Byggkostnaderna

Under åren 1968-89 har produktionskostnaden per kvadratmeter lägenhetsyta i medeltal vuxit drygt två procent snabbare än priset på industrivaror som tillverkats i Sverige. I förhållande till priset på konsumtionsvaror har byggkostnadsökningen varit ännu snabbare. Fram till år 1975 steg dock de reala kostnaderna obetydligt, men därefter har kostnaderna ökat med i medeltal fyra procent per år. Kostnadsökningen har varit särskilt kraftig de senaste åren.

Av de s.k. faktorpriserna har arbetslönerna stigit mest under hela perioden 1968-89, dock inte mer än inom tillverkningsindustrin. Byggmaterialprisema har ökat långsamt jämfört med övriga faktorpri- ser, men de har på de 21 åren stigit 30 % mer än priserna på industrivaror i allmänhet.

Det finns flera andra orsaker till att byggnadskostnadema ökat efter miljonprogrammets slutförande, bl.a. byggs det mera i saneringsom- råden än tidigare och dessutom har projektstorlekarna minskat.

Byggprocessen och regleringarna

Ett utmärkande drag för bygg— och bostadssektom är att den under årens lopp varit föremål för en mängd reglerande åtgärder från statsmakternas sida. Detta kan bl.a. förklaras av byggandets stora betydelse för hushållen, såväl ekonomiskt som socialt. Framför allt bostadsproduktionen och boendet har stora inslag av regleringar och statliga subventioner.

Den statliga styrningen berör stora delar av marknaden från planering

• Sida 11
•  Original

B yggprocessen

Privata aktörer Aktivitet/myndig- Offentliga aktörer Reglering

hetsbeslut Medborgarggrupper- . företag m.fl.

Kommuner 4— Plan- och

1. Planering

bygglagen Detaljplan _: : 1 Lagen Bostadsförsörj- ! om bo"- ningsprogram stadsfor-

ens främ-

OS 3 S'

Banker och kreditinstitution

sörjning- " l l l l l

___/ finansie- 3. Markanskaffning rmgS_for— eller markfördeln. ordningen

4. Projektering

5. Upphandling

Prel. statlig bostadslån

Byggmate- rialin— distrin

* [

Bygg— arbets- markna-

I | Bygglov Byggnadnämnd

och handeln den Byggnadstillstånd Länsarbetsnämnd ) Lag om /— byggnads- Entreprenörer tillstånd (byggmästeri)

6. Byggande

Underentreprenörer Slutligt statligt (mark, el, VVS, måleri) bostadslån Bostadsföretag |__—. 7. Fastighetsför- 4—————_|-—HY'8$|39 valtning

Ägare av småhus och bostadsrätt

• Sida 12
•  Original

av markanvändningen till själva boendet. I vidstående figur visas de viktigaste leden i byggprocessen samt vilka aktörer som deltar i de olika leden. Vidare visas de viktigaste statliga regelsystem som styr processen och vilka myndighetsbeslut som kan krävas vid genomför- andet av ett byggprojekt.

Byggandet kräver en samordning och samverkan mellan olika intressenter. De privata aktörer som deltari byggprocessen har i prin— cip frihet att ingå avtal och kontrakt, varvid priser och andra villkor bestäms av tillgång och efterfrågan.

Inom bygg- och boendesektom finns dock vissa begränsningar i den fria marknaden. För bostäder med hyresrätt bestäms enligt bruksvär— deprincipen hyrornas storlek efter förhandlingar mellan fastighetsä- garna och hyresgästemas organisationer. Inom det bostadsbyggande som sker med statliga lån finns en form av prisreglering genom den kontroll av byggkostnaderna som länsbostadsnämnden utövar. För annat byggande än bostadsbyggande har under vissa perioder tillstånd krävts för igångsättning.

Genomgången av de olika leden i bygg— och förvaltningsprocessen visar att det finns en rad problem och att konkurrensen fungerar dåligt i flera led. Bl.a. följande problem finns:

— En betydande koncentration bland byggherrar, entreprenörer och byggmaterialindustrin och alltför få aktörer i flera led.

— Nära kopplingar mellan aktörerna i de olika leden. Ofta anlitar byggherren samma konsult och byggmästare, och huvudentrepre- nören samma underentreprenörer, utan att med jämna mellanrum

pröva nya alternativ.

— Betydande horisontell integration inom materialindustrin och bristande utländsk konkurrens som leder till risk för onödigt hö- ga priser och en snabb prisutveckling.

— Horisontell prissamverkan och prisledarskap.

— Allt mindre andel projekt som upphandlas i anbudskonkurrens och allt vanligare att marken för bostadsbebyggelse inte går ge-

• Sida 13
•  Original

nom kommunens hand.

— En tidsödande och långtgående kontroll från statliga myndigheter och kommunala organ.

— Brist på planlagd mark för bostadsbebyggelse och en ofta långt utdragen planeringsprocess.

Den bristande konkurrensen och höga kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggandet torde i hög grad hänga samman med det omfattan— de regel— och subventionssystem som finns inom sektorn. De stora ändringar som har gjorts i systemet har medfört stora anpassnings- kostnader. Den statliga regleringen och kostnadskontrollen kan också långsiktigt leda till sämre effektivitet. För att öka konkurrensen och dynamiken inom branschen är det enligt kommitténs uppfattning nöd- vändigt att förenkla regelsystemet.

Kommitténs överväganden och förslag Samarbetet mellan företag

Den ökade horisontella och vertikala integration som skett inom byggbranschen ger möjligheter till rationaliseringsvinster, men inne— bär samtidigt en risk för att konkurrensen försämras. Med hänsyn till byggandets och boendets stora samhällsekonomiska betydelse och de många problem som finns inom området anser kommittén att det är viktigt att de konkurrensvårdande myndigheterna följer utvecklingen vad gäller företagssammanslagningar.

En betydande koncentration har skett i entreprenörledet samtidigt som ett omfattande öppet samarbete förekommer mellan företag vid an- budsgivningen. Kommittén anser att samarbete i konsortier normalt inte bör förekomma mellan de största entreprenadföretagen. I det fort satta arbetet kommer kommittén att överväga en skärpning av anbuds- kartellförbudet.

Under senare år har det blivit allt vanligare med s.k. kombinerade projekt. Från konkurrenssynpunkt är detta negativt eftersom sådana

• Sida 14
•  Original

projekt gynnar de stora, integrerade företagen. Länsarbetsnämndens tillståndsprövning enligt lagen om byggnadstillstånd kan riskera att bidra till denna utveckling. Kommittén anser att det skulle vara en fördel om den nuvarande administrativa regleringen i hela landet er- sätts med en styrning genom överenskommelser om sysselsättnings- planering, eventuellt kombinerad med ekonomiska styrmedel.

För närvarande finns det för byggmaterial samt för VVS-, el- och maskinarbeten centrala prislistor som utarbetats av branschorganisa- tionema. Trots att en priskonkurrens via rabattgivning på listprisema förekommer anser kommittén att dessa kan ha en kostnadsdrivande effekt. Kommittén avser att i det fortsatta arbetet överväga frågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete som också kan omfatta gemensamma prislistor för en hel bransch.

För närvarande finns det även en branschrekommendation om ett system för indexreglering av entreprenadanbud. Detta skiljer sig dock från det system som används för indexuppräkning av de statliga bostadslånen. Kommittén anser att det skulle vara en fördel med ett för lånemyndigheter och företag inom branschen gemensamt index- system. Härigenom skulle det bli lättare att erbjuda en mera flexibel tidpunkt för byggstart och slutleverans, vilket bör kunna leda till att man vid en konkurrensupphandling får fler och bättre anbud.

Finansieringssystemet

Kommittén anser att boendekostnadsutredningens förslag till ny bostadsfinansiering i flera avseenden bör vara ägnat att öka konkur- rensen och kostnadsmedvetandet inom bostadsområdet. Utöver utred— ningens förslag om räntelån m.m. föreslår konkurrenskommittén följande:

— att slopa länsbostadsnämndens kostnadskontroll. Denna kan försena och fördyra projekt samt långsiktigt medföra negativa verkningar.

— att införa produktionskostnadbelåning för konkurrensupphandlade

• Sida 15
•  Original

projekt och s.k. parallellprojekt samt att för övriga projekt ta fram mera schabloniserade låneregler. Detta bör leda till en admini— strativ rationalisering och främja anbudsupphandling

— att öka konkurrensen på bostadskreditmarknaden och göra det möjligt för samtliga kreditinstitut inklusive försäkringsbolagen att konkurrera på lika villkor

— att öka användningen av markanvisningstävlingar. Detta bör kun- na leda till bättre och billigare bostadsprojekt genom en ökad kon- kurrens mellan olika byggherrar

— att närmare undersöka markvillkorets tillämpning och möjlighe- terna att förenkla planeringsprocessen.

Byggnormer och handelshinder

Kommittén anser att det är angeläget att ytterligare begränsa detaljreg- ler och att skapa goda förutsättningar för experimentbyggande i syfte att bygga bättre, billigare och mera varierat. Kommittén anser också att det är angeläget att byggnadstekniska regler som utfärdas av andra myndigheter än boverket om möjligt ges en generell utformning och samordnas i byggnormen.

Det europeiska standardiseringsarbetet har fått en ökad betydelse. Kommittén anser att boverket aktivt bör delta i det europeiska arbetet och där verka för att den säkerhetsnivå som vi har i den svenska byggnormen inarbetas i de nya europastandardema.

Statsmaktema har nyligen beslutat om att de provningar och godkän- nanden av byggprodukter som vissa institutioner i de nordiska grann- länderna gör skall betraktas som likvärdiga med ett typgodkännande som planverket utfärdar. Som en konsekvens av detta beslut och för att förenkla för de sökande föreslår kommittén att även statens provningsanstalt skall få utfärda vissa typgodkännanden. Vidare föres— lår kommittén att boverket ges i uppdrag att närmare utreda hur ett certifieringssystem för byggprodukter enligt europeisk modell skall

• Sida 16
•  Original

kunna införas i Sverige.

Från svensk sida har antidumpningsåtgärder varit aktuella främst inom byggmaterialområdet. Kommittén anser att sådana åtgärder bör utnytt— jas med stor restriktivitet och att kommerskollegiums utredningar om misstänkt dumping bör samordnas med det konkurrensvårdande arbe- tet.

Ett effektivt sätt att öka konkurrensen på den svenska byggmarknaden är att avskaffa formella eller informella hinder mot import. Kommit- tén anser att det är angeläget att underlätta byggande över gränserna.

Utländsk konkurrens kan främjas genom att byggreglema ses över och anpassas till EG:s samt de svenska reglerna för offentlig upphandling harmoniseras med EG:s. Även vissa avgifter som byggföretagen måste betala bör ses över så att inte utländska entreprenörer miss- gynnas. Vid prövning av byggnadstillstånd bör hänsyn tas till om utländsk arbetskraft används. Möjligheterna för invandrare att starta byggföretag bör underlättas.

B ruksvärdesystemet

Kommittén anser att konkurrensen inom förvaltningsledet är bristfäl- lig bl.a. genom att bruksvärdesystemet har kommit att tillämpas som en form av hyresreglering. Kommittén anser att hyressättningssyste- met bör reformeras så att hushållens värderingar i ökad utsträckning kommer till uttryck i hyran. Kommittén avser att mera grundligt undersöka hyresmarknaden och att återkomma med ett förslag till åtgärder för att öka konkurrensen i förvaltningsledet i slutbetänkandet. I detta avser kommittén att diskutera olika vägar för att successivt införa en ökad grad av marknadsanpassning och en ökad rörlighet på bostadsmarknaden. Härvid kommer även förutsättningama att under- sökas för atti form av en försöksverksamhet pröva en friare hyressätt-

ning i kommuner med en balans på bostadsmarknaden.

• Sida 17
•  Original

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Förslag till Förordning om ändring i nybyggnadslåneförordningen för bo- städer (1986:692);

Härigenom föreskrivs att 22 & nybyggnadsförordningen för bostäder (1986:692) skall upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 22 s 1

För bostadslån krävs att den beräknade

kostnaden för byggnadsprojektet är skälig med hänsyn till produktionsförhållandena och projektets allmänna kvalitet. Därvid skall beaktas sådana kvaliteter som medför

bättre bostadsfunktioner eller som minskar de framtida drifts— och underhållskostna-

dema. Vidare skall beaktas om det för pro- jektet i annat avseende gäller särskilda för- hållanden.

1Senaste lydelse l989:568

• Sida 18
•  Original

Förslag till Förordning om ändring i ombyggnadslåneförordningen för bo- städ (1986 :693);

Härigenom föreskrivs att 19 & ombyggnadsförordningen för bostäder (1986:693) skall upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 g2 För bostadslån krävs att den beräknade kostnaden för bygg— nadsprojektet är skälig med hänsyn till produktionsförhållandena och

projektets allmänna kvalitet. Därvid skall beaktas sådana kvaliteter som

medför bättre bostadsfunktioner eller som minskar de framtida drifts— och underhållskostnaderna. Vidare skall

beaktas om det för projektet i an- nat avseende gäller särskilda förhållan- &.

2Senaste lydelse 198711264

• Sida 19
•  Original

Förslag till Förordning om ändring i plan- och byggförordningen (1987z383)

Härigenom föreskrivs att 21 % plan- och byggförordningen (1987: 383) skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21 &

Statens planverk prövar efter ansökan frågor om frivilligt typgodkän- nande och tillverkningskontroll enligt 16 kap. 2 & första stycket och tredje stycket andra meningen plan- och bygglagen (1987:10).

Till en ansökan som avses i första stycket skall fogas de intyg och andra handlingar som sökanden vill åberopa.

Ett beslut om typgodkännande skall ange i vilka avseenden och under vilka förutsättningar materialet, konstruktionen eller anordningen uppfyller kraven i 3 kap. plan- och bygglagen och i de föreskrifter som meddelats för tillämpningen av nämnda kapitel. Beslutet får förenas med villkor och tidsbegränsas.

Ett beslut om tillverkningskontroll skall ange hur det skall kontrolle- ras att ett material, en konstruktion eller en anordning har vissa egenskaper.

Planverket får meddela föreskrifter om avgifter för frivilligt typgod- kännande och tillverkningskontroll.

Inom område där

utför prövning av bygg- nadsmaterial får även provningsanstalten be- sluta om frivilliga typ- acw

• Sida 20
•  Original

• Sida 21
•  Original

1. UTREDNINGENS DIREKTIV OCH METOD

1.1 Direktiven

l direktiven till konkurrenskommittén (Dir 1989:12) anges att kom- mittén skall

— kartlägga hur konkurrensförhållandena har förändrats inom olika sektorer av ekonomin under de senaste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhållandena har för att de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås,

— med utgångspunkt i den genomförda analysen och uppmärksam- made brister föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en ökad konkurrens samt överväga ändringar av konkurrenslagstiftning-

en,

— särskilt analysera konkurrensförhållandena inom reglerade sekto- rer och föreslå åtgärder som ökar konkurrensen och pröva om konkurrenslagstiftningen i ökad utsträckning kan tillämpas inom dessa sektorer,

— kartlägga och analysera konsumenternas möjligheter att få en klar och entydig prisinformation och om det behövs överväga en lagreglering av prisinformation till konsumenter,

— i sina förslag ta tillvara möjligheter till harmonisering med EG:s konkurrenspolitk.

I ett särskilt avsnitt i direktiven behandlas marknadsregleringar. Det anges att effekterna av regleringar kan få avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå ett effektivt och dynamiskt näringsliv samt

• Sida 22
•  Original

att inslagen av marknadsreglering är särskilt framträdande på livsmedels-, byggande-, boende- och transportorrrrådena.

Enligt direktiven skulle kommittén presentera Sina slutsatser och förslag om åtgärder inom reglerade sektorer senast vid utgången av år 1989. Slutsatser och förslag om prisinformation till konsumenter bör presenteras senast den 1 juli 1990. Övriga slutsatser och förslag om konkurrensförhållandena i ekonomin och om konkurrenslagstiftning- en bör presenteras senast vid utgången av år 1990.

Beträffande bygg- och boendesektom anges följande i direktiven:

Målet för samhällets bostadspolitik är att möjliggöra för alla människor att skaffa sig goda bostäder i goda bostadsmiljöer till rimliga kostnader. För att uppnå dessa mål finns även här ett omfattande regelsystem. Detta tar sikte bl.a. på markanvänd- ning, bebyggelseplanering och regler om byggnaders utförande. Vidare finns ett statligt stödsystem för bostadslån och ränte- bidrag vid nyproduktion av hus samt ombyggnadslån för äldre fastigheter. En ytterligare stödform för att uppnå rättvisa i boendet är de statliga suventioner som lämnas i form av bostadsbidrag till särskilda grupper. En särskild förhandlings- ordning bestämmer också prissättning på hyresmarknaden. Inom bygg— och bostadsorrrrådena har hävdats att regleringen av byggandet genom svensk byggnorm kan ha en kostnads- höjande effekt samtidigt som det gällande bostadsfrnansie- ringssystemet kan bidra till att kostnadsmotståndet i bygg- processen minskar. Dessa problem har bl.a. behandlats i SPK:s utredning Reglering inom bostadsområdet (SPKUS 198713) Kartläggning och analys. I byggmaterialindustrin är konkur— renstrycket lågt på grund av att företagskoncentrationen på oli- ka delmarknader är mycket hög och att importen av byggmate- rial ibland är mycket liten.

Våren 1989 uppdrog bostadsministem åt en utredningsman att göra en allsidig analys av bl.a. de faktorer som påverkar byggkostnadsut— vecklingen. Boendekostnadsutredningen (BKU) skulle omfatta bo- stadssubventionernas effekter för prisutvecklingen, byggbranschens struktur samt möjligheterna att öka konkurrensen och kapaciteten inom byggsektorn.

I direktiven till konkurrenskommittén anges följande:

• Sida 23
•  Original

Kommittén bör i samarbete med den av bostadsministem tillkallade utredningsmannen föreslå åtgärder som på olika sätt bidrar till att öka såväl kostnadsmedvetandet som konkur— renstrycket i bygg- och bostadssektom. Regeringen kommer under våren att presentera förslag som underlättar använd- ningen av byggmaterial som har godkänts i andra nordiska länder. Korrrrnittén bör undersöka hur importen av byggmate- rial härutöver kan underlättas. En viktig uppgift i det samman- hanget är att fastställa i vilken utsträckning det förekommer handelshinder av något slag och hur de i sådant fall kan undanröjas.

1.2 Genomförande

Kommitténs arbete har bedrivits skyndsamt. Grundmaterialet har hämtats från tidigare utredningar under 1980-talet samt från tillgäng- ligt utrednings- och forskningsmaterial inom orrrrådet.

Konkurrenskommittén gav också i augusti 1989 statens pris- och konkurrensverk (SPK) i uppdrag att beskriva och analysera hur pris och konkurrensförhållandena har utvecklats samt hur konkurrensen skulle kunna förbättras på de områden som har varit av betydelse för byggnadskostnademas utveckling under 1980—talet. SPK har redovi- sat uppdraget i rapporten "Konkurrensförhållanden inom bygg- och boendesektom" (SPKzs bokserie 1990:1). Den redovisas även som bi- laga 1 i den särskilda bilagedelen till detta betänkande.

Kommittén har även låtit genomföra en mindre studie om markanvis— ningstävlingar. Denna redovisas i den särskilda bilagaedelen som bi- laga 2.

Till kommittén har knutits en referensgrupp med företrädare för olika intressen. Referensgruppen har medverkat vid utformningen av kap. 2-4 samt gett vägledande synpunkter som underlag för kommitténs förslag i kap. 5.

En utgångspunkt för arbetet har varit att påvisa såväl existerande som möjlig konkurrensbegränsning. När man skall bedöma behovet av en skärpt konkurrenslagstiftning räcker det inte med att se till existeran- de problem. Det är också av stor betydelse att blicka framåt och ta ställning till om ett scenario med begränsad konkurrens och omfattan-

• Sida 24
•  Original

de skadlig verkan för konsumenterna kan mötas med existerande lagstiftning och administrativa resurser. Inte minst gäller att bedöma hur man skall möta en situation med en alltmer internationaliserad marknad.

I detta delbetänkande ges en översiktlig beskrivning och analys av problem inom bygg- och boendesektom samt ges vissa förslag till åtgärder för att främja konkurrensen inom sektorn. Kommittén avser att återkomma med ytterligare förslag i slutbetänkandet som även kommer att innehålla förslag till ändringar av mera generell karaktär i konkurrenslagen.

• Sida 25
•  Original

2. VARFÖR ÄR KONKURRENSPOLITIKEN VIKTIG?

Konkurrenslagstiftningen och samhällets konkurrenspolitik är till för att skydda i första hand konsumenten mot olika former av missbruk av att företag har en stark ställning på marknaden. Detta är en del av samhällets medel för att tillvarata konsumentens intresse av varor med hög kvalitet och rimliga priser. Andra viktiga medel utgörs bl.a. av marknadsförings- och bygglagstiftning.

I botten för alla diskussioner kring ökad konkurrens och ingripande från samhällets sida ligger tanken att väl fungerande marknader är en förutsättning för att konsumenternas önskemål skall kunna vidarebe- fordras till producenten. I detta avseende finns ett starkt samspel mellan marknadsförings- och konkurrenslagstiftning. För att en mark- nad skall kunna fungera effektivt krävs i flertalet fall såväl en fungerande konkurrens som informerade konsumenter.

Samhällets konkurrenspolitik syftar bl.a. till att stärka de svaga aktörernas ställning på marknaden. Konkurrenspolitiken syftar också till att skapa fungerande marknader. Den skall, genom att förbättra marknaders funktionssätt och motverka olika former av skadlig kon- kurrensbegränsning, medverka till en effektiv resursfördelning som i sin tur medför en förbättrad produktivitetstillväxt och en bättre balans i samhällsekonomin.

Dessa centrala motiv bakom konkurrenspolitiken ligger till grund för behandlingen av bygg- och bosektorn.

2.1 Produktivitets- och inflationsproblem

Det i Sverige alltmer ökade intresset för konkurrens och konkurrens- främjande åtgärder — ett intresse som manifesteras bl.a. genom tillsättandet av konkurrenskommittén — får ses mot bakgrund av

• Sida 26
•  Original

främst två slags strukturella problem i den svenska ekonomin.

Det första av dessa problem gäller produktivitetstillväxten i näringsli- vet. Oavsett om man utgår från enkla mått av typen produktion per arbetad timme, eller söker mäta s.k. total faktorproduktivitet där ock- så kapitalanvändning beaktas, pekar alla beräkningar på att produkti- vitetstillväxten försvagats de senaste 15-20 åren. Tendensen är den- samma i de flesta industriländer, men de allra senaste åren tycks den vara mer markerad i Sverige än på andra håll.

Det finns mätproblem och tolkningssvårigheter, som gör att man tills vidare måste vara försiktig med slutsatser om "produktivitetskrisen" och dess orsaker. Mycket synes dock tala för att produktivitetstillväx- ten varit särskilt svag på områden som är skyddade från utlandskon- kurrens, och där etableringshindren är höga också för inhemska företag. Det finns starka skäl att granska hur marknaden och de institutionella förhållandena i övrigt fungerari den s.k. skyddade sek- torn av svenskt näringsliv, när man söker efter faktorer som hämmar produktivitetstillväxten. Likartade problem aktualiseras i den del av produktionen som bedrivs inom den offentliga sektorn, även om produktivitetsutvecklingen där är ännu svårare att fånga i statistiska mått. Utredningsuppdraget avser emellertidi första hand förhållande- na i det privata näringslivet.

I direktiven framhålls också den höga inflationstakten i Sverige som ett hot mot tillväxt och sysselsättning. Fortsatt höga pris- och löneök- ningar kommer att medföra att betalningsbalans och växelkursstabili- tet utsätts för påfrestningar, som tvingar fram åtstramning bl.a. via högre ränteläge. Investerings- och produktionstillväxten försvagas, kapacitetsutnyttjandet sjunker och arbetslösheten ökar.

De ekonomisk-politiska åtgärder, som krävs för att förhindra att detta scenario blir verklighet, hör hemma främst på det makroekonomiska området, dvs. inom finans- och penningpolitiken. Men en ökad an- passningsförmåga på olika marknader kan också förbättra ekonomins funktionssätt, sett från stabiliseringspolitisk synpunkt. Pris- och lönebildningen i den skyddade sektorn — och inte minst på områden med starka regleringsinslag — uppvisar stelheter, som till stor del

• Sida 27
•  Original

förklaras av att den inte utsätts för impulser och tryck utifrån. Pris- stegringstakten i denna del av ekonomin förefaller också under senare år ha varit högre än på andra jämförbara områden.

Huvudfrågorna i en undersökning av konkurrensens funktion måste således gälla vilken inverkan som etableringshinder och regleringar har på resursanvändning, produktivitet och prisbildning. I de följande kapitlen skall dessa frågor belysas med en genomgång av de olika leden i byggprocessen.

2.2 Konkurrensens roll

Resurshushållningen i Sverige är till största delen byggd på decentra- liserat beslutsfattande med marknadsprisbildning som informations— system och sammanhållande mekanism. Motiv för att välja marknads- mekanismen i stället för mer centraliserade styrsystem (planhus- hållning) har varit bedömningen att det förra alternativet i praktiken är överlägset från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt.

Grundprincipen för marknadshushållning kan sägas vara att det är de enskilda hushållen — i egenskap av konsumenter, arbetstagare och kapitalägare — som skall styra resursanvändning och produktion genom att uttrycka sina individuella preferenser i fråga om varukon— sumtion, boendeform, arbetstid, yrkesutbildning, yrkesval osv. Om produktionsinriktningen och användningen av produktionsresurser styrs via en väl fungerande marknadsmekanism, blir resursallokering- en effektiv och produktionsresultatet, värderat utifrån hushållens be- talningsvilja vid rådande inkomstfördelning, maximeras. Den ekono- miska politikens uppgifter kan under sådana förhållanden begränsas till stabiliserings- och fördelningspolitik, och man bör då sträva efter att nå målen på dessa områden med så liten inverkan som möjligt på marknadernas funktionssätt.

Denna idealbild av marknadshushållningen väcker rimligen en del frågor. Vad är den precisa innebörden av begreppet "en väl fungeran— de marknadsmekanism", och kan en sådan mekanism faktiskt åstad- kommas och upprätthållas? Det finns en omfattande litteratur om

• Sida 28
•  Original

marknadsmisslyckanden och brister i marknadssystemet samt om motiv för statliga ingrepp i marknadens funktion. Ett motiv för statli g reglering är odelbarheter i produktionen, som skapar s.k. naturliga monopol. Ett annat år hushållens bristande tillgång på och bristande förmåga att tillgodogöra sig information om varors och tjänsters egenskaper. Ett tredje motiv är förekomsten av s.k. externa effekter,

t.ex. miljöföroreningar.

En nödvändig förutsättning för att marknadshushållning ska kunna ge samhällsekonorrrisk effektivitet är att konkurrens existerar på marknaderna. När en marknad domineras av en enda säljare eller av en enda köpare uppkommer partiell planhushållning, oftast med monopolföretagets vinst, tillväxt eller trygga fortbestånd, som styran- de motiv i planeringen. Marknadens informerande och kostnadskon- trollerande funktion sätts då i viktiga avseenden ur spel. Produk- tionsinriktningen blir ineffektiv och priserna sätts högre än vad

kostnaderna motiverar.

Stora aktörer på olika marknader har starka motiv att söka begränsa konkurrensen och uppnå monopolistisk kontroll. Konkurrensen är alltid hotad, särskilt på områden där teknologin inom produktion, pro- duktutveckling eller marknadsföring gynnar stora enheter. Utgår man från de gängse måtten på säljarkoncentration råder knappast tvivel om att koncentrationsgraden på senare tid har ökat på de flesta varuorrrråden — oavsett om man betraktar den svenska marknaden enbart eller Västeuropa som helhet. Inte minst under de allra senaste åren har fusionsaktiviteten i Västeuropa varit utomordentligt livlig. Fåtalskonkurrens (oligopol) i olika varianter är en mycket vanlig marknadsform, även då hänsyn tas till konkurrens mellan säljare från olika länder, och konkurrensbegränsande samarbete är vanligt inom

många områden.

Det är inte enbart producenterna som kan påverka konkurrensförhål- landena, utan även köparna. Marknadens funktion kan på grund av skatte- och subventionssystemets utformning delvis sättas ur spel. Den som reellt beslutar om inköp av en vara eller tjänst kan inom vissa områden sakna ekonomiskt motiv att söka det för den betalande

• Sida 29
•  Original

uppdragsgivaren förmånligaste alternativet.

En huvudfråga för kommittén äri vad mån statlig (eller mellanstatlig) konkurrenspolitik och lagstiftning kan bidra till att hålla konkurrensen vid liv. Här gäller frågorna snarare:

dels vilka naturliga korrektiv eller motkrafter till monopolisering som existerar inom marknadssystemet självt, dels om sådana korrektiv i sin tur motverkas, genom existensen av

statliga regleringar.

En viktig fråga är om det finns en potentiell konkurrens från nya säljare, från nya tekniska lösningar och nya produkter. Möjligheterna att etablera sig på marknaden och att "utmana" existerande företag och produkter spelar en huvudroll i de teorier om s.k. contestable markets, som nu dominerar diskussionen om olika marknaders effektivitet. Det är enligt denna teori inte antalet för tillfället aktiva köpare och säljare, eller storleksfördelningen dem emellan, som anses mest betydelsefullt, utan i stället de hot om ny konkurrens som aktörerna är utsatta för.

Att förväntningar eller hot om nyetablering och hårdnande konkur- rens utlöser produktivitetshöjande aktiviteter inom företagen kan ob- serveras inte minst under perioder med snabb handelsliberalisering. Det kan knappast heller råda tvivel om att etableringsmöjligheter och potentiell konkurrens i en del fall motverkas genom statlig politik som skapar en skyddad position för existerande företag och produk- ter. Det gäller inte bara i fråga om tullar och s.k. icke-tariffa'ra han- delshinder utan också om vissa interna regleringar. Regleringamas e- tableringshämmande verkan är ett huvudtema i den följande diskussionen, som emellertid också gäller i vad mån regleringar kan försvaga drivkrafterna för konkurrens (t.ex. med priset) mellan existerande företag på marknaden.

2.3 Etablerings- och konkurrenshinder

Det finns ett antal egenskaper hos marknaderna för varor och tjänster

• Sida 30
•  Original

i moderna industriländer, som hämmar marknadsinträde och potenti- ell konkurrens. Frågor om sådana etableringshinder och deras bety- delse för marknadernas funktionsduglighet har behandlats på många håll, inte minst i amerikansk konkurrenslitteratur. En klassisk studie på området är J S Bains "Barriers to New Competition" (1956). Etableringshindren kan klassificeras på olika sätt, men följande upp- räkning täcker troligen de mest betydelsefulla faktorerna:

(a) Existensen av stordriftsfördelar i produktutvecklings-, till— verknings- eller marknadsföringsleden innebär ofta att det finns plats för bara en eller några få säljare på marknaden. En lönsam nyetable- ring kan då åstadkommas endast om det nya företaget kan sätta in stora resurser i inledningsskedet för att erövra en stor marknadsandel. Sådana satsningar betraktas som riskfyllda, varför de företag som tidigt kommit in på marknaden får en skyddad position.

(b) De etablerade företagens position kan stärkas genom kontroll över strategiska resurser. Dit hör specifik teknologi (skyddad t.ex. genom patent), viktiga insatsvaror och distributionskanaler för de färdiga produkterna. Investeringar i s.k. fasta förbindelser med leverantörer och med återförsäljare eller andra kunder kan vara ett viktigt medel att skydda den egna marknadspositionen mot potentiell konkurrens.

(c) Ofullständig information och osäkerhet hos köpare (kanske särskilt bland hushållen) kan göra dessa benägna att välja välkända varumärken framför nya, oprövade produkter. Det är ofta svårt för nykomlingar att övervinna sådana inforrnationsbarriärer. Dessa gör det i vart fall nödvändigt att sätta in stora investeringar i introduk- tionsreklam o.d. för att göra produkterna kända och få plats för dem hos återförsäljare.

Uppräkningen illustrerar att tillgång till stora tekniska och finansiella resurser ofta är en nödvändig förutsättning för framgångsrik etable— ring, inte minst på marknader för konsumentvaror. Utländska storföretag, som redan producerar likartade produkter, utgör i många fall det enda reella hotet för säljare med dominerande ställning på t.ex. svenska varumarknader. Genom att med hjälp av storskalig

• Sida 31
•  Original

marknadsföring lansera produkter, som redan säljs utomlands, kan så- dana utländska konkurrenter tänkas snabbt få betydande marknadsan- delar i Sverige. Redan hotet från dessa potentiella konkurrenter kan ha välgörande inverkan på pris-, kostnads- och produktutvecklingen.

En nödvändig förutsättning för att potentiell (eller faktiskt utövad) konkurrens från utlandet skall fylla denna effektivitetsfrämjande uppgift är naturligtvis att hinder inte ställs upp för importen. Bland konkurrensbegränsande ingrepp från statens sida är tullar och andra handelshinder de mest välkända och kanske de mest betydelsefulla. Tullar försvagar utländska Säljares möjligheter att priskonkurrera, medan icke-tariffära handelshinder helt kan utestänga dem från den inhemska marknaden.

Under senare år har tullarna förlorat i betydelse, medan däremot de icke-tariffära hindren blivit den viktigaste begränsande faktorn för en utvidgad frihandel. Dessa hinder är av mångskiftande slag. En del har formen av specifika produktkrav, som gör det nödvändigt för utländ- ska säljare att anpassa sina produkter och därigenom gör det svårare för dem att ta sig in på marknaden. Det är ofta svårt att avgöra om sådana "kvalitetsregleringar" - t.ex. i fråga om byggmaterial — är baserade på reella säkerhets- och miljööverväganden, eller om de främst har ett protektionistiskt syfte.

Som framhölls under (b) ovan skyddas de etablerade företagen ofta mot konkurrens utifrån genom att de har kontroll över resurser, som är betydelsefulla för produktutveckling, tillverkning eller marknads- föring. Om man vill begränsa den konkurrens- och effektivitetshäm- mande inverkan från sådana etableringshinder, är det nödvändigt att överväga flera ganska olikartade inslag i existerande lagstiftning. Ett exempel är lagar rörande patent och varumärken, som är avsedda att stimulera vissa typer av investeringar, men som genom sin utform- ning också kan ge skadliga effekter på konkurrensen. Ett annat är reglerna för tilldelning av mark för byggande inom ramen för den kommunala planeringen. En benägenhet att gynna stora, väletablerade aktörer kan här utgöra ett mycket verkningsfullt hinder mot nyetab— lering och konservera en ineffektiv branschstruktur. Ett tredje

• Sida 32
•  Original

exempel är reglerna i konkurrenslagen om bl.a. priskarteller och företagsförvärv. Syftet med dessa regler är att hindra att företag genom otillbörliga åtgärder kan skydda sig mot konkurrens, såväl i tillverknings- somi distributionsleden. Med hänsyn till etableringsfri- hetens och den potentiella konkurrensens avgörande betydelse för marknadshushållningens effektivitet, måste kontroll av detta slags konkurrensbegränsande åtgärder ses som en av konkurrenslagstift-

ningens viktigaste uppgifter.

Vi har i detta avsnitt ägnat intresset huvudsakligen åt frågor om potentiell konkurrens och etableringshinder. Det bör emellertid under— strykas att statliga regleringar och subventionssystem har betydelse också för konkurrensens styrka och inriktning inom den grupp av företag, som faktiskt är verksamma på marknaden. Det kan finnas kontrollsystem som är så utformade att de skapar trögheter och bromsar upp produktutvecklingen inom företagen, eller som innebär så stora fasta kostnader att mindre och medelstora företag missgyn- nas. Subventions- och lånesystem, t.ex. på bostadsområdet, kan vara konstruerade så att prisskillnader mellan alternativ elimineras på vägen fram till konsumenten och så att följaktligen motiven för att priskonkurrera försvinner. Det är av största vikt att reglerings- och stödsystem, som av olika skäl bedöms vara oundgängliga på olika områden, kan utformas så att marknadernas funktion som informa- tionsförmedlare och styrmekanism för hushållen störs så litet som möjligt. Det är detta problem som huvuddelen av resonemangen i betänkandet skall handla om.

2.4 Regleringar — motiv och metoder

I direktiven framhålls att alltför omfattande ingrepp i konkurrens och fri prisbildning lätt leder till en stel företagsstruktur, och till att drivkraften att hålla kostnaderna nere inte blir tillräckligt stark. Där sägs också att:

— det är angeläget att behovet av en reglering kontinuerligt ana- lyseras, och att regleringen inte ges större omfattning än vad

• Sida 33
•  Original

skyddsintresset kräver,

— regleringen bör utformas på ett sätt som så långt möjligt främ- jar fri konkurrens och fri prisbildning.

Det är nödvändigt att analysera vilka motiv eller skyddsintressen som är grundläggande på vart och ett av de reglerade områdena. Motiven för statlig reglering skiljer sig kraftigt mellan de tre reglerade sektorer som särskilt utpekas i direktiven, nämligen transportonrrådet, bygg— och bostadssektom samt livsmedelsområdet.

Då det gäller motiven för regleringar och dessas samhällsekonorrriska betydelse är bygg— och bostadssektom otvivelaktigt det mest kompli- cerade av de här aktuella områdena. Bostaden har ju en grundläggan— de betydelse för välfärden och detta har alltsedan 1930-talet motiverat ett särskilt engagemang från statens och kommunernas sida. För att förverkliga rätten till en god bostad för alla oberoende av ekonomiska förutsättningar, bostadsort och andra förhållanden krävs en tillräcklig bostadsproduktion och garantier för en tillfredsställande kvalitet inom produktion och förvaltning.

Det grundläggande bostadspolitiska målet har formulerats litet olika under årens lopp. Ett vanligt sätt att formulera målet är att det skall finnas goda bostäder åt alla till en rimlig kostnad. Detta förutsätter en nyproduktion av tillräcklig kvalitet och omfattning. Men det förutsät- ter också att bostäderna kan tillhandahållas till sådana kostnader att även hushåll med stor försörjningsbörda eller låga inkomster kan bo bra i förhållande till sina behov.

Vid sidan av detta grundläggande mål om en tillräcklig bostadspro— duktion har ambitionerna och målsättningen för bostadspolitiken suc— cessivt byggts ut och kompletterats.

För att främja valfriheten på bostadsmarknaden har det ansetts angelä- get att statens stöd till bostadsproduktionen är neutralt mellan olika upplåtelseformer (neutralitetsmålet). Det är hushållens upplevda bo— stadsbehov och inte skilda skatte- eller bidragsregler som skall avgöra valet av bostad.

• Sida 34
•  Original

Det är likaledes viktigt att bostäder av olika ålder och standard betingar jämförbara priser (paritetsmålet). Inflationen leder för varje år till allt högre produktionskostnader för nya bostäder och gör suc- cessivt äldre bostäder billigare att bo i. Detta leder i sin tur till en utgiftssplittring mellan nyare och äldre hus som hindrar en önskvärd rörlighet i bostadsbeståndet samtidigt som möjligheter skapas för att kapitalisera subventioner på bostadsmarknaden. Det är därför en vik- tig målsättning för bostadspolitiken att motverka en för stark utgifts- splittring mellan nyare och äldre hus.

Nyckelfrågan är varför subventionering och reglering av produktio- nen eller konsumtionen av just bostäder är att föredra framför direkta (icke öronmärkta) bidrag till låginkomsttagare, barnfamiljer eller andra grupper som man vill stödja. Svaret måste vara att man vill påverka hushållens konsumtionsval och inte bara köpkrafts- eller välfärdsfördelningen i allmänhet. När det gäller barnfamiljer kan mo- tivet vara att säkra och goda bostadsförhållanden för barnen, oberoende av föräldrarnas prioriteringar mellan bostads- och annan konsumtion. Ett uttalat, självständigt mål för bostadspolitiken är också att motverka segregation, inte bara då det gäller handikappades boende utan också mellan hushåll i olika inkomstlägen.

Specifika fördelningsmål av det här slaget innebär en avvikelse från huvudregeln att hushållens egna betalningsvilja skall utgöra grunden för styrningen av resursanvändningen för olika konsumtionsändamål. Bostadspolitiken är ett viktigt exempel på att samhället prioriterar en viss typ av s.k. "merit wants", vilka dock återfinns också på t.ex. bamomsorgs-, utbildnings- och kulturområdena.

En stor uppsättning medel används för att söka uppfylla de bostadssociala målen. Där ingår:

— generella subventioner till produktionen (räntebidrag, skatteav-

drag m.m.)

— individuella subventioner till konsumtionen (bostadsbidrag, kom- munala bostadstillägg m.m.)

• Sida 35
•  Original

— produktion och upplåtelse av bostäder i icke vinstdrivande for— mer (allmännyttiga bostadsföretag, bostadskooperation

m.m.) — reglering av hyrorna (bruksvärdesystemet).

Bostadsfinansiering och bidragsregler har varit föremål för ett flertal utredningar under senare år. Den senaste är boendekostnadsutredning- en, vars betänkande Ny bostadsfinansiering (SOU 1989:71) publice- rades hösten 1989.

Vid sidan av de ovan nämnda styrmedlen kan också regleringen av själva byggandet i viss mån uppfattas som ett medel att nå specifika fördelningsmål, bl.a. genom att byggnormema lägger fast en minirni- standard för bostädernas kvalitet. Ofullständig information hos köpar- na om varans egenskaper och skillnader i företagens och samhällets värdering av säkerhets- och hälsorisker torde dock vara den mark- nadsbrist som spelar huvudrollen i detta fall. Liksom i andra delar av konsumentpolitiken får reglerande och övervakande myndigheter fylla en uppgift som ställföreträdande (och välinformerad) konsu- ment. För andra regleringar på byggområdet utgör inverkan på den yttre miljön huvudmotivet. Såväl regleringarna som subventionssyste— met kan verka kostnadshöjande.

Byggandet spelar en stor roll för sysselsättningen och samhällsekono- min. Det finns därför även en reglering av byggandet som är arbets- marknads- och stabiliseringspolitiskt motiverad.

De förhållanden som rådde när en reglering eller subvention ur- sprungligen infördes kan ha förändrats och det är inte säkert att den har lett till avsett resultat. Det är därför nödvändigt att följa upp regleringens eller subventionens effekter och vid behov ändra regel- systemet. Inte minst den nu pågående EG-harmoniseringen motiverar en översyn av många regelsystem.

Som underlag för värdering av regleringar och subventioner krävs framför allt att man:

å ena sidan kan bedöma i vad mån åtgärderna har bidragit till uppfyl-

• Sida 36
•  Original

landet av de grundläggande målen för bostadspolitiken, och å andra sidan undersöker vilka icke önskade bieffekter, med avseende på kostnader, konkurrensförhållanden och prisbildning, åtgärderna dragit med sig.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har låtit utföra en bred studie om hittillsvarande subventionspolitik. I rapporten Sub- ventioneri kritisk belysning (Ds 1988c28) anges följande:

Subventioner (har) spelat en oklar och på flera punkter också oförutsedd roll på olika marknader. Syftet med 1973 års livsmedelssubventioner har varit att sänka konsumentprisema. Det är svårt att säkert belägga att detta inträffat. Subven— tionsförrnånen har till en huvuddel i stället läckt ut till livs- medelssektoms producent- och distributionsled. Bostadssub- ventioner har bidragit till en överefterfrågan på bostäder. Kon- sumentavgiften har hållits nere, men med ett starkt stigande subventionsåtagande som följd. Byggmarknaden har påverkats kraftigt. Prisrörelserna har svårtolkade inslag. Hypotesen in- troduceras, att subventioner medverkat till en "prisskugga" på denna marknad. Med bara en svag anknytning till efterfrågan har priserna oavbrutet stigit på byggsektorns delmarknader. Via prishöjningar och kapitalisering av subventionsförmåner möter konsumenterna efterhand höga och stigande kostnader på bo- stadsmarknaden.

Kunskaperna om hur subventioner påverkar marknaders funktion är ofullständiga, men enligt kommitténs uppfattning finns det alltid en risk för att subventioner till en viss verksamhet minskar kostnadsmed- vetandet bland de aktörer som deltar på marknaden, och detta oavsett hur subventionssystemet utformas. Störst är risken vid kostnadsrelate- rade subventioner, särskilt om bidragsprocenten är hög, eftersom då både köpare och säljare blir mindre priskänsliga. Även med schablo- niserade bidrag finns det en risk för att man försöker att utforma verksamheten så att den statliga subventionen maximeras, något som dock kan leda till samhällsekonomiskt dåliga lösningar. För att undvika negativa sidoeffekter av subventioner bör om schablonisera- de bidrag används den parameter som ligger till grund för beräkning av bidragets storlek vara direkt relaterad till målet för den statliga subventionen, t.ex. bidrag till energibesparande åtgärder baserade på beräknad sparad energimängd. Ofta har man emellertid såsom inom

• Sida 37
•  Original

bostadspolitiken flera olika mål med det statliga stödet och det kan då vara svårt att konstruera ett enkelt schablonsystem utan negativa sidoeffekter.

Ett subventionssystem kan också verka kostnadsdrivande om det utformas så att det ger konkurrensfördelar åt vissa typer av företag.

Som nämnts i avsnitt 1.1 skall boendekostnadsutredningen bl.a. stu— dera bostadssubventionernas effekter på prisutvecklingen. Konkur- renskomrrrittén har därför inte gjort någon egen undersökning av denna fråga.

2.5. Regleringar och konkurrenslagstiftning

Konkurrenslagen (KL) har till ändamål att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet genom åtgärder mot skadlig konkurrensbegränsning. Lagen innefattar med andra ord den allmänna marknadslagstiftningen på konkurrensområdet men den tvingas vika för de särregleringar som införts på vissa områden. Sär- regleringar behöver inte nödvändigtvis ha formen av en särskild lag eller annan författning. Enligt propositionen med förslag till KL (prop. 1981/82:165, S. 185 ff.) kan det räcka med att ett särskilt regleringsmönster har trängt igenom och erkänts av statsmakterna. KL:s tillämpningsonrråde begränsas alltså i realiteten av särreglering- ama. Det rör sig om en elastisk och över tiden föränderlig begräns— ning av KLzs räckvidd. Införs en ny särreglering, som innefattar konkurrensbegränsande regler om t.ex. marknadsinträde eller prissätt- ning, inskränks i motsvarande mån möjligheterna att tillämpa KL. Slopas däremot en tidigare gällande särreglering av motsvarande slag vidgas automatiskt KL:s räckvidd.

I detta delbetänkande kommer vi att behandla möjligheterna att minska regleringarna inom bygg- och boendesektom och att i stället pröva möjligheterna att uppnå de bostadspolitiska målen genom en förstärkt konkurrens.

• Sida 38
•  Original

• Sida 39
•  Original

3. BYGG- OCH BOSTADSSEKTORN

3.1. Byggandet

Drygt hälften av samhällets totala bruttoinvesteringar utgörs av investeringar i byggnader och anläggningar. I figur 3.1 visas hur des- sa investeringar utvecklats (i 1980 års priser) under 1960—, 1970— och 1980-talen, med uppdelning på bostadsinvesteringar och övriga bygg-

nadsinvesterin gar.

Figur 3.1 Bruttoinvesteringar i byggnader och anläggningar åren 1963 — 1988, mil j.kr., 1980 års priser

Mijr 80000 -

70000 *" Totalt

60000 T

50000

Ovriga byggnadsinve st

40000

30000 .- -—-' ,/

I;/x,,,___,x/"zf_'_x&F_'_""”_*rxxx____rxx___d//,-——-sr_gg_______,/, '// -—-.4/ 20000

Bostadsinvesleringar

'IOOOOT Oil—l—+——i—l+——l+——ll—+l+—i—+——i—i+l+I—+"d 63 68 73 78 83 58

K älla: SCB, narionalräkenskaper

Byggnadsinvesteringama uppvisar ett konjunkturmönster. De ökade under hela l960-talet, nådde en topp i början av 1970-talet, sjönk under resten av 1970-talet och början av 1980-talet för att sedan åter öka under 1980—talets andra hälft.

• Sida 40
•  Original

I löpande priser uppgick de totala byggnadsinvesteringarna år 1988 till drygt 113 miljarder kronor. Av dessa utgjordes drygt 63 miljarder kronor av byggnadsinvesterin gar utanför bostadssektom.

Den följande framställningen inriktas på bostadsinvesteringama. Dessa uppgick i löpande priser år 1988 till nära 50 miljarder kronor. Av figur 3.2 framgår hur de har utvecklats över tiden (i 1980 års priser) samt hur de har fördelats på nybyggnad (flerbostadshus resp. småhus) och ombyggnad.

Figur 3.2 Bruttoinvesteringar i permanenta bostäder åren 1963- 88, mil j.kr., 1980 års priser.

Milj kr

30000 _|.

2 5003 '—

20000 -

Flerbostadshus Småhus

. ""' -. .» __ Ombyggiaj 15000 T '.

63 68 73 78 253

Källa: SCB, nationalräkenskaper.

I figuren syns de förändringar som skett i byggandets inriktning. Under l960— och början av 1970-talet innebar miljonprogrammet att byggandet i huvudsak inriktades på flerbostadshus. Under 1970-talet övergick sedan större delen av byggandet till småhus och när den totala nyproduktionen minskade under 1980-talets början försköts byggandet, med hjälp av ROT-programmet (Reparation, Ombyggnad,

• Sida 41
•  Original

Tillbyggnad), till ombyggnation.

I figur 3.3 visas antalet lägenheter som påbörjats under åren 1960-88. I slutet av 1960-talet påbörjades årligen fler än 100 000 lägenheter. Femton år senare, i mitten av 1980-talet, var antalet påbörjade lägen- heter färre än 30 000 per år. Siffrorna skall dock ställas i relation till det totala antalet lägenheter, som vid folk- och bostadsräkningen år 1985 var drygt 3,8 miljoner. Det kan då konstateras att nybyggnatio— nen som andel av den totala bostadsstocken under den senaste 30- årsperioden varierat mellan 0,7 och 3 %. Det är således endast margi— nella årliga förändringar av bostadsstocken som åstadkoms även då mycket stora resurser satsas på nybyggnation. Det krävs därför en långsiktig satsning om man skall bygga bort en stor bostadsbrist.

Figur 3.3 Antal lägenheter i påbörjade hus, 1960-88, tusental

120 Totalt 100

80 __ Flerbosladshus

60 65 70 75 80 85

Källa: SCB, bostadsbyggnadsstatistik

3.2. Kostnadsutvecklingen

Det finns olika sätt att utifrån befintlig statistik mäta prisutveckling och kostnadsutveckling inom byggproduktionen. De viktigaste index-

• Sida 42
•  Original

serierna är entreprenadindex, faktorprisindex, byggnadsprisindex och SCB:s låneobjektstatistik.

Entreprenadindex E84 består av ett antal delindexar som används för att reglera för ökade löner och priser på byggmaterial, maskiner, transporter m.m. under byggnadstiden. För tillämpningen av E84 som kostnadsregleringsinstrument finns regler utarbetade av en kommitté med representanter för beställare och entreprenörer.

Även faktorprisindex mäter prisutvecklingen för de produktionsfakto- rer som sätts in i byggnadsverksamheten. För faktorprisindex beräk- nas, till skillnad från E84, en totalindex vägd med produktionsfakto- remas relativa andelar av de totala byggkostnaderna. Vid beräkning av faktorprisindex antas således produktutforrnning och produktions- teknik definitionsmässigt vara oförändrade. De nuvarande vägnings- talen som används vid beräkning av faktorprisindex infördes år 1985. Vägningstalen för entreprenörens kostnader baseras på underlaget till entreprenadindex E84. För byggherrens kostnader baseras vikterna på uppgifter från SCB:s låneobjektstatistik.

Byggmaterial och arbetslöner exkl. löneglidning utgör för bostads- byggande tillsammans omkring 60 % av de totala kostnaderna som de mäts i faktorprisindex. Faktorprisindex beräknas med och utan löne- glidning. Skälet att beräkna faktorprisindex utan löneglidning är att få en indexserie som kan användas för kostnadsreglering på motsva- rande sätt som E84. Avsikten är därvid att i viss mån kompensera för produktivitetsökningar. Faktorprisindex inkl. löneglidning ger däre- mot en riktigare spegling av de faktiska kostnadsökningarna för de produktionsfaktorer som används i byggandet.

Produktionskostnadema påverkas förutom av den genomsnittliga prisutvecklingen för produktionsfaktorema även av förändringar i den relativa faktoranvändnin gen, produktivitetsutvecklin gen, förändrad utformning och kvalitet hos byggnaderna samt ändringari vinstmargi- naleri olika led, tomtkostnader och mervärde skatt.

Byggnadsprisindex avser att mäta prisutvecklingen på nya byggnader rensad från kvalitetsförändringar och olikheter i lokalisering. Efter år

• Sida 43
•  Original

1987 finns dock ingen beräkning av denna indexserie framtagen av SCB.

I SCB:s låneobjektstatistik görs beräkningar av produktionskost- naderna per kvadratmeter för flerbostadshus och gruppbyggda små- hus med utgångspunkt från de kostnadsuppgifter byggherrarna lämnar in vid ansökan om statliga bostadslån. Statistiken, som omfattar de byggnadsprojekt där preliminärt beslut om statligt bostadslån lämnats, förs löpande. När man i den allmänna debatten talar om ökade bygg— nadskostnader avses i allmänhet produktionskostnaden per kvadrat— meter, ett mått som dock inte täcker in alla aspekter när man skall beskriva kostnadsutvecklin gen.

I tabell 3.1 redovisas årliga förändringar av produktionskostnaderna samt konsument- och producentprisindex.

Tabell 3.1 Årlig procentuell förändring av kostnader för att bygga bostäder (produktionskostnader per kvm) samt konsument- och producentprisindex

Period Produktionskostnader Konsument- Producent- prisindex prisindex Flerf amil j 5 Små- hus hus 1968-75 7,4 5,6 6,8 8,2 1975-80 17,2 15,2 10,0 8,0 1980-87 9,6 9,3 7,3 7,2 1987-89 10,5 12,2 5,9 6 5

,

Källor: Låneobjektsstatistiken, Boverkets snabbstatistik över bygg- kostnaderna, Statistisk årsbok, SOS konsumentpriser, P 10 SM 8902, P 20 SM 8908 samt P 14 SM 8910. Kostnadsökningen I 988 och 1989 baseras på data för tredje kvartalet resp. år

Under 21 år har de reala kostnaderna i medeltal vuxit drygt två procent snabbare än priserna på i Sverige tillverkade industrivaror. I förhållande till konsumtionsvaromas priser är siffrorna ännu högre. Utvecklingen under 1980-talet, och särskilt de senaste två åren, anty- der snarast att ökningstakten gått upp, även om prisstegringen åren

• Sida 44
•  Original

1975-80 var ännu starkare.

Det samhälleliga problemet blir mot denna bakgrund helt uppenbart. Kostnaderna för bostadsbyggandet stiger flera procentenheter snab— bare per år än både konsumentpriser och producentpriser. Ett givet bostadsbyggnadsbehov skulle, om utvecklingen fortsatte som under 1980-talet, medföra att allt större andel av landets resurser i snabb takt skulle behöva avsättas för bostadsbyggandet.

Parallellt med att kostnaderna för bostadsbyggandet ökat har de statliga subventionerna av bostadsbyggandet också vuxit. Det gäller särskilt efter år 1975 då nuvarande räntebidrag infördes. Som framgår av tabell 3.2 har hyrorna i nybyggda lägenheter bl.a. av detta skäl ökat något långsammare än produktionskostnaderna i flerfamiljshus.

Tabell 3.2 Produktionskostnads- och hyresutveckling

Period rli g föränd- Period rlig förändring av årshyran ring av pro- per kvadratmeter i trerums- duktionskost- lägenheter (%) naderna per kvadratmeter (%) Nyproduktion Beståndet

1968-72 4,3 1969—73 5,3 6,2 1972-77 14,5 1973-78 12,2 10,4 1977-81 15,9 1978-82 12,1 11,8 1981-87 8,6 1982-88 7,2 6,9

Källor: Bostads- och byggnadsstatistik årsbok 1981 och 1988, Bostads- och hyresundersökningen 1988 samt SPK I990:l .

Hyrorna i beståndet påverkas givetvis mindre av produktionskostna- demas utveckling än hyrorna i nybyggda lägenheter. På grund av att många allmännyttiga företag har överfört finansieringen av en del av kapitalkostnaderna i nyproduktionen på hyrorna i det äldre beståndet, har dock produktionskostnaderna en viss direkt effekt också på den allmänna hyresnivån. Det finns emellertid en tendens till att det äldre beståndet på grund av kraftigt höjda hyror inte längre kan subventio- nera nyproduktionen i samma grad som tidigare.

I figur 3.4 visas hur hyrorna har utvecklat sig i förhållande till

• Sida 45
•  Original

priserna på konsumtionsvaror.

Figur 3.4 Relativ hyresutveckling, perioden 1960-1988.

Index 1960=100

135 T

130 l

'00 - ' ' ' ' ' . ' —l—+-——— z——. 60 65 70 75 &) ES

Källa: SPK :s bearbetningar av SCB-data.

Relativpriset är beräknat som delposten hyror i konsumentprisindex dividerat med totala konsumentprisindex. Som framgår av figuren ökade hyran i relation till andra varor under 1960-talet. Under perioden 1970—85 syns ingen trend, men därefter har hyrorna ökat i förhållande till övrig prisutveckling.

3.3 Orsaken till ökningen av byggkostnaderna

Statens institut för byggnadsforskning (SIB) har på uppdrag av Boendekostnadsutredningen analyserat de olika faktorer som kan förklara varför byggnadskostnadema har ökat. I rapporten Byggnads- kostnaderna — En analys av bostadsbyggandets långsiktiga kostnads— utveckling (Wigren och Engebeck, 1990) indelas efterkrigstiden i två huvudperioder med hänsyn till kostnaderna för byggande av fler— familjshus (se figur 3.5).

• Sida 46
•  Original

Figur 3.5 Reala produktionskostnader per kvm 1950-89 (Deflator är konsumentprisindex, där index 1980 = ])

Kronor

5000

LSOO

MODO

3500

3000

2500

rev—WWW

1950 55 60 65 70 75 80 65 90 år

Under perioden 1950-75 steg de reala kostnaderna obetydligt. Därefter låg den årliga ökningstakten på i medeltal fyra procent. Vid mitten av 1970-talet inträffade alltså ett trendbrott. Detta gör att det blir särskilt intressant att jämföra perioden före och efter 1975. Av dataskäl har emellertid analysen inskränkts till perioderna 1968-75 samt 1975-87. I det sammanhanget bör man komma ihåg att år 1968, år 1988 och i något mindre grad även är 1987 var högkonjunkturår, mätt med lägenhetsproduktionens procentuella ökning, medan bygg- konjunkturen var som lägst år 1975, dvs. produktionsminskningen var

som störst.

Mellan åren 1968 och 1975 sjönk de reala produktionskostnaderna. Det berodde framför allt på en snabb utveckling av effektiviteten som förbättrades genom bl.a. ett produktionsanpassat byggande med stora

• Sida 47
•  Original

ingrepp i naturen samt användning av nya material och tekniker. Fak- torpriserna steg under denna period i ungefär samma takt som under hela perioden 1968-87, medan produktinnehållets värde ökade lång- samt eller till och med minskade. Produktinnehållets värdeförändring mäter husens kvalitetsutveckling och kostnadskonsekvenserna av änd- ringar i produktionens regionala fördelning. Byggkostnaderna är högre i storstäderna och om det byggs relativt mycket i dessa kommer index för byggkostnaderna att öka.

Perioden efter år 1975 karaktäriseras av en Sjunkande effektivitet under flera år. En viss återhämtning skedde visserligen under 1980- talet, men det som framför allt skiljer perioden före år 1975 från den som kom efter är just omkastningen i effektivitetens utveckling. Den andra viktiga förklaringen till de mycket stora kostnadsökningarna efter år 1975 är att produktinnehållets värde tillväxte snabbt.

En liten del av skillnaderna mellan perioderna 1968-75 och 1975-87 kan återföras på skillnader i lägenhetsstorlek, på andelen lägenheter som byggts inom saneringsområden samt på den regionala fördelning- en av byggandet. Den stora differensen vad gäller utvecklingen av produktinnehållets värde för flerfamiljshus sammanhänger dock med att värdet på andra egenskaper hos husen ökade under åren direkt efter miljonprogrammets slut. Dessa standardhöjningar kan ha orsakats av såväl ändrade byggnomrer som frivilliga överenskommelser mellan byggherrar och entreprenörer. Samma fenomen uppträdde också för småhusen, men i det fallet spelar den minskade bostadsytan under 1980-talet en betydligt större roll för kostnadsökningen.

En viktig förklaring till att produktionskostnaderna har stigit är att faktorpriserna har ökat. Faktorprisindex är ett vägt medelvärde av priserna på de olika resurser som används vid byggandet, mätt i procent av de sammanvägda priserna under basåret. Viktema utgörs

av resursemas kostnadsandelar vid en viss tidpunkt.

De prisuppgifter som ligger till grund för faktorprisindex räknas vanligtvis exklusive rabatter, s.k. listpriser. Storleken på rabatterna varierar med konjunkturerna. I situationer med ett efterfrågeöverskott minskar eller försvinner rabatterna helt. Om man då fortsätter att

• Sida 48
•  Original

registrera listprisema underskattas givetvis prisutvecklingens variatio—

ner.

I tabell 3.3 redovisas årlig procentuell förändring av realt faktorprisin- dex för flerfamiljshus med uppdelning på delkomponentema arbetslö- ner, materialpriser, byggherrekostnader och övrigt.

Tabell 3.3 Årlig procentuell förändring av realt faktorprisindex och dess komponenter åren 1968-89

Flerfamiljshus

1968—75 1975-80 1980—87 1987-89 1968-87

Arbetslöner 2,5 3,3 0,8 3,8 2,1 Materialpriser 0,8 1,5 1,1 2,2 1,1 Byggherrekostnader1 1,2 3,5 - 1,4 3,7 0,8 Övriga kostnaderz 3,0 3,3 0,1 2,2 2,0

Faktorprisindex 1,7

1) exklusive moms

2) inklusive moms

Arbetslönerna har stigit mest, sett över hela perioden 1968-89, dock inte mer än inom tillverkningsindustrin. Några större skillnader mel- lan perioderna före och efter år 1975 finns inte.

Materialpriserna ökade långsamt åren 1968-89 jämfört med andra kategorier, byggherrekostnadema undantagna, men de har på 21 år stigit 30 % mer än priserna på svenska industrivarori allmänhet. Bris— ter i datamaterialet kan givetvis förekomma, men en så stor skillnad som 30 % kan knappast förklaras av detta. Det förefaller också som om takten i byggmaterialets prisökningar var något långsammare före år 1975 än efter, vilket sannolikt sammanhänger med den svaga byggkonjunkturen med successivt allt mindre produktion i början av 1970-talet.

Byggherrekostnaderna består av fyra komponenter, nämligen allmän-

• Sida 49
•  Original

na byggherrekostnader, konsultkostnader, räntor under byggnadstiden samt mervärdeskatt. Tillsammans utgör de drygt 20 % av de totala produktionskostnaderna. Under 1980-talet har deras andel varit relativt konstant efter en ganska kraftig ökning under senare delen av 1970-talet. Ökningen berodde på att diskontot och mervärdeskatten höjdes, dvs. faktorer som en enskild byggherre inte kan påverka.

Av byggherrekostnadema har de s.k. allmänna byggherrekostnadema ökat mest. Dessa utgörs av ersättning för ledning, projektering och upphandling av byggprojekten samt vissa myndighetsavgifter. Deras omfattning bestäms av hur stora insatser byggherren själv gör och prisutvecklingen för dessa tjänster.

Som konstaterats ovan är det framför allt efektivitetsutvecklingen som skiljer perioden 1968-75 från tiden 1975-87. Nedgången efter miljonprogrammets slut kan förklaras med att projektstorlekarna minskade och att konjunkturerna, som före år 1975 gynnade effektivi- tetstillväxt, under åren 1975-87 hade en motsatt inverkan. Av allt att döma betydde de minskade projektstorlekarna mer för effektiviteten i produktionen av flerfamiljshus än för småhus.

För både flerfamiljshus och småhus finns en underliggande positiv trend till ökad effektivitet, som kan tolkas som resultatet av tekniska och organisatoriska förbättringar. Trenden är tre gånger starkare för småhusen.

I tabell 3.4 sammanfattas de kalkyler som SIB gjort över produktionskostnadernas ökning samt vad olika förändringar betytt för kostnadernas utveckling mellan åren 1968 och 1987. Man kan t.ex. se att omläggningen från exploaterings- till saneringsorrrråden, materialprisernas ökning och den rrrinskade projektstorleken svarade för ungefär lika stor del av kostnadsökningen vad gäller flerfamiljs- hus. Det framgår också att förändringen i "övriga egenskaper" lämnat det största bidraget. I det perspektivet är det givetvis otillfredsställan— de att inte närmare kunna precisera dessa övriga egenskaper. Trend- faktorn skulle också behöva en närmare analys. Denna har haft en avgörande betydelse för småhusbyggandet. Utan trendfaktorns tillba- kahållande effekt skulle kostnadsutvecklingen för småhusen ha blivit i

• Sida 50
•  Original

stort sett lika hög som för flerfamiljshusen.

Tabell 3.4 Ökningen i produktionskostnaderna per kvm åren 1968-87 samt olika faktorers bidrag till denna

___.änä Flerfamrljs— Småhus hus & Kostnadsökning (kronor)

nominellt 6 918 5 770 realt (1990 års producentpriser för tillverkade industrivaror) 1 923 991

Andel av kostnadsökningen (procent) som beror på förändringen i:

Produktinnehållets värde + 54 + 94 varav genomsnittslig lägenhetsstorlek - 5 + 59 projektbelägenhet regional fördelning av byggandet + 5 + 3 övriga egenskaper + 39 + 16 Faktorprisindex + 56 + 123 varav arbetslöner + 21 --- materialpriser + 16 --— byggherrekostnader + 6 --- övriga resurspriser + 13 --- Effektiviteten — 9 — 1 17 varav projektstorlek + 15 ] + 58 andel privata ägare — 3 vinstmarginaler i entreprenadledet 0 0 trendfaktorn - 21 - 177 Summa 101 100

&

För annat byggande än bostadsbyggande förs ingen löpande statistik över kostnadsutvecklingen. Eftersom det här ofta rör sig om lokaler med mycket skilda funktioner och egenskaper är det svårt att jämföra byggkostnader. För några typer av byggnader, bl.a. statliga förvalt- ningsbyggnader, vissa sjukvårdslokaler, friliggande daghem och servicehus har för vissa perioder uppgifter om byggkostnadsutveck- lingen sammanställts. I betänkandet Regional byggkostnadsutveck-

• Sida 51
•  Original

ling (Ds Bo 1985z4) konstaterades att kostnadsutvecklingar för bo- stadsbyggandet inte skiljer sig från kostnadsutvecklingen i annat

byggande.

• Sida 52
•  Original

• Sida 53
•  Original

4. BESKRIVNING OCH ANALYS

4.1 Byggprocessen och regleringarna

Byggproduktionen har stor betydelse för samhällsekonomin. Bygg- nadsinvesteringama svarar för drygt hälften av samhällets torala brut- toinvesteringar och av byggnadsinvesteringarna svarade år 1988 bo- stadsinvesteringarna för omkring 44 %.

Ett utmärkande drag för bygg- och bostadsektom är att den under årens lopp varit föremål för en mängd reglerande åtgärder från statsmakternas sida. Detta kan bl.a. förklaras av byggandets stora betydelse för samhällekonomin och boendets stora betydelse för hus- hållen, såväl ekonomiskt som socialt. Framför allt bostadsproduktio- nen och boendet har stora inslag av regleringar och statliga subventio-

ner.

Den statliga styrningen av byggandet och boendet berör stora delar av marknaden från planeringen av byggandet till själva boendet. I figur 4.1 visas de viktigaste leden i byggprocessen, samt vilka aktörer som deltar i de olika leden. Vidare visas vilka statliga regelsystem som styr processen och vilka myndighetsbeslut som kan krävas vid ge- nomförandet av ett byggprojekt.

Det bör understrykas att beskrivningen innebär en stark förenkling av verkligheten. Byggprocessen kan således i det första ledet innehålla ytterligare aktiviteter, t.ex. fastighetsbildning. Det sista ledet kan även innehålla t.ex. förmedling eller försäljning av bostäder samt reparatio- ner och om- och tillbyggnader. Vidare finns det ytterligare regleringar och myndighetstillstånd som kan krävas, t.ex. tillstånd enligt miljö- skyddslagen och arbetsmiljölagen, skyddsrumsbesked enligt civilför- svarslagen och tillstånd enligt fomminneslagen. Det kan även utgå annat statligt stöd än enligt bostadsfinansieringsförordningen, som bara avser bostäder och lokaler som utgör komplement till bostäder. Exempel på andra stöd är statsbidragen för byggande av samlingslo- kaler, skyddsrum och vägar.

• Sida 54
•  Original

rialin-

Byggmate-

distrin och handeln

Figur 4.1 Byggprocessen

Privata aktörer

Medborgarggrupper- företag m.fl.

Aktivitet/myndig- hetsbeslut

1. Planering

Banker och kreditinstitution

Entreprenörer (byggmästeri)

Detaljplan

Bostadsförsörj- ningsprogram

3. Markanskaffning eller markfördeln.

4. Projektering 5. Upphandling

_

Prel. statlig bostadslån

I Länsbostads— nämnd

Bygglov

Byggnadnämndj

Offentliga aktörer Reglering bygglagen

Lagen om bo— stadsför- sörjning- ens främ- jande och bostads- finansie- ringsför- ordningen

Byggnadstillstånd

Länsarbetsnämnd )

Lag om byggnads- tillstånd

6. Byggande 4-

(

Underentreprenörer (mark, el, VVS, måleri)

Bostadsföretag

Hyresgäster

)

Slutligt statligt bostadslån

7. Fastighetsför- valtning

Ägare av småhus och bostadsrätt

Hyreslag

• Sida 55
•  Original

Sambanden mellan de privata aktörer, som visas i figur 4.1, uttrycker ett köpare/säljare-förhållande. I regel har aktörerna full frihet att ingå avtal och kontrakt inom ramen för gällande generella rättsliga regle- ringar (konkurrenslagen, avtalslagen m.m.). Priser och leveransvillkor bestäms då av tillgång och efterfrågan.

Inom bygg- och boendesektom finns dock vissa begränsningar i den fria marknaden. För bostäder med hyresrätt bestäms enligt bruks—vär- deprincipen hyrornas storlek efter förhandlingar mellan fastig- hetsägarna och hyresgästemas organisationer. Inom det bostadsbyg- gande som sker med statliga lån finns en form av prisreglering genom den kontroll av byggkostnaderna som länsbostadsnämnden utövar. För annat byggande än bostadsbyggande har under vissa perioder tillstånd krävts för igångsättning.

Lönerna för byggnadsarbetarna bestäms genom kollektivavtal. De löneforrner som tillämpas inom branschen, vanligen ackordsersätt- ning baserad på en förhandling, ger dock ett stort utrymme för löne- glidning, särskilt om byggarbetsmarknaden är "Överhettad". Härige- nom kan marknadskrafterna slå igenom på lönebildnin gen.

Vissa byggmaterial har under perioder varit föremål för prisreglering. De utvärderingar som gjorts av prisregleringslagens tillämpning har dock visat att regleringen av priserna inte långsiktigt har hindrat pris- höjningar att slå igenom och att den samtidigt haft negativa effekter på marknadens funktionssätt. I det följande beskrivs översiktligt de olika leden i byggprocessen samt analyseras olika problem vad gäller regleringar, konkurrensförhållanden, prisutveckling m.m

4.2 Planering

4.2.1 Regelsystemet

Kommunerna har i Sverige under lång tid haft ett direkt ansvar för byggandet och boendet. Enligt lagen om kommunala åtgärder för bo- stadsförsörjningens främjande (1947:523) skall kommunerna bl.a. göra upp en bostadsförsörjningsplan till ledning för den framtida

• Sida 56
•  Original

bostadsproduktionen. Bostadsförsörjningsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige. Programmet avser det planerade bostadsbyggan- dets omfattning och inriktning (t.ex. typ av ägarkategori, lägenhets- fördelning m.m.) och omfattar en tid av 3-5 år. Det skall numera även innehålla planer för bostadsförbättringsåtgärderi befintlig bebyggelse samt åtgärder för att förbättra bostadsförhållandena för gamla, handi- kappade och långvarigt sjuka.

I plan- och bygglagen (PBL) som trädde i kraft den 1 juli 1987 regleras kommunernas ansvar och befogenheter att påverka markan- vändningen. För större nybebyggelse och bebyggelseförändringar skall kommunerna upprätta en detaljplan som skall antas av kommun- fullmäktige. Detaljplanen, som ersätter de tidigare Stadsplanerna och byggnadsplanerna, är bindande för myndigheter och enskilda. När en detaljplan antas för ett visst område skall planen ge besked om hur bebyggelsen skall placeras och utformas. En ansökan om bygglov som är förenlig med planens bestämmelser kan normalt inte avslås så länge planen gäller. Detaljplanen reglerar alltså byggrättigheter.

PBL och lagen om bostadsförsörjningens främjande innehåller regler som syftar till att ge fastighetsägare, hyresgäster och andra intres- senter möjlighet att påverka markanvändningen och inriktningen av det framtida byggandet. De kommunala organen har dock den avgö- rande beslutskompetensen. Normalt kan inte något byggande komma till stånd om inte kommunen antagit en detaljplan. Det kommunala planmonopolet utgör ett viktigt kommunalt styrinstrument.

Till en detaljplan hör en genomförandebeskrivning. Beskrivningen skall omfatta de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighets- rättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen. Antagandet av detaljplanen innebär att kommunen åtar sig att för sin del genomföra planen enligt genomförandebeskrivnin gen.

I samband med ett antagande av en detaljplan upprättas ofta ett exploateringsavtal. I avtalet regleras de ekonomiska åtagandena för olika parter (köpeskilling för mark, exploateringsbidrag, anslutnings— avgifter m.m.) Därutöver kan vid behov också åtaganden som gäller

• Sida 57
•  Original

ansvaret för den yttre miljön, lägenhetsfördelning etc. regleras i avtalet.

Enligt den nya lagen om exploateringssamverkan kan fastighetsägare gå samman i en samfällighetsförening och gemensamt sluta ett exploateringsavtal med kommunen och ansvara för att området exploateras. Denna form av samverkan, som främst är aktuell vid förnyelse av äldre villa- och fritidshusonrråden, i kvarter med äldre flerbostadshus och i industriområden, har dock hittills tillämpats i

liten utsträckning.

4.2.2 Problem

När efterfrågan på bostäder ökade i mitten av 1980—talet fanns det i många kommuner inte en tillräcklig planberedskap för att snabbt komma igång med bostadsbyggandet. I en promemoria 1989-06-26 om bostadsförsörjningsplaneringen skriver riksrevisionsverket följan- de:

I många kommuner anger man en bristande eller dålig plan- beredskap som skäl för förseningar. Anledningen kan vara att man har en låg kapacitet på stadsarkitektkontoren, en kapacitet anpassad efter ett lågt nybyggande. På frågan om det är möjligt och önskvärt med högre planberedskap är svaren motsä- gelsefulla. Det kan vara önskvärt men samtidigt är det svårt att hålla planer på lager. Redan inom ett år kan förutsättningama ha förändrats så mycket att planerna måste göras om.

I promemorian konstateras vidare att dubbelarbete förekommer ge- nom att både byggfirman och stadsarkitektkontoret gör upp ritningar för samma projekt. En allvarlig orsak till förseningar ansågs vara ständigt skiftande förutsättningar genom politiska beslut. Ett exempel på detta är räntehöjningen för ombyggnadslån som genomfördes hösten 1988 och som syftade till att föra över resurser till nybyggna- tion av bostäder. Byggföretagen upplevde räntehöjningen som mycket negativ, eftersom man bara någon månad tidigare infört tillsvidare- anställning för byggnadsarbetare och eftersom de företag som byggts upp för att genomföra det s.k. ROT-programmet inte var anpassade

• Sida 58
•  Original

för nybyggnation.

Beträffande PBL konstaterades följande i riksrevisionsverkets prome- moria:

Den nya plan- och bygglagen medger ett ökat utrymme för ö- verklaganden i planärenden bl.a. genom att antalet intressenter utökats. I kommunerna och på länsstyrelsernas planenheter har man också noterat ett ökat överklagande. Besvären bifalles säl- lan men proceduren verkar fördröjande på de projekt som över- klagas.

Stor-Stockholms planeringsnämnd har låtit genomföra en studie av genorrrförandeproblem i bostadsbyggandet inom Stor-Stockholm 1989. I rapporten "Varför byggdes inte bostäderna?", maj 1990, konstateras att kommunerna i början av år 1989 planerade att 15 800 lägenheter i flerbostadshus och gruppbyggda småhus skulle få beslut om statliga bostadslån under året, men att i själva verket bara en tredjedel av dessa fick det. Ca 150 projekt som förväntades bli i- gångssättningsklara försenades åtminstone över årsskiftet. Utred— ningsresultaten pekar på höga produktionskostnader som den främsta orsaken till förseningar. I 29 % av fallen anges planproblem som huvudskäl varav 9 % hänförs till planproceduren och 20 % till lokala opinioner och överklaganden. I rapporten sägs att förseningarna en- dast i mindre grad verkar att ha orsakats av planprocessen i sig. Faktorer som besvärliga orrrrådesförhållanden och starkt lokalt mot- stånd mot en planerad bebyggelse är viktigare förseningsorsaker. Samtidigt påpekas emellertid att planprocessen behöver förbättras och att det i bl.a. Stockholm och Järfälla pågår utredningar och försök att effektivisera plan- och genomförandeprocessen.

Detaljplanema är i många fall mycket låsande och ger inte möjlighet till ett ekonomiskt byggande. De åtgärder som kan vidtas i senare led av byggprocessen har ofta mindre effekt på totalkostnaden jämfört med vad som kan uppnås i planeringsskedet. Byggprisutredningen (SOU 1982:34) angav i detta sammanhang följande:

• Sida 59
•  Original

Utredningen förordar att väsentligt större anspråk ställs på kost- nadsutredningar i stadsplaneprocessen så att framför allt de kommunala besluten i stadsplanefrågor grundas på relevanta upplysningar gällande planens kostnader för kommunen och för de boende. Det bör vara möjligt att förse varje planförslag med en prislapp, som gör det möjligt för beslutsfattarna att pröva pris- och kvalitetsegenskaperna i ett sammanhang. Kostnadsut- fallet för de blivande boende som en följd av enbart planen kan därvid översättas till motsvarande del av boendekostnaden.

I många kommuner är alltjämt de ekonomiska aspekterna dåligt integrerade i planeringsarbetet. Kostnadsutredningar görs ofta i ett sent skede och omfattar bara kapitalkostnader, men inte driftkostna- der och verksamhetskostnader för olika alternativ. Även exploate- ringsavtalet tillkommer ofta sent och är sällan samordnat med genom- förandebeskrivningen som numera enligt PBL skall finnas i anslut- ning till en detaljplan.

4.2.3 Förhandlingsplanering

Initiativet till planeringen av samhällsbyggandet har traditionellt kommit från de kommunala organen. Detta är också vad som förutsatts i förarbetena till nuvarande lagstiftning inom byggområdet. Bl.a. till följd av bristande kommunala planeringsresurser har stora byggföretag börjat att engagera sig i planeringsverksamheten och att förhandla med kommunerna för att få till stånd vissa projekt. 1 dag handlar det inte bara om att presentera ritningar på husen. I stället presenterar man färdiga planer med bostäder, arbetsplatser och lokaler för olika typer av service. Infrastrukturen ingår också, t.ex. att bygga nya spår för tunnelbana och tåg samt vägar och parkeringsplatser för bilar. Dessutom erbjuder man en fördelaktig finansiering i ersättning mot t.ex. byggrätter för lokaler. Kommunerna, som i dag arbetar med strama budgetar, är ofta intresserade av sådana lösningar.

Denna utveckling är särskilt påtaglig i Stockholms län och Göteborgs och Bohus län. I dessa län har man försökt att utnyttja lagen om byggnadstillstånd för att styra över resurserna till bostadsbyggandet

• Sida 60
•  Original

och man har också för att få igångsättningstillstånd för ett mera lönsamt lokalbyggande tagit fram olika kombinationsprojekt.

En fördel med att byggföretagen på detta sätt engagerar sig i samhällsplaneringen är att planerna kan bli bättre anpassade till före- tagens produktionsteknik och till de ekonomiska realiteterna. Företa- gen kan få en långsiktighet i sin verksamhetsplanering och en jämn sysselsättning av arbetskraften. Detta kan leda till lägre produktions- kostnader.

Nackdelen med utvecklingen är dock att allmänheten på grund av den vanligen mycket snabba beslutsprocessen får mindre insyn och reellt inflytande över planeringen och att byggandet inte sker i överens- stämmelse med de mål och den översiktsplan som kommunen fast- ställt. Kvaliteten på bebyggelsemiljön kan därför bli särrrre. Konkur- rensen på marknaden försämras också genom att det bara är mycket stora byggföretag som klarar sådana projekt.

4.2.4 Konkurrensförhållanden

Det kommunala planmonopolet innebär att det egentligen inte förekommer någon konkurrens i planeringsledet, något som inte hel— ler är avsikten. I arbetet med att ta fram planeringsunderlag och alter- nativa planförslag har kommunen dock möjlighet att utnyttja konsul- ter och vid val av konsulter förekommer en viss konkurrens (se avsnitt 4.5). Utvecklingen mot förhandlingsplanering innebär också att fler aktörer deltar i planeringsprocessen, men innebär samtidigt en risk för att de demokratiskt valda organen i kommunen inte får en tillräcklig insyn i planeringsarbetet.

I vissa fall kan även en konkurrens mellan olika kommuner före— komma vad gäller möjligheten att erbjuda företagen byggrätter. Med hänsyn till att kommunerna numera är stora och ofta utgör naturliga geografiska områden är denna konkurrens dock begränsad. Bygg- regleringen som syftar till en jämnare sysselsättning och lägre arbets- löshet inom byggverksamheten innebär också att konkurrensen mel-

• Sida 61
•  Original

lan olika kommuner och byggherrar i en region begränsas.

4.3 Finansiering

I byggprocessen, alltifrån anskaffningen av mark till den löpande fastighetsförvaltningen, krävs tillgång till kapital. Iden valda beskriv- ningsmodellen har finansieringen tagits in som led nummer två, men den kommer således även in i senare led.

4.3.1 Typer av lån

Byggandet av hus och anläggningar kräver stora investeringar. Vid bostadsbyggande är lånen uppdelade i först kortfristiga byggnadslån (byggkreditiv) och sedan långfristiga fastighetslån.

Byggnadslån används för att finansiera utläggen under byggnadstiden och lånas vanligen från bank. Tidigare var det främst affärsbankerna som finansierade byggarbetena, men nu konkurrerar även sparbanker och andra kreditinstitut om att ge byggnadslån.

När huset står färdigt byts byggnadslånet ut mot en kombination av långsiktiga lån från något kreditinstitut och om det gäller bostäder ett statligt bostadslån. Dessutom måste kostnader som överstiger dessa lån täckas av egen insats eller av ett topplån som tas på den öppna marknaden.

Statliga bostadslån kompletterar de bottenlån som erhålls av olika kreditinstitut. De lämnas både för nybyggnad och ombyggnad samt till lokaler som betjänar ett bostadsområde. Nästan samtliga bostads- hus som byggs i dag, både småhus och flerbostadshus, har statliga bostadslån.

Den viktigaste stödformen inom bostadsfinansieringssystemet är räntebidrag och skattesubvention till egnahemsägare. Båda dessa subventioner uppgick år 1989 till drygt 17 miljarder kronor.

Räntebidraget beräknas som skillnaden mellan de faktiska räntekost-

• Sida 62
•  Original

naderna, upp till viss nivå, för bottenlån och bostadslån och en av staten garanterad räntekostnad för dessa lån. Den garanterade ränte- satsen beror på låntagarkategori och om lånen går till nybyggnad eller ombyggnad. Den garanterade räntan höjs årligen på visst sätt tills marknadsränta uppnås.

Räntestöd beviljas även för vissa underhålls-, reparations- och energi— sparåtgärder.

4.3.2 Regler för statliga bostadslån

Vid beräkning av bostadslån och räntebidrag fastställer länsbostads- nämnden ett låneunderlag. Vid nybyggnad - utom såvitt gäller låntagarbyggda egnahem - fastställs låneunderlaget med utgångspunkt i de faktiska kostnaderna för projektet med vissa begränsningar, s.k. produktionskostnadsanpassad belåning (PK—belåning). Ett system med huvudsakligen schablonmässiga belopp för mark- och bygg- nadskostnader (s.k. schablonlåneunderlag) används härvid för be- gränsning av låneunderlaget. Begränsningen innebär att produktions- kostnader som är större än 125 % av schablonlåneunderlaget, s.k. överkostnader, inte påverkar storleken av det statliga bostadslånet och räntebidraget.

Bostadslånet utgår med en viss andel av låneunderlaget. Denna andel beror av vilken ägarkategori byggherren tillhör. För kommuner och allmännyttan uppgår det statliga bostadslånet till 30 %, för kooperati- va företag till 29 % och för övriga lånesökande till 25 % av låneun- derlaget.

För att bedöma fastighetens värde som säkerhet för de lämnade lånen fastställs ett pantvärde. Pantvärdet bestäms av låneunderlaget utökat med lokaler och andra tillägg som höjer pantens värde men inte berät- tigar till utökade statliga lån.

För att anpassa låneunderlag och pantvärde till regionala skillnader i kostnader används en s.k. ortskoefficient. Ortskoefficienten skall åter- spegla kostnadsskillnader mellan olika regioner, främst i fråga om

• Sida 63
•  Original

frakter och löner.

Under tiden mellan preliminärt och slutligt lånebeslut korrigeras låneunderlaget för flerbostadshus och gruppbyggda småhus för inträffade kostnadsförändringar med tidskoefficienten (Tik). Denna baseras på utvecklingen av SCB:s faktorprisindex för gruppbyggda småhus med antagandet att produktiviteten förbättras med 0,2 % per månad. Tidskoefficienten används dessutom för att med hänsyn till kostnadsutvecklingen fastställa högsta försäljningspris för grupp— byggda småhus.

En rad villkor måste vara uppfyllda för att få rätt till statliga bostadslån.Regler för beräkning av schablonlåneunderlag finns i förordningen (1978:384) om beräkning av låneunderlag och pantvär- de samti boverkets föreskrifter till denna förordning (BFS 198923). I schablonlåneunderlaget ingår markkostnader, byggnadskostnader och byggherrekostnader.

Reglerna för markbelåningen ändrades den 1 juli 1988. Markkostna- dema delas nu upp i tre delar: tomtkostnader, exploateringskostnader och va—kostnader. Beloppen för dessa får inte överstiga vissa av rege- ringen fastställda maximibelopp.

I områden med höga markpriser till följd av särskilt gott bostadsläge har länsbostadsnämnden hittills kunnat bevilja lägestillägg. Dessa tillägg kommer successivt att slopas.

Schablonlåneunderlaget för byggnadskostnadema var ursprungligen tänkt att motsvara de verkliga produktionskostnaderna och baserade sig på kostnadsberäkningar för ett typhus. Det ursprungliga typhuset kan dock enligt gällande regler inte längre byggas och det förekom- mer praktiskt taget inga projekt som ryms inom schablonunderlaget.

År 1980 infördes en möjlighet att få statliga bostadslån och ränte- bidrag på den faktiska produktionskostnaden, även om denna var högre än schablonlåneunderlaget. En förutsättning var dock att pro- jektet upphandlats i anbudskonkurrens. År 1983 gavs möjlighet till en sådan produktionskostnadsbelåning även för egenregiprojekt och förhandlingsentreprenader, förutsatt att detta inte blev dyrare än de

• Sida 64
•  Original

projekt som upphandlats i konkurrens.

Hösten 1986 infördes en begränsning i den s.k. produktions— kostnadsanpassade belåningen genom att en räntebidragstrappa infördes. Denna innebär att räntebidrag utgår för halva marknadsrän- tan för den del av kostnaden som överstiger 110 % av schab- lonlåneunderlaget. För kostnader över 125 % av schablonlåne- underlaget utgår inget räntebidrag. Sådana överkostnader måste såle- des finansieras med lån till marknadsränta eller med egen insats.

I boverkets nya regler (BFS 1989z23) är schablonbeloppen bättre anpassade till dagens byggkostnader. De nya reglerna får användas fr.o.m. oktober 1989 och skall obligatoriskt användas fr.o.m. den 1 juli 1990.

De nya reglerna består av en baskalkyl som byggs upp av ett antal delbelopp för grundkonstruktion, väggar, tak, installationer m.m. Beloppen avser material och utförande som uppfyller kraven i ny- byggnadsreglerna.

Tillägg till baskalkylen ges för åtgärder som syftar till eller avser:

— lägre energiförbrukning

— mindre kostnader för drift och underhåll

— åtgärder som medför högre standard -— särskilt kostnadskrävande utformning av hus eller yttre miljö — att underlätta framtida förändringar av byggnaden

Dessa tillägg är dock begränsade till 25 000 kr. per lägenhet, förutom för sistnämnda typ av åtgärder där maximibeloppet är 50 000 kr.

Härutöver får ett antal övriga tillägg i vissa fall göras. Till schab- lonbelopp för baskalkyl skall tillägg även göras med skäligt belopp för byggherrekostnader.

Som nämnts skall de schablonbelopp som används i den nya beräk- ningsmetoden motsvara de verkliga byggkostnaderna. För att inte öka statens kostnader skall därför summan av baskalkyl, tillägg till bas- kalkyl samt övriga tillägg, orrrräknas med justeringsfaktorn 0,8.

• Sida 65
•  Original

Även de nya reglerna är omfattande (63 sidor). Hittills har de nya reglerna bara tillämpats i ett fåtal ärenden. Erfarenheterna är således begränsade. Det förefaller dock som om de, särskilt för småhus, i allmänhet ger någon eller några procent högre låneunderlag än enligt de gamla reglerna.

4.3.3 Överkostnader och kostnadskontroll

Länsbostadsnämnden prövar inte enbart storleken på bostadslån och räntebidrag, utan även de totala produktionskostnaderna. Om dessa bedöms som alltför höga kan ansökan om bostadslån och räntebidrag avslås helt.

Länsbostadsnämndemas kostnadskontroll var tidigare knuten till de s.k. överkostnaderna. I propositionen 1987/88:48 anges att kostnads- prövningen bör avse frågan om kostnaderna för byggnadsprojektet är skäliga med hänsyn till produktionsförhållandena och projektets all- männa kvalitet.

Beviljandet av statliga bostadslån och räntebidrag får genom det kostnadstak, som vissa länsbostadsnämnder tillämpat som riktvärden för högsta godtagbara produktionskostnad per kvadratmeter lägen- hetsyta, effekt på ny- och ombyggnadstakten. De senaste årens kraftiga prisökningar har medfört att statliga lån i många fall inte beviljats byggnadsprojekt på grund av att de bedömts vara för dyra.

I dagens nyproduktion överstiger 1 de flesta fall de faktiska produktionskostnaderna schablonlåneunderlaget. Orsaken är de krafti- ga kostnadsökningarna under senare år och att beräkningsschab— lonerna förutsätter en fortlöpande produktivitetsutveckling med 0,2 %

i månaden.

Den genomsnittliga överkostnaden var under år 1989 27,5 %. Drygt 50 % av objekten hade överkostnader överstigande 25 %. Under de senaste åren har objekt med överkostnader över 35 % ökat kraftigt.

För flerbostadshus var den genomsnittliga överkostnaden 14 % under år 1986, 23 % under år 1987 och 24 % under år 1988. Överkostnaden

• Sida 66
•  Original

har således stigit med omkring 5 % om året samtidigt som den ge- nomsnittliga produktionskostnaden stigit med omkring 15 % om året de senaste åren.

Kostnadsproblemet är störst i storstäderna. I Stockholms län var överkostnaden andra halvåret 1989 i genomsnitt hela 47 % för flerfa— miljshus och 25 % för småhus. I Stockholms län var nybyggandet mätt i form av beviljade bostadslån drygt 10 000 lägenheter år 1987 och år 1988, men år 1989 minskade antalet beviljade lån med 1/3. Trots detta har överkostnaderna under år 1989 fortsatt att öka kraftigt.

Räntetrappan innebär att för flerfamiljsprojekt med överkostnaden 47 % måste en stor del av produktionskostnaden finansieras till mark- nadsmässig ränta. Konsekvensen härav blir mycket höga boendekost- nader i nyproduktionen och en ökad hyressplittring.

4.3.4 Konkurrensförhållandena på kreditmarknaden

Bankerna är de i särklass största instituten på kreditmarknaden och de hade vid 1988 års utgång en total balansomslutning på 1 191 miljarder kronor. De kan indelas i tre kategorier; affärsbanker, spar- banker och föreningsbanker. Bankerna är de enda kreditinstitut som får motta inlåning på konto från allmänheten. De har långvarig tradi- tion och erfarenhet av kreditbedömning och tack vare deras omfat- tande nät av lokalkontor runt om i landet har de i jämförelse med andra kreditinstitut nära kontakt med allmänheten.

Mellanhandsinstitut är specialiserade främst på långfristig upp- och utlåning inom t.ex. bostads—, lantbruks-, sjöfarts- och exportsektorn och har inom resp. område särskild kompetens och kunskap. De är organiserade som kreditaktiebolag eller hypoteksinstitut. Mellan- handsinstitutens balansomslutning vid 1988 års utgång uppgick till 840 miljarder kronor.

En tredje grupp av aktörer på kreditmarknaden är finansbolagen. Vid utgången av år 1988 hade dessa institut en total balansomslutning på 171 miljarder kronor. Bolagen är ofta specialiserade på en viss typ av

• Sida 67
•  Original

kortfristig verksamhet, som exempelvis leasing, factoring, kontokort m.m. Finansbolagen finansierar sin utlåning i huvudsak genom kortfristig upplåning. Bolagen konkurrerar med bankerna på många områden men har mindre ofta lokalkontor utan sköter utlåningen på central nivå.

Ytterligare en stor grupp av aktörer på kreditmarknaden är försäkringsbolagen. En inte oväsentlig del av bolagens placeringar utgörs av direktlångivning mot säkerhet av inteckning i fast egendom. Det är företrädesvis fråga om större lån. Försäkringsbolag har inte fått förlägga lång kreditgivning till särskilda bolag eftersom detta har ansetts komma i konflikt mot det allmänna förbudet mot annan rörelse. Försäkringsbolagen har emellertid nu funnit en formel för att med hjälp av närstående stiftelser majoritetsäga finansbolag som vunnit myndigheternas godkännande. Någon upplåning på marknaden får emellertid inte förekomma i försäkringsbolagsägda finansföretag.

På den svenska marknaden är det ett fåtal kreditinstitut som är helt självständiga och oberoende. Flertalet av dem finns inom olika finansiella koncerner, exempelvis sådana där koncernens moderbolag är en bank med kreditaktiebolag, finansbolag och fondkommis- sionsbolag som dotterbolag. Det finns också exempel på att dessa institut organiserats som dotterbolag med ett icke rörelsedrivande bolag som moderbolag, holdingbolagsmodellen.

Den svenska kreditmarknaden har under efterkrigstiden relativt sett varit mycket hårt reglerad. Statsmaktema har med hjälp av olika instrument sökt styra kreditförsörjningen till olika prioriterade sek— torer så att dessa fått erforderligt kapital. Fram till mitten av 1960- talet var industrins investeringar den högst prioriterade sektorn och därefter kom bostadsbyggandets kreditbehov i förgrunden. Även sta- tens kreditbehov gavs hög prioritet från mitten av 1970-talet och framåt.

Under 1980-talet har den svenska kreditmarknaden genomgått omvälvande förändringar. Förutom kraftig expansion av marknaden har tekniska och finansiella innovationer introducerats samtidigt med att en stor mängd regleringar upphävts. En faktor bakom marknadens

• Sida 68
•  Original

utveckling under 1980-talet är storföretagens och kreditinstitutens uppbyggnad av finansiell kompetens, som i sin tur kan sägas härröra från en allmän ekonomisk tillväxt och från den tilltagande intemationaliseringen. Härigenom har värdepappersmarknaden vida- reutvecklats och användandet av värdepapper för finansie- ringsändamål ökat. Även den tekniska utvecklingen av framför allt datorbaserade informations- och transaktionssystem är en drivkraft bakom förändringarna på marknaden. Den tekniska utvecklingen på de finansiella marknaderna kan förväntas fortsätta i samma snabba takt, vilket får betydande konsekvenser för marknadens framtida funktionssätt.

En faktor bakom kreditmarknadens förändring är att det snart blev nödvändigt att skapa ytterligare nya marknadsmässiga former för statsupplåningen. En annan faktor är den växande medvetenheten om att regleringar i allmänhet minskar effektiviteten mera ju längre de finns kvar och att en regleringspolitik ofta medför samhällseko- nomiska allokeringsförluster.

I början av 1980-talet genomfördes lättnader i emissionskontrollen och i regleringen av räntesättningen på industriobligationer. Kravet på likviditetskvoter för banker avskaffades även, vilket fick till följd att bankernas möjligheter till marknadskonforrn utlåning ökade.

Fram till och med år 1985 reglerades kreditgivning också av de s.k. utlåningstaken, vilka fastställde en högsta tillåten ökning av banker- nas, bostadsinstitutens och finansbolagens utlåning. År 1985 togs flera viktiga steg i avregleringen. Regleringen av utlåningsräntor och utlåningstaken avskaffades. Härigenom kom avregleringen att omfat- ta även marknaden för direktlån. Tidigare åtgärder hade huvudsak- ligen varit inriktade på den värdepappersbaserade delen av kredit- marknaden. Resultatet av direktlånemarknadens avreglering blev en kraftig utlåningsökning under år 1986. Bankerna, mellanhandsinstitu- ten och finansbolagen beräknas ha lånat ut 160 miljarder kronor under år 1986 vilket skall jämföras med omkring 60 miljarder kronor per år under åren dessförinnan. En del av denna expansion är dock skenbar eftersom krediter från den grå kreditmarknaden flyttades över till den

• Sida 69
•  Original

reguljära och därigenom kom in i statistiken.

Den 1 december 1986 avskaffades den s.k. placeringsplikten för bland annat bostadsobligationer. Avskaffandet av denna reglering av den svenska kreditmarknaden innebar att prioriteringssystemet upp— hörde. Placeringsplikten, som tillämpats sedan andra världskriget, innebar att försäkringsinstitut var tvungna att köpa en bestämd volym bostads- och statsobligationer till en av riksbanken resp. riksgälds- kontoret bestämd ränta, den s.k. prioriterade räntan. Under år 1988 avskaffades vidare löptidsbegränsningarna i bostadsinstitutens upplå—

ning.

Reglerna för beräkning av räntebidrag har också nyligen ändrats. Om ett kreditinstitut erbjuder lägre ränta än den av boverket fastställda takräntan skall räntebidraget nu beräknas på den högre räntan. Detta bör vara ägnat att främja konkurrensen mellan kreditinstituten.

Parallellt med avregleringen av kreditmarknaden har även valutareg- leringen liberaliserats. Denna liberalisering har dock gått långsam- mare och först under sommaren 1989 avvecklades regleringen i allt väsentligt.

Sedan den 1 juli 1985 finansieras de statliga bostadslånen genom upplåning på kreditmarknaden av Statens Bostadsfinansieringsaktie— bolag, SBAB, som ålagts att ensamt svara för denna långivning. Tidigare belastade utlåningen statsbudgeten och då administrerade bostadsstyrelsen de statliga bostadslånen.

Kreditmarknaden kommer troligen att fortsätta att förändras i snabb takt de närmaste åren. Detta beror på flera faktorer. Den allmänna tekniken kommer att ha fortsatt inflytande och avreglerin gens effekter kommer i framtiden att bli alltmer tydliga. Återstående regleringar kommer troligen att avvecklas, i vart fall succesivt, och flera förslag till en reformering av kreditmarknadslagstiftningen har lagts och väntar på behandling i regeringskansliet. Bl.a. kan nämnas förslag från kreditmarknadskommittén (SOU 1988:29) och hypoteksut— redningen (SOU 1989:103). Dessa faktorer tillsammans med den långtgående genomgripande reformeringen av skattesystemet gör att

• Sida 70
•  Original

framtida fortsatta förändringar av den svenska kreditmarknaden är att vänta. Till detta skall också läggas den tilltagande intemationa- liseringen där förverkligandet av en inre marknad inom EG och Sveriges harmoniserings— och samordningsarbete med EG kommer att få avgörande betydelse för den svenska kreditmarknadens utveckling.

Bidragande till utvecklingen av svenska kreditinstitut är att en internationell upplåning ställer krav på en hög "rating", vilket innebär att stora och finansiellt starka företag har försteg. Detta torde ha bidragit till att koncentrationen inom branschen ökat de senaste åren. För närvarande kan man peka ut fyra stora finansiella koncerner lcring S—E—Banken, Svenska Handelsbanken, Sparbankema och Nordban- ken. På bostadsfinansieringsområdet har man också att räkna med Stadshypotek, som inom kort torde bli föremål för omfattande reformering och modernisering enligt förslagen från hypoteksutred- ningen.

Troligen kommer utvecklingen att leda till ett ökat utbud av finansiella tjänster och intensifierad konkurrens mellan olika typer av finansiella institut. Vidare går utvecklingen mot en uppluckring av gränsdragningen mellan olika institut, såsom t.ex. bank och försäk- ring, s.k. branschglidning. Till detta kommer emellertid en fortgående koncentrationprocess som i sig kan leda till en lägre grad av konkurrens på marknaden.

4.4 Markanskaffning och markanvisning. 4.4.1 Gällande regler och deras framväxt

Kommunen kan om den är markägare vanligtvis få igenom mer långtgående villkor och föreskrifter för bebyggelsens utformning, genomförande och förvaltning än vid exploateringsavtal med exploa— törer eller bostadsföretag, som redan äger den planlagda marken. Planmonopolet gör dock att kommunerna ibland kan nå frivilliga överenskommelser, som formellt sett går utöver miniminivåema i oli- ka föreskrifter, även för projekt på icke tidigare kommunalägd mark. Planmonopolet innebär dock bara att kommunen kan förhindra, men

• Sida 71
•  Original

ej tvinga fram en utbyggnad av mark som en enskild äger.

En förutsättning för att kunna genomföra ett bostadsbyggnadsprojekt enligt kommunens planer kan därför vara att kommunen på ett tidigt stadium har kontroll över den mark som skall exploateras. Detta sker bl.a. genom att kommunen bygger upp en god markreserv.

Markreservens omfattning varierar i de olika kommunema. Enligt prop. 1967:100 bör kommunerna "bygga upp en så god markbered- skap att mark är säkerställd för minst 10 års byggande".

Under 1960-talet gjorde många större byggföretag omfattande investeringar i mark, liksom en del mindre företag gjorde relativt omfattande markförvärv. För byggproducerande företag fanns det starka skäl att köpa mark, speciellt då man genom ägandet fick möjlighet att bebygga på den egna marken och att förbehålla sig byggprojekt vid försäljning av mark till kommunen eller annat byggföretag.

Kommunerna byggde också upp en förhållandevis stor markreserv under l960-talet. Därefter avtog emellertid kommunernas förmåga att investera i mark på grund av deras ekonomi försämrades.

År 1968 tillskapades därför en statlig lånefond för kommunala mark- förvärv, markförvärvslånefonden. Långivning från denna upphörde emellertid år 1981.

För att underlätta kommunernas markförvärv infördes år 1967 kommunal förköpsrätt till mark som behövs för "tätortsbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar". Genom förköpslagen (1979z895) kan kommunen, med vissa undantag, inträda som köpare i stället för och på samma villkor som annan köpare av mark har gjort upp om.

Med stöd av 1972 års expropriationslag och inlösningsreglema i PBL kan kommunen också tvångsvis förvärva mark, bl.a. för bostads- ändamål.

Under de senaste åren av miljonprogrammet tillsatte regeringen en utredning - byggkonkurrensutredningen - vars uppgift var att finna

• Sida 72
•  Original

former för förbättring av konkurrensförhållandena inom bostads— byggandet. Utredningen presenterade år 1972 resultatet av sitt arbete i betänkandet "Konkurrens i bostadsbyggandet" (SOU 1972:40). I betänkandet angavs att effektiv konkurrens inom bostadsbyggandet är en viktig förutsättning för att bostäder av en given kvantitet skall kunna produceras till lägsta kostnad. Detta genom att konkurrens stimulerar säljare av varor och tjänster till ökad effektivitet och köpar- na strävar efter att välja de bästa produkterna. Köparnas önskan att köpa den bästa produkten stimulerar säljarna till att förbättra sina produkter samt att utnyttja resurserna bättre.

Byggkonkurrensutredningen konstaterade att antalet byggföretag som ägde exploateringsmark hade ökat trefaldigt under åren 1965-1970. Omkring en fjärdedel av flerfamiljshuslägenhetema och drygt hälften av småhusen byggdes år 1971 iegen regi.

Utredningen hävdade att konkurrens i bostadsbyggandet endast kunde uppnås om marken neutraliserades som konkurrensfaktor. Först däref- ter kunde byggherrarna tävla om produktionsuppgifterna med sin skicklighet.

Utredningen föreslog därför att de förmånliga statliga lånen endast skulle kunna erhållas under förutsättning av att marken förmedlats av kommunen. De avsedda effekterna av det s.k. markvillkoret var att intresset för att förvärva mark för bostadsändamål skulle minska hos andra än kommunen och att detta skulle verka både prisdämpande och konkurrensfrämjande. Vidare föreslogs att kommunen skulle ha ansvaret för att byggherreuppdragen skulle anförtros de byggherrar som var kompetenta att på ett kvalificerat sätt ombesörja byggande och förvaltning samt att det som villkor för statligt bostadslån till nybyggnad av gruppbebyggda småhus och flerfamiljshus skulle krävas att upphandlingen skett genom anbudskonkurrens. Förutom det s.k. konkurrensvillkoret föreslog utredningen att markför— delningstävlingar borde tillämpas i större utsträckning än vad som tidigare skett.

Byggkonkurrensutredningens förslag ledde till att mark- och konkur- rensvillkoren infördes i bostadsfinansieringsförordningen (1974: 946)

• Sida 73
•  Original

och trädde i kraft den 1 januari resp. den 1 juli 1975. För mark som förvärvats före år 1975 trädde dock markvillkoret i kraft först den 1 juli 1985.

Villkoren har genomgått en rad förändringar sedan dess, men deras grundläggande innebörd är densamma som då de infördes. De har nu överflyttats till ny- och ombyggnadslåneförordningarna (SFS 1986: 692-693).

De viktigaste förändringarna i markvillkoret har varit att under tiden 1 juli 1981 - 1 juli 1985 ett generellt undantag från markvillkoret gavs vid ny- eller ombyggnad i saneringsområden samt att det tills vidare inte skulle gälla för styckbyggda småhus i exploateringsområden. Riksdagen har dock beslutat att fr.o.m. den 1 juli 1990 upphäva den generella dispensen från markvillkoret för säljarbyggda småhus, dvs. ett hus där ett byggföretag eller småhustillverkare äger marken och säljer med förbehåll att man själv får bygga huset eller leverera material.

I det enskilda fallet finns alltid möjlighet att få dispens från markvillkoret. Ursprungligen var det bara regeringen som kunde ge dispens, men dessa ärenden har successivt decentraliserats - först till bostadsstyrelsen, därefter till länsbostadsnämnden och slutligen till kommunerna. Enligt nu gällande regler är det således kommunerna som suveränt avgör om markvillkoret skall tillämpas eller ej.

4.4.2 Effekter av markvillkoret

1974 års reform ledde till att intresset för att köpa mark för bostadsbebyggelse minskade. Enligt SCB:s statistik byggdes år 1974 ca 60 % av småhusen på mark såld av kommunen. År 1981 hade denna siffra ökat till 72 %. Därefter har dock siffran minskat och var bara 49 % år 1983, som var det sista året när SCB redovisade denna

uppgift.

Institutionen för fastighetsteknik vid Kungliga Tekniska Högskolan har studerat mark- och konkurrensvillkorens tillämpning genom en

• Sida 74
•  Original

enkät som sändes ut år 1984 till 177 kommuner och som besvarades av 62 kommuner. I rapporten "Mark- och konkurrensvillkoren - Tillämpning i den kommunala markpolitiken (BFR R99zl989) anges att för styckbyggda småhus har andelen av det statligt belånade byggandet som skett på kommunförmedlad mark sjunkit från 66 % i början av 1970—talet till ca 50 % tio år senare. För gruppbyggda småhus kan inga stora förändringar noteras, utan andelen låg relativt stadigt runt 76—78 %. För flerbostadshus har däremot stora förändringar skett. Under åren före markvillkorets införande skedde ca 79 % av allt statsfinansierat byggande på kommunförmedlad mark, men när villkoret infördes skedde en nedgång till 65 %. Därefter ökade andelen för att därefter återigen sjunka.

I ansökan om statliga bostadslån skall kommunen lämna uppgift om föregående ägare till marken. SCB har på uppdrag av konkurrens- kommittén sammanställt uppgifter om föregående ägare till marken, upphandlingsform och tomt- och grundberedningskostnader resp. total produktionskostnad för de flerbostadsprojekt som ingår i låneun- derlagspopulationen åren 1984—1988. Resultatet redovisas i nedan- stående tabell.

Tabell 4.1 Föregående ägare, upphandlingsform och kostnader ___—__ Föregående ägare 1984 1985 1986 1987 1988

(1) Kommun 202 194 226 295 199 (2) Annan 113 154 191 288 174 (3) Kommun + annan 20 24 26 33 12 (4) Uppgift saknas 26 25 38 108 213 Samtliga 361 397 481 724 598 ___ 1/(1+2) (%) 64 % 56 % 54 % 51 % 53 %

___—__

Av tabellen framgår att andelen kommunförmedlad mark fortsatt att sjunka. I slutet av perioden skedde nästan lika mycket av flerhus- byggandet på tidigare privat ägd mark som kommunalt ägd mark. Av tabellen framgår också att kommunerna i ökad utsträckning inte

• Sida 75
•  Original

redovisar uppgifter om föregående ägare.

SCB har även undersökt sambandet mellan byggnadskostnad och föregående ägare.

Resultatet visas i tabell 4.2.

Tabell 4.2 Tomt- och grundberedningskostnad (T OG) resp. total produktionskostnad (PK) för flerbostadshus, kr/kvm.

Föregående ägare 1984 1985 1986 1987 1988 Kommun 810 860 896 1 054 1 099 T Annan 925 917 883 1 016 1 059 0 G Differens + 115 + 57 + 13 - 38 - 40 Kommun 5 444 5 792 6 207 7 180 7 951 P Annan 5 643 5 893 6 077 1 014 7 850 K Differens + 201 + 101 - 90 - 166 -101

Av tabellen framgår att det under perioden 1984-88 skett en tydlig förändring. I början av perioden var såväl tomt- och grundbered— ningskostnaden som den totala produktionskostnaden lägre om kom- munen tidigare ägt marken medan den i slutet av perioden var lägre om någon annan än kommunen hade ägt marken. Att kommunen äger marken synes således inte längre utgöra någon garanti för låga kostnader. Tänkbara förklaringar till den redovisade förändringen kan vara att tillämpningen av markvillkoret ändrats, att kommunerna inte fördelar marken till de effektivaste byggherrarna eller att SCB:s statistik inte speglar de verkliga förhållandena.

SCB:s statistik visar vidare att det framför allt är förhandlings- upphandlade projekt på mark som tidigare ägts av kommunen som har fått ökade produktionskostnader under perioden. Tendensen är inte lika tydlig för anbudsupphandlade projekt. För egenregiupp- handlade projekt var det tvärtom så att dessa i början av perioden

• Sida 76
•  Original

hade väsentligt lägre kostnader om marken tidigare hade haft annan ägare än kommun, men i slutet av perioden fanns det nästan ingen skillnad om marken hade haft en privat eller kommunal ägare.

4.4.3 Markanvisningstävlingar

En fördel med att kommunen äger mark är att kommunen då kan anvisa mark till de byggherrar som är mest kompetenta att bygga bostäder till låg kostnad. Om byggföretag förvärvar mark som behövs för att genomföra de kommunala planerna är det inte säkert att det blir den mest lämpade byggherren som får genomföra projekten.

Om kommunen äger marken kan kommunen fritt fördela marken till vilken byggherre man vill - allmännyttigt, kooperativt eller privat fö- retag. Kommunens markfördelningspolitik styrs endast av de allmän- na reglerna i kommunallagen och några närmare regler om detta finns inte i bostadsfinansieringsförordningen.

Vanligtvis anvisas marken till olika byggherrar enligt en kvotering mellan olika kategorier byggherrar, enligt en viss turordning eller enligt andra politiskt beslutade grunder. Syftet med markanvisningen är då vanligen inte att främja konkurrensen mellan olika byggherrar. En kommun kan emellertid även välja att fördela marken efter en markanvisningstävling. Härvid anvisas marken till den byggherre som efter en tävlan med andra byggherrar lämnar bästa budet med avseende på kvalitet, kostnad och eventuellt förvaltning av ett exploateringsområde. Markanvisningstävlingar är dock relativt ovan- liga.

Erfarenheterna av de senaste tjugo årens markanvisningstävlingar är att de bidragit till många både utformnings- och boendekostnads— mässigt lyckade områden. Viktigt är dock att kommunen tar ansvar för och övervakar att vad som överenskommits genom markanvis— ningstävlingen verkligen genomförs och kommer de boende till full nytta. Erfarenheterna visar vidare att det är relativt sett fördelaktigare att använda markanvisningstävlingar när det är högkonjunktur i entreprenadbranschen och hög prisnivå på general- och totalentrepre—

• Sida 77
•  Original

nadanbud än vid god upphandlingskonjuktur för sådana entrepre- nader. Även vissa former av förhandlingsupphandling, särskilt s.k. tvåstegsupphandling har i dessa konjunkturlägen ofta visat sig ge bra

resultat.

Ett problem, som särskilt uppmärksammats när man genomfört mark- anvisningstävlingar, har varit att lånereglema fått en mycket styrande effekt och att man i många tävlingar bara valt insatsen och boende- kostnaden per kvm som utgångspunkt för värderingen. Genom att bygga stora lägenheter har man erhållit låg boendekostnad per kvm. Även insatsen har blivit förhållandevis lägre för större lägenheter, eftersom man enligt de gamla reglerna erhållit ett gynnsamt schab- lonlåneunderlag per kvm i förhållande till verklig produktions- kostnad. Motsatsen gällde för utrymmen som kök och badrum där tilldelade schablonbelopp var för låga i förhållande till verklig kost- nad. Detta är den främsta anledningen till att lägenhetsstorleken i flerfamiljshus har ökat under 1970- och 80-talen.

Med det nya lånevärderingssystemet är avsikten att man kontinuerligt skall anpassa schablonbeloppen till verkliga kostnader. Systemet blir på detta sätt mer neutralt. En svårighet är dock att systemet ständigt måste uppdateras eftersom man i annat fall åter igen erhåller en lå- nearkitektur.

I den ovan nämnda enkätundersökningen år 1984 uppgav endast ett mindre antal kommuner att de finansiella förutsättningama utgjorde en begränsning för den kommunala markanskaffningen och det var ytterst få kommuner som önskade att markförvärvslånen skulle återinföras. Kommunernas framförhållning avseende markförsörj- ningen var vid denna tidpunkt fortfarande god och det föreföll inte som om markvillkoret medfört kortare tidsperspektiv inom kommu-

nema.

Under den senaste tiden har emellertid kommunernas ekonomi försämrats samtidigt som behovet av mark för bostadsbyggande ökat. De fastställda schablonema för markkostnaderna har inte följt med den prisutveckling som har ägt rum särskilt i storstadsområdena. Tidigare kunde kommunerna normalt få en tillräckligt stor del av det

• Sida 78
•  Original

tillgängliga låneutrymmet för att täcka sina självkostnader för mark- förvärvs— och markanvisningsverksamheten. Kommunerna behövde således inte använda skattemedel för att genomföra sitt bostadsför- sörjningsprogram, om de inte så valde av andra skäl.

Att låneschablonen för markkostnaden inte höjts i takt med pris- utvecklingen har i kombination med länsbostadsnämndernas skärpta kostnadskontroll medfört svårigheter för många kommuner att klara sina inköp av mark för senare markanvisning och eventuella framtida

markanvisningstävlingar.

4.5 Projektering

Projekteringen omfattar arkitektonisk och teknisk utformning samt viss ekonomisk kalkylering. Projekteringen sker antingen med egen personal eller genom upphandling av konsulttjänster. Kostnaderna för projekteringen av bostadshus uppgår normalt bara till 3-5 % av den totala produktionskostnaden. Det är dock i det tidiga skedet av byggprocessen som de totala produktionskostnaderna liksom projek- tets kvalitet och framtida driftkostnader bäst kan påverkas. När projektet är färdigritat och upphandlingen av själva byggandet vidtar, är möjligheterna att påverka de totala kostnaderna relativt små. Det är därför viktigt att byggherren anlitar kompetenta arkitekter, byggnads- konstruktörer, VVS-konstruktörer, elkonstruktörer, inredningsarki— tekter, byggledare och andra experter som behövs.

Projekteringen av ett byggnadsprojekt styrs av regler i PBL och boverkets nybyggnadsregler, som trädde i kraft den 1 januari 1989 och då ersatte Svensk Byggnorm. Härutöver finns det föreskrifter i en rad andra författningar.

Vid utformningen av nybyggnadsreglerna har målsättningen varit atti högre utsträckning än tidigare ställa upp funktionskrav. Trots denna målsättning finns på flera områden detaljregleringar kvar. De regler som i Svensk Byggnorm fått mest debattutrymme är kraven på utformningen och storleken på rumsutrymmen. Även i nybyggnads- reglerna finns vissa föreskrifter angående rumsutformning i bostäder.

• Sida 79
•  Original

Här föreskrivs bl.a. minimått för olika rum i en bostad, krav på rummens möblerbarhet och placering i förhållande till varandra samt tillgänglighet för rörelsehindrade. När det gäller utformningen av bostäder finns i nybyggnadsreglema specificerat kombinationer av rum och utrustning för olika lägenhetsstorlekar. Avvikelser medges endast i den mån man utan ingrepp i den bärande konstruktionen kan ändra utformningen till någon av de specificerade typerna.

Det kan noteras att för s.k. fribyggen, där vissa norrnavsteg har gjorts i syfte att bygga billigare, en kostnadssänkning per lägenhet på upp till nivån 25 % har förekommit i genomförda projekt. Den största besparingen har uppnåtts genom minskning av lägenhetsytan, något som dock ger ett sämre låneunderlag och som dessutom många hyresgäster kan uppleva som en klart försämrad standard. I rapporten Småhus - konsekvensanalys av produktionstekniska förändringar (BFR R1:1987) konstateras att nuvarande system med statliga lån motverkar genomförande av förenklingsförslag. I nuvarande system saknas incitament för att sänka produktionskostnaderna genom att vidta förenklingar som påverkar bostadens utformning. Lånesystemet leder i stället till maximering av åtgärder vars schablonbelopp vid pantvärdesberäkningen är högre än produktionskostnaden för åtgärden.

Av SPK:s rapport framgår att det finns närmare 3 000 konsultföretag och att många av dessa är små. Några etableringshinder för konsultverksamhet finns inte, men på grund av den specialutbildning som krävs är utbudet begränsat och kan inte snabbt anpassas till för- ändrade marknadsförutsättningar. Internationaliseringen och höga kostnader för utveckling av datasystem har dock lett till att en viss koncentration har skett i branschen under senare år.

En typ av företag som verkar i gränssnittet mellan konsult- och entreprenadföretag är de s.k. byggledarföretagen. De sköter upphand- ling åt kunder (eller i egen regi) utan att ha egen entreprenadrörelse. Exempel på sådana bolag är Åke Larson Byggare AB och Arcona. Denna typ av företag har genom en tvärfacklig samordning och användning av delad entreprenad (eller mycket delad entreprenad)

• Sida 80
•  Original

utvecklat nya system för styrning av byggnadsverksamheten. De svarar dock endast för en liten del (2-3 %) av det totala byggandet och de har hittills inte sysslat med bostadsbyggande.

4.6 Upphandling

I SPK:s rapport beskrivs de olika former för anbudsinfordran (öppen anbudsräkning, inbjuden anbudsräkning och förhandlingsentreprenad) samt de olika entreprenadformer (egen regi, delad entreprenad, generalentreprenad och totalentreprenad) som vanligen brukar tilläm— pas i byggbranschen - se bilaga 1.

Även olika former av kombinerade entreprenadsystem har börjat att utvecklas, t.ex. system med tvåstegsupphandlad entreprenad, där en anbudskonkurrens förekommer i det första steget.

Upphandlingsmetoden innebär att ett samarbete etableras mellan byggherre, entreprenör och projektör i ett tidigt skede av det aktuella projektet för att få produktionssynpunkter och indikation genom anbud om vad projektet kommer att kosta. I princip innebär metoden att byggherren infordrar anbud på ett begränsat förfrågningsunderlag där dock kvalitet, funktion och standard är klart dokumenterade. Anbud antas under vissa förutsättningar, varefter färdigprojektering genomförs i samråd mellan entreprenör, projektör och byggherre. När projekteringen är klar, fastläggs kontraktssumman innan bindande beställning görs.

Upphandlingsmetoden ger följande fördelar:

— På ett tidigt stadium nås klarhet om projekts ekonomiska för- utsättningar för genomförande.

— Ett optimalt utnyttjande av byggherrens, projektörens och entreprenörens kunnande i byggprocessen kan åstadkommas.

— Entreprenören får en bättre framförhållning för sin syssel- sättningsplanering.

Liksom vid markanvisningstävlingar skapas med tvåstegsupphandlad

• Sida 81
•  Original

entreprenad förutsättningar för entreprenörer att få ett tidigt inflytande och att anpassa projekten till effektiva byggsystem.

I SPK:s rapport redovisas också fördelningar av dessa former för anbudsinfordran och entreprenadformer samt former för prisbestäm- ning för bostäder med preliminära lån under år 1988. Av redovis- ningen framgår att egen regi plus förhandlingsentreprenad nu uppgår till över hälften av antalet lägenheter.

Kommittén har också gått igenom SCB:s statistik och funnit att egen regi plus förhandlingsentreprenad, som ju är former som är undan- dragna den öppna konkurrensen, under 1980-talet successivt ökat, se tabell 4.3. Nämnas bör dock att många projekt börjat som en konkur- rensupphandling för att sedan övergå i en förhandlingsentreprenad när det visat sig att produktionskostnaderna blivit för höga och projektet därför har måst modifieras. Även egen regi plus total entreprenad, som är former där entreprenören har möjlighet att komma in i ett tidigt skede i byggprocessen har ökat och uppgår nu till tre fjärdedelar av alla projekt.

Tabell 4.3 Upphandling av bostadsprojekt i riket åren1980-1987. Andelar lägenheter i procent

19801981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Flerbostadshus E 3 5 15 14 9 11 20 19 17 E+F 15 18 40 38 43 34 40 50 52 E+T 25 35 52 57 56 62 66 70 70

Gruppbyggda småhus

E 28 24 31 31 43 41 48 40 34 E+F 37 35 59 66 69 65 70 72 73 E+T 62 67 78 82 77 80 85 86 83 Totalt

E 15 12 20 19 20 19 28 25 22 E+F 26 24 46 47 51 42 49 57 58 E+T 43 47 61 64 63 67 71 75 74

E = Egen regi F = förhandlingsentreprenad T = Totalentreprenad

• Sida 82
•  Original

4.7 Tillståndsprövning

Innan själva byggandet kan påbörjas krävs att en rad tillstånd har kla- rats av. De viktigaste är bygglov, preliminärt beslut om statligt bo— stadslån (om det rör sig om ett bostadsbygge) och byggnadstillstånd.

4. 7.1 Bygglov

Bygglov prövas av byggnadsnämnden varvid nämnden bl.a. skall kontrollera att byggnaden uppfyller kraven i 3 kap. PBL och bover- kets föreskrifter. Handläggningen vid byggnadsnämnden varierar mellan olika kommuner och mellan olika typer av ärenden.

Riksrevisionsverket har undersökt bl.a. handläggningstider för beslut om bygglov för enfamiljshus. Enligt rapporten "Långa handlägg- ningstider i offentlig verksamhet" (RRV 1985-06-07) var handlägg- ningstiden i medeltal ca 10 veckor. Som framgår av figur 4.2 var dock spridningen stor avseende tidsåtgån gen.

Figur 4.2 Tidsåtgång för behandlingen av bygglovsärenden 1985

% l 1

15

7! N

L_J

0 0 0—1 1—2 2—3 3—6 6— månader

• Sida 83
•  Original

En attitydundersökning visade att 20-30 % var missnöjda med hand- läggningstiden för ansökan om byggnadslov. En ännu högre andel, 38 %, tyckte att det tog längre tid än förväntat. Av de som tyckte detta uppgav 70 % att ekonomiska och andra problem uppstått till följd av förseningen.

Handläggningstiden för större projekt än normalt betydligt längre än för enfamiljshus.

Reglerna i PBL har i vissa avseenden gjort handläggningen mera komplicerad. Bl.a. har det generella kravet på bygglov vidgats och omfattar nu även statens och landstingens byggnader samt jordbrukets byggnader. Vidare kan kommunerna genom kommunala beslut utöka eller begränsa den generella bygglovsplikten inom ett visst område. Dessutom skall även hyresgäster och boende beredas tillfälle att yttra sig över en bygglovsansökan och kretsen av besvärsberättigade har vidgats.

4. 7.2 Beslut om statliga bostadslån

Ansökningsförfarandet beträffande bostadslån till ny- och ombyggnad regleras i förordningen (1986:694) om handläggning, förvaltning m.m. av bostadslån och räntebidrag. Ansökan skall göras i enlighet med blanketter fastställda av boverket. En ansökan skall enligt dessa bestämmelser ges in till kommunens förmedlingsorgan. Kommunen skall efter granskning därefter med av— eller tillstyrkan lämna över låneansökan till länsbostadsnämnden för beslut.

Enligt den ovan nämnda undersökningen som riksrevisionsverket gjort uppskattas förrnedlingsorganens handläggningstider för ett "normalärende" uppgå till 2-10 veckor för styckbyggda småhus och 3-6 veckor för gruppbyggda småhus och flerbostadshus.

På länsbostadsnämnden sker en både formell och materiell gransk- ning. Denna granskning leder i många fall till olika typer av kompletteringsåtgärder. Först sedan ansökan är komplett påbörjas den materiella granskningen. Orsaken till denna till synes omständliga

• Sida 84
•  Original

rutin är att ansökningarna i väldigt många fall upplevts som så ofullständiga att en materiell granskning varit omöjlig. För att komma till rätta med detta har här beskrivna checklistor och rutiner ut- arbetats. Den materiella granskningen leder slutligen till att länsbo- stadsnämnden fattar ett beslut i låneärendet.

I normalfallet genomförs ovan beskrivna förfarande vid två tillfällen för varje objekt. Dels i form av ett preliminärt beslut grundat på en preliminär låneansökan före påbörjandet av de egentliga byggnadsar- betena och dels en slutlig ansökan med åtföljande slutligt beslut efter objektets färdigställande.

Den preliminära ansökan är ofta förenad med reservationer för okända kostnader. Sådana reservationer accepteras i rådande regel- system för erfarenhetsmässigt bedömda avvikelser i konkurrens- upphandlade projekt intill en nivå om högst 2 % av husschablonen. Härtill kommer att även anbudsreservationer kan godtas av länsbo- stadsnämnden. En förutsättning är dock att sådana då måste vara prissatta med ett takbelopp.

Den slutliga ansökan innehåller en redovisning av de faktiska kost- naderna för projektets genomförande samt en redovisning för det fall eventuella reservationer önskas tas i anspråk. Därtill kommer ofta krav på höjning av låneunderlaget på grund av projektförändringar, trots att sådana under byggnadstiden skall anmälas och godkännas av länsbostadsnämnden. Sådana krav framställs dock ofta även i fall då varken anmälan eller godkännande skett.

I en ärendetyp, låntagarbyggda egnahem, är förfarandet reducerat till ett beslutstillfälle.

För samtliga ärendetyper krävs dessutom en särskild ansökan om utbetalning av det beviljade lånet. Utbetalningsansökan skall, på samma sätt som låneansökan, ställas till kommunen för yttrande och vidare befordran till länsbostadsnämnden. Till ansökan om utbetal- ning skall fogas de säkerheter som föreskrivits i lånebeslutet. Säker- heten kan vara kommunal borgen (för de allmännyttiga företagen) eller panträtt.

• Sida 85
•  Original

Boverket har i sin anslagsframställning för budgetåret 1990/91 redovisat de handläggningstider som i april 1989 gällde för de olika länsbostadsnämndema. Det kan noteras att skillnaderna är betydande. För flerbostadshus uppges handläggningstiden för preliminära lånean— sökningar avseende ny- och ombyggnadslån ligga mellan 3 och 20 veckor och för slutliga ansökningar mellan 3 och 36 veckor.

Aktörerna, bl.a. Stockholms Kooperativa Bostadsförening, har genom konkreta exempel visat på kostnadskonsekvenserna av de långa handläggningstiderna. Redovisningarna visar att en månads förläng- ning av handläggningstiden medför att produktionskostnaden ökar med inemot 1 % av vid varje tidpunkt nedlagt kapital. Då hante- ringstiderna på länsbostadsnämnden varierar som redovisats ovan in- nebär det en kostnadsökning på 1-12 % av vid denna tidpunkt nedlagt kapital.

Aktörerna har även redovisat problem beträffande samordningen av olika myndigheters beslut. Det gäller t.ex. bygglov och skydds- rumsbidrag samt uttagande av säkerheter. Stor enighet bland aktö- rerna föreligger även beträffande den mängd handlingar och uppgifter som skall sammanställas och lämnas in för att åstadkomma en komplett låneansökan. Man har i detta sammanhang redovisat de svårigheter denna uppgiftshantering innebär för sökanden samt ställt frågan i vad mån alla dessa uppgifter och handlingar verkligen granskas och bedöms vid handläggningen av ett låneärende.

En annan fråga gäller samordningen mellan kommunernas förmed- lingsorgan och länsbostadsnämndema. Arbetsfördelningen synes skif- ta i betydande grad i olika delar av landet. Vidare har framförts att stora olikheter förekommer mellan olika länsbostadsnämnder i fråga om rutiner, krav på handlingar och praxis.

I betänkandet Förenklad handläggning av ansökningar om bostadslån m.m., (SOU 1989:90), redovisas en sammanställning av de blanketter och andra handlingar som enligt gällande regelsystem krävs för att en ansökan skall vara komplett. Sammanställningen som endast innehåller beteckningen på de blanketter och författningar som styr

• Sida 86
•  Original

lånehanterin gen upptar sammantaget 25 sidor.

I betänkandet anges följande:

Inventeringen har visat på en sådan mängd av olika handlingar och uppgifter att det förefaller nästa oundvikligt att en låneansökan från början inte är komplett. Flera av de repre- sentanter för lånesökande som utredningen varit i kontakt med har också pekat på de stora svårigheter som är förenade med att upprätta en komplett ansökan. Särskilt har poängterats att det i många fall upplevs som utomordentligt svårt att förstå me- ningen med de begärda uppgifterna. Då det dessutom för ett flertal uppgifter krävs uppskattningar och mer eller mindre väl— grundade antaganden från lånesökanden för att överhuvud taget kunna prestera uppgifterna, ifrågasätts värdet av dessa. I vissa fall är det dessutom så att infordrade uppgifter inte ens beaktas vid lånegransknin gen.

4.7.3 Byggnadstillstånd

Arbetslösheten bland byggnadsarbetare har sedan lång tid tillbaka uppvisat betydligt mer säsongsmässiga och konjunkturmässiga varia- tioner än många andra branscher. Sedan början av 1940-talet har statsmakterna försökt att styra byggsektorns säsong- och konjunktur- beroende genom i huvudsak administrativa styrmedel som periodvis kompletteras med ekonomiska styrmedel — investeringsavgifter, in- vesteringsfonder, investeringsbidrag, statliga lån till kommunalt byggande och lokaliseringsstöd. Regleringsingripandena har varierat i omfattning och styrka, beroende på de ekonomiska förhållandena, men även beroende på rådande inställning till olika typer av statlig styrning.

Den administrativa reglering som nu används och som kontrolleras av arbetsmarknadsverket, består av tre olika delar. För det första gäller en byggreglering för konjunkturstyming av vissa slag av byggnadsar- beten som samtidigt fungerar i säsongsutjämnande syfte. Den nuva- rande lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m. ersatte lagen om igångsättningstillstånd för byggnadsarbeten från år 1963, som i sin tur ersatte en tillståndslag från år 1943. Med stöd av lagen om bygg- nadstillstånd kan regeringen med hänsyn till konjunkturen uppställa ramar för olika typer av byggnadsarbeten. Inom ramarna säsongsstyrs

• Sida 87
•  Original

arbetena av länsbostadsnämnden.

För det andra finns det en frivillig överenskommelse mellan arbets— marknadsverket och parterna på arbetsmarknaden om sysselsättnings- planering för säsongsutjämning. Enligt överenskommelsen, som första gången ingicks år 1964, utfärdar länsarbetsnämnden i samråd med de särskilt inrättade byggarbetsnämndema rekommendationer till byggherrar och entreprenörer om lämplig tidpunkt för igång- sättning av byggnadsarbeten. Detta rekommendationssystem syftar till utjämning av förekommande byggnadsproduktion över året.

För det tredje omfattas statliga myndigheter av en särskild instruk— tion för säsongutjämning. De nu gällande generella föreskrifterna utfärdades år 1967 med visst tillägg år 1968.

I betänkandet "Jämnare sysselsättning och lägre arbetslöshet inom byggnadsverksamheten" (Ds A 1982111) konstateras att avsikten med byggreglerin gen är att den skall motverka säsongvariationer inom den fria sektorn, men att den under 1970-talet på sin höjd förmått utjämna sysselsättningen inom den styrda sektorn. I län som under perioden haft ett överskott på arbetskraft förefaller regleringen inte ens ha orkat med att verka för säsongutjämning inom den styrda sektorn.

Byggregleringen hade även haft en otillräcklig räckvidd och en betydande del av de tillståndspliktiga byggena anmäldes aldrig. Ad-

ministrationen av regleringen var också i vissa avseenden bristfällig.

I betänkandet anges att de lärdomar som kan dras av konjunktur- medlens användning bl.a. är följande:

Planeringen har varit bristfällig när det gäller tidigareläggning av statliga byggnadsobjekt och vid användningen av investe- ringsfondema för konjunkturutjämning. Styrkan i konjunktur- medlen har till stor del förlorats under senare delen av 1970- talet och början av 1980—talet. Den mycket långvariga reces- sionen, vad gäller byggsysselsättningen, sedan i stort sett början av 1970-talet har medfört att medlen har använts i större utsträckning för att sysselsätta regionala överskott på arbets- kraft och mindre till att utjämna konjunkturella eller säsongs— mässiga variationer för riket i sin helhet.

• Sida 88
•  Original

Kritiken mot byggregleringen ledde till att en ny förordning (1986:777) utfärdades i vilken AMS efter överenskommelse med statliga myndigheter, kommuner och landsting om säsongutjäm— ningen av byggnadsverksamheten inom vissa län skulle få medge undantag från kravet på byggnadstillstånd. Byggnadstillstånds- givningen har efter en genomförd försöksverksamhet avskaffats i samtliga län utom Stockholms län och Göteborgs och Bohus län och i stället ersatts av en frivillig styrning för samtliga byggprojekt. I det nya systemet ges inga direkta rekommendationer om igångsättnings- tidpunkt, utan länsarbetsnämndernas roll är i stället att inhämta kun- skaper om byggherrarnas planer och att göra bedömningen om ut- vecklingen inom branschen i ett längre perspektiv. Detta för att ge branschen bättre möjligheter att planera sin egen verksamhet.

Förordningen om byggnadstillstånd ändrades hösten 1988 och AMS fick då möjlighet att också träffa överenskommelser med de enskilda byggherrarna om undantag från kravet på tillstånd. Ändringen innebär även att syftet med överenskommelsen vidgades till att avse en utjämning av byggnadsverksamheten med hänsyn till läget på byggar— betsmarknaden, dvs. även konjunkturutjämning, och inte som tidigare bara säsongsutjämning.

I maj 1989 ingicks en ny överenskommelse mellan AMS och parterna på byggarbetsmarknaden och instruktionen för byggarbetsnämndema ändrades.

Till följd av avtalet om tillsvidareanställning har behovet av säsongs- utjämning av byggnadsarbete från byggarbetsnämndernas sida mins- kat. De senaste vintrarna har arbetslösheten bland byggnadsarbetarna varit betydligt mindre än tidigare, vilket enligt AMS bedömning inte enbart beror på den goda konjunkturen. Däremot har det åter uppstått ett behov av att styra över resurser till bostadsbyggande. Detta gäller särskilt i Stockholms län och Göteborgs och Bohus län där byggreg- leringen successivt skärpts sedan hösten 1986.

Enligt regeringens beslut ( 1989-12-21) bör byggnadsvolymen i Stockholms län under år 1991 för industri, handel, förvaltning och kontor begränsas till 65 % av den volym, som man för dessa områden

• Sida 89
•  Original

hade år 1986. För Göteborgs och Bohus län gäller att bostads- byggandet skall prioriteras.

Enligt regeringsbeslutet bör i övriga landet den totala byggnads- volymen under år 1990 för annat byggande än bostäder begränsas till 95 % av 1988 års nivå. Som nämnts skall detta dock ske genom frivillig överenskommelse om sysselsättningsplanering och ej genom tillståndsgivning. Om detta inte skulle lyckas kan AMS besluta att byggregleringen skall återinföras.

Erfarenheterna av överenskommelsen om sysselsättningsplanering är goda och sannolikt kommer målen för byggandets inriktning att uppnås i de flesta län. Erfarenheterna av byggregleringen är däremot mindre goda och det är inte sannolikt att det uppställda målet för byggandet i Stockholms län kommer att klaras.

I rapporten "Fler bostäder färre kontor?" (Länsstyrelsen i Stockholms län, rapport nr 10/1989) har Gorpe och Borches redovisat en utvär- dering av byggregleringen och analyserat hinder för att bygga fler bostäder. I rapporten anges att de uppställda målen för begränsning av lokalbyggandet inte uppnåtts. Lokalbyggandet har dock minskat, men resurserna har inte automatiskt överförts till bostadsbyggandet. Samtidigt anges emellertid att regleringen medfört vissa negativa effekter och att den bl.a. tycks bidra till en fortsatt koncentration av byggbranschen. Författarna konstaterar att de mindre byggföretagen har svårt att tackla denna typ av förändringar och att de större före- tagen, som alltid måste planera på lång sikt och dessutom har många olika "produkter" i sortimentet, klarar sig bättre.

4.8 Byggandet

Byggandet utförs av entreprenörer (byggmästare). För vissa arbeten, t.ex. markarbeten, VVS- och elinstallationer samt måleri brukar ofta underentreprenörer anlitas. Dessa upphandlas, om entreprenören inte bedriver verksamheten i egen regi, i anbudskonkurrens eller genom en förhandling.

• Sida 90
•  Original

Byggentreprenörerna är för sin verksamhet beroende av välutbildade byggnadsarbetare. Bristen på byggnadsarbetare, särskilt specialar- betare, är för närvarande stor i hela landet. Eftersom många av arbete- na kräver specialutbildning är det svårt att snabbt öka antalet arbetare. Under år 1987 och år 1988 ökade arbetsstyrkan med ca 1 000 perso- ner om året, men under de tre första kvartalen år 1989 med ca 3 000 personer. Ökningen beror på utbildningsinsatser, att f.d. byggnadsar- betare på grund av höjd lönenivå återvänt till branschen och på att arbetare kommit från de nordiska grannländerna.

4.8.1 Byggentreprenörer

Den svenska entreprenadmarknaden karaktäriseras av ett fåtal stora byggföretag och ett stort antal småföretag. Byggbranschen är en myc- ket fragmenterad bransch där det finns drygt 4 000 företag med mer än två eller flera personer anställda. Av dessa hade ca 3 000 färre än 10 anställda. Det totala antalet anställdai byggentreprenadverksamhe- ten uppgick år 1988 till ca 115 000. De största företagen - Skanska, NCC, BPA, SIAB och Diös - hade tillsammans ca 72 000 anställda.

Kommittén har tagit del av studier av företagens utveckling under 1970— och 1980-talen. Av dessa framgår att antalet företag totalt har minskat och att det framförallt är de medelstora företagen som har reducerats. Det är de största företagen som har vuxit genom uppköp och fusioner. Dessa är även med internationella mått mätt stora. Av SPK:s rapport framgår att bland Europas största byggföretag år 1988 kom Skanska, NCC och BPA på 6:e, 11:e resp. 25:e plats.

Beträffande konkurrensförhållandena konstaterar SPK i sin rapport att det på entreprenadmarknaden i och för sig finns ett stort antal företag, men att konkurrensen utspelas på lokala marknader och att det på dessa endast finns ett begränsat antal företag som kan lägga anbud på byggprojekt. I storstäderna finns det ett större antal företag, vilket borde skapa utrymme för konkurrens. Samverkan i konsortier mellan företagen kan dock medföra en försvagad konkurrens.

• Sida 91
•  Original

De svenska företagen bygger för ca 5 miljarder kr. per år utomlands men däremot finns det få utländska entreprenörer som bygger i Sverige. Det finns både formella och informella hinder som försvårar för utländska företag att bygga i Sverige. Ett formellt hinder är att om det utländska företaget vill ta med sig egen arbetskraft krävs det för icke nordiska medborgare uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Des- sa tillstånd prövas enligt reglerna i utlänningslagen av invandrar- verket efter samråd med berörd länsarbetsnämnd. Frågor om arbets- tillstånd remitteras av länsarbetsnämnden till de fackliga organisa- tionerna, som tidigare vanligtvis avstyrkte att företagen tog med sig aktuell yrkeskategori. Nuvarande konjunkturläge med arbetskrafts— brist har dock medfört att Svenska Byggnadsarbetareförbundet till- styrker huvuddelen av tillståndsärendena.

En genomgång av ärendena för de senaste två åren visar att det hittills rört sig om begränsade och mycket speciella entreprenader, t.ex. mumingar av ugnar i stålindustrin och montering av speciella växthus som importerats från Holland. Totalt rör det sig om ett 50-tal projekt per år som i antal arbetsdagar sammantaget motsvarar mindre än en promille av den svenska byggentreprenadmarknaden.

Enligt AMS riktlinjer för bedömning av tidsbegränsade arbetstillstånd skall nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställnings— villkor lägst gälla motsvarande svenska kollektivavtal och får inte vara sämre än vad som gäller för motsvarande svensk arbetskraft. I praktiken har reglerna om arbetstillstånd för utländska byggnadsarbe- tare tillämpats så att det utländska företaget har måst teckna kollek- tivavtal eller s.k. hängavtal med Svenska Byggnadsarbetarförbundet. Sådant avtal krävs regelmässigt även för nordiska företag, vilka dock på grund av den fria nordiska arbetsmarknaden inte behöver arbets- tillstånd för sin personal.

De danska och norska arbetsgivarförbunden har i en skrivelse till Nordiska rådet pekat på att deras företag härigenom tvingas att för sin personal betala granskningsavgift, arbetsmarknadsförsäkring, avgift till semesterkassa och - om det rör sig om ett nytt företag i Sverige - depositionsavgift till Svenska Byggnadsarbetarförbundet, utan att

• Sida 92
•  Original

deras anställda anses få några motsvarande förmåner av dessa avgifter. Eftersom man betalar högre löne- och traktamentsersätt- ningar för sin danska och norska personal anser man att detta sned- vrider konkurrensen gentemot de svenska entreprenörerna.

4.8.2 Byggmaterialindustrin

För effektivt byggande krävs att byggentreprenörema får fram byggmaterial av rätt kvalitet, vid rätt tidpunkt och till rätt pris. Marknaden för byggmaterial består av en mängd olika delmarknader med varierande struktur. SPK har undersökt marknaden för 23 byggmaterial och funnit att företagskoncentrationen genomgående är hög (se bilaga 1). En ökad koncentration kan skönjas såväl mellan åren 1975 och 1982 som mellan åren 1982 och 1988. Inom flera del- branscher domineras marknaden av ett fåtal stora företag. Den svaga byggkonjunkturen, och därav följande bristande lönsamhet inom byggmaterialindustrin, under 1970-talets andra och 1980—talets första hälft, har enligt SPK:s bedömning påskyndat en omstrukturering.

SPK konstaterar vidare i sin rapport att horisontell prissamverkan i form av gemensamma prislistor hos leverantörerna är vanligt inom flera av marknaderna för byggmaterial samt att det inom ett flertal av de undersökta branscherna förekommer prisledarskap. Detta yttrar sig bl.a. som i tiden sammanfallande och lika stora prishöjningar. Dess- utom torde förekomsten av såväl horisontell som vertikal integration inom ett flertal delmarknader påverka prissättningsbeteendet. Beuäffande formerna för konkurrens anger SPK följande i sin rapport:

Där priskonkurrens förekommer sker denna främst via rabattgivning på listprisema. Höga rabatter på listprisema är vanligt förekommande, bl.a. på marknaderna för arrneringsstål, mineralull, dörrar, fönster, inredningssnickerier, färger och lacker, tapeter samt VVS- och elmaterial. Stort rabattutrymme ger företagen möjlighet att variera prissättningen till olika kunder och kundkategorier men kan också verka prisupp— drivande. Dessutom föreligger risker för diskriminering om kunderna inte har möjlighet att se till att de får de rabatter som deras prestationer motiverar. Det innebär att de nominella pri-

• Sida 93
•  Original

serna hamnar på en hög nivå jämfört med uttaget pris och att möjligheten för köparen att jämföra priser mellan olika företag begränsas. På flera delmarknader utmärks tillverkningen av höga fasta kostnader och sjunkande styckkostnad vid Ökad volym. Exem- pel på sådana marknader är cement, planglas och mineralull. På en monopolmarknad, som t.ex. cementmarknaden, kan netto- intäkten maximeras genom att företaget gör en avvägning mellan sjunkande styckkostnad, pris och försäljningsvolym. Ett sådant beteende påverkas naturligtvis även av konkurrensen på utlandsmarknaden, exportmöjlighetema och exportpriserna.

I tabell 4.4 redovisas till SPK anmäld faktisk prisökning i procent för vissa byggmaterial åren 1986-1988 samt genomsnitt för perioden 1983-1988.

Tabell 4.4 Prisökning för byggmaterial åren 1986-88 samt årsgenomsnitt perioden 1983-88

Produkt Äfsgenomsnitt 1986 1987a) 1988 1983 —1988

Planglas 9,3 6,4 10,5 7,1 Lättbetong 3,4 4,4 8,1 7,3 Mineralull 4,3 2,5 5,9 5,5 Islolerrutor 13,1 4,0 10,2 6,9 Cement 6,9 0,8 0,0 4,0 Plastgolv 4,3 3,7 9,5 8,8 Textilgolv 3,2 3,6 4,2 6,3 Lenoliumgolv 5,5 4,5 10,5 8,2 Trägolv 4,3 6,3 11,2 9,8 Dörrsnickerier 4,5 4,1 11,8 8,8 Fönstersnickerier 6,5 7,1 10,7 8,4 Inredningssnickerier 4,7 6,5 6,6 6,5 Tapeter 9,6 5,0 9,5 Färger och lacker 5 ,0 8,0 Gipsskivor -0,6 3,5 3,8 4,0 Spånskivor 3,1 5,4 4,8 4,9 Board 4,2 5,1 5,6 5,3 Armeringsstål 1,3 -4,4 12,1 2,2 Diskbänkar 5,5 6,2 28,3 9,2 Badkar 5,3 2,1 14,2 7,8 Sanitetsporslin 5 ,4 2,6 12,9 7,2 Sanitetsarmatur 5,0 5,5 9,0 6,8 Radiatorer 6 1 4 2 11,6 7 0

v »; _.

a) Under år 1987 rådde delvis prisstopp.

• Sida 94
•  Original

Byggmaterial har under perioden 1983-1988 uppvisat större prisök- ningar än genomsnittet för övriga producentvaror. Orsaken till en del kraftiga prisökningar står att finna i ökade kostnader för insats- och råvaror. Detta gäller t.ex. produkterna plastgolv, fönster och disk- bänkar vars insatsvaror basplast, planglas resp. nickel uppvisat kraf- tiga prisökningar. Under perioden sjönk energipriserna vilket gynnade produkter med höga energikostnader, exempelvis cement.

Ett visst mönster kan skönjas i de olika varugruppemas prisöknings— takt. Under perioden har de mer förädlade produkterna haft större prisökningar än de mindre förädlade. Detta kan delvis förklaras av att den rådande högkonjunkturen tycks ha medfört en större brist på de mer förädlade än på de mindre förädlade varorna.

Av tabell 4.4 framgår också att prisökningen varit störst på produkter som huvudsakligen använts inom bostadsbyggandet. Detta samman— hänger med att bostadsbyggandet nästan fördubblats under en femårs- period.

Med några få undantag kan konstateras att importandelen är lägre än exportandelen. Det är främst bland de mer förädlade byggmaterialen som importen är liten. Det finns dock en tendens till att importen ökar samtidigt som exporten minskar vilket kan förklaras av den goda in— hemska byggkonjunkturen.

Vidare har varugrupper med liten importkonkurrens i allmänhet haft större prisökningar. Det är vanligt förekommande att en stor del av importen går genom företag eller koncerner som är marknadsdo- minerande i Sverige. Det går alltså inte att generellt sätta likhets— tecken mellan stor importandel och fungerande importkonkurrens. Det är dock svårt att avgöra om förädlingsgraden eller förekomsten av importkonkurrens är avgörande förklaringar till de skillnader i pris— utveckling som föreligger.

4.9 Fastighetsförvaltning

På den svenska bostadsmarknaden finns enligt 1985 års folk- och

• Sida 95
•  Original

bostadsräkning drygt 3,8 miljoner lägenheter. Av dessa är knappt 1,8 miljoner belägna i småhus och knappt 2,1 miljoner i flerbostadshus. Småhusen är till övervägande del enskilt ägda medan lägenheterna i flerbostadshusen är uppdelade på i huvudsak tre ägarkategorier; allmännyttan, enskilda personer och företag som bostadsrättsföre- ningar. Av lägenheterna i flerbostadshus är ca 75 % hyresrätter och av det totala antalet lägenheter utgör hyresrätter ca 40 %. Hyresmarkna- den utgör således en betydande del av den svenska bostadsmarkna— den. Till skillnad från de övriga delmarknaderna är dock inte prisbildningen på hyresmarknaden fri. Hyran regleras enligt bruksvär— desystemet.

Det främsta syftet med bruksvärdesystemet är att utgöra en spärr mot oskäliga hyror och därmed garantera hyresgästemas besittningsskydd. Det skall motverka alltför stora hyreshöjningar vid knapphetssi- tuationer samt ge en rättvis hyresstruktur mellan olika årgångar och lägen. Bruksvärdesystemet infördes som norm vid hyressättningen år 1968 och var tänkt att så långt möjligt efterlikna en ordning med marknadsbestämda hyror inom ramen för de allmännyttiga bostadsfö- retagens självkostnader. Hyrorna i de allmännyttiga bostadsföretagen är riktningsgivande för hyrorna i det enskilt ägda beståndet.

I de flesta kommuner finns det bara enstaka allmännyttiga bostads- företag. På den privata sidan finns det ett stort antal företag av varie— rande storlek. Tidigare fanns det ett stort antal hyresfastigheter som ägaren själv bodde i. Under de senaste åren har emellertid en del av dessa köpts upp av stora fastighetsföretag. Enligt en kartläggning som SCB gjort på uppdrag av Sveriges Fastighetsägarförbund har mellan åren 1980 och 1989 antalet fysiska personer och dödsbon som äger hyresfastigheter minskat från 31 617 till 28 475 medan antalet aktiebolag har ökat från 2 263 till 7 273.

Den bostadsbrist som nu råder på många orter gör att fastighetsägarna inte behöver anstränga sig för att få och behålla hyresgästerna. Detta gäller särskilt centralt belägna lägenheter i attraktiva områden, där hyresgästerna på grund av att bruksvärdeshyran ligger långt under marknadshyran inte flyttar även om de tycker att servicen och sköt-

• Sida 96
•  Original

seln av fastigheten är dålig. Det finns visserligen numera särskild lag- stiftning för att förhindra vanskötsel av fastigheter, men ett problem är att bruksvärdesystemet såsom det i dag tillämpas tar bort incitamenten till ett effektivt företagande. Fastighetsägarnas intäkter (hyran) blir genom regleringen endast svagt beroende av kvaliteten på den förvaltning som utförs. Incitamenten till en god förvaltning, ett gott underhåll, en hög servicenivå etc. försvinner. Det enklaste sättet att kortsiktigt tjäna pengar på fastighetsinnehav kan vara att missköta fastigheten och att hålla en låg standard på förvaltningen. Kostna- derna blir då låga men intäktssidan påverkas inte i motsvarande grad.

Byggnadsinvesteringar är långsiktiga. Möjligheten att hålla en byggnad fungerande och med god ekonomi en längre tidsperiod beror både av kvaliteten hos den uppförda byggnaden och effektiviteten i fastighetsförvaltningen. Så kan t.ex. inbesparingar genom forcerad byggnadstid och billiga material medföra negativa konsekvenser för byggnadens livslängd och höga kostnader för att hålla den i godtagbar funktion. Speciellt på senare år har problemen på grund av bristande kvalitet uppmärksammats, bl.a. fukt- och mögelskador. Orsakerna till dålig huskvalitet kan vara flera. Felaktigheter och kvalitetsbrister kan uppkomma redan vid projekteringen, t.ex. beroende av missriktade normer och undermålig testning av nya material och metoder. Dålig huskvalitet kan även orsakas av byggslarv, bristande kompetens eller alltför hög produktionstakt och svårigheter att samordna många olika producenter och leverantörer. Dessutom kan brister uppkomma i en färdig byggnad på grund av eftersatt underhåll och drift.

Av SPK:s undersökning framgår att hyreskostnadema ökat betydligt snabbare än konsumentprisindex Under perioden januari 1985 till januari 1989 ökade hyra inkl. bränsle med 27 % under det att konsumentprisindex under samma period ökade med 22 %. Skill- naderna i hyra mellan nya och gamla fastigheter är fortfarande stora.

4.10 Sammanfattande problembeskrivning

Genomgången av de olika leden i bygg- och förvaltningsprocessen

• Sida 97
•  Original

visar att det finns en rad problem och att konkurrensen fungerar dåligt i flera led. Bl.a. följande problem finns:

— En betydande koncentration bland byggherrar, entreprenörer och byggmaterialindustrin och alltför få aktörer i flera led.

— Nära kopplingar mellan aktörerna i de olika leden. Ofta anlitar byggherren samma konsulter och byggmästare och huvudentre- prenören samma underentreprenörer, utan att med jämna mellan rum pröva nya alternativ.

— Betydande horisontell integration inom materialindustrin och bristande utländsk konkurrens som leder till risk för onödigt höga priser och en snabb prisutveckling.

— Horisontell prissamverkan och prisledarskap. — En tidsödande, långtgående byråkratisk kontroll.

— Brist på planlagd mark för bostadsbebyggelse och en ofta långt utdragen planeringsprocess.

Konkurrensen fungerar inte bara dåligt i de olika delsystemen utan även över flera led av processen. Avståndet mellan de olika aktörerna och den slutlige konsumenten är långt och signalerna från marknaden har svårt att slå igenom. Byggherrarnas traditionella roll har föränd- rats och de har avhänt sig sin projekterings- och delvis bygglednings— kompetens genom utveckling av totalentreprenaden och totalåta- gandet. Andra aktörer har tagit över viktiga byggherreuppgifter.

Kommunen detaljstyr byggandet och länsbostadsnämnden förhandlar - ofta direkt med entreprenören - om ekonomin och kvaliteten i projekten. Sammantaget har detta medverkat till kraftigt ökade produktionskostnader.

De ökade byggkostnaderna kan till en stor del förklaras av ändrade faktorpriser och förändrat produktinnehåll. Anmärkningsvärt i sam- manhanget är dock att under åren 1968-1989 har byggmaterialpriser- na ökat 30 % mer än priserna på svenska industrivaror i allmänhet samt att arbetslönerna för byggnadsarbetare stigit lika mycket som in-

• Sida 98
•  Original

dustrin i övrigt trots att effektivitetsutvecklingen inom byggbranschen varit dålig och att löneläget år 1968 var högt.

Den bristande konkurrensen och höga kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggandet torde i hög grad hänga samman med det omfat- tande regel- och subventionssystem som finns inom sektorn. De stora ändringar som har gjorts i systemet har medfört stora anpass- ningskostnader. Ändringarna har gjorts av bostads-, arbetsmarknads- och stabiliseringspolitiska skäl. Åtgärderna har emellertid inte alltid gett avsedd effekt beroende på att man underskattat den tid det tar för branschen att anpassa sig till förändrade förutsättningar och på att man inte beaktat vilken effekt åtgärderna får på konkurrensför- hållandena och de långsiktiga strukturförändringama inom bygg- andet.

Den omfattande regleringen och ständiga ändringar av regelsystemet gör att många företagsledare uppfattar bostadsbyggnadsbranschen som osäker och ointressant att ge sig in i. Man vågar inte göra stora investeringar och utveckla nya teknologier och byggsystem. Den stat- liga regleringen och kostnadskontrollen kan härigenom långsiktigt leda till sämre effektivitet och högre byggkostnader. För att få ökad konkurrens och dynamik inom branschen är det nödvändigt att för— enkla regelsystemet.

• Sida 99
•  Original

s. ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

5.1 Vertikal och horisontell integration 5.1.1 Integrationen inom byggområdet - allmänt

Inom byggområdet förekommer såväl vertikal som horisontell inte- gration. Det finns flera orsaker till integrationssträvandena. Vertikal integration i tidigare led beror oftast på att företagen vill ha kontroll över sina insatsvaror medan integration i senare led har sin grund i att företagen önskar säkra avsättning för sina produkter. Horisontell integration beror på att det finns tillverkningstekniska eller marknads- mässiga stordriftsfördelar. Ett företag vill erbjuda sina kunder även substitutvaror och samtliga produktvarianter inom sitt område. Detta gäller särskilt vid försäljning av byggprodukter till objektmarknader samt inom entreprenadledet där det kan vara en fördel att kunna bygga alla typer av objekt och att ha en verksamhet som täcker hela landet.

Utvecklingen av både vertikal och horisontell integration har accen- tuerats under de senaste åren. I SPK:s rapport ges exempel på företag som har en hög grad av integration.

I fråga om byggmaterial, som svarar för omkring en tredjedel av de totala byggkostnaderna, konstaterar SPK i sin rapport att koncentra- tionen genomgående är hög i de branscher som undersökts. Flera delbranscher domineras av ett eller ett fåtal stora företag. Det gäller t.ex. för produkterna cement, lättbetong, armeringsjärn, mineralull och byggskivor.

Särskilt inom byggmaterialbranschen betraktas i allt större utsträck- ning Norden som en hemmamarknad vilket inneburit att antalet före- tagsförvärv inom Norden ökat.

En påtaglig koncentration har även skett i entreprenörledet där Skan- ska, NCC, BPA, SIAB och Diös år 1988 tillsammans hade 56 % av byggmarknaden i Sverige. Dessa företag återfinns numera i flera led i

• Sida 100
•  Original

byggprocessen.

Den vertikala och horisontella integrationen innebär från konkurrens- synpunkt betydande problem. Risken ökar för att kostnadsökningar som beror på en dålig konkurrens i ett led utan större motstånd kan föras vidare till nästkommande led liksom risken för prissamverkan och anbudskarteller.

Samtidigt finns det emellertid flera från samhällsekonomisk utgångs- punkt positiva drag i denna utveckling. Det finns således möjligheter till rationaliseringsvinster och effektivitet i byggandet. Planeringen och projekteringen kan anpassas till byggföretagens produktions- teknik och bättre kvalitet och ekonomi i byggandet uppnås genom att producenterna får ett ökat totalansvar. Möjligheterna förbättras för ett mera industriellt byggande med utveckling av prefabricerade material och nya system för produktions- och materialstyming.

I byggprocessen deltar ett mycket stort antal intressenter som delvis har olika mål. Det krävs en omfattande samordning och samverkan mellan de olika aktörerna för att resultatet av verksamheten skall bli

bra för konsumenterna.

Möjligheterna att konkurrera internationellt samt att möta en inter- nationell konkurrens ökar om företagen är få och starka. Den pågående EG-harmoniseringen utgör för många företag både en möjlighet och ett hot. Möjligheterna består i att företagen kan verka på en större marknad och hitta områden där man kan ta marknadsan- delar från utländska företag på deras egna hemmamarknader. Hotet består i att företag på den egna svenska marknaden kommer att möta en allt större utländsk konkurrens.

Inom byggområdet finns det således både positiva och negativa sidor av integrationen. Kommittén avser att i det fortsatta arbetet behandla olika aspekter av integrationsproblemet. Enligt direktiven skall kon- kurrenslagens fusionsregler utvärderas. Möjligheterna att vid behov bryta upp befintliga monopol o.d. skall också prövas. Olika former av vertikal och horisontell prissamverkan kommer att bedömas utifrån ett generellt perspektiv.

• Sida 101
•  Original

Med hänsyn till byggandet och boendets stora samhällsekonomiska betydelse och de många problem som finns inom området anser kommittén att det är viktigt att de konkurrensvårdande myndigheterna noggrant följer utvecklingen inom området. lngripanden mot olika former av vertikal och horisontell samverkan som har skadliga verk- ningar får dock tills vidare prövas enligt generalklausufen och nuvarande fusionsregler m.m. i konkurrenslagen (KL).

5.1.2 Konsortiebildningar

Det är vanligt förekommande att byggentreprenörer samarbetar i konsortier vid större byggprojekt bl.a. för att kunna lämna konkur- renskraftiga anbud och att få en jämn sysselsättning. Även större byggbolag kan på en lokal marknad temporärt sakna erforderliga resurser till ett visst projekt vilket man vill lösa via samarbete i konsortier. Konsortiebildning förekommer dock också vid en del mindre projekt. Ibland låter anbudsinfordraren förstå att konsortie— bildning med exempelvis visst lokalt företag är önskvärd.

Enligt anbudskartellförbudet i 14 & KL är det förbjudet för närings- idkare att bl.a. samarbeta på vissa angivna sätt vid anbudstävlingar. Det finns dock undantag från detta förbud, t.ex. när det är frågan om gemensam säljorganisation och vissa typer av s.k. samfälld prestation. Det finns också möjlighet att söka dispens hos marknadsdomstolen. För dispens skall medges krävs någon form av särskilda skäl, såsom att anbudssamverkan kan antas främja kostnadsbesparingar som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo.

Enligt marknadsdomstolens tolkning (beslut 1986116 rörande undan- tag från anbudskartellförbudet för s.k. samfälld prestation) anses undantaget närmast gälla samarbete rörande enstaka anbud av särskilt stor omfattning och om samarbetet, praktiskt sett, krävs för att något anbud på den aktuella prestationen skall kunna avges från de berörda företagen. Av lagförarbetena framgår också att utmärkande för dessa undantagsfall är att en viss prestation är för stor för var och en av de aktuella anbudsgivarna och att de därför går samman för att utföra

• Sida 102
•  Original

den gemensamt. Marknadsdomstolen har i ett nyligen fattat beslut (1990: 19) angående dispens för en konsortiebildning på Gotland mel- lan Skanska, NCC och BPA funnit att sådan dispens inte erfordrades.

NO fann vid granskning av Nordstjernans förvärv av ABV 1988 att samarbete i konsortier och gemensamma bolag förekom mellan Skanska och JCC/ABV (numera NCC). Skanska har emellertid efter överläggningar med NO förklarat sig införstått med att företaget skall avstå från att ingå i nya samarbeten med NCC. Vissa gemensamma bolag har upplösts under år 1989. Skanska anser det också principiellt bäst att verka självständigt i Sverige utanför konsortiebildningar med konkurrenter. Liknande förklaringar har avgetts av NCC vad gäller företagets relation till Skanska.

Kommittén anser att konsortier bör undvikas mellan de största företagen. För närvarande är Skanska, NCC, SIAB/ Diös och BPA de största företagen i Sverige. Dessa företag är alla så stora att de normalt bör klara alla de på den svenska byggmarknaden förekom- mande arbetena. Konsortier mellan Skanska, NCC, SIAB/Diös och BPA inbördes eller mellan något av dessa och ett annat ledande företag på en lokal marknad bör enligt kommitténs mening normalt inte förekomma.

Mot bakgrund av den koncentration som skett i entreprenörsledet och den omfattning som samarbetet mellan företagen har fått anser kommittén att NO bör försöka att förmå alla de största byggföretagen att avstå från att ingå konsortiebildningar med konkurrenter. Kommit— tén kommer även att överväga en skärpning av anbudskartellförbudet, såvitt gäller konsortiebildningar inom byggområdet. Kommittén avser att återkomma till denna fråga i samband med kommitténs övervägan- den om generella ändringar i konkurrenslagstiftningen.

Kommittén vill emellertid i detta sammanhang peka på nödvän— digheten av att de större byggherrarna planerar sina projekt så att konkurrensen vid upphandlingstillfället främjas. Detta kan t.ex. ske

genom att de

— med beaktande av den lokala arbetskraftssituationen sprider sina beställningar över tiden

• Sida 103
•  Original

— erbjuder projekt som passar företag av olika storlek

— etappuppdelar vissa större projekt — ger ökade möjligheter till en flexibel byggstart och sluttid (3-6 månader bör eftersträvas mellan beställning och byggstart för bostadsprojekt och offentligt byggande)

— aktivt försöker att finna anbudslämnare utanför den lokala marknaden.

Denna typ av åtgärder bör kunna leda till att byggherrarna får bättre anbud och även minska behovet av samarbete i konsortier.

5.1.3 Regleringar och samarbete mellan företag

Administrativa regleringar kan leda till att samarbetet ökar mellan företag och att det blir lättare att bilda dolda karteller. Ett exempel på en reglering som oavsiktligt kan få negativa effekter från konkur- renssynpunkt är länsbostadsnämndens kostnadskontroll (se avsnitt 5.3.3).

Även länsarbetsnämndens tillståndsprövning enligt lagen om bygg- nadstillstånd kan verka kostnadsdrivande. Den s.k. byggregleringen har numera främst som syfte att begränsa lokalbyggandet och att styra över resurserna till bostadsbyggande. Byggnadstillstånd ges emeller- tid i vissa fall med—kort varsel, vilket försvårar företagens planering och försämrar möjligheterna att genomföra en effektiv konkurrens- upphandling samt att teckna kontrakt med utländska material- tillverkare om leverans vid en bestämd tidpunkt. De stora företagen har bäst resurser att ta fram motiv för de projekt man vill bygga och att få igenom demi länsarbetsnämnden.

Byggregleringen har också bidragit till en utveckling mot s.k. kombinerade projekt. Detta gynnar de stora, integrerade företagen och motverkar en specialisering inom byggandet. Kommittén bedömer att byggreglerin gen totalt sett medför ökade byggkostnader.

Kommittén anser att det skulle vara en fördel om byggregleringen i hela landet ersätts med en styrning genom överenskommelse om sys-

• Sida 104
•  Original

selsättningsplanering, eventuellt kombinerad med ekonomiska styr- medel för att uppnå en konjunkturutjämning. Kommitténs bedömning är nämligen att investeringsavgifter o.d. generellt sett är mera konkur- rensneutrala än administrativa regleringar där myndigheter prövar tillståndsansökningar från företag och där i det enskilda fallet bedöm- ningar och avvägningar måste göras mellan olika motstående in- tressen.

Administrativa regleringar gynnar ofta etablerade företag även om detta inte är avsikten. Dessa har nämligen ofta goda kunskaper om regelverket och upparbetade kontakter med de reglerande myndig- heterna.

5.2 Prissamverkan och marknadsdelning 5.2.1 Några allmänna definitioner

Prissamverkan kan vara såväl vertikal som horisontell. Det nuvarande bruttoprisförbudet i 13 & KL avser att träffa en vertikal påverkan, som innebär bl.a. att en leverantör betingar sig av en återförsäljare att denne vid vidareförsäljnin g eller uthyrning inte skall gå under ett visst pris. Det kan därvid röra sig om ett minimipris eller ett fast pris. Det är alltså här fråga om vertikala prisangivelser, s.k. bruttoprissättning. Vertikala prisrekommendationer - riktpriser, cirkaprisangivelser etc. - faller inte in under bruttoprisförbudet, utan får prövas enligt generalklausulen i 2 & KL.

Begreppet priskartell brukar reserveras för horisontell prissamverkan. Hit hör alltså i allmänhet ett samarbete om prissättning, rabatter o.d. mellan dem som konkurrerar i samma säljled, såsom mellan tillver- kare, grossister eller detaljister. Samarbetet kan också gälla kostnads- kalkylering eller liknande. Det behöver givetvis inte förhålla sig så att alla inom samma säljled samverkar om priset. Av särskild betydelse är dock om ett sådant samarbete omfattar hela eller en dominerande del av utbudet på marknaden. Något förbud mot priskarteller finns inte i KL annat än i form av anbudskarteller. Horisontell pris-

• Sida 105
•  Original

samverkan får i stället angripas med hjälp av generalklausulen.

Detsamma gäller marknadsdelning, där det inte heller finns något generellt förbud i KL mot kvotering, områdesindelning, kundupp- delning och hemmamarknadsskydd. Marknadsdelning i samband med anbudstävlin gar strider dock regelmässigt mot anbudskartellförbudet.

Prissamverkan kan vara av flera typer. En kan vara ett samarbete som låser prissättningen och därmed hindrar priskonkurrens mellan de samverkande. Man talar här om prisbindning. Ett annat fall är en gemensam säljorganisation som konkurrerande leverantörer bildar. Ett ytterligare fall är prisrekommendationer som inte är bindande och utfärdas öppet. Främst är det här en fråga om prisrekommendationer från branschföreningars sida. Men det kan också vara fråga om avtal mellan endast ett mindre antal konkurrenter om priser som är rekommenderade.

Utöver de nu berörda formerna brukar man ibland tala om prissamverkan som är dold. Eftersom bindande prissamverkan regel- mässigt i NO:s praxis har omförhandlats till vägledande har man anledning att anta att dold prissamverkan ofta är bindande. Sammanfattningsvis talar man alltså när det gäller priskarteller om öppen eller dold respektive bindande eller vägledande prissättning, eventuellt i gemensam säljorganisation. Även andra former såsom konsortier förekommer.

5.2.2 Förekomst av prissamarbete

I SPK:s rapport anges sammanfattningsvis följande om företagens prissättning:

Gemensamma prislistor är vanliga inom flera områden, bl.a. på marknaderna för entreprenadmaskintjänster, golv, färger och lacker, tapeter, måleri, VVS och el. I grossist- och detal- jistleden används bl.a. bygghandelns prisboksystem som väg- ledning för prissättningen. Denna används även för att kalky- lera leverantörernas cirkapriser, t.ex. på marknaderna för dörrar, fönster och inredningssnickerier.

• Sida 106
•  Original

Gemensamma prislistor kan vara en hjälp för speciellt de mindre företagen att sätta priser och kan i bästa fall ge dessa bättre förut-sättningar att konkurrera med de större företagen inom en bransch. Denna form av horisontell prissamverkan medför samtidigt stor risk för prisstelhet, minskar priskon- kurrensen och underlättar för företagen att föra kostnads- ökningar vidare till senare led. Dessutom ökas kännedomen om konkurrenternas beteende vid förändringar jämfört med ett system utan prissamverkan. Förutom gemensamma prislistor förekommer inget känt formellt prissamarbete mellan olika företag. Inom ett flertal av de undersökta branscherna förekommer dock prisledarskap. Detta yttrar sig bl.a. som i tiden sammanfallande och lika stora prishöjningar, t.ex. på marknaderna för mineralull, lättbetong, byggskivor, färger och lacker samt VVS-marknaden. Dessutom torde förekomsten av såväl horisontell som vertikal integration inom ett flertal delmarknader påverka prissättningsbeteendet.

Prissamarbete i form av gemensamma prislistor har uppmärksammats av NO för flera branscher inom byggområdet. Nyligen prövades en horisontell prissamverkan mellan elgrossister enligt 2 och 14 åå KL. Marknadsdomstolen fann emellertid att elgrossisternas samarbete varken stred mot anbudskartellförbudet eller generalklausulen och lämnade NO:s talan utan bifall. I sin dom (MD 1989z27) angav marknadsdomstolen bl.a. följande:

Av den lämnade redogörelsen framgår att horisontell prissamverkan ofta är ägnad att föranleda skadlig verkan. De redovisade synpunkterna är i väsentligt mån tillämpliga även i det nu föreliggande fallet. Särskilt bör anmärkas att elgros- sisternas prissamarbete är branschtäckande. Marknadsdomstolen delar NO:s uppfattning att redan risken för negativa effekter av en prissamverkan vanligen är att betrakta som skadlig verkan i konkurrenslagens mening. Denna regel kan emeller-tid inte anses gälla helt undantagslöst. Det fall som nu är uppe till bedömande gäller en särpräglad bransch med en mångfald olika produkter. NO har inte kunnat påvisa att några konkreta skadliga verkningar har uppstått genom listpris— samarbetet eller prissystemets vägledande karaktär. SEG har däremot kunnat peka på en rad fördelar, särskilt att prissystemet underlättar kommunikation och jämförelse av faktiska priser, vilket är av särskilt stor betydelse med hänsyn till det synnerligen omfattande sortimentet i branschen. SEG har visat att systemet medför stora kostnads- och effektivitetsfördelar såväl för grossisterna som för kunderna. Av Sundbergs utsaga framgår att systemet för honom som en liten grossist innebär att han kom mer i samma konkurrensläge som stora grossister ge- nom att hans prislista är direkt jämförbar med de stora

• Sida 107
•  Original

grossisternas prislistor. SEG har visat att rabatt-spridningen hos den enskilde grossisten är hög såväl mellan olika artiklar som mellan olika kundtyper. Vidare har SEG pekat på de rationaliseringar och den strukturutveckling som skett i branschen. Allt detta tyder på att det råder en väl fungerande konkurrens i branschen.

På grund av vad sålunda anförts finner marknadsdomstolen att det - trots de risker för negativa effekter som det gemensamma prissystemet i sig innebär - inte har ådagalagts att elgros- sisternas listprissamarbete medför sådan skadlig verkan som avses i 2 & konkurrenslagen.

För husbyggnadsentreprenader (byggmästeri) finns inte någon central branschrekommendation om vad olika typer av byggobjekt bör kosta. Däremot kan konstateras att boverkets låneregler (BFS 1989z23) har vissa likheter med de ovan diskuterade prislistorna för installationsarbeten. Vidare kan konstateras att entreprenörernas an- bud för ett visst projekt enligt vad som framgår av länsbostads— nämndernas handlingar ofta ligger mycket nära varandra samtidigt som spridningen i byggkostnad per kvadratmeter lägenhetsyta för lik- artade projekt mellan olika regioner är betydande. Lånereglema och den kostnadskontroll som länsbostadsnämnden utövar kan därför vara en bidragande orsak till att prismässigt lika bud ges. Lånereglema är omfattande och detaljerade. De innehåller schablonbelopp för ett stort antal komponenteri byggnaden och dessa belopp kan enkelt användas som ä-priser i kalkylarbetet. Genom att mängderna av olika kompo- nenter i många fall är givna i anbudsunderlaget eller genom att man utnyttjar samma företag för mängdberäkning hamnar man därför lätt på samma totalkostnad.

Eftersom entreprenadarbeten ofta pågår under lång tid är det för större projekt ovanligt att anbuden ges i ett fast pris, utan i stället med en indexuppräkning där hänsyn tas till bl.a. de kostnadsökningar som huvudentreprenören har begränsade möjligheter att påverka (avtals- enliga löner, byggmaterial, VVS-elinstallationer m.m.). Alternativet till indexklausuler är att teckna ett kontrakt till fastpris, varvid framti- da förväntade prisändringar måste inkalkyleras.

Entreprenörföreningen har utformat standardiserade prisändrings- klausuler som är avsedda att fogas till anbud vid anbudsgivning.

• Sida 108
•  Original

Dessa branschbestämmelser innebär i korthet att medlemsföretag vid anbudsgivning i första hand skall bifoga indexreservation. Om företaget avger ett anbud med fast pris utan kostnadsreglering skall detta bara ske om beställaren särskilt begärt fast pris. Företaget skall då bifoga indexreservation jämte erbjudande om utbyte mot fastpris— reservation. Vid bestämning av priset för utbyte av index mot fast- prisreservationen rekommenderas medlemmarna att använda före— ningens framräknade fastpristal. Det kan i sammanhanget noteras att NO för närvarande prövar om branschens tillämpningsföreskrifter för användningen av index vid anbudsgivning är förenligt med anbuds- kartellförbudet.

SPK har i sin rapport diskuterat generella problem vid användningen av index. Följande anges:

Problem kan uppkomma vid en omfattande användning av indexerad prissättning. Index speglar som regel genomsnittliga förhållanden och beaktar vanligtvis inte den fortlöpande pro- duktivitetsutvecklingen hos den enskilde prissättaren. Det finns risk för att index inte speglar den verkliga kostnadsutveck- lingen för den aktuella verksamheten. Detta kan bero på dels att index är generellt konstruerat som t.ex. KPI, dels att index inte mäter den faktiska prisutvecklingen på grund av rabattgivning och inköp till fasta priser etc. Stora företag kan själva ha betydande inverkan på indexutvecklingen vilket innebär viss rundgång och därmed automatisk kompensation för egna kostnadsökningar. Detta kan i sin tur minska före- tagens incitament att hålla nere de egna kostnaderna. Dessutom kan en omfattande användning av indexbaserad prissättning medföra långsiktigt strukturella effekter på en bransch. Sådana effekter är mycket svåra att bedöma och beror bl.a. av den tekniska utformningen av index, tillämpningen av dessa och konkurrensförhållandena inom branschen.

Entreprenadindex E84 är konstruerat av en mängd delindexar vilket förmodligen ger en ganska god träffsäkerhet när det gäller sammansättningen av olika produktionsfaktorer. Däre— mot tas vid indexmätning inte fullt ut hänsyn till rabattgivning på byggmaterial.

5.2.3 Kommitténs slutsatser

Prissamarbetet inom byggområdet medför särskilt stora risker för skadliga verkningar till följd av det system för indexreglering och subventioner av bostadsbyggandet som finns. Entreprenören får såle-

• Sida 109
•  Original

des normalt kostnadskompensation för de prishöjningar som sker på material han köper in till ett pågående bygge samt för de VVS-, el- och maskinarbeten som han upphandlar, förutsatt att hans prisökning inte är större än den allmänna prisutvecklingen på byggmaterial enligt SCB:s faktorprisindex. Något starkare motstånd mot höjningar av priserna som följer centrala prislistor finns därför inte från entrepre- nörens sida. Inte heller byggherren känner av hela prishöjningen. Låneunderlaget räknas nämligen upp med tidskoefficienten som delvis ger kompensation för materialprishöjningar under byggnads- tiden. För närvarande betalar således staten genom räntebidraget större delen av prishöjningen på byggmaterial.

Bygg- och boendesektom har stor betydelse för hushållens ekonomi och det är därför vikti gt att konkurrensen inom denna sektor fungerar väl. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga ett förbud mot eller begränsning av de centrala horisontella prisrekommendationer som enligt vad som framgår av SPK:s rapport finns för byggmaterial samt för VVS-, el- och maskinarbeten. Trots att en priskonkurrens förekommer via rabattgivning på listprisema anser kommittén att ge- mensamma prislistor för en hel bransch kan ha en kostnadsdrivande effekt. Samtidigt går det inte bortse från att prislistor kan förenkla de mindre företagens priskalkylering och förmedla prisinformation till köparna som underlag för diskussion om rabatter.

Tänkbara lösningar på detta problem skulle kunna vara

— ett generellt förbud men begränsat till de varor och tjänster som utgör en stor volym av de köpande företagens omsättning

— ett generellt förbud, men med möjlighet till dispens

— att tillåta gemensamma prislistor förutsatt att de största företagen inte deltar i prissamarbete

— att tillåta gemensamma prislistor om dessa avser medelpriset för en viss vara och tjänst som leverantörerna eller underentreprenö- rema faktiskt tillämpat under en viss period.

De anvisade lösningarna är förenade med olika tekniska och juridiska

• Sida 110
•  Original

problem och kräver en grundlig analys. Kommittén avser att i det fortsatta arbetet överväga frågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete som också kan omfatta gemensamma prislistor för en hel bransch.

Kommittén vill i detta sammanhang peka på att länsbostads- nämndernas tillämpning av lånereglema och användningen av schab— loner innebär en risk för att dessa kan fungera som ett officiellt sanktionerat riktpris för vad ett bostadsprojekt bör få kosta. De nega- tiva effekter som diskuterats ovan gäller i hög grad även dessa schab— lonbelopp som vid anbudsgivningen dessutom ofta utnyttjas som minimipris i stället för ett maximipris. Förekomsten av ett sådant riktpris underlättar prissamarbetet mellan anbudsgivare. Man behöver inte knyta prissamarbetet till ett visst konkret projekt, utan bara allmänt komma överens om på vilken nivå man skall lägga sig i förhållande till schablonbeloppen. Eftersom marginalerna i bostads— byggandet för närvarande jämfört med annat byggande och andra branscher är lägre har företagen ett gemensamt intresse av att få upp schablonbeloppen i boverkets regler. Den kontroll av produktions- kostnaden som länsbostadsnämnden utövar och de överläggningar med de stora byggföretagen om produktionskostnadernas storlek som vissa länsbostadsnämnder initierat tenderar att förena företagen och utgör en grogrund för prissamarbete. Det ligger i sakens natur att sådant samarbete är svårt att bevisa och ingripa mot med stöd av KL.

Kommittén återkommer till denna fråga i avsnittet om finansie— ringssystemet.

I avsnitt 5.1.3 har kommittén framhållit att byggherrarna måste planera större projekt så att konkurrensen stimuleras och att det därför bl.a. kan vara motiverat att ha en längre tidsdifferens mellan anbuds- givningen och byggstart. I ett överhettat konjunkturläge kan det nämligen vara svårt att få entreprenadföretag att lämna anbud för omedelbar byggstart. Om byggherren har möjlighet att erbjuda en me- ra flexibel tidpunkt för igångsättning och slutleverans ökar chansen att få fler och bättre anbud. Vid mera långvariga byggen kan det vara befogat att indexreglerade anbud får ges så att inte företagen behöver

• Sida 111
•  Original

ta för stor risk. Detta är särskilt viktigt för småföretag med svaga

finansiella resurser.

Underlaget för statliga bostadslån och räntebidrag räknas i dag upp med ett annat indexsystem (tidskoefficienten) än det som normalt används inom branschen för att reglera entreprenadanbud (E 84). Kommittén anser att om indexreglering används, det skulle vara en fördel med ett för lånemyndigheter och företag inom branschen gemensamt system, så att man inte får en lägre subvention om byggstarten förskjuts på grund av de skäl som diskuterats ovan. Hur detta system för indexreglering skall vara konstruerat är en fråga för berörda parter. Ett liknande system som byggnadsstyrelsen i dag tillämpar, och som innebär att löneandelen av kontraktssumman inte indexreglerats, diskuteras för närvarande. Systemet innebär i korthet följande:

— Vid projekt där regleringstiden enligt förfrågningsunderlaget är 12 månader eller mindre tillämpas fast pris utan indexreglering.

— Vid projekt där regleringstiden enligt förfrågningsunderlaget är längre än 12 månader men mindre än 24 månader tillämpas fast pris med partiell indexreglering. Denna innebär att R % av kon— traktssumman indexregleras med indexserier enligt E84.

— För arbeten där re glerin gstiden enligt förfrågningsunderla get överstiger två år tillämpas fast pris med hel indexreglering.

Som framgår av förarbetena till KL torde överenskommelser mellan företag om att tillämpa en viss indexreglering i anbudstävlingar strida mot anbudskartellförbudet. Kommittén anser att om ett för bygg- branschen gemensamt och med lånereglema samordnat system för indexreglering tas fram, en dispens från anbudskartellförbudet bör sökas. Självfallet bör dock en byggherre ha kvar friheten att själv bestämma vilken typ av indexreglering han vill ha.

• Sida 112
•  Original

5.3 Finansieringssystemet 5.3.1 Boendekostnadsutredningens förslag

Konkurrenskommittén skall enligt sina direktiv i samarbete med boendekostnadsutredningen (BKU) föreslå åtgärder som på olika sätt bidrar till att öka såväl kostnadsmedvetandet som konkurrenstrycket i bygg- och boendesektom. BKU har i en rapport "Studier av bostads- sektorn 1989" (Ds Bo 1988z39) kostaterat att det nuvarande systemet ger dålig måluppfyllelse m.a.p.

— neutralitetsmålet (likvärdiga subventioner för likvärdiga bostäder i skilda upplåtelseformer) — paritetsmålet (prisskillnader mellan äldre och nyare bostäder sva- rande mot skillnaderi bruksvärdet)

— sociala målet (inkomstsvaga gruppers ställning på bostadsmark— naden).

BKU konstaterar vidare att nuvarande subventioner lett till

— minskat kostnadsmotstånd

— stor inflations- och räntekänslighet — kapitalisering av subventioner

— minskad rörlighet

I betänkandet "Ny bostadsfinansiering" (SOU 1987:71) föreslår ut- redningen ett reformerat finansieringssystem. I korthet innebär försla- get

— grundsubvention i form av en skattereduktion med 30 % av rän- teutgiftema för egnahem resp. ett räntebidrag för hyres— och bo- stadsrätter motsvarande 30 % av ränteutgifterna för den ur- sprungliga investeringen i fastigheten — räntelån lika för alla upplåtelseformer. Denna finansieras på allmänna kapitalmarknaden och säkras genom kreditgarantier och en statlig skuldutvecklingsgaranti

— investeringbidrag för nya hus motsvarande kostnaderna av den breddade mervärdeskatten enligt skatteförslaget

• Sida 113
•  Original

— höjning av bostadsbidragen.

BKU:s förslag beräknas vid 11 % ränta och 6 % inflation medföra en besparing på ca 23 miljarder kronor jämfört med nuvarande system.

BKU:s förslag kommenteras relativt utförligt i SPK:s rapport. Sam- manfattningsvis anser SPK att förslaget bör verka i rätt riktning och bidra till att neutraliteten mellan olika upplåtelseformer ökar, att pari- teten förbättras genom ett mera reellt anpassat lånesystem och att belastningen på statsutgiftema minskar.

I regeringens förslag till reformerad inkomst- och företagsbeskattning (prop. 1989/90:110) anges vad gäller räntelån följande:

Det föreslagna systemet med räntelån och dess samverkan med de nya skattereglerna har analyserats ytterligare inom bostads- och finansdepartementen med utgångspunkt bl.a. i de syn- punkter som framförts vid remissbehandlingen av samtliga utredningsförslag. Därvid framkom att ytterligare övervägan- den krävs, bl.a. avseende frågan om statliga och kommunala garantier för lånen, frågan om kreditinstitutens upplåning vid räntelån samt frågan om hur befintliga lån kan läggas om till räntelån. Det har därvid visat sig vara praktiskt omöjligt att genomföra en sådan omläggning redan år 1991. De av mig föreslagna förändringarna av skattereglerna utgår därför från att systemet med räntebidrag skall vara kvar under år 1991. Där- med aktualiseras frågan om hur reglerna för räntebidrag skall justeras år 1991 med hänsyn till de nya skattereglerna.

I propositionen föreslås att räntebidragen reduceras med 1,8 miljarder kr. år 1991.

5.3.2 Kommittén allmänna bedömning

Kommittén anser att finansieringssystemet bör reformeras i den riktning som BKU föreslagit. Kommittén vill i sammanhanget särskilt understryka att förslaget att kraftigt minska räntebidraget bör vara ägnat att öka kostnadsmedvetandet och kostnadspressen i olika led av byggprocessen.

Kommittén vill även framhålla att införandet av full moms i förvalt- ningsledet får positiva effekter från konkurrenssynpunkt förutsatt att

• Sida 114
•  Original

långtgående s.k. uttagsbeskattning genomförs. Syftet med denna är att lika stor skatt skall betalas vare sig förvaltningen drivs i egen regi eller på entreprenad. Förslaget innebär också att lika stor moms får betalas för byggnadsmaterial vare sig ett fastighetsföretag eller de boende själva svarar för reparationer, utbyte av maskinell utrustning m.m.

Kommittén anser det vidare vara positivt att SBAB:s roll ändras och att SBAB förutsätts lämna de föreslagna räntelånen i konkurrens med övriga bostadslåneinstitut, samt att statliga räntesubventioner avses utgå även om en annan finansiell konstruktion än med räntelån väljs.

Enligt BKU:s förslag bör statens stöd lämnas med utgångspunkt från en av bostadsmyndigheterna godkänd kostnad. Det gäller såväl grundsubventioner i form av räntebidrag till räntekostnaderna för de ursprungliga lånen med anknytande räntelån som bidrag med anled- ning av skuldutvecklingsgarantin.

Tanken är att för framtida investeringar skall garantiunderlag bestämmas utifrån hela den av bostadsmyndigheten godkända produktionskostnaden med avdrag för förekommande investerings- bidrag. Det skall ske på samma sätt för alla upplåtelseformer och ägarkategorier. Garantiunderlag förutsätts uppgå till 100 % av denna kostnad för allmännyttiga bostadsföretag, 99 % för bostadsrätts- föreningar och 95 % för privata fastighetsägare (privat hyresrätt och egnahem). BKU föreslår således i denna del ingen ändring mot vad som gälleri dag, med undantag för dels att den s.k. räntebidragstrappa som nu gäller i fråga om hyres- och bostadsrättshus slopas, dels att låntagarbyggda egnahem behandlas på samma sätt som säljarbyggda.

I den referensgrupp som har varit knuten till konkurrenskommittén har synpunkten framförts att privata fastighetsägare är missgynnade i låne- och skattehänseende jämfört med de allmännyttiga fastighets- ägarna. Det har emellertid också sagts att allmännyttan har vissa sociala merkostnader som motiverar dessa skillnader.

Kommittén anser att det bör råda konkurrensneutralitet mellan olika kategorier av fastighetsägare. Kommittén har dock valt att inte nu gå

• Sida 115
•  Original

in på bostadsfinansieringssystemets principiella utformning och i vilken utsträckning olika kategorier av fastighetsägare skall subven- tioneras, eftersom detta ingått i BKU:s uppdrag.

I BKU:s förslag diskuteras inte länsbostadsnämndernas kostnads— kontroll och inte heller hur underlaget för de statliga subventionerna skall beräknas. BKU hari sin analys använt en genomsnittlig produk— tionskostnad för en lägenhet och satt detta belopp lika med schablon- låneunderlaget (garantiunderlaget). Frågan uppkommer då i vad mån statligt stöd i form av räntebidrag, räntelån, kreditgaranti och investe- ringsbidrag skall kunna utgå i de fall den faktiska produktionskost- naden är högre än schablonlåneunderlaget. BKU tar i sitt förslag inte ställning till detta.

5.3.3 Länsbostadsnämndens kostnadskontroll

Det är få projekt i landet där man klarar att hålla sig inom den ram - 125 % av schablonlåneunderlaget - som berättigar till räntebidrag. Produktionskostnader över denna ram, s.k. överkostnader, måste fi- nansieras till marknadsränta, vilket leder till höga boendekostnader och en ökad hyressplittring.

Ett sätt att angripa problemet är att länsbostadsnämnden inte släpper igenom projekt med för höga produktionskostnader. Detta har prövats sedan kostnadskontrollen i enlighet med uttalandena i prop. 1987/ 88:48 skärptes hösten 1987, men utan att hittills ha gett avsett resultat.

Kostnadskontrollen är som tidigare nämnts en form av prisreglering, som långsiktigt kan få mycket negativa samhällsekonomiska verk- ningar. En negativ effekt är att kommunerna inte kan realisera sina bostadsbyggnadsplaner. En annan effekt är att projekten ritas om, vilket kan medföra ökade projekteringskostnader samt att kvaliteten och ekonomin i projekten försämras. Vidare kan kostnadskontrollen, som byggprisutredningen (SOU 1982:34) konstaterat, utlösa en rad manipulativa åtgärder från företagen för att få upp låneunderlaget eller dölja de verkliga kostnaderna. Ett sätt att dölja kostnaderna är att

• Sida 116
•  Original

sänka utrustningsstandarden och i stället erbjuda en högre standard som tillval. Eftersom kostnader över 125 % av schablonlåneun- derlaget inte påverkar de statliga subventionerna har byggherren inte någon ekonomisk fördel av att redovisa de verkliga byggkostnaderna om dessa är så höga att det finns en risk för att länsbostadsnämnden helt avslår låneansökan.

Många byggföretag upplever länsbostadsnämndens kostnadsprövning som något godtycklig och inte helt konsekvent. Vissa nämnder bru- kar också avgöra ett stort antal ärenden strax före årsskiftet, vilket ur konkurrenssynpunkt är negativt. Allvarligt i sammanhanget är också att kostnadskontrollen i ett långsiktigt perspektiv kan få effekter på valet av upphandlingsform.

Som tidigare nämnts i avsnitt 4.6 har andelen entreprenader med öppen och sluten anbudstävlan minskat och är nu mindre än andelen egenregiprojekt och förhandlingsentreprenader sammantaget. Om länsbostadsnämnden stoppar ett projekt därför att kostnaden är för hög leder det vanligen till att byggherren tar kontakt med någon av anbudslämnarna och ber denne modifiera projektet. En konkurrens- upphandling övergår då i en förhandlingsentreprenad.

Att ta fram anbudshandlingar och att räkna på ett projekt kostar tid och pengar. Det säger sig självt att intresset att delta i en tävlan blir litet om en entreprenör inte är säker på att han kommer att få uppdraget ens om han ger det lägsta anbudet. För både entreprenören och byggherren framstår det som mera praktiskt att direkt satsa på en förhandlingsentreprenad och att göra upp affären i samråd med låne- myndigheterna.

För att statliga lån skall medges för egenregiprojekt och förhandlings- upphandlade projekt krävs att de minst skall ge lika bra resultat som om projektet skulle ha upphandlats i en anbudstävlan. Byggkon- kurrensutredningen (SOU 1972:42) konstaterade att det inom bygg- branschen är vanligt med anbudssamverkan. Anbudskartellförbudet är avsett att förhindra vissa typer av anbudssamverkan, som presumeras vara skadliga. En otillåten samverkan dock kan i vissa fall alltjämt förekomma. Detta kan då inte enbart medföra ett för högt pris för det

• Sida 117
•  Original

projekt som man tävlar om, utan innebär även att länsbostads- nämnden kan komma att godta en högre kostnadsnivå för andra - egenregi eller förhandlingsupphandlade - projekt. Eftersom varje projekt i vissa avseenden är unikt är det svårt för lånemyndigheterna att jämföra olika projekt och att bedöma om egenregi eller förhand- lingsupphandling är minst lika fördelaktig som konkurrensupp- handling samt om den beräknade produktionskostnaden med hänsyn tagen till produktionsförhållanden och projektets allmänna kvalitet är likvärdig med projekt som upphandlats i anbudskonkurrens. (jfr 15- 17 å och 22 & nybyggnadsförordningen - 1986:692). Ju färre konkur- rensupphandlade projekt som det finns desto svårare är denna jämförelse att göra.

Egenregi och förhandlingsupphandling kan i många fall vara lämpliga entreprenadformer och man kan inte generellt begränsa dessa former. Kommittén anser emellertid att andelen sådana projekt nu tenderar att bli för hög.

I nuvarande läge med en mycket höga generella subventioner av bostadsbyggandet kan det i varje fall i tider med stark bostadsbrist vara motiverat att staten kontrollerar att subventionerna inte enbart driver upp kostnaderna, utan att de främst kommer de boende till del. Emellertid kan, som kommittén framhållit ovan, den prisreglering som länsbostadsnämndens nuvarande kostnadskontroll utgör långsik- tigt få mycket negativa verkningar. Som redovisats i avsnitt 4.7 kan kontrollen även försena och fördyra byggandet. Om kontrollen skall vara verkningsfull blir den också relativt resurskrävande för läns- bostadsnämndema.

Om som BKU föreslagit subventionssystemet ändras och de statliga bidragen kraftigt reduceras finns det inte längre lika starka motiv för den statliga kontrollen av produktionskostnaderna. Byggherren måste då ta ett större ansvar för att bostadsbyggandet kvalitativt och kostnadsmässigt anpassas efter vad marknaden efterfrågar. Det kan härvid tänkas att vissa konsumenter efterfrågar en hög standard och servicenivå, t.ex. äldre personer som vill lämna en för stor villa. Denna skulle då kunna tänkas köpas av en barnfamilj, som kanske i

• Sida 118
•  Original

sin tur gör en mindre hyreslägenhet tillgänglig för ungdomar. Länsbo- stadsnämnden bör inte genom en stel kostnadskontroll motverka en sådan utveckling mot ökad rörlighet på bostadsmarknaden.

Mot denna bakgrund anser kommittén att det nu finns skäl att helt avveckla länsbostadsnämndernas kostnadskontroll och att i stället satsa på konkurrensfrämjande åtgärder som ett medel för att hålla nere byggkostnaderna. Kommittén föreslår därför att 22 % nybygg— nadsförordningen och 19 & ombyggnadsförordningen upphävs.

För privata hyreshus skulle ett slopande av länsbostadsnämndens kostnadskontroll i princip inte få någon effekt på hyran, eftersom denna bestäms genom jämförelse med hyran på bostäder i allmän— nyttan. För hyresrätter i allmännyttan kan ett slopande däremot med- föra att hyresnivån höjs om det allmännyttiga företaget genomför mycket dyra nya bostadsbyggnadsprojekt. Man bör dock här kunna utgå från att både det allmännyttiga företaget och kommunen - om de statliga subventionerna skärs ned i enlighet med BKU:s förslag - kommer att ha ett stort intresse av bostadsbyggandet inte blir dyrare än vad marknaden tål. Kommunen har inte bara ett allmänt politiskt intresse av att hålla hyrorna nere, utan höga hyror kan också få direkta kommunalekonomiska effekter.

För småhus och bostadsrätter kan en slopad kostnadskontroll i det korta perspektivet leda till högre priser. Köparna av nya småhus och bostadsrätter kommer i så fall i samma läge som köparna av befintliga småhus och bostadsrätter, men sannolikt kommer de i det längre perspektivet som en följd av en minskad administration och bättre konkurrens att tjäna på förändringen. Ett borttagande av kostnads- kontrollen bör dock inte ske i ett läge när marknaden är överhettad. Det torde därför inte vara aktuellt att slopa länsbostadsnämndens kostnadskontroll före den 1 januari 1991, dvs. inte innan skattere- formen genomförts och bostadssubventionema reducerats. Dessa förändringar bedömer kommittén kommer att leda till en minskad efterfrågan på bostäder och därmed begränsat utrymme för att ta ut höga priser i nyproduktionen.

• Sida 119
•  Original

5.3.4 Underlag för beräkning av subventionens storlek

Kommittén har utgått från att statliga subventioner till bostads- byggandet kommer att finnas kvar och att de i stort kommer att vara utformade enligt BKU:s förslag. I det följande diskuteras därför bara hur subventionerna kan beräknas och effekter på konkurrensen m.m.

av olika beräkningsmodeller.

Nuvarande system

För närvarande kan statligt räntebidrag utgå för den faktiska produktionskostnaden upp till 125 % av schablonlåneunderlaget. Med hänsyn till de höga överkostnader som i dag förekommer kan den s.k. produktionskostnadsanpassade belåningen i praktiken sällan tillämpas fullt ut.

Hösten 1989 fastställde boverket nya regler för beräkning av låne- underlag och pantvärde. Dessa är bättre anpassade till de verkliga byggkostnaderna än de tidigare reglerna, men de innebär i princip inte någon ökning av det statliga bostadslånet och räntebidraget. Reglerna för uppräkning av tidskoefficienten förutsätter alltjämt en rationali- sering motsvarande O,2 % per månad av byggkostnaderna, vilket man i verkligheten inte uppnår. Problemet med höga s.k. överkostnader kvarstår således. En allt större del av produktionskostnaden måste fi- nansieras till marknadsränta.

Reglerna för beräkning av låneunderlag är mycket omfattande och komplicerade. Små företag har svårt att sätta sig in i dem och att utforma projekten så att de ger höga låneunderlag. De nya reglerna har knappast inneburit någon förenkling. De innehåller fortfarande ett antal komponenter där länsbostadsnämnden skall göra en skälig- hetsbedömning. Det är stor risk för att de nya lånereglema liksom de gamla inte anpassas till utvecklingen och därför blir omoderna.

Schablonbeloppen blir ett uttryck för lånemyndighetemas förhopp- ningar om vad det skall kosta att bygga och ett underlag för förhandlingar med länsbostadsnämnden om storleken på statliga

• Sida 120
•  Original

bostadslån, men inte ett uttryck för marknadspriset. Eftersom som tidigare nämnts allt färre projekt upphandlas i en fungerande konkur- rens blir det också svårt att fastställa regler, som med hänsyn till produktionsförhållanden och kvalitet motsvarar den faktiska pro- duktionskostnaden. Som tidigare nämnts kan reglerna för beräkning av schablonlåneunderlag också styra prisutvecklingen och underlätta en samverkan mellan anbudslämnare.

I det följande diskuteras som alternativ till nuvarande s.k. produk- tionskostnadsanpassade belåning dels en ren produktionskostnads- belåning, dels en ren schablonbelåning med förenklade regler.

Produktionskostnadsbelåning

Produktionskostnadsbelåning är ett administrativt enkelt system efter- som den i princip innebär att det statliga lånet baseras på det lägsta anbudet. Under förutsättning att konkurrensen fungerar finns det då ingen anledning för länsbostadsnämnden att i frågasätta kostnadsni- vån.

Produktionskostnadsbelåning förekom under åren 1981-1986. Kom- mittén om kostnadsutvecklingen för bostadsbyggandet i Stock- holmsområdet hade i uppgift bl.a. att studera om den s.k. PK- belåningen, dvs. produktionskostnadsbelåning utan räntetrappa, haft någon generell kostnadsdrivande inverkan eller någon särskild inverkan på kostnadsutvecklingen i Stockholmsområdet. I kommit- téns betänkande (Ds Bo 198514) angavs följande:

Vårt material visar att kostnaderna i bostadsbyggandet steg snabbare än konsumentprisindex fram till år 1980. Därefter har kostnadsutvecklingen mätt i byggnadsprisindex varit i stort sett densamma som redovisats i konsumentprisindex. Som tidigare visats ökade överkostnaderna kraftigt under 1970- talet och nådde sin kulmen år 1980. Därefter har utvecklingen stabiliserats och t.o.m. förbättrats något. Iakttagelserna beträffande byggnadsstyrelsens byggande, sjuk- vårdsbyggandet samt byggandet av barnstugor och servicehus visar på en kostnadsutveckling de senare åren som är i stort sett densamma eller starkare än i bostadsbyggandet. Vårt material talar för att PK-belåningen i sig är neutral när det

• Sida 121
•  Original

gäller kostnadsutvecklingen i bostadsbyggandet. PK-belåning- en synes emellertid ha möjliggjort en utveckling mot en mera varierad bostadsproduktion både i exploaterings- och sanerings- områden. Om finansieringssystemet skall möjliggöra en sådan utveckling är en övergripande bostadspolitisk fråga som ligger utanför kommittén uppdrag.

Konkurrenskommittén konstaterar att efter att PK-belåningen avskaf- fades hösten 1986 har byggprisindex ökat betydligt snabbare än konsumentprisindex. Detta torde dock främst bero på byggkonjunktu- rens utveckling.

Kommittén anser att man från genomförda undersökningar inte kan dra några säkra slutsatser om lånesystemets effekt på kostnadsut- vecklingen. Som framhållits i kapitel 2 kan subventioner och särskilt kostnadsrelaterade sådana störa marknadens funktion. Om en produktionskostnadsbelåning skulle införas enligt det system som dis- kuterats ovan, bedöms detta dock sedan räntebidragen reducerats - enligt förslaget i skattepropositionen - inte att få någon större kost- nadsdrivande effekt. Detsamma gäller om BKU:s förslag skulle genomföras, eftersom bidragen då blir ännu lägre. Räntelån och kreditgarantier bedöms inte ha samma kostnadsdrivande effekt som direkta bidrag.

F örenklade låneregler

Om produktionskostnadsbelåning inte är aktuell, måste liksom i dag räntebidraget beräknas enligt schablonregler. Storleken på räntebi- draget behöver dock inte som nu sker vid tillämpning av de nya lånereglema relateras till en med hjälp av ett 40-tal faktorer teoretiskt framräknad "riktig" produktionskostnad. Räntebidraget skulle i stället kunna ses som en ren politiskt bestämd subvention och beräknas på ett enkelt schablonbelopp.

Kommittén vill i sammanhanget erinra om att när de bostadstekniska reglerna i God Bostad för ca 10 år sedan överfördes till Svensk Bygg- norm var tanken att lånereglema överhuvudtaget inte längre skulle

• Sida 122
•  Original

styra utformningen av byggnader och bostäder, utan att alla kva— litetsegenskaper skulle införas i byggnormen och därmed gälla för såväl statligt som inte statligt belånade hus.

I de nya lånereglema har emellertid vissa tilläggsbelopp införts för åtgärder som ger högre kvalitet eller lägre driftkostnader än vad som följer av nybyggnadsföreskriftema. Dessa tilläggsbelopp var nödvän- diga att införa för att inte kvalitativt och ekonomiskt väl utformade projekt skulle få för höga överkostnader och stoppas av länsbostads- nämnden.

Om emellertid som diskuterats ovan länsbostadsnämndens kost— nadskontroll slopas och dessutom som BKU föreslagit räntesub- ventionema kraftigt dras ned behövs inte dessa kompenserande tilläggsbelopp längre. Reglerna för det statliga stödet borde då avsevärt kunna förenklas och underlaget endast anges i form av ett enkelt schablonbelopp. Det bör dock påpekas att även sådana regler kan få en styrande effekt på projektutformningen och leda till att man försöker att maximera subventionerna. Dessutom kommer de boende i de fall schablonema inte täcker de faktiska produktionskostnaderna att drabbas av höga hyror, med en ökad hyressplittring som följd. Vidare uppkommer en bristande neutralitet mellan hyreshusboende och egnahemsboende, eftersom enligt skattereformen egnahemsägare får göra 30 % avdrag för hela räntekostnaden. BKU:s förslag att ha kvar räntebidrag för hyres- och bostadsrättshus är avsett att kompen- sera för dessa avdrag. Denna bristande paritet och neutralitet kan av den enskilde hyresgästen upplevas som orättvis, eftersom han eller hon för närvarande har små möjligheter att påverka produktions- kostnaderna och eftersom i många orter valfriheten på bostads- marknaden är starkt begränsad. Även för byggherren finns det kost- nadskomponenter som han inte kan påverka.

Kommitténs slutsatser

I syfte att uppnå en administrativ förenkling och paritet och neutralitet bör övervägas att införa en ren produktionskostnadsbelåning, dvs. att

• Sida 123
•  Original

man får beräkna räntebidraget på hela den redovisade byggkostnaden, förutsatt att projektet är upphandlat i konkurrens. Med konkurrens avses då både traditionell öppen eller sluten anbudsupphandling, men även markanvisningstävling. Produktionskostnadsbelåning kan även övervägas att införas för parallellprojekt. Härmed avses att om man bygger ett liknande hus eller område som ett som varit föremål för konkurrensupphandling, så skall man kunna får lika stort räntebidrag som för detta, även om det rör sig om en förhandlingsentreprenad eller ett egenregiprojekt. Härigenom kan tävlingskostnadema slås ut på flera projekt. För egenregiprojekt och förhandlingsentreprenader bör övervägas att införa en ren schablonbelåning men med starkt förenklade låneregler.

Kommitténs förslag förutsätter att förordningen (1978:384) om beräkning av låneunderlag och pantvärde ändras. Kommittén redo- visar dock i föreliggande delbetänkande inte något författnings- förslag, eftersom denna förordning som följd av BKU:s förslag ändå kommer att behöva omarbetas.

5.3.5 Kreditinstituten

Det pågår för närvarande en stark koncentrationsprocess på kreditmarknaden. Detta gäller även marknaden för lån till bostadssektom. För att motverka en utveckling som skulle kunna innebära att konkurrensen - i strid mot syftet bakom avregleringen av kreditmarknaden — minskar på grund av ökad koncentration föreslår kommittén två åtgärder såvitt avser bostadsfinansieringsmarknaden.

I det nuvarande systemet delas finansieringen av ett nybyggt hus upp i bottenlån och topplån. Detta medför att konkurrensen om långiv- ningen begränsas; de icke-statliga bostadsinstituten konkurrerar en- dast om bottenlånet, medan endast SBAB erbjuder topplån. Boende- kostnadsutredningen föreslog ett system med en statlig kreditgaranti för att eliminera denna konkurrensbegränsande uppdelning. Konkur- renskommittén anser det angeläget att finna lösningar som medför en konkurrens om hela finansieringen. Som en första åtgärd föreslår

• Sida 124
•  Original

kommittén därför att SBAB ges möjlighet att fritt konkurrera om krediter för bostadsändamål. Det är också angeläget att ge andra institut möjlighet att på konkurrensneutrala villkor tävla om alla bo- stadslån.

Kommittén menar också att försäkringsbolagen bör ges möjlighet att äga bostadsfinansieringsinstitut. De skäl som tidigare angetts för att motivera ett förbud för sådana bolag att äga finansieringsinstitut har nu börjat luckras upp genom att de tillsammans med närstående intressen tillåts att majoritetsäga finansbolag. I den pågående proces- sen mot branschglidning mellan banker och försäkringsbolag är det naturligt att försäkringsbolagen tillåts äga också bolag som lånar upp på marknaden. De skål mot en sådan utveckling som tidigare anförts - bl.a. av försäkringsverksamhetskommittén i SOU l987:58 - kan inte längre anses giltiga. Enligt kommitténs uppfattning skulle detta på ett effektivt sätt bidra till ett ökat konkurrenstryck på marknaden för bostadskrediter och motverka en process som leder till ökad koncentration. Det är vidare viktigt att NO noga följer utvecklingen på det här området och med stöd av KL ingriper för det fall utveck- lingen fortskrider på ett sätt som medför skadlig verkan för mark- naden.

5.3.6 Markanvisningstävlingar

I överenskommelsen i april 1989 mellan bostadsdepartementet och byggentreprenörema som tillkom med anledning av bl.a. avtalet om tillsvidareanställning angavs att upphandlingsformer i ökad utsträck- ning bör prövas som ger ett tidigt inflytande för entreprenören. Detta antogs skapa förutsättningar för att i byggprocessens samtliga led dra nytta av byggföretagens kunnande och att anpassa projekten till effektiva byggsystem under beaktande av funktion, kostnad och kva- litet.

Ett tidigt inflytande kan uppnås genom egenregibyggande men även vid vissa former av totalentreprenad, där en entreprenör är med i planerings- och projekteringsskedet.

• Sida 125
•  Original

Kommittén anser att det finns fördelar med en integration över flera led i byggprocessen. Ett samarbete mellan en byggherre och en entre- prenör innebär dock att konkurrensen begränsas och att den entrepre- nör får bygga som varit med i det tidiga skedet. En lösning kan här vara s.k. tvåstegsupphandlad entreprenad. För att den ska ge bra re- sultat krävs dock att kommunen fördelar mark till de mest kostnads- medvetna och effektiva byggherrarna.

Frågan om kommunernas markfördelning lämnades oreglerad år 1974. Olika principer tillämpas i olika kommuner. Allmänt kan sägas att konkurrensen i byggherreledet är bristfällig och skulle behöva förbättras. Skilda kategorier av byggherrar ges inte alltid samma för- utsättningar vid tilldelning av mark för bostadsbyggande. Någon kostnadskontroll görs vanligen inte vid val av byggherre, utan detta överlåts ofta till lånemyndigheterna, dvs. det förutsätts att projektet skall klara kraven för statliga bostadslån. Kontrollen har dock hittills inte kunnat hejda prisstegringarna.

Utvecklingen har under senare år inneburit att allmännyttan resp. privata byggherrar stärkt sina ställningar i de kommuner där de redan tidigare har haft en stark ställning. Nuvarande system för mark- fördelning ger ingen garanti för att den byggherre som har bäst kom- petens vad gäller planering, projektering, upphandling och förvaltning får genomföra projektet.

Ett sätt att främja konkurrensen vid fördelningen av mark är att kommunen anordnar en s.k. markanvisningstävling. En nackdel som framförts mot markanvisningstävlingar är att de är relativt dyra att genomföra och att det krävs en hög kompetens för att utforma ett bra program och för att bedöma förslagen. En annan nackdel är att det är få företag eller företagsgrupper som har resurser att delta i täv- lingarna, vilket innebär en risk för en marknadsuppdelning.

Som framgår av den studie av markanvisningstävlingar, som kommittén låtit genomföra, är hittillsvarande erfarenheter i huvudsak positiva (se bilaga 2). Markanvisningstävlingar kan också vara ekono- miskt försvarbara även för mindre projekt om resultatet av en tävling kan tillämpas för en serie liknande projekt. Förslaget att medge pro-

• Sida 126
•  Original

duktionskostnadsbelåning även för s.k. parallellprojekt är ägnade att främja en sådan utveckling.

Kommittén anser därför att markanvisningstävlingar bör prövas i fler fall än i dag. Vid sådana tävlingar bör samarbete mellan byggherrar och entreprenörer tillåtas och kravet på anbudskonkurrens i det sena skedet således frångås.

Det bör observeras att det är kommunen som självständigt avgör om man vill fördela marken efter en tävling eller om man vill tilldela den direkt till sitt kommunala bostadsföretag eller annan byggherre. En- ligt kommitténs uppfattning bör frågan om markfördelningen inte heller i framtiden vara reglerad, men det är önskvärt att kommunen fördelar marken efter principer som främjar konkurrens.

Kommittén anser att det är önskvärt att en liknande typ av tävlingar även prövas vid byggande på mark som privata företag äger. I sådana tävlingar bör då även allmännyttiga och kooperativa bostadsföretag i samarbete med privata entreprenörer kunna delta.

Kommittén anser att boverket bör följa upp och utvärdera genom- förda markanvisningstävlingar samt ge kommunerna rekommen- dationer om hur tävlingarna kan läggas upp för att ge bra resultat. Boverket bör även följa upp och utvärdera andra upphandlingsformer t.ex. tvåstegsupphandlade entreprenader.

5.3.7 Markvillkoret

Syftet med markvillkoret då det infördes år 1975 var dels att främja konkurrensen genom en minskad andel egenregibyggande, dels att motverka markspekulation. Senare har även markvillkoret kommit att utnyttjas för andra ändamål genom att kommunerna utnyttjat möjlig- heten att ställa olika villkor i samband med att man beviljat en dispens.

Markvillkoret har fram till början av 1980-talet spelat en stor roll då det gällt att hålla nere markprisema och att möjliggöra för kommu— nerna att bygga upp en markreserv för framtida exploatering. Det har

• Sida 127
•  Original

emellertid under senare år blivit allt ovanligare att mark för bostads- bebyggelse går genom kommunens hand.

I en riksdagsmotion 1989/901Bo 225 sägs att markvillkoret mer eller mindre har satts ur spel. Motionären efterlyste en studie om mark- villkoret och dess tillämpning.

Bostadsutskottet delade motionärens uppfattning om behovet av en sådan studie. I utskottets betänkande (1989/90zBoU 13) angavs att det av studien bör framgå i vilken utsträckning villkoret tillämpats och i vad mån kommunerna medgett undantag. Sambandet mellan använ— dandet av olika entreprenadformer och tillämpningen av markvill- koret bör också belysas.

Av den undersökning som kommittén låtit genomföra framgår att det blivit allt mindre vanligt att mark för bostadsbebyggelse går genom kommunens hand. År 1988 var det ungefär lika vanligt att kommunen som privata intressenter tidigare ägt marken. Av undersökningen framgår också att störst förändring skett i fråga om förhandlings— upphandlade objekt.

Kommittén anser att det principiellt är fel att ha en regel i bostadsfinansieringsförordningen som efterlevs i så liten grad. För den enskilde markinnehavaren kan det också vara svårt att veta om kommunen kommer att ge dispens från markvillkoret eller ej. Några regler och riktlinjer för markvillkorets tillämpning behöver kommu- nerna inte formulera. Det finns därför en risk för godtycklighet i tillämpningen och att alla som söker dispens inte behandlas på samma sätt.

Kommittén har diskuterat både möjligheten att skärpa markvillkoret genom att återföra dispensgivningen till staten och alternativt att helt slopa markvillkoret.

För ett skärpande av markvillkoret talar som närmare beskrivits i avsnitt 4.4 att markvillkoret då det infördes år 1975 i huvudsak fick positiva effekter. Man skulle därför förhoppningsvis kunna få motsvarande effekter på markprisutvecklingen och kommunala markförvärv om tillämpningen av markvillkoret nu åter skulle skärpas

• Sida 128
•  Original

och dispensprövningen återföras till länsbostadsnämnden. En statlig dispensprövning bör också leda till en mera enhetlig praxis vid tillämpningen av reglerna i nybyggnads— och ombyggnadsförord—

ningen.

Förhållandena är emellertid i dag annorlunda än för 15 år sedan och det finns även skäl som talar emot att skärpa markvillkoret. För det första är strävandena i dag att minska den statliga regleringen av kommunerna. För det andra har tillsvidareanställning av byggnadsar- betare införts vilket gör att byggföretagen behöver ha ett antal egenregiprojekt att ta till för att utjämna sysselsättningen. För det tredje har det förhållandet att marken gått genom kommunens hand inte längre samma tydliga positiva effekt på byggkostnaderna. För det fjärde blir markvillkoret mindre verkningsfullt som styrmedel i kommunens bostadspolitik om som BKU föreslagit räntebidragen kraftigt reduceras för hyreshus och bostadsrätter och för småhus helt tas bort. Värdet av subventionen minskar och en byggherre kan därför om han inte får dispens från markvillkoret välja att helt privatfinansi- era ett projekt. Markvillkoret kan härigenom riskera att bidra till i stället för att motverka en ökad segregation.

Ett företag som inte får dispens från markvillkoret kan alternativt välja att ligga på marken och spekulera i att ändrade politiska majori- tetsförhållanden skall leda till en omprövning av markvillkorets tillämpning. Eftersom under större delen av 1980-talet lönsamheten i bostadsbyggandet varit låg samtidigt som efterfrågan på bostäder ökat i många kommuner kan företagen vinna på att ligga på marken. Värdet på denna kan då komma att öka och det kan till slut bli politiskt nödvändigt att frångå markvillkoret för att få igång bostadsbyggandet. För planer som fastställts enligt PBL finns dock ett krav på plangenomförande.

Om markvillkoret skulle slopas krävs att andra konkurrensfrämjande åtgärder vidtas. Genom kommitténs förslag att införa en möjlighet till produktionskostnadsbelåning, som diskuterats i föregående avsnitt, blir konkurrensupphandlade projekt mer fördelaktiga. Detta bör vara ägnat att motverka egenregibyggande och markspekulation.

• Sida 129
•  Original

Ett effektivt sätt att motverka markspekulation är att kommunerna dels har en stor egen markreserv, dels en god planberedskap och ett stort utbud av byggbar mark. För att finansiera framtida markköp anser kommittén att kommunerna bör se över sitt innehav av mark och byggnader, och sälja av de fastigheter som inte är strategiskt viktiga för att genomföra de kommunala planerna. Vidare bör kommunerna se över sin prispolitik. Förslaget att slopa länsbostads- nämndernas kostnadskontroll innebär härvid att kommunerna inom de ramar som kommunallagen uppställer självständigt får besluta om

markpriserna.

Enligt vad kommittén erfarit är de markpolitiska förutsättningama för byggande olika i olika kommuner. I vissa kommuner bör det genom utbudsstimulerande åtgärder vara möjligt att hålla nere markpriserna och att neutralisera markinnehavet som en konkurrensfaktor. I många kommuner är emellertid förhållandena sådana att en skärpt tillämp- ning av markvillkoret kan vara det enda effektiva sättet att få till stånd en fungerande konkurrens. Det finns dock för närvarande enligt kommitténs uppfattning inte tillräckligt underlag för att ta ställning till en eventuell ändring i nybyggnadsförordningen i detta hänseende.

I det fortsatta arbetet avser kommittén att i ett antal kommuner studera hur markvillkoret tillämpas samt hur markförsäljningen bedrivs och finansieras. En sådan studie har som redan angetts också efterlysts av riksdagen.

I samband med en sådan studie bör även planeringsprocessen stu- deras. Denna har successivt kommit att ta en allt längre tid. För att genomföra ett projekt krävs en rad godkännanden och tillstånd från olika myndigheter. För att öka utbudet av byggbar mark och minska kommunernas kostnader för markanskaffning måste planeringen rationaliseras. Möjligheterna att begränsa antalet inblandade organ och att förkorta handläggningstidema bör undersökas. Om kostnads- kontrollen avskaffas och produktionskostnadsbelåning eller förenk- lade regler för bedömning av statliga subventioner införs, borde det t.ex. vara möjligt att decentralisera hela handläggningen av låne- ärenden till de kommunala förmedlingsorganen.

• Sida 130
•  Original

också studeras. Sammanfattningsvis föreslår kommittén:

— att slopa länsbostadsnämndens kostnadskontroll

— att införa produktionskostnadsbelånin g för konkurrensupphandla— de projekt och s.k. parallellprojekt och att förenkla reglerna för be- räkning av schablonlåneunderlag -— att öka konkurrensen på bostadskreditmarknaden och göra det möjligt för kreditinstituten inklusive försäkringsbolagen att kon- kurrera på lika villkor

— att öka användningen av markanvisningstävlingar

— att närmare undersöka markvillkorets tillämpning och möjlig- heterna att förenkla planeringsproces sen

Förslagen rörande bostadskreditmarknaden och produktionskost- nadsbelåning hänger nära samman med BKU:s förslag till förändrat finansieringssystem och minskade subventioner till boendesektom. Senast under hösten 1990 beräknas statsmakterna ta ställning till BKU:s förslag. Kommittén kan därför ha anledning att återkomma i sitt slutbetänkande till dessa frågor liksom till frågan om markvill- koret.

5.4 Byggnormer och handelshinder 5.4.1 SPK:s rapport

SPK konstaterar i sin rapport att tillämpningen av byggnormer bidrar till att bevara etablerade företagsstrukturer, dämpa importbenägen- heten och begränsa incitamenten till forskning och utveckling. Verket påpekar dock att byggprocessens komplexitet och en industrialisering av produktionen medför att det, även utan statliga normer och regler för byggandet, är rationellt för de etablerade företagen med olika branschöverenskommelser och standarder. Då branschsamarbetet är starkt och marknaden domineras av ett fåtal företag kan sådana frivilliga normer i princip få motsvarande negativa effekter som den statliga normbildningen.

• Sida 131
•  Original

SPK anger i sin rapport att följande krav bör ställas på utformningen och tillämpningen av byggnormer:

1. Målsättningen att ställa funktionskrav i stället för detaljreglering är viktig att fullfölja och utveckla. Det är samtidigt nödvändigt att ut- veckla kriterier, kontrollmetoder och tillämpningar som verkligen sti- mulerar till att nya och förbättrade material och metoder utvecklas. Om inte detta sker uppnås förmodligen en mycket begränsad positiv effekt av att byggnormer föreskrivs som funktionskrav.

2. Tillämpningen av bindande föreskrifter hos byggnadsnämnder och länsbostadsnämnder bör utformas enhetligt. Det viktigaste skälet här- för är att på bästa sätt utnyttja de stordriftsfördelar och rationali- seringsvinster som finns i ett normerat förfarande.

3. För att till en del motverka normemas konserverande effekt på marknaden och för att fortlöpande utveckla och förbättra normsys— temet bör i olika sammanhang norrnavsteg tillåtas. Bl.a. vore det värdefullt att skapa goda möjligheter till experimentbyggen där avsteg från normerna medges i syfte att bygga billigare eller bättre i olika avseenden.

4. För att förbättra allokeringen och därigenom samhällets resursut- nyttjande bör omfattningen av normer, som på ett påtagligt sätt styr boendestandarden, kunna minskas. Förutsättningen är dock att konsu- menternas informationsmöjligheter och kunskap om utbjudna bostä- der förbättras och att bostadsmarknaden ges bättre förutsättningar att fördela bostäder efter hushållens värderingar.

5. Normer och tillämpningen av dessa bör i större utsträckning ges en ömsesidig internationell anpassning för att minimera de negativa effekterna på utrikeshandeln. Målet i det internationella samarbetet på området bör bl.a. vara att produkter godkända utomlands får användas inom landet utan ytterligare prövning.

Beträffande handelshinder konstaterar SPK att det inom byggsektorn främst är vid handeln med byggmaterial som sådana hinder är direkt märkbara. Det råder stora svårigheter att anpassa import (och export) till nationella traditioner och formella krav på material och konstruk-

• Sida 132
•  Original

tioner. Ett viktigt tekniskt handelshinder är kraven på typgodkän- nande och användningen av nationella standarder. Inom Norden exis- terar sådana svårigheter trots ett mångårigt samarbete på området. I relationerna med länder utanför Norden är problemen desamma och med ännu större svårigheter att övervinna förekommande handels- hinder.

Det finns i dag inga utländska byggherrar i Sverige och ytterst få utländska entreprenörer. Orsaken är byggandets traditionellt starka nationella inriktning med varierande regleringar, affärstraditioner och arbetsmarknadsbestämmelser. Det vore även på detta område önsk- värt med en svensk anpassning av gällande regler så att dessa inte utgör något hinder för en ökad importkonkurrens, på såväl tjänste- som materialsidan. Därmed skapas förutsättningar för ett ökat in- hemskt konkurrenstryck samt, vilket inte är mindre viktigt, en förbätt- ring av branschens möjligheter att möta efterfrågevariationer.

Ökad import är viktigt för att åstadkomma en ökad inhemskt priskonkurrens på både byggtjänster och byggmaterial. Om t.ex. ut- ländska byggentreprenörer kommer in på den svenska marknaden ökar konkurrensen på entreprenadmarknaden samtidigt som även en ökad konkurrens på byggmaterialmarknaden kan uppstå om utländska

entreprenörer använder "eget" importerat material.

Det bör i detta sammanhang poängteras att regleringar och krav på byggandet och användningen av byggmaterial inte är något specifikt för Sverige. Förbättrade möjligheter till handel med byggvaror och byggtjänster kräver därför ett internationellt samarbete och en ömsesi- dig harmonisering av föreskrifter och tillämpningen av dessa.

5.4.2 Harmonisering och samordning av regler och kontrollord-

ningar

Under l970-talet och början av 1980—talet har kritik framförts mot byggnormema och deras kostnadshöjande effekt. Den nya bygg- normen (PBL-nybyggnadsföreskrifter) har utformats mindre detal- jerad. Exempel och råd har inte tagits med. Kritiken mot byggnormen

• Sida 133
•  Original

är därför nu mindre omfattande.

Kommittén delar i stort SPK:s allmänna synpunkter på hur den framtida byggnormen bör vara utformad. Kommittén anser således att det är angeläget att ytterligare begränsa antalet detaljregler och att skapa goda förutsättningar för exprimentbyggande i syfte att bygga bättre, billigare och mera varierat. Kommittén anser dock inte att det finns skäl att experimentera med bostäder som inte uppfyller väsent- liga funktionskrav, utan dessa bör tillämpas enhetligt av byggnads- nämnden och länsbostadsnämnden. Avsteg från byggnormema bör därför i första hand avse att man går ifrån kvarvarande detaljregler. Vid prövning av avsteg från normerna bör ett långtsiktigt och sam— hällsekonomiskt perspektiv anläggas. Lägre byggkostnader får inte resultera i väsentligt högre driftkostnader eller behov av ökade insat- ser från samhällets sida under förvaltningsskedet.

Kommittén anser också att det är viktigt att byggtekniska regler som utfärdas av andra myndigheter än boverket i ökad utsträckning samordnas i byggnormen. Som exempel på byggtekniska områden med en splittrad regelgivning kan nämnas hotell- och restauranger och larrninstallationer i fastigheter. Riksrevisionsverket har i rappor- ten Samordnat myndighetsagerande (Dnr 1986:100) för dessa områ- den föreslagit en rad regelförenklingar, som syftar till att minska kost- naderna och göra det lättare för nya företagare att etablera sig inom dessa verksamheter.

Kommittén anser att en bättre samordning av bestämmelserna och enhetliga principer för att ange kraven bör kunna underlätta den tekniska utvecklingen och ge kostnadsdämpande effekter. En positiv konsekvens av regelsamordning är också att genom ett nära samar- bete de olika myndigheternas kompetens och personalresurser kan tillgodogöras på ett rationellt sätt.

Enhetliga regler och standarder kan underlätta ett industriellt byg- gande och längre serier. De stordriftsfördelar som härigenom uppstår innebär dock en risk för monopolbildning och minskad konkurrens. Det är därför nödvändigt att byggnormer och standarder utformas så att de inte gynnar ett visst material eller fabrikat. De bör också ges en

• Sida 134
•  Original

internationell anslutning så att import av byggprodukter blir möjlig.

Det kan konstateras att statliga byggregler i Sverige är mera omfattande än i andra länder i Västeuropa. Många av de regler som i dag återfinns i byggnormen ges i dessa länder i stället ut som stan- darder.

Betydelsen av standarder kommer att öka till följd av att EG har beslutat att utnyttja standarder som ett instrument för att undanröja tekniska handelshinder. EG-rådet antog i slutet av år 1988 ett byggvarudirektiv som syftar till ett inbördes närmande av medlems- staternas lagar och administrativa bestämmelser om byggmaterial. Direktivet är avsett att träda i kraft den 1 juli 1991. Det är utformat som ett ramdirektiv, vilket innebär att det endast innehåller vissa överordnade krav för de enskilda ländernas bygglagstiftning. Utarbetandet av de mer detaljerade reglerna överlåts bl.a. till den europeiska standardiseringsorganisationen CEN.

De europeiska standarder som utarbetats av CEN skall om möjligt utformas som krav på produkternas funktion. I beskrivningen av pro— dukternas funktion fastställs samtidigt en uppdelning i olika krav- klasser, vilket gör det möjligt för de olika länderna att välja den klass som är bäst anpassad till respektive lands olika byggtraditioner, klimatförhållanden m.m. Detta tillåter t.ex. ett land som Sverige att ha speciella klimatbetingade krav på isoleringsförmåga hos fönster och dörrar m.m. I övrigt skall reglerna vara samma.

En byggprodukt som uppfyller en europastandard presumeras även uppfylla kraven i EG:s byggdirektiv och skall då få säljas inom hela gemenskapen.

Sverige och övriga EFTA-medlemmar är fullvärdiga medlemmar av CEN. Genom ett deltagande i det europeiska standardiseringsarbetet kan vi således påverka utformningen av framtida europastandarder.

Kommittén anser att det är angeläget att Sverige aktivt deltar i det europeiska standardiseringsarbetet. I och med att harmoniserings- arbetet bedrivs på europeisk nivå bedömer kommittén att det är liten risk för att arbetet kommer att domineras av ett fåtal företag.

• Sida 135
•  Original

Kommittén anser att boverket aktivt bör medverka i det europeiska standardiseringsarbetet och där verka för att den säkerhetsnivå som vi har i den svenska byggnormen inarbetas i de nya europastandardema.

I konkurrenskommitténs uppdrag ingår att analysera effekterna av de nya reglerna om nordiskt typgodkännande. Nordiska typgodkän- nanden har dock hittills utnyttjats i liten omfattning och effekterna av reglerna är därför än så länge begränsade. Kommittén avser att undersöka hur många nordiska typgodkännanden som beviljats, im- portvolymer samt om den ökade importen lett till lägre priser. Kommittén återkommer därför till denna fråga i sitt slutbetänkande.

Redan nu vill kommittén emellertid aktualisera ytterligare åtgärder för att underlätta import av byggmaterial.

Handläggningen av ett typgodkännande vid boverket tar i dag i genomsnitt åtta månader. Boverkets typgodkännanden baseras på provningar som gjorts av statens provningsanstalt eller annat godkännande organ som boverket godtagit. Den sökande måste således vända sig till två myndigheter och betala dubbla avgifter för att få ett typgodkännande. Detta kan medföra onödig tidsutdräkt och onödiga kostnader. Med hänsyn härtill föreslås att inom vissa områden beslut om typgodkännanden delegeras till provningsan- stalten. En sådan delegering torde vara nödvändig för att svenska godkännande organ framgångsrikt skall kunna konkurrera med godkännandeorganen i de andra nordiska länderna, som ofta utför både provning och typgodkännande.

En del provningar i Sverige, t.ex. vissa typer av brandklassificering, görs i dag bara av statens pr0vningsanstalt. Kommitténs förslag innebär dock inte att provningsanstalten skall få ett provnings- monopol för vissa typer av material, utan liksom hittills skall den sökande alltid kunna anlita annat provningsorgan som boverket godtagit. I dessa fall måste dock boverket besluta om typgod- kännandet, eftersom sådana beslut enligt gällande regler inte kan delegeras till annat organ än en myndighet. Kommittén förutsätter att provningsanstalten samråder med boverket om vilka byggmaterial

som provningsanstalten skall kunna typgodkänna samt att anstalten

• Sida 136
•  Original

begränsar sin typgodkännandeverksamhet till material där det finns tydliga regler för prövningen och där anstalten har särskild kompe- tens.

EG arbetar inte enbart med att harmonisera tekniska regler utan även med att harmonisera provnings- och godkännandeprocedurer. Inom EG är avsikten att så långt möjligt ersätta myndighetsgodkännanden med en privaträttslig certifiering. Kommittén anser att en byggpro- dukt som uppfyller kraven i en som svensk standard utfärdad europeisk standard skall godtas av byggnadsnämnderna på samma sätt som i dag gäller i fråga om typgodkännanden av boverket eller av nordiska provningsorgan. Någon förnyad provning och kontroll skall således för dessa standardiserade produkter inte behövas, utan ett certifikat från ett europeiskt kontrollorgan bör normalt räcka. En sådan ordning innebär både tids- och kostnadsbesparingar.

Kommittén anser att det bör uppdras åt boverket att i samarbete med statens mät- och provråd och standardiseringskommissionen närmare utreda hur ett sådant certifieringssystem skall kunna införas i Sverige och vilka författningsändringar som härvid eventuellt kan behövas.

5.4.3 Antidumpningsåtgärder m.m.

Dumpning eller subventionering innebär att en vara exporteras till ett annat land till ett lägre pris än varans normala värde. Det handels— politiska regelsystemet bygger bl.a. på att konkurrensen inte sned- vrids genom skadlig dumpning eller subventionering. I samband med att Sverige anslöt sig till koderna om dumpning respektive subventio- nering inom ramen för det allmänna tull-och handelsavtalet (GATT) bemyndigade riksdagen regeringen att enligt bestämmelserna i dessa koder vidta skyddsåtgärder mot såväl skadlig dumpning som skadlig subventionering.

Enligt förordningen (1985:738) om dumpnings- och subventions- undersökningar åligger det kommerskollegium att efter beslut av regeringen genomföra sådana undersökningar. Kommerskollegium har därefter nio månader på sig att genomföra sin undersökning.

• Sida 137
•  Original

Under tiden finns möjlighet att införa en provisorisk antidumpnings- eller utjämningstull om det finns tillräcklig bevisning om skada.

En dumpnings- eller subventionsundersökning kan avslutas innan den är fullständigt genomförd om exportören åtar sig att ändra sina priser (s.k. prisåtagande) eller upphöra med sin export till dumpade eller subventionerade priser. Regeringen fattar sedan efter kommerskol- legiums yttrande beslut om prisåtagandet skall godtas.

Resultatet av kommerskollegiums utredning skall innehålla slutsatser beträffande förekomsten av dumpning samt skada och kausalitet. Regeringens beslut om införandet av en antidumpnings- eller utjäm- ningstull får formen av en förordning. Åtgärderna förutsätts ha en begränsad giltighetstid uppgående till högst tre år.

Från svensk sida har antidumpningsåtgärder varit aktuella främst inom byggmaterielområdet. Det senaste exemplet rör importen från Polen och Sovjetunionen av hårda träfiberskivor samt konstruk- tionsplywood från USA och Tjeckoslovakien. SPK har i yttrande (1989—11-09) över kommerskollegiums undersökning i detta fall avstyrkt införandet av en antidumpningstull. Enligt SPK:s mening bör, i enlighet med den svenska inställningen till ett fritt handelsut- byte, åtgärder mot lågprisimport normalt tillgripas med stor restriktivitet. Liknande synpunkter har även framförts av NO, som pekat på att prisjämförelser måste ske med länder som har en effektiv konkurrens och att låga kostnader i exportlandet inte får hindras att slå igenom.

Regeringen har nyligen beslutat att inte införa tull på träfiberskivor.

Kommittén delar konkurrensmyndighetemas uppfattning att anti- dumpningsåtgärder bör utnyttjas med stor restriktivitet. Kommittén anser också kommerskollegiums utredning om misstänkt dumpning bör samordnas med SPK:s utredningar om konkurrensförhållanden inom olika branscher och att konkurrensmyndighetemas synpunkter bör inhämtas.

• Sida 138
•  Original

5.4.4 Utländska entreprenörer

Av SPK:s rapport framgår att det finns få utländska entreprenörer verksamma i Sverige och att skillnader i byggföreskrifter är en bidragande orsak till detta. Kommittén anser att formella och infor- mella hinder mot import av såväl byggmaterial som tjänster bör avskaffas eller motverkas. Detta är enligt kommitténs uppfattning ett effektivt sätt att öka konkurrensen på den svenska byggmarknaden.

För att främja utländsk konkurrens bör byggreglerna förenklas och anpassas till EG:s. Även de svenska reglerna för offentlig upphand— ling bör ses över så att de inte är mindre konkurrensfrämjande än de regler som EG nyligen antagit.

Det betyder bl.a. att även kommunal upphandling och sannolikt även upphandling av kommunala bolag (bodies governed by public laws) kommer att omfattas av statliga upphandlingsbestämmelser och att ett överklagningsinstitut måste tillskapas. (EG:s regler för entre- prenadupphandling gäller för projekt som kostar mer än ca 35 milj.kr). Det arbete med att harmonisera byggbestämmelsema som diskuterats i föregående avsnitt bör enligt kommitténs uppfattning inte enbart vara ägnat att underlätta import av byggmaterial utan även underlätta för utländska entreprenörer att konkurrera på den svenska marknaden.

Det pågående integrationsarbetet i Västeuropa kan leda till en ökad specialisering inom byggentreprenadverksamhet och byggmaterialin- dustrin. Detta kan leda till lägre byggkostnader. Åtgärder bör därför vidtas för att underlätta ett byggande över gränserna. En förutsättning för detta är dock att företagen får ta med sig egen arbetsledning och yrkesarbetare. Detta är särskilt viktigt när byggarbetsmarknaden i ett enskilt land är överhettad.

För icke nordiska medborgare krävs uppehållstillstånd och arbets- tillstånd om en utländsk entreprenör vill ta med sig egen arbetskraft. AMS har utarbetat riktlinjer för bedömning av tidsbegränsade ar- betstillstånd och entreprenadarbeten. Kommittén har inget att erinra mot dessa riktlinjer, men anser att det vid prövningen av arbets-

• Sida 139
•  Original

tillstånd även bör tas hänsyn till konkurrenssituationen i den region där det aktuella projektet skall utföras.

Kommittén anser att utländska entreprenadföretag i Sverige skall följa svenska arbetsmiljöregler och svensk lagstiftning i övrigt samt att de bör tillämpa löne- och anställningsförmåner som är likvärdiga med de som tillämpas i Sverige.

För nordiska medborgare behövs inget arbetstillstånd. De danska och norska arbetsgivarorganisationerna har i en skrivelse till Nordiska rådet angivit att de tvingas betala vissa avgifter till Svenska Bygg- nadsarbetarförbundet som man anser snedvrider konkurrensen gentemot de svenska entreprenörerna. Kommittén anser att det är önskvärt att dessa avgifter harmoniseras och att man ser till att företagen inte behöver betala liknande avgifter i båda länderna. Vad som härvid skall gälla för tillfälliga entreprenadarbeten med nordisk personal är dock inte någon lagstiftningsfråga, utan bör enligt kom— mitténs mening lösas på ett praktiskt sätt genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter i de nordiska länderna. Reglerna bör härvid också anpassas till den rättspraxis (se EG-domen Rush Portuguesa - Franska immigrationsbyrån) som utvecklats inom EG och till det direktiv som är under utarbetande för entreprenadarbeten över gränserna inom EG.

Utländska företag som enbart använder egen arbetskraft kan bidra till att dämpa överhettningen på byggarbetsmarknaden. Enligt kom— mitténs uppfattning bör detta vägas in vid prövning av byggnads- tillstånd. Ur konkurrenssynpunkt är det önskvärt att det startas nya byggföretag i Sverige. Här skulle invandrarna kunna bidra till ut- vecklingen. För utländska medborgare finns det emellertid en rad restriktioner som förhindrar eller försvårar start av företag. Av figur 5.1 framgår vilka särskilda tillstånd som kan krävas för utländska medborgare.

Riksrevisionsverket har i rapporten Samordnat myndighetsagerande — En studie av regler m.m. vid start av företag (Dnr 1986:100) före— slagit att en grundlig översyn bör göras av de regelsystem som be- gränsar utlänningars möjligheter att starta och driva företag i Sverige

• Sida 140
•  Original

och att bl.a. kravet på näringstillstånd bör slopas.

I en promemoria från industridepartementet Ändrade regler om utländska företagsförvärv (Ds 1989:57) föreslås att reglerna för utländska förvärv av svenska företag ändras. De föreslagna ändringar- na innebär i huvudsak att ett nytt prövningskriterium införs som utgår från den nationella säkerheten. Systemet med utlänningsförbehåll behålls oförändrat, men det nya prövningskriterier införs även beträffande ärenden om borttagande av sådana förbehåll. Alla förvärv - med vissa undantag - skall anmälas inom viss tid för att inte bli ogiltiga men en närmare prövning sker endast beträffande sådana förvärv där lagens prövningsgrund - det nationella säkerhetsintresset - bedöms vara berörd. Denna prövningsprocedur görs också tillämplig i fråga om ärenden om utlänningsförbehåll.

De skäl som anförs för förändringarna äri huvudsak att lagstiftningen inte ligger i linje med internationella överenskommelser och den allmänna utvecklingen i OECD-ländema. Det medför att Sverige får en dålig plattform för att reagera mot diskriminering av svenska företag utomlands och även en risk för att dessa diskrimineras med hänvisning till vår lagstiftning. Dessutom anförs att lagstiftningen inte ligger i linje med Sveriges uttalade intresse av att främja utländska investeringar i landet och att den tillämpas på ett sådant sätt - hittills inga avslag - att befogade svenska skyddsintressen utan särskilt stora praktiska effekter kunnat tillgodoses inom ramen för de prövningskriterier som redan är internationellt godtagna.

Kommittén anser att det är angeläget att förändringar i enlighet med promemorian Ds l989:57 snarast kommer till stånd och och att reglerna om näringstillstånd samtidigt förändras. Det är viktigt att de olika lagstiftningar som styr utlänningars möjligheter att starta och driva företag i form av aktiebolag, handelsbolag, enskild firma eller ekonomisk förening bättre samordnas. Det kan övervägas att i avvaktan på genomförandet av sådana regler omedelbart införa ett temporärt undantag för byggbranschen från kravet på näringstillstånd.

• Sida 141
•  Original

Figur 5.1 Krav som ställs på utländska medborgare för att starta eller driva företag i Sverige

Enskild firma (EF)

(»ertag. av befintl EF

Handelsbolag (HS)

övertag. av befintl HB

Aktiebolag (AB) Start av nytt AB

Överlag. av befintl AB

1. Uppehålls- 1. Uppehålls- 1. Unpehålls- 1. Uppehålls- 1. Uccehålls- 1, Wrtetålls_ tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd 2. Arbets- ?. Arbets- 2. Narings- 2. Narings- 2. Narings- Z. Närings- tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd tillstånd 3. Tillstånd 3. Tillstånd 3. Tillstånd 3. Tillstånd 3. Förvärvs- att sitta i att sitta i att sluta av- att sluta av- tillstånd ledningen for ledningen for tal om svenskt tal om svenskt svenskt AB svenskt AB HB HB

4. Forvärvs- 4. Forvärvs- tillstånd tillstånd

5.5 Bruksvärdesystemet

Effektiviteten i förvaltningsledet har stor betydelse för den totala boendekostnaden. SPK har i sin undersökning inte närmare studerat företagsstrukturen och konkurrensförhållandena inom förvaltnings- ledet. Kommitténs allmänna bedömning är dock att konkurrensen i detta led är bristfällig.

Hyreslagstiftningen utgår från huvudregeln, vad gäller bostadslä- genheter, att hyran skall vara skälig (12 kap. 55 & jordabalken). I praktiken är det emellertid bruksvärdesystemet, vartill regeln också hänvisar, som verkar styrande och anger det reella innehållet i

• Sida 142
•  Original

principen om skälig hyra. En grundtanke i bruksvärdesystemet är att de allmännyttiga bostadsföretagen skall vara prisledande. Såsom systemet tillämpas utgör allmännyttans byggkostnader och driftkost- nader utgångspunkten vid hyressättningen. De kollektiva hyresför— handlingar som förs torde knappast ge en tillräcklig stark press på företagen att förbättra effektiviteten.

Också på den privata hyresmarknaden bestäms hyrorna i huvudsak efter kollektiva förhandlingar. Härvid gäller det att med ledning av hyrorna i det allmännyttiga beståndet komma överens om vilka hyror som skall gälla. En ökad effektivitet och kostnadspress i det privata beståndet påverkar däremot inte hyresnivån.

I realiteten är det således fråga om en kostnadsprissättning där allmännyttans självkostnader i första hand bestämmer hyrornas höjd. Den tillämpade ordningen utgör helt klart en form av prisreglering, om än i mjukare former än hyresstopp eller av myndighet föreskrivna maximihyror. Prisregleringen på hyresområdet medför som berörts i avsnitt 4.9 bristande incitament till kostnadspress och olika slag av snedvridningseffekter.

Genom bruksvärdesystemet har konkurrensens kostnadsdämpande funktion delvis satts ur spel. Detta gäller särskilt i tider med bostads— brist dä bostadsföretagens konkurrens om hyresgästerna är liten och möjligheterna begränsade att välja en bostad som passar det indivi— duella önskemålen med avseende på kostnad och kvalitet.

En annan orsak till att konkurrensen försämrats är den ökade koncentrationen som ägt rum på fastighetsmarknaden samt att bostadsföretagen inom ramen för bruksvärdesystemet utjämnar hyrorna mellan gamla och nya fastigheter. Detta försvårar möjlig— heterna att starta bostadsföretag genom att bygga nya hyreshus, eftersom de nya företagen inte har något fastighetsbestånd att utjämna hyrorna mellan.

SPK konstaterar i sin rapport att den praxis för hyressättningen som i dag tillämpas inom ramen för bruksvärdesystemet endast i begränsad omfattning klarar av att låta hushållens värderingar komma till

• Sida 143
•  Original

uttryck. Visserligen är begreppet rättvis hyresstruktur svårt att defi- niera men klart står att ytterst få av de faktorer som kan tänkas skapa "rättvisa" hyresrelationer mellan olika lägenheter beaktas i hyressätt- ningen. Systemet, som var tänkt som ett mellanting mellan mark- nadsprissättning och hyresreglering, synes i dag mer ha karaktären av hyresreglering.

En omfattande och dyr nyproduktion av bostäder utgör enligt SPK:s bedömning ett potentiellt hot mot systemet eftersom allt större summor måste omfördelas mellan olika årgångar. Ett reformerat finansieringssystem med högre kostnader i nyproduktionen skulle i ett övergångsskede medföra ytterligare påfrestningar på bruksvärde- systemet.

Enligt kommitténs uppfattning kan åtgärder för att öka konkurrensen i de tidigare leden i byggprocessen endast ge begränsade resultat, om inte samtidigt konkurrensen skärps i förvaltningsledet. Det skulle nämligen ta mycket lång tid innan de boende i stocken av bostäder skulle få nytta av ett ökat konkurrenstryck och lägre nybyggnads- kostnader, och dessutom är det risk för att dessa kommer att ätas upp i förvaltningsledet.

Kommittén anser att hyressättningssystemet bör reformeras så att hushållens värderingar i högre grad än för närvarande kommer till uttryck i hyressättningen och att särskilt bostadens läge bör få större genomslagskraft i hyressättningen. Detta bör dock ske genom en änd— rad tillämpning av bruksvärdesystemet och någon fullständig mark- nadsanpassning av hyrorna är enligt kommitténs uppfattning av sociala skäl inte möjlig att generellt genomföra.

Bruksvärdesystemet infördes som en ersättning för den direkta hyresreglering som tillkom under krigsåren och innebar en upp- mjukning i förhållande till denna. Enligt kommitténs mening bör emellertid även bruksvärdesystemet betraktas som en reglering föran- ledd av den kvardröjande bristsituationen på hyresmarknaden, särskilt i de större städerna, och bör alltså inte ses som ett permanent inslag. På sikt bör eftersträvas en friare ordning för hyressättningen som bygger på en prisbildning genom konkurrens, dock med möjlighet för

• Sida 144
•  Original

hyresnämnd att sätta ned oskäliga hyror. Klart är dock att en sådan omläggning kräver mer ingående utredning och inte kan ske i ett sammanhang. Situationen är uppenbarligen annorlunda i sådana orter, främst storstäder, som har en markant bostadsbrist än i orter där det råder jämvikt mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter.

För närvarande pågår en översyn av de rekommendationer för hyressättningen som SABO och Hyresgästernas Riksförbund har utarbetat. Ett nytt förslag är framtaget och under vintern 1989/90 har försök genomförts i några allmännyttiga bostadsföretag samtidigt som dataprogram har utarbetats. En ny rekommendation kan behandlas i Hyresmarknadskommittén (ett samarbetsorgan mellan ovan nämnda organisationer) under våren 1990. Enligt det liggande förslaget kommer hyran att bero av lägenheternas och fastighetemas standard, geografiskt läge, närservice och närmiljö.

Eftersom hyrorna i de allmännyttiga bostadsföretagen är riktnings- givande för hyroma i det privata beståndet kommer ett nytt hyres- sättningssystem att få genomslag på hela hyresmarknaden. Därför pågår också vissa diskussioner med Fastighetsägareförbundet. I Göteborg genomför hyresgästföreningen och fastighetsägareföre- ningen för närvarande ett gemensamt projekt "Hyra efter kvalitet".

En trend under senare år har varit att man inom allmännyttan i ökad grad decentraliserat fastighetsförvaltningen och inför s.k. hyresgäst- styrt lägenhetsunderhåll. En trend på den privata sidan är att ansvaret för driften läggs ut på professionella fastighetsförvaltningsbolag.

Kommittén anser att det är önskvärt att hyresgäststyrt lägenhets- underhåll vidgas till att även gälla den privata sidan samt att ett liknande hyresgäststyrt underhåll och medbestämmande även ut- vecklas på fastighetsnivå och bostadsområdesnivå. Detta skulle enligt kommitténs bedömning leda till en ökad konkurrens och prispress på fastighetsservicetjänster. En konsekvens av ett sådant ökat hyresgäst— inflytande kan också bli att man blir mindre benägen att omfördela kostnader mellan nya och gamla fastigheter inom allmännyttan.

Kommittén anser att det finns behov av att mera grundligt undersöka

_________,____.__,_,._ _Ww—M

w..-—__”..- ,,

• Sida 145
•  Original

hyresmarknaden. Som underlag för eventuella förändringar planerar

kommittén att i ett urval kommuner närmare undersöka:

— möjligheterna och kostnaderna för att införa en bättre och mera heltäckande lokal hyresstatistik samt prisstatistik för överlåtelser av bostadsrätter och egnahem

— hur bruksvärdesystemet i dag tillämpas och hur stora skillnader som föreligger mellan faktisk hyra och en beräknad marknads- mässig hyra

— vilka grupper som i dag bori lägenheter med en hyra som är väsentligt lägre än marknadshyran

— i vilken utsträckning bostadsföretagen lägger ut reparationer och fastighetsservicetjänster på entreprenad samt pris- och konkur- rensförhållandena för sådana tjänster

— möjligheterna till en ökad grad av hyresgäststyrt lägenhetsunder- håll och differentiering av hyran eller avgifter efter grad av service

— storleken på allmännyttans sociala merkostnader och möjligheter— na att skapa konkurrensneutralitet.

Kommittén planerar att återkomma med förslag till åtgärder för att öka konkurrensen i förvaltningsledet i sitt slutbetänkande. I detta avser kommittén att diskutera olika vägar för att successivt införa en ökad grad av marknadsanpassning och en ökad rörlighet på bostads- marknaden. Härvid kommer även förutsättningama att undersökas för att i förrn av en försöksverksamhet pröva att tillämpa en friare hyres- sättning i kommuner med en balans på bostadsmarknaden.

• Sida 146
•  Original

• Sida 147
•  Original

SÄRSKILDA YTTRANDEN

SÄRSKILT YTTRANDE AV LEDAMOTEN MARIANNE CARLSTRÖM

I betänkandet anser kommittén att slopandet av länsbostadsnämn- dens kostnadskontroll kan medföra att hyresnivån höjs i allmännytti- ga bostadsföretag. Men att den planerade förändringen av de statliga bostadssubventionema kommer att medföra att kommunen och de allmännyttiga företagen har ett stort intresse av att genomföra billiga projekt.

Jag gör en annan bedömning av effekterna av en slopad kostnads— kontroll. Iag tror inte att kostnadskontrollen leder till en minskad konkurrens och högre kostnader i sig. Och inte heller att det är på grund av kostnadskontrollen som rörligheten på bostadsmarknaden är så liten idag.

Kostnadskontrollen behövs för att avgöra om kostnaden motsvaras av kvaliteten i det aktuella objektet. Kostnaderna för allmännyttans produktion skulle inte minskas bara genom att kontrollen slopades.

Kostnadsprövningen och kvalitetskontrollen är också ett viktigt bo- stadspolitiskt styrmedel.

Däremot anser jag att reglerna för länsbostadsnämndernas kostnads- kontroll bör ses över och förenklas i samband med den förändrade bostadsfinansieringen. Försök med förenklad och effektivare låne- hantering bör genomföras för att få ett underlag för en förändring.

När det gäller hyressättningssystemet anser kommittén att det bör re- formeras så att hushållens värderingari högre grad än för närvarande kommer till uttryck i hyressättningen och att särskilt bostadens läge bör få större genomslagskraft i hyressättningen.

• Sida 148
•  Original

Bruksvärdesystemet innebär att likvärdiga lägenheter ska ha en lik- värdig hyra. De faktiska kostnaderna ska tas ut vid hyressättningen i allmännyttan, och de privata ska följa likvärdiga projekt i allmännyt- tan. Detta är en viktig princip som bl.a. ska motverka segregation i boendet. Om bostadens läge ska få större genomslag i hyressättning- en kommer med all säkerhet segregationen att öka.

När det gäller försök med en annan typ av hyressättning än bruksvär- desystemet kan det vara bra att få erfarenheter av dels ett annat sys— tern och dels ett bättre underlag över hur det fungerar innan en total översyn och inriktning på den kan diskuteras.

SÄRSKILT YTTRANDE AV LEDAMOTEN CHRISTER EIREFELT

Mina utgångspunkter

Bostadsmarknaden är en av de mest reglerade sektorerna i samhället. Det finns ett stort antal statliga och kommunala styrinstrument och regelsystemet är dessutom svåröverskådligt.

Enligt min uppfattning måste nu en rad regleringar slopas för att öka de boendes valfrihet och åstadkomma en bättre fungerande bostads- marknad.

Som kommittén konstaterar finns det ett klart samband mellan det omfattande regel- och subventionssystemet och bristande konkurrens och hög kostnadsutveckling.

Det finns också andra skäl till att kraftigt förenkla regelsystemet. Bl.a. skulle rörligheten på bostadsmarknaden öka och människors

• Sida 149
•  Original

önskemål bättre kunna tillgodoses.

Markvillkoret

Kommitténs betänkande innebär ett steg i rätt riktning och jag står i allt väsentligt bakom den analys och de förslag som redovisas, dock med ett undantag.

Det finns enligt min uppfattning tillräckligt starka skäl för att redan nu fatta beslut om att helt slopa markvillkoret. I betänkandet redovi- sas också en rad sådana skäl, men kommittén avstår ändå från att lägga ett konkret förslag. I stället ska en studie göras för att undersö- ka markvillkorets tillämpning.

Markvillkorets ursprungliga syfte var att stimulera till en ökad kon— kurrens i byggandet. Det har dock i praktiken främst kommit att in- nebära att kommunen ges möjlighet att ställa en mängd krav på byggnationen utöver plan- och bygglagens bestämmelser.

Markvillkoret har lett till en ökad byråkrati, brist på tomter och har dessutom fått en kosmadsdrivande effekt.

Jag anser därför att markvillkoret skall avskaffas. Kommunernas möjligheter att styra byggandet är fullt tillräckliga, inte minst genom den fysiska planeringen.

SÄRSKILT YTTRANDE AV SAKKUNNIGE PER-OLOF JÖNSSON

Jag delar i huvudsak utredningens intentioner och förslag för att åstadkomma en högre grad av konkurrens och därmed effektivitet in- om sektorn. Jag hade emellertid gärna sett, att kommittén redan nu

• Sida 150
•  Original

hade lagt förslag till åtgärder i syfte att bryta den fortgående koncen— trationstendensen inom framför allt byggmaterialindustrin. Nuvaran- de konkurrenslag och konkurrensövervakning har enligt mitt förme- nande inte utgjort tillräcklig grund för att förhindra en mycket snabb koncentration och monopolisering. Kommittén borde därför också, inför kommande överväganden om eventuella förändringar i konkur- renslagstiftningen härutinnan, ha genomfört delstudier i syfte att se— dermera kunna bryta upp existerande privata koncentrationer till gagn för bostadskonsumentema. Jag förutsätter att kommittén lägger förslag i dessa avseenden i sitt slutbetänkande.

Ifråga om eventuellt förbud mot integrerade konsortier vill jag fram- hålla, att sådana konstellationer mellan rikstäckande och lokala aktö- rer måste ytterligare uppmärksammas i kommitténs fortsatta arbete.

Kommitténs analyser och slutsatser beträffande det antagna samban- det mellan det s.k. subventionssystemet och boendekostnadsutveck- lingen förefaller mig inte helt överygande. Till yttermera visso har, enligt uppgifter i referensgruppen till kommittén, kostnadsutveck- lingen varit högre i den helt oreglerade byggsektorn, dvs. inom kon- tors- och annat kommersiellt byggande. Så länge skillnaderna här- vidlag mellan reglerad och oreglerad sektor inte analyserats finner jag kommitténs slutsatser inte styrkta.

Vad sedan avser anbudsförfarande i samband med upphandlingar, bör det på grundval av uppgifter i den ovan nämnda referensgruppen påpekas, att s.k. förhandlingsupphandling erfarenhetsmässigt fram— står som en ur kostnadssynpunkt väl så lämplig metod som upphand- ling i konkurrens, framför allt i situationer av en överhettad ekonomi.

Beträffande utländsk medborgares möjlighet att tillsammans med an- dra bedriva rörelse i Sverige genom ekonomisk förening är denna starkt begränsad genom att icke-nordisk medborgare i princip inte kan vara styrelseledamot i föreningen. Inom EG pågår för närvaran— de aktiva diskussioner i syfte att möjliggöra etablerandet av s.k. eu- ropakooperativ, dvs. ekonomisk förening med medlemmar i två eller flera länder. Ur konkurrensneutralitetssynpunkt finner jag det syn- nerligen väsentligt att den förväntade lagstiftningen inom EG i detta

• Sida 151
•  Original

avseende blir tillämplig även i de situationer svenska medlemmar (fysiska och/eller juridiska personer) deltar i ett europakooperativ med säte i EG—land eller, omvänt, utländsk medborgare/juridisk per- son deltari sådant företag med säte i Sverige.

Jag vill slutligen framhålla, att kommittén bort diskutera stimulansåt- gärder i syfte att öka andelen byggnation i s.k. egenregi i landet, t.ex. genom i sammanhanget gynnsamma momsregler.

• Sida 152
•  Original

• Sida 153
•  Original

Kronologisk förteckning

Företagsförvärv i svenskt näringsliv. 1. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. S.

3. En idrottshögskola i Stockholm — struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. U.

Transportrådet. K. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. FÖ.

[x)|—1

Lagstiftning för reklam i svensk TV. U.

570995”?

Idéskisser och bakgrundsmaterial. S.

9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 10. Strömgatan 18- Sveriges statsministerbostad. SB. 11. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätl. Ju. 13. Översyn av sjölagen 2. Ju. 14.Långtidsutredningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 16. Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. K. 17. Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. UD. 18.Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionerna. SB. 21. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- lingen. ME. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- lingen. Bilagedel. ME. 23. Tomträttsavgäld. Bo. 24. Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektom. C. 26. Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27. Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. K. 28. Att följa upp kommunal verksamhet — En internationell utblick. C.

29.Tobakslag. S. 30. Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Ju.

3 1 . Perspektiv på arbetsförmedlingen. A. 32.Staden. SB. 33. Urban Challenges. SB. 34. Stadsregioner i Europa. SB. 35.5torstädemas ekonomi 1982—1996. SB. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 37.Förfatmingsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 38.Översyn av naturvårdslagen m.m. ME. 39. Konstnärens villkor. U. 40. Kämkraftsavveckling - kompetens och sysselsätt- ning. ME. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn.

41. Tio år med jämställdhetslagen - utvärdering och förslag. C.

42. Internationellt ungdomsutbyte. C. 43.Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikframställningen. C. 44. Demokrati och makt i Sverige. SB. 45. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Fi. 46. Särskild skatt i den finansiella sektorn. Fi. 47. Beskattning av stipendier. Fi. 48. Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn, del III. S. 49.Arbete och hälsa. A. 50. Ny folkbokföringslag. Fi. 51. SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personal- kontroll och meddelarfrihet. C. 52. Utbyte av utländska körkort. K.

53.1 skuggan av de stora - De mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. C. 54. Arbetslivsforskning - Inriktning, organisation, finansiering. A. 55. Flygplats 2000 - De svenska tlygplatsemai framtiden. K. 56. Skatt på lotterier och spel. Fi.

57. Personalutbildning inom totalförsvaret. Fö. 58. Konkurrens i inrikesflyget. C. 59. Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. M.

60. Skada av vilt. Jo. 61. Skärpt tillsyn — huvuddrag i en reformerad datalag. Ju.

62. Konkurrensen inom bygg/bosektom. C.

• Sida 154
•  Original

• Sida 155
•  Original

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20] Staden. [32] Urban Challenges. [33] Stadsregioner i Europa. [34] Storstädemas ekonomi 1982-1996. [35] Storstadsliv. Rika möjligheter- härda villkor. [36] Demokrati och makt i Sverige. [44]

J ustitiedepartementet

Meddelarrätt. [12] Översyn av sjölagen 2. [13] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. [30] Skärpt tillsyn - huvuddrag i en reformerad datalag. [61]

Utrikesdepartementet

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. [17]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. [26] Personalutbildning inom totalförsvaret. [57]

Socialdepartementet

Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam. Idéskisser och bakgrundsmaterial. [8]

Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19] Tobakslag. [29]

Samhällsstöd till underhällsbidragsberättigade barn, del III. [48]

Kommunikationsdepartementet

Transporträdet. [4]

Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16] Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27] Utbyte av utländska körkort. [52] Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i framtiden. [55]

Finansdepartementet

Långtidsutredningen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. [45] Särskild skatt i den finansiella sektorn. [46] Beskattning av stipendier. [47]

Ny folkbokföringslag. [50]

Skatt på lotterier och spel. [56]

Utbildningsdepartementet

En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7]

Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [11] Konstnärens villkor. [39]

J ordbruksdepartementet Skada av vilt. [60]

Arbetsmarknadsdepartementet Perspektiv på arbetsförmedlingen. [31] Arbete och hälsa. [49]

Arbetslivsforskning - Inriktning, organisation, finansiering. [54]

Bostadsdepartementet

Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomträttsavgäld. [23]

Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1]

Civildepartementet

Ny kommunallag. [24] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25]

Att följa upp kommunal verksamhet - En internationell utblick. [28] Tio år med jämställdhetslagen - utvärdering och förslag. [41]

Internationellt ungdomsutbyte. [42]

• Sida 156
•  Original

• Sida 157
•  Original

Systematisk förteckning

Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikfrarnställningen. [43]

SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkon- troll och meddelarfrihet. [51]

I skuggan av de stora - De mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. [53]

Konkurrens i inrikesflyget. [58] Konkurrensen inom bygg/bosektom. [62]

Mil jö- och energidepartementet

Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveckling- en.[21] Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveckling- en. Bilagedel. [22] Översyn av naturvårdslagen m.m. [38] Kämkraftsavveckling - kompetens och sysselsättning. [401

Mil jödepartementet

Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. [59]