Ds 2023:15
Fler verktyg i socialtjänsternas arbete för att förebygga brott och stärka skyddet för barn
Sammanfattning
Uppdraget
Vi har haft i uppdrag att utreda frågor som handlar om socialnämnders arbete med barn och om utökade möjligheter att inhämta och utbyta uppgifter inom socialtjänsten för att förebygga brott och stärka skyddet för barn. Uppdraget rör sex huvudfrågor och har innefattat att utreda
1. om anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att
ett barn far illa enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, ska utökas till att omfatta fler myndigheter och yrkesgrupper än idag,
2. om det ska vara obligatoriskt för socialnämnder att återkoppla till
den som enligt 14 kap. 1 § SoL omfattas av skyldigheten att göra en anmälan om oro för barn,
3. om socialnämndernas möjligheter att ta del av uppgifter ur
misstanke- och belastningsregistren inom ramen för en barnavårdsutredning, dvs. en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd, ska utvidgas,
4. om gallringsbestämmelserna i fråga om handlingar i barns person-
akter (barnakter) bör ändras och om den 70-åriga sekretesstiden för handlingar i barnakter ska förlängas,
5. om möjligheterna till informationsutbyte mellan socialnämnder i
olika kommuner behöver utvidgas i det brottsförebyggande arbetet med barn och unga, samt
6. behovet av att förbättra möjligheterna för socialnämnder att
inhämta information vid utredning av barnets bästa när det gäller frågor om vårdnad om barn, barns boende och barns rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor hos.
Sammanfattning Ds 2023:15
Vi har också haft i uppdrag att redogöra för och analysera de författningsförslag som Socialstyrelsen lämnat i rapporten Att göra
anmälningar som gäller barn sökbara Rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling, att väga de förslag som lämnas i rapporten
mot andra möjligheter att göra anmälningar om oro för barn sökbara samt att göra jämförelser med andra nordiska länder i frågan om registrering av anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning.
I uppdraget har ingått att föreslå nödvändiga författningsändringar och att analysera och redovisa kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslagen.
Några inledande utgångspunkter och bedömningar
Vårt uppdrag har sin utgångspunkt i barnets rättigheter och vikten av att betrakta och bemöta barn som egna rättighetsbärare. I vårt arbete har detta därför varit en central utgångspunkt för våra överväganden och förslag. Utöver dessa utgångspunkter har vi formulerat ytterligare utgångspunkter som har varit fundamentala för våra överväganden och förslag. Det handlar om att barns rätt att få beaktat vad som är barnets bästa innebär att intrång i såväl barns som vuxnas personliga integritet ibland är nödvändigt, att barns skyddsbehov ska tillgodoses på ett likvärdigt sätt oavsett var barnet bor eller vistas, att socialnämnderna och därmed socialtjänsterna ska få fler verktyg i sitt arbete med att tillgodose barns bästa, att förtroendet för socialtjänsterna ska vidmakthållas och stärkas ytterligare samt att den rättsliga regleringen ska vara tydlig, lättillgänglig och teknikneutral.
Under arbetets gång har det blivit tydligt att frågor om myndighetsutövning, ett ärendes inledande och ärendehandläggning till följd av en anmälan om oro för barn är av övergripande betydelse för många av de frågor vi behandlar. Vi tar därför särskilt ställning till frågor om myndighetsutövning och om när ett ärende ska anses inlett hos en socialnämnd när en anmälan om oro för ett barn har gjorts. Vår bedömning är att ett beslut att inleda en utredning respektive ett beslut att inte inleda en utredning utgör myndighetsutövning. Vidare gör vi bedömningen att när en anmälan om oro för ett barn inkommer till en socialnämnd inleds alltid ett ärende.
Ds 2023:15 Sammanfattning
Om våra förslag genomförs förväntas dessa leda till att fler barn som är i behov av en socialnämnds stöd eller skydd får det. Förslagen förväntas också leda till att allmänna domstolar i vissa fall får mer underlag för att kunna bedöma vad som är barns bästa i frågor om vårdnad, boende eller umgänge. Förslagen innebär således att barnets bästa kan tillgodoses i större omfattning och att barns rättigheter förverkligas och tillvaratas i större utsträckning än i dag. Förslagen kommer att ha positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet och kan på sikt leda till att färre barn begår eller utsätts för brott. Sammantaget innebär våra förslag att socialtjänsterna får fler verktyg i sitt arbete för att förebygga brott och stärka skyddet för barn.
Fler myndigheter och aktörer ska vara anmälningsskyldiga vid oro för barn
I vårt utredningsuppdrag har ingått att överväga om fler myndigheter och aktörer ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL vid kännedom om eller misstanke att barn far illa.
Vi har konstaterat att Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, länsstyrelserna, Kustbevakningen, Tullverket, Kronofogdemyndigheten och Skatteverket är myndigheter som i sin verksamhet kan få kännedom om eller misstanke att barn far illa. Utifrån detta samt då myndigheter måste anses ha ett särskilt ansvar för att uppmärksamma barn som far illa och medverka till att socialnämnder får kännedom om detta föreslår vi att dessa myndigheter ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL och att det uttryckligen ska framgå av bestämmelsen.
Med beaktande av det uppdrag och den roll i samhället som ordningsvakter har föreslår vi även att ordningsvakter ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL och att ordningsvakter vid sådan anmälan ska anmäla direkt till en socialnämnd.
Under arbetet med denna fråga har vi kommit fram till att regleringen i 14 kap. 1 § SoL behöver förtydligas så att det av bestämmelsen framgår vilka myndigheter och aktörer som är anmälningsskyldiga. Vi föreslår därför att de myndigheter och aktörer som enligt regeringens uttalanden i förarbeten och enligt uttalanden av Justitieombudsmannen (JO) redan i dag anses
Sammanfattning Ds 2023:15
omfattas av anmälningsskyldigheten uttryckligen ska anges i bestämmelsen. Detta avser medlare enligt 6 kap. 18 a § föräldrabalken samt Migrationsverket, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Om det i en lag som reglerar en viss verksamhet finns en hänvisning till anmälningsskyldigheten ska det också uttryckligen framgå av 14 kap. 1 § SoL att anmälningsskyldighet föreligger. Därför föreslår vi att det i 14 kap. 1 § SoL ska anges att verksamheter som omfattas av skollagen (2010:800) och som berör barn är anmälningsskyldiga. Detsamma gäller även för tandvården samt de som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Ur integritetssynpunkt är det för den vars uppgifter kan framkomma i en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL av stor vikt att uppgifterna inte sprids till obehöriga. Därför föreslår vi att sekretess, i verksamheter som omfattas av anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § SoL, ska gälla för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden som framkommer i en anmälan som gjorts med stöd av 14 kap. 1 § SoL, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Vi föreslår också att meddelarfriheten avseende uppgifter i en anmälan ska inskränkas innebärande att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför den grundlagsskyddade rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
Att fler myndigheter och aktörer omfattas av den lagstadgade anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att barn far illa kan förväntas medföra att fler barn än i dag kommer att få tillgång till socialnämndernas skydd eller stöd. Förslaget kan även bidra till att åtgärder och insatser för barn kan bli aktuella i ett tidigare skede än i dag. Förslaget kommer därför att stärka barns rättigheter. En lagstadgad anmälningsskyldighet för fler myndigheter och yrkesverksamma bidrar därmed till att minska mörkertalet när det gäller barn som far illa och kan bidra till att förebygga brott. De myndigheter som uttryckligen kommer att vara anmälningsskyldiga enligt 14 kap. 1 § SoL liksom de myndigheter som vi föreslår ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt samma bestämmelse kommer att få ett tydligt ansvar för att bidra till att barn som far illa eller misstänks fara illa kommer till en socialnämnds kännedom.
Ds 2023:15 Sammanfattning
Den som ska få återkoppling efter en anmälan om oro för barn ska få det skriftligen och inom viss tid
I dag finns det en möjlighet för socialnämnder att höra av sig till den som har gjort en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL och informera (återkoppla) om anmälan har föranlett att en utredning inletts eller inte inletts alternativt informera om att en utredning redan pågår (14 kap. 1 b § SoL). Om den som har gjort en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL begär det ska återkoppling ske, om det inte med hänsyn till omständigheterna är olämpligt.
Även om det redan i dag finns en skyldighet att på begäran återkoppla till anmälaren har vår kartläggning visat att flera olika orsaker sammantaget bidrar till att så inte alltid sker. Det handlar bl.a. om tids- och resursbrist och en osäkerhet om vilken information som får lämnas ut. Eftersom information till anmälaren fyller en viktig funktion för anmälningsskyldighetens fullgörande föreslår vi att det införs en reglering som innebär att om information varom nu är fråga ska lämnas så ska det göras skriftligen och som huvudregel inom 14 dagar från det att anmälan inkom till socialnämnden. Detta kan dels underlätta återkopplingen, dels bidra till att återkopplingen faktiskt blir av.
Informationen i den skriftliga återkopplingen är förvisso begränsad men de uppgifter som ska framgå är likväl skyddsvärda ur integritetssynpunkt eftersom själva uppgiften om att en anmälan har gjorts till en socialnämnd kan vara integritetskänslig. Vi föreslår därför att det hos de verksamheter som omfattas av anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § SoL ska gälla sekretess för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden som framkommer i den skriftliga informationen som lämnats enligt 14 kap. 1 b § SoL, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Vi föreslår också att meddelarfriheten avseende uppgifter i den skriftliga informationen som lämnats ska inskränkas innebärande att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför den grundlagsskyddade rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
Förslaget om att återkoppling ska ske skriftligen och inom viss tid kan förväntas leda till att den information som en anmälningsskyldig har rätt till faktiskt också lämnas. Att den som har begärt
Sammanfattning Ds 2023:15
återkoppling får det ökar förtroendet för socialtjänsterna vilket i sin tur kan bidra till att de som är anmälningsskyldiga fullgör anmälningsskyldigheten i större utsträckning. Förslaget kan således innebära att fler barn som är i behov av en socialnämnds stöd eller skydd får det. Att information till den som har gjort en anmälan om oro för barn ska lämnas skriftligen innebär även att uppgifterna kan sparas hos anmälaren vilket medför att informationen kan dokumenteras hos den verksamhet som har gjort anmälan och i många fall följa barnet i stället för anmälaren. Den som har anmält eller anmälande myndighet kommer därmed vid behov kunna följa upp barnets situation på ett bättre sätt. Så kan vara fallet om det t.ex. är barnets skola som har gjort anmälan om oro. Detta förslag bidrar därmed till att stärka skyddet för barn i utsatta situationer.
Socialnämnderna ska få utökade möjligheter att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
Vi föreslår att socialnämnder vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd som huvudregel ska inhämta utdrag ur misstanke- och belastningsregistren avseende barnet samt närstående till barnet som är över 15 år och som barnet bor tillsammans med. Registerutdragen ska dock inte behöva inhämtas om det bedöms vara obehövligt.
Vidare föreslår vi att socialnämnderna, i enlighet med vad som redan i dag gäller för andra ärenden där socialnämnder kan inhämta utdrag ur misstanke- och belastningsregistren, ska ha en möjlighet att inhämta dessa registerutdrag även avseende andra personer.
Socialnämnderna ges i och med detta förslag ökade förutsättningar att kunna göra relevanta riskanalyser vid sina utredningar av ett barns behov av skydd eller stöd. Förslaget innebär att socialnämnder får ytterligare en parameter att lägga till grund för den helhetsbedömning som ska göras avseende barnets situation vilket ger socialnämnderna ökade möjligheter att fatta välgrundade beslut. Det kan i sin tur antas bidra till att barns rätt att få erforderligt skydd eller stöd tillgodoses i större utsträckning. Förslaget kan också bidra till att fler barn kommer att erbjudas adekvata insatser vilket innebär ökade förutsättningar att i ett tidigt skede bryta en destruktiv och skadlig utveckling.
Ds 2023:15 Sammanfattning
Förslaget kommer att medföra visst merarbete för socialnämnderna. Med bättre riskanalyser och möjlighet till tidiga insatser kan det dock antas att förslaget på sikt leder till minskad arbetsbelastning och minskade kostnader för kommunerna. Förslaget kommer inledningsvis innebära kostnader för Polismyndigheten eftersom det är en kostnad att skicka papperskopia av de begärda registerutdragen, när så sker. På sikt innebär förslaget inga ökade kostnader för Polismyndigheten eftersom socialnämnderna framledes bör få del av utdragen elektroniskt. När en sådan ordning är införd kommer de kostnader Polismyndigheten har för att skicka registerutdrag per post att försvinna.
Förbättrad sökbarhet av handlingar som rör barn och längre gallringsfrister
Anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning hos en socialnämnd är i dag inte digitalt sökbara. Det är angeläget att dessa handlingar blir digitalt sökbara så att socialnämnder kan ta del av handlingarna på ett säkert och effektivt sätt. Vi förordar att en anmälan om oro för barn alltid bör bli en del av barnets personakt (barnakt). Detta innebär att en barnakt alltid bör skapas när en anmälan om oro inkommer till en socialnämnd, förutsatt att en sådan akt inte redan finns för barnet. Genom att samtliga anmälningar om oro för barnet, även de som inte leder till en utredning, blir en del av barnakten blir handlingarna också digitalt sökbara.
Att en barnakt alltid skapas när en anmälan om oro inkommer till en socialnämnd innebär att samtliga uppgifter om ett barn som kan vara av relevans för bedömningen av ett barns behov av skydd eller stöd kommer finnas samlade på en och samma plats inom berörd socialnämnd. Om en ny anmälan om oro för barnet inkommer bidrar en sådan ordning till att socialnämnderna på ett effektivare och bättre sätt kan få en helhetsbild av barnets situation. Detta innebär vidare att möjligheterna att utforma och anpassa en inledd utredning utifrån barnet ökar eftersom tidigare anmälningar och eventuell tidigare utredning kan lägga en grund för den nya utredningens fortsatta bedrivande. Möjligheten att i större utsträckning kunna ha barnet i fokus innebär att barns rättigheter kan förverkligas och tillgodoses i större utsträckning än i dag. Att samtliga anmälningar
Sammanfattning Ds 2023:15
om oro för barn blir en del av barnakten kommer innebära administrativa och arbetsrelaterade tidsvinster. Socialtjänsterna kommer kunna arbeta effektivare och behöva göra färre interna och externa efterforskningar avseende det barn som ett ärende gäller.
Vi föreslår att det införs en längre gallringsfrist för vissa handlingar i barnakter innebärande att handlingarna inte ska gallras förrän 60 år efter barnets födelse. Förslaget innebär att vissa handlingar kommer att sparas längre tid än i dag. Det kommer leda till att socialnämnder får möjlighet att ta del av tidigare dokumentation rörande barnet om det för samma barn inkommer en ny anmälan om oro. Vidare möjliggör denna längre gallringsfrist att enskilda i vuxen ålder har möjlighet att ta del av handlingar som avser dokumentation om dem själva och som har gjorts under deras barndom. Med en 60-årig gallringsfrist behöver den nuvarande regleringen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, som innebär att sekretess för dessa allmänna handlingar gäller i 70 år, inte ändras. Förslaget om förlängd gallringsfrist för vissa handlingar i barnakter innebär att socialnämnderna ges ökade förutsättningar att göra bättre överväganden om risker och bedömningar vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Förslaget bidrar till att fler barn kommer kunna erbjudas adekvata insatser vilket i sin tur innebär ökade förutsättningar att i ett tidigt skede bryta en destruktiv och skadlig utveckling. Detta har positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet. Längre gallringsfrist för handlingar i barnakter bidrar också till att enskildas rättigheter i större utsträckning tillvaratas eftersom detta ger enskilda möjlighet att i vuxen ålder få del av innehållet i sin barnakt. Längre gallringsfrister för vissa handlingar i barnakter innebär också att Sveriges reglering på området närmar sig de regler om gallringsfrister som finns i andra nordiska länder för motsvarande handlingar.
Vad gäller kostnaderna för förvaring av fler handlingar hos en arkivmyndighet är det av betydelse att flera kommuner i dag anslutit sig eller inom kort kommer att ansluta sig till ett s.k. e-arkiv. På sikt kommer detta förslag därmed inte innebära några ökade arkiveringskostnader.
Ds 2023:15 Sammanfattning
Utökade möjligheter till informationsdelning mellan socialtjänster
Vi har identifierat olika situationer där det kan finnas behov av att lämna ut information från en myndighet inom socialtjänsten till en annan sådan myndighet i samma eller i en annan kommun. Detta för att på bästa sätt kunna motverka att barn far illa. Vi har konstaterat att det finns regler som i vissa fall möjliggör sådant informationsutlämnande utan hinder av sekretess men vi har bedömt att de bestämmelser som finns inte fullt ut tillgodoser de behov av informationsdelning som vi har identifierat. Mot bakgrund härav föreslår vi att en myndighet inom socialtjänsten till en annan sådan myndighet i samma eller i en annan kommun ska få lämna ut uppgifter som rör ett barn om det finns risk för att barnet begår eller utsätts för brottslig verksamhet. För att uppgifter ska få lämnas ut ska det krävas att informationsdelningen kan antas bidra till att barnet inte far illa och utlämnande av uppgifterna får bara ske om det bedöms vara till barnets bästa. Vi föreslår också en reglering som innebär att myndigheterna därefter, utan hinder av sekretess, får ha de fortsatta kontakter som behövs för att tillvarata barnets bästa.
Förslaget syftar ytterst till att socialtjänster ska få fler verktyg för att kunna förebygga att barn begår eller utsätts för brottslig verksamhet och kan bidra till att socialtjänsternas möjligheter att vidta lämpliga insatser för barn som har behov av stöd eller skydd förbättras. Förslaget skapar därmed förutsättningar för att samhället ska kunna ta ett gemensamt ansvar för de barn som riskerar att fara illa. Förslaget kommer inte bara innebära positiva effekter för möjligheterna att förhindra att barn far illa utan stärker även det brottsförebyggande arbetet. En möjlighet för en myndighet inom socialtjänsten att lämna ut information till en annan sådan myndighet i samma eller i en annan kommun innebär nämligen att det finns ytterligare möjligheter att fånga upp de barn som riskerar att begå brott eller utsättas för brottslig verksamhet.
Sammanfattning Ds 2023:15
Utökade möjligheter för socialnämnder att inhämta uppgifter i frågor om vårdnad, boende och umgänge
Vi gör bedömningen att det finns ett behov av att socialnämnder kan få uppgifter från vissa referenspersoner utan samtycke från en vårdnadshavare för att på så sätt inhämta den information som behövs för att bedöma vad som är barnets bästa i frågor om vårdnad, boende eller umgänge. Därför föreslår vi att verksamheter som omfattas av skollagen och som berör barn samt anställda i sådana verksamheter ska omfattas av en uppgiftsskyldighet. Uppgiftsskyldigheten ska gälla när en socialnämnd på uppdrag av en allmän domstol ska lämna upplysningar eller genomföra en utredning enligt bestämmelser i föräldrabalken och socialnämnden bedömer att uppgifter från referenspersoner ska inhämtas. Vissa personer som ingår i elevhälsan ska undantas från föreslagen uppgiftsskyldighet.
Vid bedömning av barnets bästa gällande frågor om vårdnad, boende eller umgänge måste socialnämnderna kunna inhämta all relevant information om barnet och barnets situation även när sekretess gäller för uppgift om var barnet eller någon närstående till barnet har sin hemvist eller annars befinner sig. I dag råder osäkerhet hos socialnämnder och domstolar om en socialnämnd, när den ska lämna upplysningar eller göra en utredning enligt bestämmelser i föräldrabalken, kan ha kontakter och prata med referenspersoner på den ort där barnet eller någon närstående till barnet befinner sig utan att rätten till partsinsyn leder till att de sekretesskyddade uppgifterna röjs. Vi föreslår därför att när en socialnämnd på uppdrag av allmän domstol ska lämna upplysningar eller utföra en utredning enligt 6 kap.19 och 20 §§föräldrabalken och sekretess gäller för uppgift om var barnet eller en part har sin hemvist eller annars befinner sig ska den andre parten i målet eller ärendet inte ha rätt att ta del av uppgifter som innebär att de sekretesskyddade uppgifterna röjs. Begränsning av partsinsynen ska bara få ske om det kan antas att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför partens intresse av att ta del av uppgiften.
Förslagen innebär att socialnämnder och därmed även de allmänna domstolarna kommer att få bättre underlag för att kunna bedöma vad som är barnets bästa i frågor om vårdnad, boende eller umgänge. Utredningar om barnets bästa i frågor om vårdnad, boende eller umgänge kommer att kunna utföras på ett likvärdigt
Ds 2023:15 Sammanfattning
sätt oavsett vilken socialnämnd som är ansvarig för att lämna upplysningar eller göra en utredning samt oavsett om sekretess gäller för uppgift om var barnet eller en part har sin hemvist eller annars befinner sig. Detta leder till att barns bästa kan tillgodoses i större omfattning än i dag och därmed att barns rättigheter förverkligas i större utsträckning.
Personuppgiftsbehandling och intrång i den personliga integriteten
Våra förslag innebär att personuppgifter, inklusive sådana som är känsliga och sådana som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott, kommer att behandlas av olika myndigheter och aktörer. Flera av de nu aktuella personuppgifterna behandlas dock redan av socialnämnderna inom ramen för deras arbete med barn.
Vi har bedömt att det finns författningsstöd för merparten av den personuppgiftsbehandling som kommer att bli aktuell med anledning av våra förslag. I förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, förkortad SoLPuF, bedömer vi att det bör införas en ny ändamålsbestämmelse som innebär att personuppgifter får behandlas vid tillämpning av den bestämmelse som vi föreslår som innebär en möjlighet för en myndighet inom socialtjänsten att lämna ut viss information till en annan sådan myndighet (26 kap. 9 e § OSL).
Vi bedömer att förslagen och därmed den personuppgiftsbehandling som förslagen medför är en proportionerlig inskränkning av det skydd för den personliga integriteten som finns i regeringsformen, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). Vi bedömer att förslagen, utifrån en proportionalitets- och nödvändighetsanalys, är förenliga med dataskyddsförordningens krav. Behovet av förslagen och fördelarna med förslagen i förening med intresset av att stärka skyddet för barn väger tyngre än intresset av berörda enskildas personliga integritet samt de konsekvenser som förslagen i övrigt innebär.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 36 kap. 5 § och 38 kap. 8 §rättegångsbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
36 kap.
5 §
Den som till följd av 15 kap. 1 eller 2 §, 16 kap. 1 § eller 18 kap. 5, 6 eller 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller någon bestämmelse, till vilken det hänvisas i något av dessa lagrum, inte får lämna en uppgift får inte höras som vittne om uppgiften utan att den myndighet, i vars verksamhet uppgiften har inhämtats, har gett sitt tillstånd.
Advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter, familjerådgivare enligt socialtjänstlagen (2001:453) och deras biträden samt auktoriserade patentombud och deras biträden såvitt avser patenträttsliga angelägenheter enligt 2 § 1 lagen (2010:1052) om auktorisation av patentombud, får höras som vittnen om något som i denna deras yrkesutövning anförtrotts dem eller som de i samband därmed har erfarit, endast om det är medgivet i lag eller den till vars förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det. Medlare enligt denna balk, 6 kap. 18 a § föräldrabalken, lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder eller lagen (2011:860) om medling i vissa privaträttsliga tvister och deras biträden, får höras som vittnen om vad som anförtrotts dem vid medlingen eller som de i samband därmed erfarit, endast om det är medgivet i lag eller den till vars förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det. Den som till följd
Författningsförslag Ds 2023:15
av 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen inte får lämna uppgifter som avses där får höras som vittne om dem endast om det är medgivet i lag eller den till vars förmån sekretessen gäller samtycker till det.
Rättegångsombud, biträden eller försvarare får höras som vittnen om vad som anförtrotts dem för uppdragets fullgörande endast om parten medger det.
Trots det som sägs i andra eller tredje stycket föreligger skyldighet att vittna för
1. advokater och deras biträden, dock inte försvarare, i mål angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,
2. andra än försvarare och advokater samt deras biträden i mål angående brott som avses i 10 kap.21 och 23 §§offentlighets- och sekretesslagen, och
3. den som har uppgiftsskyldighet enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen i mål enligt 5 kap. 2 § eller 6 kap. 6, 13 eller 14 § samma lag eller enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Den som är präst inom ett trossamfund eller den som i ett sådant samfund har motsvarande ställning får inte höras som vittne om något som han eller hon har erfarit under bikt eller enskild själavård.
Den som har tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen får höras som vittne om förhållanden som tystnadsplikten avser endast i den mån det föreskrivs i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen.
Den som inom socialnämnden eller på uppdrag av social-nämnden har handlagt ett ärende om vårdnad, boende eller umgänge enligt 6 kap.19 eller 20 §§föräldrabalken får inte höras som vittne om sådana uppgifter som en part enligt 10 kap. 3 b § offentlighets- och sekretesslagen inte har rätt att ta del av.
Ds 2023:15 Författningsförslag
Om någon enligt det som sägs i denna paragraf inte får höras som vittne om ett visst förhållande, får vittnesförhör inte heller äga rum med den som under tystnadsplikt biträtt med tolkning eller översättning.
38 kap.
8 §
Om en allmän handling kan antas ha betydelse som bevis, får rätten besluta att handlingen ska tillhandahållas.
Första stycket gäller inte
1. handling som innehåller uppgift, för vilken gäller sekretess till följd av 15 kap. 1 eller 2 § eller 16 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller bestämmelse, till vilken hänvisas i något av dessa lagrum, om inte den myndighet som har att pröva fråga om utlämnande av handlingar har gett sitt tillstånd,
2. handling vars innehåll är sådant, att någon, som haft befattning med handlingen, enligt 36 kap. 5 § andra, tredje, fjärde eller sjätte stycket inte får höras därom, eller
3. handling genom vars företeende yrkeshemlighet skulle uppenbaras, med mindre synnerlig anledning förekommer.
Första stycket gäller inte
1. handling som innehåller uppgift, för vilken gäller sekretess till följd av 15 kap. 1 eller 2 § eller 16 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller bestämmelse, till vilken hänvisas i något av dessa lagrum, om inte den myndighet som har att pröva fråga om utlämnande av handlingar har gett sitt tillstånd,
2. handling vars innehåll är sådant, att någon, som haft befattning med handlingen, enligt 36 kap. 5 § andra, tredje, fjärde, sjätte eller sjunde stycket inte får höras därom, eller
3. handling genom vars företeende yrkeshemlighet skulle uppenbaras, med mindre synnerlig anledning förekommer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag Ds 2023:15
1.2. Förslag till lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrivs i fråga om föräldrabalken att det ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 18 b och 20 c §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
18 b §
Bestämmelser om skyldigheten för medlare att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).
20 c §
Verksamheter som avses i skollagen (2010:800) och som be-rör barn samt den som är anställd i sådan verksamhet och som har en uppgift som kan ha betydelse för bedömningen av en fråga om vårdnad, boende eller umgänge är skyldig att lämna sådan uppgift på begäran av en socialnämnd som ska lämna upplysningar eller utföra en utredning enligt 19 eller 20 §§. Detsamma gäller när begäran görs av den som social-nämnden har utsett att utföra en utredning enligt 19 §.
Uppgiftsskyldighet enligt första stycket gäller inte en skolläkare, skolsköterska, psykolog eller kurator inom elevhälsan.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:578) om ordningsvakter
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1980:578) om ordningsvakter ska införas en ny paragraf, 12 §, och närmast före 12 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Anmälningsskyldighet vid oro för barn
12 §
Bestämmelser om skyldigheten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till socialnämnden finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag Ds 2023:15
1.4. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)
Härigenom föreskrivs att 6 § polislagen (1984:387) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska samarbeta med varandra och med åklagarmyndigheterna.
Polismyndigheten ska fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem.
Bestämmelser om skyldighet
att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social-
Bestämmelser om skyldig-
heten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 §
Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska också samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten.
Andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.5. Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)
Härigenom föreskrivs att 3 § tandvårdslagen (1985:125) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Tandvården ska bedrivas så att den uppfyller kravet på en god tandvård. Detta innebär att den ska
1. vara av god kvalitet med en god hygienisk standard och lägga särskild vikt vid förebyggande åtgärder,
2. tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen,
3. vara lätt tillgänglig,
4. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
5. främja goda kontakter mellan patienten och tandvårdspersonalen.
Akuta fall ska behandlas med förtur. När tandvård ges till barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Bestämmelser om skyldighet
att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social-
Bestämmelser om skyldig-
heten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 §
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag Ds 2023:15
1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning
Härigenom föreskrivs att 14 a § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 a §
Bestämmelser om skyldighet
att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social-
Bestämmelser om skyldig-
heten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 §
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Härigenom föreskrivs att 24 g § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
24 g §
Ytterligare bestämmelser om anmälnings- och rapporterings-skyldighet finns i 14 kap.1 och 3 §§socialtjänstlagen (2001:453).
Bestämmelser om skyldigheten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).
Ytterligare bestämmelser om rapporteringsskyldighet finns i 14 kap. 3 § socialtjänstlagen .
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag Ds 2023:15
1.8. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)
dels att 14 kap. 1 och 1 b §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas tre nya paragrafer, 11 kap. 2 a § samt
12 kap. 2 a och 11 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 kap.
2 a §
Vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd ska socialnämnden inhämta uppgifter ur misstanke- och belastnings-registren avseende barnet samt närstående till barnet som är över 15 år och som barnet bor till-sammans med. Dessa register-utdrag behöver inte inhämtas om det bedöms vara obehövligt.
Om det behövs får social-nämnden vid sin utredning även inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren avseende andra personer än de som anges i första stycket.
Ds 2023:15 Författningsförslag
12 kap.
2 a §
I en personakt som avser ett barn får följande handlingar inte gallras förrän 60 år efter barnets födelse:
1. en anmälan enligt 14 kap. 1 § första-tredje stycket, 14 kap. 1 c § eller 7 § lagen ( 1993:335 ) om Barnombudsman samt handlingar som har kommit in eller upprättats i samband med en sådan anmälan, samt
2. övriga handlingar som har kommit in eller upprättats i samband med en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd.
11 §
Av 26 kap. 9 e § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) framgår att en myndighet inom socialtjänsten till en annan sådan myndighet i samma eller i en annan kommun, utan hinder av sekretess, får lämna uppgifter som rör ett barn om det finns risk för att barnet kommer att utöva eller utsättas för brottslig verksamhet och ett utlämnande av uppgifterna kan antas bidra till att barnet inte far illa samt ett utlämnande av uppgifterna bedöms vara till barnets bästa. Av samma be-stämmelse framgår att när upp-gifter lämnats får den utlämnande och den mottagande myndigheten, utan hinder av sekretess, ha de
Författningsförslag Ds 2023:15
fortsatta kontakter som behövs för att tillvarata barnets bästa.
14 kap.
1 §
Följande myndigheter och yrkesverksamma är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa:
1. myndigheter vars verksam-het berör barn och unga,
2. andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersöknings-verksamhet, socialtjänsten, Kriminalvården, Polis-myndigheten och Säkerhet-spolisen,
3. anställda hos sådana myn-digheter som avses i 1 och 2, och
4. de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga eller inom annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område.
Följande myndigheter, an-
ställda hos sådana myndigheter
och yrkesverksamma är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa:
1. verksamheter som avses i skollagen (2010:800) och som be-rör barn,
2. myndigheter inom hälso- och sjukvården och annan rätts-psykiatrisk undersökningsverk-samhet,
3. tandvården,
4. medlare som fått uppdrag i enlighet med 6 kap. 18 a § för-äldrabalken,
5. socialtjänsten,
6. den som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
7. Polismyndigheten,
8. Säkerhetspolisen,
9. Kriminalvården, 10. Kustbevakningen, 11. Tullverket, 12. Arbetsförmedlingen, 13. Försäkringskassan, 14. Migrationsverket, 15. Kronofogdemyndigheten, 16. Skatteverket, 17. Åklagarmyndigheten,
Ds 2023:15 Författningsförslag
18. Ekobrottsmyndigheten, 19. länsstyrelserna, samt 20. den som enligt lagen ( 1980:578 ) om ordningsvakter förordnats till ordningsvakt. Även andra myndigheter samt anställda hos dessa myndigheter har anmälningsskyldighet enligt första stycket om myndighetens verksamhet berör barn och unga. Samma sak gäller de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga eller inom annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område.
De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet.
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i första stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd.
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i första och andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd.
Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 7 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.
Författningsförslag Ds 2023:15
1 b §
Socialnämnden får informera den som gjort anmälan enligt 1 § om att utredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår. Sådan information ska på begäran lämnas till anmälaren om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att göra detta.
Informationen ska lämnas skriftligen och, om det inte finns synnerliga skäl, inom fjorton dagar efter det att anmälan har inkommit.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
2. Bestämmelsen i 12 kap. 2 a § gäller inte för ärenden som har avslutats innan ikraftträdandet.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.9. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att 40 kap. 8 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas tre nya paragrafer, 10 kap. 3 b §,
26 kap. 9 e § och 40 kap. 7 d § samt närmast före 26 kap. 9 e § och 40 kap. 7 d § nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
3 b §
När en socialnämnd ska lämna upplysningar eller utföra en utredning enligt 6 kap. 19 eller 20 §§ föräldrabalken och sekretess gäller för uppgifter om var barnet eller en part har sin hemvist eller annars befinner sig har en part i målet eller ärendet inte rätt att ta del av uppgifter som innebär att de sekretesskyddade uppgifterna röjs. Begränsningen av partsinsynen får bara ske om det kan antas att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför partens intresse av att ta del av uppgifterna.
Författningsförslag Ds 2023:15
26 kap.
Förebyggande av brott
9 e §
Sekretessen enligt 1 § hindrar inte att uppgifter som rör ett barn lämnas från en myndighet inom socialtjänsten till en annan sådan myndighet i samma eller i en annan kommun om
1. det finns risk för att barnet kommer att utöva eller utsättas för brottslig verksamhet,
2. ett utlämnande av upp-gifterna kan antas bidra till att barnet inte far illa, och
3. ett utlämnande av upp-gifterna bedöms vara till barnets bästa.
När uppgifter lämnats får den utlämnande och den mottagande myndigheten, utan hinder av sekretessen enligt 1 §, ha de fort-satta kontakter som behövs för att tillvarata barnets bästa.
Ds 2023:15 Författningsförslag
40 kap.
Anmälan om oro för barn
7 d §
Sekretess gäller, i en verksamhet som omfattas av anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) , för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden som framkommer i
1. en anmälan som gjorts med stöd av 14 kap. 1 § social-tjänstlagen, och
2. skriftlig information som lämnats enligt 14 kap. 1 b § socialtjänstlagen till den som anmält oro för barn.
Sekretess gäller inte om det står klart att en uppgift kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
8 §
Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 4 och 5 §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 4, 5 och 7 d §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag Ds 2023:15
1.10. Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659)
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 5 § patientsäkerhetslagen (2010:659) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
5 §
Hälso- och sjukvårdspersonalen ska i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 12-14 §§ och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Hälso- och sjukvårdspersonalen ska särskilt beakta ett barns behov av information, råd och stöd om barnets förälder eller någon annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med
1. har en psykisk störning eller en psykisk funktionsnedsättning,
2. har en allvarlig fysisk sjukdom eller skada,
3. är missbrukare av alkohol eller något annat beroendeframkallande medel, eller
4. utsätter eller har utsatt barnet eller en närstående till barnet för våld eller andra övergrepp.
Detsamma gäller om barnets förälder eller någon annan vuxen som barnet varaktigt bor tillsammans med oväntat avlider.
Bestämmelser om skyldighet
att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social-
Bestämmelser om skyldig-
heten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 §
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.11. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs att 29 kap. 13 § skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
29 kap.
13 §
Huvudmannen för verksamhet som avses i denna lag och den som är anställd i sådan verksamhet, ska på socialnämndens initiativ i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 14 § och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Bestämmelser om skyldighet
att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social-
Bestämmelser om skyldig-
heten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 §
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag Ds 2023:15
1.12. Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 8 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
8 §
Hälso- och sjukvården ska på socialnämndens initiativ, i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa, samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 6 kap.12-14 §§patientsäkerhetslagen (2010:659) och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Bestämmelser om skyldighet
att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social-
Bestämmelser om skyldig-
heten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till socia-lnämnden finns i 14 kap. 1 §
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.13. Förslag till lag om ändring i kustbevakningslagen (2019:32)
Härigenom föreskrivs att det i kustbevakningslagen (2019:32) ska införas en ny paragraf, 1 kap. 7 §, och närmast före 1 kap. 7 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
Anmälningsskyldighet vid oro för barn
7 §
Bestämmelser om skyldigheten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till socialnämnden finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Denna lag träder i kraft 1 januari 2025.
Författningsförslag Ds 2023:15
1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
Härigenom föreskrivs att 13 § i förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Bestämmelser om skyldighet
att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social-
Bestämmelser om skyldig-
heten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 §
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
2 §
Bestämmelser om skyldighet
att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social-
Bestämmelser om skyldig-
heten att vid kännedom om eller misstanke att ett barn far illa genast anmäla det till social-nämnden finns i 14 kap. 1 §
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
Författningsförslag Ds 2023:15
1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av
1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar, i ärenden om utlämning för brott, i ärenden om nåd i brottmål eller i andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,
2. chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon bemyndigar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,
3. en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,
4. Säkerhetspolisen, i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,
5. Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen och de förordningar som meddelas med stöd av den förordningen, samt i andra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,
6. en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden
a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,
b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,
Ds 2023:15 Författningsförslag
c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,
d) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,
e) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),
f) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och
g) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av delgivningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 den förordningen,
7. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral eller en beställningscentral för taxitrafik, i fråga om den som ärendet gäller,
8. en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen (2005:716), i ärenden som rör en sådan åtgärd,
9. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller fängelseförordningen,
e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, eller
f) särskild koordinator enligt 8 § lagen (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning,
10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., lagen (2015:96) om
Författningsförslag Ds 2023:15
erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen, lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen eller lagen om verkställighet av ungdomsövervakning,
11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
12. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,
13. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 14. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller, och i ärenden enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar, i fråga om den som ärendet gäller, 15. en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller, 16. allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller, 17. Domstolsverket, i fråga om den som verket avser att anställa som notarie, 18. Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, 19. Kronofogdemyndigheten, i fråga om den som ärendet gäller, i ärenden enligt
a) 3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen,
b) 3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande i vissa fall, och
c) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1805 av den 14 november 2018 om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande,
20. en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, i fråga om den som ärendet gäller,
Ds 2023:15 Författningsförslag
21. allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, i fråga om en nämndeman som ska påbörja en tjänstgöringsperiod i domstolen,
22. en åklagarmyndighet i ärenden enligt förordningen (2014:1553) om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden inom Europeiska unionen,
23. en åklagarmyndighet eller allmän domstol i ett ärende enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder,
24. Rättsmedicinalverket, när uppgiften behövs för prövning enligt häkteslagen av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska kontrolleras, och
24. Rättsmedicinalverket, när uppgiften behövs för prövning enligt häkteslagen av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska kontrolleras,
25. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i fråga om den som omfattas av myndighetens prövning vid tillståndsgivning enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1148 av den 20 juni 2019 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer, om ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 och om upphävande av förordning (EU) nr 98/2013, i den ursprungliga lydelsen.
25. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i fråga om den som omfattas av myndighetens prövning vid tillståndsgivning enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1148 av den 20 juni 2019 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer, om ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 och om upphävande av förordning (EU) nr 98/2013, i den ursprungliga lydelsen, och
26. en socialnämnd som genomför en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) .
Uppgifter om någon annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a §brottsbalken eller uppgifter om kontaktförbud eller förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.
Författningsförslag Ds 2023:15
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1999:1135) om misstankeregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller 33 § fängelseförordningen,
e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, eller
f) särskild koordinator enligt 8 § lagen (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning,
3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller lagen om verkställighet av ungdomsövervakning,
4. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
5. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
Författningsförslag Ds 2023:15
6. en statlig eller kommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen lämplighetsprövar enligt 19 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor,
8. en socialnämnd, i ärenden om
a) att utse kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,
b) vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6, 6 a och 8–10 §§socialtjänstlagen,
c) adoption enligt 6 kap.12– 16 §§socialtjänstlagen,
d) åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller
e) att utse särskild handläggare enligt 9 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning.
8. en socialnämnd, i ärenden om
a) att utse kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,
b) vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6, 6 a och 8–10 §§socialtjänstlagen,
c) adoption enligt 6 kap.12– 16 §§socialtjänstlagen,
d) åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
e) att utse särskild handläggare enligt 9 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning, eller
f) om ett barn behöver skydd eller stöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) .
9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning
a) enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller
Ds 2023:15 Författningsförslag
b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, 2 kap. 2 § järnvägsmarknadslagen (2022:365), 3 kap.3 och 7 §§järnvägssäkerhetslagen (2022:367) eller 4 kap.2 och 5 §§ lagen (2022:368) om nationella järnvägssystem överväger att ge tillstånd,
10. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten lämplighetsprövar enligt
a) lagen (2004:46) om värdepappersfonder,
b) lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,
c) lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
d) lagen (2010:751) om betaltjänster,
e) försäkringsrörelselagen (2010:2043),
f) lagen (2011:755) om elektroniska pengar,
g) lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,
h) lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter,
i) lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,
j) lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag,
k) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, eller
l) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012,
11. Fastighetsmäklarinspektionen, vid en redbarhets- och lämplighetsprövning av en fastighetsmäklare enligt fastighetsmäklarlagen (2021:516), 12. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera, 13. Revisorsinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att auktorisera eller godkänna, 14. Skatteverket, för prövning av upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, lagen (2022:155) om tobaksskatt eller lagen (2022:156) om alkoholskatt, skattebefriade förbrukare enligt lagen om skatt på
Författningsförslag Ds 2023:15
energi eller lagen om alkoholskatt samt lagerhållare enligt lagen om skatt på energi, lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter eller lagen om tobaksskatt,
15. Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och Försvarsmakten, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels de som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten, 16. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 17. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 18. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller, 19. Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten överväger att betala ut ersättning till enligt lagen (1999:158) om investerarskydd, och 20. Rättsmedicinalverket, när uppgiften behövs för prövning enligt häkteslagen av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska kontrolleras.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
Ds 2023:15 Författningsförslag
1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten
Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
En kommunal myndighet får behandla personuppgifter för
1. handläggning av ärenden om bistånd och annat stöd samt genomförande av beslut om bistånd, stödinsatser, vård och behandling samt annan social service som följer av bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och 2 kap. 7 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter,
2. faderskapsutredningar, utredning om vårdnad av barn, adoptionsärenden samt annan verksamhet inom familjerätten som följer av bestämmelserna i föräldrabalken,
3. handläggning av ärenden och annan verksamhet som följer av bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
4. handläggning av ärenden om insatser och för särskilda uppgifter som följer av bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
5. handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade,
6. handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av socialnämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl.,
7. handläggning av ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar,
8. handläggning av ärenden och annan verksamhet inom socialtjänsten som utförs vid kommunal invandrarbyrå,
9. handläggning av ärenden som följer av bestämmelserna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och körkortsförordningen (1998:980), och
Författningsförslag Ds 2023:15
10. tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheten.
En kommunal myndighet får behandla personuppgifter vid tillämpning av 26 kap. 9 e § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .
Vid handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade och som följer av bestämmelserna i körkortsförordningen får en kommunal myndighet inte behandla andra sådana känsliga personuppgifter som avses i 7 § första stycket 2 lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten än uppgifter som rör hälsa.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
2. Utredningens uppdrag och arbete
2.1. Uppdragets innehåll
Vi har haft i uppdrag att utreda frågor som handlar om socialnämnders arbete med barn och om utökade möjligheter att inhämta och utbyta uppgifter inom socialtjänsten för att förebygga brott och stärka skyddet för barn. Uppdraget rör sex huvudfrågor och har innefattat att utreda
1. om anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att
ett barn far illa enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, ska utökas till att omfatta fler myndigheter och yrkesgrupper än idag,
2. om det ska vara obligatoriskt för socialnämnder att återkoppla till
den som enligt 14 kap. 1 § SoL omfattas av skyldigheten att göra en anmälan om oro för barn,
3. om socialnämndernas möjligheter att ta del av uppgifter ur
misstanke- och belastningsregistren inom ramen för en barnavårdsutredning, dvs. en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd, ska utvidgas,
4. om gallringsbestämmelserna i fråga om handlingar i barns person-
akter (barnakter) bör ändras och om den 70-åriga sekretesstiden för handlingar i barnakter ska förlängas,
5. om möjligheterna till informationsutbyte mellan socialnämnder i
olika kommuner behöver utvidgas i det brottsförebyggande arbetet med barn och unga, samt
6. behovet av att förbättra möjligheterna för socialnämnder att
inhämta information vid utredning av barnets bästa när det gäller
Utredningens uppdrag och arbete Ds 2023:15
frågor om vårdnad om barn, barns boende och barns rätt till umgänge med den förälder som barnet inte bor hos.
I uppdraget har också ingått att redogöra för och analysera de författningsförslag som Socialstyrelsen har lämnat i rapporten Att
göra anmälningar som gäller barn sökbara Rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling, att väga de förslag som har lämnats i
rapporten mot andra möjligheter att göra anmälningar om oro för barn sökbara samt att göra jämförelser med andra nordiska länder i frågan om registrering av anmälningar om oro för barn som inte leder till någon utredning.
Den första delen av uppdraget innebär att analysera och överväga behovet av att fler myndigheter och yrkesgrupper än idag ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL när ett barn far illa eller misstänks fara illa. I uppdragsbeskrivningen har som exempel angetts att övervägandena ska omfatta ordningsvakter, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Vad gäller specifikt yrkesgruppen ordningsvakter ska vi även överväga om en anmälan i så fall bör göras till en socialnämnd eller om den ska göras via Polismyndigheten.
Den andra delen av uppdraget innebär att utreda orsakerna till att socialnämndernas återkoppling till den som har gjort en anmälan om oro enligt 14 kap. 1 § SoL ibland uteblir samt att analysera behovet av att återkoppling vid sådan anmälan görs obligatorisk, i vissa fall eller alltid.
Den tredje delen av uppdraget består av att lämna förslag till om och i så fall hur socialnämndernas möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren kan förbättras. Förslaget ska omfatta socialnämndernas möjligheter att hämta in nu aktuella registerutdrag även i andra situationer än då socialnämnden överväger ett ingripande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. I uppdraget ingår att ta ställning till vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att en socialnämnd ska inhämta uppgifter ur registren samt väga de motstridiga intressen som finns avseende inhämtande av dessa registerutdrag och aspekter kring intrång i den personliga integriteten för de personer som utdragen inhämtas för.
Den fjärde delen av uppdraget innefattar att analysera om gallringsbestämmelserna i fråga om barnakter bör ändras och att
Ds 2023:15 Utredningens uppdrag och arbete
överväga om den 70-åriga sekretesstiden för handlingar i barnakter ska förlängas. Inom ramen för detta ska vi analysera dels behovet och lämpligheten av att införa en särskild reglering om efter vilken tid en anmälan enligt 14 kap. 1 och 1 c §§ SoL som inte lett till att socialnämnden inlett en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd ska gallras, dels för- och nackdelar med olika gallringstidpunkter för anmälningar om oro för barn som inte leder till utredning respektive handlingar i barns personakter som innehåller utredning och insatser. Utifrån denna analys ska vi föreslå nödvändiga författningsändringar.
Den femte delen av uppdraget innefattar att kartlägga behovet av att information som omfattas av sekretess inom socialtjänsten kan lämnas ut till en annan kommuns socialtjänst inom ramen för kommunens brottsförebyggande arbete, inklusive behovet av att anmälningar som gjorts med stöd av 14 kap. 1 § SoL utgör en del av sådant informationsutbyte. Vidare ingår det att ta ställning till om det behöver införas bestämmelser om uppgiftsskyldighet eller andra bestämmelser som bryter sekretessen för att säkerställa nödvändigt informationsutbyte mellan socialtjänster i olika kommuner. Inom ramen för denna del av uppdraget ingår också att utreda om det finns tillämpningsproblem gällande nuvarande regelverk och om så bedöms vara fallet föreslå förbättringar.
Den sista delen av uppdraget, som under arbetets gång har kommit att förtydligas i förhållande till hur det angetts i uppdragsbeskrivningen, handlar om att utreda behovet av att utöka möjligheten för socialnämnderna att inhämta den information som krävs för att bedöma vad som är barnets bästa i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Vi ska överväga om det bör införas en skyldighet för vissa personer att, på begäran av en socialnämnd som på uppdrag av domstol ska lämna upplysningar eller genomföra en utredning om frågor om vårdnad, boende eller umgänge, lämna uppgifter. I denna del ingår också att utreda vilka slags uppgifter som i så fall skulle vara av betydelse samt redogöra för vilka för- och nackdelar införandet av en sådan uppgiftsskyldighet skulle ha.
I uppdraget ingår att kartlägga och bedöma de integritetsrisker som kan uppstå med anledning av den personuppgiftsbehandling som förslagen kan ge upphov till. I detta ligger att bedöma hur omfattande personuppgiftsbehandling förslagen kan leda till, vilket inflytande de registrerade kommer att kunna ha över behandlingen
Utredningens uppdrag och arbete Ds 2023:15
och vilken spridning personuppgifterna kommer att få. I uppdraget ingår även att bedöma förslagens förenlighet med dataskyddsförordningen1 och tillhörande regleringar.
I uppdraget ingår att föreslå författningsändringar och andra åtgärder som behövs.
Om det, under utredningens gång, uppkommer frågeställningar som har nära samband med de frågeställningar som uppdraget omfattar, får även dessa utredas.
I uppdragsbeskrivningen anges att vi ska inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från berörda myndigheter och organisationer, bl.a. Socialstyrelsen, Polismyndigheten, Statens skolverk (Skolverket), Integritetsskyddsmyndigheten (IMY), Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF), Barnombudsmannen, Statens institutionsstyrelse (SiS), Brottsförebyggande rådet (Brå) och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Uppdragsbeskrivningen anger också att erfarenheter ska inhämtas från det pågående regeringsuppdraget om tidiga och samordnade insatser (TSI), i den del som avser det brottsförebyggande arbetet (U2017/01236) samt det utvecklingsarbete som pågår rörande informationsutbyte mellan Socialstyrelsen, Polismyndigheten och Skolverket.
Vi ska även hålla oss informerade om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och andra berörda myndigheter. Relevanta betänkanden och arbete inom utredningsväsendet ska beaktas.
I uppdraget ingår att analysera och redovisa kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslagen.
2.2. Utredningens arbete
Efter inläsning av relevant material och inledande arbetsmöten har vi haft kontakter och samrått med samtliga de aktörer och myndigheter som uttryckligen anges i uppdragsbeskrivningen. Därutöver har vi haft kontakter och samrått med av respektive myndighet eller aktör utsedd kontaktperson vid Arbetsförmedlingen, Advokatsamfundet, Försäkringskassan, Kronofogde-
1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
Ds 2023:15 Utredningens uppdrag och arbete
myndigheten, Migrationsverket, Tullverket, Skatteverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, landets samtliga länsstyrelser inklusive den nationella samordnaren för barnrätt vid Länsstyrelsen i Dalarnas län och Säkerhetspolisen (SÄPO). Vi har även haft kontakter med Bevakningsbranschens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd (BYA), Föreningen Säkerhets-Branschen, Föreningen Sveriges Socialchefer, Familjerättssocionomernas Riksförening, Barnens Rätt i Samhället (BRIS) och barnrättsorganisationen Maskrosbarn. Vi har också haft kontakt och samrått med företrädare för socialtjänster i olika kommuner. Under hösten 2022 deltog vi också vid ett möte med SKR:s Socialchefsnätverk. Kontakterna har skett såväl skriftligen som genom fysiska eller digitala möten.
Vad särskilt gäller frågan om gallring av handlingar i barnakter har vi haft kontakt med en arkivarie för stadsarkivet i Malmö stad tillika kontaktperson för Samrådsgruppen för Kommunala arkivfrågor. Därutöver har vi, via Kommunalförbundet Sydarkivera, ställt frågor till aktörer inom arkivsektorn. Svar har erhållits från arkivarier i sammanlagt 21 kommuner, ett regionarkiv, ett kommunalförbund i Blekinge samt Kommunalförbundet Sydarkivera.
Vad avser frågan om behovet av att förbättra möjligheterna för socialnämnderna att inhämta information i frågor om vårdnad, boende och umgänge har vi haft ett digitalt möte med företrädare för familjerätterna i Helsingborg, Gotland, Norrtälje, Luleå och Jönköping. Gällande denna fråga har vi också skickat ut en enkät till familjerätter i 20 andra kommuner. Urvalet av dessa 20 familjerätter har vi gjort utifrån MFoF:s statistik om samarbetssamtal, snabbupplysningar, vårdnads-, boende- och umgängesutredningar för år 2021 vilken baseras på statistik från i princip samtliga kommuner. Vi har tittat på hur många vårdnads-, boende- och umgängesutredningar som gjorts i respektive län och valt ut de kommuner i varje län som har gjort flest respektive näst flest utredningar. Har den som gjort näst flest utredningar gjort färre än 50 stycken har vi inte tagit med den kommunen eftersom för få utredningar kan antas ge en begränsad erfarenhet. I vissa län har ingen kommun gjort fler än 50 utredningar. Då har vi valt den kommun i länet som har gjort flest utredningar. Samtliga kommuner som har fått enkäten har besvarat den. För Stockholms stads del har
Utredningens uppdrag och arbete Ds 2023:15
sex stadsdelsförvaltningar svarat. För en kommun har ett kommunalförbund svarat.
Vi har också skriftligen kontaktat tolv tingsrätter i olika delar av landet och efterfrågat information om hur de formulerar sina uppdrag till socialnämnder som ska genomföra en utredning enligt föräldrabalken i frågor om vårdnad, boende och umgänge när barnet eller en närstående till barnet har sekretesskyddade personuppgifter.
Vi har haft två hearings med såväl fysiskt som digitalt deltagande för inhämtande av synpunkter på uppdraget och vårt arbete. Vid hearingen presenterade vi våra preliminära överväganden och förslag och deltagarna fick möjlighet att ställa frågor samt lämna synpunkter som vi bearbetat i det fortsatta arbetet.
Vid den första hearingen deltog kommuner som arbetar med TSI och representanter från Skolverket och Socialstyrelsen. Vid den andra hearingen närvarade representanter från Migrationsverket, Kustbevakningen, Tullverket, Kronofogdemyndigheten, Föreningen Sveriges Socialchefer, Familjerättssocionomernas Riksförening, Barnombudsmannen, den nationella samordnaren i barnrätt vid Länsstyrelsen i Dalarnas län, företrädare för Malmö stadsarkiv, Polismyndigheten, SÄPO, Skolverket, Jämställdhetsmyndigheten, IMY, SKR, Socialstyrelsen SäkerhetsBranschen, BYA, SiS, barnrättsorganisationen Maskrosbarn, Brå samt familjerätten i Gävle respektive familjerätten på Gotland.
Med anledning av det tilläggsuppdrag vi fick i februari 2023 om att göra jämförelser med andra nordiska länder i frågan om registrering av anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning har vi haft kontakter med företrädare för finska Social- och Hälsovårdsministeriet, norska Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet samt danska Ankestyrelsen.
Under arbetets gång har vi haft regelbundna kontakter och arbetsmöten med den interdepartementala arbetsgruppen (IDAgruppen) bestående av representanter från Socialdepartementet och Justitiedepartementet. IDA-gruppen har löpande tagit del av utkast till texter och lämnat synpunkter på dessa som vi har beaktat i vårt arbete.
Ds 2023:15 Utredningens uppdrag och arbete
2.3. Promemorians disposition
Denna promemoria är fortsättningsvis disponerad enligt följande.
I kapitel 3 behandlar vi övergripande, rättsliga utgångspunkter för våra överväganden och förslag medan kapitel 4 innehåller en beskrivning av centrala utgångspunkter för våra överväganden och förslag. Kapitel 5 utgör en nordisk utblick där vi närmare beskriver regleringen i Finland, Norge och Danmark avseende för utredningen relevanta frågor. I kapitel 6 behandlar vi frågor om myndighetsutövning och när ett ärende ska anses inlett hos en socialnämnd. Våra redovisningar och bedömningar i kapitel 3–6 är av betydelse för flera av de överväganden och förslag vi lämnar i efterföljande kapitel.
I kapitel 7 behandlar vi frågan om fler myndigheter och aktörer ska omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL vid kännedom om eller misstanke att barn far illa. I kapitel 8 överväger vi frågan om återkoppling till den som har fullgjort sin anmälningsskyldighet. Kapitel 9 behandlar frågan om socialnämndernas möjligheter att inhämta utdrag ur misstanke- och belastningsregistren vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd.
Kapitel 10 handlar om gallring av handlingar i barnakter samt
frågan om när en sådan barnakt bör skapas. Den senare frågan hänger nära samman med frågan om möjligheten att göra anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning sökbara, vilket också behandlas i kapitlet.
I kapitel 11 behandlar vi frågan om möjligheten att lämna ut information från en myndighet inom socialtjänsten till en annan sådan myndighet när det finns risk för att ett barn begår eller utsätts för brottslig verksamhet. Kapitel 12 behandlar frågan om det ska föreligga en uppgiftsskyldighet för vissa aktörer när socialnämnder inhämtar uppgifter från referenspersoner inom ramen för bedömningar av barnets bästa i frågor om vårdnad, boende eller umgänge. I det kapitlet behandlar vi även frågan om möjligheten att begränsa partsinsynen när sekretess gäller för uppgifter om var barnet eller en part har sin hemvist eller annars befinner sig.
En integritetsskyddsanalys, vilket innefattar en bedömning av hur samtliga våra förslag förhåller sig till bestämmelser om skydd för den personliga integriteten och reglerna om personuppgiftsbehandling, finns i kapitel 13. I kapitel 14 gör vi en analys och
Utredningens uppdrag och arbete Ds 2023:15
bedömning av förslagens konsekvenser. I kapitel 15 behandlar vi ikraftträdande och övergångsbestämmelser.
Avslutningsvis, i kapitel 16, finns författningskommentar till författningsförslagen.
3. Rättsliga utgångspunkter
3.1. Inledning
I detta kapitel redogör vi för övergripande rättsliga utgångspunkter och ramar som är av relevans för samtliga frågor som omfattas av vårt uppdrag. Det handlar om socialnämndernas särskilda ansvar för barn, utredning enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, samt frågor om sekretess och tystnadsplikt.
Allra först gör vi en genomgång av barns rättsliga ställning, vilket är av betydelse för samtliga frågor vi ska överväga.
3.2. Barns rättsliga ställning
3.2.1. Barnkonventionen
Att ha ett barnrättsperspektiv innebär att ha FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) som utgångspunkt i allt arbete och i alla beslut som rör barn. Bankonventionen utgår från att varje barn är en unik rättighetsbärare. FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrättskommittén) har bl.a. uttalat att barnet är en rättighetsbärare och respekten för barnets värdighet, liv, överlevnad, välfärd, hälsa, utveckling, deltagande och rätt till icke diskriminering bör etableras och värnas som det främsta målet med konventionsstaternas barnpolitik. Detta förverkligas bäst genom att respektera, skydda och uppfylla alla rättigheter i konventionen (och dess fakultativa protokoll). Det kräver ett paradigmskifte, bort från ett synsätt på skydd av barn där barn uppfattas och behandlas som ”objekt” som behöver hjälp och inte som rättighetsinnehavare med icke förhandlingsbara skyddsrättigheter (CRC/C/GC/13 p. 59 i svensk översättning).
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
Den nationella lagstiftningen är statens främsta instrument för att garantera att barns rättigheter tillgodoses i verksamheter, beslut och åtgärder som rör det enskilda barnet och barn som kollektiv. Barnkonventionen anger särskilt att staten ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i Barnkonventionen (artikel 4). Barnkonventionen och andra internationella instrument för mänskliga rättigheter tillerkänner barns rätt till trygghet och skydd, mänsklig värdighet och fysisk integritet. I enlighet med Barnkonventionen ska barn skyddas mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, men även mot utnyttjande, vanvård eller försumlig behandling. Det är viktigt att tidigt upptäcka och erbjuda stöd till både barn och barns familjer. Det är också viktigt att barn som utsätts för våld i olika sammanhang får det stöd, den rehabilitering och det skydd som de behöver och har rätt till.
Barnkonventionen är sedan den 1 januari 2020 svensk lag. Redan innan Barnkonventionen blev svensk lag var utgångspunkten att all lagstiftning som rör barn skulle utformas i överrensstämmelse med Barnkonventionen. Inkorporeringen av Barnkonventionen i svensk rätt bidrar till att ytterligare synliggöra barnets rättigheter, samtidigt som transformeringen i materiell rätt måste fortsätta på olika områden för att säkerställa att rättigheterna får genomslag i praktiken (prop. 2020/21:150 s. 32).
Barnkonventionen består av en inledning (preambel) och 54 artiklar uppdelade i tre avsnitt. Några av dessa bestämmelser har etablerats som grundläggande principer för både tolkningen och tillämpningen av Barnkonventionen. Dessa principer återfinns i artiklarna 2.1, 3.1, 6 samt 12 och fastställer Barnkonventionens ändamål och syfte.
Artikel 2.1
Konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn inom sin respektive jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt.
Artikel 3.1
Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig-
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
heter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.
Artikel 6
1. Konventionsstaterna erkänner varje barns inneboende rätt till livet.
2. Konventionsstaterna ska till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling.
Artikel 12
1. Konventionsstaterna ska tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
2. För detta ändamål ska barnet, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet, särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler.
Utöver dessa grundläggande principer finns ytterligare bestämmelser som på motsvarande sätt har en övergripande karaktär. Som exempel kan nämnas artiklarna 4 och 5. Enligt artikel 5 ska en stat respektera det ansvar, rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar och andra att, på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga, ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i Barnkonventionen. Artikelns vida formulering och dess placering i början av Barnkonventionen kan anses understryka dess relevans i förhållande till alla andra rättigheter i Barnkonventionen. Att familjen är den grundläggande enheten framgår även av Barnkonventionens preambel.
3.2.2. Europeiska unionen och Europarådet
Barns särskilda ställning kommer till uttryck inom ramen för samarbetet inom EU. Enligt artikel 24 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) ska barns åsikter beaktas i frågor som rör dem och barnets bästa ska, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner,
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn (2012/C 326/02).
Inom EU sker ett kontinuerligt arbete med fokus på barns rättigheter. Den 24 mars 2021 presenterade Europeiska kommissionen (Kommissionen) EU:s strategi för barnets rättigheter (COM[2021] 142 final). I strategin belyser Kommissionen utmaningar och föreslår konkreta åtgärder för att skydda, främja och uppfylla barns rättigheter. I strategin understryker Kommissionen att alla barn i Europa och runtom i världen ska kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter och leva fritt från diskriminering, våld och hot. Strategins övergripande ambition är att skapa bästa möjliga liv för alla barn såväl i EU som globalt.
Ett annat exempel på hur barn ska tillförsäkras sina rättigheter är de rekommendationer för inrättandet av en europeisk barngaranti som meddelades av Europeiska unionens råd den 14 juni 2021 (Rådets rekommendation [EU]2021/1004). Den europeiska barngarantin syftar till att förebygga och bekämpa social utestängning vilket ska ske genom att stödja medlemsstater i deras ansträngningar att garantera tillgång till grundläggande tjänster av hög kvalitet för behövande barn (skäl 15). Med anledning av rådets rekommendation antog regeringen i mars 2022 en nationell handlingsplan för implementering av rekommendationerna (S2022/01667).
Även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller bestämmelser som omfattar barn men innehåller ingen uttrycklig reglering om barnets bästa. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) har emellertid utarbetat en omfattande rättspraxis om barns rättigheter med flera hänvisningar till Barnkonventionen.2
Uttalanden om barnperspektivet har även gjorts i samband med behandling av artikel 8 i Europakonventionen. Europadomstolen har framhållit att bestämmelsen innefattar en skyldighet för konventionsstaterna att upprätta en rättslig ram som ger barn som i sina hem utsätts för våld, vanvård eller är brottsoffer tillräckligt skydd och effektiva rättsmedel.3 Artikel 8 i Europakonventionen kräver att de nationella myndigheterna gör en intresseavvägning
2 Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) och Europarådet (2015),
Handbok om europeisk rätt rörande barns rättigheter, s. 24.
3 Socialstyrelsen (2019), Att göra anmälningar som gäller barn sökbara Rättsliga förutsättningar
för personuppgiftsbehandling, s. 24.
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
mellan barnets intresse respektive föräldrars intresse och vid den avvägningen ska särskild vikt läggas vid barnets bästa vilket i vissa fall kan medföra att föräldrars intresse får åsidosättas (se t.ex. Europadomstolens dom av den 26 februari 2004 i mål nr 74969/01, Görgülü mot Tyskland, p. 43).
Europarådet har också antagit olika konventioner som behandlar frågor med koppling till barns rättigheter.4 Europarådets senaste strategi för barns rättigheter, vilken avser åren 2022–2027, anger liksom tidigare strategier ett antal huvudprinciper för att garantera barns rättigheter och för att se till barnets bästa.5
3.2.3. Socialtjänstlagen och föräldrabalken
Vid alla beslut och andra åtgärder som rör barn ska det finnas ett tydligt barnperspektiv och det allmänna har enligt 1 kap. 2 § regeringsformen en skyldighet att verka för att barns rätt tas tillvara.
Socialtjänstlagen har utformats med utgångspunkten att det ska vara en målinriktad ramlag. De mål som anges i lagen har stor betydelse för hur socialtjänsternas verksamhet inriktas och utformas. I lagens inledande portalparagraf anges att samhällets socialtjänst, på demokratins och solidaritetens grund, ska främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet (1 kap. 1 § SoL). Socialtjänstlagen bygger på frivillighet vilket innebär att åtgärder inte kan vidtas mot den enskildes vilja. I den inledande bestämmelsen anges också att verksamheten ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet.
Varje kommun ansvarar för socialtjänsten och kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs i huvudsak av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer (2 kap. 1 och 4 §§ SoL). Som regel fullgörs uppgifterna av kommunernas socialnämnder. När det i socialtjänstlagen eller annan författning anges socialnämnd gäller det i förekommande fall den eller de nämnder som kommunen gett ansvaret att fullgöra socialtjänstens uppgifter (2 kap. 4 § andra stycket SoL).
4Handbok om europeisk rätt rörande barns rättigheter, s. 24. 5 https://rm.coe.int/council-of-europe-strategy-for-the-rights-of-the-child-2022-2027-child/1680a5ef27, senast besökt 2022-11-14.
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
I 1 kap. 2 § SoL anges att vid åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- och behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. I 11 kap. 10 § SoL anges bl.a. att barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet och om barnet inte framför sina åsikter, ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Vidare anges att barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
Utredningen Framtidens socialtjänst har i betänkandet Hållbar
socialtjänst – En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47) framhållit att det
finns ett behov av ett förtydligat barnrättsperspektiv i socialtjänstlagen. Utredningen föreslår bl.a. att bestämmelsen om barnets bästa anpassas till Barnkonventionens lydelse och att det ska respekteras om barnet väljer att inte framföra sina åsikter (se s. 781 ff.). Utredningen har föreslagit att en motsvarande reglering som nu finns i 1 kap. 2 § och 11 kap. 10 § SoL ska tas in i den föreslagna nya socialtjänstlagens. Vad gäller barnets bästa föreslår utredningen att det ska framgå att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa och vid bedömningar av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter. Vidare föreslår utredningen att det ska framgå att vid beslut eller åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för ett barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. Vad gäller barnets möjlighet att framföra sina åsikter föreslås en reglering som anger att ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet och att barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.
De frågor som vi ska överväga tar inte bara sin utgångspunkt i socialtjänsternas arbete inom ramen för regleringen i socialtjänstlagen utan även dess arbete i enlighet med föräldrabalkens bestämmelser. Även föräldrabalken uttrycker principen om barnets bästa och det finns i föräldrabalken flera bestämmelser om barnets rätt att komma till tals.
I 6 kap. 2 a § föräldrabalken anges att barnets bästa ska vara avgörande för alla frågor om vårdnad, boende och umgänge. Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet anges att det särskilt ska fästas avseende vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
kvar eller annars far illa och barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Utredningen om vikten av trygghet och
kontinuitet för barn i utsatta situationer har i betänkandet Tryggare hem för barn (SOU 2022:71) föreslagit att 6 kap. 2 a § föräldrabalken
ska få en ny formulering. Utredningen föreslår att bestämmelsen ska ange att barnets bästa ska vara avgörande för alla frågor om vårdnad, boende och umgänge och att bedömningen av barnets bästa är en helhetsbedömning samt att risken för att barnet far illa ska vara en del av den bedömningen.
Enligt 6 kap. 2 b § föräldrabalken ska barnet ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor om vårdnad, boende och umgänge och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
3.2.4. Barnets bästa, barnrättsperspektiv, barnperspektiv och barnets perspektiv
Barnets bästa och barnrättsperspektivet är numera vedertagna och grundläggande principer inom svensk rätt. Begreppen är emellertid inte entydiga och innebörden av dem varierar beroende på person, situation och sammanhang. Tidsaspekten, värderingar i samhället och ny kunskap om barn är också faktorer som påverkar synen på vad som anses vara barnets bästa.6 En viss beskrivning av begreppen är dock möjlig och även av betydelse för att de fullt ut ska kunna beaktas. Till principerna om barnets bästa och barnrättsperspektivet kan också läggas barnperspektivet och barnets perspektiv.
Barnets bästa
Barnets bästa är ett brett och öppet begrepp. Barnrättskommittén har påpekat att barnets bästa kan tillämpas på ett anpassningsbart sätt utifrån ett enskilt barns situation, förutsättningar och behov. Enligt Barnrättskommitténs allmänna kommentar består barnets bästa av följande tre delar.
6 Se t.ex. Socialstyrelsen (2012), Vårdnad, boende och umgänge Handbok – stöd för rätts-
tillämpning och handläggning inom socialtjänstens familjerätt, s. 22. Myndigheten för familjerätt
och föräldraskapsstöd är nu ansvarig för handboken.
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
1. En materiell rättighet innebärande rättigheten att få barnets bästa bedömt och satt i främsta rummet när olika intressen vägs mot varandra.
2. En grundläggande rättslig tolkningsprincip som innebär att om en rättsregel är öppen för mer än en tolkning ska den tolkning som tillgodoser barnets bästa mest verkningsfullt ges företräde.
3. Ett tillvägagångssätt som kan förklaras med att när ett enskilt barn, en identifierad grupp barn eller barn i allmänhet kommer att påverkas av ett beslut måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av eventuella positiva och negativa konsekvenser för barnet eller barnen i fråga (CRC/C/GC/14 p. 6 samt även p. 4 och 10–12).
Barnrättsperspektiv
Att anamma ett barnrättsperspektiv eller ett barnrättsbaserat synsätt handlar främst om synsätt, kunskap, arbetssätt och tydlig styrning. För att uppnå en varaktig och genomgripande förändring krävs att en fråga eller ett synsätt rutinmässigt förs in i det dagliga arbetet (prop. 2017/18:186 s. 75). Barnrättsperspektivet speglar synen på barn som fullvärdiga medborgare och kompetenta individer som ska bemötas med respekt i alla sammanhang. Om en åtgärd eller ett beslut bedöms få konsekvenser för barnet eller barnen ska hänsyn tas till de mänskliga rättigheter som barn har enligt bl.a. Barnkonventionen. Att på så sätt säkerställa barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn innebär att ha ett barnrättsperspektiv (prop. 2009/10:232 s. 11).
Barnperspektiv
Att ha ett barnperspektiv innebär att den vuxne med hjälp och stöd av egna erfarenheter och kunskaper från t.ex. den egna uppväxten, utbildning samt yrkes- och familjeliv ska försöka sätta sig in i barnets situation för att själv bedöma vad som är barnets bästa. Vuxna som arbetar med barn och unga inom exempelvis skola och socialtjänst har även en särskild barnkompetens som blir en del av deras barnperspektiv. Barnkompetens kan bl.a. innebära kunskap om
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
barns och ungas utveckling, levnadsvillkor och behov. Att vuxna så långt som möjligt sätter sig in i barnets situation för att bättre kunna ta tillvara barnets intresse är att anta ett barnperspektiv (jfr SOU 2017:112 s. 110).
Barnets perspektiv
Ett tredje perspektiv är barnets perspektiv, som skiljer sig från både barnrättsperspektivet och barnperspektivet. Barnets perspektiv är barnets egen berättelse och tolkning av sin situation. För att få kännedom om barnets perspektiv måste den vuxne på olika sätt, beroende på barnets ålder och mognad, kommunicera med det enskilda barnet. Det följer bl.a. av artikel 12 i Barnkonventionen att vuxna måste ta hänsyn till barnets perspektiv så att barnet blir delaktigt. Barnet är en rättighetsbärare, men det är alltid den vuxne som har ansvar och skyldighet att anta ett barnrättsperspektiv för att säkerställa att barnets rättigheter tillgodoses (jfr SOU 2017:112 s. 110 f.).
3.3. Socialnämnders särskilda ansvar för barn
I 5 kap. 1 § SoL finns ett antal allmänna målinriktade bestämmelser som redogör för socialnämndernas ansvar och skyldigheter när det gäller barn och unga. Socialnämnderna har ansvar för att förebygga och motverka att barn och unga far illa vilket enligt bestämmelsen innebär att socialnämnder ska – bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete
för att förhindra att barn och unga far illa, – aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn
och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel, – aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk av spel om
pengar bland barn och unga, tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem,
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
– med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och
unga som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, och – i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som
riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.
Socialnämnder har också ansvar för att i sin omsorg om barn och unga tillgodose de särskilda behov av vård och stöd som kan finnas efter det att en domstols mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avslutats liksom efter det att vård och fostran utanför det egna hemmet har upphört eller när verkställighet av sluten ungdomsvård har upphört.
3.3.1. Socialnämnders ärenden om barn som far illa eller misstänks fara illa
Socialnämnders kännedom om barns behov av skydd och stöd
Socialnämnder kan få kännedom om ett barns förhållanden genom
ansökan, anmälan eller genom information på annat sätt (11 kap. 1 §
SoL).
Ansökan
En ansökan om bistånd i form av en specifik insats eller individuellt behovsanpassat stöd i föräldrarollen ska alltid prövas i sak och därför alltid leda till att en utredning inleds utan dröjsmål (prop. 2012/13:10 s. 55). En ansökan om bistånd ska avslutas med ett beslut där det framgår om ansökan beviljas eller avslås. Om den enskilde tar tillbaka sin ansökan ska ärendet avslutas. När det gäller barn, som kan vara i behov av skydd eller stöd, har socialnämnder ett långtgående utredningsansvar och utredningen kan genomföras oberoende av vårdnadshavarens inställning till densamma. Har en socialnämnd, under sin handläggning av en ansökan, fått informa-
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
tion som leder till sådan oro för barnets situation ska utredningen fortsätta trots att ansökan har återtagits.7
Anmälan
Socialnämnder kan också få kännedom om att ett barn far illa eller misstänks fara illa genom en anmälan. En anmälan kan komma från någon som enligt 14 kap. 1 § SoL omfattas av anmälningsskyldigheten, men även från någon annan som misstänker eller får kännedom om att ett barn far illa enligt 14 kap. 1 c § SoL.
I fråga om Barnombudsmannens anmälningsskyldighet regleras den i 7 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.
Information på annat sätt
Socialnämnderna kan även på annat sätt få information som leder till oro för ett barn och som föranleder att en utredning inleds. Det kan t.ex. vara en socialnämnds egna iakttagelser eller genom information från en tjänsteman från en annan enhet inom nämnden. Andra exempel är när Migrationsverket lämnar en anvisning om ansvarig kommun gällande ett ensamkommande asylsökande barn.8 I förarbetena nämns också som exempel när det inkommer en begäran från åklagare och domstol om att inkomma med ett yttrande (prop. 2012/13:10 s. 60).
Socialnämnders genomförande av en utredning
När en socialnämnd har fått kännedom om något som kan föranleda en åtgärd av socialnämnden ska en utredning inledas utan dröjsmål (11 kap. 1 §SoL). I många kommuner har det genom delegationsbeslut överlåtits till en socialsekreterare att fatta beslut om en utredning ska inledas eller inte.
När en socialnämnd får kännedom om ett barns förhållanden genom en anmälan ska socialnämnden genast göra en bedömning av
7 Socialstyrelsen (2016), Utreda barn och unga Handbok för socialtjänstens arbete enligt
socialtjänstlagen, s. 52.
8Utreda barn och unga Handbok för socialtjänstens arbete enligt socialtjänstlagen, s. 53 f.
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
om barnet är i behov av omedelbart skydd (skyddsbedömning), vilket framgår av 11 kap. 1 a § första stycket SoL.
Enligt 11 kap. 1 a § andra stycket SoL ska beslut att inleda eller inte inleda en utredning, om det inte finns synnerliga skäl, fattas inom 14 dagar efter det att anmälan har inkommit. Ett sådant beslut behöver dock inte fattas om det redan pågår en utredning om det barn som anmälan avser.
Innan en socialnämnd fattar beslut att inleda en utredning eller att inte inleda en utredning ska en s.k. förhandsbedömning göras. Begreppet förhandsbedömning finns inte i lag. Det var först i och med ett uttalande från Justitieombudsmannen (JO) i slutet av 1990talet som förhandsbedömningar fick betydelse som en självständig aktivitet (se SOU 2009:68 s. 306 och prop. 2012/13:10 s. 57). Förhandsbedömningen är inte en utredning utan en bedömning av om socialnämnden ska inleda en utredning eller inte inleda en sådan (JO 1995/96 s. 312). Enligt förarbetena bör en utredning inte inledas om det redan från början står klart att socialnämnden inte kan eller bör vidta några åtgärder (prop. 1979/80:1 Del A s. 562).
Inom socialtjänsten kan förhandsbedömningar bara ske i frågor där socialnämnden själva avgör om en formell utredning ska inledas eller inte inledas och således är en förhandsbedömning inte aktuell vid en ansökan om bistånd eller vid begäran om olika slags yttranden, exempelvis från en domstol.9
Förhandsbedömningen kan grunda sig på uppgifter om barnet eller familjen som finns i bl.a. en personakt eller tidigare inkomna anmälningar.10 En förhandsbedömning ska inte ses som en mindre utredning vilket bl.a. innebär att en utredning anses inledd om uppgifter inhämtas från utomstående personer alternativt om hembesök eller annan individuellt uppsökande åtgärd vidtas.11 Om det redan under förhandsbedömningen finns behov av att ha upprepade kontakter med familjen kan det i sig vara skäl att inleda en utredning (prop. 2012/13:10 s. 59). Framkommer det under förhandsbedömningen att ett barn kan ha utsatts för våld alternativt att barnet bevittnat våld bör en utredning alltid inledas (jfr allmänna
9 Inspektionen för vård och omsorg, Förhandsbedömningar i socialtjänsten – ett riskområde
Rapport från ett pilotprojekt i Sörmland våren 2014, IVO 2014-18, s. 4.
10Utreda barn och unga Handbok för socialtjänstens arbete enligt socialtjänstlagen, s. 54 samt prop. 2012/13:10 s. 58 med där gjord hänvisning till en av Socialstyrelsen tidigare utgiven handbok. 11Utreda barn och unga Handbok för socialtjänstens arbete enligt socialtjänstlagen s. 54 samt prop. 1979/80:1 Del A s. 400.
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
rådet till 5 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd [HSLF-FS 2022:9] om våld i nära relationer).
Som vi har angett i avsnitt 3.2.4 ska, vid åtgärder som rör barn, barnets bästa särskilt beaktas och barnet ska få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet (1 kap. 2 § första stycket SoL och 11 kap. 10 § första stycket SoL). Rätten för barn att komma till tals gäller vid alla åtgärder som rör barnet och aktualiseras alltså redan under förhandsbedömningen.
Ett beslut i frågan om att inleda eller inte inleda en utredning ska fattas inom 14 dagar, förutsatt att det inte finns synnerliga skäl (11 kap. 1 a § SoL). Exempel på när synnerliga skäl kan föreligga är om utredningsarbetet måste samordnas med polisens förhör med en ung lagöverträdare, där polisförhöret måste hållas innan en utredning inleds eller om det, trots ansträngningar, inte går att få tag på den berörda familjen. Här avgör dock även allvaret i anmälan om det går att avvakta med att inleda en utredning. Kravet på synnerliga skäl innebär att detta bara kan bli aktuellt i klara undantagsfall (prop. 2012/13:10 s. 132).
Beslutet att inleda eller att inte inleda en utredning ska dokumenteras. Det framgår av 5 kap. 2 och 3 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS.
En utredning ska ges den omfattning som behövs för att den ska kunna leda till ett sakligt och korrekt beslut (prop. 1979/80:1 Del A s. 562). Den ska begränsas till att avse omständigheter som har betydelse för bedömningen av den enskildes behov av stöd och hjälp. Utredningen ska ske med utgångspunkt i att varje situation som ett barn befinner sig i är unik vilket innebär att utredningen behöver anpassas efter det aktuella barnet. Såväl frågeställningar som komplexiteten och graden av oro för barnet blir styrande och kan påverka utredningens omfattning och en socialnämnds tillvägagångssätt.12
Socialnämnder ska i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs (5 kap. 1 a § SoL). Samverkan i det enskilda fallet bör syfta till att dels få en god helhetsbild av barnets situation, dels samordna eventuella insatser.13 Vid en utredning av om socialnämnden
12Utreda barn och unga Handbok för socialtjänstens arbete enligt socialtjänstlagen, s. 82. 13Utreda barn och unga Handbok för socialtjänstens arbete enligt socialtjänstlagen, s. 81 f.
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd får socialnämnden konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs för att kunna bedöma behovet av insatser (11 kap. 2 § SoL).
Utredningen ska bedrivas skyndsamt och om det inte finns särskilda skäl slutföras inom fyra månader (11 kap. 2 § andra stycket SoL). En förlängning av tiden kan bli aktuell om t.ex. en barnpsykiatrisk utredning eller en polisutredning i ett fall av övergrepp mot barn inte kan slutföras inom den föreskrivna tiden (prop. 1996/97:124 s. 180).
Har en anmälan till en socialnämnd gjorts av någon som är anmälningsskyldig enligt 14 kap. 1 § SoL får socialnämnden, enligt 14 kap. 1 b § SoL, informera anmälaren om att en utredning har inletts, inte har inletts eller att en utredning redan pågår. Skyldigheten för socialnämnden att lämna information gäller bara om anmälaren har begärt det och det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att göra det. Exempel på när det kan anses olämpligt att lämna ut information till anmälaren är när ett utlämnande kan antas försämra möjligheten att ge barnet det skydd och stöd som barnet behöver eller när en vårdnadshavare ännu inte har underrättats om att en utredning har inletts (prop. 2012/13:10 s. 53 och 138). Frågan om återkoppling till den som har gjort en anmälan behandlar vi mer utförligt i kapitel 8.
En utredning av ett barns skyddsbehov och vilka eventuella insatser som kan behövas bedöms inom ramen för en och samma utredning, oavsett om det handlar om frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen eller insatser som används med tvång enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. Om en socialnämnd överväger åtgärder enligt LVU inleds alltså inte en särskild utredning. Som vi utvecklar i kapitel 9 kan ett ärende skifta från att vara ett ärende enligt socialtjänstlagen till att bli
ett ärende om åtgärder enligt LVU beroende på omständigheterna i
ärendet och bedömningen av om det kan antas att vård kan ges med samtycke eller om samtycke inte finns.14
14 Se kapitel 9 samt Socialstyrelsen (2021), Socialnämndens möjlighet att ta del av uppgifter ur
misstanke- och belastningsregistren, s. 16.
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
3.4. Sekretess och tystnadsplikt
3.4.1. Allmänt om sekretess och tystnadsplikt
Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt ger skydd mot spridning av integritetskänsliga uppgifter och finns för det allmännas del i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, där flera av reglerna skyddar uppgifter om enskildas personliga förhållanden.
Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom att lämna ut en allmän handling eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Enligt 8 kap. 1 § OSL får en uppgift som omfattas av sekretess enligt den lagen inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i lag eller förordning. Detta gäller även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL). Förbudet att röja uppgifter riktar sig både till myndigheten som sådan och till dess personal (2 kap. 1 § OSL). För verksamhet som inte är offentlig finns bestämmelser som föreskriver tystnadsplikt där det förekommer behandling av personuppgifter som typiskt sett är av känslig natur.
Otillåtet röjande av en sekretessbelagd uppgift är straffsanktionerat som brott mot tystnadsplikten enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Straffbestämmelsen avser både sådan tystnadsplikt som gäller offentliga funktionärer enligt offentlighets- och sekretesslagen och sådana tystnadsplikter som gäller i enskild verksamhet och följer av andra författningar. Avgörande för straffansvar är ett obehörigt åsidosättande av en lagstadgad tystnadsplikt.
Sekretessens styrka anges genom s.k. skaderekvisit. I detta avseende skiljs mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att det bara gäller sekretess om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att de kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut och en sådan bestämmelse har inte något skaderekvisit vilket innebär att om
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
uppgifter som omfattas av bestämmelsen begärs ut ska hemlighållas utan någon skadeprövning.15
Vid en sekretessprövning görs en bedömning av den skada eller det men (olägenhet) som uppstår om uppgifterna skulle lämnas ut i det aktuella fallet. För att en person ska lida skada eller men krävs att uppgifterna är hänförliga till personen. Avidentifierade uppgifter kan därför som regel lämnas ut.
Utgångspunkten är att om en uppgift om ett barn omfattas av sekretess gäller detta också i förhållande till barnets vårdnadshavare (12 kap. 3 § första stycket OSL). Detta gäller dock inte i den utsträckning som vårdnadshavaren enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter såvida inte det kan antas att barnet lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren eller det annars anges i offentlighets- och sekretesslagen. Denna reglering behandlar vi mer utförligt i kapitel 12.
3.4.2. Sekretess mellan myndigheter och självständiga verksamhetsgrenar
Som vi har redovisat i föregående avsnitt råder sekretess mellan myndigheter liksom mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet.
Nämnder inom en och samma kommun är att betrakta som egna myndigheter. Tidigare fanns det i princip en kommunal nämnd för varje verksamhetsområde. Införandet av den fria kommunala nämndorganisationen har inneburit att en kommun har möjlighet att dela upp socialtjänstens arbetsuppgifter på flera nämnder. Om en kommun av organisatoriska skäl väljer att dela upp en verksamhet på detta sätt uppstår därför sekretessgränser mellan verksamheterna, trots att verksamheterna från sekretessynpunkt tidigare har ansetts utgöra en enhet. Följden av detta blir att uppgifter inte kan utbytas mellan dessa nämnder utan en föregående sekretessprövning.
Sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet kan vålla problem då det inte är helt enkelt att avgöra om eller när det finns självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Om olika delar av en myndighets verksamhet har att
15 Lenberg, Eva, Tansjö, Anna & Geijer, Ulrika, Offentlighets- och sekretesslagen, (5 juli 2022, JUNO, Version 25), under rubriken 4.4.1 Sekretessens föremål, räckvidd och styrka.
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
tillämpa olika sekretessbestämmelser får de anses utgöra olika verksamhetsgrenar i sekretesslagstiftningens mening (jfr prop. 2007/08:126 s. 162 f. och där gjorda hänvisningar). Detta behandlar vi närmare i kapitel 11.
För att en uppgift som lämnas ut ska omfattas av sekretess även hos den mottagande myndigheten ska sekretess antingen följa av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. Motsvarande gäller även om en myndighet har elektronisk tillgång till en sekretessreglerad uppgift hos en annan myndighet (7 kap. 2 § OSL).
3.4.3. Samtycke och sekretessbrytande bestämmelser
En person vars uppgifter omfattas av sekretess kan välja att efterge sekretessen (10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL). Genom att lämna sitt samtycke till att en sekretesskyddad uppgift lämnas till annan person eller myndighet utgör utlämnandet inte ett otillåtet röjande.
Endast den som förfogar över sekretessen kan lämna sitt samtycke till att sekretessen efterges. Det finns inga formella krav på hur samtycket ska lämnas. Men vad gäller just uppgifter i socialtjänsten har JO uttalat att mot bakgrund av att sådana uppgifter ofta är av känslig natur bör socialtjänsten i de fall samtycke anses nödvändigt införskaffa uttryckligt och skriftligt samtycke (se bl.a. JO 1990/91 s. 366).
Om sekretess, avseende uppgifter som rör ett barn, inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren har denne ensam eller tillsammans med den underårige, beroende på den underåriges ålder och mognad, rätt att efterge sekretessen enligt 12 kap. 3 § andra stycket OSL. I vissa undantagsfall kan finnas visst utrymme för att lämna uppgifter till en vårdnadshavare även om denne inte själv förfogar över sekretessen.16
Finns inte samtycke krävs det att det finns en s.k. sekretessbrytande bestämmelse för att en uppgift som omfattas av sekretess ska kunna lämnas ut. Detta innebär att det måste finnas en bestämmelse som innebär att uppgifter utan hinder av sekretess kan
16 Lenberg, Eva, Tansjö, Anna & Geijer, Ulrika, Offentlighets- och sekretesslagen, (5 juli 2022, JUNO, Version 25) kommentaren till 12 kap. 3 § samt där gjord hänvisning.
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
lämnas ut. Sekretessbrytande bestämmelser finns såväl i offentlighets- och sekretesslagen som i annan lagstiftning. En sekretessbrytande bestämmelse kan ange att uppgifter får lämnas ut eller att de ska lämnas ut.
I 10 kap. 28 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelsen medför att sekretessen mellan myndigheter ger vika för uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldighet. Bestämmelsen är tillämplig både när det gäller att lämna uppgifter mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet, dock inte vid utlämnande till enskild verksamhet.
I 10 kap. 27 § OSL, som är en s.k. generalklausul, anges att en sekretessbelagd uppgift i vissa fall får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen har att skydda. Enligt andra stycket nämnda bestämmelse är det dock flera verksamheter som inte kan lämna ut uppgifter med stöd av generalklausulen. Dessa avser bl.a. socialtjänst (26 kap. 1–6 §§ OSL). Generalklausulen är inte heller tillämplig i fråga om uppgifter i t.ex. belastningsregistret (35 kap. 3 § OSL).
I samband med generalklausulens införande uttalades att det är viktigt med restriktivitet vad gäller utbyte av känslig information mellan myndigheter men att bestämmelsen likväl behövs för att inte oförutsedda hinder ska uppkomma i myndigheternas verksamhet (prop. 1979/80:2 Del A s. 91).
Generalklausulen kan tillämpas såväl på eget initiativ som efter begäran från en annan myndighet. Vad gäller själva skyldigheten att efter begäran lämna ut uppgifter regleras det emellertid inte i 10 kap. 27 § OSL utan i 6 kap. 1 § OSL. Den senare av dessa bestämmelser innebär att en myndighet, på begäran av en annan myndighet, ska lämna uppgifter som den förfogar över, förutsatt att den inte omfattas av sekretess. Om den begärande myndigheten stödjer sin hemställan på generalklausulen är det sedan den utlämnande myndigheten som får pröva om uppgiften kan lämnas ut med stöd av denna bestämmelse.17
17 Se Lenberg, Eva, Tansjö, Anna & Geijer, Ulrika, Offentlighets- och sekretesslagen, (5 juli 2022, Version 25, JUNO), kommentaren till 10 kap. 27 § under rubriken Uppgiftslämnande på myndighets eget initiativ och skyldighet att lämna ut uppgifter.
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
Generalklausulen hindrar inte i sig att utbyte av uppgifter sker rutinmässigt, även om detta endast är tänkt att ske undantagsvis. I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande kan anses tillräckligt motiverat måste den intresseavvägning som ska göras enligt generalklausulen ske på förhand och den behöver inte avse prövning av individuella fall. Vid prövningen av en utlämnandefråga ska den mottagande myndighetens behov av uppgifterna vägas mot det intresse som sekretesskyddet typiskt sett tillgodoser (prop. 1979/80:2 Del A s. 326 f.).
I de följande kapitlen behandlar vi ytterligare sekretessbrytande bestämmelser som är av relevans för respektive fråga som vi ska överväga.
3.4.4. Något om sekretess och tystnadsplikt inom socialtjänsten
Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (26 kap. 1 § OSL). Uppgifterna inom socialtjänsten skyddas således av en stark sekretess.
Med socialtjänst förstås enligt 26 kap. 1 § OSL huvudsakligen verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst. Verksamheten behöver inte bestå i handläggning av ett ärende utan kan utgöra rent faktisk verksamhet. Sekretessen omfattar bl.a. handlingar och uppgifter i övrigt som gäller t.ex. uppsökande verksamhet.18
Med socialtjänst förstås enligt 26 kap. 1 § OSL också den särskilda lagstiftningen om vård av unga och missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag bedrivs av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse (SiS).
Vad som avses med personliga förhållanden ska bestämmas med ledning av vanligt språkbruk och kan avse t.ex. en persons namn, adress och sjukdomstillstånd (prop. 1979/80:2 Del A s. 84 och prop. 2003/04:93 s. 44 f.). Även uppgiften om en enskild före-
18 Lenberg, Eva, Tansjö, Anna & Geijer, Ulrika, Offentlighets- och sekretesslagen, (5 juli 2022, Version 25, JUNO), kommentaren till 26 kap. 1 § under rubriken Första stycket Punkt 1.
Rättsliga utgångspunkter Ds 2023:15
kommer i socialtjänsten eller inte utgör en sekretessbelagd uppgift om personligt förhållande.19
Sekretessen omfattar också handlingar som i och för sig är offentliga hos annan myndighet samt beslut, vare sig de fattats av socialnämnd eller en överinstans (prop. 1979/80:2 Del A s. 181 f.) I 26 kap. 7 § OSL anges vilka beslut som inte omfattas av sekretess.
Vid införandet av socialtjänstsekretessen uttalades att det självklart är av stor vikt hur ”socialsekretessen” i förhållande till allmänheten utformas. Samtidigt lyftes fram att frågan om sekretess i förhållandet mellan socialtjänsten och andra myndigheter spelade stor roll för den enskildes benägenhet att vända sig till socialtjänsten för att få stöd och hjälp. Det kunde antas vara svårt att skapa något verkligt förtroende för socialtjänsten om denna skulle fungera, eller befaras fungera, som något av en informationscentral för andra myndigheter i deras verksamhet (prop. 1979/80:2 Del A s. 182). Vad gäller frågan om förtroende för socialtjänsten och dess verksamhet behandlar vi det närmare i bl.a. kapitel 4.
Inom enskild verksamhet i socialtjänsten finns bestämmelser om tystnadsplikt i 15 kap. 1 och 2 §§ SoL. Tystnadsplikten innebär ett förbud för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen att obehörigen röja vad denne därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden.
Mellan olika socialtjänstmyndigheter kan uppgifter, där det inte finns ett uttalat samtycke eller en sekretessbrytande bestämmelse, efter en skadebedömning lämnas ut bara inom ett smalt område. De fall det rör sig om handlar i regel om sådana situationer där ett presumerat samtycke från den enskilde kan åberopas. Bland det som då får vägas in är om den mottagande myndigheten kan komma att använda uppgifterna på ett sätt som den enskilde uppfattar som ofördelaktigt för honom eller henne. Hänsyn måste också tas till det men som består i att uppgifterna sprids till en större krets personer, som i sin tur kan tänkas vidarebefordra uppgifterna till andra (jfr Ds 1990:11 s. 10 med där gjord hänvisning).
Socialnämnder får enligt 11 kap. 2 § SoL, utan hinder av sekretess, under en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd ha de kontakter som behövs. Av
19 Lenberg, Eva, Tansjö, Anna & Geijer, Ulrika, Offentlighets- och sekretesslagen, (5 juli 2022, Version 25, JUNO), kommentaren till 26 kap. 1 § under rubriken Första stycket.
Ds 2023:15 Rättsliga utgångspunkter
10 kap. 2 § OSL framgår vidare att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL kan dock bara tillämpas för att den myndigheten som efterfrågar uppgifter ska kunna fullgöra sin verksamhet och inte för att hjälpa en annan myndighet.20 För att den myndighet som får frågan om att lämna ut sekretesskyddade uppgifter ska kunna göra det krävs en sekretessbrytande bestämmelse. Saknas sådan kan generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL åberopas för att förmå vissa andra myndigheter att lämna information till socialtjänsten (RÅ 2005 ref 94).
Utöver ovanstående är det inom ramen för vårt arbete nödvändigt att behandla ett flertal andra sekretessbestämmelser som är av betydelse för socialtjänsterna. Dessa behandlar vi i respektive kapitel där de är av relevans.
20 Socialstyrelsen (2020), Barn och unga som begår brott Handbok för socialtjänsten, s. 149.
4. Utgångspunkter för övervägandena och förslagen
4.1. Inledning
Vårt uppdrag tar sin utgångspunkt i barnets rättigheter och vikten av att se och bemöta barn som egna rättighetsbärare. I vårt arbete är detta därför centrala utgångspunkter för våra överväganden och förslag. Utöver dessa utgångspunkter har vi formulerat ytterligare några inledande utgångspunkter som är fundamentala för och som har genomsyrat vårt arbete. Det handlar om att – barns rätt att i första hand få beaktat vad som är barnets bästa
innebär att intrång i såväl barns som vuxnas personliga integritet ibland är nödvändigt, – barns skyddsbehov ska tillgodoses på ett likvärdigt sätt oavsett i
vilken kommun barnet bor eller vistas, – socialnämnderna och därmed socialtjänsterna ska få fler verktyg
i sitt arbete med att tillgodose barnets bästa, – förtroendet för socialtjänsten ska vidmakthållas och stärkas
ytterligare, och – den rättsliga regleringen som vi föreslår ska vara tydlig,
lättillgänglig och teknikneutral.
4.2. Barn är egna rättighetsbärare
Barnkonventionen klargör barns status som rättighetsbärare vilket innebär att barn är fullvärdiga människor med samma rättigheter som vuxna. Barn är precis som vuxna kompetenta individer som har rätt till inflytande över sina liv.
Utgångspunkter för övervägandena och förslagen Ds 2023:15
Det som skiljer barn från vuxna är att barn saknar den mognad, erfarenhet och kunskap som vuxna har. Barn behöver därför stöd från vuxenvärlden för att tillvarata sina rättigheter, t.ex. för att få skydd mot våld och andra övergrepp. Barn behöver också få stöd från staten om föräldrarna inte kan ta sitt ansvar och staten är ansvarig för att bygga upp ett socialt skyddsnät kring ett barn.21
Vuxna med olika roller i barnets liv, t.ex. vårdnadshavare, personal i förskola och skola samt anställda i socialtjänst, är ansvarsbärare i förhållande till barnet. Staten har en skyldighet att respektera, främja, skydda och uppfylla rättigheterna för barnet. Statens roll som den yttersta ansvarsbäraren framgår av artikel 4 i Barnkonventionen. Ansvarsbärare ska erkänna barn som rättighetsbärare, uppfylla barnets rättigheter och säkerställa att de nödvändiga verktyg som behövs för att hävda rättigheterna är tillgängliga för alla barn.22
För våra överväganden och förslag är därför en av utgångspunkterna att barn är egna rättighetsbärare som ibland har behov av och rätt till särskilt stöd från vuxna
4.3. Barnets bästa innebär att intrång i barns och vuxnas personliga integritet ibland är nödvändigt
Respekten för individens självbestämmande och integritet är grundläggande i en demokrati. Det finns ett skydd mot intrång i den personliga integriteten både i den svenska grundlagen och i olika internationella rättsakter (se avsnitt 13.3.3 och 13.3.4). Genom bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, skyddas vissa uppgifter i allmänna handlingar som rör bl.a. enskildas personliga förhållanden från allmänhetens insyn (se avsnitt 3.4.1). Offentlighets- och sekretesslagen ger därför ett skydd mot intrång i den personliga integriteten genom att obefogad spridning av personuppgifter motverkas. Skydd för enskildas personliga integritet finns också i regleringen om personuppgiftsbehandling (se kapitel 13).
21 Barnombudsmannen (2020), Dom tror att dom vet bättre Barnet som rättighetsbärare, s. 12. Liknande resonemang förs också i Barnombudsmannens rapport från 2022, Blir det nån
skillnad – eller säger vi det här helt i onödan barnkonventionen i barns vardag, s. 39 f.
22Dom tror att dom vet bättre Barnet som rättighetsbärare, s. 12.
Ds 2023:15 Utgångspunkter för övervägandena och förslagen
Våra överväganden och förslag behandlar genomgående frågor som kräver att avvägningar görs mellan å ena sidan barns rätt att i första hand få beaktat vad som är barnets bästa och å andra sidan skyddet för enskildas personliga integritet.
Vi gör en ingående integritetsskyddsanalys i kapitel 13. Redan här ska ändå nämnas ett en utgångspunkt för våra överväganden och förslag är att barns rätt att få beaktat vad som är barnets bästa i vissa fall innebär att intrång i såväl barns som vuxnas personliga integritet ibland är nödvändigt. Det innebär också att föräldraperspektivet i vissa fall måste stå tillbaka i förhållande till barnets rätt.
4.4. Barns skyddsbehov ska tillgodoses på ett likvärdigt sätt oavsett var barnet bor eller vistas
Barnombudsmannen har återkommande pekat på stora skillnader i barns tillgång till sina rättigheter enligt Barnkonventionen. Det gäller samtliga bestämmelser i Barnkonventionen där bl.a. rätten till stöd och skydd särskilt lyfts fram. Barnombudsmannen har konstaterat att det finns skillnader t.ex. utifrån i vilken kommun barnet bor och har framhållit att oavsett skälen bakom de stora skillnaderna är dessa oacceptabla. Barnombudsmannen har påmint om regeringens ansvar för säkerställande av Barnkonventionens genomförande för alla barn i Sverige oavsett hur den offentliga sektorn har organiserats.23
Även i en rapport som tagits fram på uppdrag av Diskrimineringsombudsmannen har konstaterats att det föreligger skillnader vad gäller att på lika villkor tillgodose barns behov av skydd och stöd beroende på om barnet bor i ett socioekonomiskt utsatt område eller inte.24
FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrättskommittén) har uttryckt att rättigheterna i Barnkonventionen ska uppfyllas utan åtskillnad på grund av var i landet ett barn bor. Barnrättskommittén har också, i sina rekommendationer till Sverige, uttryckt oro över de skillnader som finns mellan olika kommuner och regioner som leder
23 Barnombudsmannen (2022), FN:s konvention om barnets rättigheter Tilläggsrapport – Sverige
Barnombudsmannen Sveriges sjätte och sjunde rapportperiod, s. 4.
24 Diskrimineringsombudsmannen (2021), Skillnader som kan utgöra risk för diskriminering?
En kvalitativ studie om faktorer som påverkar socialsekreterares bedömningar och beslut inom den sociala barn- och ungdomsvården, s. 96.
Utgångspunkter för övervägandena och förslagen Ds 2023:15
till att ett barns tillgång till stöd och tjänster inte är likvärdig (CRC/C/SWE/CO/5 p. 11).
Bankonventionsutredningen konstaterade i betänkandet Barnkonventionen och svensk rätt (SOU 2020:63) att ett barns
möjligheter att få sina rättigheter uppfyllda är beroende av var i landet barnet bor. I betänkandet framhölls att utöver skillnaden i resurser såsom ekonomiska och andra, kan det kommunala självstyret innebära att situationen för barn ser olika ut. Vidare framhölls att eftersom många viktiga rättigheter primärt uppfylls av kommuner, t.ex. när det gäller socialtjänst, är det en naturlig följd av det kommunala självstyret att dessa tjänster ser olika ut (s. 300).
Artikel 2 i Barnkonventionen reglerar rätten till likabehandling och i artikeln nämns ett antal diskrimineringsgrunder. Ingen av dessa avser geografisk bosättning och Barnkonventionen ger i och för sig en stat utrymme att själv avgöra vilka åtgärder som är lämpliga för att tillförsäkra ett barn dess rättigheter. Detta torde dock inte anses innebära att staten kan överlåta det yttersta ansvaret för att rättigheterna uppfylls till respektive kommun. Det innebär inte heller att skillnaderna kan vara så stora att det upplevs som att ett barns möjlighet att få sina rättigheter uppfyllda varierar beroende på var i landet barnet bor. Oaktat att det kan finnas ett utrymme för kommunala skillnader är det därför av vikt att ett barn tillförsäkras sina rättigheter oavsett var i landet barnet bor (jfr resonemanget i SOU 2020:63 s. 170).
En utgångspunkt för våra överväganden och förslag är därför att barns skyddsbehov ska tillgodoses på ett likvärdigt sätt oavsett var dvs. oberoende av i vilken kommun barnet bor eller vistas. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 12.5.3 ska detta också tillförsäkras barn som har eller bor tillsammans med en närstående som har skyddade personuppgifter.
4.5. Socialnämnder ska få fler verktyg i sitt arbete med att tillgodose barns bästa
Som vi har redogjort för i avsnitt 3.3 har socialnämnder ett särskilt ansvar för barn. Detta ansvar är långtgående, omfattande och avser många olika frågor. En stor del av socialnämndernas arbete ska vara av förebyggande karaktär där det självklara målet är att inget barn
Ds 2023:15 Utgångspunkter för övervägandena och förslagen
ska fara illa. Om eller när ett barn faktiskt far illa har socialnämnderna ett ansvar för att se till att barnet får det skydd eller stöd som barnet behöver.
När frågor om vårdnad, boende och umgänge aktualiseras inom ramen för en domstolsprocess har socialnämnderna en särskild roll när det gäller att bedöma vad som är barnets bästa (se kapitel 12). Även om socialnämnderna inte fattar några beslut i dessa frågor är den handläggning som sker hos socialnämnderna och det underlag som socialnämnderna tar fram av stor vikt för de bedömningar som allmän domstol ska göra vid en tvist som rör frågor om vårdnad, boende eller umgänge. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 12.5.3 bör de bedömningar som görs göras på samma sätt för alla barn, även för de barn som har eller bor tillsammans med någon närstående som har skyddade personuppgifter.
För fullgörande av sitt särskilda ansvar för barn måste socialnämnderna ges bästa möjliga förutsättningar för att kunna ta fram ett så bra underlag som möjligt. En av våra utgångspunkter är därför att socialnämnderna, innefattande socialtjänsterna, ska få fler verktyg i sitt arbete med att tillgodose barns bästa.
4.6. Förtroendet för socialtjänsterna ska vidmakthållas och stärkas ytterligare
4.6.1. Flera faktorer är av betydelse för förtroendet för socialtjänsterna
Frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, kräver samtycke. När det handlar om insatser till barn ska samtycke som regel ges av barnets vårdnadshavare, men för ett barn som har fyllt 15 år får en socialnämnd enligt 3 kap. 6 a § SoL besluta om öppna insatser även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. Enligt förslag i propositionen En sänkt åldersgräns för öppna insatser till barn utan
vårdnadshavarens samtycke (prop. 2022/23:64) ska motsvarande
gälla för ett barn som har fyllt 12 men inte 15 år om det är lämpligt och barnet samtycker till det. Förslaget föreslås träda i kraft den 1 juli 2023.
Benägenheten att söka hjälp hos socialtjänsten eller att senare lämna samtycke till en erbjuden insats kan många gånger antas
Utgångspunkter för övervägandena och förslagen Ds 2023:15
påverkas av vilket förtroende den som ska lämna samtycket har för socialtjänsten.
Faktorer såsom opartiskhet, objektivitet, saklighet, förutsebarhet, möjlighet till insyn, bemötande och den enskildes eller allmänhetens uppfattning om att få en ”rättvis behandling” (likabehandling) torde vara några av de mest centrala för vad som påverkar enskilda personers förtroende för socialtjänsten. Som vi kommer beskriva närmare nedan är även tillgång till information centralt för enskildas förtroende.
Såvitt vi känner till finns det inte någon forskning eller några studier som visar att eller hur förtroendet för socialtjänsten påverkas av att information inhämtas inom ramen för en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd.
Vad gäller socialtjänstens utlämnande av information till andra myndigheter har det ifrågasatts om det skulle gå att skapa något verkligt förtroende för socialtjänsten om denna fungerar eller befaras fungera som en informationscentral för andra myndigheter i deras verksamhet (se t.ex. prop. 1979/80:2 Del A s. 182). Några studier eller aktuell forskning som närmare belyser hur eller i vilken omfattning förtroendet påverkas verkar inte finnas. Brottsförebyggande rådet (Brå) har i rapporten Informationsdelning mellan
socialtjänst och polis i brottsförebyggande arbete med barn och unga
(2021:2) särskilt framhållit just detta såvitt avser informationsdelning mellan socialtjänst och polis. Brå anger att det finns
återkommande antaganden om att individer, på grund av sviket
förtroende, inte kommer att vända sig till socialtjänsten om den lämnar information vidare till polisen. Å andra sidan, menar Brå, är ett rimligt antagande att förtroendet för socialtjänsten skulle kunna förbättras hos allmänheten i stort, om det blev känt att informationsdelning från socialtjänsten bidrar till att förhindra brott. Brå framhåller också att det finns de som menar att det redan förutsätts att information delas med polis och att det därför inte skulle innebära någon påverkan alls. Enligt Brå saknas det tillräcklig aktuell forskning som utreder på vilka sätt unga personers förtroende för socialtjänst och skola påverkas av informationsdelning med polis (s. 80).
Brå har i samma rapport efterlyst mer forskning om hur olika grupper bland barn, unga och vårdnadshavare förhåller sig till olika typer av brottsförebyggande informationsdelning. Detta är enligt
Ds 2023:15 Utgångspunkter för övervägandena och förslagen
Brå en central fråga för flera aktörer, och det finns många antaganden, men inte mycket forskningsbaserad kunskap om eventuella samband mellan barns och ungas egna perspektiv på tillit och myndigheters informationsdelning (s. 15).
Vad som tycks vara klart är att avsaknad av information, bristande
information eller felaktig information är sådant som i stor
utsträckning påverkar såväl allmänhetens som enskildas förtroende för socialtjänsten. Att felaktiga uppgifter, ryktesspridning och desinformation kan leda till att människor överhuvudtaget inte vågar vända sig till socialtjänsten, vilket i förlängningen kan leda till att barn och unga inte får det stöd och skydd som de har rätt till och behöver, är ett av skälen till att regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att bl.a. ta fram förslag på åtgärder för att långsiktigt stärka tilliten till socialtjänsten (S2022/03244[delvis]). Uppdraget ska slutredovisas senast den 10 december 2026.
Ryktesspridning och desinformation visar tydligt att det är långt ifrån alla som har kännedom om vad socialtjänstlagen, eller annan lagstiftning som socialtjänsten tillämpar, faktiskt innebär. Det visar också på vikten av att den information som lämnas är begriplig liksom även tydlig, konsekvent och förutsägbar när det gäller att skapa förtroende.
Socialtjänstens förmåga att motivera till insatser har angetts vara en faktor som i många fall är avgörande för att föräldrar ska samtycka till insatser (prop. 2012/13:10 s. 64). Utrymmet för att motivera till samtycke, den enskildes förtroende för socialtjänsten och vikten av att nå ut med korrekt information tycks höra nära samman.
Trygghetsberedningen har i sitt delbetänkande Vägar till ett tryggare samhälle – Kraftsamling för barn och unga (SOU 2022:67)
konstaterat att för att förebygga att bristande tillit och förtroende blir ett hinder behöver samhällets aktörer bli bättre på att nå ut till barn och deras föräldrar (s. 47). Resonemanget gäller förvisso i socialtjänstens brottsförebyggande arbete men vi menar att det inte finns anledning att anta annat än att detta gäller generellt för förtroendet för socialtjänsten.
Sambandet mellan avsaknad av samtycke och bristfällig eller utebliven information framstår också som tydligt genom studien
Lika läge för alla? Om omotiverade skillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården som presenterades år 2018 av Myndigheten för
vård och omsorgsanalys, läst tillsammans med den på uppdrag av
Utgångspunkter för övervägandena och förslagen Ds 2023:15
Diskrimineringsombudsmannen framtagna rapporten Skillnader
som kan utgöra risk för diskriminering? från år 2021.25
Studien från Myndigheten för vård och omsorgsanalys visade att pojkar med utländsk bakgrund var den grupp för vilka samtycke till socialtjänstens insatser saknades i störst utsträckning.26 I den rapport som tagits fram på uppdrag av Diskrimineringsombudsmannen konstaterades i sin tur bl.a. att språkförbistringar och bristen på tolkar i många fall utgjorde problem i socialtjänstens utredningsarbete. I rapporten angavs att språkförbistring beskrevs som en avgörande barriär i alla aspekter av utredningsarbetet, att socialsekreterare, enligt intervjupersonerna, har mycket begränsade möjligheter att anpassa utredningstiden på det sätt som skulle behövas och att det i stor utsträckning saknades tillgång till bra tolkar. I rapporten angavs också att en aspekt av den bristande möjligheten till delaktighet, något som enligt intervjupersonerna borde göras annorlunda, gällde möjligheten att läsa sina utredningar då de som inte kunde svenska oftast bara fick tillgång till översatta sammanfattningar av sina utredningar. Vidare angavs i studien att i de fall familjerna får hela utredningarna, som är skrivna på svenska, kan det förekomma att det som är skrivet inte överensstämmer med det som är sagt i samtalen eller att socialsekreteraren inte är lika noggrann med skrivningarna då de förmodligen ändå inte kommer läsas (s. 89 f.).
Nu nämnda studier talar för att information till enskilda, såväl föräldrar som barn, hänger nära samman med förtroendet för socialtjänsten och även benägenheten att lämna samtycke till insatser.
Rapporten ”Det handlar jättemycket om tillit” – ungas röster om
kontakten med socialtjänsten som barnrättsorganisationen Maskros-
barn på uppdrag av Socialstyrelsen tog fram år 2017 bekräftar också vikten av information liksom hur det påverkar förtroendet för socialtjänsten. I rapporten angavs att något som ungdomarna lyft som en brist i den kontakt de haft med socialtjänsten var
25 Myndigheten för vård och omsorgsanalys (2018), Lika läge för alla? Om omotiverade
skillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården och Diskrimineringsombuds-
mannen (2021), Skillnader som kan utgöra risk för diskriminering? En kvalitativ studie om
faktorer som påverkar socialsekreterares bedömningar och beslut inom den sociala barn- och ungdomsvården. Uppdraget med Diskrimineringsombudsmannens forskningsstudie tillkom
utifrån resultaten i Myndigheten för vård- och omsorgsanalys studie. 26Lika läge för alla? Om omotiverade skillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården, s. 62.
Ds 2023:15 Utgångspunkter för övervägandena och förslagen
information, där många ungdomar upplevde att de fått alldeles för lite information, eller ingen information alls. Enligt rapporten visste ungdomarna inte varför de hade blivit kallade till möten, vad en utredning egentligen innebär, vilken hjälp som var möjlig att få, vad som hände med det de berättat, vilka som skulle få veta vad som sagts eller vad som skulle hända framöver. I rapporten angavs att ungdomarna önskade få information om alla steg i processen och det lyftes fram att det är viktigt att den information som lämnas är anpassad. Enligt rapporten var det inte alltid tillräckligt att få muntlig information under ett möte, när ungdomen kunde vara både nervös, orolig och stressad. Rapporten angav att ungdomarna vill att socialsekreteraren skulle vara både tydlig och transparent för att göra situationen så begriplig som möjligt och att önskan om tydlighet framför allt gällde socialtjänstens befogenheter om vilket stöd som går att få, vilka insatser som finns och vad socialtjänsten kan hjälpa till med. Enligt rapporten ville ungdomarna också att socialsekreterarens arbete skulle vara så transparent som möjligt när det gällde dem själva, t.ex. vilka kontakter som tagits, vilka kontakter som skulle tas men också syftet med de olika kontakterna (s. 9 f.). Rapporten lyfte även andra faktorer som är viktiga för att ungdomar ska känna förtroende, inte minst bemötande vilket innefattar exempelvis förmedlande av känslan att socialsekreteraren bryr sig, att bygga en relation, ärlighet och tillit samt att få känna att man blir tagen på allvar (s. 21 ff.).
Sammanfattningsvis kan konstateras att det är flera olika faktorer som är av betydelse för förtroendet för socialtjänsten och att information, såväl till allmänheten som till den enskilde, är en av de viktigaste faktorerna i det förtroendeskapande arbetet.
4.6.2. Tydlighet, förutsebarhet och transparens är förtroendeskapande
Regler som möjliggör att socialtjänsterna får bättre förutsättningar och fler verktyg att utföra sitt uppdrag kan i många fall bidra till ett ökat förtroende för socialtjänsterna och deras arbete med barn och unga. Konkreta verktyg som möjliggör för socialtjänsterna att på bästa sätt utföra sitt uppdrag liksom att det är känt för envar vilka verktyg socialtjänsterna har menar vi kan bidra till att vidmakthålla och ytterligare stärka förtroendet för socialtjänsterna.
Utgångspunkter för övervägandena och förslagen Ds 2023:15
Förtroendet för socialtjänsten är i många fall centralt för att barn och unga ska kunna få den hjälp eller det stöd som de kan behöva. Som vi har angett är vår bedömning att information är av central betydelse för att skapa förtroende för socialtjänsterna. För att informationen ska vara förtroendeskapande krävs det att den är korrekt men även tydlig, konsekvent och förutsägbar samt, inte minst, begriplig för mottagaren av informationen.
Vilken information som är relevant kan variera beroende på omständigheterna. På ett övergripande och allmänt plan kan det handla om information om socialtjänsternas arbete och gällande lagstiftning. På det individuella planet kan det avse mer konkret vad som gäller och är aktuellt i den enskildes ärende.
För att förtroendet för socialtjänsterna ska vidmakthållas och stärkas ytterligare menar vi att det utöver tydlighet och förutsebarhet, också så långt möjligt krävs transparens. Den enskilde ska inte bli överraskad av olika moment i socialtjänsternas arbete. Som exempel kan nämnas att om det finns möjlighet att inhämta information från eller dela information med andra aktörer ska det vara tydligt för den enskilde att det kan komma att ske.
4.7. Den rättsliga regleringen ska vara tydlig, lättillgänglig och teknikneutral
En viktig förutsättning för att den rättsliga regleringen ska vara ett effektivt verktyg i socialtjänsternas arbete är att den kan fungera som ett instrument för styrning. Detta i sin tur innebär att den rättsliga regleringen måste vara tydlig men även lättillgänglig för de som ska tillämpa den. Med det åsyftar vi att gällande rätt i första hand ska framgå av lag eller förordning och att regleringen varken ska vara tvetydig eller otydlig. Således ska aktörer, myndigheter, allmänhet eller enskilda som utgångspunkt inte behöva läsa en lags förarbeten för att förstå lagens innebörd eller för att förstå det allmännas respektive enskildas skyldigheter och rättigheter.
En tydlig och lättillgänglig reglering när det gäller socialtjänsternas arbete med barn och unga innebär att socialtjänsterna ges konkreta ramar och rättsliga förutsättningar för att utforma arbetet så att målet att ge barn det skydd eller stöd de behöver kan uppnås.
Ds 2023:15 Utgångspunkter för övervägandena och förslagen
Tydlighet i vad som gäller kan, som påtalats ovan, också bidra till ett stärkt förtroende hos allmänheten för socialtjänsterna.
En annan utgångspunkt är att den rättsliga regleringen ska vara teknikneutral. Regeringens mål för digitaliseringspolitiken har sedan länge varit att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (prop. 2011/12:1 utg.omr. 22 avsnitt 4.3, se även prop. 2022/23:1 utg.omr. 22 avsnitt 4.1.1).
När det gäller digitalisering av den offentliga förvaltningen har regeringen gjort bedömningen att digitalt ska vara förstahandsval i förvaltningens verksamhet och i kontakter med privatpersoner och företag (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.2). Regeringens mål är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten (prop. 2020/21:1 utg.omr. 22 avsnitt 4.1.1).
Fax används fortfarande i delar av den offentliga sektorn, bl.a. inom socialtjänsternas verksamheter. Utbyte av känsliga och sekretessbelagda uppgifter sker inte bara via fax, utan också via brev och andra kanaler. I flera avseenden saknas det en digital infrastruktur för säker digital kommunikation inom offentlig sektor som kan ersätta utbyte av ostrukturerad information som skickats via de nu nämnda kanalerna.
Statliga myndigheter har delvis kunnat ersätta fax genom strukturerade elektroniska informationsutbyten, men använder många gånger fax för att kommunicera med bl.a. kommuner. Exempelvis gjorde polisen nästan 51 000 anmälningar om oro för barn till landets socialtjänster under år 2020 varav över 85 procent gjordes via fax eller brev (se regeringens uppdrag till Myndigheten för digital förvaltning [Digg] att tillhandahålla infrastruktur för säker digital kommunikation i offentlig sektor [I2021/03317]).
I december 2021 gav regeringen Myndigheten för digital förvaltning (Digg) i uppdrag att tillhandahålla infrastruktur för säker digital kommunikation (SDK) i offentlig sektor (I2021/03317). I Diggs publikation Delrapportering av uppdrag att tillhandhålla
infrastruktur för säker digital kommunikation i offentlig sektor från år
2022 anges att syftet med SDK är att möjliggöra säkert och effektivt digitalt utbyte av bl.a. känsliga personuppgifter och sekretessbelagd information och målet är att ersätta informationsutbyte som idag sker via fax, brev, telefon och andra analoga eller digitala kanaler som
Utgångspunkter för övervägandena och förslagen Ds 2023:15
uppfattas som ineffektiva samt kan innebära säkerhetsrisker. Digg ska förbereda för att senast den 29 september 2023 ansvara för tillhandahållandet av infrastruktur för SDK.
Detta klargör att digitaliseringen innebär att det ständigt tillkommer nya sätt för hantering av information. En teknikneutral lagstiftning är därför en förutsättning för en lagstiftning som är hållbar och praktiskt fungerande på sikt samt som tar i beaktande behovet av skydd för sekretesskyddade uppgifter och enskildas rätt till personlig integritet. Att den rättsliga regleringen ska vara tydlig, lättillgänglig och teknikneutral är därför ytterligare en central utgångspunkt för våra överväganden och förslag.
5. Nordisk utblick
5.1. Inledning
I vårt uppdrag ingår att göra en jämförelse med andra nordiska länder i frågan om registrering av anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning. Vi har därutöver gjort bedömningen att det, för de frågor vi har att utreda, är av relevans att titta närmare på vad som gäller i andra nordiska länder avseende – möjligheten respektive skyldigheten att anmäla oro för barn till
en ansvarig myndighet, – registrering och hantering av anmälningar om oro för barn som
leder till en utredning, samt – hur länge anmälningar och andra handlingar som avser oro för
barn sparas innan eventuell gallring.
Vi har varit i kontakt med finska Social- och Hälsovårdsministeriet, norska Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet samt danska Ankestyrelsen. Redogörelsen nedan baseras på de svar vi fått från dem samt de källor som vi hänvisar till i övrigt.
5.2. Finland
Bestämmelser om anmälan om oro för barn (barnskyddsanmälan) finns i barnskyddslagen (417/2017). I 25 § 1 mom. barnskyddslagen föreskrivs att de som är anställda eller innehar ett förtroendeuppdrag hos vissa särskilt angivna aktörer, eller som utför motsvarande uppgifter i ett uppdragsförhållande eller som självständig yrkesutövare, samt alla yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården är skyldiga att utan dröjsmål och trots sekretess-
Nordisk utblick Ds 2023:15
bestämmelserna göra en anmälan till välfärdsområdet, om de i sin uppgift fått kännedom om ett barn för vars del behovet av vård och omsorg, omständigheter som äventyrar barnets utveckling eller barnets eget beteende kräver att behovet av barnskydd utreds. Regleringen gäller för social- och hälsovården eller barndagvården, undervisningsväsendet, ungdomsväsendet, polisväsendet, Brottspåföljdsmyndigheten, brand- och räddningsväsendet, en undervisnings- eller utbildningsanordnare, en församling eller något annat religiöst samfund, en förläggning eller flyktingsluss, en enhet som bedriver nödcentralsverksamhet, en enhet som ordnar morgon- eller eftermiddagsverksamhet för skolelever, Tullen, gränsbevakningsväsendet, en utsökningsmyndighet och Folkpensionsanstalten.
Enligt 25 § 2 mom. samma lag kan även andra personer än de som avses i 1 mom. göra en anmälan, utan hinder av de sekretessbestämmelser som eventuellt gäller för dem.
Barnskyddsanmälningar ska registreras i socialvårdens klientregister. Det framgår av 25 b § barnskyddslagen och lagen om klienthandlingar inom socialvården (254/2015).
Anmälningarna tas emot i välfärdsområden och registreras således i samma register som klientuppgifterna inom socialvården. Välfärdsområdena har elektroniska klientdatasystem där anmälningarna registreras. I lagen om klienthandlingar inom socialvården finns bestämmelserna om dokumentation av klientuppgifter. För närvarande håller socialvården på att införa riksomfattande informationssystemtjänster, kallat Kanta-tjänsterna.27 I 7 § lagen om elektronisk behandling av kunduppgifter inom social- och hälsovården (784/2021) föreskrivs en skyldighet för socialvården att ansluta sig till informationstjänsterna. Skyldigheten inträder den 1 september 2024 respektive den 1 januari 2026 beroende på om det handlar om offentliga eller privata organ. Redan nu sparas anmälningarna i Kanta-tjänsterna.
Alla anmälningar om oro för barn registreras och sparas på samma sätt. Av uppgifterna om behandlingen av anmälan ska det framgå om anmälan bedömts vara ogrundad. En ogrundad anmälan leder inte till en klientrelation inom socialvården. Alla anmälningar
27 Se Handbok om Kanta-tjänsterna för aktörer inom socialvården, utarbetad i samarbete mellan finska Folkpensionsanstalten (FPA) och Institutet för hälsa och välfärd (THL). Handboken gavs ut på svenska i januari 2023.
Ds 2023:15 Nordisk utblick
finns dock tillgängliga i klientregistret och är möjliga att söka fram vid ett senare tillfälle.
Bestämmelser om förvaringstider finns i lagen om klienthandlingar inom socialvården. Av bilaga till lagen framgår att
barnskyddsanmälningarna förvaras i 30 år. Alla andra barnskyddshandlingar förvaras i 120 år efter barnets födelse. Beslut, planer och
klientberättelser förvaras varaktigt. Det finns inte någon särskild, kortare, förvaringstid för anmälningar som inte leder till en utredning.
Det är endast socialmyndigheterna som har rätt att använda klienthandlingar inom socialvården. Det finns emellertid reglering om i vilka fall uppgifter som omfattas av sekretess kan lämnas ut.
5.3. Norge
Ett barnskyddsärende (barnevernssak) kan inledas genom en anmälan om oro för barnet (bekymringsmelding). När ett sådant ärende inleds skapas en barnakt (barnevernsmappe) som ska innehålla ärendets dokumentation.28
Den 1 januari 2023 trädde en ny lov om barnevern (LOV-2021-06-18-97), barnevernsloven, i kraft. Lagen innehåller ingen definition av vad som avses med en anmälan om oro eller vem som kan göra en sådan anmälan. Det innebär att alla kan göra en anmälan om oro för ett barn.29
Däremot finns det reglering om anmälningsskyldighet (plikt til å melde fra til barnevernstjensten) i § 13–2 barnevernsloven. Enligt bestämmelsen gäller anmälningsskyldighet för alla offentliga instanser och tjänster samt organisationer och privata som utför uppgifter på uppdrag av stat, en kommun eller ett fylke. Därtill har vissa särskilda professioner som har tystnadsplikt också anmälningsskyldighet till barnevernstjensten. Detta gäller bl.a. läkare och psykologer. Advokater, domare och präster omfattas emellertid inte av anmälningsskyldigheten.30
28 Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven s. 365. 29 Prop. 133 L (2020–2021), s. 123. 30 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Rundskriv for barnevernstjenestens saksbehandling
(Saksbehandlingsrundskrivet), 03/ 2023, s. 117.
Nordisk utblick Ds 2023:15
Anmälningsskyldigheten gäller under vissa särskilda, i bestämmelsen närmare angivna, förhållanden. Så är fallet bl.a. om det finns anledning att tro att ett barn utsätts eller kommer att utsättas för misshandel, allvarlig försummelse i den dagliga omsorgen eller annars är utsatt för allvarlig omsorgssvikt.
När barnevernstjenesten har mottagit en anmälan om oro för ett barn ska den inom tre veckor bekräfta att anmälan är mottagen (§ 13-3 barnevernsloven). Barnevernstjenesten kan avstå från att göra det om anmälan är uppenbart ogrundad eller om det annars finns särskilda skäl. Om anmälan har gjorts av någon som är anmälningsskyldig ska barnevernstjenesten enligt § 13-3 andra ledet barnevernsloven lämna upplysning om en utredning inletts och tre veckor efter att utredningen är avslutad ska barnevernstjenesten lämna ny återkoppling med information om den fortsatt följer upp barnet och familjen. Barnevernstjenesten ska enligt samma reglering informera anmälaren om hur barnet och familjen följs upp om det är nödvändigt med hänsyn till anmälarens vidare uppföljning av barnet.
Barnevernstjenesten kan enligt § 13-4 barnevernsloven förelägga (pålegge) offentliga myndigheter samt organisationer och privata som utför uppdrag för staten, en kommunen eller ett fylke att lämna upplysningar som omfattas av sekretess när det är nödvändigt i samband med värdering eller förberedelse och behandling av närmare specificerade ärenden i barnevernsloven. Den som föreläggs att lämna upplysningar måste själv ta ställning till vilka upplysningar som föreläggandet avser.31
Det regleras inte i lag om en anmälan kan eller ska göras skriftligen eller muntligen. I förarbetena har dock klargjorts att för att anmälningsskyldigheten ska anses fullgjord krävs det att anmälan görs skriftligen. En muntlig anmälan kan dock följas upp av en skriftlig anmälan om situationen är brådskande.32
När barnevernstjenesten tar emot en anmälan ska det kontrolleras om det redan finns information om barnet. Nya anmälningar ska ses tillsammans med eventuella tidigare anmälningar och upplysningar om barnet och familjen.33
Barnevernstjenesten ska, så snart som möjligt när en anmälan inkommit, ta ställning till om det finns anledning att vidta några
31Saksbehandlingsrundskrivet, s. 115 f. 32 Prop. 133 L (2020–2021), s. 122 f. 33Saksbehandlingsrundskrivet, s. 123.
Ds 2023:15 Nordisk utblick
omedelbara åtgärder. I § 2–1 barnevernsloven anges att barnevernstjenesten genast, dock senast inom en vecka efter att den mottagits, ska bedöma om en inkommen anmälan föranleder att en utredning ska inledas.
Barnevernstjensten ska dokumentera sin bedömning av en inkommen anmälan oavsett om en utredning inleds eller inte. I förarbetena till barnevernsloven anges att det är självklart att barnets journal innehåller dokumentation av vilka överväganden som gjorts när en anmälan lett till att en utredning inletts liksom även när en anmälan läggs ned (henlegges).34 Att barnevernstjensten ska avge en skriftlig motivering när den väljer att inte inleda en utredning framgår också direkt av barnevernsloven (§ 2-1 andra ledet). Att detta ska dokumenteras i barnets ärende (barnets sak) framgår också av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets riktlinjer.35
Barnevernstjenestens dokumentation ska lagras och bevaras i enlighet med bestämmelserna i lov om arkiv (LOV-1992-12-04-126), fortsättningsvis arkivlova. Enligt § 6 arkivlova ska offentliga organ ha ett arkiv. Enligt § 9 akrivlova får arkivmaterial som utgångspunkt inte förstöras (kasserast). För att det ska få ske krävs det särskilda föreskrifter om det.
Alla relevanta upplysningar i ett barnärende bör av hänsyn till barnet bevaras för framtiden. Vid avgörande av vad som ska arkiveras, så ska allt som har värde som dokumentation arkiveras liksom det som har behandlats i ett ärende. Barnevernet har en omfattande skyldighet att bevara dokumentation, dvs. utgångspunkten är att allt ska arkiveras.36
I § 7-23 Riksarkivarens Forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver (FOR-2017-12-19-2286) anges att kapitel 7 i föreskrifterna innehåller minimibestämmelser om bevarande av handlingar i vissa ärendetyper (hvilke sakstyper som skal bevares for ettertiden og som derfor ikke kan gjøres til gjenstand for kassasjon). Av § 7-23 framgår också att det är upp till varje kommun att avgöra om de önskar bevara mer dokumentation än vad som anges i föreskrifterna.
I § 7-28 (9) nu nämnda föreskrifter anges särskilt att bl.a. bekymringsmeldinger hos barnevernstjenesten, oavsett om anmälan
34 Prop. 133 L (2020–2021), s. 125. 35Saksbehandlingsrundskrivet, s. 125. 36Saksbehandlingsrundskrivet, s. 38 och 53.
Nordisk utblick Ds 2023:15
blir ett ärende eller läggs ned (uansett om meldingene fører til sak eller blir henlagt), ska bevaras liksom även ärenden som avser särskilda åtgärder enligt barnevernsloven, inklusive utredningar av anmälningar om oro, ärendehantering, insatser eller uppföljning av insatser (saker knyttet til særlige tiltak i henhold til barnevernsloven, inkludert undersøkelser av bekymringsmeldinger, utredninger, saksbehandling, tiltak og oppfølging av tiltak).
Anmälningar som läggs ned (henlegges) utan att en utredning inleds ska sparas i 5 år i barnevernstjenestens ärendehanteringssystem (saksbehandlingssystem) och därefter överföras till långtidslagring. Detta under förutsättning att det inte kommer in nya upplysningar som ger anledning att företa en utredning.37
Nedläggning av uppenbart ogrundade anmälningar kräver ingen motivering (§ 2–1 barnevernsloven). I samband med införande av motsvarande reglering i den tidigare barnevernsloven menade Datatilsynet (motsvarande svenska Integritetsskyddsmyndigheten) att det inte bör ställas krav på motivering av ett beslut att inte inleda en utredning avseende en anmälan ”utan reellt innehåll” eftersom en sådan ordning skulle innebära att anmälan var tvungen att journalföras och arkiveras. Enligt Datatilsynet är innehållet i sådana anmälningar kränkande för den som det avser och det skulle utgöra ytterligare en kränkning om de sparades i offentliga arkiv.38Departementet anslöt sig till det Datatilsynet anfört och menade att beslut om att inte inleda en utredning av anmälningar utan reellt innehåll inte behöver motiveras.39 Uppenbart ogrundade anmälningar ska således inte sparas.40
Vid införandet av nu gällande barnevernslov uttalade departementet att vad som uttalats i tidigare förarbeten fortfarande gäller. Samtidigt framhölls att regleringen om att inte motivera varför en utredning inte inleds avseende vissa anmälningar är en snäv undantagsregel som endast ska tillämpas för anmälningar som gjorts i exempelvis chikanerande syfte eller om det rör sig om anmälningar som klart faller utanför barnevernslovens tillämpningsområde. För att bestämmelsen ska tillämpas krävs det att det står helt klart för barnevernstjenesten att anmälan är uppenbart ogrundad. Finns det tvivel om en anmälan är uppenbart ogrundad eller inte ska
37Saksbehandlingsrundskrivet, s. 126. 38 Prop. 169 L (2016–2017), s. 68. 39 Prop. 169 L (2016–2017), s. 69. 40Saksbehandlingsrundskrivet, s. 125 f.
Ds 2023:15 Nordisk utblick
barnevernstjenestens beslut om att inte inleda en utredning göras skriftligen.41
Under perioden åren 2016–2023 har kommunala och statliga myndigheter samarbetat i det s.k. DigiBarnevern-projektet. Inom ramen för detta har bl.a. utvecklats ett digitalt ärendehanteringssystem för det kommunala barnevernet och ett nationellt, digitalt system för att göra och ta emot anmälningar om oro för barn.42 Detta ska öka rättssäkerheten, förbättra kvalitén på informationen, säkra likabehandling och öka effektiviteten.43
5.4. Danmark
De danska bestämmelserna om vård av barn och unga regleras i lov om social service (LBK nr 170 af 24/01/2022), fortsättningsvis Serviceloven.
Bestämmelser om anmälan om oro för barn finns i Serviceloven §§ 152–154. Av Serviceloven § 152 stk. 1 framgår bl.a. att en kommun, när en familj flyttar, i vissa fall har skyldighet att underrätta den kommun till vilken familjen flyttar om att ett barn har särskilt behov av stöttning.
Enligt Serviceloven § 153 stk. 1 ska personer som utövar offentlig tjänst eller offentlig verksamhet underrätta kommunen om de vid utövande av tjänsten eller verksamheten får kännedom eller skäl att
anta att ett barn eller en ungdom under 18 år kan vara i behov av
särskilt stöd (særlig støtte), att ett barn omedelbart efter födseln kan få behov av särskilt stöd på grund av föräldrarnas förhållanden, att ett barn eller en ungdom under 18 år kan vara i behov av särskilt stöd på grund av barnets eller den unges olovliga skolfrånvaro eller underlåtelse att uppfylla skolplikten, eller att ett barn eller en ungdom under 18 år har varit utsatt för övergrepp.
Enligt Serviceloven § 153 stk. 3 får Social- og ældreministeren utfärda regler om anmälningsskyldighet för andra grupper av personer. Med stöd av nu nämnda reglering har bekendtgørelse om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service (BEK nr 1651 af 03/08/2021) antagits. Här anges att bl.a. läkare,
41 Prop. 133 L (2020–2021), s. 125. 42 https://www.ks.no/fagomrader/digitalisering/felleslosninger/digibarnevern/om-digibarnevern/, besökt 2023-02-28. 43 Prop. 133 L (2020–2021), s. 122 f.
Nordisk utblick Ds 2023:15
som inte omfattas av den personkrets som anges i Serviceloven § 153 stk. 1 och anställda vid vissa icke offentliga skolor och förskolor omfattas av anmälningsskyldigheten om de får kännedom om eller skäl att anta att något av de förhållanden som anges i Serviceloven § 153 stk. 1 föreligger.
Med ”personer som utövar offentlig tjänst” avses personer som är anställda för att fullgöra offentliga uppgifter för offentliga myndigheters räkning (t.ex. statliga myndigheter och kommunala förvaltningar) och som utövar sin verksamhet enlig lag eller andra bestämmelser som är fastställda med stöd av lag. Det kan t.ex. vara fråga om lärare eller pedagoger samt hälso- och sjukvård.44
Med ”personer som utövar offentlig verksamhet” avses personer som inte är anställda för att utöva offentlig tjänst men som i egenskap av deras verksamhet utövar tjänster för en offentlig myndighet som medför vissa befogenheter att agera.45
Av Serviceloven § 154 framgår vidare att den som får kännedom om att ett barn eller en ungdom under 18 år utsätts för försummelse eller andra förhållanden som är till skada för barnets hälsa och utveckling har en skyldighet att anmäla detta till kommunen. De situationer som kan vara aktuella är t.ex. om någon får veta att ett barn blir utsatt för våld, misshandel eller sexuella övergrepp.46
Anmälningsskyldigheten har företräde framför eventuell tystnadsplikt.47
Enligt bestämmelserna om anmälningsskyldighet ska anmälan om oro för barn (underretninger om bekymring för børn) göras till en kommun. En anmälan kan även göras till Ankestyrelsen. Enligt information på Ankestyrelsens hemsida ska anmälan i första hand göras till kommunen, men om anmälaren är bekymrad över barnet och upplever att kommunen underlåter att vidta åtgärder eller att ge barnet tillräcklig hjälp kan anmälan göras till Ankestyrelsen (se också Serviceloven § 65 stk. 5).
Kommunerna har en skyldighet att ha ett centralt register för anmälningar (se Serviceloven § 155 stk. 1). Det innebär att alla anmälningar registreras centralt vid mottagandet. På så sätt skapas en överblick över dels antalet mottagna anmälningar i kommunen,
44 VEJ nr 9142 af 26/02/2019 Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres
familier, punkt 69.
45 VEJ nr 9142 af 26/02/2019 punkt 69. 46 VEJ nr 9142 af 26/02/2019 punkt 78. 47 VEJ nr 9142 af 26/02/2019 punkt 74.
Ds 2023:15 Nordisk utblick
dels hur snabbt de behandlas.48 Anmälningar om oro för barn som skickas till kommunen registreras i kommunens system, DUBU (Digitalisering – Udsatte Børn og Unge).
Kommunen ska snarast möjligt och senast inom 24 timmar göra en bedömning av om det finns anledning till en akut insats för barnet (Serviceloven § 155 stk. 2). Oavsett om det finns behov av akuta insatser eller inte ska kommunen ta ställning till om det kan antas att ett barn behöver särskilt stöd. Om så är fallet ska en utredning (børnefaglige undersøgelse) inledas.49 Närmare reglering om utredning av aktuellt slag finns i huvudsak i Serviceloven § 50 stk. 1.
Skickas anmälan till Ankestyrelsen blir ärendet inlett omedelbart (sagen opprettet straks) och bedömt inom ett dygn. Ärendet inleds och bedöms på samma sätt oberoende av om en anmälan leder till en utredning eller inte. Alla anmälningar som ges in till Ankestyrelsen bedöms och inleds. Det kan sedan visa sig att Ankestyrelsen tidigare har behandlat en anmälan om samma sak, men ärendet fortsätter ändå att vara registrerat och blir behandlat.
När kommunen har mottagit en anmälan enligt Serviceloven §§ 153 respektive 154 ska mottagandet bekräftas inom sex vardagar, vilket framgår av § 155 b Serviceloven.
En anmälan sparas (forbliver) i barnets eller familjens ärende. Detta gäller oavsett om anmälan leder till en utredning eller inte. En akt som blir registrerad gallras/raderas inte och går att söka fram senare.
48 VEJ nr 9142 af 26/02/2019 punkt 82. 49 VEJ nr 9142 af 26/02/2019 punkt 81.
6. Frågor om myndighetsutövning
6.1. Inledning
I avsnitt 3.3.1 har vi redogjort för hur en socialnämnd kan få kännedom om ett barns behov av skydd eller stöd samt vilka åtgärder som inledningsvis ska vidtas när en anmälan inkommer. I samma avsnitt har vi redogjort för att socialnämnderna ska fatta ett beslut om en utredning till följd av en anmälan om oro för ett barn ska inledas eller inte inledas samt kort beskrivit vilka åtgärder socialnämnderna ska vidta vid utredningens genomförande.
Under vårt arbete har det blivit tydligt att frågor om myndighetsutövning, ett ärendes inledande och ärendehandläggning till följd av en anmälan om oro för barn är av övergripande betydelse för samtliga de frågor vi ska behandla (undantaget frågorna om socialnämndernas inhämtande av uppgifter avseende frågor om vårdnad, boende och umgänge som behandlas i kapitel 12). Vi har därför valt att i detta kapitel redovisa våra bedömningar vad gäller – om socialnämndens beslut att inleda respektive socialnämndens
beslut att inte inleda en utredning utgör myndighetsutövning, och – när ett ärende anses inlett i de fall en anmälan om oro för barn
görs till en socialnämnd.
Frågor om myndighetsutövning Ds 2023:15
6.2. En socialnämnds beslut i frågan om utredning utgör myndighetsutövning
Bedömning: När en anmälan om oro för ett barn inkommit ska
socialnämnden fatta beslut om det ska inledas eller inte inledas en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till barnets skydd eller stöd. Ett sådant beslut utgör myndighetsutövning.
Skälen för utredningens bedömning
En socialnämnd ska utan dröjsmål inleda en utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till socialnämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av socialnämnden (11 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453], förkortad SoL).
En ansökan om bistånd enligt socialtjänstlagen innebär en skyldighet för socialnämnderna att öppna ett ärende. Även om det från början står klart att den enskildes ansökan eller begäran inte kan beviljas ska ärendet avslutas genom ett beslut (Justitieombudsmannen [JO] beslut 2010-03-22, dnr 3938-2009). Vidare behöver ett ärende alltid öppnas när andra myndigheter, till vilka nämnden har en skyldighet att yttra sig, begär nämndens yttrande (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 399).
Det är inte självklart att socialnämnden, när den får kännedom om någonting genom en anmälan eller på något annat sätt, ska inleda en utredning. Frågan om så ska ske måste avgöras från fall till fall vid en s.k. förhandsbedömning. Socialnämnden behöver då ta ställning till om anmälan eller det som har kommit till socialnämndens kännedom kan eller bör föranleda någon åtgärd av socialnämnden. En förhandsbedömning kan, som vi har angett i avsnitt 3.3.1, leda till att socialnämnden antingen beslutar att inleda en utredning eller beslutar att inte inleda en utredning.
Myndighetsutövning har beskrivits som ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande” (se 3 § i 1971 års förvaltningslag [1971:290] samt prop. 1971:30 s. 331. Se även prop. 2016/17:180 s. 46 f.). Genom formuleringen ”bestämma om” markeras att det ska vara fråga om ärenden där saken avgörs
Ds 2023:15 Frågor om myndighetsutövning
ensidigt genom beslut av en myndighet och uttrycket ”bestämma om
förmån etc.” klargör att endast ärenden som mynnar ut i bindande
beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Uttrycket
”bestämma om” syftar inte bara på sådana avgöranden då myndigheten skiljer ärendet från sig genom prövning i sak utan även
på de fall då ärendet avskrivs eller annars inte prövas i sak
(prop. 1971:30 s. 331 ff.).
Gemensamt för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det behöver dock inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan föreligga i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva viss verksamhet, befrielse från viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande av social förmån (jfr SOU 2020:47 s. 712). Det centrala vid myndighetsutövningsbedömningen är inte själva beslutets utan ärendets karaktär.50
I JO 2001/02 s. 250 uttalade JO bl.a. följande. En socialnämnd fattar beslut i ärenden av stor betydelse för enskilda personer, inte minst i ärenden angående vård utan samtycke har socialnämnden långtgående befogenheter. Även när det inte gäller tvångsingripanden kan en socialnämnds ställningstaganden ibland vara livsavgörande för de som berörs av ärendet. I många ärenden har
socialnämnderna stor makt att besluta i olika frågor, en makt som sammanfattningsvis benämnas myndighetsutövning. Handläggningen
av ett ärende som hos en socialnämnd innefattar myndighetsutövning består av flera olika moment, hit hör exempelvis åtgärder som att ta emot anmälan eller ansökan och i förekommande fall besluta om att en utredning ska inledas.
Uttalandet av JO är från tiden innan regleringen i 11 kap. 1 a § SoL infördes dvs. innan det i lag angavs att socialnämnden ska fatta ett formellt beslut om att inleda eller inte inleda en utredning.
Högsta domstolen har därefter, i rättsfallet NJA 2014 s. 910, behandlat frågan om en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL från en förskola eller från den som är verksam där sker vid myndighetsutövning. I avgörandet konstaterade Högsta domstolen bl.a. att anmälan som görs i enlighet med anmälningsskyldigheten enligt
50 Ragnemalm, Hans (2014), Förvaltningsprocessrättens grunder, 10., [rev.] uppl. Stockholm: Jure, s. 44.
Frågor om myndighetsutövning Ds 2023:15
14 kap. 1 § SoL som huvudregel ska utredas och föranleda någon åtgärd eller något ställningstagande av socialnämnden. Enligt Högsta domstolen får åtgärder och beslut av en socialnämnd enligt 11 kap. 1 § SoL i anledning av en sådan anmälan anses utgöra myndighetsutövning, oavsett om innebörden är att någon utredning inte ska inledas eller att en utredning som kan leda fram till en åtgärd till skydd för den enskilde vidtas (p. 14).
Socialstyrelsen har i rapporten Att göra anmälningar som gäller
barn sökbara Rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling
(2019) bedömt att det är oklart om ett beslut om förhandsbedömning, i förhållande till vårdnadshavare eller barnet, skulle kunna innebär en sådan ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”, även när beslutet innebär att ingen utredning inleds (s. 35).
Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har i de samråd vi haft framhållit följande i frågan. Vad som definieras som myndighetsutövning kan upplevas oklart, men beslut att inte inleda en utredning grundar sig på en bedömning som gjorts av socialtjänsten. Beslut om att inleda eller inte inleda en utredning är ett sådant beslut som i regel anses vara möjligt att delegera till en anställd eftersom det inte är av en principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (se 6 kap 38 § 3 punkten kommunallagen [2017:725]). Vilka anställda som kan ges delegation framgår av 3 kap. 3 a § SoL. Det finns där krav på att den anställda ska ha avlagt socionomexamen och ha tillräcklig erfarenhet för uppgiften. Det kan mot denna bakgrund i många fall vara lämpligt att beslutet om att inte inleda en utredning ligger på en enhetschef, gruppchef eller förste socialsekreterare, något som är vanligt i många kommuner. Däremot så kan ett beslut om att inleda en utredning vanligen fattas av en socialsekreterare. Mot bakgrund av det nämnda talar mycket för att ett beslut om att inte inleda en utredning utgör myndighetsutövning.
Vår bedömning är att ett beslut att inte inleda en utredning är ett utövande av socialnämndens maktbefogenhet och skyldighet att bestämma om en enskild, dvs. barnet. Det handlar om ett ensidigt beslut som är bindande. Beslutet att inte inleda en utredning kan, precis som ett beslut att inleda en utredning eller bevilja en insats, i vissa fall vara livsavgörande för det barn som beslutet angår. Beslutet får givetvis även verkningar för närstående till barnet. Utifrån
Ds 2023:15 Frågor om myndighetsutövning
ovanstående är vår sammantagna bedömning att ett beslut av en socialnämnd med anledning av en anmälan om oro för barn utgör myndighetsutövning, oavsett om innebörden är att en utredning ska inledas eller att en utredning inte ska inledas.
6.3. Ett ärende inleds när en anmälan om oro för ett barn inkommer till en socialnämnd
Bedömning: När en anmälan om oro för ett barn inkommer till
en socialnämnd inleds ett ärende hos socialnämnden. Detta innebär att förvaltningslagens förfaranderegler vid handläggning av ärenden blir tillämpliga.
Skälen för utredningens bedömning
Åtgärder innan beslut i frågan om en utredning ska inledas eller inte inledas utgör en del av handläggningen av ett ärende
I 11 kap. SoL finns regler angående handläggning av ärenden. Begreppet ärende är centralt och av betydelse såväl inom socialtjänsten som inom annan förvaltningsverksamhet. Detta bl.a. eftersom det påverkar myndigheters skyldigheter av olika slag, inte minst vad gäller vad och hur dokumentation ska ske (se t.ex. 11 kap. 5 § SoL).
Enligt förvaltningsrättsliga principer hör frågan om vad som utgör ett ärende nära samman med begreppet beslut. Regeringen har i propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny
förvaltningslag (prop. 2016/17:180) behandlat frågan om gränsen
mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annat
förvaltningsarbete. En principiell skillnad har i propositionen angetts
vara att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det alltså av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handläggningen genom ett beslut. Det är därmed också av vikt att kunna avgöra när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende. Ett beslut
Frågor om myndighetsutövning Ds 2023:15
innefattar regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form. Uttalandet syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en given situation. Beslut ska skiljas från en myndighets allmänna upplysningar och råd (prop. 2016/17:180 s. 24).
Hans Ragnemalm har i Förvaltningsprocessrättens grunder behandlat begreppet ärende. Begreppet kan sättas i motsats till faktiskt handlande, även om handläggningen av ett ärende ytterst syftar till att antingen offentliga funktionärer eller enskilda personer ska vidta faktiska åtgärder. Skillnaden mellan faktiskt handlande och handläggning av ärende ligger principiellt i det att det senare leder till ett beslut av något slag. Kännetecknande för ett beslut är att det innefattar ett uttalande, genom vilket beslutsfattaren vill påverka någons handlande. Genom uttalandet klargör beslutsfattaren hur en viss fråga bör lösas. Typiskt för beslutet är att ett sådant är avsett att, på det ena eller andra sättet, verka normerande för adressatens agerande i den situation som beslutet avser (10 uppl., s. 20 ff.).
Enligt Socialstyrelsens termbank, vilken finns på Socialstyrelsens hemsida, avses med begreppet ärende inom socialtjänsten en ”avgränsad fråga som handläggs av en nämnd och som det ska fattas beslut i”. Med handläggning inom socialtjänsten avses, även det enligt Socialstyrelsens termbank, ”förfarande som börjar med att ett ärende öppnas och efter utredning avslutas med ett beslut”. Socialstyrelsen har i rapporten om att göra anmälningar som gäller barn sökbara i korthet behandlat frågan om en anmälan om oro för ett barn som resulterar i ett beslut av socialnämnden om att inte inleda utredning utgör ett ärende. Socialstyrelsens synpunkt i frågan är dock oklar då rapporten i denna del endast redovisar olika argument för de båda ståndpunkterna (s. 35 f.).
I ovan hänvisade uttalande av JO (JO 2001/02 s. 250) uttalades att handläggningen av ett ärende som hos en socialnämnd innefattar
myndighetsutövning består av flera olika moment och att dit hör
exempelvis åtgärder som att ta emot anmälan eller ansökan.
I ett annat JO-avgörande, JO 2004/05 s. 391, vilket berörde frågan om hantering av en anmälan om oro för barn enligt 14 kap. 1 § SoL när ett beslut om att inleda en utredning inte fattas omedelbart, uttalade JO bl.a. följande. En handling som kommer in
Ds 2023:15 Frågor om myndighetsutövning
till myndigheten ska i princip registreras senast påföljande arbetsdag. Eftersom en förhandsbedömning förutsätts ske med viss skyndsamhet torde det ofta inte behöva uppstå några problem från registreringssynpunkt då anmälan inom någon dag antingen tillförs en personakt eller registreras och sätts i pärmen för handlingar som
inte har föranlett något ärende. Det kan dock inte uteslutas att en
förhandsbedömning ibland tar ytterligare tid i anspråk. Frågan uppkommer då hur anmälan ska hanteras när socialnämnden inte hinner göra förhandsbedömningen under den korta tid som står till buds innan skyldigheten att registrera handlingen inträder. Det får inte förekomma att en sådan anmälan "svävar fritt" inom förvaltningen under en längre period. Om sekretess föreligger för uppgifterna i anmälan och anmälan inte hör till enskilds personakt ska den registreras utan dröjsmål oavsett om förhandsbedömningen sedermera leder till att en utredning inleds eller inte.
Uttalandet kan uppfattas så att JO menar att endast anmälningar om oro för barn som leder till en utredning utgör ärenden. Samma uppfattning erhålls utifrån vad JO uttalat i JO 2012/13 s. 268 angående frågan om dokumentationsskyldighet avseende en muntlig anmälan om oro för barn. JO uttalade att
[n]är det gäller skyldigheten att göra en förhandsbedömning har det givetvis inte någon betydelse om socialnämnden har fått kännedom om förhållandena genom en skriftlig eller en muntlig anmälan. I båda fallen ska en bedömning göras av om de sakförhållanden som har anmälts kan leda till någon åtgärd av nämnden. Först om så bedöms vara fallet ska en
utredning inledas. Då uppkommer ett ärende hos nämnden.
Av 11 kap. 5 § första stycket SoL framgår att handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Med handläggning av ärenden avses alla åtgärder från det att ett ärende anhängiggörs till dess att det avslutas genom beslut (prop. 1996/97:124 s. 181). I de fall en anmälan inte föranleder socialnämnden att inleda en utredning uppkommer alltså inte något ärende hos nämnden (vår kursivering).
I propositionen Stärkt stöd och skydd för barn och unga (prop. 2012/13:10) behandlade regeringen förslaget om att i lag ange att socialnämnden ska fatta ett beslut inom viss tid i frågan om att inleda eller inte inleda en utredning. I remissvaret till den utredning som föregått propositionen (Barnskyddsutredningen SOU 2009:68)
Frågor om myndighetsutövning Ds 2023:15
anförde JO att det kunde diskuteras om ett beslut att inte inleda en utredning är ett egentligt beslut eller om det snarare är ett ställningstagande. Regeringen anförde i propositionen att några remissinstanser hade ansett att det är oklart om ställningstagandet att inleda eller inte inleda en utredning är ett egentligt beslut. Regeringen föreslog därför att det i lagen tydligt skulle anges att det ska vara ett formellt beslut som ska dokumenteras på sedvanligt sätt (prop. 2012/13:10 s. 59).
När en anmälan om oro för ett barn inkommer ska en socialnämnd göra en omedelbar skyddsbedömning enligt 11 kap. 1 a § SoL. Berörd socialnämnd ska också göra en förhandsbedömning. Under förhandsbedömningen får viss, om än begränsad, information inhämtas (se avsnitt 3.3.1). Därefter ska behörig socialnämnd fatta ett beslut i frågan om en utredning ska inledas eller inte. I föregående avsnitt har vi redovisat varför vi bedömer att ett sådant beslut utgör myndighetsutövning.
Fattas ett beslut att inte inleda en utredning syftar det inte i första hand till att påverka barnets, föräldrarnas eller anmälarens handlade på något sätt men väl till att påverka myndighetens fortsatta handlande. Detta får i sin tur om än inte direkta så i alla fall indirekta återverkningar för det barn och dennes närstående som varit föremål för socialnämndens granskning och förhandsbedömning. Det som framkommit och förevarit under detta förfarande kan även få direkt betydelse i samband med en eventuell ny eller tillkommande anmälan om oro för barnet.
En jämförelse kan göras med ett beslut om att avsluta en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till barnets skydd eller stöd utan insats. Inte heller ett sådant beslut kan antas få direkta verkningar för eller att förmå barnet, föräldrarna eller någon annan person att agera på ett visst sätt. Däremot blir beslutet styrande för socialnämnden som ska avsluta sin hantering av frågan. Någon principiell skillnad mellan å ena sidan ett beslut att inte inleda en utredning och å andra sidan ett beslut att avsluta en utredning utan insats finns såldes inte i detta avseende.
Med beaktande av det ovan anförda framstår det enligt vår bedömning som främmande för vår rättsordning och krav på rättssäkerhet att en anmälan om oro för ett barn som leder till att socialnämnden fattar ett beslut om att inte inleda en utredning, ett beslut som regeringen förklarat är ett formellt beslut som ska
Ds 2023:15 Frågor om myndighetsutövning
dokumenteras, inte skulle anses vara att bedöma som del i handläggning av ett ärende. Särskilt eftersom beslutet, oavsett om det innebär att en utredning inleds eller inte, enligt vår bedömning utgör myndighetsutövning.
Ett ärende inleds när en anmälan om oro för ett barn inkommer till socialnämnden
En följdfråga som uppkommer är när ärendet ska anses inlett, dvs. om så är fallet redan när anmälan inkommer eller om det inleds först vid ett senare tillfälle, exempelvis i samband med bedömningen av om barnet är i omedelbart behov av skydd.
I 19 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, anges att en enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Det kan exempelvis handla om anmälningar till sociala myndigheter när det finns misstankar om att barn far illa (prop. 2016/17:180 s. 131). Vad gäller myndigheter eller andra aktörer saknas reglering om vem som kan inleda ett ärende. Regeringen uttalade, i samband med införande av nu gällande förvaltningslag, att det saknades behov för en sådan reglering (prop. 2016/17:180 s. 132). Det får anses självklart att en myndighet eller annan aktör, på samma sätt som enskilda, kan inleda ett ärende genom en anmälan om oro för barn.
I sammanhanget kan vara av intresse av att nämna att JO, vad gäller anmälan enligt djurskyddslagstiftningen, uttalat att ”[o]m en utomstående hos en myndighet som har att utöva tillsyn enligt djurskyddslagen gör en anmälan om förhållanden vilka den utomstående anser utgöra vanvård av djur, anhängiggörs genom
anmälan ett förvaltningsärende hos myndigheten” (JO 1995/96
s. 378, vår kursivering). Att något annat synsätt skulle gälla när det handlar om anmälan om oro för barn framstår som udda.
I Socialdatautredningens betänkande Behandling av person-
uppgifter inom socialtjänsten (SOU 1999:109) lämnades förslag till
lag om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Utredningen behandlade utförligt regleringen av det förbud som fanns i då gällande socialtjänstlag (1980:620) om att ta in uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden i s.k. sammanställningsregister. Utredningen menade att det inte finns något hinder mot att t.ex. socialtjänsten, när en anmälan kommer in, lägger upp ett ärende och
Frågor om myndighetsutövning Ds 2023:15
därmed en personakt och sedan, om det konstateras att det inte finns någon anledning att vidta någon åtgärd, omedelbart skriver av ärendet (s. 134). Således menade Socialdatautredningen att ett ärende kunde anses inlett redan i samband med att anmälan kom in.
Det är enligt vår bedömning tveksamt om uttalandet också kan tolkas så att utredningen menade att det, för varje anmälan som kom in, skulle inledas en utredning. I den proposition som följde på utredningen, Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80), uttalade regeringen att det vare sig är lämpligt eller ens möjligt enligt socialtjänstlagen att vid varje situation inleda en utredning och sedan avskriva den i de fall det inte finns anledning att vidta någon åtgärd (s. 161). Vi ansluter oss till regeringens bedömning och menar att det inte är lämpligt att en utredning ska inledas varje gång en anmälan om oro för barn inkommer. Däremot menar vi, precis som Socialdatautredningen, att det inte finns något hinder mot att anse att ett ärende är inlett redan i och med att anmälan om oro inkommer till socialnämnden. Att ett ärende är inlett innebär inte per automatik att en utredning ska anses inledd. Att ett ärende är inlett redan i samband med att anmälan inkommer innebär emellertid ökad rättssäkerhet för den enskilde. Detta inte minst för att socialnämnderna då har att beakta de regler som gäller enligt förvaltningslagen, och socialtjänstlagen vad avser handläggning av ärenden.
Tillämpningen av förfarandereglerna i förvaltningslagen
Av 11 kap. 8 § första stycket SoL framgår att i ärenden som avser
myndighetsutövning mot någon enskild ska vissa bestämmelser i
förvaltningslagen tillämpas. Det handlar bl.a. om bestämmelserna om rätten till partsinsyn (10 § FL), kommunikation (25 § FL) och om dokumentation och motivering av beslut (31 och 32 §§ FL). Utifrån bestämmelsens ordalydelse och mot bakgrund av de bedömningar vi gjort ovan aktualiseras alltså regleringen i 11 kap 8 § första stycket SoL så snart en anmälan om oro inkommit till socialnämnden.
Liksom utredningen Framtidens socialtjänst (SOU 2020:47) konstaterat är dock frågan hur regleringen i 11 kap. 8 § första stycket SoL ska förstås då förvaltningslagens förfaranderegler, oavsett om det handlar om myndighetsutövning eller inte, som
Ds 2023:15 Frågor om myndighetsutövning
huvudregel ska tillämpas vid handläggning av ärenden inom socialtjänsten. Utredningen konstaterar att det av tidigare förarbeten framgår att syftet med regleringen är att göra vissa bestämmelser i förvaltningslagen tillämpliga även för beslut som överklagas med laglighetsprövning. För tydliggörande av syftet med bestämmelsen samt för att göra bestämmelsen lättare att förstå, föreslår utredningen att det av bestämmelsen ska framgå att den gäller vid handläggning av ärenden där besluten kan laglighetsprövas. Vid handläggning av övriga ärenden är enligt utredningen förvaltningslagen tillämplig utan någon särskild föreskrift i socialtjänstlagen (s. 909 f.).
Det utredningen Framtidens socialtjänst har framhållit om syftet med bestämmelsen, vilket vi ansluter oss till, innebär således att, regleringen i 11 kap. 8 § första stycket SoL inte aktualiseras särskilt med anledning av vår bedömning att ett ärende är inlett redan i samband med att en anmälan om oro för barn inkommer. Däremot kommer reglerna i förvaltningslagen vad gäller ärendehandläggning att bli tillämpliga.
7. Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
7.1. Bakgrund och avgränsning
Redan i 1902 års lag angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn, kallad vanartslagen, fanns en reglering om vilka yrkeskategorier som hade skyldighet respektive möjlighet att göra anmäla till barnavårdsnämnden om barn ”blifva försummade i sedligt afseende eller vanartas” (5 §).
Regleringen har därefter ändrats med jämna mellanrum, skärpts och succesivt kommit att omfatta fler myndigheter och yrkeskategorier. År 1980 infördes den första socialtjänstlagen (1980:620) i Sverige och den bestämmelse om anmälningsskyldighet som kom att intas i den lagen stämmer i stort sett överens med den som finns i dag.
Den anmälningsskyldighet som regleras i nu gällande socialtjänstlag (2001:453), förkortad SoL, utgör en grundläggande förutsättning för att socialnämnderna ska kunna ge barn det skydd eller stöd som de kan behöva.
I 14 kap. 1 § SoL anges att följande myndigheter och yrkesverksamma är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa:
1. myndigheter vars verksamhet berör barn och unga,
2. andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten, Kriminalvården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen,
3. anställda hos sådana myndigheter som avses i 1 och 2, och
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
4. de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga eller inom annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område.
De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet.
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i första stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd.
Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 7 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.
Vårt uppdrag omfattar att analysera och överväga behovet av att fler yrkesgrupper och myndigheter än i dag omfattas av anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att barn far illa. Som exempel har i uppdragsbeskrivningen angetts Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket samt ordningsvakter. Vad gäller ordningsvakter ingår det även i uppdraget att, om vi föreslår att de ska omfattas av anmälningsskyldigheten, överväga om de i så fall ska anmäla oro direkt till en socialnämnd eller om anmälan ska göras via Polismyndigheten.
Under vårt arbete med frågan om anmälningsskyldighet vid oro för barn har det blivit klart att regleringen i 14 kap. 1 § SoL kan uppfattas som otydlig av de som omfattas eller eventuellt omfattas av bestämmelsen. Detta har föranlett att vi, när vi gjort våra överväganden i denna del, antagit ett helhetsperspektiv vad avser regleringen av anmälningsskyldigheten. Således har vi övervägt om utformningen av den lagreglerade anmälningsskyldigheten kan förtydligas. Denna fråga behandlar vi i avsnitt 7.5.1.
Olika myndigheter som vi har varit i kontakt med har uttryckt att eventuellt andra myndigheter än de som nämns i vår uppdragsbeskrivning skulle behöva omfattas av anmälningsskyldigheten. Mot bakgrund av detta har vi närmare övervägt om även länsstyrelserna och Kronofogdemyndigheten ska omfattas av anmälningsskyldigheten vid oro för barn.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
Med anledning av att vissa men inte alla brottsbekämpande myndigheter uttryckligen anges i 14 kap. 1 § SoL har vi även tittat närmare på Åklagarmyndighetens, Ekobrottsmyndighetens, Skatteverkets, Tullverkets och Kustbevakningens anmälningsskyldighet vid oro för barn.
7.2. Anmälningsskyldighetens utveckling och förändring över tid
Vid bedömningen av om fler myndigheter och yrkeskategorier bör omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL är det av relevans att titta på tidigare bestämmelser och resonemang i förarbeten om vem som ska eller bör vara anmälningsskyldig. Nedan följer en översiktlig genomgång av anmälningsskyldighetens förändring över tid.
Den första lagen som på ett mer detaljerat sätt angav förutsättningarna för samhällsingripanden mot barn och ungdomar var vanartslagen som trädde i kraft den 1 januari 1903. Lagens tillkomst motiverades bl.a. med industrialiseringens inverkan på föräldrarnas förmåga och villighet att fostra sina barn. Barnen lämnades vind för våg, utsatta för stadens frestelser och utan den föräldraauktoritet de behövde, med risk att bli vanartiga.51 Enligt vanartslagen kunde kommunen tillsätta en särskild barnavårdsnämnd eller låta folkskolestyrelsen eller skolrådet ansvara för barnavårdsnämndens uppgifter. I 5 § vanartslagens stadgades följande.
Barnavårdsnämndens ledamöter och kretsombud böra hafva uppmärksamhet derå, att barn ej må blifva försummade i sedligt afseende eller vanartas, samt, om sådant förekommer, derom görå anmälan hos nämnden. Sådan anmälan må ock göras af någon statens eller kommunal myndighet eller ock af embets- eller tjensteman, hvilken i denna sin egenskap erhållit kännedom om förhållanden, som föranleda till anmälan.
År 1924 lämnade regeringen förslag till lag (1924:361) om samhällets barnavård (prop. 1924:150). Genom lagen blev det obligatoriskt för kommunerna att inrätta en barnavårdsnämnd och lagen medförde att
51 Lundström, Tommy (1993), Tvångsomhändertagande av barn: en studie av lagarna,
professionerna och praktiken under 1900-talet, Stockholm: Universitet, s. 50.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
den offentliga barnavården fick ett vidgat verksamhetsfält samt en fastare och utförligare lagreglering. Till barnavårdsnämndens uppgifter lades att ingripa även beträffande barn som i föräldrahemmet utsattes för misshandel, vanvård eller annan fara till liv eller hälsa (jfr sammanfattningen i prop. 1960:10 s. 34). Anmälningsskyldigheten togs in i 17 § andra stycket och fler yrkeskategorier kom uttryckligen att anges i bestämmelsen som då fick följande lydelse.
Kommunal myndighet, befattningshavare i statens, landstingets eller kommunens tjänst så ock i dylik tjänst ej anställd läkare eller barnmorska hava att, då de i sin verksamhet erhållit kännedom om förhållanden, som böra föranleda nämndens ingripande, ofördröjligen göra anmälan därom.
Nämnda lag ersattes sedan av 1960 års barnavårdslag (1960:97). Frågan om anmälan till nämnden togs in i 93 § och fick följande formulering.
Myndigheter vilkas verksamhet berör barnavården samt befattningshavare hos sådana myndigheter ävensom i allmän tjänst ej anställda läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor ha att ofördröjligen till barnavårdsnämnd anmäla sådant som de i sin verksamhet erhållit kännedom om av beskaffenhet att föranleda nämndens ingripande.
Resonemang rörande vem eller vilka som skulle omfattas av anmälningsskyldigheten berördes endast i viss mån. Barnvårds-
kommittén konstaterade i betänkandet Ny barnavårdslag (SOU
1956:61) att anmälan från anmälningspliktiga myndigheter och befattningshavare, vilkas verksamhet gav särskild inblick i de underårigas levnadsomständigheter, var betydelsefullt för barnavårdsorganen (s. 149). Kommittén förordade dock att anmälningsplikten skulle utsträckas till att avse varje myndighet och varje befattningshavare i statlig eller kommunal tjänst samt envar som innehade offentligt uppdrag såsom valda kommunala förtroendemän, barnavårdsmän och övervakare. Anmälningsskyldigheten skulle, liksom redan var fallet, gälla för läkare, sjuksköterska och barnmorska som inte var anställd i offentlig tjänst men därutöver också omfatta lärare och befattningshavare vid barnavårdsanstalter och inackorderingshem för ungdomar vilka inte var i offentlig tjänst samt även ”hemvårdarinnor” (s. 148).
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
För frågan om vem eller vilka som skulle omfattas av anmälningsskyldigheten var det av relevans vilka som i sin yrkesutövning kom i kontakt med barn och därmed kunde få kännedom om deras situation och förhållanden. Att detta ansågs tillräckligt bekräftades också genom att regeringen i den efterföljande propositionen avfärdade ett av remissinstanserna fört resonemang om att anmälningsplikt inte borde gälla för andra befattningshavare än sådana som hade tillräckliga kvalifikationer för att bedöma anmälningsfall (prop. 1960:10 s. 385).
Genom socialtjänstreformen infördes 1980 års socialtjänstlag. I 24 § stadgades att myndigheter
vars verksamhet berör barn och ungdom samt de som är anställda hos sådana myndigheter är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om något gör att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan anställning i fråga om vad de får veta i sin yrkesverksamhet.
Bestämmelsens utformning kom alltså att i stort sett motsvara vad som stadgades i 1960 års barnavårdslag.
Genom en lagändring den 1 januari 1998 kom anmälningsskyldigheten också att omfatta de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdomar eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. Vid införandet uttalade regeringen att de som typiskt sett kommer i kontakt med barn och unga ska omfattas av anmälningsskyldigheten. Aktörer till vilka barn och familjer vänder sig för att få råd och stöd, såsom BRIS och Rädda Barnen, ska dock inte omfattas (prop. 1996/97:124 s. 106 f.).
År 2003 genomfördes ytterligare förändringar och sedan dess omfattas även Kriminalvården och rättsmedicinsk undersökningsverksamhet samt anställda inom dessa myndigheter av anmälningsskyldigheten. I propositionen Stärkt skydd för barn i
utsatta situationer m.m. (prop. 2002/03:53) gavs exempel på ett
flertal situationer när ett barn till en frihetsberövad person kan tänkas vara i behov av stöd från en socialnämnd. Regeringen konstaterade att det är nödvändigt att Kriminalvården uppmärksammar socialtjänsten på dessa barn och att det är betydelsefullt att all kunskap om barn som lever i utsatta situationer kommer till
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
socialnämndernas kännedom. Därför, menade regeringen, är det angeläget att alla yrkesgrupper som kan få sådan information omfattas av anmälningsskyldigheten (s. 64). Mot bakgrund av att Rättsmedicinalverket i sitt remissvar påpekat att det inte är ovanligt att det i samband med rättspsykiatriska undersökningar av personer som misstänks för brott framkommer information om förhållanden om barn som bör komma till socialnämndernas kännedom infördes en reglering som innebär att även rättsmedicinsk undersökningsverksamhet omfattas av anmälningsskyldigheten (prop. 2002/03:53 s. 64).
7.3. Om anmälningsskyldigheten enligt gällande reglering
7.3.1. De anmälningsskyldiga
Skyldigheten att anmäla oro för ett barn till en socialnämnd bör som utgångspunkt gälla för myndigheter och befattningshavare som typiskt sett i sin verksamhet kommer i kontakt med barn och ungdomar. Därför omfattas yrkesmässigt bedriven verksamhet inom socialtjänst, barnomsorg, skola, kyrklig verksamhet för barn och ungdomar (t.ex. kyrkans förskoleverksamhet och konfirmationsundervisning), hälso- och sjukvård eller tandvård, vare sig det är i offentlig eller privat tjänst, av anmälningsskyldigheten (prop. 1996/97:124 s. 106).
I 14 kap. 1 § SoL anges att anmälningsskyldigheten omfattar myndigheter vars verksamhet berör barn och unga. Vilka myndigheter vars verksamhet ”berör barn och unga” är inte en gång för alla given utan kan förändras över tid. Stöd för denna uppfattning finns, utöver i de förarbeten som vi har hänvisat till ovan, även i förarbetena till lagen (2007:606) om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall. I 5 § första stycket 1 respektive 2 nu nämnda lag, som till sin utformning liknar 14 kap. 1 § SoL, anges att ”myndigheter vars verksamhet berör barn” samt ”andra myndigheter
inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten och Kriminalvården” är skyldiga att i vissa
fall lämna ut uppgifter. Regeringen uttalade bl.a. följande i samband med lagens införande. Uppgiftsskyldigheten riktar sig i första hand till myndigheter vars verksamhet berör barn. Det är myndigheter
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
som i regel i sin verksamhet kommer i kontakt med barn och får kännedom om deras förhållanden på ett sådant sätt att de kan få indikationer om att ett barn far illa eller riskerar att fara illa. Det kan gälla myndigheter såsom skolmyndigheter, åklagar- och polismyndigheter, psykisk barn- och ungdomsvård, barnavårdscentraler, Migrationsverket och Barnombudsmannen. Även andra myndigheter inom hälso- och sjukvården samt socialtjänsten ska omfattas av uppgiftsskyldigheten, oberoende av om deras verksamhet
berör barn eller inte. Eftersom utvecklingen i samhället inneburit att
hänsynen till barnets bästa beaktas i allt fler sammanhang, kan det vara möjligt att rättstillämpningen leder till att allt fler myndigheter anses uppgiftsskyldiga (prop. 2006/07:108 s. 34).
Även andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten (dvs. de nämnder som avses i 2 kap. 4 § SoL samt Statens institutionsstyrelse, jfr prop. 2006/07:108 s. 64), Polismyndigheten, Kriminalvården och Säkerhetspolisen omfattas av anmälningsskyldigheten (14 kap. 1 § första stycket 2 SoL). Dessa myndigheter omfattas således av anmälningsskyldigheten oberoende av om deras verksamhet berör barn eller inte.
Verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som fullgör uppgifter som berör barn och unga eller inom annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område är också anmälningsskyldiga enligt 14 kap. 1 § första stycket 3 SoL. Formulering innebär att offentlig och enskild verksamhet likställs när det gäller skyldigheten att anmäla oro för barn (prop. 1996/97:124 s. 190).
Med hänsyn till den särskilda förtroendesituation som föreligger inom familjerådgivningen är anmälningsplikten där, som framgår av 14 kap. 1 § andra stycket SoL, begränsad till fall av sexuellt utnyttjande eller barnmisshandel. Till följd av den inom familjerådgivningen gällande sekretessen får andra uppgifter inte röjas.52
I 7 § lagen om Barnombudsman anges att Barnombudsmannen är skyldig att genast anmäla till socialnämnden om ombudsmannen i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa
52 Lundgren, Lars & Sunesson, Per-Anders, Nya Sociallagarna Med kommentarer i lydelsen den
1 januari 2023 (10 januari 2023, Version 36, JUNO) kommentaren till 14 kap. 1 § social-
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
samt att Barnombudsmannen är skyldig att lämna uppgifter om det förhållande anmälningsplikten omfattar.
När det gäller vem som ska eller bör omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL är utgångspunkten att så långt möjligt säkerställa att socialtjänsterna får kännedom om när ett barn far illa eller misstänks fara illa utan att för den skull försvåra för yrkesgrupper som har en särskild förtroendeställning gentemot allmänheten. Därför omfattas exempelvis inte advokater53 och präster samt inte heller ideellt arbetande organisationer och deras tjänstemän. Däremot omfattas läkare, psykologer m.fl., som är anställda i sådana ideella organisationer, när de utövar sitt yrke inom ramen för organisationens verksamhet (prop. 1996/97:124 s. 106 och prop. 2012/13:10 s. 44).
Regeringen har konstaterat att många av de yrkesgrupper som möter barn i vardagen inte känner till socialtjänstlagens bestämmelser, men väl den lagstiftning som reglerar den egna verksamheten (prop. 2002/03:53 s. 63). Med anledning av detta infördes år 2003 en hänvisning till socialtjänstlagen i flera författningar som reglerar verksamheten för anmälningsskyldiga. I dag görs hänvisning till 14 kap. 1 § SoL i – polislagen (1984:387), – tandvårdslagen (1985:125), – lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, – lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, – patientsäkerhetslagen (2010:659), – skollagen (2010:800), – hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), – förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,
och – förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektro-
nisk kontroll.
53 I avsnitt 7.5.1 under rubriken Medlare enligt föräldrabalken behandlar vi anmälningsskyldigheten för medlare som har utsetts enligt föräldrabalken. Dessa medlare är i vissa fall advokater.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
I 14 kap. 1 c § SoL finns en allmän rekommendation till var och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa att anmäla detta till ansvarig socialnämnd.
7.3.2. Anmälningsskyldighetens innebörd
De som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § första stycket SoL är skyldiga att genast anmäla till en socialnämnd om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Som framgår av lagtexten är anmälningsskyldigheten begränsad till sådant som en anmälningsskyldig får kännedom eller misstanke om i sin verksamhet. Justitieombudsmannen (JO) har i flera beslut framhållit att uppgifter som en befattningshavare har fått kännedom om i egenskap av privatperson inte omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL och en anmälan kan i sådana fall inte heller göras med stöd av denna bestämmelse (se t.ex. JO 2013/14 s. 402 och JO 1992/93 s. 319). Eftersom uppgifterna ska ha erhållits i verksamheten är vår bedömning att inte heller uppgifter som erhållits om andra befattningshavare, en arbetsgivares oro för en anställds barn, medför en anmälningsskyldighet enligt nu aktuell bestämmelse.
Anmälningsskyldigheten, som är ovillkorlig, förutsätter inte att det är klarlagt att en socialnämnd rent faktiskt behöver ingripa utan detta är en senare fråga som får avgöras av den socialnämnd som har mottagit anmälan. Det är alltså socialnämnderna och inte anmälaren som ska avgöra allvaret i barnets situation.
Det finns inte några formella krav på hur anmälan ska göras men enligt JO bör den göras skriftligen. Görs anmälan muntligen bör den bekräftas i skrift (JO 1992/93 s. 341). Detta kan jämföras med vad som gäller i norsk rätt där anmälningsskyldigheten endast anses fullgjord om anmälan görs skriftligen (se avsnitt 5.3).
Av Socialstyrelsens publikation Anmäla oro för barn Stöd för
anmälningsskyldiga och andra anmälare framgår att anmälnings-
skyldigheten är personlig och även gäller uppgifter som en anmälningsskyldig person fått höra i andrahand (s. 16 och 18). Av samma publikation framgår att den som är anmälningsskyldig inte kan inte göra en anmälan anonymt (s. 23). Däremot kan en myndighet ha som rutin att anmälan exempelvis alltid görs av en
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
person i arbetsledande ställning. Detta får dock inte fördröja anmälan eftersom den ska göras genast. Möjligheten att låta en arbetsledare göra anmälan fråntar inte heller den som är anmälningsskyldig ansvaret för att en anmälan görs (jfr SOU 2009:68 s. 253).
Skyldigheten att anmäla till en socialnämnd föreligger även om den som omfattas av anmälningsskyldigheten bedömer att det är tillräckligt att åtgärder vidtas inom den egna verksamheten. Vidare är anmälningsskyldigheten absolut för varje anmälningsskyldig vilket innebär att eventuell kännedom om att en annan anmälningsskyldig anmält, avser att anmäla eller att det redan finns en pågående utredning hos en socialnämnd inte påverkar den egna anmälningsskyldigheten (se JO 2004/05 s. 299; i beslutet uttalar sig JO specifikt om myndigheter. Uttalandet bör dock, enligt vår bedömning, gälla generellt för samtliga anmälningsskyldiga).
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som enligt 14 kap. 1 § första stycket 1 och 2 SoL är anmälningsskyldiga är, enligt tredje stycket samma bestämmelse, också skyldiga att lämna en socialnämnd alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredningen av ett barns behov av stöd eller skydd. Bestämmelsen medför inte bara en skyldighet att på begäran från en socialnämnd lämna information i samband med en utredning, utan också en skyldighet för den som gjort en anmälan att utan anmodan fortlöpande underrätta ansvarig socialnämnd om nytillkomna omständigheter som kan vara av betydelse för nämndens bedömning i den utredning som inletts med anledning av anmälan (JO 1992/93 s. 341).
Att försumma sin anmälningsskyldighet kan föranleda straffansvar då den som inte fullgör sin skyldighet att genast anmäla till en socialnämnd kan dömas för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (prop. 2002/03:53 s. 65 f. och NJA 2014 s. 910).
Anmälningsskyldigheten för Barnombudsmannen, som alltså regleras i lagen om Barnombudsman, gäller själva myndigheten och omfattar inte anställda vid denna. Det innebär att en anställd vid Barnombudsmannen som får en uppgift som kan föranleda en anmälan till en socialnämnd ska rapportera det till Barnombudsmannen som i sin tur får avgöra om en anmälan ska göras (prop. 2017/18:19 s. 21). Barnombudsmannen har en skyldighet att lämna uppgifter om de förhållanden som anmälningsplikten omfattar.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
Någon mer omfattande uppgiftsskyldighet, på sätt som föreskrivs i 14 kap. 1 § tredje stycket SoL, gäller emellertid inte. I stället anges i 8 § lagen om Barnombudsman att Barnombudsmannen får lämna uppgifter till en socialnämnd som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd. Regleringen har motiverats av myndighetens särskilda karaktär som företrädare för barn och unga vilket innebär att barn och unga som vänder sig till Barnombudsmannen måste kunna känna förtroende för Barnombudsmannen och förlita sig på att myndigheten inte lämnar ut uppgifter som kan vara känsliga för barnet (prop. 2017/18:19 s. 22 f.).
7.3.3. Anmälan om oro för barn och sekretess
Bestämmelsen i 14 kap. 1 § SoL är en sekretessbrytande bestämmelse och uppgifter kan därför lämnas ut av den anmälningsskyldige till en socialnämnd utan hinder av sekretess (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL).
Myndigheter som inte omfattas av anmälningsskyldigheten kan göra en anmälan till en socialnämnd med stöd av den allmänna rekommendationen i 14 kap. 1 c § SoL vid kännedom om eller misstanke att barn far illa. Regleringen i nu nämnda rekommendation är dock inte en sekretessbrytande bestämmelse vilket innebär att om uppgifterna omfattas av sekretess måste det finnas en annan bestämmelse som tillåter att uppgifterna lämnas ut.
Den bestämmelse som kan antas tillämpas om anmälan görs enligt 14 kap. 1 c § SoL är generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Bestämmelsen innebär att uppgifter som omfattas av sekretess kan lämnas ut under förutsättning att det, vid en sekretessprövning, är uppenbart att intresset av att socialnämnden får del av uppgifterna har företräde framför den enskildes intresse av att dessa förblir skyddade. I kravet på att företrädet ska vara uppenbart ligger att den anmälande myndigheten noggrant måste överväga vilka uppgifter som är nödvändiga att lämna ut för att en anmälan till socialnämnden ska vara meningsfull och vilka uppgifter som måste lämnas därhän på grund av sekretess (se bl.a. JO 2022/23 s. 360).
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
7.4. Myndigheters särskilda ansvar för att tillgodose barns rättigheter
Sedan den 1 januari 2020 är Barnkonventionen inkorporerad i svensk lag. I Barnkonventionen är utgångspunkten att familjen är den naturliga enheten för barn och föräldrar samt att vårdnadshavare är de som i första hand har ansvar för ett barns överlevnad och utveckling (se Bankonventionens preambel samt artiklarna 5 och 18). Samtidigt har staten det yttersta ansvaret för detta samt även för att barn ges det skydd och stöd som de behöver. Barnkonventionens bestämmelser innebär nämligen skyldigheter för myndigheterna som ska beakta bestämmelserna i alla beslutsprocesser som rör barn. Myndigheter har därmed ett särskilt ansvar för att se till att barn inte far illa och att de barn som far illa eller misstänks fara illa får samhällets stöd och skydd.
Sedan år 2017 pågår kunskapslyftet för barnets rättigheter. Syftet med satsningen är att höja kunskapen och stärka kompetensen om Barnkonventionen i statliga myndigheter, kommuner och regioner. Som ett led i arbetet gav regeringen Barnombudsmannen i uppdrag att under perioden åren 2017–2019 stödja statliga myndigheter, kommuner och regioner i arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i verksamheterna (S2016/07875 och S2016/07874). Vidare har Barnombudsmannen under perioden åren 2020–2022 haft uppdrag att stödja statliga myndigheter i arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter (A2019/02323 och A2020/02650). Sedan år 2017 har 27 statliga myndigheter uppdrag inom ramen för kunskapslyftet. Migrationsverket, Polismyndigheten, Socialstyrelsen, Försäkringskassan och Kronofogdemyndigheten är några av de myndigheter som deltagit.
Flera myndigheter samverkar på olika sätt och i olika konstellationer där dessa frågor berörs. Ett exempel är det uppdrag som regeringen i juni 2018 gav Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket och Socialstyrelsen. Det handlade om att ta fram en plan för utökad samverkan för att förbättra upptäckt av våld i nära relationer, vilket även innefattar våld riktat mot barn (S2018/03696/JÄM). Vid genomförandet av uppdraget, vilket pågick mellan åren 2019–2021, skulle myndigheterna samverka med länsstyrelserna, Statens servicecenter, andra relevanta myndigheter och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Den plan som sedan
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
togs fram innebar bl.a. att myndigheterna skulle vidta flera utbildningsåtgärder för sina medarbetare samt att Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen skulle börja ställa frågor om våld medan Migrationsverket skulle lämna viss information till bl.a. asylsökande.54
Den 31 januari 2022 presenterade Socialstyrelsen utredningen
Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018–2021.
Såvitt avsåg barn baserades utredningen på 26 fall där barn dödats eller utsatts för försök till dödligt våld. Enligt utredningen utsattes de flesta brottsoffren som var barn för brott av en förälder, en mindre grupp utsattes av ett annat barn och några barn utsattes för brott av en vuxen som hade en föräldrarelation till barnet (s. 6). Många av brottsoffren och gärningspersonerna hade haft omfattande kontakter med olika samhällsaktörer det senaste året före det aktuella brottet. Vanligast var kontakt med hälso- och sjukvården, förskolan eller skolan samt socialtjänsten. Av gjorda utredningar framgår emellertid också att fem av brottsoffren och två av gärningspersonerna hade haft kontakt med Migrationsverket och att fem gärningspersoner hade haft kontakt med Arbetsförmedlingen och/eller Försäkringskassan (s. 9).
7.5. Överväganden och förslag
7.5.1. Det behöver förtydligas vilka som omfattas av anmälningsskyldigheten
Bedömning: Regleringen om vilka myndigheter och aktörer som
enligt socialtjänstlagen är anmälningsskyldiga vid kännedom om eller misstanke att barn far illa är delvis otydlig och behöver förtydligas.
Förslag: Det ska i lag uttryckligen framgå att följande myndig-
heter och anställda hos sådana myndigheter samt yrkesverksamma är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa
54 Socialstyrelsen (2019), Plan för utökad samverkan för förbättrad upptäckt av våld i nära
relationer Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket och Socialstyrelsen i samverkan, bilaga 1.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
– verksamheter som omfattas av skollagen och som berör barn, – myndigheter inom hälso- och sjukvården och annan rätts-
psykiatrisk undersökningsverksamhet, – tandvården, – den som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagstiftning om
stöd och service till vissa funktionshindrade, – medlare som fått uppdrag enligt föräldrabalken, – Migrationsverket, – Åklagarmyndigheten, och – Ekobrottsmyndigheten.
Skälen för utredningens bedömning och förslag
Regleringen om anmälningsskyldigheten behöver förtydligas
Regleringen 14 kap. 1 § första stycket SoL anger inledningsvis att myndigheter vars verksamhet berör barn och unga omfattas av anmälningsskyldigheten. Vilka myndigheter som avses framgår inte närmare av bestämmelsen.
Nuvarande ordning innebär att det kan finnas verksamheter som inte vet om att de omfattas av anmälningsskyldigheten men också att verksamheter kan göra bedömningen att de omfattas av anmälningsskyldigheten trots att lagstiftaren inte avsett att så ska vara fallet.
Att en myndighet felaktigt bedömer att den inte omfattas av anmälningsskyldigheten kan leda till negativa följder eftersom en försummad anmälningsskyldighet kan föranleda straffrättsligt ansvar. En utebliven anmälan kan givetvis även få negativa följder för det barn vars situation, på grund av den uteblivna anmälan, inte kommer till ansvarig socialnämnds kännedom.
Att en myndighet felaktigt uppfattar att den omfattas av anmälningsskyldigheten kan även det leda till negativa konsekvenser eftersom det kan innebära att information som omfattas av sekretess lämnas till en socialnämnd, utan att det finns rättslig grund för det. Att lämna ut uppgifter innebär alltid ett integritetsintrång för den
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
enskilde, men att göra det utan att det finns författningsstöd för det måste betraktas som ett särskilt stort intrång. Att lämna ut sekretessbelagda uppgifter utan att det finns stöd för det kan också leda till långtgående ansvar för den tjänsteman som lämnat ut uppgifterna.
Avsaknaden av närmare vägledning om vilka myndigheter som åsyftas medför att nuvarande reglering i 14 kap. 1 § SoL, enligt vår mening, är alltför vag och otydlig för att skapa nödvändig förutsebarhet för anmälningsskyldiga respektive den som kan bli föremål för en anmälan. Vad avser vissa myndigheters och aktörers anmälningsskyldighet framgår det förvisso av förarbetsuttalanden att de är anmälningsskyldiga. Enligt vår bedömning läker detta inte den bristande förutsebarheten.
Regleringen i 14 kap. 1 § första stycket SoL innehåller också en uppräkning av ett antal myndigheter som omfattas av anmälningsskyldigheten. Vi menar att en sådan ordning, så långt möjligt, är att förorda för att skapa förutsebarhet inte bara för den som är anmälningsskyldig utan även för den som har kontakt med dessa myndigheter.
Dagens reglering i 14 kap. 1 § första stycket SoL är varken ur ett barnrättsperspektiv eller rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv ändamålsenlig för de anmälningsskyldiga som berörs eller för enskilda. Vi bedömer därför att bestämmelsen behöver förtydligas. Detta i linje med de utgångspunkter som vi har redovisat i avsnitt 4.7 dvs. att lagstiftningen ska vara tydlig och lättillgänglig.
För att skapa förutsebarhet vad gäller frågan om vem som är anmälningsskyldig föreslår vi att de myndigheter och aktörer som är anmälningsskyldiga uttryckligen ska anges i 14 kap. 1 § SoL. Vidare bör de anmälningsskyldiga myndigheter och aktörer som i den författning som reglerar den egna verksamheten har en hänvisning till 14 kap. 1 § SoL uttryckligen anges i bestämmelsen.
Verksamheter som avses i skollagen m.fl.
I skollagen, tandvårdslagen samt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade finns en hänvisning till anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen (se avsnitt 7.3.1). För ökad tydlighet föreslår vi att det i 14 kap. 1 § SoL uttryckligen anges att verksamheter som avses
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
i skollagen och som berör barn, tandvården samt den som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade omfattas av anmälningsskyldigheten.
Medlare enligt föräldrabalken
I propositionen Ett stärkt barnrättsperspektiv i vårdnadstvister (prop. 2020/21:150) uttalade regeringen att medlarens uppgifter får anses beröra barn på ett sådant sätt att medlingsförfarandet är att anse som en verksamhet som omfattas av anmälningsskyldigheten (s. 83). Regeringen har alltså så sent som år 2021 uttalat att medlare enligt föräldrabalken omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL.
Att en medlares anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen endast framgår av förarbetsuttalanden kan innebära att såväl berörda medlare som de som får hjälp av medlare inte känner till anmälningsskyldigheten. Detta inte minst då medlare i vissa fall är advokater vilka som regel inte omfattas av anmälningsskyldigheten i andra fall. Att medlare omfattas av anmälningsskyldigheten och att detta endast framkommer av förarbeten innebär bristande förutsebarhet och rättssäkerhet för de som samtycker till medling och som anförtror sig till medlaren under medlingen.
Det kan inte uteslutas att det förhållande att medlare enligt föräldrabalken är anmälningsskyldiga i vissa fall skulle kunna få en negativ inverkan på föräldrarnas vilja eller förmåga att genom medling träffa en samförståndslösning. Detta då anmälningsskyldigheten kan påverka föräldrarnas benägenhet att tala fritt med medlaren. Detta är dock inte ett skäl för att medlares anmälningsskyldighet inte ska lagfästas. Tvärtom menar vi att det är av särskild vikt för såväl medlare som enskilda att anmälningsskyldigheten lagfästs i stället för att som nu endast framgå av förarbetsuttalanden.
Migrationsverket
I vårt uppdrag ingår att överväga om Migrationsverket ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL.
Av 1 § förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket framgår att myndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållsrätt, visering, mottagande av asylsökande inklusive boenden, anvisning till kommuner av ensamkommande barn och nyanlända, självmant återvändande, medborgarskap och återvandring. I 4 § första stycket 8 nämnda förordning anges att Migrationsverket ska analysera konsekvenserna för barn inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn.
Migrationsverket handlägger ärenden såväl skriftligen som muntligen. Med det senare avses personliga möten med enskilda vilket inkluderar familjer och barn. Så är fallet för de flesta asylsökande och andra skyddsbehövande som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige eftersom dessa kallas till en intervju hos Migrationsverket. Myndigheten har även kontakt med barn som kommer till Sverige utan någon vuxen.
Enligt Socialstyrelsen omfattas Migrationsverket av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL.55 Även regeringen har i tidigare förarbetsuttalanden, som exempel på myndigheter vars verksamhet berör barn, hänvisat till Migrationsverket (prop. 2006/07:108 s. 34).
År 2021 beslutade Migrationsverket att anta det rättsliga ställningstagandet Motsättningar mellan asylsökande barn, god man,
offentligt biträde och vårdnadshavare (RS/060/2021). Ställnings-
tagandet gäller för hela myndigheten och innehåller vägledning för anställda som arbetar med handläggning av asylsökande barns ärenden. Ställningstagandet anger att Migrationsverket och dess anställda har en skyldighet att anmäla till en socialnämnd om det i verksamheten uppstår kännedom om eller misstanke att ett barn far illa (s. 11). Även om det rättsliga ställningstagandet är relativt nytt har Migrationsverket sedan länge varit av uppfattningen att myndigheten omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL (se JO 2007/08 s. 261).
Mot bakgrund av det nu angivna bedömer vi att Migrationsverket redan omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL. Det bör därför uttryckligen framgå av regleringen i socialtjänstlagen att Migrationsverket samt anställda vid myndigheten har anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa.
55 Se Socialstyrelsen (2020), Ensamkommande barn och unga Handbok för socialtjänsten, s. 22 samt JO 2007/08 s. 261 där det hänvisas till en tidigare publikation av Socialstyrelsen.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten
Åklagarmyndighetens uppgifter anges i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten medan Ekobrottsmyndighetens uppgifter regleras i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. Båda myndigheterna har i uppgift att se till att personer som begår brott, för Ekobrottsmyndighetens del avser det särskilt ekonomiska brott, blir föremål för brottsutredning och lagföring, arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet, tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i utförandet av sina uppgifter och delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (2 § i respektive förordning). När en förundersökning leds av en åklagare får denne anlita biträde av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen för att genomföra den. Åklagaren får också uppdra åt en polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (23 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken).
Enligt Åklagarmyndigheten kan myndigheten komma att få kännedom om eller misstanke att barn far illa vid bedrivande av förundersökningar angående misstanke om brott mot barn eller vid ”inomrelationell” brottslighet. Det kan antas att Åklagarmyndigheten oftast får kännedom om eller misstanke att barn far illa från polisen. Men andra situationer kan vara att part, ombud, myndighet eller allmänhet tar direktkontakt med åklagare i dennes egenskap av förundersökningsledare eller part i en domstolsprocess. I vissa fall torde sådan information även kunna erhållas genom att direktkontakt tas med åklagaren i samband med att ett överprövningsförfarande av ett åklagarbeslut har inletts i Åklagarmyndighetens andra rättsliga instans.
Ekobrottsmyndigheten har förklarat att myndigheten kan få kännedom om eller misstanke att barn far illa i samband med tvångsmedel, t.ex. vid en husrannsakan i en misstänkts bostad där det även finns barn bosatta eller vid frihetsberövanden. Dessa tvångsmedel verkställs emellertid alltid av polis.
Frågan om åklagarmyndigheter omfattas av anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen har behandlats i förarbeten och av JO i JO 1992/93 s. 319. I nu nämnda beslut anförde JO att
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
[a]lla har del i ansvaret för barnens trygghet. Detta synsätt kommer till uttryck i socialtjänstlagen (SoL). I 71 § första stycket SoL sägs således att var och en som får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling bör anmäla det till socialnämnden.
[…]
De bestämmelser som finns i första stycket riktar sig till allmänheten. I andra stycket finns bestämmelser om anmälningsskyldighet för vissa myndigheter och anställda hos sådana myndigheter. Bestämmelsen omfattar sådana myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom,
t.ex. åklagar- och polismyndigheter, skolor samt barna- och mödra-
vårdscentraler (s. 323 f., vår kursivering).
Regeringen har därefter som exempel på myndigheter vars
verksamhet berör barn, dvs. verksamheter som kommer i kontakt
med barn och får kännedom om deras förhållanden på ett sådant sätt att de kan få indikationer om att ett barn far illa eller riskerar att fara illa, angett ”åklagarmyndigheter” (prop. 2006/07:108 s. 34). Enligt vår bedömning kan antas att med detta avses, utöver Åklagarmyndigheten, även Ekobrottsmyndigheten, som är en åklagarmyndighet. Utifrån vad som uttalats av JO och, framför allt, i den hänvisade propositionen borde följaktligen såväl Åklagarmyndigheten som Ekobrottsmyndigheten vara sådana myndigheter som i dag omfattas av anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att barn far illa.
Av de samråd vi haft med Åklagarmyndigheten respektive Ekobrottsmyndigheten har emellertid framkommit att de själva bedömer att de inte omfattas eller bör omfattas av anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen. Varken Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten har några riktlinjer eller officiella ställningstaganden avseende frågan om eller när en anmälan ska eller bör ske till en socialnämnd i situationer då det kommer till myndighetens kännedom eller uppstår misstanke att barn far illa.
Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten är den information som kommer åklagare till del i en absolut merpart av fallen information som kommer från polisen, vilket innebär att det därför är tveksamt om en anmälningsskyldighet även för åklagare skulle medföra en faktisk skillnad för barn som far illa. Åklagarmyndigheten har framfört att en sådan skyldighet kan antas medföra en ökad administration eftersom ett stort antal dubbla anmälningar
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
skulle bli en konsekvens. Vad gäller tidigare uttalanden om anmälningsskyldigheten har Åklagarmyndigheten särskilt framfört att det ska noteras att det förflutit avsevärd tid sedan de refererade uttalandena och att Åklagarmyndigheten i dag har en utbyggd samverkan, inte bara med Polismyndigheten, utan genom Barnahusen även direkt med socialtjänsten. Socialtjänsten får då, bl.a. genom samråd, information om förhållanden som rör barnet utan att en formell anmälan skrivs, vilket av sekretesskäl kan vara en fördel.
Ekobrottsmyndigheten har uppgett att myndigheten inte bör omfattas av anmälningsskyldigheten eftersom de ärenden som handläggs, vilket främst rör bokförings- och skattebrott, i stort sett aldrig berör barn eller unga. Ekobrottsmyndigheten har också framhållit att en stor del av arbetet utförs av polisen som omfattas av anmälningsskyldigheten. Vad gäller uttalandet i JO 1992/93 s. 319 har Ekobrottsmyndigheten särskilt framhållit att vid tidpunkten för beslutet var åklagarmyndigheterna organiserade på ett helt annat sätt än i dag med ett flertal lokala åklagarmyndigheter runt om i landet. Först år 2005 slogs samtliga åklagarmyndigheter samman till en myndighet och Ekobrottsmyndigheten har påtalat att JO:s beslut kan antas avse dessa lokala åklagarmyndigheter och inte Ekobrottsmyndigheten. Främsta skälet för den ståndpunkten är att Ekobrottsmyndigheten inrättades först år 1998, alltså flera år efter JO:s uttalande. Ekobrottsmyndigheten bedriver inte någon verksamhet som berör barn och ungdom och enligt myndigheten är JO:s beslut därför inte relevant avseende Ekobrottsmyndigheten. Detta eftersom JO inte har haft möjlighet att ha Ekobrottsmyndighetens speciella verksamhet i åtanke vid uttalandet. Vad gäller regeringens konstaterande i prop. 2006/07:108 har Ekobrottsmyndigheten framhållit att detta närmast talar mot att myndigheten skulle vara en verksamhet som omfattas av anmälningsskyldigheten eftersom verksamheten i stort sett aldrig rör barn eller innebär någon som helst kontakt med barn.
Även med beaktande av det Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten anfört är vår bedömning att om dessa myndigheter, mot bakgrund av vad som tidigare har anförts av såväl regeringen som JO, omfattas av anmälningsskyldigheten bör det också uttryckligen framgå av 14 kap. 1 § SoL.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
Myndigheter som redan anges i socialtjänstlagen och myndigheter vars verksamhet berör barn och unga
I polislagen, lagen om rättspsykiatrisk undersökning, hälso- och sjukvårdslagen, patientsäkerhetslagen, förordningen om verkställighet av frivårdspåföljder och förordningen om intensivövervakning med elektronisk kontroll finns en hänvisning till 14 kap. 1 § SoL (se avsnitt 7.3.1). Samtidigt framgår det uttryckligen av 14 kap. 1 § SoL att hälso- och sjukvården, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården och annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet omfattas av anmälningsskyldigheten. Någon förändrad reglering vad avser dessa myndigheters anmälningsskyldighet behövs således inte.
Även om det är angeläget att det så långt möjligt preciseras vilka myndigheter och aktörer som omfattas av anmälningsskyldigheten är det också viktigt att det fortsatt finns kvar en reglering som anger att myndigheter vars verksamhet berör barn och unga omfattas av anmälningsskyldigheten. På så sätt säkerställs att relevanta myndigheter fortsatt omfattas av anmälningsskyldigheten, även om de inte uttryckligen räknas upp i bestämmelsen. Skulle det tillkomma myndigheter vars verksamhet berör barn och unga kommer även de att omfattas utan att en lagändring krävs.
Uppgiftsskyldighet
Av 14 kap. 1 § tredje stycket SoL framgår att myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som är anmälningsskyldiga också är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd. Vad vi har angett ovan om förtydligande i 14 kap. 1 § SoL innebär att det också blir tydligt att dessa myndigheter och aktörer omfattas av uppgiftsskyldigheten.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
7.5.2. Ytterligare myndigheter ska omfattas av anmälningsskyldigheten
Bedömning: För att stärka skyddet för barn bör ytterligare
myndigheter omfattas av anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att barn far illa.
Förslag: Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Kronofogde-
myndigheten, Kustbevakningen, länsstyrelserna, Skatteverket och Tullverket samt anställda hos dessa myndigheter ska vara skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa.
Skälen för utredningens bedömning och förslag
För att stärka skyddet för barn finns det ett behov av att fler samhällsaktörer omfattas av anmälningsskyldigheten
För att överväga om fler aktörer ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL samt vilka det i så fall ska gälla är en inledande fråga att ta ställning till om det överhuvudtaget finns ett behov av att fler aktörer är anmälningsskyldiga. Barnets bästa och barnrättsperspektivet är centrala utgångspunkter för våra överväganden och förslag och så även för behovsanalysen i denna del. Den fråga som ska ställas är därmed om den reglering som finns i dag är tillräcklig för att säkerställa att så många barn som möjligt som är i behov av det får det skydd eller stöd som de har rätt till.
Barn är en särskilt utsatt grupp i samhället som i många fall antingen saknar förmåga eller har begränsade möjligheter att på egen hand vända sig till myndigheter. För att kunna få skydd eller stöd är barn således som regel beroende av att vuxna agerar, vilket inkluderar att vuxna kontaktar socialnämnderna vid oro för dem. Socialnämnderna i sin tur är också beroende av att anmälningsskyldigheten fullgörs för att kunna utföra sin uppgift att se till att barn och unga som har behov av det får nödvändigt skydd eller stöd. Nu nämnda omständigheter samt skyldigheten att tillvarata barns rättigheter enligt Barnkonventionen medför att samhället behöver utforma ett så heltäckande skyddsnät som möjligt för att fånga upp de barn som behöver samhällets skydd eller stöd.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
Många barn i Sverige får det bistånd av socialnämnderna som de är i behov av och har rätt till. Men det finns också exempel på när samhället har misslyckats med att tillhandahålla nödvändiga insatser. Det handlar t.ex. om barn och ungdomar som dras in i kriminalitet eller barn och ungdomar som utsätts för dödligt våld. Flera av dessa barn eller deras anhöriga kan antas ha haft kontakt med olika myndigheter och aktörer i samhället och sannolikheten för att ingen av dessa fått kännedom om eller misstanke att allt inte stått rätt till kan i många fall anses utesluten.
I avsnitt 7.4 har vi redogjort för Socialstyrelsens rapport om utredningar av vissa skador och dödsfall under åren 2018–2021. Nämnda rapport är ett exempel på att det är fler än bara de som i dag omfattas av anmälningsskyldigheten som kan få kännedom om eller misstanke att barn far illa. För att stärka skyddet för barn finns det därför ett behov av att dessa myndigheter, utan hinder av sekretess, ska kunna anmäla oro för ett barn till en socialnämnd när det är påkallat. Den allmänna rekommendationen i 14 kap. 1 c § SoL är då inte tillräcklig.
Som vi närmare redovisar nedan har flera myndigheter som inte omfattas av anmälningsskyldigheten utarbetat riktlinjer för om och hur anmälan ska göras till en socialnämnd vid oro för barn. Även om det är positivt bedömer vi att det inte är tillräckligt för att fullt ut säkerställa att eventuell oro för ett barn kommer till en socialnämnds kännedom. En lagstadgad anmälningsskyldighet medför ett särskilt krav på den som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. En lagstadgad anmälningsskyldighet kan därför antas öka benägenheten att göra en anmälan. Den omständigheten att straffrättsligt ansvar kan utkrävas om anmälningsskyldigheten inte fullgörs gör också att det kan antas att eventuella missförhållanden eller misstankar om sådana anmälas i större utsträckning än om det bara finns en rekommendation. Eventuella riktlinjer och rekommendationer förtar alltså inte det behov vi menar finns. En lagstadgad anmälningsskyldighet jämfört med en rekommendation tydliggör också barnets rättsliga ställning, vilket är viktigt att framhålla.
I Socialstyrelsens nationella kartläggning Anmälningar om barn
som far illa eller misstänks fara illa 2021, publicerad i november 2022,
har konstaterats att även att om antalet anmälningar till socialnämnden ökar så kvarstår utmaningar med underrapportering bland
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
anmälningsskyldiga (s. 47). Det är ett problem i sig att anmälningsskyldigheten inte fullgörs i den utsträckning som den borde. Att det behövs tydlighet samt kontinuerlig information till de som omfattas av anmälningsskyldigheten är emellertid inte något som påverkar frågan om behovet av att fler omfattas av regleringen om anmälningsskyldighet. Snarare talar den underrapportering som föreligger för att det finns ett behov av att fler har anmälningsskyldighet i syfte att öka möjligheterna för att barns missförhållanden kommer till socialnämndernas kännedom.
Om fler omfattas av anmälningsskyldigheten innebär det av förklarliga skäl att ett och samma barn kan förekomma i fler än en anmälan. Att ett barn omfattas av fler än en anmälan förekommer redan i dag och Socialstyrelsen ger i ovan nämnda rapport som exempel den situationen där det förekommit våld i hemmet vilket kan leda till att socialtjänsten på kort tid får in anmälningar från polis, ambulanspersonal, akutmottagning, en anhörig och barnets lärare (s. 37). Att flera anmälningar kommer in innebär en administrativ börda för socialnämnderna samtidigt som det markerar det aktuella barnets eventuella behov av stöd eller skydd. Den administrativa bördan får enligt vår bedömning lösas genom att medel och resurser tillförs socialtjänsterna och kan inte i sig utgöra skäl för att avstå från införandet av en utökad anmälningsskyldighet.
Sammantaget är vår bedömning alltså att den reglering som finns inte är tillräcklig för att säkerställa att så många barn som möjligt som är i behov av det får det skydd eller stöd som de har rätt till och att det därför finns behov av att fler myndigheter omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. En sådan ordning kommer enligt vår bedömning att stärka skyddet för barn.
Myndigheters särskilda ansvar
Som vi har angett i avsnitt 7.4 har myndigheter ett särskilt ansvar för att tillgodose barns rättigheter. De som typiskt sett kommer i kontakt med barn och unga bör därför omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL (se avsnitt 7.2 och 7.3.1). Det finns också skäl för att även andra myndigheter, som i huvudsak eller enbart kommer i kontakt med vuxna, bör omfattas av anmälningsskyldigheten. Kriminalvården och Rättsmedicinalverket (annan
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet) är exempel på sådana myndigheter.
Det signalvärde som en lagstadgad anmälningsskyldighet innebär ska inte underskattas. Det markerar att staten genom att ålägga myndigheter och andra aktörer en anmälningsskyldighet prioriterar och så långt möjligt vill tillgodose barns rättigheter i ännu större utsträckning. Anmälningsskyldigheten kan också antas medvetandegöra de tjänstemän, som i sin yrkesutövning får information som leder till att de får kännedom om eller misstänker att barn far illa, om vikten av att detta kommer till en socialnämnds kännedom. Vidare kan det antas bidra till att myndighetsledningar uppmärksammar och prioriterar det underliggande och gemensamma samhällsansvaret att agera när barn far illa eller misstänks fara illa. Detta är av vikt oavsett om antalet anmälningar med anledning av en lagstadgad anmälningsskyldighet rent faktiskt kommer att öka eller inte.
Vi har inledningsvis övervägt om samtliga myndigheter i Sverige bör omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL. Detta med utgångspunkt i vad som anförts ovan om att samhället behöver utforma ett så heltäckande skyddsnät som möjligt för att fånga upp de barn som behöver skydd eller stöd. En sådan ordning kan jämföras med vad som gäller i Norge respektive Danmark (se avsnitt 5.3 och 5.4). Mot bakgrund av de väldigt skiftande arbetsuppgifter och verksamhetsområden som myndigheter kan ha har vi emellertid bedömt att en sådan reglering vare sig är ändamålsenlig eller proportionerlig. Ett sådant förslag skulle dessutom kräva mer ingående överväganden än vad som ryms inom ramen för vårt uppdrag.
Arbetsförmedlingen ska omfattas av anmälningsskyldigheten
Av 2 § förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen framgår att myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att bl.a. inhämta och tillgängliggöra information om lediga arbeten, effektivt sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft samt när så är motiverat ge stöd och insatser för att stärka en arbetssökandes möjligheter att få ett arbete.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
Arbetsförmedlingens målgrupp är främst vuxna. Arbetsförmedlingen har dock viss verksamhet som riktar sig till personer mellan 16 och 25 år genom det arbetsmarknadspolitiska programmet
Jobbgaranti för ungdomar (se förordningen [2007:813] om
jobbgaranti för ungdomar). Enligt uppgift från Arbetsförmedlingen är det omkring 300 personer per år som är under 18 år som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen som arbetssökande. Arbetsförmedlingen har således viss direktkontakt med personer under 18 år och kan således få kännedom om barns förhållanden. Därutöver kan Arbetsförmedlingen få kännedom om barns situation vid sina kontakter med vuxna i deras egenskap av föräldrar eller på annat sätt närstående till barn.
För att öka upptäckten av våld i nära relationer har Arbetsförmedlingen tagit fram dels ett handläggarstöd, Ökad upptäckt av
våld Arbetsförmedlingens handläggarstöd (dnr Af-2022/0003 2210),
som riktar sig till medarbetare som har kontakt med arbetssökande, dels ett användarstöd, Ökad upptäckt av våld Användarstöd för
leverantörer (dnr Af-2021/0076 1789), vilket riktar sig till de
leverantörer som arbetar på uppdrag av Arbetsförmedlingen.
I dessa anges att de medarbetare som utför hälso- och sjukvård, vilket hos Arbetsförmedlingen är psykologer och synspecialister, har anmälningsplikt och genast ska göra en anmälan. I såväl handläggar- som användarstödet anges att för övriga medarbetare respektive leverantörer råder ingen anmälningsskyldighet men att en anmälan likväl bör göras om det framkommer att ett barn i den arbetssökandes närhet far illa. I de båda stöden hänvisas till Barnkonventionen och socialtjänstlagens bestämmelser om att alla som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa bör anmäla det till socialnämnden.56 För hälso- och sjukvårdspersonal har Arbetsförmedlingen tagit fram en blankett för anmälan om oro för barn.
Även för de som inte omfattas av anmälningsskyldigheten har en blankett för anmälan tagits fram. Denna innehåller en förtryckt text angående anledningen till anmälan där det anges att "Arbetsförmedlingen misstänker att ett barn i er kommun far illa. För att få närmare information om uppgifterna som Arbetsförmedlingen har fått in kan ni kontakta Arbetsförmedlingens kontaktperson”. I
56Ökad upptäckt av våld Arbetsförmedlingens handläggarstöd, 17 f. samt Ökad upptäckt av våld
Användarstöd för leverantörer, s. 15.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
handläggarstödet anges att anmälan ska skrivas under av en chef och diarieföras. Görs anmälan av en person som inte omfattas av anmälningsskyldigheten ska inga personuppgifter anges i anmälan eftersom det saknas rättsligt stöd för det. Vidare anges att när socialnämnden begär att få ta del av uppgifter blir Arbetsförmedlingen skyldig att lämna ut dessa och uppgifterna kan lämnas ut efter en sekretessprövning.57
Arbetsförmedlingen har i våra samråd med myndigheten framhållit att det kan finnas fördelar med att omfattas av anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen. En sådan skyldighet förväntas leda till en tydligare och enklare hantering, dels från ett medarbetarperspektiv, dels ur sekretessynpunkt och vid behandling av personuppgifter. Samtidigt har Arbetsförmedlingen framhållit att en sådan omfattande förändring innebär flera stora utmaningar för myndigheten. Arbetsförmedlingen har särskilt framhållit att myndigheten genomgått stora förändringar de senaste åren samt att reformeringen av myndigheten innebär att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i större utsträckning ska bedrivas av leverantörer, dvs. av privata subjekt. Arbetsförmedlingen har vidare framhållit att en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utförs av Statens servicecenter (SSC). Arbetsförmedlingen har påtalat att det är svårt att ta ställning till och klargöra vem som har och kan ha anmälningsskyldighet och att det är en komplex fråga där det finns flera oklarheter vad Arbetsförmedlingen har för ansvar i förhållande till leverantörer och SSC. Arbetsförmedlingen anser att det är nödvändigt att klargöra ansvar och hur ansvar ska kunna tas när det är flera olika aktörer samt att avvägningarna behöver analyseras och problematiseras innan myndigheten kan ta ställning till frågan om myndigheten bör omfattas av anmälningsskyldigheten.
Arbetsförmedlingen har också framfört att om myndigheten ska omfattas av anmälningsskyldigheten behöver ekonomiska resurser tillföras myndigheten då den nya uppgiften och ansvaret innebär utökat arbete dels för att genomföra uppgiften, dels för att skapa stöd, kompetensutveckling och organisering.
Som vi inledningsvis framhållit i detta avsnitt menar vi att det finns ett behov av att samhället utformar ett så heltäckande skyddsnät som möjligt för att fånga upp de barn som behöver samhällets
57Ökad upptäckt av våld Arbetsförmedlingens handläggarstöd, s. 18 f.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
skydd eller stöd. Således menar vi att utgångspunkten är att alla myndigheter som kan få kännedom om eller misstanke att barn far illa bör omfattas av anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen. Mot bakgrund av den handledning Arbetsförmedlingen redan har tagit fram avseende anmälan om oro för barn är det tydligt att det i myndighetens verksamhet, även om denna i huvudsak riktar sig till vuxna, kan uppkomma kännedom om eller misstanke att barn far illa. Att så är fallet är ur ett barnrättsperspektiv i sig ett tungt bärande skäl för att myndigheten ska omfattas av anmälningsskyldigheten.
Mot bakgrund av att anmälningsskyldigheten är personlig och att anmälningsskyldighet även gäller vid s.k. andrahandsuppgifter (se avsnitt 7.3.2) menar vi att en lagstadgad anmälningsskyldighet för Arbetsförmedlingen inte behöver vara mer komplicerad än om anmälan görs enligt i dag gällande interna riktlinjer. Om Arbetsförmedlingen eller en anställd hos myndigheten får information i verksamheten som innebär att det uppstår kännedom om eller misstanke att ett barn far illa ska detta således anmälas till en socialnämnd om anmälningsskyldighet föreligger. Detta oavsett om Arbetsförmedlingen erhåller informationen vid direktkontakt med en privatperson, via en leverantör eller SSC. Motsatsvis innebär en lagstadgad anmälningsskyldighet givetvis inte att Arbetsförmedlingen eller anställda vid myndigheten är skyldiga att anmäla sådant som inte kommit till myndighetens eller någon anställds kännedom, även om en leverantör eller SSC:s har sådan misstanke eller kännedom. Att myndigheten omfattas av anmälningsskyldigheten innebär inte heller en skyldighet för en leverantör eller SCC att informera Arbetsförmedlingen om eventuell kännedom om eller misstanke att ett barn far illa. Detta utgör, ur ett barnrättsperspektiv, förvisso en brist men dessa aktörer kan i stället, precis som i dag, göra en anmälan enligt rekommendationen i 14 kap. 1 c § SoL.
Vad gäller den ekonomiska och administrativa bördan som skulle kunna uppstå för Arbetsförmedlingen om myndigheten ska omfattas av den lagstadgade anmälningsskyldigheten är det i sig inte ett bärande skäl för att avstå från införandet av en anmälningsskyldighet. Som vi utvecklar närmare nedan under rubriken
Proportionalitetsbedömning bör den ekonomiska och administrativa
bördan inte heller överdrivas.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
En lagstadgad anmälningsskyldighet kan enligt vår bedömning förväntas medföra att benägenheten att anmäla oro för barn ökar. Vidare innebär en lagstadgad anmälningsskyldighet att uppgifter kan lämnas ut till en socialnämnd utan hinder av sekretess, vilket kan antas innebära effektivitets- och resursvinster för såväl Arbetsförmedlingen som socialnämnderna. Jämfört med i dag skulle Arbetsförmedlingen nämligen direkt kunna lämna ut relevanta uppgift i stället för att som nu göra en i det närmaste blank anmälan som innebär att socialnämnden otvivelaktigt måste kontakta anmälaren för att få någon som helst information.
Sammantaget anser vi att Arbetsförmedlingen bör omfattas av anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att barn far illa. Vi föreslår därför att Arbetsförmedlingen ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL och att det uttryckligen ska framgå av bestämmelsen.
Försäkringskassan ska omfattas av anmälningsskyldigheten
I förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan anges att myndigheten är förvaltningsmyndighet för de delar av socialförsäkringen och andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten. Verksamheten består huvudsakligen av att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för.
Enligt 2 § första stycket 10 nämnda förordning ska Försäkringskassan, vid beslut och andra åtgärder som rör barn, analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Barnkonventionen.
Försäkringskassan har dagligen kontakt med flera enskilda privatpersoner och det förekommer även hembesök. Försäkringskassan möter främst vuxna men beroende på vilken typ av ärende det handlar om kan myndigheten vid behov även ha möte med barn. En förutsättning för ett sådant möte är att det är nödvändigt för ärendet och att vårdnadshavaren har lämnat sitt godkännande.
År 2016 antog Försäkringskassan riktlinjer angående anmälan till en socialnämnd eller polisen vid kännedom om eller misstanke om att ett barn far illa. Riktlinjerna uppdaterades år 2022 (dnr FK 2022/017280). I riktlinjerna, Anmälan till socialnämnden vid känne-
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
dom om eller misstanke att ett barn far illa och polisanmälan vid misstanke om brott, anges bl.a. följande. Försäkringskassan omfattas
inte av skyldigheten att göra en orosanmälan enligt socialtjänstlagen. Däremot gäller den regel som riktar sig till allmänheten, dvs. att var och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa bör anmäla det till socialnämnden. Den regeln är inte någon tvingande regel men Försäkringskassan har valt att ta fram riktlinjerna eftersom osäkerhet om när och hur en orosanmälan ska göras har förekommit inom myndigheten. Barn har enligt Barnkonventionen rättigheter som innebär att alla har ett ansvar för att uppmärksamma barn som far illa. Försäkringskassan har också en bestämmelse i instruktionen om att myndigheten, vid beslut och andra åtgärder som rör barn, ska analysera konsekvenserna för barnet och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Barnkonventionen. Med hänsyn till detta och den regel som nämns ovan, bedömer alltså Försäkringskassan att om ”du som tjänsteperson får veta, eller misstänker, att ett barn far illa så ska du göra en orosanmälan” (s. 3).
Enligt riktlinjerna ska en anmälan om oro diarieföras hos Försäkringskassan och den bedömning som gjorts avseende vilka uppgifter som lämnats ut ska dokumenteras.
Av Försäkringskassans årsredovisning för år 2020 framgår att Försäkringskassan det året gjorde 286 anmälningar på grund av misstanke om att barn far illa (s. 184). Enligt uppgift från Försäkringskassan gjordes 393 diarieförda anmälningar om oro för barn år 2022.
Försäkringskassans har förklarat att myndigheten har uppfattningen att myndighetens riktlinjer om anmälningar om oro för barn är ändamålsenliga och tillräckliga. Vidare har Försäkringskassan uppgett att myndigheten därför inte ser något behov av ytterligare rättslig reglering av anmälningsskyldighet vid oro för barn.
Mot bakgrund av vad Försäkringskassan angett, att riktlinjer för anmälan om oro för barn redan finns samt antalet diarieförda anmälningar om oro för barn det senaste året gör vi bedömningen att myndigheten i sin verksamhet får kännedom om barns förhållanden i sådan utsträckning att myndigheten bör omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. På samma sätt som för Arbetsförmedlingen gör vi bedömningen att den omständigheten att Försäkringskassan tagit fram riktlinjer för anmälan om oro för barn och att anmälningar redan i dag görs inte är tillräckligt.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
Detta eftersom en lagstadgad anmälningsskyldighet, såsom vi tidigare har framhållit, kan förväntas medföra att benägenheten att anmäla oro för barn ökar. Vidare innebär en lagstadgad anmälningsskyldighet att uppgifter kan lämnas ut till en socialnämnd utan hinder av sekretess. Anmälningsskyldigheten medför därtill att myndigheten får en uppgiftsskyldighet även i de situationer när en socialnämnd vänder sig till myndigheten och begär in uppgifter inom ramen för en utredning av ett barns behov av skydd eller stöd.
Vi föreslår därför att Försäkringskassan ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL och att det uttryckligen ska framgå av bestämmelsen.
Länsstyrelserna ska omfattas av anmälningsskyldigheten
På regional nivå är Sverige indelat i 21 län och i varje län finns en statlig regional myndighet i form av en länsstyrelse. Varje länsstyrelse är en egen myndighet.
Länsstyrelserna ansvarar för den statliga förvaltningen i länen, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelserna har flera uppgifter vilka närmare anges i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. Länsstyrelserna ska bl.a. verka för att nationella mål får genomslag i länet, samtidigt som hänsyn tas till regionala förhållanden och förutsättningar, inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet samt ansvara för de tillsynsuppgifter som riksdagen eller regeringen har ålagt dem. I nämnda förordning anges särskilt att länsstyrelserna, vid beslut och andra åtgärder som kan röra barn, ska analysera konsekvenserna för dem och då ta särskild hänsyn till barns bästa (5 § 3).
I regleringsbrevet för budgetåret 2022 avseende länsstyrelserna angavs att de skulle samordna och utveckla länsstyrelsernas tillämpning av barnets rättigheter samt stödja arbetet med att säkerställa den praktiska tillämpningen av barnets rättigheter i kommuner och regioner. I uppdraget skulle särskilt barn och ungas rätt till delaktighet och inflytande beaktas.
Länsstyrelserna kommer i kontakt med länets invånare på flera olika sätt och inom flera av de verksamheter som bedrivs inom
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
ramen för länsstyrelsernas uppdrag. Länsstyrelserna kommer främst i kontakt med familjer och barn i samband med olika typer av tillsynsverksamhet, vilket exempelvis omfattar tillsyn enligt miljöbalken och tillsyn enligt djurskydds- eller alkohollagstiftningen. Andra exempel på när länsstyrelserna kan komma i kontakt med familjer och barn är i begravningsärenden.
Frågan om länsstyrelserna omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL har behandlats av länsstyrelsernas chefsjuristnätverk. Frågan utreddes av chefsjuristnätverkets tidigare ordförande som i februari 2022 uttalade att chefsjuristnätverket inte kunde ”se att det skulle finnas en anmälningsskyldighet för länsstyrelsens personal”. Vidare hänvisades till rekommendationen i 14 kap. 1 c § SoL och det framhölls att det är ”viktigt, såväl utifrån socialtjänstlagens reglering men också utifrån barnkonventionen, att all myndighetspersonal använder sin anmälningsmöjlighet när man har anledning att tro att barn far illa”. Chefsjuristnätverket har, vid sammanträde den 9 februari 2023, formellt ställt sig bakom den tidigare ordförandens uttalande.
Vi har haft kontakt med samtliga 21 länsstyrelser. Av dessa har 13 länsstyrelser uttryckt att de anser att länsstyrelserna bör omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. Tre länsstyrelser har förklarat att de ser positivt på alternativt att de ser flera fördelar med att länsstyrelserna omfattas av anmälningsskyldigheten. Tre länsstyrelser har inte tydligt uttalat sin ståndpunkt i frågan. Två länsstyrelser har förklarat att myndigheten i praktiken redan i dag har anmälningsskyldighet inom den del som arbetar med djurskydd. Även den nationella samordnaren för barnrätt vid Länsstyrelsen i Dalarnas län (se regeringsuppdrag A2019/01274) har framfört synpunkter angående aktuell fråga och har anfört att den nationella samordnaren rekommenderar att länsstyrelserna bör omfattas av anmälningsskyldigheten.
Flera länsstyrelser anser således att den egna myndigheten bör omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL alternativt har angett att myndigheten ställer sig positiv till detta. Utifrån länsstyrelsernas verksamhet och arbetsuppgifter konstaterar vi att länsstyrelserna i sin verksamhet kan få kännedom om förhållanden som kan innebära att barn far illa. Det är av yttersta vikt att detta kommer till en socialnämnds kännedom. Mot bakgrund av detta föreslår vi att länsstyrelserna ska omfattas av anmälnings-
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
skyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. Vad gäller om hela eller delar av länsstyrelsernas verksamhet ska omfattas av anmälningsskyldigheten behandlas den frågan nedan.
Kustbevakningen ska omfattas av anmälningsskyldigheten
Kustbevakningen har enligt förordningen (2019:84) med instruktion för Kustbevakningen som central uppgift att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss (1 §). Enligt förordningens 2 § har Kustbevakningen inom ramen för sjöövervakningen till uppgift att självständigt ansvara för eller biträda en annan myndighet med brottsbekämpning och ordningshållning i enlighet med kustbevakningslagen (2019:32) och annan författning. Inom ramen för sjöövervakningen ska Kustbevakningen även bedriva kontroll och tillsyn enligt vad som regleras särskilt i författning eller författningsenliga överenskommelser med andra myndigheter (3 § nämnda förordning). Kustbevakningen ansvarar också för miljöräddningstjänst till sjöss i syfte att begränsa konsekvenserna av olyckor och utsläpp. Av förordningens 4 a § framgår att Kustbevakningen ska delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot grov och organiserad brottslighet.
Kustbevakningen ska självständigt ingripa mot brotten sjöfylleri (3 kap. 2 § 2 d kustbevakningslagen samt sjölagen [1994:1009]) och rattfylleri (1 § lagen [2008:322] om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott). Misstänkta för dessa brottstyper kan i vissa fall antas ha en bakomliggande missbruksproblematik som i sin tur kan påverka dessa personers barn eller barn i deras närhet. Myndigheten kan även i övrigt, t.ex. vid husrannsakan, komma i kontakt med enskilda i deras hem och då göra iakttagelser som gör att det går att ifrågasätta en vårdnadshavares förmåga att ta hand om barn.
Kustbevakningen har interna riktlinjer angående anmälan till en socialnämnd (Bilaga 6 till Riktlinjer om brottsutredning, dnr 2019-557:4). I riktlinjerna anges att Kustbevakningen inte tillhör de myndigheter som är skyldiga att anmäla till en socialnämnd om ett barn far illa men att socialtjänstlagen innehåller en rekommendation om att göra det. Enligt riktlinjerna kan uppgifter lämnas till en socialnämnd med stöd av 10 kap. 27 § OSL. Av riktlinjerna framgår
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
att en särskild blankett tagits fram för att göra anmälan vilken ska diarieföras i Kustbevakningens dokument- och ärendehanteringssystem.
Kustbevakningen har gjort bedömningen att myndigheten inte omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL men har i våra samråd med myndigheten anfört att myndigheten, inte minst mot bakgrund av utökade polisiära befogenheter, anser att den borde omfattas av anmälningsskyldigheten. Som vi har redovisat i avsnitt 5.2 omfattas den finska motsvarigheten till Kustbevakningen (gränsbevakningsväsendet) av bestämmelserna som finns i Finland om anmälan om oro för barn (se 25 § 1 mom. Barnskyddslagen).
Kustbevakningen har uppgett att myndigheten inte har någon säker statistik på hur många anmälningar om oro för barn som gjorts tidigare men att det, enligt de som jobbar operativt med brottsutredningar, uppskattningsvis inte rör sig om mer än ca fem anmälningar på ett år. Vid angivande av antalet anmälningar har det framhållits att Kustbevakningens skriftliga rutin fortfarande är relativt ny.
Utifrån Kustbevakningens uppdrag och verksamhetsområde bedömer vi att myndigheten i sin verksamhet kan få kännedom om barns livssituation och därmed kännedom om eller misstanke att ett barn kan vara i behov av en socialnämnds skydd eller stöd. Detta även om Kustbevakningen inte i huvudsak kommer i direktkontakt med barn. Då det är angeläget att alla barn som far illa eller misstänks fara illa kommer till en socialnämnds kännedom föreslår vi därför att även Kustbevakningen ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL och att myndigheten uttryckligen ska anges i bestämmelsen.
Tullverket ska omfattas av anmälningsskyldigheten
Tullverket ska bl.a., enligt förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket, övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs (2 §), förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor samt delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (3 §). Tullverket ska också bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
brott mot bestämmelser om in- och utförsel av varor, bedriva viss verksamhet i fråga om rattfylleribrott och bidra till ett väl fungerande samhälle (4, 5 och 7 §§).
Det förekommer att Tullverkets personal får kännedom om eller misstanke att barn far illa i sin kontroll- och brottsbekämpande verksamhet. Det vanligaste är att misstankar om att barn far illa uppkommer i samband med en husrannsakan. Det kan vara boendemiljön eller behandlingen av barn från vårdnadshavares sida som gör att misstankar uppstår. Vid husrannsakan i en bostad är det inte ovanligt att det påträffas beslagsmässiga varor såsom narkotika, vapen, dopningsmedel eller hälsofarliga varor som ligger öppet trots att barn vistas i bostaden. Tulltjänstemännen får en bild av familjeförhållandena och om barn som bor i en bostad verkar leva under ordnade förhållanden eller om så inte är fallet. Misstankar om att barn far illa kan även uppkomma i ett efterföljande utredningsarbete.
Det är inte ovanligt att barn reser tillsammans med sina föräldrar, vårdnadshavare eller andra släktingar som kontrolleras av Tullverket. Det kan vara de vuxnas beteende i samband med kontrollen eller föremål och varor, såsom dopningsmedel, narkotika eller vapen, som påträffas som gör att misstanke om att barn far illa uppstår. Det kan även förekomma att barn indirekt används och utnyttjas i samband med brott såsom smuggling genom att smuggelgodset göms i t.ex. barnvagnar eller bland barnens packning.
Tullverket har tagit fram en handledning för anmälan om oro för barn till en socialnämnd och en blankett för själva anmälan (Handledning för orosanmälan till socialnämnden, dnr VER 2018-866). I handledningen görs hänvisning till rekommendationen i 14 kap. 1 c § SoL. Handledningen anger att i anmälan kan anmälaren behöva lämna uppgifter som omfattas av sekretess hos Tullverket. En hänvisning görs till 10 kap. 27 § OSL och att en bedömning måste göras i varje enskilt fall samt att ”[v]id den bedömningen väger misstanken om att ett barn far illa tungt” samtidigt som det anges att en känsla av att något inte står rätt till kanske inte är tillräckligt för att bryta sekretessen om inte känslan grundar sig på t.ex. en observation. För att underlätta bedömningen av vilka uppgifter som ska lämnas har en instruktion för vilka uppgifter socialnämnden behöver tagits fram. Enligt handledningen ska som huvudregel en anmälan göras skriftligen.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
Tullverket har i våra samråd med myndigheten framfört att myndigheten har gjort bedömningen att den inte omfattas av anmälningsskyldigheten. Tullverket har förklarat att myndigheten ändå arbetar utifrån att anmälningar om oro för barn ska göras och har välkomnat en lagändring som skulle innebära att även Tullverket omfattas av anmälningsskyldigheten. Tullverket har därvid framhållit att det inte finns några bärande skäl till att myndigheten inte skulle omfattas av samma anmälningsskyldighet som Polismyndigheten och Säkerhetspolisen.
Tullverket har uppgett att myndigheten inte har någon statistik över hur många anmälningar om oro för barn som myndigheten gjorde till en socialnämnd år 2022 eller år 2021.
På samma sätt som för Kustbevakningen bedömer vi att Tullverkets uppdrag och verksamhetsområde innebär att myndigheten i sin verksamhet kan få kännedom om barns livssituation och därmed kännedom om eller misstanke att ett barn kan vara i behov av en socialnämnds skydd eller stöd. Detta även om Tullverket inte alltid har direktkontakt med barn. Även Tullverkets kännedom om eller misstanke att barn far illa behöver komma till en socialnämnds vetskap och därför bör Tullverket omfattas av anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen. Vi föreslår med anledning härav att det av 14 kap. 1 § SoL ska framgå att Tullverket är anmälningsskyldig till socialnämnden vid kännedom om eller misstanke att barn far illa.
Kronofogdemyndigheten ska omfattas av anmälningsskyldigheten
De huvudsakliga uppgifterna för Kronofogdemyndigheten är indrivning, verkställighet, betalningsföreläggande och handräckning, skuldsanering samt tillsyn i konkurs (1 § förordningen [2016:1333] med instruktion för Kronofogdemyndigheten).
År 2020 levde 8,4 procent av barnen i Sverige i en familj som hade skulder eller en pågående skuldsanering hos Kronofogdemyndigheten. För år 2021 hade siffran minskat marginellt till 8,1 procent.58Enligt Kronofogdemyndighetens årsredovisning för år 2022
58 Antal barn som lever i familjer som har skulder eller en pågående skuldsanering hos kronofogden, Statistik antal barn i hushåll med skulder och/eller skuldsanering 2020-2022, https://kronofogden.se/om-kronofogden/statistik/statistik-om-antal-skuldsatta, besökt 2022-08-16.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
minskade antalet barn med skulder i Kronofogdemyndighetens register till 477 jämfört med året innan då det uppgick till 545 barn (s. 50).
I myndighetens handbok Utmätning (dnr KFM 7-2023) finns konkreta exempel på när Kronofogdemyndigheten får god insyn i barns hemförhållanden. Så kan vara fallet vid en utmätningsförrättning i en bostad, dvs. när Kronofogdemyndigheten gör en undersökning av om den skuldsatte (gäldenären) har några utmätningsbara tillgångar i hemmet samt vid avhysningar (s. 113).
Kronofogdemyndigheten har i sin handbok för utmätning angett följande angående anmälan till en socialnämnd.
När det av omständigheterna framgår eller finns grundad anledning att misstänka att barn far illa bör Kronofogden överväga att göra en anmälan till socialnämnden (jfr 14 kap. 1 c § SoL). En anmälan ska föregås av en sekretessprövning. Vid osäkerhet kan ärendet diskuteras med en kollega eller chef. Även i den här situationen ska vi i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa. Har vi misstankar om att barn far illa ska vi därför göra en anmälan till socialtjänsten.
I handboken anges att Kronofogdemyndigheten vid t.ex. en förrättning kan se eller få reda på saker om barn som innebär att myndigheten misstänker att ett barn far illa. Som exempel på några omständigheter som kan utlösa en sådan oro anges brister i hemmiljön såsom avseende uppvärmning och onormal stökighet, psykisk ohälsa hos föräldrarna, allmän status på barnen, kläder, hår, hygien, blåmärken, onaturligt magra barn, hur de vuxna pratar med barnen, obehagligt språk, missbruk, alkohol eller drogpåverkade föräldrar eller tecken på våld mellan föräldrarna. Vidare anges att små barn som är ensamma hemma kan utgöra en omständighet som tyder på att barn far illa, särskilt om det är en aviserad förrättning (s. 114 f.).
I myndighetens Riktlinjer för säkerställande av barns rättigheter
och bemötande av barn (dnr KFM 25980-2022) anges motsvarande
dvs. att om Kronofogdemyndigheten, inför eller vid en förrättning eller vid andra kontakter med barn, misstänker att barn far illa kan en anmälan om oro enligt 14 kap. 1 c § SoL göras (s. 8). Riktlinjerna anger att en sekretessprövning ska göras och att en intresseavvägning så gott som uteslutande bör innebära att barnets intresse går först (s. 8 f.). Av Kronofogdemyndighetens ställningstagande om
utlämnande av information avseende brottsmisstankar och felaktigheter
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
samt polisanmälan (dnr KFM 4515-2022) framgår vidare att det inte
är förenligt med Kronofogdemyndighetens verksamhet att utan särskild anledning ägna sig åt uppsökande verksamhet kring barn men att när myndigheten väl får sådana uppgifter i samband med sin ordinarie verksamhet är informationsdelandet förenligt med Kronofogdemyndighetens roll och uppdrag. Uppgifter om missförhållanden ska enligt ställningstagandet lämnas till socialtjänsten efter en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet. I ställningstagande anges att om uppgifterna är sekretessbelagda kan de lämnas ut efter en intresseavvägning enligt 10 kap. 27 § OSL (s. 20).
Kronofogdemyndigheten har i våra samråd med myndigheten framhållit att myndigheten har många intressen att bevaka och att det ibland finns motstående intressen som bör vägas mot varandra. Sett till verksamhetens bredd, komplexitet och motstående intressen samt med anledning av att Kronofogdemyndigheten inte har en verksamhet som direkt rör barn anser Kronofogdemyndigheten att myndigheten inte bör åläggas en lagstadgad anmälningsskyldighet. Kronofogdemyndighetens bedömning är att den nuvarande ordningen fungerar tillfredställande men har framhållit att den omständigheten att det finns stark sekretess i myndighetens verkställighetsprocess i vissa situationer kan ställa de enskilda medarbetarna inför en svår bedömning.
Kronofogdemyndigheten har uppgett att det under år 2021 diariefördes 10 anmälningar om oro för barn i myndighetens allmänna diarium och under år 2022 diariefördes 5 anmälningar i det allmänna diariet. Innan dess finns ingen anmälan registrerad förrän år 2017. Kronofogdemyndigheten har förklarat att en anledning till att det började registreras fler anmälningar om oro för barn under år 2021 och framåt kan vara att myndighetens reviderade barnriktlinje publicerades i november år 2020 i vilken det explicit angavs att en anmälan ska diarieföras i allmänna diariet.
Utifrån Kronofogdemyndighetens verksamhet menar vi att det är en myndighet som kan få kännedom om eller misstanke att barn far illa. Vi bedömer att den omständigheten att Kronofogdemyndighetens verksamhet inte i första hand berör barn och unga inte i sig är skäl för att myndigheten inte ska omfattas av anmälningsskyldigheten. Redan i dag har vissa myndigheter vars verksamhet i huvudsak endast berör vuxna en lagstadgad anmälningsskyldighet om det är så att myndigheten kommer i
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
kontakt med barn eller på annat sätt kan få kännedom om barns förhållanden. Så är fallet med t.ex. Kriminalvården.
Att Kronofogdemyndigheten ibland har motstående intressen att bevaka är enligt vår bedömning inte heller ett bärande argument för att Kronofogdemyndigheten inte bör omfattas av anmälningsskyldigheten. Den omständigheten att Kronofogdemyndigheten många gånger kan vara den första samhällsaktören som får närmare kännedom om ett barns hemförhållanden, t.ex. vid en utmätningsförrättning i ett hem, menar vi i stället klargör vikten av att Kronofogdemyndigheten omfattas av anmälningsskyldigheten.
Vi föreslår därför att Kronofogdemyndigheten ska omfattas av anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att barn far illa och att det uttryckligen ska framgå av 14 kap. 1 § SoL.
Skatteverket ska omfattas av anmälningsskyldigheten
Skatteverkets huvuduppgifter är att beskatta, sköta folkbokföring, äktenskapsregistret och fastighetstaxering, registrera bouppteckningar och att fullgöra statens borgenärsuppgift. Myndigheten utfärdar också id-kort för personer som är folkbokförda i Sverige. Sedan år 1998 har Skatteverket i uppgift att medverka i vissa brottsutredningar samt att bedriva underrättelseverksamhet avseende viss brottslighet (6 § förordningen [2017:154] med instruktion för Skatteverket).
En stor del av Skatteverkets verksamhet sker genom skriftlig handläggning. Inom ramen för folkbokföringsverksamheten kan Skatteverket dock göra kontrollbesök i privatpersoners hem. Enligt uppgift från Skatteverket är det i folkbokföringsverksamheten som det årligen uppkommer några enstaka fall av misstankar om att barn far illa. I övriga verksamhetsgrenar är Skatteverkets erfarenhet att det inte uppkommer några sådana misstankar.
Skatteverket har tagit fram ett stöd för handläggare inom folkbokföringsverksamheten vad gäller anmälan till en socialnämnd vid misstanke om att ett barn far illa. Stödet finns på Skatteverkets intranät och publicerades första gången i februari år 2022. Vi har tagit del av det publicerade stödet per e-post.
I stödet anger Skatteverket följande angående när det kan vara aktuellt att göra en anmälan till socialnämnden. I folkbokförings-
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
ärenden kan det exempelvis röra sig om ärenden där föräldrarna lämnar osammanhängande eller motstridiga uppgifter om barnet går i skolan eller andra uppgifter som tyder på vanvård eller försumlig behandling. Det gäller även om Skatteverket har fått motsvarande information genom ett meddelande från någon annan myndighet. Det kan även vara ärenden där en privatperson eller kommun uttrycker oro för ett barn och anser att ärendet bör prioriteras. Det kan också framkomma uppgifter om att ett barn eventuellt utsätts för våld eller hot om våld. Ovanstående är exempel på situationer där det kan vara aktuellt att diskutera ärendet med sektionschef för att eventuellt gå vidare med en orosanmälan till socialtjänsten. I och med att det finns skäl för oro för barnet behöver det tas ställning till om utredningen av barnets folkbokföring måste prioriteras. Avstämning av behovet av prioritering kan göras med teamet eller en chef.
I stödet anges också att Skatteverket ibland får del av meddelanden från myndigheter och privatpersoner där det kan antas att en anmälan om oro redan gjorts av myndigheten eller personen som skickar in meddelandet. Det framhålls att det dock inte är säkert att det gjorts en anmälan om oro och att det även kan vara så att Skatteverket har en mer samlad bild av barnets situation på grund av att Skatteverket har meddelanden från flera myndigheter. I stödet hänvisas till Socialstyrelsens rekommendation om att en anmälan ska göras även om en annan myndighet redan gjort en anmälan om oro och även om en utredning hos socialtjänsten redan har inletts.
Skatteverket har i våra samråd förklarat att myndigheten anser att den inte bör omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. Skatteverket har vidare förklarat att myndigheten anser att de resurser som en anmälningsskyldighet skulle kräva i form av sådant som utbildningsinsatser, framtagande av riktlinjer och uppföljning inte står i rimlig proportion till de mycket få misstankar om att barn far illa som kan uppkomma i Skatteverkets verksamhetsområden.
Enligt uppgift från Skatteverket diariefördes tre anmälningar till socialnämnden om oro för barn under år 2022. Skatteverket har uppgett att rutinen för anmälningar om oro för barn publicerades först i februari år 2022 vilket innebär att det kan finnas fler anmälningar som inte har diarieförts korrekt. Skatteverket har också förklarat att antalet anmälningar förmodligen varierar mellan åren
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
beroende på vad folkbokföringen väljer att lägga sina resurser på. År när sådana ärenden är prioriterade ökar antalet kontrollbesök och det kan i sin tur innebära att anmälningar om oro för barn ökar något dessa år.
Skatteverkets verksamhet sker främst genom skriftlig handläggning, men det förekommer även att myndigheten får del av information på annat sätt såsom vid kontrollbesök. Det är i folkbokföringsverksamheten som Skatteverket som regel kan få del av information som kan ge upphov till kännedom om eller misstanke att barn far illa. Liksom vad gäller Kronofogdemyndigheten kan Skatteverket i vissa fall vara den första samhällsaktören som får mer ingående insyn i ett barns hemförhållanden och därmed deras livssituation. Den omständigheten att Skatteverkets verksamhet inte i första hand rör barn och unga utgör enligt vår bedömning inte i sig skäl för att myndigheten inte ska omfattas av anmälningsskyldigheten. Vi bedömer att även Skatteverkets information om barns situation bör komma till en socialnämnds kännedom. Vi föreslår av dessa skäl att Skatteverket ska omfattas av anmälningsskyldigheten vid kännedom om eller misstanke att barn far illa och att det uttryckligen ska framgå av 14 kap. 1 § SoL.
Myndigheternas verksamhet i dess helhet ska omfattas av anmälningsskyldigheten
En annan fråga är om endast vissa verksamhetsgrenar av en viss myndighets verksamhet bör omfattas av anmälningsskyldigheten. Eftersom myndigheters verksamhet och uppdrag kan variera över tid anser vi att det inte finns tillräckligt starka skäl att begränsa eller närmare ange i vilken del eller verksamhetsgren av en viss myndighets verksamhet som anmälningsskyldigheten bör gälla. Vikten av att skapa ett heltäckande skyddsnät för barn som far illa eller riskerar att fara illa överväger de kostnader som kommer uppstå vid en myndighet för de utbildningsinsatser som följaktligen kommer att omfatta all personal och inte endast de som i första hand kan antas komma i kontakt med eller få information om barns situation.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
Proportionalitetsbedömning
Vid överväganden av om en viss myndighet ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL kan det vara av intresse att veta hur många fler barn än i dag som till följd av detta skulle få skydd eller stöd av en socialnämnd. Det kan också vara av intresse att förhålla sig till vad anmälningsskyldigheten skulle innebära avseende ökad arbetsbelastning och därmed ökade kostnader för den anmälningsskyldiga myndigheten vad avser sådant som utbildning av personal, utarbetande av rutiner, uppföljning och genomförandet av själva anmälan när det finns kännedom om eller misstanke att ett barn far illa. Nyttan, dvs. att fler barn kan få stöd eller skydd, kan alltså ställas mot den ökade arbetsbelastningen jämte kostnader en anmälningsskyldighet innebär. Det bör således göras en proportionalitetsbedömning vid övervägande av om en viss myndighet bör åläggas en anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen.
Om fler myndigheter blir anmälningsskyldiga kan det på goda grunder antas att antalet anmälningar om oro för barn kommer att öka. För en del av de myndigheter som vi föreslår ska omfattas av anmälningsskyldigheten har vi fått uppgift om antalet diarieförda anmälningar om oro för barn det senaste året eller de senaste åren. För att uppskatta hur många fler anmälningar om oro för barn en anmälningsskyldighet för en viss myndighet skulle medföra kan dessa uppgifter vara av intresse och ge viss vägledning i den uppskattning som måste göras.
Utifrån de uppgifter vi fått kan konstateras att antalet anmälningar om oro för barn från myndigheter som i dag inte är anmälningsskyldiga men som ändå i vissa fall gör en sådan anmälan varierar kraftigt. Detta kan påverkas av sådant som vilken verksamhet som bedrivs och hur ofta myndigheten kan antas få del av sådana uppgifter som föranleder en anmälan.
Skatteverket hade under år 2022 tre diarieförda anmälningar om oro för barn. Detta kan jämföras med Försäkringskassan som år 2022 hade 393 diarieförda anmälningar om oro för barn. Utifrån dessa siffror skulle kunna antas att Försäkringskassan oftare än Skatteverket får kännedom om eller misstanke att barn far illa. Ett annat antagande som skulle kunna göras är att Skatteverket kommer att göra färre anmälningar om oro för barn jämfört med Försäkrings-
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
kassan om dessa myndigheter åläggs en anmälningsskyldighet. Samtidigt ska det noteras att Skatteverket antog sina riktlinjer avseende anmälan om oro för barn i februari 2022 medan Försäkringskassan tog fram motsvarande riktlinjer år 2016. Det kan därför enligt vår uppfattning inte uteslutas att detta har påverkat antalet anmälningar som Skatteverket gjort år 2022 och att antalet anmälningar om oro för barn, oavsett om en anmälningsskyldighet införs för Skatteverket, kommer att bli fler när personal medvetandegörs och riktlinjerna arbetas in i verksamheten.
Vid bedömningen av hur många fler anmälningar om oro för barn varje enskild myndighet kommer att göra årligen vid en lagstadgad anmälningsskyldighet går det således inte att dra några säkra slutsatser endast genom att titta på hur många anmälningar om oro för barn myndigheten gör i dagsläget. Exemplet med Skatteverket och Försäkringskassan talar för att det kan vara flera faktorer som påverkar antalet anmälningar såsom interna rutiner eller riktlinjer. Det kan inte heller uteslutas att andra faktorer, såsom sekretesshinder, påverkar antalet anmälningar. Även om det givetvis har betydelse vilken verksamhet en viss myndighet bedriver påvisar antalet diarieförda anmälningar om oro en viss myndighet gjort således inte nödvändigtvis hur vanligt det är att myndigheten får kännedom om eller misstanke att barn far illa. Det i sin tur gör att det är svårt att utifrån uppgifter om antalet anmälningar en viss myndighet gör i dag göra några säkra slutsatser i frågan om hur många anmälningar om oro för barn som kommer att göras om de får en lagstadgad anmälningsskyldighet.
Vilka kostnader en myndighet kan antas få vid införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet kan variera. I samband med att regeringen, i propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer
m.m. (prop. 2002/03:53), föreslog att anmälningsskyldighet enligt
socialtjänstlagen skulle införas för Kriminalvården respektive annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet menade regeringen att detta inte medförde några ökade kostnader (s. 103).
Flera faktorer kan påverka vilka kostnader en lagstadgad anmälningsskyldighet medför. Av betydelse kan t.ex. vara om myndigheten redan i dag har utarbetade riktlinjer eller rekommendationer som behandlar frågor som när en anmälan om oro ska eller kan göras, hur en sådan anmälan ska utformas och hur anmälan ska
hanteras i den egna verksamheten.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
Samtliga myndigheter som behandlas i detta avsnitt, undantaget länsstyrelserna, har redan sådana riktlinjer eller rekommendationer. Vi menar att denna omständighet gör att arbetet med att ta fram interna riktlinjer eller handledning för vad som gäller vid en lagstadgad anmälningsskyldighet kan antas bli mindre tidskrävande och kostnaderna för detta begränsade. Det ska också nämnas att Socialstyrelsen i handboken Anmäla oro för barn – Stöd för
anmälningsskyldiga och andra anmälare utförligt beskrivit bl.a.
innebörden av anmälningsskyldigheten och vad som sker i samband med en anmälan om oro för barn. Handboken är utformad för att vara till hjälp för den som ska göra en anmälan, den som är ansvarig för en verksamhet med anmälningsskyldig personal eller som ska arbeta med att ta fram rutiner för anmälningar. Till stöd för den som är anmälningsskyldig har Socialstyrelsen också tagit fram foldern
Till dig som är skyldig att anmäla oro för barn Information för dig som är anmälningsskyldig enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Att Social-
styrelsen tagit fram dessa dokument kan antas medföra att tiden och därmed kostnaderna för att ta fram interna riktlinjer vid en lagstadgad anmälningsskyldighet kan begränsas.
Vad gäller frågan om kostnaderna för införandet av en lagstadgad anmälningsskyldighet för ytterligare myndigheter ska också framhållas att detta på sikt kan antas leda till lägre kostnader för samhället i stort. Detta eftersom en sådan skyldighet innebär att insatser för barn kan erbjudas innan de far illa eller exempelvis dras in i kriminalitet.
I avsnitt 14.7.2 gör vi en mer ingående analys vad avser kostnaderna för myndigheterna med anledning av vårt förslag i denna del.
Sammantaget innebär detta att det i och för sig inte går att ta fasta på hur många fler anmälningar om oro för barn som respektive myndighet kan komma att göra men att förslaget kan antas medföra att antalet anmälningar om oro för barn kommer att öka, att det kommer medföra att fler barn än i dag kommer till socialnämndernas kännedom och därmed att fler barn kan komma att få det stöd eller skydd som de bedöms behöva. Den kvantitativa ökningen av antalet anmälningar samt den ökade arbetsbelastningen och därmed förenliga kostnader för de myndigheter som åläggs en lagstadgad anmälningsskyldighet måste således, inte minst ur ett barnrättsperspektiv, anses vara godtagbara och proportionerliga. Kostnaderna
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
eller resursåtgången för en myndighet som redan i dag har interna riktlinjer eller rekommendationer för att göra en anmälan om oro för barn kan alltså inte antas öka i sådan utsträckning att det skulle tala emot en lagstadgad anmälningsskyldighet. För länsstyrelsernas del, som alltså är de enda myndigheter som berörs här som i dagsläget inte har några interna riktlinjer för anmälan om oro för barn, menar vi att det inte heller kommer krävas några extraordinära arbetsinsatser för att ta fram sådana.
Det är därför både proportionerligt och ur ett barnrättsperspektiv ändamålsenligt att införa en lagstadgad anmälningsskyldighet för Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Kustbevakningen, Tullverket, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket och länsstyrelserna.
Anmälningsskyldigheten innebär också en uppgiftsskyldighet
Av 14 kap. 1 § tredje stycket SoL framgår att myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som omfattas av anmälningsskyldigheten (undantaget familjerådgivning som regleras särskilt) också är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd. Med anmälningsskyldigheten följer således en uppgiftsskyldighet. Denna uppgiftsskyldighet kommer följaktligen att omfatta de myndigheter som vi nu föreslår ska omfattas av anmälningsskyldigheten.
Om registrerade trossamfund uttryckligen ska anges vara anmälningsskyldiga enligt socialtjänstlagen
Svenska kyrkan har i sitt eget regelverk Kyrkoordningen särskilt angett att den som i kyrkans verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd är skyldig att genast anmäla detta till socialnämnden (54 kap. 13 a § kyrkoordningen). Anmälningsskyldigheten gäller inte i fråga om uppgifter som biskop eller präst har fått veta under bikt eller enskild själavård. Regleringen är i enlighet med vad regeringen uttalat i tidigare förarbeten om att personal inom kyrkans barn- och ungdomsverksamhet omfattas av anmälningsskyldigheten
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
(se avsnitt 7.3.1). Detta talar för att även Svenska kyrkan uttryckligen bör omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL.
Att i bestämmelsen specifikt ange att ett av flera trossamfund i Sverige är anmälningsskyldigt kan emellertid inte anses ändamålsenligt. Ett tänkbart alternativ hade kunnat vara att ange att anmälningsskyldigheten gäller för samtliga i Sverige registrerade trossamfund (angående registrerade trossamfund, se lag [1998:1593] om trossamfund). En jämförelse kan göras med vad som gäller i Finland där det av 25 § 1 mom. Barnskyddslagen (417/2017) framgår att bl.a. en församling eller något annat religiöst samfund är skyldiga att utan dröjsmål och trots sekretessbestämmelserna göra en anmälan till välfärdsområdet, om de i sin uppgift fått kännedom om ett barn för vars del behovet av vård och omsorg, omständigheter som äventyrar barnets utveckling eller barnets eget beteende kräver att behovet av barnskydd utreds. Av bestämmelsen framgår också att trots anmälningsskyldigheten gäller det som särskilt bestäms eller föreskrivs om tystnadsplikten i anslutning till bikt eller annan själavård (se avsnitt 5.2).
Frågan om registrerade trossamfund ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL är komplex då en stor del av trossamfundens verksamhet handlar om omsorg om människors andliga eller religiösa liv (själavård). Uppgifter som framkommer i sådana sammanhang lämnas som regel i ett särskilt förtroendefullt sammanhang. Att i 14 kap. 1 § SoL ange att registrerade trossamfund omfattas av anmälningsskyldigheten bör således införas först efter att frågan utretts mer ingående i särskild ordning.
Oaktat detta konstaterar vi att de uttalanden regeringen gjort tidigare om att anmälningsskyldighet gäller i kyrklig verksamhet för barn och ungdomar fortfarande gäller samt att detta inte bara kan antas gälla för kyrklig verksamhet utan även för övriga trossamfund i deras verksamhet för barn och ungdomar.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
7.5.3. Ordningsvakter ska omfattas av anmälningsskyldigheten
Förslag: Den som enligt lagen om ordningsvakter förordnats till
ordningsvakt ska vara skyldig att genast anmäla till socialnämnden om ordningsvakten i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa.
Bedömning: Ordningsvakter bör inte få utökad befogenhet att
kontrollera en persons identitet i syfte att kunna fullgöra anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Ordningsvakter ska omfattas av anmälningsskyldigheten
Ordningsvakter är personer som inte är poliser men som Polismyndigheten har förordnat att medverka till att upprätthålla allmän ordning (1 § lagen [1980:578] om ordningsvakter, förkortad LOV). Med ordningsvakt avses endast dessa personer. Sammanblandning ska alltså inte ske med skyddsvakter och väktare.
Ordningsvakter ska ses som ett komplement till och aldrig som en ersättning för polisen som har ansvaret för den allmänna ordningens upprätthållande (prop. 1979/80:122 s. 64).
Även om ordningsvakter formellt står under Polismyndighetens befäl kan de vara anställda av ett privat bevakningsföretag eller ha personliga uppdrag från såväl allmänna som privata aktörer. Det är inte ovanligt att ordningsvakter har flera olika uppdragsgivare eller att de arbetar deltid som ordningsvakter vid sidan om en annan anställning. Det fanns, enligt uppgift från Polismyndigheten, i januari år 2023 omkring 7 300 personer med ett s.k. ordningsvaktsförordnande.
Ordningsvakter får, enligt 2 § LOV, tjänstgöra för vissa ändamål och på vissa platser, bl.a. vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, bad- eller campingplatser, lokaler och platser för idrott, friluftsliv eller liknande som allmänheten har tillträde till samt lokaler och utrymmen där det serveras alkohol. Om det finns ett särskilt behov och det är av väsentlig betydelse från
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
allmän synpunkt får ordningsvakter, enligt 3 § LOV, förordnas även i andra fall än de som räknas upp i 2 §.
Ordningsvakter har enligt polislagen getts vissa befogenheter som normalt sett endast tillkommer polismän. En ordningsvakt kan avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme om den personen stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för densamma eller när det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas. Om en sådan åtgärd inte är tillräcklig får en ordningsvakt tillfälligt omhänderta personen (13 § polislagen jämförd med 29 § polislagen). Ordningsvakter har också under vissa omständigheter rätt att använda våld och handfängsel (10 § respektive 10 a § polislagen jämförd med 29 § polislagen). En ordningsvakt har vidare befogenhet att omhänderta en person med stöd av 1 § lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., förkortad LOB, samt att beslagta spritdrycker, vin eller starköl enligt 2 kap. 3 § lagen (1958:205) om förverkande av alkohol m.m. I samtliga fall när en ordningsvakt gripit eller omhändertagit någon ska personen skyndsamt överlämnas till närmaste polisman.
Regeringen har i mars 2023 överlämnat propositionen En ny lag
om ordningsvakter (prop. 2022/23:91). Lagen föreslås träda i kraft
den 1 januari 2024. I propositionen har beskrivits användningen av ordningsvakter och det brottsförebyggande arbete som ordningsvakter i dag är en viktig del av. Regeringen har hänvisat bl.a. till en rapport från år 2020 av vilken det framgår att allt fler kommuner, för att hantera ökad otrygghet bland kommuninvånarna liksom ökade ordningsproblem, börjat upphandla ordningsvakter som ”patrullerar” i det offentliga rummet (s. 22 f.). Regeringen har i propositionen konstaterat att många kommuner är intresserade av att använda ordningsvakter i det trygghetsskapande arbetet och att utvecklingen av det lokala brottsförebyggande arbetet bör medföra att ordningsvakter framöver kommer att spela en ännu viktigare roll i lokalsamhället jämfört med tidigare (s. 24).
Ordningsvakter omfattas av tystnadsplikt och får enligt 11 § LOV inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på grund av uppdrag enligt lag om ordningsvakter har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller för beivrandet av brott. I offentlig verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen.
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
Samma reglering föreslås införas i 17 § i den nya lagen om ordningsvakter. Ordningsvakter har emellertid, enligt 7 § LOV och 4 § ordningsvaktsförordningen (1980:589), en rapporteringsskyldighet till Polismyndigheten avseende vissa uppgifter. Ordningen med rapporteringsskyldighet till Polismyndigheten bör enligt regeringens bedömning i propositionen behållas (s. 47 f.).
I 7 kap. 7 § Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd (PMFS 2017:12, FAP 670-1) om ordningsvakter regleras vad ordningsvakten skriftligen ska dokumentera vid fullgörande av sin rapporteringsskyldighet samt vilka uppgifter som ska anges. Enligt upplysning från Polismyndigheten sker rapporteringen i dag i princip uteslutande digitalt.
Ordningsvaktsutredningen
(SOU 2021:38), vilken föregick den proposition som vi hänvisar till här, konstaterade i sitt betänkande En ny lag om ordningsvakter m.m. att rapporteringsskyldigheten innebär t.ex. att en ordningsvakt som får kännedom om att ett barn far illa har möjlighet att rapportera det
till Polismyndigheten (s. 101 och 206).
Ordningsvakter kan inom ramen för sitt uppdrag komma i kontakt med familjer och barn i flera olika sammanhang. Som exempel kan nämnas de ordningsvakter som bevakar parker och torg, de som arbetar i eller i anslutning till kollektivtrafiken, men även s.k. ”krogvakter” kan göra observationer avseende familjer och barn, t.ex. i samband med en familjs restaurangbesök.
Som vi har angett har ordningsvakter tystnadsplikt undantaget rapporteringsskyldigheten till Polismyndigheten. Enligt uppgift från Polismyndigheten har ordningsvakter, utöver vad som särskilt anges i PMFS 2017:12, även möjlighet att rapportera ”övrigt som bör komma Polismyndigheten till känna”. Polismyndigheten har förklarat att ordningsvakter i och för sig skulle kunna ange eventuell oro för barn i denna del. Det är enligt Polismyndigheten emellertid tveksamt om särskilt många ordningsvakter uppfattar detta som något som bör komma Polismyndigheten ”till känna”.
Att kommuner har börjat anlita ordningsvakter i ökad omfattning innebär att deras uppdrag fullgörs på platser där barn ofta vistas. Detta medför att ordningsvakter i allt större utsträckning kan få kännedom om sådant som bör komma till en socialnämnds kännedom. Vid våra samråd med organisationer som företräder ordningsvakter, SäkerhetsBranschen och Bevakningsbranschens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd, samt Polismyndigheten har samtliga
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
ställt sig positiva till att ordningsvakter ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. Vi föreslår därför att den som enligt lagen om ordningsvakter förordnats till ordningsvakt ska omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL.
I lagen om ordningsvakter bör också införas en ny bestämmelse med en hänvisning till anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL.
Av 14 kap. 1 § tredje stycket SoL framgår att med anmälningsskyldigheten följer en uppgiftsskyldighet. Ordningsvakter kommer således att även omfattas av uppgiftsskyldigheten vid en utredning av ett barns behov av stöd och skydd.
Ordningsvakter bör inte ges befogenhet att göra identitetskontroller
De problem som lyfts fram vad gäller möjligheterna för ordningsvakter att omfattas av anmälningsskyldigheten har att göra med ordningsvakters tystnadsplikt samt avsaknad av möjlighet att kontrollera en persons identitet.
Vad gäller frågan om ordningsvakters tystnadsplikt kan det konstateras att 14 kap. 1 § SoL är en bestämmelse som bryter tystnadsplikten vilken innebär att den inte kommer utgöra hinder för fullgörandet av anmälningsskyldigheten. Det kommer också finnas en bestämmelse i LOV som hänvisar till anmälningsskyldigheten.
Ordningsvakter har ingen rätt att, även om det rör sig om ett gripande eller omhändertagande, kroppsvisitera en person för att kontrollera dennes identitet. Ordningsvakter saknar också rätt att
kräva att en person lämnar ut uppgifter om sig själv. I Proposition med förslag till polislag m.m. (prop. 1983/84:111) konstaterades att
det är en vedertagen uppfattning att fastän det saknas uttryckliga författningsföreskrifter om det så får en polisman, om det är nödvändigt för att en tjänsteuppgift ska kunna fullgöras, tillfråga en person som anträffas i polisverksamheten om dennes namn eller hemvist (s. 99). JO har dock framhållit att en skyldighet för en enskild att besvara en sådan fråga och rätt för polisen att använda tvångsmedel för att fastställa någons identitet endast finns i de fall som anges i lag (se t.ex. JO 2019/20 s. 358 och där gjorda hänvisningar). Vår uppfattning är att samma sak kan antas gälla för ordningsvakter. Att ordningsvakter inte har laglig rätt att
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
kontrollera någons identitet innebär alltså inte i och för sig något hinder för att en ordningsvakt frågar efter personuppgifter. Det kan inte heller antas vara alltför ovanligt att en ordningsvakt har kännedom om en person sedan tidigare och därmed kan lämna sådana uppgifter i anmälan till en socialnämnd att det går att klarlägga vem denne är. Situationer där en ordningsvakt överhuvudtaget inte har några uppgifter som gör att det går att identifiera det barn som far illa eller misstänks fara illa kan därmed antas vara få. Av angivna skäl är vår bedömning att det inte finns tillräckliga skäl för att ordningsvakter ska ges befogenhet att göra identitetskontroller med anledning att de blir anmälningsskyldiga.
Anmälan ska göras direkt till ansvarig socialnämnd
I vårt uppdrag ingår att överväga om en anmälan från en ordningsvakt ska göras till en socialnämnd eller om den ska göras via Polismyndigheten. En anmälningsskyldighet som skulle gå via Polismyndigheten riskerar medföra att informationen till ansvarig socialnämnd fördröjs eller att delar av informationen ”tappas bort” på vägen. Vidare kan det medföra svårigheter eller extra arbete för socialnämnderna om de vid behov behöver ta kontakt med den som faktiskt har fått kännedom om eller misstanke att ett barn far illa. Det har inte heller i övrigt framkommit några bärande skäl till att det skulle finnas en särskild ordning för ordningsvakter att fullgöra anmälningsskyldigheten, särskilt inte mot bakgrund av att vårt förslag innebär att ordningsvakter utan hinder av tystnadsplikt kan lämna uppgifter direkt till en socialnämnd. Vår bedömning är därför att ordningsvakter, likt samtliga andra myndigheter och aktörer som omfattas av anmälningsskyldigheten, ska göra anmälan direkt till en socialnämnd.
7.5.4. Hänvisning till regleringen om anmälningsskyldighet
Förslag: I föräldrabalken, lagen om ordningsvakter och kust-
bevakningslagen ska det upplysas om anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen.
I polislagen, tandvårdslagen, lagen om rättspsykiatrisk undersökning, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
patientsäkerhetslagen, skollagen, hälso- och sjukvårdslagen förtydligas de krav som gäller med anledning av anmälningsskyldigheten.
Bedömning: I förordningen om verkställighet av frivårds-
påföljder och förordningen om intensivövervakning med elektronisk kontroll bör de krav som gäller med anledning av anmälningsskyldigheten förtydligas.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
I propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. (prop. 2002/03:53) föreslog regeringen att det i ett antal lagar skulle införas en hänvisning till 14 kap. 1 § SoL. Sedan dess finns en hänvisning till anmälningsskyldigheten i bl.a. skollagen och polislagen (se avsnitt 7.3.1).
I propositionen konstaterade regeringen att det fanns problem med att anmälningsskyldiga, trots misstanke om att barn for illa, inte anmälde detta i den utsträckning som anmälningsskyldigheten kräver. Regeringen påtalade att det därför fanns behov av ytterligare åtgärder för att öka benägenheten att anmäla till socialtjänsten att barn misstänks fara illa. Regeringen ansåg, trots att flera remissinstanser redovisat principiella skäl mot att hänvisning till socialtjänstlagen skulle införas i vissa lagar, att det ur ett barnperspektiv var angeläget att göra ett avsteg från den principen. Samhället, menade regeringen, måste tydligt markera att barn som lever i utsatta situationer måste uppmärksammas, utredas och få hjälp och skydd. För att tydligt markera detta i lagstiftningen föreslog därför regeringen att det i aktuella lagar som reglerar verksamheter som på olika sätt berör barn, görs en hänvisning till den anmälningsskyldighet som enligt socialtjänstlagen åvilar dem som i offentlig eller privat yrkesmässig verksamhet som berör barn och ungdom kommer i kontakt med barn som lever i utsatta situationer (s. 64 f.).
Vi menar att det regeringen uttalat fortfarande är av relevans och att det således alltjämt är av vikt att samhället tydligt markerar att barn som lever i utsatta situationer måste uppmärksammas, utredas och få hjälp och skydd. Av detta skäl föreslår vi att det i lag, för
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
verksamheter som är anmälningsskyldiga, införs en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelser om anmälningsskyldighet.
Mot bakgrund av detta föreslår vi att det i föräldrabalken införs en bestämmelse som hänvisar till medlares anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § SoL samt att det i lagen om ordningsvakter och kustbevakningslagen införs en bestämmelse som hänvisar till 14 kap. 1 § SoL. Som nämnts ovan har regeringen lämnat förslag till ny lag om ordningsvakter. Införs en hänvisning till 14 kap. 1 § SoL i den nya lagen är vår uppfattning att den bör införas i anslutning till den reglering som avser ordningsvakters tystnadsplikt.
Vad avser övriga myndigheter som vi föreslår antingen uttryckligen ska anges i 14 kap. 1 § SoL eller ska omfattas av anmälningsskyldigheten har vi gjort bedömningen att det inte finns något relevant regelverk där motsvarande bestämmelser kan införas. I dessa fall, nämligen Tullverket, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och länsstyrelserna kan anmälningsskyldigheten i stället med fördel uppmärksammas i myndighetens arbetsordning eller liknande.
I de lagar där det redan i dag finns en hänvisning till anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL föreslår vi redaktionella ändringar som förtydligar de krav som ställs med anledning av anmälningsskyldigheten. I de förordningar där sådan hänvisning finns bedömer vi att motsvarande redaktionella ändringar bör införas.
7.5.5. Behov av en ny sekretessbestämmelse
Förslag: I verksamheter som omfattas av anmälningsskyldighet
vid kännedom om eller misstanke att barn far illa ska sekretess gälla för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden som framkommer i en anmälan, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Sekretess för uppgifter i en anmälan ska gälla i högst sjuttio år. Meddelarfriheten avseende uppgifter i anmälan ska inskränkas innebärande att den tystnadsplikt som följer av den nu föreslagna sekretessbestämmelsen har företräde framför den grundlagsskyddade rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
Skälen för utredningens förslag
Sekretesskydd för uppgifterna i anmälan i den anmälningsskyldiges verksamhet
Det finns ingen särskild reglering om hur en anmälan till en socialnämnd ska göras. Som vi har angett i avsnitt 7.3.2 har JO förordat att det ska ske skriftligen. Görs den skriftligen kan det antas att anmälan sparas i den anmälningsskyldiges verksamhet. Det är således av relevans att titta på frågan om uppgifter om den enskildes personliga förhållanden i anmälan kommer att omfattas av sekretess i den anmälningsskyldiges verksamhet.
För de myndigheter vi föreslår ska omfattas av anmälningsskyldighet finns flera regler i offentlighets- och sekretesslagen som anger att visst angivna uppgifter hos myndigheten omfattas av sekretess. Det kan inte uteslutas att uppgifter som framkommer i en anmälan om oro för barn omfattas av sekretess enligt någon av dessa bestämmelser. I dessa fall är det emellertid utifrån andra hänsyn och har inget att göra med själva anmälan om oro för barnet. Det saknas reglering i offentlighets- och sekretesslagen som innebär att uppgifter i en anmälan om oro för barn i samtliga fall och i samtliga verksamheter omfattas av sekretess. Följden av anmälningsskyldigheten kan därmed bli att den anmälningsskyldige har dokumenterat uppgifter om en enskild vilka inte omfattas av sekretess.
Ur integritetssynpunkt är det för den vars uppgifter framkommer i en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL av stor vikt att uppgifterna inte sprids. Det är därför viktigt att det finns en sekretessreglering som skyddar mot detta. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som anger att i verksamheter som omfattas av anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa ska sekretess gälla för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden som framkommer i en anmälan, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Skaderekvisitets utformning innebär att det råder en presumtion för sekretess. Det stämmer överens med det skaderekvisit som anges i 26 kap. 1 § OSL. Således kommer samma skaderekvisit att tillämpas på uppgifter som framkommer i en anmälan oavsett om uppgifterna
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
finns hos en socialnämnd eller hos den som gjort en anmälan till en socialnämnd.
Vad gäller medlare som utses enligt 6 kap. 18 a § föräldrabalken, vilka redan i dag är anmälningsskyldiga, ska särskilt nämnas att de omfattas av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser (prop. 2020/21:150 s. 80 f.).
Även ordningsvakter i offentlig verksamhet ska tillämpa offentlighets- och sekretesslagen (11 § andra stycket LOV). Dessa aktörer kommer alltså att omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Ordningsvakter som inte arbetar i offentlig verksamhet har tystnadsplikt enligt 11 § första stycket LOV.
Den föreslagna bestämmelsen har en generell utformning och det kan därför inte uteslutas att uppgifterna som framkommer i anmälan också omfattas av sekretess enligt någon annan bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Är så fallet får den grundläggande regleringen i 7 kap. 3 § OSL avseende konkurrens mellan sekretessbestämmelser tillämpas. Nu nämnda bestämmelse anger att om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera bestämmelser samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha företräde, om inte annat anges i offentlighets- och sekretesslagen.
Vi föreslår att sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar, i enlighet med vad som gäller hos socialtjänsten, ska gälla i högst sjuttio år.
Inskränkning i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av grundlagarna går som regel före den tystnadsplikt som sekretess innebär (1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen). Meddelarfriheten har sin grund i att sekretessbestämmelserna ger uttryck för allmänna avvägningar mellan insyns- och säkerhetsintressen på de berörda områdena. Det innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. En regel om skydd för t.ex. ett enskilt intresse kan ibland
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
också på ett olämpligt sätt hindra insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Det har ansetts att offentlighetsprincipen inte kan förverkligas till fullo om offentligt anställda i situationer av nu nämnt slag skulle vara förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 104 och 105). Bestämmelser om tystnadsplikt kan dock genom föreskrifter i offentlighets- och sekretesslagen ges företräde framför meddelarfriheten (7 kap. 20 § 2 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § 3 yttrandefrihetsgrundlagen).
De uppgifter som kommer att hanteras i samband med fullgörandet av anmälningsskyldigheten kommer att röra enskildas personliga förhållanden. Det kan på goda grunder antas att uppgifterna många gånger kommer att vara integritetskänsliga. Uppgifterna kommer också att röra barn som befinner sig i en särskilt utsatt situation. Som framgår ovan föreslår vi att det införs en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen till skydd för en enskilds personliga förhållanden som förekommer i en anmälan om oro för barn i anmälarens verksamhet. Förslaget innebär således att uppgifterna kommer att omfattas av tystnadsplikt i anmälarens verksamhet. Sekretessen kommer att gälla med ett omvänt skaderekvisit. Uppgifterna kommer också att omfattas av sekretess i socialtjänstens verksamhet och en inskränkning i meddelarfriheten avseende uppgifterna kommer att gälla för socialtjänsten (se 26 kap. 15 § OSL).
Regeringen har tidigare uttalat att det alltid bör iakttas stor återhållsamhet vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten ska göras. I fråga om sekretessregler utan skaderekvisit kan det finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfrihet än i andra fall. Vid denna bedömning bör det beaktas om en uppgift har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutövning. I det förra fallet bör meddelarfrihet normalt vara utesluten. När det gäller uppgifter av det senare slaget bör däremot meddelarfrihet oftast föreligga (se prop. 1979/80:2 Del A s. 111 och 112).
Den sekretessbestämmelse vi föreslår ska gälla för enskildas personliga förhållanden i myndigheters verksamhet. Utifrån uppgifternas beskaffenhet samt då det rör barn bör det ställas höga krav på integritetsskyddet för den enskilde. Intresset av att offentliggöra uppgifter motiveras främst av behovet av insyn i och granskning av
Ds 2023:15 Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa
en myndighets verksamhet. En inskränkning av meddelarfriheten begränsar inte möjligheten att lämna information om myndigheternas sätt att bedriva sin verksamhet, utan inskränker endast möjligheten att lämna information om enskilda. Som exempel skulle en anställd kunna informera om oegentligheter, t.ex. om det uppstod misstankar att anmälningar om oro för barn görs på felaktiga grunder eller om sådana anmälningar görs på ett sätt som kan anses diskriminerande. Den anställde skulle dock inte få lämna uppgifter om vilka enskilda som omfattas av en anmälan vilket innebär ett skydd mot integritetsintrång för den vars uppgifter förekommer i en anmälan. Sammanfattningsvis anser vi därför att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten.
Det krävs i övrigt inte införande av några nya sekretessbestämmelser
Den anmälningsskyldighet med därmed följande uppgiftsskyldighet som vi föreslår för ytterligare myndigheter och för ordningsvakter innebär att dessa, utan hinder av sekretess, kan lämna ut uppgifter till en socialnämnd (10 kap. 28 § OSL). De uppgifter som inkommer till socialnämnderna genom anmälan kommer att omfattas av sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL. Vår bedömning är därför att det i övrigt inte behöver införas några nya sekretessbestämmelser med anledning av förslagen i detta kapitel.
7.6. Skyddet för den enskildes personliga integritet och förtroendet för socialtjänsten
Bedömning: Förslaget om förtydligandet av regleringen om
anmälningsskyldigheten samt förslaget att fler myndigheter och ordningsvakter ska vara anmälningsskyldiga vid kännedom om eller misstanke att barn far illa är förenliga med skyddet mot intrång i den enskildes personliga integritet. Förslagen kan antas bidra till att allmänhetens förtroende för socialtjänsten vidmakthålls och stärks ytterligare.
Anmälningsskyldighet vid kännedom om eller misstanke att barn far illa Ds 2023:15
Skälen för utredningens bedömning
Att fler myndigheter och aktörer omfattas av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL innebär att uppgifter om fler personer kommer att lämnas till socialtjänsterna. Uppgifterna kan antas vara integritetskänsliga och utgör ett ingrepp i den enskildes personliga integritet. Förslaget kan emellertid antas bidra till att fler barn som är i behov av socialnämndens skydd och stöd får det. Att det inte mer exakt går att säga hur många fler barn som får det skydd och stöd som de behöver är enligt vår bedömning inte nödvändigt för att konstatera att det finns ett behov av att fler anmäler oro för barn när det finns kännedom om eller misstanke att ett barn far illa. Vetskapen om att barn far illa och det angelägna i att skydda dessa barn gör att samtliga tänkbara verktyg som kan bidra till att stävja att barn far illa behöver införas. Vid en intresseavvägning bedömer vi därför att enskildas personliga integritet får stå tillbaka för behovet av att se till att barn som far illa eller misstänks fara illa kommer till socialnämndens kännedom. I kapitel 13 för vi ett utförligt resonemang om dessa frågor samt frågan om personuppgiftsbehandlingens förenlighet med dataskyddsförordningens bestämmelser.
Förslaget om en förändrad struktur på regleringen i 14 kap. 1 § SoL syftar till att skapa förutsebarhet och ökad rättssäkerhet. Genom att det, i möjligaste mån, anges i bestämmelsen vilka myndigheter och aktörer som omfattas av anmälningsskyldigheten skapas en tydlighet som vi menar kan bidra till att vidmakthålla och stärka förtroendet för socialtjänsten. Detta i enlighet med vad vi angett i avsnitt 4.6 om vad som påverkar förtroendet för socialtjänsten.
Att fler myndigheter och aktörer omfattas av anmälningsskyldigheten kan också antas stärka allmänhetens förtroende för socialtjänsten. Detta genom att samhället i större utsträckning kommer vidta åtgärder för att ta det ansvar för barn och barns rättigheter i enlighet med vad barn har rätt till.
8. Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd
8.1. Inledning och bakgrund
För att socialnämnder ska kunna se till att barn och unga får det stöd eller skydd som de behöver är det av stor vikt att de som känner till eller misstänker att ett barn far illa fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § SoL.
Att anmälningsskyldigheten inte alltid fullgörs har emellertid varit ett problem alltsedan 1950-talet. I Barnavårdskommitténs betänkande Ny barnavårdslag (SOU 1956:61) uttalades att ”den i BvL 17 § andra stycket stadgade anmälningsplikten för kommunala myndigheter samt för vissa befattningshavare och andra yrkesutövare är av största vikt för barnavården, fastän stadgandets efterlevnad lämnat ganska mycket övrigt att önska” (s. 147).
Ett skäl till detta har angetts vara bristen på återkoppling från socialnämnderna sedan anmälan gjorts. Kommittén mot
barnmisshandel påtalade i betänkandet Barnmisshandel Att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72) att olika rapporter och undersökningar
liksom till kommittén framförda synpunkter visade att benägenheten att anmäla oro för barn ökade om socialtjänsterna lämnade någon form av återkoppling till anmälaren. Vidare konstaterades att ett stort problem utgjordes av just den omständigheten att den som gjort anmälan sällan fick någon återkoppling. Det anfördes också att ett skäl till att yrkesverksamma ibland avstod från att anmäla till en socialnämnd var att de upplevde det som frustrerande att inte få veta vad anmälan hade lett till och att den som ingenting fick veta kunde tolka frånvaron av reaktion som att anmälan inte hade lett till någon åtgärd överhuvudtaget. Detta i sin tur minskade benägenheten att anmäla nästa gång det uppstod misstankar om att barnet for illa. Med detta som utgångspunkt
Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd Ds 2023:15
föreslogs att Socialstyrelsen skulle ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om information till den som gjort anmälan (s 177 ff.). Något förslag om att det skulle införas en lagstadgad återkoppling till den som gjort anmälan om oro för ett barn lämnades emellertid inte. I den efterföljande propositionen, Stärkt skydd för barn i utsatta
situationer m.m. (prop. 2002/02:53), konstaterade regeringen att
Socialstyrelsen hade påbörjat arbetet med att ta fram en handbok om anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL vilken skulle innehålla socialtjänsternas möjligheter att, inom ramen för då gällande regelverk, ge viss information till den som gjort anmälan (s. 63). Regeringen föreslog därför inte några lagstiftningsåtgärder om detta.
Några år senare presenterade Barnskyddsutredningen sina överväganden och förslag i betänkandet Lag om stöd och skydd för barn
och unga (LBU) (SOU 2009:68). Barnskyddsutredningen hänvisade
till uttalanden från Kommittén mot barnmisshandel och lyfte åter fram hur bristande återkoppling påverkade anmälningsskyldighetens fullgörande. Barnskyddsutredningen konstaterade att en viss återkoppling till den som gjort anmälan om oro generellt sett bidrar till att nödvändiga anmälningar om oro görs (s. 279). Barnskyddsutredningen föreslog därför att det skulle införas en ny bestämmelse i socialtjänstlagen innebärande en skyldighet för en socialnämnd att på begäran informera den som är anmälningsskyldig och som har fullgjort denna skyldighet om socialnämndens beslut att inleda eller inte inleda en utredning.
Regeringen gjorde samma bedömning och det infördes en reglering i 14 kap. 1 b § SoL om att socialnämnderna får informera den som är anmälningsskyldig om att en utredning inletts, inte har inletts eller redan pågår samt att socialnämnderna, på begäran av den som gjort anmälan, ska lämna sådan information om det inte med hänsyn till omständigheterna är olämpligt (prop. 2012/13:10). Detta kallar vi i det följande för återkoppling.
Vårt uppdrag innefattar att analysera orsakerna till att socialnämndernas återkoppling till den som gjort en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL ibland uteblir samt att analysera och överväga om den återkoppling som i dag är lagreglerad i vissa fall eller alltid bör bli obligatorisk.
Ds 2023:15 Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd
8.2. Nuvarande reglering och kvarstående problem
Sedan den 1 januari 2013 gäller alltså att socialnämnderna har möjlighet att informera den som har gjort en anmälan om oro enligt 14 kap. 1 § SoL om att en utredning har inletts, inte har inletts eller att en utredning redan pågår (14 kap. 1 b § SoL). I samband med att bestämmelsen infördes uttalade regeringen att det fanns ett behov av återkoppling till anmälaren vilket inte uppfylldes trots att det fanns en rekommendation om att så skulle ske. Regeringen anförde bl.a. följande. Bristen på återkoppling är något som, enligt Barnsskyddsutredningen, ofta åberopas när efterlevnaden av anmälningsskyldigheten ifrågasätts i olika sammanhang. Den som anmäler vet i vissa fall inte om anmälan har lett till utredning eller inte, såvida inte socialtjänsten har kontaktat anmälaren inom ramen för en inledd utredning. Ofta har anmälaren en fortsatt kontakt med barnet och osäkerhet kan bl.a. uppkomma om ny anmälan bör göras då missförhållandena kvarstår. Motivationen att göra en förnyad anmälan kan påverkas negativt i en situation där ingen återkoppling sker vilket kan påverka barnets situation negativt. Det kan leda till att barnet går miste om det stöd och skydd som det behöver och att barnet i värsta fall får leva under allvarliga missförhållanden (prop. 2012/13:10 s. 52).
Enligt gällande reglering ska återkoppling på begäran lämnas till anmälaren om det inte med hänsyn till omständigheterna är
olämpligt att göra det. Som exempel på när det kan anses olämpligt
har av regeringen angetts den situationen när vårdnadshavaren ännu inte underrättats om att en utredning inletts eller när ett utlämnande av uppgiften antas kunna leda till att insatser försenas eller försvåras och därmed får till följd att barnets möjlighet att få nödvändigt skydd och stöd försämras (prop. 2012/13:10 s. 53).
Enligt 26 kap. 9 a § offentlighets- och sekretesslagen (2004:900), förkortad OSL, utgör sekretess inte något hinder för återkoppling till anmälaren vad gäller att informera om en utredning inletts eller inte alternativt att en utredning redan pågår.
Trots införandet av 14 kap. 1 b § SoL tycks bristande återkoppling från socialnämnderna fortsatt vara ett problem. Detta illustreras t.ex. i en artikel från år 2017 publicerad i tidskriften
Nordic Social Work Research. I denna presenterar forskare vid
Linköpings universitet en studie avseende överväganden och beslut
Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd Ds 2023:15
som personal inom förskola och skola gör inför anmälan till en socialnämnd när de misstänker att ett barn har bevittnat våld i hemmet.59 Studien bygger på intervjuer med personal från förskola och skola både i grupp och enskilt. I artikeln angavs att en del av de intervjuade förklarade att de känner motstånd inför att göra en anmälan till en socialnämnd på grund av tidigare negativa erfarenheter av detta samt dåliga relationer och samarbete med socialnämnden och att detta i sin tur påverkade deras benägenhet att anmäla. Enligt artikeln framhöll de intervjuade att de var missnöjda med hur de hade blivit behandlade av socialnämnden och att det av dem uppfattades som att det endast varit fråga om en envägskommunikation. Vidare ansåg lärarna att det var problematiskt att de inte fick någon återkoppling från socialnämnderna efter att en anmälan gjorts.
År 2021 presenterade Brottsförebyggande Rådet (Brå) rapporten
Informationsdelning mellan socialtjänst och polis, i brottsförebyggande arbete med barn och unga (2021:2). I rapporten konstaterades att det
både från polisens och skolans håll efterfrågas att socialtjänsterna i högre utsträckning än i dag ska återkoppla på gjorda anmälningar om oro. I rapporten framhölls också att anmälare framför allt vill veta om insatser för en individ pågår men även att det finns de som önskar få mer detaljerad information om insatserna. Bristen på återkoppling leder enligt rapporten till att de som lämnar information upplever att socialtjänsterna inte agerar på en anmälan (s. 13 f.). Vid de samråd vi har haft med olika myndigheter har vi fått bekräftat att anmälaren som regel vill ha mer information från socialnämnderna än som gällande bestämmelser tillåter kan lämnas ut.
8.3. Återkoppling i praktiken
Det är inte författningsreglerat hur socialnämndernas återkoppling till anmälaren ska göras. Enligt uppgift från Socialstyrelsen finns det inte heller någon rekommendation för hur återkopplingen ska ske. Det innebär att återkoppling i dag kan ske antingen skriftligen eller muntligen.
59 Markström, Ann-Marie & Münger, Ann-Charlotte (2017), The decision whether to report on
children exposed to domestic violence: perceptions and experiences of teachers and school health staff, Nordic Social Work Research.
Hämtad från https://doi.org/10.1080/2156857X.2017.1405837, besökt 2022-10-20.
Ds 2023:15 Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd
Det finns inte någon statistik över i hur många ärenden återkoppling faktiskt sker. Av de myndigheter vi samrått med har endast några få uttalat sig i frågan varför det inte går att göra någon rättvisande bild av i vilken omfattning återkoppling sker. De uppgifter vi har fått pekar emellertid på att återkoppling inte sker i efterfrågad utsträckning.
8.4. Överväganden och förslag
8.4.1. Återkopplingens genomförande ska tydliggöras
Förslag: När socialnämnden informerar den som har gjort en
anmälan om att en utredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår ska detta göras skriftligen och, om det inte finns synnerliga skäl, inom 14 dagar efter det att anmälan har inkommit.
Bedömning: När säker digital informationsdelning tillåter det
bör den skriftliga informationen (återkopplingen) som utgångspunkt ske digitalt.
Den skriftliga informationen bör, tillsammans med anmälan om oro för barnet, bli en del av barnets personakt (barnakt) hos berörd socialnämnd.
Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att utforma ett standardiserat formulär för den skriftliga informationen.
Samtliga myndigheter och andra aktörer som har rätt till återkoppling bör ta fram riktlinjer för hur den skriftliga informationen ska diarieföras när den har mottagits.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Det finns flera anledningar till att återkoppling till en anmälare inte sker i tillräcklig omfattning
I vårt uppdrag ingår att analysera orsakerna till att socialnämndernas återkoppling till den som har gjort en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL uteblir.
Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd Ds 2023:15
Dagens reglering innebär att det finns en möjlighet för socialnämnderna att på eget initiativ återkoppla till den som gjort en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL och att återkoppling, på begäran, ska ske.
En förklaring till att återkoppling inte sker är givetvis att det inte har begärts av den som anmält oro och att en socialnämnd inte har funnit skäl att på eget initiativ återkoppla. En annan förklaring till att återkoppling inte sker skulle kunna vara att den som har gjort anmälan inte omfattas av anmälningsskyldigheten och således inte heller har rätt till återkoppling enligt 14 kap. 1 b § SoL.
Vår kartläggning har visat att det även finns andra anledningar till att återkoppling inte sker även om anmälaren har begärt och har rätt till det, nämligen följande: – det saknas tid och resurser för att återkoppla, – det är oklart till vem återkopplingen ska göras, – det råder osäkerhet om vad återkopplingen ska avse, – det med hänsyn till omständigheterna bedöms vara olämpligt att
återkoppla, eller – det saknas rutiner för hur återkopplingen ska ske.
Därtill har det framkommit att den som ska göra återkopplingen i vissa fall tycker att det är svårt att hantera eventuella följdfrågor från anmälaren eftersom sådana ofta ställs och några andra uppgifter än de som anges i 14 kap. 1 b § SoL inte får lämnas ut.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns många enskilda och ibland samverkande anledningar till att återkoppling inte sker.
Socialnämndernas återkoppling är redan obligatorisk vid begäran
Bestämmelsen i 14 kap. 1 b § SoL anger att återkoppling ska ske på begäran av den som har gjort anmälan, förutsatt att anmälan har gjorts av någon som omfattas av den lagstadgade anmälningsskyldigheten. Bestämmelsen innehåller alltså redan ett ska-krav. Frågan är om återkoppling, även när det inte begärts, ska vara obligatorisk.
Ds 2023:15 Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd
Som vi har redovisat ovan står det klart att många av de som gör anmälan om oro för ett barn önskar få återkoppling. Det har emellertid också framkommit att många anmälare helt saknar intresse eller behov av återkoppling, vilket inte minst avser de anmälare som inte kommer att träffa barnet vid fler tillfällen. Att alla anmälare inte vill ha återkoppling i kombination med det ska-krav som redan finns gör att vi bedömer att det inte finns anledning att föreslå att återkoppling ska bli obligatorisk i samtliga ärenden. Liksom i dag bedömer vi att återkoppling bara ska vara obligatorisk när anmälaren har begärt det.
I de fall anmälaren begärt återkoppling är det emellertid av vikt att återkoppling faktiskt sker. Trots att det är mer än tio år sedan bestämmelsen om återkoppling infördes i socialtjänstlagen tycks den inte ha fått avsett genomslag. Bristen på återkoppling från socialnämnderna till den som gjort anmälan är fortfarande något som återkommande hänvisas till när efterlevnaden av anmälningsskyldigheten ifrågasätts i olika sammanhang. Det handlar då inte bara om behovet av återkoppling för att upprätthålla förtroendet för socialnämnderna utan även om att den som gjort anmälan kanske tror att det pågår en utredning trots att det inte gör det. Upptäcker anmälaren nya orosmoment kanske denne, av detta skäl, avstår från att anmäla oro igen.
Bristen på återkoppling utgör alltså fortfarande ett problem som hör nära samman med anmälningsskyldighetens fullgörande. Detta samband är av betydelse för de barn som far illa eller misstänks fara illa. För dessa är det nämligen av största vikt att anmälningsskyldigheten fullgörs så att socialnämnderna kan erbjuda stöd och skydd i den utsträckning som det behövs. Det i sig är ett starkt skäl för att vidta åtgärder för att se till att återkoppling görs i fler fall än i dag.
Återkopplingen bör inte utvidgas till att omfatta fler uppgifter än i dag
Enligt de myndigheter och aktörer som vi samrått med önskas ofta en återkoppling som innehåller mer information än vad det i dagsläget finns lagstöd för enligt 14 kap. 1 b § SoL. Det handlar exempelvis om vilken typ av insats som har erbjudits men även om ett barn har fått skydd när det t.ex. funnits ett hot om bortförande.
Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd Ds 2023:15
Det kan givetvis finnas olika situationer där det skulle vara till barnets bästa att socialnämnderna kunde lämna ut mer information till anmälaren än vad 14 kap. 1 b § SoL möjliggör. Sådant informationsutlämnande måste dock anses ha ett annat syfte än den ifrågavarande regleringen. Oaktat önskemål om och behov av mer information menar vi att den återkoppling som kan göras enligt nuvarande reglering fyller en viktig funktion och den bör därför i grunden vara densamma som i dag. För det fall ytterligare information behöver utbytas sedan återkoppling har skett får det informationsutbytet ske på annat sätt.
Återkopplingen bör standardiseras och göras skriftligen samt i nära anslutning till att anmälan har gjorts
För att återkoppling till anmälaren ska göras i större utsträckning än i dag bör återkopplingen standardiseras samt ske skriftligen och i nära anslutning till att anmälan har gjorts.
Den återkoppling som ska ske med stöd av 14 kap. 1 b § SoL innefattar begränsad information och att återkoppla skulle kunna göras mer effektivt om ansvarig handläggare hade ett standardiserat formulär med t.ex. rutor som anger om en utredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår. En sådan skriftlig, standardiserad handling kan snabbt och enkelt skickas till den som ska få återkoppling. Detta innebär en tidsvinst jämfört med hur återkopplingen i vissa fall görs i dag där handläggaren ibland per telefon ska försöka få tag i den person som ska få återkopplingen. För att återkopplingen ska kunna göras på likartat sätt i samtliga fall bör Socialstyrelsen ges i uppdrag att ta fram ett standardiserat formulär som socialnämnderna har möjlighet att använda sig av när återkoppling sker.
En skriftlig återkoppling kan också underlätta för den myndighet som får återkopplingen genom att den mottagna handlingen kan diarieföras i ett pågående ärende alternativt tillföras barnets akt. Med en skriftlig återkoppling följer informationen således barnet snarare än anmälaren. Det i sin tur ger större möjligheter för den anmälande verksamheten att följa vad som hänt runt barnet och därmed skapas bättre möjligheter att få en helhetsbild av barnets situation. Barnets rättigheter och behov av skydd och stöd kommer därmed bättre kunna tas till vara.
Ds 2023:15 Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd
Sammantaget kan alltså antas att nu föreslagen ordning leder till att återkopplingen lättare kan fullgöras vilket i sin tur ökar förutsättningarna för att återkoppling faktiskt sker. Förslaget innebär också att informationen blir enklare att hantera för den som får återkopplingen och att informationen följer barnet och inte blir personberoende på det sätt som muntlig återkoppling riskerar att bli.
För att återkoppling ska bli en tydlig rutin i samband med en mottagen anmälan föreslår vi att informationen (återkopplingen) som huvudregel ska lämnas inom fjorton dagar från det att anmälan om oro har inkommit till socialnämnden. Tidsfristen tar sin utgångspunkt i att det är inom motsvarande tid som socialnämnderna ska fatta beslut om att inleda eller inte inleda en utredning sedan en anmälan om oro för ett barn inkommit (11 kap. 1 b § andra stycket SoL). Om tiden för återkoppling överensstämmer med denna tid kan åtgärderna samordnas vilket kan underlätta och effektivisera arbetet för den ansvarige handläggaren.
Om det finns synnerliga skäl kan en socialnämnd överskrida tidsfristen för att fatta beslut om att inleda eller inte inleda en utredning. För att uppnå den eftersträvade möjligheten till samordning bör motsvarande reglering även gälla för återkopplingen. Exempel på när det kan finnas synnerliga skäl för att avvakta med att fatta beslut om en utredning ska inledas eller inte inledas är om utredningsarbetet måste samordnas med polisens förhör med en ung lagöverträdare och där polisförhöret måste hållas innan en utredning inleds eller om det trots ansträngningar inte går att få tag på den berörda familjen. Föreligger det synnerliga skäl för att avvakta med beslut om att inleda eller inte inleda en utredning bör det följaktligen även föreligga synnerliga skäl för att avvakta med återkopplingen. Återkopplingen ska i dessa fall ske så snart beslut har fattats i frågan om en utredning ska inledas eller inte inledas.
Om återkoppling inte begärs i samband med anmälan utan först senare ska återkoppling i stället göras snarast möjligt.
Som framkommit ovan är en förklaring till att återkoppling inte sker att det i vissa fall råder osäkerhet om till vem återkopplingen ska göras. Vår bedömning är att återkopplingen bör ske och adresseras till den fysiska person i den anmälande verksamheten som har gjort anmälan. Har personen i fråga avslutat sin anställning och socialnämnden får kännedom om detta bör handlingen rimligen kunna skickas till annan lämplig person hos myndigheten eller
Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd Ds 2023:15
verksamheten, i första hand ansvarig chef eller rektor för det fall anmälan om oro gjorts av personal vid en förskola eller skola. Någon särskild författningsreglering om detta bedömer vi inte vara nödvändig.
När säker digital informationsdelning (SDK) tillåter det bör återkopplingen som utgångspunkt ske digitalt (angående SDK, se närmare avsnitt 4.7).
Hantering av den skriftliga återkopplingen i socialnämndernas verksamhet
En annan fråga i detta sammanhang är hur en kopia av den skriftliga återkopplingen bör hanteras i socialnämndernas verksamhet. Som vi närmare redogör för i avsnitt 10.8.2 menar vi att en barnakt, om det inte redan finns en, bör skapas så snart en anmälan kommer in till en socialnämnd. Oavsett om en anmälan leder till en utredning eller inte bör enligt vår uppfattning själva anmälan därför bli en del av barnakten (se avsnitt 10.8.2). Av samma skäl bör även den skriftliga återkopplingen bli en del av barnakten. Att handlingen ska hanteras på detta sätt kan regleras genom föreskrifter och allmänna råd som utfärdas av Socialstyrelsen.
Hanteringen av den skriftliga återkopplingen i anmälarens verksamhet
Den skriftliga återkopplingen måste också hanteras på något sätt hos den myndighet eller aktör som får återkopplingen. En lämplig ordning kan vara att den diarieförs eller hanteras på motsvarande sätt som själva anmälan då dessa handlingar har ett naturligt samband med varandra. Enligt vår bedömning behöver det inte i lag eller förordning närmare regleras hur den skriftliga återkopplingen ska hanteras. De myndigheter och aktörer som har rätt till återkoppling bör i stället ta fram interna riktlinjer för hur den skriftliga återkopplingen från en socialnämnd ska diarieföras eller på annat sätt hanteras.
Ds 2023:15 Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd
8.4.2. Behov av en ny sekretessbestämmelse
Förslag: I verksamheter som omfattas av anmälningsskyldighet
enligt socialtjänstlagen ska sekretess gälla för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden som framkommer i skriftlig information till anmälaren, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Sekretess för uppgifter i den skriftliga informationen ska gälla i högst sjuttio år.
Meddelarfriheten avseende uppgifter i den skriftliga informationen ska inskränkas innebärande att den tystnadsplikt som följer av den nu föreslagna sekretessbestämmelsen har företräde framför den grundlagsskyddade rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
Skälen för utredningens förslag
Sekretesskydd för uppgifterna i den skriftliga återkopplingen i mottagarens verksamhet
Den skriftliga återkopplingen kommer förvisso innehålla begränsad information men de uppgifter som ska framgå är likväl skyddsvärda ur integritetssynpunkt. Detta eftersom själva uppgiften om att en anmälan gjorts till en socialnämnd kan vara integritetskänslig. Det finns därför ett behov av att uppgifter om en enskilds personliga förhållanden som förekommer i den skriftlig information som en socialnämnd lämnar ska omfattas av sekretess.
I samband med införandet av 14 kap. 1 b § SoL menade regeringen att en väsentlig fråga är i vilken mån tystnadsplikt gäller för uppgift om att en utredning har inletts eller inte har inletts i anmälarens verksamhet. Regeringen hänvisade, beträffande myndigheters verksamhet, till de bestämmelser som finns i t.ex. 23, 25 och 26 kap. OSL. För enskilda verksamheter bedömde regeringen att en uppgift om att socialnämnden inlett eller inte inlett utredning respektive att en utredning pågår omfattas av de bestämmelserna om tystnadsplikt som förutom inom socialtjänstområdet finns inom bl.a. skolområdet och hälso- och sjukvårdsområdet (prop. 2012/13:10 s. 54).
Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd Ds 2023:15
Enligt vår bedömning är detta fortfarande relevant avseende de verksamheter som i dagsläget omfattas av anmälningsskyldigheten. Att informationen enligt vårt förslag kommer att lämnas skriftligen, företrädesvis digitalt, förändrar inte den bedömningen.
Offentlighets- och sekretesslagen reglerar i vilka typer av mål och ärenden alternativt i vilken typ av verksamhet sekretess gäller hos de myndigheter vi föreslår ska omfattas av anmälningsskyldigheten. Återkopplingen är emellertid en följd av att en anmälan har gjorts. Det är därför tveksamt om återkopplingen sker inom ramen för ett mål eller ärende alternativt i viss typ av verksamhet även om de uppgifter som föranlett anmälan erhållits i verksamheten. Det kan inte heller uteslutas att återkopplingen, även om den anses ske inom ramen för ett mål eller ärende eller viss typ av verksamhet, inte omfattas av sekretess på grund av att det saknas regler om sekretess för den specifika mål- eller ärendetypen.
Av nu angivna skäl och till undvikande av att det uppstår en lucka i lagstiftningen föreslår vi att det införs en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som innebär att i verksamheter som omfattas av anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § SoL gäller sekretess för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden som framkommer i den skriftliga information som lämnats enligt 14 kap. 1 b § SoL.
Sekretessen bör dock inte vara absolut. I stället ska anges att sekretess inte gäller om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det föreslagna skaderekvisitet innebär att det ska råda en presumtion för sekretess. Motsvarande skaderekvisit finns inom socialtjänsten enligt 26 kap. 1 § OSL. Eftersom det kommer råda en presumtion för sekretess avseende uppgifter i den skriftliga informationen hos socialnämnderna menar vi att det är rimligt att samma styrka på sekretessen gäller hos den myndighet eller aktör som får återkoppling.
Den föreslagna regleringen kommer att omfatta samtliga anmälningsskyldiga som får återkoppling och som ska tillämpa offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser. Uppgifterna i återkopplingen kan följaktligen komma att omfattas av sekretess även enligt någon annan bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Är så fallet får den grundläggande regleringen i 7 kap. 3 § OSL avseende konkurrens mellan sekretessbestämmelser tillämpas.
Ds 2023:15 Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd
Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar bör i enlighet med vad som gäller hos socialtjänsten gälla i högst sjuttio år.
Inskränkning i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
I avsnitt 7.5.5 har vi fört ett resonemang om möjligheten att inskränka rätten för en anmälare att meddela och offentliggöra uppgifter som ingår i en anmälan som gjorts med stöd av 14 kap. 1 § SoL. Här behandlas frågan om en sådan inskränkning även ska göras avseende uppgifter som ingår i en återkoppling som en socialnämnd gjort med stöd av 14 kap. 1 b § SoL.
Mot bakgrund av att redan den uppgiften att någon förekommer i en anmälan som gjorts till socialnämnden kan antas utgöra känsliga uppgifter gör sig integritetsaspekterna särskilt starkt gällande även vad avser uppgifterna i den skriftliga återkopplingen. Med beaktande härav och i förening med vad vi anfört i avsnitt 7.5.5 bör den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
Det krävs i övrigt inte införande av några nya sekretessbestämmelser
Uppgifter att en anmälan mottagits samt huruvida en utredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår omfattas av sekretess hos socialnämnderna enligt 26 kap. 1 § OSL. Av 26 kap. 9 a § OSL följer att sekretess inte utgör hinder för socialnämnderna att återkoppla med information till den som enligt 14 kap. 1 § SoL har gjort en anmälan. Nu nämnda bestämmelse kommer fortsatt gälla. Vår bedömning är att det, i övrigt, inte behöver införas några nya sekretessbestämmelser med anledning av förslaget.
8.5. Skyddet för den enskildes personliga integritet och förtroendet för socialtjänsten
Bedömning: Förslaget att en socialnämnd skriftligen ska infor-
mera anmälaren om att en utredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår är förenligt med skyddet mot intrång i den enskildes personliga integritet. Allmänhetens respektive
Återkoppling till den som anmält oro för barn till en socialnämnd Ds 2023:15
enskildas förtroende för socialtjänsten antas inte påverkas av förslaget. Förslaget kan bidra till att anmälningsskyldiga som fullgör sin anmälningsskyldighet får stärkt förtroende för socialtjänsten.
Skälen för utredningens bedömning
Vårt förslag innebär att den information som kan lämnas vid återkoppling ska lämnas skriftligen och inom viss tid. Förslaget innebär inget annat eller något större integritetsintrång än vad som gäller vid återkoppling enligt dagens regler. Vi menar att det integritetsintrång nu gällande ordning och vårt förslag innebär är proportionerligt och att det vid en intresseavvägning kan accepteras. I kapitel 13 för vi ett utförligt resonemang om dessa frågor samt frågan om den personuppgiftsbehandling som förslaget medför och den rättsliga regleringen som gäller för detta.
Vad gäller hur och om förtroendet för socialtjänsten påverkas av detta förslag får återigen framhållas att förslaget endast innebär att sättet för återkopplingen förändras. Vi bedömer varken att allmänhetens eller enskildas förtroende för socialtjänsten kommer att påverkas av förslaget. Då syftet är att se till att återkoppling faktiskt sker kan det antas att anmälningsskyldiga som har fullgjort sin anmälningsskyldighet, när de får återkoppling, kommer att få stärkt förtroende för socialtjänsten.
9. Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
9.1. Inledning och bakgrund
Inom ramen för en utredning av ett barns behov av skydd eller stöd behöver socialnämnderna inhämta nödvändig information för att kunna bedöma sakförhållandena. Socialnämndernas utredningar ska begränsas till de omständigheter som har betydelse för den bedömning som ska göras och med utredningen som underlag ska socialnämnderna fatta ett sakligt och korrekt beslut.
Som vi har redovisat i avsnitt 3.3.1 bedöms ett barns skyddsbehov och vilka eventuella insatser som kan behövas inom ramen för en och samma utredning, oavsett om en utredning resulterar i frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, eller insatser som används med tvång med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. Någon reglering om när en utredning övergår från att vara en utredning enligt socialtjänstlagen till att vara en utredning enligt LVU finns emellertid inte vilket kan bli problematiskt då socialnämnderna har möjlighet att inhämta fler uppgifter när de överväger tvångsåtgärder enligt LVU än om det är fråga om frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen.
I ett beslut av Justitieombudsmannen (JO) meddelat i februari 2018 riktades kritik mot en socialnämnd som, inom ramen för en utredning av om ett barn behövde skydd eller stöd, inhämtat uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren utan att det fanns författningsreglerat stöd för ett sådant inhämtande (JO 2018/19 s. 464). Beslutet har sammanfattats av JO enligt följande.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
Socialnämnden inledde en s.k. barnutredning efter att det hade kommit fram uppgifter om att ett barn och några skolkamrater i lek hade haft ett avvikande beteende. Under utredningen hämtade socialnämnden in uppgifter ur polisens belastnings- och misstankeregister om barnets föräldrar. […].
En socialnämnd får hämta in uppgifter ur belastnings- och misstankeregistren om ett ärende avser åtgärder enligt LVU och nämnden efter en behovs- och proportionalitetsbedömning anser att uppgifterna är nödvändiga för att nämnden ska kunna ta ställning till vilket behov barnet har av skydd eller stöd.
Det finns inte några bestämmelser som tydliggör när en barnutredning enligt socialtjänstlagen övergår till att bli ett ärende om åtgärder enligt LVU. Enligt JO avser ett ärende åtgärder enligt LVU först när en sådan fråga har aktualiserats i en utredning, dvs. när nämnden rent faktiskt överväger ett ingripande enligt LVU.
JO konstaterar att det i detta fall, när utredningen inleddes, knappast fanns någon omständighet som talade för att det kunde bli aktuellt att ge barnet vård med stöd av LVU. Det framgår inte heller av den utredning som nämnden utförde att nämnden vid något tillfälle var ens i närheten av att överväga ett sådant ingripande. Åtgärden att hämta in uppgifter ur registren hade alltså inte stöd i författningarna. […].
Uppgifter som finns i belastnings- och misstankeregistren är integritetskänsliga för den enskilde. Enligt JO bör det därför inte råda någon tvekan om när förutsättningarna för socialnämnden att ta del av uppgifter ur registren är uppfyllda. Det är därför angeläget att reglerna om en socialnämnds möjlighet att hämta in sådana uppgifter förtydligas. […].
Socialnämnden fick kritik för sitt agerande och beslutet lämnades över till Regeringskansliet.
I regleringsbrevet för år 2021 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att utreda och analysera dels om förutsättningarna för socialnämnderna att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren kan förtydligas, dels om det finns behov av att utvidga socialnämndernas möjligheter att ta del av uppgifter i registren, i syfte att förbättra socialnämndernas möjligheter att ge barn och unga det stöd och skydd de behöver.
År 2021 presenterade Socialstyrelsen rapporten Socialnämndens
möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren. Två frågor behandlades i rapporten. Dels frågan om
förhållandet mellan socialtjänstlagen och LVU, inklusive om ett
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
förtydligande behöver göras om när ett ärende övergår från att vara ett ärende enligt den ena lagen till ett ärende enligt den andra lagen, dels frågan om det ska finnas en möjlighet att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren vid en utredning enligt 11 kap. 2 § SoL, dvs. vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd.
Vad avser den andra av dess frågor bedömde Socialstyrelsen att socialnämnderna i utredningar enligt 11 kap. 2 § SoL där det finns en reell och påtaglig oro för ett barn men där socialnämnderna av någon anledning inte kan få information om barnets stöd- eller skyddsbehov genom någon mindre ingripande åtgärd bör få möjlighet att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren oberoende av om socialnämnderna i den stunden rent faktiskt överväger ett ingripande enligt LVU.60
I detta kapitel överväger vi hur socialnämndernas möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren kan utvidgas innebärande att socialnämnderna även ska kunna ta del av dessa registerutdrag när de utreder om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd, oaktat om det är aktuellt med åtgärder enligt LVU.
9.2. Misstanke- och belastningsregistren
9.2.1. Registrens innehåll och syfte
Uppgifter om den som har dömts eller på annat sätt lagförts för brott finns i belastningsregistret som Polismyndigheten ansvarar för. Regleringen om detta finns i lagen (1998:620) om belastningsregister och i förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Uppgifter om när en person endast är misstänkt för brott finns i misstankeregistret. Även detta register förs av Polismyndigheten och regleringen finns i lagen (1998:621) om misstankeregister och i förordningen (1999:1135) om misstankeregister.
Misstankeregistret har flera syften varav vissa uttryckligen avser brottsbekämpning och lagföring av brott (2 § första stycket 1 och 2 lagen om misstankeregister) medan andra avser tillhandahållande av uppgifter för tillstånds- och lämplighetsprövningar m.m. (2 § första
60 Socialstyrelsen (2021), Socialnämndens möjlighet att ta del av uppgifter ur misstanke- och
belastningsregistren, s. 23.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
stycket 3). Motsvarande gäller för belastningsregistret (2 § första stycket 1–4 lagen om belastningsregister).
Misstankeregistret ska innehålla uppgifter om den som har fyllt 15 år och som enligt förundersökningsledarens bedömning är skäligen misstänkt för brott enligt brottsbalken, annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet eller vissa i utlandet begångna brott (3 § lagen om misstankeregister). Belastningsregistret ska innehålla domar eller beslut som har meddelats i Sverige och vissa domar och beslut som meddelats i utlandet (3–4 a §§ lagen om belastningsregister).
Såväl lagen om misstankeregister som lagen om belastningsregister innehåller bestämmelser om när uppgifter ska gallras ur registren (13 § respektive 16–18 §§). För uppgifter i misstankeregistret anges inte någon särskild gallringstid. I stället anges att en uppgift ska gallras om en förundersökning har avslutats utan att åtal väckts med anledning av misstanken, om åtal som har väckts med anledning av misstanken har lagts ned, om domstol har meddelat dom eller beslut som vunnit laga kraft med anledning av misstanken eller den misstänkte har godkänt strafföreläggande som har utfärdats i anledning av misstanken eller när en begäran om överlämnande eller utlämning har avslagits eller, om den har bifallits, överlämnandet eller utlämningen har verkställts.
Uppgifter i belastningsregistret kan gallras om en överrätt frikänt den åtalade, om undanröjande skett, ett beslut har upphävts eller om den registrerade avlidit. Därutöver är det den påföljd som dömts ut eller vilken typ av beslut det rör sig om som styr när gallring ska ske. Nya anteckningar i registret påverkar också tiden för gallring av tidigare avsnitt.
9.2.2. Bestämmelser om sekretess för uppgifterna i registren
I samband med att polisens registerlagstiftning reformerades i slutet av 1990-talet avskaffades den s.k. absoluta sekretessen för alla polisens register med undantag för belastningsregistret. Till stöd för att behålla den absoluta sekretessen för uppgifter i belastningsregistret anförde regeringen att uppgifterna var extra känsliga, främst ur integritetssynpunkt. Sekretessen hade sedan tidigare i huvudsak motiverats av att den dömdes återanpassning till samhället
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
inte skulle försvåras och regeringen menade att det var angeläget att uppgifter om en persons förflutna inte spreds mer än vad som var absolut nödvändigt. Det ansågs därför ligga i sakens natur att utomordentligt stor restriktivitet måste gälla för insyn i belastningsregistret (prop. 1997/98:97 s. 63 f.).
För uppgifterna i belastningsregistret råder absolut sekretess vilket framgår av 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Uppgifterna kan därmed bara lämnas ut om det finns en särskild sekretessbrytande bestämmelse. I fråga om utlämnande av uppgifter i belastningsregistret gäller bl.a. vad som är föreskrivet i lagen om belastningsregister samt i förordningen om belastningsregister (35 kap. 3 § OSL).
Den absoluta sekretessen gäller endast verksamheter som avser förande av eller uttag ur registret. Detta innebär att tillämpningsområdet för sekretessregeln begränsas på det sättet att bestämmelsen är primärt tillämplig hos både registerförande myndigheter och hos direktanslutna myndigheter så länge uppgiften finns kvar i registret. Sekretessbestämmelsen är dock inte tillämplig när en myndighet inhämtat en uppgift för att använda den i sin egen verksamhet utan då blir i stället den sekretess som gäller i den verksamheten tillämplig.61
För uppgifterna i misstankeregistret råder en presumtion för sekretess innebärande att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men (35 kap. 1 § försa stycket 6 OSL). Av 35 kap. 10 § OSL framgår att sekretessen inte hindrar att uppgifterna lämnas ut i enlighet med vad som anges i lagen om misstankeregister.
För uppgifterna i misstankeregistret är även bestämmelserna i 18 kap. OSL, som innehåller regler om sekretess främst till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott, av intresse. Enligt 18 kap. 1 § OSL får uppgifterna inte lämnas ut om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.
61 Se t.ex. Lenberg, Eva, Tansjö, Anna & Geijer, Ulrika, Offentlighets- och sekretesslagen (5 juli 2022, Version 25, JUNO), kommentaren till 35 kap. 3 §.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
9.2.3. Utlämnande av uppgifter ur registren
Utlämnande av uppgifter till myndigheter
Vilka svenska myndigheter som har rätt att ta del av uppgifter ur misstankeregistret regleras i 5 § lagen om misstankeregister. I förordningen specificeras sedan vilka uppgifter som ska lämnas ut till de myndigheter som har rätt att få del av uppgifter. På samma sätt anges i 6 § lagen om belastningsregister vilka svenska myndigheter som har rätt att få del av uppgifter ur registret och i förordningen om belastningsregister specificeras vilka uppgifter som ska lämnas ut.
En registerkontroll kan ske genom att den som ansvarar för kontrollen begär ut uppgifter ur registren från Polismyndigheten eller genom att den ansvarige begär av den enskilde det berör att få se ett utdrag ur registren. I de senare av dessa situationer är det den enskilde själv som får begära ut registerutdragen och sedan visa upp dem för den som vill kontrollera utdragen.
Vissa i förordning särskilt angivna myndigheter har s.k. direkt-
åtkomst till uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren.
Direktåtkomsten begränsas till att endast gälla sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut med stöd av lag eller förordning (6 och 7 §§ förordningen om misstankeregister samt 19 och 20 §§ förordningen om belastningsregister). Till misstanke- och belastningsregistren får Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket, Kustbevakningen, åklagarmyndigheter, Kriminalvården och Migrationsverket ha direktåtkomst liksom, i vissa specifikt angivna ärenden, även Transportstyrelsen och länsstyrelser. Därutöver får Domstolsverket och allmänna domstolar ha direktåtkomst till belastningsregistret och, i vissa ärenden, även Socialstyrelsen och allmänna förvaltningsdomstolar.
Direktåtkomst innebär ett utlämnande av uppgifter i elektronisk form. Begreppet är inte definierat i lag. Med direktåtkomst menas vanligen att någon har direkt tillgång till någon annans databas eller register och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i databasen eller registret. Begreppet brukar också anses innefatta att den som är ansvarig för databasen eller registret inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Vid direktåtkomst anses de uppgifter som omfattas av åtkomsten utlämnade i och med att
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
åtkomsten medges (se t.ex. prop. 2007/08:126 s. 73 f. och SOU 2021:39 s. 38 f. samt där gjorda hänvisningar). Begreppet direktåtkomst har även diskuterats i praxis (se t.ex. HFD 2017 ref 67 och HFD 2015 ref 61). De myndigheter som har direktåtkomst har ansvar för att systemet för detta möjliggör ett säkert mottagande, vem eller vilka personer hos myndigheten som ska ha möjlighet att begära ut uppgifter samt att inhämtande loggas och att eventuella incidenter kommuniceras med myndighetens IT-avdelning.
Uppgifterna från registren kan även erhållas genom ”annat elektroniskt utlämnande” i stället för direktåtkomst. Ibland används även uttrycket ”utlämnande på medium för automatiserad behandling”. Dessa uttryck har samma innebörd. Det förra uttrycket förekommer i nyare registerförfattningar. Vad som avses med uttrycken har förändrats i takt med teknikutvecklingen, men de förhåller sig alltid på något sätt till utlämnande genom direktåtkomst. Med dagens teknik kan utlämnande av information ske genom annat elektroniskt utlämnande, exempelvis genom e-post, på ett USB-minne eller genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat. Vid ett mer omfattande informationsutbyte mellan myndigheter är det oftast den senare metoden som används (prop. 2022/23:34 s. 140).
Det är inte särskilt reglerat vilka myndigheter som ska få tillgång till uppgifter ur misstanke- respektive belastningsregistren genom annat elektroniskt utlämnande. I de fall det sker skickar myndigheten en digital fil innehållande identitetsuppgifter på den eller de personer som ska kontrolleras till Polismyndigheten. Polismyndigheten återkommer sedan i elektronisk form efter att ha gjort kontrollen mot det register ur vilket uppgifter begärts. Detta är en lösning som lämpar sig särskilt väl när det som begärs endast är uppgift om en viss person förekommer eller inte förkommer i registren (jfr SOU 2021:83 s. 145).
Uppgifter kan också erhållas efter att begäran gjorts på en av Polismyndigheten för ändamålet särskilt framtagen pappersblankett. Inte heller detta sätt för utfående av uppgifter ur de aktuella registren är särskilt reglerat. Detta är det tillvägagångssätt som socialnämnderna använder sig av i dag. Polismyndigheten har i samråd vi haft med myndigheten förklarat att de kontroller som görs vid en begäran från en socialnämnd är dels om begäran kommer från en myndighetsbrevlåda, dels att vid behov kontakta den kommun
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
från vilken begäran gjorts för att säkerställa att personen som gjort begäran är anställd där.
Överväganden som ska göras inför registerkontroll
Myndigheter som har rätt att få del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren ska i varje särskilt fall noga pröva behovet av informationen. En begäran om att få ta del av uppgifterna får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs (6 § lagen om misstankeregister respektive 7 § lagen om belastningsregister). Detta innebär att en behovs- och proportionalitetsprövning ska göras och att myndigheten inte får begära registerutdrag om ärendet kan avgöras utan kännedom om vad som är antecknat i registren. En myndighet som har rätt till uppgifter ur registren ska således alltid pröva om behovet av information kan tillgodoses på något annat, mindre ingripande sätt. Först om myndigheten bedömer att det inte finns ett tillräckligt bra alternativ får uppgifter ur registret eller registren begäras ut (prop. 1997/98:97 s. 82 och 94 samt 156 och 162).
Som vi återkommer till i avsnitt 9.4, där vi redovisar våra överväganden och förslag, måste det i många fall anses vara i princip omöjligt för en socialnämnd att på förhand, innan vetskap om vad som faktiskt framgår av nu aktuella register, veta om inhämtandet är relevant för att kunna avgöra ett barns eventuella stöd- och skyddsbehov, vilket givetvis innebär att en sådan här behovs- och proportionalitetsprövning i många av de situationer socialnämnderna ställs inför svårligen låter sig göras.
Omfattningen av kontrollen
Som vi har angett i avsnitt 9.2.1 innehåller misstankeregistret uppgifter om personer som är över 15 år som är skäligen misstänkta för brott. Graden av misstanke kan ändras under en förundersöknings bedrivande och uppgifterna i registret kan uppdateras med information om t.ex. strafföreläggande är utfärdat, om åklagarinträde skett eller om åtal har väckts.
Vad gäller omfattningen av kontrollen av uppgifter ur misstankeregistret ska påtalas att frågor om förundersökningssekretess
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
och polisens möjlighet att bedriva en effektiv förundersökning också är av betydelse vid bedömningen av vilka uppgifter som kan lämnas ut.
Belastningsregistret kan innehålla anteckningar om brott som i vissa sammanhang, även om det föreligger skäl att inhämta ett utdrag, saknar betydelse i det aktuella fallet. Detta innebär att överväganden om omfattningen av kontrollen alltid måste göras och för att minimera integritetsintrånget för den enskilde är det i vissa fall nödvändigt att begränsa vilka uppgifter ur registret som ska få lämnas ut (jfr SOU 2019:19 s. 130 samt SOU 2021:83 s. 108 och där gjorda hänvisningar).
9.3. Socialnämnders möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
9.3.1. Rättslig reglering
Av 4 § förordningen om misstankeregister respektive 11 § förordningen om belastningsregister ska uppgifter lämnas ut till socialnämnder i ärenden om – utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b §
SoL för en person som inte har fyllt 21 år, – vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande
att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap. 6, 6 a och 8–10 §§ SoL, – adoption enligt 6 kap. 12–16 §§ SoL, – åtgärder enligt LVU eller lagen (1988:870) om vård av miss-
brukare i vissa fall, förkortad LVM, eller – utseende av särskild handläggare enligt 9 § lagen (2020:616) om
verkställighet av ungdomsövervakning.
Socialnämnderna har inte i några andra situationer eller ärenden rätt att ta del av uppgifter ur dessa register (jfr JO 2018/19 s. 464).
Att uppgifterna ska lämnas ut i vissa angivna situationer innebär att Polismyndigheten inte gör någon skadebedömning innan upp-
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
gifterna lämnas ut efter begäran från en socialnämnd.62 När en begäran har gjorts lämnas alltså uppgifter ut från Polismyndigheten till socialnämnderna utan någon närmare prövning.
Det finns inte någon reglering som anger vems registerutdrag som får begäras ut. Uppgifter från registren kan därför inhämtas för såväl barn som vuxna och det saknas krav på att den det berör ska ha viss relation till det barn som utreds. I stället är det behovs- och proportionalitetsprövningen som får avgöra om registeruppgifterna kan begäras ut. Dessa bedömningar har lagstiftaren följaktligen överlämnat till ansvarig handläggare vid socialnämnden.
Socialnämnderna har i dag inte rätt att ta del av samtliga uppgifter som finns i registren. Vad gäller misstankeregistret har socialnämnderna i ovanstående ärenden endast rätt att ta del av uppgifter där åtal har väckts och vad gäller belastningsregistret har socialnämnderna rätt att ta del av samtliga uppgifter om brott som har lett till någon annan påföljd än penningböter.
9.3.2. Allmänna råd och annan vägledning
Socialnämnder har en möjlighet, men ingen skyldighet att inhämta registerutdragen
Det som anges i förordningen om misstankeregister respektive förordningen om belastningsregister innebär en möjlighet men ingen
skyldighet för en socialnämnd att hämta in uppgifter ur registren. Det
finns inte heller i övrigt någon rättslig reglering som innebär en skyldighet för socialnämnder att hämta in uppgifter från registren liksom inte heller någon lag eller förordning som klargör när uppgifter ur dessa register ska eller bör inhämtas. Socialstyrelsen och Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) har emellertid utfärdat allmänna råd och handböcker som utgör vägledning för socialnämndernas arbete. Nedan redogör vi för vad som anges i några av dessa när det gäller socialnämnders inhämtande av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren.
62 JO 2018/19 s. 464 samt Socialnämndens möjlighet att ta del av uppgifter ur misstanke- och
belastningsregistren, s. 14.
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
Vårdnad, boende eller umgänge
Frågor om vårdnad, boende eller umgänge kan bli föremål för en socialnämnds handläggning antingen genom att kontakt tas direkt med en socialnämnd eller inom ramen för en domstolsprövning där domstolen vänder sig till socialnämnden för upplysningar, yttrande eller begäran om en utredning (se mer om detta i avsnitt 12.3). Vid socialnämndernas handläggning av dessa frågor ska MFoF:s allmänna råd (HSLF-FS 2017:51) om socialnämndens ansvar för vissa frågor om vårdnad, boende och umgänge beaktas.
Enligt 6 kap. 20 § andra stycket föräldrabalken kan domstolen hämta in upplysningar från en socialnämnd inför ett interimistiskt beslut om vårdnad, boende eller umgänge. Av de allmänna råden framgår att handläggaren i dessa fall bör överväga om det finns skäl att hämta in uppgifter från polisens misstanke- och belastningsregister (HSLF-FS 2017:51 s. 6).
När domstolen gett en socialnämnd i uppdrag att utse någon att genomföra en utredning enligt 6 kap. 19 § tredje stycket föräldrabalken anges att utredaren i regel bör hämta in uppgifter om föräldrarna och en ny partner från polisens misstanke- och belastningsregister (HSLF-FS 2017:51 s. 10). Det anges vidare att den slutliga utredningen endast bör redovisa sådana uppgifter från registren som bedöms som relevanta (HSLF-FS 2017:51 s. 12).
Ny vårdnadshavare
MFoF:s allmänna råd (HSLF-FS 2017:47) om socialnämndens ansvar vid behov av ny vårdnadshavare innehåller råd och rekommendationer till stöd för tillämpning av 6 kap.7–9 §§föräldrabalken vid socialnämndens utredningar enligt 11 kap. 1 § SoL om ett barns behov av ny vårdnadshavare. Enligt råden bör uppgifter ur polisens misstanke- och belastningsregister hämtas in vid en sådan utredning (HSLF-FS 2017:47 s. 2).
Internationell adoption
MFoF har även utfärdat allmänna råd (HSLF-FS 2022:25) om socialnämnders handläggning av ärenden om internationell adoption.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
Enligt dessa råd bör uppgifter ur polisens misstanke- och belastningsregister inhämtas tidigt i utredningen (HSLF-FS 2022:25 s. 5).
Placering i familjehem
Innan barn och unga placeras i familjehem ska en s.k. familjehemsutredning göras (6 kap. 6 § tredje stycket SoL). I Socialstyrelsens handbok Placerade barn och unga anges att uppgifter ur belastnings- och misstankeregistren ska hämtas in (s. 156). Det anges särskilt i handboken att det för det placerade barnets vårdnadshavare sannolikt är viktigt att även få del av uppgifter som talar emot familjehemmet, t.ex. anmärkningar i nämnda register eftersom vårdnadshavarens förtroende för familjehemsföräldrarna och socialtjänsten annars kan gå förlorad om sådana uppgifter kommer fram långt senare (s. 163).
Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa fall
Socialstyrelsen har utfärdat handböcker avseende LVU och LVM, vilka syftar till att ge stöd vid rättstillämpningen inom dessa områden.
I handboken LVU Handbok för socialtjänsten anges att socialnämnderna får begära in uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren, vilket kan gälla både den unge själv eller en vårdnadshavare. Genom hänvisning till beslut från JO anges att det inte får ske rutinmässigt och att socialnämnderna behöver göra en behovs- och proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall (s. 92).
I handboken LVM Handbok för socialtjänsten anges att det i vissa fall finns möjlighet för socialnämnderna att begära in uppgifter ur registren samt att det inte finns något krav på att sådana uppgifter ska hämtas in utan att socialnämnderna i varje enskilt fall noga behöver pröva behovet av informationen och att en proportionalitetsbedömning ska göras (s. 39).
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
9.3.3. Förfarandet vid utlämnande av uppgifter ur registren till en socialnämnd
Som framkommit ovan får socialnämnderna i dag uppgifter från misstanke- och belastningsregistren genom att fylla i en blankett som skickas till Polismyndigheten. Av blanketten framgår när en socialnämnd får begära ut uppgifter från registren men det behöver inte anges vilken typ av ärende som begäran avser. Enligt uppgift från ansvariga vid Polismyndigheten görs efter mottagande av begäran inte några kontroller om begäran sker inom ramen för ett ärende för vilket det finns författningsreglerat stöd för att hämta in uppgifterna utan Polismyndigheten utgår från att den som gör begäran för en socialnämnds räkning har gjort den egenkontrollen.
På blanketten ska anges från vilket register uppgifter begärs samt information om beställande myndighet och den person som beställningen avser. Begäran skickas sedan per post, e-post eller fax till Polismyndigheten. Begärda utdrag skickas sedan från Polismyndigheten brevledes per post men kan även, i händelse av mycket brådskande fall, skickas via fax.
Inom ramen för våra samråd med Polismyndigheten har ansvariga för rättsavdelningen, informationsförvaltningen, vilka arbetar med misstanke- och belastningsregistren, påtalat problem med att det i dagsläget inom många kommuner inte finns en för ändamålet tillfredsställande digital infrastruktur eller ett strukturerat digitalt informationsutbyte som möjliggör att utdrag kan skickas digitalt på ett säkert sätt till socialnämnder.
Enligt uppgift från Polismyndigheten begärde socialnämnder under såväl år 2020 som år 2021 registerutdrag i omkring 50 000 ärenden. Det har endast varit en mycket marginell skillnad avseende antalet utdrag som begärts från belastningsregistret respektive misstankeregistret. Kostnaden för manuellt utlämnande av utdrag, inklusive portokostnad, uppgick enligt Polismyndighetens uppskattning under våren 2022 till ca 28 kr per registerutdrag.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
9.4. Överväganden och förslag
9.4.1. Socialnämnder ska få en skyldighet att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren i vissa ärenden
Förslag: En socialnämnd ska vid en utredning av om den behöver
ingripa till ett barns skydd eller stöd inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren avseende barnet samt närstående till barnet som är över 15 år och som barnet bor tillsammans med. Registerutdragen för dessa personer behöver inte inhämtas om det bedöms obehövligt.
Om det behövs ska socialnämnderna vid en sådan utredning även få inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren avseende andra personer.
Bedömning: I förordningen om misstankeregister respektive
förordningen om belastningsregister bör det framgå att utdrag till socialnämnderna ska lämnas ut om det begärs vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Av förordningen om belastningsregister bör det framgå att en socialnämnd ska få del av samtliga uppgifter ur belastningsregistret och av förordningen om misstankeregister bör det framgå att en socialnämnd ska få del av uppgifter ur misstankeregistret avseende misstankar där åtal har väckts.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Inhämtande av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren kommer stärka skyddet för barn
Socialnämnderna har ett långtgående ansvar och flertalet skyldigheter när det gäller barn, inte minst att skydda och ge stöd till de barn som far illa, misstänks fara illa eller riskerar att fara illa. När socialnämnder genomför en utredning av om den behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd är det därför av betydelse att socialnämnderna kan samla in ett fullgott underlag för det beslut som sedan ska fattas. Detta för att barnet i fråga ska kunna erbjudas rätt stöd och skydd. Även om en utredning bör anpassas till varje
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
situation och även om mer information än nödvändigt inte bör inhämtas under en utredning bedömer vi att det finns behov av att viss grundläggande information inhämtas i samtliga utredningar varom nu är fråga. Uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren är exempel på sådan information. Detta då de uppgifter som finns i dessa register är sådana att de kan bidra till att bekräfta, stärka alternativt dämpa en reell eller påtaglig oro för ett barn.63 Information som finns i misstanke- och belastningsregistren kan därmed, oavsett dess innehåll, få betydelse i samtliga ärenden.
Genom förordningen om misstankeregister respektive förordningen om belastningsregister har regeringen bedömt att socialnämnder vid handläggning av vissa ärenden som rör barn och unga ska ha möjlighet att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren. Som vi har redovisat i avsnitt 9.3.2 har socialnämnderna bl.a. denna möjlighet när åtgärder enligt LVU övervägs. Som också framkommit ovan är det inledningsvis en och samma utredning som genomförs av socialnämnden oavsett om eventuella åtgärder till slut kommer att vidtas med stöd av socialtjänstlagen eller enligt LVU. Följden av detta blir att en förutsättning för möjlighet till inhämtande av uppgifter ur de nu aktuella registren, utöver vårdbehovets allvarlighetsgrad, blir beroende av om vårdnadshavarna samtycker till vården eller om de inte samtycker till den snarare än socialnämndernas behov av att ta del av informationen. Till detta kommer att samtycke såväl kan lämnas som återtas under utredningens gång vilket innebär att det blir svårt att vi varje given tidpunkt bedöma om det finns lagliga förutsättningar för att inhämta information ur de nu nämnda registren.
Enligt vår bedömning riskerar nuvarande ordning att leda till att socialnämnder inte får tillräcklig information eller underlag inför en bedömning av vilka insatser ett barn kan vara i behov av i varje enskilt fall. Att barns behov utreds på olika sätt beroende på vilken lagstiftning som en socialnämnd kan komma att tillämpa vid ett visst tillfälle resulterar också i att nuvarande regelverk inte beaktar principen om rätten till likabehandling.64 Det finns varken ur ett
63Socialnämndens möjlighet att ta del av misstanke- och belastningsregistren, s. 26.
64
Se vad Socialstyrelsens etiska råd framfört till Socialstyrelsen i samband med arbetet med
rapporten Socialnämndens möjlighet att ta del av misstanke- och belastningsregistren, s. 25 f.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
barnrätts- eller barnperspektiv några tillräckligt bärande argument för en sådan ordning.
Den information som kan erhållas genom utdrag ur misstanke- och belastningsregistren bidrar till att socialnämnderna kan skapa sig en helhetsbild av barnets situation och uppväxtförhållanden. Omständigheter som att barnet befunnit sig i en kriminell miljö eller att barnet haft en förälder som varit frihetsberövad är sådant som kan antas påverka barnet på olika sätt. Även mindre allvarlig brottslighet, såsom att barnet själv eller en person barnet bor tillsammans med har dömts för ringa narkotikabrott torde vara av relevans och en del av den information som behövs för att socialnämnderna ska kunna bilda sig en fullgod uppfattning om barnets situation och levnadsförhållanden. Den omständigheten att det inte finns några noteringar i de nu aktuella registren är också av betydelse eftersom även det bidrar till att ge en bild av barnets situation.
Misstanke- och belastningsregistren innehåller integritetskänsliga uppgifter. Det kan därför på goda grunder antas att den som förekommer i dessa register inte alltid vill berätta om detta. Således går det inte att utgå från att uppgifter som finns i registren alltid kommer fram vid de samtal som socialnämnderna ska hålla med berörda personer. Uppgifterna i registren kan vidare vara av varierande slag och omfattning. Vad avser belastningsregistret anger det t.ex. inte bara vilka brott en person dömts för utan även när brottet begicks, vilken påföljd som dömts ut samt, om påföljden bestämts till fängelse, datum för påbörjad verkställighet och för eventuell villkorlig frigivning. Samtliga nu nämnda uppgifter kan vara av betydelse för socialnämnderna vid de bedömningar som ska göras avseende eventuella insatser för barnet. Det kan dock vara svårt för den enskilde att redogöra för alla dessa detaljer varför utdragen fyller en funktion även i de fall den enskilde berättar om förekomst i dessa register.
En utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd ska bedrivas skyndsamt och som utgångspunkt vara slutförd senast inom fyra månader (11 kap. 2 § andra stycket SoL). De utredningsåtgärder som ska vidtas görs således med begränsad tid till förfogande då socialnämnderna under relativt kort tid ska skapa sig en uppfattning om barnets situation. Den information som erhålls inledningsvis, inte minst i anmälan och vid samtal med barnet och föräldrarna, kan påverka vilka fortsatta utredningsåtgärder som
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
görs. Vid de samråd vi haft med socialtjänster har det uttryckts att det många gånger hade varit bra om det redan tidigt i en utredning framkom uppgifter som kan fås genom utdrag ur misstanke- och belastningsregistren just eftersom dessa uppgifter i vissa fall kan komma att påverka utredningens fortsatta genomförande. Tidigt inhämtande av registerutdragen skulle kunna göra att socialnämnderna i större utsträckning än i dag kan anta ett barnperspektiv redan i början av utredningen och sedan även vid övervägande av vilka eventuella insatser som ska erbjudas i ett enskilt ärende.
Sammantaget menar vi att om socialnämnderna skulle kunna ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren i utredningar av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd skulle detta komma att leda till att socialnämnderna får ett mer fullständigt underlag i de utredningar som görs samt att principen om likabehandling tillämpas. Detta skulle stärka skyddet för barn i samtliga utredningar som gäller frågan om en socialnämnd behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd.
Inhämtande av registeruppgifterna ska ske vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd
I de ärenden där socialnämnderna i dag har rätt att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren finns ingen författningsreglering som anger att eller när socialnämnderna ska inhämta uppgifter ur registren. Inhämtande av registerutdrag är enligt gällande rättsliga reglering bara en möjlighet.
Socialstyrelsen har emellertid i sin handbok Placerade barn och
unga angett att uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren ska
inhämtas under en s.k. familjehemsutredning (se avsnitt 9.3.2). Vid en utredning avseende vårdnad, boende eller umgänge enligt 6 kap. 19 § föräldrabalken samt vid utredning om adoption och utredning om ny vårdnadshavare har MFoF angett att socialnämnderna bör inhämta uppgifter ur registren (se avsnitt 9.3.2). För nu nämnda ärendetyper har alltså Socialstyrelsen och MFoF gjort bedömningen att uppgifter i misstanke- och belastningsregistren är av sådan betydelse att socialnämnderna ska eller bör ta del av dem.
Vi har övervägt om socialnämnden i ärenden som gäller om den behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd bör ges en möjlighet att inhämta utdrag ur de aktuella registren eller om det bör föreligga
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
en skyldighet att inhämta sådana utdrag. Vi menar att det mest ändamålsenliga är att socialnämnderna som huvudregel vad gäller vissa personer ska inhämta utdrag ur misstanke- och belastningsregistren.
En reglering om när registerutdrag ska inhämtas skapar tydlighet vad gäller frågan om utdrag behöver eller får inhämtas. Socialnämndernas handläggare ska göra många överväganden och fatta många svåra beslut, ofta under tidspress. Till detta kommer att handläggarna står under ett tjänstemannaansvar med risken att dömas för tjänstefel även vid oaktsamhet vid sin myndighetsutövning. En reglering som anger att registerkontroll som huvudregel ska göras avseende vissa personer ger handläggarna en tydlighet vad gäller inhämtandet av registerutdrag. Att det finns en tydlighet innebär även att barn inte blir utlämnade till olika handläggares bedömning av om utredningsläget vid en given tidpunkt är sådant att det finns lagstöd och skäl för att inhämta uppgifter ur nu aktuella register. Att inhämtandet av registeruppgifterna är huvudregeln innebär alltså ett ytterligare stärkt skydd för barn.
Det finns även andra skäl till att ett inhämtande av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren ska utgöra huvudregeln i samtliga utredningar som avser om en socialnämnd behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Ett ”ska-krav” innebär att den vars uppgifter begärs in inte behöver känna att denne är utpekad eller föremål för en handläggares godtycke. Att en registerkontroll utgör huvudregel innebär därmed en högre grad av enhetlighet och likabehandling av de personer som kontrollen avser. Detta ökar skyddet för den vars uppgifter begärs in och skulle i sin tur kunna öka förtroendet för socialtjänsterna (se avsnitt 4.6 angående förtroendet för socialtjänsten).
I dag förekommer det att socialtjänsternas handläggare utsätts för hot, påtryckningar och repressalier inför eller till följd av ett visst beslut. Detta är ett allvarligt problem. Genom en tydlig reglering om att uppgifter ska inhämtas och att aktuella registerkontroller ska göras i samtliga fall avseende vissa personer ges handläggarna ett stärkt mandat att utföra sitt arbete. Regleringen kan därmed bidra till att enskilda avstår från att utöva påtryckningar i den frågan. Förslaget kan således bidra till att handläggares utsatthet minskar.
Mot bakgrund av detta föreslår vi att socialnämnderna som huvudregel ska inhämta uppgifter ur misstanke- och belastnings-
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
registren för vissa personer i samband med en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd.
Personkretsen som registerutdragen ska inhämtas för
Vi föreslår att uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren som huvudregel alltid ska inhämtas avseende barnet samt närstående till barnet som är över 15 år och som barnet bor tillsammans med. Skälet till att registerkontroll ska utgöra huvudregeln för denna krets av personer är att det är uppgifter om dessa personer som visar vilken kontext barnet lever i.
För andra personer än det barn som utredningen avser ska alltså tre kriterier vara uppfyllda för att ett inhämtande ska ske, dvs. – personen är närstående till barnet, – personen är över 15 år, och – personen bor tillsammans med barnet.
Att bedöma om någon är över 15 år torde sällan vålla några problem.
Bedömningen av om en person är närstående till barnet bör ta sin utgångspunkt i familje- och levnadsförhållandena i det enskilda fallet. Begreppet närstående ska ha samma innebörd som på andra ställen i socialtjänstlagen (se t.ex. 5 kap. 11 § SoL). Utgångspunkten för bedömningen är därför om det föreligger en nära och förtroendefull relation mellan barnet och den andre personen. Föräldrar och vårdnadshavare är givetvis närstående till barnet. Exempel på andra personer som kan bedömas som närstående till barnet är en partner till en förälder eller vårdnadshavare, mor- och farföräldrar eller familjehemsföräldrar. Barnets hel-, halv- och styvsyskon är som utgångspunkt också närstående till barnet. Detta gäller även om syskonen är över 18 år. Bedömningen av vem som är närstående i den bemärkelsen att registerutdrag ska inhämtas måste emellertid alltid göras i det enskilda fallet. Det är alltså inte fråga om att socialnämnderna regelmässigt alltid, enligt huvudregeln, ska inhämta registerutdrag för samtliga i ovan nämnda personkrets. Därtill är det inte tillräckligt att en person är närstående till barnet utan det krävs också att de två andra kriterierna är uppfyllda för att huvudregeln ska vara aktuell.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
När en socialnämnd ska ta ställning till om en person bor tillsammans med barnet är en utgångspunkt att de personer som är folkbokförda på samma adress som barnet också bor tillsammans med barnet. Samma folkbokföringsadress är dock inte en förutsättning för att barnet ska anses bo tillsammans med en person på sätt som avses i den föreslagna regleringen. Ett barn kan t.ex. bo växelvis hos sina föräldrar innebärande att barnet bor lika mycket tid hos dem. Barnet ska då anses bo tillsammans med båda föräldrarna oavsett var barnet är folkbokfört. Barnet ska också anses bo ihop med syskon som bor hos respektive förälder, även om syskonen i sin tur bor växelvis hos en annan part, vilket t.ex. kan vara fallet med halv- eller styvsyskon.
Undantag från huvudregeln – kontroll av misstanke- och belastningsregistren behöver inte göras om det bedöms obehövligt
Som framkommer ovan är vår bedömning att det i samtliga ärenden där socialnämnderna ska utreda ett barns behov av skydd eller stöd som regel finns skäl att inhämta misstanke- och belastningsregisterutdrag avseende vissa personer. Mot bakgrund av att det handlar om ett barns eventuella behov av skydd eller stöd är vår bedömning att det också är proportionerligt i dessa fall (för utförlig intresseavvägning se kapitel 13). Kontroll av misstanke- och belastningsregistren kan i vissa fall bedömas vara obehövligt och då ska registerutdragen inte behöva inhämtas. Denna bedömning måste göras av den enskilde handläggaren i varje ärende och innebär alltså att det finns möjligheter att frångå huvudregeln.
Ett inhämtande av registerutdrag kan exempelvis bedömas vara obehövligt utifrån skälet till att en utredning har inletts. Så kan vara fallet om anmälan om oro görs på grund av att föräldrarna har avlidit eller att barnets familj har blivit av med sin bostad. Så kan också vara fallet om uppgifterna redan finns hos socialnämnden, vilket är tänkbart om socialnämnden nyligen har avslutat en utredning där uppgifterna redan har inhämtats och därför finns i barnets personakt (barnakt). Det kan vidare bedömas obehövligt när uppgifterna av andra skäl redan är kända för socialnämnden och uppgifterna utan hinder av sekretess kan tillföras utredningen.
Vad avser inhämtande av registerutdrag för det barn som
utredningen avser kan det i vissa fall vara obehövligt att begära in
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
registerutdragen. Detta eftersom flera moment i polisens och åklagarens handläggning under förundersökningen eller efter denna, men innan åtal har väckts, innefattar kontakt med socialnämnden (se bl.a. 6 och 11 §§ lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, förkortad LUL). Uppgifter om brottsmisstankar finns således ofta redan hos socialnämnden.
Är barnet över 15 år och har en fällande dom meddelats som innebär att ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård dömts ut ska domstolen, enligt 19–19 b §§ förordning (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m., samma dag som domen meddelas skicka kopia av denna till socialnämnden.
Har barnet flyttat kan utredande socialnämnd vända sig till socialtjänsten i den tidigare bosättningskommunen som då är skyldig att lämna ut uppgifterna och på så sätt får utredande socialnämnd kännedom om brottsmisstankar eller begångna brott (14 kap. 1 § tredje stycket SoL). I vissa fall kan dock ett barn ha flyttat fler än en gång och det kan i dessa fall saknas möjlighet att få en heltäckande bild av var någonstans barnet har bott. Att barnet har flyttat påverkar således den bedömning som ska göras vad gäller behovet av inhämtande av registerutdrag.
För andra än den utredningen avser och som är över 15 år bedömer vi utifrån samma förutsättningar som vi har angett ovan att utgångspunkten är att ifrågavarande registerutdrag ska inhämtas om det inte anses obehövligt. Frågan om det saknas behov för inhämtande av registerutdrag är en fråga som måste avgöras i det enskilda fallet.
Den reglering vi föreslår innebär ett komplement till den behovs- och proportionalitetsbedömning som ska göras enligt såväl 6 § lagen om misstankeregister som 7 § lagen om belastningsregister.
Beslut att inte inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren på grund av att det bedömts obehövligt bör antecknas i barnakten. Detta kan regleras av Socialstyrelsen genom föreskrifter och allmänna råd.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
Registerutdragen får inhämtas även avseende andra personer
I de ärenden där en socialnämnd i dag har möjlighet att begära in uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren, dvs. vid utseende av kontaktperson, vissa frågor om vårdnad, boende eller umgänge, adoption, åtgärder enligt LVU och LVM samt utseende av särskild handläggare vid ungdomsövervakning, finns inte angivet för vem registerutdrag får inhämtas (se avsnitt 9.3.1). Således finns det för dessa ärenden ingen begränsning gällande för vem registerutdragen kan begäras in. Det är i stället upp till handläggaren att bedöma om det finns behov av ett inhämtande och om det är proportionerligt. Den huvudregel vi föreslår ovan innebär alltså att utdrag ur misstanke- och belastningsregistren ska inhämtas för en snävare krets personer än vad som gäller i andra ärenden hos socialnämnden där dessa utdrag redan i dag inhämtas.
Men precis som för andra ärenden där socialnämnderna i dag kan begära in utdrag ur misstanke- och belastningsregistren menar vi att det inte på förhand alltid kommer vara möjligt att avgöra vems registerutdrag som det kan finnas behov av att kontrollera. Således kan det i vissa fall finnas behov av att inhämta registerutdrag även för andra personer än de som omfattas av den föreslagna huvudregeln. Det kan t.ex. handla om en förälder som barnet har umgänge med eller andra släktingar som finns i barnets omedelbara närhet utan att de bor tillsammans med barnet.
Liksom för de övriga ärenden där en socialnämnd i dag kan inhämta utdrag ur misstanke- och belastningsregistren bör det därför finnas en möjlighet att vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd inhämta utdrag ur registren för andra personer än de som omfattas av huvudregeln. Vi föreslår därför att en socialnämnd, vid en sådan utredning varom nu är fråga, även ska få inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren avseende andra personer, om det behövs. Vid bedömningen av om och för vem registerutdrag ska inhämtas har socialnämnderna då ytterst att förhålla sig till den behovs- och proportionalitetsbedömning som ska göras enligt lagen om misstankeregister respektive lagen om belastningsregister.
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
Socialnämnder bör få del av samtliga uppgifter ur belastningsregistret och vissa uppgifter ur misstankeregistret
I de ärenden där socialnämnderna i dag har möjlighet att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren finns viss begränsning avseende vilka uppgifter som kan erhållas. Vad gäller brottsmisstankar är det endast sådana där åtal har väckts och avseende brott eller andra lagföringar är det endast uppgifter om sådana som har lett till annan påföljd än penningböter (se avsnitt 9.3.1).
Vår bedömning är att en socialnämnd vid en utredning av om den behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd, precis som i övriga ärenden, endast bör få del av uppgifter från misstankeregistret avseende misstankar där åtal har väckts. Uppgifter i misstankeregistret är av tillfällig natur och graden av misstanke kan variera under utredningens gång. Det finns även situationer där det uppstått misstankar mot en person som ännu inte själv har fått kännedom om detta. Anledningarna kan vara flera, såsom att hemliga tvångsmedel används eller att personen ännu inte har kunnat delges misstanke. Att socialnämnderna skulle få del av uppgifter som den misstänkte inte ens själv har kännedom om framstår som uppenbart olämpligt. Ytterligare en aspekt är att det kan finnas risk för att polisens förundersökningsarbete äventyras om en person får kännedom om misstankar under tiden som exempelvis spaningsarbete pågår. Att socialnämnderna i vissa fall på annat sätt kan ha kännedom om brottsmisstankar redan på detta stadium förändrar inte ovanstående bedömning.
Att åtal har väckts innebär att en förundersökning har avslutats och att åklagare har bedömt att misstankarna kan leda till en fällande dom. Det finns alltså i detta läge mer substans i uppgifterna. Enligt vår bedömning är det därmed mest ändamålsenligt liksom även minst ingripande för den enskildes personliga integritet att de uppgifter ur misstankeregistret som en socialnämnd ska få del av begränsas till att avse misstankar där åtal har väckts.
Till skillnad från vad som gäller i dag i de ärenden där ifrågavarande registerutdrag får inhämtas bedömer vi, att det finns goda skäl för att samtliga uppgifter som finns antecknade i belastningsregistret ska lämnas ut till en socialnämnd i de ärenden som behandlas här. Socialstyrelsen har i rapporten Socialnämndens
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren, med hänvisning till integritetshänsyn samt dataskydds-
förordningens65 bestämmelser om uppgiftsminimering, framhållit att utdragen endast bör visa relevanta brott och att ett utdrag avseende en vuxen i ett barns närhet kan behöva innehålla uppgifter om vissa typer av brott, medan ett utdrag avseende ett barn kan behöva innehålla uppgifter om andra typer av brott (s. 27 f.). Vi menar emellertid att det inte är möjligt att allmänt säga vilken typ av brott som helt saknar betydelse för den bedömning en socialnämnd ska göra i varje enskilt ärende. Det går enligt vår bedömning inte att generellt säga att brott för vilka påföljden endast bestämts till penningböter alltid saknar relevans vid utredning av barns eventuella behov av skydd eller stöd. Som exempel på sådana brott som endast föranleder penningböter men som ändå, i vart fall vid upprepade fall, skulle kunna vara av betydelse är vissa brott mot trafikförordningen (1998:1276), såsom underlåtenhet att se till att minderårig använder bilbälte. Detta eftersom sådan brottslighet i sig kan vara ett tecken på att något annat inte står rätt till. Vi bedömer inte heller att integritetshänsyn eller dataskyddsförordningens bestämmelser utför något hinder för detta (se närmare kapitel 13 samt nedan). Mot bakgrund härav bedömer vi alltså att socialnämnderna bör få del av samtliga uppgifter ur belastningsregistret.
Följdändringar i förordningen om misstankeregister respektive förordningen om belastningsregister
Vilka uppgifter socialnämnderna har möjlighet att ta del av i misstanke- respektive belastningsregistret regleras i förordning. Därför bedömer vi att det bör framgå av förordningen om misstankeregister och förordningen om belastningsregister att socialnämnden får ta del av uppgifter ur registren i ärenden om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Det bör också framgå vilka uppgifter som socialnämnden i dessa ärenden har rätt att ta del av.
Som vi beskrivit inledningsvis är det, oavsett om en utredning resulterar i frivilliga insatser eller insatser med tvång, inledningsvis
65 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
en och samma utredning. Det finns inte heller någon reglering om när en utredning övergår från att vara en utredning enligt socialtjänstlagen till att vara en utredning enligt LVU och en utredning kan även skifta från det ena till det andra under utredningens gång. I förordningen om misstankeregister respektive förordningen om belastningsregister finns en särskild reglering om socialtjänstens rätt att ta del av uppgifter ur registren i samband med åtgärder enligt LVU. De ändringar i förordningen om belastningsregister som vi bedömer bör göras innebär att socialnämnden får möjlighet att ta del av ett fullständigt belastningsregister vilket i sin tur innebär att om åtgärder enligt LVU aktualiseras under en utredning kan registerutdrag som även utvisar uppgifter om brott som föranlett penningböter redan ha inhämtats.
9.4.2. Socialnämnder bör erhålla registerutdragen genom annat elektroniskt utlämnande
Bedömning: En socialnämnd bör få del av uppgifterna i
misstanke- och belastningsregistren från Polismyndigheten genom annat elektroniskt utlämnande.
Skälen för utredningens bedömning
Som vi har beskrivit i avsnitt 9.2.3 finns det olika sätt att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren. Att den enskilde själv skulle förpliktas att inhämta utdrag som lämnas över till eller visas upp för en socialnämnd i samband med en utredning är enligt vår bedömning inte en ändamålsenlig eller tidseffektiv ordning. Socialnämnderna bör i stället, precis som för övriga ärenden där ifrågavarande utdrag i dag kan begäras in, få registerutdragen direkt från Polismyndigheten.
Enligt vår bedömning finns det flera problem med hur inhämtande av uppgifterna i registerutdragen sker i dag. Dagens rutiner innebär i praktiken att en socialnämnd har möjlighet att begära in uppgifter i vilken ärendetyp som helst och det finns inga kontrollmekanismer för att säkerställa att de verkligen begärs i ett
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
ärende där det finns författningsstöd för det. Detta kan inte anses rättssäkert.
Registerutdragen skickas ofta med vanlig post. En sådan ordning är problematisk dels då det tar tid trots att det handlar om utredningar som ska bedrivas skyndsamt, dels innebär en risk för att handlingarna kommer bort i posthanteringen alternativt mottas och läses av fel person. I vissa fall skickas registerutdragen via fax vilket i och för sig innebär en snabbare hantering, men användandet av fax kan varken anses tidsenligt eller hållbart i ett längre perspektiv där utvecklingen i samhället går mot att faxen avskaffas. Att skicka så pass känsliga uppgifter med post eller fax kan inte heller ur ett säkerhetsperspektiv vara att förorda då risken att handlingarna hamnar i orätta händer är avsevärt mycket större än genom ett säkert digitalt förfarande.
Sammantaget finns det alltså flera skäl till att ett annat tillvägagångssätt för utfående av nu aktuella registerutdrag bör tillämpas.
Som vi har redovisat i avsnitt 9.2.3 skiljer lagstiftningen ofta mellan två former av elektroniskt utlämnande, direktåtkomst och
annat elektroniskt utlämnande (även kallat utlämnande på medium
för automatiserad behandling). Dessa två former av elektroniskt utlämnande har ur integritetssynpunkt ansetts få olika effekter.
Den grundläggande innebörden av direktåtkomst anses vara att någon har tillgång till information hos någon annan och på egen hand kan söka i den dock utan att själv kunna påverka innehållet. Direktåtkomst kan ge användaren möjlighet att även inhämta information till sitt eget system och bearbeta den där (se t.ex. prop. 2016/17:58 s. 112).
Vid direktåtkomst har den uppgiftslämnande myndigheten i det enskilda fallet inte någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren tar del av vid ett visst söktillfälle. Prövningen av om ett utlämnande är förenligt med offentlighets- och sekretesslagen måste därför ske redan när uppgifterna görs tillgängliga genom direktåtkomst. En sådan prövning innefattar alla de uppgifter som mottagaren har möjlighet att ta del av genom sin direktåtkomst (se prop. 2011/12:45 s. 133). Vid direktåtkomst uppkommer i regel s.k. överskottsinformation eftersom den mottagande myndigheten ofta rent tekniskt måste ha tillgång till fler uppgifter än de som faktiskt kommer att utnyttjas. Sammanställningar av uppgifter hos en myndighet, som i samband med direktåtkomst görs tekniskt till-
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
gängliga för en annan myndighet, anses vara förvarade även hos den andra myndigheten, och därmed också utgöra allmänna handlingar hos den myndigheten om sammanställningarna kan göras tillgängliga via rutinbetonade åtgärder (jfr 2 kap.3, 4 och 6 §§tryckfrihetsförordningen och prop. 2007/08:160 s. 69 f.).
Direktåtkomst kan generellt anses öka riskerna för intrång i den personliga integriteten, eftersom det typiskt sett innebär att uppgifterna blir tillgängliga för fler personer och att den utlämnande myndighetens möjlighet att kontrollera utlämnandet minskar.
Vad som avses med annat elektroniskt utlämnande har förändrats i takt med teknikutvecklingen, men detta begrepp förhåller sig alltid på något sätt till utlämnande genom direktåtkomst. Med dagens teknik kan utlämnande av information ske genom annat elektroniskt utlämnande, exempelvis genom e-post, på ett USB-minne eller genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat. Vid ett mer omfattande informationsutbyte mellan myndigheter är det oftast den senare metoden, direkt överföring från ett datorsystem till ett annat, som används (prop. 2022/23:34 s. 140).
Vilka myndigheter som har direktåtkomst till misstankeregistret regleras i 6 och 7 §§ förordningen om misstankeregister vilket vi har beskrivit närmare i avsnitt 9.2.3. Vilka myndigheter som har direktåtkomst till belastningsregistret regleras i 19 och 20 §§ förordningen om belastningsregister och vi har även beskrivit detta i avsnitt 9.2.3. Direktåtkomsten begränsas på så sätt att den endast gäller sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att ta del av och innebär alltså inte per automatik att den anslutna myndigheten får tillgång till samtliga uppgifter i registren.
I våra samråd har Polismyndigheten förklarat att myndigheten ställer höga krav på den part som ska beviljas direktåtkomst till misstanke- respektive belastningsregistret samt att det handlar om att binda ihop IT-miljöer med högt skyddsvärde och att en omfattande granskning görs. Om socialnämnderna skulle erhålla registerutdragen genom direktåtkomst skulle det innebära att varje kommun skulle gå igenom en granskningsprocess. De höga säkerhetskraven innebär följaktligen ett skydd för den vars registerutdrag begärs ut och riskerna för otillbörliga intrång i den personliga integriteten som direktåtkomst innebär får därmed också anses begränsade.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
Mot bakgrund av detta samt av såväl kostnads- som effektivitetsskäl finns det enligt vår bedömning goda skäl för att socialnämnderna bör ges direktåtkomst till misstanke- respektive belastningsregistret.
Samtidigt kan konstateras att de praktiska skillnaderna mellan direktåtkomst respektive annat elektroniskt utlämnande med tiden har kommit att minska. Vidare rekommenderar Samverkansprogrammet för digital utveckling, eSam, i sin vägledning Rättsliga
förutsättningar för digitalt i första hand, vilken utarbetats för att stödja
digitaliseringen i offentlig sektor, att när nya tjänster ska införas för att lämna ut uppgifter på ett automatiserat sätt, dvs. elektroniskt, bör det inte utformas för direktåtkomst (s. 38).
Mot bakgrund härav bedömer vi att det är tillräckligt att socialnämnderna får tillgång till uppgifterna genom annat elektroniskt utlämnande och att dagens former för utlämnande via manuell post eller via fax ska utmönstras i takt med att ett säkert elektroniskt utlämnande möjliggörs.
Flera alternativa lösningar kan vara tänkbara. Kommunerna kan, när säkert digital kommunikation (SDK) tillåter det, på egen hand begära in registerutdrag från Polismyndigheten. Polismyndigheten har förklarat att ett alternativ också är att en samlad slagning görs, genom att en fil läses in i misstanke- respektive belastningsregistret och att svar levereras digitalt. Denna lösning är i och för sig, enligt Polismyndigheten, att föredra i de fall det handlar om en enda myndighet som ska göra begäran till skillnad från några hundra kommuner. Ett sätt skulle därför kunna vara att samla ärendena via Socialstyrelsen som i sin tur gör en slagning per dygn mot misstanke- och belastningsregistren, genom en filkörning.
Direktåtkomst har ansetts generellt öka riskerna för intrång i den personliga integriteten och många gånger föreslås s.k. integritetsstärkande åtgärder för att väga upp det intrång som direktåtkomsten innebär. Enligt vår bedömning finns det emellertid inget hinder för att det även vid annat elektroniskt utlämnande införs integritetsstärkande åtgärder. Adekvata åtgärder kan enligt vår bedömning vara reglering som anger att socialnämnden, i egenskap av personuppgiftsansvarig, ska bestämma villkor för tilldelning av behörighet till personalen i den egna organisationen för att få begära in uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren, att den personuppgiftsansvarige ska se till att inhämtandet av uppgifter dokumenteras och
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
kan kontrollers (loggning) samt att den personuppgiftsansvarige ska göra systematiska och återkommande kontroller av om någon obehörigen kommer åt uppgifterna.
9.4.3. Endast relevanta uppgifter ur registren bör redovisas i socialnämndernas utredning
Bedömning: Endast de uppgifter ur misstanke- och belastnings-
registren som är relevanta för en socialnämnds bedömning av barnets behov av skydd eller stöd bör redovisas i den skriftliga utredningen.
Skälen för utredningens bedömning
Att ett inhämtande av registeruppgifter som huvudregel ska ske avseende vissa personer medför inte per automatik att samtliga, om ens några, av de uppgifter som erhållits också måste redovisas i den slutliga utredningen. Detta kan jämföras med vad som gäller redovisning av uppgifter från dessa register när utdrag inhämtats inom ramen för en vårdnads-, boende- och umgängesutredning enligt 6 kap. 19 § tredje stycket föräldrabalken (se HSLF-FS 2017:51 s. 12 och avsnitt 9.3.2).
Vår bedömning är att endast informationen om att uppgifterna begärts in samt därutöver de registeruppgifter som är relevanta för bedömningen av barnets behov av stöd eller skydd bör redovisas. En sådan ordning innebär att integritetsintrånget för den vars uppgifter inhämtats minimeras i största möjliga mån samt ett skydd mot att uppgifter inte sprids i större omfattning än vad som är absolut nödvändigt.
Frågan om vilka uppgifter som ska eller bör redovisas i utredningen kan regleras genom Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd.
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
9.4.4. Förslaget kräver inte att det införs några nya sekretessbestämmelser
Bedömning: Förslaget att en socialnämnd som huvudregel ska ha
en skyldighet och i vissa fall en möjlighet att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren i samband med en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd kräver inte att det införs några nya sekretessbestämmelser.
Skälen för utredningens bedömning
Som vi har angett i avsnitt 9.2.2 råder en presumtion för sekretess avseende uppgifterna i misstankeregistret medan uppgifterna i belastningsregistret omfattas av absolut sekretess. I och med vårt förslag kommer uppgifterna kunna lämnas ut till en socialnämnd utan hinder av sekretess.
Hos socialnämnderna kommer uppgifterna enligt 26 kap. 1 § OSL omfattas av sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Detta gäller även om uppgifterna redovisas i en utredning. Uppgifterna kommer alltså att omfattas av socialtjänstsekretessen och därmed kommer sekretesskyddet vara starkt även efter det att socialnämnderna fått del av dem.
Förslaget om att socialnämnderna i vissa fall bör ha en skyldighet respektive möjlighet att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren kräver inte införande av några nya sekretessbestämmelser.
9.5. Skyddet för den enskildes personliga integritet och förtroendet för socialtjänsten
Bedömning: Förslaget att en socialnämnd som huvudregel ska ha
en skyldighet och i vissa fall en möjlighet att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren i samband med en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd utgör ett godtagbart intrång i den enskildes personliga integritet.
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
Förslaget kan stärka såväl allmänhetens som enskildas förtroende för socialtjänsten.
Skälen för utredningens bedömning
De uppgifter som finns i belastningsregistret är av integritetskänsligt slag. Även om uppgifterna i registret till stora delar var för sig är åtkomliga i allmänna handlingar som är offentliga utgör registret en sammanställning av uppgifter som blir särskilt känslig. I samband med införandet av lagen om belastningsregister framhölls dessutom att belastningsregistrets integritetskänslighet inte enbart är beroende av vilka uppgifter som registreras utan än mer av vad som lämnas ut (prop. 1997/98:97 s. 77).
Även uppgifter i misstankeregistret är integritetskänsliga. Den omständigheten att socialnämnden endast ska få del av misstankar där åtal väckts, innebärande att uppgifterna som socialnämnden ska få del av finns i allmänna handlingar hos t.ex. en domstol, förändrar inte den bedömningen.
Mot bakgrund av de starka skäl som talar mot spridning av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren kan tillgång till registren inte ges i vilket syfte som helst. Tvärtom är det som regel endast vissa syften eller skyddsvärda intressen som kan motivera att tillgång ges till uppgifter ur dessa register.
Redan genom den reglering som finns i dag har det i ett flertal fall ansett att barns behov av skydd är ett sådant intresse som den vuxnes integritet kan få stå tillbaka för, ett synsätt som också har stöd i Barnkonventionen (jfr prop. 1999/2000:123 s. 15, prop. 2006/07:37 s. 14 och prop. 2009/10:176 s. 38). Uppgifterna ska i de fall vi föreslår lämnas ut i nu angivet intresse, dvs. för att skydda barn. Således är vår bedömning att det intrång i den personliga integriteten som förslaget medför är godtagbart.
Frågan om hur en lagstadgad skyldighet att inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren påverkar förtroendet för socialtjänsten har delvis behandlats ovan. Som vi har beskrivit i avsnitt 4.6 är förtroendet för socialtjänsten många gånger centralt för att enskilda ska söka stöd och hjälp hos socialtjänsten men också, om det blir aktuellt med insatser, för att samtycke till insatser ska
Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren Ds 2023:15
ges. I vårt uppdrag ingår särskilt att beakta frågor som har med förtroendet för socialtjänsten att göra.
I avsnitt 4.6 har vi konstaterat att det, såvitt vi känner till, inte gjorts någon forskning eller andra studier som visar hur förtroendet för socialtjänsten påverkas av inhämtande av information inom ramen för en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Socialnämnden har, som vi har beskrivit i avsnitt 9.3, redan i dag möjlighet att inom ramen för vissa ärenden inhämta uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren. Om och i så fall hur förtroendet för socialtjänsten påverkas i de fall utdrag inhämtas i dessa ärenden, är följaktligen inte klarlagt och kan antas variera från fall till fall.
Det skulle kunna hävdas att förtroendet för socialtjänsten kan påverkas negativt av utökade möjligheter att inhämta uppgifter om enskilda. Vår bedömning är emellertid att nu behandlat förslag snarare kan förväntas ha motsatt effekt.
Regleringen om inhämtande av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren i ärenden som rör oro för barn föreslås framgå av lag. Detta skapar en större tydlighet och gör regleringen mer lättillgänglig än om det endast anges i förordningstext, vilket är fallet för de ärenden där ett inhämtande i dag kan göras.
Genom den föreslagna huvudregeln skapas en större förutsebarhet för den vars utdrag inhämtas och som vi har angett tidigare kan utrymmet för godtycke i enskilda ärenden också antas minska. Genom att det finns en presumtion för att registerutdrag ska inhämtas kan regleringen också bidra till att den vars utdrag inhämtas känner sig mindre utpekad. I det sammanhanget kan rapporten Skillnader som kan utgöra risk för diskriminering?, vilken tagits fram på uppdrag av Diskrimineringsombudsmannen, nämnas. I den har det konstaterats att det förekommer förutfattande meningar inom socialtjänsten vilket medför att särbehandling sker, ofta vad avser olika trösklar för att gå in med insatser.66 Vårt förslag om en huvudregel vad gäller inhämtande av registerutdrag för vissa personer minskar enligt vår bedömning risken för att registerutdrag inhämtas utifrån förutfattade meningar. Detta menar vi kan stärka såväl allmänhetens som den enskildes förtroende för socialtjänsten.
66 Diskrimineringsombudsmannen (2021), Skillnader som kan utgöra risk för diskriminering?
En kvalitativ studie om faktorer som påverkar socialsekreterares bedömningar och beslut inom den sociala barn- och ungdomsvården, s. 91.
Ds 2023:15 Utökade möjligheter att ta del av uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren
Tydligheten, förutsebarheten samt det minskade utrymmet för godtycke menar vi sammantaget bidrar till ett ökat förtroende för socialtjänsten vilket i sin tur kan öka enskildas benägenhet att lämna samtycke till insatser.
10. Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
10.1. Inledning och bakgrund
Arkivutredningen, som år 2019 lämnade sitt betänkande Härifrån till evigheten – En långsiktig arkivpolitik för förvaltning och kulturarv
(SOU 2019:58), konstaterade att det vid utredningens regionala dialoger framkommit synpunkter om att gallringsbestämmelserna i socialtjänstlagen avseende socialnämndernas personakter för barn (barnakter) borde ändras. Enligt Arkivutredningen hade representanter för arkivsektorn fört fram att dessa akter har ett stort värde för individen och därför borde bevaras (s. 248). Året därpå lämnades slutbetänkandet Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47) av utredningen Framtidens socialtjänst där denna fråga återigen behandlades. Utredningen framförde att nuvarande bestämmelser om gallring i fråga om barnakter bör ses över.
År 2019 tog Socialstyrelsen, på uppdrag av regeringen, fram rapporten Att göra anmälningar som gäller barn sökbara Rättsliga
förutsättningar för personuppgiftsbehandling.
Socialstyrelsens rapport behandlar frågan om anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning ska kunna göras sökbara samt även frågan om gallring av anmälningar och s.k. förhandsbedömningar som inte lett till en utredning.
Socialutskottet har i ett betänkande uttalat att dagens regler om gallring av handlingar i akter som rör barn kan försvåra för socialtjänsten att ge ett barn rätt stöd och hjälp eftersom äldre uppgifter skulle kunna ge socialtjänsten ett bättre underlag för sin bedömning vid ett senare tillfälle (bet. 2020/21:SoU24 s. 69). Socialutskottet har i samma betänkande understrukit vikten av att Socialstyrelsens rapport om att göra anmälningar som gäller barn sökbara bereds skyndsamt inom Regeringskansliet. Riksdagen har
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
för regeringen tillkännagett socialutskottets uppfattning (bet. 2020/21:SoU24 punkt 25, rskr. 2020/21:368).
Vårt uppdrag är att analysera om gallringsbestämmelserna när det gäller handlingar i barnakter bör ändras samt att överväga om sekretesstiden i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, ska förlängas för dessa handlingar. Vad gäller sekretesstiden har i uppdragsbeskrivningen hänvisats till sekretessregleringen i 18 kap. 2 § OSL. Under arbetets gång har det förtydligats att det rätteligen är regleringen i 26 kap. 1 § sista stycket OSL som avses. Med begreppet barnakt syftar vi på en personakt som skapats för ett barn, dvs. en person under 18 år.
I tilläggsuppdrag den 1 mars 2023 (S2023/00898) har vi även fått i uppdrag att redogöra för och analysera de författningsförslag som Socialstyrelsen föreslagit i ovan nämnda rapport samt att väga de förslag som lämnas i rapporten mot andra möjligheter att göra anmälningar om oro för barn sökbara. Inom ramen för detta ska vi lämna nödvändiga författningsförslag. Därutöver har vi även fått i uppdrag att inhämta information om och jämföra hur andra nordiska länders regelverk ser ut i frågan om registrering av anmälningar om oro för barn som inte leder till någon utredning. En nordisk utblick, som även är av relevans för våra överväganden i detta kapitel, finns i avsnitt 5.2–5.4.
I vårt uppdrag ingår också att analysera behovet och lämpligheten av att införa en särskild gallringsfrist vad avser anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning. Vi ska även analysera för- och nackdelar med olika gallringstidpunkter för anmälningar som gäller barn som inte leder till utredning jämfört med barnakter som innehåller utredning och insatser. Utifrån analysen ska vi lämna nödvändiga författningsförslag.
I vårt uppdrag ingår även att kartlägga och bedöma de integritetsrisker som kan uppstå med anledning av den personuppgiftsbehandling som förslagen kan ge upphov till. I detta ligger även att bedöma hur omfattande personuppgiftsbehandling som förslagen kan leda till, vilket inflytande de registrerade kommer att kunna ha över behandlingen och vilken spridning personuppgifterna kommer att få. I uppdraget ingår vidare att bedöma förslagens förenlighet med dataskyddsförordningen och tillhörande regleringar. Dessa frågor behandlas i kapitel 13.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
10.2. Avgränsning
Mot bakgrund av ramarna för vårt uppdrag kommer våra överväganden i frågan om gallring av handlingar i barnakter vara avgränsade till att omfatta om handlingar som har anknytning till anmälningar om oro för barn och utredningar av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd (11 kap. 2 § socialtjänstlagen [2001:453], förkortad SoL) ska bevaras, dvs. sparas för alltid, eller få en förlängd gallringsfrist. Detta oberoende av om det är aktuellt att vidta åtgärder med stöd av socialtjänstlagen, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, eller om det inte är aktuellt med några åtgärder alls. Våra överväganden kommer därmed inte omfatta om andra handlingar som rör ett barn ska vara undantagna från huvudregeln om att gallring ska ske efter viss tid.
10.3. Regleringen om gallring enligt socialtjänstlagen
Bevara och gallra är två centrala begrepp inom arkivverksamhet och innebär i korthet att handlingar antingen sparas för evigt, dvs. bevaras, eller förstörs, dvs. gallras (jfr SOU 2019:58 s. 243).
Av 10 § första stycket arkivlagen (1990:782) följer att allmänna handlingar får gallras. I praktiken innebär gallring att allmänna handlingar eller uppgifter i dessa aktivt avlägsnas och förstörs i enlighet med vissa på förhand fastställda kriterier. I fråga om kommunala handlingar är det enligt 8 § arkivlagen som huvudregel kommunstyrelsen som är arkivmyndighet och beslutar om tidpunkten för gallring. Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller i förordning gäller emellertid dessa bestämmelser (10 § tredje stycket arkivlagen). Sådana avvikande bestämmelser finns i socialtjänstlagen.
Av 12 kap. 1 § SoL, såvitt avser anteckningar och uppgifter i personakter respektive uppgifter i sammanställningar, framgår att
[a]nteckningar och andra uppgifter i en personakt hos socialnämnden som tillhör en sådan sammanställning av uppgifter som avses i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten skall gallras fem år efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Uppgifterna skall dock inte gallras så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av nämnden enligt andra stycket.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
Uppgifter i en sammanställning som avses i lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgifterna avser har upphört.
Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde.
Vidare framgår av 12 kap. 2 § SoL att följande handlingar inte får gallras med stöd av bestämmelserna i 1 § första stycket:
1. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap eller föräldraskap enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken,
2. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om adoption,
3. handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att ett barn har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, familjehem, stödboende, sådant boende som avses i 5 kap. 7 § tredje stycket eller annat enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om barnet.
Avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket eller 15 a § tredje stycket föräldrabalken som godkänts av socialnämnden får inte gallras förrän barnet fyllt arton år.
Handlingar ska vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 1 § av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.
I 7 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937) anges att de handlingar som avses i 12 kap. 2 § tredje stycket SoL, av hänsyn till forskningens behov, ska undantas från gallring i de kommuner som ingår i Östergötlands, Gotlands och Västernorrlands län samt i Göteborgs kommun. I landets övriga kommuner ska sådana handlingar undantas från gallring när det gäller personer födda den femte, femtonde och tjugofemte i varje månad. Detta innebär alltså att vissa kommuner inte ska gallra handlingar i vissa personakter. De kommuner som enligt denna bestämmelse överhuvudtaget inte ska gallra handlingar kallas intensivdataområden.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
10.4. Dokumentation i verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen
10.4.1. Tillämpliga bestämmelser
Av 27 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, framgår att en myndighet som får uppgifter på annat sätt än genom en handling snarast ska dokumentera dessa om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Samma bestämmelse anger att det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem. Bestämmelsen omfattar alla slags ärenden (prop. 2016/17:180 s. 175).
Två centrala bestämmelser om handläggning och dokumentation finns i 11 kap. 5 och 6 §§ SoL, och kompletteras av bestämmelser i 7 kap. SoL, socialtjänstförordningen (2001:937), förvaltningslagen och Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd.
Enligt 11 kap. 5 § SoL ska handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling dokumenteras. I förarbetena anges att bestämmelsen syftar till att skydda den som vänder sig till socialtjänsten från obehörig insyn i dennes privatliv (prop. 1979/80:1 Del A s. 563).
Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Vid dokumentation enligt denna bestämmelse ska Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS tillämpas (1 kap. 1 § SOSFS 2014:5).
I 11 kap. 6 § SoL stadgas att dokumentationen ska utformas med respekt för den enskildes integritet, att den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom eller henne samt att om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig ska detta antecknas.
Vidare är 11 kap. 8 § SoL av intresse där det anges att i ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild tillämpas bl.a. 31 § FL om dokumentation av beslut.
I detta sammanhang ska också nämnas arbetssättet Barns behov i centrum (BBIC). BBIC är framtaget och anpassat efter socialtjänstens regelverk och framtaget för socialtjänstens myndighetsutövning. BBIC ska stärka barnperspektivet och delaktigheten för barn och unga. Det utgår från barnets behov och ger den sociala barn- och ungdomsvården en enhetlig och evidensbaserad struktur
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
för handläggning, genomförande och uppföljning. I BBIC finns ett dokumentationsstöd som ger en beskrivning av vad som kan dokumenteras från att ett ärende inleds med en anmälan eller ansökan, till utredning och insatser och slutligen uppföljning och kommande avslut.67 I BBIC finns dokumentationsstöd för aktualiseringsfasen, för planering av utredning, för att inhämta uppgifter, för att bedöma behov och förutsättningar för olika beslut, sammanställa beslutsunderlag samt planera och samverka, för beslut och för utformning, genomförande samt uppföljning av uppdrag för öppenvårdsinsats. Vidare finns dokumentationsstöd för att utforma och genomföra uppdrag för placering och uppföljning av detta.68
10.4.2. Personakter och deras innehåll
Socialstyrelsens definition av begreppet personakt
Grunden för dokumentationen inom socialtjänsten utgörs av personakten. En personakt definieras av Socialstyrelsen som en akt som innehåller journalanteckningar och andra handlingar om en eller flera personer som är eller har varit aktuella för utredning eller insats inom socialtjänsten eller verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS (2 kap. 1 § SOSFS 2014:5).
Även om en personakt kan avse flera personer ska den som utgångspunkt bara gälla en person. En personakt kan också bestå av en digital akt och en pappersakt. Reglerna om bevarande och gallring gäller för båda dessa aktdelar.69
Personakters innehåll
Personakterna kan avse ärenden som grundar sig på olika lagar, men har som gemensam nämnare att socialtjänsten är utpekad som ansvarig för verksamheten och att de omfattas av de i social-
67 Socialstyrelsen (2018), Grundbok i BBIC Barns behov i centrum, s. 8 och 69. 68 Socialstyrelsen (2021), Metodstöd för BBIC Barns behov i centrum, s. 49, 51, 52, 60, 61, 63, 65 och 67. 69 Riksarkivet och dåvarande Sveriges Kommuner och Landsting, Gallringsråd nr 5 Bevara eller
gallra? Råd för den kommunala socialtjänsten m.m., s. 21. Skriften är utgiven genom
Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
tjänstlagen föreskrivna reglerna för bevarande och gallring.70 I vissa fall måste dock uppgifter dokumenteras i skilda personakter.71 En person kan alltså ha fler än en personakt hos socialtjänsten.
Alla uppgifter som kan vara av betydelse för handläggningen av ett ärende bör, enligt 4 kap. 6 och 9 §§ SOSFS 2014:5, utan oskäligt dröjsmål dokumenteras och föras till en personakt.
I personakten finns handlingar som avser personer som är eller har varit aktuella för utredning eller insats i en viss verksamhet (4 kap. 2 § SOSFS 2014:5).
Personakten ska innehålla uppgifter om den person som akten gäller i form av namn, personnummer och andra kontaktuppgifter till den enskilde (4 kap. 3 och 4 §§ SOSFS 2014:5).
I 4 kap. 4 § andra stycket SOSFS 2014:5 anges att en personakt som avser ett barn även ska innehålla uppgifter om vem som är barnets vårdnadshavare eller särskilt förordnad vårdnadshavare, förälder som har rätt till umgänge med barnet utan att vara barnets vårdnadshavare, eller vem som har förordnats som god man enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn.
En personakt ska också innehålla uppdaterade uppgifter om tolkbehov, behov av kommunikationsstöd, god man eller förvaltare enligt 11 kap. föräldrabalken samt om det finns beslut om sekretessmarkering eller kvarskrivning (4 kap. 5 § SOSFS 2014:5).
Enligt 4 kap. 6 § SOSFS 2014:5 ska personakten innehålla en journal samt upprättade och inkomna handlingar av betydelse för handläggningen av ett ärende eller för genomförande eller uppföljning av insatser. Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor har i sina gallringsråd för socialtjänsten angett ett antal vanligt förekommande handlingar i personakter inom individ och familjeomsorg. Hit hör bl.a. anmälningar som tillhör ett ärende eller ger upphov till ärende, ansökningar med eventuella bilagor, ärendeblad och journalblad, utredningar i enskilt ärende, beslut i enskilt ärende om bistånd och/eller insats, överklaganden med bilagor, beslut/domar från förvaltningsdomstol, dokumentation av planering som rör den enskilde (t.ex. arbetsplaner, behandlingsplaner och vårdplaner), ansökan till institutioner om vård, överenskommelser, inkomna, utgående och upprättande handlingar av betydelse i ärendet respektive inkomna, utgående och upp-
70Gallringsråd nr 5 Bevara eller gallra? Råd för den kommunala socialtjänsten m.m., s. 20. 71 Socialstyrelsen (2019), Handläggning och dokumentation Handbok för socialtjänsten, s. 169.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
rättande handlingar av tillfällig betydelse och/eller rutinmässig karaktär, registerkontroller som utgör underlag för beslut och polisrapporter om brott eller misstanke om brott.72
Anteckningar och handlingar i personakten ska hållas ordnade så att det enkelt går att följa och granska handläggningen av ärenden, åtgärder som vidtas i samband med verkställighet av beslut samt genomförande och uppföljning av insatser (4 kap. 7 § SOSFS 2014:5).
10.4.3. Dokumentationens omfattning
Dokumentation innan en utredning inleds
En socialnämnd ska enligt 11 kap. 1 § SoL utan dröjsmål inleda en utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt kommit till socialnämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. En utredning bör dock inte vidtas om det redan från början står klart att socialnämnden inte kan eller inte bör vidta några åtgärder (prop. 1979/80:1 Del A s. 562).
Dokumentation av ansökan, begäran, anmälan eller uppgifter som på annat sätt kommit till socialnämndens kännedom ska innehålla uppgifter bl.a. om vad saken gäller och vem eller vilka som uppgifterna avser. Det ska också framgå vilka uppgifter som är av betydelse för saken som har lämnats till socialnämnden (5 kap. 1 § SOSFS 2014:5). Uppgifterna ska begränsas till att innehålla sådana som bedöms vara tillräckliga, väsentliga och ändamålsenliga i förhållande till vad saken gäller (4 kap. 1 § SOSFS 2014:5.).
När en anmälan görs till socialnämnden ska en skydds- och en förhandsbedömning göras (se avsnitt 3.3).
En skyddsbedömning är en bedömning av om ett barn är i omedelbart behov av skydd (11 kap. 1 a SoL). Dokumentationen av en omedelbar skyddsbedömning ska innehålla uppgifter om vilken bedömning som har gjorts, vilka omständigheter av betydelse som ligger till grund för bedömningen, när bedömningen gjorts samt namn och befattning eller titel på den som gjort bedömningen (5 kap. 4 § SOSFS 2014:5).
72Gallringsråd nr 5 Bevara eller gallra? Råd för den kommunala socialtjänsten m.m., s. 23 ff.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
När det gäller barn dokumenteras inom många socialtjänster en förhandsbedömning med hjälp av ett stöddokument i BBIC.73Oavsett om socialnämnden beslutar att inleda en utredning eller inte inleda en utredning ska datum för beslutet samt namn och befattning eller titel för den som har fattat beslutet dokumenteras.
Dokumentation under utredningen
Dokumentationsskyldighet innebär inte ett krav på att alla uppgifter ska dokumenteras i detalj utan det får godtas att de återges i ett sammanhang, under förutsättning att allt väsentligt är med (prop. 2016/17:180 s. 177). Socialstyrelsens föreskrifter innehåller emellertid minimikrav på vad dokumentationen ska innehålla, vilka kompletteras i de allmänna råden.
Det finns endast allmänna råd om vad som bör dokumenteras i en utredning som gäller barns behov av skydd eller stöd enligt 11 kap. 1 och 2 §§ SoL (se allmänna råden till 5 kap. 6 § SOSFS 2014:5). Enligt råden bör det av dokumentationen framgå – vad som ska klargöras i utredningen, – hur samtal och möten ska utformas så att barnet ges goda förut-
sättningar att framföra sina åsikter, – när och hur samtal och möten ska äga rum med barnet enskilt,
tillsammans med vårdnadshavaren eller med någon annan, – när och hur enskilda eller gemensamma samtal ska äga rum med
vårdnadshavaren, – hur ett behov av tolk eller kommunikationsstöd ska tillgodoses, – om standardiserade bedömningsmetoder ska användas som en del
i utredningen och i så fall vilken eller vilka, – vilka referenspersoner och sakkunniga som behöver kontaktas
samt syftet med kontakterna, – när utredningen beräknas vara slutförd, och – hur barnet och vårdnadshavaren har varit delaktiga i planeringen
av utredningen.
73 Jfr Törnqvist, Tomas & Tryblom, Carl-Gustaf (2019), Socialtjänstens insatser för barn och
unga: en introduktion, upplaga 1 Stockholm: Norstedts juridik, s. 62.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
Om det under en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd kommer fram att barnet är i behov av insatser från socialtjänsten ska det utredas om insatserna kan ges på frivillig väg med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen och, om detta inte är möjligt, ska övervägande göras av om det finns behov av ett ingripande enligt LVU. Frågorna om barnets hjälpbehov och hur detta ska tillgodoses ska alltså behandlas inom ramen för en och samma utredning oberoende enligt vilken lag insatser beslutas (JO 2018/19 s. 502).
Om socialnämnden överväger åtgärder enligt LVU ska, enligt SOSFS 2014:5, vissa uppgifter särskilt dokumenteras. Ett beslutsunderlag som gäller ett omedelbart omhändertagande respektive vård enligt LVU ska också innehålla uppgifter om målet eller målen för den insats som föreslås (5 kap. 9 §).
Dokumentation av beslut
För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar dagen för beslutet, vad beslutet innehåller, vem eller vilka som har fattat beslutet, vem eller vilka som har varit föredragande och vem eller vilka som medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet (31 § FL). Ett beslut ska som utgångspunkt vara motiverat (32 § FL). I 5 kap. 14 § SOSFS 2014:5 anges också att dokumentationen av ett beslut ska innehålla uppgift om vem eller vilka beslutet avser, vad som har beslutats, vilket lagrum som ligger till grund för beslutet, vilka skäl som ligger till grund för beslutet, beslutsdatum och vilken nämnd eller person med angivande av namn och befattning eller titel som har fattat beslutet.
Dokumentation avseende verkställighet och uppföljning
Har ett beslut om beviljande av bistånd eller insatser meddelats ska beslutet också verkställas. Av dokumentationen vid verkställighet ska det framgå när ett beslut av socialnämnden (eller ett avgörande av en förvaltningsdomstol) har verkställts (5 kap. 20 § SOSFS 2014:5).
Av 11 kap. 4 a § första stycket SoL framgår att en socialnämnd får besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
som gäller barnets behov av stöd eller skydd avslutats utan beslut om insats. I 11 kap. 4 b § första stycket SoL stadgas att en socialnämnd får besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering med stöd av socialtjänstlagen i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende har upphört. Har en socialnämnd beslutat att följa upp ett barns situation enligt någon av dessa bestämmelser ska det av dokumentationen bl.a. framgå vilka skäl som ligger till grund för beslutet, när uppföljningen har påbörjats och när uppföljningen har avslutats samt av vilken anledning (5 kap. 21 § SOSFS 2014:5).
Åtgärder som vidtas av en socialnämnd för att följa upp att den enskilde får den beviljade insatsen utförd enligt beslut och gällande författningar ska dokumenteras. Detsamma gäller åtgärder som vidtas av nämnden för att följa upp insatsen mot fastställda mål och den planering som har gjorts tillsammans med den enskilde (5 kap. 23 § SOSFS 2014:5).
10.4.4. Vikten av att dokumentera
Dokumentation kan ha flera syften, vilka delvis även är av betydelse för hur länge handlingar ska sparas efter att ett ärende har avslutats.
Ett huvudändamål för dokumentationen är att tillgodose kraven på den enskildes rättssäkerhet. För att tillgodose detta krav finns behov av att dokumentera allt som kommit fram i utredningen om den enskilde och som har avgörande betydelse för socialtjänstens ställningstagande i ärendet. För att kunna uppnå god kvalitet i beslutsfattandet måste alla uppgifter som är väsentliga för ställningstagandet dokumenteras. Dokumentationen har följaktligen betydelse som underlag för att ett korrekt beslut ska kunna fattas och för att socialtjänsten ska kunna ge den enskilde god vård och behandling.
Dokumentationen ska också kunna användas som ett arbets-
instrument för socialtjänstens personal vid den individuella
planeringen, för handläggningen av ärendet och för uppföljning av ärendehandläggningen och insatsen.
Det individuella tjänstemannaansvaret medför att det är den enskilde tjänstemannen som är ansvarig för innehållet i de anteckningar som görs om varje enskild person. Det är därför viktigt
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
även för personalens rättsliga ställning och ansvar att dokumentera uppgifter som rör det enskilda ärendet och ärendets handläggning.
En förutsättning för att socialtjänsten ska kunna följa upp och
utvärdera sin verksamhet är att denna dokumenteras löpande.
Dokumentationen ska således också fungera som underlag till kommunens egen uppföljning av verksamheten. Den är därmed en förutsättning för kontroll av att fattade beslut har blivit verkställda och att åtaganden och uppdrag har blivit fullgjorda. Uppföljningen kan göras på individnivå eller på t.ex. målgrupps- eller verksamhetsnivå. Syftet med den individuella uppföljningen är att följa upp att den enskilde får den vård, service och omsorg som denne är berättigad till enligt beslutet samt att arbetet utförs i enlighet med fastställda kvalitetskriterier och normer. Andra sammanställningar syftar till att ge underlag och uppföljning för olika verksamheter i förhållande till verksamhetens mål, omfattning och innehåll.
Dokumentation behövs även för fullgörandet av statens uppgifter vad gäller tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänsten. I detta ingår att regelbundet och fortlöpande beskriva hur verksamheten har utvecklats i förhållande till nationella mål, ekonomiska behov och efterfrågandeförändringar samt utveckling av produktivitet och effektivitet. För staten finns det ett intresse av att offentlig service fördelas på ett likvärdigt sätt över hela landet och att servicenivån inte varierar alltför mycket mellan kommunerna. Dokumentationen utgör då en förutsättning för att kunna se till att dessa intressen efterlevs.
Dokumentation behövs också för kvalitetssäkring av verksamheten innebärande att även utförda tjänster, arbetsprocessen och uppnådda resultat behöver dokumenteras.
Avslutningsvis ska också nämnas behovet av dokumentation för
forsknings- och statistiska ändamål.
74
74 Angående detta avsnitt, se SOU 1995:86 s. 56 ff., därpå följande proposition, prop. 1996:97:124 s. 182 samt prop. 2004/05:39 s. 19 f.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
10.5. Vissa handlingar ska bevaras och andra ska gallras
Socialtjänstlagens regler om gallring tillkom i samband med 1980 års socialtjänstlag (1980:620). Till grund för regleringen om att gallring skulle ske efter viss tid låg framför allt integritetshänsyn. Det ansågs vara många som avhöll sig från kontakt med socialtjänsten av rädsla för att personliga uppgifter om dem skulle komma att arkiveras för framtiden (prop. 1979/80:1 Del A s. 448.). Utifrån allmänna integritetssynpunkter ansågs det olämpligt att ömtåliga personuppgifter om enskilda sparades längre tid än det behövs för det ändamål för vilket de hade samlats in (prop. 1979/80:1 Del A s. 448 f.). Tanken var att den enskildes integritet skulle stärkas om socialtjänsten inte hade möjlighet att använda inaktuella uppgifter om den enskilde i nya ärenden. Socialtjänsten skulle varken ha skyldighet eller möjlighet att föra vidare dessa uppgifter om en person till en annan myndighet (jfr Ds S 1986:5 s. 14 och SOU 2011:61 s. 113).
Vid sidan av det beaktades även att det av arkivekonomiska skäl förr eller senare skulle bli nödvändigt att i någon form gallra socialnämndernas personregister. Med en gallringsfrist om fem år ansågs kravet på tillförlitligt underlag för utredningar i nya socialtjänstärenden i allmänhet tillgodosett (prop. 1979/80:1 Del A s. 449).
10.6. Myndigheternas arkiv och överlämnande till arkivmyndigheter
En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, dvs. minnesanteckningar, utkast och koncept, och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering (3 § arkivlagen). Varje myndighet ska enligt 4 § arkivlagen svara för vården av sitt arkiv. Enligt 6 § samma lag ingår i arkivvården bl.a. att organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas, avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara arkivhandlingar och verkställa föreskriven gallring i arkivet.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
De yngre delarna av en myndighets arkiv fyller en viktig praktisk funktion för myndigheten själv eftersom myndigheten kan behöva gå tillbaka till handlingarna för sakuppgifter. Allmänhetens intresse av insyn i förvaltningen och myndigheternas egna behov av informationen avtar emellertid när materialet uppnått en viss ålder och ersätts då av ett historiskt forskningsintresse. När myndigheterna inte längre har behov av informationen kan den i stället överlämnas till arkivmyndigheten som ska svara för den långsiktiga förvaringen av arkiven (prop. 1989/90:72 s. 35). Att det ska finnas en arkivmyndighet i varje kommun framgår av arkivlagen. Arkivmyndigheten utövar tillsyn över att myndigheterna fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen (7 § arkivlagen) och har även till uppgift att ta emot arkivmaterial för slutlig förvaring.
En arkivmyndighet får ta hand om arkivmaterial från en myndighet efter överenskommelse mellan myndigheterna men en arkivmyndighet kan också tvinga en myndighet som den har tillsyn över att överlämna sitt arkiv. Det senare kan bli aktuellt om vården av arkivet på något sätt inte fungerar t.ex. genom att det saknas ändamålsenliga lokaler.75
Det finns inte någon skyldighet för en kommunal nämnd att regelbundet överlämna arkiv till arkivmyndigheten. En praxis hos flera kommuner är dock att överlämnande av arkiv till arkivmyndigheten görs löpande. Rutiner för förvaring ingår i arkivvården och innebär att det inte finns hinder för en nämnd att i arkivmyndighetens lokaler förvara arkiv (deponera) utan att nämndens ansvar för arkiven upphör.76
Sker överlämnande av arkivet övergår hela ansvaret för materialet till arkivmyndigheten (9 § tredje stycket arkivlagen). Den myndighet som har överlämnat materialet förfogar då inte längre över detta.
Av 11 kap. 6 § OSL framgår att om en arkivmyndighet för arkivering från en annan myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad där, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos arkivmyndigheten. Sekretessen som gällt hos den som lämnat över sitt arkiv överförs alltså när handlingarna överlämnas. Syftet
75 Geijer, Ulrika & Lövblad, Håkan, Arkivlagen (23 maj 2022, Version 2D, JUNO), kommentaren till 9 §. 76 Riksarkivet och dåvarande Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Vem bestämmer om
arkiv i kommunen? Råd om styrning i den kommunala arkivverksamheten, s. 27. Skriften är
utgiven genom Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
med detta är att skyddet inte ska bli sämre hos arkivmyndigheten än hos den myndighet som överlämnat handlingarna.
Arkiven har bestått och består fortfarande till stor del av pappershandlingar. Den ökade digitaliseringen innebär emellertid att s.k. e-arkiv skapas för att kunna spara digital information. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), som har meddelat att de inte har några exakta siffor, har uppskattat att ungefär 80–85 procent av alla kommuner har en form av e-arkiv. SKR har angett att e-arkivets implementering och utformning varierar mellan kommunerna, där de flesta använder sitt e-arkiv för att kunna e-arkivera sina digitala handlingar från IT-verksamhetssystem, men det är ett mindre antal kommuner som också använder sitt e-arkiv för att kunna tillhandahålla sin information. Därtill varierar enligt SKR kunskapen (teknik, organisation, användning) om e-arkiv. Det saknas några säkra siffror men SKR uppskattar att det i de kommuner som inte infört e-arkiv finns tankar att införa sådant under de närmaste åren.
10.7. Anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning
10.7.1. Administrativ hantering av anmälningar om oro för barn
Av 5 kap. 1 § första stycket OSL framgår att allmänna handlingar ska
registreras så snart de har inkommit till eller upprättats hos en
myndighet. Utgångspunkten är att registrering ska ske senast påföljande arbetsdag.
Med stöd av 5 kap. 3 § OSL har regeringen, i 2 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), meddelat föreskrifter som innebär att socialnämnder inte behöver registrera handlingar som tillhör enskildas personakter.
En anmälan om oro för barn som leder till ett beslut att inleda en
utredning kommer att bli en del av en personakt. Det kan vara
antingen en befintlig personakt eller en personakt som skapas i samband med beslutet att inleda en utredning.
Om en socialnämnd beslutar att inte inleda en utredning ska, utöver själva beslutet, även skälen för beslutet dokumenteras liksom, om barnet inte har kommit till tals, anledningen till det (5 kap. 2 § SOSFS 2014:5).
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
I 7 a § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, förkortad SoLPuL, finns ett förbud mot att i register ta in uppgifter om känsliga personuppgifter eller uppgifter om i övrigt ömtåliga personliga förhållanden. Till följd av denna bestämmelse är det i dag inte tillåtet för socialnämnderna att i register sammanställa anmälningar rörande barn som far illa eller misstänks fara illa, skyddsbedömningar och beslut om att inte inleda en utredning som inte tillhör ett pågående eller inlett ärende. Många kommuner sätter därför i dag in handlingarna i kronologisk ordning i en pärm som kallas den kronologiska pärmen. Nu nämnda pärmar utgör diarier (prop. 1979/80:1 Del A s. 440 f.).
Finns det en personakt för barnet, t.ex. för att barnet redan är eller tidigare varit aktuellt hos socialnämnden i fråga, kan anmälan emellertid också sättas in i barnets personakt (se prop. 2012/13:10 s. 57 och det allmänna rådet till 5 kap. 2 § SOSFS 2014:5). Vissa kommuner väljer dock att inte lägga in en anmälan som inte leder till en utredning i en befintlig personakt eftersom det kan förlänga gallringsfristen för handlingarna i akten.
Mot bakgrund av reglerna om krav på skyndsam registrering av inkomna anmälningar (5 kap. 1 § OSL) samt det undantag som gäller om anmälningarna tillförs en personakt (2 § offentlighets- och sekretessförordningen) ska följande framhållas. Ofta genomförs en s.k. förhandsbedömning (se avsnitt 3.3.1) i så pass nära anslutning till att en anmälan inkommit att det inte råder någon oklarhet om anmälan ska registreras enligt regleringen i 5 kap. 1 § OSL eller om handlingen ska tillföras en personakt. Ibland kan dock förhandsbedömningen dra ut på tiden. Om så är fallet och anmälan inte ska tillföras en personakt ska den registreras även om det senare fattas beslut att inleda en utredning (och anmälan av det skälet kommer tillföras en personakt). Det får nämligen aldrig förekomma att en anmälan ”svävar fritt” och inte kan återfinnas varken i en personakt eller i ett register (jfr Justitieombudsmannens [JO] inspektionsprotokoll den 19 april 2007, dnr 1033-2007 och JO 2004/05 s. 391). Vi återkommer till detta i avsnitt 10.8.2 och 10.8.3.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
10.7.2. För handlingar i pärmen gäller särskilda gallringsbestämmelser
Handlingarna i den s.k. kronologiska pärmen omfattas inte av gallringsbestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 §§ SoL. Detta eftersom regleringen avser personakter och sammanställningar som avses i SoLPuL. I stället är det upp till varje kommun att meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet (16 § arkivlagen). Utifrån vad Socialstyrelsen angett i rapporten om att göra anmälningar som gäller barn sökbara verkar många kommuner gallra handlingarna i pärmen efter två till tre år (jfr s. 46).
10.7.3. Socialstyrelsens rapport om att göra anmälningar som gäller barn sökbara
Om möjligheter att göra anmälningar som inte leder till en utredning sökbara
Regeringen beslutade år 2014 att inrätta en nationell samordnare för den sociala barn- och ungdomsvården. Den nationella samordnaren överlämnade i december 2017 slutrapporten Barnets och ungdomens
reform – förslag för en hållbar framtid. Slutrapporten innehöll tio
förslag. Ett av förslagen var att klargöra möjligheterna att hålla anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning sökbara utan att det strider mot reglerna om personuppgiftsbehandling.
Som en följd av den nationella samordnarens förslag gav regeringen i regleringsbrevet för år 2018 Socialstyrelsen i uppdrag att analysera de rättsliga förutsättningarna för socialtjänstens behandling av personuppgifter vid anmälningar avseende barn som inte leder till någon utredning (S2018/05767/FS). I uppdraget ingick även att lämna förslag på nödvändiga författningsförslag för att hålla sådana anmälningar sökbara. Författningsförslagen skulle bl.a. utgå ifrån vad som är mest lämpligt utifrån avvägningar avseende barns behov av skydd, intrång i den personliga integriteten och behov av sekretess.
År 2019 redovisade Socialstyrelsen rapporten Att göra
anmälningar som gäller barn sökbara Rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling. Enligt Socialstyrelsen visade analysen av
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
befintligt regelverk att reglerna är svårtolkade och att det behövs tydligare regler för att socialnämnderna ska kunna hålla anmälningar som inte lett till utredning ordnade på ett sökbart sätt. Socialstyrelsens menade dessutom att det, till följd av reglerna i SoLPuL, är svårt för socialnämnderna att hålla handlingarna ordnade på ett sådant sätt att kraven på diarieföring uppnås. Regelverket är, enligt Socialstyrelsens rapport, inkonsekvent då det är möjligt att hålla en del anmälningar som inte leder till utredning sökbara i en personakt men inte andra där någon personakt inte finns sedan tidigare (s. 7).
De förslag som lämnades, vilka vi redovisar närmare nedan, gäller endast för barn, dvs. personer upp till 18 år.
Behovet av att kunna hålla anmälningar om oro för barn sökbara
Inom ramen för Socialstyrelsens arbete hade myndigheten kontakt med kommuner och Socialstyrelsens etiska råd. Detta för att klarlägga behovet av att möjliggöra sökbarhet av anmälningar om oro för barn som inte lett till en utredning. Därutöver inhämtandes synpunkter från bl.a. sakkunniga på Socialstyrelsen och andra myndigheter (s. 44). I rapporten angavs bl.a. följande angående behovet.
Kommunerna beskriver genomgående risken för godtycke och risken för en ojämlik hantering av anmälningar om det inte går att söka efter alla anmälningar.
[…]
Hanteringen blir också ojämlik och godtycklig över landet då det skiljer sig åt både i vilken utsträckning kommuner söker i och har möjlighet att söka i den kronologiska pärmen. I små kommuner med låg personalomsättning är sannolikheten högre att socialsekreterarna minns barn och familjer. I stora kommuner kan det vara omöjligt att minnas alla namn och antalet pärmar omöjliggör manuell sökning.
Många kommuner framhåller att sökning manuellt i den kronologiska pärmen innebär en risk för onödigt integritetsintrång för barn som anmälts, då socialsekreteraren ser anmälningar över flera barn som inte är aktuella.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
Det är enligt flera av kommunerna särskilt viktigt att känna till om ett barn och familj tidigare haft kontakt med socialnämnden för att anpassa sitt bemötande utifrån den tidigare kontakten. Familjer förväntar sig att socialnämnden vet om att de har varit där tidigare och det blir inte bra för någon om socialsekreteraren inte känner till det. Det är viktigt för att kunna ge barn och föräldrar ett respektfullt bemötande samt för att visa barnet att en anmälan tas på allvar.
Ett perspektiv som lyfts är att det är svårt att se hur det kan vara till nackdel för barn om socialsekreterarna kan söka efter anmälningar som inte lett till utredning. Möjligen kan det upplevas negativt av tonåringar som inte vill bli utredda. För föräldrarna kan det vara till nackdel att kunna söka efter anmälningarna, men här menar kommunerna att barnets skydd väger tyngre.
[…]
Tidigare anmälningar kan vara avgörande för om utredning inleds i en del fall. Det framgår av kommunernas svar att det kan handla om att se ”pusslet” eller ”mönstret” och att få en bättre helhetsbild av barnets kontakter med socialtjänsten. Ett antal kommuner med väldigt många anmälningar är övertygade om att de missar barn som anmäls flera gånger. Barnen kan ha liknande namn och personalomsättning kan bidra till att personalen inte känner igen barnen. En del kommuner framhåller att de behöver kunna se helhetsbilden för att komma in i tid för att stödja barnen. Det kan handla om små barn som inte förmår uttrycka sitt behov av hjälp. Även när det gäller barn som anmäls för flera mindre förseelser, som exempel många snatterier, kan ett mönster framgå och motivera en utredning. Flera nämner att det är särskilt viktigt att se hela underlaget för att kunna inleda utredning utifrån barnets behov trots att det är mot vårdnadshavares eller barnets vilja.
[…]
Alla kommuner som deltagit svarar att de vill se all information som finns om barnet i de fall de söker efter tidigare aktualisering. De vill se både alla tidigare anmälningar och hur anmälningarna bedömts i förhandsbedömningen.
[…]
I förhållande till systemet med anmälningar framhålls [av Socialstyrelsens etiska råd] att socialnämnden med samlad kunskap från flera anmälningar om ett barn troligen kan göra en bättre bedömning än utifrån en enskild anmälan. På så sätt kan socialnämnden ge ett bättre skydd och identifiera fler barn i behov av skydd. Ledamöterna i etiska rådet resonerar även kring förhållningssätt till att anmälningar kan vara osäkra till sitt innehåll. Argumentet lyfts att lagstiftaren redan bedömt
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
att barnskyddet väger tyngre än personlig integritet genom uppmaningen att anmäla och genom socialnämndens befogenheter att utreda barn oavsett barn och vårdnadshavares samtycke. Paralleller dras till systemet med remisshantering i hälso- och sjukvården och möjligheten att läsa i journalen som framhålls som bra instrument. Rättviseprincipen och likställighetsprincipen talar för att det ska finnas ett likformigt system där barn får ett likvärdigt skydd i olika kommuner oberoende av kommunens storlek eller personalomsättning. Både vad gäller barns och vuxnas integritet framhålls att integriteten inte skyddas på ett bra sätt i pärmar.
[…]
Socialstyrelsen har i arbetet med rapporten inhämtat synpunkter från utredare som arbetar på myndigheten med de utredningar som regleras i lagen (2007:606) om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall. I de s.k. dödsfallsutredningarna kartlägger utredarna bland annat fall där ett barn avlidit till följd av ett brott, vanligtvis att barnets dödats av någon närstående.
[…]
Barn som lever med försummelse eller våld är ofta utsatta under lång tid av sin uppväxt. Då socialnämnden inte får registrera inkomna anmälningar som inte leder till utredning och där barnet inte har någon personakt, kan det vara svårt för nämnden att över tid se helheten samt vilka barn som återkommande far illa eller riskerar fara illa. Om socialnämnden gör fel bedömning kan det ytterst få väldigt allvarliga konsekvenser för dessa utsatta barn (s. 44 ff.).
Socialstyrelsens författningsförslag
Socialstyrelsen har i rapporten föreslagit att anmälningar som gäller oro för barn som inte leder till en utredning ska kunna sparas på ett sökbart sätt och lämnat författningsförslag avseende regleringen i socialtjänstlagen, SoLPuL och förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, förkortad SoLPuF.
Vad gäller regleringen i SoLPuL har Socialstyrelsen föreslagit att det införs ett nytt undantag avseende förbudet i 7 a § SoLPuL om att i register ta in uppgifter om känsliga personuppgifter eller uppgifter om i övrigt ömtåliga personliga förhållanden. Enligt förslaget ska undantaget gälla uppgifter om anmälan som gäller barn enligt 14 kap. 1 § första stycket och 1 c § SoL, uppgifter om
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
bedömning av behovet av omedelbart skydd för ett barn enligt 11 kap. 1 a § första stycket SoL samt beslut att inte inleda en utredning om ett barn enligt andra stycket samma bestämmelse.
Förslaget innebär att samtliga uppgifter i en anmälan, dock inte om anmälan gjorts av familjerådgivning eller Barnombudsmannen, och en förhandsbedömning får föras in i ett s.k. sammanställningsregister. Socialstyrelsen har konstaterat att integritetsintrånget förvisso hade kunnat minska om det närmare regleras vilka personuppgifter som ska få tas med i en sammanställning men har framhållit att det är svårt att se att en socialnämnd skulle kunna sålla bort en del uppgifter som inte är relevanta i en ny förhandsbedömning samt att även uppgifter som kan tyckas vara oriktiga eller oviktiga senare kan visa sig ha betydelse. Vidare har framhållits vikten av att socialnämnderna, vid genomförande av en omedelbar skyddsbedömning, har tillgång till all relevant information för att bedöma barnets behov av skydd. Därav har Socialstyrelsen inte föreslagit någon annan reglering än den som anges ovan.
Socialstyrelsen har bedömt att 12 § SoLPuF, som reglerar tillåtna ändamål för personuppgiftsbehandling för kommunala myndigheter inom socialtjänsten, behöver kompletteras för att en kommun ska få behandla personuppgifter i en omedelbar skyddsbedömning och en förhandsbedömning som gäller barn. Därför har Socialstyrelsen lämnat förslag om att nämnda bestämmelse ska kompletteras så att det framgår att en kommunal myndighet får behandla personuppgifter för bedömning av behov av omedelbart skydd för ett barn och beslut att inte inleda utredning om ett barn enligt 11 kap. 1 a § första respektive andra stycket SoL. Till följd av detta har också lämnats förslag om ändring i 15 § SoLPuF som reglerar tillåtna sökbegrepp.
Socialstyrelsen har vidare föreslagit införande av en särskild gallringsfrist om tre år för sammanställningar av anmälningar och förhandsbedömningar som gäller barn som inte leder till utredning, vilket föreslås framgå av 12 kap. 1 § SoL. Socialstyrelsen har menat att om en ny anmälan, som inte leder till utredning, förs in i en sådan sammanställning bör det inte leda till att gallringsfristen för befintlig personakt förlängs.
Socialstyrelsen har konstaterat att de flesta tillfrågade kommuner uppgett att två eller tre år skulle vara tillräckligt lång gallringstid och att någon kommun uppgett att de, utifrån integritetsskäl, inte söker
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
längre tillbaka än två år i tiden även om anmälningarna sparas längre än så.
Socialstyrelsen har i rapporten konstaterat att uppgifter i anmälningar kan vara vaga, mer eller mindre allvarliga och innehålla uppgifter som är säkra i olika utsträckning, särskilt bland de anmälningar som inte leder till utredning. Socialstyrelsen har därför bedömt att det utifrån integritetssynpunkt är rimligt att det görs en åtskillnad mellan de anmälningar där nämnden bedömt att en utredning inte ska inledas och uppgifter som dokumenteras i en barnakt efter att en utredning inletts (s. 53 f).
Synpunkter från remissinstanserna
Socialstyrelsens rapport har remissbehandlats (S2019/02544). Den övervägande majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot förslagen. Bland dem som uttryckligen tillstyrkt förslaget hör den övervägande majoriteten av kommunerna, SKR, Barnombudsmannen, Kammarrätten i Stockholm, Inspektionen för vård och omsorg, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck (Länsstyrelsen i Östergötlands län), Myndigheten för delaktighet, juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Akademikerförbundet SSR.
Göteborgs stad har ansett att förslaget innebär fördelar för barns och familjers personliga integritet, då socialnämnderna kommer kunna söka efter anmälan och förhandsbedömningen på ett träffsäkert sätt. Länsstyrelsen i Östergötlands län och Botkyrka kommun har framfört att förslaget främjar socialtjänstens möjligheter att uppmärksamma ett utsatt barn i ett tidigare skede samt barn som är föremål för upprepade anmälningar. Länsstyrelsen i Östergötlands län har särskilt betonat att barn som är utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck, ofta är föremål för återkommande orosanmälningar hos socialtjänsten.
Helsingborgs stad har ifrågasatt varför förslaget bara omfattar anmälningar som rör barn och betonat socialnämndernas utökade ansvar även för unga mellan 18 och 20 år. Helsingborgs stad har även framhållit att socialnämnderna kommer ha svårare att få ett fullgott underlag för förhandsbedömningar i ärenden som rör unga. Vidare
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
har Helsingborgs stad lyft att anmälningar som inte leder till någon utredning och som rör unga, fortsatt kommer att registreras i kronologiska pärmar och att skyddet för den personliga integriteten för de enskilda som förekommer i pärmarna kommer åsidosättas.
Mora kommun, Stockholms stad och Trollhättans kommun har understrukit att förhandsbedömningen i sin helhet behöver vara sökbar om uppgifterna ska kunna användas på avsett sätt.
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har ansett att det finns flera fördelar med förslaget ur ett integritetsperspektiv i förhållande till hur dokumentationen sker i dag men att det kan finnas skäl att på längre sikt överväga vissa andra förändringar och lösningar. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har även framhållit att frågan bör fortsätta följas för att bedöma om de åtgärder som vidtas är ändamålsenliga och vilka lärdomar som kan dras av nya sammanställningsmöjligheter.
10.8. Överväganden och förslag
10.8.1. Samtliga anmälningar om oro för barn bör bli digitalt sökbara
Bedömning: Socialtjänsterna behöver kunna ta del av samtliga
anmälningar om oro som gjorts för ett barn på ett effektivt och rättssäkert sätt för att kunna utreda och tillgodose ett barns eventuella behov av skydd eller stöd. Samtliga anmälningar om oro för barn bör bli digitalt sökbara.
Skälen för utredningens bedömning
Innan socialnämnden beslutar om att inte inleda en utredning bör uppgifter som finns i förekommande personakt beaktas. Även tidigare inkomna anmälningar hos den egna nämnden bör beaktas, om det är möjligt. Detta framgår av Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2014:6) om handläggning av ärenden som gäller barn och unga (allmänna råd till 11 kap. 1 a § andra stycket SoL).
Möjligheterna för en socialnämnd att tidigt uppmärksamma de barn som är föremål för upprepade anmälningar om oro och få del av relevant information om barnet, i de fall en utredning tidigare inte
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
inletts, behöver enligt vår uppfattning stärkas. Det förekommer att det inkommer anmälningar om oro för barn som i sig inte är tillräckligt allvarliga för att motivera en utredning men om det inkommer upprepade anmälningar om oro avseende samma barn kan det enligt vår bedömning vara en indikation på att ett barn far illa och således motivera att en utredning inleds om eller när en ny anmälan inkommer.
Socialnämnderna har ett omfattande ansvar för att i sitt förebyggande arbete uppmärksamma och skydda barn som far illa. På grund av att det i dag inte är tillåtet för socialnämnder att i ett sökbart register spara anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning kan det vara svårt, i vissa fall omöjligt, för ansvarig socialnämnd att fullt ut beakta och uppmärksamma tidigare inkomna anmälningar om oro för barnet. Enligt vår uppfattning är detta särskilt problematiskt om ett barn är föremål för upprepade anmälningar.
Genom att möjliggöra för socialnämnderna att digitalt kunna söka fram tidigare anmälningar, skyddsbedömningar och beslut som inte lett till en utredning kan socialnämnderna få information inte bara om tidigare anmälningar utan också om vilka ställningstaganden som gjordes i samband med denna. Därigenom ökar möjligheterna för en socialnämnd att upptäcka och identifiera barn som behöver skydd eller stöd samtidigt som skyddet för barn som far illa eller som riskerar att fara illa stärks.
Den hantering som i dag sker av anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning, där de i de flesta kommuner sätts in i en s.k. kronologisk pärm, är enligt vår bedömning inte bara rättsosäker, ineffektiv och tidsödande utan kan även innebära att barn som behöver socialnämndens skydd eller stöd inte får det.
Sammantaget menar vi därför att det är angeläget att socialnämnderna får rättsliga förutsättningar som effektiviserar och möjliggör en ändamålsenlig och rättssäker hantering av anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
10.8.2. En anmälan om oro för barn bör alltid bli del av en barnakt
Bedömning: När en anmälan om oro för ett barn inkommer till
en socialnämnd bör en barnakt skapas, om en sådan inte redan finns för barnet. Utöver anmälan bör uppgifter om bedömningen av omedelbart skydd för barnet, förhandsbedömningen och beslutet i frågan om att inleda eller inte inleda en utredning dokumenteras i barnakten.
Skälen för utredningens bedömning
När en anmälan om oro inkommer till en socialnämnd bör en barnakt skapas om en sådan inte redan finns för barnet
Personakter inom socialtjänsten innehåller en mängd uppgifter om den enskilde och dennes anhöriga. Som vi har beskrivit i avsnitt 10.4.2 har Socialstyrelsen i sina föreskrifter och allmänna råd SOSFS 2014:5 angett vilka uppgifter personakten ska eller bör innehålla.
Som allmänna utgångspunkter gäller att det i personakten endast bör tas in sådana uppgifter som har betydelse för socialtjänstens bedrivande, personakten ska inte tillföras onödiga uppgifter och värdeomdömen som inte är faktiskt underbyggda ska undvikas (prop. 1979/80:1 Del A s. 438). Eftersom dokumentation om personliga förhållanden alltid utgör ett visst integritetsintrång utgör dessa utgångspunkter ett skydd för den enskilde.
Socialnämndernas personakter med sökregister bildar ett person-
register. Förutom personakter finns det andra typer av register som
innehåller sammanställningar av uppgifter om enskilda. Dessa register är upprättade för att underlätta administrationen av socialtjänsten (prop. 1979/80:1 Del A s. 438). Uppgifter i dessa register har bedömts vara tillgängliga på ett mer omedelbart sätt än vad som är fallet med uppgifter i personakterna. Registren lämnar upplysningar om den enskilde utan att samtidigt kunna ge en fullständig och objektiv beskrivning av den enskildes förhållanden. Registren har därför ansetts framstå som särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Därtill kommer att de är mer lättillgängliga och används av ett långt större antal tjänstemän vid socialförvaltningen än vad som är fallet med den enskilda personakten (prop. 1979/80:1
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
Del A s. 440). Mot bakgrund av detta menar vi att det kan anses utgöra ett mindre integritetsintrång om känsliga uppgifter sparas i en sammanhållen personakt än om uppgifterna blir en del av en annan typ av register.
I sammanställningsregister, med vilket alltså avses andra register än personakter, får som huvudregel inte tas in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga förhållanden (7 a § SoLPuL). Syftet med regleringen är att registren inom socialtjänsten endast ska innehålla uppgifter som i andra sammanhang normalt är offentliga (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 439).
När en anmälan om oro för ett barn inkommer till en socialnämnd finns som utgångspunkt krav om att handlingen ska registreras (5 kap. 1 § OSL). Detta gäller dock inte om handlingen tillfogas en personakt (2 § offentlighets- och sekretessförordningen). Socialstyrelsen har i sin handbok Handläggning och
dokumentation angett att om socialnämnden, direkt när anmälan
inkommer, bedömer att en utredning ska inledas ska en personakt, om en sådan inte finns, läggas upp och anmälan bli en del av denna utan någon registrering (s. 302). Endast undantagsvis, om det tar tid att fatta beslut om en utredning ska inledas eller inte, kan det bli aktuellt att dessförinnan registrera handlingen (jfr JO 2004/05 s. 391). Dagens ordning innebär alltså att endast om en utredning inleds så blir anmälan om oro för barn en del av en barnakt (förutsatt att en barnakt inte finns sedan tidigare). Detta är också i enlighet med Socialstyrelsens definition av begreppet personakt där det avgörande är om en person är eller har varit aktuella för utredning eller insats (2 kap. 1 § SOSFS 2014:5).
Att skapa en barnakt redan i samband med att en anmälan om oro inkommer till en socialnämnd, om en sådan inte redan finns, har enligt vår bedömning flera fördelar och det är därför en ordning som, vilket vi utvecklar närmare i det följande, vi förordar. Det är också vad som framstår som mest ändamålsenligt mot bakgrund av att det som sker när anmälan inkommit utgör ärendehandläggning och mot bakgrund av att det beslut som fattas, oavsett om en utredning inleds eller inte, utgör myndighetsutövning (se avsnitt 6.2 och 6.3).
Den dokumentation som sker i personakterna omgärdas av flera rättssäkerhetsgarantier genom de krav som ställs på dokumentationen, både vad den ska och inte ska innehålla.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
Blir en anmälan om oro för barn en del av en barnakt blir den också möjlig att söka fram, oavsett om socialnämnden beslutar att inleda en utredning eller att inte inleda en utredning.
Att en barnakt skapas när en anmälan om oro inkommer innebär också att de barn som har varit föremål för en anmälan tidigare, inom samma socialnämnd, kommer att ha en sammanhållen akt där samtliga handlingar och bedömningar som rör barnet finns. Detta i sin tur innebär att socialnämnderna får möjlighet att få en helhetsbild av barnets situation och på ett mer effektivt sätt kan följa vad som har hänt tidigare och vilka insatser som har erbjudits alternativt när beslut fattats om att några insatser inte behövs.
Att en anmälan om oro för barn alltid blir en del av en barnakt innebär vidare att socialnämnden inte behöver ta ställning till om handlingen ska registreras enligt 5 kap. 1 § OSL, eftersom handlingar som blir en del av en personakt inte behöver registreras (2 § offentlighets- och sekretessförordningen). Det problem som ibland kan uppstå vad gäller den administrativa hanteringen av anmälningar, när det inte omedelbart fattas beslut i frågan om en utredning ska inledas eller inte inledas, kommer således inte att uppstå (se avsnitt 10.7.1). Att en barnakt skapas när anmälan inkommer till socialnämnden medför därmed att anmälningar om oro för barn aldrig kommer att ”sväva fritt” inom förvaltningen (jfr JO:s inspektionsprotokoll den 19 april 2007, dnr 1033-2007 och JO 2004/05 s. 391).
Om socialnämnden efter en förhandsbedömning beslutar att inte inleda en utredning ska detta dokumenteras med vissa uppgifter (5 kap. 2 § SOSFS 2014:5) och ett beslut att inleda en utredning ska dokumenteras i journalen (5 kap. 3 § SOSFS 2014:5). Även en omedelbar skyddsbedömning enligt 11 kap. 1 a § SoL ska dokumenteras (5 kap. 4 § SOSFS 2014:5).
Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd framgår att en personakt bl.a. ska innehålla upprättade och inkomna handlingar av betydelse för handläggningen av ett ärende (4 kap. 6 § SOSFS 2014:5). Vi menar att inte bara anmälan är av betydelse för handläggningen av det uppkomna ärendet utan även den omedelbara skyddsbedömningen och förhandsbedömningen. Dessa uppgifter bör därför alltid dokumenteras i barnakten, även när en anmälan om oro för barn inte leder till att en utredning inleds.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
Vid frågan om det alltid, när en anmälan om oro för ett barn inkommer till en socialnämnd, ska skapas en barnakt, förutsatt att en sådan inte redan finns, kan det också vara av intresse att titta på vilken ordning som valts i några andra nordiska länder.
I Finland gäller att alla anmälningar om oro för barn registreras och sparas på samma sätt. Av uppgifterna om behandlingen av anmälan ska det framgå om anmälan bedömts vara ogrundad. En ogrundad anmälan leder inte till en klientrelation inom socialvården. Finska Social- och hälsovårdsministeriet har förklarat att alla anmälningar dock finns tillgängliga i klientregistret och är möjliga att söka fram vid ett senare tillfälle (se avsnitt 5.2).
I Norge ska barnevernstjensten avge en skriftlig motivering när den väljer att inte inleda en utredning, vilket framgår av barnevernsloven. Detta ska dokumenteras i barnets ärende (barnets sak), vilket också framgår av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets riktlinjer (se avsnitt 5.3) 77.
Enligt dansk lag har kommunerna en skyldighet att ha ett centralt register för anmälningar. Det innebär att alla anmälningar om oro för barn registreras centralt vid mottagandet. På så sätt skapas en överblick över dels antalet mottagna anmälningar i kommunen, dels hur snabbt de behandlas.78 Enligt uppgift från danska Ankestyrelsen sker registreringen i kommunens system, DUBU (se avsnitt 5.4).
Vid en genomgång av regleringen i Finland, Norge och Danmark kan vi alltså konstatera att dessa länder behandlar anmälningar om oro för barn på samma sätt rent administrativt, oavsett om anmälan föranleder någon vidare utredning eller inte. Vi menar att den ordningen även bör införas i Sverige.
Förslaget kräver inga författningsändringar men Socialstyrelsen behöver se över sina föreskrifter och allmänna råd
Frågan om och när en barnakt, dvs. en personakt för barnet, ska skapas regleras vare sig i lag eller förordning. Inte heller finns det i lag eller förordning definierat vad en barnakt ska innehålla.
77 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Rundskriv for barnevernstjenestens saksbehandling
(Saksbehandlingsrundskrivet), 03/ 2023, s. 125.
78 VEJ nr 9142 af 26/02/2019 Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres
familier, punkt 82.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
I 4 kap. 2 § SOSFS 2014:5 anges att handlingar som avser personer som är eller har varit aktuella för utredning eller insats i en verksamhet ska hållas samman i personakter. Vidare har Socialstyrelsens definierat begreppet personakt på så sätt att det är en akt som innehåller journalanteckningar och andra handlingar om en eller flera personer som är eller har varit aktuella för utredning eller insats
inom socialtjänsten eller verksamhet som bedrivs med stöd av LSS
(2 kap. 1 § SOSFS 2014:5).
Att en barnakt ska skapas redan när en anmälan om oro för ett barn inkommer till en socialnämnd medför följaktligen att Socialstyrelsen kommer behöva se över sina föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Detta såväl vad gäller definitionen av personakt som vad personakten i vissa fall ska innehålla.
10.8.3. Finns samtliga anmälningar om oro för barn i en barnakt blir de digitalt sökbara
Bedömning: Om samtliga anmälningar om oro för ett barn,
oavsett om en utredning inleds eller inte inleds, blir en del av en barnakt kommer det bli möjligt att digitalt söka fram tidigare anmälningar om oro för barnet. Det kommer också bli möjligt att efter en sökning ta del av tidigare bedömningar som har gjorts av omedelbart skyddsbehov och under en förhandsbedömning.
Skälen för utredningens bedömning
Att en anmälan om oro för ett barn alltid blir del av en barnakt innebär att samtliga anmälningar om oro för barnet blir möjliga att söka fram digitalt. Detta gäller alltså oberoende av om anmälan leder till en utredning eller om den inte leder till en utredning. De fördelar som detta innebär har vi beskrivit i avsnitt 10.8.2.
I tillägg till anmälan om oro för barnet bör även den omedelbara skyddsbedömningen, förhandsbedömningen och beslutet i frågan om en utredning ska inledas eller inte inledas bli en del av barnakten.
Genom att söka på det aktuella barnets för- och efternamn, personnummer eller samordningsnummer kommer socialnämnden
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
alltså kunna få del av dessa handlingar på ett träffsäkert, rättssäkert och effektivt sätt.
10.8.4. Vissa handlingar i en barnakt ska sparas längre tid än i dag
Förslag: En anmälan om oro för ett barn och handlingar som
kommit in eller upprättats i samband med en sådan anmälan samt övriga handlingar som kommit in eller upprättats i samband med en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd ska sparas längre tid än i dag.
Skälen för utredningens förslag
Det bör finnas en möjlighet att i vuxen ålder kunna ta del av handlingar från den egna barnakten
För att analysera om gallringsbestämmelserna i fråga om barnakter bör ändras är en inledande fråga om det finns ett sådant behov. Denna fråga kan besvaras utifrån flera olika aspekter vilka i många delar hör samman med de skäl som finns till varför dokumentation inom socialtjänsten överhuvudtaget bör göras.
En fråga som då är av betydelse är i vilken utsträckning handlingar i barnakter efterfrågas av den som akten rör.
Vi har via Kommunalförbundet Sydarkivera ställt frågor till aktörer inom arkivsektorn. Vi har fått svar från arkivarier i sammanlagt 21 kommuner, ett regionarkiv, ett kommunalförbund samt Kommunalförbundet Sydarkivera.
Vi har bl.a. frågat om arkivarierna i sin verksamhet kommer i kontakt med personer som vill ta del av handlingar i sin barnakt. De svar vi har fått visar att det förekommer regelbundna förfrågningar till arkiven från nu vuxna personer som vill ta del av handlingar från deras barnakter. Även om många av svaren vi har fått tyder på att antalet förfrågningar endast uppgår till några få per år har vi också fått svar som anger att efterfrågningar görs flertalet gånger per år liksom att det handläggs en stor mängd ärenden årligen där personer eftersöker dokumentation från sin barndom.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
Betydelsen för en enskild att som vuxen kunna ta del av handlingar i sin barnakt har blivit tydlig under vårt arbete och är, utöver efterfrågan, något som klargör att det finns ett behov av att handlingarna inte gallras redan fem år efter den sista anteckningen gjorts i akten. I Upprättelseutredningens betänkande Barnen som
samhället svek – åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården (SOU 2011:9) konstaterades att
många av de som den utredningen hade haft kontakt med hade framhållit det värdefulla i att få del av arkivmaterial rörande deras uppväxtvillkor. Utredningen framhöll också att även om det för vissa personer ibland hade kommit att leda till smärtsamma insikter, så hade det samtidigt lett till att den enskilde bättre lärt känna sin egen barndomshistoria (s. 178).
Flera av de arkivarier som vi har samrått med har bekräftat detta och lyft fram att de anser att det för den enskilde individens skull finns ett behov av att spara handlingar i en barnakt under längre tid än i dag. Det handlar om en rätt att ta del av vad som ”faktiskt hände” och på så sätt få svar på frågor och skapa en förståelse. Uppgifter i barnakten kan då komma att utgöra en viktig pusselbit i ett större sammanhang. Liknande inspel som de nu redovisade har gjorts av barnrättsorganisationen Maskrosbarn som har påtalat att dokumentationen om vad som hänt under barndomen är en viktig pusselbit för att förstå sin historia.
Flera av de arkivarier som vi har samrått med har också framhållit att enskilda även behöver kunna ta del av sådana handlingar som innebär att en socialtjänst beslutat att inte vidta någon åtgärd.
De arkivarier som har behövt lämna besked till en enskild att handlingar i deras barnakt är gallrade har förklarat att de som efterfrågat handlingarna blivit ledsna, besvikna, upprörda, känt ilska och frustration och varit undrande till varför handlingarna inte finns kvar. De arkivarier som kunnat lämna ut handlingar från en persons barndom har beskrivit att de som får ta del av handlingarna är tacksamma över att akten finns kvar och att det har en mycket stor betydelse för individen att ta del av den ifrågavarande dokumentationen.
De reaktioner som arkivarierna har beskrivit tydliggör betydelsen för enskilda att få möjlighet att ta del av handlingar i sin barnakt och därmed något som visar på behovet av att handlingarna sparas längre tid än i dag.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
Rättssäkerhet och likabehandling talar för att handlingar i barnakter bör sparas längre tid än i dag
Den enskildes rättssäkerhet är ett av huvudändamålen med dokumentation och gallring inom socialtjänsten. Även rätten att ta del av handlingar som rör ens eget ärende tar sin utgångspunkt i rättssäkerhetsaspekter.
Nuvarande gallringsfrist, där gallring sker fem år från den senaste anteckningen, har införts för att tillgodose integritetsaspekter och den enskildes rättssäkerhet. Samtidigt har det också ansetts att en femårig gallringsfrist i vissa fall är otillräcklig, även det utifrån rättssäkerhetsskäl (jfr Ds S 1986:5 s. 118 samt prop. 1989/90:72 bilaga 2 s. 94 f.) Därför undantas vissa särskilda handlingar från den femåriga gallringsfristen. Samtliga handlingar, med undantag för de som avser bevarande för forskningsändamål, avser handlingar som rör barn (12 kap. 2 § första-tredje stycket SoL).
Det måste anses utgöra en grundläggande rättighet för den enskilde att kunna ta del av den dokumentation som finns om en själv för att se vilka uppgifter som har noterats, vilka överväganden som har gjorts, eller för den skull inte har gjorts, samt vilka åtgärder som vidtagits. Detta menar vi omfattar en rätt att få ta del av samtliga handlingar som rör en, inklusive anmälningar och beslut som inte lett till en utredning. För den som har varit aktuell hos socialtjänsten som barn handlar det också ytterst om rätten att få kunskap om sin historia och bakgrund.
Barn har i och för sig rätt att ta del av handlingarna i sin akt under tiden ett ärende pågår. Det är emellertid närmast självklart att det är först sedan ett barn vuxit upp som det finns en verklig och reell möjlighet för personen att tillgodogöra sig och förstå innehållet i handlingarna. När personen har fyllt 18 år kan det ha gått betydligt längre tid än fem år sedan den sista anteckningen gjordes, vilket enligt dagens reglering innebär att handlingarna i akten inte längre finns kvar eftersom de har gallrats. Nuvarande gallringsfrist medför därför att barnet och den sedermera vuxne personen inte fullt ut ses som rättighetsbärare då rätten att ta del av handlingar i den egna akten inte går att realisera.
Regleringen i 7 kap. 2 § socialtjänstförordningen innebär att vissa kommuner inte gallrar handlingar i bl.a. barnakter samt att samtliga kommuner inte gallrar handlingar om personen som akten avser är
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
född ett visst datum. Detta görs med hänsyn till forskningens behov av ett representativt urval. Det nu beskrivna är enligt vår bedömning inte en rimlig ordning utifrån ett likabehandlingsperspektiv. Detta kan inte anses stå i överensstämmelse med barns rätt att, oberoende av var föräldrarna har valt att bosätta sig under barnets uppväxt, ha tillgång till handlingar från barndomen för att, om så önskas, i vuxen ålder kunna ta del av sin historia.
Handlingar i barnakter har stor betydelse för socialtjänsternas arbete med barn
En utredning som har genomförts avseende ett barns behov av skydd eller stöd innehåller information om barnet, barnets situation och uppväxtförhållanden. När en anmälan inkommer och en socialnämnd ska göra en förhandsbedömning av om en utredning ska inledas eller inte inledas kan viss information inhämtas, utan att en utredning anses inledd. Sådana uppgifter är bl.a. de som kan finnas i en redan befintlig barnakt. Har socialnämnden tidigare gjort en utredning och kan socialnämnden ta del av denna är det således givet att socialnämnden får ett betydligt mer omfattande underlag vid förhandsbedömningen när en ny anmälan inkommer än om så inte är fallet. Möjligheten att kunna ta del av uppgifter från en tidigare utredning är därför av betydelse i arbetet med att ge barn och unga skydd eller stöd.
Anmälningar om oro till en socialnämnd rörande ett och samma barn kan göras flera gånger under barnets uppväxt och anmälan kan göras av flera olika anmälare. Görs anmälan av en person som inte är anmälningsskyldig kan anmälan vara anonym. Trots att flera eller upprepade anmälningar görs finns det situationer där socialnämnderna fattar beslut om att inte inleda en utredning. Detta kan t.ex. ha att göra med att informationen i anmälan är så knapphändig att det inte går att säga att det finns skäl för en utredning. Den omständigheten att ett barn förekommer i flera anmälningar måste emellertid ses som en indikation på att barnet kan vara i behov av någon form av stöd eller skydd. Detta även om ingen av anmälningarna var för sig har lett till en utredning och oaktat att det i vissa fall kan ha gått lång tid mellan anmälningarna. Inte bara tidigare utredningar utan även tidigare anmälningar och gjorda
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
förhandsbedömningar kan därför ha betydelse när socialnämnderna ska ta ställning till om en utredning ska inledas eller inte.
Socialstyrelsen har vid utarbetande av rapporten Anmälningar om
barn som far illa eller misstänks fara illa 2021 intervjuat chefer och
personal inom socialtjänsten. Socialstyrelsen har i rapporten angett att flera intervjupersoner resonerade om att anmälningar som återkommer kring ett barn ibland signalerar en större oro än vad en enskild anmälan i samma fall skulle göra, exempelvis när det finns ett flertal tidigare anmälningar som var och en inte föranlett en utredning, men där de sammantaget visar en bild av ett barn i stort behov av stöd (s. 39). Rapporten har vidare angett att det, enligt intervjupersonerna, är tydligt att informationen i tidigare anmälningar kan vara ett viktigt underlag i bedömningen av nya och återkommande anmälningar och att den är av betydelse för beslutet om att inleda en utredning eller inte inleda en utredning (s. 40).
Även tidigare anmälningar som gjorts på grund av osämja eller konflikt mellan exempelvis barnets föräldrar kan enligt vår bedömning vara av relevans för socialnämnderna vid en eventuell ny anmälan. Att föräldrar grundlöst anmäler varandra kan t.ex. vara ett tecken på att barnet befinner sig i ett så pass konfliktfyllt sammanhang att barnet behöver stöd från socialtjänsten. Det ska i det sammanhanget nämnas att det inte finns anledning att anta annat än att socialtjänsternas handläggare har kompetens att avgöra betydelsen av tidigare anmälningar, vilket innefattar kompetensen att avgöra när tidigare anmälningar kan lämnas utan avseende.
När en utredning har inletts finns det också flera fördelar för det enskilda barnet om utredande socialnämnd har tillgång till handlingar från tidigare anmälan eller tidigare utredning. Detta ger utredaren en bättre möjlighet att skapa sig en helhetsbild och se barnets situation i en större kontext vilket i sin tur gör att barnet kan erbjudas insatser som är än mer individuellt anpassade än om denna information inte finns tillgänglig.
Uppgifter i tidigare utredningar och anmälningar, inklusive de som inte lett till en utredning, ger därmed socialnämnderna ytterligare ett viktigt verktyg för att redan på ett tidigt stadium kunna fånga upp de barn som är i behov av skydd eller stöd.
Handlingar i barnakter kan också påvisa vilka insatser, åtgärder och utredningar som har övervägts eller genomförts av socialtjänsten. Genom att handlingar sparas längre tid än i dag ges en ökad
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
möjligheten att kontrollera, följa upp och utvärdera socialtjänsternas arbete i stort. Därmed förbättras utrymmet för att med konkreta uppgifter kunna bemöta spekulationer, ryktesspridning och desinformation. Detta kan öka förtroendet för socialtjänsterna vilket i längden gynnar de barn som är beroende av att deras föräldrar känner tillräcklig tillit till socialtjänsterna för att vända sig dit eller samtycka till frivilliga insatser.
Ökad möjlighet till uppföljning
Ytterligare ett skäl till att handlingar i barnakter bör sparas längre tid än i dag tar sin utgångspunkt i den rapport med sammanfattande slutsatser och rekommendationer till Sverige som FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrättskommittén) publicerade den 6 februari 2023. Barnrättskommittén angav bl.a. att
[t]he Committee is concerned about the lack of data disaggregated by disability, ethnic origin and socioeconomic and migration background, which does not allow for sufficient analysis of the situation of children, and recommends that the State party:
(a) Strengthen its data collection system regarding both qualitative and quantitative indicators that encompass all areas of the Convention, and that the data are disaggregated by age, sex, disability, geographical location, ethnic and national origin, and socioeconomic background, in order to facilitate analysis of the situation of children, in particular those in situations of vulnerability (CRC/C/SWE/CO/6-7 p. 10).
För att möjliggöra sådan uppföljning som Barnrättskommittén efterfrågar finns det behov av en förlängd gallringsfrist för handlingar i barnakter.
Vissa handlingar i en barnakt ska sparas längre tid än vad som görs i dag
Att handlingar i barnakter är efterfrågade, att det är viktigt för den enskilde att kunna ta del av handlingarna i vuxen ålder, principer om rättssäkerhet och likabehandling, handlingarnas betydelse för socialtjänsternas arbete med barn och unga samt för att det ska finnas en möjlighet till uppföljning innebär att det finns ett behov av att spara vissa handlingar i barnakter längre tid än vad som görs i dag. Utifrån
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
det behov som vi har beskrivit ovan och den avgränsning vi har gjort i avsnitt 10.1 föreslår vi att de handlingar som ska spara längre tid än i dag är
a) en anmälan enligt 14 kap. 1 och 1 c §§ SoL eller 7 § lagen om
Barnombudsman samt handlingar som kommit in eller upprättats i samband med en sådan anmälan, och
b) övriga handlingar som kommit in eller upprättats i samband med
en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd.
De främsta skälen till att en anmälan enligt 14 kap. 1 och 1 c §§ SoL eller 7 § lagen om Barnombudsman ska sparas längre tid än i dag är barnets rätt att få ta del av en sådan i vuxen ålder samt de fördelar som vi menar att det innebär för socialtjänsterna att kunna ta del av tidigare anmälningar vid en eventuell ny anmälan om oro. Detta gäller alltså oavsett om anmälan lett till att en utredning inletts eller inte inletts samt oavsett vem som har gjort anmälan.
Utöver anmälan föreslår vi att handlingar som kommit in eller
upprättats i samband med en anmälan ska sparas längre tid än i dag.
Med detta avses bl.a. eventuella journalanteckningar, gjord skydds- och förhandsbedömning, information till en anmälare enligt 14 kap. 1 b § SoL samt beslut om att inleda eller inte inleda en utredning. Skälen för att dessa handlingar ska sparas är samma som vad avser skälen för att en anmälan ska sparas.
Utöver de handlingar som nu har angetts föreslår vi att även
övriga handlingar som kommit in eller upprättats i samband med en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd ska sparas längre tid än i dag. Detta blir alltså bara aktuellt
om en socialnämnd har beslutat att inleda en utredning.
En utredning kan mynna ut i ett beslut om att ärendet avslutas utan insats, att insatser erbjuds med stöd av socialtjänstlagen alternativt att socialnämnden finner att det finns behov av ett ingripande enligt LVU.
Formuleringen ”handlingar som kommit in eller upprättats i
samband med en utredning om” förekommer i 12 kap. 2 § första
stycket SoL. Enhetlighet talar för att en likadan formulering ska väljas avseende de handlingar som vi föreslår ska undantas från huvudregeln i 12 kap. 1 § SoL. I den bestämmelse vi nu föreslår
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
innebär formuleringen att samtliga handlingar som är hänförliga till en utredning av ett barns behov av skydd eller stöd ska sparas längre tid vilket bl.a. inkluderar – grundläggande uppgifter om den enskilde, – journalen och gjorda journalanteckningar, – andra handlingar än en anmälan som medfört att ärendet inletts
dvs. en ansökan eller dokumentation av information som kommit till socialnämndens kännedom på annat sätt (se avsnitt 3.3.1 om att utredning ska inledas utan förhandsbedömning), – inkomna, utgående och upprättande handlingar t.ex. handlingar
som socialnämnden begärt in eller som annars getts in under utredningen eller skriftlig dokumentation som gjorts i ärendet, vid kontakt med barnet, föräldrarna eller andra utomstående, – inhämtade registerutdrag eller registeruppgifter, – planeringen av utredningen, genomförd utredning och besluts-
underlag, – beslut vilket avser såväl beslut med stöd av socialtjänstlagen som
LVU samt vad besluten grundar sig på, samt – handlingar som avser den beviljade insatsen, inklusive planering
samt eventuell uppföljning av denna.
Sammantaget utformas regleringen alltså så att samtliga handlingar som kan antas vara av betydelse för den enskilde och socialtjänsten, utifrån de resonemang som vi har fört ovan, sparas längre tid än i dag. Frågan om hur längre dessa handlingar ska sparas behandlar vi i avsnitt 10.8.6.
10.8.5. Sekretesstiden för handlingar i barnakter bör inte ändras
Bedömning: Den 70-åriga sekretesstiden bör inte ändras för
allmänna handlingar i barnakter.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
Skälen för utredningens bedömning
I vårt uppdrag ingår att överväga om sekretesstiden för handlingar i barnakter, dvs. de allmänna handlingar som finns i akterna, bör förlängas.
Vissa av de arkivarier vi haft kontakt med har framfört att handlingar i barnakter bör bevaras, dvs. sparas för alltid, medan andra har angett att gallringsfristen bör vara längre än i dag och betonat att många som vill ta del av sina handlingar är äldre än just fyllda 18 år. För frågan om handlingarna ska bevaras för alltid alternativt efter hur lång tid gallring ska ske är det av relevans hur länge handlingarna kommer att omfattas av sekretess. Detta eftersom handlingarnas innehåll ofta är känsligt och är av sådant slag att det finns ett stort intresse av att de inte blir offentliga.
Som vi har redovisat tidigare omfattas handlingar hos socialnämnderna av sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL (avsnitt 3.4). För uppgift i allmän handling gäller, enligt 26 kap. 1 § sista stycket OSL, sekretessen i högst 70 år. Sekretessen överförs till en arkivmyndighet vid ett överlämnande (11 kap. 6 § OSL, se också avsnitt 10.6).
Offentlighets- och sekretesslagen har flera bestämmelser som reglerar tiden för sekretess i allmänna handlingar. Sekretesstidens längd varierar normalt beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel 50 år eller 70 år. Den längre sekretesstiden har motiverats med att sekretessen som utgångspunkt bör gälla under större delen av den enskildes livstid. Den ökade medellivslängden i Sverige innebär emellertid att den 70-åriga sekretessen inte ger skydd för uppgifter om en människas personliga förhållanden under hela personens livstid och ännu mindre under de närståendes livstid. Det innebär alltså att om handlingarna i barnakter sparas längre tid än 70 år kommer de enligt gällande regelverk att bli offentliga. Om handlingarna ska sparas under längre tid än i dag alternativt bevaras för alltid kan det finnas anledning att föreslå att den 70-åriga sekretesstiden för nu aktuella handlingar ändras så att sekretessen består längre tid än så.
Ett nittiotal paragrafer i offentlighets- och sekretesslagen anger att sekretess för uppgift i en allmän handling gäller i högst 70 år. Det har således i flertalet olika situationer ansetts att detta är en väl
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
avvägd sekretesstid. Vi har därför bedömt att frågan om sekretesstiden för handlingar i barnakter ska förlängas bör behandlas i ett större sammanhang och på ett mer övergripande plan än bara avseende den fråga vi har att utreda. Vår bedömning är således att sekretesstiden för handlingar i barnakter i nuläget inte bör ändras. För att handlingarna i barnakter inte ska bli offentliga har vi valt att föreslå att handlingarna ska gallras innan den 70-åriga sekretessen upphör.
10.8.6. Förlängd gallringstid för handlingar i barnakter
Förslag: I en barnakt ska en anmälan om oro för barn, handlingar
som har kommit in eller upprättats i samband med en sådan anmälan samt övriga handlingar som har kommit in eller upprättats i samband med en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd inte gallras förrän 60 år efter barnets födelse.
Bedömning: Det bör inte införas en särskild gallringsfrist för
anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Vissa handlingar i en barnakt ska inte gallras förrän 60 år efter barnets födelse
Nästa fråga att ta ställning till är hur länge de handlingar som vi föreslår ska undantas från huvudregeln om gallring enligt regleringen i 12 kap. 1 § SoL ska sparas (se avsnitt 10.8.3). Vi menar att som utgångspunkt bör handlingarna sparas under hela barnets uppväxt fram till dess barnet har fyllt 18 år. Detta eftersom vi bedömer att det är så länge uppgifterna kan komma att ha relevans för socialnämndernas arbete i de fall ny oro uppkommer för barnet. Vi menar att dagens ordning är problematisk då den innebär att uppgifter om ett barn som är föremål för utredning och insatser som liten inte finns kvar om barnet aktualiseras på nytt hos socialtjänsten efter mer än fem år. Det är långt ifrån självklart att uppgifter som förekommit vid det första ärendet framkommer även i det senare.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
Olika gallringsfrister är givetvis tänkbara. Om det enda syftet med att spara handlingar längre tid än i dag är att ge socialnämnderna ett bättre beslutsunderlag vid en förhandsbedömning eller bättre underlag vid en ny utredning skulle det saknas behov av att spara handlingarna längre tid än 18 år efter barnets födelse. Som vi har redovisat ovan menar vi dock att det även finns andra skäl för att spara vissa handlingar i barnakten, inte minst för att tillgodose den enskildes möjlighet att som vuxen kunna ta del av handlingar och dokumentation från barndomen. Vi menar därför att de aktuella handlingarna behöver sparas längre tid än 18 år efter barnets födelse.
Här skulle kunna tänkas flera alternativ t.ex. att handlingar gallras 25 år, 30 år eller 40 år efter barnets födelse. Exempelvis kan det tänkas att det är först när eller om en person själv blir förälder som funderingar om den egna barndomen, och därmed viljan att ta rätt på vad som hände under uppväxten, uppkommer. Enligt uppgift hämtad från Statistiska centralbyråns hemsida var medelåldern för förstagångsföräldrar år 2021 ca 30 år för mammor och ca 32 år för pappor. Utifrån det förda resonemanget framstår då en gallringsfrist som innebär att gallring sker 40 år efter barnets födelse som ändamålsenlig.
I Finland förvaras barnskyddsanmälningar i 30 år. Alla andra barnskyddshandlingar förvaras i 120 år efter barnets födelse. Beslut, planer och klientberättelser förvaras varaktigt. Det finns inte någon särskild, kortare, förvaringstid för anmälningar som inte leder till en utredning (se avsnitt 5.2). Som vi har redovisat i avsnitt 5.3 ska bekymringsmeldinger hos barnevernstjenesten i Norge, oavsett om anmälan blir ett ärende eller läggs ned (uansett om meldingene fører til sak eller blir henlagt), bevaras. Samma sak gäller för ärenden som avser särskilda åtgärder enligt barnevernsloven, inklusive utredningar av anmälningar om oro, ärendehantering, insatser eller uppföljning av insatser (saker knyttet til særlige tiltak i henhold til barnevernsloven, inkludert undersøkelser av bekymringsmeldinger, utredninger, saksbehandling, tiltak og oppfølging av tiltak). Anmälningar som inte leder till något (henlegges) ska sparas i fem år i barnevernstjenestens ärendehanteringssystem (saksbehandlingssystem) och därefter överföras till långtidslagring. Detta under förutsättning att det inte kommer in nya upplysningar som ger anledning att företa en utredning.79
79 Saksbehandlingsrundskrivet – Retningslinjer for barnevernstjenestens saksbehandling, s. 118.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
Danska Ankestyrelsen har förklarat att i Danmark sparas (forbliver) en anmälan i barnets eller familjens ärende och detta gäller oavsett om anmälan leder till en utredning eller inte. Enligt Ankestyrelsen gallras eller raderas inte en akt som blir registrerad och den går att söka fram senare.
Som framgår ovan sparas alltså handlingar rörande anmälningar om oro för barn betydligt längre i såväl Finland, Norge som Danmark än i Sverige. Mot bakgrund av att vi i avsnitt 10.8.5 har bedömt att den 70-åriga sekretesstiden för handlingar i barnakter i nuläget inte bör ändras stannar vi vid att föreslå att gallring av handlingar i barnakter inte får ske förrän 60 år efter barnets födelse. Med en sådan frist bedömer vi att det finns gott om tid för den enskilde att ta del av dokumentationen utan att det nu behöver göras någon förändring i offentlighets- och sekretesslagen. Vi bedömer därför att detta är en väl avvägd tid för hur länge handlingarna i en barnakt bör sparas.
Det bör inte införas en särskild gallringsfrist för anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning
I vårt uppdrag ingår att analysera behovet och lämpligheten av en särskild reglering för gallring av anmälningar om oro för barn som inte lett till att socialnämnden beslutat att inleda en utredning av om den behöver ingripa till barnets skydd eller stöd. Vi ska också analysera för- och nackdelar med olika gallringstidpunkter för anmälningar om oro för barn som inte leder till en utredning jämfört med barnakter som innehåller uppgifter om utredning och insatser.
Utifrån de intervjuer som gjorts vid utarbetande av rapporten om att göra anmälningar som gäller barn sökbara har Socialstyrelsen konstaterat att de flesta tillfrågade kommuner uppgett att två eller tre år skulle vara tillräckligt lång gallringstid för handlingar som sätts in i den s.k. kronologiska pärmen, dvs. anmälningar som inte leder till en utredning. Socialstyrelsen har också angett att någon kommun uppgett att de inte söker längre tillbaka än två år i tiden utifrån integritetsskäl även om anmälningarna sparas längre än så. Detta indikerar att det, för socialtjänstens del, inte finns behov av att spara anmälningar som inte leder till utredning längre tid än några år. Samtidigt menar vi att det är svårt att dra några mer omfattande slutsatser av det intervjupersonerna uppgett eftersom det i dag inte
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
finns möjlighet att ta fram handlingar längre bakåt i tiden än under några år.
Som vi har beskrivit i avsnitt 10.8.4 har arkivarier som vi har samrått med framhållit behovet av att enskilda även kan ta del av sådana handlingar som innebär att en socialtjänst beslutat att inte vidta någon åtgärd.
Förutsättningar för att ge barn en trygg och säker uppväxt ökar om det är möjligt att identifiera och uppmärksamma barn så tidigt som möjligt för att på så sätt förebygga att de far illa. Som vi har framhållit menar vi att det, vid en bedömning av barnets behov av skydd eller stöd, är viktigt att det finns möjlighet att ta del av tidigare anmälningar om oro för barn inklusive vilka överväganden och bedömningar som gjordes då. Tidigare anmälningar kan vara avgörande för om en utredning ska inledas eller inte vid en ny inkommen anmälan om oro. Socialstyrelsens rapport om anmälningar om barn som far illa eller misstänks fara illa 2021, till vilken vi har hänvisat ovan, bekräftar behovet och vikten av att kunna ta del av tidigare anmälningar även om de inte lett till en utredning.
Frågan är likväl om detta behov avser samtliga anmälningar. Vidare är frågan om det framstår som proportionerligt och nödvändigt att ha samma gallringsfrist för alla anmälningar, även om dessa inte leder till en utredning och oaktat att det i vissa fall kan handla om s.k. grundlösa anmälningar. I Norge har t.ex. ansetts att uppenbart ogrundade anmälningar inte ska sparas, men det måste då stå helt klart att det handlar om just en uppenbart ogrundad anmälan. Finns det tvivel om så är fallet ska anmälan behandlas som om den inte var uppenbart ogrundad (se avsnitt 5.3).
Vad gäller just s.k. grundlösa anmälningar har det i våra samråd med berörda myndigheter framförts att det kan anses särskilt integritetskränkande att socialnämnden sparar dessa under en längre tid. Detta eftersom sådana anmälningar många gånger kan bero på osämja eller en konflikt i stället för en verklig oro för ett barn. Det har även framförts att en s.k. grundlös anmälan om oro för ett barn kan göra skada för en person som i vuxen ålder tar del av den. Men i våra samråd med socialsekreterare har också framförts att även dessa anmälningar kan vara viktiga eftersom de utvisar vilken situation och kontext ett barn befinner sig i.
Vi har inte kunnat få fram information hur vanligt förekommande det är med s.k. grundlösa anmälningar om oro för barn.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
Detta inte minst eftersom det svårligen går att göra en generell definition av vad en grundlös anmälan är. Socialstyrelsens senaste rapport om anmälningar om barn som far illa eller misstänks fara illa har undersökt både anmälningsorsaker och innehåll i anmälningar (s. 24 ff.). Enligt vår bedömning talar inget i rapporten för att s.k. grundlösa anmälningar skulle förekomma i någon större omfattning. Det har under vårt arbete inte framkommit annat än att denna typ av anmälningar utgör en mindre del av det totala antalet anmälningar om oro för barn.
Att införa en i lag särskild gallringsfrist för s.k. grundlösa anmälningar menar vi varken är en ändamålsenlig eller rättssäker ordning. Även om en sådan reglering infördes vore det snarast omöjligt att säkerställa att gallring inte skulle ske godtyckligt eller baserat på subjektiva uppfattningar. Att avgöra om en anmälan är grundlös eller inte handlar ytterst om en subjektiv bedömning snarare än ett konstaterande utifrån objektiva kriterier. Såväl godtycke som subjektivitet är något som står i direkt motsats till rättssäkerhet och således inte något som bör ges utrymme för i lagstiftningen.
Vidare kan det, mot bakgrund av att antalet anmälningar som anses grundlösa kan antas vara få i förhållande till det totala antalet anmälningar, inte anses proportionerligt eller samhällsekonomiskt försvarbart att införa en särskild reglering för gallring av s.k. grundlösa anmälningar. Av relevans vid denna försvarlighetsbedömning är också att även s.k. grundlösa anmälningar kommer att omfattas av sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL. Risken för spridning av uppgifterna får därmed anses vara låg.
Enligt vår uppfattning är det inte heller möjligt att helt avfärda betydelsen av s.k. grundlösa anmälningar. Även om sådana anmälningar gjorts på grund av osämja eller konflikter, tex. mellan grannar eller mellan föräldrar, så kan de ge en indikation på hur barnet har det omkring sig. Ett barn som befinner sig i en situation där föräldrarna har en så pass hög konfliktnivå med någon att anmälningar om oro görs till socialtjänsten kan vara i behov av stöd från socialtjänsten även om uppgifterna i anmälan i sig är grundlösa.
Vad gäller farhågan att en s.k. grundlös anmälan skulle kunna utgöra skada för den person som i vuxen ålder får del av den är vår uppfattning att det inte är offentliga myndigheters uppgift att skydda enskilda från att få ta del av uppgifter om dem själva, även
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
om det är uppgifter som kan vara jobbiga att få del av. Vi menar i stället det motsatta dvs. att myndigheter har ett ansvar för att se till att enskilda får möjlighet att ta del av handlingar och uppgifter som rör dem.
Sammantaget är det vår bedömning är att det inte bör införas en särskild gallringsfrist för anmälningar om oro för barn som inte leder till utredning även om de anses vara grundlösa. Enligt vår mening gäller detta oavsett om det är en anmälningsskyldig enligt 14 kap. 1 § första eller andra stycket SoL, familjerådgivning, Barnombudsmannen eller en privatperson som har gjort anmälan.
10.8.7. Handlingar i en barnakt bör överlämnas till en arkivmyndighet först när barnet har fyllt 18 år
Bedömning: Handlingar i en barnakt bör överlämnas till en
arkivmyndighet först när barnet har fyllt 18 år.
Skälen för utredningens bedömning
När socialnämnderna lämnar över handlingar i en barnakt till en arkivmyndighet blir följden att arkivmyndigheten, om socialnämnden därefter vill ta del av handlingarna, kommer att pröva om sekretess gäller innan handlingarna lämnas ut. Detta eftersom sekretessen har överförts vid överlämnandet. Arkivmyndigheterna ska då tillämpa socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1 § OSL. Eftersom denna bestämmelse presumerar sekretess måste det i princip finnas en sekretessbrytande bestämmelse för att handlingarna ska kunna lämnas ut. Utlämnande med stöd av 14 kap. 1 § SoL aktualiseras inte eftersom arkivmyndigheter inte omfattas av denna bestämmelse och tillämpning av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL är inte heller aktuellt då denna bestämmelse inte bryter socialtjänstsekretessen (jfr resonemanget av Kammarrätten i Jönköping dom meddelad den 4 juli 2019 i mål 1963-19).
Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) menade i
betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) att det förefaller osäkert vad överföringen av sekretess innebär om den myndighet som levererat handlingarna till arkivmyndigheten vill låna tillbaka
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
handlingarna. Om den sekretessbestämmelse som blir tillämplig hos arkivmyndigheten har ett omvänt skaderekvisit och myndigheten vill låna tillbaka handlingar för att använda uppgifterna för myndighetsutövning till nackdel för den enskilde menade kommittén att sekretess möjligen kunde gälla (jfr SOU 2003:99 Del 1 s. 213 f.). Frågan om när själva överlämnandet ska ske från en socialnämnd till en arkivmyndighet kan därför vara av betydelse.
I dag överlämnas socialnämndens arkiv efter överenskommelse med arkivmyndigheten. Tidpunkten för överlämnande är alltså inte reglerat i lag utan det är upp till socialnämnderna att själva avgöra när det ska ske.
Vår bedömning är att överlämnande inte bör ske under den tid som socialnämnderna kan komma att ha behov av handlingarna. Ett sådant potentiellt behov av handlingarna kan finnas fram till dess barnet fyller 18 år. Ett överlämnande bör därför aktualiseras först när barnet har fyllt 18 år. Eftersom frågan om överlämnande i dag inte regleras i lag finns det emellertid inte skäl att nu föreslå någon sådan reglering.
10.8.8. Övriga frågor om sekretess
Bedömning: Det finns inte behov av några nya sekretess-
bestämmelser med anledning av förslaget att vissa handlingar i en barnakt inte ska gallras förrän 60 år efter barnets födelse.
Skälen för utredningens bedömning
Som framgår är ett av skälen till det här behandlade lagförslaget att tillgodose rätten att i vuxen ålder ta del av dokumentation rörande sin barndom. En fråga som då uppkommer är hur denna rätt förhåller sig till det sekretesskydd som gäller för tredje man avseende uppgifter som kan finnas i akten, t.ex. uppgifter om föräldrar och syskon. Nuvarande sekretessreglering kan nämligen hindra att den som akten avser får ta del av handlingarna i dess helhet.
Vår bedömning i denna del är att frågan om sekretess till skydd för tredje man så långt det är möjligt bör beaktas vid den menprövning som ska göras vid ställningstagande om uppgifter kan
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
lämnas ut. Vid ett eventuellt utlämnande bör t.ex. också undersökas möjligheterna att inhämta samtycke från den eller dem sekretessen avser att skydda för att få lämna ut uppgifter för vilken sekretess råder. Därtill kan möjligheterna att lämna ut uppgifter i avidentifierad form övervägas (för samma resonemang se prop. 2006/07:129 s. 97). Vi anser mot bakgrund av detta att det inom ramen för denna utredning inte finns tillräckliga skäl att föreslå ändringar i offentlighets- och sekretesslagen på så sätt att det sekretesskydd som nu råder för tredje man begränsas.
Sammantaget finns det inte behov av några nya sekretessbestämmelser med anledning av det förslag vi lämnar i detta kapitel.
10.8.9. Det finns fördelar med ett nationellt register för barnakter
Bedömning: Förutsättningarna för att inrätta ett nationellt
register för barnakter bör utredas i särskild ordning.
Skälen för utredningens bedömning
I dag saknas ett nationellt gemensamt register för anmälningar om oro för barn eller utredningar av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. En socialnämnd som får in en anmälan om oro för ett barn kan alltså inte få del av en eventuell tidigare anmälan som inkommit eller en tidigare utredning som genomförs av en annan socialnämnd. När en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd väl har inletts finns det i och för sig möjlighet att vända sig till en socialnämnd i en annan kommun för att där få del av eventuella tidigare anmälningar eller utredningar. En förutsättning för detta är dock att utredande socialnämnd har kännedom om vilken kommun som kan ha sådana uppgifter.
Madeleine Cocozza menade i sin avhandling The Parenting of
Society A study of Child Protection in Sweden – from Report to Support
att det behöver upprättas en nationell databas för att följa processen
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
att skydda barn, från anmälan till insats.80 Detta mot bakgrund av att det saknas nationell statistik avseende barns skydd, att det saknas kunskap om vilka barn som anmäls, vad som anmäls eller utfallet av anmälningarna. Enligt Cocozza medför kunskapsbristen avseende hur många utredningar som genomförs att det på nationell nivå inte går att utvärdera skyddet till ”barn som far illa”.81 Avsaknaden av en nationell databas på individnivå innebär också att varje ny anmälan om oro för barn blir ett oskrivet blad vilket medför en risk för att barnet går miste om det skydd som skulle ligga inom räckhåll om tidigare social information fanns tillgänglig (jfr SOU 2009:68, bilaga 5, s. 179).
Socialstyrelsens rapport Anmälningar om barn som far illa eller
misstänks fara illa 2021 har delvis avhjälpt problemet med avsaknad
av kunskap om antalet anmälningar som görs. Enligt Socialstyrelsens nu nämnda rapport inkom i genomsnitt 2,0 anmälningar per barn under år 2021, vilket är en ökning sedan år 2018 (s. 42). Socialstyrelsen har menat att den omständigheten att antalet anmälningar per barn ökat kan betyda att barn och familjer inte får det stöd eller den hjälp de behöver i komplexa ärenden och att det därför fortsätter komma in anmälningar. Socialstyrelsen har dock framhållit att det i dag saknas kunskap på nationell nivå om hur vanligt det är att barn blir återaktualiserade till socialtjänsten, både efter tidigare anmälan och när socialtjänsten tidigare har utrett barnets situation (s. 42 f.). Liksom Socialstyrelsen konstaterat i nu nämnda rapport menar vi att det finns behov av mer kunskap om vilka barn som återaktualiseras och vad som sker efter aktualiseringsfasen. Behovet av sådan kunskap talar för inrättandet av en nationell databas eller ett nationellt register för barnakter.
Av Barnrättskommitténs senaste rapport med sammanfattande slutsatser och rekommendationer till Sverige, vilken publicerades den 6 februari 2023, framkommer att Barnrättskommittén rekommenderar att Sverige ”[s]trengthen its data collection system regarding both qualitative and quantitative indicators that encompass all areas of the Convention, and that the data are disaggregated by age, sex, disability, geographical location, ethnic
80 Cocozza, Madeleine (2007), The Parenting of Society [Elektronisk resurs] From Report to
Support, Diss. Linköping: Linköpings universitet, 2007. Tillgänglig på Internet:
http://urn.kb.se/resolve?urn=urn:nbn:se:liu:diva-10713. 81 Cocozza, Madeleine, The Parenting of Society [Elektronisk resurs] From Report to Support, s. 7 och 69.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
and national origin, and socioeconomic background, in order to facilitate analysis of the situation of children, in particular those in situations of vulnerability” (CRC/C/SWE/CO/6-7 p. 10). En nationell databas eller ett nationellt register för barnakter skulle kunna bidra till att Sverige kan uppfylla nu angivna rekommendation.
Det ingår inte i vårt uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för inrättandet av ett nationellt gemensamt register för barnakter. Vi kan emellertid konstatera att ett sådant register skulle innebära att all information om ett barn finns samlat på en plats. Utifrån vad som har angetts ovan kan en sådan ordning innebära flera fördelar såsom att socialnämnden på ett enklare och effektivare sätt kan få en helhetsbild av barnets bakgrund även när barnet har flyttat mellan olika kommuner. Det är även fördelaktigt för den som i vuxen ålder vill ta del av sin barnakt eftersom flera akter då inte behöver eftersökas och begäras. Av dessa skäl kan det med fördel inom ramen för en särskild utredning närmare utredas om det finns förutsättningar för inrättande ett nationellt register för barnakter.
10.8.10. Ett alternativt sätt att göra anmälningar om oro för barn som far illa sökbara
Bedömning: Om anmälningar om oro för ett barn som far illa,
som inte lett till att socialnämnden inleder en utredning, inte ska föras in i en barnakt bör en sådan anmälan få föras in i ett sökbart sammanställningsregister i enlighet med vad Socialstyrelsen föreslagit i rapporten Att göra anmälningar som gäller barn sökbara
Rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling. För att det
ska vara möjligt kan det finnas behov av vissa förtydliganden i lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten och förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.
Det bör råda samma gallringsfrist för handlingarna i sammanställningsregistret som för handlingarna i en barnakt.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
Skälen för utredningens bedömning
Socialstyrelsens förslag i rapporten Att göra anmälningar som gäller barn sökbara
I avsnitt 10.7.3 har vi redogjort för Socialstyrelsens förslag i rapporten Att göra anmälningar som gäller barn sökbara Rättsliga
förutsättningar för personuppgiftsbehandling. Som framgått har Social-
styrelsen föreslagit att anmälningar som gäller barn som inte leder till en utredning ska få sammanställas i register som är sökbara. För att det ska vara förenligt med den reglering som gäller för behandling av känsliga personuppgifter har Socialstyrelsen föreslagit att ändringar ska göras i SoLPuL och SoLPuF.
I vårt uppdrag ingår att väga de förslag som lämnas av Socialstyrelsen mot andra möjligheter att göra anmälningar om oro för barn sökbara. Den ordning vi förordar framgår av avsnitt 10.8.2.
Socialstyrelsens förslag innebär, till skillnad från vårt förslag, att de anmälningar som inte leder till en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd ska sparas i ett särskilt s.k. sammanställningsregister, skilt från barnakten.
Som vi har konstaterat ovan är ett sammanställningsregister, jämfört med det register som personakterna bildar, tillgängligt på ett mer omedelbart sätt. Ett sammanställningsregister lämnar upplysningar om barnet utan att det ger en fullständig och objektiv beskrivning av det enskilda barnets förhållanden, tidigare utredningar samt eventuella insatser. Enligt vår bedömning framstår ett sådant sammanställningsregister som mer känsligt ur integritetssynpunkt utan att för den skull vara ett effektivare verktyg jämfört med om samtliga handlingar finns i en barnakt. Dessutom är ett sammanställningsregister mer lättillgängligt och kan används av ett långt större antal tjänstemän vid socialförvaltningen än vad som är fallet med en personakt (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 440).
Socialstyrelsens förslag tar sin utgångspunkt i behovet av att på ett enkelt och effektivt sätt kunna söka fram tidigare anmälningar om oro för barn som inte lett till en utredning. Liksom Socialstyrelsen och de instanser som svarat på remissen av Socialstyrelsens rapport menar vi att det är angeläget att sökbarhet kan införas så snart som möjligt (se avsnitt 10.8.1). För det fall det under det fortsatta lagstiftningsarbetet med dessa frågor bedöms att det behövs en annan ordning för anmälningar, omedelbara skydds-
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
bedömningar, förhandsbedömningar och beslut att inte inleda en utredning än den ordning vi förordar bör uppgifterna i vart fall få föras in i ett s.k. sammanställningsregister i enlighet med Socialstyrelsens förslag. Vi menar dock till skillnad från Socialstyrelsen att samtliga anmälningar, oavsett vem som gjort den, bör sparas på samma sätt.
Behovet av förtydliganden i lag och förordning
Om nu nämnda uppgifter inte ska föras in i en barnakt utan i ett sammanställningsregister kan det finnas behov av vissa förtydliganden i SoLPuL och SoLPuF. Eftersom dessa frågor rör personuppgiftsbehandling behandlar vi detta i kapitel 13 (se avsnitt 13.7.9).
Gallringsfrist om anmälningarna om oro för barn som inte leder till en utredning ska införas i ett sammanställningsregister
Om anmälningar om oro för barn inte ska tillföras en barnakt utan i stället, tillsammans med uppgifter om en bedömning av omedelbart skydd för ett barn, förhandsbedömningen och beslutet om att inte inleda en utredning, förs in i ett sökbart sammanställningsregister bör även övervägas vilken gallringsfrist som ska gälla för handlingarna i registret.
Tidigare i detta kapitel har vi beskrivit varför vi menar att det finns ett behov av att spara handlingar, även anmälningar om oro som inte leder till att en utredning inleds, längre tid än vad som sker i dag.
Socialstyrelsen föreslår i sin rapport om att göra anmälningar som gäller barn sökbara att det införas en särskild gallringsfrist om tre år för sammanställningar över anmälningar och förhandsbedömningar som gäller barn och där en utredning inte inletts. Om en ny anmälan som inte leder till en utredning förs in i en sådan sammanställning bör det, enligt Socialstyrelsens förslag, inte leda till att gallringsfristen för befintlig personakt förlängs (se Socialstyrelsens rapport s. 53). Socialstyrelsens förslag tar sin utgångspunkt i att uppgifter i anmälningar om oro för barn kan vara vaga, mer eller mindre allvarliga och innehålla uppgifter som är säkra i olika utsträckning,
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
särskilt bland de anmälningar om oro som inte leder till en utredning. Enligt Socialstyrelsen är det därför rimligt att det utifrån integritetssynpunkt görs en åtskillnad mellan å ena sidan de anmälningar där en socialnämnd bedömt att en utredning inte ska inledas och å andra sidan uppgifter som dokumenteras i en personakt efter att en utredning inletts (s. 53 f.).
Om uppgifter om anmälningar om oro för barn, bedömningen av omedelbart skydd och beslut om att inte inleda en utredning ska föras in i ett sammanställningsregister instämmer vi i Socialstyrelsens bedömning att det bör införas en lagreglerad gallringsfrist för dessa sammanställningar. Detta då det är viktigt att socialnämnden har ett enhetligt förfarande i fråga om gallring av handlingarna så att inte differenser uppstår.
Vår uppfattning är att gallringsfristen för handlingarna i sammanställningsregistret inte bör skilja sig åt från vad som gäller för handlingar i barnakter i övrigt. I vart fall bör reglerna inte skilja sig från vad som gäller för andra sammanställningar inom socialtjänsten (se 12 kap. 1 § SoL).
Även anmälningar om oro för barn som inte lett till en utredning kan vara av betydelse för ett barn när den i vuxen ålder vill ta del av vad som hänt i barndomen (se avsnitt 10.8.4). Det är också tydligt, inte minst utifrån vad som framkommit i Socialstyrelsens rapport
Anmälningar om barn som far illa eller misstänks fara illa 2021, att
uppgifter i tidigare anmälningar även om det inte lett till någon utredning är av betydelse för socialtjänstens arbete vid en eventuell ny anmälan om oro (se avsnitt 10.8.4). Av samma skäl som vi har angett tidigare menar vi därför att det bör råda samma gallringsfrist för dessa handlingar som för handlingar i en barnakt.
10.9. Skyddet för den enskildes personliga integritet och förtroendet för socialtjänsten
Bedömning: Förslaget att vissa handlingar i en barnakt inte ska
gallras förrän 60 år efter barnets födelse utgör ett godtagbart intrång i den enskildes personliga integritet. Förslaget kan bidra till att allmänhetens förtroende för socialtjänsterna vidmakthålls och stärks ytterligare.
Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn Ds 2023:15
Skälen för utredningens bedömning
Det främsta argumentet till att gallring av handlingar inom socialtjänsten ska ske har varit integritetssynpunkter. Vid införandet av 1980-års socialtjänstlag anförde regeringen att det ansågs vara många som avhöll sig från kontakt med socialtjänsten av rädsla för att personliga uppgifter om dem skulle komma att arkiveras för framtiden (prop. 1979/80:1 Del A s. 448.). Detta är givetvis en viktig aspekt att beakta vid förslag om införande av en förlängd gallringsfrist för vissa handlingar i barns personakter.
Handlingar inom socialtjänsten omfattas av sekretess med ett omvänt skaderekvisit (26 kap. 1 § OSL). Samma sekretess fortsätter att gälla när handlingarna lämnats över till en arkivmyndighet. Sekretessen utgör ett starkt skydd mot intrång i den personliga integriteten och ger enskilda ett skydd mot att uppgifter om dem sprids. Dessutom finns det få sekretessbrytande bestämmelser som medför en möjlighet eller skyldighet för socialnämnderna att lämna ut uppgifter till andra. Dessa omständigheter är enligt vår uppfattning väsentliga vid bedömningen av integritetsintrångets omfattning.
Det integritetsintrång som en förlängd gallringsfrist för vissa handlingar i barnakter innebär ska ställas mot de positiva aspekter som det medför att spara handlingar längre tid. Detta har behandlats i avsnitt 10.8.4 och handlar om rätten för barn att i vuxen ålder får ta del av handlingar från sin barndom, behovet av att öka rättssäkerheten och likabehandlingen av barn samt socialtjänstens behov av att ta del av handlingar från tidigare anmälningar eller utredningar. En förlängd gallringsfrist ger också förbättrade möjligheter till uppföljning vilket inte minst kan innebära fördelar för förtroendet för socialtjänsten. Genom uppföljning och utvärdering av verksamheten ökar transparensen för myndigheternas arbete vilket vi menar bidrar till att allmänhetens förtroende för socialtjänsten kan stärkas. Det i sin tur kan bidra till att enskilda söker sig till socialtjänsten när de har behov av stöd och hjälp alternativt samtycker till erbjudna insatser om deras förhållanden av någon annan anledning kommit till socialtjänstens kännedom. Vi menar därför att det integritetsintrång förslaget innebär, vid en intresseavvägning, kan accepteras och är godtagbart.
Ds 2023:15 Gallring och sökbarhet av handlingar som rör barn
I kapitel 13, särskilt avsnitten 13.7.6 och 13.9, gör vi en ingående integritetsanalys inklusive analys av regleringen om personuppgiftsbehandling som har bäring på den fråga vi nu har behandlat.
11. Informationsdelning mellan myndigheter inom socialtjänsten i brottsförebyggande syfte
11.1. Inledning och bakgrund
Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet. En viktig del i arbetet för att uppnå detta mål utgörs av det brottsförebyggande arbetet. I arbetsprocessen för att kunna bedriva ett effektivt brottsförebyggande arbete krävs kunskap och samverkan. Det innebär ett behov av att systematiskt inhämta kunskap, göra analyser av lokala problem och möjligheter och därefter vidta rätt brottsförebyggande åtgärder baserade på tillgänglig forskning och praktik. Det innebär också att berörda aktörer har förmågan att samverka och dra nytta av varandras kompetens och verksamhet. En av de fem huvudsakliga målsättningarna som beskrivs i det nationella brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott (skr. 2016/17:126) är att få utveckla samverkan på lokal, regional och nationell nivå (s. 24 ff.).
För en person som har ett normbrytande beteende i ung ålder finns en förhöjd risk att fortsätta med detta över längre tid och upp i vuxen ålder. När normbrytande beteende påbörjas redan under barndomen är risken relativt stor att beteendet stabiliseras och fortsätter över tid. Personer som utvecklar normbrytande beteende redan i barndomen har påvisats inte bara löpa stor risk för framtida normbrytande beteende utan också för en lång rad andra problem, exempelvis låg utbildningsnivå, missbruk, psykisk och fysisk ohälsa, arbetslöshet, instabila partnerrelationer, bristande socialt nätverk, samt konflikter med sin partner och sina egna barn. Vid hänsyn även till de här typerna av problem kan konstateras att det endast är en mycket liten grupp av personer som uppvisat normbrytande
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
beteende i barndomen som är helt utan problem i ungdomen och i vuxen ålder.82
Socialtjänsterna har en viktig roll när det gäller att förhindra att barn och unga utövar och utsätts för brottslig verksamhet. Bättre samverkan och ett utökat informationsutbyte mellan socialtjänster i olika kommuner kan leda till bättre förutsättningar för att i ett tidigt skede ge insatser från socialtjänsten och därmed förebygga att barn och unga begår brott (se bilaga 1). På motsvarande sätt kan bättre samverkan och utökat informationsutbyte leda till att förebygga att barn och unga utsätts för brott.
Trots behovet av samverkan och utökat informationsutbyte har Brottsförebyggande rådet (Brå), i rapporten Informationsdelning
mellan socialtjänst och polis i brottsförebyggande arbete med barn och unga (Brå 2021:2), framhållit att det i många fall saknas rutiner och
kanaler för informationsdelning mellan kommuner (s. 88).
Vårt uppdrag innebär att kartlägga behovet av att information som omfattas av sekretess inom socialtjänsten kan lämnas ut till en annan kommuns socialtjänst inom ramen för kommuners brotts-
förebyggande arbete, inklusive behovet av att anmälningar om oro för
barn utgör en del av sådant informationsutbyte. I vårt uppdrag ingår vidare att ta ställning till om det behöver införas en uppgiftsskyldighet eller andra bestämmelser som bryter sekretessen för att säkerställa nödvändigt informationsutbyte mellan socialtjänster i olika kommuner samt beakta om det finns tillämpningsproblem gällande nuvarande regelverk och i så fall föreslå förbättringar. I detta arbete ska vi också beakta frågor om den enskildes rätt till integritet och förtroende för socialtjänsten.
11.2. Avgränsning
Vårt uppdrag avser inledningsvis att kartlägga behovet av att information som omfattas av sekretess inom socialtjänsten kan lämnas ut till en annan kommuns socialtjänst inom ramen för kommuners
brottsförebyggande arbete.
82 Andershed, Anna-Karin & Andershed, Henrik (2019) Risk- och skyddsfaktorer
förnormbrytande beteende bland unga [Elektronisk resurs] Att använda teori och forskning i praktiken. I Barn och unga som begår brott eller riskerar att begå brott. Kunskapsstöd för
socialtjänsten om att identifiera, utreda och bedöma behov, Stockholm: Socialstyrelsen, s. 6. Tillgänglig på Internet: http://urn.kb.se/resolve?urn=urn:nbn:se:oru:diva-78061.
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
Ett förtydligande som redan inledningsvis ska göras är att vi endast behandlar frågan om informationsutlämnande eller informationsdelning i det brottsförebyggande arbetet med barn. I det följande kommer vi parallellt att använda oss av begreppen barn,
unga, barn och unga samt underåriga för att beskriva personer under
18 år.
Sekretessen inom socialtjänsten avser en enskilds personliga förhållanden (26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL). Socialtjänsten har emellertid en stor mängd information om barn och ungdomar som avser förhållanden av mer allmän eller generell karaktär. För sådan information råder det inga hinder för informationsdelning. Våra överväganden och förslag kommer därför endast att behandla frågan om informationsdelning av uppgifter som omfattas av sekretess, dvs. uppgifter som avser en enskilds personliga förhållanden.
Samverkan i det brottsförebyggande arbetet kan ske mellan aktörer som verkar inom samma kommun eller olika kommuner. Samverkan sker redan i dag mellan t.ex. socialtjänst, skola och polis. Samverkan kräver som regel att information lämnas både till och från socialtjänsten. Vårt uppdrag omfattar emellertid endast frågan om informationsutbyte mellan socialtjänster i olika kommuner och inte socialtjänstens informationsdelning eller informationsutbyte med andra aktörer. Den senare frågan är dock också aktuell och regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga behovet av att socialtjänsten och skolhuvudmän får förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter med brottsbekämpande myndigheter samt att analysera och i förekommande fall föreslå hur möjligheterna att utbyta uppgifter så långt möjligt kan förbättras för att på ett rättssäkert sätt tillgodose behovet av ett effektivt brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete (dir. 2022:37).
Som vi har redovisat i avsnitt 3.4.2 gäller sekretess inte bara mellan myndigheter utan även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det innebär att sekretess råder mellan olika kommunala nämnder och även, beroende på hur nämnderna har organiserats, i vissa fall inom en och samma nämnd. Inom ramen för de samråd vi haft med kommuner och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har det påtalats att det, utöver vad som anges i utredningsuppdraget, finns ett behov av utökade möjligheter till informationsutbyte inom
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
en kommun, mellan olika nämnder eller mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma nämnd. Detta gäller inte minst i större kommuner där fullgörandet av socialtjänstens uppgifter kan vara uppdelat på olika stadsdelsnämnder. Vi kommer därför även att överväga frågan om utökad möjlighet till informationsdelning inom en kommuns olika socialtjänstverksamheter i de fall sekretess utgör hinder för detta.
Vårt uppdrag avser informationsutbyte i det brottsförebyggande arbetet. Begreppet ”brottsförebyggande” är inte definierat i utredningsuppdraget och definieras delvis på olika sätt i olika sammanhang. Begreppets definition är av betydelse för vår avgränsning av uppdraget. Vi återkommer till detta nedan men framhåller här att uppdragets utformning medför att vi endast kommer att behandla frågan om informationsutlämnande i just detta syfte och inte mer generellt frågan om informationsdelning mellan socialtjänstverksamheter.
Vårt övergripande utredningsuppdrag handlar om att öka skyddet för barn och är tydligt kopplat till regleringen i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, vad avser anmälan om oro för barn vid kännedom om eller misstanke att barnet far illa samt den (eventuellt) därpå följande utredningen av om socialnämnden behöver ingripa till barnets skydd eller stöd. Vi har avgränsat våra överväganden och förslag i detta kapitel till att avse informationsutlämnande eller informationsdelning rörande uppgifter som erhållits (1) i samband med en anmälan om oro för barnet, (2) vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till barnets skydd eller stöd alternativt (3) i samband med därpå följande åtgärder såsom uppföljning eller genomförandet av en insats. Avgränsningen har gjorts för att bibehålla en tydlig koppling till det övergripande ändamålet med vårt uppdrag. Avgränsningen innebär att våra överväganden och förslag endast behandlar frågan om en myndighet inom socialtjänsten som är eller har varit ansvarig för barnet enligt 2 a kap. SoL ska ha möjlighet att lämna ut information.
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
11.3. Brottsförebyggande arbete
11.3.1. Definition av brottsförebyggande arbete
Begreppet ”brottsförebyggande arbete” är svårdefinierat och det saknas en allmänt vedertagen definition. Det omfattar många gånger insatser som förhindrar att brott begås genom att påverka omständigheterna i en situation där brott riskerar att ske eller benägenheten hos människor att begå brott. Begreppet kan dock även omfatta vissa trygghetsskapande åtgärder. Regeringen har framhållit att behovet av en definition och en avgränsning är olika beroende på i vilket sammanhang begreppet används (prop. 2022/23:43 s. 15).
När det gäller vårt uppdrag har vi bedömt att det finnas behov av att närmare beröra vilken avgränsning som kan göras av begreppet brottsförebyggande arbete.
Regeringen har i det nationella brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott valt att avgränsa beskrivningen på samma sätt som görs i den av Brå, Polismyndigheten och SKR framtagna boken Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete (samverkansboken).
I samverkansbokens ordlista anges att brottsförebyggande är något som syftar till att förhindra att människor begår brott, genom att försöka påverka antingen vissa omständigheter i en situation där brott riskerar att ske, eller vissa personers benägenhet (motivation) att begå brott (s. 94).
Polismyndigheten har enligt lag ett ansvar för att förebygga brottslig verksamhet (2 § 1 polislagen [1984:387]). I förarbetena anges att vad som åsyftas är verksamhet som är riktad till personer vilka inte är föremål för rättsväsendets åtgärder på grund av brott. Som exempel anges den skolundervisning och ungdomsverksamhet i övrigt som polisen bedriver liksom den brottsförebyggande information och kontaktverksamhet som bl.a. syftar till att ge information till allmänheten om brottsrisker och om åtgärder som kan vidtas för att öka det egna skyddet mot brott (prop. 1983/84:111 s. 56).
I regleringsbrevet för år 2017 fick Polismyndigheten i uppdrag att redovisa en definition av sin brottsförebyggande verksamhet. Detta resulterade i en rapport av vilken framkommer att polisen har beslutat att brottsförebyggande arbete ska definieras som sådana
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
aktiviteter som polisen genomför eller aktivt deltar i med det primära syftet att förhindra att brott begås.83 Polisens definition omfattar alltså endast åtgärder med primärt syfte att vara just brottsförebyggande och inte samtliga åtgärder som eventuellt kan ha brottsförebyggande effekt.
Socialstyrelsen ger stöd till socialtjänsterna i deras arbete med brottsförebyggande åtgärder riktade mot barn och unga. På webbplatsen Kunskapsguiden anger Socialstyrelsen bl.a. att social brottsprevention syftar till att motverka att individer antingen börjar begå brott i unga år eller att de återfaller i ny brottslighet efter avtjänat straff.
I rapporten Stöta på patrull – en ESO-rapport om polisens
problemorienterade arbete definierar Jerzy Sarnecki, professor
emeritus i kriminologi, brottsprevention som sådana åtgärder och förhållanden som minskar sannolikheten för att brott begås och/eller som reducerar skadeverkningar av brott.84
Jerzy Sarnecki konstaterar i samma rapport att då brottslighet även resulterar i individuell eller kollektiv rädsla för brott är det naturligt att åtgärder mot brott och åtgärder mot rädsla, alltså åtgärder som skapar trygghet, logiskt är kopplade till varandra.85
Att trygghet och trygghetsskapande arbete är begrepp som ligger nära det brottsförebyggande begreppet framgår också av hur dessa behandlas i t.ex. den ovan nämnda samverkansboken. I samverkansboken anges att trygghet är upplevelse av säkerhet och lugn, ofta förknippat med förutsebarhet och kontroll samt säkerhet; en låg sannolikhet för att bli utsatt för brott eller olyckor (s. 99). Trots begreppens nära samhörighet har det framhållits att det inte är självklart att effektiva åtgärder som förebygger brott också är effektiva mot rädslan för brott och vice versa.86 Polismyndigheten har också, i sin strategi för det brottsförebyggande arbetet vilken fastställdes i juni 2022, framhållit att brottsförebyggande respektive trygghetsskapande arbetet har olika syften där det ena syftar till att förhindra brott och det andra till att minska människors rädsla för
83 Polismyndigheten, Slutrapport – Definitionerna av brottsförebyggande- och trygghetsskapande
arbete samt styrkande dokument, dnr A841.321/2016.
84 Sarnecki, Jerzy (2019), Stöta på patrull: en ESO-rapport om polisens problemorienterade arbete rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2019:6, [Stockholm]: Regeringskansliet, Finansdepartementet, s. 59. Tillgänglig på Internet: https://eso.expertgrupp.se/rapporter/2019_6_stota_pa_patrull/. 85 Sarnecki, Jerzy, Stöta på patrull: en ESO-rapport om polisens problemorienterade arbete, s. 59. 86 Sarnecki, Jerzy, Stöta på patrull: en ESO-rapport om polisens problemorienterade arbete, s. 59.
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
brott samt att det brottsförebyggande och det trygghetsskapande arbetet därmed skiljer sig åt, inte minst avseende metodval och förväntade effekter.87
11.3.2. Några utgångspunkter för brottsförebyggande arbete
Det finns olika teoretiska modeller och synsätt som beskriver hur brott kan förebyggas. En del utgår från att insatser riktas mot en gärningsperson eller ett brottstillfälle, andra utgår från de grupper eller individer som de förebyggande insatserna riktas mot. Det finns också olika modeller som beskriver hur brott uppstår. Brottslighetens uppkomst kan exempelvis förklaras utifrån de förutsättningar som krävs för att brott ska uppstå.
Liksom regeringen angett i skrivelsen Tillsammans mot brott är en vanlig utgångspunkt för det brottsförebyggande arbetet uppdelningen i social och situationell brottsprevention. Social
brottsprevention syftar till att motverka att individer antingen börjar
begå brott i unga år eller att de återfaller i ny brottslighet efter avtjänat straff. Här återfinns alltifrån insatser i skolan till insatser mot riskgrupper eller enskilda individer som löper stor risk att begå eller som har begått brott. Situationell brottsprevention riktas mot tillfället, platsen eller sammanhanget där brott begås, liksom mot brottsobjektet. Det kan handla om att genom kontroll eller övervakning på en plats eller vid ett objekt öka risken för upptäckt eller att minska brottsobjektets tillgänglighet genom t.ex. lås och larm. Kärnan i den situationella brottspreventionen är att fokus inte ligger på individens motivation att begå brott utan på objektet, offret, platsen eller förutsättningarna i övrigt kring brottstillfället.
Ibland talas det om primär, sekundär och tertiär prevention (eller universell, selektiv och indikativ prevention). Primär prevention avser generella insatser som riktas mot alla medan sekundär prevention riktas mot särskilda riskgrupper eller särskilt brottsutsatta platser och tertiär prevention mot människor som redan begått brott eller platser och verksamheter som redan har blivit utsatta för brott.
87 Polismyndigheten, Polismyndighetens strategi för det brottsförebyggande arbetet, PM 2022:12, dnr A153.079/2020. Jfr även skr. 2016/17:126 s. 15.
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
11.3.3. Kommuners brottsförebyggande arbete
Kommuner som brottsförebyggande aktör
Det är av central betydelse att brottsförebyggande arbete bedrivs på lokal nivå utifrån en lokal problembild, nära människor och nära potentiella brottstillfällen. På lokal nivå har kommunerna en mycket viktig roll i det brottsförebyggande arbetet. Sveriges 290 kommuner varierar i befolkningsmängd men även i fråga om sådant som geografiska och socioekonomiska förhållanden. Detta kan påverka hur en kommun väljer att organisera sig. Enligt kommunallagen (2017:735), förkortad KL, ska dock vissa institutioner finnas i varje kommun. Det handlar om en beslutade politisk församling (ett fullmäktige), en eller flera nämnder, där kommunstyrelsen är den nämnd som utgör kommunens ledande förvaltningsorgan, och ett antal revisorer (3 kap. 1, 3, 4 och 10 §§ KL). Utöver kommunstyrelsen står det kommunerna fritt att utifrån lokala behov och förutsättningar själva bestämma organisationen.
När staten ålägger kommuner att ansvara för en viss angelägenhet måste det finnas ett ansvarigt organ för att fullgöra en sådan uppgift eller verksamhet. Kommunernas frihet att bestämma dess organisation innebär emellertid att kommunerna inte behöver inrätta en särskild nämnd för sådana åligganden.
Kommuner bedriver både frivillig verksamhet och verksamhet som de är skyldiga att bedriva enligt lag. Som vi har redovisat tidigare (avsnitt 3.2.3) fullgörs kommunens uppgifter inom socialtjänsten av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer (2 kap. 4 § SoL). Socialtjänst är således en sådan verksamhet som kommunerna är skyldiga att bedriva enligt lag. Andra verksamheter som kommunerna är skyldiga att bedriva är omsorg och utbildning inom skolväsendet.
Vid sidan om att tillhandahålla ovan nämnda välfärdstjänster fattar kommunen flera olika beslut av stor betydelse för enskilda invånare och företag i kommunerna liksom för det brottsförebyggande arbetet. Exempel är beslut om olika former av bidrag eller tillstånd. Att socialnämnderna har ett särskilt ansvar för barn och unga gör också att kommunen genom dess socialtjänst även har många kontakter med barn och familjer.
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
Utöver tillstånd är tillsyn vanliga kommunala uppgifter. Detta sker i enlighet med miljö-, alkohol-, tobaks- och livsmedelslagstiftningarna.
Därutöver har kommunerna en central roll i samhällsbyggnadsprocessen i vid bemärkelse. Genom det kommunala planmonopolet har kommuner ansvar för att fatta beslut om utformningen och utvecklingen av den lokala bebyggelsen. Det handlar om förvaltning och underhåll av den fysiska miljön. Kommunen har också en roll som fastighetsägare och de kommunala bostadsbolagen har samma ansvar som en privat fastighetsmäklare. Härutöver har de kommunala bostadsbolagen även en viktig funktion i sin egenskap av upphandlare och lokalhyresvärd.
Samtliga nu nämnda verksamheter och roller är sådana som har relevans för kommuners brottsförebyggande arbete.
Hur kommunerna väljer att utforma sin organisation varierar dock inte bara när det gäller dessa verksamheter utan även i fråga om det brottsförebyggande arbetet. Som Utredningen om kommunernas
brottsförebyggande ansvar har angett i betänkandet Kommuner mot brott (SOU 2021:49) är det därför inte möjligt att på ett enkelt sätt
redogöra för hur det brottsförebyggande arbetet är organiserat i kommunerna. Brå:s rapport Det brottsförebyggande arbetet i Sverige
Nuläge och utvecklingsbehov 2023 kan dock ge visst underlag för en
sådan redogörelse. Rapporten bygger bl.a. på en enkätundersökning vilken 97 procent av landets kommuner har besvarat (s. 13). Rapporten visar att det finns tjänstepersoner med utbildning i brottsförebyggande arbete i hälften av de svarande kommunerna. Brå konstaterar att det är en viss ökning sedan året innan och sett över en längre period har andelen ökat från drygt var tredje kommun år 2018 till varannan år 2022. Enligt rapporten har dock utvecklingen stannat av de senaste tre åren. Rapporten visar också att de flesta kommuner har ett brottsförebyggande råd eller motsvarande samverkansorganisation liksom en aktuell samverkansöverenskommelse på plats (s. 16).
I propositionen Kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete (prop. 2022/23:43) har behandlats förslaget på en ny lag om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. Lagen träder i kraft den 1 juli 2023. Enligt lagen ska kommuner bidra till att samhällets samlade brottsförebyggande arbete bedrivs på ett effektivt sätt genom att fullgöra de uppgifter som närmare anges i
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
lagen. Lagen innebär att kommuner ska ta fram en lägesbild över brottsligheten vilken ska utgöra underlag för en åtgärdsplan där det anges vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att förebygga brott. I lagen ska regleras att kommunen inom sitt geografiska område ska ta ansvar för samordningen av det brottsförebyggande arbetet genom att verka för dels att skriftliga överenskommelser om samverkan ingås med relevanta aktörer, dels att strategiska brottsförebyggande frågor hanteras i ett särskilt forum. Vidare ska det i varje kommun finnas en särskild samordningsfunktion för brottsförebyggande frågor.
11.4. Socialnämnders roll i det brottsförebyggande arbetet
11.4.1. Socialnämnders förebyggande arbete i allmänhet
Det förebyggande arbetet har en central betydelse i socialnämndernas arbete för att se till att barn, ungdomar och deras familjer vid behov får tillgång till stöd och skydd. Det är viktigt att socialtjänsterna så tidigt som möjligt får kännedom om barn och ungdomar som kan behöva individuellt anpassat stöd för att tidigt kunna sätta in åtgärder som kan stödja barn och ungdomar som riskerar att fara illa (prop. 2012/13:10 s. 96).
Det är viktigt att socialtjänsterna har ett förebyggande perspektiv och arbetar förebyggande oavsett om det handlar om övergripande arbete, i samverkan med andra, kommuners planering och insatser till grupper eller insatser till enskilda. Det förebyggande arbetet skiljer sig åt mellan kommunerna både vad gäller insatser och arbetsmetoder. Det förebyggande arbetet anses dock ha minskat över tid och socialtjänstens huvudsakliga uppgift har i allt större utsträckning kommit att innebära att akuta individuella ärenden har behövt prioriteras.88 De uppgifter som finns tillgängliga ger inte tillräckligt underlag för att beskriva omfattningen av socialtjänsternas förebyggande arbete men mycket talar för att det utgör en mycket liten del av socialtjänsternas verksamhet (jfr SOU 2020:47 s. 377).
88 Jönsson, Jessica H, Välfärdsstatens försvagning, ökade sociala problem och social mobilisering i Sjöberg, Stefan & Turunen, Päivi (red.) (2018), Samhällsarbete: aktörer, arenor och perspektiv. Upplaga 1 Lund: Studentlitteratur, s. 238.
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
Att socialtjänsterna ska arbeta förebyggande var ett huvudsyfte redan när socialtjänstlagen infördes och i slutbetänkandet Hållbar
socialtjänst– En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47) har utredningen Framtidens socialtjänst föreslagit att det uttryckligen ska framgå av
socialtjänstlagen att socialtjänsten ska ha ett förebyggande perspektiv (SOU 2020:47 s. 72 och 385 ff.). Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Redan i nu gällande socialtjänstlag regleras socialtjänstens förebyggande arbete när det gäller barn och unga. I 5 kap. 1 § SoL anges att socialnämnderna ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Det anges också att socialnämnderna aktivt ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller annat beroendeframkallande medel samt dopningsmedel. Nämnderna ska även aktivt arbeta för att förebygga och motverka spel om pengar. Vidare ska socialnämnderna tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem samt i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och det stöd de behöver.
Uppgiften att bedriva förebyggande arbete hänger nära samman med den uppsökande verksamheten. I socialtjänstlagen anges uttryckligen att det ingår i socialnämnders uppgifter att genom
uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna
för goda levnadsförhållanden (3 kap. 1 § SoL), att socialnämnderna
i den uppsökande verksamheten ska upplysa om socialtjänsten och
erbjuda grupper och enskilda sin hjälp (3 kap. 4 § SoL) samt bedriva
uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att
förhindra att barn och unga far illa (5 kap. 1 § 3 SoL).
11.4.2. Socialnämnders brottsförebyggande arbete i synnerhet
Målet med det brottsförebyggande arbetet
Det finns en ökad samstämmighet kring att större fokus måste riktas mot förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga börjar begå brott. Forskning visar att när barn tidigt uppvisar normbrytande beteende ökar risken för att det fortsätter över tid (jfr
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
SOU 2020:47 s. 382). Att barn och unga som bryter mot sociala normer och regler får stöd så tidigt som möjligt minskar risken för allvarlig problematik eller kriminell karriär senare i livet. Åtgärder som syftar till att upptäcka risker för eller förekomst av t.ex. våld eller missbruk utgör därmed viktiga delar i ett brottsförebyggande arbete (skr. 2016/17:126 s. 32). För att socialtjänsterna ska kunna uppnå de övergripande mål som anges i 1 kap. 1 § SoL kan tidiga och förebyggande insatser ha en avgörande betydelse. Därtill kan sådana insatser bidra till att behov av mer ingripande insatser skjuts fram eller i bästa fall aldrig uppstår (jfr SOU 2020:47 s. 386).
Det brottsförebyggande arbetet i praktiken
Kommunens ansvar för enskilda
Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 § SoL). Huvudregeln enligt nuvarande regler är att den kommun där den enskilde vistas ansvarar för stöd och hjälp (2 a kap. 1 § SoL). Vistelsekommunen är den kommun där den enskilde befinner sig när denne ansöker om stöd och hjälp eller det på annat sätt framkommer att den enskilde behöver stöd och hjälp från kommunen. Från denna huvudregel finns vissa undantag. Ett sådant undantag är när den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen. Då ansvarar bosättningskommunen för stöd och hjälp till den enskilde (2 a kap. 3 § SoL). Med bosättningskommunen avses den kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt. Om den enskilde är stadigvarande bosatt i en kommun, men har sin starkaste anknytning till en annan kommun, räknas den sistnämnda kommunen som bosättningskommun. Om den enskilde saknar stadigvarande bostad räknas den kommun till vilken denne har sin starkaste anknytning som bosättningskommunen.
Större kommuner kan vara uppdelad i olika stadsdelsnämnder. Det är då i regel en viss stadsdelsnämnd som, för de som bor i ett visst geografiskt område, är ansvarig för fullgörande av uppgifterna enligt socialtjänstlagens bestämmelser. När vi nedan använder begreppet annan kommun innefattar det därför även annan
stadsdelsnämnd, om inte annat särskilt anges.
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
Kommunens ansvar för barn sträcker sig därmed som utgångspunkt inte utanför kommunens egna gränser. I vissa fall behåller emellertid en kommun ansvaret för stöd och hjälp till en enskild. Detta gäller när den enskilde, till följd av ett beslut av kommunen, vistas i en annan kommun, t.ex. i ett familjehem (2 a kap. 4 § SoL). Kommunerna har i dessa fall ansvar för de stöd- och hjälpinsatser som den enskilde kan behöva, inte endast för de insatser som har samband med det ursprungliga hjälpbehovet. Ett annat exempel på när kommunen behåller sitt ansvar för den enskilde är regleringen i 11 kap. 4 § SoL. Enligt denna bestämmelse är den kommun som inlett en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd skyldig att slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet även om barnet byter vistelsekommun. Enda undantaget från denna skyldighet är om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet eller om ärendet annars flyttas över (11 kap. 4 § andra stycket SoL). Att ett barn flyttar till en annan kommun under en pågående utredning enligt 11 kap. 2 § SoL medför således inte i sig att det finns utrymme eller skäl för att avsluta ärendet (se närmare JO 2015/16 s. 382).
Konkreta åtgärder som vidtas för att förebygga brott
Den sociala barn- och ungdomsvårdens ansvar för barn och unga kan anses handla om tre huvuduppgifter; att bedriva allmänt inriktat och
förebyggande arbete, att tillhandahålla öppna stöd- och hjälpinsatser
och att bereda underårig vård utanför det egna hemmet (prop. 2012/13:10 s. 94).
Socialtjänsterna arbetar med insatser, ett begrepp som enligt Socialstyrelsens termbank avser en handling som är inriktad på ett visst resultat. Insatser kan ges frivilligt med stöd av 4 kap. 1 § SoL eller med tvång enligt bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU.
Med förebyggande insatser avses insatser som sätts in tidigt för att förhindra en ogynnsam utveckling oavsett barnets eller den unges ålder (prop. 2012/13:10 s. 94). Insatser som är generellt utformade och som är öppna för alla, s.k. serviceinsatser, kan ges till barn och vid behov även deras familjemedlemmar utan föregående behovs-
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
prövning medan individuellt behovsprövade insatser ska behovsprövas och beslutas enligt socialtjänstlagen (prop. 2017/18:106 s. 106). Utredningen Framtidens socialtjänst har påtalat att även en allmänt inriktad och generellt utformad insats måste i någon mån anpassas utifrån insatsens innehåll och den person eller de personer som tar del av insatsen. Utredningen har menat att fråga därmed uppstår om hur marginell denna anpassning måste vara för att insatsen ska få tillhandahållas utan behovsprövning. Utredningen har föreslagit att möjligheten att tillhandahålla insatser utan föregående individuell behovsprövning bör tydliggöras och utvidgas i en ny socialtjänstlag (SOU 2020:47 s. 687). Som vi har angett bereds utredningen för närvarande i Regeringskansliet.
Socialtjänsternas insatser till barn, ungdomar och familjer kan utgöras av öppna insatser, dvs. ges till barn och ungdomar som bor i sitt eget hem, eller innebära placering utanför det egna hemmet. Enligt 3 kap. 6 a § andra stycket SoL kan socialnämnderna besluta om öppna insatser till barn som har fyllt 15 år oberoende av vårdnadshavarens samtycke, om barnet begär eller samtycker till insatserna. Regeringen har i propositionen En sänkt åldersgräns för
öppna insatser till barn utan vårdnadshavarens samtycke (prop.
2022/23:64) föreslagit att motsvarande ska gälla för barn som har fyllt 12 men inte 15 år om det är lämpligt och barnet samtycker till det. Förslaget, vilket riksdagen röstar om i maj 2023, föreslås träda i kraft den 1 juli 2023.
Öppna insatser som ges efter biståndsbeslut benämns
öppenvårdsinsatser eller i vissa fall beslutade öppna insatser.
Exempel på öppna insatser är mentorskapsinsatser, stöd- och behandlingsinsatser som ges av yrkesverksamma alternativt förebyggande insatser som riktar sig till individer och grupper.
Socialstyrelsen har skapat en metodguide som samlar metoder, vilket avser bedömningsmetoder och insatser, som är aktuella för socialt arbete i Sverige. Metodguiden finns publicerad på Socialstyrelsens hemsida. Beskrivningarna av olika insatser nedan är hämtade från Socialstyrelsens metodguide, om inte annat anges.
De lagreglerade insatserna kontaktperson/kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson (SKKP) är exempel på mentorskapsinsatser. Målgruppen för sådana insatser är just barn och ungdomar som löper en förhöjd risk för bl.a. kriminalitet på grund av egna problem, eller på grund av riskfaktorer i familjen eller
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
närmiljön och det övergripande syftet med en mentorskapsinsats är att stödja och stärka ungdomen för att främja en prosocial utveckling och minska risken för antisocialitet.
Socialtjänsterna har även en rad andra stöd- och vårdformer som kan bli aktuella som en öppen insats och som utgör en del i ett brottsförebyggande arbete. Några exempel är Bekymringssamtal (eller orossamtal), ART (Aggression Replacement Training) och
Anger Coping Program. Dessa insatser är individuella öppna insatser
som ges efter biståndsbeslut, även om vissa av insatserna innebär stöd eller vård i grupp.
Öppna insatser kan dock också vara allmänna insatser vilka är öppna för alla som verksamheten vänder sig till.89 Exempel på sådana är ungdomsmottagningar och öppna träfflokaler inom den sociala barn- och ungdomsvården (SOU 2020:47 s. 376).
Brottsförebyggande arbete kan också ske genom socialt fältarbete vilket Socialstyrelsen, i rapporten Socialt fältarbete med
barn och unga Kartläggning av uppsökande och förebyggande socialt fältarbete i kommunal regi, definierar som fältverksamheter i
kommunal regi som bedriver uppsökande verksamhet och förebyggande arbete mot barn och unga. Socialstyrelsen klargör i nu nämnda rapport att fältarbetare arbetar uppsökande och förebyggande, ibland med insatser som ges som service (s. 16). Rapporten anger också att socialnämndernas ansvar för att bedriva uppsökande verksamhet och förebyggande arbete utgör en rättslig utgångspunkt för socialt fältarbete (s. 26).
Socialstyrelsen har under år 2021 tagit fram ett kunskapsstöd med rekommendationer gällande vetenskapligt utvärderade insatser för att förhindra en negativ utveckling hos barn med hög risk för normbrytande beteende och kriminalitet. Insatserna avser åldersgrupperna 6–11 år respektive 12–17 år.90
Sedan april 2022 har en utredare i uppdrag att utreda öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare och fler tidiga insatser till barn och unga (S2022/02322). Enligt uppdragsbeskrivningen ska utredningen, i syfte att stödja barn, utreda om det bör införas en möjlighet för socialnämnden att besluta om öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare. Utredaren ska redovisa för- och
89 Törnqvist, Tomas & Tryblom, Carl-Gustaf (2019), Socialtjänstens insatser för barn och unga:
en introduktion, upplaga 1 Stockholm: Norstedts juridik, s. 208.
90 Socialstyrelsen (2022), Insatser för att motverka fortsatt normbrytande beteende och återfall i
brott Kunskapsstöd med rekommendationer för socialtjänstens arbete med barn 6–17 år.
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
nackdelar med en sådan möjlighet och föreslå hur en sådan ordning skulle kunna se ut. I uppdraget ingår att särskilt belysa vilka kontrollåtgärder som eventuellt är nödvändiga för att sådana insatser ska vara verkningsfulla och vilka konsekvenser en vägran att följa ett beslut om öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare bör få för både vårdnadshavare och barn. Utredaren ska också utreda om det bör införas en möjlighet för socialnämnden att besluta om krav riktade mot barn och unga, liknande de barn- och ungdomsförelägganden som förekommer i Danmark (børne- og ungepålæg). Utredaren ska föreslå de författningsförslag som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas under våren 2024.
Samverkan med andra aktörer i det brottsförebyggande arbetet
Socialnämnderna är, enligt 3 kap. 5 § SoL, skyldiga att vid behov utforma och genomföra insatser i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Vad särskilt rör barn som far illa eller riskerar att fara illa har socialnämnderna en särskild skyldighet att samverka (5 kap. 1 a § SoL).
Marie Torstensson Levander, professor, och Anna-Karin Ivert, biträdande professor och prefekt, båda vid Fakulteten för hälsa och samhälle vid Malmö Universitet har konstaterat, i ett av de särskilda kunskapsunderlagen till betänkandet Ju förr desto bättre – vägar till
en förebyggande socialtjänst (SOU 2018:32) att för att på ett tidigt
stadium identifiera barn och ungdomar som löper risk att utvecklas negativt, och för att kunna samordna åtgärderna med andra aktörer, är det angeläget att socialtjänstens brottsförebyggande verksamhet länkas till aktörer som på ett tidigt stadium får kännedom om sådana riskgrupper. Enligt Torstensson Levander och Ivert bör denna samordning inkludera både informationsutbyte och rollfördelning vad gäller åtgärder och de har framhållit att samordningen också måste fungera internt mellan socialtjänstens olika verksamhetsområden (s. 168).
Socialtjänsterna har ett huvudansvar för att samverkan kommer till stånd och har således en samordnande och pådrivande roll för att barns och ungas behov ska kunna tillgodoses (prop. 2012/13:10 s. 95). Inom kommunen kan det t.ex. handla om samverkan mellan socialtjänsten och skolan bl.a. för att förebygga våldshandlingar,
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
brott och missbruk eller mellan socialtjänsten, skolan och Polismyndigheten för att förebygga sådant som gängkriminalitet, våldsbejakande extremism och återfall i brott (SOU 2020:47 s. 373).
Kommunen och den lokala polisen kan besluta och skriva under en s.k. samverkansöverenskommelse. Brå har på sin hemsida information om tecknandet av samverkansöverenskommelser där det anges att en samverkansöverenskommelse är ett sätt att skapa struktur och systematik mellan polis och kommun. Vidare anger Brå att överenskommelsen utgör ett gemensamt dokument som beskriver de problem som parterna valt att samverka om och den bidrar till att ge ett helhetsperspektiv samt skapa samsyn på brotts- eller otrygghetsproblem. Samverkansområdena kan röra riktat arbete mot sådant som vissa platser och utsatta områden, unga i risk för kriminalitet, avhopparverksamhet för kriminella och otillåten påverkan.
Regeringen har gett Skolverket och Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra ett utvecklingsarbete för tidiga och samordnade insatser för barn och unga. Beslutet har resulterat i satsningen Tidiga och
samordnade insatser (TSI) och innebär att personal från skola, hälso-
och sjukvård och socialtjänst arbetar tillsammans. Som en del i arbetet med TSI har ett flertal s.k. utvecklingsarbeten på olika platser i landet utvecklats. På Socialstyrelsens webbplats Kunskapsguiden förklaras att utvecklingsarbetena har tvärprofessionella team från skola, vård och socialtjänst som prövar olika sätt att arbeta tillsammans. Utvecklingsarbetena är, enligt gemensam information från Socialstyrelsen och Skolverket, grupperade efter huvudsaklig inriktning varav en av dessa är brottsförebyggande arbete i socialt utsatta områden.
Inom ramen för sociala insatsgrupper (SIG) sker samverkan mellan lokala aktörer såsom socialtjänst, polis och skola, där individer som är motiverade att lämna brottslighet kan erbjudas ett samordnat stöd under ledning av socialtjänsten. Arbetsformen är, enligt Socialstyrelsens rapport Studier om sociala insatsgrupper
Resultatuppföljning av ungdomar i SIG och utveckling av lovande arbetsformer, tänkt för unga som är i riskzon att utveckla en kriminell
livsstil, i eller i koppling till kriminella grupperingar (s. 7).
Samverkansarbete kan även ske inom ramen för den liknande arbetsformen skola socialtjänst polis fritid (SSPF). SSPF är ett brotts- och drogförebyggande arbete som utgår från samverkan kring
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
grupper och individer som ofta är något yngre och har en lägre risknivå än de individer som får stöd inom ramen för sociala insatsgrupper. Arbetet bygger på en fast struktur och dagordning, återkommande möten och gemensamma åtagandeplaner. Enligt information på Socialstyrelsens hemsida, där exempel på brottsförebyggande metoder behandlas, anges att syftet med SSPF är att förhindra och att förebygga att ungdomar hamnar i kriminalitet, rekryteras till kriminella gäng och/eller inleder missbruk. Vidare anges att målet är att ungdomarna ska ha en fungerande skolgång och ett liv fritt från kriminalitet och droger.
Ett annat exempel på brottsförebyggande metoder som beskrivs på Socialstyrelsens hemsida är samverkansformen Effektiv sam-
ordning för trygghet (EST), där samverkan i första hand sker mellan
kommun, polis och fastighetsbolag. Av Socialstyrelsens redovisning till regeringen, Redovisning av 2021 års uppdrag om sociala insatser i
utsatta områden (dnr 9.2-3516/2021), framgår att EST är ett
systematiskt arbetssätt som bygger på kunskapsbaserad brottsprevention för att minska och förebygga brott och otrygghet genom tidiga insatser när problem uppstår eller är på väg att inträffa (s. 7).
Som påtalats inledningsvis i detta avsnitt uppstår, vid samverkan på övergripande nivå, inte några problem med sekretess så länge någon diskussion om enskilda individer inte sker. Vad gäller samverkan på individuell nivå är situationen en annan. Om föräldrarna inte medger att deras situation diskuteras i samverkan med andra berörda får arbetet bedrivas på sedvanligt sätt där socialtjänsterna inhämtar nödvändig information om barnets förhållanden för att kunna fatta beslut om eventuella insatser (jfr prop. 2002/03:53 s. 60).
Möjligheten att lämna information till andra myndigheter i brottsförebyggande syfte
I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som möjliggör för socialtjänsterna att, utan hinder av sekretess, lämna ut information till Polismyndigheten i brottsförebyggande syfte. Vad gäller specifikt barn och ungdomar (med vilket avses personer som inte fyllt 21 år) anges, i 10 kap. 18 a § OSL, att detta får ske om (1) det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet, (2) uppgiften kan
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
antas bidra till att förhindra det, och (3) det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den unge eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
Det anges uttryckligen att bestämmelsen inte avser uppgifter som angår misstanke om ett redan begånget brott (10 kap. 18 a § andra stycket OSL).
Bestämmelsen innebär att personal inom socialtjänsten kan lämna uppgifter till polisen både på eget initiativ och på begäran av polisen om vissa förutsättningar är uppfyllda. Formuleringen ”uppgift som rör en enskild” innebär att även uppgifter som rör andra personer än den underårige kan lämnas ut med stöd av bestämmelsen. Detta avser exempelvis uppgifter om vilka som tillhör den unges familj eller bekantskapskrets.
Den första förutsättningen för att uppgifter ska få lämnas ut enligt 10 kap. 18 a § OSL är att det på grund av särskilda
omständigheter finns en risk för att den unge begår brott. En risk-
bedömning ska göras i varje enskilt fall och det måste finnas konkreta omständigheter som motiverar bedömningen att det föreligger en risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet. Det behöver inte röra sig om misstankar om viss närmare angiven brottslighet. Det är tillräckligt att det med hänsyn till samtliga omständigheter bedöms finnas en risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet. I förarbetena har angetts att det är av särskild betydelse för bedömningen om den unge tidigare har begått brott, om den unge umgås med kriminellt belastade personer eller vistas i sådan miljö att det finns risk att han eller hon ägnar sig åt kriminalitet. I fråga om tidigare brottslighet är det ibland uppenbart att det finns en risk för återfall medan riskbedömningen i andra fall är mer vansklig och kan kräva fler övriga omständigheter som underbygger bedömningen (prop. 2011/12:171 s. 46).
Uppgifter får bara lämnas till polisen om det kan antas ge viss effekt. Det krävs inte att uppgiften isolerad kan antas förebygga att den unge begår brott, utan det är tillräckligt att den tillsammans med andra omständigheter kan antas bidra till önskad effekt. Exempel är sådana uppgifter som hjälper polisen att komma i kontakt med den unge eller kunna vara närvarande vid tillfällen som den unge upplever som olämpliga för att förebygga att brott begås. Konkret kan det t.ex. avse uppgifter om adresser, arbetsplatser och skolor eller vilka personer som den unge umgås med (prop. 2011/12:171 s. 47).
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
En ytterligare förutsättning för utlämnande är att ett utlämnande av uppgifter med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den unge eller av andra skäl inte bedöms olämpligt. Det som avses med planerade eller pågående insatser är de situationer där ett utlämnande skulle försvåra en socialtjänsts arbete med den unge. Andra särskilda skäl kan exempelvis vara att det bedöms som olämpligt att vidarebefordra en uppgift till polisen som den unge har lämnat i förtroende. Ett ytterligare exempel kan vara att det med hänsyn till någon annan persons intressen är olämpligt att lämna ut en uppgift (prop. 2011/12:171 s. 47).
Ytterligare reglering om informationsutlämnande finns i 10 kap. 18 b och c §§ OSL. Liksom bestämmelsen i 10 kap. 18 a § OSL möjliggör dessa bestämmelser informationsdelning på så sätt att socialtjänsterna i brottsförebyggande syfte kan lämna ut uppgifter till Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten.
Både regleringen i 10 kap. 18 b och c §§ OSL aktualiseras när det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den enskilde kommer att begå vissa närmare angivna brott. Bestämmelserna är åldersneutrala och som särskilt krav gäller, liksom för informationsutlämnande enligt 10 kap. 18 a § OSL, att uppgiften kan antas bidra till att förhindra brottet och det med hänsyn till planerade eller pågående insatser eller av andra skäl inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
Enligt 10 kap. 18 b § OSL får socialtjänsten, utan hinder av sekretess, lämna ut uppgifter om det, på grund av särskilda omständigheter, finns risk för att den enskilde kommer att begå vissa brott enligt terroristbrottslagen (2022:666) alternativt försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott.
Bestämmelsen i 10 kap. 18 c § OSL avser om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den enskilde mot en närstående kommer att begå ett sådant brott som avses i 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, exempelvis grov misshandel (3 kap. 6 § brottsbalken), grov fridskränkning (4 kap. 4 a § brottsbalken) eller våldtäkt mot barn (6 kap. 4 § brottsbalken). Uppgifter som rör en enskild eller en närstående till den enskilde kan då i vissa fall lämnas ut. Utöver vad som sagts ovan begränsas möjligheten att lämna ut uppgifter enligt denna bestämmelse också om det är så att det med
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
hänsyn till planerade eller pågående insatser för den närstående är olämpligt att uppgiften lämnas ut.
I förarbetena till såväl 10 kap. 18 b som 18 c §§ OSL fördes ett i huvudsak liknande resonemang som gällande 10 kap. 18 a § OSL angående när uppgifter kan lämnas ut, dock ur ett åldersneutralt perspektiv (prop. 2019/20:123 s. 49 ff. och prop. 2020/21:163 s. 63 ff.). Vid införandet av 10 kap. 18 c § OSL lämnades dock fler konkreta exempel på vilken typ av uppgifter som kan lämnas i syfte att förhindra brott. Regeringen angav som exempel uppgifter om vem som kan komma att begå brott, vem som riskerar att utsättas och var de uppehåller sig. Även uppgifter om familjeförhållanden och om missbruk eller psykisk ohälsa kan vara av betydelse. Därtill bör enligt regeringen vissa uppgifter kunna lämnas om de särskilda omständigheter som ligger till grund för bedömningen att det finns en risk för brott. Det kan t.ex. handla om uppgifter som ger en bild av ett eskalerande förlopp (prop. 2020/21:163 s. 64).
I samma förarbeten lämnades också närmare exempel på när det kan anses olämpligt att lämna ut uppgifter varvid bl.a. angavs att det kan handla om omständigheter i det enskilda fallet som visar på en risk för att ett uppgiftslämnande kan rubba förtroendet för myndigheten på ett sådant sätt att den enskilde eller den närstående inte söker hjälp och stöd (prop. 2020/21:163 s. 64).
Pågående lagstiftningsarbeten
Regeringen beslutade den 28 april 2022 om ett kommittédirektiv om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter (dir. 2022:37). Enligt direktiven ska en särskild utredare lämna förslag på förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och vissa andra statliga och kommunala myndigheter, däribland socialtjänsten, samt enskilda huvudmän för fristående skolor. Syftet är att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras genom att möjligheterna att utbyta information förbättras i så stor utsträckning det är möjligt utan att det medför ett oproportionerligt intrång i enskildas personliga integritet.
I tilläggsdirektiv (dir 2023:11) beslutade regeringen att även ge utredningen i uppdrag att ta ställning till hur det kan inrättas en ny
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
huvudregel i sekretesslagstiftningen. Denna ska innebära att vissa myndigheter och aktörer ska kunna utbyta information med brottsbekämpande myndigheter när det behövs för att förebygga och bekämpa brott. Utredningen ska, oavsett bedömning i sak, lämna författningsförslag som innebär en sådan ny huvudregel, och bl.a. identifiera vilka rättsliga begränsningar som finns för ett elektroniskt informationsutbyte mellan de aktörer som omfattas av uppdraget. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2023.
11.4.3. Några sekretessbrytande bestämmelser för utlämnande av information mellan myndigheter inom socialtjänsten
I avsnitt 11.2 har vi beskrivit att vi valt att avgränsa våra överväganden och förslag till att endast gälla frågan om en myndighet inom socialtjänsten som är eller har varit ansvarig för barnet enligt 2 a kap. SoL ska ha möjlighet att lämna ut information. Utifrån denna avgränsning görs nedan en genomgång av de bestämmelser i socialtjänstlagen respektive offentlighets- och sekretesslagen som vi menar är de som skulle kunna tillämpas för att lämna ut eller dela information i det brottsförebyggande arbetet med barn och unga, även om ingen av bestämmelserna har införts i detta syfte. En analys av om och i vilken utsträckning dessa bestämmelser kan tillämpas i socialtjänsternas brottsförebyggande arbete med barn och unga gör vi i våra överväganden och förslag, avsnitt 11.6.1.
Regleringen om överlämnande av ärenden
Enligt 2 a kap. 10 § SoL kan ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild person flyttas över till en annan kommun. Den kommun som anser att ett ärende ska flyttas över ska begära det hos den andra kommunen. Ärendet ska flyttas över om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål, hjälpbehovets varaktighet och omständigheterna i övrigt framstår som lämpligt. I 12 § samma kapitel anges att uppgifter som behövs för att en kommun ska kunna ta över ärendet ska lämnas ut av den kommun som överlämnar ärendet.
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
Genom regleringen i 2 a kap. 10 och 12 §§ SoL kan, vid en överflyttandesituation, en kommuns socialtjänst, utan hinder av sekretess, lämna ut uppgifter till en annan kommuns socialtjänst. För att överflyttning ska bli aktuellt ska den kommun som begär överflyttning ha fattat ett beslut om att bistå den enskilde med någon form av insats och för överflyttning krävs det inte bara att den enskilde får starkast anknytning till en annan kommun utan också att den enskilde framöver kommer att vara i behov av insatser under många år (prop. 2002/03:53 s. 110).
Regleringen om skyldighet att bistå vid utredning
Har en socialnämnd inlett en utredning enligt 11 kap. 2 § SoL är socialnämnden skyldig att slutföra utredningen, även om barnet byter vistelsekommun.
Om utredningen inte övertas är den nya vistelsekommunen, enligt 11 kap. 4 § SoL, skyldig att bistå med den utredning som utredande socialnämnd kan behöva för att fatta beslut i ärendet. Eftersom bestämmelsen i lag ålägger den informationsgivande kommunen en förpliktelse att lämna information kan utlämnandet ske utan hinder av eventuell sekretess (prop. 2002/03:53 s. 92).
Regleringen i 11 kap. 4 § SoL infördes mot bakgrund av socialtjänstens långtgående ansvar för barn och unga och då det ansågs mycket angeläget att det inte råder några oklarheter vad avser ansvarsfördelningen mellan respektive socialnämnd i ärenden som berör mer än en kommun.
Regleringen om anmälnings- och uppgiftsskyldighet
Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten regleras i 14 kap. 1 § SoL och vi har utförligt behandlat bestämmelsen i kapitel 7. Regleringen möjliggör att information kan lämnas från en socialtjänst till den socialnämnd som är ansvarig för barnet.
Vår kartläggning har visat att socialnämnder tillämpar denna bestämmelse för att kunna dela information om ett barn vid flytt till en annan kommun och det finns viss oro för barnet men inte en pågående utredning.
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
När en anmälan om oro gjorts kan socialnämnden i den nya bosättningskommunen begära in uppgifter från den tidigare kommunen och på så sätt kan information lämnas ut utan hinder av sekretess.
Regleringen om utlämnande av uppgifter för att kunna fullgöra den egna verksamheten
Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Bestämmelsen ger en möjlighet för myndigheter att, under särskilda förutsättningar, lämna uppgifter till andra myndigheter utan hinder av sekretess. Bestämmelsen är tillämplig när någon av de andra undantagsreglerna inte gäller.
Som vi har klargjort i avsnitt 3.4 ger denna bestämmelse möjlighet för socialtjänsterna att, när de efterfrågar uppgifter, lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess. En förutsättning för att det ska få ske är dock att det krävs för att socialtjänsterna ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.
Sekretessen får efterges bara i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att den
utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra ett visst åliggande.
Enbart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får alltså inte leda till att sekretessen åsidosätts.91
I detta sammanhang ska också hänvisas till regleringen i 11 kap. 2 § SoL. Av denna bestämmelse framgår att socialnämnden, vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd, får konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs för bedömningen av behovet av insatser. Med stöd av regleringen i 10 kap. 2 § OSL kan en socialnämnd således, vid sådana konsultationer och kontakter som anges i 11 kap. 2 § SoL, om det är nödvändigt, lämna ut annars sekretessbelagda uppgifter.92
91 Lenberg, Eva, Tansjö, Anna & Geijer, Ulrika, Offentlighets- och sekretesslagen(2 december 2022, Version 26, JUNO), kommentaren till 10 kap. 2 §. 92 Jfr Lundgren, Lars & Sunesson, Per-Anders, Nya sociallagarna Med kommentarer i lydelsen
den 1 januari 2023 (10 januari 2023, Version 36, JUNO), kommentaren till 11 kap. 2 § social-
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
Regleringen om samtycke
Sekretess till skydd för den enskilde hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om den enskilde samtycker till det (10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL, se också avsnitt 3.4). Samtycke kan alltså vara av relevans vid bedömningen av om informationsutbyte kan ske mellan socialtjänstverksamheter i samma eller olika kommuner. Den enskilde kan dock endast samtycka till att uppgifter om en själv lämnas ut.
Bara den som förfogar över sekretessen kan lämna sitt samtycke till att sekretessen efterges. Det finns inga formella krav på hur samtycket ska lämnas. Vad gäller just uppgifter i socialtjänsten har Justitieombudsmannen (JO) dock, mot bakgrund av att sådana uppgifter ofta är av känslig natur, uttalat att socialtjänsten i de fall samtycke anses nödvändigt bör införskaffa uttryckligt och skriftligt samtycke (se bl.a. JO 1990/91 s. 366).
Sekretess till skydd för en enskild gäller, om den enskilde är underårig, även i förhållande till dennes vårdnadshavare (12 kap. 3 § första stycket OSL). Undantag gäller dock i den utsträckning vårdnadshavaren enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter, om inte det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren, eller det annars anges i denna lag.
Om sekretess inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren har denne ensam eller tillsammans med den underårige, beroende på den underåriges ålder och mognad, rätt att efterge sekretessen enligt 12 kap. 3 § andra stycket OSL.
Regleringen om utlämnande av uppgifter vid nödvändig vård, behandling eller annat stöd
I 26 kap. 9 § OSL anges bl.a. att socialtjänstsekretessen inte hindrar att en uppgift om en enskild eller någon närstående till denne lämnas från en myndighet inom socialtjänsten till en annan sådan myndighet om det behövs för att ge den enskilde nödvändig vård, behandling eller annat stöd och denne inte har fyllt 18 år.
Bestämmelsen möjliggör utbyte av uppgifter i undantagsfall och måste användas med urskillning och varsamhet. Undantaget ska
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
endast tillämpas i situationer när det framstår som direkt påkallat att bistå en enskild. Vidare bör en förutsättning för att tillämpa undantaget vara att den berörda personen kan antas direkt motsätta sig att uppgifter lämnas ut eller att saken, utan att det föreligger en nödsituation, brådskar så att det inte finns tid att inhämta samtycke (prop. 1990/91:111 s. 17 f.).
11.4.4. Tidigare och pågående lagstiftningsarbeten
Frågan om socialtjänstsekretessen och eventuella sekretessbrytande regler som möjliggör utbyte eller utlämnande av uppgifter som omfattas av sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL har varit föremål för flera offentliga utredningar. De resonemang som förts i vissa av dessa är av relevans även för vårt arbete eftersom de åskådliggör vilka överväganden som gjorts, vilka hänsyn som tagits samt vilka för- respektive nackdelar som lyfts fram vad gäller en möjlighet till utökat informationsutlämnande.
Lagstiftningsarbeten under 1980-talet
Den 1 januari 1981 trädde en ny sekretesslag (1980:100) i kraft. Denna gav uttryck för en mer restriktiv inställning till uppgiftsutlämnande från socialtjänsterna jämfört med tidigare rättsläge. De restriktiva reglerna ansågs spegla de värderingar som låg bakom den då gällande socialtjänstlagstiftningen. Samtidigt hade förslaget till den nya sekretesslagen fått kritik i den allmänna debatten eftersom lagen sades lägga hinder i vägen för ett effektivt samarbete mellan socialtjänstmyndigheter och andra myndigheter. Promemorian
Sekretesskydd och informationsbehov Vissa frågor om sekretess inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten m.m. (Ds Ju 1981:17)
behandlade tillämpningen av 1980-års sekretesslag inom bl.a. socialtjänstens område. Oaktat den kritik som hade framförts menade utredningen att en ökad möjlighet till uppgiftsutlämnande skulle innebära ett försämrat integritetsskydd vilket skulle leda till mindre förtroende för socialtjänsterna och en följd skulle då kunna bli minskad benägenhet att ta kontakt med socialtjänsten.
I den efterföljande propositionen anfördes att om vägen för ett ökat informationslämnande öppnades upp skulle sannolikt
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
principerna bakom socialtjänstreformen äventyras (prop. 1981/82:186 s. 14 f.). Visserligen, konstaterades det, skulle man kanske kortsiktigt kunna uppnå vissa fördelar genom att begränsa socialtjänstsekretessen, bl.a. skulle vissa vårdinsatser ibland kunna genomföras lättare. Även i propositionen anfördes dock att det försämrade integritetsskyddet i det långa loppet skulle leda till mindre förtroendefulla kontakter mellan den enskilde och socialtjänsterna. Den troliga följden skulle bli minskad benägenhet att ta kontakt med socialtjänsten, vilket skulle leda till nackdel för arbetet inom denna. Mot bakgrund av detta ansågs att det inte borde införas några mer generella begränsningar i sekretessen för att öka möjligheten att lämna uppgifter från myndigheter på socialtjänstens område till andra myndigheter. Regler av sådant slag skulle innebära väsentliga avsteg från socialtjänstens principer, vilket krävde mer erfarenheter av den nyss genomförda socialtjänstreformen.
Lagstiftningsarbeten under 1990-talet
Genom promemorian Sekretess inom och mellan myndigheter på
vårdområdet (Ds 1990:11) föreslogs att det i dåvarande sekretess-
lagen skulle införas ett undantag från bl.a. socialtjänstsekretessen som innebar att sekretess inte hindrar att uppgifter som rör någon som inte har fyllt 18 år lämnas mellan myndigheter inom socialtjänsten, om det behövs för att den enskilde ska få nödvändig vård eller behandling (s. 5 f). Förslaget kom i allt väsentligt att införas genom den proposition som följde på promemorian, dock med den justeringen att informationsutbyte fick ske om det behövdes för att den enskilde skulle få ”nödvändig vård, behandling eller annat stöd”. I det senare inkluderades olika åtgärder inom socialtjänsten för att bistå en person som behöver stöd eller vård (prop. 1990/91:111 s. 3 och 18).
I förarbetena till bestämmelsen påmindes om att socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet och att insatser ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Vidare framhölls att dessa principer är av största betydelse för den allmänna uppfattningen om socialtjänsten samt för innehållet och framgången i vård- och behandlingsarbetet. En enskild ska med förtroende kunna vända sig till en vård-
Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte Ds 2023:15
myndighet för att få hjälp med sina problem i förvissningen om att uppgifterna inte sprids vidare. Emellertid konstaterade regeringen att det kunde ifrågasättas om de hinder för informationsutbyte som fanns verkligen stämde överens med de intentioner som låg bakom lagstiftningen eftersom sekretessen ibland förhindrade möjligheten att bistå enskilda på ett adekvat sätt (prop. 1990/91:111 s. 11 f.). Regleringen återfinns i dag i 26 kap. 9 § OSL och har behandlats i avsnitt 11.4.3.
I Lokaldemokratikommitténs delbetänkande Sekretesslagen i en fri
kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) föreslogs att
kommunala myndigheter som fullgör uppgifter inom socialtjänsten, dock med undantag för den kommunala familjerådgivningen, skulle få en reglerad möjlighet att lämna uppgift till annan kommunal myndighet inom samma kommun, om det inte kunde antas att den enskilde eller någon närstående till denne skulle lida men om uppgiften överfördes. Förslaget byggde på tanken att socialtjänstverksamheten inom en kommun (med undantag för familjerådgivningen) från sekretessynpunkt skulle utgöra en helhet även om verksamheterna delats upp på olika nämnder. Liksom flera senare lagstiftningsarbeten diskuterades frågan med utgångspunkt i den fria kommunala nämndorganisationen vilken blev möjlig genom 1991 års kommunallag (1991:900).
Lokaldemokratikommittén konstaterade att var gränserna för sekretess går inom en kommunal nämndorganisation hade kommit att bli beroende av den organisatoriska indelning fullmäktige bestämmer. Detta, angav kommittén, måste erkännas vara mindre intressant sett ur sekretesslagens intresse av att upprätthålla ett fullgott integritetsskydd. Det är således inte den enskildes skyddsbehov som avgör var gränserna för sekretess ska gå utan fullmäktiges beslut, som dessutom ofta har andra motiv än vad sekretesslagen har (s. 83). Vidare menade kommittén att kommuners organisationsfrihet enligt nya kommunallagen medför, att problem som funnits och diskuterats sedan sekretesslagens tillkomst fått en ny dimension. Det beroende som delar av socialtjänsten har av varandra för att socialtjänstlagens intentioner om helhetssyn ska kunna uppnås kan allvarligt rubbas om sekretesslagen medför formaliserade och starkt begränsade kontaktmöjligheter när förändringar av myndighetsorganisationen är önskvärda ur andra aspekter (s. 84).
Ds 2023:15 Informationsdelning mellan socialtjänster i brottsförebyggande syfte
Lokaldemokratikommitténs förslag enligt ovan har inte lett till lagstiftning.
I betänkandet
Dokumentation och socialtjänstregister
(SOU 1995:86) föreslog Socialtjänstkommittén att en uppgift om en enskild skulle få lämnas till en annan myndighet inom samma kommun om samma sekretess blev gällande för uppgiften hos den mottagande myndigheten, och om uppgiften behövdes där för att den enskilde skulle få stödinsats, vård eller behandling (s. 154). Även Socialtjänstkommittén förde ett resonemang om betydelsen av den fria kommunala nämndorganisationen och hade likalydande motivering som Lokaldemokratikommittén.
Delar av Socialtjänstkommitténs förslag behandlades i propositionen Besöksinskränkningar vid viss tvångsvård, m.m. (prop. 1995/96:196) där regeringen bl.a. uttalade att den generella frågan om sekretess mellan olika delar av en kommuns socialtjänst till följd av en decentraliserad nämndorganisation har flera aspekter. Regeringen konstaterade att från kommunerna brukar framhållas, utöver de praktiska olägenheterna, att det inte kan vara rimligt a