.

Vid allt lagstiftningsarbete är regleringens inverkan och genomslag i praktiken en grundläggande fråga. Det gäller även för implementeringen av ett barnrättsperspektiv. Som framgår av Titti Matssons artikel i bilaga 3 har forskning inom barnrätten visat tydliga och oroande signaler om att lagstiftningsåtgärder för barn ofta inte får den effekt som varit avsedd. För en reell förändring i praktiken krävs en ömsesidig utveckling av lagreglering och annat

23 Forte (2015) s. 8.

författningsstöd, en kunnig och kompetent verksamhet med resurser och stöd att förverkliga regelverket i praktiken samt utvecklade rutiner för uppföljning, återkoppling och tillsyn för att kvalitetssäkra verksamheten utifrån bl.a. ett barnrättsligt perspektiv.

Såväl styrning med kunskap som systematisk uppföljning förutsätter arbete på flera nivåer. Staten har i båda fallen en viktig roll för att främja, stödja och bidra till effektiva strukturer för arbetet utifrån behov och förutsättningar hos huvudmän, verksamheter och professioner. Staten har också en särskild uppgift när det gäller att bedöma måluppfyllelsen och överväga om det behövs ytterligare åtgärder för att förbättra den.

Vård med stöd av LVU är en del av det samlade arbetet för barn och unga i samhällsvård, och av den sociala barn- och ungdomsvården i stort. Det fortsatta arbetet med styrning med kunskap och systematisk uppföljning inom LVU-området behöver också ses som delar av de insatser som görs i övrigt inom dessa områden. Det finns dock starka skäl att synliggöra den vård som bedrivs med tvång och säkerställa att den utgår från mänskliga fri- och rättigheter, är etiskt försvarbar och bedrivs med bästa tillgängliga kunskap. Goda och tillförlitliga beskrivningar av hur denna vård fungerar behövs som underlag för fortsatt utveckling av den.

19.5.2. Statlig styrning med kunskap

Utredningens bedömning: SiS bör bli en resurs i den statliga

styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård i frågor som gäller institutionsvård för barn och unga. Det nationella utvecklingscentrumet för familjehemsvård som utredningen tidigare föreslagit bör också ses som en resurs i den statliga styrningen med kunskap i frågor om familjehemsvård.

Den statliga styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård är under utveckling. Det ökar möjligheterna till en väl fungerande styrning med kunskap också inom de områden som utredningen behandlar. Regeringen har också pekat på att de förändringar som genomförs under 2015 utgår från att sambanden mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst måste betonas för att möta patienters och brukares sammansatta behov, vilket i hög grad

gäller för barn och unga i samhällsvård. Utredningen vill dock framhålla betydelsen av att barnrättsperspektivet beaktas i alla delar av den statliga styrningen med kunskap som gäller insatser för barn. Styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård behöver också kompletteras med former för samverkan med de statliga myndigheterna inom skolområdet när det gäller vård och andra insatser för barn och unga.

Regeringens förslag till utvecklad styrning med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård omfattar inte uttryckligen SiS, trots att den myndigheten har en särskild uppgift att bedriva och stödja forskning och utveckling inom sitt område. SiS arbetar redan med att göra resultaten av detta arbete tillgängligt för andra aktörer. Utredningen bedömer att det ändå finns skäl att betona SiS som en resurs för styrningen med kunskap, inte minst i förhållande till andra aktörer inom institutionsvården. Socialstyrelsen bör som nav för den statliga styrningen med kunskap uppmärksamma att SiS kan behöva inkluderas i frågor som gäller institutionsvård för barn och unga.

Det nationella utvecklingscentrumet för familjehemsvård som utredningen föreslog i sitt delbetänkande (SOU 2014:3) bör också ses som en resurs i de delar av den statliga styrningen med kunskap som berör familjehemsvård.

Utredningen föreslår i detta betänkande flera uppdrag om förbättrat kunskapsstöd till huvudmän, verksamheter och professioner. Utöver det finns det generella aspekter på den fortsatta styrningen med kunskap som är särskilt angelägna i förhållande till de frågor som utredningen behandlar. Det gäller bl.a. kompetensen inom institutionsvården, inte minst vid kommunalt och enskilt drivna HVB, vilket innebär att företrädare för dessa verksamheter bör vara viktiga att involvera i styrningen med kunskap. Alla aktörer som möter barn och unga i samhällsvård behöver också kunskap om olika former av psykiska funktionsnedsättningar och psykisk ohälsa hos barn och unga. Särskilt viktigt är det i institutionsvården som tar emot barn och unga med beteendeproblem. Inte minst inom det området har SiS viktig kunskap som behöver tas till vara inom den samlade institutionsvården.

19.5.3. System för uppföljning

Utredningens förslag: Myndigheten för vårdanalys ska ges i

uppdrag att utarbeta ett förslag till ett system för uppföljning av vård i familjehem och HVB. Systemet ska göra det möjligt att följa måluppfyllelsen i vård med stöd av LVU, men avse samhällsvården i stort för barn och unga. Barns och ungas erfarenheter av vården ska fångas upp i systemet och vara en viktig utgångspunkt för beskrivningar och analyser. I uppdraget bör ingå att bedöma hur dagens underlag kan användas på ett systematiskt och samordnat sätt, vilka kompletteringar som behövs och vilka regeländringar som detta kan kräva.

Förutsättningarna för att följa upp vården för placerade barn och unga är i dag mycket varierande. På nationell nivå har flera myndigheter ansvar och pågående arbeten som berör uppföljning inom området, men det saknas systematik och samordning.

Dessa frågor berörs bara delvis av den utveckling som nu pågår av den statliga styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Viktiga aktörer som SiS, BO och de statliga myndigheterna inom skolområdet har inte någon tydlig roll i den utvecklingen. Regeringen har också bedömt att Myndigheten för vårdanalys ska ha en oberoende ställning i förhållande till rådet för styrning med kunskap. Myndigheten ska dock få ett breddat uppdrag och ansvara för uppföljning på nationell nivå ur ett brukar- och patientperspektiv inom både hälso- och sjukvård och socialtjänst.

De mål och krav som utredningen föreslår i den nya LVU behöver kopplas till ett system för uppföljning av tillämpning och måluppfyllelse. Målen behöver därför göras mät- och uppföljningsbara genom indikatorer som kan följas genom statistik och annan information om vården, dess förutsättningar och dess resultat. Men det kräver också att kvalitativ information från bl.a. samtal med barn och unga kan användas som underlag för en samlad bedömning. Ett system för uppföljning av vård med stöd av LVU måste dessutom utformas som en del av ett större uppföljningssystem av samhällsvården för barn och unga och ta till vara bl.a. den information som blir tillgänglig genom öppna jämförelser och den utveckling av BBIC som nu pågår.

Tillgången till underlag för uppföljning är i dag ytterst varierande. Medan det finns en relativt god tillgång till statistik om beslutade placeringar är det svårare att följa familjehems- och institutionsvården över tid samt flöden mellan olika institutioner och exempelvis hälso- och sjukvården. Det är i vissa delar också svårt att urskilja vård enligt LVU i förhållande till social barn- och ungdomsvård enligt SoL, det gäller såväl verksamheten vid HVB som kommunernas utgifter för insatser enligt LVU. Viktiga steg har tagits för att tala med placerade barn och unga, men det är inte tydligt hur deras erfarenheter och synpunkter ska användas för att följa och utveckla vården.

Utredningen föreslår att Myndigheten för vårdanalys (som kommer att byta namn till Myndigheten för vård- och omsorgsanalys) får i uppdrag att utarbeta ett förslag till ett system för uppföljning av vård i familjehem och HVB. Myndigheten kommer som nämnts att vara oberoende i förhållande till de myndigheter som ansvarar för den statliga styrningen med kunskap och ska utgå från ett brukar- och patientperspektiv.

Systemet ska göra det möjligt att följa måluppfyllelsen i vård med stöd av LVU, men avse samhällsvården i stort för barn och unga. Barns och ungas erfarenheter av vården ska fångas upp i systemet och vara en viktig utgångspunkt för beskrivningar och analyser. I uppdraget bör ingå att bedöma hur dagens underlag kan användas på ett systematiskt och samordnat sätt, vilka kompletteringar som behövs och vilka regeländringar som detta kan kräva. I förhållande till LVU är det viktigt att prioritera barnrättsperspektivets genomslag för likvärdighet, rättssäkerhet, barns och ungas delaktighet i vården och tillgången till olika välfärdsresurser för placerade barn och unga.

Andra frågor som särskilt bör kunna följas upp gäller samverkan om hälsa och utbildning, trygghet och stabilitet för barn som placeras tidigt eller under lång tid, innehåll och kvalitet i vården och långsiktiga resultat av vården. Det är också viktigt att organisatoriska och ekonomiska förändringar av betydelse för innehåll och kvalitet uppmärksammas. Det gäller t.ex. inom familjehemsområdet, där utredningen ser tecken på alltmer kortsiktiga åtaganden inom familjehemsvården och framväxten av en ”familjehemsmarknad” med ekonomiska drivkrafter. Med ett system för uppföljning bör det vara möjligt att beskriva utvecklingen och analysera vad den

betyder för kvalitet och trygghet för barn som behöver en långsiktig placering. Ett system för uppföljning bör också ge underlag för bedömningar av vilken roll som HVB i olika regi spelar för barn och unga med olika behov och beskriva hur flödena mellan HVB i olika regi och med olika inriktning ser ut.

I uppdraget bör vidare ingå att beskriva hur systemet ska ge huvudmän, verksamheter och professioner tillgång till information som de kan använda för att utveckla och förbättra det egna arbetet. Möjligheterna att ge barn och unga återkoppling från systemet bör också analyseras inom ramen för uppdraget.

Det bör dessutom ingå i uppdraget att föreslå ansvarsfördelning för det fortsatta arbetet med uppföljningssystemet.

Uppdraget bör genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter som bl.a. Socialstyrelsen, IVO, BO och SiS samt andra berörda aktörer som SKL, företrädare för verksamheter, professioner och forskare inom området. Det är viktigt att även myndigheter inom skolområdet deltar i arbetet. Barn och unga med egna erfarenheter av samhällsvård ska så långt som det är möjligt delta i arbetet med uppdraget.

19.5.4. Förbättrat underlag för styrning med kunskap och uppföljning

Utredningens bedömning: IVO behöver se över och utveckla

arbetet med tillståndsgivning och tillsyn om utredningens förslag till en ny LVU genomförs. En fortsatt systematisering av det som framkommer vid IVO:s samtal med placerade barn och unga är angelägen.

Det är angeläget att regeringen går vidare med Socialstyrelsens förslag om en utredning av förutsättningarna för ett familjehemsregister.

Regeringen bör initiera ett fortsatt och systematiskt arbete för att lyssna på barn och unga i familjehem utifrån resultat och slutsatser från Socialstyrelsens och BO:s pågående uppdrag inom det området.

Utveckling av tillsyn och tillståndsgivning

Om utredningens förslag om nya krav inom den vård som ges med stöd av LVU genomförs, behöver IVO se över och utveckla möjligheterna att arbeta med dessa nya regler vid tillståndsgivning och tillsyn. Det ligger inom ramen för IVO:s uppdrag att göra detta och det ska därför inte behövas något särskilt uppdrag till myndigheten. En utveckling av formerna för tillståndsgivning och tillsyn vid vård med stöd av LVU kan ge ytterligare underlag för styrning med kunskap och systematisk uppföljning.

Det ligger också inom ramen för IVO:s uppdrag att fortsätta arbetet med att systematisera erfarenheter och synpunkter som framkommer vid samtal med barn och unga vid inspektioner av HVB och vid de samtal och brev som kommer till myndigheten från placerade barn och unga. Det bör t.ex. bli aktuellt att särskilt belysa erfarenheter och synpunkter från barn och unga som vårdas med någon form av tvång.

Förbättrad statistik och utveckling av register

De förslag som Socialstyrelsen lämnat till regeringen om förbättrad statistik om den sociala barn- och ungdomsvården kan förbättra förutsättningarna för styrning med kunskap och uppföljning. Ur utredningens perspektiv är särskilt förslaget om en utredning om förutsättningarna för ett familjehemsregister viktigt. Det förs ingen statistik över hur många familjehem det finns i Sverige. Trots regeln i 7 kap. 1 § SoF om att socialnämnden ska föra en förteckning över de barn som, enligt nämndens beslut, vistas bl.a. i familjehem har det visat sig vara svårt att få in sådana uppgifter från kommunerna. I praktiken gör det att möjligheterna att följa och analysera utvecklingen av antalet familjehem och den vård som ges där är mycket begränsad. Mot bakgrund av den centrala roll som familjehemsvården spelar i samhällsvården för barn och unga är detta inte acceptabelt.

Även möjligheterna att utveckla registren inom institutionsvården är viktiga att uppmärksamma. Utredningen konstaterar att den frågan ansluter till direktiven för den särskilde utredare som på regeringens uppdrag ska utreda förutsättningarna för ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärds-

tjänster. Den utredaren ska bl.a. analysera och föreslå vilken statistik och annan information som bör finnas tillgänglig för att kunna följa upp andelen aktörer med vinstsyfte respektive idéburna aktörer inom välfärdsområdet, inklusive HVB.24

Fortsatt arbete för att lyssna på barn i familjehem

Socialstyrelsen och BO arbetar med ett regeringsuppdrag om en modell för att lyssna på barn i familjehem. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2015. Utredningen bedömer att regeringen, utifrån de resultat och slutsatser som det pågående uppdraget leder till, bör initiera ett fortsatt arbete för att lyssna på barn och unga i familjehem. Barn och unga som är placerade i HVB erbjuds samtal med IVO:s inspektörer inom ramen för frekvenstillsynen av institutionsvården. Något motsvarande arbete för att regelbundet samla in erfarenheter och synpunkter från barn och unga i familjehem finns inte. Denna grupp barn och unga måste också komma till tals på ett systematiskt sätt i uppföljningar på lokal och nationell nivå.

24 Dir. 2015:22 s. 21.

20. Konsekvenser av förslagen

20.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredningen redovisa konsekvenserna av sina förslag om de påverkar kostnader eller intäkter för staten, landsting, kommuner, företag eller andra enskilda. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges.

Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av utredningens förslag påverkar den kommunala självstyrelsen ska dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen särskilt redovisas.

Vidare ska utredningen göra en barnkonsekvensanalys, och dess arbete ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv.

Av 15 a § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

20.2. Förutsättningar för konsekvensanalyser

20.2.1. Kommittéförordningen

Enligt 14–15 a §§kommittéförordningen ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra

enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekommande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet.

Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas.

Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konsekvensutredning i enlighet med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.

20.2.2. Finansieringsprincipen

Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting ska en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna och om den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. Finansieringsprincipen har godkänts av riksdagen och tillämpas sedan 1993.1 Enligt riksdagsbeslut 1994 har vissa preciseringar gjorts av tillämpningen.2

Kommuner och landsting bör inte åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare bör statsmakterna på motsvarande sätt minska de statliga bidragen. Finansieringsprincipen ska tillämpas för hela kommunsektorn. Principen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Principen gäller när riksdag, regering eller myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. Som huvudregel gäller att principen inte omfattar frivillig verksamhet.

1Prop. 1991/92:150 del II avsnitt 4.4.2. 2Prop. 1993/94:150 bilaga 7 avsnitt 2.5.1.

Principen omfattar inte statliga beslut om åtgärder som inte tar direkt sikte på, men som ändå får direkta ekonomiska effekter för kommunsektorn. Effekterna av sådana åtgärder ska däremot beaktas vid bedömningen som görs av det skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen.

Finansieringsprincipen tillämpas vid följande situationer:

  • Nya uppgifter, som inte tidigare har tillhandahållits av kommunsektorn, görs obligatoriska (t.ex. överföring av uppgifter från staten till kommunerna).
  • Frivilliga uppgifter blir obligatoriska för kommunerna och landstingen.
  • Det kommunala ansvaret för vissa uppgifter tas bort eller regelverket som styr kommunernas och landstingens verksamhet avregleras.
  • Ändrade ambitionsnivåer för befintliga kommunala uppgifter, vilket kan innebära både ökade och minskade ambitionsnivåer. En minskad ambitionsnivå innebär en minskning av statens bidrag till kommunsektorn och vice versa.
  • Regeländringar som påverkar kommunernas möjligheter att ta ut avgifter eller påverkar kommunernas möjligheter till andra inkomster.

I de fall en uppgift som tidigare varit frivillig görs obligatorisk ska utgångspunkten vid finansieringsprincipens tillämpning vara att hela regleringen ska ske ”från botten”, dvs. regleringen bör avse hela kostnaden, således även den del av verksamheten som tidigare har tillhandahållits av kommunerna på frivillig basis. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensationen från staten. Slutligen är detta en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommunerna respektive landstingen.

I följande fall tillämpas inte finansieringsprincipen:

  • Förändringar avseende direkta skatter som påverkar det kommunala skatteunderlaget t.ex. förändringar i grundavdraget.
  • Förändringar avseende indirekta skatter, t.ex. arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt.
  • Förändringar i exempelvis transfereringssystemen som ger effekter på det kommunala skatteunderlaget eller de kommunala utgifterna.
  • Kommunsektorn får förändrade kostnader till följd av demografiska eller tekniska förändringar.
  • Kommunsektorn får förändrade kostnader som är orsakade av den allmänna pris- och löneutvecklingen.
  • Förändringar görs som åsamkar kommuner och landsting ökade kostnader på samma sätt som andra arbetsgivare, t.ex. ändrade karensregler i sjukförsäkringen.
  • Förändringar görs i statlig verksamhet som får indirekta effekter på kommunerna t.ex. ökad eller minskad utbildningsvolym i arbetsmarknadsutbildning eller högskola.

Hänsyn tas dock till effekterna av ovanstående förändringar vid bedömningen av nivån på statens bidrag till kommunerna och landstingen utifrån det samhällsekonomiska utrymmet och den kommunala ekonomin. Därför måste sådana effekter beräknas för samtliga förslag.3

20.3. Konsekvenser för barn och unga

Utredningens bedömning: Den nya LVU stärker, tillsammans

med vissa andra författningsändringar, barnrättsperspektivet i samhällets insatser för barn och unga. Det gäller både rätten till skydd och vård i vissa situationer och rätten till god vård när ett beslut om insats är fattat. Samhällets åtagande för stöd och hjälp efter en placering förtydligas också i utredningens samlade förslag. Utöver författningsändringarna bidrar utredningens förslag om nationellt kunskapsstöd och fortsatt kunskapsutveckling till att barn och unga tillförsäkras skydd och att vården förbättras.

3 Finansdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting, gemensamt informationsmaterial om finansieringsprincipen (www.regeringen.se och http://skl.se/).

Utredningens huvuduppgift är att stärka barnrättsperspektivet i tvångsvården för barn och unga och i vissa andra delar av den övriga sociala barn- och ungdomsvården.

I sitt arbete har utredningen beaktat huvudprinciperna i barnkonventionen och flera sakartiklar i konventionen. Artikel 3 om barnets bästa har varit vägledade i alla delar av arbetet.

Utredningen har lagt stor vikt vid barns och ungas erfarenheter och synpunkter på de insatser som uppdraget avser. Flera studier av detta har ingått i utredningens underlag. Utredningen har också haft direkt kontakt med flera barn och unga med egen erfarenhet av att vara placerad med stöd av LVU.

20.3.1. Stärkt barnrättsperspektiv med ökad trygghet och säkerhet för barn och unga

Utredningens förslag innebär en samlad reform av tvångsvården för barn och unga och av vissa andra delar av den sociala barn- och ungdomsvården.

Huvudförslaget är en ny lag om tvångsvård för barn och unga, i betänkandet kallad den nya LVU. En mer sammanhängande och tydligare disponerad lag underlättar för barn och unga i denna vård att förstå vilka regler som gäller, vilka rättigheter de har och vad de kan förvänta sig av insatserna. Den kunskapen är nödvändig för att barn och unga ska vara aktörer med egna rättigheter inom tvångsvården.

För att samhället ska kunna tillförsäkra barn och unga skydd och vård i vissa situationer där detta annars inte är möjligt med deras eller deras vårdnadshavares samtycke måste tvångsvården vara legitim och utföras med höga krav på rättssäkerhet och kvalitet. Det samlade förslaget till ny LVU innebär att dessa krav blir tydligare också för de som ska tillämpa lagen och ge insatser med stöd av den. Därmed stärks barns och ungas rätt till skydd och vård på likvärdiga villkor i hela landet.

En central del av barnrättsperspektivet är barns och ungas rätt till information och att komma till tals. Utredningen föreslår att bestämmelserna om detta i den nya LVU samlas så att det blir lättare för barn och unga att få kunskap om dem och ställa krav på delaktighet. Bestämmelserna ska också kompletteras med regler om att informationen så långt möjligt ska anpassas till den enskildes

ålder, mognad, erfarenhet och andra individuella förutsättningar och att den som lämnat informationen ska försäkra sig om att mottagaren har förstått innehållet och betydelsen av det (avsnitt 5.8.5). De föreslagna reglerna stärker varje barns och ung persons rätt till delaktighet i de insatser som de ges.

Utredningens förslag till ny LVU tydliggör också samhällets ansvar under tiden som vård utanför det egna hemmet ges med stöd av lagen och i samband med att vården avslutas. Tydligare krav på bl.a. kvalitet och kontinuitet i vården samt samverkan mellan huvudmän bedöms stärka placerade barns och ungas möjligheter till utveckling, god hälsa och utbildning. Även detta måste, enligt utredningens bedömning, vara grundläggande för att inslag av tvång i insatser med stöd av den nya LVU ska vara legitima.

Sammantaget bedömer utredningen att den nya LVU, tillsammans med vissa andra författningsändringar, stärker barnrättsperspektivet när det gäller rätten till skydd och vård i situationer där samtycke från vårdnadshavaren eller den unge saknas. Utredningen bedömer vidare att den nya LVU stärker rätten till god vård för barn och unga när ett beslut om insats enligt lagen är fattat.

På några punkter föreslår utredningen förändringar som bedöms bidra till förbättringar också för barn och unga som är eller har varit placerade med stöd av SoL. Det gäller bl.a. förslagen om erbjudanden om hälsoundersökningar till barn och unga i anslutning till en placering och om stöd och hjälp efter avslutad placering (se nedan). I dessa fall anser utredningen att det inte finns skäl att ha olika förutsättningar för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet beroende på om det sker med eller utan samtycke.

För att den nya LVU ska tillämpas på ett sådant sätt att barnrättsperspektivet får betydelse för varje barn och varje ung person som behöver skydd och vård krävs nationellt kunskapsstöd, fortsatt kunskapsutveckling och systematisk uppföljning på alla nivåer. Utredningen lämnar flera förslag inom dessa områden som bedöms bidra till att säkerställa barns och ungas rätt till skydd och vård.

20.3.2. Tillgång till skydd och vård

Beslut om skydd och vård

Flera av utredningens förslag bedöms leda till säkrare tillgång till insatser för barn och unga i situationer där samtycke saknas från deras vårdnadshavare.

Utredningen föreslår nya möjligheter för socialnämnden att besluta om kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavares samtycke vid brister i hemmiljön (avsnitt 6.7.3) och om vård utanför det egna hemmet för barn som har fyllt 16 år även utan vårdnadshavarens samtycke (avsnitt 11.6.2). Båda dessa förslag innebär att barns vilja ges större betydelse för beslut om insatser än hittills i utsatta situationer. Förslagen är i linje med en ny syn på barn och barnets ökade beslutskompetens i takt med stigande ålder och mognad. Det senare förslaget syftar även till att ge ungdomar som är i pågående vård möjlighet att fortsätta vården ännu en tid, vilket kan öka förutsättningarna för en positiv utveckling och minska risken för återplacering.

Utredningen föreslår att det ska bli möjligt för socialnämnden att besluta om öppna insatser utan samtycke till följd av den unges beteende vid upphörande av en placering för att hindra beteendeproblem som kan föranleda en ny placering (avsnitt 6.7.2). Vidare lämnas förslag som syftar till att förtydliga att barn och unga med neuropsykiatriska funktionshinder inte ska uteslutas från skydd och vård enligt LVU, vilket nu kan hända till följd av den rättstillämpning som utvecklats. Förslaget innebär en modifiering av rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende så att det framgår att det rekvisitet avser beteendet i sig självt (avsnitt 7.11.3). Därutöver föreslås att det ska bli tydligare att missbruk av alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel eller dopningsmedel ska höra till de beteenden som kan föranleda insatser med stöd av LVU (avsnitt 7.11.4). De nu nämnda förslagen syftar till förstärka skyddet och vården för barn och unga som till följd av eget beteende kan behöva insatser med stöd av LVU.

Vid omedelbart omhändertagande bedömer utredningen att rättssäkerheten för barn och unga stärks genom krav på en tydligare utformning av socialnämndens beslut (avsnitt 8.11.2), förtydligande av nämndens befogenheter under verkställigheten av vården

(avsnitt 8.11.3) och en regel om att rättens slutliga beslut om vård ska gälla omedelbart (avsnitt 8.11.7).

Vidare bedöms tillgången till skydd och vård för barn och unga förbättras i de situationer där ett interimistiskt beslut om omhändertagande får fattas enligt den s.k. Bryssel II-förordningen även om förutsättningarna för omedelbart omhändertagande enligt dagens LVU inte är uppfyllda (avsnitt 8.11.8).

Utredning och rättslig process

Utredningen föreslår vissa förändringar som gäller socialnämndens underlag för beslut om skydd och vård. Förändringarna bedöms bidra till en helhetssyn på barnets eller den unges situation, vilket bör leda till att de samlade behoven av stöd från socialtjänsten, hälso- och sjukvården och skolan bättre tillgodoses. Ett av förslagen innebär att Socialstyrelsen får i uppdrag att, i samverkan med Skolverket, stärka det tvärprofessionella arbetet när det gäller utredning och placering av barn och unga (avsnitt 9.16.3). Vidare föreslås att landstingen, på begäran av socialnämnden, ska erbjuda barn och unga en hälsoundersökning i anslutning till att vård i familjehem eller HVB inleds (avsnitt 9.16.6).

När det gäller den rättsliga processen vid ansökan och beslut om insatser med stöd av den nya LVU bedöms barnets ställning stärkas genom rätt till offentligt biträde i mål om begränsning av umgänge, särskilda lämplighetskrav på det offentliga biträdet och tydligare uppdrag för det offentliga biträdet att ta till vara barnets eller den unges rätt (avsnitt 10.4.3–10.4.5). Vidare föreslås att rätten vid behov ska höra lämplig sakkunnig vid den muntliga förhandlingen, t.ex. expert inom barn- och ungdomspsykiatri eller barnmedicin. Sakkunskap kan också behövas i en specifik fråga, exempelvis hedersrelaterat våld och förtryck (avsnitt 10.4.7).

20.3.3. God vård när beslut om vård är fattat

En trygg, säker och ändamålsenlig vård

Utredningens förslag till ny LVU omfattar en samlad beskrivning av vad barn och unga ska kunna förvänta sig av olika insatser. Därmed blir det lättare för dem att få kunskap om detta och att ställa krav på insatserna. Den samlade kravbilden ökar också möjligheterna att genom tillsyn, uppföljning och utvärdering fortlöpande följa att insatser med stöd av LVU motsvarar kraven och vilka brister som eventuellt finns.

Av den nya LVU framgår att vården ska vara av god kvalitet och särskilt vara trygg, säker, ändamålsenlig och präglas av kontinuitet. Den ska ges med omtanke och bygga på respekt för barnets eller den unges människovärde och integritet samt med aktning för barnets eller den unges person och egenart. Vården ska bedrivas i samverkan med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av den nya LVU ska också ges möjlighet till en fritid som är anpassad till deras ålder och intressen, ha rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående samt rätt till kontakt med hemmiljön (avsnitt 5.8.3). Socialnämndens ansvar för att barn som vårdas utanför det egna hemmet ges möjlighet till umgänge med syskon och andra närstående föreslås också framgå av den nya LVU (avsnitt 5.8.4).

Det föreslagna kravet på överenskommelser om samverkan mellan kommuner och landsting om barn och unga som vårdas utanför hemmet syftar till att ge säkrare tillgång till samlade insatser från socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt skolan efter barnens och de ungas behov (avsnitt 15.8.2). Det gäller bl.a. samverkan om behov som framkommer vid de hälsoundersökningar som landstingen ska erbjuda barn och unga i samband med en placering (avsnitt 9.16.6).

Möjligheterna till ett väl fungerande vardagsliv för placerade barn och unga bedöms öka genom tydligare regler om bestämmanderätten över dem under tid som vård med stöd av LVU pågår (avsnitt 14.11.2–14.11.3).

För barn och unga på HVB bedömer utredningen att rättssäkerheten stärks genom en ny bestämmelse om vad ordningsregler får avse (avsnitt 14.11.5). De barn och unga som är placerade på Statens institutionsstyrelses (SiS) särskilda ungdomshem bedöms

få en stärkt rättssäkerhet när det gäller de skyddsåtgärder som bara får vidtas där. Utredningens förslag innebär samlade och tydligare regler om dessa skyddsåtgärder (avsnitt 17.6.3–17.6.17) samt utökad rätt för barnet eller den unge att överklaga skyddsåtgärder och dessutom rätt till offentligt biträde vid överklagande (avsnitt 17.6.20–17.6.21). Ett krav på systematiskt kvalitetsarbete inom SiS för att minska behovet av skyddsåtgärder föreslås också ingå i den nya LVU (avsnitt 17.6.22).

Utöver regeländringarna bedömer utredningen att de uppdrag om kunskapsstöd och kunskapsutveckling som föreslås kommer att öka förutsättningarna för att olika insatser motsvarar kraven i den nya LVU. Bland annat föreslås Socialstyrelsen få i uppdrag att vägleda huvudmän, verksamheter och professioner om ansvar vid psykisk ohälsa hos placerade barn och unga (avsnitt 15.8.3) och att ta fram kunskapsstöd om gränssättande åtgärder på andra HVB än SiS särskilda ungdomshem (avsnitt 14.11.4).

Utredningen föreslår två utredningsuppdrag som gäller innehåll och kvalitet i institutionsvård. Det handlar dels om kompetens hos föreståndare och personal vid HVB (avsnitt 16.8.2), dels om en ny och integrerad vårdform för barn och unga som behöver en mer specialiserad och samlad vård (avsnitt 16.8.4). Förslagen bör på sikt förbättra förutsättningarna för en god vård i HVB.

Stabil och trygg vård genom stöd till föräldrar

Utredningen anser att en stärkt rättssäkerhet och ökat stöd till föräldrar vars barn är omhändertagna till följd av miljön i hemmet kan ha stor betydelse ur ett barnperspektiv. Det kan innebära att föräldrarna fortsätter att finnas kvar i barnens liv och kan bidra till att göra vården stabilare och tryggare.

Utredningen föreslår flera åtgärder som bedöms leda till positiva förändringar för barn, unga och deras föräldrar.

Barnets vårdnadshavare ska, så långt det är möjligt och lämpligt, hållas underrättade om vården av barnet och ges möjlighet att vara delaktiga i genomförandet av vården (avsnitt 12.9.2). Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att ta fram ett kunskapsstöd som kan bidra till mer rättssäkra och kunskapsbaserade bedömningar rörande omfattningen och utformningen av umgänget mellan barn som har

omhändertagits med stöd av LVU och deras föräldrar (avsnitt 12.9.4).

Vidare ska socialnämnden aktivt erbjuda vårdnadshavarna stöd när ett barn vårdas enligt nuvarande 2 § LVU. Stödet ska bidra till att de blir delaktiga i vården av barnet och utvecklas i sitt föräldraskap (avsnitt 12.9.5). Socialstyrelsen föreslås också få i uppdrag att stödja implementeringen av den nya bestämmelsen om stöd till vårdnadshavare (avsnitt 12.9.6).

Stabilitet och trygghet för långvarigt placerade barn

För barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade till följd av brister i hemmiljön bedöms förslagen i avsnitt 13.18.3–13.18.6 sammantaget leda till en ökad trygghet och stabilitet. Utredningen föreslår att

  • en vårdplan som avser barn även ska beskriva vilka förändringar som krävs för att barnet ska kunna återvända hem och vilket stöd nämnden kan erbjuda för att det ska vara möjligt,
  • en vårdplan som avser barn ska omprövas senast när barnet varit placerat i två år och särskilt avse barnets långsiktiga boende,
  • kravet på övervägande av vården ersätts med en rapporteringsskyldighet till nämnden om hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarnas förhållanden utvecklar sig och, om vården bör fortsätta, hur den bör inriktas och utformas,
  • en bestämmelse förs in i den nya lagen om att en begäran från en vårdnadshavare om att vård enligt nuvarande 2 § LVU ska upphöra inte behöver prövas av socialnämnden om frågan om vård har prövats av nämnden eller rätten de senaste tolv månaderna, och
  • att en bestämmelse förs in i den nya lagen om att barnets bästa ska vara avgörande vid prövning av om vård enligt nuvarande 2 § LVU ska upphöra. Vid bedömningen ska det fästas särskilt avseende vid barnets inställning, om barnet sedan låg ålder eller under lång tid vårdats i familjehemmet, barnets umgänge med och relation till vårdnadshavarna samt om barnet har en nära

relation till familjehemsföräldrarna och en god förankring i sin aktuella sociala miljö.

Vidare föreslås i avsnitt 13.18.8 att de skäl som ska ligga till grund för socialnämndens ansökan om vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar ska förtydligas. Vid bedömningen av om nämnden ska ansöka om vårdnadsöverflyttning ska särskilt beaktas barnets och familjehemsföräldrarnas inställning till en vårdnadsöverflyttning, barnets relation till familjehemsföräldrarna och deras förmåga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt, samt familjehemsföräldrarnas inställning till och förmåga att tillgodose barnets behov av kontakt med föräldrar och andra närstående.

20.3.4. Långsiktigt samhällsåtagande efter en placering

Utredningen anser att utslussning från vård utanför det egna hemmet samt stöd och hjälp efter avslutad placering är viktiga delar av samhällets åtagande för placerade barn och unga. Dessa delar behöver stärkas och utvecklas. För att barn och unga som varit placerade måste detta åtagande vara långsiktigt och bl.a. underlätta övergången till självständigt vuxenliv för unga som avslutar en placering.

Genom förslag om krav på planering innan en placering avslutas bedöms utslussningen och tillgången till ändamålsenligt stöd efter avslutad placering förbättras (avsnitt 18.7.2). Tydliggörande av inriktningen på stöd och hjälp efter avslutad placering som socialnämnden ska svara för bedöms också underlätta för barn och unga att få det stöd och den hjälp som de behöver. Det handlar dels om behov av personligt stöd och fortsatt kontakt med hemmet där barnet eller den unge varit placerad, dels om hjälp med ekonomi, boende, studier och arbete för unga som ska ha en egen bostad. Ett klargörande av nämndens ansvar för stöd och hjälp fram till 22 års ålder för de som ska övergå till ett självständigt vuxenliv bedöms också bidra till mer ett långsiktigt stöd efter avslutad placering (avsnitt 18.7.3).

Samhällets insatser efter avslutad placering bör komma att bättre motsvara behoven genom resultat och erfarenheter från det utvecklingsarbete som utredningen föreslår (avsnitt 18.7.4).

20.3.5. Ett system för uppföljning

Den nya LVU och de andra författningsförslagen förutsätter, som nämnts, insatser för implementering och kunskapsutveckling inom flera områden. Om sådana insatser inte genomförs finns det risker för att barnrättsperspektivet inte förverkligas fullt vid tillämpningen av de nya bestämmelserna. Utredningen lämnar därför flera förslag som rör dessa frågor.

Utöver detta bedömer utredningen att det på sikt blir lättare att löpande identifiera behov av ytterligare åtgärder genom det system för uppföljning av samhällsvården som Myndigheten för vårdanalys föreslås få i uppdrag att ta fram (avsnitt 19.5.3). Därmed ökar förutsättningarna för ett långsiktigt och systematiskt arbete för att säkerställa skydd och god vård för barn och unga och ytterligare stärka barnrättsperspektivet i vården.

20.4. Jämställdhet

Utredningens bedömning: Erbjudanden om hälsoundersök-

ningar till barn och unga i samband med placering kan bidra till att hälsoproblem hos både flickor och pojkar kartläggs på likvärdiga villkor. Förslagen om innehåll och kvalitet i vård vid HVB bör på sikt leda till förbättrat stöd för bl.a. flickor med psykisk ohälsa. Sammantaget bidrar förslagen om socialnämndens beslutsunderlag, samverkan under en placering och innehållet i institutionsvården till att barn och unga som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck tillförsäkras skydd och en god vård.

Utredningen anser att ett stärkt barnrättsperspektiv inom tvångsvården innebär ett starkare fokus på barns och ungas individuella rättigheter och behov, vilket innefattar förhållanden som kan vara olika bland flickor och pojkar.

Utredningen har kunnat konstatera att det finns forskning och andra studier som indikerar att främst den institutionsvård som ges med stöd av dagens LVU i mindre utsträckning tillgodoser behov hos flickor än hos pojkar. Det gäller särskilt för flickor med psykisk ohälsa. I den nya LVU införs krav på att vården bl.a. ska vara trygg, säker och ändamålsenlig (avsnitt 5.8.3). Utredningen bedömer att det innebär ett tydliggörande av att institutionsvården måste utgå från behoven hos enskilda barn och unga och systematiskt arbeta för att identifiera och tillgodose de särskilda behov som exempelvis flickor med psykisk ohälsa kan ha.

Utredningens förslag om erbjudanden om hälsoundersökningar till barn och unga i samband med placering kan bidra till att hälsoproblem hos både flickor och pojkar kartläggs på likvärdiga villkor (avsnitt 9.16.6). Resultaten av hälsoundersökningarna bör leda till förbättrat underlag för socialnämndens planering av vården och till kontakter med berörda delar av hälso- och sjukvården. De överenskommelser som kommuner och landsting föreslås bli skyldiga att ingå om samarbete kring barn och unga som vårdas utanför hemmet bör ge stöd för att exempelvis psykiatrisk vård blir tillgänglig i den utsträckning som behövs efter individuella behov hos såväl flickor som pojkar (avsnitt 15.8.2).

På sikt bedöms de föreslagna utredningsuppdragen till Socialstyrelsen om kompetens på HVB och om specialisering och differentiering inom institutionsvården ha stor betydelse för ökad jämställdhet i vård med stöd av den nya LVU (avsnitt 16.8.2 och 16.8.4). Utredningarna förväntas leda till fram till analyser och förslag som kan säkerställa en ändamålsenlig vård efter flickors och pojkars behov. Även förslaget om ett uppdrag till Myndigheten för vårdanalys att utarbeta ett förslag till system för uppföljning av vården förväntas leda till ökade möjligheter att bedöma måluppfyllelsen för flickor och pojkar samt att identifiera hinder för en jämställd samhällsvård (avsnitt 19.5.3).

En grupp som nämns i utredningens direktiv är flickor och pojkar som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck. Utredningen behandlar situationen för dessa flickor och pojkar i kapitlen om förutsättningar för vård utanför det egna hemmet och innehåll och kvalitet i institutionsvården, men lämnar inga förslag om ändrad lagstiftning som direkt gäller gruppen. I stället bedöms de förslag som gäller socialnämndens utredning av behov av skydd och

vård, samverkan under en placering samt institutionsvårdens innehåll och kvalitet sammantaget bidra till att barn och unga som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck tillförsäkras skydd och en god vård.

20.5. Ekonomiska konsekvenser

I det följande lämnas en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag.

20.5.1. Samhällsekonomiska konsekvenser

Utredningens bedömning: Ett stärkt stöd och skydd till barn

och unga i tvångsvård och annan samhällsvård kan leda till bättre framtidsutsikter för dem när det gäller hälsa, utbildning, personlig utveckling och yrkesliv. På sikt är detta också gynnsamt för samhällsekonomin. Flera av de föreslagna åtgärderna syftar till att undvika en ökning av nuvarande problem, vilket skulle kräva ytterligare kostsamma samhällsinsatser. Sammantaget torde dessa förbättringar på sikt leda till minskade kostnader för kommunerna och staten.

Syftet med tydligare och mer detaljerade bestämmelser om tvångsvård och annan samhällsvård för barn och unga är att uppnå ett stärkt stöd och skydd till barn och unga med stora behov av detta. Uppnås syftet kan vinsterna för samhället bli stora genom att placerade barn och unga får goda möjligheter att utvecklas väl och bidra till samhällets utveckling och välfärd. Det är, som framgår av detta betänkande, väl belagt inom forskningen att barn och unga som varit placerade i samhällsvård senare i livet har överrisker för bland annat fysisk och psykisk ohälsa och problem med sysselsättning och försörjning.

De förslag som utredningen bedömer har störst ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting avser erbjudanden om hälsoundersökningar till barn och unga i samband med placering, stöd och hjälp till de som avslutar en placering i samhällsvård för barn och unga samt stöd till föräldrar vars barn placeras med stöd av LVU. Utredningens förslag ska ses som förtydligande och

kompletteringar av gällande regler inom dessa områden, som är centrala för att barn och unga i behov av tvångsvård och annan samhällsvård ska få ett samlat och långsiktigt stöd. Det är i sin tur en ofta avgörande faktor för att förebygga många av de risker och problem som nu är väl belagda bland de som vårdats i familjehem eller HVB som barn och unga.

Flera av de föreslagna åtgärderna syftar också till att undvika att befintliga problem ökar, vilket skulle kräva ytterligare kostsamma samhällsinsatser inom exempelvis socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Förutom de nämnda förslagen om stöd och hjälp efter avslutad placering samt stöd till föräldrar gäller det bl.a. förslag om förbättrad samverkan kring placerade barns hälsa

Många risker och problem i samband med placeringar av barn och unga är kända från forskning och myndighetsrapporter. Underlaget för att bedöma samhällsekonomiska effekter av olika insatser är dock bristfälligt och utredningen har inte kunnat göra tillräckligt säkra beräkningar av vad förslagen skulle innebära i det avseendet.

Ett stärkt stöd och skydd till barn och unga i tvångsvård och annan samhällsvård torde dock, enligt utredningens uppfattning, på sikt leda till bättre framtidsförutsättningar för barn och unga. Som en följd av detta skulle även kostnaderna för kommunerna och staten minska.

20.5.2. Ekonomiska konsekvenser för staten

Utredningens bedömning: Om förslagen genomförs beräknas

staten få nya temporära kostnader under en period på fyra år med 32 miljoner kronor det första året, 26,5 miljoner kronor det andra året, 13 miljoner kronor det tredje året och 2 miljoner kronor det fjärde året. Kostnaderna avser uppdrag till Socialstyrelsen och Myndigheten för vårdanalys, särskilda medel för lokalt utvecklingsarbete samt stöd till implementeringen av den nya lagstiftningen.

Staten beräknas också få nya permanenta kostnader på 5 miljoner kronor per år för sin egen verksamhet. Kostnaderna följer av förslagen om rätt till offentligt biträde i mål om umgängesbegränsningar och hemlighållande av vistelseort samt rätt att överklaga de särskilda befogenheterna.

Utredningens förslag har olika ekonomiska konsekvenser för staten. Vid sidan av kostnader för uppdrag till statliga myndigheter handlar det om särskilda medel för lokalt utvecklingsarbete och om kompensation till kommuner och landsting för vissa nya uppgifter och ambitionshöjningar inom vissa områden.

I detta avsnitt behandlas de uppdrag till statliga myndigheter som, enligt utredningens bedömning, kräver särskild finansiering samt de särskilda medel som föreslås för lokalt utvecklingsarbete. Inom ett område kan utredningens förslag leda till minskade kostnader för staten. Det gäller förslaget om ändrade regler för hemtagningsbegäran i avsnitt 13.18.5 som kan innebära lägre utgifter för domstolarna. Det saknas dock underlag för att beräkna detta. Sannolikt rör det sig om en relativt liten kostnadsminskning.

Ett samlat uppdrag om kunskap och kvalitet till Socialstyrelsen

Utredningen föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen ett samlat uppdrag om kunskap och kvalitet i samhällsvård för barn och unga. Vid sidan av de författningsändringar som utredningen föreslår behövs flera insatser för att främja en god vård genom ökad tillgång till kunskap inom olika områden. Det handlar om kunskapsstöd till huvudmän, verksamheter och professioner, men i några fall även om utredningar inom områden där regeringens beslutsunderlag behöver förbättras.

Socialstyrelsen har som regeringens expertmyndighet inom socialtjänst och hälso- och sjukvård en nyckelroll när det gäller kunskap och kvalitet i samhällsvård för barn och unga, vilket ytterligare understryks av att myndigheten ska vara ett nav i den fortsatta statliga styrningen med kunskap inom socialtjänst och hälso- och sjukvård.

Dessa delar ingår i det samlade uppdraget till Socialstyrelsen:

  • Informationsspridning m.m. i syfte att stärka tvärprofessionellt arbete vid utredning och placering (avsnitt 9.16.3). Denna del av uppdraget beräknas ta ett år att genomföra till en kostnad av 1 miljon kronor för personalkostnader och vissa informations- och kommunikationsinsatser för bearbetningar och presentationer av befintligt material.
  • Kunskapsstöd för säkrare bedömningar i fråga om umgänge (av-snitt 12.9.4). Denna del av uppdraget beräknas ta två år att genomföra till en kostnad av 2 miljoner kronor det första året för personalkostnader och expertunderlag samt 2 miljoner det andra året för personalkostnader och informations- och kommunikationsinsatser för att göra kunskapsstödet känt och använt.
  • Nationellt stöd för implementering av ny bestämmelse i LVU om stöd till föräldrar vars barn är omhändertagna (avsnitt 12.9.6). Denna del av uppdraget beräknas ta två år att genomföra till en kostnad av 2,5 miljoner kronor det första året för personalkostnader och expertunderlag samt 2,5 miljoner kronor det andra året för personalkostnader och informations- och kommunikationsinsatser.
  • Kunskapsstöd och utbildning om gränssättande åtgärder (avsnitt 14.11.4). Denna del av uppdraget beräknas ta två år att genomföra till en kostnad av 1,5 miljoner kronor det första året för personalkostnader och expertunderlag samt 3 miljoner kronor det andra året för personalkostnader och informations- och utbildningsinsatser för att kunskapsstödet ska få avsedd effekt.
  • Vägledning om ansvar för vård vid psykisk ohälsa (avsnitt 15.8.3). Denna del av uppdraget beräknas ta två år att genomföra till en kostnad av 2 miljoner kronor det första året för personalkostnader och expertunderlag samt 2 miljoner kronor det andra året för personalkostnader och informations- och kommunikationsinsatser för att göra vägledningen känd och använd.
  • Utredning om kompetens hos föreståndare och personal i institu-tionsvård (avsnitt 16.8.2). Denna del av uppdraget beräknas ta ett och ett halvt år att genomföra till en kostnad av 1,5 miljoner kronor det första året för personalkostnader och expertunderlag för kartläggningar av utbildningar m.m. samt 0,5 miljon kronor det halva andra året för personalkostnader.
  • Utredning om integrerad vårdform och utveckling av specialiserad och differentierad institutionsvård (avsnitt 16.8.4). Denna del av uppdraget beräknas ta två år att genomföra till en kostnad av 1,5 miljoner kronor respektive år för personalkostnader och expertunderlag.

Sammantaget beräknas kostnaderna för det samlade uppdraget till Socialstyrelsen uppgå till 12 miljoner kronor det första året och 11,5 miljoner kronor det andra året.

Rätt till offentligt biträde i mål om umgängesbegränsning och hemlighållande av vistelseort

Utredningen beräknar att detta förslag, som finns i avsnitt 10.4.3, rör sammanlagt drygt 200 mål i landet under ett år. Eftersom Domstolsverkets statistik inte är uppdelad på ärendetyp inom den måltypen LVU-mål har utredningen utgått ifrån uppgifter vid en förvaltningsrätt.

Ett rättsligt biträde har rätt till skälig ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. Timkostnadsnormerna är sedan år 2010 fastställda i förordningen (2009:1237) om timkostnadsnorm inom rättshjälpsområdet. Regeringen har för år 2015 beslutat att timkostnadsnormen för den som är godkänd för F-skatt är 1 302 kronor, exklusive mervärdesskatt och att timkostnadsnormen för den som inte är godkänd för F-skatt är 991 kronor, exklusive mervärdesskatt. För s.k. tidsspillan utgår 1 195 kronor per timme.

Det är svårt att uppskatta hur ofta mål om umgängesbegränsning och hemlighållande av vistelseort kan förekomma, om part är berättigad till offentligt biträde. En avhållande faktor från sådana processer i dag är att part själv får svara för kostnaderna.

I de fall målet enbart gäller umgängesbegränsning anser utredningen att tidsåtgången kan beräknas till motsvarande normal tidsåtgång för mål om placeringsfrågor, vilket är sex timmar. Mål gällande hemlighållande av vistelseort tar rimligtvis kortare tid i anspråk.

Både beslut om umgängesbegränsningar och beslut om hemlighållande av vistelseort kan förekomma i mål gällande beredande av vård enligt LVU, t.ex. om socialnämnden har beslutat om endera i samband med ett omedelbart omhändertagande och beslutet/ besluten är överklagat. Ett sådant överklagande bör handläggas gemensamt med frågan om vård. I de fallen bedömer utredningen att den utökade tidsåtgången rimligtvis är av mindre omfattning. Den extra tidsåtgången bedöms i dessa fall uppgå till två timmar.

Utifrån ovanstående resonemang kan antas att kostnaden för offentligt biträde i ett mål om umgängesbegränsning kan uppskattas till cirka 9 200 kronor (6 timmar á 1 302 kronor samt kostnad för s.k. tidsspillan á 1 195 kronor). För riket blir det en kostnad för domstolarna på drygt 2 miljoner kronor för omkring 200 mål per år.

Som framgår ovan är en del mål om umgängesbegränsningar och beslut om hemlighållande av vistelseort mindre omfattande, vilket innebär att beloppet är relativt högt räknat. Samtidigt kan en rätt till offentligt biträde väntas bidra till att antalet mål ökar något.

Rätt att överklaga de skyddsåtgärder och till offentligt biträde

Förslagen finns i avsnitt 17.6.20–17.6.21 och rör sammanlagt ett stort antal beslut som SiS fattar och som inte kan överklagas. De berör beslutstyper där det under 2014 fattades 10 716 beslut. Beslutstyperna avsåg omhändertagande av egendom (2 207 beslut), ytlig kroppsbesiktning (3 568 beslut), vård på låsbar enhet (2 024 beslut), blod-, urin-, utandnings-, saliv- och svettprov (2 513) samt kontroll av försändelser (404 beslut). Utöver detta fattade SiS 11 590 beslut om kroppsvisitation. En mycket stor andel av dessa beslut kommer att, med utredningens förslag i avsnitt 17.6.8, i stället gälla beslut om skyddsvisitation som inte ska kunna överklagas.

Sannolikt skulle bara en mindre andel av besluten komma att överklagas med utredningens förslag. SiS fattar redan i dag många beslut som kan överklagas, och av dem överklagas bara ett fåtal. Under 2013 fattade SiS 720 beslut om avskiljningar, av vilka sex överklagades, och 696 beslut om vård i enskildhet, av vilka fem överklagades. Enligt 23 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård får samtliga beslut om tvångsåtgärder överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt uppgift från SiS överklagades sammanlagt åtta sådana beslut under 2014.

Utredningen bedömer att andelen beslut som i dag överklagas kan femfaldigas från omkring 1 procent om förslaget om rätten att överklaga dem och rätten till offentligt biträde genomförs. När det gäller offentliga biträden beräknas detta leda till ökade kostnader med omkring 1,6 miljon kronor. Det motsvarar kostnader för två timmars arbetsinsats á 1 302 kronor per timme (se föregående avsnitt) i omkring 600 mål.

Vidare beräknar utredningen att domstolarna får ökade kostnader på 1,4 miljon kronor om förslaget genomförs. Beräkningen bygger på att de 600 målen kräver fyra timmars förberedelse och två timmars arbete av domare och har gjorts efter kontakt med en förvaltningsrätt.

Särskilda medel för systematiskt utvecklingsarbete för stöd och hjälp efter avslutad placering

Enligt detta förslag, som finns i avsnitt 18.7.4, bör det systematiska utvecklingsarbetearbetet omfatta tio kommuner och pågå i tre år. Syftet ska vara att utveckla konkreta exempel på fungerande arbetssätt som kan spridas till övriga landet. Utvecklingsarbetet ska därför genomföras så att resultat och erfarenheter kommuniceras under arbetets gång och vid avslutningen av arbetet. Det ska finnas en plan för hur slutsatserna kan användas av samtliga berörda huvudmän och verksamheter efter att arbetet avslutats. Den försöksverksamhet med bl.a. kontaktperson som ska ingå i arbetet ska vara forskningsanknuten för att säkerställa systematik i genomförandet och uppföljningen.

Medlen ska fördelas till de deltagande kommunerna med viss hänsyn till deras storlek och hur de avser att använda medlen. En förutsättning för tillgången till medlen bör vara att varje kommun svarar för en viss finansiering själv av stöd och hjälp efter avslutad placering, vilket de redan i dag är ansvariga att göra enligt 5 kap. 1 § SoL. De särskilda medlen ska inte användas för att finansiera sådant stöd som kommunerna ska vara skyldiga att ge utan reserveras för utvecklingsinsatser utöver detta stöd. Utredningen bedömer att regeringen bör avsätta sammanlagt 10 miljoner per år under tre år tid för fördelningen till de kommuner som deltar i utvecklingsarbetet.

Utöver detta beräknas 3 miljoner kronor per år under tre år för samordning av utvecklingsarbetet och uppdrag till forskare att följa upp det samt 2 miljoner kronor under ett fjärde år för fortsatt forskaruppdrag, sammanställning av slutrapport och presentation av resultaten. Dessa medel bör enligt utredningens förslag hanteras av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), som också bör svara för fördelningen av medel till de kommuner som deltar i utvecklingsarbetet.

Uppdrag om system för uppföljning av vård i familjehem och HVB till Myndigheten för vårdanalys

Uppdraget, som beskrivs i avsnitt 19.5.3, beräknas ta två år att genomföra till en kostnad av 2 miljoner kronor respektive år för personalkostnader och expertunderlag.

Stöd till implementering av ny lagstiftning

Införandet av den nya LVU bör föregås av utbildnings- och informationsinsatser till politiker och tjänstemän för att de eftersträvade resultaten med lagen ska uppnås. Kommunerna har ett grundläggande ansvar för att implementera nya lagar och förordningar. Staten bör dock, enligt utredningens förslag i avsnitt 4.5.4, bidra till implementeringskostnaderna i detta fall. Förslaget beräknas innebära att kommunerna tillförs 5 miljoner kronor för informationsmaterial, seminarier och konferenser. Bidraget är ett engångsbelopp.

20.5.3. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna

Utredningens bedömning: Om förslagen genomförs beräknas

kommunerna att få ökade kostnader med 43–48 miljoner per år till följd av utökade arbetsuppgifter och ambitionshöjningar i lagstiftningen.

Huvuddelen av utredningens förslag bedöms inte leda till utökade arbetsuppgifter med ekonomiska konsekvenser för kommunerna.

På några punkter innebär förslagen nya möjligheter för kommunerna att besluta om insatser utifrån behov som det dock redan ingår i deras ansvar att tillgodose. Det gäller bl.a. förslaget om att socialnämnden i vissa fall ska kunna besluta om öppna insatser utan samtycke med stöd av LVU även vid upphörande av en placering för att hindra beteendeproblem som kan föranleda en ny placering (avsnitt 6.7.2). Långsiktigt kan förslaget bidra till en effektivare resursanvändning om insatserna bidrar till att förebygga återplaceringar.

Andra förslag handlar om förtydliganden av lagar och förordningar inom ramen för kommunernas befintliga ansvarsområden utan att nya arbetsuppgifter åläggs dem. Det gäller bl.a. de föreslagna kraven på vård med stöd av LVU (avsnitt 5.8.3). Av dessa krav finns flera i gällande lagar (krav på kvalitet och samverkan) och i föreskrifter från Socialstyrelsen (krav på god vård). Nya krav som föreslås avser rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående, kontakt med hemmiljön och möjlighet till en fritid som är anpassad till barnets eller den unges ålder och intressen vid vård utanför det egna hemmet. Dessa krav bedöms dock vara förtydliganden av socialnämndens ansvar vid placeringar av barn och unga enligt dagens LVU och inte nya krav på särskilda insatser från nämnden. Utredningens förslag innebär i första hand att nämndens skyldigheter beskrivs samlat i den lag som i övrigt reglerar tvångsvård för barn och unga och med utgångspunkt från barnets eller den unges rätt.

Även den föreslagna författningsändringen om information till vårdnadshavare (avsnitt 12.9.2) och de förslag som avser socialnämndens planering av vården (13.18.3 och 18.7.2) bedöms handla om förtydliganden av lagar och förordningar inom ramen för kommunernas befintliga ansvarsområden.

Förslaget om möjlighet för barn äldre än 16 år att få fortsatt vård utanför det egna hemmet utan vårdnadshavarens samtycke (avsnitt 11.6.2) bedöms beröra ett mycket litet antal barn. Den föreslagna möjligheten till fortsatt vård utanför egna hemmet kan innebära vissa ökade kostnader för främst familjehemsvård, men den kan också förebygga nya placeringar eller andra former av stöd och vård till de berörda barnen. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget inte medför utökade arbetsuppgifter och ambitionshöjningar med ekonomiska konsekvenser för kommunerna.

Inte heller bedöms det föreslagna kravet på överenskommelser mellan kommuner och landsting om samarbete i fråga om placerade barn och unga (avsnitt 15.8.2) leda till ökade kostnader. Överenskommelserna i sig innebär inte någon ambitionshöjning, med hänsyn till att huvudmännen redan i dag är skyldiga enligt lag att samverka. Samtidigt kan överenskommelser av det slag som utredningen föreslår leda till att brister identifieras och att områden för fortsatta insatser utvecklas inom ramen för respektive huvudmans ansvarsområden. Ett krav på överenskommelse torde snarare bidra

till att effektivisera samarbetet och skapa förutsättningar för samordnade insatser. Formaliseringen av samarbetet kan därför komma att ge kostnadsbesparingar på sikt.4

Möjlighet att besluta om vård utanför det egna hemmet mot vårdnadshavarens vilja för barn som har fyllt 16 år

Den föreslagna bestämmelsen, som finns i avsnitt 11.6.2, ska tillämpas restriktivt och endast för barn med en så allvarlig problematik i hemmiljön att fortsatt boende i hemmet inte bedöms möjlig. I dessa fall är en placering i många fall ett alternativ till öppenvårdsinsatser. I en del av dessa ärenden kan en placering också verka förebyggande eftersom problemen i hemmiljön kan leda till en placering på institution.

Utredningen har i sitt delbetänkande lämnat förslag till en ny placeringsform för barn, boende för stöd och tillsyn (stödboende), som bör kunna vara ett huvudsakligt placeringsalternativ för de barn som berörs av förslaget i avsnitt 11.6.2. Ett stödboende ska kunna ta emot enskilda från 16 år för anpassat stöd och tillsyn av särskilt avdelad personal. I delbetänkandet utgick utredningen från en vårddygnskostnad på 1 300 kronor för denna målgrupp.5 Vid sidan av stödboende kommer även placering i familjehem att vara alternativ för några av de unga som berörs av den föreslagna bestämmelsen.

Det finns inget underlag som kan användas för en närmare beskrivning och bedömning av hur många beslut som kan bli aktuella till följd av den föreslagna bestämmelsen. Med en restriktiv tillämpning antar utredningen att 25–50 unga kan behöva vara placerade med stöd av bestämmelsen under ett år. Några av dem kan behöva en placering under hela eller huvuddelen av året medan andra kan behöva det under begränsad period. Placeringen kan pågå i upp till två år fram till 18-årsdagen för några unga, men eftersom vården då kommer att övergå i någon annan form av boende kommer antalet placerade unga inte att öka på i någon större utsträckning efter hand.

4 Jfr prop. 2012/13:77 s. 49. 5SOU 2014:3 s. 288 ff.

Kostnaden för 25 unga som är placerade i 150 dagar i stödboende uppgår till omkring 5 miljoner kronor under ett år. Utifrån det antagandet kan olika beräkningar göras, där antalet unga, deras placeringstid och valet av placeringsform (familjehem eller stödboende) förändras. Med den osäkerhet som finns i dessa beräkningar bedömer utredningen att kommunernas kostnader kommer att uppgå till 5–10 miljoner kronor per år vid ett genomförande av förslaget.

Stärkt stöd till vårdnadshavare i samband med placering enligt LVU

Förslaget, som finns i avsnitt 12.9.5, innebär ett förtydligande av bestämmelsen i 6 kap. 7 § 4 SoL och en ambitionshöjning. Den föreslagna författningsändringen avser enbart stöd till vårdnadshavare vars barn placeras till följd av brister i hemmiljön. Vårdnadshavare till barn som omhändertas omedelbart eller placeras enbart till följd av eget beteende omfattas inte av förslaget.

Ambitionshöjningen består både i att stödet ska erbjudas aktivt och att kommunerna systematiskt ska arbeta så att stödet gör vårdnadshavaren delaktig i vården av barnet och kan utvecklas i föräldraskapet. Eftersom det redan finns ett krav på kommunerna att erbjuda föräldrar råd, stöd och annan hjälp som de behöver innebär förslaget dock inte några helt nya uppgifter. Förslaget ska i stället ses som en förpliktelse för kommunerna att särskilt nå vårdnadshavare vars barn omhändertagits utan deras samtycke till följd av brister i hemmiljön. Ett gott stöd till dessa vårdnadshavare kan bl.a. bidra till att barnet få en god och stabil kontakt med dem genom en återförening eller ett väl fungerande umgänge. Förslaget kan också leda till att kontakterna mellan barn och vårdnadshavare samt mellan familjehemsföräldrar och vårdnadshavare underlättas. Det kan stärka såväl barnrättsperspektivet i tvångsvården som föräldrarnas ställning och rättssäkerhet genom att förebygga fortsatta eller ytterligare problem i kontakterna.

Utredningen vill framhålla vikten av ett aktivt erbjudande för att nå dessa vårdnadshavare, som inte själva samtyckt till placeringen av deras barn. Förutom egna problem kan de vara i kris till följd av omhändertagande och inte vilja ha kontakt med socialtjänsten. För att ett erbjudande ska vara aktivt krävs både att det utformas på ett

motiverande sätt, att det kommuniceras på ett sätt som anpassas efter vårdnadshavarnas förutsättningar samt att det ges och upprepas när dessa kan tänka igenom vad det innebär. Vad ett aktivt erbjudande ska innebära i praktiken kommer att behöva utvecklas i förhållande till vårdnadshavarnas behov och förutsättningar.

Enligt utredningens bedömning är det särskilt viktigt med aktiva erbjudanden i tidiga skeden av en placering där en återförening är målet för vården. Erbjudandena bör ges med beaktande av de akuta krisreaktioner som kan finnas i samband med placeringen, men det får antas att många vårdnadshavare ändå inte vill ta emot råd, stöd och hjälp från socialnämnden eller exempelvis en idéburen organisation som nämnden samverkar med. I vilket skede som det aktiva erbjudandet ska övergå i en beredskap hos nämnden att ge råd, stöd och hjälp efter behov går inte att avgöra generellt, men i de sammanhangen behöver nämnden ta upp frågan vid olika kontakter med vårdnadshavarna om placeringen.

När en vårdnadshavare sagt ja till ett erbjudande om stöd måste det givetvis följas av insatser som utförs med kompetens och kunskap om väl fungerande arbetssätt och metoder för att göra vårdnadshavaren delaktig i vården av barnet och utvecklas i föräldraskapet.

Under år 2013 var omkring 4 900 barn och unga någon gång placerade med stöd av LVU till följd av brister i hemmiljön.6 Det finns i dag inga samlade uppgifter om huruvida deras vårdnadshavare får råd, stöd och annan hjälp från socialnämnden eller om insatsernas frekvens och inriktning. Utredningen bedömer att det är särskilt angeläget att den föreslagna nya skyldigheten leder till mer aktiva erbjudanden – och mer systematiska insatser för råd, stöd och hjälp – för vårdnadshavare till barn och unga som relativt nyligen blivit placerade i LVU-vård. Under 2013 påbörjade drygt 1 100 barn och unga sådan vård till följd av brister i hemmiljön.7

Utöver detta saknas det underlag för en närmare beskrivning och bedömning av vilka ekonomiska konsekvenser som den föreslagna bestämmelsen kan leda till. I Danmark finns det sedan tidigare exempel på motsvarande insatser och i Sverige pågår lokala

6 Socialstyrelsen (2014c) s. 66 (tabell 13). 7 A.a. s. 61 (tabell 8).

projekt inom området. Utredningen har dock inte haft tillgång till beräkningar av exempelvis stödets omfattning i tid från dessa arbeten. Vidare saknas det uppgifter om omfattning av och kostnader för det stöd som kommunerna redan är skyldiga att ge enligt 6 kap. 7 § 4 SoL.

Utredningen har gjort antagandet att vårdnadshavare till omkring 2 000 omhändertagna barn och unga behöver få aktiva erbjudanden om stöd per år. Det motsvarar vårdnadshavarna till omkring 1 100 nytillkomna barn och unga i LVU-vård samt till omkring 900 barn och unga som placerats till följd av brister i hemmiljön under det senaste året och där vården ännu pågår. För såväl erbjudanden som stödinsatser utöver det som kommunerna redan är skyldiga att ge antar utredningen att det kan behövas en insats motsvarande en halv till en hel arbetsvecka för en socialsekreterare under ett år. Med en kostnad på 300 kronor per timme för en socialsekreterare beräknas förslaget leda till ökade kostnader för kommunerna med omkring 18 miljoner kronor per år.

Tydligare krav på inriktningen på stöd och hjälp efter avslutad placering

Förslaget, som finns i avsnitt 18.7.3, innebär vissa förtydliganden av det ansvar som socialnämnden redan har enligt 5 kap. 1 § SoL för att, i sin omsorg om barn och unga, tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört. Dessa förtydliganden avser inriktningen på stödet och hjälpen.

Den del av förslaget som innebär att socialnämndens ansvar för stöd till unga som ska ha en egen bostad efter avslutad placering ska upphöra när han eller hon fyller 22 år innebär dock nya uppgifter och en viss ambitionshöjning. Det finns i dag ingen motsvarande åldersgräns för kravet på stöd och hjälp efter avslutad placering i 5 kap. 1 § SoL. Enligt Socialstyrelsen får det nuvarande ansvaret, med hänvisning till förarbeten och föräldrabalken, anses omfatta i vart fall barn och unga i åldersgruppen 0–20 år.8

8 Socialstyrelsen hänvisade till prop. 2006/07:129 s. 51, prop. 1979/80:1 s. 254 och 7 kap. 1 § föräldrabalken (FB).

Enligt Socialstyrelsens statistik avslutades vård utanför det egna hemmet för 460 personer vid 21 års ålder under år 2013. Dessa kan sägas vara en ny grupp för socialnämndens ansvar för stöd och hjälp efter avslutad placering. Med tanke på att unga kan ha ett behov av långvarigt stöd för en successiv övergång från vård utanför det egna hemmet till en självständig vuxentillvaro kan ytterligare en andel av de som avslutade en placering efter 18 års ålder behöva stöd och hjälp fram tills att de fyller 22 år. Under 2013 avslutades vård utanför det egna hemmet för omkring 3 250 personer i åldern 18–20 år. Det är svårt att bedöma hur många av dessa som skulle ha behov av fortsatt stöd och hjälp och även tacka ja till ett erbjudande om detta. Det finns inga uppgifter om hur många som i dag får stöd och hjälp av kommunen efter avslutad placering med stöd av 5 kap. 1 § SoL eller om vad stödet och hjälpen innehåller och kostar. Vidare varierar behovet av stöd och hjälp mellan olika personer, såväl när det gäller innehåll som omfattning och utsträckning i tiden.

Även efter 21 års ålder har de som avslutar en placering i vissa fall rätt till annat stöd och annan hjälp från kommunen för sin försörjning och sin sysselsättning. Det gäller inte minst den relativt stora andelen ensamkommande barn och unga som avslutar en placering på gränsen till vuxenlivet. Någon samlad bild av kommunernas utgifter för de olika former av stöd, hjälp m.m. som tidigare placerade barn och unga får är inte tillgänglig. Ett mer systematiskt arbete med stöd och hjälp efter avslutad placering, inom kommunen och i samverkan med andra aktörer, torde kunna innebära både ett mer samlat stöd till den enskilde och en effektivare användning av kommunernas resurser.

Utredningen beräknar att kommunerna, genom den föreslagna bestämmelsen, kommer att behöva ge stöd och hjälp till omkring ytterligare 1 000 personer per år upp till 22 års ålder. Det handlar dels om huvuddelen av den grupp som lämnar en placering med stöd av LVU när de fyller 21 år, dels om en mindre andel av de som tidigare avslutat en placering enligt SoL eller LVU och som har ett kvarstående behov av stöd och hjälp efter 20 års ålder och före 22 års ålder. Om stödet och hjälpen till dem motsvarar en till två arbetsveckor för en socialsekreterare kan den sammanlagda kostnaden beräknas till omkring 20 miljoner kronor per år.

Minskade krav på kommunerna

Inom ett par områden föreslår utredningen minskade krav på kommunerna. Det gäller dels kraven på läkarundersökningar i samband med att barn och unga placeras i samhällsvård (avsnitt 9.16.5), dels reglerna om hemtagningsbegäran (avsnitt 13.18.5). I båda dessa fall kan förslagen leda till något minskade kostnader för kommunerna, men det saknas underlag för att beräkna detta. Det är inte heller osannolikt att kvaliteten på de läkarundersökningar som kommer i fråga kan behöva vara högre än i dag, när läkarundersökningarna till stor del uppfattas som nödvändiga för att socialnämnden ska kunna bifoga ett läkarintyg till ansökan om en placering med stöd av LVU. Med hänsyn till detta anser utredningen att finansieringsprincipen inte ska tillämpas på dessa båda förslag.

20.5.4. Ekonomiska konsekvenser för landstingen

Utredningens bedömning: Om förslagen genomförs beräknas

landstingen att få ökade kostnader med 8 miljoner kronor per år till följd av utökade arbetsuppgifter.

Som framgår ovan bedömer utredningen att det föreslagna kravet på överenskommelser mellan kommuner och landsting om samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför hemmet (avsnitt 15.8.2) inte föranleder nya uppgifter och kostnader för huvudmännen. Däremot bedöms förslaget om en ny lag om landstingens ansvar att, på socialnämndens begäran, erbjuda barn och unga en hälsoundersökning i anslutning till placering i familjehem eller HVB innebära en ny uppgift (avsnitt 9.16.6).

Under år 2013 påbörjade ungefär 12 900 barn och unga heldygnsinsatser enligt SoL och/eller LVU. Av dem var knappt 10 000 barn och unga nytillkomna som inte hade erhållit heldygnsinsats enligt dessa lagar under de föregående fem åren.9 Av de

9 Socialstyrelsen (2014c) s. 54 (tabell 1). Ett nytillkommet barn räknas bara en gång i statistiken oavsett om barnet blev placerat flera gånger under 2013.

nytillkomna placerades knappt 7 500 i familjehem och HVB och övriga i jourhem m.m.10

En betydande andel av de som placerades med stöd av främst SoL var ensamkommande barn och unga, som omfattas av bestämmelserna om hälsoundersökningar i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Det finns ingen statistik som exakt visar hur stor den andelen var, men uppgift om båda föräldrarnas födelseland saknades för nästan hälften av de nytillkomna, drygt 4 900.11 Enligt Migrationsverket kom omkring 3 850 ensamkommande barn och unga till Sverige under 2013.12

I princip bör ensamkommande barn och unga redan omfattas av de krav som gäller lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Den lagen är avsedd för de särskilda behov som kan finnas ur exempelvis smittskyddssynpunkt bland asylsökande. Socialstyrelsen har beslutat om föreskrifter och allmänna råd till lagen med krav på bl.a. utformningen av erbjudande om hälsoundersökning, hälsoundersökningens utformning samt tillgång till tolk vid hälso- och sjukvård åt asylsökande. Utredningen har haft Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd som en viktig utgångspunkt för sitt förslag om reglerna i den nya lag om hälsoundersökningar som föreslås. Det finns därför ingen anledning att förvänta sig kvalitativa skillnader mellan hälsoundersökningar med stöd av den nya lagen och hälsoundersökningar med stöd av lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

Av återstående 6 000 nytillkomna barn och unga kan, som framgått ovan, omkring en fjärdedel antas ha placerats i jourhem m.m. Det innebär att omkring 4 500 nytillkomna barn och unga i samhällsvård återstår. Av dessa kommer några inte att vara aktuella för ett erbjudande om hälsoundersökning eftersom de nyligen genomgått en motsvarande undersökning inom exempelvis barnhälsovården eller elevhälsan. Av dem som erbjuds en hälsoundersökning kommer dessutom några att tacka nej. Ett rimligt

10 A.a. s. 59 (tabell 6). I statistiken särredovisas placeringar i nätverkshem, dessa har här räknats in i familjehemmen. 11 A.a. s. 54 (tabell 1). 12 Antalet ensamkommande barn och unga har ökat efter 2013, se Migrationsverket (2015). Det saknas dock annan statistik om placerade barn och unga för tiden efter 2013 att jämföra med.

antagande är att knappt 4 000 hälsoundersökningar kan bli aktuella per år i samband med att barn och unga placeras i samhällsvård.

I anslutning till de erbjudanden om hälsoundersökningar som landstingen är skyldiga att göra enligt lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. har Migrationsverket beslutat om en schablonersättning per genomförd hälsoundersökning som staten ersätter landstingen med. För år 2015 är denna ersättning 2 060 kronor.13Utredningen bedömer att samma förutsättningar måste gälla för alla barn och unga som placeras och att den ersättning som gäller för ensamkommande barn och unga kan tas som ett riktmärke också för hälsoundersökningar av andra barn och unga. Kostnaden för undersökningar av barns och ungas hälsa i samband med placering har i svenska studier uppskattats till omkring 3 000 kronor, men då har undersökningarna genomförts av läkare.14Hälsoundersökningar av barn och unga som bor i Sverige sedan tidigare kan i vissa fall också kosta mindre att genomföra om de utgår från uppgifter som tidigare framkommit vid kontakter med hälso- och sjukvården.

Sammantaget bedömer utredningen att förslaget om en ny lag om hälsoundersökningar i samband med placering av barn och unga kommer att medföra kostnadsökningar för landstingen på 8 miljoner kronor per år, vilket motsvarar undersökningar för 2 060 per styck för 4 000 barn och unga.

20.5.5. Ekonomiska konsekvenser för andra aktörer

Utredningen bedömer att förslagen inte innebär några nya eller utökade arbetsuppgifter för företag eller andra enskilda.

13 Information på Migrationsverkets webbplats (www.migrationsverket.se). Migrationsverket beslutar om schablonersättningens storlek med stöd av förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. 14 Bo Vinnerljung, ”Barn i fosterhem”, presentation Nordens Välfärdscenter Stockholm 23– 24 mars 2015 (www.nordicwelfare.se).

20.5.6. Sammanställning av nya kostnader för staten, kommunerna och landstingen

Utredningen beräknar, som framgår ovan, följande ekonomiska konsekvenser av förslagen i detta betänkande:

  • Staten beräknas få nya temporära kostnader under en period på fyra år med 32 miljoner kronor det första året, 26,5 miljoner kronor det andra året, 13 miljoner kronor det tredje året och 2 miljoner kronor det fjärde året. Kostnaderna avser uppdrag till Socialstyrelsen och Myndigheten för vårdanalys, särskilda medel för lokalt utvecklingsarbete samt stöd till implementeringen av den nya lagstiftningen. Staten beräknas också få nya permanenta kostnader på 5 miljoner kronor per år för sin egen verksamhet. Kostnaderna följer av förslagen om rätt till offentligt biträde i mål om umgängesbegränsningar och hemlighållande av vistelseort samt rätt att överklaga de särskilda befogenheterna.
  • Kommunerna beräknas få ökade kostnader med 43–48 miljoner per år till följd av utökade arbetsuppgifter och ambitionshöjningar i lagstiftningen.
  • Landstingen beräknas få ökade kostnader med 8 miljoner kronor per år till följd av utökade arbetsuppgifter.

Den närmare fördelningen av dessa kostnader framgår av tabell 20.1 och 20.2.

20.5.7. Finansiering

Enligt kommittédirektiven ska utredningen föreslå finansiering när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar. Som framgått ovan bedömer utredningen att det kommer att uppstå kostnadsökningar för staten, kommunerna och landstingen om förslagen genomförs. Utredningen förfogar dock inte över förslag till finansiering, som kräver effektiviseringsvinster inom samhällsvården för barn och unga. På sikt kan sådana vinster vara möjliga, men utredningen måste konstatera att underlaget för att analysera förutsättningarna för effektiviseringsvinster är bristfälliga och att frågorna griper över större delar av den sociala ungdomsvården än vad

som motsvaras av utredningens direktiv. Ett exempel på det är institutionsvården, som omsätter stora ekonomiska belopp och där frågor om styrning och resursanvändning väckts under de senaste åren (se kapitel 16). Ett annat exempel är den stora mängd utredningar som görs inom socialtjänsten vid anmälningar om att barn far illa eller riskerar att fara illa. En särskild bestämmelse i LVU för utredningar som bedrivs utan samtycke skulle kunna öka tydligheten om vad som bör gälla för utredningar som genomförs med eller utan samtycke. Införandet av en sådan bestämmelse kräver dock att hela den sociala barn- och ungdomsvårdens utredningsverksamhet beaktas. Det saknas dessutom statistik om anmälningar och utredningar inom den sociala barn- och ungdomsvården för att analysera konsekvenserna av ändrade utredningsbestämmelser och för att följa upp eventuella förändringar.

20.6. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Utredningens bedömning: Förslaget till ny LVU samt vissa

andra författningsändringar innebär utökade och mer detaljerade krav i lagstiftningen på kommunernas och landstingens verksamhet. Utredningen anser att detta är nödvändigt med hänsyn till rättssäkerheten och intresset av att placerade barn och unga tillförsäkras skydd och en god vård.

Den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunalt självstyrelse. Det framgår av 1 kap. 1 § RF. Enligt 14 kap. 2 § RF sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Av 14 kap. 3 § RF framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip vad gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen.

20.6.1. Nya befogenheter för socialnämnden

Några av utredningens förslag innebär att socialnämnden får utökade befogenheter att vid behov besluta om vård med stöd av SoL eller LVU. Det gäller förslagen om

  • öppna insatser till följd av ungas eget beteende efter avslutad placering (avsnitt 6.7.2),
  • öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke för barn under 15 år (avsnitt 6.7.3),
  • nya möjligheter till placering med stöd av SoL utan vårdnadshavarens samtycke för barn som fyllt 16 år (avsnitt 11.6.2), och
  • att barnets bästa ska vara avgörande vid prövning av om vård med stöd av LVU vid brister i barnets hemmiljö ska upphöra (avsnitt 13.18.6).

Förslagen innebär inte några nya skyldigheter för socialnämnden och därmed inte heller någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet är att öka barns och ungas tillgång till skydd eller vård i utsatta situationer där barnrättsperspektivet i dag är alltför svagt i lagstiftningen och där socialnämnden inte har befogenhet att agera.

20.6.2. Mildrade krav på socialnämnden

Två av utredningens förslag innebär mildrade krav på socialnämnden. Dels gäller det förslaget om att läkarundersökning inför ansökan om vård med stöd av den nya LVU bara ska göras om den inte är obehövlig (avsnitt 9.16.5). Dels gäller det förslaget om att en hemtagningsbegäran inte längre ska behöva prövas av socialnämnden om frågan har prövats av socialnämnd eller domstol de senaste tolv månaderna (avsnitt 13.18.5). Förslagen innebär ingen inskränkning av den kommunala självstyrelsen.

20.6.3. Nya eller förtydligade krav på socialnämnden

Krav på vård med stöd av nya LVU

Utredningen föreslår att den nya LVU ska innehålla krav på att insatser ska vara av god kvalitet och särskilt vara trygga, säkra, ändamålsenliga och präglade av kontinuitet. Dessa krav finns redan i gällande lagar (krav på kvalitet och samverkan i SoL) och i föreskrifter från Socialstyrelsen (krav på god vård). Utredningens förslag syftar till att samla reglerna om nämndens skyldigheter och att beskriva dem utifrån barnets eller den unges perspektiv. Därmed blir det tydligare för barn och unga vad de kan förvänta sig av vården. Även för huvudmän, verksamheter och professionella blir det tydligare vilka grundläggande krav som gäller på vård enligt den nya LVU.

Till de övergripande kraven hör också att barn och unga ska ha rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön och att de ska ges möjlighet till en fritid som är anpassad till deras ålder och intressen. Vidare föreslår utredningen mer preciserade krav på information till barnet eller den unge (avsnitt 5.8.5). Dessa krav finns inte direkt i dagens regelverk. De bedöms emellertid vara förtydliganden av socialnämndens ansvar vid placeringar av barn och unga enligt dagens LVU.

Sammantaget svarar dessa krav för en viktig del av barnrättsperspektivet i den nya LVU. Utredningen ser inga alternativ till att införa dem i lagen och bedömer att de är proportionerliga i förhållande till den inskränkning som de innebär i den kommunala självstyrelsen.

Beslut, planering och avslutande av vård

Inom några områden föreslår utredningen nya eller tydligare bestämmelser om socialnämndens ansvar i samband med beslut om vård med stöd av LVU samt planering och avslutande av vård utanför det egna hemmet. Det gäller

  • en ny bestämmelse i LVU om utformningen av socialnämndens beslut om omedelbart omhändertagande (avsnitt 8.11.2),
  • tydligare bestämmelser i SoL och SoF om vårdplanens roll för den långsiktiga inriktningen av vården (avsnitt 13.18.3),
  • ett förtydligande i SoL och LVU av de skäl som ska ligga till grund för socialnämndens ansökan om vårdnadsöverflyttning (avsnitt 13.18.8), och
  • kompletteringar i SoL och LVU om att frågan om vårdnadsöverflyttning, efter att barnet varit placerat i samma familjehem under tre år, årligen ska övervägas i samband med rapporteringen om barnets vård (avsnitt 13.18.8).

Förslagen syftar till ökad systematik i socialnämndens arbete för att tillförsäkra placerade barn och unga skydd, god vård och långsiktig trygghet under uppväxten. Bestämmelserna om vårdplanens roll och skäl vid ansökan om vårdnadsöverflyttning syftar också till att ge socialnämnden tydligare ramar för sina bedömningar och sin planering.

Utredningen har vid kontakter med professionella inom socialtjänsten kunnat konstatera att det finns oklarhet om vårdplanens roll och osäkerhet om arbetet med att överväga och ansöka om vårdnadsöverflyttning. För placerade barn och unga samt deras föräldrar kan det leda till bristande långsiktighet och otrygghet. Enligt utredningens bedömning måste de föreslagna förändringarna göras i SoL, LVU och SoF med tanke på rättssäkerheten och likvärdigheten för placerade barn, unga och föräldrar i olika delar av landet. Mindre ingripande åtgärder, som t.ex. kunskapsstöd om skäl för ansökan om vårdnadsöverflyttning, kan inte på samma sätt bidra till att syftet uppnås.

De föreslagna bestämmelserna bedöms vara nödvändiga och proportionerliga i förhållande till de inskränkningar som de innebär i den kommunala självstyrelsen.

Kontakt och samverkan med landsting

Utredningen föreslår nya krav på socialnämnden eller kommunen när det gäller kontakter och samverkan med landsting. Det gäller

  • en ny bestämmelse i SoL om att socialnämnden i anslutning till att vård utanför det egna hemmet inleds i familjehem eller HVB

ska begära att landstinget erbjuder barnet eller den unge en hälsoundersökning (avsnitt 9.16.6), och

  • en ny bestämmelse i SoL om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om samarbete om placerade barn och unga (avsnitt 15.8.2).

Förslagen syftar till att placerade barn och unga ska ges tillgång till ett samlat stöd för sin hälsa och utveckling. I båda fallen är det känt från forskning och myndighetsrapporter att samhället i dag inte lever upp till sitt ansvar för detta. Utredningen har övervägt mindre ingripande alternativ som kunskapsstöd och utvecklingsinsatser, men konstaterat att dessa inte är tillräckliga för att uppnå de eftersträvade resultaten. Problemen har varit kända länge och olika insatser i form av nationellt kunskapsstöd m.m. har redan prövats. Den föreslagna bestämmelsen om överenskommelser är dessutom en typ av styrningsmedel som slår vakt om kommunernas och landstingens skyldigheter och möjligheter att själva bedöma hur samverkan bör utformas inom ramen för gällande regler och utifrån lokala och regionala förutsättningar.

Utredningen anser att de båda föreslagna bestämmelserna är nödvändiga och proportionerliga i förhållande till de inskränkningar som de innebär i den kommunala självstyrelsen.

Information och stöd till vårdnadshavare

När det gäller information och stöd till vårdnadshavare föreslår utredningen dessa bestämmelser med nya eller tydligare krav på socialnämnden:

  • en ny bestämmelse i LVU om att vårdnadshavaren så långt möjligt ska hållas underrättad om vården av barnet och ges möjlighet att vara delaktig i genomförandet (avsnitt 12.9.2), och
  • en ny bestämmelse i LVU om att nämnden aktivt ska erbjuda vårdnadshavarna stöd som kan bidra till att de blir delaktiga i vården och utvecklas i sitt föräldraskap sedan deras barn omhändertagits till följd av brister i hemmiljön (avsnitt 12.9.5).

Förslagen syftar till att förbättra förutsättningarna för att barn som placeras till följd av brister i hemmiljön kan återförenas med sina vårdnadshavare eller, om detta inte är möjligt, få ett väl fungerande umgänge med dem. Förslagen syftar också till stärkt rättssäkerhet för vårdnadshavare under en placering med stöd av den nya LVU.

Enligt utredningens bedömning är dessa bestämmelser nödvändiga med hänsyn till barns behov av långsiktig trygghet under uppväxten och föräldrars rättssäkerhet vid tvångsomhändertaganden. Bestämmelsen om aktiva erbjudanden om stöd med en viss inriktning är en komplettering av det stöd som socialnämnden enligt SoL redan är skyldig att ge vårdnadshavare vid en placering av deras barn. Förtydligandet av stödets inriktning ger socialnämnden tydligare ramar för insatserna.

Utredningen anser att mindre ingripande alternativ är otillräckliga eftersom de inte säkerställer likvärdigheten för placerade barn i olika delar av landet och föräldrars rättssäkerhet. De föreslagna bestämmelserna bedöms vara proportionerliga i förhållande till de inskränkningar som de innebär i den kommunala självstyrelsen.

Stöd och hjälp efter avslutad placering

Utredningen föreslår följande nya eller tydligare krav på socialnämnden avseende stöd och hjälp efter avslutad placering:

  • ett tillägg i socialtjänstförordningen (2001:937, SoF) med krav på att genomförandeplanen ska beskriva hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter att en placering i familjehem eller HVB har avslutats (avsnitt 18.7.2),
  • förtydliganden om inriktningen på stöd och hjälp efter avslutad placering (avsnitt 18.7.3), och
  • en ny bestämmelse i SoL om att socialnämndens ansvar för stöd och hjälp ska gälla till 22 års ålder om den som varit placerad ska ha en egen bostad efter placeringen (avsnitt 18.7.3).

Förslagen syftar till att stärka det långsiktiga stödet till barn och unga som varit placerade, särskilt vid övergången till ett självständigt vuxenliv. Det är väl känt från forskningen att stöd och

hjälp efter avslutad placering ofta har en avgörande betydelse för det långsiktiga resultatet av vård i familjehem eller vid institution.

Förslagen innebär kompletteringar av gällande bestämmelser om planering av vården eller stöd och hjälp efter avslutad placering. Förslagen om genomförandeplanen och inriktningen på stöd och hjälp innebär en viss ambitionshöjning, men inga nya uppgifter för socialnämnden. Förslaget om en gräns vid 22 år innebär däremot ett nytt krav som begränsar socialnämndens möjlighet att bedöma hur länge insatserna ska pågå, även om stödet och hjälpen ska ges efter individuella behov.

Utredningen har övervägt mindre ingripande alternativ, men bedömt att dessa inte är tillräckliga för att uppnå syftet. Förslagen om inriktningen på stödet överensstämmer med vad som redan anges i Socialstyrelsens allmänna råd. Att införa bestämmelser om detta i lag ger dock ökad tydlighet och möjlighet till tillsyn av hur bestämmelsen tillämpas. Förslaget om ett förtydligande av stödets inriktning innebär i sig ett mindre ingripande alternativ än en skyldighet för socialnämnden att erbjuda och ge vissa preciserade stöd- och hjälpinsatser som t.ex. kontaktperson. Utredningen har i stället valt att kombinera förslaget om förtydligande av stödets inriktning med ett förslag om statliga medel till ett utvecklingsarbete inom området.

Utredningen anser att de föreslagna bestämmelserna är nödvändiga och proportionerliga i förhållande till de inskränkningar som de innebär i den kommunala självstyrelsen.

20.6.4. Nya krav på landstingen

Två av utredningens förslag innebär nya krav i fråga om landstingens ansvar och skyldigheter:

  • en ny bestämmelse i HSL om att landstingen på socialnämndens begäran ska erbjuda barn och unga en hälsoundersökning i samband med placering i familjehem eller HVB (avsnitt 9.16.6), och
  • en ny bestämmelse i HSL om att landsting och kommuner ska ingå överenskommelser om samarbete om vård utanför hemmet av barn och unga (avsnitt 15.8.2).

Förslagen syftar till att placerade barn och unga ska ges tillgång till ett samlat stöd för sin hälsa och utveckling. De utgår från samma syften och problembild som de redan nämnda förslagen om socialnämndens skyldighet att begära hälsoundersökningar och kommunens skyldighet att ingå överenskommelser med landstinget om placerade barn.

Den föreslagna bestämmelsen om hälsoundersökningar innebär en viss inskränkning av landstingens möjlighet att prioritera resurser efter behov. Utredningen anser dock att det finns starka belägg för att systematiska hälsoundersökningar av barn och unga leder till att viktiga hälsoproblem och hälsorisker kan identifieras och adekvat vård ges. Det handlar inte sällan om problem och risker som den reguljära hälsovården för barn och unga redan borde ha upptäckt. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att förslaget kan säkerställa att barn och unga i utsatta situationer får den hälso- och sjukvård som de behöver och som landstingen är skyldiga att ge.

Den föreslagna bestämmelsen om överenskommelser slår vakt om kommunernas och landstingens skyldigheter och möjligheter att själva bedöma hur samverkan bör utformas inom ramen för gällande regler och utifrån lokala och regionala förutsättningar.

Utredningen anser att de föreslagna bestämmelserna är nödvändiga och proportionerliga i förhållande till de inskränkningar som de innebär i den kommunala självstyrelsen.

20.7. Konsekvenser för att nå de integrationspolitiska målen

Utredningens bedömning: En reformerad tvångsvård för barn

och unga är angelägen också för att uppnå de integrationspolitiska målen. Bland annat bör förslaget om tydligare inriktning på stöd och hjälp efter avslutad placering kunna bidra till förbättrade förutsättningar för ensamkommande barn som avslutar en placering för övergång till självständigt vuxenliv.

Utredningen bedömer att en reformerad tvångsvård för barn och unga också bidrar till att de integrationspolitiska målen uppnås. De krav på anpassad information till barn, unga och deras föräldrar

som utredningen föreslår bedöms innebära förbättrade möjligheter också för de som inte talar svenska att vara delaktiga i vården (avsnitt 5.8.5). Överhuvudtaget förväntas ett stärkt barnrättsperspektiv innebära ett starkare fokus på barns och ungas individuella rättigheter och behov, och därmed också på förhållanden som kan hänga samma med erfarenheter i samband med migration.

Förslaget om tydligare inriktning på stöd och hjälp efter avslutad placering bör kunna bidra till förbättrade förutsättningar för bl.a. ensamkommande barn som avslutar en placering för övergång till självständigt vuxenliv. Förslaget avser stöd med ekonomi, boende, studier och arbete till 22 års ålder. Det omfattar även de som varit placerade med stöd av SoL, vilket gäller för huvuddelen av ensamkommande barn. Det utvecklingsarbete som utredningen föreslår för ökad kunskap om stöd och hjälp efter avslutad placering kan på sikt också förbättra förutsättningarna inom detta område (avsnitt 18.7.3–18.7.4).

20.8. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Utredningens bedömning: En reformerad tvångsvård för barn

och unga bidrar positivt till det brottsförebyggande arbetet. En tydligare inriktning på stöd och hjälp efter avslutad placering bör bidra till förbättrade förutsättningar även för de unga som omhändertagits till följd av brottslig verksamhet.

Utredningen anser att en reformerad tvångsvård för barn och unga bidrar positivt till det brottsförebyggande arbetet. Flera av de konsekvenser som beskrivs i analysen av hur förslagen påverkar barn och unga är relevanta också i detta sammanhang. Förslagen berör inte direkt brottslighet och brottsförebyggande arbete, men brottslig verksamhet är ett av de beteenden som kan föranleda tvångsvård. Detta kriterium föreslås även ingå i den nya LVU.

Två förslag bedöms särskilt kunna ha betydelse i detta sammanhang. Det gäller dels förslaget om möjligheter för socialnämnden att besluta om öppna insatser utan den unges samtycke vid upphörande av en placering för att hindra beteendeproblem som kan föranleda en ny placering (avsnitt 6.7.2), dels förslaget om

tydligare inriktning på stöd och hjälp efter avslutad placering till 22 års ålder (avsnitt 18.7.3). Tydligare kvalitetskrav på insatser med stöd av den nya LVU innebär att innehållet utvecklas och följs upp också med avseende på behoven hos de unga som omhändertas till följd av brottslig verksamhet.

20.9. Konsekvenser för små företag

Utredningens bedömning: Förslagen om insatser för att uppnå

ökad tydlighet i fråga om ansvar och befogenheter för personal på HVB och om vilka frågor som får omfattas av ordningsregler på HVB ger klarare förutsättningar för arbetet också på de institutioner som drivs av små företag. Dessa företag åläggs inga nya uppgifter genom utredningens förslag.

Omkring hälften av de barn och unga som är placerade i HVB med stöd av LVU vårdas på institutioner i enskild regi, av vilka många drivs av små företag. Utredningens förslag om tydligare och mer samlade kvalitetskrav omfattar även dessa verksamheter.

Förslaget om att tydliggöra ansvar och befogenheter för familjehemsföräldrar och personal vid HVB bör, enligt utredningens bedömning, bidra till att klargöra förutsättningarna för verksamheten vid alla HVB (avsnitt 14.11.3). Även förslaget om en bestämmelse som tydliggör vilka frågor som får omfattas av ordningsregler på HVB bör leda till tydligare förutsättningar för arbetet (avsnitt 14.11.5). Genom det föreslagna uppdraget till Socialstyrelsen att leda ett arbete för en gemensam kunskapsgrund och samsyn om gränssättande åtgärder på HVB bedöms även ansvariga för och personal vid enskilda HVB få bättre förutsättningar att arbeta systematiskt, rättssäkert och på ett etiskt försvarbart sätt med dessa frågor (avsnitt 14.11.4).

Förslaget om att Socialstyrelsen ska få i uppdrag att utreda kompetens- och utbildningsfrågor inom institutionsvården kan på sikt bidra till tydligare förutsättningar för kvaliteten på alla HVB (avsnitt 16.8.2).

20.10. Övriga konsekvenser

Utredningens bedömning: Förslagen har inte några avgörande

konsekvenser för de övriga områden som anges i 14–15 §§kommittéförordningen.

Utredningen bedömer att förslagen inte har några avgörande konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. Utredningen bedömer inte heller att förslagen påverkar den fria rörligheten inom EU eller medför några särskilda konsekvenser för EU/EES-medborgare.

21. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

21.1. Ikraftträdande

Utredningens förslag: Den nya lagstiftningen och de föreslagna

författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2017.

Utredningen bedömer att regeringen tidigast hösten 2016 kan överlämna en proposition till riksdagen med de förslag som lämnas i detta betänkande. Utredningen bedömer att Socialstyrelsen behöver få tid på sig att utarbeta nya allmänna råd för tillämpningen av den nya lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga samt den nya lagen om hälsoundersökning av barn och unga vid beslut om vård utanför det egna hemmet. Även kommuner och landsting behöver få förberedelsetid, bl.a. för att förbereda utredningens förslag som gäller stöd till vårdnadshavarna och stöd till barn och unga efter avslutad placering. Utredningen föreslår därför att de föreslagna nya författningarna samt de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2017.

21.2. Övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Övergångsbestämmelser införs i den nya

lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga.

Beslut om särskilda befogenheter som pågår vid ikraftträdandet ska fortsätta att gälla; dock med de tidsfrister och andra bestämmelser som gäller för åtgärden enligt den nya lagen.

Införandet av den nya lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga aktualiserar vissa frågor av övergångskaraktär som behöver lösas lagtekniskt. En utgångspunkt för det arbetet har varit att den nya lagen i princip ska tillämpas fullt ut vid ikraftträdandet. Det innebär att den nya lagen inte enbart ska omfatta barn och unga som blir föremål för tvångsvård efter ikraftträdandet utan också barn och unga som redan är föremål för vård enligt LVU vid denna tidpunkt.

Av praktiska skäl men också för att undvika orimliga konsekvenser av en sådan ordning behöver dock vissa avsteg göras härifrån. Vid ikraftträdandet av den nya lagen kommer det att finnas ett antal barn och unga som är föremål för ett beslut om en särskild befogenhet när den nya lagen träder i kraft. Enligt utredningen ska sådana beslut fortsätta att gälla; dock med den skillnaden efter ikraftträdandet att den nya lagens krav på tidsfrister m.m. ska gälla.

22. Författningskommentar

22.1. Förslag till lag (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga

Den nya lagen med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga är en omarbetning av den nuvarande lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Författningskommentarer till motsvarande bestämmelser i den nuvarande lagen ska alltjämt äga giltighet, om inte annat följer av denna författningskommentar.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar, 1 § första meningen nuvarande LVU.

I paragrafen har barn och ungdom ersatts med barn och unga. Paragrafen klargör förhållandet mellan denna lag och socialtjänstlagen (2001:453, SoL). Lagen är en kompletterande lag och reglerar förutsättningarna för att avvika från den grundläggande frivillighetsprincipen i SoL. Paragrafen erinrar om att vård av barn och unga inom socialtjänsten i första hand ska ges i frivilliga former med stöd av SoL.

2 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och en ändring i sak, 1 § femte stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge. Första stycket stadgar att barnets eller den unges bästa ska vara avgörande vid beslut enligt lagen. Bestämmelsen har i sak flyttats över oförändrad till den nya lagen. I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 3 påminns om att det inte finns någon

rangordning av rättigheterna i barnkonventionen. Alla rättigheter som föreskrivs är för barnets bästa och ingen rättighet ska kunna inskränkas av en negativ tolkning av barnets bästa. Tolkningar av begreppet barnets bästa kan inte gå före eller åsidosätta någon av de andra enskilda rättigheterna som garanteras i konventionens övriga artiklar. Begreppet får särskild betydelse i situationer där andra mer specifika bestämmelser i konventionen inte kan tillämpas.1

Paragrafen ska, genom dess placering i det inledande kapitlet i den nya LVU, ses som en portalbestämmelse i form av en rättslig princip. I enlighet med barnrättskommitténs allmänna kommentar ska bestämmelsen inverka på tolkningen av de övriga bestämmelserna i lagen. Tolkningar av portalbestämmelsen om barnets bästa kan således inte gå före eller åsidosätta övriga bestämmelser i lagen

I andra stycket definieras begreppen barn respektive ung person eller den unge. Med barn avses varje människa under 18 år. Definitionen är densamma som i 1 kap. 2 § tredje stycket SoL. Med ung person eller den unge avses varje människa mellan 18 och 20 år.

3 §

Paragrafen, som är ny i förhållande till nuvarande LVU, anger det särskilda syfte som gäller för denna lag, dvs. att tillförsäkra barn och unga skydd och en god vård. Med ordet tillförsäkra markeras socialnämndens ansvar och befogenhet att ge skydd och vård till barnet eller den unge mot vårdnadshavarens eller barnets eller den unges egen vilja. Ordet skydd markerar att det är fråga om en allvarlig situation eller en situation som hotar att förvärras. Syftet harmonierar med artikel 20 i barnkonventionen som stadgar att ett barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö ska ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida.

Att barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ska få en god vård följer redan av 6 kap. 1 § SoL. Genom förevarande bestämmelse gäller kravet på god vård även öppna insatser utan samtycke. Att det är fråga om tvångsingripanden mot barnet eller den unge motiverar att kraven på vården är högt ställda. Kravet på god vård gäller både för offentligt och enskilt bedriven verksamhet.

1 BO (2014c).

Övervägandena finns i avsnitt 5.8.2.

4 §

Paragrafen, som är ny i förhållande till nuvarande LVU, redogör för lagens struktur och syftar till att ge en överblick över de olika kapitlens innehåll.

2 kap. Krav på vården

Kapitlet innehåller ett antal bestämmelser som anger de grundläggande krav som barn och unga samt deras vårdnadshavare ska kunna ställa på en god vård enligt 1 kap. 3 §. Kraven gäller både socialnämnden och den som nämnden har uppdragit vården.

1 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.3.

Paragrafen stadgar att vård enligt lagen ska vara av god kvalitet och att kvaliteten i vården systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Med kvalitet avses här att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.

I paragrafen anges även att vården särskilt ska vara trygg, säker, ändamålenlig och präglad av kontinuitet. Med ordet särskilt markeras att uppräkningen inte är uttömmande.

En trygg vård innebär bl.a. att vården präglas av stabila och förutsägbara förhållanden som gör att barnet eller den unge kan lita på vuxna i sin omgivning. En säker vård innebär att barnet eller den unge inte riskerar att utsättas för övergrepp och allvarliga försummelser. En ändamålsenlig vård innebär att den är utformad så att den svarar mot det enskilda barnets eller den unges förutsättningar och behov. Vid exempelvis vård och behandling i HVB ska innehållet i vården, såsom metoder och personalens kompetens, vara adekvat i förhållande till det mål som gäller för placeringen. Att vården präglas av kontinuitet innebär att barnet eller den unge ska få möjlighet att bygga upp varaktiga relationer även utanför den egna familjen. Det kan handla om att undvika omplaceringar och

att barnet och föräldrarna kan hålla kontakt med samma socialsekreterare, även om behandlingsformerna och placeringarna ändras. Barn kan också behöva få möjlighet till fortsatt kontakt med ett tidigare familjehem eller en kontaktperson vid HVB. Även när det gäller öppna insatser är det viktigt att eftersträva kontinuitet i såväl professionella som icke-professionella kontakter (t.ex. en kontaktperson). Att vården präglas av kontinuitet innebär också att kontakten med barnets hemmiljö upprätthålls under den tid placeringen pågår och att utslussningen i samband med att barnet eller den unge lämnar vården görs successivt.

Paragrafens tillämpningsområde är inte begränsad till vård utanför det egna hemmet utan gäller även öppna insatser utan samtycke. Med hänsyn till att även öppna insatser utan samtycke är ett tvångsingripande mot barnet eller den unge måste samma höga krav kunna ställas på denna vård. Det ligger dock i sakens natur att inte alla krav har samma relevans när det inte är fråga om heldygnsvård.

2 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 1 § första stycket andra meningen nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.3.

Enligt 1 § första stycket andra meningen nuvarande LVU ska insatserna präglas av respekt för den unges människovärde och integritet. Ett respektfullt bemötande kan emellertid förenas med en distanserad och reserverad hållning. Det innebär att i de flesta bemötandesituationer är det inte tillräckligt med bara respekt. Till ett gott bemötande hör även vänlighet, lyhördhet, tillit, stöd och uppmuntran. I den nya bestämmelsen har därför ordet omtanke lagts till. Att föra in ordet omtanke i lagen speglar den dimension av rättssäkerheten som brukar benämnas materiell rättssäkerhet. Materiell rättssäkerhet ska garantera rättvisa ur ett etiskt och moraliskt perspektiv, dvs. den materiella rättssäkerheten ska skydda vissa grundläggande etiska värden för den enskilde individen.

Vidare har meningen kompletterats med att vården ska ges med aktning för barnets eller den unges person och egenart. Meningen är i överensstämmelse med 6 kap. 1 § föräldrabalken (FB) och syftar

till att tydligt markera att barnets rättigheter enligt FB även ska respekteras när barnet befinner sig i samhällets vård.

3 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.3.

För att kunna uppnå syftet med denna lag krävs även insatser från andra huvudmän. Framför allt handlar det om tillgång till hälso- och sjukvård och utbildning. Det innebär att hälso- och sjukvården måste erbjuda nödvändig behandling och skolan måste ta sitt ansvar för att anpassa skolgången utifrån det individuella barnets behov. Bestämmelsen erinrar om att vården ska ges utifrån en helhetssyn på barnet eller den unge vilket innebär att den ska bedrivas i samverkan med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Av pedagogiska skäl innehåller bestämmelsen även en hänvisning till landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) att erbjuda barn och unga en god hälso- och sjukvård och bestämmelserna i skollagen (2010:800) om elevers utbildning inom skolväsendet samt stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd.

4 §

Paragrafen är ny i förhållanden till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.3.

Paragrafen stadgar att ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet har rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Det inkluderar således även kontakt med syskon. Av barnrättskommitténs allmänna kommentarer till artikel 3 framgår att artikel 9 i barnkonventionen gäller barnets band i vidare bemärkelse. Det gäller band med släktingar, exempelvis far- och morföräldrar, far- och morbröder, fastrar och mostrar, men också vänner, skola och den bredare sociala miljön.2 I rätten till kontakt med hemmiljön ligger också en rätt till respekt för och kontakt med sin egen historia och sin sociala och kulturella bakgrund. Detta är särskilt angeläget för de barn och unga som har en annan etnisk tillhörighet än den svenska majoriteten. I barnrättskommitténs allmänna kommentar

2 BO (2014c).

till artikel 30 i barnkonventionen (barn som tillhör en minoritet eller urbefolkning) framhålls att staterna vid alternativ omvårdnad ska ta vederbörlig hänsyn till strävan att upprätthålla kontinuitet i barnets uppfostran, och ta hänsyn till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund.3

Barnets eller den unges rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående är ingen utkrävbar rättighet eftersom det inte finns någon plikt för t.ex. föräldrar att umgås med sitt barn. Om ett barn önskar mer kontakt har dock socialtjänsten ett ansvar att på olika sätt verka för detta. Rätten till kontakt med vårdnadshavare och föräldrar kan också begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården. Detta erinras om i andra meningen. Om det behövs får socialnämnden även begränsa barnets kontakt med syskon och andra närstående med stöd av sin allmänna befogenhet i 6 kap. 4 § att bestämma om barnets personliga förhållanden.

Att barn och unga har rätt till samhörighet med anhöriga och andra närstående innebär att det är barnets rätt till umgänge som står i centrum. Umgänget är alltså i första hand till för barnet och det är barnets intressen som ska vara avgörande. Om kontakten upplevs negativ av barnet eller den unge ska han eller hon inte behöva ha kontakt eller i vart fall ska den diskuteras noga. Barnets inställning till umgänge ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

5 §

Paragrafen är ny i förhållanden till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.3.

Bestämmelsen stadgar att ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet ska ges möjlighet till en fritid som är anpassad till hans eller hennes ålder och intressen. Bestämmelsen syftar till att få den nya LVU i bättre överenstämmelse med barnkonventionen. Av artikel 31 i barnkonventionen framgår att barn har rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder samt rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet. Av barnrättskommitténs kommentar till artikel 31 framgår att fritid innebär tid då lek eller rekreation kan äga rum.

3 BO (2014a).

Den definieras som tid som är fri eller utan förpliktelser och som barnet själv väljer att använda. I kommentaren uttalas vidare att barn på institution bör erbjudas plats och tillfälle för barn att umgås med andra barn i lokalsamhället, att leka och delta i spel, fysiska aktiviteter samt kulturellt och konstnärligt liv. Sådana åtgärder bör inte begränsas till obligatoriska eller organiserade aktiviteter. Det behövs trygga och stimulerande miljöer även för att delta i fri lek och rekreation. Barn som tillbringar längre perioder på institutioner behöver även tillgång till lämpliga böcker och tidskrifter och till internet, liksom hjälp och stöd att ta tillvara dessa resurser.4

Paragrafen innebär ett krav på att barn och unga som är placerade ges möjlighet till individuellt anpassade fritidsaktiviteter. Det kan t.ex. handla om idrotts- eller kulturaktiviteter eller besök på bio, konsert eller museum etc. Tillgång till dator och internetuppkoppling är en viktig förutsättning för att barn och unga ska kunna sköta sina skoluppgifter men också för att de ska kunna upprätthålla en kontinuerlig kontakt med föräldrar, syskon och vänner.

3 kap. Information och delaktighet

1 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och en ändring i sak, första meningen i nuvarande 36 § första stycket första meningen LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.5.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge. Vidare har bestämmelsen kompletterats med att barnet eller den unge återkommande ska få relevant information. Även om barnet eller den unge redan har fått informationen kan det vara så att barnet eller den unge inte har kunnat ta till sig eller förstå informationen. Det är därför viktigt att upprepa informationen under placeringstiden och ge barnet eller den unge flera tillfällen att ta emot information.

4 BO (2014d).

2 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 36 § första stycket andra, tredje och fjärde meningen nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge. Vidare har bestämmelsen språkligt formulerats om så att det tydligare framgår att barnet har en rätt att få framföra sin åsikt. Syftet är att stärka barnrättsperspektivet i lagen.

3 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 12.9.2.

Bestämmelsen tydliggör socialnämndens ansvar att löpande informera vårdnadshavaren om barnets förhållanden under placeringstiden. Vårdnadshavaren bör t.ex. få den information om barnets situation och förhållanden som behövs för att umgänget ska fungera väl. Det handlar om frågor som rör barnets hälsa, skolgång och utveckling men även frågor av mer vardaglig karaktär. Informationsskyldigheten gäller frågor av mer betydelsefull karaktär och inte varje händelse som inträffar i barnets liv.

Att vårdnadshavaren så långt möjligt, ska hållas underrättad om vården innebär att nämnden avgör vilka uppgifter, som utan hinder av sekretess, kan lämnas till honom eller henne. Uppgifter som omfattas av sekretess i förhållande till vårdnadshavaren kan inte lämnas ut med hänvisning till denna bestämmelse. Huvudregeln är att sekretess till skydd för en enskild gäller beträffande barn även i förhållande till barnets vårdnadshavare. Från den regeln finns dock ett undantag. Enligt 12 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) gäller sekretessen inte i förhållande till vårdnadshavaren i den utsträckning denne enligt 6 kap. 11 § FB har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter.

Paragrafen betonar även socialnämndens ansvar att uppmuntra vårdnadshavaren till delaktighet i genomförandet av vården av barnet. Det handlar t.ex. om att nämnden ska verka för att vårdnadshavaren deltar i arbetet med att upprätta, följa upp och vid behov revidera den genomförandeplan som ska upprättas enligt 11 kap. 3 § andra stycket SoL.

4 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.5.

Paragrafen innebär ett förtydligande och utvecklande av hur information enligt 3 kap. 1 och 3 §§ ska anpassas till mottagarens individuella förutsättningar. Bestämmelsen gäller både den information som ska lämnas till barnet eller den unge och till vårdnadshavaren.

Att informationen ska vara individuellt anpassad innebär att den ska ges på ett sådant sätt att den enskilde kan ta den till sig. Informationen måste anpassas till den enskildes ålder, mognad, erfarenhet eller andra individuella förutsättningar. Med andra individuella förutsättningar menas t.ex. om den enskilde har svårigheter att förstå svenska eller har en funktionsnedsättning som medför svårigheter att ta till sig informationen. Exempelvis måste personer med kognitiva kommunikationssvårigheter få särskilt anpassad information. Behovet av tolk och kommunikationsstödjande hjälpmedel bör särskilt uppmärksammas.

Att informationen ska vara individuellt anpassad innebär även att den enskilde kan avstå från information som han eller hon inte önskar.

Den som lämnar informationen ska så långt som möjligt försäkra sig om att den enskilde har förstått innehållet i och betydelsen av den lämnade informationen. Det innebär bl.a. att han eller hon måste hjälpa den enskilde att värdera informationen.

4 kap. Öppna insatser

1 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägande finns i avsnitt 6.7.3.

Paragrafen innebär att socialnämnden får, om insatsen inte kan ges med samtycke av barnets vårdnadshavare, besluta att den som är under 15 år ska hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson som avses i 3 kap. 6 b § första stycket SoL om insatsen bedöms förebygga att barnets hälsa eller utveckling skadas på grund av något förhållande i hemmet och det är lämpligt.

Vid bedömningen av om det är lämpligt att besluta om insatsen kontaktperson ska barnets inställning så långt som möjligt klarläggas. Att barnet är positivt inställt till insatsen är en förutsättning för att den ska anses vara lämplig. Barnets ålder och mognad ska beaktas vid bedömningen av barnets inställning till insatsen. Med tanke på att barn under 15 år inte alltid kan förväntas efterfråga en viss insats ska ett uttryckligt sådant önskemål inte vara en nödvändig förutsättning för att insatsen ska anses vara lämplig. Socialtjänsten kan på olika sätt få kännedom om barnets inställning under en utredning av barnets behov av stöd eller skydd eller genom att familjen redan har pågående insatser genom socialtjänsten.

Vid bedömningen av om insatsen kontaktperson är lämplig ska socialnämnden också beakta förutsättningarna för att insatsen kan ges på ett sådant sätt att dess förebyggande och kompenserande möjligheter tas till vara utan att barnets situation i hemmet försvåras. Insatsen ska inte leda till ökad press på barnet genom att hon eller han försätts i en konfliktsituation i förhållande till vårdnadshavarna. Om insatsen beslutas är det viktigt att socialnämnden noga följer upp den, särskilt med avseende på barnets erfarenheter, synpunkter och fortsatta inställning till insatsen.

Om en insats om kontaktperson beslutas utan vårdnadshavarens samtycke måste arbetet fortsätta med att involvera vårdnadshavarna i stödet kring barnet. Behovet av och förutsättningarna för insatsen behöver regelbundet omprövas, både för barnets skull och med hänsyn till vårdnadshavarens rättssäkerhet.

Socialnämnden ska minst en gång var sjätte månad pröva om ett beslut om kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavarens samtycke fortfarande behövs, se kommentaren till 9 kap. 1 §. Om barnet fyller 15 år under den tid som insatsen pågår är det viktigt att socialnämnden informerar om barnets möjligheter att då själv kunna ansöka om öppna insatser utan vårdnadshavares samtycke med stöd av 3 kap. 6 a § SoL.

Ett beslut enligt förevarande paragraf får överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 1 §.

2 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella och språkliga ändringar, 22 § första stycket nuvarande LVU i den lydelse som träder i kraft den 1 juli 2015 (SFS 2015:82).

Bestämmelsen har språkligt moderniserats och redigerats om. Ändringarna innebär ingen ändring i sak.

I första stycket har 3 § ersatts med 5 kap. 3 och den unge har ersatts med barnet eller den unge.

I andra stycket har den unge ersatts med barnet eller den unge.

3 §

Paragrafen motsvarar med vissa språkliga och redaktionella ändringar samt en ändring i sak 22 § fjärde stycket nuvarande LVU i den lydelse som träder i kraft den 1 juli 2015 (SFS 2015:82). Övervägandena finns i avsnitt 6.7.2.

Paragrafen innebär att öppna insatser utan samtycke kan beslutas både i samband med att verkställighet av sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken upphör och i samband med att vård med stöd av 5 kap. 3 § upphör. På det sättet kan en återgång till samma beteende som föranledde vården utanför hemmet enligt LVU förhindras. Öppna insatser kan, efter en kortare eller längre tids placering, fylla en viktig funktion för att vidmakthålla positiva förändringar som skett under vårdtiden och förebygga återplacering.

4 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig och redaktionell ändring, 22 § andra stycket nuvarande LVU i den lydelse som träder i kraft den 1 juli 2015 (SFS 2015:82).

Bestämmelsen har kompletterats med beslut enligt 4 kap. 1 §, dvs. beslut om kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavarens samtycke. Vidare har behandlingsplan ersatts med genomförandeplan. Beteckningen ”genomförandeplan” är lämpligare för den del av insatsen som gäller särskilt kvalificerad kontaktperson, som inte i första hand har ett behandlande syfte.

5 §

Paragrafen motsvarar, med viss redaktionell ändring, 23 § nuvarande LVU.

I paragrafen har 22 § ersatts med 2 § eller 3 § och ansökan om vård ersatts med ansökan om vård enligt 5 kap.

6 §

Paragrafen, som är ny i förhållande till nuvarande LVU, redogör för vilka bestämmelser som gäller för innehåll och utformning av öppna insatser utan samtycke. Bestämmelsen innebär bl.a. att nämnden inte övertar vårdnadshavarens tillsyns- och uppsiktsansvar eller vårdnadshavarens bestämmanderätt efter ett beslut om öppna insatser utan samtycke.

5 kap. Vård utanför det egna hemmet

1 §

Paragrafen motsvarar med vissa redaktionella och språkliga ändringar samt en ändring i sak, 1 § andra och tredje styckena nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 7.11.8.

I första stycket har vård enligt denna lag ersatts med vård utanför det egna hemmet. Ändringen syftar till att göra bestämmelsen tydligare och innebär ingen ändring i sak. Den unge har ersatts med barnet. Dessutom har stycket kompletterats med tilllägget om det finns grundad anledning att anta att behövlig vård inte kan ges barnet med samtycke. Syftet är att, på ett tydligare sätt än i dag, markera att socialtjänsten och domstolarna måste bedöma om samtycket är allvarligt menat och att vården kan genomföras som planerat. Det innebär bl.a. att lagen kan tillämpas om det finns anledning att befara att ett lämnat samtycke kan komma att återkallas, om samtycket är villkorat, om samtycket inte avser hela den planerade vården eller om vårdnadshavaren befaras ingripa i vården på ett störande sätt. Lagen kan även tillämpas om det krävs för att säkerställa barnets behov av trygghet i placeringen vid våld eller andra övergrepp. Vidare kan bortses från samtycket i de situationer socialnämnden behöver kunna reglera föräldrarnas umgänge med barnet under vårdtiden.

Andra stycket motsvarar 1 § tredje stycket nuvarande LVU. Med någon annan vård avses sådan institutionell vård för vilken den unge kan omhändertas mot sin vilja, t.ex. vård enligt LVM, LPT eller kriminalvård.

2 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 2 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 7.11.2.

I paragrafen har skall ersatts med ska och den unge har ersatts med barnet.

Miljörekvisiten har behållits oförändrade i den nya lagen. Det innebär att vård ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas.

Även prognosrekvisitet har förts över oförändrat. Prognosrekvisitet innebär att socialtjänsten och domstolarna inte bara ska bedöma tidigare och aktuella förhållanden i barnets liv utan även bedöma vilken eller vilka risker barnet utsätts för om ett omhändertagande inte görs. Det är svårt att göra en prognos om ett enskilt barns risk att utvecklas ogynnsamt eller ta skada. Forskningen talar om sannolikheter – inte orsakssamband – vilket betyder att den inte kan ge någon säker vägledning om vilka individuella barn som på kort eller lång sikt kommer att fara illa. Riskbedömningen måste därför göras utifrån allvarlighetsgraden i det enskilda fallet och en prognosbedömning på gruppnivå.

3 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och vissa ändringar i sak, 3 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 7.11.3.

I paragrafen har skall ersatts med ska och den unge ersatts med barnet eller den unge.

Beteenderekvisitet missbruk av beroendeframkallande medel har ersatts med missbruk av alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel och dopningsmedel. Syftet är att dopningsmedel, till skillnad mot nuvarande LVU, ska omfattas av rekvisitet. I nuvarande LVU kan bruk av anabola steroider omfattas av rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende. Med alkohol avses sådana drycker som avses i alkohollagen (2010:1622). Med narkotika avses läkemedel och hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. Den fullständiga definitionen av narkotika finns i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64). Exempel på andra beroendeframkallande medel är vissa flyktiga lösningsmedel, såsom thinner och lim. Ett beroende-

framkallande medel kan också vara sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor under förutsättning att en sådan vara är beroendeframkallande. Det kan också dyka upp nya medel i framtiden som kan vara beroendeframkallande. När det gäller läkemedel och dopningsmedel omfattas alla sådana medel av paragrafen oavsett om de är beroendeframkallande eller inte. Vad som räknas som missbruk måste bestämmas utifrån vilket preparat det rör sig om, hur ofta och hur mycket den unge konsumerar och vilken påverkan bruket har på den unges hälsa eller utveckling. Barn och unga etablerar ett missbruk på kortare tid än vuxna och en beroendesituation utvecklas snabbare. Redan i utvecklingen mot en beroendesituation kan det ligga en fara för den unges hälsa och utveckling.

Rekvisitet brottslig verksamhet har behållits oförändrat i den nya lagen. Brottslig verksamhet kan åberopas även om barnet är under 15 år och alltså inte straffmyndig. Det handlar i de fallen om att det föreligger flera allvarliga polisanmälningar mot barnet.

Rekvisitet något annat socialt nedbrytande beteende har ändrats till något annat i sig självt socialt nedbrytande beteende. Tillägget i sig självt markerar att det är barnets eller den unges beteende i sig som ska vara avgörande för om vård ska beredas eller inte, oavsett vilka bakomliggande orsaker som kan finnas till beteendet. Rekvisitet är det mest vaga av de tre beteenderekvisiteten och ger utrymme för att kunna tillämpas i förhållande till ny kunskap om sociala problem och i fråga om nya grupper av barn och unga i utsatta situationer. Vilka nya socialt nedbrytande beteenden som kan vara aktuella i framtiden är svårt att förutsäga. Därför är det viktigt att rekvisitet ger utrymme för bedömningar av vårdbehov och risker i olika individuella situationer. Klart är att rekvisitet bl.a. omfattar barn och unga som uppvisar ett sexuellt riskbeteende t.ex. genom prostitution eller grooming, barn och unga som söker sig till eller befinner sig i riskfyllda miljöer eller önskar återvända till en miljö där han eller hon riskerar att utsättas för förtryck och våld. Rekvisitet kan även omfatta barn och unga som lever ett kringflackande (vagabonderande) liv, barn och unga med självskadande eller aggressivt utagerande beteende samt barn och unga med mycket omfattande skolfrånvaro (”hemmasittande ungdomar”) eller ett dataspelande som leder till social isolering.

Vid tillämpningen av rekvisitet ska det göras en sammantagen bedömning av de olika beteenden som barnet eller den unge uppvisar. Det bör påminnas om att beteendet även ska innebära en påtaglig risk för barnets eller den unges hälsa eller utveckling.

Prognosrekvisitet har förts över oförändrat, se kommentaren till 5 kap. 2 §.

4 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar samt ändringar i sak, 4 § nuvarande LVU och 5 kap. 1 § SoF. Övervägandena finns i avsnitt 9.16.4.

I första stycket har meningen beslut om vård med stöd av denna lag ändrats till beslut om vård utanför det egna hemmet. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

I andra stycket har skall ersatts med ska. Vidare har strecksatserna ändrats. Syftet med ändringen är att samordna bestämmelserna i LVU och SoF som delvis är överlappande. Bestämmelsen i SoF ska därmed upphöra att gälla. Strecksatserna motsvarar innehållet i de båda bestämmelserna med smärre språkliga förändringar. Dock står det inte längre att det i ansökan ska anges hur relevant information har lämnats till den unge och vilket slags information som lämnats. Den uppgiften ska framgå av utredningen enligt 11 kap. 1 § SoL men behöver inte redovisas i ansökan om vård.

Tredje stycket motsvarar med en språklig ändring 5 kap. 1 § SoF. Skall har ersatts med ska.

5 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och vissa ändringar i sak, 5 § och 10 § första stycket nuvarande LVU.

Första stycket motsvarar 5 § nuvarande LVU. Andra stycket motsvarar 10 § första stycket nuvarande LVU men reglerar enbart när vården ska anses påbörjad vid ett beslut om vård enligt detta kapitel. När vården ska anses påbörjad vid ett beslut om omedelbart omhändertagande regleras i 7 kap. 5 §. Skall har ersatts med ska och den unge har ersatts med barnet eller den unge.

6 §

Paragrafen, motsvarar, efter vissa redaktionella ändringar, 10 § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har 11–20 §§ ersatts med 2, 3, 6 och 13 kapitlet. Bestämmelsen klargör bl.a. att nämnden övertar vårdnadshavarens uppsiktsansvar. Nämnden övertar även vårdnadshavarens bestämmanderätt i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Om barnet eller den unge placeras på ett särskilt ungdomshem kan även beslutas om skyddsåtgärder under de förutsättningar som anges i kap. 13.

6 kap. Socialnämndens ansvar vid vård utanför det egna hemmet

1 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar, 11 § första stycket nuvarande LVU.

I första stycket har skall ersatts med ska och den unge ersatts med barnet eller den unge.

I andra stycket har skall ersatts med ska och den unge ersatts med barnet eller den unge. Vidare har 12 § första stycket ersatts med 13 kap. 1 §.

2 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 11 § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har nämnden ersatts med socialnämnden. Vidare har skall ersatts med ska. Meningen vård med stöd av denna lag har ersatts med vård enligt 5 kap. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

3 §

Paragrafen motsvarar med vissa språkliga och redaktionella ändringar 11 § tredje stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har nämnden ersatts med socialnämnden, första eller andra stycket har ersatts med 1 eller 2 § och skall har ersatts med ska.

4 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 11 § fjärde stycket nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 14.11.2 och 14.11.3.

I första stycket har den unge ersatts med barnet. Vidare har meningen den åt vilken nämnden har uppdragit vården tagits bort. Ändringen innebär att socialnämnden ensam övertar vårdnadshavarens rätt att bestämma om barnets personliga förhållanden för att kunna genomföra vården. Skälet är att tydliggöra vem som bestämmer i olika frågor under tvångsvården. Att nämnden ensam övertar bestämmanderätten är en logisk konsekvens av att nämnden har det yttersta ansvaret för att barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § FB tillgodoses, se kommentaren till 6 kap. 5 §.

Dessutom har meningen formulerats om så att det framgår att socialnämnden övertar vårdnadshavarens bestämmanderätt över barnet i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Syftet är att tydliggöra att vårdnadshavarens bestämmanderätt enligt FB övergår på socialnämnden under vårdtiden. Det innebär bl.a. att socialnämnden bestämmer om medicinsk vård och behandling (inklusive vaccinationer), kompletterande insatser som ges med stöd av SoL och LSS, val av förskola och skola, umgänge med syskon och andra närstående, resor och anställningar. Andra delen i meningen, dvs. i den utsträckning som behövs för att genomföra vården har behållits oförändrad. Meningen markerar att föräldrarna inte ska fråntas allt sitt inflytande över barnet under vårdtiden. Vårdnadshavarna, liksom barnet eller den unge själv, bör så långt möjligt vara delaktiga i vården och deras inställning i olika frågor ska så långt möjligt inhämtas och respekteras. Vårdnadshavarens grundläggande värderingar i fråga om religion, människosyn, livsvärden m.m. bör så långt som möjligt respekteras i samband med nämndens beslut som gäller barnet. Vårdnadshavarens inställning kan dock frångås om vården kräver det. Möjligheterna att samråda på ett fruktbart sätt kan ibland vara begränsade t.ex. när vårdnadshavaren inte har förmåga eller vill vara fortsatt engagerad eller tidvis, på grund av missbruk eller psykisk sjukdom, inte är tillgänglig för kontakt. Det kan också finnas konflikter som försvårar samarbetet. Även om nämnden i en viss fråga skulle behöva frångå vårdnadshavarens inställning ska vårdnadshavaren informeras.

Barnets med- och självbestämmanderätt måste bedömas utifrån frågans art och komplexitet samt beslutets konsekvenser i förhållande till barnets ålder och utveckling.

Genom beslutet om placering får sedan nämnden överlåta delar av sin bestämmanderätt till den som ska utöva den faktiska vården om barnet. Det gäller framför allt frågor om den dagliga omsorgen om barnet, dvs. frågor om mat- och sovtider, tider för läxläsning, tider för när man ska vara hemma på kvällen, hygienrutiner samt användande av mobiltelefon och dator. Det är dock viktigt att även klargöra vem som får bestämma om mer ingripande åtgärder, t.ex. medicinska åtgärder och vem skolan ska kontakta när det gäller olika frågor, t.ex. föräldramöten, utvecklingssamtal, skolval och åtgärdsprogram. Som framgår av Socialstyrelsens och Skolverkets gemensamma vägledning om placerade barns skolgång och hälsa är det lämpligt att genomförandeplanen beskriver hur ansvarsfördelningen och bestämmanderätten om barnet ska fördelas under placeringen. I genomförandeplanen kan även erinras om att familjehemsföräldrar och HVB-personal har samma skyldighet som vårdnadshavarna att, i takt med barnets stigande ålder och utveckling, ta hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

Andra stycket i paragrafen är nytt. Tillämpningsområdet för nuvarande 11 § LVU är inte begränsad till barn utan gäller även unga till och med 20 år som vårdas med stöd av 3 § nuvarande LVU. Socialnämndens bestämmanderätt går alltså i det avseendet längre än vårdnadshavarens eftersom vårdnadshavarens ansvar och bestämmanderätt över barnet upphör när barnet fyller 18 år (6 kap. 2 § FB). Genom andra stycket tydliggörs att för unga över 18 år bestämmer nämnden om den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården.

5 § Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och en ändring i sak, 11 § fjärde och femte stycket nuvarande LVU.

Övervägandena finns i avsnitt 14.11.2.

I paragrafen har nämnden ersatts med socialnämnden och den unge har ersatts med barnet. Bestämmelsen stadgar att nämnden under vårdtiden har samma ansvar som vårdnadshavaren för att den barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § FB tillgodoses. Det innebär att nämnden under vårdtiden ansvarar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets rätt till om-

vårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosett. Nämnden ansvarar även för att barnet behandlas med aktning för sin person och egenart och inte utsätts för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling under vårdtiden. Bestämmelsen syftar till att tydligt markera att barnets rättigheter enligt FB även ska respekteras när barnet befinner sig i samhällets vård. Av förarbetena till 6 kap. 1 § FB framgår att i rätten till omvårdnad ingår även rätten för barnet att få sina psykiska behov tillgodosedda. I barnets rätt till trygghet ligger bl.a. att få leva i ett stabilt förhållande och att ha någon att lita på. Till en god omvårdnad och fostran hör att barnet får känna att det behövs och att barnet får pröva sin förmåga och utveckla sina inneboende resurser för att efter hand frigöra sig från sitt beroende av vårdnadshavarna. I en god fostran ligger också att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar.

Den andra meningen motsvarar, med viss språklig ändring och en ändring i sak, 11 § fjärde stycket nuvarande LVU. Meningen reglerar enbart uppsiktsplikten över barnet. Nämndens bestämmanderätt regleras i 6 kap. 4 §. Vidare har den unge ersatts med barnet.

6 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och en ändring i sak, 14 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.4.

I första stycket har den unge ersatts med barnet. I syfte att stärka barnrättsperspektivet i lagen har bestämmelsen formulerats om. Nuvarande bestämmelse stadgar att socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses. Enligt den nya bestämmelsen har socialnämnden ett ansvar för att barnet ges möjlighet till umgänge. Vidare har stycket kompletterats med ett ansvar för socialnämnden att även se till att barnet ges möjlighet till umgänge med syskon och andra närstående. Ändringen syftar till att bättre stämma överens med barnkonventionen. I artikel 9 i barnkonventionen anges att konventionsstaterna ska respektera rätten för det barn som är skiljt från den ena eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då det strider mot barnets bästa. I barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 3 står att i bevarandet av familjemiljön ingår att bevara barnets band i

vidare bemärkelse. Det gäller band med släkten, till exempelvis far- och morföräldrar, far- och morbröder, fastrar och mostrar, men också vänner, skola och den bredare sociala miljön.5 Enligt andra stycket kan barnets rätt till kontakt med vårdnadshavare och föräldrar begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården. Om det behövs får socialnämnden även begränsa barnets kontakt med syskon och andra närstående med stöd av sin allmänna befogenhet enligt 6 kap. 4 § att bestämma om barnets personliga förhållanden under vårdtiden.

I andra stycket har den unge ersatts med barnet och skall har ersatts med ska.

I tredje stycket har skall ersatts med ska.

7 kap. Omedelbart omhändertagande

1 §

Paragrafen motsvarar, efter viss språklig ändring, 6 § första stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska och den unge har ersatts med barnet eller den unge. Vidare har meningen vård med stöd av denna lag ersatts med vård enligt 5 kap. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

2 §

Paragrafen motsvarar, efter viss språklig ändring, 6 § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska.

3 §

Paragrafen motsvarar, efter viss språklig ändring, 6 § tredje stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska och den unge har ersatts med barnet eller den unge. Vidare har meningen vård med stöd av lagen ersatts med vård med stöd av 5 kap. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

5 BO (2014c).

4 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 8.11.2.

Paragrafen innebär vissa krav på hur ett beslut om omedelbart omhändertagande ska vara utformat. Beslutet ska ange huruvida omhändertagandet har föranletts av sådana omständigheter som avses i 5 kap. 2 eller 3 § eller om det grundas på omständigheter i båda dessa paragrafer. Det är viktigt för såväl barnet eller den unge som för dennes vårdnadshavare att det framgår av beslutet om det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § eller omständigheter i båda dessa paragrafer.

5 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och en ändring i sak, 10 § första stycket nuvarande LVU.

Paragrafen reglerar enbart när vården ska anses påbörjad vid ett beslut om omedelbart omhändertagande. När vården ska anses påbörjad vid ett beslut om vård utanför det egna hemmet regleras i 5 kap. 5 § andra stycket. I paragrafen har skall ersatts med ska och den unge har ersatts med barnet eller den unge.

6 §

Paragrafen motsvarar, efter vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 7 § första stycket nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 8.11.4.

I paragrafen har skall ersatts med ska. Vidare har meningen om att beslutet ska underställas förvaltningsrätten inom en vecka ändrats till att beslutet ska underställas utan dröjsmål och senast inom en vecka. Syftet är att betona att socialnämnden inte får avvakta med att sända in beslutet till förvaltningsrätten för att komplettera underlaget för beslutet. Med utan dröjsmål avses snabbast möjliga handläggning med hänsyn till de föreliggande omständigheterna. Underställningen ska ske så snart det över huvud taget går. I allmänhet kan själva beslutet om omhändertagande ges in till förvaltningsrätten samma dag som beslutet fattas eller dagen därpå. I andra meningen har jämte ersatts med och.

7 §

Paragrafen motsvarar, efter vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 7 § andra stycket nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 8.11.5.

I paragrafen har skall ersatts med ska. Vidare har jämte handlingarna tagits bort. Enligt 7 § andra stycket nuvarande LVU räknas tidsfristen från tidpunkten för en eventuell komplettering av beslutet. Ändringen innebär att veckofristen räknas från den dag då socialnämndens beslut kom in till rätten och inte från tidpunkten för en eventuell komplettering.

8 §

Paragrafen motsvarar, med viss redaktionell och språklig ändring, 7 § fjärde stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har meningen bestämmelserna i första-tredje styckena ersatts med bestämmelserna i 6 och 7 §§. Vidare har meningen vård med stöd av lagen ersatts med vård med stöd av 5 kap. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

9 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 8 § nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska och den unge ersatts med barnet eller den unge. Vidare har meningen vård med stöd av denna lag ersatts med vård med stöd av 5 kap. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

10 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar, 7 § tredje stycket och 9 § första stycket nuvarande LVU.

Punkten 1 motsvarar med vissa språkliga och redaktionella ändringar, 7 § tredje stycket nuvarande LVU.

Punkten 2 motsvarar med viss redaktionell ändring punkten 1 i 9 § första stycket nuvarande LVU. 8 § har ersatts med 9 §. Vidare har ansökan om vård ersatts med ansökan om vård enligt 5 kap. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

Punkten 3 motsvarar punkten 2 i 9 § första stycket nuvarande LVU.

11 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 9 § tredje stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska.

12 §

Paragrafen motsvarar med viss språklig ändring 9 § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge.

13 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 8.11.8.

Paragrafen ger socialnämnder och domstolar en möjlighet att fatta ett beslut om omedelbart omhändertagande trots att den fortsatta vården inte ska beslutas och ges i Sverige. Den nya bestämmelsen möjliggör således ett sådant interimistiskt beslut som avses i artikel 20 i rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000 (Bryssel II-förordningen).

Av andra stycket följer att socialnämndens beslut enligt den nya bestämmelsen, ska underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Därvid ska beslutet och handlingarna i ärendet tillställas rätten. Förvaltningsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet kom in till rätten.

14 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 8.11.8.

Paragrafen reglerar när ett beslut enligt 7 kap. 13 § ska upphöra att gälla. Beslutet ska upphöra att gälla när socialnämnden beslutar att det ska upphöra eller när en behörig domstol i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen har prövat målet i sak. Socialnämnden ska hålla sig underrättad om handläggningen av målet i sak i den behöriga domstolen.

15 §

Paragrafen, motsvarar, efter vissa redaktionella ändringar, 10 § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har 11–20 §§ ersatts med 2, 3, 6 och 13 kapitlet. Paragrafen redogör för vilka bestämmelser som gäller för vårdens innehåll och utformning under ett beslut om omedelbart omhändertagande. Bestämmelsen klargör bl.a. att nämnden övertar vårdnadshavarens uppsiktsansvar samt vårdnadshavarens bestämmanderätt i den utsträckning det behövs för att genomföra vården.

För att kunna tillförsäkra barn och unga nödvändigt skydd måste det vara möjligt att även under tiden för ett omedelbart omhändertagande kunna besluta om placering på låsbar enhet eller andra skyddsåtgärder. Hänvisningen till föreskrifterna i 13 kap. innebär att om nämnden har beslutat om ett omedelbart omhändertagande på grund av förhållanden i hemmet (miljöfallen) får socialnämnden besluta, förutom hur vården ska ordnas, om umgängesbegränsningar eller att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare. Om barnet eller den unge placeras på ett särskilt ungdomshem gäller även bestämmelsen om möjligheten till kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Om beslutet om omedelbart omhändertagande föranleds av omständigheter som är hänförliga till barnets eller den unges eget beteende (beteendefallen) får även övriga bestämmelser om skyddsåtgärder tillämpas.

I det stadiet då ett beslut om omedelbart omhändertagande fattas, vet socialnämnden inte alltid på vilken grund sannolikheten vilar. Avsikten med omhändertagandet kan ibland vara just att utreda vilken av grunderna som kan komma i fråga. Socialnämnden kan därför ibland besluta om ett omedelbart omhändertagande med stöd av omständigheter som avses i både 5 kap. 2 och 3 §§. Även i de fallen är bestämmelserna om skyddsåtgärder tillämpliga.

8 kap. Stöd till vårdnadshavare

1 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 12.9.5.

I första stycket erinras om 6 kap. 7 § 4 SoL som stadgar att socialnämnden ska lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Andra stycket, som är nytt, preciserar inriktningen på detta stöd och kravet på motiverande insatser när barnet placerats med stöd av 5 kap. 2 §. Syftet är att betona att behovet av stöd är särskilt stort när det gäller föräldrar vars barn tvångsomhändertagits på grund av hemförhållandena. Socialnämnden måste i dessa situationer aktivt erbjuda stödet, eftersom föräldrar i denna situation tenderar att dra sig undan eller vara fientligt inställda till socialtjänst och familjehem. Stödet ska underlätta vårdnadshavarens delaktighet i vården och samarbetet med andra vuxna kring barnet samt bidra till att kontakten med barnet blir så positiv som möjligt. För barnets välbefinnande är det ofta avgörande att föräldrarna kan acceptera placeringen och att familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar kan samarbeta. Oavsett om det blir aktuellt med återförening eller inte bör föräldrarna få hjälp med att förstå att de kan bygga och behålla en bra relation till sitt barn livet ut. Vårdnadshavaren ska också kunna få stöd i olika myndighetskontakter och informeras om sina rättigheter.

När det gäller individuellt stöd visar erfarenheter att det är en fördel om stödet ges av en enhet eller person som är fristående från handläggningen av själva ärendet. Det är viktigt att den som ger stödet är kvalificerad för uppgiften och är väl insatt i förutsättningarna för socialtjänstens arbete. Socialtjänsten kan använda sig av befintliga öppenvårdsresurser i kommuner. Stödet kan också ges i form av kontaktperson, särskilt lämpad för uppgiften, eller genom samarbete med en frivilligorganisation. Stödet kan ges som service, dvs. den behöver inte ges som en behovsprövad biståndsinsats.

För föräldrar som inte längre befinner sig i en akut kris kan gruppverksamhet där man kan få del av andras erfarenheter vara en bra stödjande insats.

9 kap. Socialnämndens ansvar att följa och ompröva vården

1 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella och språkliga ändringar samt en ändring i sak, 22 § tredje stycket nuvarande LVU i den lydelse som träder i kraft den 1 juli 2015 (SFS 2015:82). Övervägandena finns i avsnitt 6.7.3.

I första stycket har hänvisningen till bestämmelserna i 13 § första och tredje styckena samt 21 § första och tredje styckena ersatts med att socialnämnden minst en gång var sjätte månad ska pröva om ett beslut enligt 1, 2 eller 3 § fortfarande behövs. Det innebär att även den nya bestämmelsen om socialnämndens möjlighet att besluta om kontaktperson för barn under 15 år utan vårdnadshavarens samtycke ska omprövas var sjätte månad. Att öppna insatser utan samtycke ska upphöra när de inte längre behövs framgår av 11 kap. 1 §.

I andra stycket har 13 § tredje stycket ersatts med prövning enligt första stycket. Ändringen är enbart redaktionell och innebär ingen ändring i sak. Vidare har skall ersatts med ska.

2 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och en ändring i sak, 13 a § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 5.8.7.

I första stycket har skall ersatts med ska. Vidare har den som får vård med stöd av denna lag ersatts med den som får vård utanför det egna hemmet. Ändringen syftar till att göra lagen tydligare.

I andra stycket har skall ersatts med ska och den unge ersatts med barnet eller den unge. Vidare har punkten 4 kompletterats med god man enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. För ensamkommande barn som kommer till Sverige ska en god man enligt lagen om god man för ensamkommande barn förordnas av överförmyndaren. Gode mannens uppdrag är att vara i vårdnadshavares och förmyndares ställe. Det betyder att den gode mannen har rätt och skyldighet att bestämma i alla frågor som rör barnets angelägenheter, personliga såväl som ekonomiska och rättsliga. Han eller hon ska se till att barnet får omvårdnad, trygghet och en god fostran. Likaså ska han eller hon säkerställa att barnet får den tillsyn som behövs samt bevaka att försörjnings- och utbildningsfrågorna får en tillfredsställande lösning. Vid social-

nämndens uppföljning av en placering av ett ensamkommande barn ska nämnden således samtala med barnets gode man enligt lagen om god man för ensamkommande barn.

I tredje stycket har skall ersatts med ska.

3 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella och språkliga ändringar samt en ändring i sak, 13 § första stycket nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 13.18.4.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet och 2 § ersatts med 5 kap. 2 §. Vidare har kravet på socialnämnden att överväga om vården fortfarande behövs ersatts med en informationsskyldighet till nämnden. Enligt bestämmelsen ska barnets särskilt utsedda socialsekreterare som avses i 6 kap. 7 c § SoL minst en gång var sjätte månad rapportera till socialnämnden om hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarens förhållanden utvecklar sig och, om vården ska fortsätta, hur den bör inriktas och utformas. Genom att ersätta ordet överväga med rapportera tydliggörs att nämnden inte vid detta tillfälle ska göra någon prövning i ärendet. Det finns dock inget som hindrar att nämnden med anledning av informationen tar initiativ till utredning om att vården ska upphöra eller någon annan förändring av vården. Att vården ska upphöra när den inte längre behövs framgår av 11 kap. 1 §.

4 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar, 13 § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge och 3 § ersatts med 5 kap. 3 §.

10 kap. Vårdnadsöverflyttning

1 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och en ändring i sak, 13 § tredje stycket nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 13.18.8.

Första stycket stadgar att en vårdnadsöverflyttning ska övervägas när barnet har varit placerat i samma familjehem i tre år.

Stycket har kompletterats med en ny mening som förtydligar att frågan om vårdnadsöverflyttning därefter ska övervägas årligen i samband med rapporteringen till nämnden. Vidare har den unge ersatts med barnet.

Andra stycket är nytt. Enligt 6 kap. 8 § FB ska en vårdnadsöverflyttning göras när det är uppenbart bäst för barnet. Det nya stycket tydliggör vilka faktorer som socialnämnden särskilt ska ta hänsyn till vid övervägande av om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning. Med ordet särskilt markeras att uppräkningen inte är uttömmande. Barnets och familjehemsföräldrarnas inställning ska beaktas liksom barnets relation till familjehemsföräldrarna och deras förmåga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt. Familjehemsföräldrarna ska önska att bli vårdnadshavare för barnet och stort avseende ska fästas vid barnets egen inställning. Vid bedömningen ska även hänsyn tas till familjehemsföräldrarnas inställning till och förmåga att tillgodose barnets behov av kontakt med föräldrar och andra närstående. Det är viktigt att socialnämnden överväger hur en vårdnadsöverflyttning påverkar barnets kontakt med sin ursprungsfamilj på längre sikt. Detta beror ofta på familjehemsföräldrarnas inställning och hur de på olika sätt tar ansvar för och möjliggör denna kontakt. Att barnet och föräldrarna har ett fungerande umgänge ska inte vara ett hinder för en vårdnadsöverflyttning.

11 kap. Upphörande av vård

1 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar samt en ändring i sak, 21 § första meningen i första stycket och andra och tredje styckena i nuvarande LVU samt 22 § tredje stycket nuvarande LVU i den lydelse som träder i kraft den 1 juli 2015 (SFS 2015:82).

I första stycket har skall ersatts med ska. I andra stycket har 2 § ersatts med 5 kap. 2 §, skall ersatts med ska och den unge ersatts med barnet. Vidare har beslut om öppna insatser enligt 4 kap. 1 § lagts till. Det innebär att beslut om kontaktperson till ett barn under 15 år utan vårdnadshavarens samtycke senast ska upphöra när barnet fyller 18 år. I regel bör

dock insatsen ha ersatts med en öppen insats enligt 3 kap. 6 a § SoL efter det att barnet har fyllt 15 år om det fortfarande finns behov av insatsen.

I tredje stycket har 3 § ersatts med 4 kap. 2 och 3 §§ och 5 kap. 3 §. Det innebär att även öppna insatser utan samtycke anges. Vidare har skall ersatts med ska.

2 §

Paragrafen är ny. Övervägandena finns i avsnitt 13.18.6.

Paragrafen innebär att vid prövning av om vård i familjehem enligt 5 kap. 2 § ska upphöra ska barnets bästa vara avgörande. Prövningen av om vården i dessa situationer ska upphöra ska således göras i två steg. Först ska en prövning göras enligt 11 kap. 1 §, dvs. en bedömning av om vårdbehovet kvarstår eller inte relaterat till de ursprungliga skälen för vården utanför det egna hemmet. Om en förbättring av vårdnadshavarens förhållanden har skett ska det bedömas om förbättringen är tillräckligt stabil och om vårdnadshavaren har en tillräcklig omsorgsförmåga. I ett andra steg ska sedan 11 kap. 2 § prövas, dvs. om det är till barnets bästa att vården upphör. Det innebär att även om vårdnadshavaren kan erbjuda stabila hemförhållanden och har en tillräckligt god omsorgsförmåga ska en prövning göras av om det är till barnets bästa att vården upphör. Barnets bästa ska således prövas som ett självständigt rekvisit.

I andra meningen anges några omständigheter som ska tillmätas särskild vikt vid bedömningen av om det är till barnets bästa att vården upphör. Uppräkningen är inte uttömmande. Vid bedömningen av om det är till barnets bästa att återförenas med sin ursprungsfamilj är barnets inställning en avgörande faktor. Att barnet har en stark känslomässig förankring i sitt familjehem och vill vara kvar är en grundläggande förutsättning för att pröva om vården bör fortsätta trots att de ursprungliga skälen för omhändertagandet inte gäller. Andra viktiga faktorer vid bedömningen är barnets ålder vid placeringen i det aktuella familjehemmet och hur länge barnet vistats där. Med tidig ålder avses i detta sammanhang att barnet placerats under de första tre åren. Med långvarig vård menas vård som överstiger fem år. Barnets umgänge och relation till vårdnadshavarna har självfallet en stor betydelse i sammanhanget. Om föräldrarna fortsatt att vara viktiga personer för barnet

under vårdtiden är förutsättningarna större att kunna genomföra en hemflyttning. Barnets relation till familjehemsföräldrarna är av stor betydelse men även barnets förankring i sin nuvarande sociala miljö har betydelse för bedömningen. Det handlar t.ex. om hur det fungerar i skolan, med kamrater och fritidsaktiveteter.

3 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 13.18.5.

Första stycket reglerar parternas rätt att begära att vård utanför det egna hemmet ska upphöra.

Andra stycket innebär en begränsning av vårdnadshavarens rätt att begära att vård utanför det egna hemmet med stöd av 5 kap. 2 § ska upphöra (hemtagningsbegäran). Enligt bestämmelsen behöver en sådan begäran inte prövas av socialnämnden om frågan om vård har prövats av nämnden eller förvaltningsdomstolen de senaste tolv månaderna. Bestämmelsen innebär inte att nämnden är förhindrad att pröva frågan trots att ett år ännu inte har förflutit.

4 §

Paragrafen motsvarar, med en språklig ändring och en ändring i sak, 21 § första stycket andra meningen nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 13.18.6.

I första stycket har skall ersatts med ska och den unge ersatts med barnet. Vidare har vård med stöd av denna lag ersatts med vård enligt 5 kap. Ändringen syftar till att göra bestämmelsen tydligare och innebär ingen ändring i sak.

Andra stycket är nytt och innebär att socialnämnden får begära att verkställigheten av rättens beslut om att vården ska upphöra ska senareläggas för att kunna genomföra en planerad successiv hemflyttning. Syftet med bestämmelsen är att möjliggöra en återförening utifrån barnets behov.

12 kap. Flyttningsförbud

1 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 24 § nuvarande LVU.

I paragrafen har underårig ersatts med barn.

2 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 25 § första meningen nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge.

3 §

Paragrafen, motsvarar med viss språklig ändring, 26 § nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska.

4 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 27 § första stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har den unges ersatts med barnets eller den unges.

5 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 25 § andra meningen och 27 § andra stycket nuvarande LVU.

I andra stycket har skall ersatts med ska.

6 §

Paragrafen motsvarar 27 § tredje stycket nuvarande LVU.

7 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig och redaktionell ändring, 28 § nuvarande LVU.

I första stycket har skall ersatts med ska. Vidare har hänvisningen till 7 § första–tredje styckena ersatts med vilka tidsfrister som gäller. Ett beslut om tillfälligt flyttningsförbud ska underställas förvaltningsrätten utan dröjsmål och senast inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Därvid ska beslutet och handlingarna i ärendet tillställas rätten. Förvaltningsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet kom in till rätten. Syftet är att göra lagtexten tydligare.

8 §

Paragrafen, motsvarar med viss språklig ändring, 29 § nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska.

9 § Paragrafen, motsvarar med viss redaktionell och språklig ändring, 28 § andra meningen och 30 § nuvarande LVU.

Punkten 1 motsvarar hänvisningen i 28 § till 7 § tredje stycket. Punkten 2 motsvarar punkten 1 i 30 § nuvarande LVU. 29 § har ersatts med 8 §.

Punkten 3 motsvarar punkten 2 i 30 § nuvarande LVU.

10 §

Paragrafen, motsvarar med viss språklig ändring, 30 § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska.

11 §

Paragrafen, motsvarar med viss språklig ändring, 31 § nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska och den unge ersatts med barnet.

13 kap. Särskilda ungdomshem och skyddsåtgärder

1 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella och språkliga ändringar samt en ändring i sak, 12 § första och andra styckena nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.2.

I första stycket har unga ersatts med barn och unga och 3 § har ersatts med 5 kap. 3 §.

I andra stycket har unga ersatts med barn och unga. Vidare har stycket kompletterats med att SiS omedelbart ska anvisa plats i ett särskilt ungdomshem. Syftet med ändringen är att ytterligare markera det skyndsamhetskrav som gäller för en platsanvisning. SiS har ett ansvar för att tillgodose samhällets behov av låsta vårdplatser för barn och unga och utgångspunkten måste därför vara att SiS i en akut situation ska anvisa en plats omedelbart.

2 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.3.

Syftet med bestämmelsen är att ange ramen för den särskilda tillsyn som kännetecknar de statliga ungdomshemmen, dvs. möjligheten att besluta om vissa tvångsåtgärder. I senare bestämmelser i samma kapitel ges närmare regler för var och en av dessa åtgärder.

I nuvarande LVU används begreppet särskilda befogenheter som ett samlingsnamn för de tvångsåtgärder som får vidtas på SiS särskilda ungdomshem. I syfte att stärka barnperspektivet i lagen har begreppet särskilda befogenheter ersatts med skyddsåtgärder. Begreppet skyddsåtgärder utgår från barnets eller den unges perspektiv till skillnad mot särskilda befogenheter som utgår från personalens rätt att ta till vissa tvångsåtgärder. Skyddsåtgärder signalerar att åtgärderna ska vidtas för att hindra barnet eller den unge från att skada sig själv eller andra och säkerställa syftet med vården.

Av andra stycket framgår att endast de skyddsåtgärder som anges i lagen är tillåtna. Syftet är att öka tydligheten och förutsägbarheten för barn och unga.

3 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och en ändring i sak, 20 a § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.4.

Proportionalitetsprincipen infördes 2005 och placerades då efter de bestämmelser som reglerar de särskilda befogenheterna. Genom att flytta fram bestämmelsen i kapitlet ges principen en mer framträdande placering.

I första stycket har tvångsåtgärder ersatts med skyddsåtgärder och skall ersatts med ska. Vidare har paragrafhänvisningarna ändrats till 5–16, 18 och 20. Det innebär att proportionalitetsprincipen, liksom i dag, inte gäller omhändertagande av sådan egendom som avses i 4 §. Detta följer av att omhändertagande av sådan egendom är obligatorisk. Ändringarna innebär ingen förändring i sak.

Andra stycket, som är nytt, konkretiserar proportionalitetsprincipen och syftar till att tydligare markera en restriktiv användning av skyddsåtgärder.

4 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar samt en ändring i sak, 16 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.5.

I första stycket har meningen den som omfattas av bestämmelserna i 15 § ersatts med den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem. Syftet är att utvidga bestämmelsen till att gälla generellt för alla som vårdas på ett särskilt ungdomshem. För att ha möjlighet till framgång i vården är det väsentligt att reglerna om innehav av berusningsmedel gäller lika för alla. Ändringen medför ingen förändring i praktiken eftersom SiS med stöd av nuvarande 18 § LVU redan i dag har beslutat om förbud mot berusningsmedel på alla sina hem.

I andra stycket har den unge ersatts med barnet eller den unge. Vidare har ordningen vid hemmet ersatts med säkerheten vid hemmet. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och innebär ingen ändring i sak.

5 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig och redaktionell ändring samt en ändring i sak, 20 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.7 och 17.6.8.

I paragrafen har 16 eller 19 § tagits bort. Syftet är att paragrafen ska gälla i alla de situationer då egendom omhändertagits. Vidare har hem för särskilt noggrann tillsyn ersatt av särskilt ungdomshem. Syftet är att göra lagen mer tydlig och pedagogisk och innebär ingen ändring i sak

6 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella ändringar och en ändring i sak, 17 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.6.

I första stycket har den som omfattas av bestämmelserna i 15 § tagits bort. Syftet är att bestämmelsen ska gälla för samtliga som vistas på institutionen. För att kunna garantera en drogfri och trygg miljö på de särskilda ungdomshemmen är det väsentligt att samma regler om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning gäller för alla som vistas där. Ändringen medför ingen förändring i praktiken eftersom SiS med stöd av nuvarande 18 § LVU redan i dag tillämpar

nuvarande bestämmelse på alla sina ungdomshem. Precis som i dag ska kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning få göras vid behov vid ankomst till hemmet och vid misstanke under vistelsen vid hemmet. Vidare har den unge ersatts med barnet eller den unge.

Tredje stycket är nytt och innebär ett krav på att en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning endast ska få genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen, under förutsättning att barnet eller den unge inte uttryckligen undanber sig det. Syftet är att öka förutsättningarna för ett enhetligt tillvägagångssätt.

Även fjärde stycket är nytt och innebär att barnet eller den unge ska tillfrågas om han eller hon önskar att någon viss person genomför eller närvarar vid kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen. Om det inte föreligger särskilda skäl ska barnets eller den unges önskemål tillmötesgås. Särskilda skäl mot att tillmötesgå barnets eller den unges önskemål kan t.ex. vara en flicka som utsatts för sexuella övergrepp eller ägnat sig åt prostitution och särskilt önskar manlig personal. Det kan även föreligga hinder av praktiska skäl t.ex. att den personal som barnet eller den unge önskar inte är i tjänst eller är upptagen på annat håll.

I enlighet med proportionalitetsprincipen ska ett beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning alltid föregås av en bedömning av om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga, t.ex. om barnet eller den unge genom samtal kan förmås att frivilligt lämna ifrån sig ett misstänkt föremål. I samband med att beslut fattas om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning ska barnet eller den unge underrättas om beslutet och om skälen till beslutet. Av journalen bör namnen på den personal som medverkat vid kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen framgå. Vidare bör det framgå om barnet eller den unge haft några särskilda önskemål och hur dessa i så fall beaktats.

Om förbjuden egendom påträffas ska ett särskilt beslut fattas om att omhänderta egendomen. Av journalen ska det framgå vad som har omhändertagits.

Beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning ska, till skillnad mot i dag, få överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 2 §.

7 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.7.

Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar som visitation av barnets eller den unges bostadsrum får göras. I dag ses rumsvisitationer som ett löpande inslag i vården som inte behöver dokumenteras i form av särskilda beslut. Enligt den nya bestämmelsen får barnets eller den unges bostadsrum eller andra slutna förvaringsställen som barnet eller den unge disponerar, t.ex. kläd- eller värdeskåp, visiteras om det finns en misstanke om att barnet eller den unge innehar något som han eller hon inte får ha där. Bestämmelsen får tillämpas för alla som vistas på ett särskilt ungdomshem.

Enligt andra stycket ska en rumsvisitation genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid en rumsvisitation. Syftet är att understryka vikten av att omfattningen av en rumsvisitation alltid avgränsas med hänsyn till vad som eftersöks. Att all den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas innebär att personalen ska hålla sig till syftet med rumsvisitationen och att inte gå igenom personliga tillhörigheter om det inte är nödvändigt, t.ex. personliga foton eller brev. Omfattningen av en rumsvisitation måste alltid avgränsas med hänsyn till vad som eftersöks.

Enligt tredje stycket ska barnet eller den unge erbjudas att närvara vid en visitation av bostadsrummet. Om särskilda skäl föreligger ska dock en visitation av ett bostadsrum kunna genomföras även om barnet eller den unge inte är närvarande. Särskilda skäl kan t.ex. vara att barnet eller den unge inte befinner sig på ungdomshemmet i samband med att rumsvisitationen behöver genomföras.

I enlighet med proportionalitetsprincipen ska ett beslut om rumsvisitation alltid föregås av en bedömning av om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga. I samband med att beslut fattas om rumsvisitation ska barnet eller den unge underrättas om beslutet och om skälen till beslutet. Namnen på den personal som medverkat vid rumsvisitationen bör framgå av barnets eller den unges journal. Vidare bör det framgå om barnet eller den unge har

erbjudits att närvara eller om det förelegat särskilda skäl för att genomföra rumsvisitationen utan att han eller hon varit närvarande.

Beslut om rumsvisitation ska få överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 2 §.

8 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.8.

Bestämmelsen innebär att SiS får besluta om skyddsvisitationer i vissa särskilt angivna situationer. Med skyddsvisitation avses en lindrigare form av kroppsvisitation i form av att personal känner utanpå den unges kläder eller med hjälp av metalldetektor kontrollerar att han eller hon inte bär med sig något otillåtet. Skyddsvisitationer kan behöva genomföras när barnet eller den unge kommer till avdelningen efter att ha varit i t.ex. snickeriet, hobbyrummet, verkstaden, matsalen eller på en annan avdelning. Syftet är att säkerställa att inte något farligt föremål som barnet eller den unge kan använda för att skada sig själv eller någon annan kommer in på avdelningen.

Det behöver inte finnas någon misstanke om att barnet eller den unge har med sig något farligt föremål. Bestämmelsen får tillämpas för alla som vistas på ett särskilt ungdomshem.

Behovet av att genomföra en skyddsvisitation kan uppstå på flera ställen och vid olika tillfällen. Bestämmelsen innebär att SiS centralt får besluta för varje institution i vilka situationer skyddsvisitationer får göras. Det finns inget krav på att det ska fattas individuella beslut om skyddsvisitation eftersom ett sådant krav skulle leda till en omfattande administration för institutionerna. Som ett acceptabelt alternativ till individuella beslut ska dock SiS centrala beslut om i vilka situationer som skyddsvisitationer ska få ske på varje enskild institution, rapporteras till IVO. På det sättet kan tillsynsmyndigheten fortlöpande följa användningen av skyddsvisitationer och vid behov vidta åtgärder.

Barnet eller den unge ska återkommande informeras om att, och i vilka situationer, skyddsvisitationer kan förekomma. Att information har getts bör dokumenteras i den unges journal.

9 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar, 15 § nuvarande LVU.

I första stycket har 3 § ersatts av 5 kap. 3 § och skall har ersatts med ska. Vidare har ordet intagna ersatts med boende.

10 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och ändring i sak, 15 b § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.10.

Nuvarande bestämmelse i 15 b § LVU reglerar både vård vid låsbar enhet och vård i enskildhet. Den nya paragrafen reglerar enbart vård vid låsbar enhet. Vård i enskildhet regleras i 13 kap. 20 §. Anledningen är bl.a. att möjliggöra vård i enskildhet även för barn och unga som vårdas på en öppen avdelning.

I paragrafen har den intagne ersatts med barnet eller den unge. Vidare har det tydliggjorts att paragrafen endast omfattar den som vårdas med stöd av 5 kap. 3 §. Ändringarna innebär ingen ändring i sak.

Beslut om vård vid låsbar enhet ska beslutas efter samråd med socialnämnden, se kommentaren till 13 kap. 28 §.

Ett beslut om vård vid låsbar enhet ska föregås av en proportionalitetsbedömning, dvs. en bedömning av om det finns mindre ingripande åtgärder för att uppnå syftet. I samband med att ett beslut fattas om vård på låsbar enhet ska barnet eller den unge alltid underrättas om beslutet och om skälen till beslutet.

Beslut om vård på låsbar enhet ska, till skillnad mot i dag få överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 2 §.

11 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar, 15 b § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge. Vård på låsbar enhet ska, som i dag, kunna pågå i två månader och kunna förlängas om särskilda behandlingsskäl föranleder det. Om vården ska pågå längre tid än två månader ska, som i dag, barnet eller den unge samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. Vistelse i öppnare former kan t.ex. vara daglig vistelse i skola eller på praktikplats

12 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och ändringar i sak, 17 a § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.11.

I paragrafen har den intagne ersatts med den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 §. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och tydliggöra att den endast omfattar den som vårdas med stöd av 5 kap. 3 §. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

Vidare har misstankerekvisitet ersatts med ett behovsrekvisit. Anledningen är att dagens berusningsmedel kan ge rus som är svåra att upptäcka utan drogtest, men som också kan ge abstinensbesvär och akuta hälsorisker. Det förekommer att ungdomar kommer till en institution utan att uppvisa tecken på påverkan – misstanke saknas därmed. För att stärka barns och ungas rätt till en ändamålsenlig, trygg och drogfri miljö är det nödvändigt att kunna kontrollera om barnet eller den unge är drogpåverkad utan att någon misstanke nödvändigtvis behöver vara för handen.

Den nya bestämmelsen innebär att drogtester får göras vid ankomst till hemmet om det finns ett behov av det. Med behov markeras att det måste finnas en anledning till provtagningen, t.ex. att det finns uppgifter om att barnet eller den unge har använt droger tidigare. Däremot krävs inte en misstanke om att den unge är påverkad. Med ankomst till hemmet menas första gången den unge kommer till institutionen, när den unge återkommer från en vistelse utanför institutionen och när den unge återkommer efter en avvikning. Under vistelsen vid hemmet får däremot drogtester endast göras om det föreligger en misstanke om påverkan.

Beslut om blod-, urin-, utandnings-, svett- eller salivprov ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Om det finns mindre ingripande metoder för att uppnå syftet ska dessa användas. I samband med att ett beslut fattas ska barnet eller den unge alltid underrättas om beslutet och om skälen till beslutet. Resultatet av provet samt namnen på den personal som medverkat vid provtagningen bör antecknas i barnets eller den unges journal.

Beslut om blod-, urin-, utandnings-, svett- eller salivprov ska, till skillnad mot i dag, få överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 2 §.

13 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 15 a § första stycket i nuvarande LVU. Övervägandena finns i 17.6.12.

I första stycket har den intagne ersatts med den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 §. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och tydliggöra att den endast omfattar den som vårdas med stöd av 5 kap. 3 §. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

Andra stycket är nytt i förhållande till nuvarande bestämmelse och innebär att ett beslut om begränsningar i rätten att ta emot besök ska få gälla i högst 14 dagar. Om det därefter finns ett fortsatt behov av restriktioner får ett nytt beslut fattas. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra.

Ett beslut om begränsningar i rätten att ta emot besök ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Om det finns mindre ingripande metoder för att uppnå syftet ska dessa användas. Det kan t.ex. röra sig om samtal med barnet eller den unge om lämpligheten av hans eller hennes kontakt med en viss person. Om en begränsning av rättigheten är den enda framkomliga vägen ska även omfattningen av begränsningen bedömas. Ett villkor om bevakat besök är mindre ingripande än ett totalförbud. Barnet eller den unge ska underrättas om beslutet och om skälen till beslutet.

På samma sätt som i dag ska beslut om begränsningar i rätten att ta emot besök få överklagas till förvaltningsrätten.

14 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 15 a § första stycket i nuvarande LVU. Övervägandena finns i 17.6.12.

I första stycket har den intagne ersatts med den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 §. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och tydliggöra att den endast omfattar den som vårdas med stöd av 5 kap. 3 §. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

Den nya bestämmelsen har anpassats till dagens kommunikationsteknik och utvidgats till att omfatta alla elektroniska kommunikationstjänster. I dag kommunicerar barn och unga framför allt via datorn och mobiltelefonen genom t.ex. sms-meddelanden och

meddelanden på sociala medier. Genom att nuvarande bestämmelse är begränsad till telefonsamtal kan den därför till stor del sägas ha förlorat sin betydelse. Begreppet elektroniska kommunikationstjänster är hämtat från lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationstjänster och avser tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som huvudsakligen utgörs av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Härunder faller tjänster som möjliggör överföring av tal, fax och data och andra former av kommunikation. Det innebär att bl.a. fast telefoni, mobiltelefoni, internet och e-post omfattas. Avsikten är att definitionen ska vara oberoende av teknikutvecklingen på området och även omfatta eventuellt nya elektroniska kommunikationsmedel.

Andra stycket är nytt i förhållande till nuvarande bestämmelse och innebär att ett beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster ska få gälla i högst 14 dagar. Om det därefter finns ett fortsatt behov av restriktioner får ett nytt beslut fattas. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra. Det är av allra högsta vikt att barn och unga, även under den tid som de vårdas vid ett särskilt ungdomshem, i största möjliga utsträckning är bibehållen sin grundläggande rättighet att kunna kommunicera med andra, t.ex. genom fast telefon, mobiltelefon eller via dator med internetuppkoppling. Möjligheten att kunna kommunicera med andra är väsentlig för att barnet eller den unge ska kunna upprätthålla betydelsefulla kontakter med anhöriga, kompisar och andra närstående. Å andra sidan kan det i vissa fall vara nödvändigt att göra inskränkningar t.ex. för att förhindra införsel och annan hantering av narkotika och andra berusningsmedel men också för att kunna skydda barnet eller den unge från att skada sig själv eller andra på annat sätt. Det kan t.ex. handla om barn och unga som utsätter sig för grooming eller prostitution via internet eller lägger ut bilder och filmer på internet som innebär att den personliga integriteten kränks. Inskränkningarna får dock inte komma i konflikt med grundlag eller konventioner. Det innebär att inskränkningar endast får ske i förhållande till en enskild individ och att de grundas på en individuell bedömning.

Ett beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster ska, till skillnad mot i dag, beslutas efter samråd med socialnämnden, se kommentaren till 13 kap. 28 §.

Ett beslut om begränsning av barnets eller den unges rätt att ta kommunicera med andra ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Om det finns mindre ingripande metoder för att uppnå syftet ska dessa användas. Det kan t.ex. röra sig om samtal med barnet eller den unge om lämpligheten av hans eller hennes kontakt med en viss person. Om en begränsning av rättigheten är den enda framkomliga vägen ska även omfattningen av begränsningen bedömas. Ett villkor om att få tillgång till internet tillsammans med personal är mindre ingripande än ett totalförbud. Barnet eller den unge ska underrättas om beslutet och om skälen till beslutet.

På samma sätt som i dag ska beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster få överklagas till förvaltningsrätten.

Även tredje stycket är nytt i förhållande till nuvarande bestämmelse i LVU. Bestämmelsen medger att den tekniska utrustning som möjliggör användningen ska få omhändertas under den tid beslutet gäller. Omhändertagen utrustning ska återlämnas till barnet eller den unge senast när beslutet om inskränkning upphör att gälla.

15 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar, 19 § i nuvarande LVU. Övervägandena finns i 17.6.13.

I paragrafen har ordningen vid hemmet ersatts med säkerheten vid hemmet. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och innebär ingen ändring i sak. Vidare har den unge ersatts med barnet eller den unge och 16 § ersatts med 4 §. Beslut om brevgranskning ska, till skillnad mot idag, få överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 2 §.

16 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.14.

Den nuvarande särskilda befogenheten avskiljning har differentierats i två nivåer: avskiljning i ett rum med öppen dörr och avskiljning i ett rum med låst dörr. Förevarande paragraf reglerar den nya åtgärden avskiljning med öppen dörr. Vid en avskiljning

med öppen dörr ska personal samtidigt vara närvarande i rummet under hela den tid som avskiljningen pågår.

I enlighet med proportionalitetsprincipen ska alltid ett beslut om avskiljning med öppen dörr föregås av en bedömning av om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga, t.ex. lugnande samtal. Av journalen ska det framgå vid vilken tidpunkt avskiljningen skedde samt vid vilken tidpunkt barnet eller den unge återgick till avdelningen. Det ska även framgå vilken personal som har medverkat vid avskiljningen.

Avskiljning med öppen dörr ska få överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 2 §.

17 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägande finns i avsnitt 17.6.14.

Paragrafen reglerar den tid som en avskiljning med öppen dörr får pågå. Barnet eller den unge får vara avskild i ett rum med öppen dörr i en timme. Genom ett nytt beslut får tiden förlängas med en timme. Om det därefter finns särskilda skäl får ett nytt beslut om avskiljning med öppen dörr under högst ytterligare en timme fattas. En avskiljning med öppen dörr får som längst pågå i tre timmar.

18 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 15 c § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.14.

I första stycket har den intagne ersatts med den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 2 §. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och tydliggöra att den endast omfattar den som vårdas med stöd av 5 kap. 3 §. Ändringen innebär ingen ändring i sak.

Paragrafen har ändrats i syfte att göra åtgärden mer restriktiv och rättssäker. Om förutsättningarna för avskiljning i ett rum med öppen dörr är uppfyllda och det behövs med hänsyn till barnets eller den unges säkerhet eller med hänsyn till säkerheten för övriga boende eller för personalen, får barnet eller den unge med stöd av denna paragraf avskiljas i ett rum med låst dörr. För att tillämpa den restriktivare formen av avskiljning ska krävas att den mindre restriktiva formen (med öppen dörr) har bedömts som otillräcklig.

Det följer av proportionalitetsprincipen att tvångsåtgärder alltid ska föregås av en prövning av om det inte är möjligt att med personalinsatser eller på något annat sätt som är mindre ingripande för den enskilde uppnå det syfte som åtgärden är tänkt att fylla.

Barnet eller den unge ska under den tid avskiljningen varar stå under fortlöpande uppsikt av personalen och ha möjlighet att själv tillkalla personal, t.ex. genom en larmknapp.

I andra stycket har den intagne ersatts med barnet eller den unge. Vidare har läkare ersatts med läkare eller sjuksköterska. Det innebär att även en sjuksköterska kan göra den medicinska bedömningen av om barnets eller den unges hälsotillstånd tillåter en avskiljning med låst dörr. Många gånger har också den av hemmet anställda sjuksköterskan bättre kännedom om det aktuella barnet eller den unge än vad t.ex. en extern läkare har. Dessutom har 15årsgränsen tagits bort. Det innebär att det enligt den nya lagen krävs ett yttrande från sjukvårdspersonal vid en avskiljning med låst dörr oavsett om barnet eller den unge är under eller över 15 år.

I enlighet med proportionalitetsprincipen ska alltid ett beslut om avskiljning med låst dörr föregås av en bedömning av om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga, t.ex. avskiljning med öppen dörr. Om ett medicinskt yttrande har inhämtats ska det dokumenteras vem som har lämnat yttrandet samt vilka synpunkter som lämnats. Av journalen ska det även framgå vid vilken tidpunkt avskiljningen skedde samt vid vilken tidpunkt barnet eller den unge återgick till avdelningen. Det ska även framgå vilken personal som har medverkat vid avskiljningen.

Avskiljning med låst dörr ska, liksom idag, få överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 2 §.

19 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 15 c § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.14.

Paragrafen reglerar den tid som en avskiljning med låst dörr får pågå. Barnet eller den unge får avskiljas i ett rum med låst dörr i högst en timme. Genom ett nytt beslut får tiden förlängas med en timme. Om det därefter finns särskilda skäl får ett beslut om avskiljning med öppen dörr fattas. En sammanhängande avskiljning med låst dörr får som längst pågå i två timmar.

En sammanhängande avskiljning med låst och öppen dörr får som längst pågå i tre timmar.

20 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och ändringar i sak, 15 b § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.15.

Enligt nuvarande 15 b § LVU får den som bereds vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar hindras från att träffa andra (vård i enskildhet). De förutsättningar som ligger till grund för att vårdas utan att träffa övriga boende kan gälla även för ungdomar som vårdas på en öppen avdelning. Genom att reglera vård i enskildhet i en egen paragraf kan vård i enskildhet beredas den enskilde oavsett på vilken enhet han eller hon vistas. Vård i enskildhet ska endast kunna beredas den som vårdas med stöd av 5 kap. 3 §. Vården ska omprövas fortlöpande och alltid inom sju dagar från senaste prövning.

I första stycket har speciella behov ersatts med särskilda behov. Orden är synonyma med varandra och ändringen innebär ingen ändring i sak. Vidare har den intagne ersatts med barnet eller den unge. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och innebär ingen ändring i sak.

Andra stycket är nytt och tydliggör att vård i enskildhet ska vara individuellt anpassad efter barnets eller den unges särskilda behov. Behovet kan vara motiverat av vårdskäl men kan också vara motiverat för att garantera den unges egen eller andra boendes säkerhet. Det kan t.ex. röra sig om ungdomar som behöver knyta an till personal, som riskerar att skada sig själv eller som har allvarliga psykiska problem. En förutsättning för vård i enskildhet är således att den unge har särskilda svårigheter som gör att han eller hon inte kan tillgodogöra sig behandling i en större grupp.

Vården ska planeras och beslutas efter samråd med socialnämnden. Genom att involvera socialnämnden ökar rättssäkerheten eftersom beslutet ska ha föregåtts av en mer omfattande beredning, se kommentaren till 13 kap. 28 §.

Ett beslut om vård i enskildhet ska vara tydligt motiverat utifrån barnets eller den unges speciella behov. Den fortlöpande omprövningen av vården ska dokumenteras i journalen. Vård i enskildhet ska som tidigare få överklagas till förvaltningsrätten, se kommentaren till 15 kap. 2 §.

21 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och ändring i sak, 15 b § andra stycket nuvarande LVU. Övervägande finns i avsnitt 17.6.16.

Enligt 15 b § andra stycket nuvarande LVU får vård vid låsbar enhet pågå längre tid än två månader i följd om särskilda behandlingsskäl föranleder det och barnet eller den unge samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. Bestämmelsen reglerar således enbart utevistelse för den som vårdats längre tid än två månader.

Förevarande paragraf innebär att den som vårdas på en låsbar enhet ska ges möjlighet att vistas utomhus samt ägna sig åt fysisk aktivitet eller annan fritidssysselsättning från första dagen som han eller hon vårdas vid den låsbara enheten. Vilken typ av utomhusvistelse eller aktivitet som barnet eller den unge ska ges möjlighet till måste bedömas i varje enskilt fall utifrån behandlings- och säkerhetsskäl. I början kan det röra sig om promenader till skolan eller matsalen i ett annat hus på området. Allteftersom bör dock möjligheten, så långt det är möjligt, utvidgas. Det kan t.ex. handla om att barnet eller den unge regelbundet deltar i idrotts- eller andra fritidsaktiviteter utanför avdelningen, gör utflykter och inköpsresor eller går på bio. Det ska vara upp till barnet eller den unge att bestämma om han eller hon vill vistas utomhus, ägna sig åt fysisk aktivitet eller annan fritidssysselsättning.

22 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella ändringar, 15 a § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har det tydliggjorts att paragrafen enbart gäller den som vårdas vid ett särskilt ungdomshem på någon grund som anges i 5 kap. 3 §.

23 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.17.

Paragrafen innebär att barn och unga som blivit föremål för en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning, en visitation av barnets eller den unges bostadsrum samt en avskiljning med öppen

eller låst dörr ska erbjudas en möjlighet att få samtala kring händelsen efteråt.

Samtalet ska både syfta till att barnet eller den unge ska få information om vad som var anledningen till att åtgärden behövde tillgripas och ge möjlighet för barnet eller den unge att tala om hur han eller hon uppfattar att åtgärden hade kunnat undvikas. Vid samtalet ska barnet eller den unge ges möjlighet att t.ex. redogöra för hur han eller hon upplevde åtgärden, både vad som var positivt och vad som var negativt. Syftet ska vara att ge insikter för båda parter som innebär att de kan undvika att en liknande situation uppkommer igen samt identifiera alternativa handlingsstrategier. Ett grundläggande antagande är att det är möjligt att minska behovet av tvångsåtgärder genom ett ändrat förhållningssätt, ett ändrat arbetssätt och ändrade behandlingsstrategier.

Det ska vara upp till barnet eller den unge att bestämma om han eller hon vill ha ett uppföljningssamtal. Barnet eller den unge ska således inte kunna tvingas till ett samtal.

24 §

Paragrafen är ny i förhållandena till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.18.

Paragrafen stadgar en skyldighet för SiS att rapportera användningen av kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, rumsvisitation, vård vid låsbar enhet, provtagning för kontroll av berusningsmedel, begränsningar i rätten att ta emot besök, begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster, avskiljning i ett rum med öppen dörr, avskiljning i ett rum med låst dörr och vård i enskildhet till IVO.

Syftet med rapporteringsskyldigheten ska vara att ge IVO underlag för att följa användningen av skyddsåtgärderna, om nödvändigt vidta lämpliga åtgärder i egenskap av tillsynsmyndighet samt få en nationell överblick.

Rapporteringen ska ske på aggregerad nivå och på det sätt IVO närmare anger. Insamlade uppgifter bör bearbetas av IVO och närmare analyseras. Det kan vara av särskilt intresse att uppmärksamma skillnader mellan olika ungdomshem i användningen av skyddsåtgärder och vidta åtgärder för att få en mer enhetlig tilllämpning. En ökad medvetenhet om hur skyddsåtgärderna används kan leda till en mer restriktiv användning av sådana åtgärder.

25 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 12 § tredje stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge och skall har ersatts med ska.

26 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.19.

I första stycket markeras att om barnet eller den unge behöver sjukhusvård under vårdtiden ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård.

Andra stycket innebär en skyldighet för verksamhetschefen för den sjukhusenhet där barnet eller den unge vistas, att se till att socialnämnden eller SiS underrättas, om barnet eller den unge önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Verksamhetschefen ska vidare vara skyldig att besluta att barnet eller den unge ska hindras från att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa att han eller hon kan föras över till ett ungdomshem. Inga behandlingsinsatser eller åtgärder får vidtas i strid med barnets eller den unges uttryckliga vilja under den tid som han eller hon hålls kvar och hindras att lämna sjukhuset. Verksamhetschefens rätt att hindra barnet eller den unge från att lämna sjukhuset utgör därmed inte något avsteg från principen om självbestämmande och frivillighet inom hälso- och sjukvården.

I 16 kap. 1 § 4 finns bestämmelser om att polismyndigheten på begäran av verksamhetschefen är skyldig att

föra patienten till ett

särskilt ungdomshem.

27 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga ändringar och en ändring i sak, 14 a § nuvarande LVU. Övervägande finns i avsnitt 17.6.22.

I paragrafen har skall ersatts med ska. Tredje stycket är nytt och tydliggör att SiS kvalitetssäkringsarbete enligt 3 kap. 3 § SoL särskilt ska omfatta åtgärder som syftar till att minska behovet av skyddsåtgärder. Syftet är att understryka vikten av ett fortgående arbete med att minska användningen av skyddsåtgärder på de särskilda ungdomshemmen.

28 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella ändringar och ändringar i sak, 20 b § nuvarande LVU. Överväganden finns i 17.6.10, 17.6.12 och 17.6.15.

I paragrafen redogörs för vilka beslut som SiS fattar självständigt och vilka beslut som ska fattas efter samråd med socialnämnden. Enligt nuvarande LVU ska endast beslut om vistelse utanför hemmet fattas efter samråd med socialnämnden (20 b §).

Enligt paragrafen ska beslut om vård vid låsbar enhet, beslut om begränsningar av rätten att ta emot besök, beslut om begränsningar av rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster, beslut om vård i enskildhet samt beslut om vistelse utanför hemmet fattas efter samråd med socialnämnden. Övriga beslut fattas självständigt av SiS. Syftet med att fler beslut ska fattas efter samråd med socialnämnden är att stärka rättssäkerheten för barnet eller den unge. Genom att involvera socialnämnden ökar rättssäkerheten eftersom beslutet ska ha föregåtts av en mer omfattande beredning.

14 kap. Handläggningen i socialnämnden och i domstol

1 §

Paragrafen, motsvarar med viss språklig ändring, 33 § nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska.

2 §

Paragrafen, motsvarar, med viss språklig ändring, 36 § andra stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet.

3 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar samt ändringar i sak, 32 § nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 9.16.5.

I första stycket har den unge ersatt med barnet eller den unge. Meningen om att nämnden får utse lämplig plats för läkarundersökningen om den inte kan genomföras i den unges hem har tagits bort. Meningen är överflödig eftersom läkarundersökningarna i

regel alltid utförs på en vårdinrättning. Vidare har 4 § ersatts med 5 kap. 4 § och skall har ersatts med ska. Bisatsen om den inte av särskilda skäl är obehövlig har ersatts med om den inte är obehövlig. Det kan vara så att barnets hälsa redan är tillräckligt utredd. Barnet kan ha en pågående vårdkontakt eller redan ha genomgått en hälsoundersökning utan att några tecken på försummad hälso- och sjukvård har påvisats.

Andra delen i andra stycket är nytt och förtydligar syftet med läkarundersökningen. Undersökningen syftar till att utgöra en del av underlaget för bedömningen av barnets eller den unges behov av vård och för planeringen av vården. Det handlar om att identifiera sjukdom, skada eller funktionsnedsättning som kan ha betydelse för bedömningen av behovet av vård eller för innehållet i vårdplanen. Läkarundersökningen innebär inte en allmän hälsoundersökning. Därför kan det mycket väl vara så att barnet eller den unge utöver läkarundersökningen i vissa fall behöver genomgå en bredare hälsoundersökning efter att placeringen har verkställts.

Tredje stycket motsvarar första stycket tredje meningen i nuvarande 32 § LVU.

4 §

Paragrafen motsvarar med viss språklig ändring, 34 § nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet eller den unge och skall ersatts med ska.

5 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar samt ändringar i sak, 35 § nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 10.4.7.

I första stycket har det förtydligats att paragrafen gäller mål om beredande eller upphörande av vård enligt 5 kap, dvs. vård utanför det egna hemmet. Vidare har skall ersatts med ska.

Andra stycket är nytt och innebär att rätten, om det behövs, ska höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling. Syftet är att betona att domstolen i högre grad bör inhämta expertkunskap för att kunna bedöma ett barns behov eller de risker som en viss miljö kan innebära. Ett sådant sakkunnigförordnande kan t.ex. gälla expertkunskap om barnpsykologi, barnpsykiatri, barnhabilitering

eller barnmedicin. Det kan också handla om kompetens inom hedersrelaterat våld och förtryck eller kunskap om hur utvecklingsstörning eller andra kognitiva svårigheter påverkar föräldraförmågan.

I tredje stycket har skall ersatts med ska.

6 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring, 37 § nuvarande LVU.

I paragrafen har skall ersatts med ska.

7 §

Paragrafen, motsvarar 38 § nuvarande LVU.

8 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig ändring och ändring i sak, 40 § nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 8.11.7.

I första stycket har förebyggande insatser ersatts med öppna insatser. Ändringen är enbart språklig och innebär ingen ändring i sak.

Tredje stycket har ändrats så att beslut om vård enligt 5 kap. ska gälla omedelbart. Syftet är att undvika avbrott i vården i de fall barnet eller den unge är omedelbart omhändertagen. Vidare har skall ersatts med ska.

9 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar samt ändringar i sak, 39 § nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 10.4.3 och 17.6.21.

I första stycket har även mål och ärenden om umgängesbegränsning och beslut om att barnets eller den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare lagts till. Det innebär att barn och vårdnadshavare har rätt till offentligt biträde i dessa ärenden. Ärenden om umgängesbegränsning och hemlig vistelseort är mycket ingripande åtgärder för såväl barn som föräldrar. Ett offentligt biträde gör stor skillnad för barns möjligheter att utöva sina rättigheter i ett beslut av så ingripande karaktär. Det är även en viktig rättssäkerhetsfråga ur vårdnadshavarnas perspektiv.

Andra stycket är nytt och innebär att barn och unga har rätt till offentligt biträde vid överklagande av beslut om skyddsåtgärder.

I fjärde stycket har eller social distriktsnämnd tagits bort. Enligt 2 kap. 4 § SoL gäller vad som sägs i en författning om socialnämnd i förekommande fall den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämt ska fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten.

10 §

Paragrafen motsvarar, med viss språklig och redaktionell ändring, 36 § tredje stycket nuvarande LVU.

I paragrafen har den unge ersatts med barnet och 39 § har ersatts med 9 §.

11 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 10.4.4.

Paragrafen innebär vissa lagstadgade lämplighetskrav på den som ska förordnas till offentligt biträde för barn och unga i ärenden och mål enligt denna lag. Endast den som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget ska få förordnas som offentligt biträde för barn och unga. Enligt Riktlinjer från Europarådets ministerkommitté för ett barnvänligt rättsväsende bör juridiska biträden som företräder barn, ha utbildning i och kunskaper om barns rättigheter och därmed relaterade frågor samt kunna kommunicera med barn på deras nivå av förståelse.6 Även i barnrättskommitténs allmänna kommentar till artikel 12 understryks vikten av att företrädaren måste ha tillräcklig kunskap om och förståelse för olika aspekter av beslutsprocessen och erfarenhet av att arbeta med barn.7

Med kunskaper avses kunskap om bl.a. barns utveckling och vilka behov och rättigheter barn har. Med personliga egenskaper menas intresse och förmåga att bemöta barnen och de unga. Han eller hon måste kunna sätta sig in i barnets situation, ha förmåga att prata med barnet och förklara på ett för barnet begripligt sätt vad det är som händer och varför.

6 Europarådet (2013) s. 26. 7 BO (2014b).

Företrädesvis bör personer som har erfarenhet av uppdrag som offentligt biträde för barn och unga och som har utfört de uppdragen på ett tillfredsställande sätt anlitas för uppdraget.

12 §

Paragrafen är ny i förhållande till nuvarande LVU. Överväganden finns i avsnitt 10.4.5.

Paragrafen reglerar vilka uppgifter som ingår i ett uppdrag som offentligt biträde för barn och unga i mål och ärenden enligt LVU.

Av första stycket framgår att ett offentligt biträde för barn eller unga ska ta till vara barnets eller den unges rätt i målet eller ärendet samt lämna stöd och hjälp till barnet eller den unge. Att ta till vara barnets eller den unges rätt innebär bl.a. att han eller hon vid behov ska bevaka att nödvändig utredning om barnet, t.ex. utlåtanden från barnpsykolog eller annan expertis, inhämtas. I egenskap av ställföreträdare för barnet ska han eller hon också bevaka barnets rätt att överklaga beslut som gäller barnet.

Av andra stycket framgår vidare att biträdet, om det inte är uppenbart obehövligt, ska träffa barnet och lämna barnet eller den unge den information i saken som är lämplig och som kan antas vara av betydelse för barnet eller den unge. I informationsansvaret ligger ett ansvar för att barnet görs delaktig i processen. Huvudregeln är att det offentliga biträdet, oavsett barnets ålder, ska träffa barnet vid ett personligt möte. I vissa undantagsfall kan det dock räcka med att det offentliga biträdet och barnet eller den unge kommunicerar via telefon, t.ex. om ärendet gäller överklagande av en vidtagen skyddsåtgärd eller om det offentliga biträdet genom tidigare kontakter har en god kännedom om barnet eller den unge.

Av tredje stycket följer att biträdet, om det är möjligt och lämpligt, ska se till att barnets eller den unges inställning klarläggs. Barnets inställning ska redovisas för rätten. Om barnet har uttryckt en uppfattning ska ställföreträdaren således vara skyldig att redovisa barnets inställning för rätten. Om ställföreträdaren har en annan uppfattning av vad som är bäst för barnet ska han eller hon framföra denna och motivera sin bedömning för rätten.

15 kap. Överklagande

1 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella ändringar och en ändring i sak, 41 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i 6.7.3.

I paragrafen har paragrafhänvisningarna ändrats till den nya lagen.

I punkten 2 har 4 kap. 1 § lagts till vilket innebär att socialnämndens beslut om kontaktperson för barn under 15 år mot vårdnadshavarens vilja, får överklagas av barnets vårdnadshavare. Även nämndens beslut enligt 9 kap. 1 § om att beslutet ska fortsätta att gälla får överklagas till förvaltningsrätten.

I punkten 3 har vård med stöd av lagen ersatts med vård enligt 5 kap. Ändringen syftar till att göra bestämmelsen tydligare och innebär ingen ändring i sak.

2 §

Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella ändringar och ändringar i sak, 42 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.20.

I paragrafen har paragrafhänvisningarna ändrats till den nya lagen. Vidare har paragrafen kompletterats med beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning enligt 13 kap. 6 §, vård vid låsbar enhet enligt 13 kap. 10 §, skyldighet att lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv- eller svettprov enligt 13 kap. 12 § samt övervakning av brev och andra försändelser enligt 13 kap. 15 §. Dessutom ska de nya skyddsåtgärderna visitation av bostadsrum enligt 13 kap. 7 § och avskiljning med öppen dörr enligt 13 kap. 16 § få överklagas till förvaltningsrätten.

16 kap. Övriga bestämmelser

1 §

Paragrafen motsvarar, med vissa språkliga och redaktionella ändringar samt ändringar i sak, 43 § nuvarande LVU. Övervägandena finns i avsnitt 17.6.19.

I paragrafen har skall ersatts med ska. Vidare har paragrafhänvisningarna ändrats till den nya lagen. Paragrafen har även kompletterats med en ny fjärde punkt som innebär att om barnet

eller den unge vistas på sjukhus får verksamhetschefen för den vårdenhet där barnet eller den unge vistas, begära hjälp av polismyndigheten för att föra barnet eller den unge till ett särskilt ungdomshem.

2 §

Paragrafen, motsvarar 44 § nuvarande LVU.

3 §

Paragrafen, motsvarar med viss språklig ändring 21 a § nuvarande LVU.

I paragrafen har vård med stöd av denna lag ersatts med vård med stöd av 5 eller 7 kap. denna lag. Ändringen syftar till att göra bestämmelsen tydligare och innebär ingen ändring i sak.

22.2. Förslag till lag (2017:00) om förbud mot berusningsmedel m.m. vid hem för vård eller boende

1 §

Paragrafen anger tillämpningsområdet för lagen. Lagen får tilllämpas vid sådana HVB som drivs av landsting, kommun, bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ.

Övervägandena finns i avsnitt 14.11.6.

2 §

Första stycket innebär att huvudmannen för ett HVB får besluta att den som vårdas på ett HVB med stöd av SoL eller LVU inte får inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

Andra stycket innebär att den enskilde inte heller får inneha injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. Inte heller får egendom som kan skada den enskilde själv eller någon annan, försvåra vården av honom eller henne eller äventyra säkerheten vid hemmet innehas. Sådan annan egendom

kan t.ex. vara tändstickor, tändare, vapen, knivar och andra tillhyggen eller föremål som kan skada den egna personen, personalen eller de andra som bor på hemmet. Även mediciner kan omfattas av begreppet om det finns risk för att de vid oriktigt bruk kan skada barnet eller den unge. I sådant fall bör snarast läkare underrättas, som får bedöma behovet av medicinerna. Däremot omfattas inte mobiltelefoner och kameror av bestämmelsen.

Ett förbud enligt första eller andra styckena ska kunna tillämpas vid placeringar enligt LVU och SoL samt gälla generellt för alla som vårdas på det boendet.

Övervägandena finns i avsnitt 14.11.6.

3 §

Paragrafen medger att sådan egendom som avses i 2 § får omhändertas. Om det inte finns någon känd ägare till den omhändertagna egendomen ska den som förestår verksamheten, låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 § första stycket 1 lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som erhållits vid försäljningen tillfaller staten.

Övervägandena finns i avsnitt 14.11.6.

4 §

Första stycket innebär att beslut om att förstöra eller försälja egendom ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslutet ska inte få verkställas förrän det vunnit laga kraft.

Andra stycket klargör att om det är ett privat HVB som har fattat beslut enligt lagen, så är den enskilde huvudmannen den enskildes motpart i domstolen när ett beslut överklagas dit.

Enligt tredje stycket krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

Övervägandena finns i avsnitt 14.11.6.

22.3. Förslag till lag (2017:00) om hälsoundersökning av barn och unga vid beslut om vård utanför det egna hemmet

1 §

Paragrafen anger tillämpningsområdet för lagen. Lagen gäller landstingets skyldigheter att, på begäran av socialnämnden erbjuda barn och unga en hälsoundersökning i anslutning till att vård i familjehem eller HVB med stöd av SoL och LVU inleds. Lagen gäller utöver vad som följer av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) samt tandvårdslagen (1985:125). Vad som gäller för socialnämndens begäran framgår av den nya bestämmelse som föreslås i 11 kap. 3 a § SoL.

Barn och unga som placeras i familjehem eller HVB kan också omfattas av reglerna om erbjudande om hälsoundersökningar i 7 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.. Den lagen är avsedd för de särskilda behov som kan finnas ur exempelvis smittskyddssynpunkt bland asylsökande och bör därför ges företräde före denna lag.

Övervägandena finns i avsnitt 9.16.6.

2 §

En hälsoundersökning ska avse barnets eller den unges fysiska och psykiska hälsotillstånd samt tandhälsa. Den ska omfatta en kartläggning av tidigare hälsoundersökningar och vaccinationer samt de undersökningar och samtal med barnet eller den unge som i övrigt behövs för en medicinsk bedömning av barnets eller den unges behov av hälso- och sjukvård och tandvård.

En hälsoundersökning kan omfatta olika delar, som kräver olika kompetens. Tillsammans ska dessa delar ge underlag för en medicinsk bedömning av barnets eller den unges behov av hälso- och sjukvård och tandvård. Den ska utformas och genomföras efter etiska överväganden av omfattning och innehåll i förhållande till syftet med undersökningarna och barnets eller den unges autonomi och integritet.

En grundläggande del av hälsoundersökningen är en kartläggning av vad som framkommit vid eventuella tidigare hälsoundersökningar, inklusive tandhälsan, av barnet eller den unge samt en genomgång av de vaccinationer som barnet eller den unge fått.

Utöver det kan det vara aktuellt med syn- och hörselundersökning och andra kroppsundersökningar, provtagningar och andra kontroller av barnets eller den unges fysiska och psykiska hälsa samt tandhälsa.

Individuella hälsosamtal med barnet eller den unge hör också till de grundläggande delarna av en hälsoundersökning. Det är viktigt att barnet eller den unge får möjlighet att själv komma till tals om sin hälsa. Även psykosomatiska symtom som oro, nedstämdhet, ätstörningar med mera bör uppmärksammas under samtalet. Samtal med ett barn vid en hälsoundersökning ska anpassas till barnets ålder och mognad.

Syftet med hälsoundersökningen är att upptäcka tecken på ohälsa och säkerställa att barnet får den hälso- och sjukvård som alla barn har rätt till. Utgångspunkten är att hälsa är ett tillstånd av fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte endast frånvaro av sjukdom eller skada. Genom hälsoundersökningen kan oupptäckta funktionssvårigheter, sjukdomar och andra hälsoproblem identifieras. Hälsoundersökningen kan också ge möjlighet att upptäcka om barnet eller den unge har andra allvarliga svårigheter och vara ett bra tillfälle att fråga om det finns något som barnet eller den unge oroar sig för.

Övervägandena finns i avsnitt 9.16.6.

3 §

Av paragrafen följer att, om barnet eller den unge har vårdbehov som den undersökande vårdgivaren inte kan tillgodose, ska barnet eller den unge remitteras till en annan vårdgivare för vidare medicinsk bedömning eller behandling. En hälsoundersökning i samband med placering erbjuder en möjlighet att upptäcka sådant som barnet och den unge tidigare borde ha fått hjälp med. Det är därför särskilt viktigt att resultaten av hälsoundersökningen leder vidare till de fortsatta samtal, undersökningar, behandlingar, hjälpmedel med mera som barnet eller den unge kan behöva.

Övervägandena finns i avsnitt 9.16.6.

Enligt paragrafen meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskrifter om

1. erbjudanden om hälsoundersökning enligt lagen,

2. genomförande av hälsoundersökning enligt lagen,

3. utformning av den medicinska bedömning som hälsounder-

sökningen ska leda fram till, samt

4. landstingets åtgärder till följd av hälsoundersökningen och den

medicinska bedömningen.

22.4. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

1 kap. Socialtjänstens mål

3 §

I paragrafen har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

5 kap. Särskilda bestämmelser för olika grupper

1 §

I paragrafen, i den lydelse som träder i kraft den 1 juli 2015 (SFS 2015:85), har sista strecksatsen tagits bort. Sista strecksatsen har flyttats till en ny paragraf: 5 kap. 1 e §.

Övervägandena finns i avsnitt 18.7.3.

1 d §

Paragrafen är ny. Av paragrafen följer en skyldighet för kommuner och landsting att komma överens om ett samarbete när det gäller vård utanför det egna hemmet av barn och unga enligt SoL och LVU. Skyldigheten att ingå överenskommelser syftar till att identifiera de områden där det är nödvändigt med ett gemensamt ansvar för vård- och stödinsatser för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av SoL och LVU. Kravet avser överenskommelser om samarbete såväl inför en placering som under genomförandet av vården och inför att den avslutas. Det kan t.ex. gälla socialnämndens tillgång till konsultation i frågor som kräver medicinsk kompetens och tvärprofessionell kompetens för

att bedöma barnets behov av vård. Överenskommelserna ska omfatta även de personer som vårdas i enskild verksamhet som kommuner och landsting har slutit avtal med i enlighet med 3 § HSL och 2 kap. 5 § SoL.

Överenskommelserna bör även innefatta samverkan med SiS särskilda ungdomshem samt strukturer för hur sådan samverkan lämpligen bör ske.

Organisationer som företräder barn och unga som vårdas utanför hemmet eller deras närstående ska, om det är möjligt, ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelserna. Som organisationer bör i detta fall även kunna räknas nätverk eller mer tillfälliga former som hålls samman av exempelvis organisationer inom barnrättsområdet eller lokala barnombudsmän.

Om ett landsting och en kommun redan har träffat en överenskommelse om samarbete i dessa frågor behövs inte någon ytterligare överenskommelse enligt denna paragraf.

Övervägandena finns i avsnitt 15.8.2.

1 e §

Paragrafen motsvarar med vissa ändringar i sak, 5 kap. 1 § sista strecksatsen i den lydelse som träder i kraft den 1 juli 2015 (SFS 2015:85).

Första stycket har förts över oförändrat från 5 kap. 1 § sista strecksatsen. Bestämmelsen reglerar socialnämndens särskilda ansvar för stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet har upphört eller sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård upphört. Bestämmelsen har kompletterats med två nya stycken.

Enligt andra stycket bör socialnämndens stöd och hjälp enligt första stycket inriktas på personligt stöd och fortsatt kontakt med hemmet där han eller hon har varit placerad. Det kan t.ex. handla om att familjehemmet finns kvar som kontaktfamilj för barnet eller den unge. För unga som fått en nära relation till behandlingspersonal på HVB kan behovet av fortsatt kontakt i stället tillgodoses genom att någon i personalgruppen utses som kontaktperson.

I tredje stycket förtydligas socialnämndens ansvar då den unge ska flytta till en egen bostad sedan vården har upphört. Avgränsningen till dem som ska ha en egen bostad är avsedd att omfatta de som ska övergå till ett självständigt vuxenliv efter avslutad placering. Den syftar inte på någon särskild typ av bostad. Stödet och hjälpen bör särskilt inriktas på frågor om ekonomi, boende, studier och arbete. Vidare anges en bortre gräns för socialnämndens ansvar i denna del. Den bortre tidsgränsen är satt till dess den unge fyller 22 år. Det innebär att den som lämnar samhällsvården vid 21 års ålder åtminstone omfattas av socialnämndens särskilda ansvar under ett år efter avslutad placering.

Övervägandena finns i avsnitt 18.7.3.

6 kap. Vård i familjehem och i hem för vård eller boende

1 b §

Paragrafen är ny. Paragrafen innebär att socialnämnden får besluta om en placering utanför det egna hemmet för barn som har fyllt 16 år utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till. Syftet med bestämmelsen är att öka socialnämndens möjligheter att bistå barn som lever i en konfliktfylld eller i övrigt otillfredsställande hemsituation men där missförhållanden i hemmet inte når upp till den nivå som krävs för en LVU-ansökan och barnet inte har ett beteende som motiverar vård på grund av eget beteende. Bestämmelsen innebär även att socialnämnden får låta frivillig vård utanför det egna hemmet av ett barn som har fyllt 16 år pågå utan vårdnadshavarens samtycke om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det.

Ett beslut om placering fattas med stöd av 4 kap. 1 § SoL. Ett sådant beslut får överklagas till förvaltningsrätten (16 kap. 1 § SoL). Eftersom ett beslut att placera ett barn utanför det egna hemmet mot vårdnadshavarens vilja går vårdnadshavaren emot, torde ett sådant beslut få överklagas av vårdnadshavaren (22 § FL). Att vårdnadshavaren har rätt att överklaga beslutet innebär även att han eller hon är part i ärendet och ska kommuniceras utredningsmaterialet enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223). Undantagsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL kan bli tillämplig i de

situationer då det kan antas att barnet lider betydande men om utredningen delges vårdnadshavaren.

Övervägandena finns i avsnitt 11.6.2.

3 §

I första stycket har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

7 b §

I punkten 4 har god man enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn lagts till. För ensamkommande barn som kommer till Sverige ska en god man enligt lagen om god man för ensamkommande barn förordnas av överförmyndaren. Gode mannens uppdrag är att vara i vårdnadshavares och förmyndares ställe. Det betyder att den gode mannen har rätt och skyldighet att bestämma i alla frågor som rör barnets angelägenheter, personliga såväl som ekonomiska och rättsliga. Han eller hon ska se till att barnet får omvårdnad, trygghet och en god fostran. Likaså ska han eller hon säkerställa att barnet får den tillsyn som behövs samt bevaka att försörjnings- och utbildningsfrågorna får en tillfredsställande lösning. Vid socialnämndens uppföljning av en placering av ett ensamkommande barn ska nämnden således samtala med barnets gode man enligt lagen om god man för ensamkommande barn.

Övervägandena finns i avsnitt 5.8.7.

8 §

I första stycket har kravet på att socialnämnden ska överväga om vården fortfarande behövs ersatts med att barnets särskilda socialsekreterare ska rapportera till socialnämnden hur barnets behov tillgodoses, hur vårdnadshavarnas förhållanden utvecklar sig och, om vården ska fortsätta, hur den bör inriktas och utformas. Genom att ersätta ordet överväga med rapportera tydliggörs att nämnden inte vid detta tillfälle ska göra någon prövning i ärendet. Det finns dock inget som hindrar att nämnden med anledning av informationen tar initiativ till utredning om att vården ska upphöra eller någon annan förändring av vården. Frivillig vård upphör alltid

när vårdnadshavaren eller ett barn som fyllt 15 år begär det. Överväganden finns i avsnitt 13.18.4.

Andra stycket stadgar att en vårdnadsöverflyttning ska övervägas när barnet har varit placerat i samma familjehem i tre år. Stycket har kompletterats med en ny mening som förtydligar att frågan om vårdnadsöverflyttning därefter ska övervägas årligen i samband med rapporteringen till nämnden.

Tredje stycket är nytt. Enligt 6 kap. 8 § FB ska en vårdnadsöverflyttning göras när det är uppenbart bäst för barnet. Det nya stycket tydliggör vilka faktorer som socialnämnden särskilt ska ta hänsyn till vid övervägande av om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning. Med ordet särskilt markeras att uppräkningen inte är uttömmande. Barnets och familjehemsföräldrarnas inställning ska beaktas liksom barnets relation till familjehemsföräldrarna och deras förmåga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt. Familjehemsföräldrarna ska önska att bli vårdnadshavare för barnet och stort avseende ska fästas vid barnets egen inställning. Vid bedömningen ska även hänsyn tas till familjehemsföräldrarnas inställning till och förmåga att tillgodose barnets behov av kontakt med föräldrar och andra närstående. Det är viktigt att socialnämnden överväger hur en vårdnadsöverflyttning påverkar barnets kontakt med sin ursprungsfamilj på längre sikt. Detta beror ofta på familjehemsföräldrarnas inställning och hur de på olika sätt tar ansvar för och möjliggör denna kontakt. Att barnet och föräldrarna har ett fungerande umgänge ska inte vara ett hinder för en vårdnadsöverflyttning om en sådan är uppenbart bäst för barnet.

Överväganden finns i avsnitt 13.18.8.

10 kap. Nämndorganisation

4 §

I paragrafen har paragrafhänvisningarna ändrats till den nya lagen. Dessutom har 4 kap. 1 § (beslut om kontaktperson till ett barn under 15 år mot vårdnadshavarens vilja) och 7 kap. 13 § (beslut om omedelbart omhändertagande enligt artikel 20 i Bryssel II-förordningen)lagts till.

6 §

I paragrafen har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

11 kap. Handläggning av ärenden

3 §

Andra stycket är nytt och innebär en skyldighet för socialnämnden att revidera en vårdplan som gäller ett barn senast efter att vården har pågått i två år. Vårdplanen ska vid denna tidpunkt, om det inte möter särskilda hinder, inriktas på barnets långsiktiga boende. Vid själva omhändertagandet finns inte all kunskap om vilka behov som vården behöver tillgodose på längre sikt. Det går inte heller att vid denna tidpunkt fullt ut bedöma föräldrarnas förmåga till förändring och vilken uthållighet de kommer att ha i sina ansträngningar för att kunna ta hem sitt barn. Det är den sammanlagda placeringstiden som åsyftas oberoende av placeringsform eller om barnet bott i samma familjehem. Vårdplanen kan vid behov revideras redan före två års placering. Vårdplanen ska därefter revideras vid behov.

Övervägandena finns i avsnitt 13.18.3.

3 a §

Paragrafen är ny. Paragrafen innebär en skyldighet för socialnämnden att, om det inte är obehövligt, begära en hälsoundersökning i anslutning till att vård i familjehem eller HVB inleds för ett barn eller en ung person. Begäran ska göras i enlighet med lagen (2017:00) om hälsoundersökning av barn och unga vid beslut om vård utanför det egna hemmet. Hälsoundersökningen kan göras både före och efter placeringen men ska ske i nära anslutning till att placeringen genomförs.

Begäran kan anses obehövlig om barnet eller den unge nyligen genomgått en hälsoundersökning eller om placeringen förväntas bli mycket kortvarig. Begäran kan också anses obehövlig om nämnden informerat sig om att barnet eller den unge erbjuds hälsoundersökning enligt lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

Hälsoundersökningen ska syfta till upptäckt av tecken på ohälsa och säkerställa att barnet får den hälso- och sjukvård som alla barn har rätt till. Den kan också utgöra ett underlag för den vårdplan eller den genomförandeplan som socialnämnden ska upprätta enligt 11 kap. 3 § SoL och som även ska ta upp åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

Övervägandena finns i avsnitt 9.6.16.

4 a §

I andra stycket har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

4 b §

I andra stycket har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.5. Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

8 c §

Paragrafen är ny. Av paragrafen följer en skyldighet för landsting och kommuner att komma överens om ett samarbete när det gäller vård utanför det egna hemmet av barn och unga enligt SoL och LVU. Skyldigheten att ingå överenskommelser syftar till att identifiera de områden där det är nödvändigt med ett gemensamt ansvar för vård- och stödinsatser för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av SoL och LVU. Kravet avser överenskommelser om samarbete såväl inför en placering som under genomförandet av vården och inför att den avslutas. Det kan t.ex. gälla socialnämndens tillgång till konsultation i frågor som kräver medicinsk kompetens och tvärprofessionell kompetens för att bedöma barnets behov av vård. Överenskommelserna ska omfatta även de personer som vårdas i enskild verksamhet som kommuner och landsting har slutit avtal med i enlighet med 3 § HSL och 2 kap. 5 § SoL.

Överenskommelserna bör även innefatta samverkan med SiS särskilda ungdomshem samt strukturer för hur sådan samverkan lämpligen bör ske.

Organisationer som företräder barn och unga som vårdas utanför hemmet eller deras närstående ska, om det är möjligt, ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelserna. Som organisationer bör i detta fall även kunna räknas nätverk eller mer tillfälliga former som hålls samman av exempelvis organisationer inom barnrättsområdet eller lokala barnombudsmän.

Om ett landsting och en kommun redan har träffat en överenskommelse om samarbete i dessa frågor behövs inte någon ytterligare överenskommelse enligt denna paragraf.

Övervägandena finns i avsnitt 15.8.2.

22.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

31 §

I paragrafen har enligt denna lag tagits bort. Det innebär att bestämmelsen gäller generellt för alla som vårdas på ett LVM-hem, dvs. även de som vårdas med stöd av SoL. För att ha möjlighet till framgång i vården är det väsentligt att reglerna om innehav av berusningsmedel gäller lika för alla.

Vidare har uttrycket ordningen vid hemmet ersatts med formuleringen säkerheten vid hemmet. Ändringen är en konsekvens av utredningens förslag till nya begrepp i kap. 13 i nya LVU. På det sättet används samma begrepp i de lagstiftningar som reglerar SiS verksamhet. Det underlättar tillämpningen och ökar tydligheten. Syftet med ändringen är att språkligt modernisera bestämmelsen och innebär ingen ändring i sak.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.5.

31 a §

Paragrafen är ny och reglerar visitationer av bostadsrum och andra slutna förvaringsställen som den intagne disponerar, t.ex. kläd- eller värdeskåp.

En rumsvisitation ska få göras om det finns en misstanke om att den enskilde innehar något som han eller hon inte får ha där. Det

innebär att det måste finnas grundad anledning att anta att den enskilde har kommit i besittning av något som inte får innehas. Bestämmelsen ska kunna tillämpas för alla som vistas på ett LVMhem.

Enligt andra stycket ska all den hänsyn som omständigheterna medger iakttas vid en rumsvisitation och genomföras i närvaro av en annan person än den som genomför kontrollen. Det är viktigt att personalen håller sig till syftet med rumsvisitationen och att omfattningen av en rumsvisitation alltid avgränsas med hänsyn till vad som eftersöks.

Enligt tredje stycket ska den enskilde erbjudas att närvara vid en visitation av bostadsrummet. Om särskilda skäl föreligger ska dock en visitation av ett bostadsrum kunna genomföras även om den enskilde inte är närvarande. Särskilda skäl kan t.ex. vara att den enskilde inte befinner sig på LVM-hemmet i samband med att rumsvisitationen behöver genomföras.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.7.

31 b §

Paragrafen är ny.

Bestämmelsen innebär att SiS får besluta om skyddsvisitationer i vissa särskilt angivna situationer. Med skyddsvisitation avses en lindrigare form av kroppsvisitation i form av att personal känner utanpå den enskildes kläder eller med hjälp av metalldetektor kontrollerar att han eller hon inte bär på sig något otillåtet. Skyddsvisitationer kan behöva genomföras när den enskilde kommer till avdelningen efter att ha varit i t.ex. snickeriet, hobbyrummet, verkstaden, matsalen eller på en annan avdelning. Syftet är att säkerställa att inte något farligt föremål som den enskilde kan använda för att skada sig själv eller någon annan kommer in på avdelningen. Det behöver inte finnas någon misstanke om att den enskilde har med sig något farligt föremål. Bestämmelsen får tillämpas för alla som vistas på ett LVM-hem.

Andra stycket innebär att SiS centralt ska besluta för varje enskild institution i vilka situationer skyddsvisitationer får göras. Sådana beslut ska anmälas till IVO. Det finns inget krav på att en genomförd skyddsvisitation ska dokumenteras eftersom ett sådant krav skulle leda till en omfattande administration för institutionerna. Den enskilde ska dock återkommande informeras om att,

och i vilka situationer, skyddsvisitationer kan förekomma. Att information har getts bör dokumenteras i den enskildes journal.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.8.

32 a §

I paragrafen har misstankerekvisitet ersatts med ett behovsrekvisit. Anledningen är att dagens berusningsmedel kan ge rus som är svåra att upptäcka utan drogtest, men som också kan ge abstinensbesvär och akuta hälsorisker. Det förekommer att enskilda personer kommer till en institution utan att uppvisa tecken på påverkan – misstanke saknas därmed. Ändringen innebär att drogtester får göras vid ankomst till hemmet utan att det finns en misstanke om att den enskilde är påverkad. Med ankomst till hemmet menas första gången den enskilde kommer till institutionen, när den enskilde återkommer från en vistelse utanför institutionen och när den enskilde återkommer efter en avvikning. Under vistelsen vid hemmet får däremot drogtester endast göras om det föreligger en misstanke om påverkan.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.11.

33 §

Till följd av att 31 § ska gälla generellt för alla som vårdas på ett LVM-hem har förevarande paragraf ändrats så att den enbart omfattar 32 § LVM. Vidare har bestämmelsen moderniserats språkligt genom att ordningen vid hemmet har ersatts med säkerheten vid hemmet. Ändringen är en konsekvens av utredningens förslag till nya begrepp i kap. 13 i nya LVU. Syftet med ändringen är att språkligt modernisera bestämmelsen och innebär ingen ändring i sak.

33 a §

Paragrafen har ändrats och tillförts två nya stycken. I första stycket har bestämmelsen anpassats till dagens kommunikationsteknik och utvidgats till att omfatta alla elektroniska kommunikationstjänster. Begreppet elektroniska kommunikationstjänster är hämtat från lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationstjänster och avser tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som huvudsakligen utgörs av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Härunder faller tjänster som möjliggör överföring av tal,

fax och data och andra former av kommunikation. Det innebär att bl.a. fast telefoni, mobiltelefoni, internet och e-post omfattas. Avsikten är att definitionen ska vara oberoende av teknikutvecklingen på området och även omfatta eventuellt nya elektroniska kommunikationsmedel.

Andra stycket är nytt och innebär att ett beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök ska få gälla i högst 14 dagar. Om det därefter finns ett fortsatt behov av restriktioner får ett nytt beslut fattas. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra. Ändringen syftar till att stärka rättssäkerheten för den enskilde.

Även tredje stycket är nytt. Bestämmelsen medger att den tekniska utrustning som möjliggör användningen ska få omhändertas under den tid beslutet gäller. Omhändertagen utrustning ska återlämnas senast när beslutet om inskränkning upphör att gälla.

Övervägandena finns i 17.6.12.

35 §

I paragrafen har ordningen vid hemmet ersatts med säkerheten vid hemmet. Syftet är att språkligt modernisera bestämmelsen och innebär ingen ändring i sak.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.13.

36 a §

I första stycket har tvångsåtgärder ersatts med skyddsåtgärder. Ändringen är en konsekvens av utredningens förslag om att ersätta begreppet särskilda befogenheter med skyddsåtgärder i den nya LVU. Det är viktigt att använda samma begrepp inom SiS verksamhet, oavsett vilken lagstiftning som reglerar vistelsen. Det ökar tydligheten vilket bidrar till ökad rättssäkerhet.

Andra stycket, som är nytt, stadgar att skyddsåtgärder bara får användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära och att skyddsåtgärder inte får användas som någon form av bestraffning. Bestämmelsen ska ses som en konkretisering till proportionalitetsprincipen och syftar till att markera den restriktivitet som ska iakttas vid användning av skyddsåtgärder.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.4.

22.7. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård

1 §

I paragrafen har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell. Vidare har skall ersatts med ska.

10 §

I paragrafen har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

15 §

I paragrafen har 16, 17, 19 och 20 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap.4–8 och 15– 19 §§ lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen innebär att även bestämmelserna om rumsvisitation (7 §), skyddsvisitation (8 §) och avskiljning (16– 19 §§) i den nya LVU ska gälla för den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Hänvisningarna till 16–19 §§ LVU innebär att kravet på att en läkare eller sjuksköterska ska yttra sig om en avskiljning med låst dörr ska gälla även för den som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård. Vidare har skall ersatts med ska.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.14.

16 §

Paragrafen har ändrats och tillförts två nya stycken. I första stycket har bestämmelsen anpassats till dagens kommunikationsteknik och utvidgats till att omfatta alla elektroniska kommunikationstjänster. Begreppet elektroniska kommunikationstjänster är hämtat från lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationstjänster och avser tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som huvudsakligen utgörs av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Härunder faller tjänster som möjliggör överföring av tal, fax och data och andra former av kommunikation. Det innebär att bl.a. fast telefoni, mobiltelefoni, internet och e-post omfattas.

Avsikten är att definitionen ska vara oberoende av teknikutvecklingen på området och även omfatta eventuellt nya elektroniska kommunikationsmedel.

Andra stycket är nytt och innebär att ett beslut om begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster och ta emot besök ska få gälla i högst 14 dagar. Om det därefter finns ett fortsatt behov av restriktioner får ett nytt beslut fattas. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det upphöra. Ändringen syftar till att stärka rättssäkerheten för den enskilde.

Även tredje stycket är nytt. Bestämmelsen medger att den tekniska utrustning som möjliggör användningen ska få omhändertas under den tid beslutet gäller. Omhändertagen utrustning ska återlämnas senast när beslutet om inskränkning upphör att gälla.

Övervägandena finns i 17.6.12.

17 a §

I paragrafen har misstankerekvisitet ersatts med ett behovsrekvisit. Anledningen är att dagens berusningsmedel kan ge rus som är svåra att upptäcka utan drogtest, men som också kan ge abstinensbesvär och akuta hälsorisker. Det förekommer att en ung person kommer till ett särskilt ungdomshem utan att uppvisa tecken på påverkan – misstanke saknas därmed. Ändringen innebär att drogtester får göras vid ankomst till hemmet utan att det finns en misstanke om att den enskilde är påverkad. Med ankomst till hemmet menas första gången den dömde kommer till institutionen, när den dömde återkommer från en vistelse utanför institutionen och när den dömde återkommer efter en avvikning. Under vistelsen vid hemmet får däremot drogtester endast göras om det föreligger en misstanke om påverkan.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.11.

18 b §

I första stycket har kontroll- eller tvångsåtgärd ersatts med skyddsåtgärd. Ändringen är en konsekvens av utredningens förslag om att ersätta begreppet särskilda befogenheter med skyddsåtgärder i den nya LVU. Det är inte ovanligt att en ung person som dömts till sluten ungdomsvård vid verkställighetens slut bedöms vara i behov av fortsatt vård inom ramen för LVU. Det är viktigt att använda samma begrepp inom SiS verksamhet, oavsett vilken lagstiftning som reglerar vistelsen. Det ökar tydligheten vilket bidrar till ökad rättssäkerhet.

Andra stycket, som är nytt, stadgar att skyddsåtgärder bara får användas om nyttan av åtgärden klart överväger det intrång och de skaderisker åtgärden kan innebära och att skyddsåtgärder inte får användas som någon form av bestraffning. Bestämmelsen ska ses som en konkretisering av proportionalitetsprincipen och syftar till att markera den restriktivitet som ska iakttas vid användning av skyddsåtgärder. Det är lika viktigt för de unga som är föremål för verkställighet av sluten ungdomsvård att skyddsåtgärder inte används slentrianmässigt eller som bestraffning.

Övervägandena finns i avsnitt 17.6.4.

22.8. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn

22 §

I paragrafen har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.9. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård

8 §

I paragrafen har 19 § andra stycket lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 15 § tredje stycket lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.10. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård

1 §

I paragrafen har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

4 §

I paragrafen har 14 § andra stycket 1 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 6 kap. 6 § andra 1 stycket lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet

1 §

I paragrafen har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.12. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

5 kap. Uppehållstillstånd

1 §

I paragrafen har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

23 kap. Särskilda bemyndiganden

2 §

I paragrafen har lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.13. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

7 kap. Övriga förmåner

2 §

I paragrafen har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

102 kap. Beräkning av bostadstillägg

20 §

I paragrafen har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

106 kap. Förmåner vid verkställighet i anstalt eller vård på institution m.m.

5 §

I paragrafen har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

12 §

I paragrafen har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.14. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:880)

24 kap. Särskilda utbildningsformer

8 §

I paragrafen, i den lydelse som träder i kraft den 1 juli 2015 (SFS 2015:176), har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.15. Förslag till lag om ändring i delgivningslagen (2010:1932)

40 §

I paragrafen har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

22.16. Förslag till lag om ändring i brottsskadelagen (2014:322)

6 §

I paragrafen har 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ersatts med 13 kap. 1 § lagen (2017:00) med särskilda bestämmelser om vård av barn och unga. Ändringen är enbart redaktionell.

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av experten Anna Karin Hildingson Boqvist

Utredningens betänkande ger uttryck för en i grunden förändrad syn på barn inom den sociala barnavården och deras rätt till en säker, trygg och kvalitativ vård. Förslagen innebär i sin helhet ett nytt förhållningssätt till barns rättigheter i lagstiftningen. Bristerna i den sociala barnavården är av så djup och allvarlig karaktär att Barnombudsmannen ser det som mycket angeläget att förslagen i betänkandet genomförs utan dröjsmål.

I ett specifikt avseende, i frågan om avskiljningar på de särskilda ungdomshemmen, avviker dock tvångsvårdsutredningen från sin egen logik om att utforma förslag som säkerställer att även barn i samhällsvård får sina mänskliga rättigheter förverkligade. På denna punkt är jag kritisk och mitt särskilda yttrande rör enbart denna fråga.

Två internationella expertkommittéer, FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) samt FN:s kommitté mot tortyr, kritiserade under 2014 och 2015 Sverige för att vår lagstiftning tillåter att barn isoleras och avskiljs bland annat på särskilda ungdomshem. Den samstämmiga och skarpt formulerade kritiken från experter på mänskliga rättigheter måste tas på allvar. I detta särskilda yttrande invänder jag därför mot att utredningen lägger ett förslag som även i fortsättningen innebär att barn från 11 års ålder kan avskiljas, det vill säga hålls isolerade, på de statliga särskilda ungdomshemmen. Det är enligt min mening anmärkningsvärt att utredningen på detta sätt överprövar den kritik som två internationella expertkommittéer riktat mot Sverige.

Utredningen framhåller att det inte finns några som helst terapeutiska effekter av att avskilja ett barn, att avskiljning ska ske i

undantagsfall och att tiden kraftigt ska begränsas. Det är steg i rätt riktning, men åtgärderna är långt ifrån tillräckliga för att Sverige ska anses kunna leva upp till det skydd för barnets rättigheter som både FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) samt FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling ger barn.

Sverige granskas vart femte år av FN:s barnrättskommitté och den senaste granskningen ägde rum i början av 2015. Kommittén är allvarligt oroad över användningen av avskiljning. Kommittén kräver av Sverige att med hänvisning till den allmänna kommentaren nummer 8 om barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffningar samt den allmänna kommentaren nummer 13 om barnets rätt till frihet från alla former av våld tydligt i lag förbjuda användningen av avskiljning på alla institutioner. Dessutom uppmanar kommittén Sverige att tillhandahålla utbildning för personalen om icke-våldsamma och icke-tvingande metoder inom vården.

I november 2014 granskades Sverige av FN:s kommitté mot tortyr. Kommittén är oroad över användningen av restriktioner, inklusive isolering av minderåriga i arrest, häkte och särskilda ungdomshem. Kommittén kräver att Sverige avskaffar användningen av isolering av minderåriga i bland annat särskilda ungdomshem.

Barnombudsmannen anser att det är tydligt att användningen av isolering och avskiljning av barn och unga står i strid med barnkonventionen och tortyrkonventionen. Vi kan därför inte acceptera ett förslag som innebär att Sverige inte säkerställer barns mänskliga rättigheter såsom de har tolkats av barnrättskommittén samt FN:s kommitté mot tortyr. Sverige har ratificerat dessa konventioner och har ett ansvar för att säkerställa de rättigheter som konventionerna ger barn och unga. Att det i dag skulle saknas kompetens eller metoder för att bedriva statlig ungdomsvård utan att använda en åtgärd som avskiljning är inte ett acceptabelt argument. För att säkerställa barns rättigheter krävs i stället att staten tar ansvar för att den statliga ungdomsvården har de resurser och den kompetens som krävs för att vården kan genomföras på ett sätt som upprätthåller respekten för barnets mänskliga rättigheter samt utbildar personal i att använda metoder som står i överensstämmelse med barns mänskliga rättigheter.

Så länge avskiljningar finns som en möjlig åtgärd kommer den tvångsåtgärden att användas och incitamenten för att i grunden se över den statliga ungdomsvården blir inte tillräckligt starka. De senaste årens statistik över antalet avskiljningar visar med eftertryck hur viktigt det är att frågan om mänskliga rättigheter ständigt är i fokus i en sluten miljö där insynen är begränsad.

Barnombudsmannen granskade år 2009 drygt 450 avskiljningar på särskilda ungdomshem under perioden den 1 juli 2008 till den 31 december 2008. Under den aktuella perioden hade cirka 100 avskiljningar berört barn under 15 år. Det handlar om cirka 40 barn under 15 år. De slutsatser Barnombudsmannen kunde dra utifrån granskningen av avskiljningsbesluten är att avskiljning i flera fall använts rutinmässigt eller som bestraffning för icke önskvärt beteende eller att personalen har provocerat den unge, så att han eller hon blivit aggressiv vilket sedan lett till avskiljning. Det fanns även exempel på barn och unga som hade ångest och befann sig i kris som avskiljs i stället för att få adekvat behandling.

Uppmärksamheten och kritiken ledde initialt till ett förbättringsarbete inom Statens institutionsstyrelse (SiS). Den dåvarande generaldirektören medgav också att ”allvarliga fel har begåtts inom den slutna ungdomsvården”. Regeringen ställde också krav på åtgärder från SiS sida. Under åren efter 2009 minskade användandet av avskiljningar på SiS institutioner. De senaste åren har frågan inte varit i samma fokus och nu stiger återigen siffran över antalet barn som isoleras år för år.

Barn och unga på institution är en ytterst utsatt samhällsgrupp som ofta vårdas mot sin vilja genom det offentligas maktutövning. Det ställer höga krav på den personal som ska verkställa ett beslut om sådan vård. Här finns särskilt krav om delaktighet, demokrati, rättssäkerhet, integritetsskydd och barnets bästa. Forskning och rapporter visar att det är problematiskt att säkerställa dessa principer på slutna institutioner, varför traditionella rättssäkerhetsverktyg, såsom dokumentation och rätt för den enskilda att överklaga, måste säkerställas.

Enligt regeringens strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige är lagstiftningen statens främsta instrument för att garantera att barnets rättigheter tillgodoses i verksamheter, beslut och åtgärder som rör det enskilda barnet och barn som kollektiv.

All lagstiftning som rör barn ska därför utformas i överensstämmelse med normerna i barnkonventionen och andra internationella traktat som reglerar barnets rättigheter.

Regeringen har i regeringsförklaringen 2014 aviserat att barnkonventionen ska bli svensk lag. Barnrättighetsutredningen har fått tilläggsdirektiv som syftar till att tydliggöra hur barnkonventionen ska göras till svensk lag. Redan i dag är Sverige dock genom sin ratificering av barnkonventionen bunden av densamma.

Barnrättighetsutredningen har också i sina tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda hur barnkonventionen när den blir svensk lag ska tolkas i relation till annan lagstiftning. Det är då av stor vikt att svensk lagstiftning så långt möjligt står i överensstämmelse med barnkonventionen för att inte stora ändringar ska behöva göras. Det vore ytterst olyckligt om lagstiftningen ger utrymme för användandet av tvångsåtgärder som två internationella kommittéer pekar ut som oacceptabla.

Referenser

Betänkanden från riksdagens utskott

Socialutskottets betänkande (SoU 1979/80:44) med anledning av

bl.a. proposition 1979/80:1 om socialtjänsten etc.

Lagutskottets betänkande (LU 1982/83:17) om vårdnad och umgänge

m.m.

Socialutskottets betänkande (SoU 1984/85:31) om socialtjänstens

insatser för unga lagöverträdare m.m.

Socialutskottets betänkande (1989/90:SoU15). Vård i vissa fall av

barn och ungdomar.

Socialutskottets betänkande (2014:15/SoU1). Utgiftsområde 9 Hälso-

vård, sjukvård och social omsorg.

Publikationer från Regeringskansliet

Propositioner

Prop. 1975/76:170om ändring i föräldrabalken, m.m. Prop. 1978/79:67om förbud mot aga. Prop. 1979/80:1 del A om socialtjänsten. Prop. 1981/82:168om vårdnad och umgänge m.m. Prop. 1983/84:174om vissa socialtjänstfrågor. Prop. 1984/85:171om särskilda insatser inom socialtjänsten för ung-

domar i samband med missbruk och kriminalitet, m.m.

Prop. 1984/85:176 med förslag till lag om särskilda omsorger om

psykiskt utvecklingsstörda m.fl.

Prop. 1989/90:28. Vård i vissa fall av barn och ungdomar.

Prop. 1990/91:58 om psykiatrisk tvångsvård m.m. Prop. 1990/91:111 om sekretess inom och mellan myndigheter på

vårdområdet m.m.

Prop. 1992/93:61 om ändrat huvudmannaskap för vissa institution

inom ungdomsvård och missbrukarvård.

Prop. 1992/93:159om stöd och service till vissa funktionshindrade. Prop. 1993/94:57. Vårdnadshavares skadeståndsansvar. Prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra

fri- och rättighetsfrågor.

Prop. 1993/94:151. Rättssäkerhet vid beskattningen. Prop. 1993/94:251. Förmynderskapslagstiftningen. Prop. 1994/95:224. Barns rätt att komma till tals. Prop. 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen. Prop. 1996/97:156. Avveckling av specialsjukhus och vårdhem. Prop. 1997/98:7. Vårdnad, boende och umgänge. Prop. 1998/99:133. Särskild företrädare för barn. Prop. 1999/2000:149. Nationell handlingsplan för utveckling av hälso-

och sjukvården.

Prop. 2000/01:80. Ny socialtjänstlag m.m. Prop. 2002/03:53. Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. Prop. 2003/04:131. Internationella adoptionsfrågor. Prop. 2004/05:136. Stärkt skydd för ensamkommande barn. Prop. 2005/06:99. Nya vårdnadsregler. Prop. 2005/06:165. Ingripanden mot unga lagöverträdare. Prop. 2006/07:129. Utveckling av den sociala barn- och ungdoms-

vården m.m.

Prop. 2007/08:105. Lag om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Prop. 2008/09:165. En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna

förvaltningsdomstolarna i första instans.

Prop. 2008/09:193. Vissa psykiatrifrågor m.m. Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag. Prop. 2009/10:142. Ett skärpt skadeståndsansvar för vårdnadshavare.

Prop. 2009/10:192. Umgängesstöd och socialtjänstens förutsättningar

att tala med barn.

Prop. 2009/10:232. Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige. Prop. 2011/12:53. Barns möjlighet att få vård. Prop. 2012/13:10. Stärkt skydd för barn och unga. Prop. 2012/13:77. God kvalitet och ökad tillgänglighet inom missbruks-

och beroendevården.

Prop. 2013/14:191. Med fokus på unga – en politik för goda levnads-

villkor, makt och inflytande.

Prop. 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015. Prop. 2014/15:25. Tydligare reaktioner på ungas brottslighet. Prop. 2014/15:43. Utbildning för elever i samhällsvård och på sjukhus.

Statens offentliga utredningar

SOU 1974:39. Socialvården: mål och medel. Principbetänkande

avgivet av Socialutredningen. SOU 1977:40. Socialtjänst och socialförsäkringstillägg: lagar och motiv.

Socialutredningens slutbetänkande. SOU 1986:20. Barns behov och föräldrars rätt. Socialtjänstens arbete

med utsatta familjer. Betänkande av Socialberedningen.

SOU 1987:7 Barnets rätt. 3. Om barn i vårdnadstvister: talerätt för

barn m.m. Delbetänkande av Utredningen om barnets rätt.

SOU 1992:18. Tvångsvård inom socialtjänsten – ansvar och innehåll.

Betänkande av IUM-utredningen om tvångsinstitutioner inom socialtjänsten.

SOU 1993:40. Del B. Inkorporering av Europakonventionen och

andra fri och rättighetsfrågor. Delbetänkande av Fri- och rättighetskommittén.

SOU 1994:139. Ny socialtjänstlag. Huvudbetänkande av Socialtjänst-

kommittén. SOU 1995:79. Vårdnad, boende, umgänge. Betänkande av Vårdnads-

tvistutredningen. SOU 1998:31. Det gäller livet. Stöd och vård till barn och ungdomar

med psykiska problem. Slutbetänkande av barnpsykiatrikommittén.

SOU 1997:116. Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention

om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. Barnkommitténs huvudbetänkande.

SOU 2000:77. Omhändertagen. Samhällets ansvar för utsatta barn

och unga. Betänkande av LVU-utredningen.

SOU 2001:72. Barnmisshandel: att förebygga och åtgärda. Slutbetän-

kande av Kommittén mot barnmisshandel. SOU 2004:118. Beviljats men inte fått. Betänkande av Utredningen

om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut. SOU 2004:122. Ingripanden mot unga lagöverträdare. Betänkande

av Ungdomsbrottsutredningen. SOU 2005:81. Källan till en chans – Nationell handlingsplan för den

sociala barn- och ungdomsvården. Betänkande av Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén.

SOU 2006:100. Ambition och ansvar. Nationell strategi för utveck-

ling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder. Slutbetänkande av Nationell psykiatrisamordning.

SOU 2007:10. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft.

Slutbetänkande av Ansvarskommittén. SOU 2009:61. Modernare adoptionsregler. Betänkande av 2008 års

adoptionsutredning. SOU 2009:68. Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU).

Betänkande av Barnskyddsutredningen. SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.

Slutbetänkande av Delegationen för mänskliga rättigheter. SOU 2010:95. Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig

utbildning. Slutbetänkande av Utredningen om utsatta barn i skolan.

SOU 2011:9. Barnen som samhället svek. Betänkande av Upp-

rättelseutredningen. SOU 2011:35. Bättre insatser vid missbruk och beroende: individen,

kunskapen och ansvaret. Slutbetänkande av Missbruksutredningen.

SOU 2012:17. Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och

samhällsskydd.

SOU 2012:34. Nya påföljder. Betänkande av Påföljdsutredningen.

SOU 2012:76. Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och

distansundervisning. Betänkande av Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning.

SOU 2013:53. Privata utförare – kontroll och insyn. Delbetänkande

av utredningen om en kommunallag för framtiden. SOU 2014:3. Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för

barn och unga. Delbetänkande av Utredningen om tvångsvård för barn och unga.

SOU 2014:76. Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och speciali-

sering för skattemål. Betänkande av Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen.

SOU 2015:7. Krav på privata aktörer i välfärden. Slutbetänkande av

Ägarprövningsutredningen.

Departementsserien

Ds S 1984:15. Socialtjänstens insatser för ungdomar: vissa frågor i

samband med missbruk och kriminalitet.

Ds S 1987:3. Översyn av LVU. Ds S 1994:85. Barns rätt att komma till tals, regler för familjerättsliga

och sociala mål och ärenden.

Ds 2002:13. Utövandet av barns rättigheter i familjerättsprocesser. Ds 2011:37. Hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med

rättigheterna i barnkonventionen. En kartläggning.

Ds 2014:9. En samlad kunskapsstyrning för hälso- och sjukvård och

socialtjänst.

Regeringens skrivelser m.m.

Skr. 2003/04:47. Utveckling av den nationella strategin för att

förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter.

Skr. 2007/08:111. Barnpolitiken – en politik för barnets rättigheter. Socialdepartementet & Sveriges Kommuner och Landsting (2014).

Stöd till en evidensbaserad praktik för en god kvalitet inom socialtjänsten. Överenskommelse för år 2015 mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting. Dnr 14/6519.

Utrikesdepartementet (2006). Mänskliga rättigheter: konventionen

om barnets rättigheter. UD INFO januari 2006.

Publikationer från Socialstyrelsen

Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd

Socialstyrelsens allmänna råd 1981:2. LVU Lagen med särskilda

bestämmelser om barn och unga.

SOSFS 1997:15. Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av

lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

SOSFS 2003:20. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

hem för vård eller boende.

SOSFS 2006:20. Socialstyrelsens allmänna råd om socialnämndens

ansvar vid behov av ny vårdnadshavare.

SOSFS 2008:8. Socialstyrelsens allmänna råd om socialnämndens

handläggning av ärenden om adoption.

SOSFS 2011:11. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

hälsoundersökning av asylsökande m.fl.

SOSFS 2012:11. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende.

SOSFS 2014:4. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om våld

i nära relationer.

SOSFS 2014:5 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS.

SOSFS 2014:6. Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning av

ärenden som gäller barn och unga.

SOSFS 2014:7. Socialstyrelsens föreskrifter om behörighet att utföra

vissa arbetsuppgifter i socialtjänstens barn- och ungdomsvård.

Övriga publikationer

Socialstyrelsen (1995). Ovisshetens barn. SoS-rapport 1995:8. Socialstyrelsen (2000). Dartingtonprojektet. En försöksverksamhet för

att stärka och utveckla familjehemsvården. SoS-rapport 2000:02.

Socialstyrelsen (2003). Barns behov i centrum. Grundbok BBIC. Socialstyrelsen (2004). Samtala med barn inom socialtjänsten. Socialstyrelsen (2004a). Sundell K m.fl. Socialtjänstens barn – Hur

många är de, vilka är insatserna, hur ofta återaktualiseras de och vad händer dem i vuxen ålder?

Socialstyrelsen (2005). Individ- och familjeomsorg 2004. Lägesrapport. Socialstyrelsen (2005a). Kvinnlig könsstympning. Ett utbildnings-

material för skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. 2. uppl.

Socialstyrelsen (2006). Öppenvårdens former. En kartläggning av

öppna insatser i socialtjänstens barn- och ungdomsvård.

Socialstyrelsen (2006a). Vårdnadsöverflyttningar för barn placerade i

familjehem. Uppföljning av lagändringar enligt proposition 2002/03:53.

Socialstyrelsen (2006b). Individ- och familjeomsorg. Lägesrapport 2005. Socialstyrelsen (2007). Om barnet behöver ny vårdnadshavare. Socialstyrelsen (2007a). Barn och unga – insatser 2006. Socialstyrelsen (2008). Institutet för utveckling av metoder i socialt

arbete (IMS). Insatser för unga lagöverträdare. Socialstyrelsen (2009). Barnets rätt och LVU. Om barnet i rätts-

processen.

Socialstyrelsen (2009a). Utveckling av statistik för barn och unga

inom socialtjänsten. Delrapport juni 2009.

Socialstyrelsen (2009b). Nya bestämmelser om stöd och hjälp till

barn och unga som varit placerade. Meddelandeblad juni 2009.

Socialstyrelsen (2010). Social rapport. Socialstyrelsen (2010a). Överenskommelser om samarbete. Meddel-

andeblad 1/2010. Socialstyrelsen (2010b). Barn och ungdomar med psykisk ohälsa –

Vem tar hand om dem?

Socialstyrelsen (2010c). Barn under 18 år som söker hälso- och

sjukvård. Meddelandeblad nr 7/2010.

Socialstyrelsen (2011). Barn som har blivit eller riskerar att bli

utsatta för försummelse eller övergrepp. Sammanställning av översikter om insatser till barn och föräldrar.

Socialstyrelsen (2011a). Tillsynsrapport 2011 – Hälso- och sjukvård

och socialtjänst.

Socialstyrelsen (2011b). Lagändringar i SoL och LVU den 1 april 2008.

Har de slagit igenom i socialtjänsten?

Socialstyrelsen (2011c). Barns behov i centrum (BBIC). Formulär

och stöddokument.

Socialstyrelsen (2012). Anmälningar till socialtjänsten om barn och

unga – en undersökning om omfattning och regionala skillnader.

Socialstyrelsen (2012a). Oplanerade avbrott i familjehemsplaceringar

av yngre barn och långvarigt placerade barn.

Socialstyrelsen (2012b). Dokumentation av barnets bästa inom

socialtjänsten.

Socialstyrelsen (2012c). Om standardiserade bedömningsmetoder. Socialstyrelsen (2012d). Barn och unga i familjehem och HVB.

Handbok om socialnämndens ansvar och uppgifter.

Socialstyrelsen (2012e). Vårdnad, boende, umgänge. Handbok – stöd

för rättstillämpning och handläggning inom socialtjänstens familjerätt.

Socialstyrelsen (2012f). Teckenekonomi för barn och unga på hem

för vård eller boende.

Socialstyrelsen (2013). Barns och ungas hälsa, vård och omsorg 2013. Socialstyrelsen (2013a). Barns behov i Centrum. Grundbok BBIC. Socialstyrelsen (2013b). Vårdnadsöverflyttning i samband med våld

i familjen.

Socialstyrelsen (2013c). Kartläggning av insatser med syfte att

tillgodose placerade barns och ungas rätt till utbildning och hälso- och sjukvård.

Socialstyrelsen (2013d). Tillsynsrapport 2013 – Hälso- och sjukvård

och socialtjänst.

Socialstyrelsen (2013e). Gränsdragning mellan olika placeringsformer

för barn och unga.

Socialstyrelsen (2013f). Vård och omsorg om placerade barn. Öppna

jämförelser och utvärdering. Rekommendationer till kommuner och landsting om hälsa och utsatthet.

Socialstyrelsen (2013g). Samverka för barns bästa – en vägledning

om barns behov av insatser från flera aktörer.

Socialstyrelsen (2013h). Socialtjänstens arbete med ensamkommande

barn och ungdomar – en vägledning.

Socialstyrelsen (2014). Nationella adoptioner av barn i familjehem.

En kartläggning av hur socialnämnderna uppmärksammar frågan. Socialstyrelsen (2014a). Adoption. Handbok för socialtjänstens hand-

läggning av internationella och nationella adoptioner.

Socialstyrelsen (2014b). Vägledning för barnhälsovård. Socialstyrelsen (2014c). Barn och unga – Insatser 2013. Socialstyrelsen (2014d). Social barn- och ungdomsvård. Nationella

resultat och metod.

Socialstyrelsen (2014e). Tillståndet och utvecklingen inom hälso- och

sjukvård och socialtjänst – Lägesrapport 2014.

Socialstyrelsen (2014f). Systematisk uppföljning. Beskrivning och

exempel.

Socialstyrelsen (2014g). MultifunC institutionsbehandling för ung-

domar med svåra beteendeproblem. Resultat efter ett år.

Socialstyrelsen (2014h). Förskrivning av psykofarmaka till placerade

barn och ungdomar.

Socialstyrelsen (2014i). Överenskommelse mellan staten och SKL

inom området psykisk ohälsa. Redovisning av 2014 års bedömning av grundkrav och prestationsmål.

Socialstyrelsen (2014j). Kompetenssatsning inom den sociala barn-

och ungdomsvården.

Socialstyrelsen (2014k). Förskrivning av psykofarmaka till placerade

barn och ungdomar.

Socialstyrelsen (2014l). Vänd dem inte ryggen. Utbildningsmaterial

om hedersrelaterat våld och förtryck.

Socialstyrelsen (2015). Utreda barn och unga. Handbok för social-

tjänstens arbete enligt socialtjänstlagen .

Socialstyrelsen (2015a). Från enskilt ärende till nationell statistik

Barns behov i Centrum (BBIC).

Socialstyrelsen (2015b). Utsatta barns hälsa. Resultat av en under-

sökning av fysisk och psykisk hälsa hos barn vars behov utreds av socialtjänsten.

Socialstyrelsen (2015c). Kartläggning av tillämpning av förebyg-

gande insatser enligt 22 § LVU .

Socialstyrelsen (2015d). Effekter av föräldrastöd - redovisning av en

nationell utvärdering på uppdrag av Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2015e). Öppna jämförelser av socialtjänst och hem-

sjukvård 2010–2014. Slutrapport.

Socialstyrelsen (2015f). Samordnad statlig kunskapsstyrning inom

området psykisk ohälsa. Delrapport av ett regeringsuppdrag.

Socialstyrelsen (2015g). Att utveckla grunddata och indikatorer –

För barn och unga med psykisk ohälsa och personer med omfattande eller komplicerad psykiatrisk problematik.

Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2004). Mellan två stolar? Om

samverkan mellan socialtjänsten och barnpsykiatrin – verksamheternas behov av samverkan och hur de faktiskt gör.

Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2006). Social tillsyn 2005.

Resultat av länsstyrelsernas tillsyn.

Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2009). Hem för vård eller boende

för barn och unga. Slutrapport från en nationell tillsyn 2006–2008.

Socialstyrelsen, Migrationsverket & SKL, Sveriges Kommuner och

Landsting (2013). Placerade barn som ska eller eventuellt kommer att utvisas eller avvisas – en genomgång av ansvar, rättsläge och samverkan. Socialstyrelsen, Myndigheten för skolutveckling & Rikspolisstyr-

elsen (2007). Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Socialstyrelsen & Skolverket (2013). Placerade barns skolgång och

hälsa – ett gemensamt ansvar.

Socialstyrelsen & Skolverket (2014). Vägledning för elevhälsan –

reviderad version 2014.

Övrig litteratur m.m.

Alenius H (2011). Tvångsvård av unga – En studie av gräns-

dragningen mellan LVU och LPT. Examensarbete 30p. Lunds universitet: Juridiska fakulteten.

Alexius K (2013). Prognoser i tvångsvårdsärenden om omsorgssvikt.

I Socialvetenskaplig tidskrift nr 3–4 2013. Alexius K & Hollander A (2014). Barns behov och vilja vid

tvångsvård till följd av omsorgsbrist. I Cederborg A-C &

Warnling-Nerup W (red.). Barnrätt. En antologi. Andershed H, Andershed A-K & Söderholm Carpelan K (red.

2010). Ungdomar som begår brott – vilka insatser fungerar? Andersson G (1991). Socialt arbete med små barn. Andersson G (1995). Barn i samhällsvård. Andersson G (1998). Föräldrakontakt och familjetillhörighet ur

fosterbarns perspektiv. I Socialvetenskaplig tidskrift nr 1 1998.

Andersson G (2008). Utsatt barndom – olika vuxenliv – ett

longitudinellt forskningsprojekt om barn i samhällsvård. Stiftelsen

Allmänna barnhuset 2008:2. Andersson G (2009). Adoption som barnavårdsinsats. Artikel i

bilaga till SOU 2009:68. Andersson G & Hollander A (1996). Om barns rätt och barns bästa.

I Andersson G m.fl. (1996) Barnet i den sociala barnavården. Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS). Andersson G & Sallnäs M (2012). Social barnavård och barns

utsatthet. I Höjer I, Sallnäs M & Sjöblom Y (red.) När samhället träder in – barn, föräldrar och social barnavård.

Andersson Vogel M (2012). Särskilda ungdomshem och vårdkedjor:

om ungdomar, kön, klass och etnicitet. Rapport i Socialt arbete nr. 140. Stockholms universitet: Institutionen för socialt arbete.

Andreassen T (2003). Institutionsbehandling av ungdomar: Vad

säger forskningen?

Ankestyrelsen, Danmark (2011). Ankestyrelsens undersøgelse af

adoption uden samtycke.

Ankestyrelsen & Socialstyrelsen, Danmark (2013). Styrk forældre-

ansvaret for udsatte børn og unge – et overblik over reglerne om

forældre- og ungepålæg. Se även Socialministeriets vejledning om særlig støtte til børn og unge og deres familier. Vejledning nr. 3 til serviceloven.

Aronsson K (red. 2004). Andersson G, Hessle S, Hollander A &

Lundström T. Haverier i social barnavård? Fem fallstudier. Axelsson R & Bihari Axelsson S (red. 2007). Folkhälsa i samverkan

mellan professioner, organisationer och samhällssektorer.

Bakketeig E & Backe Hansen E (red. 2008). Forskningskunnskap

om ettervern.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Norge (2012).

NOU 2012:5 Bedre beskyttelse av barns utvikling. Expertutvalgets utredning om den biologiska prinsipp i barnevernet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Norge (2013).

Prop. 106 L (2012–2013) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Endringer i barnevernloven.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Norge (2014).

Forslag om å utvide adgangen til å pålegge hjelpetiltak med hjemmel i lov om barnevernstjenester. Høringnotat av 20. oktober 2014.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Norge (2015).

Prop. 72 L (2014–2015) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak) Endringer i barnevernloven (utvidet adgang til å pålegge hjelpetiltak).

Berlau M (2013). Forældrepålæg skader relationer. I Jyllands-Posten

2013-06-06. Berlin M, Vinnerljung B & Hjern A (2011). School performance in

primary school and psychosocial problems in young adulthood among care leavers from long term foster care. Children and

Youth Services Review, 33, s. 2489. Berner E, Forsberg S & Persson I (2014). Det tredelade

föräldraskapet – stöd till föräldrar med placerade barn. Ett utvecklingsprojekt i stadsdelarna Rinkeby-Kista, Södermalm och Skärholmen. Delrapport 1 – förstudie. Stockholm stad.

Blennberger E (2005). Etik i socialpolitik och socialt arbete. BO, Barnombudsmannen (2004). Älskar, älskar inte. Om barns och

ungas nära relationer. Barnombudsmannens årsrapport.

BO, Barnombudsmannen (2009). Concluding observations for

Sweden (Barnrättskommitténs rekommendationer till Sverige). 12 juni 2009.

BO, Barnombudsmannen (2010). I´m sorry. Röster från särskilda

ungdomshem.

BO, Barnombudsmannen (2011). Bakom fasaden. Barn och

ungdomar i den sociala barnavården berättar.

BO, Barnombudsmannen (2014). Barnrättskommitténs allmänna

kommentar nr 7 (2005). Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom. Översättning december 2012, reviderad mars 2014.

BO, Barnombudsmannen (2014a). Barnrättskommitténs allmänna

kommentar nr 11 (2009). Barns som tillhör ursprungsbefolkningar och deras rättigheter enligt konventionen. Översättning december 2012, reviderad mars 2014.

BO, Barnombudsmannen (2014b). Barnrättskommitténs allmänna

kommentar nr 12 (2009) Barnets rätt att bli hörd. Översättning december 2012, reviderad mars 2014.

BO, Barnombudsmannen (2014c). Barnrättskommitténs allmänna

kommentar nr 14 (2013). Barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet. Översättning mars 2014.

BO, Barnombudsmannen (2014d). Barnrättskommitténs allmänna

kommentar nr 17 (2013) Barnets rätt till vila, fritid, lek och rekreation samt till det kulturella och konstnärliga livet.

Översättning mars 2014. BO, Barnombudsmannen (2014e). Barnrättskommitténs allmänna

kommentar nr 8 (2006) Barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffning (bl.a. artikel 19, 28.2 och 37). Översättning mars 2014.

BO, Barnombudsmannen (2015). Våga fråga – röster från barn i

familjehem.

Bohman M (1971). A comparative study of adopted children, foster

children and children in their biological environment born after undesired pregnancies.

Bohman M & Sigvardsson S (1990). Outcome in adoption. Lessons

from longitudinal studies.

Bramstång G (1985). Sociallagstiftningen. En kommentar. Brunnberg E, Borg R-M & Fridström C (2011). Ensamkommande

barn – en forskningsöversikt.

Brå, Brottsförebyggande rådet (2011). Ungdomsvård och ungdoms-

tjänst, en utvärdering av 2007 års påföljdsreform för unga lagöverträdare. Brå rapport 2011:10.

Brännström L, Vinnerljung B & Hjern A, Long-term outcomes of

Sweden’s Contact Family Program for children. I Child Abuse

Negl. 2013 Jun;37(6) s. 404–414. Börjeson B & Håkansson H (1990). Hotade – försummade – över-

givna.

Cato M (2014). När samhället tar ett barn. I Advokaten nr 1 2014. Cederblad M (2005). Kunskapsöversikt. Källan till en chans.

Nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården.

Bilaga till SOU 2005:81. Cederström A (1990). Fosterbarns anpassning – en relationsproble-

matik.

Cederborg A-C & Warnling-Nerup W (red. 2014). Barnrätt. En

antologi.

Claezon I (1987). Bättre beslut. En studie av socialsekreterarnas

handläggning av omhändertagande av barn.

Cocozza M (2007). The parenting of society. A study of Child Pro-

tection in Sweden. From Report to Support. Linköpings universitet: Medicinska fakulteten, Avdelningen för barn- och ungdomspsykiatri.

Cocozza M (2013). Barn far illa! en analys av bristerna i samhällets

familjebygge.

Christoffersen M N, Hammen I, Raft Andersern K & Jeldtoft N

(2007). Adoption som indsats. En systematisk genomgange af udenlandske erfaringer. SFI – Det nationale forskningscenter for valfæerd 07:32. Christoffersen M, Hestbaek A-D, Lindemann A & Nielsen V L

(2005). Nye regler for udsatte børn nog unge. Evaluering av ændringerna i Serviceloven pr 1 januar 2001. Del 1, SFI 05:15. Dalarnas forskningsråd (2006). Messing J & Nyman M. Tjänste-

utveckling i den sociala barnavården – ett sätt att tänka före.

Danelius H (2012). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kom-

mentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Diakonhjemmet Højskole (2009). Tor Slettebø. Opfølging av

foreldre med barn/ungdom plassert i fosterhjem eller på institusjon.

Kunskap og metoder i praktiskt arbeid. Rapport nr 1/2009. Diesen C (2011). Terapeutisk juridik. Egelund T & Hestbaek A-D (2003). Anbringelse af børn og unge

uden for hjemmet. En forskningsoversigt. SFI 03:04.

Egelund T & Lausten M (2009). Prevalence of mental health

problems among children placed in out

-

of

‐

home care in Denmark.

I Child & Family Social Work, 14, s. 156–165. Egelund T, Jakobsen T F, Hammen I, Olsson M & Høst A (2010).

Sammenbrud i anbringelser af unge. Erfaringer, forklaringer og årsagerne bag. SFI 10:06.

Eklund H (2004). FN:s Barnkonvention och barns processuella

ställning. I Hollander A, Nygren R & Olsen L (red.) Barn och rätt.

Eklund H (2008). Barns processuella ställning. I Olsen L & Saldeen

Å (red.) Barn som aktörer – en slutpunkt, s. 65–104. Eneroth E (2014). Unga på hem för vård eller boende. Om

rättssäkerhet, legitimitet och tillit vid beslut om ungas vård.

Eriksson M, Ghazinour M, Hanberger A & Isaksson J (2013).

Utvärdering av insatser för ensamkommande flyktingungdomar i Umeå. Delrapport. Umeå universitet.

Europarådet (2013). Riktlinjer från Europarådets ministerkommitté

för ett barnvänligt rättsväsende. Monografi 5.

Fanshel D & Shinn E B (1978). Children in foster care. A longi-

tudinal Investigation.

Flygare G (2011). Att vara förälder vid placering av barn – föräldrars

åsikter, tankar och behov vid socialtjänstens LVU-placeringar av barn och ungdom. Examensarbete vid psykoterapeutprogrammet.

Umeå universitet. Flodström H (2012). Barnets röst i rättsprocessen. Vilka krav ställer

rättssystemet på det offentliga biträdets kunskap om barn i LVUmål? Masteruppsats. Stockholms universitet.

Forkby T, Höjer S & Liljegren A (2014). Lekmannastyrning inom

den sociala barnavården. Socionomens forskningssupplement 2/2014.

Forsman M (2013). Rättsliga ingripanden vid föräldrars våld och

övergrepp mot barn.

Forsman H & Vinnerljung B (2012). Interventions aiming to improve

school-achievements of children in out-of-home care: A scoping review. I Children & Youth services review, 34, s. 1084–1091.

Forssell E, Kappfjell L & Schiratzki J (2015). Barnrättsbyrån 2012–

2013. En svensk pilotverksamhet ur juridiskt och socialt perspektiv.

Forte (2015). Barn och unga i samhällets vård. Forskning om den

sociala dygnsvården. Forskning i korthet 4.

Fredin M & Nilsson D (2015). Pinsamt att social omsorg inte följs

upp bättre. I Dagens Samhälle den 16 januari 2015.

Friis E (2003). Sociala utredningar om barn. En rättssociologisk

studie av lagstiftingens krav, utredningarnas argumentationer och konsekvenser för den enskilde. Lunds universitet: Sociologiska institutionen.

Gilbert N, Parton N & Skivenes M (red. 2011). Child Protection

Systems. International Trends and Orientation.

Goldstein J (1973, svensk översättning 1978). Barnets rätt eller

rätten till barnet?

Granqvist P, Forslund T, Fransson M, Springer L & Lundberg L

(2014). Anknytning hos barn till mödrar med intellektuella funktionshinder: Om vanvård i dubbla bemärkelser. I Psykisk Hälsa, 54, s. 64–71 och II Psykisk Hälsa, 55, s. 68–73. Grönwall L, Holgersson L & Nasenius J (1991). Socialtjänstens mål

och medel. Handboken om socialtjänsten.

Halldén G (2007). Den moderna barndomen och barns vardagsliv. Hansson K & Olsson M (2012). Effects of multidimensional

treatment foster care (MTFC): Results from a RCT study in Sweden. I Children and Youth Services Review, 34.

Helsingborgs stad (2009). Skolprojekt inom Familjehemsvården –

resultatrapport och projektbeskrivning.

Hessle S (1988). Familjer i sönderfall.

Hjern A, Vinnerljung B & Lindblad F (2004). Avoidable mortality

among child welfare recipients and intercountry adoptees: a national cohort study. I Epidemiol Community, 58, s. 412–417.

Hollander A (1985). Omhändertagande av barn. En studie av barn-

avårdsmål vid förvaltningsdomstolarna åren 1974, 1977 och 1982.

Umeå universitet: Rättsvetenskapliga Institutionen. Hyvönen U & Alexandersson K (2014). Barnen vill – Vågar vi?

Stiftelsen Allmänna Barnhuset. Högdin S & Sjöblom Y (2009). Tillfälligt uppbrott. Om ungdomar

som rymmer och kastas ut hemifrån. Rädda Barnen.

Höjer I (2001). Fosterfamiljens inre liv. Höjer I (2007). Föräldrars röster – hur är det att ha sina barn

placerade i fosterhem. Brukare och forskare samverkar. Stiftelsen

Allmänna Barnhuset 2007:2. Höjer I (2012). Föräldrar möter social barnavård – att ha sitt barn i

familjehem. I Höjer I, Sallnäs M & Sjöblom Y (red.) När samhället träder in – barn, föräldrar och social barnavård.

Höjer I, Sallnäs M & Sjöblom Y (red. 2012). När samhället träder in

– barn, föräldrar och social barnavård.

Höjer I & Sjöblom Y (2009). Ungdomar i utsatta livssituationer och

deras väg till självständighet. I bilaga till SOU 2009:68.

Höjer I & Sjöblom Y (2010). Young people leaving care in Sweden. I

Child and Family Social Work, 15. Höjer I & Sjöblom Y (2011). Procedures when young people leave

care – Views of 111 Swedish social services managers. I Children and Youth Services Review, Volume 33 December 2011.

IVO, Inspektionen för vård och omsorg (2013). Vad har vi sett?

Resultatet från inspektioner 2010–2013 av HVB för barn och unga och bostäder enligt 9 § 8 LSS.

IVO, Inspektionen för vård och omsorg (2013a). HVB: En trygg

och säker vård – har personalen lämplig utbildning? En granskning av vård- och omsorgspersonalens utbildning och metoder i HVB för barn och unga.

IVO, Inspektionen för vård och omsorg (2014). Vad tycker barnen?

Barns och ungdomars uppfattning om sin trygghet och delaktighet i HVB och LSS-boenden under 2013.

IVO, Inspektionen för vård och omsorg (2014a). Tillsynsombud är

inte rätt väg att gå. Slutrapport från försöksverksamhet.

IVO, Inspektionen för vård och omsorg (2014b). Tar socialtjänsten

sitt ansvar för barn och unga?

IVO, Inspektionen för vård och omsorg (2014c). Årsredovisning

2013.

IVO, Inspektionen för vård och omsorg (2015). Tillsynsrapport. De

viktigaste iakttagelserna inom tillsyn och tillståndsprövning verksamhetsåret 2014.

Jakobsen T B m.fl. (2010). Eftervæern – støtte til tidligere anbragte

unge – midtvejsevaluering af forsøg med efterværn under handlingsprogrammet ”Lige Muligheter”. SFI.

Johannesson H (2014). Ungdomar med psykosociala problem. En

studie om gränsdragningen mellan LPT och LVU. Examensarbete på juristprogrammet 30 p VT 2014. Lunds universitet: Juridiska fakulteten.

Johansson, H, Höjer I & Hill M (2011). Young People from a

Public Care Background and their Pathways to Education. Final report from the Swedish part of the YIPPEE project.

Jørgensen & Kabel (red. 2006). Foræeldreinddragelse – til barnets

bedste. Rør ikke ved min dotters hestehale uden at spørge mig først.

Kaldal A (2010). Parallella processer. En rättsvetenskaplig studie av

riskbedömningar i vårdnads- och LVU-mål.

Kaldal A & Ryberg L (red. 2012). Rätt, social utsatthet och sam-

hälleligt ansvar. Festskrift till Anna Hollander.

Kilkelly U (1999). The child and the European Convention on

Human Rights.

Killén K (1991). Svikna barn. Kling S (2010). Fosterbarns hälsa: Det medicinska omhändertagandet

av samhällsvårdade barns hälsa i Malmö.

Kohli R (2007). Social work with unaccompanied asylum seekin

children.

Kristiansen I-H & Skårberg (2010). A Sluttevaluering av utviklings-

arbeidet: utsatte unge 17–23 år i overgangsfaser. NOVA Rapport 14/10.

Kristofersen L (2005). Barnevernbarnas helse: Uførhet og dødelighet

i perioden 1990–2002. Norsk institutt for by- og regionforskning.

Kvinnoorganisationernas Samarbetsråd i Alkohol- och Narkotika-

frågor (2014). Haraké L Mammakampen – från instinkt till insikt. Kyhle Westermark P (2009). MTFC – en intervention för ungdomar

med beteendeproblem. Lunds universitet: Socialhögskolan.

Körner E (2005). Föräldraskapet (o)möjligheter. Utredning &

behandling av barn och relationen förälder-barn ur ett anknytningsperspektiv.

Lagerberg D (2009). Skydd och stöd i social barnavård. I bilaga till

SOU 2009:68. Lagerberg D & Sundelin C (2000). Risk och prognos i socialt arbete

med barn. Forskningsmetoder och resultat.

Lagerlöf H (2012). Samhällsvård och välfärdsresurser. En studie av

skolgång, fritid och kamratrelationer bland unga i familjehem och institutioner. Stockholms universitet.

Lehmann S, Havik O E, Havik T & Heiervang E R (2013). Mental

disorders in foster children: A study of prevalence, comorbidity and risk factors. I Child and Adolescent Psychiatry and Mental

Health, 7, s. 39–39. Leviner P (2011). Rättsliga dilemman i socialtjänstens barnskydds-

arbete.

Leviner P (2012). Domstolens funktion i LVU-ärenden – behov av

specialiserade barndomstolar? I Nordisk socialrättslig tidskrift nr 5–6 2012.

Leviner P (2014). När kan och bör placerade barn flytta hem – en

oklar balansering mellan återförening och stabilitet i tre processer. I

Cederborg A-C & Warnling-Nerup W (red.) Barnrätt. En antologi. Lindén G (1984). Byta föräldrar. Lindqvist E (2014). Kontraktsproblem vid institutionsvård: Institu-

tionsvård, incitament och information – en ESO-rapport om placering av ungdomar med sociala problem. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2014:8.

Lindroth M, Löfgren-Mårtenson L & Månsson S-A (2012). Margi-

naliserad sexualitet – tvångsomhändertagna ungdomars attityder, erfarenhet och handlingar. I Socionomens forskningssupplement, 31, s. 44–52.

Lundén K (2004). Att identifiera omsorgssvikt hos förskolebarn. Lundgren L, Sunesson P-A & Thunved A (2014). Nya sociallagarna

– med kommentarer i lydelsen den 1 januari 2014.

Lundström T (1993). Tvångsomhändertagande av barn. En studie av

lagarna, professionerna och praktiken under 1900-talet. Rapport i

Socialt arbete, nr 61. Stockholms universitet: Socialhögskolan. Lundström T (1996). Den sociala barnavården. I Andersson G

(red.) Barnet i den sociala barnavården. Lundström T (2009). Etik i den sociala barnavården. I Pettersson U

(red.) Etik och socialtjänst. Lundström T (2012). Risk och riskbedömningar. I Höjer I m.fl. När

samhället träder in – barn, föräldrar och social barnavård.

Lundström T & Sallnäs M (2009). Samhällsvårdade ungdomars

kontakter med föräldrar och syskon. I Socionomens forskningssupplement, 26, s. 52–63.

Lundström T & Sallnäs M (2012). Tvång och marknad. De särskilda

ungdomshemmen och deras omgivningsvillkor I Rätt, social sårbarhet och samhälleligt ansvar. Festskrift till Anna Hollander.

Lundström T & Sallnäs M (2013). Att värdera dygnsvård – hur

nöjda är barnen och vilken betydelse har det. I Socionomens forskningssupplement, 33.

Lundström T & Sallnäs M (2014). Social barnavård under 30 år –

mer av samma eller något nytt? I Tre decennier med socialtjänstlagen.

Länsstyrelserna (2008). Socialtjänsten och barnen. Länsstyrelsernas

granskning av den sociala barn- och ungdomsvården 2006–2007.

Länsstyrelsen Östergötland (2011). Våga göra skillnad. Rapport

2011:4. Länsstyrelsen Östergötland (2014). Våga göra skillnad. Delrapport 2. Länsstyrelsen Östergötland (2015). Nationella Kompetensteamet.

Delrappport.

Mattsson T (1998). Barnets mening i LVU-processen. Socialveten-

skaplig tidskrift nr 1 98. Mattsson T (2002). Barnet och rättsprocessen – rättssäkerhet, integri-

tetsskydd och autonomi i samband med beslut om tvångsvård.

Mattsson T (2006). Barnet som subjekt och aktör: en rättslig studie

om barn i familjehem.

Mattsson T (2007). Barnets bästa – till vilken nytta? I Vahlne

Westerhäll L (red.) Legitimitetsfrågor inom socialrätten. Mattsson T (2008). Ungas delaktighet: Exemplet institutionsvård.

Statens institutionsstyrelse. Forskningsrapport nr 2 2008. Mattsson T (2010). Rätten till familj inom barn och ungdomsvården. Migrationsverket (2015). Aktuellt om ensamkommande barn & ung-

domar. Maj 2015.

Munro E (2008). Effective child protection. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, MUCF

(2013). Ung idag 2013. Mølholt A-K m.fl. (2012). Efterværn for tidligere anbragte unge: En

videns- og erfaringsopsamling. SFI.

Nordens Välfärdscenter (2015). Barn kan inte vänta. Översikt av

kunskapsläget och exempel på genomförbara förbättringar.

Nordens Välfärdscenter (2015a). Ungas röst. Samling med nordiska

ungdomar som har bott i fosterhem.

Nordin H (2003). Permanenta eller tillfälliga placeringar? Om lag

och verklighet vid flyttningsförbudsbestämmelsens tillämpning?

Rapport i socialt arbete nr 106. Olsen L & Saldeen Å (red. 2008). Barn som aktörer – en slutpunkt.

Forskningsprogrammet ”Barn som aktörer”. Oscarsson L & Lindahl R (2014). Utvärdering av den nationella

försöksverksamheten med tillsynsombud. Slutrapport.

Peczenik A (1995). Vad är rätt? Om demokratisk, rättssäkerhet, etik

och juridisk argumentation.

Ponnert L (2007). Mellan klient och rättssystem. Tvångsvård av barn

och unga ur socialsekreterares perspektiv.

Rasmusson B (2009). 20 år med barnkonventionen. I bilaga till

SOU 2009:68.

Riksdagens Revisorer (1992). Familjehemsvård för barn och ungdom.

Rapport 1991/92:4. Rikspolisstyrelsen (2009). Hedersnormer och hedersrelaterat våld. Rädda Barnen (2009). Tillfälligt uppbrott. Om ungdomar som

rymmer och kastas ut hemifrån.

Rädda Barnen (2011). Tillfälligt uppbrott – unga berättar. Om att

rymma eller kastas ut hemifrån.

Sallnäs M (2012). Institutionsvård för barn och unga I Höjer I m.fl.

(red.) När samhället träder in – barn, föräldrar och social barnavård. Sallnäs M, Wiklund S & Lagerlöf H (2010). Social barnavård i ett

välfärdsperspektiv – resurser i familjehem och vid institutioner.

Socialvetenskaplig tidskrift 17 (1). Sandin B & Halldén G (red. 2003). Barnets bästa. En antologi om

barndomens innebörder och välfärdens organisering.

SCB, Statistiska centralbyrån (2008). Ungdomars flytt hemifrån.

Demografiska rapporter 2008:5.

Schiratzki J (2010). Barnrättens grunder. Schiratzki J (2013). Föräldraansvar i välfärdsrätten. Om vårdnad,

vårdnadstvister och barnskydd.

Schlytter A (1999). Kön och juridik i socialt arbete. Servicestyrelsen, Danmark (2011). Håndbog om barnets reform. Singer A (2000). Föräldraskap i rättslig belysning. SiS, Statens institutionsstyrelse (2003). SiS statistik år 2002. Allmän

SiS-rapport 2003:5. SiS, Statens institutionsstyrelse (2004). SiS statistik år 2003. Allmän

SiS-rapport 2004:6. SiS, Statens institutionsstyrelse (2005). SiS statistik år 2004. Allmän

SiS-rapport 2005:7. SiS, Statens institutionsstyrelse (2006). SiS statistik år 2005. Allmän

SiS-rapport 2006:6. SiS, Statens institutionsstyrelse (2007). SiS statistik år 2006. SiS, Statens institutionsstyrelse (2008a). SiS statistik år 2007.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2009). Basic G, Thelander J &

Åkerström M. Vårdkedja för ungdomar eller professionella? En processutvärdering av projektet ”Motverka våld och gäng”. SiS, Statens institutionsstyrelse (2010). SiS statistik år 2009. SiS, Statens institutionsstyrelse (2011). SiS i korthet 2010. SiS, Statens institutionsstyrelse (2011a). Fokusgrupper om särskilda

befogenheter – delredovisning av resultat. Dnr 42-711-2011.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2012). SiS i korthet 2011. SiS, Statens institutionsstyrelse (2012a). Institutionsvården i fokus

nr 7 2012. En systematisk översikt av insatser i syfte att minska avskiljningar och andra tvångsingripande åtgärder inom ungdomsvården. SiS, Statens institutionsstyrelse (2012b). Institutionsvården i fokus,

Tillämpningen av avskiljningar inom statlig ungdomsvård med fokus på skillnader mellan flickor och pojkar.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2012c). Årsredovisning 2012. SiS, Statens institutionsstyrelse (2012d). Lundström T m.fl.

Utvärdering av en förstärkt vårdkedja för ungdomar som vårdats vid SiS-institution.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2013). Kartläggning av vård i

enskildhet på SiS ungdomshem.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2013a). Samarbetet mellan Statens

institutionsstyrelse (SiS) och landstingens psykiatriska vård – historik och lägesbeskrivning. Dnr 201300250.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2013b). Ungdomar intagna på SiS

särskilda ungdomshem 2012. SiS Institutionsvård i fokus 4 2013.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2013c). SiS i korthet 2012. En

samling statistiska uppgifter om SiS.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2013d). SiS Institutionsvård i fokus

4 2013. Ungdomar intagna på SiS särskilda ungdomshem 2012.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2013e). Redovisning av resultat av

fokusgrupper om vård i enskildhet med dnr 42-711-2011.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2014). Tvångsvård ur ett juridiskt

perspektiv.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2014a). Redovisning – SiS uppdrag

att stödja arbetet med samordnad individuell planering S2014/2927/FS (delvis) 2014-12-18. Dnr 1.1.4-544-2013.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2014b). SiS i korthet 2013. En

samling statistiska uppgifter om SiS.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2014c). Ensamkommande flykting-

barn inom SiS – kartläggning av målgrupp och flyktingområden 2014-10-17. Dnr 3.1-4036-2014.

SiS, Statens institutionsstyrelse (2014d). Etiska riktlinjer. SiS, Statens institutionsstyrelse (2014e). Beslut om barns och ungas

rättigheter i tvångsvården – handlingsplan för SiS åren 2014–2015.

Dnr 39-371-2012. SiS, Statens institutionsstyrelse (2015). SiS Årsredovisning 2014. SiS, Statens institutionsstyrelse (2015a). SiS i korthet 2014. En

samling statistiska uppgifter om SiS.

SiS, Statens institutionsstyrelse & Specialpedagogiska skolmyndig-

heten (2010). För alla elevers rätt till lärande och utveckling och information. Sjöblom Y (2002). På väg ut. När ungdomar rymmer och kastas ut

hemifrån – ur socialtjänstens perspektiv. Institutionen för socialt arbete. Stockholms universitet.

Sjöblom Y (2012). Ungdomsproblem och ungdomars problem. I

Höjer I m.fl. (red.) När samhället träder in – barn, föräldrar och social barnavård. Skerfving A (1993). Föräldrar men ändå inte föräldrar – om

långtidsplacerade fosterbarns biologiska föräldrar. FoU-byrån i

Stockholm. SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2004). Vårdnads-

överflyttning till familjehemsföräldrar – avtal. Cirkulär 2004:39.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2010). Riksavtal för

utomlänsvård och kommentarer med giltighet fr.o.m. den 1 maj 2011.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2011). Generella förbud

mot ljud- och bildupptagningar på sjukhus.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2012). Modellområdes-

projektet – psykisk hälsa barn och unga. Slutredovisning för perioden 2009–2011.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2013). Ansvarsfördelning

mellan kommun och landsting när det gäller insatser för barn och ungdomar med psykisk funktionsnedsättning. Cirkulär 13:44.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2013a). Åhlénsbranden –

kommuners ansvar vid LVU-placeringar. Cirkulär 13:35.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2013b). Stabilitet som

kompetensstrategi för social barn- och ungdomsvård.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2015). Evidensbaserad

praktik inom socialtjänsten, Barn och Unga-satsningen. Redovisning av 2014 års arbete.

SKL, Sveriges Kommuner och Landsting (2015a). Nationell

kartläggning. Läkarundersökning inför placering av barn och unga i familjehem och HVB.

SKL, Sveriges Kommuner Landsting & SiS, Statens instituti-

onsstyrelse (2005). Samverkan inom ungdomsvården. Om psykiatriska vårdinsatser för ungdomar vid särskilda ungdomshem. Skolinspektionen (2010). Undervisning vid Hem för vård eller

boende, HVB. Elever får inte den undervisning de har rätt till.

Skolinspektionen (2015). Skolverksamheten vid statens särskilda

ungdomshem. Sammanfattande resultatrapport 2015-03-12.

Skolverket (2007). Utbildningsinspektion av Statens Institutionsstyr-

elsens skolverksamhet vid de särskilda ungdomshemmen.

Skoog V (2013). Barn som flyttas i offentlig regi. En studie av före-

komst och upplevelser av instabil samhällsvård för barn. Umeå universitet: Institutionen för socialt arbete.

Skoog V (2013a). Barns upplevelser av instabil samhällsvård. I

Socialvetenskaplig tidskrift nr 1 2013. Smed L (2011). En undersökning av rekvisitet annat socialt ned-

brytande beteende 3 § LVU ur rättighets- och rättssäkerhetsperspektiv. Uppsats 30p vid Programmet för juris kandidatexamen vt 2011. Handelshögskolan vid Göteborgs universitet: Juridiska institutionen.

Socialministeriet, Danmark (2011). Vejledning om magtanvendelse

over for barn och unge, der er anbragt uden for hjemmet.

Socialstyrelsen, Danmark (2012). Det har du ret till – til forældre,

hvis barn skal anbringes eller er anbragt.

Social- och hälsovårdsministeriet, Finland (2014). Regeringens

proposition till riksdagen med förslag till socialvårdslag och vissa lagar som har samband med den (RP 164/2014 rd).

Staaf A (2005). Rättssäkerhet och tvångsvård. Stein M (2006). Research review: Young people leaving care. I Child

and Family Social work, 11, s. 27–279. Stiftelsen Allmänna Barnhuset & Norrköpings kommun (2012).

Skolprojekt inom Familjehemsvården – Projektrapport Skolfam 2.

Stockholm stad (2012). Krutons arbete med pojkar och unga män

utsatta för hedersrelaterat våld.

Ståhlberg O, Anckarsäter H & Nilsson T (2010). Mental health

problems in youths committed to juvenile institutions: prevalence and treatment needs. I European Child & Adolescent Psychiatry. 19, s. 893–903.

Sundell K (2007). Barnavårdsutredningar – en kunskapsöversikt. Sundell K (2002). Familjerådslag i Sverige. Socialtjänstens fortsatta

insatser till barn och föräldrar. FoU-rapport 2002:3. Stockholms socialtjänstförvaltning.

Sundell K, Egelund T, Andrée Löfholm C & Kaunitz C (2007).

Barnavårdsutredningar. En kunskapsöversikt.

Sundell K & Vinnerljung B (2004). Outcomes of family group

conferencing in Sweden. A three year follow up. I Child Abuse &

Neglect, 28, s. 267–286. Svenska Föreningen för Barn- och ungdomspsykiatri (2011). Barn

och ungdomar som utmanar. Vårdprogram för bedömning och behandling vid trotssyndrom och uppförandestörning inom barn- och ungdomspsykiatrin.

Svensson G (2011). Barnets bästa och rättssäkerheten i LVU-mål. I

festskrift till Lotta Vahlne Westerhäll. Svensson G (2012). Högsta förvaltningsdomstolen och tvångsvården. Thiblin I & Michard J-F (2014). Rättsmedicin i teori och praktik –

en guide för läkare och jurister.

Thoburn J, Lewis A & Shemmings D (1995). Paternalism or

partnership? Family Involvement in the child protection.

Thoburn J (1999). An overview of UK permanency policies in the

European and USA context. Arbetsmaterial inom ramen för

SOU 2000:77 med dnr 2/99. Trulsson K (1997). Det är i alla fall mitt barn. Turnell A & Edwards S (1999). Signs of safety: A solution and Safety

Orented Approach to Child Protection Casework.

UNICEF Sverige (2013). Barnets bästa? En studie om asylsökande

barn i socialtjänstens barnavård.

Vahlne Westerhäll L (2002). Den starka statens fall? En rättsveten-

skaplig studie av svensk social trygghet 1950–2000.

Vinnerljung B (1996). Svensk forskning om fosterbarnsvård. Vinnerljung B, Franzén E & Danielsson M (2007b). Teenage

parenthood among child welfare clients – a Swedish national cohort study. I Journal of Adolescence, 30, s. 97–116.

Vinnerljung B, Hjern A & Lindblad F (2006). Suicide attempts and

severe psychiatric morbidity among former child welfare clients – a national cohort study. I Journal of Child Psychology and

Psychiatry, 47, s. 723–733. Vinnerljung B & Sallnäs M (2008). Into adulthood: a follow-up

study of 718 youths who were placed in out-of-home care during their teens. I Journal of Child and Family Social Work, 13, s. 144–155.

Vinnerljung B, Sallnäs M & Kyhle Westermark P (2001). Samman-

brott vid tonårsplaceringar – om ungdomar i fosterhem och på institution. Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS).

Vinnerljung B, Öman M & Gunnarsson T (2004). Återplacering av

barn i dygnsvård. Hur vanligt är det? I Socialvetenskaplig tidskrift nr 11, 2004.

Vinnerljung B, Öman M & Gunnarsson T (2005). Educational

attainments of former child welfare clients – a Swedish national cohort study. I International Journal of Social Welfare, 14, s. 265–276.

Vinterhed K (1985). De andra föräldrarna. Wiklund S (2006). Den kommunala barnavården – om anmälningar,

organisation och utfall. Stockholms universitet: Institutionen för social arbete.

Åklagarmyndigheten (2013). Vårdnadshavares skadeståndsskyldighet

– 3 kap. 5 § skadeståndslagen. RättsPM 2010:6.

Örebro universitet & Hälsoakademin (2012). Danermark B,

Englund U & Germundsson P. Uppföljande analys av samverkan för barns psykiska hälsa. Östberg F (2010). Från anmälan till insats. Bedömningar och beslut

i den sociala barnavården. Stockholms universitet: Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.

Kommittédirektiv 2012:79

Översyn av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, m.m.

Beslut vid regeringssammanträde den 12 juli 2012

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. Vissa frågor som berör socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, ingår också i uppdraget. Syftet med utredningen är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU samt att bidra till kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvård.

Utredaren ska bl.a. – göra en övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård

av barn och unga enligt LVU, – se över vissa frågor som berör både LVU och SoL, t.ex. om kra-

ven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet bör skärpas samt analysera om privata konsulentstödda verksamheter i vissa fall bör vara tillståndspliktiga, – göra en översyn av bestämmelserna som reglerar Statens insti-

tutionsstyrelses verksamhet vid de särskilda ungdomshemmen, bl.a. de särskilda befogenheterna, – se över tillämpningen av förebyggande insatser enligt LVU,

– analysera hur sådan samverkan som sker mellan olika myndig-

heter och andra relevanta aktörer i samband med att barn tvångsvårdas enligt LVU kan förbättras, – analysera gränsdragningen mellan familjehem och hem för vård

eller boende och lämna förslag till hur kraven på dessa verksamheter bör utformas för att ge förutsättningar för en god och säker vård, och – analysera gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och

lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT.

Förslag till förändringar och förtydliganden i relevant lagstiftning ska lämnas i de delar som utredaren bedömer lämpligt. Uppdraget ska redovisas senast den 3 mars 2014.

Inledning

Samhället har ett stort ansvar för utsatta barn och unga. Detta ansvar är särskilt tydligt i fråga om barn och unga som befinner sig i samhällets vård. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) har Sverige en plikt att tillgodose barns rättigheter, t.ex. när det gäller skyldigheten att vidta åtgärder för att skydda barn och barns rätt att uttrycka sina åsikter. Vidare måste andra konventioner om mänskliga rättigheter, bl.a. den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) som gäller som lag, beaktas.

Socialnämnden ska enligt 5 kap. 1 § SoL verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Utgångspunkten är att alla insatser till skydd och stöd för barn och unga inom socialtjänsten ska ske under frivilliga former. I syfte att ge utsatta barn och unga det stöd och den behandling de behöver har socialnämnden i vissa fall möjlighet att ingripa även om behövlig vård inte kan ges på frivillig väg. Dessa fall regleras i LVU. Barnets bästa ska vara avgörande för allt som görs och barnet ska ha rätt att komma till tals i frågor som rör henne eller honom.

Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga

Bestämmelser om tvångsvård av barn och unga finns i dag i LVU. Vård enligt LVU kan beslutas endast om behövlig vård inte kan ges med samtycke av vårdnadshavaren och när den unge fyllt 15 år, av henne eller honom själv. Målsättningen är som regel att barn och unga ska kunna flytta tillbaka till vårdnadshavaren eller till eget boende när vården upphört. Vården kan bedrivas i familjehem, hem för vård eller boende eller särskilda ungdomshem. I LVU finns också bestämmelser om förebyggande insatser som innebär att socialnämnden kan besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten, s.k. mellantvång.

I de flesta fall placeras barn och unga i familjehem, dvs. enskilda hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran. Barn och unga kan också placeras på ett hem för vård eller boende. För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen och socialtjänstförordningen (2001:937). Socialstyrelsens har beslutat föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2003:20) om hem för vård eller boende.

Vård enligt LVU kan också beredas på ett särskilt ungdomshem som drivs av Statens institutionsstyrelse. Statens institutionsstyrelse bedriver individuellt anpassad tvångsvård för unga med behov av särskild tillsyn, många gånger unga med allvarliga och omfattande psykosociala problem. Där vårdas också unga vid verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. För att vården vid de särskilda ungdomshemmen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt har Statens institutionsstyrelse möjlighet att använda sig av särskilda befogenheter, t.ex. att avskilja en ungdom som är så våldsam eller så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen.

Utvecklingen av vård enligt LVU

Under 1990-talet ökade omfattningen av vård utanför hemmet av barn och unga påtagligt. Institutionsvården har delvis ersatts av familjehemsvård och tillfälliga placeringar i jourhem. Under 2010 fick 6 200 barn och unga vård enligt LVU någon gång under året.

Av dessa var totalt 2 400 omedelbara omhändertaganden av barn och unga. I 70 procent av fallen var orsaken till beslutet om tvångsvård brister i hemmiljön och i 25 procent av fallen handlade det om problem med det egna beteendet. För 5 procent var orsaken en kombination av brister i hemmiljön och beteendet. När det gäller yngre barn var orsaken vanligtvis bristande omsorg. Det huvudsakliga skälet till att unga vårdades enligt LVU var egna missbruksproblem eller kriminalitet. Majoriteten av dem som omhändertas är pojkar.

Bakgrund

Under de senaste åren har den sociala barn- och ungdomsvården genomgått stora förändringar och arbetet genomsyras i dag av ett barnrättsperspektiv där barn och unga i högre utsträckning än tidigare har rätt att komma till tals och vara delaktiga. Såväl allmänheten som de som arbetar med barn och unga uppmärksammar också barns och ungas problem i allt högre grad. Ett flertal lagstiftningsåtgärder har vidtagits i syfte att stärka barnrättsperspektivet i tvångsvården. Bestämmelserna har bl.a. kompletterats med principen om att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut samt att den unges inställning ska klargöras. Det har även införts bestämmelser som syftar till att stärka barns och ungas delaktighet och inflytande t.ex. genom rätten till information för att bättre kunna ta ställning i frågor som rör dem. Regeringen har även träffat överenskommelser med Sveriges Kommuner och Landsting i syfte att utveckla vården så att den bättre överensstämmer med bästa tillgängliga kunskap.

Genom tillsynsreformen 2010 har ambitionsnivån höjts när det gäller den sociala barn- och ungdomsvården. Vid tillsynen får man t.ex. prata med barn utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande om det kan antas att barnet inte tar skada av samtalet. Vidare ska hem för vård eller boende som riktar sig till barn och unga inspekteras genom besök minst två gånger per år, varav en gång oanmält.

Vanvårdsutredningen konstaterade i ett delbetänkande att det förekommit övergrepp och försummelser mot placerade barn och unga i den sociala barnavården under 1900-talet (Vanvård i social

barnavård under 1900-talet, SOU 2009:99). Den utredning som regeringen tillsatte mot bakgrund av vad som framkommit i Vanvårdsutredningen, Upprättelseutredningen, uppmärksammade i sitt betänkande att det fortfarande förekommer brister i heldygnsvården (Barnen som samhället svek, SOU 2011:9). I syfte att undvika att liknande missförhållanden för samhällsvårdade barn förekommer i framtiden genomför regeringen en rad åtgärder för att stärka skyddet för utsatta barn. Regeringen har bl.a. gett Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett program för trygg och säker vård i familjehem och hem för vård eller boende.

Den 14 juni 2012 överlämnade regeringen lagrådsremissen Stärkt stöd och skydd för barn och unga till Lagrådet. Bestämmelserna i remissen baseras på förslagen i Barnskyddsutredningens betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (SOU 2009:68). I lagrådsremissen föreslår regeringen bl.a. att barnrättsperspektivet ska stärkas att socialnämnden ska utse en särskild socialsekreterare för barn som placeras utanför det egna hemmet. Den särskilda socialsekreteraren ska följa och ansvara för kontakterna med barnet. I syfte att tydliggöra socialtjänstens roll i det förebyggande arbetet och ansvaret för uppsökande verksamhet föreslås nya bestämmelser som klargör socialnämndens ansvar. Vidare föreslås att anmälningsskyldigheten ska förtydligas och att kommunerna ska tillhandahålla utbildning för familjehemmen. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2013.

Behov av en översyn

Även om utvecklingen inom den sociala barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar och barns och ungas rättigheter i högre utsträckning än tidigare i dag uppmärksammas i lagstiftningen, har en rad brister och problem identifierats. Det gäller brister i utformningen av lagstiftningen men också otillräcklig kunskap och kompetens hos personalen samt brister i genomförande och uppföljning av vården. Särskilda problem och brister i vården enligt LVU har lyfts fram och flera instanser efterfrågar ett ytterligare stärkt rättighets- och rättssäkerhetsperspektiv. Det finns även vissa frågor som berör både LVU och SoL som det finns anledning att titta närmare på i detta sammanhang.

Barnskyddsutredningen hade i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU (dir. 2007:168). Utredningen konstaterar dock i sitt betänkande att det inte varit möjligt att inom ramen för den tid man haft till förfogande genomföra en total översyn av bestämmelserna som reglerar den sociala barn- och ungdomsvården. Regeringen bedömer således att behovet av en samlad analys av bestämmelserna i LVU kvarstår.

Några av de förslag som Barnskyddsutredningen lämnat, som rör både LVU och SoL, är intressanta men regeringen bedömer att de behöver analyseras ytterligare. Barnskyddsutredningen har t.ex. föreslagit att privata konsulentstödda verksamheter ska vara tillståndspliktiga i den del de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem. Socialstyrelsen anser i remissyttrandet att det är angeläget att den behandling och det psykosociala stöd som ges till barn och unga placerade i familjehem uppfyller kravet på god kvalitet. Myndigheten avstyrker däremot förslaget eftersom förutsättningarna och konsekvenserna för tillståndsgivning i den här formen inte är tillräckligt utredda.

I Socialstyrelsens tillsynsrapport för 2011 uppmärksammas en rad brister på området. De unga som myndigheten samtalat med upplever sig ofta rättslösa och uppger att de inte känner sig respekterade och lyssnade på. Vidare visar tillsynsrapporten att det förekommer stora kvalitetsskillnader mellan olika hem för vård eller boende, t.ex. när det gäller personalens kompetens. Rutiner och regler är enligt tillsynsrapporten inte alltid förenliga med ungas rätt till integritet och ett respektfullt bemötande. Vidare konstateras att inskränkningar i ungas frihet på ungdomshem inte alltid sker på ett rättssäkert sätt. Enligt tillsynsrapporten saknas också kunskap om hur hälso- och sjukvårdsfrågor ska hanteras, vilket leder till att unga på de särskilda ungdomshemmen har svårt att få adekvat hjälp, särskilt från barn- och ungdomspsykiatrin.

FN:s barnrättskommitté har i sina rekommendationer och slutsatser om Sveriges efterlevnad av barnkonventionen bl.a. lyft upp frågan om avskiljning och rekommenderat Sverige att se över tillämpningen och reglerna kring denna insats. Europarådets kommitté mot tortyr (CPT) har framfört synpunkter främst i fråga om tillämpningen av lagstiftningen.

Barnombudsmannen har på regeringens uppdrag inhämtat barns och ungas synpunkter på och erfarenheter av vistelse i familjehem och hem för vård eller boende (S2010/2273/FST) och redovisat deras egna upplevelser och erfarenheter av att ha varit placerade. Många unga har upplevt att de inte blivit lyssnade på och att deras synpunkter inte tagits på allvar.

Barnombudsmannen har i olika skrivelser (bl.a. S2009/1417/FST och S2010/2758/FST) till regeringen efterfrågat en översyn av den lagstiftning som rör placerade barn och unga, oavsett var de har placerats. Barnombudsmannen har bl.a. anfört att den nuvarande lagstiftningen som rör placerade barn och unga är repressiv och inriktad på de begränsningar och tvångsmedel som styr deras vardag. Barnombudsmannen har lämnat en rad förslag till åtgärder för att garantera rättssäkerheten för dessa barn, t.ex. att Statens institutionsstyrelses möjlighet att hålla barn och unga avskilda på särskilda ungdomshem bör förbjudas. Vidare har Barnombudsmannen lyft upp behovet av en översyn av den lagstiftning som styr tillståndsgivningen för hem för vård eller boende.

Statens institutionsstyrelse har sett behov av att förtydliga den lagstiftning som gäller för den egna verksamheten och inkom till regeringen i juni 2009 med förslag till författningsändringar (S2009/5113/FST). Statens institutionsstyrelse föreslår bl.a. att barn som inte har fyllt 15 år, och som vårdas på Statens institutionsstyrelses institutioner med stöd av LVU, bör ges en möjlighet att genom en ställföreträdare överklaga beslut som fattas av Statens institutionsstyrelse. Ett annat förslag syftar till att på ett bättre sätt kunna följa upp den slutna ungdomsvården. Statens institutionsstyrelse anser även att vissa sekretessfrågor bör ses över i detta sammanhang.

Statens institutionsstyrelse har även på regeringens uppdrag genomfört en särskild översyn av tillämpningen av bestämmelserna om avskiljning på de särskilda ungdomshemmen och lämnat förslag till författningsändringar (S2009/5081/FST). Vidare har Statens institutionsstyrelse inkommit med förslag i fråga om bl.a. så kallade skyddsvisitationer (S2011/6227/FST).

Upprättelseutredningen har föreslagit att en översyn av lagstiftningen bör övervägas i syfte att stärka placerade barns och ungas rättigheter under genomförandet av vården. Vidare har Upprättel-

seutredningen i betänkandet föreslagit att kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet ska skärpas.

Som ett led i regeringens strävan att utveckla den sociala barn- och ungdomsvården, och med utgångspunkt från de brister och problem som uppmärksammats på området, anser regeringen att det är angeläget med en analys av bestämmelserna om tvångsvård enligt LVU av barn och unga och till denna angränsande frågor.

När samhället griper in med tvingande åtgärder för att skydda barn och unga är det särskilt viktigt att de bestämmelser som reglerar insatserna är tydliga och konsekventa och beaktar den enskildes rättigheter och rättssäkerhet, samtidigt som de tillgodoser en rimlig säkerhetsnivå.

Barn, unga och deras föräldrar men även allmänheten och berörda aktörer måste kunna ställa höga krav på rättssäkerheten och kvaliteten i insatserna och på att vården utförs på ett säkert sätt. Verksamheten måste hålla god kvalitet och bygga på bästa tillgängliga kunskap. Studier visar t.ex. att både hälsan och skolprestationen är sämre för placerade barn. Därutöver är det betydelsefullt med en effektiv och samordnad tillsyn som utgår ifrån ett tydligt barnperspektiv.

Det är oroväckande att placerade barn och unga uppger att de inte har blivit lyssnade på och att deras synpunkter inte har tagits på allvar samt att de inte har känt till sina rättigheter. Samhällets ansvar för att säkerställa att barns rättigheter tillgodoses är särskilt tydligt i fråga om barn och unga som befinner sig i samhällets vård. Lagstiftningen behöver ses över med sikte på att ytterligare stärka rättssäkerheten med barnets och den unges behov och rättigheter som utgångspunkt. Som framgått finns det även frågor som berör både LVU och SoL där regeringen bedömer att det finns behov av en närmare analys.

Utredarens uppdrag

En övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård enligt LVU

Utredaren ska genomföra en övergripande översyn av LVU och analysera behovet av förändringar och förtydliganden av bestämmelserna om tvångsvård av barn och unga enligt LVU. I detta sam-

manhang är det viktigt att utgå ifrån den enskilda individens rättigheter, behov och förutsättningar. Behov och förutsättningar kan dock vara olika för pojkar respektive flickor. De särskilda behov som barn och unga med funktionsnedsättning kan ha ska även beaktas i sammanhanget.

Det är angeläget med en väl sammanhållen och konsekvent lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården. Det är viktigt att arbetet vilar på en gemensam grund och att begrepp och termer används på samma sätt, oavsett om det handlar om vård med eller utan samtycke. Detta är viktigt inte minst för att öka tydligheten och förenkla tillämpningen, vilket bidrar till ökad rättssäkerhet för den enskilde. Om utredaren under arbetets gång finner skäl att föreslå förändringar även i SoL för att åstadkomma en sådan gemensam grund, ska författningsförslag redovisas även i dessa delar. Det kan handla om att se över målformuleringar och definitioner med barnets och den unges rättighetsperspektiv som utgångspunkt. Ett exempel på en begreppsanalys kan t.ex. vara hur begrepp som vård och omsorg bör komma till uttryck i lagstiftningen.

I samband med en översyn av LVU ska utredaren bl.a. belysa och analysera – hur lagstiftningen tydligare kan utgå ifrån barns och ungas rättig-

heter och bidra till ökad rättssäkerhet, samtidigt som kraven på säkerhet och trygghet säkerställs, – hur vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljning kan utveck-

las, t.ex. avseende den placerades rätt till delaktighet, information, god utbildning och hälso- och sjukvård, – om särskilda åtgärder behöver vidtas för att säkerställa en god

och säker vård för barn och unga som på grund av hedersrelaterat våld och förtryck bereds vård enligt 2 § LVU, – om det ur ett barnrätts- och rättssäkerhetsperspektiv finns be-

hov av att tydligare reglera verksamheten vid de hem för vård eller boende som bedrivs i annan form än vid Statens institutionsstyrelse, – bestämmelserna om tillståndsgivning för hem för vård eller bo-

ende,

– regelverket kring flyttningsförbud, – rättsäkerheten inom processen för omedelbart omhändertag-

ande enligt LVU, – barns och ungas möjlighet att i högre utsträckning komma till

tals.

Det ingår dessutom i uppdraget att se över några specifika frågor som gäller både LVU och SoL. Utredaren ska analysera om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet ytterligare kan skärpas samt om det finns behov av att införa tillståndsplikt för privata konsulentstödda verksamheter när de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem.

Förebyggande insatser

Ett beslut om vård enligt LVU föregås ofta av frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen. Det kan t.ex. handla om öppna insatser som vård- eller behandlingsinsatser där barnet fortfarande bor kvar i det egna hemmet. Liksom när det gäller andra åtgärder är grundtanken att sådana insatser ger bäst genomslag om de ges i samförstånd med föräldrarna och barnet eller den unge.

I dag finns också möjlighet att, utan samtycke, besluta om vissa förebyggande öppna insatser enligt 22 § LVU, om den unge på grund av sitt eget beteende kan antas behöva vård enligt LVU om beteendet fortsätter och insatsen som den unge behöver inte kan ges med samtycke. Det rör beslut om att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. Beslutet kan överklagas och ska omprövas minst var sjätte månad. Bestämmelsen används i liten utsträckning. Barnskyddsutredningen gjorde en övergripande analys av orsakerna och konstaterar att det finns flera orsaker till detta, bl.a. att kunskapen om bestämmelsen och dess tillämpning är bristfällig och att sanktioner saknas om den enskilde inte genomför insatserna. Barnskyddsutredningen menar att det finns skäl att se över bestämmelserna i LVU om förebyggande insatser på grund av den unges beteende ytterligare. Regeringen instämmer i den bedömningen. Utredaren ska således analy-

sera behovet av ändrade regler för de insatser som tar sikte på den unges beteende och som i dag kan beslutas enligt 22 § LVU utan den unges samtycke. I Norge och Danmark finns olika former av tvingande öppna insatser som utredaren i detta sammanhang bör studera närmare.

När det gäller öppna insatser på grund av misstänkta missförhållanden i hemmet finns inte motsvarande möjlighet att besluta om förebyggande öppna insatser utan samtycke. Barnskyddsutredningen, som övervägt frågan, menar att det inte finns skäl att införa någon sådan möjlighet och föreslår i stället andra ändringar som man anser fyller de behov som finns av regler till stärkt skydd för denna grupp av barn. Regeringen föreslår i den lagrådsremiss om stärkt stöd och skydd till barn och unga som överlämnades till Lagrådet den 14 juni 2012 att dessa ändringar ska genomföras. Några remissinstanser, bl.a. Barnombudsmannen och Rädda Barnen, menar att det dessutom finns ett behov av tvingande förebyggande insatser även i de här situationerna. Även tidigare utredningar har kommit till den slutsatsen (se SOU 1998:3 och SOU 2000:77). Regeringen anser att det kan finnas skäl att överväga frågan ytterligare. Utredaren är därför fri att på nytt överväga frågan.

Översyn av den lagstiftning som gäller för vård enligt LVU vid de särskilda ungdomshemmen

För att den vård som bedrivs av Statens institutionsstyrelse vid de särskilda ungdomshemmen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt har Statens institutionsstyrelse möjlighet att i vissa fall vidta tvångsåtgärder mot den unge, s.k. särskilda befogenheter. De unga som har placerats på de särskilda ungdomshemmen har ofta en komplex problembild med omfattande sociala och psykosociala problem. Det är inte ovanligt att de unga brister i insikt och motivation och därför kan ha svårt att fatta väl avvägda beslut och bedöma vad som är bäst för dem. De kan vara utåtagerande och därigenom riskera att skada sig själva, andra unga och personal.

De särskilda befogenheterna ska användas med omdöme och restriktivitet samt med respekt för barnets rättigheter och behov. De får enligt lagstiftningen endast användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga ska sådana användas i stället. Det är viktigt att

bestämmelser som ger Statens institutionsstyrelse rätt att tillgripa tvångsmedel är tydliga, konsekventa och väl avvägda så att de inte görs mer omfattande än vad som är nödvändigt. Samtidigt ska de tillgodose de behov som finns av säkerhet vid institutionerna, såväl för de unga som vårdas där som för personalen.

Regeringen anser att det är angeläget att se över bestämmelsernas utformning. Den nuvarande regleringen har kritiserats för att vara otydlig. Det har också framförts att det förekommer brister i tillämpningen. Det är av stor vikt för rättssäkerheten att beslut om att använda särskilda befogenheter motiveras, att den beslutet rör informeras om anledningen till beslutet och om möjligheten att överklaga det.

I uppdraget ingår att göra en övergripande översyn av de bestämmelser som gäller för Statens institutionsstyrelses verksamhet enligt LVU och att bedöma behovet av författningsändringar på området. Förslagen ska bidra till att stärka den enskildes rättssäkerhet samt till ökad tydlighet och förutsägbarhet. I detta ingår att studera bestämmelserna om de särskilda befogenheterna, bl.a. avskiljning, i syfte att tydligare ge uttryck för den restriktivitet som ska iakttas vid användningen. I denna del ska utredaren beakta de förslag som Statens institutionsstyrelse har lämnat till regeringen.

Utredaren ska föreslå följdändringar även i annan lagstiftning som avser Statens institutionsstyrelse verksamhet, t.ex. vård som bedrivs enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, i den mån de är en konsekvens av eventuella ändringsförslag i LVU.

Samverkan och gränsdragning

För att barnet eller den unge ska få det skydd och stöd som han eller hon behöver måste flera olika aktörer vara involverade i arbetet, på olika nivåer och med olika ansvarsområden. Fungerande samverkan och ett tydligt uttryckt ansvar för olika aktörer är således av central betydelse i arbetet med att skydda och stödja barn och unga, inte minst för att så långt som möjligt förebygga behovet av tvångsingripanden. Utredaren ska mot denna bakgrund beakta frågor om samverkan och gränsdragning mellan socialtjänsten och

andra relevanta verksamheter när det gäller stöd och skydd för barn och unga.

Utredaren ska se över bestämmelserna om samverkan inom den sociala barn- och ungdomsvården. I uppdraget ingår att analysera hur samverkan kan förbättras såväl på strategisk nivå som på individnivå, mellan de olika huvudmän som är involverade i arbetet för att stödja och skydda barn och unga.

På flera angränsande områden har man utvecklat olika former av samverkansmodeller både på strategisk och individuell nivå. Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och dåvarande Myndigheten för skolutveckling har gemensamt tagit fram en strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa (2007). Rikspolisstyrelsen har, i samverkan med Åklagarmyndigheten, Rättsmedicinalverket och Socialstyrelsen tagit fram gemensamma riktlinjer för samverkan inom ramen för barnahus (2010). Inom ramen för det pilotprojekt med sociala insatsgrupper som bedrivs inom ett uppdrag till Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen (2011) sker strukturerad samverkan på individnivå.

Ett tillfälle då samverkan är extra viktig är i samband med att barn och unga ska avsluta sin tid på institution, såväl när det gäller Statens institutionsstyrelses ungdomshem som andra hem för vård eller boende. Under tiden på institutionen kan barn och unga ha fått olika former av vård och behandling som, för att effekterna ska vara effektiva och långsiktiga, kan behöva fortsätta också efter institutionstiden. Samverkan mellan berörda aktörer, såsom föräldrar, skola, institutioner och socialtjänsten är i dessa fall av avgörande vikt. Utredaren ska således även pröva behovet av åtgärder för att utveckla samverkan i dessa delar.

Regeringen anser vidare att frågan om var gränsen går mellan familjehem och hem för vård eller boende är av intresse i detta sammanhang. I dag kan familjehem driva verksamhet som liknar den verksamhet som drivs av hem för vård eller boende utan tillstånd medan de som driver hem för vård eller boende behöver leva upp till ett antal krav som ställs för att få tillstånd. Även Barnskyddsutredningen har lyft denna fråga. Utredaren ska därför närmare analysera hur kraven på dessa verksamheter bör utformas för att ge förutsättningar för en god och säker vård.

Gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och LPT

En angelägen fråga i detta sammanhang, som berörts av bl.a. Barnpsykiatrikommittén (SOU 1998:31) och LVU-utredningen (SOU 2000:77), gäller gränsdragningen mellan LVU och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT. Högsta förvaltningsdomstolen har slagit fast (RÅ 2010 ref. 24) att ett beteende som enbart är att betrakta som ett symptom på en psykisk störning inte kan utgöra ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. Barn eller unga som lider av en psykisk störning får alltså inte enbart av det skälet bli föremål för vård enligt LVU. För att sådan vård ska bli aktuell krävs, i de s.k. beteendefallen, att personen i fråga missbrukar eller bedriver brottslig verksamhet eller uppvisar något annat socialt nedbrytande beteende. Gränsdragningen för vad som är att betrakta som ett socialt nedbrytande beteende som ligger utanför den psykiatriska problembilden är dock inte alltid lätt att göra. Det kan också vara så att barnet eller den unge varken uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom socialtjänsten på grund av sitt beteende eller uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt LPT, trots att han eller hon har ett stort vårdbehov. Utredaren ska därför se över hur gränsdragningen mellan LVU och LPT fungerar i praktiken och överväga behovet av åtgärder för att förtydliga ansvarsfördelningen inom området. I denna del ska utredaren beakta Psykiatrilagsutredningens förslag i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) som kan få stor betydelse för gränsdragningen mellan LVU och LPT. Vidare ska utredaren analysera hur samverkan mellan berörda aktörer ska kunna utvecklas, med syfte att säkerställa att barn och unga får bästa möjliga vård och omsorg.

Övrigt

Utredaren ska även bedöma behovet av åtgärder, förutom förändringar i lagstiftningen, som kan bidra till kvalitetsutveckling av den sociala barn- och ungdomsvården, särskilt avseende tvångsvården. Det kan handla om ökad användning av bästa möjliga kunskap och metod- och kunskapsutveckling. Det är viktigt att kontinuerligt arbeta för att ny kunskap och erfarenheter på området kommer de

verksamma till del. Utredaren ska därför även lämna förslag som bidrar till att sprida kunskap om och främja tillämpningen av nya bestämmelser med barns och ungas rättigheter som utgångspunkt hos kommunerna, familjehemmen, på Statens institutionsstyrelses institutioner och andra hem för vård eller boende.

Konsekvensbeskrivningar

Författningsreglering

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs.

Ekonomiska och andra konsekvenser

Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, landsting, kommuner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredaren föreslå en finansiering, se 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, se 15 a § kommittéförordningen. I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett förtydligande av att principen om kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i denna utredning påverkar den kommunala självstyrelsen ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen.

Arbetet ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv. En barnkonsekvensanalys ska genomföras. Om individbaserad statistik används ska den presenteras och analyseras efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta för uppdragets genomförande relevant arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och berörda myndigheter. Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer, t.ex. Statens institutionsstyrelse, Barnombudsmannen, Socialstyrelsen, Statens Skolverk, Rikspolisstyrelsen, Länsstyrelsen i Östergötland, Sveriges Kommuner och Landsting och andra organisationer samt med forskare. Information ska även inhämtas beträffande Riksdagens ombudsmäns tillsyn över vård enligt LVU. Utredaren ska även på lämpligt sätt inhämta synpunkter från barn och unga som är eller har varit föremål för insatser enligt LVU. Samråd och avstämning ska ske med pågående utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget, t.ex. utredningen Utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning (U 2011:08).

Det är viktigt att ta del av erfarenheter från andra länder. Utredaren bör därför inhämta kunskaper och goda exempel från andra länder, t.ex. de övriga nordiska länderna. Utredaren ska vidare beakta de synpunkter som framförts av internationella organ som granskar efterlevnaden av konventioner om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s barnrättskommitté.

Uppdraget ska redovisas senast den 3 mars 2014.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv 2014:87

Tilläggsdirektiv till Utredningen om tvångsvård för barn och unga (S 2012:07)

Beslut vid regeringssammanträde den 12 juni 2014

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Regeringen beslutade den 12 juli 2012 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU (dir. 2012:79).

Uppdraget kompletteras nu med en översyn av hur långsiktighet och stabilitet i större utsträckning kan säkerställas för barn som är eller bedöms bli långvarigt placerade. Inom ramen för översynen ska utredaren bl.a. överväga om det behövs bestämmelser som innebär en särskild prövning av om vården ska upphöra, när barnet har placerats i tidig ålder (t.ex. i åldern noll till tre år), och om bestämmelsen om flyttningsförbud behöver förtydligas. Utredaren ska även se över lagstiftningen om föräldrars rättigheter att begära prövning av om vården ska upphöra trots att ingen förändring har skett i deras livssituation.

Utredaren ges vidare i uppdrag att analysera orsakerna till att vårdnadsöverflyttningar och adoptioner används i relativt liten utsträckning, samt överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att socialnämnden ska uppmärksamma dessa möjligheter i högre grad. Detta kan exempelvis, avseende vårdnadsöverflyttningar, vara fallet i situationer då allvarligt våld förekommer i familjen. Utredaren ska pröva om förutsättningarna för när socialnämnden ska ansöka om överflyttning av vårdnaden behöver förtydligas.

Utredaren ska även överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att stödja socialtjänsten i att uppmärksamma frågan om adoption av familjehemsplacerade barn, t.ex. om adoption bör uppmärksammas efter att placeringen pågått en viss tid.

Tiden för slutredovisning förlängs till den 15 juni 2015.

Bakgrund

Den 1 november 2012 hade 2 469 barn varit placerade i familjehem i fem år eller mer. Av dessa var 904 yngre än ett år när de placerades första gången. Barn som placeras i familjehem blir ibland kvar i vården under lång tid. Det är inte ovanligt att barn lever i ovisshet om var de hör hemma och om och hur länge de får bo kvar i ett familjehem. Detta gäller barn som är placerade enligt såväl socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, som lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). En studie från Socialstyrelsen om sammanbrott i familjehemplaceringar visar att bland yngre barn (0–10 år) slutade 13 procent av placeringarna med ett sammanbrott. Bland de barn som var långvarigt placerade slutade 24 procent av placeringarna med ett sammanbrott. Enligt en ännu ej publicerad studie från Socialstyrelsen om oplanerade avbrott i familjehemsplaceringar av 144 yngre barn och långvarigt placerade barn var 18 procent av barnen övergivna eller hade en död förälder.

Barn som varit placerade sedan tidig ålder kan få en stark anknytning till familjehemmet och behöva få stanna där. Om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas om hon eller han skiljs från familjehemmet, får förvaltningsrätten på ansökan av socialnämnden för en viss tid eller tills vidare förbjuda en vårdnadshavare att ta hem barnet från ett annat enskilt hem (24–26 §§ LVU). Flyttningsförbud innebär dock inte något fullgott skydd för dessa barn. Rättspraxis ger en motstridig bild av om flyttningsförbud kan användas i avvaktan på att frågan om en s.k. vårdnadsöverflyttning kan prövas.

När ett barn har varit placerat tre år i samma familjehem gäller i dag att socialnämnden ska överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § FB. I förarbetena (prop. 2002/03:53) uttrycks att en överflyttning av vårdnaden

skapar bättre möjligheter för kontinuitet och trygghet i vården. Vidare påpekas att det kan anses rimligt, mot bakgrund av att de flesta barn som blir kvar länge i vården placerats i åldern noll till tre år, att ett övervägande görs när barnet varit placerat i tre år i samma hem. Tre år är då en lång tid satt i relation till barnets ålder och mognad. Det kan, enligt förarbetena, inte uteslutas att det kan behövas längre tid i familjehemmet för att barnet ska ha rotat sig så att det kan anses vara till barnets bästa att vårdnaden överflyttas till familjehemmet. Det är angeläget att övervägandet sker regelbundet.

Möjligheten till en vårdnadsöverflyttning har funnits sedan 1983 och ett flertal undersökningar sedan dess har visat att detta sker i relativt låg utsträckning även ca 30 år efter lagens ikraftträdande. Under 2012 flyttades den juridiska vårdnaden över till familjehemsföräldrarna för 246 långvarigt placerade barn.

Ett barn som varit långvarigt placerat i ett familjehem kan även i vissa fall komma i fråga för adoption. I praktiken aktualiseras frågan sällan. Orsaker till detta kan bl.a. vara att det är ett definitivt och i många hänseenden oåterkalleligt beslut och att det kan vara svårt för socialtjänsten att överblicka konsekvenserna för barnets framtid. Det är även en etiskt känslig fråga. Socialstyrelsens undersökningar visar att familjehemsföräldrar kan vara negativt inställda till en adoption, eftersom stödet avseende såväl ekonomisk ersättning som samtalsstöd och liknande från socialtjänsten då upphör eller minskar. Socialnämnden har inte någon skyldighet att initiera en adoption till skillnad från en vårdnadsöverflyttning. Det framgår inte heller av nuvarande lagstiftning eller vägledningar att socialtjänsten på annat sätt bör uppmärksamma möjligheten till adoption för barn som är placerade i familjehem.

Intentionen i den svenska sociallagstiftningen är sedan länge att barn ska återförenas med sina föräldrar när syftet med vården har uppnåtts. Den vård som ges utanför den unges hem ska ingå som en del i en samlad behandling med syftet att så långt som möjligt skapa förutsättningar för barnet att återknyta gemenskapen med familjen under trygga förhållanden. Gruppen barn för vilka en adoption skulle vara ett alternativ är dock inte homogen. Det kan handla om barn vars föräldrar försvunnit eller är döda och barn som placerats i familjehem som mycket små och som med mycket stor sannolikhet inte kommer att kunna återvända till sina föräldrar. För vissa barn kan avsteg från återföreningsprincipen vara en

förutsättning för en stabil och trygg uppväxt. Barnet kan i och med en vårdnadsöverflyttning eller adoption tänkas uppleva ökad tillhörighet och trygghet. Men åtgärderna, och även övervägandet av dem, kan också innebära svåra lojalitetskonflikter för barnet. Det är av yttersta vikt att barnets bästa är avgörande i de beslut som fattas.

Regeringen beslutade den 12 juli 2012 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över LVU (dir. 2012:79). Syftet med översynen är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU samt bidra till kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvården.

Regeringen beslutade den 19 juni 2013 att genom tilläggsdirektiv (dir. 2013:74) komplettera utredarens uppdrag till att omfatta även en översyn av olika former av placeringsalternativ för barns och ungas boende, vård och fostran enligt såväl socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, som LVU samt att lämna förslag till fler placeringsalternativ än vad som finns i dag. Förslagen skulle svara mot barns och ungas skiftande behov samt säkerställa god kvalitet och hög kostnadseffektivitet i verksamheten liksom barns och ungas behov av skydd. Utredningen redovisade detta uppdrag den 11 februari 2014 genom att överlämna delbetänkandet ”Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer för barn och unga” (SOU 2014:03).

Nuvarande reglering

Socialnämnden ska enligt 5 kap. 1 § SoL, i nära samarbete med hemmen, sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Enligt 24–26 §§ LVU får förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden för en viss tid eller tills vidare förbjuda den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett annat enskilt hem om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet. Socialnämnden ska överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken, förkortad FB, när ett barn varit placerat i samma familjehem i tre år (6 kap. 8 § SoL och 13 § LVU).

Om socialnämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge eller förmyndarskap för ett barn, ska nämnden göra en framställning eller ansökan om det hos den domstol till vilken ärendet hör (5 kap. 2 § socialtjänstförordningen [2001:937], förkortad SoF). Av 6 kap. 2 a § FB, framgår att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet ska det fästas avseende särskilt vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa, och barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Av 4 kap. 5–5 a §§ FB framgår att huvudregeln är att den som är under 18 år inte får adopteras utan samtycke av de biologiska föräldrarna. Om barnet är över 12 år krävs som regel även barnets samtycke. Enligt 1 kap. 2 § SoL ska barnets bästa särskilt beaktas vid åtgärder som rör barn och vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande.

Återrapporteringar från Socialstyrelsen

Socialstyrelsen lämnade i mars 2014 sin återrapportering på ett regeringsuppdrag om nationella adoptioner (S2014/2097/FST) i vilken det framkom att socialtjänsten inte alltid uppmärksammar att undantag kan behöva göras från lagstiftningens huvudprincip om återförening mellan barn och föräldrar. Socialstyrelsen pekade på behovet av en fördjupad analys av frågan kring hur långsiktighet och stabilitet i högre utsträckning ska kunna tillförsäkras barn som inte kan växa upp med sina föräldrar och att det bör förtydligas att undantag kan behöva göras från principen om återförening mellan barn och föräldrar.

Vidare rapporterade Socialstyrelsen att det har framkommit exempel på situationer som skapar särskild oro för de barn som placerats tidigt och som blir långtidsplacerade samt för deras familjehem. Ett exempel är då föräldrar med barn som är omhändertagna enligt LVU återkommande begär att vården ska upphöra trots att ingen förändring har skett i deras livssituation sedan beslutet om omhändertagande fattades.

Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer finns det ingen inskränkning i den enskildes rätt att begära att vården ska upphöra (JO dnr 2710-2001). Det saknas i dag särskild reglering kring denna fråga.

Det ovanstående tyder på att barnets bästa, som ska vara avgörande vid alla åtgärder som rör vård- och behandlingsinsatser för barn, ibland kan få stå tillbaka till förmån för andra bestämmelser som tillvaratar föräldrars rättigheter. Socialstyrelsen menar därför att en översyn av lagstiftningen kan behöva genomföras när det gäller kriterierna för vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § FB samt föräldrars rättigheter att obegränsat begära vårdens upphörande trots att ingen förändring har skett i deras livssituation.

Tidigare har Socialstyrelsen även i ett uppdrag gällande vårdnadsöverflyttningar (S2013/7656/FST) redovisat att socialnämnden i låg utsträckning väcker talan om vårdnadsöverflyttningar då allvarligt våld förekommit i familjen. Detta trots att regeringen tidigare uttalat (i prop. 2005/06:99, s. 44) att det är viktigt att socialnämnden uppmärksammar när insatser till stöd för ett barn behövs och att frågan om en eventuell överflyttning av vårdnaden verkligen övervägs.

Tilläggsuppdrag

Barnets bästa ska enligt 1 kap. 2 § SoL vara avgörande vid alla åtgärder som rör vård- och behandlingsinsatser för barn. Intentionen i den svenska sociallagstiftningen är sedan länge att barn ska återförenas med sina föräldrar, när syftet med vården har uppnåtts. Barn som är placerade i familjehem är dock inte en homogen grupp, och behoven kan skifta stort. I de allra flesta fall är återföreningsprincipen för barnets bästa, men inte alltid. Mot den bakgrunden innehåller lagstiftningen vissa undantag från återföreningsprincipen. Möjligheten att flytta över vårdnaden till familjehemmet enligt 6 kap. 8 § FB är ett sådant undantag. Ett flertal undersökningar har dock visat att detta sker i relativt liten utsträckning.

För en liten grupp barn som är familjehemsplacerade kan dock även adoption vara ett alternativ. Det handlar om barn vars föräldrar försvunnit eller är döda, samt barn som placerats i familjehem som mycket små och som med stor sannolikhet inte kommer att

återvända till föräldrarna. Individuella bedömningar behöver göras i varje enskilt fall utifrån barnets bästa och det är av stor vikt att utreda de blivande adoptivföräldrarnas vilja och lämplighet eftersom beslutet är slutgiltigt. Eftersom en adoption är oåterkallelig fordras det att även andra lämpliga insatser noggrant har övervägts innan. Enligt Socialstyrelsens redovisning bör det förtydligas när undantag från principen om återförening mellan barn och föräldrar kan behöva göras.

Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga ytterligare åtgärder för att stärka barnets rätt till stabila och trygga uppväxtvillkor. Utredaren ges därför i uppdrag att analysera orsakerna till att vårdnadsöverflyttningar och adoptioner används i relativt liten utsträckning, samt överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att socialnämnden ska uppmärksamma dessa möjligheter i högre grad. Detta kan exempelvis, avseende vårdnadsöverflyttningar, vara fallet i situationer då allvarligt våld förekommer i familjen. Utredaren ska pröva om förutsättningarna för när socialnämnden ska ansöka om överflyttning av vårdnaden behöver förtydligas.

Utredaren ska även överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att stödja socialtjänsten i att uppmärksamma frågan om adoption av familjehemsplacerade barn, t.ex. om adoption bör uppmärksammas efter att placeringen pågått en viss tid. Det bör poängteras att det inte är en målsättning i sig att antalet vårdnadsöverflyttningar eller adoptioner ska öka jämfört med i dag. Syftet är, som påpekats, att säkerställa stabiliteten och långsiktigheten för barn i familjehem som bedöms bli långvarigt placerade.

Även andra vägar för att stärka förutsättningarna för stabilitet och långsiktighet ska prövas.

Utredaren ska – överväga om bestämmelsen om flyttningsförbud enligt 24–26 §§

LVU behöver förtydligas, – se över lagstiftningen om föräldrars rättigheter att begära pröv-

ning av om vården ska upphöra trots att ingen förändring har skett i deras livssituation, – överväga om det behövs bestämmelser som innebär en särskild

prövning av om vården ska upphöra, när barnet har placerats i tidig ålder (t.ex. i åldern noll till tre år), samt

– uppmärksamma behovet av långsiktighet i samband med rekry-

tering och matchning av vissa familjehem och särskilt förordnade vårdnadshavare.

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Utredaren ska, i enlighet med vad som anges i direktiv 2012:79, redovisa ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen. Analyser, överväganden och förslag ska utgå från samt reflektera flickors respektive pojkars behov och villkor.

Långvarigt placerade barns egna erfarenheter och åsikter bör så långt det är möjligt utgöra underlag för utredningen.

Utredaren ska göra de internationella jämförelser som är befogade. Utredaren ska hålla sig informerad och vid behov inhämta synpunkter från Utredningen om en utvärdering av 2006 års vårdnadsreform (Ju 2014:84) när det gäller frågan om vårdnadsöverflyttning.

Förlängning av tid och redovisning av uppdraget

Tiden för slutredovisning av uppdraget förlängs till den 15 juni 2015.

(Socialdepartementet)

Barnrättsperspektivet i LVU-sammanhang

Titti Mattsson Professor i offentlig rätt, Lunds universitet

Bakgrund

Enligt regeringens direktiv till Utredningen om tvångsvård för barn och unga (dir. 2012:79) är ett huvudsyfte med utredningens arbete att föreslå hur man kan stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas.

1

Direktivet innebär att just frågor om barns rätt i tvångsvårdssammanhang spelar en central roll i utredningsarbetet. Samtidigt är frågan om ett stärkt barnrättsperspektiv i tvångsvårdssammanhang inte oproblematisk. Ett beslut om tvångsvård innebär i sig en kraftig inskränkning av enskildas rätt. En central fråga är vad ett stärkt barnrättsperspektiv bör innebära i tvångsvården. Jag har blivit ombedd att, på ett övergripande och principiellt plan, föra ett resonemang som fångar olika perspektiv på frågor om barns rättigheter inom ramen för tvångsvård. I det följande kommer jag att resonera kring följande frågeställningar: Vad innebär, allmänt sett, ett stärkt barnrättsperspektiv? Vad är typiska kännetecken för system och regler som har ett sådant perspektiv? Vad kan, övergripande och principiellt uttryckt, ett stärkt barnrättsperspektiv i tvångsvården innebära? Vilka olika tänkbara angreppssätt/strategier finns för att stärka barnrättsperspektivet i tvångsvården?

Artikeln kommer att vara av övergripande karaktär, och den gör inte anspråk på att vara en heltäckande analys av begreppets tänkbara innehåll. I stället vill jag behandla ett antal grundläggande aspekter som enligt min mening bör ingå i ett barnrättsperspektiv i LVU-sammanhang, och diskutera dessa med utgångspunkt i den nuvarande regleringen, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Jag utgår alltså från att barnavårdslagstiftningen ingår som en del av den sociala lagstiftningen, vilket har varit fallet i Sverige sedan början på 1980-talet.

1. Ett stärkt barnrättsperspektiv

1.1 Allmänna utgångspunkter

Sedan ett par decennier tillbaka pågår en utveckling där barnets roll som rättighetsinnehavare successivt införlivas i det offentligas verksamhet i Sverige genom förändrad lagstiftning. Begrepp såsom barnets rätt och barnets bästa har därigenom kommit att bli en vanlig företeelse i reglering inom lagstiftning som rör barn, såsom inom familje- och socialrätten. Barnets rätt har under senare år även fått grundlagsstöd. Sedan år 2011 anges i l kap. 2 § femte stycket regeringsformen att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Såväl den tidigare som den nuvarande regeringen har påtalat vikten av att stärka barns rättigheter i det svenska samhället, och det har utvecklats vissa riktlinjer genom de senaste årens

1 Utredningen ska också bidra till kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvården. Härutöver har två tilläggsdirektiv angett ytterligare uppdrag.

barnrättspolitik.

2

Bland annat finns det en politisk enighet om att ett

barnrättsperspektiv ska grundas på de normer och principer som uppställs i FN:s konvention om barnets rättigheter, den så kallade barnkonventionen

.3 På detta sätt

håller ett barnrättsperspektiv

i vid mening på att successivt utvecklas i svensk

rätt. Samtidigt verkar det saknas en tydligt uttalad uppfattning i doktrin och praktik vilka bärande rättsliga beståndsdelar ett sådant perspektiv ska innefatta, vilka typiska kännetecken som ska återspeglas i barnrättslig reglering och vilken praktik som kan utmärkas ha ett barnrättsligt förhållningssätt. Det är förstås ett tämligen komplext fält och utmanande att fastställa på ett generellt plan. Det är inte heller givet att det ska finnas en generell definition och ett enda tydligt innehåll som kan fastslås ha allmän bärighet. Barn och ungas skiftande ålder, mognad, personliga situation och övriga livsförhållanden, i kombination med de varierande frågor som ska analyseras i ett barnrättsperspektiv talar emot detta. Samtidigt är det av vikt att utvecklingen inom reglering och praktik stämmer överens med såväl principer i globala barnrättsliga dokument som offentligrättsliga principer i svensk rätt som avser att tillgodose enskildas rätt, och på detta sätt går i en någorlunda enhetlig riktning. Vissa grundkrav bör därför kunna uppställas och strategier formuleras för hur ett sådant perspektiv ska regleras och tillämpas. För det fall som barnkonventionen ska bli svensk lag är det dessutom särskilt väsentligt att all ny lagstiftning är i överensstämmelse med konventionens principer och artiklar, inte minst för att undvika snara regeländringar efter en inkorporering av konventionen.

Barnkonventionen bör inte ensam utgöra grunden för ett barnrättsperspektiv som rör barn i samhällsvård eller annan reglering rörande barn och unga. Det finns andra grundläggande rättsliga krav och principer som behöver behandlas, såsom rättssäkerhetskravet och proportionalitetsprincipen. Rättighetsreglering har också vissa allmänna kännetecken inom rättsvetenskapen som bör diskuteras i förhållande till en barnrättsreglering.

I artikeln kommer att jag att resonera kring begreppets komplexitet och behandla några av de hänsynstaganden som kan behöva göras. Redan här kan man dock ändå konstatera att ett barnrättsperspektiv har sin grund i rätten att bli bemött med

värdighet och respekt på lika villkor som andra människor.

5

Med andra ord kräver

detta perspektiv att barnet och dess rättsliga relationer till både det omgivande

2 Se exv. Regeringskansliet, Regeringes strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige (2011); prop. 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige. 3 Regeringskansliet, Regeringes strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige (2011), s. 8. 4 Enligt tilläggsdirektiv till Barnarättighetsutredningen (S 2013:08 i februari 2015, Dir 2015:17, ska utredningen lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen. 5 I 1 kap. 2 § Regeringsformen (1974:152, RF) anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och att allas frihet och värdighet ska respekteras. I bestämmelsens femte stycke anges att det allmänna ska särskilt verka för att barns rätt tas till vara. I fråga om insatser inom familje- och socialrätten, se bland annat rättighetskatalogen i 6 kap. 1 § Föräldrabalken samt målbestämmelserna i 1 kap. socialtjänstlagen (2001:453), 2 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) samt 1 kap.6 och 8 §§patientlagen (2014:821).

samhället och till sin familj uppmärksammas i frågor som rör barn och unga.

6

Detta

innebär bland annat att barnrättsperspektivet bör ha en tydlig koppling till allmänna offentligrättsliga bestämmelser som syftar till att tillvarata enskildas intressen vid all kontakt med myndigheter och verksamheter som utövar offentlig makt. Grundläggande principer om krav på delaktighet, integritetsskydd och rättssäkerhet vid beslut, behandling och vård ska också vara relevanta för barns situation och kunna tillämpas på beslut som rör barn och unga. Det innebär vidare att diskriminering och särbehandling av vissa barn utan sakskäl inte är tillåtet. I grundprinciperna om värdighet och respekt på lika villkor finns vidare en tydlig koppling till grundläggande mänskliga rättigheter. Denna koppling innefattar krav dels att utforma reglering som rör barn i överensstämmelse med barns rättigheter enligt de dokument som formulerar dessa rättigheter, dels att koppla den praktiska tillämpningen på myndighets- och verksamhetsnivå till dessa rättigheter. Med andra ord är det både fråga om vikten av att bistå barnet eller den unge när det gäller att tillvarata sina rättigheter och att se till att man som företrädare för ett offentligt organ inte agerar på ett sätt som strider mot barnets eller den unges rätt.

Det dokument som särskilt formulerar barns mänskliga rättigheter är FN:s konvention om barnets rättigheter, den så kallade barnkonventionen. Konventionen innehåller både allmänna rättigheter (för alla barn) och särskilda rättigheter (för barn i vissa situationer). Barnens rättighetslista spänner över ett brett fält, med allt från medborgerliga och politiska rättigheter till ekonomiska, sociala och kulturella sådana. Konventionen syftar till att synliggöra barns grundläggande rättigheter och uppmärksamma offentliga organ på skyldigheten att se till att dessa rättigheter och behov tillgodoses. Sverige har förbundit sig att följa konventionen genom att säkerställa att den nationella lagstiftningen stämmer överens med konventionen.

7

Grundläggande för ett barnrättsperspektiv är således att följa barnkonventionens artiklar och låta dess andemening prägla lagstiftning och tillämpning. Barns rättigheter kan inte realiseras utan materiella individuella rättigheter och ett förpliktande från det allmännas sida att arbeta för att förverkliga dessa rättigheter.

8

Det finns även andra konventioner än barnkonventionen som innehåller bestämmelser som rör barn och som också ska iakttas. Noteras bör särskilt

6 Warnling-Nerep, W och Rohdin, A, Fallet E.S. – reflektioner kring barns behov av skydd för sin integritet, i Cederborg och Warnling-Nerep (red.) Barnrätt. En antologi, Norstedts juridik, 2014, s. 437. 7 Detta tar sig bland annat uttryck i den familjerättsliga och socialrättsliga lagstiftningen, se Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115), Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (SOU 1997:116) samt Hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonventionen – en kartläggning (Ds 2011:37). Hittills har Sverige ratificerat konventionen, d.v.s. landet har förbundit sig att följa konventionens innehåll och se till att lagar och förordningar inte strider mot någon artikel. Sedan barnkonventionen ratificerades har frågan om huruvida den svenska rätten överensstämmer med denna konvention varit föremål för utredning. För närvarande utreds frågan om konventionen ska bli svensk lag, med andra ord om den ska inkorporeras i svensk lag (Barnrättighetsutredningen (S 2013:08). Uppdraget ska redovisas den 4 mars 2015.) Den nuvarande regeringen har uttryckt att konventionen ska bli svensk lag. 8Jfr Gustafsson, H, Rättens polyvalens. En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet, Göteborgs universitet, 2002, s. 231ff.

Europakonventionens bestämmelser, såsom artikel 8 som reglerar rätten till respekt för privat- och familjelivet och artikel 6 som rör rätten till en rättvis rättegång. En annan konvention är ILO-konventionen om förbud mot och omedelbara åtgärder för att avskaffa de värsta formerna av barnarbete. Barnets rättigheter uttrycks vidare i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Det finns även EU-rättslig reglering där barns rättigheter framkommer. Här kan särskilt nämnas Lissabonfördraget som trädde ikraft 2009. I artikel 3 i EUfördraget anges att ett av unionens mål är att främja skyddet av barnets rättigheter. Genom Lissabonfördraget har Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna blivit rättsligt bindande. I stadgans 24:e artikel finns en särskild bestämmelse om barnets rättigheter som anger barns rätt att få komma till tals och att få påverka beslut som rör dem personligen i förhållande till deras ålder och mognad.

Ett barnrättsperspektiv aktualiserar också frågan vad en rättighetsreglering bör utgöras av, i allmänhet och i det specifika sammanhanget Begreppen rättighetslag och skyldighetslag är vanligt förekommande begrepp i juridisk doktrin och i förarbeten. Det är emellertid inte helt klart vad begreppen egentligen står för. Man kan i vart fall konstatera att en offentligrättslig rättighetslag riktar sig till den enskilde. Denna typ av lagstiftning syftar vanligen att tala om för de enskilda vad de har rätt att kräva av det allmänna. En skyldighetslag, däremot, har som syfte till att ange för myndigheter vilka befogenheter och skyldigheter som de har i förhållande till enskilda.

9

Oavsett lagkonstruktion finns ett ömsesidigt förhållande

mellan de två begreppen genom att en rättighet för den enskilde behöver motsvaras av en skyldighet för det allmänna för att ha någon praktisk innebörd, och att en skyldighet för det allmänna kan skapa individuella förmåner och rättigheter för individer. Såväl en rättighets- som en skyldighetslagstiftning innehåller också krav på rättssäkerhet för den enskilde. För så ingripande åtgärder som en tvångsreglering medger ställs mycket höga rättssäkerhetskrav.

I det följande kommer jag att behandla och utveckla dessa samt några ytterligare utgångspunkter för ett barnrättsperspektiv.

1.2 Barns rättigheter enligt Barnkonventionen

Konventionen är en vittomfattande rättighetsstadga för barn och innehåller såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Den innehåller fyra grundläggande principer som ska vara styrande för tolkningen av konventionens övriga artiklar. Det gör dem särskilt betydelsefulla när målet är att finna fram till ett barnrättsperspektiv. Principerna innefattar förbud mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa i främsta rummet (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) samt rätten att få komma till tals (artikel 12). Dessa grundläggande rättigheter innebär att samtliga barn i Sverige har rätt att få ta del av sina rättigheter. Vidare ska barnets bästa beaktas vid alla beslut som berör barn. Målet för samhälleliga insatser ska inte bara röra barnets överlevnad utan också hans eller hennes individuella utveckling. Slutligen innefattar grundprinciperna kravet att barnets åsikter ska få komma fram och visas respekt. De fyra

9SOU 1994:139, s. 299.

grundläggande principerna ska relateras till varandra och tillsammans forma en attityd till barn som man skulle kunna kalla konventionens barnrättssyn. Det innebär att dessa grundprinciper genomgående ska tillämpas av myndigheter och verksamheter i alla frågor som rör barn. De bör därför ges en särskild betoning vid en utformning av ett barnrättighetsperspektiv.

Utöver dessa grundprinciper innehåller barnkonventionen både civila och politiska rättigheter och ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Vissa av rättigheterna är generella och regleras även i andra centrala konventioner om mänskliga rättigheter. Det gäller exempelvis religionsfriheten, rätten till utbildning, rätten till en tillfredsställande levnadsstandard och rätten till bästa uppnåeliga hälsa. Andra rättigheter i barnkonventionen är sådana som är specifika för barn. Det rör barnets rätt till kontakt med sina föräldrar, rätt till omvårdnad för ett barn som berövats sin familjemiljö och barnets rätt till utbildning. Förutom artiklarna innehåller konventionen även tre fakultativa tilläggsprotokoll. Det första protokollet rör frågan om barns indragning i väpnade konflikter och anger att minimiåldern är 18 år för obligatorisk rekrytering. Det andra protokollet behandlar frågan om sexuell exploatering av barn, handel med barn, barnprostitution och barnpornografi. Det tredje protokollet är tämligen nytt

10

och behandlar barns

klagorätt. Sverige har hittills ratificerat de två första fakultativa tilläggsprotokollen.

Såsom redan påpekats ska barnkonventionen med tillhörande dokument utgöra ett centralt element vid en analys av barnrättsperspektivets innebörd. Konkret bör detta – för det första – innebära en genomlysning av i vad mån lagens paragrafer och allmänna syfte harmonierar med konventionens principer och artiklar. För en barnrättslig tillämpning vid myndigheter och domstolar behövs, för det andra, tillräcklig kunskap hos tillämpare om konventionens innehåll och arbetsmetoder för att kunna åstadkomma en reell förändring i praktiken. Slutligen ter det sig lämpligt att överväga en rättighetslista (motsvarande konstruktionen i 6 kap. 1 § Föräldrabalken [1949:381]) vid en översyn av en lag eller vid nytillkommen reglering, vars syfte primärt är att tydliggöra för såväl barn som tillämpare om centrala rättigheter i ifrågavarande reglering.

1.3 Rättighetslagstiftning

För att få en grundläggande förståelse för begreppet rättighetslag är det nödvändigt att kort nämna något om rättighetsbegreppet som ett juridiskt begrepp. Hur denna term ska definieras har diskuterats inom den juridiska doktrinen inom olika rättsområden. Jag kommer att begränsa framställningen till några huvuddrag som brukar framhållas inom den socialrättsliga doktrinen, till vilken tvångsvården av barn och unga hör.

Inledningsvis kan man konstatera att inom den offentligrättsliga regleringen särskiljs traditionellt relationen mellan stat och individ från den rättsliga relation som råder mellan två individer. Det anses därför vara relevant att göra en distinktion mellan offentligrättsliga och civilrättsliga rättigheter. En annan vanlig

10 Det tredje protokollet om en klagorättsprocedur beslutades av FN:s generalförsamling den 2 november 2011 och öppnades för signering den 28 februari 2012.

uppfattning är, vidare, att det inte är tillräckligt om en förmån formellt benämns som en rättighet i lagtext eller motiv. Rättighetsbegreppet i sig självt kan med andra ord sägas sakna en bestämd mening.

11

En rättighetslagstiftning tillkommer

istället genom att vissa förutsättningar är uppfyllda. Här brukar traditionellt uppställas följande krav i doktrin: att den enskilde är garanterad en allsidig prövning av det beslutande organet, att villkoren för rättigheten är klar och preciserad i lagtexten och att individen har reell möjlighet att utkräva sin rättighet.

12

Dessa grundläggande förutsättningar för rättighetsbegreppet är fortfarande allmängiltiga och bör i princip ingå i en rättighetsreglering. I och med den alltmer rättighetsbaserade syn som kommit att prägla den svenska rätten under de två senaste decennierna, bland annat präglat av de dokument som anger enskildas mänskliga rättigheter, kan dock diskuteras på vilka sätt som en sådan reglering kan behöva anpassas till de individer som ska kunna åberopa och utkräva rättigheten. Eftersom de mänskliga rättigheterna och grundläggande fri- och rättigheterna inte kan realiseras utan materiella individuella rättigheter – med motsvarande förpliktelser från de allmännas sida – krävs en lagkonstruktion som är funktionell till den grupp som lagen riktar sig till. Det innebär inledningsvis att rättigheten är formulerad i den aktuella lagtexten. Därefter är det väsentligt att undersöka de reella förutsättningarna för att gruppen/individen ska kunna erhålla den aktuella rättigheten, det vill säga att rättighetsregleringen verkligen har den inverkan som är målet, generellt sett och i det enskilda fallet. För att kunna göra sina rättigheter gällande krävs exempelvis att man kan göra sin röst hörd med rättslig verkan.

Barn tillhör en grupp som har en särskilt utsatt position i rättighetssammanhang och som därför ofta behöver rättsligt stöd att kunna tillgodogöra sig sina rättigheter. Detta inte minst eftersom de inte erhåller någon generell rättslig handlingsförmåga förrän vid 18 års ålder, utan står under föräldrars vårdnadsutövande och förmynderskap. Problemet är alltså att även om vi erkänner barn som rättighetsinnehavare kan de ha stora svårigheter att utkräva eller erhålla sina rättigheter i praktiken. Ställföreträdare och ombud för barnet i olika former och situationer är därför ofta centrala för att förverkliga barns rätt i praktiken. Hänsyn behöver också tas till andra väsentliga omständigheter för att kunna

11 Se exempelvis Westerhäll, L, Rättigheter, förpliktelser och sanktioner inom socialrätten. Tidskrift for rettsvitenskap, 1986, s. 644-646. 12 Se exempelvis Eek, H, Socialrätt. Helsingfors 1954, s. 78-79; Bramstång, G,

Sociallagstiftningen, En kommentar, Stockholm 1985, s. 71; Westerhäll, L, Den svenska socialrätten, Norstedts förlag 1990; Gustafsson, H, Rättens polyvalens - En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet, Lunds universitet 2002;

Lind, A-S, Sociala rättigheter i förändring. En konstitutionellrättslig studie, Uppsala universitet 2010. I statliga utredningsarbeten har begreppet indirekta rättigheter införts för hälso- och sjukvårdens område. Den nya patientlagen anses innehålla endast indirekta rättigheter och förmåner för patienterna vilka inte är utkrävbara i domstol, se särskilt SOU 2013:2 Patientlag, s. 20. Lagen innehåller inte utkrävbara rättigheter i den meningen att beslut som fattas inom vården kan överprövas av domstol. Det innebär att lagar och förordningar på hälso- och sjukvårdens område definierar skyldigheter för vårdens huvudmän, vårdgivare och anställda och vissa – icke utkrävbara – rättigheter för patienterna. 13 Fridström Montoya, R, Leva som andra genom ställföreträdare – en rättslig och faktisk paradox, Iustus förlag 2015, s. 177.

förverkliga barnets rättigheter i det enskilda fallet, såsom kommunikationssvårigheter, funktionshinder, anpassat språkbruk samt att personal förenar professionellt handlande med hänsyn till barnet ifråga. Ett barnrättsperspektiv bör således fokusera differentierade och anpassade former för att på bästa och mest effektiva sätt försöka förverkliga utsatta barns rättigheter i praktiken.

14

En rättighetslagstiftning ställer vanligen höga krav på enskildas rättssäkerhet. En utgångspunkt är här att lagens materiella förutsättningar ska vara preciserade och tydligt utformade, liksom lagens innehåll i övrigt framgå klart. Tanken är att ju mer preciserad en rättighet är, desto lättare är det för myndigheten att göra en allsidig och hållbar prövning och därigenom optimera förutsättningarna för likabehandling och förutsebarhet. Det är också väsentligt att den enskilde kan förutse rättighetens existens och innehåll. Utan kunskap vilka rättigheter personen har och vad dessa innebär är det förstås omöjligt att utkräva dessa själv. Den enskilde ska vidare garanteras en allsidig prövning (inklusive en möjlighet till överprövning) avseende både rättighetens förutsättningar och innehåll.

15

Rättssäkerhetsbegreppet används på flera sätt. De krav som uppställts på rättighetskonstruktionen i doktrinen som avser främst att skydda den formella rättssäkerheten och brukar betecknas som den ”traditionella” tolkningen av begreppet.

16

Formell rättssäkerhet handlar om förutsebarhet och likabehandling i

lagstiftning och tillämpning samt om kontrollerbarhet av desamma. En central förutsättning för den formella rättssäkerheten är legalitet, det vill säga att maktutövning sker i enlighet med lagstiftningen samt att denna lagstiftning är tydlig. Förutsebarhet ställer också krav på det allmännas agerande, närmare bestämt att den agerar opartiskt vid varje ärendehandläggning och beslut.

Ett vidare rättssäkerhetsbegrepp innefattar även den offentliga maktens omsorg om att lagstiftning som kan skydda medborgarnas rättigheter skapas och tillämpas. Detta vidare begrepp, den materiella rättssäkerheten, utgår från att det finns vissa målsättningar som ska uppnås med hjälp av det allmänna och fokuserar på innehållet i de beslut som fattas. Det kan röra sig om att beslut är rättvisa eller att beslut leder till att alla får det ”lika bra”. Det handlar med andra om en likvärdig

behandling. Medan lika behandling utgår från antagandet att alla individer faktiskt

har samma eller lika möjligheter att agera, utgår likvärdig behandling från de förhållanden och förmågor som villkorar varje människas möjligheter här och nu.

17

Likvärdighet bygger ytterst på omtanke och respekt för den enskildes människovärde, vilket tar sig uttryck i att som personal eller beslutfattare anpassa sig till den person man möter, dennes behov och förutsättningar. För det allmännas

14 Jfr Mattsson, T, National Ombudsman for the Elderly: A solution for a more responsive welfare state? Retfaerd 36 2013 nr 3/142 s. 9-26, s. 20f. 15 Se exempelvis Westerhäll, L, Juridiken och rättigheterna, Socialvetenskaplig tidskrift nr 1 1995 s 78 och Mattsson, T, Barnet och rättsprocessen, s. 29f. 16 Zila, J, Om rättssäkerhet, SvJT 1990, s. 284-305, s. 285-287. 17 Brodin, H och Mattsson, T, Lägst ner på skalan? Hälso- och sjukvårdens bemötande av äldre kvinnor som migrerat till Sverige, i Socialvetenskaplig tidskrift nr 3-4, 2014, s. 372-398, s. 387.

verksamhet som rör barn är det centralt att ta hänsyn såväl till barns begränsade faktiska och/eller rättsliga förmågor i allmänhet som till varje barns specifika situation och utsatthet. Den materiella rättssäkerheten har visat sig svår att konkretisera och kontrollera i praktiken.

18

Detta till trots brukar krav uppställas på

såväl formell som materiell rättssäkerhet inom socialrätten, till vilken tvångsvården hör.

19

När det gäller barn blir båda beståndsdelarna av rättssäkerhetskravet

väsentligt att betona, då barn är personer med ingen eller begränsad egen handlingsförmåga att tillvarata sina behov och intressen. De behöver därför ett särskilt noggrant utformat skyddsnät för att ha ett fullgott rättsskydd. Det finns alltså en tydlig koppling till barnets utsatthet och behovet av rättssäkra former för förebyggande arbete, beslut, vård och eftervård.

Vad man sammantaget kan konstatera är att en rättighetslagstiftning – på ett mer eller mindre uttalat sätt – utgår från enskildas individuella rättigheter och att dessa rättigheters förutsättningar och innehåll är preciserade i lagen. I fråga om rättigheter som omfattar beslutsoförmögna personer, såsom barn, behöver det konkreta realiserandet av rättigheten framgå av regleringen. En sådan utveckling är i linje med de reformer som hittills företagits där vissa rättigheter har reglerats, såsom rätten att få komma till tals för barn som är föremål för insatser av socialtjänsten. En fortsatt utveckling i sociallagarna kan innefatta att lagtexten uttrycker att barn har rätt till skydd och förändrade förhållanden vid allvarliga missförhållanden i hemmet (oavsett vårdnadshavarens samtycke).

20

Dylika uttryck

för barns rätt till drägliga uppväxtvillkor synliggör och tydliggör att barnet är ett eget rättssubjekt med egna rättigheter.

En rättighetsreglering bör uppställa krav på utkrävbarhet. För att återkoppla till den tidigare diskussionen kan man notera att ett konkret sätt är att i lag ange tillräckliga reella medel. Dessa medel kan bestå dels av konkreta rättsinstitut som syftar till att tillhandahålla en rättighet (såsom i fråga om samhällsvård: flyttningsförbud, mellantvång och beredande av vård med stöd av LVU), dels av processuella medel

18 Fyra sätt att analysera rättssäkerheten i socialrättsliga beslut har föreslagits i nordisk doktrin, se Kjönstad, A, Oversikt over lov om sosiale tjenester og grunnprinsipper i sosialretten, i Kjönstad, Bernt, Kjellvold och Hove, Sosial trygghet og rettssikkerhet – under sosialtjenesteloven og barnevernloven, 2:a uppl, Bergen 2000, s. 49-51. Det första sättet är att studera i vilken mån de materiella reglerna är utformade så att de blir enkla att tillämpa och inte ger uttryck för godtycklighet. Dessa regler ska skapa en tydlig och översiktlig lagtext. Det andra sättet att undersöka rättssäkerhet är att studera de processuella reglerna. Regler som möjliggör insyn in, kommunikation under och representation av en jurist eller annan person under den rättsliga processen skapar trygga förutsättningar för den enskilde. Ett tredje sätt att utreda graden av rättssäkerhet är att undersöka om det beslutande organet består av kompetenta personer med både god fackkunskap och tillräcklig juridisk kunskap. Slutligen fastställs rättssäkerhet genom att man undersöker om det finns möjlighet till överprövning av beslutet och om andra organ utöver tillsyn. 19 Se bl.a. Vahlne Westerhäll, L, Rättsäkerhetsfrågor inom socialpolitiken. Norstedts juridik, 2002 samt Vahlne Westerhäll, L, Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet 1950-2000. Norstedts juridik, 2004. Se även Gustafsson 2002. 20 Det finns flera rättsfall i Europadomstolen där de sociala myndigheternas passivitet att omhänderta barn som haft allvarliga missförhållanden i hemmet ansetts vara ett brott mot artikel 3 i Europakonventionen. Artikeln stadgar att ”Ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”.

att hävda sin rätt (såsom exempelvis rätten att överklaga ett beslut att bli omhändertagen). Det finns möjligen anledning att överväga ytterligare möjligheter att stärka barns rätt inom samhällsvården. Detta gäller inte minst i fråga om barns behov av att kunna initiera en prövning av sitt vårdbehov. Idag krävs i princip att socialnämnden eller vårdnadshavaren initierar denna fråga. En ytterligare möjlighet vore att skapa utökade förutsättningar för barnen själva att göra en anmälan om sin situation, alternativt att ge ett ombud (tillsyn, BO etc) ökade möjligheter att agera å barnets vägnar.

21

För den som är missnöjd med ett beslut ska därutöver finnas

möjlighet att få en omprövning respektive överprövning i tillämpliga fall.

Redan idag innehåller LVU generösa möjligheter att överklaga beslut som rör barnet i samband med frågan om vård ska genomföras med stöd av lagen och under vårdtiden. Som kommer att behandlas vidare nedan (avsnitt 2.3.1) har också barnets möjligheter att utkräva vård, alternativt motsätta sig vård, vid en överklagande stärkts genom rättspraxis under de senaste tio åren. Denna utveckling har kunnat ske genom att ställföreträdarinstitutet har preciserats genom att stärka både barnets och ställföreträdarens möjligheter att agera för att tillvarata barnets rätt. Denna utveckling är lovvärd och i linje med det rättighetsbaserade synsättet. Genom att ställföreträdaren kan agera i samklang med barnets rätt och vilja optimeras sannolikt barnets möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Det är troligen en mer tilltalande utveckling än en generell sänkning av processbehörighetsåldern, vilket kan föranleda andra problem.

22

Situationer som

fortfarande skapar rättsosäkerhet för barn är dels de regler som hindrar vissa barn att överklaga de särskilda befogenheterna vid placering i sådana hem som Statens institutionsstyrelse driver på grund av sin ålder, dels de regler som skapar risk för avbruten vård på grund av vårdnadshavarens möjligheter att återkommande överklaga barnets vårdbehov trots att nya omständigheter inte har uppkommit.

1.4 Barns generella och specifika utsatthet

Barn är generellt sett en särskilt utsatt grupp i samhället som kan ha svårigheter att få sina rättigheter tillgodosedda. De kan sällan utkräva sina rättigheter själva utan behöver vuxnas aktiva insatser för detta. Rätten kräver vanligen att en person är 18 år för att kunna rättshandla och agera självständigt i förhållande till myndigheter och andra verksamheter. Det är i stället vanligen vårdnadshavarna som får agera för barnets vidkommande respektive samtycka till (eller vägra) insatser och andra förändringar i barnets tillvaro. Även om socialtjänstlagen medger ökade möjligheter för den unge att kunna påverka sin situation från 15 års ålder kvarstår förälderns legala bestämmanderätt i egenskap av vårdnadshavare i flera frågor och kan i princip begränsas endast med tvångsvårdsinsatser.

Föräldrabalkens reglering, innebärande vårdnadshavarens betydande roll som ställföreträdare för barnet fram till barnets 18-årsdag, grundas på förutsättningen att

21 Se vidare exempelvis Arrhenius, L och Schultz, M, En förstärkt barnombudsman, i Cederborg och Warnling-Nerep (red.) Barnrätt. En antologi, Norstedts juridik 2013, s. 55ff. 22 Se Barnskyddsutredningens diskussion, där bl a risken för ökat ansvar för barn och sänkt straffbarhetsålder behandlas. Ställföreträdarens roll skulle emellertid behöva preciseras i någon form för att säkerställa barnets rätt och kompetenskrav på vederbörande övervägas.

föräldern stödjer barnet i sin utveckling och uppväxt på bästa sätt och själv agerar (kravlöst) utifrån det individuella barnets behov och intressen. Denna förutsättning är vanligen väl grundad. De flesta föräldrar har sina barns bästa för ögonen och försöker säkerställa en trygg och meningsfull uppväxt för dem. I några fall erhåller emellertid barn inte det stöd och skydd från sina vårdnadshavare som lagstiftningen förutsätter. Det kan bero på en mängd olika skäl (frånvaro, sjukdom, oförmåga etc.). I sådana situationer är grundregleringen i Föräldrabalken tämligen verkningslös för barnet, som ju i princip är beroende av sina vårdnadshavare för att få de personliga behoven och intressena tillgodosedda. Den föräldrarättsliga regleringen skapar på detta sätt en utsatt position för barnet. Denna utsatthet i egenskap av omyndig och begränsad i sin förmåga att hävda sina rättigheter måste särskilt beaktas i ett barnrättsperspektiv. Utsattheten kan givetvis variera i olika åldrar och situationer, och den behöver därför undersökas och bedömas från barn till barn och från fall till fall.

Den familjerättsliga regleringen tillgodoser inte heller skydd för de barn som i ökat antal når Sveriges gränser utan en vårdnadshavare. Under 2000-talet har det skett en konstant ökning av antalet ensamkommande barn till Sverige. År 2002 beräknade Migrationsverket att 550 barn anlände till Sverige utan någon vuxen som kunde sörja för barnets välbefinnande.

23

År 2014 hade antalet barn ökat till

cirka 6000 barn. I diskussionen om hälsa och välbefinnande bland dessa och andra invandrar- och flyktingbarn och om barns bästa inom lagstiftning och praxis i Sverige som ett mångkulturellt samhälle behöver inte bara dessa barns självklara utsatthet som ensamkommande påpekas. Den familjestruktur som sedan länge har präglat västerländska modeller, inklusive den svenska, sätter en avgörande betoning på vårdnadshavarens roll – i form av rättigheter och skyldigheter – för barnets välbefinnande. I avsaknad av närvarande vårdnadshavare blir konsekvensen att dessa barnet får en särskilt utsatt position i förhållande till andra barn.

Ytterligare en utgångspunkt i förståelsen av utsatthet är att utsatthet är ett universellt fenomen. Fineman hävdar i sin teori om utsatthet (vulnerability theory) att innebörden av att vara människa är utsatthet.

24

Det inträffar återkommande

personliga situationer i människors liv vilka får till konsekvens att vederbörande upplever utsatthet. Alla kan drabbas av sjukdom, skada, arbetslöshet, svår sorg eller andra skyddsbehövande situationer. Även som barn är alla inledningsvis totalt beroende av andra människor omkring sig. Vidare kan man konstatera att människans utsatthet påverkas inte endast av de personliga förutsättningarna under hennes liv – såsom skydds- eller vårdbehövande under vissa livsstadier såsom sjukdom och ålderdom – utan också av de rättsliga och institutionella förutsättningarna som kan variera i tid och rum.

25

Genom en förändrad reglering

23SOU 2011:64, s. 27. 24 Fineman, M, (2008). The Vulnerable Subject: Anchoring Equality in the Human Condition. Yale Law Journal of Law & Feminism, 20 (1). 25 Ett exempel på ett sådant organisatoriskt och professionellt hanterande av offentliga tjänster och service för allmänheten är införandet av digitala kontaktvägar med myndigheter. Även om syftet med utvecklingen är att skapa snabbare, mer tillgängliga och enkla kontaktvägar med myndigheter kan det, samtidigt, skapa negativa följder för

och/eller tillämpning kan graden av utsatthet generellt sett förändras. Därför är det väsentligt att undersöka om de reella förutsättningarna för att samhällsinsatser för

barn och unga verkligen har den inverkan som är målet, generellt sett och i det

enskilda fallet. Ett exempel på hur de rättsliga förutsättningarna kan skapa ytterligare utsatthet är den delen av överklaganderätten i 41 § LVU som rör vårdnadshavarens befogenheter att överklaga beslut som rör sitt placerade barn. Denna överklaganderätt innefattar möjligheten att kontinuerligt överklaga placeringen av sitt barn utan förändrade sakomständigheter. För de barn vars placering präglas av kontinuerliga rättsprocesser är risken stor att de upplever otrygghet i vården. Stabiliteten rubbas och framtiden blir oförutsebar då vårdbehov och vårdplan ständigt ifrågasätts.

Utgångspunkten är alltså att barn har en utsatt position både som grupp och som individ. Genom att försöka anta barnets perspektiv kan man skapa viss klarhet i omfattningen av dessa typer av utsatthet. Det kan skilja sig väsentligt från vuxnas situation. Exempelvis kan man konstatera att utsattheten för ett tvångsvårdat barn generellt sett inte behöver vara större än för ett barn som vårdas på frivilliga grunder. Själva tvångsvården behöver med andra ord inte föranleda ytterligare utsatthet (till skillnad från tvångsvård av vuxna, där tvångsinsatser i princip alltid anses vara ett ingrepp i den privata sfären som föranleder utsatthet). Barn har på grund av sin omyndighet redan från början ett beroende till de vuxna som ansvarar och beslutar för henne eller honom, såsom föräldrar, skolpersonal och personal på vårdinrättningar. Särskilt påtaglig blir denna utsatthet för de mindre barnen, där barnets eget handlingsutrymme vanligen är mycket begränsat och där barnet har små möjligheter att uttrycka sin åsikt och berätta om sin situation. Oavsett om vårdnadshavarens föresatser här är mycket goda, exempelvis vid en placering av barnet på förskola eller inom den frivilliga barn- och ungdomsvården, är barnet beroende av de enskilda förhållandena i den aktuella kommunen. Det är med andra ord hanterandet vid varje enskild välfärdsinstitution som styr barnets individuella utsatthet under vistelsen där, och inte i första hand själva vårdformen. ’Frivillighetsdraget’ till trots kan barnet hamna i en mycket stor utsatthet.

26

Utsatthet uppkommer när de rättsliga och organisatoriska förhållandena i den enskilda verksamheten inte är tillräckliga, och det enskilda barnets reella situation inte tillräckligt beaktats. Det sagda innebär att en bärande beståndsdel i ett barnrättsperspektiv behöver innefatta en analys av vilken utsatthet, eller risker för

reell utsatthet, som barn och unga kan åsamkas vid olika insatser och ingripanden

människor som saknar tillgång till internet, såsom vissa äldre, boende på landsbygden där internet är svårtillgängligt etc. Om inverkan blir negativ för dessa människors möjligheter att kontakta myndigheter för att erhålla hjälp med någon insats har den rättsliga och institutionella strukturen skapat en utsatthet (vilket självklart inte var syftet med förändringarna). 26 Ett aktuellt exempel är de barn som blev utsatta för sexuella övergrepp av en förskolepersonal som under 2014 och som blev föremål för stor uppmärksamhet i media. Dessa barn hamnade i en ytterst skyddslös och utsatt situation på en förskola under sin vistelse där, trots vårdnadshavarens samtycke till placeringen. Ett annat exempel är de barn som samhällsvårdats under 1900-talet där Vanvårdsutredningen kunnat konstatera att vissa barn – frivilligt såväl som tvångsvis placerade – utsatts för allvarliga övergrepp genom åren.

av det allmänna, samt vilka insatser som kan förebygga barnets utsatthet genom rättslig reglering eller förändrad praktik.

1.5 Delaktighet som en del av integritetsskyddet

Såsom vi redan konstaterat är barnets utsatthet nära kopplat till barnets behov av rättstrygghet och integritetsskydd. En utgångspunkt vid all myndighetskontakt med barn i frågor som rör dem personligen är, som påpekats tidigare, kravet på rättssäkerhet vid handläggning och verkställighet av beslut.

27

Rättssäkerhetskravet

ska gälla alla barn som kommer i kontakt med svenska myndigheter respektive andra organ som utför förvaltningsuppgifter enligt lag. Vid bedömningen av barns rättsliga skydd är det emellertid också centralt att analysera i vad mån det föreligger ett fullgott integritetsskydd för barnet och möjlighet att delta inför beslut som rör barnet personligen. Kravet på integritetsskydd genom delaktighet härrör från grundtanken att barn är fullvärdiga individer med rätt att bli behandlade med samma värdighet och respekt som vuxna personer. Detta integritetsskydd tar sig tydligt uttryck i lagstiftarens betoning på barns behov av delaktighet av det informationsflöde som råder rörande barnet i mål och ärenden som rör barnet personligen. Integritetsskydd handlar i en sådan betydelse om rätten till informationsutbyte och skyddet för densamma, det vill säga rätten att få information, att få lämna information och att känsliga uppgifter skyddas från insyn. Det har visat sig vara ett användbart sätt att undersöka barns integritetsskydd vid myndighetskontakt.

28

I vilken utsträckning bör barnet vara inkopplat i

handläggningen av sitt ärende och sin vård/skolgång m.m., hur mycket information bör barnet få tillgång till, hur ska det ske, och ska barnet ges möjligheter att få lämna synpunkter på informationen? I vad mån bör barnets vilja, önskemål och känslor utredas? Vem får tillgång till uppgifter som barnet lämnar och vilka konsekvenser kan det få? Dylika frågor är betydelsefulla i ärenden som rör barn och poängteras i ökande utsträckning såväl i vår civilrättsliga som i vår offentligrättsliga lagstiftning.

29

Omfattningen av barnens delaktighet kan få variera

beroende av beslutstyp, vårdform, ålder och mognad.

En tendens i svensk offentligrättslig reglering är stadigt ökade krav från lagstiftaren att informationsflödet är uppmärksammat och tillgodosett i varje enskilt fall. Kravet på barnets delaktighet är emellertid inte begränsat till myndighets- och verksamhetsbeslut som rör barn utan innefattar även mer vardagliga situationer och samtal. Barnets integritetsskydd ska alltså innefatta även verkställigheten av vården, och röra både små och stora frågor/ämnen i vardagen.

27 Mattsson, T, Barnet och rättsprocessen. Rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi i samband med tvångsvård, Akademiförlaget Lund, 2002. 28 Inom förvaltningsrätten benämns detta vanligen kommuniceringsprincipen och är en grundläggande rättssäkerhetsaspekt. Anledningen att jag behandlar den särskilt här är att kommuniceringsbestämmelserna i de allmänna förvaltningsprocessuella lagarna kräver handlingskapacitet, vilket barn ofta saknar. Lagstiftningen har därför kommit att specialreglera detta område inom den speciella förvaltningsrätten, till vilken stora delar av verksamhet rörande barn, såsom socialtjänsten och skolverksamheten hör. 29 Mattsson, T, Barn som subjekt och aktör. En rättslig studie om barn i familjehem, Iustus förlag, 2006, s. 72f.

Medan principen om barnets bästa sedan länge upplevts som självskriven i svensk rätt och praxis, har delaktighetsprincipen varit trögare att konkretisera i reglering och praktik.

30

I dag är vi emellertid på god väg inom flera områden. För barns

delaktighet i allmänhet talar flera grundläggande värderingar i samhället, som demokrati, rättssäkerhet och skydd för individens integritet. Bortsett från detta anses delaktighet ofta vara ett verktyg för utveckling. Att barn och ungdomar respekteras och lyssnas på är tänkt att gynna deras utveckling och även att gynna samhället, genom att ge kunskap om deras levnadsvillkor. Viktigt är dock att delaktigheten ger möjligheter för barnet att göra verkliga val. Det innebär att varje profession noga måste undersöka förutsättningarna för reell delaktighet i sitt beslutsfattande. Felaktiga föreställningar om delaktighet kan i stället innebära kränkningar av barns rättigheter och intressen. För vissa barn kan delaktighet vara särskilt problematiskt. Det kan bero på en funktionsnedsättning, språksvårigheter, ålder eller andra hinder för delaktighet. Barn inom den sociala barn- och ungdomsvården anses ha en extra utsatthet som gör det särskilt viktigt att stödja en utveckling som garanterar dem rätt till inflytande och information.

31

Det finns anledning att markera vikten av att informationsflödet till barnet behöver

anpassas för att barnet ska kunna tillgodogöra sig informationen och vara reellt

delaktiga. Det innefattar bland annat en lagtextutformning som är pedagogisk och lättillgänglig. Information som ges till det enskilda barnet i samband med myndighetskontakt etc. ska innehålla all den information som denne rimligtvis kan behöva känna till, och informationen ska ges på ett enkelt och tydligt språk. Informationen bör med andra ord i allmänhet ske med både ett anpassat muntligt språkbruk och ett lättläst skriftligt språk och i övrigt anpassas till barnets ålder och förutsättningar i övrigt.

32

Detta bör framgå i anvisningar till de professioner som

ska möta barnen, inklusive beslutsfattare som skriver beslut som rör barnen. Beslut bör, om möjligt, vara författade på ett sådant sätt att dessa kan få tillgodogöra sig dem vid tillfället för beslutet eller senare under sin uppväxt, gärna tillsammans med annan vuxen.

33

1.6 Slutsatser

Det finns ett antal centrala aspekter som särskilt bör beaktas vid en diskussion om ett stärkt barnrättsperspektiv. En sådan utgångspunkt är de fyra grundläggande principerna i Barnkonventionen (förbud mot diskriminering, barnets bästa i främsta rummet, rätten till liv och utveckling samt rätten att få komma till tals). Konventionens centrala betydelse för ett barnrättsligt perspektiv innebär vidare att

lagens paragrafer och allmänna syfte ska harmoniera med konventionens principer och artiklar. En så kallad rättighetslista i den enskilda lagen kan tydliggöra för

såväl barn som tillämpare om centrala rättigheter för ifrågavarande reglering.

30 Mattsson, T, Delaktighet i vård, omsorg och forskning. Barns beslutsförmögenhet i relation till ålder, mognad och hälsa. I: Tvångsvård ur ett juridiskt perspektiv.

Institutionsvård i Fokus, Stockholm: Statens institutionsstyrelse, 2014, s. 76.

31Prop. 2006/07:129, s. 34. 32 Jfr Lättläst 2013:58, s. 44 och 48f.

33 Jfr Mattsson 2002.

För att kunna benämna en reglering en rättighetslag bör följande krav vara uppfyllda: att den enskilde är garanterad en allsidig prövning av det beslutande organet, att villkoren för rättigheterna är klar och preciserad i lagtexten och att individen har reell möjlighet att utkräva sina rättigheter. Att beakta här är att barn har en utsatt position både som grupp och som individer. I rättighetssammanhang blir denna utsatthet kanske särskilt påtaglig, eftersom barn inte erhåller någon generell rättslig handlingsförmåga förrän vid 18 års ålder och därför har mycket begränsade möjligheter att utkräva sin rätt. Samtidigt uppställer allmänna rättsprinciper att barn har lika värde som vuxna och ska behandlas på lika villkor. Barns rättigheter behöver därför vanligen tillvaratas av annan vuxen person.

Ställföreträdare och ombud för barnet i olika former och situationer är av denna

anledning centrala för att förverkliga barns rätt i praktiken. I uppgiften att tillgodose barns rättigheter bör utgångspunkten vara berörda myndigheters ansvar att uppfylla barnens rättigheter (inklusive vårdnadshavarens skyldigheter enligt Föräldrabalken). Ett barnrättighetsperspektiv bör fokusera differentierade former för att på bästa och mest effektiva sätt försöka förverkliga barns rättigheter i praktiken. Det innefattar också ett aktiv förhållningssätt i regleringssammanhang

och i det praktiska arbetet för berörda myndigheter. Åtgärder för att motverka

barns utsatthet kan vidare innebära att insatser kan vara tidiga men av mindre

ingripande natur även i en tvångslagstiftning. Genom uttalade krav på en rättighet

kopplas enskildas rättigheter även till rättssäkerhetsbegreppet, det vill säga att en rättighetslagstiftning ställer höga krav på enskildas rättssäkerhet. Barnets utsatthet är härigenom nära kopplat till barnets behov av rättstrygghet, integritetsskydd och likvärdig behandling. Likvärdighet innebär i praktiken att som personal eller beslutfattare anpassa sig till den person man möter, dennes behov och förutsättningar. Såväl rättssäkerhetskravet som behovet av integritetsskydd tar sig tydligt uttryck i lagstiftarens betoning på barns behov av delaktighet av det informationsflöde som råder rörande barnet i mål och ärenden som rör barnet personligen. Det finns här anledning att markera vikten av att informationsflödet

till barnet behöver anpassas för att barnet ska kunna tillgodogöra sig

informationen och vara reellt delaktiga.

Möjliga kännetecken i rättslig reglering som bör återspegla en barnrättslig reglering blir med ett sådant förhållningssätt som redovisats ovan

(1) tydligt och pedagogiskt i lagen uttryckta rättigheter för barn i fråga om den aktuella verksamheten (gärna där viss kvalitetsnivå på rättigheterna anges),

(2) tydliga anvisningar hur, i vilka former, för vem och under vilka förutsättningar dessa rättigheter ska tillgodoses (såväl materiellt som processuellt) och

(3) tydliga anvisningar hur det ska bedömas, följas upp och kontrolleras att verksamheter (myndigheter, domstolar, familjehem, institutioner etc) tillgodoser barnets rättigheter enligt ifrågavarande reglering.

För en reell förändring i praktiken krävs dessutom kompetensstöd (tillräcklig och aktuell kunskap om rättsläget inkl specialistkompetens), implementeringsstöd och

aktuella rutiner som uppdateras regelbundet om det förebyggande, beslutande,

vårdande och eftervårdsbehandlade delarna av arbetet. Det är alltså fråga om en ömsesidig utveckling av lagreglering/annat författningsstöd, en kunnig och kompetent verksamhet med resurser och stöd att förverkliga regelverket i praktiken samt utvecklade rutiner för uppföljning, återkoppling och tillsyn för att kvalitetssäkra verksamheten utifrån (bland annat) ett barnrättsligt perspektiv.

Forskning inom barnrätten visar tydliga orossignaler att lagstiftningsåtgärder för barn ofta inte får den effekt som varit avsedd. Det kan därför inte nog understrykas vikten av stöd till och uppföljning av praktiken för att kunna skapa förutsättningar för en reell förstärkning av ett barnrättsligt förhållningssätt från första kontakten av ett barn och genom utredningsförfarande och insatser för att skapa en god kvalitet i arbetet. En förutsättning är då givetvis att lag och författningsstöd med tillräcklig tydlighet och precision anger kvalitetsnivåer på den vård och omsorg som ska tillhandahållas, och skapar konkreta processuella och materiella medel för att förverkliga barnens rätt. Här har särskilt berörda myndigheter på nationell nivå ett stort ansvar.

2.	Ett	stärkt	barnrättsperspektiv	i	tvångsvården		

Hittills har resonemanget rörande innebörden och innehållet i ett barnrättsperspektiv angett vissa allmänna riktlinjer som bör iakttas inom socialrättslig lagstiftning som rör barn. Vad kan då ett stärkt barnrättsperspektiv i tvångsvården i synnerhet innebära? Vilka olika perspektiv kan urskiljas när det gäller barns rätt i tvångsvårdssammanhang? Och: Vilka åtgärder har hittills företagits?

2.1 Redan företagna åtgärder

Under de senaste åren har den sociala barn- och ungdomsvårdslagstiftningen redan genomgått en hel del förändringar i syfte att utveckla ett ökat barnskyddsperspektiv med rättighetsinslag. I linje med det sagda har man särskilt arbetat för att barn och unga i högre utsträckning än tidigare ska ges rätt att komma till tals och vara delaktiga. En rättighetsreglering förutsätter enskildas möjligheter till delaktighet i någon form. I september 2012 överlämnade regeringen propositionen Stärkt stöd

och skydd för barn och unga till riksdagen.

34

Bestämmelserna baserades på

förslagen i Barnskyddsutredningens betänkande Lag om stöd och skydd för barn

och unga.

35

I propositionen föreslogs att barnrättsperspektivet skulle stärkas på

olika sätt i befintliga lagar. Detta skulle bland annat ske genom att socialnämnden utser en särskild socialsekreterare för barn som placeras utanför det egna hemmet, som får till uppgift att följa och ansvara för kontakterna med barnet. Vidare föreslogs att anmälningsskyldigheten skulle förtydligades och att reglerna rörande barns delaktighet skulle stärkas. Förslaget antogs och trädde i kraft den 1 januari 2013.

34Prop. 2012/13:10. 35SOU 2009:68.

Inför och under en vistelse i ett familjehem eller en vistelse vid ett hem för vård eller boende (HVB-hem) fattas många beslut som rör barnet personligen av familjehemmet, institutionen, socialtjänsten, vårdnadshavaren och, i tillämpliga fall, av förvaltningsdomstolen. Dessa beslut kan exempelvis röra frågan om var barnet ska placeras, vilken vård och omsorg barnet ska ges, vilka behov som ska tillgodoses vad gäller skola och utbildning samt vilket umgänge barnet ska ha med vårdnadshavaren och andra närstående. Ett återkommande spörsmål är om vården ska fortgå eller upphöra. I enstaka fall uppkommer även frågan om vårdnaden i formell mening ska övergå till familjehemsföräldrarna. Barn kan också vara föremål för en mängd andra insatser än placering utanför hemmet. Enligt 3 kap. 6a § SoL ansvarar socialnämnden för att det finns tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungdomars och vårdnadshavares olika behov.

Insatser med stöd av SoL bygger på frivillighet och samtycke från vårdnadshavaren, och om barnet fyllt 15 år, också av honom eller henne själv.

Även om lagen bygger på frivillighet, är det emellertid socialnämnden som bestämmer vårdens utformning. För de fall där vårdnadshavaren inte samtycker till sådan vård och denna vårdform anses nödvändig för att tillgodose barnets vårdbehov, kan en ansökan om tvångsvård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, i vissa fall aktualiseras. För att socialnämnden ska erhålla befogenheter att genomföra vården under tvång, ska de särskilda förutsättningar som denna lag uppställer vara uppfyllda. Enligt 10 § andra stycket LVU gäller bestämmelserna i SoL och föreskrifterna i 11–20 §§ LVU för vårdens utformning och innehåll.

37

Det är således socialnämnden som beslutar om

vårdens utformning och som har ansvar för vården även i fråga om tvångsvård. Inom ramen för socialnämndens ansvar för barnet under dess vistelse i familjehemmet ingår alltid ett visst övertagande av vårdnadshavarens bestämmanderätt över barnet. Detta är förstås särskilt märkbart för de föräldrar vars barn är placerade med stöd av LVU och där deras samtycke inte krävs för att genomföra vården. Även vid en frivillig placering har emellertid barnet en ökad rätt, utifrån ålder och mognad, att få vara med och påverka i vardagliga frågor, vilket har stöd av föräldrabalkens rättighetskatalog (6 kap. 1 § FB).

Ett barnrättsperspektiv förutsätter skydd av det allmänna när vårdnadshavaren inte själv kan skapa förutsättningar för en trygg och säker tillvaro i hemmet. Samhällsansvaret att tillgodose barnets rätt tillåts alltså dominera framför vårdnadshavarens samtycke när det behövs för att tillgodose barnets bästa. Vårdnadshavarens samtycke är annars en förutsättning för insatser med stöd av SoL. Inom ramen för SoL finns emellertid möjlighet att vid viss ålder ge barn enstaka insatser utan vårdnadshavarens samtycke, såsom kontaktperson eller kontaktfamilj. Enligt 3 kap. 6a § SoL får nämligen nämnden besluta om öppna

36 Lagreglerna rörande barns och ungas kontakter med socialtjänsten, förvaltningsdomstolen och SiS under handläggning av sociala ärenden som innebär myndighetsutövning och andra beslut finns i första hand i socialtjänstlagen (2001:453) och förvaltningslagen (1986:223 ), samt i tillämpliga fall i lagen om särskilda bestämmelser om vård av unga (1990:52) och förvaltningsprocesslagen (1971:291). 37 Därutöver finns viss reglering i socialtjänstförordningen (2001:937). Socialstyrelsen har beslutat om föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2003:20) om hem för vård eller boende.

insatser för barn som har fyllt 15 år även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Det kan innebära att en särskild person eller familj utses, med uppgift att hjälpa den unge och hans eller hennes närmaste. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson enligt 3 kap. 6b § första stycket utses i de fall där barnet självt begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson däremot utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det.

38

Enligt 11 kap. 10 § första stycket SoL föreligger ett informationskrav till barnet vid åtgärder som rör honom eller henne. Detta stycke har sedan den senaste reformen 2013 följande lydelse:

När en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.

Först år 2008 tillkom ett tydligt lagstadgat krav att särskilt se till yngre barns informationsbehov i sociallagstiftningen. I propositionen betonas att rätten till information är en väsentlig förutsättning för att ge barn och unga möjlighet att komma till tals och bli delaktiga.

39

Det fastslås att informationen ska anpassas

utifrån barnets ålder och mognad på ett sådant sätt att barnet kan ta den till sig. Det är socialtjänsthandläggarens skyldighet att se till att den unge får relevant information. Vad som är relevant information ska prövas utifrån barnets vilja att få information, barnets ålder och mognad, barnets tidigare kunskaper och barnets bästa. Informationen bör ges så tidigt som möjligt för att den ska kunna skapa förutsättningar för barnet att förstå vad som händer och kommer att hända, samt för att ge barnet möjlighet att ange sin inställning tidigt i processen. Informationen bör sedan ges kontinuerligt under hela tiden som en rättslig process eller tvångsvård pågår. Vid samtal är det väsentligt att ta reda på om barnet kan ta emot och förstå informationen. Informationsskyldigheten till barn gäller även under verkställighet av beslut och under hela vårdperioden.

40

Den andra meningen i samma stycke, 11 kap. 10 § första stycket, avser att tydliggöra barnets rätt att komma till tals enligt artikel 12 i barnkonventionen. Barnet kan framföra sina åsikter på olika sätt, muntligen, skriftligen eller på något annat sätt.

41

Utöver informationskravet och rätten att få komma till tals, reglerar

38 Det finns även möjlighet att utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för den unge om denne begär eller samtycker till det i vissa fall enligt 3 kap. 6b §, 2 st SoL. Av bestämmelsen framgår att en sådan person kan utses till en person som inte har fyllt 21 år och som har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, för brottslig verksamhet eller för något annat socialt nedbrytande beteende. För barn som inte har fyllt 15 år får en sådan kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det, och om barnet har fyllt 15 år får personen utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. 39Prop. 2006/07:129, s. 34 ff. 40Prop. 2006/07:129, s. 38f. 41 Clevesköld, Karnov, Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 36 §, inhämtat den 10 november 2013.

detta stycke även barnets möjligheter till medinflytande. Barnets ålder och mognad ska sedan styra vilken hänsyn som ska tas till barnets vilja. Hur mognadskriteriet ska förstås och användas framgår inte av tillämpliga rättskällor. I brist på vägledning har hittills en rimlighetsbedömning fått göras i det enskilda fallet, där barnets intellektuella och emotionella mognad blir relevanta för en sådan bedömning.

42

Det pågår ett arbete hos Socialstyrelsen att utverka riktlinjer för

mognadsbedömningar inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården, vilka kan bli vägledande för praktiken inom en snar framtid.

Enligt bestämmelsens andra stycke har barn som fyllt 15 år rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt lagen. Yngre barn får höras i domstolen enligt samma stycke om de inte anses ta skada av detta. När barnet är mellan 15 och 18 år har i princip både vårdnadshavaren och barnet partsställning, medan vårdnadshavarna är legala ställföreträdare för barn under 15 år.

I fråga om tvångsvård finns liknande bestämmelser för barn och unga i mål och ärenden enligt LVU i 36 § LVU, även denna paragraf ändrad i januari 2013. I bestämmelsen uttrycks ett informationskrav till barnet och ett krav att, om möjligt, låta barnet få komma till tals. Barnets åsikter ska tillmätas vikt i förhållande till ålder och mognad, och vid 15 års ålder ges den unge rätten att föra sin egen talan. Vad gäller möjligheten att vara delaktig oberoende av vårdnadshavarens samtycke vid utredningar om behov av ingripanden på grund av brister i omsorgen, är denna numera reglerad.

43

Även vid tillsyn av den sociala verksamheten får personalen

prata med barn utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande om det kan antas att barnet inte tar skada av samtalet.

44

Man kan sammanfattningsvis konstatera att LVU sedan dess tillkomst innehållit viss rättighetsreglering för barn, såsom att barn tillerkänts partsstatus och rätten till ett offentligt biträde, jämfört med exempelvis familjerätten där barn sällan är part eller kan få sin sak prövad i domstol. Genom de lagändringar som skett det senaste decenniet har barns position stärkts ytterligare genom bland annat utökade informations- och delaktighetskrav samt möjligheter att höra barn utan vårdnadshavarens samtycke i vissa fall. Successivt frångår socialtjänsten det traditionellt familjestödsorienterade arbetet där barnen har en mer undanskymd roll till förmån för hela familjens behov och inser vikten av ett specifikt skydd för barn där barns behov och intressen lyfts fram.

45

Man har mer och mer börjat lyssna på

barnen och ta med deras perspektiv i sina bedömningar och beslut, och den sociala barnavården blir alltmer präglad av ett barnskyddsorienterat arbete med utsatta barn. Det pågår med andra ord ett långsamt men väsentligt förändringsarbete, där barnet successivt kan bli huvudaktören som det rättighetsbärande subjekt som en rättighetsreglering kräver. Ett avgörande steg för ett fortsatt förändringsarbete är att formulera LVU som en rättighetsreglering och anpassa den efter de krav som en

42 Mattsson, Lexino, Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 36 §, inhämtat den 13 november 2013. 4311 kap. 10 § 3 st SoL. 4413 kap. 4 § SoL. 45 Leviner, P, Rättsliga dilemman i socialtjänstens barnskyddsarbete, Jure förlag AB, 2011, s. 75.

sådan reglering kräver, där det med ökad tydlighet framgår vilka övergripande principer för det sociala arbetet med barn som inte kan frångås av rättstillämpare i sina bedömningar. En sådan fortsatt lagreglering krävs sannolikt för att vägleda myndigheter och domstolar i deras arbete att stärka det rättighetsbärande barnets roll inom den sociala barnavården de kommande åren och möjliggöra en likriktad utveckling där barnet är huvudaktören och inte vårdnadshavaren.

46

2.2 Att stärka barnrättsperspektivet i LVU

2.2.1 Allmänt om lagens innehåll, funktion och struktur

Lagens innehåll

En central fråga är vad som bör vara typiska kännetecken för nationella system och regler som har ett rättighetsperspektiv i sin tvångsvårdslagstiftning. Det är givetvis problematiskt att försöka finna några enkla lösningar på en ganska komplicerad fråga. Vissa utgångspunkter kan emellertid skönjas. I tidigare kapitel behandlades några grundläggande utgångspunkter för en rättighetsreglering. För att återkoppla till den diskussionen till frågan om hur den sociala tvångslagstiftningen för barn ska kunna få ett tydligare barnrättsperspektiv ter det sig rimligt att det av lagen tydligt framgår de rättigheter som barn har inför, och i samband med, en placering med stöd av LVU. En inledande rättighetslista kan följas av de undantag som bör gälla. Ett exempel på en svensk lagstiftning som har en sådan inledande struktur är fängelselagen (2010:610). Lagen är uppbyggd utifrån att den intagne ska ges möjlighet till vissa insatser och rättigheter, och därefter anges undantagen. I fråga om en tvångsreglering som rör barn skulle på liknande sätt en paragraf (motsvarande 6 kap. 1 § Föräldrabalken) kunna inleda lagen. En sådan bestämmelse skulle därigenom kunna ange grunden för vilka centrala rättigheter som ska iakttas inför, under och efter en vårdplacering.

Lagens funktion

En rättighetsreglering inom tvångsvården bör mana till ett aktivt förhållningssätt till sociala insatser för utsatta barn, i syfte att tillvarata barnets rättigheter. Inom sociallagstiftningen torde detta kunna leda till tidigare men mindre ingripande åtgärder i praktiken. Då det gäller barns rätt till skydd mot allvarliga missförhållanden i hemmet kräver ett barnrättsligt perspektiv att man från socialtjänstens sida vågar se barnets situation och finna lämpliga åtgärder vid uppkomna vårdbehov. Idag domineras tvångsvården av familjehems- och institutionsplaceringar. Det är emellertid ingripande åtgärder som äventyrar både barnets rätt till familj och stabilitet. Tidigare och mindre ingripande åtgärder kan i vissa fall gynna barnets utveckling och samvaron med föräldrarna, och möjligheten till sådana åtgärder borde därför framhävas tydligare i lagen. Ett exempel på en annan tvångsinsats är det så kallade mellantvånget. Det svenska mellantvångsinstitutet består för närvarande av ett tvång till vissa öppna insatser

46 Jfr Schiratzki, J. Föräldraansvar i välfärdsstaten, 2013, s. 92.

som är riktat till ungdomar med beteendeproblematik, reglerat i 22 § LVU. Bestämmelsen har en mycket undanskymd placering i lagen och insatsen verkar i dagsläget användas mycket sällan av socialtjänsten. Barns rätt till skydd mot omsorgsbrister borde i ökad utsträckning kunna föranleda insatser som inte kräver dygnsvård utanför hemmet i tillämpliga fall. Förutom att analysera denna tvångsinsats för ungdomar med beteendeproblematik kan man – med stöd av lagens form av rättighetsreglering – kunna överväga möjligheten att reglera mellantvång att innefatta också yngre barn.

47

Mellantvång för små barn skulle

kunna innebära att barnet får hjälp i ett tidigare skede genom att barnet och familjen får hjälp utan att barnet placeras utanför hemmet. Genom ett sådant rättsinstitut skulle barnets rätt till skydd och förändrade förhållanden vid allvarliga missförhållanden i hemmet kunna realiseras. På detta sätt kan en rättighetsreglering stärka barnets rättigheter och förbättra möjligheterna för att tillgodose barnets behov i skadliga omsorgssituationer.

En rättighetsreglering inom det sociala fältet bör ge ett heltäckande skydd för utsatta barn och unga där det inte finns risker att hamna mellan olika lagstiftningar. Det finns därför anledning att tydliggöra relationen mellan SoL och LVU, och i möjligaste mån betona vikten av att LVU används när det finns behov för att tillvarata barns rätt till skydd och förändrade förhållanden vid allvarliga missförhållanden. Nuvarande tvångslagstiftning är ett ”bihang” till den lagstiftning som också anger ramarna för den frivilliga vården, SoL. LVU är till stora delar en processlagstiftning, och anger dels de processuella reglerna för de olika tvångsvårdsinsatserna (beredande av vård, omedelbart omhändertagande, mellantvång, flyttningsförbud, umgängesbegränsning), dels de materiella förutsättningarna som ska vara uppfyllda för att ifrågavarande tvångsinsatser ska kunna komma i fråga. Lagen beskrivs vara ett komplement till SoL (1 § LVU), men innebär samtidigt inte att den aktualiseras om den frivilliga vården enligt SoL inte är tillräcklig eller aktuell. Det finns alltså ingen given ordning att någon insats med stöd av LVU prövas om en insats med stöd av SoL inte är verkningsfull eller möjlig. Detta är en utmaning för en reglering som vill anta ett barnrättsperspektiv, där alternativa åtgärder bör följa när behov föreligger, oavsett vårdnadshavarens samtycke. LVU ska vara en skyddslag i olika lägen och bör konstrueras så att den täcker upp för de situationer då utsatta barn verkligen behöver stöd och skydd. Samtidigt är det givetvis av vikt att påpeka proportionalitetsprincipens krav och minsta ingreppets princip. På samma sätt bör det inte förekomma risk för att vård och placering i familjehem avslutas trots fortsatt behov på grund av att de ursprungliga omständigheterna som föranledde beslut om placering inte längre föreligger. Som skyddslagstiftning är det rimligt att lagen täcker upp för de fall där barnet har fortsatt ett vårdbehov, även om de problem som fanns i hemmet vid omhändertagandebeslutet inte är lika aktuella längre. Idag kan barn som är placerade i en dylik situation falla mellan stolarna, vilket rättsfallet HFD 2012 ref. 35 åskådliggör. Målet rörde frågan om fortsatt vård och om de förhållanden som föranledde tvångsomhändertagandet har upphört. Domstolen konstaterade att förhållandena har förändrats efter tvångsomhändertagandet och att det inte längre

47 I Norge och Danmark finns till skillnad från i Sverige bestämmelser av mellantvångskaraktär som omfattar små barn.

kunde anses föreligga en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skulle skadas på grund av misshandel i hemmet. Den risk för skada som kunde föreligga på grund av separationen från ett familjehem skulle enligt domstolen inte vägas in i bedömningen av om vård enligt LVU ska upphöra. HFD fann att det därför inte längre fanns grund för fortsatt vård enligt LVU. Målet är bara en av flera domar där även flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning aktualiserades och som åskådliggör hur komplexiteten inom barnskyddsregleringen i vissa fall kan inverka menligt i ett barnrättsperspektiv.

48

Lagens struktur

Det finns anledning att se över lagens struktur och pedagogiska utformning. I den nuvarande konstruktionen av LVU ligger tonvikten på insatsen beredande av vård och de särskilda befogenheterna. Flera mindre ingripande insatser, såsom mellantvång och flyttningsförbud, har en mer undanskymd placering i lagen. Dessa är också sällan praktiserade inom barn- och ungdomsvården, vilket kan ha visst samband med denna placering. Lagen saknar en struktur som anger mindre ingripanden före mer omfattande sådana, vilket ter sig olämpligt av bland annat proportionalitetshänsyn. Med en kapitelindelning skulle lagen kunna bli mer lättöverskådlig och tillämparvänlig. Det är av stor vikt att en rättighetsreglering – med främsta avnämare de rättighetsbärande subjekten, i det här fallet utsatta barn och unga – har en tydlig, begriplig och pedagogisk struktur och ett klart innehåll. Ambitionen borde vara att ha en utformning av tvångsvårdsregleringen så att även unga själva kan förstå vad lagen anger.

2.2.2 Lag och praktik ska harmoniera

Grunden för barnrättsperspektivet är, som redan påtalats ovan, iakttagandet av barns rättigheter i reglering och praktik hos verksamheter som innefattar arbete med barn eller som möter barn av annan anledning. Som vi också kunnat konstatera, är utsatthet, rättstrygghet, likvärdighet, integritetsskydd genom delaktighet samt rättssäkerhet i kontakten med dessa verksamheter grundläggande. Om vi ser till den lagstiftning som påkallats under senare år och som kort redovisats ovan kan den på ett övergripande plan sägas vara i enlighet med dessa principer.

Exempelvis har den utökade regleringen skapat förutsättningar för att barns rättssäkerhet och integritetsskydd bättre kan tillgodoses genom de ändrade delaktighetskraven. En lag är emellertid aldrig bättre än den praktik som den föranleder. Här finns det ännu inte tillräckliga studier som kan besvara frågan om praktiken har förändrats i samma utsträckning som lagen sedan senare lagändringarna skett. I fråga om barns delaktighet krävs att förutsättningarna för reell delaktighet i beslutsfattandet och det faktiska utövandet av vård och omsorg uppfylls. Felaktiga föreställningar om delaktighet kan ju i stället innebära

48 Se vidare en intressant diskussion om rättsfallen i Leviner, P, När kan och bör placerade barn flytta hem – en oklar balansering mellan återförening och stabilitet i tre olika processer, i Cederborg och Warnling-Nerep, Barnrätt. En antologi, 2013, s. 297ff.

kränkningar av barns rättigheter och intressen. För vissa barn kan delaktighet vara särskilt problematiskt. Barn inom den sociala barn- och ungdomsvården anses här ha en extra utsatthet som gör det särskilt viktigt att stödja en utveckling som garanterar dem rätt till inflytande och information.

49

Den nya regleringen uttrycker således rätten att få vara delaktig i beslut som rör den unge. Däremot saknas anvisningar i lagen hur det ska bedömas, följas upp och kontrolleras. I föregående avsnitt föreslog jag att det, som grundregel, ingår i en reglering med ett barnrättsperspektiv att tydligt i lagen uttrycka rättigheter för barn i fråga om den aktuella verksamheten samt att anvisa hur, den aktuella verksamheten samt att anvisa hur, i vilka former, för vem och under vilka förutsättningar rättigheten ska tillgodoses Här torde en lucka kunna fyllas vid en förändrad reglering.

2.3 Barns rätt till skydd och förändrade förhållanden vid allvarliga missförhållanden

2.3.1 Utveckling genom rättspraxis: Barns rätt till skydd genom att överklaga beslut om beredande av vård genom ställföreträdare

En väsentlig fråga vid all lagstiftningsverksamhet är en reglerings inverkan och genomslagskraft i praktiken. Detta är centralt även för implementeringen av ett barnrättsperspektiv. Ett sätt att finna lösningar kan då vara att studera områden där ett i författning stärkt barnrättsperspektiv har kunnat få tydligt genomslag i praktiken, exempelvis genom en väl fungerande implementering eller uppföljning. Exempelvis verkar de nya striktare reglerna rörande uppföljningar av anmälningar till socialtjänsten samt bestämmelsen om krav på återkoppling av sådana anmälningar ha föranlett ett snabbt och positivt förändringsarbete i flera kommuner.

50

Det är också värt att notera hur de prejudicerande domstolarna kan åstadkomma ett barnrättsligt genomslag genom sin rättsbildning. I fråga om barnets möjligheter att erhålla vård utan vårdnadshavarens samtycke har utvecklingen inom rättspraxis under det senaste decenniet nämligen gått i riktning mot en rättighetssyn som kan föranleda fortsatt utvidgning där barnet som rättssubjekt successivt tydliggörs och innebörden av barnets rätt till vård preciseras och konkretiseras. Barnets möjligheter att kräva sin rätt genom sin ställföreträdare har här visat sig vara central.

Utvecklingen har sett ut enligt följande. År 1996 tillkom en bestämmelse om ställföreträdare för barn under 15 år i 36 § LVU. Regeln föreskriver att den som är förordnad som offentligt biträde för någon som är under 15 år utan särskilt förordnande också ska vara den unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. Därigenom fick barnet någon som kunde tillvarata barnets rätt

49Prop. 2006/07:129, s. 34. 50 Se exempelvis Hässleholms kommun och flera andra kommuner, där särskilda mottagandeenheter bildats som ansvarar för anmälningar som kommer in och som har i uppgift att ta ställning till om en utredning ska inledas eller om barnet och familjen ska ges erbjudanden om andra insatser såsom föräldrautbildning.

och bästa genom sin självständiga ställning gentemot vårdnadshavaren. Enligt förarbetena ska ställföreträdaren beakta barnets önskemål och framföra barnets åsikter.

51

Vissa frågor rörande ställföreträdarens befogenheter att tillvarata barnets rätt till vård har därefter kommit att få besvaras av rättspraxis. I det första fallet, RÅ 2006 ref 10, kom Högsta förvaltningsdomstolen fram till att ställföreträdarskapet innefattade behörigheten att överklaga en dom om avslag på socialnämndens ansökan om beredande av vård med stöd av LVU.

52

Utgångspunkten för om barnen

var klagoberättigade enligt 33 § förvaltningsprocesslagen borde enligt domstolens förmenande vara det enskilda barnets bästa. Eftersom barnet, genom sin ställföreträdare, hade tillstyrkt socialnämndens ansökan hade länsrätten gått emot barnens uppfattning i frågan. Tillsammans med socialnämnden ansågs barnen därmed klagoberättigade i målet.

År 2011 meddelade Högsta förvaltningsdomstolen ett beslut, mål 5247-11 (8 december 2011) där ställföreträdarens befogenheter gentemot vårdnadshavaren förtydligades ytterligare. Efter ett ordförandebeslut i juli 2011 omhändertogs ett spädbarn omedelbart med stöd av 6 § LVU på grund av brister i omsorgen. Enligt gängse regler i 39 § LVU förordnades ett offentligt biträde till barnet och ett annat offentligt biträde till föräldrarna. Förvaltningsrätten fastslog i beslut samma månad omhändertagandebeslutet. Föräldrarna överklagade beslutet både för egen och för barnets räkning.

53

Motiveringen till detta var att man hävdade att 36 § LVU inte

uteslöt en sådan möjlighet. Argumentet var med andra ord att det var fel att tolka bestämmelsen på det sättet att föräldrarnas rätt att företräda barnet bryts automatiskt i och med att barnet erhåller en ställföreträdare genom sitt offentliga biträde. Högsta förvaltningsdomstolen klargjorde att syftet med bestämmelsen i 36 § LVU är att den unge inte ska företrädas av vårdnadshavaren i sådana mål där det finns motstridiga intressen mellan dem. I de fall där det kan finnas motstridiga intressen tillförordnas barn och föräldrar separata biträden. För de yngre barnen uppnås syftet genom att beslutet att förordna ett offentligt biträde för barnet i målet också innefattar att denne får en separat ställföreträdare i processen. Föräldrarna hade därmed inte rätt att föra barnets talan i LVU-målet och att företa rättshandlingar å barnets vägnar. Domen tydliggör vikten av att se till barns rätt att få en ”självständig” prövning av rätten till vård vid allvarliga missförhållanden i hemmet.

51Prop. 1994/95:224, s. 46ff. 52 Efter att dåvarande länsrätt avslagit en ansökan från socialnämnden att omhänderta två små barn på grund av föräldrarnas bristande omsorg överklagade barnen, genom sitt offentliga biträde, tillika ställföreträdare i målet, domen. Kammarrätten avvisade överklagandet med hänvisning till att barnen inte var klagoberättigade i fråga om att överklaga ett beslut att inte bli omhändertagna. HFD ansåg däremot att ställföreträdaren hade agerat korrekt. 53 Förvaltningsrätten avslog överklagandet. Målet kom sedermera emellertid att tas upp av Högsta förvaltningsrätten. Fråga i målet var om föräldrarna som legala ställföreträdare för barnet – med rätt att företa sedvanliga rättshandlingar för barnets räkning i allmänhet – kunde företa sådana rättshandlingar även under LVU-processen då barnet erhållit en särskild ställföreträdare. Föräldrarna menade att deras ombud också skulle vara barnets ombud (de hade ett särskilt ombud utöver det offentliga biträdet).

År 2014 kom ytterligare en dom som innebar en ökad rättighetspraxis för barn. Genom HFD 2014 ref. 38 fastslås att ett icke processbehörigt barn (med viss mognad) kan genom sin ställföreträdare överklaga ett beslut om omhändertagande enligt LVU, trots att ställföreträdarens egen uppfattning är att detta bör bestå. Ett snart 13-årigt barn hade klart gett uttryck för att han ville att förvaltningsrättens beslut att fastställa ett beslut om omedelbart omhändertagande skulle överklagas och även angett förslag till andra lösningar än att han placeras på ett ungdomshem. Domstolens utgångspunkt för bedömningen är att se till det övergripande syftet med lagstiftningen, vilket bland annat är att förstärka barnets rätt att komma till tals. Om inte ställföreträdaren och det offentliga biträdet överklagar beslut i enlighet med den unges uttalade önskemål härom, får det till följd att barnet förvägras en flerinstansprövning.

54

HFD fastslog att barnet hade klagorätt genom

sin ställföreträdare och kunde överklaga beslutet att fastställa det omedelbara omhändertagandet oavsett ställföreträdarens inställning.

Dessa fyra domar speglar en successivt förändrad syn på barn som likaberättigade rättighetssubjekt och de ökade krav som en sådan syn medför i form av en tydlig rättighetsstruktur i LVU-processen, där såväl frågan om barns rätt till vård som dess rätt att få komma till tals betonas. Domarna speglar också den väsentliga roll som rättspraxis kan ha att precisera utsatta barns skydd och rättigheter i svensk förvaltningsdomstol. Det finns anledning att noggrant följa praxis och att anpassa lagreglering i tillämpliga fall. I detta fall kan vi konstatera att ett barnrättsligt perspektiv på barns överklaganderätt har vidareutvecklats genom praxis.

2.3.2 Barnets rätt att hävda vårdbehov utan vårdnadshavarens samtycke

Genom den nuvarande rättspraxisen ges barn rätt att få överklaga beslut att bli/inte bli omhändertagna med stöd av LVU före 15 års ålder. Barnet har emellertid få möjligheter att påverka frågan om fortsatt vård utan vårdnadshavarens samtycke. Om barn ska ha rätt till skydd vid allvarliga missförhållanden i hemmet bör regelverket konstrueras på ett sådant sätt att barnet ges möjlighet att få påverka även denna fråga. Här kan man tänka sig en rad förslag, såsom vidgade möjligheter att erhålla olika former av stöd utan vårdnadshavarens samtycke och utökade möjligheter för barnet att erhålla en ställföreträdare eller ombud. Rätten till skydd behöver inte nödvändigtvis föranleda placering utanför hemmet, utan kan innebära andra insatser. Mellantvång har tidigare nämnts som en möjlighet till ett mildare och tidigare ingripande. Målet är att kunna tillse barns rätt till vård genom en mängd olika möjligheter vid sådana missförhållanden i hemmet att de bör föranleda någon åtgärd från socialnämndens sida.

2.3.3 Barnets rätt att få överklaga särskilda befogenheter före 15 års ålder

Den unges överklaganderätt i samband med beslut som rör tvångsinsatser med stöd av LVU inträder den dag som han eller hon fyller 15 år.

55

Överklaganderätten

54 En förutsättning för klagorätt är att beslutet kan anses ha gått den unge emot, 33 § 2 st förvaltningsprocesslagen (1971:291). 5536 § LVU, 11 kap. 10 § SoL. I lagstiftningshänseende är 15-årsgränsen en lämplig bestämmelse att sätta under lupp. Enligt 36 § LVU har den som fyllt 15 år rätt att föra sin egen talan, överklaga och i vissa fall initiera mål eller ärenden med stöd av lagen. Den individuella rättssäkerheten stärks alltså påtagligt på 15-årsdagen. Dessförinnan har barnets

innefattar ett flertal beslut som kan fattas under vården, i synnerhet för de unga som vistas på ett särskilt ungdomshem enligt 12 § LVU. Här får särskilda befogenheter vidtas mot de boende i vissa situationer. Det kan röra sig om kroppsvisitering, beslagtagande av egendom, avskiljande etc. som får ske mot barnets vilja under vissa i lag angivna villkor. Dessa beslut är överklagbara i förvaltningsdomstol för den som fyllt 15 år. Med fokus på individen ter sig rättssäkerheten tillfredsställande. Men hur kan då denna åldergränsregel uppfattas för en processobehörig ungdom som råkar ut för ett likadant beslut om inskränkning? En åldersgräns innebär ju att några faller utanför gränsen. Medan den som fyllt 15 år ges legala möjligheter att överklaga ett beslut saknar 14-åringen alltså motsvarande möjligheter. Dessa konsekvenser av åldersgränsen förefaller exkluderande i rättssäkerhetsavseende för den som ännu inte fyllt 15 år. Barnet nekas möjligheten till ändring av beslutet på grund av strukturella förutsättningar, i det här fallet ålder.

2.3.4 Barns rätt till viss vårdkvalitet

Ett frekvent återkommande begrepp i LVU är vårdbegreppet. Exempelvis anges i 11 § att ”Socialnämnden bestämmer hur vården av den unge skall ordnas och var han eller hon skall vistas under vårdtiden.” Det finns emellertid inga angivelser vilken kvalitet eller vilka grundkrav som denna vård ska ha. I forskning och myndighetsrapporter genom åren har uppmärksammats den skiftande kvalitet och det varierande innehåll som denna vård kan ha, även i situationer när barnens förhållanden och vårdbehov ter sig liknande. Lagen är inte tydlig i fråga om vad barnet kan förvänta sig.

Det finns anledning att begrunda möjligheten att uppställa krav på kvalitet och grundkrav för vården inom den sociala barn- och ungdomsvården på motsvarande sätt som finns inom hälso- och sjukvårdslagstiftningen. I 2a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:7563) anges följande:

Hälso- och sjukvården ska bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär att den ska särskilt

1. vara av god kvalitet med en god hygienisk standard och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen,

2. vara lätt tillgänglig,

3. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

4. främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen,

5. tillgodose patientens behov av kontinuitet och säkerhet i vården. Olika insatser för patienten ska samordnas på ett ändamålsenligt sätt. Lag ( 2014:822 ).

ställföreträdare rollen att kunna agera å barnets vägnar, exempelvis att överklaga beslut som strider mot barnets bästa, se bl.a. RÅ 2006 ref. 10. Under den process som föregår ett beslut om LVU-vård har det offentliga biträdet för barn som inte fyllt 15 år också rollen som ställföreträdare för barnet.

Här finns anledning att se över möjligheterna att formulera liknande – för ändamålet anpassade – kvalitetskrav på vården inom den sociala barn- och ungdomsvården.

Nämnas kan också patientlagen (2014:821) där det regleras tydligt i lagen ifråga om bland annat information (3 kap.), delaktighet (5 kap.), individuell planering (6 kap.), val av behandlingsalternativ och hjälpmedel (7 kap.), val av utförare (9 kap.) och synpunkter, klagomål och patientsäkerhet (11 kap.).

2.4 Barns rätt till familj

2.4.1 Allmänna synpunkter

Rätten till familj har behandlats tidigare och utgör en central rättighet för barn enligt barnkonventionen. Denna rätt skapar vissa skyldigheter för hanterandet av att upprätta barnets familjerelationer vid en placering enligt SoL eller LVU. Socialtjänsten har ofta rutiner för hur dessa relationer ska kunna upprättas under placeringstiden genom umgänge. Formerna för hur rätten till familj ska förverkligas kan emellertid kräva ytterligare insatser. För de barn och ungdomar vars familjerelationer är svaga eller obefintliga behövs en fördjupad analys av hur och under vilka förutsättningar rättigheten kan tillgodoses ett enskilt barn. I vissa fall kan fråga om en vårdnadsöverflyttning behöver övervägas. I andra fall bör utformningen av barnets rätt till umgänge med de biologiska föräldrarna eller syskonen bättre anpassas till vad som är till barnets bästa under rådande förhållanden.

Barnets rätt till familj föranleder också en kritisk granskning av hur rätten till familj kan förverkligas för barn och unga som är institutionsplacerade. Till skillnad från familjehemmen, som avser att utgöra en familjeliknande miljö, har flertalet institutioner inga sådana ansatser. Ett krav på hur den aktuella nämnden (och verksamheten) avser att tillgodose barnets rätt till familj (liksom andra grundläggande rättigheter, såsom rätten till hälsa, utveckling, skolgång etc) kan stärka barnets rättsliga ställning och är i linje med det barnrättighetsperspektiv som föreslås i denna artikel. Likaså behövs klargörande hur rätten till familj ska bedömas, följas upp och kontrolleras.

Ett annat uttryck för rätten till familj är rätten att få vara kvar i (familje)hemmet i de fall som det gynnar barnet (och barnets rätt till familj) mest. Här bör övervägas en inskränkning i vårdnadshavarens överklaganderätt vid samhällsplaceringar i vissa fall. Fram till dess att barnet fyllt 18 år har vårdnadshavaren i princip alltid rätt att föra talan i domstol och hos socialnämnden i mål som rör barnet. Denna talerätt har sin grund i krav på rättssäkerhet för vårdnadshavarens vidkommande, som ju är utsatt för en inskränkning i sitt vårdnadshavarutövande. I många fall överensstämmer givetvis vårdnadshavarens och barnets intressen, vilka då inte bör skapa några konflikter (utan istället stärka barnets rättssäkerhet). I andra fall kan man dock finna intressekollisioner. Ett exempel är mål som rör frågan om upphörande av vård där föräldrar och barn har olika uppfattningar om vården ska

pågå eller inte. Vårdnadshavarens överklaganderätt kan här exkludera barnets rätt till förutsebarhet av verkställigheten av beslutet, om vårdnadshavaren regelmässigt utnyttjar sin överklaganderätt (vilket är möjligt utan att några sakomständigheter har ändrats sedan ursprungsbeslutet om vård och oavsett om barnet vill vara fortsatt placerat). Barnets behov av trygghet i verkställigheten av vårdbeslutet riskerar i sådana fall här att få stå tillbaka, grundat i någon annans rättssäkerhetskrav.

56

Följden riskerar då att bli att barnets rätt till familj inte respekteras.

2.4.2 Barnets umgängesrätt

Bestämmelsen i 14 § reglerar umgängesrätten. I sin nuvarande utformning saknar den ett tydligt rättighetsperspektiv. Dess lydelse är följande: ”Socialnämnden har ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses.” Praktiken visar att det på institutioner exempelvis kan förekomma bestraffningssystem som innehåller så kallade permissionsförbud, och att barnet på detta eller liknande sätt hindras från att träffa sina biologiska föräldrar under kortare eller längre tid på HVB-hem. Barnets rätt till kontakt med sina föräldrar bör därför framgå tydligt, liksom barnets rätt till kontakt med syskon. Givetvis behöver det, som i nuvarande reglering, finnas möjlighet att göra avsteg från en sådan huvudprincip.. Rätten till kontakt med biologiska föräldrar/vårdnadshavare är ett område som inte är självklart för att tillgodose barns vårdbehov i alla situationer.

2.4.3 Besök och telefonsamtal m.m.

15a § LVU är intressant eftersom den redan idag uttrycker vad den unge har rätt till i form av besök och telefonsamtal. Motsvarande bestämmelse hade varit ändamålsenlig även vid andra vårdformer för att motverka den förvirring som kan uppstå eftersom det saknas en sådan regel för vanliga HVB-hem. Även om praktiken till synes fungerar ganska väl är en enhetlig reglering som har en inneboende logik för både barn och vuxna att föredra.

3	Sammanfattning	

Såsom påpekats i första avsnittet finns vissa allmänna aspekter som särskilt bör beaktas vid en diskussion om ett stärkt barnrättsperspektiv. En sådan utgångspunkt är en svensk lagreglering ska harmoniera med de fyra grundläggande principerna i Barnkonventionen (förbud mot diskriminering, barnets bästa i främsta rummet, rätten till liv och utveckling samt rätten att få komma till tals) samt övriga principer och artiklar. För en rättighetslag bör vidare följande krav vara uppfyllda: att barnet är garanterat en allsidig prövning av det beslutande organet, att villkoren för rättigheterna är klar och preciserad i lagtexten och att barnet har reell möjlighet att få erhålla sina rättigheter. Ett barnrättighetsperspektiv bör därför fokusera

56 I norsk rätt finns en bestämmelse som begränsar vårdnadshavarens överklaganderätt i motsvarande situationer, se Lov om barneverntjenester (barnevernloven) § 4-21.

differentierade former för att på bästa och mest effektiva sätt försöka förverkliga barns rättigheter i praktiken, innefattande ett aktiv förhållningssätt i regleringssammanhang och i det praktiska arbetet för berörda myndigheter. Barnrättsperspektivet bör även kopplas till rättssäkerhetsprincipen, en central princip i fråga om all offentlig maktutövning som ska tillhandahålla den enskilde rättstrygghet, integritetsskydd och likvärdig behandling. En återspegling av denna princip är vikten av barns delaktighet i det informationsflöde som rör handläggning och verkställighet av en vårdinsats. Detta informationsflöde till barnet behöver även anpassas för att barnet ska kunna tillgodogöra sig informationen och vara reellt delaktiga.

Vidare behandlades i första avsnittet vissa kännetecken som bör återspeglas i en barnrättslig reglering. Dessa innefattar (1) tydligt och pedagogiskt i lagen uttryckta rättigheter för barn i fråga om den aktuella verksamheten (gärna där viss kvalitetsnivå på rättigheterna anges), (2) tydliga anvisningar hur, i vilka former, för vem och under vilka förutsättningar dessa rättigheter ska tillgodoses (såväl materiellt som processuellt) och (3) tydliga anvisningar hur det ska bedömas, följas upp och kontrolleras att verksamheter (myndigheter, domstolar, familjehem, institutioner etc) tillgodoser barnets rättigheter enligt ifrågavarande reglering. Härutöver erfordras kompetensstöd, implementeringsstöd och aktuella rutiner som uppdateras regelbundet om det förebyggande, beslutande, vårdande och eftervårdsbehandlade delarna av arbetet. Det krävs alltså en ömsesidig utveckling av lagreglering/annat författningsstöd, en kompetent verksamhet med resurser och stöd att förverkliga regelverket samt rutiner för uppföljning, återkoppling och tillsyn för att kvalitetssäkra verksamheten utifrån ett barnrättsligt perspektiv.

Detta andra avsnitt har avsett att i mer specifikt behandla frågan vad ett stärkt barnrättsperspektiv i den sociala barn- och ungdomsvården kan innebära och i synnerhet inom tvångsvården. Inledningsvis har konstaterats att den sociala barn- och ungdomsvårdslagstiftningen redan har ett visst barnskyddsperspektiv med rättighetsinslag. LVU har exempelvis långtgående rättigheter för barn att få delta i rättsliga processer genom sin partsbehörighet/processbehörighet med stöd av ett offentligt biträde/ställföreträdare samt krav att särskilt se till yngre barns informationsbehov i övrigt i samband med beslut som sker med stöd av lagen. Genom rättspraxis har barns rätts stärkts ytterligare i vissa fall. En ändrad samhällssyn på barn som subjekt och aktörer i kombination med den förändrade lagregleringen och rättspraxisen påverkar givetvis socialtjänstens arbete med barn och unga. Successivt frångår socialtjänsten det traditionellt familjestödsorienterade arbetet där barnen har en mer undanskymd roll till förmån för hela familjens behov och arbetar för ett specifikt skydd för barn där barns behov och intressen lyfts fram.

57

Samtidigt kan konstateras att ett avgörande steg för ett fortsatt förändringsarbete är att formulera LVU som en rättighetsreglering och anpassa den efter de krav som en sådan reglering kräver. Denna nya lag bör mana till ett aktivt förhållningssätt till

57 Leviner, P, Rättsliga dilemman i socialtjänstens barnskyddsarbete, Jure förlag AB, 2011, s. 75.

sociala insatser för utsatta barn, i syfte att tillvarata barnets rättigheter. Tidigare och mindre ingripande åtgärder kan i vissa fall gynna barnets utveckling och samvaron med föräldrarna, och möjligheten till sådana åtgärder skulle därför kunna framhävas i lagen. Barns rätt till skydd mot omsorgsbrister borde i ökad utsträckning kunna föranleda insatser som inte kräver dygnsvård. En rättighetsreglering inom det sociala fältet bör också ge ett mer heltäckande skydd än idag för utsatta barn och unga som riskerar att ”hamna mellan” olika lagstiftningar. Det finns därför anledning att tydliggöra relationen mellan SoL och LVU. LVU ska vara en skyddslag i olika lägen och bör konstrueras så att den täcker upp för de situationer då utsatta barn verkligen behöver stöd och skydd. Exempelvis bör det inte förekomma risk för att vård och placering i familjehem avslutas trots fortsatt vårdbehov. Samtidigt är det givetvis av vikt att påpeka proportionalitetsprincipens krav och minsta ingreppets princip.

Lagens struktur och pedagogiska utformning har vissa brister som har uppmärksammats i andra avsnittet. I den nuvarande konstruktionen av LVU ligger tonvikten på placeringar utanför hemmet. Mindre ingripande insatser, såsom mellantvång och flyttningsförbud, har en mer undanskymd placering i lagen. Lagen saknar således en struktur som anger mindre ingripanden före mer omfattande sådana, vilket ter sig olämpligt av proportionalitetshänsyn. Med en kapitelindelning kan lagen dessutom bli mer lättöverskådlig och tillämparvänlig. En ambition med en rättighetsreglering som rör barn och unga bör i möjligaste mån vara en tvångsvårdsreglering som även kan förstås av de lite äldre barnen.

Vidare har påtalats att det finns anledning att överväga möjligheten att uppställa krav på kvalitet och grundkrav för vården inom den sociala barn- och ungdomsvården på motsvarande sätt som finns inom hälso- och sjukvårdslagstiftningen. I forskning och myndighetsrapporter genom åren har uppmärksammats den skiftande kvalitet som socialtjänsten vård av barn och unga kan ha. Lagen är inte tydlig i fråga om vad barnet kan förvänta sig. Man bör se över möjligheterna att formulera vissa för ändamålet anpassade kvalitetskrav på vården inom den sociala barn- och ungdomsvården. Barnets möjligheter att få kontinuitet och stabilitet i kontakten med sin familj bör ingå som en del av dessa kvalitetskrav. Formerna för hur rätten till familj ska förverkligas kan kräva olika typer av insatser, beroende av omständigheterna kring barnets situation och placering, förutsättningarna för stabila familjeförhållanden på kort och lång sikt, barnets egen uppfattning och möjligheterna att bibehålla för barnet betydelsefulla personer i barnets närhet under dess uppväxt.

Små barns behov av en långsiktig trygg bas – en barnpsykologisk kunskapsöversikt

Pia Risholm Mothander, FD, Docent, Psykologiska institutionen, Stockholms universitet

Anders Broberg, FD, Professor, Psykologiska institutionen, Göteborgs universitet

Sammanfattning

Detta kunskapsunderlag handlar om de yngsta barnens behov i de situationer där brister i deras omvårdnad kräver särskild samhällelig uppmärksamhet. Rapporten inleds med en genomgång av anknytningsteorin. Denna används som en utvecklingspsykologisk referensram för att beskriva barns känslomässiga utveckling med speciellt fokus på de anknytningsrelationer som skapas under de första tre till fyra levnadsåren. Människobarnet är vid födseln fysiskt och psykiskt beroende av den vuxne för sin överlevnad och den eller de föräldrapersoner som regelbundet tar hand om barnet kommer genom sin omvårdnad att bli barnets anknytningsperson/er och påverka barnets psykosociala utveckling, både på kort och på lång sikt.

Barn är programmerade att ta emot omvårdnad, det nyfödda barnet signalerar sitt behov av att bli omhändertaget, och från 8-9 månader protesterar barnet mot att skiljas från den som barnet fått erfarenheter av har tillhandahållit omvårdnad. För barnet är det gynnsamt med minst en, men gärna fler än en, långsiktigt engagerade föräldrar som med lyhördhet svarar på barnets behov av närhet, tröst och skydd. Anknytningspersonen bör vara ”stor, stark, klok och snäll” för att kunna erbjuda barnet en trygg bas att utforska världen från och en säker hamn att kunna återvända till när världen är eller upplevs som farlig. Barn som med hjälp av sin anknytningsperson lär sig att använda sina egna resurser och lita på andras hjälp vid behov kan själv reglera sin stress och lättare klara rimliga och åldersrelevanta utmaningar under uppväxten. En viktig del av anknytningsteorin beskriver små barns reaktioner på att bli skilda från sin anknytningsperson, där protest, förtvivlan och losskoppling beskriver de tre reaktionsmönster som kännetecknar barnets försök att hantera den psykologiska förlusten av trygghet.

En genomgång av den internationella forskningslitteraturen speglar de variationer som finns i former för barns boende och de situationer där barn inte kan bo hos sina föräldrar. Vi redogör för förutsättningar och krav som kan ställas när barn ska övernatta i mer än en omsorgsmiljö, t.ex. hos biologiska föräldrar och tidigare familjehemsföräldrar. Varje land har sina rättssystem och principer som styr formerna för samhällsvård av små barn vars liv och hälsa är i fara. Vi redogör för kunskapen om den långsiktiga psykosociala utvecklingen hos barn på institution, barn i familje-hem och adopterade barn. Slutsatserna är entydiga, den mest olämpliga miljön för späda och små barn är att bo på institution (utan sin förälder), och denna form bör därför inte användas annat än i undantagsfall. De stora svårigheterna med institutionsvård är de begränsade möjligheterna att erbjuda långsiktigt, engagerat och stabilt omhändertagande där barnen får möjlighet att knyta an till en eller ett par specifika personer. Familjehem är den vanligaste vårdformen i västvärldens kulturer men flera uppföljningar visar att barn i denna vårdform inte alltid når de goda utvecklingsresultat som barn har rätt till. Forskningen pekar på brister och poängterar hur denna vårdform kräver stort engagemang från samhället för att fungera på ett godtagbart sätt. En god familjehemsvård förutsätter att de sociala myndigheterna ansvarar för att tillhandahålla utbildning, handledning och långsiktigt stabila förutsättningar så att

de vuxna som ska träda in i de biologiska föräldrarnas ställe och ta emot ett barn i sin egen familj kan göra det på ett bra sätt. En ”triadisk trygg bas”, där barn, familjehem och biologisk familj kan samarbeta är eftersträvansvärt, men kräver ofta stora insatser och stöd från myndigheterna. Till sist visar adoptionsforskningen en trend mot alltmer öppna adoptioner, en form som uppfattas positivt av alla inblandade och som underlättar för barnet att behålla en kontakt med sitt biologiska ursprung. De öppna adoptionerna har gemensamma drag med den vårdnadsöverflyttning som i Sverige kan föreslås av socialnämnd och prövas i tingsrätt.

Vårdnadsöverflyttning ska alltid övervägas efter det att barnet bott tre år i samma familjehem, men kan också initieras tidigare. Vissa betydelsefulla skillnader finns emellertid mellan en öppen adoption och en vårdnadsöverflyttning. En adoption är, även om den är öppen, definitiv då alla rättsliga relationer mellan barnet och den biologiska familjen bryts. Denna brytning sker inte vid vårdnadsöverflyttning, då barnet i dessa fall har kvar umgänges- och arvsrätt. Varför vårdnadsöverflyttning, som utgår från barnets rätt till fortsatt relation till sina ”psykologiska” föräldrar och som förespråkats i Sverige, används i så begränsad omfattning bör utredas närmare och de hinder, som försvårar lagstiftarens intentioner med vårdnadsöverflyttning, bör undanröjas.

I rapportens diskussionsavsnitt behandlas frågan om den bästa formen för akuta placeringar av små barn, vars liv och hälsa är i omedelbar fara. Vi föreslår att små barn om möjligt inte ska skiljas från sin förälder och placeras i ett jourfosterhem för att därefter eventuellt uppleva ytterligare separation och introduceras till en ny föräldraomgivning. Den biologiska föräldern och barnet bör i stället vistas tillsammans (såvida inte föräldern är akut farlig för barnet) i form av en gemensam placering, där föräldern kan få stöd, familjens situation kartläggas och relationen mellan biologisk förälder och barn observeras under utredningstiden. Om barnet och föräldern måste skiljas åt ska barnet placeras så att en tät kontakt mellan barn och förälder kan upprätthållas till dess att slutligt beslut fattats. I diskussionsavsnittet ger vi också synpunkter på betydelsen av längden på samhällsvården i förhållande till barns ålder, samt frågor om stöd för kontinuitet mellan olika personer och miljöer i barnets liv. Hänsyn till barns ålder måste tas i varje enskilt fall. Barn som varit två av sina första fyra år i ett familjehem har t ex i de allra flesta fall utvecklat en starkare förankring i familje-hemmet jämfört med äldre barn som varit där tre av sina tolv år. Yngre barns behov av sina familjehemsföräldrar kan därför se annorlunda ut än äldres . I de fall grunden för samhällsvård, i form av förälderns oförmåga att ta hand om sitt barn, har upphört måste barnens anknytning och behov av omvårdnadsmässig stabilitet vägas in. I synnerhet små barn måste med tvingande biologisk nödvändighet rikta sitt anknytningsbehov mot de vuxna som trätt i de biologiska föräldrarnas ställe. Risken för barnets utveckling, genom att ryckas upp ur den miljö som barnet rotat sig i och flytta från de familjehems-föräldrar som barnet upplever som sina “ riktiga " föräldrar , måste nogsamt vägas mot de biologiska föräldrarnas berättigade önskan att återfå sitt barn.

Till sist understryks de specifika hänsyn som måste tas när det gäller barn som utsatts för allvarlig omsorgssvikt och vars behov av extra trygghet och långsiktig stabilitet är avgörande för deras fortsatta utveckling. Om socialnämnden beslutar om familjehemsplacering krävs för att kunna handlägga dessa svåra ärenden: (1)

särskilt välfungerande familjehem (2) en långsiktig planering, (3) en stödjande organisation för familjehemmet att luta sig mot, (4) särskilt anpassad utbildning och handledning samt (5) att familjehemmet tillåts fokusera på barnets välbefinnande och inte belastas med långtgående krav på samarbete med de biologiska föräldrarna.

Begrepp

För att språkligt underlätta för läsaren använder vi ofta ordet förälder men vi vill klargöra att denna förälder kan vara mamma, pappa, familjehemsförälder eller annan person som har ansvar för barnets omvårdnad. Texten utgår från de yngsta barnens situation, med fokus på de fyra första levnadsåren, men vi diskuterar också vårdens konsekvenser för äldre barn. När det gäller barn använder vi begreppet späda och små barn för barn 0-36 månader, förskoleåldern för barn över 36 månader om inte specifik ålder nämns. Att vara tydlig med dessa begrepp är viktigt eftersom barns ålder är en så betydelsefull faktor i anknytningssammanhang och den inter-nationella litteraturen använder begreppen infants, toddlers och preschool children

med lite olika åldersgränser.

1. Grundläggande anknytningsteori

”När vi kom dit och Lasse förstod att inget var eller skulle bli som han hade trott, då la han sig framstupa över en stol och grät tyst. Alldeles tyst, som om han insåg att det tjänar ändå inget till, de gör med mig som de vill i alla fall. Den gråten gråter ännu i mig och kommer väl att så göra i alla mina livsdagar ”. (Författaren Astrid Lindgrens återger minnet av att hämta sin son Lasse från fosterhemmet i Danmark där han varit under sina tre första år. DN 141208)

John Bowlby, engelsk barnpsykiater och anknytningsteorins skapare, jämförde familjebakgrunden hos 44 barn och ungdomar som behandlades på grund av normbrytande beteende med lika många som behandlades på grund av andra bekymmer, såsom oro, ångest och depression (Bowlby, 1944). Den mest slående skillnaden var att de vanartiga barnen hade varit med om betydligt fler förluster och separationer från sin huvudsakliga vårdare (oftast mamman) jämfört med övriga barn under de första fem åren. Bowlby blev alltmer övertygad om att långvariga avbrott i den tidiga mor-barn-relationen påverkade små barn negativt, både på kort och på lång sikt. Hans tankar om förluster och separationer tidigt i livet fick också näring av en annan undersökning. För att skydda barnen i London undan de intensiva bombningarna under kriget, startades 1940 ett program som gick ut på att man evakuerade stadsbarnen till familjer på lands-bygden. Det blev därmed möjligt att jämföra den psykiska hälsan hos barn som skiljts från sina föräldrar, men sluppit flygbombningarna, med hur de barn mådde som blivit kvar hos sina föräldrar, men tvingats uppleva nätter i rädsla och ovisshet i Londons skyddsrum. Undersökningen visade att särskilt bland de yngsta barnen mådde de barn som slapp skilsmässan från föräldrarna bättre än de barn som slapp

flygbombningarna (Freud & Burlingham, 1943). Som en följd av dessa studier växte det fram ett intresse för betydelsen av särskilt det lilla barnets anknytning till sina föräldrar.

1.1 Begreppet anknytning

Bowlby beskrev anknytningsutvecklingen i fyra faser, av vilka de tre första gäller de första två levnadsåren, medan den sista behandlar utvecklingen under förskoleåren (Bowlby, 1969; 1973; 1980). Till skillnad från den tidigare synen på människans utveckling betonade han individens biologiska ursprung.

Alla människans organ, t.ex. lungor, hjärta och lever, har olika funktioner som utvecklats genom långsam anpassning till den miljö vi levt i, det som Bowlby kallade the environment of evolutionary adaptation. Hjärnan är människans viktigaste organ, och även hjärnans ”styrsystem” har utvecklats för att fungera i den livsmiljö som varit människans under den långa tid som förflutit sedan vår egen och schimpansernas utvecklingslinjer delade sig. I fallet med anknytning är funktionen att ”skydda barnet mot inifrån eller utifrån kommande faror som hotar dess överlevnad” (Marvin & Britner, 2008). Denna definition av anknytning är mycket viktig. Anknytning handlar alltså inte om att tycka om någon i största allmänhet, eller om hur sällskaplig man är, eller vem man helst vill leka med. Anknytning handlar specifikt om hur människor, både barn och vuxna, utvecklar och bevarar förmågan att använda sig av vissa utvalda andra människor som källor till trygghet och skydd i stunder då faktisk eller upplevd fara hotar. Det är också viktigt att påminna om att i begreppet funktion ligger inte något antagande om syfte eller medveten vilja. Man kan uttrycka det på ett annat sätt: det nyfödda barnet skriker inte för att föräldern ska ge det mat, men föräldern ger det mat när det skriker (såvida inte förälderns felsökningsprocedur leder till bedömningen att det är något annat behov som behöver tillgodoses). Det är i detta finstämda samspel mellan spädbarnet, som ännu är oförmöget att artikulera sina olika behov, och föräldern, som ibland är bättre och ibland sämre på att tolka spädbarnets signaler, som anknytningen utvecklas.

Anknytning handlar alltså om vårt behov av nära relationer och hur vi fungerar i dessa. Ett spädbarn som har omgetts av en eller ett par personer under sitt första levnadsår dvs. personer som funnits i barnets närhet och gett det någon form av regelbunden omvårdnad, knyter an till denna/dessa person(er). Utvecklingen är genetiskt förprogrammerad och går i normalfallet inte att hejda. En vårdnadshavare kan alltså bli en anknytningsperson utan att hon eller han för den skull varit en ”bra” förälder; det enda som krävs är att hon eller han är där tillräckligt regelbundet för att barnet ska identifiera vederbörande som en anknytningsperson. På så vis liknar anknytningen hos små barn den mekanism som kallas prägling hos en del andra djurarter (Lorenz, 1935). Man kan uttrycka det som att evolutionen förberett alla barn på att utgå ifrån att deras vårdnadshavare är, om inte perfekta så åtminstone närvarande och ”tillräckligt bra”. Eftersom de flesta vårdnadshavare faktiskt är det, så går det i allmänhet bra. De barn som har oturen att födas in i familjer där föräldrarnas omsorgsförmåga är helt otillräcklig riskerar olika former av felutveckling på grund av den omsorgssvikt som de utsätts för. Men även dessa barn knyter an till sina föräldrar. Det är viktigt att poängtera detta, så att man inte

drar den felaktiga slutsatsen att föräldrarnas omsorg om barnet varit god, eftersom barnet har knutit an till dem.

De affektiva erfarenheterna av ”hur det är att blir omvårdad” lagras och ligger till grund för de mentala representationer (inre arbetsmodeller) som barnet utvecklar under småbarnsåren. Dessa innehåller både hur barnet uppfattar sig själv och viktiga närstående, samt samspelet dem emellan. Att vara anknuten är alltså något mycket mer än att bara söka närhet undan faror, det är den känslomässiga relation som är allra starkast utvecklad hos människan, och därmed ett motivationssystem i överlevnadens tjänst. I och med att anknytningen ”präntas in” i barnets hjärna blir den också till en viktig beståndsdel i vår personlighet som har betydelse för hur vi som växande individer organiserar våra inre liv under hela vår livscykel (Ainsworth 1989, s. 711). Teorin griper alltså in i det som vi alla lever i till vardags, som relationen mellan barn och förälder eller den mellan två parter i ett kärleksförhållande.

När barnet upplever fara slås anknytningen på, som en termostat, för att sedan återgå i viloläge (stand-bye) med hjälp av förälderns beskyddande närhet. Om föräldern försvinner under lång tid (separation) finns där ingen beskyddande närhet som kan hjälpa till att reglera ”termostaten”. Föräldern behöver inte vara fysiskt borta, ett barn kan uppleva en sådan förlust också om föräldern är fysiskt närvarande men psykologiskt otillgänglig. Det gäller i synnerhet om föräldern varit kopplad till någon form av hot/fara för barnet, genom att han eller hon uppträtt på ett för barnet obegripligt eller skrämmande sätt.

Under de första levnadsåren utvecklar barn olika anknytnings-relationer parallellt och på olika sätt, beroende på varje relations unika förutsättningar. I vårt samhälle tenderar mammor att i större utsträckning än pappor vara den fasta punkten i små barns liv genom att de ofta lägger mycket tid och engagemang på mat och omvårdnad under den första spädbarnstiden. De kommer följaktligen oftare att bli sina barns primära vårdnadshavare. Det är viktigt att betona att detta inte är liktydigt med att mammor genom sitt biologiska kön är viktigare än pappor för små barn, att barn måste växa upp med heterosexuella omvårdnadsrelationer eller i traditionella kärnfamiljer för att utvecklas väl.

1.2 Anknytningens utveckling under de första levnadsåren

Fas I: Orientering och signaler som inte riktas till en specifik person

(Från födseln och upp till mellan åtta och tolv veckor)

Det nyfödda barnets beteende får omgivande personer att reagera. När barnet skriker, skrynklar ihop sitt ansikte och fäktar med armar och ben, leder det nästan alltid till att någon tar hand om barnet. Jämfört med andra däggdjursungar är det nyfödda spädbarnet osedvanligt dåligt utvecklat för att klara sig på egen hand. Det är faktiskt omöjligt att tänka sig ett spädbarn utan att samtidigt tänka sig en omvårdande person i spädbarnets absoluta närhet (Winnicott, 1960). Så skyddslöst är det nyfödda barnet att det inte överlever många timmar utan kontakt med en omvårdande person. Men det nyfödda barnet vet ännu inte vem/vilka som ska bli dess anknytningsperson(er). Barn är genetiskt förprogrammerade att knyta an till de personer som finns runt omkring dem under den första tiden i livet vilket i

allmänhet, men inte nödvändigtvis, är de biologiska föräldrarna. Men eftersom spädbarnet inte är genetiskt för-programmerat för att knyta an till en bestämd person blir barnets första uppgift att lära sig känna igen personerna i sin omgivning.

Det nyfödda barnet använder alla sina sinnen (lukt, smak, hörsel, syn och känsel) för att lära sig så mycket som möjligt om sig själv och om den värld det fötts in i, och senast vid fyra veckors ålder brukar spädbarn kunna visa att de föredrar att titta på mänskliga ansikten framför mekaniska föremål, och de visar också att de hellre lyssnar på och lugnas av mänskliga röster jämfört med andra ljudkällor. Barnet reagerar än så länge likartat på alla vuxna som demonstrerar ett kompetent omvårdnadsbeteende, därför kan även en främmande person med spädbarnsvana trösta den upprörda babyn. Men föräldern gör detta så mycket oftare. Om föräldern regelmässigt svarar adekvat på spädbarnets signaler kan man efter en eller ett par månader se att barn och förälder kommit in i en rytm, där barnets signaler ger förutsägbara föräldrareaktioner, vilka i sin tur får förutsägbara resultat t.ex. att barnet lugnar sig. När detta fortgått en tid går spädbarnet in i nästa anknytningsfas, den som kännetecknas av att barnet blir mer selektivt i sina kontaktförsök med omvärlden.

Fas II: Orientering och signaler som är riktade mot en eller ett par specifika personer

(Från åtta till tolv veckor och upp till mellan sex och nio månader)

Övergången till fas II sker gradvis och kännetecknas av att successivt färre personer lyckas få spädbarnet att stänga av ett beteende (som att gråta), eller aktivera ett annat (som att le). Det räcker inte längre att vara en kompetent vuxen vem som helst, spädbarnet börjar mycket mera aktivt än tidigare att själv ta initiativ till kontakt med sina föräldrar. Den person som är på väg att bli en anknytningsperson kännetecknas av att han eller hon är den som är bäst på att få barnet att sluta gråta, barnet börjar gråta när han eller hon lämnar barnet, barnet ler mot, jollrar mot och riktar sig (visuellt och motoriskt) till honom eller henne, barnet ”hälsar” när han eller hon dyker upp i blickfältet samt klänger på och utforskar hans eller hennes kropp. I samtliga dessa fall har barnets blivande anknytningsperson lättare att få en positiv reaktion från barnet, jämfört med personer i allmänhet. Den tredje viktiga förändringen under fas II är att spädbarnet alltmer riktar sina behov selektivt till sina föräldrar, både anknytnings-relevanta omvårdnadsbehov och allmänna sociala kontaktbehov.

Under fas II påbörjas också den typ av längre samspelskedjor som ligger till grund för utvecklingen av olika anknytningsmönster (barnet upplever ett behov och signalerar – föräldern hör barnets signal och svarar – barnet upplever att behovet tillfredsställs/eller inte). Trots allt detta är det fortfarande några viktiga pusselbitar som saknas för att vi ska säga att barnet har knutit an. När dessa bitar börjar falla på plats övergår anknytningsrelationen till sin viktigaste och mest dramatiska fas. Det säkraste tecknet på att barnet är på väg in i fas III är att det börjar krypa eller på annat sätt förflytta sig (förutsatt naturligtvis att det har en normalt fungerande motorik).

Fas III: Upprätthållande av fysisk närhet till en eller ett par specifika personer

(Från mellan sex och nio månader till cirka tre års ålder)

I och med att barnet nu kan förflytta sig, kan det också själv börja reglera avståndet till anknytningspersonen: (1) Barnet närmar sig anknytningspersonen vid återförening eller då det är ledset, (2) barnet följer efter anknytningspersonen då hon eller han går mot dörren för att gå ut ur rummet, (3) barnet använder anknytningspersonen som en trygg bas – en utgångspunkt för sitt utforskande av världen runt omkring och (4) barnet använder anknytningspersonen som en säker hamn – en tillflyktsort att återvända till när barnet upplever en fara under sitt utforskande av världen. Runt åtta till tio månaders ålder har de flesta barn utvecklat de förmågor som är en förutsättning för att det ska gå att iaktta de slags anknytningsbeteenden som Bowlbys kollega Mary Ainsworth detaljerat beskrev (Ainsworth, Blehar, Waters and Wall, 1978). Därmed är det också möjligt att utifrån observation av samspelet mellan barn och förälder bilda sig en uppfattning om huruvida det föreligger en anknytning från barnets sida eller inte. Det är viktigt att betona att det är barnet som knyter an till den vuxne, inte tvärtom (se nedan under omvårdnadsbeteende). Ainsworth och hennes medarbetare beskrev två aspekter av relationen mellan barn och förälder som var av särskilt stor betydelse för barnets utveckling: (1) hur barnet använde föräldern som en trygg bas att utgå ifrån i sitt utforskande av världen, och (2) hur föräldern utgjorde en säker hamn att ”fly tillbaka till” när barnet kände sig oroad av något. Senare anknytningsforskning har belagt betydelsen av dessa begrepp för att förstå barns utveckling under hela barndomen.

1.3 Primär anknytningsperson och anknytningshierarki

När ett barn blivit ett år, och under denna tid har haft tillräckligt regelbunden fysisk kontakt med en eller ett par omvårdnadspersoner, har det utvecklat anknytning till dessa personer. Anknytningen är relationsspecifik och i huvudsak beroende av hur omvårdnads-personen betett sig mot barnet, framför allt i anknytningsrelevanta situationer. Den som barnet haft mest kontakt med, den som mest funnits tillgänglig för att svara på barnets behov, kommer att vara högst i den rangordning som kallas anknytningshierarkin. Denna person kommer barnet i första hand att vända sig till när det behöver tröst, men om just denna förälder inte är tillgänglig kommer barnet att kunna vända sig till någon annan som barnet också har en anknytning till. Barn knyter alltså normalt an till flera personer, det är en del av överlevnadsskyddet att inte ”satsa allt på ett kort” utan se till att ha tillgång till fler personer som kan ge tröst och skydd vid behov. Barn behöver hålla flera personer ”varma”, när inte mamma eller pappa är tillgängliga, då kanske en dagispersonal eller en mormor duger. Men om föräldern finns i närheten kommer han eller hon att föredras. Anknytningshierarkin kan växla, beroende på den vuxnes tillgänglighet, t.ex. vid skifte av föräldraledighet, men barnet signalerar att det vet vem det helst vill vara hos; den som står högst i hierarkin.

1.4 Skillnaden mellan att knyta an och anknytningens kvalitet.

Alla barn i alla kända mänskliga kulturer, förutom vissa barn med mycket grava neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, knyter an till sina vårdnadshavare. Detta är innebörden av universalitetsprincipen (van IJzendoorn & Sagi, 2008). Omvårdnadsforskningen har visat på betydelsen av att skilja mellan att utveckla en anknytning å ena sidan och kvaliteten på anknytningen å den andra (Weinfeld, Sroufe, Egeland & Carlson, 1999). Det faktum att det är förekomsten av regelbunden fysisk kontakt mellan barn och förälder som avgör om en anknytning kommer att utvecklas innebär ju att ett spädbarn knyter an också till en misshandlande eller vanvårdande förälder. De barn som inte ges tillfälle att skapa en anknytningsrelation är de som ”gått från famn till famn”, utan att ha fått stanna hos någon tillräckligt länge. Att ett barn knutit an till sin förälder är därmed inget bevis för att barn och förälder haft det bra tillsammans, och kan därmed inte ensamt utgöra något argument för att barnet inte ska omhändertas om omsorgssvikten är påtaglig.

Anknytningsmönster

Efter många års observationer av samspel mellan spädbarn och mammor, och för att kunna bedöma individuella skillnader mellan olika barn, konstruerade Ainsworth en testsituation, Främmande-situationen, för att värdera anknytningens kvalitativa variationer. Testsituationen är standardiserad och tillräckligt främmande för att aktivera barnens anknytningssystem, men inte skrämmande eller farlig. Precis som med andra beteendesystem är det bara när anknytningssystemet är aktiverat, när termostaten är påslagen, som det går att studera hur systemet fungerar.

Ainsworth identifierade tre olika mönster hos barn då föräldern återvände efter en kort separation, hon benämnde mönstren trygg, undvikande och ambivalent/motspänstig anknytning (se t.ex. Broberg, Granqvist, Ivarsson & Risholm Mothander, 2006 för en beskrivning av olika anknytningsmönster). Dessa tre mönster kom så småningom att kallas för organiserad anknytning. Det fanns här en förutsägbarhet i beteendet, en strategi. Barnet hade utifrån sitt hittillsvarande samspel med föräldern kunnat bilda sig en enhetlig mental organisation av relationen ”jag med min förälder”, och kunde använda sig av denna när det utsattes för separation och återförening t.ex. i Främmandesituationen.

När andra forskare började studera riskgrupper med Främmandesituationen fann de barn som inte kunde klassificeras enligt något av de tre mönstren. En del av dessa barn har senare beskrivits med begreppet desorganiserad anknytning (Main & Solomon, 1986; se Broberg, Risholm Mothander, Granqvist & Ivarsson, 2008 för en noggrann genomgång). Om samspelet med föräldern innehållit alltför många oförståeliga eller direkt skrämmande inslag, blir det inte möjligt för barnet att skapa en enhetlig mental organisation av relationen; anknytningen blir desorganiserad. Det råder idag bred enighet bland anknytningsforskare om att det för barns utveckling på lång sikt, är viktigare att avgöra om den tidiga anknytningen är desorganiserad eller organiserad, än att lyfta fram de olika formerna av organiserad anknytning (även om dessa olika mönster också är värda att uppmärksamma). Studier av barn i åldern 12–18 månader med hjälp av

Främmandesituationen visar att andelen barn med desorganiserad anknytning är cirka 15 procent i ”normal-familjer” men upp till 80 procent i uttalade riskgrupper (allvarligt traumatiserade, psykiskt sjuka eller missbrukande föräldrar, samt fall av dokumenterad barnmisshandel) (van IJzendoorn, Schuengel & Bakermans-Kranenburg, 1999).

För barn som upplever att omvärlden ständigt är oförutsägbar eller farlig ökar riskerna för bestående effekter på hjärnans utveckling och stressreglerande funktion. Barn som vid upprepade tillfällen utsätts för traumatiserande stress som de inte får hjälp med att hantera, eller som lever med kronisk stress, löper risk att få bestående biokemiska förändringar i den s.k. HPA-axeln som bl.a. utsöndrar det stress-hanterande hormonet kortisol. I de allvarliga situationer som beskrivits från mycket dåligt fungerande barnhem har de vanvårdade barnens hjärnutveckling hämmats med allvarliga kognitiva störningar som följd (se nedan under avsnittet barn på institution). Barn som utsätts för denna allvarliga omsorgssvikt utvecklar ofta en beteendeorganisation som styrs mot en hög beredskap för kamp- och flyktreaktioner där deras negativa förväntningar på omvärlden inte sällan kombineras med lättväckt aggressivitet (Broberg, Almqvist, Risholm Mothander & Tjus, 2015).

1.5 Omvårdnadens betydelse

Som vi tidigare påpekat har människans förmåga att vid behov kunna lita på stöd från andra utvecklats som en av de viktigaste faktorerna för att gynna artens överlevnad. Nyfödda barn är biologiskt för-beredda på att andra ska ta hand om dem och se till att de inte fryser eller svälter ihjäl, men det kräver i sin tur att någon är beredd att ta på sig uppgiften och engagera sig i att ta hand om den som är mindre och svagare. Till skillnad från anknytning, som definieras som en process i riktning från den svagare till den starkare, beskrivs bindning (eng. bonding) som den process där föräldern mentalt bestämmer sig för att ta hand om sin avkomma dvs. en process som går från den starkare till den svagare. Ainsworth lyfte särskilt fram två aspekter som visar att föräldern utvecklat en psykologisk bindning till sitt barn: (1) Föräldern uppfattar, tolkar och besvarar på ett lyhört sätt barnets signaler om att det behöver tröst och skydd alternativt vill utforska världen på egen hand. (2) Föräldern är förutsägbar i sina egna reaktioner på barnets signaler så att barnet kan organisera en inre arbetsmodell av samspelet mellan sig själv och föräldern. Den kvalitativt goda omvårdnaden skapar möjligheter för barnet att finna en balans mellan närhet och utforskande, där bägge beteendesystemen får god plats. Senare forskare (Powell, Cooper, Hoffman & Marvin, 2013), som särskilt arbetat med familjer med psykosocial problematik, har förenklat beskrivningen av vilken typ av omvårdnad som är förenad med trygg anknytning, och uttryckt det som att en förälder ska vara: ”Större, Starkare, Klokare - och Snäll”.

Långsiktigt känslomässigt engagemang

För de allra flesta vuxna som blir föräldrar är det självklart att försöka vara just ’större, starkare, klokare och snäll’. I föräldrarollen finns emellertid också en naturlig oro, inte bara inför det egna ansvaret för uppgiften utan också för att barnet ska utvecklas till en ”riktig och fullvärdig människa”. Föräldrastressen beskrevs av

den amerikanske spädbarnsforskaren Daniel Stern (1995) som en föräldrakonstellation, som formas av fyra uppgifter eller teman. (1) Det första temat handlar om att ta om hand om sitt barn så att det överlever (life-growth theme). Detta kräver att föräldern riktar sin uppmärksamhet mot att lyhört tolka och besvara barnets signaler. I detta perspektiv blir barnets behov viktigare än förälderns, eller snarare förälderns främsta behov blir att tillfredsställa barnet. (2) Det andra utgörs temat av strävan efter att få en känslomässig kontakt med sitt barn (primary relatedness theme). Tillfredsställelsen över att den egna babyn ser ut att må bra är den största belöningen, oron för att inte uppnå nöjdheten fungerar som en motor. Ett barn som har svårt att reglera sin vakenhet och komma till ro, kanske har kolik eller är särskilt känsligt, ställer sina föräldrar på större prov än det barn som tydligt och förutsägbart kan möta omvärlden (3) Det tredje temat, att förändra sin egen grundidentitet till att bli ”en förälder” (identity reorganization theme), kan illustreras med att många nyblivna föräldrar börjar en ny tideräkning när deras barn är fött. En förälder kan t.ex. tänka att ”Det var den sommaren när Kim lärde sig gå” snarare än att det var sommaren 2013. (4) Det fjärde temat handlar om att etablera ett stödjande och skyddande nätverk runt sig och sitt barn (the supporting matrix theme). Här beskrivs vikten av att som förälder inte vara ensam, utan kunna skapa en fungerande vardag där flera vuxna är engagerade för att möta det växande barnets behov.

De allra flesta familjer löser dessa uppgifter utan alltför stora svårigheter, även om tillfälliga svackor eller trösklar kan öka påfrestningarna. Om en familj däremot möter allvarliga motgångar, eller faktorer inom eller runt om familjen gör att svårigheterna kan förväntas bestå under längre tid, är hjälp utifrån nödvändig. När förmågan att vara en tillräckligt bra förälder förmörkas av egna negativa barndomsminnen, eller ”spöken i barnkammaren” som Selma Fraiberg (1980) utryckte sig, när barns liv och utveckling är i fara för att föräldrar inte ser sina barns behov eller inte har egna resurser nog att ta hand om sitt barn, har samhället en skyldighet att ingripa.

I den tidiga anknytningsteorin finns den kvalitativa omvårdnads-bristen tydliggjord. Bowlby betonade hur allvarligt det var när barn aldrig blivit omhändertagna av någon som varit långsiktigt engagerad, när ingen tillämpat kunskapen om att vara en förälder som alltid finns för sitt barn (eng. caregiver commitment). Under senare år har diskussionen om att återvända till anknytningsteorins kliniska rötter fått förnyad kraft i och med att arbete med olika riskgrupper kommit i fokus. Den amerikanska forskaren Mary Dozier skriver, tillsammans med sina kolleger, att den teoretiska eller empiriska anknytningslitteraturen under flera decennier inte gav tillräckligt utrymme åt betydelsen av den långsiktigt engagerade omvårdnaden utan fokuserade för mycket på den akademiska forskningen om barns anknytningsmönster (Dozier,	 Grasso	 Lindhiem,	 &	 Lewis,

2007). Detta trots att det känslomässiga föräldraskapet, menar

Dozier, är avgörande för kvaliteten på omvårdnaden och därmed en förutsättning för varje barns utveckling och hälsa. I ett kliniskt perspektiv blir skillnaderna mellan den omvårdnad som är förknippad med barns organiserade anknytning, där barnen har en strategi, och den omvårdnad som är kopplad till desorganiserad

anknytning, där barnen saknar en sådan, därför mer betydelsefull än skillnaderna inom den organiserade typen.

De amerikanska forskarna Judith Solomon och Carol George har särskilt intresserat sig för kopplingen mellan mammors ”abdikerade” omvårdnadsförmåga och barns desorganiserade anknytning (George & Solomon, 2008; Solomon & George, 1996; 2011). Den känslo-mässiga kommunikationen hos denna grupp mammor har av Karlen Lyons-Ruth (Lyons-Ruth, Yellin, Melnick, & Atwood, 2003) beskrivits som ”affektivt inkongruent” (dvs. uttryck och budskap hänger inte ihop) och skrämmande just för att den lämnar det lilla barnet åt sig själv i situationer där det behöver sin förälder som allra mest. Ofta är dessa mammor själva traumatiserade, de blir skrämda och drar sig undan när barnen uttrycker behov av närhet. Genom att de inte kan hålla isär sin egen och sitt barns rädsla kan de varken svara lyhört eller vara förutsägbara när barnet behöver dem. Forskarna Mary Main och Erik Hesse har vidare gett betydelsefulla bidrag till förståelsen av kopplingen mellan skrämmande omvårdnad och utvecklingen av desorganiserad anknytning (Main & Hesse, 1990). De har i sin forskning påvisat de negativa konsekvenserna, i form av desorganiserad anknytning, som kan bli följden av den paradoxala situation som uppstår när den som ska skydda barnet samtidigt är den som skrämmer barnet. Anknytningssystemets reaktion på det upplevda hotet/faran är att styra barnet mot föräldern för att få skydd, samtidigt som det är just därifrån det hot kommer som barnet behöver undvika. Ett litet barn kan på grund av sin begränsade kognitiva kapacitet inte hantera en sådan paradoxal situation och då inte heller organisera sin anknytning till föräldern. Därför är det så grundläggande viktigt att föräldrar inte är skrämmande för sina barn.

Dozier och Lindhiem (2006) förtydligar vad den långsiktigt engagerade omvårdnaden innebär genom att beskriva skillnaden mellan dyadisk och triadisk anknytning. I den dyadiska anknytningen handlar det om hur en förälder kan trösta och skydda sitt barn mot hot och upplevd fara som uppkommer inom deras relation, kanske hemma eller i vardagen. Den triadiska anknytningen, däremot, handlar om hur föräldern kan skydda barnet från en fara som kommer från en källa utanför dem båda, en tredje part som föräldern inte har makt över. Exempelvis kan en trött och inte så resursstark förälder låta bli att trösta sitt barn när det upplevs som besvärligt, men ändå vara en stark och tydlig försvarare av barnet, ”en tigrinna” om ett yttre hot upplevs. Forskarna menar att denna kraft, att aldrig någonsin överge barnet, är det som mest liknar den långsiktigt engagerade omvårdnaden. Den är djupt rotad i människan, och den har behövts eftersom hot mot barns säkerhet och trygghet inte sällan kommer från andra medlemmar av den egna arten, något som vi även idag ser exempel på i våldsutsatta miljöer.

Som framgår av ovanstående är anknytningen viktig inte bara under småbarnstiden utan under hela barndomen. Det berättande självet som barn utvecklar under senare delen av förskoleåren innebär att barnet börjar skapa en livsberättelse som sträcker sig från födelsen och framåt. Det är viktigt att denna berättelse hänger samman (är koherent) och att den hjälper barnet att känslomässigt förstå vad det varit med om. Om barnet haft traumatiska upplevelser under tidig barndom, även så tidiga att barnet inte har några medvetna språkligt lagrade minnen av dem, så är det extra viktigt att barnet omges av vuxna som kan hjälpa barnet att få ihop en sammanhängande livsberättelse. Det var just avsaknaden av en

sammanhängande livsberättelse hos en grupp ungdomar som fick Bowlby att inleda sitt arbete med att undersöka betydelsen av tidiga separationer. Den sammanhängande historien har inte bara betydelse för anpassningen under barnaåren, hela livet ägnar sig människan åt ett inre samtal där tidigare upplevelser bearbetas för att göra livet begripligt och skapa mening och riktning i sitt eget nuvarande och framtida liv.

1.6 Anknytning under förskoleåren

Från att vara en närmast instinktsmässig företeelse hos barn upp till ca två års ålder utvecklas anknytningen under förskoleåren i riktning mot vad man kallar ”upplevd trygghet” (eng. felt security). Den upplevda tryggheten baserar sig på de summerade erfarenheterna av i vilken grad omvårdnadspersonerna finns tillgängliga och svarar adekvat när helst barnets behov av närhet, trygghet och beskydd gör sig påminda. Den upplevda tryggheten är en förutsättning för att barnet senare under förskoleåren ska få det mentala utrymme som krävs för att kunna ägna sig åt kamratrelationer, lek och lärande som då står i fokus. Desorganiserad anknytning under senare delen av förskoleåren ökar alltså risken för att barnets förmåga och intresse av att utforska världen sjunker, i värsta fall genom ett kroniskt påslaget anknytningssystem som ingen vuxen hjälper till att reglera.

Efter fyllda tre år behöver allt färre barn direkt kroppskontakt efter en kortare separation, i stället hälsar de föräldern med mimik och/eller genom att berätta om något som inträffat under skilsmässan, som ett sätt att återknyta kontakten. Det faktum att kravet på fysisk kontakt efter kortare separationer avtar drastiskt innebär inte att anknytningen mellan barn och förälder blivit mindre viktig för barnet, däremot innebär det att anknytningen organiseras annorlunda. Sökandet efter fysisk närhet avtar, medan olika former för kommunikation på avstånd – ögonkontakt, uppdaterande småprat, utbyte av känslomättad information (jag blev ledsen när du gick), gemensam planering (får jag se på teve när vi kommer hem) – träder i dess ställe. Allt det här innebär att barnet någon gång mellan tre och fyra års ålder börjar organisera anknytningen till föräldern i enlighet med det som Bowlby (1969/1982) kallade målkorrigerat partnerskap.

Främlingsrädslan förändras

Reaktionen på främlingar, skiljer typiskt sett förskolebarn från späda och små barn. Främlingsrädslan frikopplas från anknytningssystemet, och knyts i stället till det beteendesystem som styr barnets sociabilitet (hur gärna man är tillsammans med andra människor), något som är viktigt för den fortsatta utvecklingen. Förskolebarnet ska ju i allt högre utsträckning lära sig att själv ta kontakt med främmande människor, även i situationer när barnet inte är tillsammans med sina anknytningspersoner. Samtidigt måste barnet, för att skydda sig själv mot potentiellt farliga kontakter med främmande, utveckla en egen varningsklocka som fungerar när barnets anknytningspersoner inte är närvarande.

Utveckling av mentaliseringsförmågan

Det är under förskoleåren som barn i allt väsentligt utvecklar den kommunikativa förmåga som krävs för att de ska kunna integreras i större sociala grupper. Redan i treårsåldern kan barn förstå komplexa regler för socialt samspel, tolka andras känslor, och vilket mål eller syfte andra har med sitt beteende. Fyraåringar har tagit ännu ett väsentligt steg framåt och utvecklat det som kanske mer än något annat skiljer människan från de övriga djuren, nämligen förmågan att tänka om både egna och andras känslor. Genom sin förmåga att mentalisera blir barnet mindre egocentriskt; det kan till exempel förstå att företeelser uppfattas olika av olika människor beroende på vilken information de har (Havnesköld & Risholm Mothander, 2009).

Mer avancerade inre arbetsmodeller (IAM)

Med hjälp av sin utvecklade kognitiva förmåga och sin bättre förmåga till känslomässig självreglering har förskolebarnet förutsättningar att bygga upp mer avancerade inre arbetsmodeller än tidigare. Den stora skillnaden ligger i att barnet inte längre är bundet vid den tid- och rumsmässiga kedjan av händelser som ensamt underlag för sina inre arbetsmodeller. En viktig aspekt av denna utveckling är förmågan till impulskontroll. I stället för att som tvååringen omedelbart aktivera en inre arbetsmodell och utlösa ett visst beteende i enlighet med denna, kan tre– fyraåringen hejda sig och använda sin förståelse för förälderns avsikt/mål som underlag för sin egen inre arbetsmodell och sitt beteende.

Det två och ett halvt år gamla barnet som efter avslutad förskolevistelse går med sin förälder till livsmedelsaffären och ser hyllan med lösgodis säger till föräldern ”jag vill ha godis”. Förälderns svar: ”det är inte lördag i dag, så det blir inget godis” har ingen annan effekt än att barnet högljutt skriker ”Jag vill ha godis!”, och i värsta fall kastar sig på golvet. Ett år senare kan samma barn som reaktion på förälderns svar starta en förhandling: ”kan jag få en banan i stället?” Föräldern, som inte vill ha något bråk, och betänker att det var ett tag sedan barnet åt mellanmål, tar tacksamt emot den erbjudna lösningen och säger att visst kan du få en banan om du väntar med att äta tills vi betalat den i kassan.

Fyraåringen har alltså tillgång till avancerade, hierarkiskt organiserade, inre arbetsmodeller av sig själv i samspel med föräldern, vilka är byggda på tidigare erfarenheter av samspelet dem emellan. Den nyvunna kognitiva förmågan gör det möjligt för barnet att parallellt processa sina egna önskningar och behov och sin inre representation av förälderns önskningar och behov, för att nå fram till ett gemensamt perspektiv: ”ja så gör vi!” I och med detta är barnet färdigt för det som Bowlby (1969/1982) beskrev som den sista fasen i anknytningsutvecklingen – det målkorrigerade partnerskapet.

Fas IV: Upprätthållande av en relation byggd på målkorrigerat partnerskap

Det målkorrigerade partnerskapet mellan det äldre förskolebarnet och föräldern karakteriseras av att barnet (Marvin, 1977): (1) förstår att anknytningspersonen har egna känslor, önskningar och behov, (2) kan skilja mellan det egna perspektivet och anknytningspersonens, i synnerhet när dessa skiljer sig åt, (3) kan dra

slutsatser, utifrån logik och tidigare erfarenheter, angående vad som styr anknytnings-personens planer och beteenden, (4) kan göra en rimlig skattning av hur väl det egna och anknytningspersonens perspektiv stämmer överens och vari skillnaderna består och (5) kan påverka anknytnings-personens mål och beteende utifrån sin kunskap om den andres mål.

Det är just så som barnet i livsmedelsaffären i exemplet ovan agerar. Barnet vet av tidigare erfarenhet att föräldern vill barnet väl, alltså är konflikten en konflikt mellan vänner, varav följer att den ska lösas med hjälp av strategin ”båda vinner”. Barnet vill ha något lättsmält att äta, både för att det är hungrigt och för att det är ett synbart bevis på förälderns omsorg, vilket man kan behöva som barn efter en hel dag i förskolan. Barnet vet samtidigt av erfarenhet att begreppet ”lördagsgodis”, av något för barnet outgrundligt skäl, är heligt för föräldern. Det gäller alltså att föreslå något som tar hänsyn till detta och samtidigt tillgodoser barnets önskemål – banan!

En konsekvens av denna utveckling är att från och med cirka fyra års ålder är anknytningssystemets ”mål” inte längre i första hand fysisk närhet eller fysisk kontakt, utan en överenskommen plan för hur sådan närhet ska uppnås när den behövs. Trygg anknytning i fyraårsåldern innebär alltså en inre övertygelse hos barnet om att barnet och föräldern delar en sådan plan, och en övertygelse om att föräldern (1) är tillgänglig för barnet och (2) informerar barnet om vart han/hon tar vägen och hur barnet kan nå honom/henne om så skulle behövas.

Förändringen av anknytningssystemet innebär också att barnet på allvar inser att bandet till föräldern utgörs av en varaktig relation, som inte är beroende av att de befinner sig nära varandra rent fysiskt. Genom att behovet av fysisk närhet minskar får barnet större möjligheter än tidigare att med kraft och energi ägna sig åt andra relationer – till kamrater, lärare, och andra vuxna. Återigen är det viktigt att betona att den utvecklingsbetingade förändringen inte innebär vare sig att anknytning som begrepp spelat ut sin roll i barnets utveckling, eller att barnet inte längre uppskattar fysisk närhet till sin förälder. Däremot betyder det att antalet situationer som aktiverar anknytningssystemet sjunker, och därmed ges barnet större utrymme för att utforska världen och sig själv i nya relationer och situationer. Om det händer något dramatiskt, som att barnet gör sig allvarligt illa, blir sjukt eller utsätts för någon typ av hot, aktiveras dock anknytningssystemet precis som tidigare och barnet söker kontakt med sin anknytningsperson, som förhoppningsvis är effektiv när det gäller att skydda och trösta barnet, så att anknytningssystemet återgår i viloläge.

Kontinuiteten i barnets anknytning brukar beskrivas med begreppen förväntad kontinuitet respektive lagbunden diskontinuitet. Med detta menas att ett barn som växer upp i samma hem och där det inte sker några större förändringar i samspelet mellan barn och föräldrar, förväntas behålla den anknytning under uppväxten som det utvecklat tidigt i livet. Om det däremot sker stora förändringar i barnets liv så förväntas också barnets anknytning förändras. Tidig trygg anknytning innebär alltså ingen garanti för att denna ska bestå oberoende av vad som händer i barnets liv under barndomen, men en organiserad anknytning innebär att ett barn lättare kan hantera nyuppkomna hot och faror med hjälp av sina tidigare utvecklade känslomässiga resurser. För barnet med desorganiserad anknytning saknas de redskap som behövs och barnet måste undvika eller konfrontera varje fara med

hjälp av olika psykiska försvar, som att underordna sig eller försöka kontrollera det upplevda eller verkliga hotet.

1.7 Små barns reaktioner vid separation och återförening

När Bowlby och hans medarbetare studerade små barns reaktioner på separation såg de att yngre barn och barn som varit med om tidigare förluster reagerade starkare än äldre barn och barn som inte hade tidigare traumatiska erfarenheter. Barn som hade blivit förberedda på skilsmässan från föräldern, fått träffa den som skulle träda i förälderns ställe och sedan fick vara hemma hos denna under förälderns frånvaro, reagerade mycket mindre negativt än barn som lämnades på barnhem och togs om hand av flera anställda som arbetade på rullande schema. Det var alltså inte bara separationen i sig som spelade roll utan också hur det alternativa omhändertagandet såg ut. Trots att forskarna fann stora individuella skillnader kunde de identifiera tre fas-specifika reaktioner som barn i åldern 6 till 36 månader visade under tiden som separationen varade och när mamman återvände.

Protest

Denna fas startade så fort vårdnadshavaren lämnade barnet till den främmande vårdaren. Det som karakteriserade protestfasen var att barnet reagerade med ”upprörd förvåning” – i stil med: ”vad har hänt, vart tog du vägen, kom tillbaka, kom tillbaka!”. Barnet skrek argt och var motoriskt aktivt. Det sökte efter föräldern och gick upprepade gånger till det ställe där föräldern sist hade varit. Om det var en dörr försökte barnet gärna öppna dörren. I den här fasen var barnet inriktat på att återskapa kontakten med föräldern så snabbt som möjligt och ”till varje pris”. Barnet var helt ointresserat av den främmande vuxna som fanns i rummet, avvisade försök till tröst, och kravlade sig ner ur knäet om den främmande vårdaren tog upp barnet. Detta var en tydlig signal om att ”det är inte dig utan min förälder jag vill ha kontakt med!”. Olika ljud eller företeelser, exempelvis en dörr som öppnades, gav temporär lindring i barnets skrik, eftersom barnet riktade sin uppmärksamhet dit med förhoppningen att det var den försvunna föräldern som återkom. Nyckelorden för att beskriva barnen under protestfasen var: hopp (om att föräldern skulle återvända) och hårt arbete (barnet ansträngde sig på olika sätt för att återskapa kontakten med föräldern). De viktigaste känslorna som barnen gav uttryck för var rädsla, ilska, och upprördhet. Beroende på barnets situation och omständigheter i övrigt kunde protestfasen vara från några timmar till uppåt en vecka, därefter övergick den gradvis till nästa fas.

Förtvivlan

Övergången till denna fas markerades av beteenden som signalerade en tilltagande brist på hopp hos barnet om att föräldern skulle återvända. Det aktiva sökbeteendet avtog liksom den ”ilskna” gråten, vilken ersattes med en tystare, mer hulkande och ”inåtvänd” gråt. Barnet drog sig undan människor och aktiviteter och satt ofta med tom blick i sin säng, kramande ett kärt gosedjur eller något plagg eller föremål som föräldern lämnat kvar. Bowlby tolkade detta som att barnet nu hade börjat sörja den saknade föräldern och förlorat hoppet om att hon skulle återvända. Han menade att vuxna ofta feltolkade barnets ytliga lugn och bristande aktivitet som ett

tecken på positiv anpassning, när det i stället var ett allvarligt tecken på hur svårt barnet led av separationen. Barnets attityd och känsla kunde beskrivas med orden hopplöshet, tillbakadragenhet och sorg. Eftersom barnet i förtvivlansfasen åt dåligt, eller inte alls, riskerade det att ”tyna bort” om det inte antingen återförenades med föräldern eller av egen kraft började vända sig ut mot världen igen. Fasen varierade i längd mellan olika barn, från några dagar till flera veckor. Helt avgörande för barnets långsiktiga utveckling var (1) om föräldern kom tillbaka inom några månader eller inte, och hur föräldern då hanterade barnets samlade reaktioner på separationen, eller (2) om barnet kom till en annan vårdnadshavare som ansträngde sig för att bygga upp en tillitsfull och ”exklusiv” relation.

Losskoppling

Den sista fasen i separationsreaktionen som Bowlby och hans medarbetare beskrev har vållat störst svårigheter. Detta beror på att det som beskrevs ursprungligen var barnens reaktion på förälderns återvändande, något som dock i senare studier ofta har beskrivits som en tredje fas som barnet går igenom under tiden som separationen varar. Låt oss därför börja med att beskriva vad som ursprungligen avsågs med begreppet losskoppling (eng. detachment). I en studie beskrevs tio barn i åldern ett till tre år som separerats från föräldrarna i mellan tolv dagar och tjugoen veckor (Heinicke & Westheimer, 1966). Vid återföreningen med mamman kände två av barnen över huvud taget inte igen sina mammor, medan de övriga åtta vände sig bort eller vandrade iväg när mamman kom in i rummet. Under veckorna som följde visade barnen mycket blandade reaktioner – perioder av stark gråt omväxlade med att barnen stirrade tomt framför sig och var oförmögna att visa några känslor. Fem mammor klagade över att barnen behandlade dem som fullständiga främlingar, medan de övriga kunde berätta att de uttryckslösa ögonblicken skiftade med perioder av klistrig klängighet, när barnen vägrade lämna mamman ens för den stund det tog henne att gå på toaletten. När de personer som observerat barnen på sjukhuset eller institutionen, och där lärt känna barnen, gjorde hembesök blev barnen mycket rädda.

Man kan sammanfatta den här fasen som att den innehåller ett för barnet smärtsamt inre drama. Å ena sidan har barnet påbörjat ett sorgearbete som ska göra det möjligt för barnet att, om tillfälle yppar sig, skapa en permanent ersättning för den förlorade föräldern. Å andra sidan har barnet stängt dörren om ett antal känslor som är för svåra för ett litet barn att handskas med. Bowlby såg alltså barnens reaktionssätt som uttryck för en psykologisk försvarsmekanism. Ytligt sett betedde sig barnen som om de helt enkelt inte kände igen föräldern, alltså hade ”glömt bort” vederbörande och därför helt adekvat relaterade till henne som en främling. Detta motsades dock dels av det faktum att barnen uppenbarligen kom ihåg en rad andra, långt mindre viktiga, personer och företeelser, och dels av den besynnerligt blandade reaktionen – där stunder av känslomässig kyla/ointresse omväxlade med starka känsloyttringar (gråt, ilska och klängighet). Bowlby menade att barnet, för att klara av att överleva när separationen från mamman blivit alltför långdragen, stuvat undan en rad svåra känslor (beroende på barnets ålder och mognad kunde det röra sig om rädsla, ilska, sorg, besvikelse, hopplöshet). Barnet koncentrerade sig i stället dels på att bevara en ljus (men bitvis falsk) bild av föräldern, och dels

på att göra det möjligt att börja relatera till de personer i omgivningen som kunde erbjuda mat, lek och annan välbehövlig kontakt.

Begreppet losskoppling innebär alltså att barnet delvis kopplat loss anknytningen till föräldern. När föräldern återkom sattes mekanismen på hårda prov. Så länge barnet relaterade till föräldern utifrån ”föräldern som främling” kunde det upprätthålla en vardaglig relation till föräldern, som dock upplevdes som mycket störande för föräldern, som saknade det känslomässiga djup som han eller hon var van vid att ha med sitt barn. När barnet å andra sidan relaterade till föräldern utifrån ”föräldern som svikare” översköljdes barnet av sina lagrade känslor, och föräldern fick ta emot och försöka härbärgera barnets hela känslomässiga register. Uppföljningar visade att det, utöver separationens längd, var förälderns vilja och förmåga att tolerera och härbärgera barnets svåra känslor som var av störst betydelse för hur barnet senare i livet förhöll sig till känslomässig närhet i relationer.

Gemensamt för de reaktioner som beskrivits ovan är att de kommer från barn som haft möjlighet att utveckla en specifik känslomässig relation till sin vårdnadshavare före separationen, och där vårdnadshavaren efter kortare eller längre tid återkommer och återtar sin roll.

1.8 Små barns reaktioner vid separation utan återförening

Barn som antingen inte återförenas med sin förälder, p.g.a. att föräldern dör eller lämnar barnet permanent som vid adoption, är biologiskt förberedda på att kunna etablera en ersättande anknytningsrelation. Då överlevnad är ett överordnat behov vore det ”biologiskt slöseri” om barnet inte skulle klara att trots en temporär kostnad i form av känslomässig obalans byta sin primära omvårdnadsperson.

För barnet innebär denna anpassningsprocess en sorg över den förlorade relationen, som kan vara synlig i beteendet olika länge och ta sig olika uttryck. Tidigare ansåg man att sorg endast kunde kännas av dem som hade ett utvecklat ett semantiskt språk, dvs. att endast den kunde sörja som kunde berätta om sin förlust (explicita minnen). Med en större betoning på barns lagrade kroppsminnen av anknytningsrelaterade erfarenheter (implicita minnen), dvs. hur det känns att vara omhändertagen, hållen och tröstad, bekräftas idag att barn sörjer också före språkets utveckling. För barnet är det därför viktigt att någon försöker förstå det som barnet visar genom sitt beteende, t.ex. att barnet söker den förlorade, blir upprörd över att någon sitter på den försvunnas plats vid matbordet eller på andra sätt visar sin känsla av förlust. I avsnittet om barns boende återkommer vi till internationella erfarenheter av barns reaktioner i denna belägenhet.

Både ålder och känslomässig kvalitet på relationen mellan barnet och dess föräldrar eller andra omvårdande personer är alltså avgörande för hur barnet reagerar på att skiljas från dem som tagit hand om det. Det biologiska släktskapet spelar i sig ingen betydande roll för denna utveckling. Föreställningen om att de biologiska föräldrarna skulle vara viktigast kan förstås utifrån det faktum att för de allra flesta barn är det de biologiska föräldrarna som barnet har närmast och djupast känslomässiga relationer till under sina första år i livet. Att det är den känslomässiga relationen och inte det biologiska släktskapet som är avgörande för dessa relationer visar forskning såväl i Sverige som internationellt rörande barn som adopteras tidigt och kommer till känslomässigt välfungerande

adoptivföräldrar. Dessa barn har samma långsiktiga förutsättningar för att utveckla nära känslomässiga relationer till sina adoptivföräldrar som andra barn har till sina biologiska föräldrar (Bohman, 1995).

2. Barns boende och omvårdnad

Den mesta litteratur som behandlar omvårdnadsformer för barn som inte bor med och kontinuerligt vårdas av sina biologiska föräldrar utgår från förhållanden i USA, men erfarenheter finns också från andra länder, framför allt inom adoptionsforskningen.

Litteraturen beskriver dels situationen för späda och små barn som parallellt har mer än en omsorgsmiljö, och dels former för omvårdnad av barn som inte delar omsorgsmiljö med någon av sina biologiska föräldrar dvs. institutionsvård, familjehemsvård och adoption. Det som forskningen främst presenterar är barns utveckling i ett longitudinellt perspektiv. Vi har valt att ge en översikt av den kunskap som finns publicerad om relationen mellan barns behov, deras utveckling och olika former av boende (inte enbart barn som är omhändertagna för samhällsvård), därför att vi anser att den bidrar till att belysa frågor som är aktuella i detta kunskapsunderlag.

Boende i mer än en miljö

I ett nyligen publicerat konsensusdokument från en amerikansk sammanslutning för familjerättsdomstolar (Association for Family and Conciliation Courts, AFCC) (Pruett, McIntosh & Kelly, 2014; McIntosh, Pruett & Kelly, 2014) anges förutsättningar för att kunna tillstyrka att små och späda barn övernattar hos var och en av sina separerade eller icke-sammanboende föräldrar. Utgångspunkten är att det individuella barnet måste vara tryggt med och kunna bli tröstad av bägge föräldrarna, samt att barnet skyddas från skadliga nivåer av stress. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda, men önskemål om boende hos båda föräldrar finns, är den viktigaste uppgiften att med hjälp av praktiskt och terapeutiskt hjälp stödja utvecklingen av en välfungerande anknytningsrelation till åtminstone en förälder. Att utveckla en anknytning till den förälder som barnet inte huvudsakligen bott hos kan kräva tid, och innan övernattning hos denna/denne kan tillstyrkas bör barnet och den vuxne ha haft en relation på minst sex månader skriver AFCC. Om ett barn inte har en organiserad anknytning till den vuxne som tar hand om barnet är detta alltid relaterat till den vuxnes negativa beteendemönster eller personliga egenskaper (t.ex. omsorgsbrist, pågående våld, personlighetsstörning eller psykisk ohälsa) eller till förhållanden inom föräldraskapet (t.ex. parkonflikter eller geografiskt avstånd). Trots stöd och många gånger stora hjälpinsatser från samhället kommer det emellertid alltid att finnas en del föräldrar som av olika skäl inte kan erbjuda sitt barn fullgod omvårdnad inom den tidsperiod som är mest betydelsefull för barnets psykoemotionella utveckling (0-3 år). I dessa fall är boende med övernattning inte lämpligt menar AFCC.

Vi kan konstatera att experterna undviker att fastställa tidsgränser för vid vilken ålder eller hur länge ett barn kan bo hos var och en av föräldrarna. Det som betonas är miljön och kvaliteten på barnets anknytningsrelationer, och att minst en

fungerande anknytning har etablerats innan barnet inleder ett alternativt eller kompletterande boende. I ett anknytningsperspektiv som integrerar barnets och förälderns behov diskuterar AFCC-rapporten den motsättning som finns inbyggd mellan parternas olika behov. Barnets behov är att inte behöva uppleva täta och upprepade separationer från sin anknytningsperson (dvs. skiljas från den ena eller den andra föräldern), då varje separation innebär en stressfylld upplevelse. Vid sådana händelser aktiveras anknytningssystemet och barnet behöver åldersanspassad hjälp med att reglera den stressfyllda känslan och återfå balansen. Föräldrarnas behov är däremot att ha en tät kontakt med sitt barn för att inte riskera att glida från sitt fysiska och psykiska omvårdnadsansvar. Det mest gynnsamma för barnet är därför om en ”triadisk trygg bas” kan skapas, där båda föräldrarna och barnet utgör ett familjesystem, och ett gemensamt föräldraansvar stöder barnets anknytning till var och en av föräldrarna. Rapporten innehåller rekommendationer som är tänkvärda också för svenska förhållanden, t.ex. barns besök i stödfamilj, eller familjehemsplacerade barns besök hos sina biologiska föräldrar. T.ex. förespråkas en steg-för-steg strategi där barnet gradvis får vänja sig vid övernattning i den kompletterande miljön, med möjlighet att pausa för att vänta in barnets mognad om det visar symtom.

Barn på institution

Enligt Human Rights Watch uppskattas ungefär 8 miljoner barn växa upp på institution idag, huvudsakligen i låginkomstländer. Detta betyder att i ett globalt perspektiv är institutionsplacering det vanligaste sättet att erbjuda omvårdnad till de barn som inte kan tas om hand av sina föräldrar eller släktingar. Barngruppen kan delas in i de som är föräldralösa (true orphans) och de som är omhändertagna för samhällsvård därför att föräldrarna inte kan eller vill ta hand om dem (social orphans). Den ojämna fördelningen av världens resurser medför givetvis att kvaliteten på institutionerna varierar, även om vanliga karaktäristika för dem är: (1) stora barngrupper, (2) stort antal barn per vårdare, (3) stor omsättning av vårdare, (4) indelning i grupper utifrån ålder eller funktionsnedsättning, (5) uppflyttning till ny grupp med förlust av vårdarkontinuitet samt till sist (6) en ”institutionspräglad omvårdnadsstil” (Groark & McCall, 2011). Alla dessa faktorer är var för sig riskfaktorer som anknytningsteorin beskriver och som tillsammans utgör allvarliga hinder för barns förväntade generella utveckling (Ainsworth, Blehar, Waters & Wall, 1978). Forskningen visar också att barn som bor på institution har sämre fysisk tillväxt, de är mindre, lättare och med mindre huvudomfång än jämförelsegrupper (van IJzendoorn, Bakermans-Kranenburg, & Juffer, 2007). Barnen har också sämre begåvningsutveckling (St Petersburg-USA Orphanage Research Team, 2005). Allvarligt ur anknytningsperspektiv är att de barn som vuxit upp på institution löper högre risk för omoget socioemotionellt beteende, med högre grad av odiskriminerande vänlighet eller allvarlig hämning i etablerade relationer (St Petersburg-USA Orphanage Research Team, 2008; Zeanah, Smyke, Koga, Carlson, & the Bucharest Early Intervention Project Care Group, 2005). Sammantaget har dessa resultat lett till att omvärlden insett att av alla boendeformer för små barn som inte kan tas om hand av sina föräldrar är barnhem den mest riskfyllda och den bör så långt det är möjligt undvikas till förmån för andra alternativ. I de länder där institutionsvård trots denna kunskap är nödvändig,

på grund av att lösningar som adoption eller att ta hand om någon annans barn stöter på religiösa och kulturella hinder eller där antalet föräldralösa barn är mycket stort (som i vissa av HIV/AIDS hårt drabbade områden), kan institutionsmiljön förbättras genom kunskap och förändrade rutiner (Groark, Muhamedrahimov, Palmov, Nikiforova & McCall, 2005; St. Petersburg-USA Orphanage Research Team, 2008). Ett positivt tecken är också att det globalt sett sker en gradvis förändring, om än i varierande takt i olika länder, mot att inhemsk adoption och familjehemsplacering nu mera lättare accepteras (Groark och MC Call, 2011). Det kan konstateras att det tog decennier för västvärlden att fullfölja förändringen i omvårdnad från barnhem till familjehem och därför kommer troligen barnhemmen i låginkomstländerna att behövas ännu ett slag, i brist på bättre alternativ.

Även om barnhem med allvarliga omsorgsbister beskrivits i Ryssland, Nepal och Tanzania (Infant Mental Health Journal, special issue, 2014) har inga exempel haft så stort inflytande på kunskapen om riskerna med torftiga barnhem som de studier som gjorts av barn födda i Rumänien. Vid den rumänska folkresningen i slutet av 1980-talet uppenbarades att 700 överfulla institutioner i landet hyste ca 170 000 barn i olika åldrar. Ett antal omfattande longitudinella studier inleddes för att följa utvecklingen av de barn som upplevt extremt bristande omvårdnad i början av livet. The English Romanian Adoptee Study (ERA) har, under den ansedde brittiske forskaren Michael Rutters ledning, studerat de något mer än 200 barn som adopterades till Storbritannien, och jämfört deras utveckling med en grupp på 50 engelskfödda adopterade barn i matchande ålder (Rutter, & the English and Romanian Adoptees (ERA) study team (1998); Rutter m.fl., 2009). De rumänska barnen visade en generell försening i sin utveckling vid tiden för adoption. Vid fyra-årsuppföljningen visade det sig att de barn som var under sex månader vid adoption snabbt hämtade igen sina förseningar när de kom till en gynnsam omvårdnad, medan de barn som hade erfarenheter av längre institutionsvistelse, upp till ett år eller två år, hade svårare att hämta igen förseningen. Denna grupp barnhemsbarn visade också i högre grad beteenden av typ ”odiskriminerande vänlighet”, dvs. de skiljde inte på kända och okända personer, utan kunde följa med vem som helst vilket hade till följd att de utsattes för större risker i vardagen. Senare uppföljningar, gjorda upp till tonåren, visar att i synnerhet den grupp som tillbringat mer än två av sina första levnadsår på barnhem innan de blev adopterade fortfarande uppvisar större risk för att inte kunna utveckla djupa och nära känslomässiga relationer (O’Connor, Rutter, & the English and Romanian Adoptees study team. 2000). Resultaten av denna longitudinella studie är viktiga genom att de tydliggör uppkomsten av skador när det gäller den långsiktiga utvecklingen av nära känslomässiga relationer, som för vissa barn är irreparabla. Anknytningsteorin beskriver en period då behovet av kontinuitet avseende närhet och känslomässigt stöd, i form av minst en person som är lyhörd för barnets behov, är extra stort. Med stöd av ERA-resultaten kan denna period fastställas till de två till tre första levnadsåren.

I en annan longitudinell studie, the Bucharest Early Intervention Project (BEIP) följdes 136 rumänska späda och små barn av en grupp kliniska amerikanska forskare. Med hjälp av slumpmässigt urval (s.k. randomisering) fick hälften av barnen i studien stanna kvar på institutionerna medan den andra hälften av gruppen fick familjehemsvård, hos familjehemsföräldrar som rekryterades och utbildades

för sin uppgift. Familjehemsvård var vid projektets inledning en ny omvårdnadsform i Rumänien. Barnen följdes tills de blev åtta år och resultaten visade att de barn som fick kvalificerad familjehemsvård utvecklade en kvalitativt bättre anknytning, samtidigt som deras kognitiva utveckling var mer gynnsam, än de barn som stannade kvar på institution. Forskarna drog slutsatsen att institutionsvård är skadlig för små barns känslomässiga och kognitiva utveckling och att den om möjligt bör undvikas (Fox, Nelson & Zeanah, 2013).

Att studera barns erfarenheter av att växa upp i olika boendeformer och dra slutsatser om vad som är minst skadligt för deras långsiktiga utveckling när de inte kan bo hemma och tas om hand av sina egna föräldrar är mycket svårt. Av etiska skäl är det omöjligt och knappast någon forskare skulle vilja delta i, att slumpmässigt fördela barn till att växa upp i kvalitativt olika miljöer för att sedan se vilken effekt miljövariationerna kan ha på deras fysiska och psykiska utveckling. BEIP-studien i Rumänien är den enda studien där barn slumpats till antingen fortsatt institutionsvård eller familjehemsvård, men då med den etiska ursäkten att inget barn berövats något, men några fått möjlighet till en bättre uppväxt. Forskarna i BEIP studien försvarade sig med att resultaten förväntades ge underlag till att familjehemsvård kunde införas som ett alternativ till samhällsvård på institution och att detta skulle komma alla barn till godo (Zeanah, Koga, Simion, Stanescu, Tabacaru, Fox & Nelson, 2006).

Barn i familjehem

Detta är den i västvärlden vanligaste formen för omvårdnad då en förälder själv inte kan ta hand om sitt barn. I USA, där ca 800 000 barn varje år tillbringar tid i familjehem, beskrivs att familjehemsplaceringar görs som en sista utväg när barnskyddsmyndigheterna inte kan garantera ett barns hälsa och välfärd. Placeringarna är tänkta som akuta och kortvariga insatser i väntan på en permanent lösning, där barnet antingen kan återvända hem till sin ursprungsfamilj eller adopteras till en alternativ familj. I en aktuell amerikansk studie rapporteras att något över 40 % av barnen under ett år återvände till sitt hem, medan 38 % adopterades och 5,5 % fick annan vårdnadshavare (Akin, 2011). I en uppmärksammad uppföljning av ca 350 barn, som familjehems-placerades då de var under 13 månader, och följdes upp när de var 5 år framkom att familjehemsplacering var mindre gynnsam för barnens sociala, språkliga, kognitiva och utveckling av problem-beteende än att få återvända hem eller adopteras till en annan familj (Lloyd & Barth, 2011). Forskarna är dock angelägna om att lyfta fram svårigheterna med att tolka data, då longitudinella studier av detta slag är metodologiskt mycket svåra att genomföra. De diskuterar t.ex. om den grupp barn som blev kvar i familjehemsvård kanske hade ett sämre utgångsläge, de påpekar också att det inte går att utesluta en selektivitet där gruppen familjehemsbarn kan ha varit mer belastad från början och därför inte ansågs kunna återvända hem eller väljas ut för adoption. Av den underliggande statistiken gick inte heller att utläsa om de familjehemsplacerade barnen hade bytt familjehem under samhällsvårdstiden, och därmed varit med om fler separationer. Ändå var resultaten oroande. De barn som varit i familjehem över fyra år hade genomsnittligt sämre utveckling än de som fick omvårdnad på andra sätt, antingen genom återförening med sina föräldrar eller genom att få permanenta nya hem. Trots att de

biologiska familjerna hade lägre utbildningsgrad, sämre ekonomiska resurser och hade mindre möjligheter att stimulera sina barn jämfört med barnen i familjehem så utvecklades både de hemflyttade och de adopterade barnen bättre. Så vad var det då som var annorlunda i familjehemmen?

När ett barn separeras från den eller dem som det utvecklat en anknytning till under det första levnadsåret, krävs det ett långsiktigt föräldraengagemang från den som ska träda in i stället för den frånvarande föräldern. Familjehemsvården är inte automatiskt ett bättre alternativ bara för att den erbjuder en materiellt sett rikare miljö och mat på bordet. Det är kvaliteten på den erbjudna alternativa fysiska och psykiska omvårdnaden som är av betydelse för barnens utveckling och det finns flera rapporter som pekar på familjehems-föräldrarnas svåra uppgift.

I de studier av den amerikanska familjehemsvården som Dozier och hennes forskargrupp gjort, bl.a. med hjälp av strukturerade intervjuer av familjehemsföräldrar, framkom att familjehemsföräldrar som hade vårdat många barn var mindre engagerade i varje nytt barn som placerades hos dem, jämfört med dem som tog emot sitt första barn. Om familjehemmet från början blev informerat om att placeringen var temporär, att den kanske skulle komma att upphöra, och att de i denna fråga inte hade någon juridisk rätt att påverka vad som var bäst för barnet, försvårades deras engagemang i barnet (Dozier & Lindhiem, 2006). Barnets ålder vid placeringen hade betydelse av flera skäl. Små barn väcker engagemang och lust till omvårdnad då de uppfattas som attraktiva. För det första har vuxna en medfödd benägenhet att tycka att små barn är söta, på samma sätt som vi också tycker att hundvalpar, sälungar och andra varelser med stora huvuden i förhållande till kroppen, med markerade ögon och knubbiga kroppar är gulliga. Alla som är små, hjälplösa och som signalerar att de inte kan överleva på egen hand väcker den vuxnes biologiska omvårdnadsinstinkt. En andra faktor som visade sig ha betydelse var barnets grad av beteendeproblem, det fanns ett negativt samband mellan barns problemnivå och familjehemsföräldrars engagemang, men det är viktigt att lyfta fram att riktningen i detta samband inte gick att bestämma. Det gick alltså inte att fastställa om mindre engagerade familjehemsföräldrar ledde till att de placerade barnen utvecklade mer beteendeproblem eller om mer beteende-problem hos barnen ledde till att familjehemsföräldrarna blev mindre engagerade - eller om det var någon annan helt utomstående faktor som var orsak till sambandet.

De forskningsresultat som Dozier och hennes grupp presenterat utgår som vi tidigare påpekat från det amerikanska samhällets strukturer, och det finns skillnader i levnadsstandard, samhällsstöd och lagstiftning som gör att resultaten inte direkt kan tillämpas på svenska förhållanden. De kan ändå mana till eftertanke för även om mycket är olika finns det mycket som är lika mellan våra två kulturer.

Små barn måste ibland tas om hand akut för att deras hälsa är i fara och för att en omedelbar utredning om föräldrars omsorgsförmåga är påkallad. I Sverige placeras ofta dessa utsatta barn i jourfamiljehem, som kan beskrivas som akuthem och en ersättning för de tidigare i Sverige allmänt förekommande barnhemmen. I jourfamiljehemmen är en eller två vuxna kontrakterade för att under en kortare utredningstid (vanligtvis max 4 månader) ge barnet omvårdnad och se till att barnets vardagliga rutiner med förskola, sjukvård etc. upprätthålls. Det säger sig självt att jourfamiljeföräldrarna inte kan erbjuda långsiktiga anknytningsrelationer, deras uppdrag är att barn ska slussas vidare och att hemmet ska vara tillgängligt för

nya akuta placeringar. Eftersom anknytningsteorin beskriver de olika faser som barn utsatta för separation går igenom, innebär detta att familjehems-föräldrarna måste vara införstådda med att barnen utifrån sin ålder kommer att reagera på den förändring som de är med om, oavsett kvaliteten på ursprungsmiljön. Det är viktigt att framhålla att de barn som upplevt allvarliga omsorgsbrister kommer att visa de mest svårtolkade signalerna. Trots osäkerheten om hur länge barnen ska stanna hos dem så måste familjeföräldrarna ändå vara inkännande och inställda på att svara på barnens anknytningsrelaterade behov av närhet, tröst och skydd.

För de barn, som varit placerade i familjehem under flera år, kan den första tidens negativa upplevelser i den biologiska familjen som föranledde omhändertagandet, ha satt spår i barnens utveckling vars inflytande på senare utveckling kan vara svåra att radera även med god omvårdnad. Ur ett barnperspektiv är familjehemsföräldrarnas uppgift att långsiktigt hjälpa barnet att hantera separationen och stödja barnet i att reorganisera sin kvalitativa världsbild av för-väntningar på omvårdnad. När familjehemsföräldrar lyckas med denna uppgift blir de barnets ”riktiga” föräldrar. Socialtjänstlagen föreskriver att senast när barnet varit tre år i samma familjehem ska socialnämnden

särskilt överväga om

det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden till familjehemmet.

När det

gäller yngre barn måste man i denna bedömning också väga in hur stor del av sitt totala liv som barnet bott i familjehemmet. Tre år av fyra levnadsår är ur det här perspektivet mycket längre än tre av 12 levnadsår, eftersom det handlar om vilka anknytningserfarenheter barnet haft möjlighet att göra i respektive hem. Det är rimligen kunskapen om att det förhåller sig på det här sättet som ligger bakom att några strikta tids- eller åldersgränser inte kan anges för när vårdnadsöverflyttning bör ske. Formuleringen syftar på vikten av att bedöma när familjehems-föräldrar blivit ett barns långsiktigt viktiga ”psykologiska föräldrar”, vilket inte är det samma som att de biologiska föräldrarna inte längre har någon betydelse.

Sammantaget presenterar de tillgängliga forskningsrapporterna liknande resultat. Om ett barn måste vårdas av andra än föräldrarna krävs en stor insats och ett långsiktigt engagemang av dem som träder i föräldrarnas ställe. Att fatta beslut om att skilja ett barn från sin förälder/föräldrar är ett stort och svårt beslut, men när andra alternativ är uteslutna måste det göras. Barn som separerats från sin eller sina anknytningspersoner, och i synnerhet barn som inte har erfarenhet av en välfungerande anknytning till någon vuxen som kan hjälpa dem att till utveckla en tillit till en alternativ förälder, kommer att upprepa det negativa beteende som det har erfarenhet av. Om barnet har en egen livshistoria av att bli sviken kommer det att sträva efter att få denna historia bekräftad genom att bete sig så att den vuxne beter sig som alla andra vuxna som barnet mött, dvs. också sviker. På så sätt kan barnet klamra sig fast vid sin världsbild, kontrollen gör att barnet kan skydda sig mot ett inre kaos, trots att vi utifrån kan se att en förändring vore mycket bättre för barnets långsiktiga utveckling. För den som ska fungera som en alternativ förälder är detta en stor utmaning, barnet kommer att locka fram känslomässiga reaktioner som denna inte vill kännas vid, de sämsta sidorna hos familjehemsföräldern riskerar att komma fram. Familjehemsföräldern kan känna att han eller hon gjort ett felval, tappa kontrollen över sitt beteende, känna att man inte vill ha en så hemsk unge i sitt hem eller att detta barn är omöjligt att tycka om. Detta betyder att varje familjehemsförälder måste vara införstådd med att situationen med ett barn som

har erfarenheter av allvarliga omsorgsbrister kommer att bli krävande, att barnets erfarenheter av tidigare anknytning kommer att omsättas i verkligt beteende och att de som vuxna kommer att bli utmanade av barnen.

Dozier lyfter fram att den långsiktigt engagerade omvårdnaden är extra viktig när det gäller barn som vårdas av någon annan än den biologiska föräldern. I ljuset av vad vi tidigare skrivit kan vi utgå från att de allra flesta biologiska föräldrar har ett känslomässigt engagemang i sina barn, även om de också kan svikta i sin omvårdnad. För den biologiska föräldern finns i det moderna svenska samhället valet att antingen tidigt avbryta graviditeten eller att förbereda sig på att ta emot sitt barn efter de nio månadernas graviditet. Detta är naturligtvis inte en garanti i sig för att ett engagemang leder till den kvalitet i omvårdnaden som barnet behöver, men utgångspunkten är att alla föräldrar vill sina barn väl, även de som inte förmår ge sitt barn en tillräckligt god omvårdnad. I de fall där en förälder inte visar intresse för sitt barn måste vi anta att egna personliga svårigheter eller mellanmänskliga konflikter är av den art och omfång att det evolutionsgrundade intresset för den egna avkomman kvävts.

För den som inte är biologisk förälder är emellertid utgångspunkten för föräldraskapet något annorlunda, där finns ett val som gäller ett barn som redan finns och där finns ett engagemang som på ett mer eller mindre medvetet plan måste ”aktiveras”. En mängd olika faktorer kan påverka utvecklingen av den ickebiologiska förälderns känslomässiga engagemang. Graden av familjehemsförälderns känslomässiga engagemang bör noga värderas innan en placering görs. Den viktigaste faktorn, menar Dozier, är familjehemsförälderns uppfattning om placeringens varaktighet. Vet den som tar över ansvaret för barnet att det gäller för en kortare eller obestämd tid bromsas engagemanget för att känslomässigt skydda sig själv och kanske barnet mot en framtida separation. Det känslomässiga tillbakahållandet finns inte bara på medveten explicit nivå, utan ligger också i den vuxnes egna tidiga omedvetna implicita erfarenheter av att hantera nära relationer. Ytterligare betydelsefulla faktorer är familjehemsförälderns upplevelse av barnets temperament och den vuxnes erfarenhet av att tidigare ha varit familjehemsförälder. Till dessa punkter vill vi addera ännu en, som handlar om hur mycket långsiktigt stöd familjehemmet kan påräkna från kommunen för att med god kvalitet kunna utföra sitt uppdrag.

Eftersom den teoretiska och kliniska utgångspunkten är att varje litet barn är tvunget att lägga sin överlevnad i någon annans händer blir det av nödvändighet så att variationer i känslomässigt engagemang mellan familjehemsföräldrar får en avgörande betydelse för kvaliteten på omvårdnaden. När samhället ger någon/några i uppdrag att fungera som förälder i förälderns ställe måste samhället ge dessa personer optimala förutsättningar att ge omvårdnad som karaktäriseras av ett långsiktigt engagemang. Lika betydelsefullt som det är för ett litet barn att veta att någon större och starkare finns som tröstar och skyddar när det behövs, lika viktigt är det att veta att denna föräldraperson aldrig kommer att svika utan är motiverad till en långvarig relation. För ett barn finns det inget mer hotfullt än att ha en förälder som inte är varaktigt engagerad, som inte står upp för sitt barn. Varje sammanbrott i ett familjehem som beror på att familjehemsföräldrarna inte förmår ha kvar ett barn är ett svek mot det placerade barnet som samhället måste göra sitt yttersta för att undvika.

Doziers forskning har lett fram till konkreta förslag. Dessa kan mana till eftertanke även i vårt samhällssystem, när jourfamiljehem och familjehem för mer långsiktig placering ska väljas.

1. Erbjud stöd till de biologiska föräldrarna innan relationen bryts. I de fall omhändertagandet antas bli tillfälligt, erbjud i stället gediget och intensivt indikerat stöd till föräldrarna med hjälp av de väl utarbetade och erfarenhetsprövade metoder för behandling som finns. Erbjud gemensam samhällsvård till mammor och deras barn hellre än att skilja dem åt.

2. Skapa förutsättningar som gynnar familjehemsföräldrars långsiktiga engagemang. Om små barn ska ges samhällsvård måste villkoren för familjehemsföräldrarna vara sådana att de kan finnas kvar i barnets liv under hela uppväxten. Även om barnen återvänder till sina biologiska föräldrar bör förutsättningar skapas så att relationen inte bryts, t.ex. genom att medverka till att familjehemsföräldrarna kan vara sommarföräldrar, stödfamilj, gudföräldrar eller liknande.

När barn som är över 10-12 månader placeras i familjehem visar de helt naturligt beteendereaktioner som är direkt kopplade till separationen från de biologiska föräldrarna och den tidigare miljön. Barnets beteende och avvisande kan vara svårt att hantera för familjehemmet. Den lyhörda omvårdnad som barnet behöver från familjehemmet kan komma att blockeras av negativa krafter och beteenden som hindrar att den nära ömsesidigheten utvecklas. Det är ofta svårt för familjehemsföräldrarna att ensamma hantera detta, därför krävs utbildning och professionell handledning. Doziers grupp har utvecklat ett utbildningsprogram för att stödja familjehemsföräldrar som kallas ABC (Attachment and Biobehavioral Check-up) (Bick & Dozier, 2013). Programmet är särskilt anpassat för yngre familjehemsplacerade barn med de typer av svårigheter (misstro mot välvilliga vuxna, aggressivitet, problem att hantera stress, svårigheter med emotionell reglering m.m.), som ökar risken för ”sammanbrott”, dvs. att familjehemmet inte orkar behålla barnet. Programmet består av 10 sessioner i form av hembesök i familjehemmet. Videoinspelning av samspelet mellan familjehemsföräldern och barnet visas och diskuteras med föräldern, blandat med samtal om förälderns egen bakgrund och känslomässiga reaktioner på det familjehemsplacerade barnet. Tonvikten ligger, som i andra anknytningsteoribaserade interventioner på att förstå den andres motiv och beteende samt sina egna reaktioner, så att man blir mindre provocerad av den andre och lättare kan hantera svåra situationer. I Sverige introducerades 1993 programmet PRIDE (Parents Resources for Information Development Education) av Allmänna Barnhuset för att utbilda nyrekryterade familjehem. Programmet, som omfattar 10 sessioner, syftar till att utveckla fem kompetensområden: (1) att kunna vårda och fostra barn, (2) att kunna möta barns känslomässiga behov och hantera utvecklingsmässiga svårigheter, (3) att kunna stödja relationerna mellan barnet och de biologiska föräldrarna, (4) att kunna erbjuda barnet långsiktigt engagemang, (5) att arbeta som professionell del av ett team. Martin Bergström och Liv Nilhede vid Socialhögskolan i Lund har nyligen introducerat KEEP (Keeping Foster Parents Trained and Supported) (Bergström & Nilhede, 2013; Price, Chamberlain et al. 2009), som är en förebyggande insats baserad på MTFC (Multidimensional Treatment Foster Care).

Till dessa kan läggas föräldrautbildningsprogrammet Connect (Moretti & Obsuth, 2009) som för närvarande anpassas för arbete med familjehemsföräldrar och också prövas på olika ställen i Sverige. Utvecklingsarbetet sker i ett samarbete mellan upphovspersonen (Marlene Moretti) och Ove Östling vid Socialhögskolan i Lund.

Adoption

Den svenska adoptionsforskningen lyfter fram betydelsen av att den svenska adoptionslagen från 1917 influerades av anglosaxisk rätt, vilket innebar fokus på att adoptivbarn skulle garanteras ett nytt och tryggt föräldraförhållande snarare än att barnlösa skulle få en arvinge. Michael Bohman (1995) hävdar att de allra flesta barn som lämnades för adoption på 1950-talet var barn som fötts efter oönskad graviditet. Man kan därför anta att barnens genomsnittsålder vid adoption var låg, men enligt Bohman (1995) fanns också en selektivitet, en underförstådd uppfattning om att barn med socialt belastade föräldrar inte skulle klara de förväntningar som välutbildade adoptivföräldrar kunde tänkas ha på sina barn. Därför placerades de barn som hade en mer problemfylld bakgrund i högre utsträckning i familjehem på landsbygden. I en jämförande undersökning av 600 barn som varit aktuella för placering av sociala myndigheter framkom att de i lägre skolåldern hade en hög frekvens av beteendestörningar oavsett om de adopterats, återvänt till sin biologiska familj eller placerats i familjehem. I högstadiet, när barnen var i 15-16-årsåldern, hade skillnaderna mellan gruppen adoptivbarn och kontrollbarn försvunnit men skillnaderna i förhållande till de barn som återvänt hem eller vuxit upp i familjehem hade däremot ökat. Senare följdes pojkarna upp i samband med värnpliktsinskrivning och de tidigare funna mönstren kvarstod. Vid en sista registeruppföljning tio år senare visade familjehemsgruppen signifikant fler alkohol- och kriminalvårdsregistreringar än de övriga grupperna (Bohman, 1995). Skillnaderna mellan grupperna har delvis förklarats av att barnen från början kan ha varit genetiskt olika, till adoptivbarnens fördel, och att den omvårdande miljön under uppväxten skiljde sig så att adoptivföräldrarna tillhandahöll en stabilare och bättre uppväxtmiljö än familjehemsföräldrarna (Bohman, 1995). I den senare svenska forskningen om adoptivbarn framkommer också att adoptivbarn generellt sett klarar sig bättre än familjehemsplacerade barn (Vinnerljung & Hjern, 2011). I en stor registerstudie av alla svenska barn som adopterats eller omhändertagits för samhällsvård före 8 års ålder (familjehemsplacerade barn som hade varit omhändertagna mer än 12 år) (1972-1981) finns en selektivitet. Av de 900 adoptivbarnen som studerades var 86 % under ett år vid adoption, medan endast 30 % av de 3 000 familjehemsplacerade barnen var under ett år vid placering (genomsnittlig ålder 2,6 år). Trots statistisk kontroll av åldersfaktorn kvarstår resultaten till adoptivbarnens fördel och forskarna diskuterar i stället möjliga skillnader i bakgrund mellan grupperna adoptivföräldrar och familjehemsföräldrar t.ex. utbildningsnivå och socioekonomiska bakgrund (Vinnerljung & Hjern, 2011). Vad som däremot inte diskuteras är barnens psykiska hälsa och erfarenheter av omvårdnad innan de blev föremål för adoption eller samhällsvård. Inte heller omvårdnadskontinuitet och eventuella sammanbrott och flyttningar inom familjehemsgruppen.

En internationell metastudie av 10 000 adopterade och 33 000 icke adopterade barn finner inga skillnader när det gäller barnens självkänsla (Juffer & van

IJzendoorn, 2005), men svenska data pekar på att internationellt adopterade barn har en högre grad av vårdkonsumtion på grund av psykisk ohälsa än andra barn (Hjern, Lindblad & Vinnerljung, 2002)

Idag förekommer nationell adoption endast av en handfull späda och små barn i Sverige. Den svenska lagstiftningen ger ytterst begränsade möjligheter till tvångsadoption. I våra grannländer, Norge, Finland och Danmark tillåts tvångsadoption, men enligt Socialstyrelsen (2014) utnyttjas möjligheten sällan. Socialstyrelsen skriver att de fåtal svenska nationella adoptioner som görs oftast sker på förälderns initiativ och att frågan om adoption sällan väcks på grund av omsorgsbrist. Kartläggningen visar att barnets bästa inte alltid är i förgrunden utan att det ofta är andra faktorer som spelar in om de sociala myndigheterna föreslår adoption. Föräldrars vetorätt förs fram som ett hinder för att initiera en adoptionsutredning, liksom att adoption strider mot lagstiftarens intention om återföreningsprincipen dvs. att barn i första hand ska växa upp med sina föräldrar (Socialstyrelsen, 2014).

Öppen adoption

Denna form av adoption har under lång tid funnits i de flesta kulturer. När vi går tillbaka i vår egen nordiska historia finner vi att barn adopterats av familjer som ett sätt att få tillskott av arbetskraft på gård eller i hushåll, medan de biologiska föräldrarna har fått färre munnar att mätta i hungertider. Släktingadoptioner, där barnlösa par adopterat syskonbarn eller andra släktingar för att få arvingar till gård eller annan egendom har betraktats som naturliga familjelösningar till allas fördel.

Den genomgång av öppen adoption som nedan redovisas baseras huvudsakligen på innehållet i den rapport som Mogens Nygaard Christoffersen och hans kolleger gjort vid Nationella Forsknings-center for Velfaerd, SFI (Christoffersen, Hammen, Andersen & Jeldtoft, 2007). I deras rapport återges tre funktioner som adoptioner har i det moderna samhället.

1. Att sörja för att hemlösa barn, utomäktenskapligt födda eller barn i ”svaga” familjer får ett hem

2. Att ge barnlösa par barn

3. Att ge individer eller par arvingar

Ända fram till slutet av 1800-talet var adoptionerna öppna i så måtto att alla parter kände till förhållandena; barnet, de biologiska föräldrarna och adoptanterna. Det är först under de senaste hundra åren som uppfattningen att barn vid adoption skulle må bäst av att inte ha kontakt med sina biologiska föräldrar utvecklats, och de ”osynliga adoptionerna” därför började tillämpas. Uppfattningen utgick från att barnet skulle skyddas från ett eventuellt socialt stigma förknippat med ursprungsfamiljens sociala ställning, att kvinnor som fött barn utanför äktenskapet inte skulle hängas ut eller att det skulle vara alltför smärtsamt för den biologiska föräldern att påminnas om sitt bortadopterade barn genom att tvingas till fortsatt kontakt. Omsorgen ansågs alltså gälla både barnet, de biologiska föräldrarna och adoptivföräldrarna. Idag kan vi konstatera en attitydförändring där betydelsen av att känna till sin egen bakgrund lyfts fram.

Under senare år har barnets rätt framträtt tydligare, den 25 år gamla barnkonventionen statuerar barnets rätt att få veta sitt ursprung och att ha kontakt

med båda sina föräldrar (FN:s barnkonvention). I ljuset av barnkonventionen prövar länder en ny form av adoption, ofta kallad ”öppen adoption”, till skillnad från den tidigare formen där barnens historia var dold (s.k. osynlig adoption). Formerna för öppen adoption kan emellertid variera. En form av öppenhet kan utgöras av att bakgrundsinformation finns tillgänglig, att den biologiska föräldern i samband adoptionen överlämnar fotografier och andra släktdokument, eller att adoptionsorganisationen ansvarar för att möten sker mellan parterna antingen i samband med adoptionen eller efteråt. En annan form av öppenhet kan bestå i att ett fysiskt möte äger rum i samband med adoptionen och att man kommer överens om hur den fortsatta kontakten ska se ut. I Storbritannien är den öppna adoptionsformen lagstadgad sedan 1970-talet och graden av framtida kontakt mellan parterna fastslås i domstol. Samtidigt överlämnas föräldrarätten och rättigheterna/skyldigheterna i förhållandet till barnet till adoptivföräldrarna vid den öppna adoptionen. I flera av våra nordiska grannländer finns lagar som definierar formerna för öppen adoption och hur den fortsatta kontakten mellan barnet och dess ursprungsfamilj kan fastställas (för vidare underlag se Finland, Adoptionslag 2012; Norge, barnevernloven § 4:20 a & Danmark, Lov om adoption nr 905 af 28. September 2009).

Christoffersen m.fl. (2007) diskuterar svårigheter med att dra slutsatser från de internationella studier som publicerats om öppen adoption. Eftersom de allra flesta studier om adoptionstriangeln – dvs. barnen, deras biologiska föräldrar och adoptivföräldrarna – saknar kontrollgrupper finns ingen möjlighet att jämföra gruppens utveckling och hälsa med dem som inte delar adoptionserfarenheten. Att jämföra adopterade och familjehemsplacerade barn är också svårt, då många andra faktorer som kan ha betydelse inte kan kontrolleras. Internationellt sett är t.ex. de barn som adopteras i allmänhet mindre problembelastade än de som omhändertas för samhällsvård vilket försvårar jämförelser mellan grupperna. Genomsnittsåldern vid flytten är i allmänhet lägre för adoptivbarnen än för de familjehemsplacerade barnen, där placeringarna kan vara både längre och kortare. Vissa forskare hävdar svårigheter med att rekrytera adoptivföräldrar till sin forskning, med en mindre benägenhet hos denna föräldragrupp att definiera sig som ”särskild” och intresserad av att delta i uppföljningar. Till sist är de studier som finns rapporterade relaterade till det omgivande samhället, med olika länders sociallagstiftning, skillnader i socioekonomiska förhållanden och tillgång till samhälleliga stödfunktioner. I länder med negativ inställning till aborter och med normsystem som fördömer ensamstående mammor är tonårsmödrar och ensamstående kvinnor de vanligaste grupperna som lämnar sina barn för adoption. Variationer i socioekonomisk bakgrund försvårar jämförelser mellan grupper. Flera studier är retrospektiva, med intervjuer av äldre adopterade som återger minnen av sin uppväxt.

De studier av öppen adoption som finns tillgängliga kan delas in i dem som fokuserar på barnen, de biologiska föräldrarna eller de som beskriver adoptivföräldrarnas situation. Alla studieresultat pekar inte åt samma håll, vilket som tidigare påpekas kan tänkas spegla att många andra faktorer än just adoptionen kan påverka situationen för barnen och deras familjer. I en långtidsuppföljning från USA av barn som lämnats till adoption, alltså inte omhändertagits på grund av omvårdnadsbrist, rapporteras att de ungdomar och unga vuxna som adopterats

under sitt första levnadsår i öppen adoption och som hade kontakt med sitt ursprung rapporterade större nöjdhet än dem som inte hade någon kontakt (Grotevant, Mc Roy, Wrobel, & Ayers-Lopez, 2013). Den öppna adoptionen predicerade också ungdomarnas egen identitetsutveckling. Barnen i de öppna adoptionerna var mindre bekymrade över sin adoption och deras nyfikenhet på sin bakgrund ökade med stigande ålder och mognad. I en forskningsgenomgång rapporterar Berry (1991) att svårigheter kan förekomma för de yngsta barnen när det gäller att förstå vem som är den omvårdande föräldern om en öppen adoption innehåller tät kontakt med den biologiska föräldern. I sin studie av nästan 1400 adoptivfamiljer fann forskarna emellertid inget stöd för skillnader i emotionell utveckling mellan barnen som kunde relateras till graden av öppenhet i adoptionen (Berry, Dylla, Cavasoz, Richard & Needell, 1998).

De biologiska föräldrarna är den mest utsatta gruppen i adoptionstriangeln, eftersom ett beslut att lämna bort sitt barn alltid är en traumatisk upplevelse. Grotevants studie redovisar att de biologiska mödrarna var mer nöjda med kontakten med adoptiv-familjen ju högre grad av öppenhet, dvs. kontakt, som fanns. De som hade en högre grad av öppenhet kunde bättre hantera sin sorg över att inte kunna ta hand om barnet själv. Också andra studier visar att de biologiska mödrarna i öppna adoptioner kan hantera förlusten av barnet bättre, samt har en egen bättre egen psykosocial utveckling (Cushman, Kalmuss & Namerov, 1997). Christian och medarbetare (1997) diskuterar emellertid också om sorgen i vissa fall kan permanentas genom den fortsatta kontakten med barnet. Om den biologiska modern lever tillsammans med den biologiska fadern kan sorgen över det bortlämnade barnet gemensamt förstärkas och förbli obearbetad.

Till sist presenteras studier som fokuserar på adoptivföräldrarnas inställning. Kontrollerade studier saknas, men Grotevant med kollegers forskning (1997) presenterar också intervjuresultat från föräldrar med erfarenhet av olika grad av öppenhet i adoptionen (Christoffersen, Hammen, Andersen & Jeldtoft, 2007). De adoptivföräldrar som hade tät kontakt med barnens biologiska föräldrar var mer empatiska och benägna att förstå betydelsen för barnen av att känna till och ha kontakt med sitt eget ursprung. De visade större förståelse för den biologiska förälderns beslut och de var mindre oroliga för att den biologiska föräldern skulle önska barnet tillbaka när en tid hade gått och de etablerat en kontakt med varandra. Rädslan för att de biologiska föräldrarna skulle önska barnet tillbaka var alltså relaterad till de personliga erfarenheterna, dvs. de som var rädda var det på grund av faktiska erfarenheter och omständigheter. Dessa resultat bekräftas av Haugaard (2000) som pekar på att öppenheten upplevs som positiv när den väl är etablerad. En intressant del av Demicks (1993) studie, som bygger på intervjuer av familjer i öppen respektive osynlig adoption, visar skillnaderna mellan grupperna är små, men att föräldrarna i osynliga adoptioner lade större vikt vid moraliska och religiösa värden, medan de i öppna adoptioner lade mer vikt vid kulturella och politiska värden.

Sammanfattningsvis kan sägas att ju högre grad av öppenhet, ju mer information om barnens bakgrund, desto mer tillfredsställande för barnen. Barn visar anknytning till sina adoptivföräldrar även om de har kontakt med sitt biologiska ursprung eftersom barn kan ha flera anknytningsrelationer parallellt. För de allra minsta barnen är det emellertid viktigt att barnen får veta ”vem” som ska

vara deras primära vårdnadshavare (= stå överst i hierarkin), de lite större barnen har lättare att flexibelt hålla flera relationer aktuella samtidigt. Detta innebär att barnets ålder är betydelsefull, och att ramen kring umgänget är avgörande för att barnen ska kunna utveckla en fungerande anknytning till adoptivföräldern samtidigt som kontakten med den biologiska föräldern behålls. Den biologiska föräldern kan lättare stå ut med att lämna barnet ifrån sig om kontakten består, men det är viktigt att den biologiska föräldern inte utifrån egen obearbetad sorg motarbetar barnets behov av att knyta an till en annan föräldraperson. Forskningen visar också att det är naturligt att adoptiv-föräldrarna i början känner oro för att barnet inte ska få stanna hos dem, men när tiden går så gör bekantskapen med den biologiska föräldern dem mer trygga i att något plötsligt eller oförutsett när det gäller omvårdnaden inte ska hända.

3. Diskussion

För ett barn finns det inget mer hotfullt än att ha en förälder som inte är varaktigt och stabilt engagerad, som inte står upp för sitt barn. Förmågan att utveckla anknytningsrelationer grundläggs under de första levnadsåren och utvecklingen är beroende av den omvårdnad barnet får. Om barnet inte ”lärt sig vad anknytning är” före 2 ½ - 3 års ålder blir det avgjort mycket svårare att lära sig detta senare i livet. Barnet kan knyta an senare, men det kräver mer av både individen och omgivningen, på samma sätt som att inlärning av ett språk går automatiskt när man är liten, men oftast inte går så lätt när man är äldre. Om ett barn utsatts för omsorgsbrist under späd- och småbarnsåren ökar riskerna för en felutveckling när det gäller kognitiv, social och känslomässig utveckling. De allvarligaste riskerna löper de barn som varit känslomässigt försummade under det första levnadsåret, eller som har utsatts för hotfull och skrämmande omvårdnad under de tre första levnadsåren då den växande hjärnans utveckling och funktion är extra känslig för den negativa påverkan som ett överbelastat stressystem utgör.

Akuta placeringar

Alla tillgängliga studier pekar på att institutionsvård av små barn utan förälder bör undvikas. Ur ett anknytningsperspektiv är inte heller jourfamiljssystemet förnuftigt för yngre barn, familjehemsföräldrarna vet att de endast tillfälligt ska ta hand om de barn som placeras hos dem, och deras långsiktiga engagemang påverkas av denna vetskap. Trots de negativa förutsättningarna förväntas de med lyhördhet och värme möta barn som är känslomässigt förvirrade av separationen från sin ursprungsmiljö. I stället för att skilja barn och förälder åt i den akuta situationen bör möjligheter skapas för att barnet och den primära föräldern kan placeras tillsammans på en för barnet säker enhet/institution. Därmed kan flera syften uppnås: (1) barnets skyddas mot den akuta faran, (2) barnet slipper en upprörande separation från föräldern och (3) en observationsperiod av barn och förälder tillsammans kan ge underlag för vidare planering huruvida barnet ska återvända till föräldern eller placeras långsiktigt i ett familjehem.

Om en separation från anknytningspersonen trots allt är nödvändig bör den förberedas för att minska de negativa effekterna på barns utveckling, och det måste

redan från början finnas en planering för hur kontakten mellan förälder och barn ska upprätthållas fram till dess ett långsiktigt beslut om placering har tagits. De myndighetsbeslut som fattas måste vara väl grundade, den samhällsvård som barn omhändertas till måste vara av bättre fysisk och psykisk kvalitet än den miljö som är barnets nuvarande, och då inte endast på kort utan även på lång sikt. Små barn, i synnerhet sådana som upplevt omsorgsbrist, är i extra stort behov av stabilitet och tar skada av att utsättas för upprepade separationer.

Om barnets kontakt med sin biologiska förälder plötsligt bryts helt, t ex. genom dödsfall eller att föräldern försvinner, så behöver barnet, precis som den vuxne, få tid att acceptera den uppkomna situationen och sörja förlusten. Sorgearbetet ser olika ut beroende på barnets ålder, minnen och tidigare erfarenheter av kontakt med sin förälder, men innebär för alla barn över ett år en omstrukturering av de inre mentala representationerna så att de kan inkludera de förändringar som skett i barnets värld. Om barnet får hjälp att genomgå sorgearbetet så kan det så småningom utveckla nya anknytnings-relationer som ersättning för de som gått förlorade. Om barnet tidigt i livet fått lära sig vad anknytning är så kan det senare lättare dels addera nya anknytningsrelationer (mormor, farfar, en dagmamma, familjehemsföräldrar) och dels ersätta en anknytningsrelation med en annan, om den omvårdnadsperson barnet varit anknuten till försvunnit. I det senare fallet efter eller ännu hellre parallellt med att barnet sörjt/sörjer förlusten av den tidigare omvårdnadspersonen.

Flera samtidiga boendemiljöer

Möjligheterna för att tillfredsställa barns behov av trygghet och kontinuitet vid samhällsvård måste bedömas i varje enskilt fall. Anknytningsforskningen ger stöd för att om späd- eller små barn parallellt ska ha regelbunden kontakt med mer än en boendemiljö bör barnet ha en fungerande anknytning till åtminstone en av föräldrapersonerna. Det tar tid bygga upp en sådan relation, eftersom den kräver att barnet får erfarenhet av hur omvårdnadspersonen fungerar i anknytningsrelevanta situationer (= när barnet är ledset, oroligt och behöver tröstas). Vi förordar när det gäller övernattningar i en alternativ miljö att en minst sex månader lång relation ska ha etablerats till den eller de som har ansvar för barnet på natten. Skälet är att barn, liksom vuxna, är som mest sårbara när de vaknar på natten och är oroliga. Innan en förälder etablerat sig som en fungerande tröstare förordar vi umgänge utan övernattning. I de fall samhällets vård upphör och barnen ska återvända till sina biologiska föräldrar är en invänjning nödvändig, precis som i andra former av boenden där barnen byter nattmiljö så att barnen utifrån sin egen mognadsnivå förbereds på byte av miljö. Eftersom vuxnas upplevda ”rätt” till ett barn ofta ger upphov till konflikter behövs en långsiktig uppgörelse om utformningen av barnets fortsatta kontakt med familjehemmet. Ibland kan familjhemsföräldrarna kvarstå som en stöd-/kontaktfamilj eller sommarfamilj för att inte barnet ska svikas. Uppgörelsen om fortsatt kontakt bör ske under myndighetens ansvar och utformningen av den ska inte läggas på familjehemmet. En ”triadisk trygg bas”, där båda föräldraparen och barnet utgör ett övergripande anknytnings-system, med syfte att stödja barnets utveckling är naturligtvis mest gynnsamt för barnet och värt att sträva mot.

Vårdnadsform

Den genomgång av tillgänglig litteratur som gjorts för detta kunskapsunderlag ger vid handen att en del länder har en lagstiftning som tillåter tvångsadoption, dvs. adoption utan föräldrars medgivande, men statens rätt till sådana åtgärder tillämpas i varierande grad i de olika länderna och i praktiken tycks tvångs-adoption förekomma mycket sällan. I flera länder har bestämmelserna om tvångsadoption kompletterats med möjlighet till s.k. öppen adoption, där föräldrarnas vetorätt fortfarande är åsidosatt men där olika grad av fortsatt kontakt mellan barnet, de biologiska föräldrarna och adoptivföräldrarna fastställs i rätten. Ofta inleds adoptions-processen när barnet är akut placerat i familjehem, vilket innebär att också dessa barn genomgår minst två separationer, den första då barnet bedömts befinna sig i fara och skiljts från sin förälder, kanske ytterligare en under utredningsfasen, och sedan slutligen en då beslut fattats.

I sin utformning visar den öppna adoptionen likheter med den svenska form av vårdnadsöverflyttning som socialnämnden är skyldig att överväga efter det att ett barn varit placerad tre år i samma familj (men som också kan initieras tidigare). Vid vårdnadsöverflyttning, som syftar till att stärka barnets rättsliga koppling till familjehemmet, är föräldrarna fortsatt underhållsskyldiga och har som huvudprincip rätt till umgänge med barnet. En annan viktig skillnad med tanke på långsiktigheten är att adoption är ett slutgiltigt beslut, där alla juridiska band mellan barnet och den biologiska släkten bryts, medan vårdnadsöverflyttning innebär att biologiska föräldrar kan väcka talan i domstol om ändrad vårdnad. Familjehemsföräldrar som blivit särskilt förordnade har också rätt att begära entledigande från sitt uppdrag (Socialstyrelsen, 2014). Rädslan för umgängeskonflikt anges ibland som skäl till att vårdnadsöverflyttning inte kommer till stånd. Om denna rädsla är befogad bör samhället ingripa och ge stöd så att det beslut som gagnar barnet bäst på kort och lång sikt inte hindras.

Avslutningsvis kan vi konkludera att den tillgängliga kunskapen och den aktuella forskningen varken förespråkar institution, familjehem eller adoption som generell åtgärd för att skydda barn vars liv och hälsa är i fara. Vad forskningen enhälligt stöder är betydelsen av att barn tidigt kommer i trygga omvårdnadsformer med goda förutsättningar för minst en välfungerande lyhörd och långsiktigt stabil omvårdnadsrelation. Samhället har ett ansvar för att utreda vilket stöd ett barn som utsatts för omsorgssvikt behöver, samt att organisera rekrytering, utbildning och handledning till de personer som ska ta på sig ansvaret att träda in i de biologiska föräldrarnas ställe. Vidare är det samhällets ansvar att erbjuda de personer som tar på sig denna uppgift rimliga organisatoriska förutsättningar för att på lång sikt kunna utföra sin uppgift.

En viktig aspekt av det stöd som familjehem behöver är utbildning och handledning. Med tanke på hur pass vanligt, och ur anknytningssynpunkt synnerligen olyckligt, det är med sammanbrott i familjehemsvården, är det viktigt att svenska kommuner tar del av den senaste utvecklingen när det gäller utbildnings- och stödinsatser till familjehem och implementerar den i sin verksamhet. Till sist är det avgörande att den vuxne som erbjuder sig att långsiktigt bli en känslomässigt viktig person i ett barns liv, vars erfarenheter är att omvärlden

hittills inte svarat på dess grundläggande behov av balans mellan närhet och utforskande, är beredd att göra det med stor värme och förutsägbarhet. Först när samhället tagit sitt ansvar, och de organisatoriska resurserna på allvar stödjer familjehemmen i deras svåra uppgift, kan vi ställa krav på familjehemsföräldrarna att långsiktigt och engagerat fungera som några som är stora, starka, kloka och snälla mot en som är liten och behöver närhet, skydd och egna möjligheter till utveckling.

4. Slutsatser om stabilitet och trygghet i samhällsvården

Barns ålder

Spädbarns anknytning utvecklas successivt under det första levnadsåret och vid 6-9 månaders ålder har barn i allmänhet utvecklat en stabil anknytningsrelation till en eller flera omvårdnadspersoner som det haft regelbunden och anknytningsrelevant kontakt med. Att barnet utvecklat anknytning till en omvårdnadsperson visar det genom att uppvisa både separationsrädsla och främlingsrädsla, samt att det föredrar kontakt med omvårdnadspersonen framför någon annan, i synnerhet när anknytningssystemet är aktiverat. Barn är betydligt känsligare för flerdygnslånga separationer från sina anknytningspersoner mellan ca 6 mån ålder och 3 år jämfört med såväl yngre spädbarn som äldre förskolebarn. När det gäller samhällsvård måste därför hänsyn till barns ålder tas i varje enskilt fall. Barn som varit två av sina första tre eller tre av sina första fyra år i ett familjehem har i de allra flesta fall utvecklat en starkare förankring i familjehemmet än den som varit där tre av sina 12 år. Det äldre barnets behov av ”de psykologiska föräldrarna” kan därför se annorlunda ut än det yngre barnets.

Kontinuitet i relationen barn – biologisk förälder

Insatser till spädbarn och små barn bör initialt, och oftast även långsiktigt, riktas gemensamt till förälder och barn med målsättningen att barnet inte ska behöva separeras från sin förälder. Detta förutsätter:

Att kommunen har tillgång till den expertis som behövs för att bedöma

samspelet mellan förälder och barn och kan göra en realistisk bedömning av förälderns långsiktigt stabila engagemang och föräldraförmåga. Om den barnpsykologiska kunskap som behövs för att bedöma samspel och omvårdnadsförmåga inte finns i den egna kommunala organisationen måste samarbetet med t ex. BUP (Barn och Ungdomspsykiatrin) eller primärvårdens barnhälsovård, där denna kunskap ofta finns, utvecklas och formerna för vem som ska göra vad tydliggöras. Samhället behöver ta ansvar för att nödvändig kompetens finns att tillgå som stöd för dem som gör bedömningarna av barns behov.

Att kommun och/eller landsting kan erbjuda evidensbaserade stödinsatser

för spädbarn och deras vårdnadshavare, med långsiktig uppföljning av gjorda insatser. Stödet kan eventuellt utformas i kombination med en kontaktfamilj, som barnet lär känna, och som också kan vara beredd att rycka in som ”extrahem” (familjehem) om så skulle behövas. Under de två

senaste decennierna har en nedläggning skett av många s.k. spädbarnsverksamheter, där föräldrar med spädbarn kunnat få stöd. Ett troligt skäl till att de försvunnit är att de var små isolerade öar utan tillräcklig organisatorisk och metodologisk förankring, vilket gjorde dem sårbara. För att återskapa stödresurser för belastade späd- och småbarnsfamiljer krävs initialt en kartläggning av vilka verksamheter som är tillgängliga, deras huvudmannaskap och en värdering av enheternas arbetssätt och metodik. Det krävs också en nationell diskussion om var ansvaret för att utveckla och bedriva stödet ska ligga. Idag ligger det i vissa delar av landet på den primärkommunala socialtjänsten, i andra knutet till primärvården (Barnhälsovården), och i ytterligare andra inom den specialiserade sjukvården (BUP). I många kommuner saknar invånarna dock helt tillgång till denna typ av stöd. För att stödja det nödvändiga utvecklingsarbetet är det angeläget att ta fram en aktuell kunskapsöversikt över internationellt använda metoder som kan prövas ut och implementeras i Sverige.

Det är viktigt att kommunen noggrant och långsiktigt bedömer både förälderns omvårdnadsförmåga och de stödinsatser som kommunen kan erbjuda. Genom kloka och långsiktiga val i anslutning till att ett ärende aktualiseras kan många av de svårigheter, och den tragik för alla inblandade parter, som alltför ofta är förknippade med omhändertagande och återförening av små barn undvikas. I de fall grunden för samhällsvården, i form av förälderns oförmåga att ta hand om sitt barn, har upphört måste barnens anknytning och behov av omvårdnadsmässig stabilitet vägas in, inte enbart de biologiska föräldrarna berättigade önskan om att få tillbaka barnet. Formuleringen ”när ändamålet med vården upphört” i LVU förutsätter att barnet inte psykologiskt knyter an till sitt familjehem, utan att det väntar ut att den biologiska föräldern blir fri från sitt missbruk, sin allvarliga psykiska sjukdom eller annat ändamål med vården som var grunden för barnets placering i familjehemmet. Men som vi visat i ovanstående genomgång av utvecklingspsykologisk, främst anknytningsteoribaserad, forskning så fungerar inte barn på det viset. I synnerhet små barn måste med tvingande biologisk nödvändighet rikta sitt anknytningsbehov mot de vuxna som trätt i de biologiska föräldrarnas ställe. Och i och med att barnet gjort det, så måste risken för barnets utveckling, genom att ryckas upp ur den miljö som barnet rotat sig i och från de vuxna som barnet upplever som sina psykologiska föräldrar, nogsamt vägas mot de biologiska föräldrarna berättigade önskan att återfå sitt barn. När ett litet barn vistats mer än sex månader i ett välfungerande familjehem har det med stor sannolikhet utvecklat en anknytning till minst en av familjehemsföräldrarna. Därmed är grunden lagd för nya utvecklingsuppgifter. En av dessa är att utveckla relationer till jämnåriga (syskon i familjehemmet, kamrater i och utanför förskolan). En annan är att utveckla relationer till andra vuxna (familjehemmets släktingar och grannar, förskolepersonal, BVC-sjuksköterskan etc.) och till eventuella husdjur. Ytterligare en utvecklingsuppgift består i att lära känna den fysiska världen (omgivningen runt bostaden, lekplatsen, vägen till förskolan). Det är summan av allt detta som är innebörden i att barnet rotat sig och alltså känner

sig trygg inte bara med sina anknytningsrelationer utan i en större social och fysisk miljö.

Institution, jourhem och långsiktiga familjehem

För små barn har det inget egenvärde att placeras i ett jourhem i avvaktan på en långsiktig placering. Om en långsiktig placering bedöms nödvändig, efter utredning enligt ovan, bör barnet i normalfallet placeras direkt i det hem där det sedan kan stanna. Om situationen i barnets biologiska familj är så kaotisk eller farlig att barnet omedelbart måste placeras bör barnet placeras på institution tillsammans med sin förälder (i analogi med om barnet blivit inlagd på barnklinik, då förälder alltid erbjuds övernattning). I nödfall kan placering i jourhem förenas med tät kontakt med föräldern under tiden barnet är placerat i jourhem. Det är förälderns ansvar att ta hand om sitt barn, och kommunens ansvar att stötta föräldern att göra det, till dess att kommunens utredning visar att förälderns långsiktiga omvårdnadsförmåga bedöms vara alltför bristfällig för att kunna få fortsätta. Först då bör ansvaret flyttas över till ett familjehem. Det är viktigt att grundligt utreda förutsättningarna för en långsiktig placering; sammanbrott på grund av att familjehemmet inte orkar är det största sveket mot barnet.

Adoption, öppen adoption, vårdnadsöverflyttning

Antalet nationellt födda barn som adopteras i Sverige är lågt, endast en handfull barn per år. Öppen adoption, som är en möjlighet i våra nordiska grannländer, finns inte i svensk lag. I Sverige ska i stället vårdnadsöverflyttning övervägas i de fall barn vistats länge i samma familjehem, vanligen efter minst tre år i samma familjehem. Skillnaden mellan öppen adoption och vårdnadsöverflyttning är att barnet i det senare fallet behåller ett starkare rättsligt band till sin ursprungsfamilj. Varken nationell adoption eller vårdnadsöverflyttning är vanligt förekommande i Sverige. I förhållande till antalet placerade barn är antalet vårdnadsöverflyttningar lågt, trots att möjligheten funnits i flera decennier (Socialstyrelsen, 2014). Anledningarna till att vårdnadsöverflyttning så sällan sker, trots lagändringar för att stimulera till användandet, bör utredas. De hinder hos myndigheter och enskilda aktörer som identifieras måste undanröjas för att ge barn bättre möjligheter till denna form av stärkt långsiktig trygghet. Detta kan innebära utbildningsinsatser, tillgång till kringresurser i form av barnpsykologisk expertis eller närmare samarbete med rättsliga företrädare. Skälet till att frågan om adoption sällan initieras inom socialtjänsten anges ibland vara att adoption står i motsats till den överordnade principen om återförening mellan barn och förälder. Adoptionens definitiva karaktär får inte göra att socialtjänsten helt avstår från att använda denna möjlighet i de fall det bedöms bäst för barnet. I en adoptionsutredning kan extern kompetens med kunskap om adoptionstriangeln och erfarenhet av adoptionsfrågor behöva anlitas. Beslutet om barnets framtid måste alltid utgå från vad som i myndigheternas utredning bedöms vara bäst för barnets långsiktiga omvårdnadsbehov. Vid adoption är det önskvärt med en öppenhet mellan biologisk familj och adoptivfamilj, där formerna för kontakt bör fastställas av rätten och följa barnets utveckling och uppväxt. Barnets behov av, och förståelse för sin egen biologiska bakgrund, måste styra kontakten med den biologiska familjen, behoven och uttrycken kommer att förändras i takt

med barnets ålder och mognad, något som förutsätter ett flexibelt och lyhört stöd från vuxenvärlden. Adoptivfamiljen bör erbjudas professionell hjälp i att på lämpligt sätt upprätthålla kontakten med barnets biologiska ursprungsmiljö, samt vid behov lösa eventuella konflikter som kan uppstå.

Kontinuitet i relationen barn – familjehemsförälder

När beslut om placering i familjehem väl fattats måste familjehemsföräldrar uppmuntras att välkomna barnet i sitt hem fullt ut och engagera sig långsiktigt. Om utredningen visat att barnet under flera år kommer att behöva placering i familjehem så kommer barnet att knyta an till minst en och kanske två familjehemsföräldrar. Dessutom kommer barnet att skapa nära känslomässiga relationer till familjehemsföräldrarnas barn, familj och släkt. Det måste göras klart för alla parter i samband med placeringen att om konflikter uppstår mellan familjehemmet och de biologiska föräldrarna så är det den placerande myndigheten som är skyldig att hantera dem, eftersom det är kommunen – inte familjehemmet – som är ansvarig för beslutet att barnet behöver en långsiktig placering,

Att barn placeras i familjehem betyder inte att barnet inte ska kunna ha

fortsatt kontakt med sina biologiska föräldrar, men det betyder att kontakten med dem måste bygga på en strikt bedömning av vad som är bäst för barnet, inte vad som är bäst för de biologiska föräldrarna. Det betyder också att om barnet planeras att bli kvar mer än tre år i familjehemmet bör detta i sig vara en stark grund för att flytta över vårdnaden och denna fråga bör aktualiseras redan i samband med placeringen för att familjehemmet känslomässigt från början ska engagera sig fullt ut. I det fall barnet rotat sig i familjehemmet och ser sina familjehemsföräldrar som sina ”psykologiska föräldrar” men ändå ska tillbaka till sitt biologiska hem är det viktigt att garantera barnet god kontakt under så lång tid som barnet själv önskar med det tidigare familjehemmet, så att barnet inte förlorar sin ”psykologiska familj”. Det är betydelsefullt att de ”psykologiska föräldrarna” får fortfara att vara detta och att de inte dras in i konflikter som ett växande barn lojalitetsmässigt kan ha svårt att hantera. Diskussionen ovan utgår från behoven hos de barn som placeras i familjehem under småbarnsåren. Just för att de små barnen ska kunna försäkras om det långsiktiga engagerade stödet är den formella delen viktig så att konflikter om vem som är den primära vårdaren inte uppstår. Detta betyder inte, som vi tidigare påpekat, att den biologiska föräldern är oviktig. Barnet kan ha en anknytning både till den mamma som fött det och till den som man bor hos, men utspel mellan de båda miljöerna måste undvikas. Den asymmetri som finns inbyggd i relationen mellan familjehem och biologiskt hem vid LVU är av en annorlunda karaktär än den som råder mellan t.ex. två separerade föräldrars ansvar för sina barn. Därför krävs ett stort mått av tillit och trygghet hos alla parter innan en triadisk bas kan formas, där barn, familjehem och biologiskt hem kan utgöra ett system med samma mål. Socialtjänsten måste värdera möjligheterna till denna utveckling och i bästa fall kan detta uppnås när barn är äldre och kan härbärgera den komplexa olikheten i vuxnas sätt att leva.

Barn som levt med omsorgssvikt under sina första levnadsår

Barn som levt några eller i värsta fall flera år i en kaotisk och skrämmande omvårdnadsmiljö löper stor risk att ha utvecklat s.k. desorganiserad anknytning. Har barn levt i en eller flera miljöer som varit karaktäriserade av allvarlig omsorgsbrist har barnet ofta utvecklat påtagliga svårigheter med emotionell reglering, aggressivitet, och överdriven vaksamhet, parad med inre arbetsmodeller karakteriserade av stark misstro till vuxnas förmåga och vilja att se och svara konstruktivt på barnets signaler om sina grundläggande behov. Denna utveckling beror på att barnets hjärna, dvs. det inre styrsystemet, anpassat sig till den stressfyllda miljö som barnet levt i. Barn med denna bakgrund är en högriskgrupp för mänskligt lidande, för barnet självt och för dess omgivning under hela uppväxten. Det är också en grupp barn som är ytterst ekonomiskt kostsam för kommunen, i synnerhet om det går så långt att barnet i senare delen av mellanbarndomen eller de tidiga tonåren blir fortsatt omhändertagen, kanske HVBplacerad, för beteende som är skadligt för eget eller annans liv och hälsa.

För barn med dessa svårigheter är det av yttersta vikt att inte komma in i en karusell av placering, omplacering, och återvändande till ett fortsatt dåligt fungerande hem hos sina biologiska föräldrar. Stora resurser måste därför initialt satsas på att:

  • utreda barnets omvårdnadssituation och vårdnadshavarnas långsiktiga omvårdnadsförmåga,
  • bedöma vilka stödinsatser kommunen har möjlighet att erbjuda och om de kan anses tillräckliga för familjens behov,
  • om så inte bedöms vara fallet hitta ett ”bättre än vanligt” fungerande familjehem,
  • ge detta familjehem långsiktigt stöd och handledning samt
  • så långt som möjligt befria familjehemmet från en konfliktfylld kontakt med de biologiska föräldrarna. Kommunen, inte familjehemmet, måste ta de konflikter som kan uppstå med de biologiska föräldrarna.

Om barnet har vuxit upp hos sina biologiska föräldrar under sina först 2 – 4 år

så har det med all säkerhet utvecklat en anknytning till minst en, kanske bägge föräldrarna. Detta måste utredningen ta med i beräkningen, så att man planerar för hur barnet ska kunna ha fortsatt kontakt med sina ursprungliga anknytningspersoner utan att detta alltför negativt påverkar barnets situation i familjehemmet.

Avslutningsvis konstaterar vi att den internationella kunskapen lyfter fram betydelsen av ett gott omhändertagande under barns första levnadsår, den ger också tydliga riktlinjer för vilka former av omhändertagande som bör undvikas för att de inte gynnar barns behov av långsiktighet och kontinuitet. Alla människor, också barn, har ett unikt värde och de måste betraktas inom ramen för sitt sammanhang, sin familj, sitt samhälle och sin kultur. Barn-konventionen understryker alla barns lika värde och rättigheter till liv, överlevnad och utveckling. Samhällets skyldighet gentemot barnen kräver att resurser i form av utbildning, erfarenhet och tid, sätts av till den personal som ska omsätta dessa åtaganden i praktisk verksamhet om barnens egna föräldrar inte själva klarar det. Med den betoning på relationer som

genomsyrat hela denna rapport avslutar vi med att lyfta fram behovet av långsiktighet och stabilitet också bland dem som ska handlägga ärenden om samhällsvård av små barn. Den myndighetspersonal, som utreder och tillhandahåller underlag för beslut om samhällsvård av barn, har själva behov av att vara väl omhändertagna av en stödjande och stark organisation, som ger utrymme för reflektion och fort-/vidareutbildning, för att kunna utföra sitt arbete på fullgott vis. I en sådan organisation stannar med-arbetarna kvar, vilket möjliggör kontinuitet i kontakten med utsatta familjer såväl som med de barn som placeras i familjehem.

	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	

	 Referenser

Ainsworth, M.D.S., Blehar, M.C., Waters, E., & Wall, S. (1978). Patterns of

attachment – A psychological study of the strange situation. Hillsdale,

NJ: Erlbaum. ISBN: 0-89859-461-8.

Ainsworth, M.F.S. (1989) Attachment beyond infancy. American Psychologist,

44(4), 709-716.

Akin, B. A. (2011). Predictors of foster care exits to permanency: A competing

risks analysis of reunification, guardianship, and adoption. Children and Youth Services Review, 33(6), 999-1011. doi:http://dx.doi.org/10.1016/j.childyouth.2011.01.008

Bergström, Martin & Nilhede, Liv (2013). Etablering av föräldrautbildningen

KEEP med inriktning mot familjehem. Rapport 2013:5,

Forskningsrapporter i Socialt Arbete, Socialhögskolan, Lunds universitet. Box 23, 221 00 Lund. ISBN: 978-91-7473-603-8

Berry, M. (1991). The practice of open adoption: Findings from a study of 1396

adoptive families. Children and Youth Services Review, 13(5-6), 379-395. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/618097998?accountid=38978

Berry, M, Dylla D.J., Cavasoz, B, Richard, P & Needell, B. (1998). The role of

open adoption in the adjustment of adopted children and their families.

Children and Youth Services Review, 20 (1-2), 151-171.

Bick, Johanna & Dozier Mary (2013). The Effectiveness of an Attachment-Based

Intervention in Promoting Foster Mothers’ Sensitivity toward Foster Infants. Infant Mental Health Journal, 34(2), 95-103.

Bohman, M. (1995) De svenska adoptivbarnen: Det sociala arvet i ett historiskt

perspektiv. Socialmedicinsk tidskrift nr 8 s.308-319

Bowlby, J. (1944). Forty-four Juvenile Thieves: Their Characters and Home Life.

International Journal of Psycho-Analysis, 25, 19–52; 107–127.

Bowlby, J. (1969/1982). Attachment and loss: vol. 1. Attachment. London:

Tavistock. New York: Basic Books.

Bowlby, J. (1973). Attachment and Loss: vol. 2. Separation: anxiety and anger.

New York: Basic Books.

Bowlby, J. (1979). The making and breaking of affectional bonds. London:

Tavistock.

Bowlby, J. (1980). Attachment and loss: vol. 3. Sadness and depression. London:

Penguin Books. New York: Basic Books.

Broberg, A., Granqvist, P., Ivarsson, T. & Risholm Mothander, P. (2006).

Anknytningsteori – Betydelsen av nära känslomässiga relationer.

Stockholm: Natur och Kultur. ISBN: 91-27-10975-5

Broberg, A., Risholm Mothander, P., Granqvist, P., & Ivarsson, T. (2008).

Anknytning i praktiken. Stockholm: Natur och Kultur.

Christian, C. L., McRoy, R. G., Grotevant, H. D., & Bryant, C. M. (1997). Grief

resolution of birthmothers in confidential, time-limited mediated, ongoing mediated, and fully disclosed adoptions. Adoption Quarterly, 1(2), 35-58. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/619453032?accountid=38978

Christoffersen, M. N., Hammen, I., Andersen K. R. & Jeldtoft, N. (2007).

Adoption som indsats. En systematisk gennemgang af udenlandske erfaringer. SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfaerd. Köpenhamn

Cushman, L. F., Kalmuss, D., & Namerow, P. B. (1997). Openness in adoption:

Experiences and social psychological outcomes among birth mothers.

Marriage & Family Review, 25(1-2), 7-18. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/619162724?accountid=38978

Demick, J. (1993) Adaptation of Marital Couples to Open versus Closed Adoption:

A Preliminary Investigation, In: J. Demick Parental Development. Hillsdale, N.J.: L. Erlbaum

Dozier, M., & Lindhiem, O. (2006). This is my child: Differences among foster

parents in commitment to their young children. Child Maltreatment, 11(4), 338-345. doi:http://dx.doi.org/10.1177/1077559506291263

Dozier, M., Grasso, D., Lindhiem, O., & Lewis, E. (2007). The role of caregiver

commitment in foster care: Insights from the this is my baby interview.

Attachment theory in clinical work with children bridging the gap between research and practice. (pp. 90-108) Guilford Press, New York,

NY.

Dozier, M., Lindhiem, O. & Ackerman, J.P. (2005). Attachment and biobehavioral

catch-up. I Berlin, L.J., Ziv, Y., Amaya-Jackson, L., Greenberg, M.T. (Red.), Enhancing early attachments – Theory, research, intervention and policy (ss. 178–194). New York, NY: Guilford. ISBN: 1-57230-996-2

Fox, N. A., Nelson,C A., I.,II, & Zeanah, C. H., Jr. (2013). The effects of early

severe psychosocial deprivation on children's cognitive and social development: Lessons from the bucharest early intervention project. 19th annual penn state symposium on family issues (pp. 33-41) Springer Science + Business Media, New York, NY. doi:http://dx.doi.org/10.1007/978-1-4614-6194-4_4

Fraiberg S. (Ed.) (1980) Clinical Studies in Infant Mental Health. The First Year of

Life. New York: Basic Books. Svensk övers. (1990) Det första levnadsåret. Om spädbarns psykiska hälsa. Stockholm: Natur och

Kultur.

Freud, A. and D. Burlingham (1943). War and children. New York, NY, Medical

war books.

George C. & Solomon J. (2008) The Caregiving System: A behavioral systems

approach to parenting. In: J. Cassidy & P. Shaver (Eds.) Handbook of

Attachment. Theory, Research and Clinical Applications. New York:

Guilford Press

Groark, C. J., & Mccall, R. B. (2011). Implementing changes in institutions to

improve young children's development. Infant Mental Health Journal, 32(5), 509-525. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/1018475956?accountid=38978

Groark, C.J., Muhamedrahimov, R.J., Palmov, O., Nikiforova, N.V., & McCall,

R.B. (2005). Improvements in early care in Russian orphanages and their relationship to observed behaviors. Infant Mental Health Journal, 26, 96–109.

Grotevant, H. D., & McRoy, R. G. (1997). The Minnesota/Texas adoption research

project: Implications of openness in adoption for development and relationships. Applied Developmental Science, 1(4), 168-186. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/619387225?accountid=38978

Grotevant, H. D., McRoy, R. G., Wrobel, G. M., & Ayers�Lopez, S. (2013).

Contact between adoptive and birth families: Perspectives from the Minnesota/Texas adoption research project. Child Development

Perspectives, 7(3), 193-198. doi:http://dx.doi.org/10.1111/cdep.12039

Haugaard, J. J., West, N. M., & Moed, A. M. (2000). Open adoptions: Attitudes

and experiences. Adoption Quarterly, 4(2), 89-99. doi:http://dx.doi.org/10.1300/J145v04n02_05

Havnesköld, L. & Risholm Mothander, P. (2009). Utvecklingspsykologi (3:a utg.).

Stockholm: Liber.

Heinicke, C. & Westheimer, I. (1966). Brief separations. New York: International

Universities Press.

Hjern, A., Lindblad, F., & Vinnerljung, B. (2002). Suicide, psychiatric illness, and

social maladjustment in intercountry adoptees in sweden: A cohort study. The Lancet, 360 (9331), 443-448. doi:http://dx.doi.org/10.1016/S0140-6736(02)09674-5

Infant Mental Health Journal, special issue, (2011). Vol. 32(5).

Jacobson, H. (2014), Foster Care - an opportunity for young children. Doctoral

thesis, Dept of psychology. Faculty of Social Sciences, Oslo universitet.

Juffer, F., & van IJzendoorn, M. H. (2005). Behavior problems and mental health

referrals of international adoptees: A meta-analysis. JAMA: Journal of the American Medical Association, 293(20), 2501-2515. doi:http://dx.doi.org/10.1001/jama.293.20.2501

Lloyd, E. C., & Barth, R. P. (2011). Developmental outcomes after five years for

foster children returned home, remaining in care, or adopted. Children and Youth Services Review, 33(8), 1383-1391. doi:http://dx.doi.org/10.1016/j.childyouth.2011.04.008 Lorentz, Konrad (1935/1957). Imprinting. I C.H. Schiller (red.),

Instinctive Behavior. New York: International Universities Press.

Lyons-Ruth, K., Yellin, C., Melnick, S. & Atwood, G. (2003). Childhood

experiences of trauma and loss have different relations to maternal unresolved and hostile-helpless states of mind on the AAI. Attachment and Human Development, 5, 330-352.

Main, M. & Hesse, E. (1990). Parents’ unresolved traumatic experiences are

related to infant disorganized attachment status: Is frightened and/or frightening parental behavior the linking mechanism? I M. T. Greenberg, D. Cicchetti & E. M. Cummings (red.), Attachment in the preschool years: Theory, research, and intervention (s. 161-182). Chicago: University of Chicago.

Main, M. & Solomon, J. (1986). Discovery of a new, insecure-

disorganized/disoriented attachment pattern. I Brazelton, T.B. & Yogman, M. (Red.), Affective development in infancy (ss. 95 – 124). Norwood: Ablex.

Marvin, R.S., & Britner, P.A. (2008) Normative Development: The ontogeny of

attachment. I J. Cassidy & P. Shaver (Eds) Handbook of attachment;

Theory, research and clinical applications (2nd ed. pp. 269-294) New

York, NY: Guilford Press.

Marvin, Robert (1977). An ethological-cognitive model for the attenuation of

mother-child attachment behavior. I: T.M. Alloway, L. Krames, & P. Pliner (red.), Advances in the study of communication and affect: Vol. 3.

Attachment behavior (s 25-60). New York: Plenum Press

McIntosh, J. E., Pruett, M. K., & Kelly, J. B. (2014). Parental separation and

overnight care of young children, part II: Putting theory into practice.

Family Court Review, 52(2), 256-262. doi:http://dx.doi.org/10.1111/fcre.12088

Moretti, Marlene & Obsuth, Ingrid (2009). Effectiveness of an attachment-focused

manualized intervention for parents of teens at risk for aggressive behaviour: The Connect Program. Journal of Adolescence, 32(6), 1347-1357.

Muhamedrahimov, R.J., Palmov, O., Nikiforova, N.V., Groark, C.J., & McCall,

R.B. (2004). Improvements in early care in Russian orphanages and their relationship to observed behaviors. Infant Mental Health Journal, 25, 488–501.

Nelson, C. A., Fox, N. A., & Zeanah, C. H. (2014). Romania's abandoned

children: Deprivation, brain development, and the struggle for recovery

Harvard University Press, Cambridge, MA. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/1511552909?accountid=38978

O’Connor, T. G., Rutter, M., and the English and Romanian Adoptees study team

(2000). Attachment disorder behavior following early severe deprivation: Extension and longitudinal follow-up. Journal of the

American Academy of Child and Adolescent Psychiatry, 39, 703–712.

Powell, B., Cooper, P., Hoffman, K., & Marvin, B. (2013). The Circle of Security

Intervention. Enhancing attachment in early parent-child relationships.

Guilford Press

Price, J., P. Chamberlain, et al. (2009). "KEEP foster-parent training intervention:

model description and effectiveness." Child and Family Social Work 14, 233-242.

Pruett, M. K., Insabella, G. M., & Gustafson, K. (2005). The collaborative divorce

project: A court-based intervention for separating parents with young children. Family Court Review, 43(1), 38-51. doi:http://dx.doi.org/10.1111/j.1744-1617.2005.00006.x

Rutter, M., & the English and Romanian Adoptees (ERA) study team (1998)

Development catch-up, and deficit, following adoption after severe early privation. Journal of Child psychology and psychiatry, 39, pp 465-476.

Rutter, M., Beckett, C., Castle, J., Colvert, E., Kreppner, J., Mehta, M.,& Sonuga-

Barke, E. (2009). Effects of profound early institutional deprivation: An overview of findings from a UK longitudinal study of romanian adoptees. International conference on adoption research (pp. 147-167) Wiley-Blackwell. Retrieved from http://search.proquest.com/docview/622063056?accountid=38978

Socialstyrelsen, (2014). Nationella adoptioner av barn i familjehem. En

kartläggning av hur socialnämnderna uppmärksammar frågan. Rapport ISBN 978-91-7555-165-4

Solomon J. & George C. (1966) Defining the Caregiving System: Toward a Theory

of Caregiving. Infant Mental Health Journal, 17(3): 183–197

Solomon, J., & George, C. (2011). Disorganized attachment and caregiving.

Guilford Press, New York, NY.

St. Petersburg-USA Orphanage Research Team (2005). Charactersitiscs of

children, caregivers, and orphanages for young children in St. Petersburg , Russian Federation. Journal of Applied Developmetal

Psychology, 26, pp 477-506.

St. Petersburg-USA Orphanage Research Team (2008). The effects of early socio-

emotional and relationship experience on the development of young orphanage children. Monographs of the Society for Research in Child

Development, 73, (3, serial no. 291)

Stern D.N. (1995) The Motherhood Constellation. New York: Basic Books. Svensk

övers. (1996) Moderskapskonstellationen. Stockholm: Natur och Kultur

van IJzendoorn, M. H., Bakermans-Kranenburg, M., & Juffer, F. (2007). Plasticity

of growth in height, weight, and head circumference: Meta-analytic evidence of massive catch-up after international adoption. Journal of

Developmental and Behavioral Pediatrics, 28(4), 334-343. doi:http://dx.doi.org/10.1097/DBP.0b013e31811320aa

van IJzendoorn, M.H., Schuengel, C. & Bakermans-Kranenburg, M.J. (1999).

Disorganized attachment in early childhood: Meta-analysis of precursors, concomitants, and sequelae. Development and

Psychopathology, 11, 225–249.

van IJzendoorn, Marinus H. & Sagi, Abraham (2008). Cross-cultural patterns of

attachment: Universal and contextual dimensions. I: J. Cassidy & P. Shaver (red.), Handbook of attachment; Theory, research and clinical applications (2nd ed. ss. 880-905) New York, NY: Guilford Press.

Vinnerljung, B., & Hjern, A. (2011). Cognitive, educational and self-support

outcomes of long-term foster care versus adoption. A swedish national cohort study. Children and Youth Services Review, 33(10), 1902-1910. doi:http://dx.doi.org/10.1016/j.childyouth.2011.05.016

Weinfeld, N.S., Sroufe, A., Egeland, B. & Carlson, E. (1999). The nature of

individual differences in infant-caregiver attachment. I: J. Cassidy & P. Shaver (red.), Handbook of attachment; Theory, research and clinical applications (ss. 68-88) New York, NY: Guilford Press.

Winnicott, D.W. (1960/1987). The theory of the Parent-Infant Relationship. I The

Maturational Process and the Facilitating Environment. London:

Hogart Press.

Zeanah, C., Nelson, A., Fox, N.A., Smyke, A.T., Marshall, P., Parker, S.W. &

Koga, S. (2003). Designing reserach to study the effects of institutionalization on brain and behavioral development: The Bucharest Early Intervention Project. Development and

Psychopathology, 15, 885–907.

Zeanah, C. H., Koga, S. F., Simion, B., Stanescu, A., Tabacaru, C. L., Fox, N. A.,

& Nelson, C. A. (2006). Ethical considerations in international research collaboration: The bucharest early intervention project. Infant Mental

Health Journal, 27(6), 559-576. doi:http://dx.doi.org/10.1002/imhj.20107

Zeanah, C., Smyke, A.T., Carlson, E., & Koga, S.F. (2005). Attachment in

institutionalized and community children in Romania. Child

Development, 76, 1015–1028.

Institutionsvård för barn och unga – tendenser, innehåll och utfall

David Pålsson, doktorand, Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet

Inledning	

I föreliggande kapitel är avsikten att redogöra för kunskap om den svenska HVBvården

1

för barn och unga. HVB (Hem för vård eller boende) är en del av den

sociala barnavårdens insatser och som sådan en residual välfärdsinsats som efter behovsprövning förmedlas till utsatta barn och ungdomar

2

, vilket skiljer den från

generella socialpolitiska insatser. Institutionsvård utgör tillsammans med familjehemsvård en del av socialtjänstens dygnsvård och kan tvivelsutan betecknas som en av de mest ingripande insatserna som samhället kan sätta in gentemot barn och deras familjer.

3

Majoriteten av barnen placeras (mer eller mindre) frivilligt

genom SoL (Socialtjänstlagen), men ungefär en fjärdedel av placeringarna sker med tvång med stöd av LVU (Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga) (Socialstyrelsen, 2014a). Placering i HVB innebär att barnet separeras från sin ursprungsmiljö och att behandlingspersonal på uppdrag av socialnämnden tillfälligt eller mer stadigvarande träder in som en slags ställföreträdande förälder med ansvar för barnets vardagliga förhållanden. HVB-hemmens ansvar täcker aspekter som att sörja för barnens omsorg och behov av mat, boende, fritidsaktiviteter, utbildning och hälsa, men även rätten att i viss mån begränsa barnens frihet. Placeringen innefattar också ofta ett mer eller mindre artikulerat behandlingsuppdrag vars mål är att barnen genomgår en positiv förändring vad gäller t ex beteende och psykisk hälsa (Sallnäs, 2012).

De barn som placeras har varierade behov och problembilder. Barnen är placerade på grund av eget destruktivt beteende (t ex beteendeproblem, missbruk, kriminalitet eller självskadebeteende) och/eller problem i hemmiljön (t ex föräldrars omsorgsbrist, familjekonflikter eller hedersproblematik). Merparten av dem är tonåringar med beteendeproblem, en majoritet är pojkar och institutionsvård har ofta satts in som en sista åtgärd när andra vårdformer, som t ex öppen- och familjehemsvård, prövats (Vinnerljung & Sallnäs, 2004). Det förekommer att barn under 12 år placeras i institutionsvård, även om det då som regel sker på HVB som tar emot barn och föräldrar samtidigt. De barn och unga som blir föremål för HVBvård utgör socialt sett en starkt selekterad grupp och i stort har de grupper som befolkar institutionsvården varit desamma över tid (Lundström & Sallnäs, 2003). Barnen kommer företrädesvis från resurssvaga familjer med en överrepresentation av ekonomisk utsatthet, svag arbetsmarknadsanknytning, ensamstående mödrar, långtidssjukskrivning, missbruk och kriminalitet (Egelund et al, 2009). En tämligen ny grupp som i huvudsak placeras på HVB är de ensamkommande flyktingbarn, asylsökande eller med permanent uppehållstillstånd, som anländer till Sverige. De ensamkommande barnens främsta placeringsgrund är att de saknar närvarande vårdnadshavare, vilket särskiljer dem från de allra flesta övriga placerade barn.

Termerna HVB-vård och institutionsvård används i texten omväxlande och synonymt.

2I avsnittet används termerna barn/ungdomar/unga synonymt.

3Undantagen från framställningen är de särskilda ungdomshem, s.k. § 12-hem, som drivs av SiS (Statens institutionsstyrelse). De särskilda ungdomshemmen avviker på vissa punkter från andra HVB i det att vården mer sluten och har inslag av tvångsbefogenheter. Jag kommer dock att emellanåt referera till forskning som berör SiS-vård, eftersom HVB- och SiS-vård delar flera förutsättningar och delvis riktar sig till liknande målgrupper.

Institutionsvård för barn och unga är en vårdform som befunnits potentiellt skadlig, vilket inte minst den av regeringen initierade vanvårdsutredningen vittnat om (SOU 2009:99; Svedin, 2011). Institutionsvården har emellertid reformerats de senaste decennierna och gått från relativt storskaliga, repressiva och slutna institutioner till mindre och mot omvärlden mer öppna vårdformer (Sallnäs, 2012). Den officiella hållningen är att användning av HVB-vård ska undvikas så långt som möjligt till förmån för andra insatser och främst komma ifråga för de mest belastade ungdomarna. Även om placeringstider förkortats något de senaste åren och numera pågår i genomsnitt kring 5 - 6 månader (Socialstyrelsen, 2014a), har placeringar på institution dock ökat stadigt sedan 1990-talet och man kan med fog säga att institutionsvård är en oundgänglig del i den sociala barnavårdens insatsrepertoar. Av de ca 22 700 barn som i november 2013 var föremål för heldygnsinsatser var drygt en tredjedel placerade på HVB (ibid.). De senaste årens kraftiga placeringsökning består till stor del av ensamkommande flyktingbarn, vilka kommunerna sedan 2006 ansvarar för när det kommer till boende och övriga insatser.

Den fortsatta texten koncentreras till att beskriva och diskutera dels mer övergripande trender i HVB-vården (målgrupper, driftsformer, personalens utbildningsnivå och vårdens innehåll), dels förhållanden med koppling till innehållet i vården som har belysts inom forskning (institutionsvård som livsmiljö, barnens skolgång, hälsa och välfärd samt vårdens utfall). Avslutningsvis diskuteras vad den utbyggda kontrollapparaten över HVB-vården kan tänkas betyda. Underlaget består i första hand av svensk forskning och myndighetsrapporter, av det skälet att institutionsvårdens kontextuella och socialpolitiska villkor ofta skiljer sig åt mellan olika länder. I de fall svensk forskning är begränsad – och överförbarhet mellan länder bedöms rimligt - kommer institutionsvård också att diskuteras utifrån internationell, främst nordisk, forskning.

Ett	heterogent	och	privatiserat	fält	

Termen HVB – som infördes med Socialtjänstlagen 1982 - är en samlingsbeteckning för en rad sinsemellan olika vård- och boendeformer med olika huvudmän och som riktar sig till olika målgrupper. Detta medför att det inte är alldeles enkelt att ge en enhetlig beskrivning av fältet. I en grundläggande mening kan HVB beskrivas som en yrkesmässigt bedriven vårdform som tar emot barn och ungdomar (som regel gruppvis) för heldygnsvård. Det kan också definieras som en slags konstruerad miljö som delvis existerar separat från övriga samhället, men med syftet att anpassa barnen till detsamma (Egelund et al, 2009).

Det är oklart hur många HVB för barn och unga som de facto bedriver vård. Enligt uppgifter från det nationella HVB-registret

4

fanns i april 2015 1037 HVB

(exklusive de särskilda ungdomshemmen). Tillsynsmyndigheten - som granskar samtliga HVB – uppger däremot att endast 775 HVB inspekterades under 2013 (IVO, 2013a).

5

Sedan något år tillbaka riktar sig drygt hälften av verksamheterna

4 http://www.ivo.se/Tillstand-och-register/register/hvb-registret/Sidor/default.aspx 5

Det finns flera tänkbara förklaringar till att uppgifter om antalet HVB skiljer sig åt. För det första – vilket kanske också är mest troligt - kan HVB-registret brista i träffsäkerhet och

till ensamkommande barn, knappt hälften till barn placerade på grund av psykosociala problem och ett mindre antal till barn och deras familjer (IVO, 2013b; IVO, 2015). På fältet existerar alltifrån storskaliga hem med plats för över tjugo barn, till mindre före detta familjehem som utökat sin verksamhet och bolagiserats. Åtminstone fram till det senaste decenniet framställde sig många av de HVB som etablerade sig som familjehemslika (Sallnäs, 2000) och i genomsnitt tar hemmen emot ungefär 7-8 barn samtidigt, ett antal som är något högre för HVB för ensamkommande barn (IVO, 2013b). Karaktären på de insatser som tillhandahålls varierar. Medan vissa HVB är specialiserade mot akutplaceringar, skyddat boende eller utredning av hjälpbehov, så bedriver andra mer långsiktiga vårdinsatser. Insatserna kan i sin tur bestå av lättare stöd i vardagen i form av stödboende eller utslussningslägenhet, men också av behandling med terapeutiska inslag riktade mot barn med mer omfattande behov.

Beträffande huvudmannaskap domineras fältet av privata aktörer. Privatiseringen inleddes under tidigt 1980-tal i samband med att den Socialtjänstlag som då klubbades igenom öppnade upp för privata aktörer att utföra vården. De ideella vårdgivarnas roll på marknaden har sedan dess varit marginell, medan andelen vinstsyftande aktörer med tiden kommit att dominera. Andelen privata vårdgivare har uppskattats till omkring 70 %, vilket sticker ut också i ett nordiskt sammanhang (Bengtsson & Jakobsen, 2009; Wiklund, 2011). De privata HVB som verkade under 1980-talet var ofta småskaliga och startade av socialarbetare, men sedan 1990-talet är det framförallt större bolag och koncerner - allt oftare riskkapitalägda - som står för nyetableringen och till viss del förvärv av mindre aktörer (Meagher et al, kommande). Hur pass utbredd privatiseringen är skiljer sig emellertid åt beroende på vilka målgrupper hemmen riktar sig till. Medan över 80 % av HVB för barn med psykosociala problem är privata, råder nära nog det omvända förhållandet för HVB för ensamkommande barn (IVO, 2013b). Det senare beror sannolikt dels på att kommuner tilldelas statsbidrag för att starta HVB för ensamkommande barn (Migrationsverket, 2013), dels på att ensamkommande barn - i kraft av att vara en relativt stor grupp med homogena vårdbehov – för mindre kommuner innebär ett någorlunda stabilt klientunderlag (Meagher et al, kommande).

Under större delen av 2000-talet har dygnskostnaderna i fasta priser ökat stadigt och på senare år legat på i genomsnitt 4000 - 5000 kronor (Sallnäs & Wiklund, 2015). Det finns dock liten kännedom om vad kostnadsökningarna beror på och i vilken utsträckning dyrare vård är relaterat till bättre stöd och kvalitet. De stegrande kostnaderna kan kanske i viss mån förklaras utifrån ekonomisk teori. Här finns forskare som har klassificerat institutionsvård som en så kallad ”trovärdighetsvara” där kunden (socialtjänsten) i någon mån är prisgiven åt säljarens (institutionens) information (Lindqvist, 2014). Det faktum att institutionerna ofta har djupare kännedom än placerande socialtjänst om barnens

fånga in också andra målgrupper/vårdformer; för det andra kan det finnas registrerade verksamheter som i praktiken inte bedriver vård och därmed inte inspekteras; för det tredje kan skillnaderna i någon mening förklaras av att det skett en ökning av antalet HVB sedan 2013 (vilket är det år då IVO senast i en rapport angav antalet HVB som inspekterats).

faktiska vårdbehov öppnar i enlighet med detta resonemang upp för att vårdbehoven - och således även kostnaderna – kan manipuleras. De avkastningsnivåer som privat HVB-vård kan generera – upp till 16-19 procent – har beskrivits som höga i förhållande till såväl andra välfärdstjänster som övriga tjänstemarknader (Sallnäs & Wiklund, 2011). Det ska dock understrykas att det saknas forskning om vad privatiseringen haft för betydelse för de barn som är placerade (Wiklund, 2011).

Svag	professionalisering	och	spretigt	behandlingsinnehåll	

I och med placeringen befinner sig barnen i en miljö med anställd personal och där meningen är att de ska tillhandahållas någon form av genomtänkt vård. HVBvården är ett fält med låg professionaliseringsgrad i den bemärkelsen att ingen grupp har monopol på yrkesutövningen, vilket medför att det i stort saknas konsensus kring hur barnens behov och problem ska förstås (Sallnäs, 2012). Bland de yrkesverksamma återfinns behandlingsassistenter, beteendevetare, socionomer och psykologer, men också betydande grupper med avsaknad av utbildning mot vård och behandling. De formella krav som ställs ifråga om utbildning är att föreståndaren har adekvat högskoleutbildning om 180 högskolepoäng, medan kraven på övrig personal är mer vagt formulerade som ”lämplig utbildning och erfarenhet” (SOSFS 2003:20).

Tillsynsmyndigheten konstaterar, i en rapport som bygger på uppgifter inhämtade vid inspektioner, att en dryg tredjedel av de anställda vid HVB endast har gymnasiekompetens och att sammantaget omkring hälften av dem helt saknar eftergymnasial utbildning med relevans för vård och behandling (IVO, 2013b). Skillnader i utbildningsnivå är försumbar mellan privata och offentliga verksamheter, men sett till vilka målgrupper hemmen tar emot framträder vissa skillnader. Högst utbildningsnivå har personal vid HVB för barn och familjer, följt av HVB för barn och unga och lägst har HVB för ensamkommande barn. Tillsynsmyndigheten tolkar i rapporten lämplig utbildning som (åtminstone) eftergymnasial utbildning med inriktning mot socialt/pedagogiskt arbete och konstaterar i det ljuset att utbildningsnivån brister.

Bilden av HVB-fältet som splittrat och svagt professionaliserat förstärks när man betraktar vilket behandlingsinnehåll HVB-hemmen uppger att de tillhandahåller (Sallnäs, 2000; IVO, 2013b). En aktuell kartläggning visar att det finns en mycket bred spridning – i antal nära 60 stycken – av mer eller mindre strukturerade metoder representerade på fältet, varav merparten knappast kan betecknas som vedertagna (IVO, 2013b).

6

Samtidigt anger ungefär en tredjedel av HVB-hemmen

att de inte har något artikulerat behandlingsinnehåll överhuvudtaget. Blott en femtedel av HVB-hemmen uppger att de använder sig av bedömningsmetoder i syfte att utreda och bedöma barnens problematik och behov. Bland HVB för barn

6

Metoderna spänner över manualbaserade behandlingsinsatser till allmänna förhållningssätt med mer vaga konturer. Bland de vanligaste behandlingsinsatserna/förhållningssätten återfinns MI (Motivational interviewing), ART (Aggressional replacement therapy), Miljöterapi, KBT, salutogent förhållningssätt, lösningsfokuserat arbetssätt och teckenekonomi.

med psykosociala problem använder sig ungefär hälften av någon form av manualbaserad behandlingsinsats, en andel som är något högre för privata vårdgivare. Manualbaserade behandlingsinsatser förekommer mer sällan för HVB för ensamkommande barn (ibid.).

Med tanke på att vården riktar sig till ungdomar med ofta komplexa behov och inte sällan syftar till behandling, framstår utbildningsnivån som låg och förekomsten av artikulerade arbetssätt som liten. Det bör dock understrykas att barnen har olikartade problembilder och behov och i gruppen finns ungdomar med behov av endast lättare stöd i vardagen. Det faktum att HVB för ensamkommande barn i mindre utsträckning anger behandlingsinsatser kan kanske i någon mån ses som rimligt, eftersom barnen inte är placerade på grund av psykosociala problem. Samtidigt är HVB en vårdform som i hög utsträckning kommer ifråga för barn med betydande psykosocial problematik. Studier har visat att en stor del barn som uppvisar antisocialt beteende – en grupp som inte sällan placeras på HVB – har symptom på olika former av traumatisering (Jansson & Björck, 2012). Även ensamkommande flyktingbarn är en grupp som har överrisker för trauma till följd av t ex smärtsamma upplevelser av separationer och flykt (Brunnberg et al, 2011).

Uppgifter om behandlingsinnehåll är grova och säger föga om hur de är implementerade och på vilket sätt de används i praktiken. En svensk studie – som studerat användningen av ART i socialtjänstens öppenvård – har t ex visat att endast 1 av 10 kommuner utför metoden på det sätt programmakarna föreskriver (Kaunitz & Strandberg, 2009). Det är troligt att det även inom HVB-vården finns ett glapp mellan retorik och praktik och i synnerhet för privata vårdgivare kan beskrivningar fungera som konkurrensmedel vid upphandling. Det finns också svenska studier som visat att den strukturerade behandling som ges i realiteten ofta tar litet tid i anspråk (Ahonen, 2012). Det bör vidare betonas att det på området är minst sagt tunt med utvärderade behandlingsmetoder och det finns knappast någon som visat sig odiskutabelt effektiv i en svensk kontext, vilket medför uppenbara problem när det kommer till att ställa krav på behandlingsinsatser (Bergmark et al, 2011). Det faktum att förekomsten av strukturerad behandling är tämligen liten och diversifierad kan med andra ord ses som ett följdriktigt uttryck för bristen på dokumenterat effektiva insatser för ungdomar i HVB-vård.

Det program för en evidensbaserad praktik som från statligt håll förespråkas i Sverige – som bl a innefattar en tilltro till möjligheten att finna specifika behandlingsinsatser som är mer effektiva än andra – är heller inte oomtvistad. Det finns t ex en etablerad forskningsdiskurs som hävdar att det framförallt är sådant som är gemensamt för de flesta behandlingsformer, som förekomst av terapeutisk idé och stark allians mellan behandlare och klient, som har starkast inflytande på vårdens utfall (Wampold, 2001; se även Bergmark et al, 2011). Internationellt framträdande forskare inom evidensbaserad praktik menar att det med klienternas bästa för ögonen kan vara mer effektivt att utbilda och informera praktiker om sådana behandlingselement som det finns stöd för är verksamma, så kallade gemensamma faktorer, än att satsa på uniform implementering av speciella behandlingsmetoder (Barth et al, 2013). Relaterat till institutionsvård finns internationella studier som antyder att positiva utfall förefaller bero mer på starka

relationer mellan ungdomar och personal och positivt klimat i ungdomsgruppen och mindre på personalens specifika beteendestilar eller metoder (Marsh et al, 2010; van Dam et al, 2011).

Institutionsvård	som	livsmiljö	

En helt central aspekt av vården är att institutionerna för en längre eller kortare tid utgör de placerade barnens primära livsmiljö; det är där de sover, tillbringar en stor del av sin fritid och i vissa fall också går i skola. Tillsynsmyndigheten har utifrån intervjuer med placerade barn samt enkäter utdelade vid inspektioner slagit fast att de flesta barn förefaller vara trygga och delaktiga i vården (IVO, 2014). Av andra studier framgår att ungefär två tredjedelar av barnen uppger att de är nöjda med sin tillvaro, även om placerade flickor är nöjda i mindre utsträckning (Lundström & Sallnäs, 2013). Bland den grupp barn som på olika sätt är missnöjda återkommer bl a sådant som att personal har negativa förväntningar på dem, att vardagen är kantad av olika slags regler, att personal har lite tid för dem och att de har svårt komma överens med personal (Barnombudsmannen, 2011; Lagerlöf, 2012; Lundström & Sallnäs, 2013).

HVB-miljön avviker på flera sätt från andra barns uppväxtmiljö och några av dess särdrag är att vården är kollektiv, att den är yrkesmässigt organiserad och att den i mer eller mindre grad är öppen mot omvärlden (Egelund & Jakobsen, 2009a).

Det faktum att vården är kollektiv ställer stora krav på både personal och barn. Barnen behöver anpassa sig till ett flertal barn och vuxna som de i förstone saknar egentlig anknytning till och utrymmet för en privat sfär kan vara begränsat. Personal ska i gruppmiljö ge samtliga barn individualiserat stöd, något som kan vara svårt eftersom mycket av personalens ansträngningar går åt att övervaka gruppen (Jakobsen, 2010; McLean, 2013). Flera studier visar att personalen ofta har underordnad betydelse för barnen och att det är övriga ungdomar som utgör deras primära orienteringspunkt (Emond, 2003; Stokholm, 2009). De vuxna befinner sig i miljön efter arbetsschema och uppfattas ofta som förbipasserande, medan barnen tillbringar de flesta av dygnets timmar på HVB-hemmet (Egelund & Jakobsen, 2009b). Sammansättningen av barn kan vara av både ondo och godo. Det är välkänt i forskningen att behandling i grupp riskerar att ge upphov till negativa kamrateffekter och mobbning, vilket naturligtvis kan obstruera vårdens kvalitet (Dishion et al, 1999; Gallagher, 1999; Colton, 2002; Andreassen, 2003). I bästa fall kan ungdomsgruppen fungera som en positiv social kraft där barnen är stöd för varandra i en existentiellt svår situation (Emond, 2003; Stokholm, 2009).

Den kollektiva miljön innebär också att det ofta finns mer eller mindre institutionaliserade regelverk som barnen har att förhålla sig till. Regler är till viss del nödvändiga för att grupptillvaron ska fungera, men flera studier har visat att HVB-placerade barn kan omgärdas av regler som begränsar deras handlingsutrymme (Barnombudsmannen, 2011; Lagerlöf, 2012; Skoog, 2013). Det kan handla t ex om regler kring när måltider får intas och hur barnen får vistas utanför institutionen, men också begränsningar gällande mobil- och datoranvändning. Inom HVB-vården förekommer dessutom att regler används i

terapeutiskt syfte och på fältet finns metoder, som teckenekonomi, vars specifika behandlingskomponenter består av belöning och bestraffning för att uppnå positiva beteendeförändringar (IVO, 2013b). Det saknas effektstudier om teckenekonomi i en institutionskontext (Socialstyrelsen, 2012), men på ett principiellt etiskt plan kan metoden ifrågasättas (SBU, 2010). Intervjustudier har dessutom visat att metoden på individnivå ofta uppfattas starkt negativt och tycks ha svårt att åstadkomma bestående beteendeförändringar (Drumm et al, 2013).

HVB-vården kännetecknas vidare av att den är yrkesmässigt bedriven, vilket kan sätta begränsningar för de relationer som kan uppstå mellan barn och personal (McLean, 2013). Det kan t ex ske personalomsättningar, personalen arbetar efter schema och har att ta hänsyn till olika administrativa uppgifter. På somliga institutioner betonar personalen den känslomässiga investeringen i barnen, medan de på andra institutioner mer ser sig som professionella som handhar praktiska göromål (Jakobsen, 2010). När placerade barn själva har tillfrågats har det framgått att de som regel önskar närhet, stöd och omsorg från personal, men att det ibland kan upplevas som en bristvara (Egelund et al, 2009; Barnombudsmannen, 2011; Lagerlöf, 2012; Skoog, 2013). På HVB med behandlande inslag kan vidare ungdomarnas självbilder påverkas starkt av att under de flesta av dygnets timmar befinna sig i en behandlingskontext. Studier av behandlingsinriktade institutioner har visat att personal i vissa fall tenderar att tolka också barnens mer alldagliga handlingar och reaktioner i patologiska termer (Espersen, 2010; Severinson, 2010). Det finns studier som pekar på att barn föredrar att personal uppfattar dem som tonåringar och skolelever och inte utgår från deras problem (Severinsson & Markström, 2013; Skoog, 2013).

Det finns slutligen en paradox inbyggd i HVB-vården i den meningen att barnen avskiljs från samhället med syftet att anpassa dem till detsamma. Även om dagens institutioner är väsentligt mer öppna än sina historiska motsvarigheter, kan kontaktytan mot omvärlden variera i omfattning. Gränserna mellan skola, fritid och privatliv kan vara flytande, vilket är extra markant i de fall skola är förlagd till vårdmiljön. Det kan finnas en risk att vården motverkar sitt syfte om barnen i första hand lär sig att anpassa sig till institutionsmiljön, men står illa rustade för ett liv i övriga samhället (Egelund & Jakobsen, 2009a). Tillsynsmyndigheten har konstaterat att de flesta HVB samverkar med närsamhället och att barnen generellt tycks ha en aktiv fritid (IVO, 2013a). Av forskningsstudier framgår emellertid att HVB-placerade barn i mindre utsträckning än familjehemsplacerade barn vistas utanför vårdmiljön och oftare saknar kontakter utanför HVB-hemmen (Lagerlöf, 2012).

Skolgång,	hälsa	och	välfärd	–	viktiga	men	eftersatta	områden	

Vid placering påtar sig samhället ett ansvar för att tillgodose barnens behov inom olika livsområden. I ansvaret ingår bl a att uppmärksamma barnens behov av stöd beträffande skolgång, hälsa och välfärd. Inom samtliga dessa områden har HVBplacerade barn visat sig vara en utsatt grupp.

Skolgång

Den kunskap som finns pekar entydigt på att samhällsvårdade barn har omfattande skolproblem både i snävare (skolbetyg) och bredare mening (mobbning, skolk) (se t ex Trout et al, 2008; Egelund et al, 2009; Vinnerljung et al 2010; Lagerlöf, 2012; Socialstyrelsen, 2013a). De flesta HVB-placerade barn går i reguljär skola, men av dem erhåller betydligt fler än andra specialiserad undervisning (Egelund et al, 2009). Ett mindre antal barn (6 %) mottar undervisning i vårdmiljön (Socialstyrelsen, 2013b), en grupp som har minskat i antal de senaste åren, eftersom HVB för att bedriva egen undervisning sedan en lagändring 2010 avkrävs friskoletillstånd. Tillsynsmyndigheten har i en tidigare rapport visat att drygt vart tjugonde skolpliktigt barn inte ges undervisning (ibid.). Av forskning framgår också att placerade barn trots likartade kognitiva förutsättningar i lägre utsträckning än sina jämnåriga klarar grundskolan med fullständiga betyg, går ut gymnasiet eller tar steget till högre utbildning (Vinnerljung et al, 2010). På samma gång är fullständiga betyg i grundskolan det främsta motmedlet mot marginalisering i vuxenlivet (ibid.). Mest prekär är utbildningssituationen för de barn som placeras i tonåren och som erfar flera vårdsammanbrott (Egelund et al, 2009; Socialstyrelsen, 2013a). Den kunskap som finns om gruppen ensamkommande barn har likaledes visat att deras skolprestationer är sämre än andra barns (Eriksson et al, 2013).

Barnens sämre skolprestationer är sannolikt till viss del ett utslag av selektionseffekter. Skolsvårigheter är t ex inte sällan del i den problematik som ligger till grund för placering av barn med psykosociala problem, medan ensamkommande barn ofta har sämre utgångslägen av det skälet att de påbörjar utbildning i svensk skola sent. Det finns dock omständigheter i omgivningen som kan fungera mer eller mindre hindrande för barnens skolprestationer. Socialtjänst och behandlingspersonal har t ex traditionellt försummat betydelsen av barnens skolgång till förmån för deras psykosociala situationer och omgivningens förväntningar är ofta låga (Trout et al, 2008). Vidare är instabila placeringar en faktor som starkt hänger samman med sämre skolprestationer (Egelund et al, 2009). Beträffande ensamkommande barn har konstaterats att skolsystemet ofta är dåliga på att integrera dem i undervisningen och att utrymmet för individanpassade åtgärder är litet (Eriksson et al, 2013). HVB-placerade barn uppger själva ofta att arbetstakten i skolan är låg och två tredjedelar ägnar inte mer än en timme i veckan åt läxläsning (Lagerlöf, 2012). Tillsynsmyndigheten har visserligen visat att de flesta HVB erbjuder någon slags läxhjälp (IVO, 2013a), men mot bakgrund av befintlig forskning är det troligt att stödet i praktiken är mindre intensivt än för andra barn. Studier har visat att barnen - i jämförelse med barn i normalpopulationen och barn i familjehemsvård – åtnjuter färre skolrelevanta resurser i vårdmiljön, som t ex läxhjälp, undervisningsmaterial och en tyst plats att dra sig undan till (Lagerlöf, 2012). Bland de HVB som bedriver egen undervisning

visar den senaste granskningen, som emellertid genomfördes före tidigare nämnda lagändring, på omfattande brister (Skolinspektionen, 2010).

7

Med utgångspunkt i forskning finns en del faktorer som har kunnat kopplas till förbättrade skolprestationer (Forsman & Vinnerljung, 2012). Det rör sig bl a om att ingående kartlägga barnens förmågor och förutsättningar och att i samråd med barnet och andra aktörer ta fram en individuell handlingsplan. Inte minst angeläget tycks vara att engagera en specifik person som med hjälp av en strukturerad inlärningsmetod handleder barnet i olika ämnen (Tideman et al, 2013). Ur barnens perspektiv är det dock viktigt att det stöd som ges utformas på ett så ickestigmatiserande sätt som möjligt (Martin & Jackson, 2002).

Hälsa

HVB-placerade barns hälsa har också identifierats som ett område där mycket återstår att göra (Egelund et al, 2009; Socialstyrelsen, 2013c). Barnen har oftare än andra barn olika former av medfödda och förvärvade fysiska diagnoser (Socialstyrelsen, 2013c) och en aktstudie rörande familjehemsplacerade barn visar att de mer sällan genomgått obligatoriska hälsokontroller och vaccinationer (Kling, 2010). Det är vanligare att barnen upplever psykisk ohälsa och vårdas för självskadebeteende, vilket särskilt gäller för flickor i HVB (Lagerlöf, 2012; Socialstyrelsen, 2013c). Läkemedelsanvändning är högre än för andra barn och av de som behandlas med psykofarmaka saknar slående många en psykiatrisk diagnos (Socialstyrelsen, 2013a). Barnen har också överrisker för att vårdas för missbruk och övergrepp (ibid.) och barn i SiS-vård, vilkas problem ofta överlappar andra HVB-placerade barns, har identifierats som en grupp som tar fler sexuella risker än andra (Lindroth et al, 2012). Barnen löper dessutom högre risker än andra barn att dö i förtid och på senare tid har dödligheten i åldersspannet 15-24 år ökat (Vinnerljung et al 2006; Socialstyrelsen, 2013a). Forskning om ensamkommande barn lägger i dagen att de har överrisker för både somatisk ohälsa, som näringsbrist, infektionssjukdomar och kroniska sjukdomar, och psykisk ohälsa, som depressioner och PTSD (Kohli, 2007; Brunnberg et al, 2011; Eriksson et al, 2013). Tillsynsmyndigheten har konstaterat att så gott som samtliga inspekterade HVBhem erbjuder någon slags hälsostöd i vardagen (IVO, 2014). Hemmen uppger vidare att de har god samverkan med landstingen, men det framgår att få HVB har läkare eller psykologer anställda på konsultbasis. De studier som finns att tillgå tyder på att de hälsoinsatser som sätts in är otillräckliga, eftersom barnens ohälsa ofta kvarstår i vuxenlivet (Hjern et al, 2004). Av forskning framgår att stödet för att vara verkningsfullt behöver bestå av bl a kontinuerliga och hälsofrämjande kontroller, förekomst av bärkraftiga samverkansteam med hälso- och sjukvård samt att det utses en särskild läkare som över tid är kopplad till det enskilda barnet, eftersom åtskilliga miljöbyten ofta medför att det saknas en helhetssyn av barnets anamnes (Hill & Watkins, 2003; Socialstyrelsen, 2013c).

7Granskningen visade bl a att barnen inte gavs undervisning i samtliga ämnen, att det ofta

saknades utredning som motiverade anpassad undervisning, att personal ofta hade ringa kunskap om barnens utbildningsbakgrund samt att lokaler och material inte var ändamålsenliga.

Välfärdsresurser

På senare år har det tillkommit studier som studerat institutionsvården ur ett välfärdsperspektiv (Sallnäs et al, 2010; Lagerlöf, 2012). Välfärdsresurser (bl a socialt stöd, rekreationsmöjligheter, ekonomi och materiella resurser och psykisk hälsa) betraktas som centrala för välbefinnandet och kan användas som ett slags medel för människor att styra sina liv. När HVB-placerade barn jämförts med barn i familjehemsvård och barn ur normalpopulationen har framgått att barnen uppvisar lägre resurstillgång inom en rad områden, så till den grad att de karaktäriseras som en välfärdspolitisk förlorargrupp. Barnen upplever t ex mer sällan att personer i deras direkta närhet stödjer dem eller har tid för dem och uppvisar en lägre grad av psykiskt välbefinnande. De ägnar mer tid åt hushållsarbete och saknar i större utsträckning stöd i skolarbetet. De besitter färre materiella ägodelar som t ex dator, cykel och mobiltelefon och upplever i högre grad begränsningar när det kommer till användning av internet. Barnen uppger också en trängre ekonomisk buffert och beskriver att de oftare får avstå från fritidsaktiviteter av ekonomiska skäl. Somliga resurser kan betecknas som interna (psykisk hälsa) och kan vara svårare för HVBhemmen att omedelbart rå på, medan andra resurser (materiella tillgångar, ekonomi, socialt stöd) är tydligt externa och rimligtvis borde vara i nivå med andra barn.

Institutionsvårdens	utfall	–	vad	vet	vi	och	vad	kan	göras?	

En fråga som alltmer har hamnat i fokus – för institutionsvård liksom för andra sociala insatser - är vilka resultat vården kan uppvisa. Svensk institutionsvård är i begränsad utsträckning utvärderad och den kunskap som finns om hur det går för barnen på sikt bygger främst på registerstudier (Andreassen & Vinnerljung, 2015). Det som fångas in i sådana studier är olika ”objektiva” förhållanden, i första hand av belastande karaktär, som är möjliga att ta fram ur offentliga register. Registerstudier gör det inte möjligt att tvärsäkert uttala sig om vilken effekt institutionsvård har, men ger likväl en bild av hur vuxenlivet artar sig för de barn som placeras. Sådana studier har visat att samhällsvårdade barn i allmänhet - och institutionsplacerade barn med beteendeproblem i synnerhet - i vuxen ålder löper höga överrisker för att ha låg utbildning, uppbära ekonomiskt bistånd, lagföras för brott, bli tonårsförälder, läggas in för psykiatrisk vård och dö i förtid (Sallnäs & Vinnerljung, 2008; Egelund et al, 2009; Socialstyrelsen, 2013a). Längre vårdtider förefaller inte ha betydelse för bättre utfall, men allmänt sett har konstaterats att flickor inom åtminstone de områden som studerats upplever en något bättre vuxensituation. De sämre utfallen är sannolikt till viss del ett uttryck för selektionseffekter, eftersom det ofta är barn med komplexa behov som placeras på institution. Dessutom förblir frågan om hur det gått för barnen om de inte hade placerats obesvarad. Det är också svårt att bedöma i vad mån resultaten är giltiga i förhållande till dagens institutionsvård, eftersom studierna baseras på kohorter av barn som placerades på 1990-talet. Samtidigt pekar resultatet på att en så pass ingripande intervention som HVB-vård har svag positiv inverkan på barnen.

8

För

8

Det kan emellertid diskuteras vad som ska betraktas som ett tillräckligt positivt utfall i vuxenlivet. Trots allt har vissa av barnen omfattande problem vid tidpunkten för placering. Den avgörande frågan är hur pass stort avstånd till normalpopulationen som är rimligt.

HVB med behandlingsuppdrag är dessutom positiva utfall på många sätt vårdformens raison d’être, eftersom den uttryckligen syftar till att barnens livssituationer ska förändras i positiv riktning.

9

Därmed inte sagt att det är omöjligt att uppnå positiva behandlingsresultat inom ramen för institutionsvård. I en nyligen utgiven internationell antologi om evidensbaserad institutionsvård betonas bl a vikten av ett aktivt arbete med ursprungsfamiljen, potent eftervård samt, vilket redan nämnts, bärkraftiga relationer mellan barn och personal och ett starkt skolstöd (Whittaker et al, 2014). Jag kommer nu övergå till att mera ingående diskutera de förutsättningar som forskning pekar ut som angelägna för att åstadkomma positiva utfall inom institutionsvården.

Stabila placeringar är en faktor som visat sig hänga samman med både bättre skolprestationer och färre emotionellt påfrestande upplevelser för barnen. Samtidigt hör instabila placeringar till vanligheten och sammanbrott har uppskattats förekomma i mellan 1/4 och 1/3 av alla ungdomsplaceringar (Vinnerljung & Sallnäs, 2004; Skoog, 2013). Orsaker till instabilitet står att finna på en rad nivåer, t ex att barnet inte varit delaktig vid planering av vården och att kontakt med socialsekreterare brister, att kommuner av budgethänsyn eller andra skäl avbryter placering, att relationer mellan behandlingspersonal och ungdomar är dåliga och att HVB-hemmen saknar beredskap för att hantera den unges behov (Egelund et al, 2010). Den minsta gemensamma nämnaren brukar relateras till barnets beteendeproblem (Vinnerljung & Sallnäs, 2004), men det finns skäl att tro att en sådan förklaring inte är tillfyllest. När barn har tillfrågats om sammanbrott har det i vissa fall tolkats som en rimlig protest mot faktorer i vårdmiljön och den situation de befinner sig i (Jakobsen, 2013; Skoog, 2013).

Det finns också forskning som talar för att institutioner har mycket att vinna på att explicit involvera ungdomens familj i vårdprocessen (Scholte & van der Ploeg, 2000; Frensch & Cameron, 2002; Knorth et al, 2008; Geurts et al, 2012). En sådan ansats bör bestå av mer än att ungdomen upprätthåller kontakt med sin ursprungsfamilj och kan t ex innefatta att familjen görs delaktig vid planering av vården och på regelbunden basis vistas med den unge i vårdmiljön. Det finns också studier som pekar mot att det bör kombineras med samtidiga interventioner i familjekontexten (Andreassen, 2003; Geurts et al, 2012; Whittaker et al, 2014). Ett exempel på en behandlingsmetod med tydliga inslag av familjearbete är MultifunC (Multifunktionell behandling på institution och i närmiljö), som nyligen implementerats inom svensk SiS-vård (Socialstyrelsen, 2014b). Det ska emellertid sägas att familjeinvolvering kräver överväganden i det enskilda fallet och en svensk studie har visat att det finns en grupp placerade barn som inte önskar regelbunden kontakt med sin ursprungsfamilj (Lundström & Sallnäs, 2012).

9Även beträffande HVB utan uttalade behandlingsuppdrag, som HVB för

ensamkommande barn, är det angeläget att diskutera vårdens utfall. Den kunskap som finns visar att det går bra för flertalet i vuxenlivet (Hessle, 2009; Eide & Hjern, 2013), samtidigt som det samlade kunskapsläget ger vid handen att mottagandet har stor betydelse för barnens framtida livschanser (Eriksson et al, 2013).

En annan viktigt förutsättning är att stävja utvecklingen av negativa ungdomskulturer, vilket utgör ett allvarligt hot mot positiva behandlingsutfall (Dishion et al, 1999; Andreassen, 2003). Några sätt att hantera det är att personalen har tydliga strategier gentemot negativa gruppkulturer (Ahonen, 2012) samt att institutionen aktivt arbetar för att stärka barnets prosociala nätverk både inom och utom institutionsmiljön (Berridge, 2002; Andreassen, 2003). Forskning visar därtill att det är viktigt att personalgruppen kan enas kring vissa förhållningssätt (Andreassen, 2003; Ahonen, 2012). Samtidigt finns en risk att personalgruppen blir alltför rigid i sina uppfattningar, vilket kan bidra till att ungdomar och personal kommer till att leva i parallella världar (Ahonen, 2012).

Lee et al (2011) har i en metaanalys över effekter av institutionsvård visat att det generellt är ett sämre alternativ än öppnare vårdformer i barnets hemmiljö. Samtidigt fann författarna tecken på att institutioner orienterade mot omvärlden, med starkt skolstöd och med ett brett utbud av fritidsaktiviteter, var mer effektiva än förstärkt familjehemsvård avseende beteendeproblem vid utskrivning och eventuell återplacering inom loppet av 6 månader.

HVB-vårdens eventuellt positiva effekter är emellertid starkt beroende av karaktären på och intensiteten i den eftervård som ges barnen. I Sverige finns få tydliga regleringar kring eftervård och både internationell och svensk forskning tyder på att vården kan upphöra tämligen abrupt och att det stöd som ges i mer öppna former är alltför svagt och dåligt förankrat i den unges behov och önskningar (Frensch & Cameron, 2002; Stein, 2006; Egelund et al, 2009; Höjer & Sjöblom, 2010). Barnen förväntas helt enkelt när de tas hem eller åldras ur vården att på kort tid klara sig med lättare stöd eller på egen hand, samtidigt som de till skillnad från majoriteten unga vuxna ofta saknar en familj att falla tillbaka på för såväl emotionellt som ekonomiskt stöd.

En	starkare	kontroll		

Den tveklöst mest ingripande förändringen som på senare tid inträffat på fältet är att den externa kontrollen av HVB-vården ökat markant (prop. 2008/09: 160). Fram till 2010 låg tillsynsansvaret på de länsstyrelserna, varefter det under en mellanperiod sorterade under Socialstyrelsen. Sedan 2013 förvaltas tillsynen av den då inrättade myndigheten IVO (Inspektionen för vård och omsorg), som är indelad i sex regionala enheter. IVO inspekterar samtliga landets HVB minst två gånger årligen, varav åtminstone ett besök ska ske oanmält. Som ett led i inspektionerna samtalar inspektörer med de barn som samtycker till det. Varje inspektion åtföljs av ett tillsynsbeslut som publiceras offentligt på HVB-registret.

Tillsyn kan betecknas som ett hårt styrmedel med syftet att följa upp utfallet av förd politik och betraktas generellt, både i Sverige och internationellt, som en av de viktigaste åtgärderna när kommer till att säkerställa kvaliteten i vård och omsorg (Johansson & Lindgren, 2013). Krav på tillsyn ökar ofta i förhållande till verksamheter där det likt institutionsvården finns en misstro mot att vårdens kvalitet håller måttet, där kunskapsunderlaget är bräckligt, där de privata vårdgivarna är många och där risken för olika slags vårdskandaler är

överhängande. En kraftfull tillsyn innebär utökade möjligheter att genomdriva förändringar på fältet och att komma till rätta med brister i kvalitet, inte minst eftersom sanktioner kan riktas mot dem som inte efterlever kraven. Det kan dock vara svårt att en gång för alla slå fast vad som utgör vårdens kärna. Ett uttryck för detta är att tillsynen sedan år 2010 granskat en rad skilda aspekter av vården, som t ex dokumentation, föreståndarens kompetens, barnens delaktighet, barnens rätt till utbildning, ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete och hur verksamheterna systematiserar och analyserar klagomål (IVO, 2013a). Tillsyn är dessutom en granskningsform vars kvalitetskriterier operationaliseras ur lagstiftningen, vilket begränsar vad myndigheten kan ställa krav på (Johansson, 2006).

Internationell forskning pekar mot att tillsyn tenderar att framförallt granska olika servicemått och där det ibland kan vara tveksamt vilken omedelbar relevans vissa av måtten har för barnen i deras vardag eller vilken betydelse de har för hur det går för dem på sikt (Munro, 2004; Tilbury, 2007). Det är enklare att mäta sådant som tydligt kan dokumenteras och har lagstöd som t ex rutiner för lex Sarah, kontroll av anställda i belastningsregister, att lokaler är ändamålsenliga eller att vården inte inskränker barnens grundläggande fri- och rättigheter, men desto svårare att utifrån granska och ställa krav på centrala professionella värden som t ex kvaliteten på relationerna mellan personal och barn eller huruvida vårdens innehåll genererar positiva utfall. I en akt- och intervjustudie gällande vilket inflytande placerade barn har i tillsynsprocessen framgick att det inte är alldeles enkelt att direkt adressera vissa av de saker som barnen kan lyfta fram som viktigt, som kvaliteten på relationerna i vårdmiljön eller att de får tillgång till sådana materiella resurser som de anser sig vara i behov av (Pålsson, 2015).

Det faktum att tillsyn har en konstitutiv verkan, dvs. att HVB organiserar och orienterar sin praktik utifrån det som granskas, kan här innebära att sådant som inte mäts men som likväl kan vara viktigt nedprioriteras (Power, 1999; Lindgren, 2006; Dahler-Larsen, 2008). Denna konstitutiva tendens är sannolikt mer överhängande för privata vårdgivare, eftersom de på ett annat sätt än kommunala HVB av överlevnadsskäl är beroende av alla goda omdömen de kan få. Det finns därtill en spänning mellan extern kontroll i form av tillsyn och intern kontroll i form av starka professioner (Ahlbäck Öberg, 2010; Svensson, 2011). Erfarenheter från kontrollapparater i andra länder visar t ex att ökad tillsyn paradoxalt nog kan leda till försvagade professioner (Nordstoga & Stokken, 2011; Munro, 2011). Trots att staten å ena sidan uppvärderar och ställer starkare krav på utbildning, åläggs de anställda å andra sidan alltfler utifrån kommande regler för hur arbetet ska utföras. På ett principiellt plan är det inte svårt att tänka sig att en strikt tillsyn av detaljerade regleringar – t ex beträffande vilka som tillhör verksamhetens målgrupp eller att lokalerna är beskaffade så att barnen ständigt är under uppsikt – inte i alla lägen behöver överensstämma med vad som bäst passar det individuella barnets behov och önskningar.

Sammanfattande	slutord	

Detta kapitel har visat att institutionsvård alltjämt har en central position i den sociala barnavården, att placering på HVB ökat stadigt sedan 1990-talet och att de

senaste årens kraftiga ökning till stor del består av ensamkommande barn. HVB för ensamkommande är numera numerärt sett flest, men fortfarande kommer barnen i stor utsträckning från resurssvaga miljöer och är placerade på grund av psykosociala problem. De privata, vinstsyftande aktörerna utgör en stor grupp av vårdgivarna och är i första hand koncentrerade till de HVB som riktar sig till barn och unga med psykosociala problem. Det faktum att HVB-miljön är kollektiv och yrkesmässigt organiserad har konsekvenser för barnen och medför att deras vardag i flera avseende kan avvika från andra barns. Studier visar att barnen under tiden i vård har mindre tillgång än andra barn till sådant som socialt stöd och datorer och i mindre utsträckning vistas utanför vårdmiljön. HVB-placerade barn är vidare en utsatt grupp när det gäller hälsa och skolgång och den kunskap som finns tyder på att stödet för att vara verkningsfullt behöver vara mer kraftfullt än vad det är i dagsläget. De yrkesverksamma är en heterogen och svagt professionaliserad grupp och det finns en stor spännvidd ifråga om arbetssätt, samtidigt som många HVB inte anger något artikulerat behandlingsinnehåll överhuvudtaget. Det ska dock nämnas att kunskapsunderlaget när det kommer till effektiva metoder är svagt. Med utgångspunkt i forskning finns trots det ett antal förhållanden som, om de är för handen, kan bilda jordmån för bättre utfall. Det handlar t ex om att verka för stabila placeringar, att förhindra negativa kamrateffekter, att HVB-hemmet är öppet mot omvärlden, att barnen ges kraftfullt stöd i skolarbetet, att det finns ett tätt samarbete med ursprungsfamiljen och att eftervården är individualiserad och noggrant planerad. Den största förändringen på senare tid är att den externa kontrollen i form av tillsyn ökat markant. Tillsyn är ett styrmedel med stora inneboende möjligheter att genomdriva förändringar, men samtidigt dras den med den notoriska svårigheten att utifrån granska och finna valida mått på kvalitet i en så komplex verksamhet som HVB-vården.

Referenser		

Ahlbäck Öberg, S. (2010) Framväxten av granskningssamhället – en fråga i författningspolitisk skugga. I Jerneck, M. & Badersten, B. (red.) Kontraster och

nyanser. svensk statsvetenskap i brytningstid. Statsvetenskaplig Tidskrift, 5, 501-

514

Ahonen, L. (2012) Changing behaviors or behavioral change? A study of moral

development and transbehavioral processes in the juvenile institutional care.

Örebro : Örebro universitet

Andreassen, T. (2003) Institutionsbehandling av ungdomar: vad säger

forskningen? Stockholm: Gothia

Andreassen, T. & Vinnerljung, B. (2015) Forskning i korthet: Barn och unga i

samhällets vård – Forskning om den sociala dygnsvården. Stockholm: Forte

Barnombudsmannen (2011) Bakom fasaden. Barn och ungdomar i den sociala

barnavården berättar. Stockholm: Barnombudsmannen

Barth, R., Kolivoski, K., Lindsey, M., Lee, B. & Collins, K. (2013) Translating the Common Elements Approach: Social Work´s Experiences in Education, Practice and Research, Journal of Clinical Child & Adolescent Psychology, 43:2, 301-311

Bengtsson, TT. & Jakobsen, T. (2009) Institutionsanbringelse af unge i norden. En

komparativ undersogelse af lovgrundlag, institutionsformer og udviklingstendenser. Kobenhavn: Socialforskningsinstitutet (SFI)

Bergmark, A., Bergmark, Å. & Lundström, T. (2011) Evidensbaserat socialt

arbete. Teori, kritik, praktik. Stockholm: Natur & Kultur

Berridge, D. (2002) Residential care. I McNeish, D., Newman, T. & Roberts, H. (eds.) What works for children? Buckingham: Open University Press

Brunnberg, E., Borg, R-M. & Fridström, C. (2011) Ensamkommande barn – en

forskningsöversikt. Lund: Studentlitteratur

Colton, M. (2002) Factors associated with abuse in residential care. Children &

Society, 16, 33-44

Dahler-Larsen, P (2008) Kvalitedens beskaffenhed. Odense: Syddansk Universitetsforlag

Dishion, T. J., McCord, J. & Poulin, F. (1999). When Interventions Harm. Peer Groups and Problem Behavior. American Psychologist, 54(9), 755–764.

Drumm, R., Hargrove, T., Coombs, R., Crumley, L., Cooper, L. & Foster, T. (2013) You Leave in a Body Bag or You Leave on the Points System”: Participant Perceptions of a Points and Levels System of Behavior Management. Residential

Treatment For Children & Youth, 10, 1-30

Egelund, T & Jakobsen, T.B. (2009a). Omsorg for anbragte børn og unge.

Døgninstitutionens hverdag og vilkår. København: Akademisk forlag.

Egelund, T. & Jakobsen, T. B (2009b) Standardized Individual Therapy: a Contradiction in Terms? Professional principles and social practices in Danish residential care. Childhood, 16: 265, 265-282

Egelund, T., Skovbo Christensen, P., Böcker Jakobsen, T., Jensen, T. & Olsen Fuglsang, R. (2009) Anbragte born og unge. En forskningsoversigt. Kobenhavn: Socialforskningsinstitutet (SFI)

Egelund, T., Böcker-Jakobsen, T., Hammen, I., Olsson, M. & Høst, A. (2010).

Sammenbrud i anbringelser af unge. Köpenhamn: Socialforskningsinstitutet (SFI)

Eide, K. & Hjern, A. (2013) Unaccompanied refugee children – vulnerability and agency. Acta Paediatrica, 102, 666-668

Emond, R. (2003) Putting the care into residential care: The role of young people.

Journal of Social Work, 3, 321-337.

Eriksson Malin, Ghazinour Mehdi, Hanberger Anders, Isaksson Joakim, Wimelius Malin E (2013) Utvärdering av insatser för ensamkommande flyktingungdomar i

Umeå. Delrapport. Umeå universitet

Espersen, L.D. (2010). Bekymrende identiteter. Anbragte børns hverdagsliv på

behandlingshjem. København: Socialforskningsinstitutet.(SFI)

Forsman, H. & Vinnerljung, B. (2012) Interventions aiming to improve schoolachievements of children in out-of-home care: A scoping review. Children & Youth

services review, 34, 1084-1091

Frensch, K. & Cameron, G. (2002) Treatment of Choice or a Last Resort? A Review of Residential Mental Health Placements for Children and Youth. Child &

Youth Care Forum, 31(5), 307-339

Gallagher, B (1999) The Abuse of Children in Public Care. Child Abuse Review, 8, 357-365

Geurts, E., Boddy, J., Noom, M. & Knorth, E. (2012) Family-centred residential care: the new reality? Child & Family social work, 17, 170-179

Hessle, M. (2009) Ensamkommande men inte ensamma. Tioårsuppföljning av

ensamkommande asylsökande flyktingbarns livsvillkor och erfarenheter som unga vuxna i Sverige. Stockholm: Stockholms universitet

Hill C.M & Watkins J. (2003) Statutory health assessments for looked-after children: what do they achieve? Child Care, Health Development , 1, 3-13.

Hjern, A., Vinnerljung, B. & Lindblad, F. (2004) Avoidable mortality among child welfare recipients and intercountry adoptees: a national cohort study. Epidemiol

Community, 58, 412–417

Höjer, I. & Sjöblom, Y. (2010). Young people leaving care in Sweden. Child and

Family Social Work 15 (1), 118-127

IVO (2013a) Vad har vi sett? Resultat från inspektioner 2010-2013 av HVB för

barn och unga och bostäder enligt 9 § 8 LSS. Stockholm: IVO

IVO (2013b) En trygg och säker vård – har personalen lämplig utbildning? En

granskning av vård- och omsorgspersonalens utbildning och metoder i HVB för barn och unga. Stockholm: Inspektionen för vård och omsorg (IVO)

IVO (2014) Vad tycker barnen? Barns och ungdomars uppfattning om sin trygghet

och delaktighet i HVB och LSS-boenden under 2013. Stockholm: IVO

IVO (2015) Tillsynsrapport 2014. Stockholm: IVO

Jakobsen, T-B. (2010) ”What troubled children need”. Constructions of Everyday life in Residential care. Children & Society, 24, 215-226

Jakobsen, T-B. (2013) Anti-social youth? Disruptions in care and the role of ”behavioral problems”. Children and youth services review, 35(9), 1455-1462

Jansson, L. & Björck, C. (2012) Traumatisering bland ungdomar med antisocial

problematik. Resultat från en litteraturöversikt. Stockholm: Statens

institutionsstyrelse

Johansson, V. (2006) Tillsyn och effektivitet. Statliga inspektörers yrkesroller och

strategival.Umeå: Boréa

Johansson, V. & Lindgren, L. (red.) (2013). Uppdrag offentlig granskning. (1. uppl.) Lund: Studentlitteratur.

Kaunitz, C. & Strandberg, A. (2009) Agression replacement training (ART) i Sverige – evidensbaserad socialtjänst i praktiken? Socionomens

forskningssupplement, 6, 36-50

Kling, S. (2010) Fosterbarns hälsa – det medicinska omhändertagandet av

samhällsvårdade barns hälsa i Malmö. Malmö: Nordiska högskolan för

folkhälsovetenskap. Opubl rapport.

Knorth, E., Harder, A., Zandberg, T. & Kendrick, A. (2008) Under one roof: A review and selective meta-analysis on the outcomes of residential child and youth care. Children & Youth services review, 30(2), 123-140

Kohli, R. (2007) Social work with unaccompanied asylum seeking children. New York: Palgrave MacMillan

Lagerlöf, H. (2012). Samhällsvård och välfärdsresurser. En studie av skolgång,

fritid och kamratrelationer bland unga i familjehem och institutioner. Stockholm:

Stockholms universitet

Lee, B.R., Bright, B., Svoboda, D., Fakunmoju, S. & Barth, R. (2011) Outcomes of Group Care for Youth: A Review of Comparative Studies. Research on Social

Work Practice, 21, 177-189

Lindgren, L. (2006) Utvärderingsmonstret: kvalitets- och resultatmätning i den

offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur

Lindroth, M., Löfgren-Mårtenson, L. & Månsson, S-A. (2012) Marginaliserad sexualitet – tvångsomhändertagna ungdomars attityder, erfarenhet och handlingar.

Socionomens forskningssupplement, 31, 44-52

Lindqvist, E. (2014) Institutionsvård, incitament och information. Stockholm: ESO.

Lundström, T. & Sallnäs, M. (2003) Klass, kön och etnicitet i den sociala barnavården. Socialvetenskaplig tidskrift, nr 2-3, s. 193-213.

Lundström, T. & Sallnäs, M. (2012). Sibling contact among Swedish children in foster and residential care: Out of home care in a family service system. Children

and Youth Services Review, 34(2), 396-402.

Lundström, T. & Sallnäs, M. (2013) Att värdera dygnsvård. Hur nöjda är barnen och vilken betydelse har det? Socionomens forskningssupplement, 33:1, 40-51

Marsh, S., Evans, W. & Williams, M. (2010) Social Support and Sense of Program Belonging Discriminate Between Youth-Staff Relationship Types in Juvenile Correction Settings, Child Youth Care Forum, 39, 481-494

Martin, P & Jackson, S (2002). Educational success for children in public care: advice from a group of high achievers. Child and Family Social Work, 7, 121-130

McLean, S. (2013) Managing behaviour in child residential group-care: unique tensions. Child & Family social work,1-10

Meagher, G., Lundström, T., Sallnäs, M. & Wiklund, S. (kommande) Big business

in a thin market: Explaining the privatization of residential care for children and youth in Sweden

Migrationsverket (2013) Statliga ersättningar till kommuner för asylsökande.

Munro, E. (2004) The Impact of Audit in Social Work Practice. British Journal of

Social Work, 34, 1075-1095.

Munro, E. (2011) The Munro Review of Child Protection: Final Report. A child-

centred system. London: Department of education.

Nordstoga, S. & Stokken, A-M. (2011) Professional work in the squeeze: Experiences from a new control regime in residential care for children and youth in Norway. Journal of Comparative Social Work, 2, 1-18

Power, M. (1999) The Audit Society. Rituals of verification. Oxford: Oxford University Press

Prop. 2008/09: 160 Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten

Pålsson, D. (2015) Conditioned agency? The role of children in the audit of Swedish residential care Child & Family Social Work. doi: 10.1111/cfs.12234

Sallnäs, M. (2000) Barnavårdens institutioner – framväxt, ideologi och struktur. Stockholm: Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet

Sallnäs, M. & Vinnerljung, B. (2008). Into adulthood: A follow-up study of 718 young people who were placed in out-of-home care during their teens. Child and

Family Social Work, 13, 144-155

Sallnäs, M., Wiklund, S. & Lagerlöf, H. (2010). Social barnavård ur ett välfärdsperspektiv. Socialvetenskaplig tidskrift, 1, 5-27

Sallnäs, M. & Wiklund, S. (2011) Privata utförare av välfärdstjänster – om marknad och konkurrensutsättning inom individ- och familjeomsorgen.

Socionomen, 8, 22-27

Sallnäs, M. (2012) Institutionsvård för barn och unga. I Höjer, I. , Sallnäs, M. & Sjöblom, Y. (red.) När samhället träder in – barn, föräldrar och social barnavård. Lund: Studentlitteratur

Sallnäs, M. & Wiklund, S. (2015) Konkurrensutsättning av individ- och

familjeomsorgen – om marknadssärdrag och statlig tillsyn I Dellgran, P., Höjer, S.

& Johansson, S. (red.) Människobehandlande organisationer: villkor för ledning,

styrning och professionellt välfärdsarbete. Stockholm: Natur & Kultur

SBU (2010). Program för att förebygga psykisk ohälsa hos barn: en systematisk

litteraturöversikt. Stockholm: Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU)

Scholte, E. & van der Ploeg, J. (2000) Exploring Factors Governing Successful Residential Treatment of Youngsters with Serious Behavioural Difficulties. Findings from a Longitudinal Study in Holland. Childhood, 7, 129-153

Severinsson, S. (2010). Unga i Normalitetens Gränsland. Undervisning och

behandling i särskilda undervisningsgrupper och hem för vård och boende..

Linköping: Institutionen för samhälle och välfärdsstudier, Linköpings Universitet.

Severinsson, S. & Markström A-M. (2013) Resistance as a means of creating accountability in child welfare institutions. Child & Family Social Work, 1-9

Skolinspektionen (2010). Undervisning vid Hem för vård eller boende, HVB.

Elever får inte den undervisning de har rätt till. Stockholm: Skolinspektionen.

Skoog, V. (2013) Barn som flyttas i offentlig regi. En studie av förekomst och

upplevelser av instabil samhällsvård för barn. Umeå: Institutionen för socialt

arbete, Umeå universitet

Socialstyrelsen (2012) Teckenekonomi för barn och unga på hem för vård eller

boende – En systematisk översikt samt juridiska aspekter på utförande. Stockholm:

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen (2013a) Vård och omsorg om placerade barn. Öppna jämförelser

och utvärdering. Rekommendationer till kommuner och landsting om hälsa och utsatthet. Stockholm: Socialstyrelsen

Socialstyrelsen (2013b) Tillsynsrapport 2013. Hälso- och sjukvård och

socialtjänst. Stockholm: Socialstyrelsen

Socialstyrelsen (2013c) Barns och ungas hälsa, vård och omsorg. Socialstyrelsen: Stockholm

Socialstyrelsen (2014a) Barn och unga – insatser år 2013. Vissa insatser enligt

socialtjänstlagen (SoL) och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Stockholm: Socialstyrelsen

Socialstyrelsen (2014b) MultifunC institutionsbehandling för ungdomar med svåra

beteendeproblem. Resultat efter ett år. Stockholms: Socialstyrelsen

SOSFS 2003:20 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hem för vård

eller boende.

SOU 2009:99. Vanvård i social barnavård under 1900-talet: delbetänkande. Stockholm: Fritze

Stein, M. (2006) Research review: young people leaving care. Child & family

social work, 11, 3, 273-79

Stokholm, A. (2009) Forming identities in Residential Care for Children: manoeuvring between social work and peer groups, Childhood, 16, 553-570

Svedin, G. (2011) Litteraturgenomgång av nationell och internationell kunskap om

förekomst av övergrepp mot barn och unga i samhällsvård. Opubl. Rapport

Svensson, L. G. (2010) Professions, organizations, collegiality and accountability. I Svensson, L. G. & Evetts, J. (red.) Sociology of Professions. Continental and

Anglo-Saxon traditions. Göteborg: Daidalos.

Tideman, E., Sallnäs, M., Vinnerlung, B. & Forsman, H. (2013) Paired reading.

Ett försök i sju kommuner med lästräning för familjehemsplacerade barn.

Stockholm: Allmänna barnhuset

Tilbury, C (2007) The Regulation of Out-of-home Care. British Journal of Social

Work, 37, 209–224

Trout, A. L., Hagaman, J., Casey, K., Reid, R & Epstein, M.H. (2008). The academic status of children and youth in out-of-home care: A review of the literature. Children and Youth Services Review. 30, 979-994

Wampold, B. (2001) The great psychotherapy debate – models, methods and

findings. New Jersey: Lawrence Erlbaum Associates

van Dam, C., Nijhof, K., Veerman, J. Engels, R. Scholte, R. & Delsing, M. (2011) Group care worker behaviour and adolescents´ internalizing and externalizing problems in compulsory residential care. Residential treatment for children &

youth, 28, 3, 232-250

Whittaker, J.K., Fernandez del Valle, J., Holmes, L. & Gilligan, R. (red.) (2014).

Therapeutic residential care for children and youth: developing evidence-based

international practice. London: Jessica Kingsley Publisher

Vinnerljung, B. & Sallnäs, M. (2004). Breakdown of teenage placements in Swedish foster and residential care. Child & Family Social Work, 9 (2), 141-152

Vinnerljung, B., Hjern, A. & Lindblad, F. (2006). Suicide attempts and severe psychiatric morbidity among former child welfare clients - a national cohort study.

Journal of Child Psychology and Psychiatry, 47(7), 723-733

Vinnerljung, B., Berlin, M. & Hjern, A. (2010) Skolbetyg, utbildning och risker för

ogynnsam utveckling hos barn. I Socialstyrelsen, Social rapport 2010. Stockholm:

Socialstyrelsen

Wiklund, S. (2011) Individ- och familjeomsorgens välfärdstjänster. I Hartman, L. (red.) Konkurrensens konsekvenser. Stockholm: SNS förlag