Svensk alkoholpolitik : en strategi för framtiden : huvudbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

SVENSK

ALKOHOL

POLITIK

-en strategi iramtidåen

i V ALKOHOLPOLITISKA SIONEN

än

M

Statens offentliga utredningar

WW 1994:24

w Socialdepartementet

Svensk alkoholpolitik

en för framtiden

- strategi

Huvudbetänkande av Alkoholpolitiska kommissionen

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Fax: 08-20 50 21

Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91-38-13581-7 Graphic Systems AB, Göteborg 1994 ISSN O375-250X

Statsrådet och chefen

för

Socialdepartementet

Genom regeringens beslut den 19 december 1991 bemyndigades statsrådet Bengt Westerberg att tillkalla en parlamentarisk kommission med uppdrag att utvärdera den hittillsvarande alkoholpolitiken och lägga fram förslag till en strategi för framtiden bl.a. i ett EG-perspektiv.

-

Enligt direktiven dir. 1991:124i bilaga 1 ingår det även i uppdraget att göra en översyn av vården av alkoholmissbrukareoch därvid särskilt uppmärksamma de kvinnliga missbrukarnas vårdbehov. l uppdraget ingår också att genomföra

analys av alkoholmissbrukets farniljesociala konsekvenser. en

Kommissionen har antagit namnet Alkoholpolitiska kommissionen. Kommissionen har en bred sammansättning med företrädare för alla riksdagspartier. Till kommissionen har knutits sakkunniga från Utrikes-, Finans- och Socialdepartementen, Folkhälsoinstitutet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, experter från Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning och Karolinska Institutets avdelning för socialmedicin samt juridisk expertis.

sammansättningen av kommissionen framgår av bilaga

Kommissionen har tidigare avlämnat delbetänkandet Serveringsbestärnrnelser SOU 1993:50 med förslag till ändringar i lagen 1977:293 om handel med

drycker LHD.

Kommissionen avlämna detta huvudbetänkande Svensk alkoholpolitik

får nu

en strategi för framtiden SOU 1994:24. -

Kommissionen avslutar sitt arbete genom att utöver detta huvudbetänkande

-

även överlämna delbetänkandena Svensk alkoholpolitik bakgrund och - nu nuläge SOU 1994:25, Att förebygga alkoholproblem SOU 1994:26, Vård

alkoholmissbrukare SOU 1994:27, Kvinnor och alkohol SOU 1994:28 av och Barn Föräldrar Alkohol SOU 1994:29.

- -

Reservationer har lämnats av dels ledamöterna Karin Israelsson, Bert-Inge Karlsson och Claes Ortendahl alkoholreklamen, dels ledamoten Peter Kling, dels ledamöterna Sverre Palm och Anita Persson åldersgränser dels

samt ledamoten Sten Svensson. Särskilda yttranden har lämnats dels ledamoten

av Bert-Inge Karlsson, dels sakkunnig Karin Berensson samt dels sakkunnig Anita Sundin.

Stockholm i mars 1994

Ingemar Mundebo

Karin Israelsson Ben-Inge Karlsson Peter Kling Owe Larsson Ulla Orring Sverre Palm Anita Persson Gabriel Romanus Sten Svensson Claes Örtendahl

Hans Noaksson

Peter Gerdman

Margareta Gustafsson

Johan Hellstrand

Rolf Larsson

Orvar Olsson

Innehållsförteckning

Sammanfattning

I Uppdraget och arbetets bedrivande 1.1 Kommissionens direktiv 1.2 Arbetets bedrivande

Svensk alkoholpolitik igår och idag Inledning Tiden före 1855 Tiden 1855 1955

- Tiden 1955 1977

- Tiden efter 1977 2.5. 1 Alkoholpolitiska utredningen 2.5.2 WHO:s rapport 1975 Dagens alkoholpolitik 26 2.6.1 Begränsning av det privata vinstintresset 26 2.6.2 Begränsning av tillgängligheten 27 2.6.3 Skydd för ungdomen 28 2.6.4 Det hälsopolitiska målet 29

2.7¶Alkoholpolitikens effekter 30

2.7.1 Effekter prispolitiken 30

av

2.7.2¶Effekter försäljningspolitiken 32

av 2.7.3 Effekter av ålderbestämmelserna 37 2.7.4 Illegala effekter 39 2.8 En jämförelse med andra länder 40

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 3.1 Strategin måste formas nu 41 3.2 Effekter av förändringar inom Europa 43 3.2. 1 EES-avtalet 43 3.2.2 Alkoholmonopolen 44 3.2.3 EU-medlemskap 46 3.2.4 Tänkbara händelseutvecklingar 48 3.2.5 Utgångspunkter for en långsiktig strategi 49

3.3¶Alkoholpolitiska grundantaganden

3.3.1 WHO:s handlingsprogram 3.3.2 Totalkonsumtionsmodellen 52

3.3.3¶Preventionsparadoxen 56

3.4 Målen för en framtida svensk alkoholpolitik 57

3.5 Alkoholpolitiska handlingsprogram 3.5.1 Nationell handlingsplan 3.5.2 Kommunerna och landstingen 62

Begränsning av alkoholdryckers tillgänglighet 65

4.1¶Utgángspunkter 65

4.1.1 Motiv för nuvarande regler 65 4.1.2 Syftet med kommissionens regelöversyn 4.2 Alkoholhantering och privata vinstintressen 67 4.3 Bestämmelser om öl 68

4.3.1¶Bakgrund 68

4.3.2 Kommissionens överväganden och förslag 72 4.4 Lättölsreklam 75 4.4.1 Bakgrund 75 4.4.2 Kommissionens överväganden och förslag 77

4.5¶Åldersgränser vid alkoholservering 79

4.5.1¶Bakgrund 79

4.5.2 Kommissionens överväganden och förslag 85 4.6 Monopol och marknad 85 4.6.1 Bakgrund 85 4.6.2 Kommissionens bedömning 86 4.7 Systembolagets verksamhet 87 4.7.1 Bakgrund 87 4.7.2 Kommissionens överväganden och förslag 89 4.8 Registrering och ransonering av inköp 92 4.8.1 Bakgrund 92 4.8.2 Kommissionens bedömning 94

Privatpersoners införsel 94

4.10¶Hemtillverkning 95

4. 10.1 Inledning 95 4.10.2 inaktuella bestämmelser 96 4.10.3 Hemtillverkning av vin 97

.l0.4 Mäsk 98

0.5 Straffskatt 98

0.6 Snabbvinsatser 100

0.7¶Destillationsapparater 103

0.8¶Hembränning 104

Forskning och statistik 107 5.1 Forskning 107 5.1.1 Behovet av forskning 107

1.2¶Forskningens nuvarande omfattning 107

Bevakning av konsumtions- och skadeutvecklingen 109 Förslag rörande forskningsområdet 113 5.3.1 Bakgrund 113 5.3.2 Forskartjänster 113

5.3.3 Forskningsmiljöer 114 5.3.4 Angelägna forskningsområden 114 5.3.5 Förstärkt alkoholforskning 117 5.4 Förslag rörande statistikområdet 118

Det förebyggande arbetet mál och metoder 121

- 6 1 Preventionens olika nivåer 121 6:2 Befolkningsstrategier 122

6.3¶Riskgruppsstrategier 122

6.4¶Val preventionsstrategier 123

av 6.4.1 Målgrupper 123

6.4.2¶Angreppsstrategi 124

6.4.3 Aktörer 125 6.5 En samlad strategi 125 6.6 Informationsinsatser 127 6.7 Befolkningsinsatser 129

6.7.1¶Inledning 129

6.7.2 Hälso- och sjukvårdens insatser 129 6.7.3 Arbetslivets insatser 131 6.7.4 Organisationers insatser 133

6.7.5¶Lokala befolkningsinriktade projekt 134

6.8 Sårbara och situationer 136

grupper

1 Trañkanter 136 6.8.2 Gravida kvinnor 139 6.8.3 Ungdom 141 6.8.4 Högskolestuderande och värnpliktiga 147 6.8.5 Barn till missbrukare 149

6.9¶Högkonsumenter 150

6.9.1¶Inledning 150

6.9.2 Missbrukare 150 6.9.3 Riskbrukare 151 WHOs aktionsplan mot alkohol 152 Sammanfattande synpunkter rörande mål och metoder 153 Folkhälsoinstitutets roll i det förebyggande arbetet 155 6.l2.1 155

Mål och ansvar 6.12.2 Aktuella verksamhetsområden 157

Det förebyggande arbetet -förslag till program 163 7.1 Utgångspunkter 163

7.2¶Befolkningsinsatser 165

7.2. 1 Internationellt 165

engagemang 7.2.2 Information och påverkan 166 7.2.3 Hälso- och sjukvårdens förebyggande ansvar 169 7.2.4 Utbildning 171 7.2.5 Organisationernas förebyggande verksamheter 172

10.6 Utbildningsbehov 208

10.7¶Lokala handlingsprogram 208

10.8 Kommissionens förslag 209 10.8.l Anhöriga 209 10.8.2 Grundutbildningoch fortbildning 210 l0.8.3 Samarbete samverkan 211

- 10.8.4 Program planer 212

-

10.8.5¶Anhörigsyn 212

10.8.6 Forskning utvärdering 213

- 10.8.7 specialisering och samordning 214

JI Alkoholen kostar 215 11.1 Genomförandet kommmissionens förslag 217

av 11.2 Förslagens finansiella konsekvenser 220 11.3 Förslagens organisatoriska konsekvenser 221

Reservationer och särskilda yttranden 223

Bilagor

Sammanfattning

Alkoholpolitiska kommissionens uppgift har varit att utvärdera den hittillsvarande alkoholpolitiken och lägga fram förslag till en strategi för framtiden

bl.a. i ett EG-perspektiv. Kommissionen skulle även kartlägga missbrukets familjesociala konsekvenser och göra en översyn av vården av alkoholmissbrukare dir 1991: 124.

Det framhölls i direktiven att den främsta uppgiften var att formulera en strategi för att uppnå målet att minska den totala alkoholkonsumtionen och att begränsa alkoholens skadeverkningar. Kommissionen skulle bl.a. pröva om delar det svenska regelsystemet behövde förändras med hänsyn till det euro-

av peiska integrationsarbetet. Kommissionen skulle också pröva om vissa bestämmelser i regelsystemet kunde förenklas eller helt utmönstras, liksom om andra bestämmelser behövde förtydligas eller skärpas.

Kommissionens arbete

Kommissionen redovisar sitt arbete i detta huvudbetänkandeoch ett antal delbetänkanden. Huvudbetänkandet- SVENSK ALKOHOLPOLITIK en strategi

för framtiden utgör en sammanfattning av kommissionens

arbete och innehåller kommissionens överväganden och förslag på olika områden.

redovisade förra året ett delbetänkande, SERVERINGSBE-

Kommissionen

STÄMMELSER SOU 1993:50. Det innehöll översyn och förslag till

en av ändringar handel med drycker. Ett antal förslag innebar mindre

i lagen om krångel och detaljregleringar, andra innebar tydligare regler och andra, slutligen, skärpta krav på vissa områden.

Kommissionen redovisar samtidigt med detta huvudbetänkandefem delbetänkanden:

SVENSK ALKOHOLPOLITIK bakgrund och nuläge SOU 1994:25,

som som bl.a. innehåller studier av alkoholkonsumtionoch alkoholskador i Sverige och i andra länder, Europaintegrationen och svensk alkoholpolitik, effekter av restriktioner samt den oregistrerade alkoholkonsumtionen.

ATT FÖREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26, be-

som handlar förebyggande insatser riktade till vuxna och till ungdom. Förslagen rör insatser inom hälso- och sjukvården, inom socialtjänsten, i arbetslivet och i skolan.

12 Sammanfattning

VÅRD AV ALKOHOLMISSBRUKARE SOU 1994:27, handlar - som om

missbrukarvårdens innehåll och organisation, statsbidrag, utbildning och

rådgivning m.m.

KVINNOR OCH ALKOHOL SOU 1994:28, som innehåller en studie av -

kvinnors bruk och missbruk av alkohol samt förslag rörande förebyggande insatser, vård och behandling inriktad kvinnor.

BARN FÖRÄLDRAR ALKOHOL 1994:29, behandlar

- - - sou som

familjesociala konsekvenser av alkoholmissbruk, förslag om stöd och hjälp

till anhöriga, utbildning och forskning samt samordning av insatser inom

detta område.

Denna sammanfattning redovisar i första hand kommissionens överväganden och förslag rörande målen för den framtida alkoholpolitiken kap. 3. Kommissionens förslag olika delområden framgår av de olika kapitlen i detta betänkande.

Den framtida alkoholpolitiken

Kommissionen anser att målet för den svenska alkoholpol itiken fortsatt bör vara att begränsa bruk och missbruk av alkohol. Den svenska alkoholkonsumtionen är vid en internationell jämförelse relativt låg och även alkoholskadorna är

- av mindre omfattning än i många andra länder. Likväl förorsakar alkoholen många sociala, medicinska, ekonomiska och mänskliga problem. Därtill kommer att förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken förändras i viktiga avseenden under de närmaste åren, detta främst som en följd av det europeiska integrationsarbetet. Men förutsättningarnaförändras också av andra skäl, oberoende av Europaintegrationen, bl.a. till följd av förändrade konsumtionsvanor och handlingsmönster. En förändring av den svenska alkoholpolitikens mest

effektiva styrmedel höga priser, alkoholmonopol, begränsningari tillgänglig-

-

het och i gränshandel kan leda till en betydande konsumtionsökning, detta i

synnerhet om ingenting ytterligare görs och inte människor mera markant

om ändrar sin inställning till alkoholkonsumtion och sina alkoholvanor.

Det är ett viktigt samhällsmål att minska bruk och missbruk av alkohol. Det är samtidigt svårt att formulera en strategi för ett sådant arbete, att forma en medveten och ansvarsfull alkoholpolitik som är väl förankrad hos många människor. En sådan politik måste bygga dels på ett medvetande om att alkoholen är en del av kulturmönstreti de flesta samhällen, däribland det svenska, och att de flesta människor vill och kan bruka alkohol på ett måttfullt sätt, dels på ett medvetande om att alkoholen utgör ett problem för många människor, att många använder alkohol i alltför stor omfattning och att detta alkoholbruk får svåra sociala, medicinska, ekonomiska och mänskliga effekter.

Sammanfattning 13

Det avgörande för att nå framgång i arbetet på detta område liksom på andra områden är att många människor, oberoende av sina personliga vanor och värderingar, målet väsentligt och att metoderna att nå det är anser vara

rimliga.

. Kommissionen att huvudlinjei arbetet måste vara information, utmenar en bildning, medvetande och Det behövs långt mera av kunskaper om ansvar. alkoholens verkningar, effekter och risker med bruk och missbruk av alkoom hol. Det behövs ett starkare medvetande och Här har naturligtvis föransvar. äldrar och andra ett särskilt ansvar, men det är betydelsefullt att detta vuxna medvetande finns inom alla områden, inom skola och arbetsliv, och ansvar inom fritidsliv och organisationer. Om vi skall nå målet att minska bruk och missbruk behövs också insatser i många andra former, bl.a. begränsningar av alkoholens tillgänglighet. Det går inte att undvara del restriktioner. Det går inte heller att nå målet enbart eller en huvudsakligen restriktioner. Kommissionens förslag innebär därför ens genom att vissa bestämmelser förenklas, uppmjukas eller helt försvinner och att vissa bestämmelser förtydligas eller skärps.

Kommissionen vill betona följande uppgifter för alkoholpolitiken.

Kraftfullt verka för alkoholfri uppväxt och hindra att alkoholkonsumtion en

och särskilt berusningsdrickandefår spridning bland ungdomar.

Kraftfullt verka för alkoholfrihet i grupper där risken är särskilt stor t.ex. gravida kvinnor och ungdomar.

Informera enskilda människor med höga konsumtionsnivåer om hälsoriskerna och erbjuda dem stöd för att minska sin konsumtion.

Bestämt och tydligt verka mot alkoholkonsumtionoch för total avhållsamhet i särskilt farliga situationer t.ex. trafik och arbete.

Verka för att hela befolkningen har återhållsamma alkoholvanor.

Utveckla människor med etablerat missbruk, särskilt de utslagna. vården av

Öka insatserna för anhöriga till missbrukare, och i synnerhet barnen.

Kommissionen framhåller att den svenska alkoholpolitiken måste formas i samverkan mellan många olika aktörer och vara väl förankrad hos märmiskorna. Alkoholpolitiska handlingsprogram bör utarbetas nationell, regional och lokal nivå. Kommuner och landsting spelar en väsentlig roll, likaså flera statliga i första hand Folkhälsoinstitutet, också Socialstyrelsen och den nya organ, men

alkoholmyndigheten. Skola och arbetsliv samt olika organisationer, såsom ar-

betsmarknadsorganisationer, ideella organisationer, kyrkorna samt de politiska

partierna och deras kvinno- och ungdomsförbund har också betydelsefulla upp-

gifter. Kommissionen föreslår att en nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador utarbetas. Det behövs en bred samverkan i arbetet med att minska de problem följer av alkoholbruk och alkoholmissbruk. som

14 Sammanfattning

Kommissionen anser att alkoholpolitiken också i fortsättningen bör in-

vara riktad på såväl riskgrupper på hela befolkningen. Huvudsyftet bör

som vara att minska antalet med riskfylld konsumtion och minska

personer att nyrekryteringen till denna grupp. De förebyggande insatserna bör intensifieras på alla nivåer, framför allt på lokal nivå, i skolan och inom arbetslivet. Hälso- och sjukvården, liksom socialtjänsten, har viktig roll. Information och utbildning

en samt utvärdering av insatser bör förstärkas. Lagar och restriktioner bör också i framtiden spela viktig roll. De har visat sig effektiva och signaler

en vara ger om vikten av en måttfull alkoholkultur. Viktiga delar den svenska alkohol-

av lagstiftningen kan behållas också vid starkare Europaintegration. Det är

en viktigt att så sker.

Kommissionen anser att den svenska alkoholpolitiken bör ha förutsättningar att vara framgångsrik också i framtiden -förutsatt att kraftfulla insatser görs de närmaste aren. Kommissionen redovisar för sådana insatser.

ett program

och arbetets

Up draget

be rivande

1¶Kommissionens direktiv

Utvärdera den hittillsvarande alkoholpolitiken och lägg fram förslag till en strategi for framtiden bl.a. i ett EG-perspektiv. Kartlägg alkoholmissbrukets

familjesociala konsekvenser och gör översyn vården av alkoholmissbruka-

en av

Så statsrådet Bengt Westerberg uppdraget till en alkoholpolitisk re. summerar kommission regeringen den 19 december 1991 meddelade direktiven.

i de av

Alkoholpolitiska kommissionen, som är brett parlamentariskt sammansatt, se bilaga lägger i detta huvudbetänkandefram sitt förslag till en alkoholpolitisk strategi för framtiden. Direktiven, fogas som bilaga 1 till detta betänkande,

som redogör närmare för uppdragets bakgrund och syfte. De säger bl.a. följande.

Kommissionens främsta uppgift är att formulera en strategi för att nå målet att minska den totala alkoholkonsumtionen och att begränsa alkoholens skadeverkningar. Till grund för kommissionens överväganden bör bl.a. ligga en utvärdering den hittills förda politikens effekter. Kommissionen kan om så

av behövs revidera de svenska alkohollagarna med hänsyn till EG:s regelverk. Lagändringar kan även föreslås t.ex. för att förenkla eller utmönstra regler som inte längre fyller någon funktion eller för att förtydliga och skärpa regler för att

bättre fylla ett alkoholpolitiskt syfte.

Kommissionen bör kartlägga och redovisa de ökade svårigheter att uppfylla de alkoholpolitiska målen som en svensk anpassning till EG kan inrymma. Kommissionen skall presentera förslag till insatser som medför att de alkoholpolitiska målen kan uppnås, även inom ramen för EG-integrationen. Kommissionen bör bedöma hur de preventiva insatserna kan utvecklas ytterligare. Vidare bör kommissionen lägga fram förslag till långsiktig inriktning av Folkhälsoinstitutets arbete med alkoholfrågorna.

Kommissionen skall genomlysa de problem som föreligger inom vården av alkoholmissbrukare och bedöma behoven förändringar av vårdformer och

av vårdinnehåll. De kvinnliga missbrukarnas vårdbehov skall därvid uppmärksammas särskilt.

Kommissionen skall också kartlägga och analysera missbrukets konsekvenser för missbrukarnas familjer och bedöma vilka insatser som behöver göras för att möta de anhörigas, särskilt barnens, behov av stöd.

16 Uppdraget och arbetets bedrivande

1.2¶Arbetets bedrivande

Kommissionen har tidigare avgivit betänkandet SERVERINGSBESTÄMMEL- SER SOU 1993:50 med förslag till mindre krångliga, tydligare och i några

avseenden skärpta regler om alkoholservering på restaurang samt med förslag till en skärpt tillsyn.

Genomförda kartläggningar och analyser presenteras i delbetänkandet SVENSK ALKOHOLPOLITIK bakgrund och nuläge SOU 1994:25. Även vissa i kommittédirektiven speciellt markerade angelägna utredningsuppgifter behandlar kommissionen i särskilda delbetänkanden: ATT FÖREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26, VÅRD AV ALKOHOLMISSBRUK- ARE SOU 1994:27, KVINNOR OCH ALKOHOL SOU 1994:28 samt BARN FÖRALDRAR ALKOHOL SOU 1994:29. - - Kommissionens arbete har bedrivits i samverkan och samarbete med fiera av områdets aktörer. Riksdagens socialutskott och Alkoholpolitiska kommissionen anordnade en gemensam hearing den framtida svenska alkoholpolitiken den om 26 november 1992, redovisad i betänkandet l99293:SoU 17. En analys de av framtida förebyggande insatserna har gjorts i nära samarbete med Folkhälsoinstitutet. Härvid har kommissionen och institutet gemensamt ordnat seminarier med dels alkohol- och kommunikationsforskare, dels representanter för lokala alkoholförebyggande projekt. Socialstyrelsen har bl.a. ställt ett internt utred-

ningsmaterial om alkoholförebyggandeinsatser till kommissionens förfogande.

Vidare har Centrum för utvärdering av socialt arbete CUS vid Socialstyrelsen

genomfört studien Behandling alkoholproblem kunskapsöversikt, 1994.

av - en Undersökningen som redovisats vid kommissionens sammanträden i september och december 1993, har därefter ställts till kommissionens förfogande i det fortsatta arbetet. Ett annat exempel på det samarbete förekommit är att som

Socialtjänstkommittén och Alkoholpolitiska kommissionen tillsammans har

kartlagt socialtjänstens insatser inom individ- och familjeomsorgen i tio kommuner. Bl.a. med utgångspunkti vad som kom fram vid kommunbesöken inbjöds under hösten 1993 75 kommuner, samt Svenska Kommunförbundets länsförbud och länsstyrelserna att delta i regionala seminarier läget och utvecklingen om inom bl.a. missbrukarvården. Gränserna för kommissionens arbete har dragits med hänsynstagande upp bl.a. till andra pågående utredningar. Socialstyrelsen med CUS-studien och

Socialtjänstkommitténs arbete har nämnts. En Socialtjänstkommittén

av genomförd analys av bl.a. folkrörelsernas roll i det sociala arbetet, Frivilligt socialt arbete SOU 1993:82, har i praktiken inneburit avgränsning kommissionen av arbete. Även socialtjänstens allmänt arbete

ens förebyggande är en av frågorna

i det pågående arbetet i Socialtjänstkommittén ett uppdrag således har - som flera beröringspunkter med kommissionens. 1 sitt arbete har kommissionen låtit ett antal forskare och experter utanför sekretariatet utarbeta rapporter i skilda ämnen betydelse för kommissionens av ställningstaganden.

Svensk

alkoholpolitik

och

igår idag

1 Inledning

I detta kapitel lämnas kortfattad redovisning av de viktigaste dragen i den

en förda alkoholpolitiken. Framställningen har sin tyngdpunkti utvecklingen under den senare hälften av l900-talet. Vissa drag och detaljer i den tidigare utvecklingen berörs emellertid också.

Några huvudlinjer kan urskiljas. Från 1850-talet präglades alkoholpolitiken av

restriktiv grundsyn, förmodligen växt fram som ett resultat av de svåra en som förhållanden drickandet lett till under det föregående århundrandet. Denna

som inriktning kulminerade i och med motboken.

Motbokens avskaffande år 1955 inledde en period med en mer liberal alkoholpolitik. Denna varade fram till år 1977, då bl.a. totalkonsumtionsmodellenkom att utgöra en grund i den av riksdagen antagna alkoholpolitiska propositionen 197677: 108.

Efter genomgång dagens situation lämnas en sammanfattning av vad

en av forskningen den förda alkoholpolitikens betydelse för konsumtionsnivå

säger om och skadenivå. Slutligen görs en jämförelse med läget i andra länder.

2.2¶Tiden före år 1855

Alkohol samhällsproblem har gamla anor. Men det är svårt att föreställa

som sig hur livet när konsumtionen var så hög som den var under 1700- och

var 1800-talen. I Schück och Warburgs Illustrerad Svensk Litteraturhistoria finns

skildring Stockholm från Bellmans tid som kan ge en viss inblick i fören av hållandena. Man redovisar uppgifter från Stockholms stadsarkiv där det av s.k. kroglistor framgår att det fanns närmare 700 krogar. Stockholm hade vid denna tid omkring 70 000 invånare. Det fanns alltså en krog per 100 invånare kvin-

-

och barn medräknade. Man citerar också en skrift som varnar för fylleri nor och beskriver vad kan förtära dag utan att överskrida måttlig-

som man per hetens gräns: en god efter uppstigningen ur sängen för den slemfulla

sup

rensning, på frukosten eller morgonkaffet eller téet, en magens en panacea god slunt litet före middagsmåltiden att uppväcka matlusten, en sup på fisken eller maten, en för aftonmåltiden och en efter måltiden såsom en nödvändig insövningssup

.

18 Svensk alkoholpolitik igår och idag

Från år 1747 var det tillåtet att bränna till husbehov. Hur omfattande denna brärming var framgår av antalet beslagtagna brännvinsparmor när hembränningen på nytt förbjöds år 1756. Dessa uppgick till närmare 170 000, vilket motsvarar en panna per 17 eller 18 invånare Helling, 1987.

Problemen ökade mycket påtagligt när potatisen började odlas. Åren efter den stora hungersnöden åren 1771-1772 har betecknats potatisodlingens stora

som genombrotti Sverige. Med det var först kring sekelskiftet år 1800 odlingen

som på allvar satte fart. De var då man på allvar såg vilken utmärkt råvara potatisen

för brännvinsframställningen.

utåjorde1772 utfärdade Gustav III förbud

r ett mot husbehovsbränning. Förbudet

varade i 15 år. Och istället för att sedan släppa husbehovsbrärmingenfri aktualiserades en gammal tanke på statsmono ol. Motivet till detta var det statsfinansiella läget och behovet av inkomster. r 1776 levererades det första brännvinet från kronobrännerieti Stockholm. Redan år 1779 anläggningskostnaderna

var betalda och ett överskott på en halv miljon riksdaler kunde redovisas.

Man gjorde allt för att få det regala brärmvinet konkurrenskraftigt. från kronobrärmerierna organiserades ett landsomfattande distributionsnät. Over 3 000 officiella krogar och lagerkällare öppnades och försågs med skyltar med riksvapnet för att deras officiella regala status skulle framgå. Brännvinet var mer lättillgängligt än någonsin tidigare. l Stockholm farms som nämnts 700 krogar och på landsbygden anlades det krogar främst vid kyrkorna så att allmogen kunde få sina supar i anslutning till gudstjänsterna. Längs färdvägarna fanns en krog i nästan varje by.

Trots lättillgängligheten, eller p.g.a. de behov som den härav framkallade konsumtionen ledde till, frodades lönnbränningen bland bönderna och deras förbittring över statens monopolsträvanden var stor. Spänningen mellan kung och allmoge ökade ytterligare p.g.a. de ständiga husvisitationerna och åtföljande beslag av otillåtna destillationsapparater. Kungen till följd risken för

gav av uppror till sist vika och år 1787 blev husbehovsbränningenåter tillåten. Kronobrännerierna drogs in efter hand. Det sista slutade sin verksamhet år 1824.

Vid riksdagen i Norrköping år 1800 beslutades att all brännvinsbränning

skulle knytas till jordägandet. För att bränna måste man äga eller bruka hemman eller hemmansdelar. Bränna fick man då göra i högst åtta månader om året. I anslutning till 1809 års statsomvälvning togs också dessa begränsningar bort. l praktiken kunde sedan vem som helst bränna brännvin under hela året.

Brännvinsbränning och brännvinsförsäljning hade blivit hela folkets privata

angelägenhet. Den som inte brände själv kunde sig en sup direkt i närmaste speceri- eller hökarbod.

Det svenska brärmvinssupandet gick in i sin verkliga glansperiod. Per capitakonsumtionen, som under 1780-talet legat kring fem liter 50-procentigt brärmvin, mångdubblades under 1800-talets första decennier. En första reaktion på lagstiftningens område kom år 1835, då rätten att bränna på nytt kopplades

till jordägandet. Avgifter och skatter på försäljning och tillverkning höjdes.

Svensk alkoholpolitik igår och idag 19

År 1830 bildades efter amerikanskt mönster nykterhetsföreningar i bl.a. Stockholm, Göteborg, Jönköping och Härnösand. Målsättningen för medlemskap måttlighet i umgänget med brännvin. Under 1830-talet bildades också var Svenska Nykterhetssällskapet, som krävde absolut avståndstagande från allt bruk brända och destillerade drycker tillät måttligt bruk av jästa drycker av men som och vin.

2.3¶Tiden 1855 1955

- Målet med brärmvinsreformen superiets inskränkande förmedelst försvårad var åtkomst af rusdrycker. Genom att tillverkningen koncentrerades till större enheter underlättades skatteindrivningen. Statens inkomster IO-dubblades och uppgick vissa år till femtedel den samlade statsinkomsten. Ändå det en av var kommunerna drog den största ekonomiska nyttan av försäljningen. Den som moderna bolagsinstitutionen infördes i samband med 1855 års lagstiftning. Genom förordning år 1873 föreskrevs att bolagen skulle avstå från hela en nettovinsten till kommunen, landstinget och hushållningssällskapen. Efter år 1855 etablerades bolag i många kommuner. Men det var först när bolaget i Göteborg bildades som idén helt slog igenom. Det kom därför att

kallas Göteborgssystemet.

År 1905 infördes Göteborgssystemeti hela riket och därmed blev det enskilda vinstintresset nästan helt bortkopplat från alkoholhanteringen. Under storstrejken 1909 infördes ett tillfälligt rusdrycksförbud. De sociala följderna blev mycket positiva och tanken ett permanent totalförbud växte sig allt starkare. Perioden från år 1850 till år 1910 innebär en betydande nedgång i alkoholkonsumtionen, från, enligt vissa uppgifter, kanske 46 liter 50-procentig alkohol till mellan tre och fyra liter. Vad det var som orsakade nedgången är per person inte utrett. Men utvecklingen är sannolikt det samlade resultatet av insatser från nykterhetsrörelsen, frikyrkorörelsen och arbetarrörelsen, som för det mesta drog samma håll.

Motbokstiden Som alkoholpolitisk åtgärd är det svenska motbokssystemet internationellt en sett ett ovanligt inslag. Systemet tillkom efter kommittéarbete under en tid då många länder hade långtgående restriktioner i samband med första världskriget och då totalförbud diskuterades i flera länder. Förslag om totalförbud i Sverige hade också framförts av 1911 års nykterhetskommitté. Att rusdryckslagstiftningen fick den utformning som den fick i Sverige hade mycket att göra med ideerna, övertygelsen och förmågan hos en enda man: Ivan Bratt. Bratts idéer individuella restriktioner förverkligades först av AB om alkoholtörsäljningeni Stockholm. År Stockholmssystemet, som år 1914 övertog

20 Svensk alkoholpolitik igår och idag

1914 lade också 1911 års nykterhetskommitté fram ett förslag med

samma innebörd. Detta förslag låg till grund för 1917 års rusdryckstörsäljningstörordning. Enligt denna infördes motbokssystemeti hela landet den 1 januari 1919.

Vid förbudsomröstningen år 1922 var 49 procent de röstande för och 51

av procent emot ett totalforbud. Utgången påverkades med säkerhet av att motbokssystemet hade införts.

Enligt de nya bestämmelserna fick rusdrycker endast säljas till den

som av Systembolaget fått tillstånd att köpa sådana, dvs. fått sig tilldelat en motbok. Den allmänna maximala ransonen för män var fram till år 1941 fyra liter sprit per månad, därefter tre liter. Gifta kvinnor hade i allmänhet ingen motbok och ogifta kvinnor kunde få en mindre ranson. I vissa fall kunde rätten att köpa vin vara begränsad eller gälla enbart vin. Köparens ålder och levnadsförhållanden hade betydelse för den individuella ransonens storlek.

Eftersom motboken infördes under en period då konsumtionen låg

var av andra skäl är det ganska självklart att den inte kunde leda till några påtagliga förändringar av konsumtionens storlek. Enligt tillgängliga data var konsumtionen av sprit åren närmast före första världskriget ca 40 miljoner liter per år motsvarande ca 7 liter per invånare. Den var sedan som lägst år 1918 med 7 miljoner liter 1,3 liter per invånare för att därefter öka till 14 miljoner 2,5 liter per invånare år 1919 och 39 miljoner liter 6,4 liter invånare år 1920

per Finansdepartementet, 1944. I runda tal låg den sedan mellan 20 och 30 miljoner liter 4,0 5,5 liter per invånare fram till motbokens avskaffande år 1955.

-

Antalet fall av delirium tremens som togs in på Katarina specialsjukhus i Stockholm var i början av 1900-talet 400 -500 år Lundquist, 1960

per men minskade successivt efter år 1916, då först en lag alkoholistvård trädde i

om kraft och motboken så småningom infördes.

Vilken betydelse motboken hade för den förhållandevis låga spritkonsumtionen under mellankrigstiden är svårt att bedöma. Enligt Norström 1986 ledde den till att antalet högkonsumenter minskade. Enligt Lenke 1985 överdödlig-

var heten hos den svenska nykterhetsvårdsklientelet mycket låg i förhållande till

dödligheten i normalpopulationen.

2.4¶Tiden 1955 1977

- Motboken avskaffades den 1 oktober 1955, i enlighet med ett förslag från 1944 års nykterhetskommitté. Den bakgrund som kommittén bl.a. utgick ifrån i sin motivering till förslaget karaktäriserades, enligt kommittén, ett betydande

av missbruk och ett tilltagande alkoholbruk bland ungdom. Omkring 200000 personer hade åtminstone någon nykterhetsanmärkning under perioden 1936

- 1945 och omkring 35 000 var grava alkoholmissbrukare. För att motverka det ökande alkoholbruket bland ungdom behövdes sociala åtgärder riktade mot ungdomsproblemeti dess helhet och det behövdes information för att motverka missbruket 1944 års nykterhetskommitté. Allt fler hade skaffat sig motbok och den Ökade alkoholkonsumtionen bedömdes till viss del vara en följd

av ran-

Svensk alkoholpolitik igår och idag 21

soneringens suggestionseffekt. Motbokssystemet ansågs i stort sett ha misslyckats och medverkat till att utbreda alkoholbruket och därigenom även alko-

holmissbruket. Kommittén föreslog fortsatt registrering inköpen och att köparen skulle av legitimera sig. Riksdagen gick längre och införde som bekant i det närmaste fri

försäljning till alla som fyllt 21 år. Motbokens avskaffande följdes av en mycket markant ökning av försäljningen cker. År 1954 uppgick den till 3,32 liter invånare 15 år och

av spritdr per

däröver. 1955 den 3,59 liter och 1956 4,15 liter. Försäljningen av vin r var och påverkades däremot inte i någon högre grad Centralförbundet för alko-

hol och narkotikaupplysning, 1988. Den ökade försäljningen följdes av en ökning av alkoholskadorna. Antalet avdömda fylleriförseelser 1 000 invånare över 15 år ökade från 7,8 år 1954 per till 16,1 år 1956. Antalet förseelser 1 000 män ökade från 15,4 år 1954 till per 32,0 år 1956. I åldersgruppen 20 24 år ökade antalet från 27,4 till 48,3. - Antalet sakfällda ökade under samma tid från 6,0 till 9,5 och antalet förseelser sakfálld från 1,3 till 1,7 Alkoholpolitiska utredningen, 1974a; Lassenius, per 1974. år 1954 39 000. År Antalet fall som handlagts av nykterhetsnämnd var ca 1956 hade de ökat till 73 000. Intagningarna psykiatriska vårdenheter för ca alkoholism och alkoholpsykos ökade från drygt 2 000 år 1954 till närmare 5 000 år 1956 och antalet fall delirium tremens från 165 till 823 Alkoholpoav litiska utredningen, 1974a. Antalet intagningar av nyinsjuknade patienter med delirium på Långbro sjukhus, med de södra stadsdelarna i Stockholm tremens upptagningsområde, ökade från i genomsnitt sex-sju per år närmast före som motboksreformen till 26 år 1955 och 62 1956 Lundquist, 1960. De tre följande åren låg antalet strax under 40 per år. Antalet brott begångna under alkoholpåverkan, utom trafiknykterhetsbrott, ökade från 2 678 till 4 227. Under första halvåret år 1954 intogs mentalsjukhus 741 män och 37 kvinför alkoholmissbruk eller alkoholism. Första halvåret år 1956 var motsvanor rande antal l 670 respektive 81 Herner och Åmark, 1965. På de internmedi-

cinska avdelningarna ökade antalet män och kvinnor med dessa diagnoser från 513 till 1 566. Intagningar för delirium tremens ökade på mentalsjukhusen från 147 till 655 och på de internmedicinska avdelningarna från 53 till 266. Lassenius 1974 undersökte bl.a. utvecklat alkoholism om personer som under respektive efter motbokstiden skilde sig åt. Med detta syfte intervjuades två urval manliga alkoholister selekterade från två delpopulationer från av Sundsvall, den 30 år 1955 och den andra 30 år 1968. De som utveckena ca ca lat alkoholism efter motbokstiden, dvs. de uppnåde 30 års ålder år 1968, som oftare frånskilda, hade sämre arbetsanpassning, lägre inkomst, större krimivar nalitet och längre sjukskrivning. Detta bedömdes vara en konsekvens av en alkoholism och ökande polarisering och utslagning av socialt gravare av en

22 Svensk alkoholpolitik igår och idag

sämre fungerande grupper. Däremot hade antalet alkoholister inte förändrats mellan de båda populationerna färre aktuella storkonsumenter. men var En mycket kraftig prishöjning genomfördes för att motverka den från nykter-

hetssynpunkt negativa försälj ningsutveck1ingen.Från november 1956 till februa-

1958 höjdes brännvinspriset från 18:- till 26:40 liter Sundström och per Ekström, 1962. Därigenom återgick försäljningen snart till normal nivå. en Däremot påverkades inte den förhöjda skadenivån. Lenke l983; 1985 diskuterar totalkonsumtionsmodellen och att denna inte är tillämpbar när menar inköpen regleras i sådan omfattning fallet under motbokstiden. Konsom var sumtionen var sannolikt mindre snedfördelad. Den mycket starka Ökningen av de medicinska alkoholskadorna inträffade efter motbokstiden skulle i som enlighet härmed inte i första hand bero ökning den totala konsumtionen en av utan på att storkonsumenter tog över konsumtionsandelar från småkonsumenter. Någon kvantitativ begränsning av tillgången fanns inte längre i och med att motboken avskaffats. Lenkes antagande har senare fått stöd i en undersökning Norström l987b. av

Denna visar att konsumtionsfördelningensspridning betydligt mindre under

var motbokstiden än vad den var senare och att ökningen i varje fall levercirrav

hosdödligheten kan tillskrivas den ändrade konsumtionsfördelningen.

Slopandet av motboken ledde således inte till den förbättring nykterhetsav situationen som man räknat med eller hoppats på. Som framgått den var omedelbara effekten mycket dramatisk. Denna lyckades till viss del få bukt man med genom en kraftig prishöjning. Vad slopandet motboken har betytt for av utvecklingen sett på längre sikt är svårare att säga. Att den haft negativ en effekt på de mest utslagna missbrukargrupperna förefaller dock uppenbart. Motbokens avskaffande år 1955 inledningen på liberal period, var en som fortsatte till mitten l970-talet. Under 1960-talet och det tidiga l970-talet av präglades det alkoholpreventiva tänkandet i hög grad idéer att av om man genom utbildning och masspåverkan skulle lära märmiskor ansvarsfulla alkoholvanor. Som ett ideal framstod dryckesvanorna bland t.ex. judar, fransmän och italienare. Dessa erfarenheter skulle att ta tillvara i de alkoholpreventiva programmen, menade man. Judarna borde på grund allt elände de varit av utsatta för ha en hög konsumtion och stora alkoholproblem. De hade istället en låg konsumtion och en låg frekvens alkoholskador. Fransmän och italienare av hade en hög konsumtion samtidigt de bedömdes ha förhållandevis små som alkoholproblem Parker och Harman, 1978. De alkoholpolitiska idéer som lett till motbokens avskaffande utgjorde således fortfarande den dominerande inriktningen och kom i hög grad att prägla Alkoholpolitiska utredningens arbete och förslag. .

Svensk alkoholpolitik igår och idag 23

2.5¶Tiden efter 1977

Alkoholpolitiken under år har påverkats framför allt två utredningar senare av eller rapporter. Den är Alkoholpolitiska utredningens huvudbetänkande, ena publicerades i fyra delar år 1974. Den andra är en WHO-rapport av ett som antal forskare från Finland, Norge och Kanada, med den finske alkoholforska- Kettil Bruun första Denna rapport publicerades år 1975. ren som namn.

2.5.1¶Alkoholpolitiska utredningen

Alkoholpolitiskautredningen APU kan ett försök från samhällets sida ses som att återvinna del den mark förlorats genom 1954 års nykterhetsreen av som form. Beslutet utredningen togs av regeringen i oktober 1965 och slutbeom tänkandet publicerades i oktober 1974. Ett stort antal sakkunniga och experter ingick i utredningen. I direktiven till APU konstaterar det föredragande statsrådet att reformen nu verkat i tio år och att det torde stå klart att alkoholfrågan alltjämt utgör ett

allvarligt samhällsproblem i vårt land och att åtskilliga därmed sammanhängan-

de spörsmål ännu står olösta. Det ingick även i direktiven att granska effek- 1954 års reformåtgärder. Men enligt dessa skulle också en återgång ten av till det tidigare restriktionssystemet anses utesluten. Syftet med alkoholpolitiken var, enligt APU, att åstadkomma återhållsamma alkoholvanor. Detta kunde ske genom ett antal delmål och åtgärder:

1 Att avglorifiera alkoholen genom undervisningi skolan, information, reklamförbud, utmönstring radioprogram i vilka berusning och annan av ansvarslös alkoholkonsumtion framställdes på ett komiskt eller positivt sätt, etablering butiker i centrala lägen, ökad kontroll och ökade möjligav heter att ingripa mot missförhållanden på restauranger, förbud för restaurangägare att låna eller ta emot ekonomiska förmåner från partihandeln

samt genom offentlig representation i bryggeriernas styrelser.

Att skapa och vidmakthålla goda kunskaper i fråga om alkoholens verkningar, alkoholbrukets och alkoholmissbrukets orsaker och utbredning, vårdmöjligheter och samhällets alkoholpolitik genom undervisning i skolinformation till allmänheten och krav om erforderliga kunskaper om an, alkohollagstiftningen hos föreståndare för servering av alkoholdrycker.

Att öka den helnyktra sektorn ekonomiskt stöd till bl.a. nykterhetsgenom

organisationernas verksamhet.

4 Att främja avhållsamhet i situationer som ställer särskilda krav på reaktionsförmåga och omdöme att Alkoholpolitiska rådet ger stöd genom

organisationer som arbetar med alkoholpolitiska program på arbetsplatser-

och kraftfull information om riskerna i samband med alkona genom hol trafik, alkohol bad, alkohol fiske och alkohol båtfärder. - - - -

24 Svensk alkoholpolitik igår och idag

5 Att inrikta konsumtionen på de svagare dryckerna medveten genom en prissättning, en sänkning av alkoholhalten i mellanöl och informagenom tion speciellt riktad till personer som beslutar eller för om svarar representation.

6 Att främja konsumtionen av alkoholfria drycker alternativ till alkoholsom drycker genom ökat stöd till Föreningen Fruktdrycker och skärpt genom kontroll av att alkoholfria drycker i tillfredsställande urval finns att tillgå på serveringsställena.

7 Att åstadkomma ett dryckesmönster där förtäringen företrädesvis äger rum i samband med måltid genom krav att serveringen restauranger till väsentlig del skall avse lagad mat.

8 Att verka för att någon konsumtion betydelse förekommer under av uppväxttiden genom undervisningi skolan, åldersgränser för inköp och servering, förbud mot detaljhandel av mellanöl på lördagar efter klockan 16 och på söndagar, sänkt alkoholhalti mellanöl, stöd till ungdomsorganisationernas centrala verksamhet, stöd till verksamhet i samlingslokaler där alkoholservering inte förekommer och genom restriktioner ifråga tillstånd om till servering av alkoholdrycker på nöjes- och idrottsplatser.

9 Att begränsa tillgången genom en aktiv prispolitik, genom att nyetableringen av butiker sker i måttlig takt, behovsprövning sker i ärenden om nyetablering av restaurang och genom att serveringen på färjor mellan Sverige och grannländerna regleras.

10 Att göra alkoholfrågans betydelse beaktad vid utformningen den miljö av vi lever i genom att Alkoholpolitiska rådet sammansättning så att ges en detta delmål främjas, genom stöd till ungdomsorganisationernas centrala verksamhet, stöd till nykterhetsorganisationer och genom stöd till organisationer som verkar för att genomföra alkoholpolitiska arbetsprogram platserna.

11 Att motverka hembränning, smuggling, langning och illegal alkoholannan hantering genom att import och partihandel med teknisk sprit förbehålls av alkoholbolaget, genom att sprit och vin som används för tekniska ändamål betingar samma pris som om de skulle ha använts för omedelbar konsumtion, genom att odenaturerad sprit för laboratorieändamål får pris samma som detaljhandelspriset på brännvin, genom att området för legal hemtillverkning minskas och genom att det krävs tillstånd för att få ha apparater för sprittillverkning, att påföljderna för hembränning skärps och att handeln med aktivt kol regleras. Även förslag förstärkt forskning lades om fram.

Svensk alkoholpolitik igår och idag 25

Alkoholpolitiska utredningen började sitt arbete i alkoholliberal anda. Man införde mellanölsförsäljning i livsmedelsbutikerna och genomförde ett försök med försäljning av starköl i livsmedelsbutikernai två län. Men under de år som utredningen arbetade växte en mer restriktiv inställning fram. Den ändrade inställningen ledde så småningom till att mellanölet togs bort ur den allmärma handeln, att ett förbud mot alkoholreklam infördes, att straffet för hembränning och langning höjdes och att lördagsstängning av systembutikerna infördes.

2.5.2 WHO:s rapport år 1975

Enligt den proposition som APU:s förslag så småningom resulterade i är ett av

alkoholpolitikens grundläggande mål att minska genomsnittskonsumtionen för

att därigenom minska alkoholskadorna. Ett sådant mål grundar sig på idéer som brukar sammanfattas med benämningen totalkonsumtionsmodellen. Denna aktualiserades 1975 av en grupp forskare från Finland, Norge och Kanada Bruun et al, 1975. Genom att många framstående alkoholforskare stod bakom rapporten och att den ut av Världshälsoorganisationen WHO fick

genom gavs den en särskild tyngd.

De forskningsresultat som WHO-rapporten bygger på hade delvis publicerats

under 1950- och 1960-talet hade inte haft något större inflytande på for-

men muleringarna i Alkoholpolitiska utredningens förslag. En begränsning av totalkonsumtionen diskuterades i slutbetänkandet år 1974. Man konstaterade att ett viktigt mål för den då gällande alkoholpolitiken var att begränsa eller minska totalkonsumtionen. Men man ansåg att den förda politiken egentligen inte försökt påverka totalkonsumtionen utan de enskildas konsumtion. Målet för åtgärderna att söka åstadkomma en återhållsam konsumtion, inte att direkt

var påverka totalkonsumtionen Alkoholpolitiska utredningen, 1974a, s 155. I åtgärdsdelen hävdar man att det vore ägnat att förvirra om man i fortsättningen använde både begreppen skapa återhållsamma alkoholvanor och begränsa totalkonsumtionen. APU har valt att för sin del använda det förra uttrycket, eftersom det bäst anger vad det är fråga om Alkoholpolitiska utredningen, 1974b, s 93.

1 samband med remissvaren APU fördes dock tankarna från WHO-rapporten fram och kom att påverka propositionens utformning.

Totalkonsumtionsmodellen I WHO-rapporten 44-45 formulerar man totalkonsumtionsmodellen på

s

följande sätt:

En påtaglig ökning medelkonsumtionen följs med stor sannolikhet av en

av ökning antalet högkonsumenter. Om en regering syftar till att minska antalet

av högkonsumenter kan detta sannolikt uppnås om den är framgångsrik att minska den totala alkoholkonsumtionenJu mer totalkonsumtionen sänks, desto säkrare kan regeringen vara på att antalet högkonsumenter också minskar.

26 Svensk alkoholpolitik igår och idag

En ökning av antalet högkonsumenter betyder som regel en ökning av den alkoholrelaterade dödligheten.

Totalkonsumtionens betydelse betonas således i den av riksdagen är 1977 godkända alkoholpolitiskapropositionen 197677:108.I denna anger föredragande statsråd s 16 att de förslag till åtgärder som läggs fram syftar till en sådan begränsning av den totala alkoholkonsumtionen som kan bidra till att alkoholmissbruket trängs tillbaka och alkoholskadorna därmed motverkas. I övrigt var det framför allt APU:s förslag som präglade propositionens innehåll.

Den forskning som redovisats om totalkonsumtionsmodellenkan sammanfattas på följande sätt: 1 Alkoholkonsumtioneni en befolkning är påtagligt snedfördelad. 2 Det finns ett samband mellan medelkonsumtioneni en befolkning och andelen högkonsumenteri samma befolkning. 3 Det finns ett samband mellan medelkonsumtioneni en befolkning och antalet alkoholskadadei samma befolkning. Det finns en mängd undersökningar och data som visar att alkoholskadorna ökar med ökande totalkonsumtion och minskar med minskande totalkonsumtion.

2.6¶Dagens

alkoholpolitik

Samhällets insatser för att begränsa missbruket grundar sig, som nämnts, i stor utsträckning på alkoholpolitiska åtgärder för att halla tillbaka konsumtionen.

De nuvarande lagarna alkoholområdet har gammalt ursprung. Utvecklingen under de senaste decennierna har dock inneburit en minskad detaljreglering. Regler har tagits bort eller moderniserats. I 1977 års riksdagsbeslut betonades också att restriktioner skulle begränsas till sådana som av en bred allmänhet uppfattas som meningsfulla.

Den viktigaste alkohollagstiftningen är i dag samlad i fem lagar: 1 Lagen om

tillverkning av drycker; 2 Lagen om handel med drycker; 3 Lagen om försälj-

ning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat; 4 Lagen om dryckesskatt; 5 Lagen om marknadsföring av alkoholdrycker.

Lagarnas huvudsyften eller grundprinciper är att begränsa det privata vinstin-

tresset desintressering, begränsa tillgängligheten och skydda ungdomen. Till detta kan läggas de hälsopolitiska målen, som länge haft betydelse för utformningen av den svenska alkoholpolitiken. Dessa huvudsyften tas upp i det följande.

2.6.1¶Begränsning det privata vinstintresset

av Sedan år 1855 har ett av lagstiftningens mål varit att begränsa det privata

vinstintresset i samband med tillverkning och försäljning av alkoholdrycker den s.k. desintresseringsprincipen. Det statliga företaget Vin Sprit AB har i

princip monopol import och tillverkning av spritdrycker och på import av starköl och vin. All framställning av sprit utan tillstånd är olaglig. Däremot är tillverkning av och handel med s.k. råsprit inte monopoliserad. Denna tillverk-

Svensk alkoholpolitik igår och idag 27

ning är dock koncentrerad till ett bränneri, AB Skånebrärmerier, som ägs till hälften av Vin Sprit AB och med verksamheten reglerad på så sätt att det inte blir någon vinst för de privata hälftenägarna.

Tillverkningen av och vin är emellertid inte monopoliserad. Det finns inte

heller några regler som begränsar bryggeriernas privatekonomiska intressen.

Ytterligare ett undantag från Vin Sprits monopolställning gäller den s.k. turistspriten dvs. den import av alkoholdrycker för privat konsumtion som är

, tillåten i samband med utlandsresor.

I princip sker all försäljning av sprit, vin och starköl genom det statligt ägda Systembolaget, vars ekonomiska överskott levereras till staten. Ett undantag är de svenska bryggeriernas direktförsäljning av starköl till restaurangerna.

Flertalet restauranger som serverar alkohol är privatägda. Det finns således ett privat vinstintresse också hos restaurangägarna. Detta är emellertid delvis begränsat av olika regler såsom serveringstillstånd och bestämmelser om under vilka former försäljningen får ske.

I princip är all reklam för alkohol förbjuden. Detta gäller såväl massmedia som reklam på allmän plats och reklam som sänds eller delas ut direkt till konsumenterna. Undantag finns emellertid. Sålunda får viss marknadsföring förekomma på försäljningsställen. Detta sker bl.a. askkoppar och glasunderlägg på restauranger. Dessutom förekommer reklam bl.a. i facktidskrifter för

t.ex. restaurangfolk.

Viss information om bl.a. olika vinsorter ges av Systembolaget. Det handlar emellertid om varuinformation och inte om reklam för enskilda märken.

2.6.2¶Begränsning av tillgängligheten

Det finns mycket forskning som visar att tillgängligheten har betydelse för hur mycket man dricker och hur många som får alkoholskador. Tillgängligheten bestäms bl.a. av priset, antalet försäljningsställen, öppethållandetider och åldersgränser.

Prispolitiken Redan under 1600-talet försökte staten skatteintäkter av brännvinsförsäljningen. Skatteinstrumentet var emellertid länge främst en ekonomisk fråga och det var först i samband med 1955 års alkoholpolitiska beslut som prisinstrumentet fick en mer alkoholpolitisk innebörd. I likhet med bl.a. de nordiska grarmländerna Finland och Norge utnyttjas alkoholskatten för att hålla relativt höga priser på alkoholdrycker. Att priset har betydelse för hur mycket som köps gäller alkohol, precis som de flesta andra varor.

28 Svensk alkoholpolitik igår och idag

Antalet försäljningsställen Etablering av nya systembutiker beslutas av Systembolagets styrelse enligt ett avtal mellan staten och Systembolaget. Alla kommuner som så önskar kan få

systembutiker om de uppfyller vissa förutsättningar. Vid slutet av år 1993 fanns

det ca 370 systembutiker och ca 550 s.k. utlämningsställen, dvs. affärer eller kiosker som tar emot beställningar på systemvaror och som, i regel med en dags fördröjning, lämnar ut de beställda varorna. Dessutom kan man i glesbygden beställa varor som distribueras med ett sextiotal busslinjer och via lantbrevbärare. Enligt Systembolagets planer för nyetablering tillkommer ca 20 butiker fram till år 2000.

För att servera alkohol fordras tillstånd som antingen kan avse öl, vin inklusive öl eller sprit inklusive och vin. Serveringstillstånd ges efter prövning som bl.a. omfattar den sökandes personliga lämplighet och serveringslokalernas lämplighet. Under senare år har antalet restauranger med alkoholtillstånd ökat kraftigt, vilket tyder på att prövningen har blivit mindre restriktiv.

Öppethállandetider

Sedan år 1982 har Systembolaget haft butikerna stängda lördagar, vilket lett till färre misshandelsfall, färre lägenhetsbråk och färre fylleriomhändertaganden under veckosluten. Från andra länder finns undersökningar som visar att ett ökat öppethållande ofta medför fler trafikolyckor och fler dödade förare.

,åldersgränser

l likhet med många andra länder har Sverige åldersgränser for försäljning och

servering av alkoholdrycker. Försäljning av starköl, vin och sprit i en system-

butik får endast ske till personer som fyllt 20 år. För att bli serverad på restaurang måste man ha ha fyllt 18 år. 18-årsgränsen gäller även vid inköp av klass i livsmedelsbutiker.

2.6.3¶Skydd för ungdomen

Åldersgränserna är ett exempel alkoholpolitik som främst är till som ett skydd för ungdomar. En sänkning av åldersgränsen till exempelvis 18 år påverkar inte bara de berörda åldersgrupperna utan även de något yngre, beroende på att 18-åringar också umgås med de som är yngre.

Ibland har speciella åtgärder vidtagits och motiverats med effekterna

ungdomarna. Ett exempel är borttagandet av en särskild skatteklass for mellanöl år 1977. Mellanölet, som introducerades i Sverige år 1965, ansågs delvis vara orsak till att ungdomar började dricka alkohol vid lägre ålder. Att mellanölet i stort försvann medförde en kraftig minskning av den totala ölkonsumtionen, särskilt bland ungdomar.

Opinionsbildningeni skolan har tidvis varit mycket omfattande.

Svensk alkoholpolitik igår och idag 29

2.6.4¶Det hälsopolitiska målet

En minskning av totalkonsumtionen for att därigenom minska alkoholskadorna utgör fortfarande grunden för den svenska alkoholpolitiken. Den aktualiserades i den alkoholpolitiska propositionen 198182:143 och kan spåras i formulereringar i så gott som samtliga budgetpropositionerunder 1980-talet.

WHO:s hälsopolitiska program

Den svenska alkoholpolitikens betoning av de hälsopolitiska målsättningarna har under senare år fått ytterligare tyngd av de strävanden som WHO aktualiserat. År 1977 WHO:s generalförsamling resolution WHA 30.43 slog

antog en som fast att det viktigaste målet för medlemsländerna var att till år 2000 uppnå en hälsonivå for alla medborgare som möjliggör för dem att leva ett socialt och ekonomiskt produktivt liv. I resolution WHA 32.30 från år 1979 inviterade generalförsamlingen de enskilda medlemsländerna att formulera nationella mål,

strategier och handlingsplaner för att nå detta mål.

År 1984 WHO:s regionala kommitté för Europa, dvs. den högsta be-

antog slutande församlingen inom WHO:s europaregion, ett antal delmål av vilka ett har följande lydelse: År 1995 skall hälsovådligt beteende, såsom överkonsumtion av alkohol och mediciner; bruk av illegala droger och farliga kemiska ämnen; samt trañkfarligt framförande av fordon och våldsamt socialt beteende, ha minskat avsevärt i samtliga medlemsstater. Utvecklandet av integrerade program, med syfte att reducera alkoholkonsumtionen och bruket av andra farliga ämnen med minst 25 procent före år 2000, kan ge väsentligt stöd strävandena att uppnå detta delmål.

De motiv man anger för 25-procentmålet är att det finns omfattande belägg för att alkoholkonsumtionen är en av de viktigaste faktorerna bakom sociala och hälsomässiga problem. Problemens omfattning är nära relaterad till den årliga medelkonsumtionen av alkohol. En 25-procentig sänkning av alkoholkonsumtionen skulle innebära stora välfárds- och hälsomässiga vinster samtidigt som hälso- och sjukvården kunde minska de vårdinsatser man nu måste göra för dem som drabbas av alkoholrelaterade sjukdomar.

Genom den hälsopolitiska propositionen 198485:181ställde sig regeringen

bakom 25-procentmålet vilket riksdagen lämnade utan erinran. 25-procentmålet utgår från 1980 års nivå. Försäljningen det året var 6.74 liter alkohol 100 procent. 25 procent av 6.74 liter är 1.69. Följaktligen skall försäljningen år 2000 ha minskat till 5.05 liter, vilket är ungefär lika mycket som den var under åren 1953-1963.

År 1992 WHO:s europakommitté aktionsplan för alkoholarbete.

antog en WHO-Europa ställer sig härigenom bakom planen och uppmanar medlemsstaterna att se över sin alkoholpolitik och, om det behövs, formulera om den så att den ligger i linje med planen.

30 Svensk alkoholpolitik igår och idag

I planen understrykes att en framgångsrik alkoholpolitik utöver information om alkoholens verkningar också innehåller lagstiftningsåtgärder. Den koholpolitik som, enligt planen, har visat sig vara effektiv innehåller åldersgräns, dryckesskatter och kontroll av tillgängligheten World Health Organisation, 1992. I planen betonas vikten av att länder med en mer ambitiös alkoholpolitik får stöd för att fullfölja denna och pekas på risker för alkoholpolitiken som ligger i

tankarna på en harmonisering av dryckesskatterna inom EU s.6.

2.7¶Alkoholpolitikens effekter

Som framgått av det föregående har svensk alkoholpolitiki stor utsträckning handlat om att hålla en relativt hög prisnivå och begränsa den geografiskaltidsmässiga och demografiska tillgängligheten. Någon undersökning som skulle kunna visa vad den förda alkoholpolitikeni sin helhet har haft för effekter är inte möjlig. Det finns ingen metodik att tillgå. Däremot finns det många undersökningar som visar vilken effekt enskildheter i politiken har eller har haft. Eller, med andra 0rd, vilken effekt har den förda prispolitiken, försäljnings-

politiken och ålderspolitiken haft

De effekter som olika alkoholpolitiska åtgärder har haft, för såväl den legala som för den illegala alkoholhanteringen,tas upp i kommissionens delbetänkande SVENSK ALKHOLPOLITIK bakgrund och nuläge SOU 1994:25. I det

följande redovisas en del av de viktigaste resultaten.

2.7.1¶Effekter av prispolitiken

Undersökningar av prisförändringarnas effekter på alkoholkonsumtionen har som regel byggt på ekonometriska metoder men det finns också resultat från

panelundersökningar,observationsstudier och undersökningar av drastiska pris-

förändringar. Undersökningar har gjorts i ett stort antal länder t.ex. Sverige, Finland, Norge, Storbritarmien, Frankrike, Nya Zeeland, Australien, Kanada och USA och redovisats i flera forskningsöversikter t.ex. Bruun et al, 1975; Ornstein och Levy, 1983; Godfrey, 1986; Olsson, 1991; Österberg, 1993.

I många forskningsöversikter över alkoholpolitiska effekter sätts prisinstrumentet i ett alkoholpolitiskt sammanhang. Davies och Walsh 1983 konstaterar efter en omfattande genomgång av alkoholpolitik och alkoholkontroll i Europa att forskningsresultaten när det gäller pris och konsumtion är sammansatta och tvetydiga. Men man kan inte, anser de, bortse från att ett minskande realpris i tolv av sexton studerade länder följdes av en ökande alkoholkonsumtion. Man kan förmoda att konsumtionsminskningarna under det studerade 1970-taleti Frankrike, Italien, Schweiz och Sverige skulle ha blivit större om dessa länder bevarat eller höjt realpriset på alkoholdrycker Davies och Walsh, 1983, s. 275.

Efter en genomgång av några olika kontrollpolitiska åtgärder konkluderar Maynard 1983 att en gradvis förändring av priset är en möjlig väg till målupp-

Svensk alkoholpolitik igår och idag 31

fyllelse om målet är ett minskat missbruk genom en minskad konsumtion. Det finns tydliga problem med val av data, statistiska modeller och skattningsmetoder men de tillgängliga ekonometriska forskningsresultaten talar för att priset har en betydelsefull inverkan på konsumtionen Maynard, 1988.

Duffy avslutar en undersökning av prisets, inkomstens och reklamens effekter på efterfrågan på öl, vin och sprit med följande ord: Vi antar att om regeringen, någon gång i framtiden, på allvar blir intresserad av att försöka begränsa alkoholkonsumtionen... måste den prioritera utvecklingen av en ändamålsenlig alkoholskattepolitik Duffy, 1980, s 56.

I en regressionsanalysbaserad studie av restriktioners effekter i allmänhet konstaterar Hoadley, Fuchs och Holder 1984 att priset är det utan jämförelse effektivaste styrinstrumentet när det gäller alkoholförsäljningen. Varje diskussion om hur konsumtionen av alkohol kan påverkas blir missvisande om den ignorerar prisets reglerande effekt.

Av en regressionsanalys med data från delstaterna i USA drar Ornstein och Hanssens 1985 slutsatsen att det främst är skillnader i pris, inkomst och resande mellan delstaterna som avgör i spritkonsumtion mellan dem

skillnader -

och inte skillnader mellan deras kontrollagar. Olkonsumtionenbestämdes främst

av befolkningens ålderssammansättning dvs. hur stor del som var mellan 18

och 44 år, vilken åldersgräns som fanns och om fick säljas på söndagar.

Room konkluderar efter en genomgång av forskningsresultat om alkoholkontroll och folkhälsa, att storleken på priselasticiteten varierar mellan platser, över tid och mellan olika alkoholdrycker. Men förändrad prisnivå och förändrad lägsta tillåtna ålderför inköp av alkoholdrycker är de tydliga undantagen från övriga kontrollåtgärder. Det är inte troligt att isolerade och små förändringar av alkoholkontrollen har någon substansiell effekt. Däremot kan förändringar i samma riktning troligen ha en ömsesidigt förstärkande effekt. Alkoholkontroll bör ses som ett system av åtgärder snarare än som isolerade delar Room, 1984, s 311.

Den senaste svenska undersökningen, som gjordes på uppdrag av Alkoholskatteutredningen, redovisar priselasticiteter beräknade data från åren 1978-1988 Alkoholskatteutredningen, 1991; Assarsson, 1991. Priselasticiteten på starköl var -1,3, på folköl -1,2 och på spritdrycker och vin ungefär -O,9. Detta innebär att om priset höjs med 1 procent så minskar konsumtionen av starköl med 1,3 procent och konsumtionen av spritdrycker och vin med 0,9 procent.

För en given alkoholdryck tenderar både priselasticitet och inkomstelasticitet att vara lägre viktigare drycken är, i betydelsen av hur stor andel den har av den totala alkoholkonsumtionen.I länder där dominerar är elasticiteterna för

låga, i länder där vin dominerar är elasticiteterna för vin låga och i länder där sprit dominerar är elasticiteterna för sprit låga. Ju större marknadsandelen är, desto lägre förefaller priselasticiteten vara Maynard och Kennan, 198 l. De senaste årens ökning av ölkonsumtionenär troligen orsaken till att elasticiteten för öl har närmat sig den som gäller för spritrycker och vin.

32 Svensk alkoholpolitik igår och idag

2.7.2¶Effekter försäljningspolitiken

av De undersökningar som finns att tillgå när det gäller tillgänglighetens betydelse för skadenivåni samhället är av tre olika slag. I en del jämför man skadorna i grupper med olika hög konsumtion. I andra jämför man skadorna i samma grupp mellan år med hög och år med låg konsumtion. Det som redovisas är oftast sambandet mellan konsumtionen och skadorna, räknat på ett antal befolkningsgrupper eller ett antal år. Den bakomliggande tanken har presenterats tidigare och brukar betecknas som totalkonsumtionsmodellen.

De forskningsresultat som redovisats om totalkonsumtionsmodellen kan sammanfattas på följande sätt: Totalkonsumtionsmodellen, så som den allmänt formulerades i WHO-rapporten år 1975, är fortfarande giltig. Ju mer alkohol som det totalt sett dricks i ett samhälle, desto fler storkonsumenter kommer det att finnas och desto fler kommer att skador av sitt drickande. Det är ganska säkert att en sänkning av totalkonsumtionen leder till en minskning av antalet storkonsumenter och till en minskning av antalet alkoholkonsumenter som får skador. Ju större sänkningen är, desto säkrare är det att den följs av en minskning av skadorna. Modellen behöver emellertid ytterligare utvecklas för att utgöra underlag för en allsidig alkoholpolitik se närmare avsnitt 3.3.2.

Försäljningspolitiken har framför allt betydelse för den geografiska och tidsmässiga tillgängligheten. Forskningsresultaten har sammanfattats av t.ex. Olsson 1992 och Holder et al, år 1994, och kommer även att behandlas i en

uppföljning av WHO-rapporten från 1975 Edwards et al, 1994.

Reglering av antalet försäljningsställen

De undersökningar som studerar effekten s.k. geografisk tillgänglighet kan grovt delas i två grupper. Den ena gruppen innehåller undersökningar av förändringar av antalet försäljningsställen och kan i vissa fall betecknas som

s.k. naturliga experiment eller kvasiexperiment. Resultaten från dessa måste

tillmätas större betydelse än resultaten från sådana undersökningari vilka man beräknat sambanden mellan förhållanden som antas vara relaterade till tillgängligheten, t.ex. mellan antalet butiker som säljer alkohol och konsumtion eller skador. De första delavsnitten i detta kapitel redovisar i huvudsak studier av det första slaget.

Några undersökningarhar gjorts i Sverige. Ett av de försök som initierades av Alkoholpolitiskautredningen APU gällde fri försäljning av starköl i Göteborgs och Bohus län och i Värmlands län. Starköl fick säljas i livsmedelsbutiker, från bryggarbilar och serveringslokaler med rätt till ölservering. Försöket påbörjades två år efter introduktionen av mellanölsförsäljningen. Det skulle enligt de ursprungliga planerna ha pågått från november 1967 till december 1968 men avbröts redan i juni 1968 på grund av rapporter om överdriven och olämplig starkölskonsumtion inom försökslänen, inte minst bland ungdom Alkoholpolitiska utredningen, 197lb.

De nya reglerna ledde i det närmaste till en tiodubbling av starkölsförsäljningen. I landet i övrigt var motsvarande försäljningsökning26 procent. I Göteborgs

Svensk alkoholpolitik igår och idag 33

och Bohus län motsvarar detta en ökning från 1,8 till 15,3 liter per invånare och i Värmland från 0,7 till 10,6 liter. Den ökade starkölsförsäljningen tycks inte ha motsvarats av några större förändringar i vin- och spritförsäljningen. Däremot förefaller starkölsförsäljningeni försöksområdenai stor utsträckning ha ersatt mellanölsförsäljningen. Räknat per vuxen invånare innebar försöket enligt APU:s uppskattningar en nettoökning av den totala alkoholkonsumtionen i försöksområdet med närmare fem procent.

I Sverige introducerades ett s.k. mellanöl i oktober 1965. Dess alkoholhalt, 3,6 viktprocent, låg mellan pilsnerns 2,8 och starkölets 4,5. Genom att mellanölet fick säljas i livsmedelsbutikerna innebar introduktionen en mycket påtaglig ökning av antalet försäljningsställen för ett förhållandevis alkoholstarkt öl. Den 1 april 1970 infördes en bestämmelse om att mellanöl inte fick säljas till barn eller till ungdomar inte kunde fyllda 18 år. År 1972 fastställdes

som antas vara 18-årsgränsen av riksdagen. Under våren 1976 fattade riksdagen ett principbeslut om att öl med en högre alkoholhalt än 2,8 viktprocent inte skulle få säljas i allmän handel efter den 30 juni 1977, det s.k. mellanölsförbudet.

Vid den utvärdering som gjordes efter mellanölets borttagande studerades också vad som hände med försäljningen i samband med införandet Noval och Nilsson, 1984. Efter kontroll av ett antal andra faktorer av betydelse för utvecklingen bedöms ökningen av totalkonsumtionen till följd av mellanölet ha uppgått till ca 15 procent för mellanölsperioden åren 1965-1977. Undersökningarna av effekterna av det s.k. mellanölsförbudet visar att den statistikförda alkoholkonsumtionenminskade efter borttagandet, att en ökning av konsumtion av andra öltyper endast delvis kompenserade bortfallet av konsumtionen av mellanöl och att ungdomarnas alkoholkonsumtionoch i viss mån även alkoholskador minskade Hibell, 1984a; Nilsson, 1984; Noval och Nilsson, 1984. Enligt en studie av Leifman och Romelsjö minskade alkoholförsäljningeni Stockholms län mellan år 1976 och 1984 med 22 procent och dödligheten i alkoholism, alkoholförgiftning, alkoholpsykos, levercirrhos skrumplever och

bukspottkörtelinflammation med ungeför lika mycket. I runda tal bedömdes

hälften av försäljningsminskningen vara en effekt av mellanölsborttagandet.

Sedan år 1970 har åtminstone sex delstater i USA och en i Kanada avskaffat eller mjukat upp monopolen för försäljning av vin, importerat vin eller starkvin: Idaho, Maine, Washington, Virginia, West Virginia och Iowa samt Quebec. Privatiseringen resulterade vanligen ett större antal försäljningsställen, längre öppethållande och ofta också lägre priser till följd av den kommersiella konkurrensen Wagenaar och Holder, 1991.

Några studier har gjorts som gäller vad som händer när man börjar sälja vin i livsmedelsbutiker. En del av dessa har gjorts med en statistisk analysmetod för tidsserier som gör det möjligt att dra relativt säkra slutsatser.

Macdonald 1986b undersökte effekten på vinkonsumtioneni samband med att vinförsäljning blev tillåten i livsmedelsaffárerna i tre stater i USA Idaho, Maine och Washington och starkvinsförsäljningi en med enbart lättvinsförsäljning tidigare Virginia. Antalet försäljningsställen ökade i Idaho från 70 till

34 Svensk alkoholpolitik igår och idag

1 000 och i Maine från 65 till 1 500. l de tre förstnämnda staterna skedde

en signifikant ökning av vinförsäljningen det år då ändringen genomfördes. Någon förändring av konsumtionen av sprit och kunde inte påvisas.

Wagenaar och Holder 1991 fann en statistiskt signifikant ökning av vinförsäljningen, i Iowa med 93 procent och i West Virginia med 48 procent. Som en följd härav ökade den totala alkoholförsäljningen.

En stat i USA, Iowa, har avskaffat monopolet också för försäljning sprit.

av De statliga monopolbutikerna stängdes år 1987 och ersattes med licenser till privata butiksägare. Tidsserieanalys visade på Ökning spritförsäljningen

en av med 9,5 procent. Vinförsäljningen minskade med 13,7 procent medan ölförsäljningen inte påverkades. Den sammanlagda nettoeffekten av privatiseringen av

spritförsäljningen var en ökad alkoholförsäljning Holder och Wagenaar, 1990.

Resultaten från en studie har framför allt uppmärksammats i Sverige. Det gäller en undersökning av Smart 1986, som inte kunde påvisa någon effekt

av införandet av vinförsäl jning i livsmedelsbutikernai Quebec. Tänkbara förklaringar menar Smart kan vara den då aktuella ekonomiska nedgången, vinets relativt sett bristande popularitet, den nedgående trenden i alkoholkonsumtioneni

Kanada eller den kraftiga prishöjning som genomfördes ungefär samtidigt.

Enligt de elasticiteter som gällde i Kanada vid denna tid Fuss och Waverman, 1987 borde den genomförda prishöjningen ha resulterat i försäljningsminsk-

en ning på ca 10 procent. Effekten av den ökade tillgängligheten försälj-

genom ningen i livsmedelsbutikerna neutraliserade effekten prishöjningen.

av

Undersökningar av vad som händer när man etablerar försäljning av och vin orter utan alkoholförsäljningi övrigt har gjorts framför allt i Finland och Norge. Kuusis klassiska experiment i Finland gällde effekten inrättande

av av vin- och starkölsbutiker i tre försöksorter och jämförelse med två kontrollorter. Insamling av data gjordes genom intervjuer med stickprov ur befolkningen i orternas centrala delar. Intervjuerna gjordes dels under hösten 1951 före öppnandet och dels, efter öppnandet, under hösten 1952 eller hösten 1953 Kuusi, 1957. De nya butikerna medförde att antalet konsumtionstillfällen steg. Förändringen gällde inte de som drack sällan eller aldrig utan det framför allt de

var som förut drack ofta som drack oftare. Vinet ökade mer än ölet. Resultaten tyder på att det framför allt var de relativt flitiga alkoholkonsumenternabland de vuxna männen som ökade sin konsumtion av vin Boalt och von Euler, 1959.

Enligt en sammanställning av Moser 1980 förekommer bestämmelser om på vilka dagar och under vilka tider som försäljning och servering sprit, vin och

av

får ske i nästan alla länder. Smart 1980b hävdar att reglering av dagar och tider då försäljning är tillåten är en av de vanligaste kontrollåtgärderna.

Svensk alkoholpolitik igår och idag 35

Reglering av försdljnings- och serveringstider Flertalet av de länder i vilka reglering förekommer förbjuder försäljning under söndagar och helgdagar. I några länder är försäljning också förbjuden under lördagar. Serveringstiderna omfattar som regel en större del av dygnets timmar än vad försäljningstiderna gör.

Flertalet av de undersökningar av förändringar som gjorts gäller effekter av en

utvidgning av försäljningstiden eller serveringstiden på kvällar och på söndagar

och av införande av förbud mot lördagsförsäljning.

I Sverige utvidgades år 1985 försök öppethållandet i vissa systembutiker från kl 18.00 till 19.00 på torsdagar. Försöket utvärderades genom jämförelser med ett motsvarande antal kontrollbutiker. Jämförelsen omfattade bl.a. försäljningen av olika varugrupper och antalet kunder. Någon allmän ökning av försäljningen på grund av det ökade öppethållandet kunde inte påvisas Christensen, 1988.

Många undersökningarav utökade försäljningstider serveringstider har gjorts i delstater i Australien. Tiden för servering under söndagar har utökats och effekten på trafikolyckor har undersökts. Flertalet studier har genomförts av Smith, som har använt några för sin avhandling Smith, 1985b och också har sammanfattat forskningen inom området Smith, 1983; 19870; l987d; l987e.

En av de första studierna på området genomfördes av Raymond 1969. Raymond undersökte effekten av vad som hände när serveringstiden på vardagskvällarna utökades från kl. 18.00 till 22.00 i Victoria. Undersökningen omfattade huvudstaden Victoria. Antalet trafikolyckor med personskada förändrades inte men tidpunkten då flest olyckor inträffade ändrades från 18.00-19.00 till 22.00-23.00. Den markerade förändringen av den tidsmässiga fördelningen

av trafikolyckorna som skedde i direkt anslutning till den ändrade stängnings-

tiden tolkar Raymond som en mycket tydlig indikation på vilket stort inflytande samhällets dryckesvanor har på trafikolyckorna.

En ny studie av hela Victoria visar också att det mellan kl. 18.00 och 02.00

sker en ökning av antalet trafikolyckor med personskada och att Raymonds

resultat med ett oförändrat antal olyckor bl.a. beror på att effekten av en annan

lägre maximigräns för rattonykterhet inte beaktats Smith, 1988b. lagändring1970 infördes staden Perth i Västra Australien. För-

r söndagsförsäljningi

säljningen omfattade två tvåtimmarspass. Under den följande treårsperioden ökade antalet dödade personer Killed med 64 procent jämfört med utvecklingen under övriga veckodagar Smith, 1978. Antalet dödsolyckor casualty accidents ökade på motsvarande sätt med 17 procent.

År 1970 ändrades också bestämmelserna i staden Brisbane i Queensland. Här infördes söndagsförsäljning mellan kl. 11.00 och 13.00 respektive mellan kl. 16.00 och 18.00. Mellan kl. 18.00 och 20.00 ökade under en treårsperiod antalet dödsolyckor med 130 procent och antalet olyckor med egendomsskada med 85 procent Smith, 1988c. Aven i samband med lunchförsäljningen skedde en ökning, som var signifikant men inte lika markant. Okningen kvarstod också under en andra treårsperiod. En ytterligare utökning av försäljningstiden från kl. 22.00 till 04.00 under ca en månad hösten 1982, då samväldesspe-

36 Svensk alkoholpolitik igår och idag

len pågick i Brisbane, hade ingen effekt på de rapporterade olyckorna Smith, l984a.

I Nya Sydwales introducerades år 1979 alkoholförsäljning på hotellen på söndagar mellan kl. 12.00 och 22.00. Tidigare var söndagsförsäljningtillåten på klubbar. Samtidigt utökades hotellens öppethållandetider på vardagar från kl. 22.00 till 23.00. Mellan kl. 18.00 och 24.00 på söndagarna ökade antalet olyckor resulterande i sjukhusintagning med 28 procent, övriga olyckor med

personskada med 21 procent och olyckor i samband med bogsering tow-awayolyckor med 12 procent, allt jämfört med utvecklingen under samma tid övriga dagar Smith, 1987b.

En särskild studie av den utökade öppethållandetiden under vardagskvällar visade en signifikant ökning av antalet dödsolyckor och olyckor med allvarlig personskada. Med tiden 18.00-22.00 som kontrollperiod var ökningen 13 procent Smith, 1987a.

I Tasmanien infördes år 1977 flexibla försäljningstider, vilket innebar att hotellen kunde ha öppet de timmar ägaren ville förutsatt att han anmälde det ändrade öppethållandet en vecka i förväg. Tidigare gällde kl. 10.00 22.00 på

vardagar och kl. 12.00 20.00 på söndagar. Förändringen ledde till en signifi-

kant ökning av antalet trafikolyckor med personskada casualty traffic accidents mellan kl. 22.00 och 06.00. På årsbasis och med beaktande av förändringeni ett kontrollområde uppgick ökningen till 15 procent Smith, 1987d och med beaktande av förändringen under en kontrollperiod till 11 procent Smith, 1988a.

En av de senaste tillgänglighetspåverkande förändringarna i Australien genomfördes 1984 i Victoria. Enligt dessa kunde hotell och klubbar söka tillstånd att ha öppet mellan kl. 12.00 och 20.00 söndagar och att utöka öppethållandet på vardagar från kl. 22.00 till 24.00. Mer än hälften av alla hotell och klubbar sökte och fick tillstånd att ha öppet på söndagar men bara ett fåtal utnyttjade möjligheten till tillstånd för utökat öppethållande vardagar. Förändringen ledde till en ökning av antalet olyckor med personskada med åtminstone 33 procent Smith 1988d.

Finland har haft systembutikerna stängda under sommarmånaderna mellan år 1978 och 1991. Dessförinnan hade ett försök genomförts i Åbo, Salo och Nådendal under åtta månader 1977. Säilä 1978a; 1978b undersökte effekterna på fylleri i Åbo med hjälp polisens uppgifter antalet Omhändertagna män.

av om Vissa observationsstudier och enkäter bland poliser om ordningsläge och sprit-

langning genomfördes också. Antalet omhändertaganden ökade totalt sett med

sju procent i början av försöksperioden och med 10 procent i slutet. Under lördagar däremot minskade antalet omhändertaganden med dryg fjärdedel i

en början och med fyra i slutet försöket. slutsatserna Åbo-undersök-

procent av av ningen komplicerades av att polisen skärpte sin ingripandepraxis vid tiden för försökets början. Effekterna fylleri kan följaktligen ha varit större än de redovisade. Jämfört med tidigare omhändertogs enligt Säilä lindrigare berusadepersoner och i synnerhet under slutskedet omhändertogs ett stort antal berusade, som bör klassificeras som marginaldrinkare Säilä, 1978a; 1978b.

Svensk alkoholpolitik igår och idag 37

I Sverige infördes lördagsstängningfrån 1 juli 1982 efter en försöksperiod på fyra månader under sommaren 1981. Enligt den utvärdering som gjordes av fyramånadersförsöket medförde stängningen en minskning av antalet fylleriomhändertaganden med ca 10 procent, lägenhetsbråk med ca sju procent, misshandel utomhus med ca fem procent och misshandel inomhus med ca åtta procent Socialdepartementet, 1982; Olsson och Wikström, 1982; 1984. Däremot visade utvärderingen inte på någon effekt den totala alkoholkonsumtionen, skadegörelser, akutsjukvård och vägtrafikolyckor med personskada. När det gäller alkoholkonsumtionen framhåller den expertgrupp som svarade för utvärderingen att även relativt stora effekter skulle vara svåra att påvisa med

tillgängliga data.

Som ett resultat av försöket beslötriksdagen att systembutikerna skulle hålla stängt på lördagar från juli 1982. Aven nu skulle en utvärdering ske. Denna omfattar perioden mellan införandet och december 1983. Också nu kunde en rad positiva effekter redovisas. Antalet fall av fylleri under fredagar-lördagar tillsammantagna minskade med mellan 10 och 12 procent, lägenhetsbråk med mellan och tre procent och misshandel inomhus mellan bekanta med mellan en fem och 12 procent Socialdepartementet, 1984. Däremot ökade antalet fall av misshandel utomhus mellan obekanta och antalet fall av skadegörelse beroende på att fredagsökningen var större än lördagsminskningen. Utvärderingen gav inget belägg för att effekten avtog över tid. I Norge genomfördes ett försök med lördagsstängning under hela år 1984. På grund att resultaten var blygsamma ledde försöket inte till någon definitiv av

stängning.

2.7.3 Effekter åldersbestämmelsema av Enligt de svenska bestämmelserna får spritdrycker, vin och starköl inte säljas eller lämnas ut till den inte fyllt 20 år. Åldersgränsenför inköp av är 18 som år. Den senare gränsen gäller också för servering. Frågan vid vilken ålder man skall ha rätt att göra inköp eller att bli serveom rad har diskuterats flitigt i del länder. Dessa diskussioner har ibland lett till en att åldersgränser sänkts, ibland till att de höjts. Härigenom har det blivit möjligt att undersöka vad ändringar åldersgränserna leder till. En utvärderingar

av rad

har redovisats i olika facktidskrifter sedan början av 1970-talet. Aven några avhandlingar och monografier har publicerats. I början 1970-talet gällde diskussioneni USA en sänkning av the drinking av age för att anpassa den till röståldern Williams och Lillis, 1986, som enligt federal lag år 1971 sänktes till 18 år. Också en mängd andra argument en användes i emotionellt laddad debatt mouglass, 1980. Vietnamkriget spelaen de också in Cool och Tauchen, 1984. Var man vuxen nog att tas ut till att döda och dö i ett krig, så borde också vara vuxen nog att använda alkoman holdrycker sades det. Åren 1971-1973 det 27 delstater genomförde sänkning dryckevar som en av såldern, vanligen från 21 till 19 år W agenaar, 1983. Sänkningen ansågs

38 Svensk alkoholpolitik igår och idag

emellertid av många få negativa följdverkningar, bl.a. ett ökat antal trafikolyckor i de berörda åldersklasserna. Många ändrade därför inställning och efter år 1975 kom debatten i stället att handla om att höja åldern. En del stater gjorde också detta. Vidare stiftades år 1984 en federal lag enligt vilken 10 procent av det federala bidraget till väghållningen skulle hållas inne för de stater i som oktober 1986 inte hade infört 21 år som minimum legal drinking age Willioch Lillis, 1988. Åldern ams höjdes också i många stater. 1979 hade 14 stater en 21-årsgräns, 1986 var det 45 stater Hingson och Howland. 1987. En översikt över resultaten från undersökningar av effekter av sänkta eller höjda åldersgränser har redovisats av Olsson 199lb. Enligt flertalet de av redovisade undersökningarnaledde ålderssänkningarnatill ökning trafikoen av lyckorna i de berörda åldersklasserna. Det är med största sannolikhet sänkningen av åldersgränsen som är orsaken till den ökade olycksfrekvensen. Wagenaar sammanfattar sin genomgång av forskningen om sänkta åldersgränser på följande sätt: Flertalet undersökningar av inverkan sänkning av en av

legal-drinking age på delaktigheten vägtrafikolyckor har funnit signifikant

en ökning bland de tidigare underåriga förarna. Åtskilliga studier har också

demonstrerat en påtaglig ökning i åldersgruppen 16-17 år. Det finns metodologiska begränsningar hos många av utvärderingarna. Men på grund att resulav taten upprepar sig i en mängd områden under tillämpning varierande metoder av blir slutsatsen ändå sänkning åldersgränsen regel resulterar i att en av som en ökning av trafiksäkerhetsproblemen bland yngre förare W 1983. agenaar, Wagenaar och OMalley 1991 undersökte hur effekten olyckor hänger samman med alkoholkonsumtionen.Det visar att den minskning olyckor med av alkoholpåverkadeforare som äger rum bland 18-20-åringar är direkt kopplad till en minskad konsumtion. Deras undersökningvisar också att viktig faktor när en det gäller den minskade olycksfrekvensen tycks att den aktuella åldersvara gruppen tillbringar mindre tid barer och restauranger när åldersgränsen är högre. En annan slutsats som man drar av undersökningen är att den lägre konsumtionen bland underåriga i stater med 21-årsgräns kvarstår efter det att man fyllt 21 år, i varje fall under de närmast följande åren. Självfallet kan det bli olika effekter när man sänker åldersgränsen och när man höjer den. Att höja åldersgränsen innebär att ett privilegium tas bort. Det är inte säkert att man lika lätt eller lika gärna sig till detta till anpassar som en sänkning av åldern och därmed till utvidgad rätt att dricka eller köpa alkoen holdrycker. Ändå är bilden från de utvärderingar som gällt höjningar av åldersgränser möjligen mer entydig. En höjning av åldersgränsen för rätten att köpa alkohol leder nästan undantagslöst till minskning antalet trafikolyckor. en av Man kan sammanfatta betydelsen av den förda alkoholpolitiken att, genom utifrån tillgängliga statistiska metoder och kunskaper, bedöma vad skulle som bli fallet om viktiga alkoholpolitiska inslag eliminerades. Ett försök att skatta effekten av en eliminering av den begränsning tillgängligheten detaljav som handelsmonopolet innebär och en anpassning den svenska prisnivån till av en europeisk nivå Danmark,Tyskland har nyligen redovisats internationell av en forskargrupp Holder et al, 1993. Rapporten, som är en uppsummering av

Svensk alkoholpolitik igår och idag 39

tidigare forskningsresultat, uppskattar effekter konsumtion, dödlighet och misshandel ett borttagande av monopolet och en anpassning av svenska

av priser till de danska eller tyska. I rapporten redovisas nio möjliga kombinatio-

förändringar av monopolet och av priset och skattningar av konsumtionen ner av utifrån dessa. Fyra av kombinationerna används sedan för att skatta effekten på dödlighet och misshandel. Ett avskaffande av monopolet skulle leda till en ökning av konsumtionen med ca en liter, av dödligheten med ca 600 fall och av misshandel med ca 3000 fall. En kombination av försäljning av vin och i livsmedelsaffárerna och sänkta priser skulle ge en ökning av konsumtionen med tre liter, av dödligheten med 2000 nya fall och av misshandeln med 12000 nya fall. Fri försäljning och tyska priser skulle ge en ökning av dödlighet med 4000 fall och av misshandeln med 22000 fall. Forskarna framhåller att deras skattningar är försiktiga. Tillskottet av antalet som skulle behöva sjukhusvård för olika kroppsliga och psykiska följdverkningar och de kostnader som detta skulle medföra har forskargruppen inte försökt beräkna.

2.7.4¶Illegala effekter

Det är rimligt att anta att en prishöjning medför en ökad konsumtion av legalt eller illegalt hemtillverkade alkoholdrycker. När det gäller prisets effekter på den illegala hanteringen har man ibland argumenterat för att priset skulle sänkas

Systembolagets sprit för att restaurangägare och vanliga konsumenter skulle sluta att handla hembränt.

Priset på sprit brännvin är inte exceptionellt högt i dag. Om realpriset sätts lika med 100 år 1956 så är det i dag ca 140. Realpriset är lägre i dag än vad

det var 1983-1985. Det är vidare uppenbart att Systembolagets spritpriser aldrig

kan sänkas till nivå som är så låg att den kan konkurrera med hembrännar-

en

priser, priset reduceras fem gånger. Om produktionskostnaden

nas inte ens om för en liter hembränt ligger kring 20 kronor, vilket troligen är högt räknat, så kanske tillverkaren lägger 100 kronor och kan efter detta erbjuda varan till ett pris som ligger ca 100 kronor under Systembolagets pris för samma mängd brännvin. När det gäller restaurangägare som handlar hembränt är det uteslutande en polisiär fråga, eftersom dessa tar lika mycket betalt som de skulle har gjort för sprit från Systembolaget. Konsumtionen påverkas följaktligen inte, det enda som påverkas är restaurangägarens vinst.

Enskilda personers inköp kan självfallet påverkas av de höga priserna så att vissa köper illegal sprit eller tillverkar själva. Nettoeffekten är dock med säkerhet positiv. Alla tillgängliga data visar att en prishöjning inte bara gör att den registrerade spritförsäljningen minskar. Även alkoholskadorna minskar. Detta skulle de inte göra om inte prishöjningen hade lett till en minskad alkoholkonsumtion, inklusive konsumtion av illegal sprit.

Förmodligen är det också så att en höjning av Systembolagets spritpriser följs av en höjning av priset den illegala spriten. Den illegala tillverkaren vill naturligtvis utnyttja möjligheten till ökad förtjänst. Och därigenom kommer konsumtionen att minska också bland de som regelbundet konsumerar hembränt, vilket inte sällan är missbrukare.

40 Svensk alkoholpolitik igår och idag

Däremot kan naturligtvis en prishöjning leda till att en del personer börjar handla hembränt, eller tillverka själva, istället för att köpa spriten i systembutiken.

Kommissionen har låtit flera forskare arbeta med frågor i anslutning till den oregistrerade alkholkonsumtionen. Deras rapporter redovisas i kommissionens delbetänkande SVENSK ALKOHOLPOLITIK bakgrund och nuläge SOU

- 1994:25. Enligt de slutsatser som dras ger tillgängliga data ingen klar bild varken av mörkertalets storlek eller utveckling över tid. Forskningsresultaten tyder dock på att den registrerade alkoholkonsumtioneni stort visar Sveriges situation jämfört med andra länder.

2.8¶En med andra länder

jämförelse

Kommissionen har låtit genomföra en sammanställning av alkoholkonsumtion och skador i ett antal länder. Denna presenteras i nyss nämnda delbetänkande. Liksom andra internationella Översikter visar den mycket klart på Sveriges jämförelsevis goda situation. Att alkoholkonsumtionenligger på en låg nivå, även när konsumtion av illegalt framställd eller importerad alkohol medräknas, står klart för de flesta. Det är färre som kätmer till att situationen är fördelaktig också när det gäller många alkoholbetingadeskador. I de länder som har haft en hög alkoholkonsumtionligger många skador på en hög nivå. Det gäller inte bara dödligheti levercirrhos utan också t.ex. dödligheteni en rad cancerformer.

Av de tabeller som redovisas i sammanställningen framgår bl.a. ländernas alkoholkonsumtion. Den bild som forskningen och en jämförelse med situationen i andra länder visar är i stort entydig: Den alkoholpolitik som förts i Sverige har bidragit till att alkoholkonsumtionen och samhällets och människornas kostnader för denna konsumtion, i form av sjukvård och för tidig död, våld, social misär och lidande for familjemedlemmarna i missbrukarfamiljer, är betydligt mindre än vad den annars skulle ha varit.

3¶Svensk

alkoholpolitik

fram i tiden

3.1 måste formas nu

Strategin

Kommissionen har i uppdrag att lägga fram en alkoholpolitisk strategi för framtiden, bl.a. i ett EG-perspektiv. Det sägs i direktiven att i den mån som kommissionen finner att delar av det svenska regelsystemet behöver förändras med hänsyn till EG:s regelverk bör kommissionen lägga fram förslag till sådan reviderad lagstiftning.

Kommissionen har ingående studerat detta frågekomplex och har haft möjlighet att ta del av de resultat som uppnåtts på alkoholområdet mellan Sverige och EU vid förhandlingarna om svenskt medlemskap i Europeiska unionen. Alkoholpolitiska kommissionen måste emellertid avsluta sitt utredningsarbete och utforma sina överväganden och förslag i ett läge där oklarhet fortfarande råder på väsentliga punkter.

På en punkt är läget klart, Sverige är fr.0.m. l januari 1994 med i det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES, varigenom ett antal gemenskapsrättsliga regler blivit gällande svensk rätt. På en annan punkt är läget ännu inte klart, nämligen om och i så fall när Sverige blir medlem i EU. En uppgörelse har träffats mellan den svenska regeringen och EU-kommissionen angående svenskt medlemskap. I den har resultat uppnåtts på två väsentliga områden, i fråga alkoholmonopolen och gränshandeln. Varken Sveriges riksdag och

om regering eller motsvarande organ i nuvarande EU-länder eller EU:s egna organ har emellertid ännu fattat några beslut rörande eventuellt svenskt medlemskap i EU. Frågan svenskt medlemskap i EU skall också bli föremål för

om folkomröstningi Sverige.

Härtill kommer att det också av andra skäl är svårt att bedöma händelseutvecklingen för en längre tid framåt. Konsumtionsvanor och handlingsmönster kan komma att förändras såväl i vårt land som i andra länder. Nya lagar och

beskattningsregler kan komma att beslutas och påverka pris, tillgänglighet m.m.

Alkoholpolitiken är under debatt i flera länder och olika förändringar kan komma att beslutas i andra länder och påverka förutsättningarna för vår alkoholpolitik. Samtidigt det nu är nödvändigt att utforma en framtida svensk

som alkoholpolitik måste sålunda vara beredda att fortsatt ompröva denna politik med hänsyn till förändringar i vårt land och i vår omvärld.

Alkoholpolitiska kommissionen kan sålunda inte nu ge någon fullständig redovisning av vilka regelförändringar som kan komma att bli nödvändiga under de allra närmaste åren. Regeringens proposition med förslag till riktlinjer för ett

nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med dryck-

er prop. 199394: 136 innebär att en ny myndighet för tillståndsgivning, kon-

42 Svensk alkoholpolitik i tiden

fram

troll och tillsyn inom alkoholområdet kommer att inrättas. Denna myndighet får på basis av säkrare underlag än som nu finns tillgängligt pröva vilka förändringar som kan bli nödvändiga.

Kommissionen har uppdraget att föreslå en alkoholpolitisk strategi för framtiden, bl.a. i ett EU-perspektiv. Den strategi som kommissionen presenterar utgår från följande framtidsperspektiv:

Sverige är fr.0.m. 1994 medlem i EES. Som en följd av EES-avtalets

konkurrensrättsliga regler, förhandlingarna om svenskt medlemskap i EU

och ett sannolikt riksdagsbeslut i huvudsaklig enlighet med proposition

199394: 136 kommer monopolen för import, export, tillverkning och par-

tihandel på alkoholområdet att awecklas. Det svenska detaljhandelsmono-

polet, Systembolaget, kommer att behållas.

Detta innebär som närmare behandlas längre fram i detta kapitel en för-

- svagning av den restriktiva svenska alkoholpolitiken redan fr.o.m. 1994-95. Det är dock sannolikt att denna försvagning inte blir av mera betydande karaktär, eftersom det mest väsentliga monopolet från alkoholpolitisk synpunkt, Systembolaget, bevaras och några förändringar av gränshandeln inte görs till följd av EES-avtalet.

Om Sverige skulle bli medlem av EU, tidigast fr.0.m. januari 1995, följer

ytterligare en väsentlig förändring. En central princip inom EU är fri

gränshandel, en från mera allmänna utgångspunkter värdefull princip, men

en princip som på bl.a. alkoholområdet medför speciella problem för

svensk alkoholpolitik med hänsyn till att prisnivåerna i synnerhet på sprit

och starköl, är väsenligt högre i Sverige än i andra länder. Detta kan leda

till en omfattande handel över gränserna, en minskning av de svenska priserna och därmed till en ökad alkoholkonsumtion.

I medlemskapsförhandlingarna har Sverige uppnått rätten att bibehålla restriktioner för resandes införsel alkohol. Överenskommelsen i sin helhet behand-

av las i avsnitt 4.9. Denna innebär att resande för eget bruk till landet maximalt får införa:

En liter starksprit eller tre liter starkvin,

Fem liter vin,

15 liter öl.

l kvoterna ingar också resandes införda skattefria varor s.k. tax free. Efter utgången av år 1996 skall reglerna omförhandlas samma villkor som de danska. Det bör nämnas att Danmark genom omförhandlingarnafått sina särregler förlängda ett flertal gånger. De nya reglerna för gränshandeln och de

sänkningar av de svenska alkoholpriserna som, åtminstone långsiktigt, kan bli

följd därav innebär en betydande försvagning av den restriktiva svenska en -

alkoholpolitiken.

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 43

Sammanfattningsvis innebär detta att de förändringar av förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken som kan komma att följa under kommande år sker i flera steg, dels ett första steg fr.0.m. 1994-95 i och med att flera av alkoholmonopolen avvecklas, dels ett andra steg tidigast fr.0.m. januari 1995 som innebär utökade kvoter för införsel, dels ett eventuellt tredje steg fr.0.m. janua-

1997 som innebär omförhandlingar och eventuellt ändringar av dessa kvoter.

Detta att förändringarna sker stegvis möjliggör stegvisa förändringar och successiva förstärkningar av alkoholpolitikenför att så långt som möjligt motverka verkningarna av ett försvagat skydd mot hög alkoholkonsumtion. Den svenska alkoholpolitiken bör därigenom ha förutsättningar att vara framgångsrik också i framtiden förutsatt att kraftfulla insatser görs de närmaste åren.

-

3.2¶Effekter av förändringar inom Europa

3.2.1 EES-avtalet

Sverige har i likhet med fem andra EFTA-länder undertecknat ett avtal med Europeiska ekonomiska gemenskapen EEG, Europeiska kol- och stålgemenskapen EKSG och dess medlemsländer om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES. EES-avtalet trädde i kraft den l januari 1994. Ett antal gemenskapsrättsliga regler har därigenom blivit gällande svensk rätt. De ska tolkas i enlighet med EG-domstolens praxis. Uppgiften att övervaka EFTAstaternas tillämpning av avtalet har ålagts EFTA:s övervakningsorgan, ESA EFTA Surveillance Authority och EFTA-domstolen. Det ankommer på nationella domstolar att på nationell nivå tillämpa EES-rätten.

En grundtankei EES-avtalet är att varor som omfattas av avtalet i princip skall få omsättas fritt i hela EES-området. Sprit, vin och omfattas av avtalet. Genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att göra de ändringar av de svenska alkohollagarna som kan behövas för en anpassning till EG:s regelsystem. EES-lagen den lag som införlivar EES-avtalet i svensk rätt stadgar i paragraferna 2-4 att EES-avtalets regler blir gällande svensk rätt utan någon ytterligare reglering i den svenska rättsordningen. Av paragraf 5 i samma lag framgår att en regel som har sitt ursprung i EES-avtalet skall ges företräde framför en inhemsk regel strider mot den förstnämnda. Tillsammans med övriga

som nordiska EFTA-länder har Sverige i en särskild deklaration i anslutning till EES-avtalet framhållit att monopolen på alkoholområdet är hälso- och socialpolitiskt motiverade.

I anledning av Sveriges ansökan om medlemskap i EU har en skriftväxling mellan EG-kommissionen och Sveriges regering förevarit. Av denna framgår att EG-kommissionen förutsätter att Sverige upphäver alkoholmonopolens exklu-

siva import-, export-, tillverknings- och partihandelsrättigheter, inbegripet partihandeln till restauranger, medan detaljhandelsmonopolet behålls. Enligt

EG-kommissionen är detta nödvändigt för den svenska lagstiftningens förenlighet med EES-avtalet.

44 Svensk alkoholpolitik fram i tiden

Den svenska regeringen har i ett brev till EG-kommissionen för sin del bekräftat att har accepterat de principer som redovisats i kommissionens

man brev.

Mot bakgrund av denna skriftväxling har regeringen till riksdagen överlämnat den tidigare nämnda propositionen 199394: 136 som bl.a. behandlar avvecklingen av nämnda monopol.

Alkoholpolitiska kommissionen delar i stort de bedömningar som presenteras i denna proposition och återkommer nedan till vissa sakfrågor.

EES-avtalet nämns inte i den alkoholpolitiska kommissionens direktiv, som säger att kommissionen skall göra en samlad genomgång av de olika alkohollagarna och genomlysa det eventuella behovet av revideringar med hänsyn till kravet på anpassning till EG:s regelsystem. Till uppgiften hör också att förenk-

och förtydliga lagstiftningen. Kommissionen skall lägga fram förslag till insatser medför att de alkoholpolitiska målen kan uppnås inom ramen för

som EG-integrationen. Alkoholpolitiska kommissionen har sett det som sin uppgift att se över alkohollagarna även i ett EES-perspektiv, speciellt mot bakgrund av att EES-avtalet, åtminstone under viss tid, är den enda rättsakt som reglerar gemenskapsrätten för svenskt vidkommande.

3.2.2¶Alkoholmonopolen

De svenska alkoholmonopolen utgörs av Systembolaget som har monopol på detaljhandel med sprit, vin och starköl och på försäljning till restauranger av vin, sprit och utländskt starköl samt Vin Sprit AB som har import- och distributionsmonopol samt med vissa inskränkningar även export- och produktionsmonopol.

Frågan om de svenska alkoholmonopolens förenlighet med gemenskapsrätten aktualiseras redan genom EES-avtalet. Avtalet stadgar bl.a. att de avtalsslutande parterna skall säkerställa att statliga handelsmonopol anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings-och marknadsföringsvillkor föreligger mellan medborgare i EG-medlemsstaterna och medborgare i EFTA-staterna. Också ett antal andra artiklar i avtalet, främst de som rör

fria rörelse, har betydelse för alkoholmonopolen.Hänsyn till människors varors liv eller hälsa kan motivera undantag från dessa regler.

Den svenska alkoholpolitiska målsättningen att minska den totala konsumtion-

för att motverka medicinska och sociala alkoholskador sätts inte i fråga av en gemenskapsrätten. Det är diskriminerande effekter av åtgärder för att nå målen

inte tillåts. EG-domstolens rättspraxis indikerar att importmonopol är som förbjudna i sig, oberoende de utövas diskriminerande eller inte. EG-

av om kommissionen anser att också export- och distributionsmonopol i sig är förbjudna. Däremot anses tillverknings- eller detaljhandelsmonopol vara förbjudna endast de har diskriminerande verkan. Förekommer sådana diskriminerande

om effekter kan domstol av folkhälsoskäl medge undantag, dvs. domstolen kan i

en vissa fall godta ett monopols diskriminerande effekt. Undantag medges dock inte om domstolen med utgångspunkti en s.k. proportionalitetsprincipfinner att

Svensk alkoholpolitik i tiden 45

fram

de alkoholpolitiska målen lika väl kan uppnås med andra medel än genom monopolregleringen, medel som i lägre grad begränsar konkurrensen. Det går i dag inte att med full säkerhet förutse utgången av ett eventuellt ärende i svensk domstol som rör alkoholmonopolens förenlighet med de ex. delar gemenskapsrätten som utgör EES-rätten. Frågan kan dock komma att av prövas domstol. Enskilda personer eller företag kan vända sig till domstol av och åberopa de rättigheter och skyldigheter EES-rätten skänker. som Det finns flera vägar att initiera en prövningi domstol och olika monopol kan samtidigt bli föremål för också parallellt i Finland, Norge och Sverige. process, Mot bakgrund att Sverige i skriftväxlingen har åtagit sig att avveckla vissa av monopol och under förutsättning att riksdagen bifaller nämnda proposition har osäkerhet väsentligt reducerats. Återstående osäkerhet kan dock ovan nämnda sammanfattas på följande vis:

Vad händer domstol avkunnar dom innan de nya reglerna förutom en en skickade i propositionen träder i kraft eller om dessa regler inte alls träder

ikraft

Vilket värde har skriftväxlingen vad gäller det svenska detaljhandelsmono-

polet dels i ett EES-perspektiv, dels i ett EU-perspektiv

Dessa frågor låter sig knappast entydigt besvaras. Emellertid kan de alkoholpolitiska följderna att avskaffa Vin Sprit AB:s eller Systembolagets monoav pol förutses, än med betydande grad av osäkerhet. En närmare redoom en görelse för monopolfrågorna och Europaintegrationen lämnas i delbetänkandet SVENSK ALKOHOLPOLITIK bakgrund och nuläge SOU 1994:25. - Den fortsatta framställningen tar sikte att kort belysa de alkoholpolitiska effekterna ett avskaffande av alkoholmonopolen. De affärsmässiga och av finansiella konsekvenserna berörs men ligger ändå utanför framställningens

syfte.

Grundläggande för svensk alkoholpolitik under hela 1900-talet har varit en strävan att begränsa utrymmet för marknadskrafterna, dvs. konkurrens och privat vinstintresse. Motivet har varit övertygelsen att konkurrens och privat vinstintresse leder till aktiv marknadsföring och aktiv försäljning och därmed ökad konsumtion. Ju fler privata företag som får ett intresse av att alkoholförsäljningen ökar, desto bättre kommer alkoholdryckerna att hävda sig i konkurmänniskornas När det gäller en sektor som vi vill inte skall rensen om pengar. växa, är marknadsmekanismer konkurrens och vinstintresse inte särskilt som lämpliga medel. Så har vi resonerat och så kan vår nuvarande inställning formuleras. Vilka är då de påtagliga alkoholpolitiska riskerna om monopolen skulle upphöra Skulle samtliga monopol upphöra kommer företagen som nu svarar för monopolen att utvecklas i kommersiell riktning. På en i och för sig lagreglerad marknad där aktörer med vinstintressen spelrum, kommer trycket att tänja ges på gällande regler att öka. Utformningen och tillämpningen av lättölsreklamen är ett exempel på hur marknadsföringen utvecklas mot regelverkets

illustrativt

ytterområden. Ökad konkurrens handelsmarginalerna med följande pressar

46 Svensk alkoholpolitik i tiden

fram

prissänkningar. Blir konkurrensen så hård att företagens lönsamhet och överlevnad hotas uppkommer risker för direkta brott mot gällande lag.

mera

En ökad tillgång till alkoholdrycker samt en prispress är dock att vänta. Oavsett utformningen av de statliga reglerna och motåtgärderna är det således realistiskt att förutse att en marknadsanpassning monopolens verksamhet

av jämte övriga aktörers medverkan på marknaden med nödvändighet åtföljs

av en försäljningsökning. En hel del kan och bör dock göras för att hålla nere ökningen, mer om detta senare.

Den i propositionen angivna ordningen med tillståndsgivande myndighet,

en som efter objektiva och transparenta kriterier har att bevilja aktörerna på alkoholmarknaden tillstånd, i kombination med sträng övervakning handeln

en av

liksom ett väl fungerande sanktionssystem, bör dock med riktig utformning

en ha förutsättningar att i hög grad begränsa ovan nämnda negativa effekter.

Det statliga intresset av att bibehålla kontrollerad svensk alkoholhandel

en kvarstår även vid en betydande förändring i monopolstrukturen. Det i propositionen angivna systemet förutsätter licensierade importörer, partihandlare, tillverkare och exportörer. De villkor som kommer att gälla för licens, kontroll och sanktioner kan vara styrande för de alkoholpolitiska effekterna. Genom stränga kriterier för etablering och drift och en fungerande kontroll kan

man alltså begränsa de negativa effekterna.

3.2.3¶EU-medlemskap

Ett medlemskap i EU innebär att Sverige blir en fullvärdig del den inre

av marknaden. Inom EU gäller för resande att de för eget bruk kan införa alkoholdrycker i närmast obegränsad mängd så länge punktskatt och mervärdeskatt erlagts i inköpslandet. Den s.k. gränshandeln är praktiskt taget fri. Vidare har EU påbörjat avvecklingen av gränskontrollen mellan medlemsländerna. Detta medför, om Sverige tvingas genomföra sådan avveckling, att övervakningen

en av införsel till landet avsevärt försvåras. Däremot finns inga gemensamma regler inom EU vad gäller punktskatte- och mervärdeskattenivån. Det står varje land fritt att bibehålla sin skattenivå. Gemensamma regler finns dock vad gäller relationen mellan skattesatserna för olika drycker. EG-reglerna innebär att beskattningen enbart förutses bygga

alkoholstyrka spritdrycker, stamvörtstyrkaalkoholhalt öl respektive fast

en skatt per liter för respektive vinkategori. Ovan har berörts Sveriges överenskommelse med EU avseende gränshandeln. I avsnitt 4.9 närmare be-

ges en skrivning av denna överenskommelse.

Vid sidan av monopolen, som bl.a. begränsar privata vinstintressen i handeln och som med nuvarande utformning klart medverkar till att begränsa alkoholdryckernas tillgänglighet, är höga priserskatter den hörnpelare i den restriktiva alkoholpolitiken som har starkast konsumtionsbegränsande effekt. Vi kan på goda grunder säga att beskattning av alkohol är ett i jämförelse med andra åtgärder mycket verksamt medel för att minska konsumtionen och förebygga skador. Reglerad inköpsålder, reglerade öppettider, information och kampanjer

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 47

har alla, var och en för sig, begränsade effekter i jämförelse med vad en målinriktad och medveten prispolitik kan åstadkomma.

Olika beräkningar talar för att priselasticiteten ligger kring -l, dvs. en sänkning av priset med en procent skulle öka konsumtionen med ungefär lika mycket. Det bör dock noteras att efterfrågan som regel är känsligare för inkomst-

förändringar än för prisförändringar. Det finns undersökningsresultatsom klart

visar att ändrade priser också har effekter på storkonsumenters och missbruka-

alkoholkonsumtion. Också ungdomar är priskänsliga. Prissänkningar kan å res andra sidan antas något minska hemtillverkningen av alkoholdrycker.

Prisskillnaderna mellan Sverige och EU-länderna är i dag stora. Den genom-

snittliga svenska prisnivån på alkoholdrycker är märkbart högre än prisnivåerna

i flertalet EU- länderna. Vid ett medlemskap i EU blir Sverige en del av den

av inre marknaden. Sverige riskerar då att långsiktigt få mindre möjlighet att

beskattning av den alkohol som säljs i landet påverka den mängd alkohol genom

konsumeras personer som är bosatta i Sverige. Därmed skulle möjligsom av heterna att på egen hand använda beskattning och prissättning av alkoholdrycker som ett effektivt alkoholpolitiskt instrument minska. Exempelvis torde en ensidig svensk ökning av alkoholskatterna leda till att fler personer av kostnadsskäl förlägger sina inköp till andra länder, vilket reducerar den eftersträvade konsumtionshämmande effekten av åtgärden. En alltför awikande svensk beskattning skulle också kunna komma att uppfattas som orättvis av de personer

t.ex. av avståndsskäl inte har möjlighet att utnyttja de prisskillnader som - som då uppkommer mellan Sverige och andra länder.

Erfarenheter från gränshandeln mellan Tyskland och Danmark tyder på att en så långtgående skattesänkning inte är nödvändig för att förhindra besvärande gränshandel. En mer realistisk bedömning kan vara att den svenska prisnivån på starköl och vin kan ligga något, kanske 10 20 procent, över den danska nivån.

-

Danmark har f.n. undantagsregler om begränsad införsel av spritdrycker. Om dessa avskaffas kommer prisskillnaden mellan Sverige och Danmark att öka. Differensen gentemot Tyskland är betydligt större. Med tanke på de stora prisskillnaderna kan gränshandeln med spritdrycker bli omfattande.

I en rapport till EG-konsekvensutredningen har Stefan Fölster och Eva Lindström beräknat att sänkning av skatten vin och starköl till 10 procent

en över dansk nivå och en sänkning av spritskatten till en nivå mitt emellan den nuvarande danska och den tyska innebär ett skattebortfall på mellan 2,6 och 3,7 miljarder kr förutsatt en konsumtionsökningpå mellan 10 och 20 procent. Se

bilaga 6 till EG- konsekvensutredningen,Samhällsekonomi. Detta skattebortfall

kan jämföras med ett beräknat skattebortfall på 2,8 3,8 miljarder kr till följd

-

ökad gränshandel de nuvarande skattesatserna bibehålls. Det första av om alternativet bedöms dock vara att föredra från samhällsekonomisk synpunkt.

48 Svensk alkoholpolitik fram i tiden

3.2.4¶Tänldmra händelseutvecklingar

svårigheterna är betydande när det gäller att förutse hur framtiden kan gestalta sig, vilka skeenden som är de mest troliga, när olika förändringar kan beräknas inträffa och vilka konsekvenser de får.

Det förefaller dock realistiskt att räkna med att import-, export-, produktionsoch partihandelsmonopolen försvinner. Alkoholpolitiska kommissionen vill betona vikten av att det förutskickade lagstiftningsarbetet sker med yttersta skyndsan1het, så att domstolsutslag med svårförutsägbara konsekvenser för alkoholhandeln kan undvikas. Det vore olyckligt den föreslagna strukturen

om inte är ikraft om en dom faller. Mot bakgrund departementschefens uttalande

av i EES-propositionen vad gäller distribution av utländskt starköl till restauranger, och skriftväxlingen mellan EG-kommissionen och den svenska regeringen om ovan nämnda monopol, vill kommissionen också peka på möjligheten att svensk domstol finner tillräcklig grund att bedöma relevanta rättsfrågor utan att först begära tolkningsbesked från EFTA-domstolen. Ett sådant förfarande skulle korta ett ärendes handläggningstid.

Alkoholpolitiska kommissionen utgår efter den skriftväxling som förevarit

-

med EG-kommissionen ifrån att Systembolagets detaljhandelsmonopol kan

bibehållas, men är medveten om att frågan kan komma att bli föremål för domstols prövning. Mot bakgrund av att detaljhandelsmonopolet är det mest

betydelsefulla ur alkoholpolitisktperspektiv, utgår kommissionen från att berör-

da parter gör sitt yttersta för att utforma verksamheten på ett sådant sätt att ingen tvekan uppstår om dess ickediskriminerande behandling från

av varor övriga EES-länder.

Mot bakgrund av överenskommelsen med EU vad gäller gränshandelsfrågorna råder således viss osäkerhet om hur den restriktiva alkoholpolitiken kan upprätthållas i framtiden.

Härutöver är det också svårt att beräkna vilken ökning av alkoholkonsumtionen som kan följa av att en del alkoholpolitiska instrument försvagas eller försvinner. Vi har i den tidigare framställningen visat på svårigheterna att med

rimlig säkerhet beräkna eller uppskatta konsumtionsökningen följd

som en av att monopol anpassas eller avskaffas, samt av att dryckespriserna sänks till den nivå som behövs för att hålla gränshandeln nere. Inte minst är underlaget svagt för att prognosticera den konsumtionshöjning följer mycket stora pris-

som av sänkningar.

Samtidigt skall påminnas om att Maastricht-avtalet berör folkhälsofrågor där speciellt alkoholens skadeverkningar uppmärksammas. Vid ett medlemskap

ges Sverige möjlighet att påverka Europas framtida hälso- och alkoholpolitik. Som har framgått under senare år finns också krafter inom EU verkar för

som en restriktivare alkoholpolitik, dock från en annan och högre konsumtionsnivå än den i Sverige aktuella. Inom EU finns därtill mycket starka producentintressen som verkar i annan riktning.

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 49

3.2.5¶Utgångspunkter för långsiktig strategi

en Alkoholpolitiska kommissionen bedömer att det i detta perspektiv förefaller rimligt att anta att en försvagning av den svenska alkoholpolitikens mest effekti-

styrmedel i första hand höga priser men även begränsningar i alkoholens va -

tillgänglighet och hinder för privata vinstintressen via statliga monopol i vart

fall övergångsvis skulle kunna leda till en betydande konsumtionsökning. Den bedömningen tar dock inte med i kalkylen de motverkande krafter som kan mobiliseras bland människorna och inte heller de motåtgärder som kan tillgripas i ett sådant läge. Till den svenska alkoholpolitiska strategin vid en Europaintegration återkommer vi strax, först något mer om det hot vi skisserat.

I en rapport till Alkoholpolitiska kommissionen har Thor Norström, professor vid Institutet för social forskning, redovisat projektioner av alkoholskadeutvecklingen i Sverige. Enligt resultaten skulle en ökning av konsumtionen med 25 procent leda till en ökning av antalet döda med 1200 fall per år. Underlaget för slutsatserna utgörs av statistiska analyser av sambanden mellan totalkonsumtionen och olika skadeindikatorer. Det bör understrykas att osäkerhetsmarginalen är betydande i denna typ beräkningar Norström nämner ex. att antalet

av döda kan beräknas variera mellan 1050 som lägst och 1450 som högst. I undersökningen illustreras också förändringari vissa sociala skador. Således kan en 25-procentig konsumtionsökning beräknas öka självmorden bland män med 16 procent och bland kvinnor med 10 procent. Aven antalet mord och dråp och antalet misshandelsfall beräknas öka.

En internationell alkoholforskare Holder m.fl. där Norström är en av

grupp flera medverkande, har lagt fram resultat som är väl förenliga med Norströms. Forskargruppen finner att en prissänkning slår hårdare än en aweckling av detaljhandelsmonopolet. Om detta monopol finns kvar samtidigt som alkoholpri-

sänkts förhållandevis måttligt, nämligen ner till den danska nivån, kan serna sålunda enligt rapporten antalet döda till följd av alkohol förväntas öka med över 1 000 fall per år. Antalet självmord stiger enligt samma alternativ med 14 procent bland männen och med 10 procent bland kvinnorna samtidigt som antalet mord ökar med 18 procent årligen och antalet fall av misshandel med 25 procent eller med 10 000 fall per år.

Ytterligare studie, Alkohol, EG och kriminalitet BRÅ 1993 professor

en av Eckart Kühlhorn stärker intrycket det hela taget samstännniga forskarbe-

av dömningar. Kühlhorn nämner att det finns beräkningar från den senaste 20-

årsperioden som visar hur prisförändringar har påverkat försäljningen. Han

sammanfattar:

I princip resulterade en prisförändring med 10 procent på sprit i en kon-

sumtionsändring på 10 procent sprit, en prisförändring med 10 procent på vin i konsumtionsändringpå 7 procent vin och en prisförändring

en

med 10 procent starköl i en konsumtionsförändring 8 procent på

starköl.

50 Svensk alkoholpolitik i tiden

fram

Kühlhorn bedömer att enbart en prisanpassning till ungefärlig EG-nivå vilket blir nödvändigt grund av de generösa privatimportbestämmelserna skulle kunna leda till en konsumtionsökning med ca 25 procent och en fri försäljning skulle kunna leda till en ökning med ytterligare 25 procent. Han pekar dock på att utvecklingen inte är given, utan exempelvis beroende av den svenska kronans värde i förhållande till andra europeiska valutor. Beräkningar har visat att en ZS-procentig ökning av den totala konsumtionen kan leda till att den relativa andelen storkonsumenter i befolkningen skulle öka med 4 procentenheter, från 7 till 11 procent. Vid en 50-procentig konsumtionsökning beräknades antalet storkonsumenter fördubblas. Med storkonsumenter menades i undersökningen personer som dagligen dricker minst 5 ren alkohol. Kalkylerna är dock osäkra.

Det bör betonas att studierna inte har beaktat några motverkande beslut och

åtgärder i syfte att dämpa effekterna av förändringarnai förutsättningar.

Kommissionen gör följande bedömning. Mycket talar för att delar av den svenska restriktiva alkoholpolitikenförsvagas redan under EES-avtalet eftersom flera monopol ersätts av en kontrollerad marknad med konkurrens. De negativa effekterna torde dock inte bli av mera betydande karaktär, i vart fall inte på kort sikt. Ett EU-medlemskap kan på längre sikt förväntas komma att leda till reducerade alkoholskatter och därmed lägre prisnivå i synnerhet på sprit och starköl, detta som en följd av ökad gränshandel och en försvagad gränskontroll. Det skulle innebära en betydande försvagning av den restriktiva svenska alkoholpolitiken.

Den allvarliga bild som kommissionen skisserar, med utgångspunkti bl.a. nämnda vetenskapliga studier, är att alkoholkonsumtionen- efter fullt

genom-

slag av samtliga förändringar i fråga om alkoholmonopol, gränshandel och

prisnivåer åtminstone för en tid skulle kunna öka med kanske 25 procent om

ingenting görs och om människor inte mera markant ändrar sin inställning till alkoholkonsumtion och sina alkoholvanor. I ett folkhälsoperspektiv rör det sig otvivelaktigt om en mycket allvarlig risk. Mångåriga erfarenheter av svensk och internationell alkoholpolitik och forskning talar för att det inte är möjligt att med andra och lika effektiva instrument ersätta våra mest kraftfulla alkoholpolitiska styrmedel särskilt höga priser, samt i någon mån marknadsföring utan vinstintresse i import och partihandel via Vin Sprit AB:s monopol och i grossistförsäljningen till restaurangerna via Systembolaget. Om det efter några år blir fritt fram för egenimport kommer detta förmodligen att leda till sänkning av de svenska priserna, vilket självfallet är allvarligare än att de europeiska priserna ligger på en lägre nivå. Vad som eventuellt skulle förhindra, i vart fall försvaga, denna utveckling är att de krafter blir framgångsrika som i många andra länder känner till sambanden och de negativa effekterna och som verkar för högre priser. De ekonomiska intressena hos råvaruproducenteroch tillverkare är emellertid stora och aktörerna är svåra att övertyga.

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 51

Det finns därför ingen anledning att känna särskilt stor optimism inför den strategiska uppgiften att omforma restriktioner och preventiva insatser i syfte att de fullt ut skulle kunna ersätta de restriktioner som nu får stå tillbaka. Mycket kan dock göras.

3.3¶Alkoholpolitiska grundantaganden

Särskilt ett internationellt beslut och två modeller eller teoriansatser kan sägas ha så stor inverkan på utformningen av den svenska alkoholpolitiken att kommissionen ansett det befogat att pröva i vad mån de också nu och för de närmaste åren är hållbara och giltiga. Det gäller dels WHO:s handlingsprogram, dels totalkonsumtionsmodellen och den s.k. preventionsparadoxen.

3.3.1¶WHO:s handlingsprogram

Sverige har satt upp höga mål för alkoholpolitiken. Regering och riksdag har upprepade gånger slagit fast det övergripande alkoholpolitiska målet att pressa tillbaka alkoholkonsumtioneni syfte att begränsa alkoholskadorna. Sverige har

anslutit sig till den av världshälsoorganisationensWHO:s Europaregion uttalade

ambitionen att sänka den totala konsumtionen av alkohol med minst 25 procent under perioden 1980 2000.

-

Till bilden hör också den handlingsplan inom alkoholområdet som antogs av WHO:s Europaregion hösten 1992 och som mycket klart lyfter fram alkoholen i ett folkhälsoperspektivoch argumenterar för en balanserad alkoholpolitik, med inslag både av information och lagstiftning av restriktiv natur åldersgränser,

dryckesskatter, kontroll av tillgängligheten.

Den svenska alkoholkonsumtionenvar i början av 1980-talet och är också nu i mitten av 1990-talet på en relativt måttlig nivå jämfört med konsumtioneni många andra länder. De flesta europeiska länder uppvisar en högre konsumtion. Den målsättning som finns i WHO-programmet är ambitiös.

Kommissionen finner det värdefullt att den svenska alkoholpolitiken präglas

hög ambitionsnivå. En sådan bör gälla också fram i tiden. Kommissionen av en anser samtidigt att det är väsentligt att svensk alkoholpolitik och alkoholdebatt

präglas av realism och av medvetande om att förutsättningarna för alkoholpoliti-

ken ändras i väsentliga avseenden. Det vore en stor framgång redan om

nu konsumtionen under de närmaste åren kunde förbli på oförändrad nivå. Målet att minska alkoholkonsumtionenmed 25 procent jämfört med 1980 bör stå fast, men vi bör samtidigt vara ärliga nog att medge att det sannolikt kommer att ta längre tid att nå målet.

52 Svensk alkoholpolitik fram i tiden

3.3.2¶Totalkonsumtionsmodellen

I den alkoholpolitiska proposition som godkändes av riksdagen 1977 anger föredragande statsråd att de förslag till åtgärder som läggs fram syftar till

en sådan begränsning av den totala alkoholkonsumtionen kan bidra till att

som alkoholmissbruket trängs tillbaka och alkoholskadorna därmed motverkas. En minskning av totalkonsumtionen för att därigenom minska alkoholskadorna har allt sedan dess utgjort grunden för den svenska alkoholpolitiken. Grundsatsen återkommer också i den alkoholpolitiska kommissionens direktiv

och då som en utgångspunkt för arbetet. Kommissionen tillkallas, sägs det, med främsta uppgift att formulera en strategi för att nå målet att minska den totala alkoholkonsumtionen och att begränsa alkoholens skadeverkningar.

En stegrad total alkoholkonsumtion åtföljs med stor sannolikhet av en ökning också av antalet storkonsumenter, vilket i sin tur som regel leder till att den alkoholrelaterade sjukligheten och dödligheten stiger. Omvänt gäller att

en minskning av den totala alkoholkonsumtioneni ett samhälle leder till färre skador och lägre dödlighet. Så lyder den svenska alkoholpolitikens grundantagande. Totalkonsumtionsmodellens alkoholskadeförebyggande budskap är enkelt: För att alkoholskadorna skall minska måste den totala konsumtionen minska.

I en forskningsöversikt till kommissionen, Orvar Olsson 1992, konstateras att stödet för en allmänt formulerad totalkonsumtionsmodell är överväldigande. Det finns en mängd undersökningar och data som visar att vissa alkoholskador ökar med ökande totalkonsumtion och minskar med minskande totalkonsumtion. Ju mer alkohol som det totalt sett finns i ett samhälle, desto fler storkonsumenter kommer det att finnas och desto flerkommer att få skador sitt

av

drickande.

Oversikten sammanfattar forskningslägeti slutsatsen att grundtankeni svensk alkoholpolitik är riktig: att minska den totala konsumtionen är den säkraste vägen att minska alkoholskadorna.

Diskussionen om totalkonsumtionsmodellen har bl.a. rört samspelet mellan olika alkoholvanegrupper, särskilt normalkonsumenter och högkonsumenter. Modellens budskap är att alkoholvanor förs över från grupp till grupp så att slutligen nästan hela befolkningen berörs. Bruk föder missbruk, därför bör den totala konsumtionen hållas nere, det är budskapet.

Ole-Jörgen Skog har i en studie 1983 visat att alkoholvanornai olika kulturer varierar betydligt mer än vad modellens konstruktör Sully Ledermann

ursprungligen antog. Visserligen är fördelningen konsumtionen likformig även i

av samhällen med olika konsumtionsvanori den meningen att i regel mellan 10 och 15 procent av konsumenterna är storkonsumenter. Varierande vanor gör att det inte är möjligt att med modellens hjälp med god precision förutsäga storleken av gruppen storkonsumenter om man känner till medelkonsumtionen.

Att den totala konsumtionen kan ha svagheter som mått på skadeutvecklingen har bl.a. visats av Thor Norström, 1987. Han fann att avskaffandet mot-

av boken ledde till en ökning av skadorna utan att den totala konsumtionen ökade. Detta berodde att alkoholkonsumtionens fördelning ändrades, bl.a. så att storkonsumenterna drack mer än tidigare.

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 53

1987 visade Anders Romelsjö att alkoholkonsumtionen och andelen högkonsumenter olika i olika socialgrupper från slutet av 1960-talet till

utvecklats

mitten 1980-talet. Andringen totalkonsumtionen var alltså inget bra mått av av på ändringen konsumtioneni olika sociala grupper. av Då alkoholförsäljningen minskade med ca 20 procent från mitten av 1970talet till mitten l980-talet, minskade också dödligheten och den slutna vården av i nära alkoholrelaterade sjukdomar rejält. Men ändringen av sluten vård följde ett eget mönster och var relaterad till socialgrupp. Ett annat undantag var att dödligheten i alkoholism minskade. Anders Romelsjö och Gunnar Ågren

menade i artikel 1987 att detta kan bero att en grupp av svårt alkoholbeen roende kan få diagnosen alkoholism då de dör, så lätt påverpersoner, som

kas av ändringar i genomsnittskonsumtionen.

Sammantaget talar dessa fynd, som också publicerats vetenskapligt, för att totalkonsumtionsmodellenär och att konsumtion och skador kan utveckgrov, las olika i olika grupper i befolkningen. Svensk tillämpning totalkonsumtionsmodellen har inneburit och innebär av fortfarande i första hand satsas på att sänka medelkonsumtionen att resurserna alkohol och inte speciellt att minska storförbrukarnas konsumtion. av Svensk alkoholpolitik har, i god överensstämmelse med modellen, sin tyndpunkt i generella restriktioner och en högprispolitik som skall begränsa tillgången på

alkoholdrycker.

Under l980-talet har, berörts, flera forskningsresultat pekat mot att som modellen kan behöva och att den inte medger bedömningar eller nyanseras uppskattningar den aktuella konsumtioneni subkulturer och än mindre förav utsägelser konsumtionsutvecklingeni sociala grupper i samhället. Dessa om iakttagelser har dock inte inneburit att det modellantagande som iakttagelserna berör på allvar satts ifråga, varken av forskningen eller av de politiska organen. Det vid mitten 1970-talet godtagna antagandet om hur alkoholbruket sprids av mellan ligger 1994 alltjämt till grund för svensk alkoholpolitik. grupper Eckart Kühlhorn framhåller i artikel 1991 att det inte finns något enkelt en och givet samband mellan alkoholpolitiken och totalkonsumtionsmodellen och

anför i korthet bl. a. följande.

Själva totalkonsumtionsmodellen innebär, att det kollektiva inslaget i alkoholvanorna är så starkt att förändring av konsumtioneni en grupp en ledsagas ändringar i samma riktning andra grupper. En alkoholpolitik av med spjutspets riktad mot alla konsumenter, exempelvis genom en hög en beskattning, kan ge effekter i alla alkoholvanegrupper, vare sig dessa står i interaktion med varandra eller inte. Däremot, kan sägas, att en alkoholpolitik riktad till speciell målgrupp kan på sikt enligt totalkonsumtionsen modellen mindre framgångsrik, eftersom olika grupper interagerar vara med varandra och målgruppen i fråga kan tänkas påverkas av de oförändra-

de vanorna i omgivningen.

54 Svensk alkoholpolitik i tiden

fram

I en studie 1993 till kommissionen, Totalkonsumtionsmodelleni ljuset 17 av svenska undersökningar alkoholområdet, Kühlhorn att skillnaden menar mellan de övriga europeiska länderna och Sverige är att vårt land med större energi och med en större arsenal styrmedel bedriver alkoholpolitik. av en se delbetänkandet SVENSK ALKOHOLPOLITIK bakgrund och nuläge, SOU - 1994:25. För övrigt gäller detta också Finland, Island och Norge. Kühlhorn ställer frågan hur bruket alkohol sprider sig mellan olika alkoholav vanegrupper och om det finns stöd för modellantagandet hur förs om vanorna över mellan grupper. Kuhlhorns frågeställning är viktig och hans studie ger oss ny kunskap. De 17 studerade svenska konsumtionsundersökningarnahar alla hämtat in information genom att ett urval personer fått lämna uppgifter sina om dryckesvanor. Kühlhorn finner att undersökningarna genomgående har underskattat högkonsumenternas stora betydelse för totalkonsumtionen. Underskatt-

ningarna förklaras av systematiska brister i undersökningarnas datamaterial.

Personer med hög konsumtion har således genomgående blivit underrepresenterade och dessutom har de storkonsumenter som trots allt medverkat underrapporterat sin alkoholkonsumtion. Bland alkoholforskare är det i och för sig väl känt att underrepresentation och underrapportering förekommer. Man har bl.a. pekat två förhållanden: Rap-

porteringsbristerna ändras så mycket över tid, varför uppgifter självrap-

om porterad konsumtion ändå ansetts intressant. Vidare finns det olika uppfattning bland forskare om underrapporteringen är större bland högkonsumenter eller ej. Den först nämnda bedömningen har ringa betydelse för studier hur bruk av överförs mellan grupper. Den andra punkten högkonsumenters underrapporom tering förefaller övertygande analyserad i Kühlhorns studie. Kühlhorn kommer fram till att storkonsumenterna spelar betydligt större en roll vid förändringar i konsumtionen än vad totalkonsumtionsteoretikerna har kommit fram till. Trenden i detta perspektiv är, sammanfattar han, att restriktionspolitiken helst borde kompletteras med riktade åtgärder mot storkonsumen-

terna. Kommissionen anser att en del av de svagheter i totalkonsumtionsmodellen som har lyfts fram i olika forskningsrapporter kan tala för att antagandet om hur alkoholbruket sprids från till bör närmare prövas. grupp grupp Totalkonsumtionsmodellen, som är viktig grund för vår gällande alkoen nu

holpolitik, har således som en förutsättning att förändringar alkoholvanor

av sker i alla grupper. Flera forskningrapporter har visat på skillnader mellan sociala grupper, och kanske andra grupper, i utvecklingen både alkoholkonav sumtion och alkoholskador. Vissa högkonsumenter och alkoholister kanske utgör grupper vars inverkan på genomsnittskonsumtionenkan ha underskattats. Storkonsumenterna kan svara för emot 50 procent den totala konsumupp av tionen för kvinnor respektive män. Tidigare har 30 procent varit andel en som ofta nämnts. Spridningen av alkoholvanorverkar beroende grupptillhörighet. Vi bör vara av genom forskningen närmare överväga hur alkoholvanegrupperna faktiskt ut ser och hur vanor sprids mellan grupper. Grupperingar och mekanismer för sprid-

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 55

ning är ofullständigt kända, något ter sig ett viktigt forskningsområde. som som Det kan finnas skäl att då mer sätta storkonsumenterna som den mest betydelsefulla gruppen i centrum. Tillgängliga data tyder att ungdomarnas alkoholvanor inte alltid bara är en återspegling bland Snarare kan förändringar i alkoholbruk av vanorna vuxna. och trender komma tidigare och vara mer uttalade samt uppvisa särdrag bland människor, generellt torde vara lättare påverkbara av olika unga vars vanor intryck. Detta framgår bl.a. svenska erfarenheter. T.ex. fick mellanölets av införande till följd att alkoholkonsumtionen ökade avsevärt mer bland unga än bland När alkoholkonsumtionen,mellan 1976 och 1984, minskade med vuxna. ungefär 20 procent, kom minskningen tidigare och uttalad bland var mer ungdomar, bl.a. till följd att mellanölet togs bort. Mellan 1985 och 1989 av ökade alkoholkonsumtioneni åldern 16 19 år med 42 procent för pojkar samt med 54 procent för flickor medan alkoholförsäljningen ökade med 8 procent. Under denna period ändrades inte tillgängligheten av alkoholhaltiga drycker. Dessa empiriska resultat har stor betydelse både i en utveckling av totalkonsum-

tionsmodellen och för utformningen allsidig preventionspolicy. Det finns

av en starka skäl att särskilt uppmärksamma prevention riktad till ungdom, särskilt vissa data talar för att många ungdomar bär med sig tidigt förvärvade som alkoholvanor framöver kohorteffekt.

Kommissionen gör följande bedömning.

Totalkonsumtionsmodellen behöver utvecklas teoretiskt och kompletteras som underlag för allsidig alkoholpolitik. Det är viktigt att skojar kunskap om en alkoholvanornas spridning, särskilt bland ungdomar. Kommissionen anser att än hittills bör komplettera de alkoholpolitiska styrmedlen, koncentreramer de till generella restriktioner, med riktade åtgärder. Vi bör mer än nu komplettera restriktionerna och pröva olika möjligheter att direkt förebygga riskbeteenden och direkt påverka rekryteringen till gruppen storkonsumenter såväl som gruppens alkoholvanor. Vi bär kunna använda oss av fler mål än minskad totalkonsumtion för att klargöra vad vill uppnå. På motsvarande sätt bör även kunna använda fler mått på alkoholpolitiken är framgångsrik. En sådan målprecisering än ett om och utvecklad mätmetod motsäger inte att det finns ett samband mellan en ökad alkoholkonsumtioni befolkningen och ökade alkoholskador, inte heller att det är ett huvudmål att begränsa den totala konsumtionen. Det måste understrykas att det starkt stöd för slutsatsen att alkoholskadorna minskar med minskande

finns

alkoholkonsumtion. Och ännu viktigare: Om totalkonsumtionen ökar måste man räkna med att skadorna ökar. Kompletterat med mål som rör hög konsumtion, och särskilda mål för olika grupper ungdom, kvinnor etc. samt mål för olika alkoholrelaterade konsekvenser trafiknykterhet, sluten vård etc. bör målet att begränsa den totala konsumtionen därför ligga fast.

56 Svensk alkoholpolitik fram i tiden

3¶Preventionsparadoxen

Man kan urskilja två huvudsakliga strategier för ett förebyggande arbete:

en inriktar sig på riskgrupper, en annan på hela befolkningen. Med den förstnämnda ansatsen vill man minska storkonsumenternas drickande. Med den andra tar man sikte att minska konsumtionen generellt, dvs. även bland dem

med en liten eller måttlig konsumtion. Logiken bakom riskgruppsstrateginär att

storkonsumenterna uppvisar den största risken för alkoholskador och att det därför är särskilt angeläget att minska just deras konsumtion. Forskningsresultat har visat att en befolkningsstrategi har större potential för att förebygga

en en

rad hälsoproblem. förklaring till detta den s.k. preventionsparadoxen

En ger som säger följande. Aven om skaderisken är störst i en mindre hög-

grupp av riskindivider som är starkt utsatta för risker, så är denna så liten att

grupp endast en mindre del av skadorna återfinns här. Skälet är att resten befolk-

av ningen visserligen är utsatt för en lägre risk, men ändå sin storlek

genom ger flera skadefall.

Denna preventionsparadox som för alkoholområdet dels beskriver sambanden mellan konsumtion och skador, dels förordar befolkningsinriktadeförebyggande insatser, har tidigare uppmärksammats för hjärtinfarkt och lanserades inom alkoholområdet av Kreitman 1986. På basis av att tillfrågade själva

personer fick uppge sin konsumtion och upplevda problem surveydata har Kreitman funnit stöd för preventionsparadoxens giltighet på alkoholområdet. Enligt Kreitmans resultat är det grupper med liten och måttlig konsumtion

som svarar för merparten av de alkoholrelaterade problemen. Följden blir då att reduk-

en tion av antalet storkonsumenter skulle ha endast en begränsad effekt jämfört med effekten av en generell konsumtionsminskning.

I en en av kommissionen beställd studie, Preventionsstrategier på alkoholområdet, 1993, har professor Thor Norström vid Institutet för social forskning

prövat preventionsparadoxens giltighet för de allvarliga alkholskadorna. Norströms undersökning visar att preventionsparadoxeninte är giltig för lever-

cirrhos och sannolikt heller för andra allvarliga, kroniska alkoholskador.

Ca 80 procent av skrumpleverfallen beror på alkoholkonsumtionoch inträffar då nästan enbart hos högkonsumenterna. Preventionsparadoxens bristande giltighet kan förklaras av skillnader i sambanden mellan olika skaderisker och konsumtionen. För viktiga medicinska alkoholrelaterade sjukdomar ökar risken kraftigt vid en ökad konsumtion, särskilt vid hög konsumtion. Här har således

preventionsparadoxen ett mycket begränsat förklaringsvärde. För del

en mer akuta sociala och medicinska skador t.ex. olyckor, trafikonykterhet eller frånvaro från arbetet dagen efter, gäller däremot resonemanget att det före-

om byggande arbetet bör inriktas på alla eller en stor del av våra alkoholkonsumen-

ter. För andra, t.ex. akut alkoholförgiftningtalar forskningsresultat för att insat-

serna bör riktas direkt till högkonsumenter.

Norström drar följande slutsats. Resultaten ger inga argument för att överge populationsstrategin, samtidigt som den antyder att vissa tidigare studier t.ex. Kendell 1987 underskattat potentialen i riskgruppsstrategin. I diskussion

en om framkomligheten i de båda strategierna pekar han på att vad det gäller

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 57

påverkan av storkonsumenternas intag visar kontrollerade utvärderingar av enkla förebyggandeinsatser s.k. brief intervention förvånansvärt goda resultat.

Storskaliga behandlingsprogramav detta slag kan mycket väl ge effekter som är

märkbara i hela befolkningen Holder och Parker 1992.

Kommissionen gör följande sammanfattande bedömning.

Både totalkonsumtionsmodellen och preventionsparadoxen som de hittills tilllämpats har kraftigt understöd gällande svensk alkoholpolitik som syftar till att begränsa den totala alkoholkonsumtioneni samhället. Kommissionen vill understryka att det finns starkt stöd för slutsatsen att alkoholskadorna minskar med minskande total alkoholkonsumtion. Det finns också en betydande risk för att skadorna skulle komma att öka om Sverige måste avveckla väsentliga delar av den generella alkoholpolitiken. Kommissionen anser dock att de nu redovisade forskningsresultaten talar för att den generella alkoholpolitiken mer än hittills bör kompletteras med riktade insatser som direkt tar sikte pá att reduce-

ra högkonsumenternas drickande.

3.4¶Målen för en framtida svensk alkoholpolitik

Grunderna for gällande alkoholpolitik fastställdes genom beslut av 1977 års riksdag. Enligt detta beslut skall målet vara att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala allt för höga alkoholkonsumtionen. Detta sker bl.a. genom olika regler för alkoholhanteringen och genom prispolitiken. Den nu gällande alkoholpolitiken kan i korthet sammanfattas i följande punkter:

Det privata vinstintresset i alkoholhanteringenskall så långt möjligt begrän-

sas. Konsumtionen skall minskas genom begränsningar tillgängligheten.

av Detta skall åstadkommas genom en aktiv prispolitik samt restriktio-

genom ner när det gäller tillverkning, försäljning och marknadsföring av alkohol-

drycker.

Samhället skall genom information och opinionsbildning verka för att den

totala konsumtionen minskas och att alkoholskadorna begränsas.

Alkoholpolitikensformuleringar har huvudsakligenutgått från ett skyddsintres-

se. Ett sådant skyddsintresse är fortfarande viktigt och måste ha starkt genomslag i lagstiftningen. Skyddet för ungdomen skall vara starkt. Missbruk av alkohol är ett av våra största sociala problem och skadorna är av sådan betydelse att samhället måste sträva efter att förebygga dem.

Alkoholpolitiken skall inriktas att minska bruket av alkohol för att därigenom motverka eller begränsa skadeverkningarna. Alkoholpolitiska olägenheter av bruk och missbruk skall så långt möjligt motverkas för anhöriga och andra

berörda, likaväl som för den som dricker. Det är viktigt att bilda opinion för ändrade, mer återhållsamma dryckesvanor och umgängesseder. Det är styrka

en

58 Svensk alkoholpolitik fram i tiden

för samhället om det finns en helnykter sektor och ett stöd för dem som vill minska sin konsumtion.

Det är kommissionens bedömning att målen för den svenska alkoholpolitiken inte bör ändras i något väsentligt avseende. Ett grundläggande alkoholpolitiskt mål, är att begränsa den totala konsumtionen för att hålla nere missbruket och begränsa alkoholskadorna. Målet bör ligga fast även längre fram i tiden.

I några avseenden föreslår kommissionen att vi tydliggör, förnyar och kompletterar målen. Ett skäl är att restriktionernas ställning som viktiga alkoholpolitiska medel försvagas. I någon mån följer detta redan av EES-avtalet. Men det blir främst en följd av att ett EU-medlemskap, åtminstone på sikt, för med sig en försvagning av den svenska högprispolitiken genom att gränshandeln ökar. Ett annat skäl är att utökade kunskaper om alkoholpolitikens grundantaganden möjliggör tydligare och mer precisa målbeskrivningar som också innnebär en

viss förskjutning av tyngdpunkteni det alkoholförebyggande arbetet. En för-

skjutning till förmån för ett arbete som riktas mot att i samspel med berörda människor individuellt förebygga en riskabel alkoholkonsumtion.

Kommissionen vill särskilt betona att det krävs en rejäl kraftsamling för att under de närmaste åren kunna uppnå det ambitiöst satta målet att begränsa alkoholkonsumtionen. Risken är betydande att vi annars åtminstone under en period går en motsatt utveckling till mötes. Vi har framför oss en tid då alkoholarbetets betingelser kommer att ändras. Särskilt sänkta priser på alkohol kan innebära en lockelse för många att tillägna sig mer omfattande alkoholvanor. Bl.a. erfarenheterna av att slopa motboken och från en friare mellanölsförsäljning visar att till de särskilt utsatta hör dels ungdomar som ofta är priskänsliga, dels vuxna som redan börjat etablera eller har ett riskabelt drickande och dels slutligen storkonsumenter och missbrukare som kan dricka tills de når en ekonomisk smärtgräns.

Opinionsbildande och förebyggande insatser kan inte kompensera långtgående liberaliseringar av politiken. Men genom kraftfulla förebyggande insatser kan människor stimuleras att skärskåda, noga tänka igenom och ändra på sina alkoholvanor. Förutsättningen för en sådan förändring i människors alkoholvanor är att en relativ enighet finns hos normbildare och opinionsbildarei samhället som helhet. Ett sådant gemensamt synsätt på risker och möjligheter ger stor kraft. En splittrad syn riskerar att omöjliggöra en linje att tala till människors kloka och eftertänksamma självbestämmande.

De hot som avtecknar sig om ingenting görs motiverar förhöjda samhällsinsatser under avsevärd tid framåt. En ny alkoholpolitisk strategi bör förverkligas nära människorna, i hemmen, i skolorna, på arbetsplatserna, i primärvården och i socialtjänsten osv.

Folkhälsoinstitutet i samarbete med Socialstyrelsen och många andra får en viktig initierande och samordnade funktion. Lokal mobilisering är grunden för framgång. Finansiellt måste strategin stödjas med en betydande resursinsats från såväl staten, landstingen och kommunerna som frivilligorganisationer och företag.

Svensk alkoholpolitik fram i tiden 59

Kommissionen vill, bl.a. mot denna bakgrund, betona följande mål för alkoholpolitiken. Kommissionens överväganden och förslag i den fortsatta framställningen detta huvudbetänkandeoch i delbetänkandena syftar till att förverkliga dessa mal.

Genom alkoholpolitiken bör vi:

Kraftfullt verka för en alkoholfri uppväxt och hindra att alkoholkonsumtion och särskilt berusningsdrickande får spridning bland ungdomar. Den starka betoningen av barn och ungdomar bygger bl.a. på erfarenheten att alkoholvanor som inte inletts före 20-årsåldern tenderar att bli mindre omfattande. Ett kulturmönster som innebär alkoholfria barn- och ungdoms-

år är därför särskilt värdefullt.

Kraftfullt verka för alkoholfriheti grupper där risken med konsumtion är särskilt stor. Markeringen av särskilda riskgrupper, såsom gravida kvinnor och ungdom under 20 år, bygger på erfarenheten att riskerna för skador är särskilt stora i dessa grupper.

Mobilisera samhällets krafter för att upplysa enskilda människor med höga konsumtionsniväer om hälsoriskerna och erbjuda dem stöd för att minska sin konsumtion. Människor måste få god information risknivåerna

om var ligger och stöd för att kunna avgöra sin egen konsumtion i förhållande till riskerna. Hälso- och sjukvård, socialtjänst, arbetsplatser, organisationer och enskilda bör medverka i det arbetet.

Bestämt och tydligt verka mot alkoholkonsumtion och klart förorda total avhållsamheti särskilt farliga situationer trafik, arbete, etc. Lagstiftningen måste få en sådan utformning att alkoholpåverkani samband med trafik och arbete i risksituationer är straffbar. men också och lika viktigt att människor med riskabla alkoholvanor får information, hjälp och stöd. Verka för att hela befolkningen har återhållsamma alkoholvanor, i syfte

att sprida och befästa en alkoholkultur under ansvar. Alkoholen utgör del

en av kulturmönstret i de allra flesta samhällen, också det svenska. Det är likväl viktigt att verka för en kultur med lägre alkoholkonsumtion och

minskat berusningsdrickande.

Utveckla vården av människor med etablerat missbruk genom en på vetenskap och beprövad erfarenhet grundad metodik, poängtera mångsidighet för skilda behandlingsbehov och ge uppföljningar och utvärderingar bättre förutsättningar. Också om det förebyggande arbetet betonas mera än hittills kommer det i framtiden att finnas behov goda resurser för vård

av av alkoholmissbrukare. Detta behov kan t.o.m. komma att öka under de närmaste åren. Ge en god humanitärt stödjande insats åt de verkligt utslagna, med inriktning på att, i vart fall för perioder av deras liv, ge dem rimliga livsförutsättningar och att stödja deras anhöriga med ambitionen att bryta det sociala arvet. Särskilt viktigt är att undvika att barnen i missbrukarfamijer drabbas.

60 Svensk alkoholpolitik fram i tiden

Avvägningen mellan olika synsätt och värderingar är svår. Alkohol är ett

njutningsmedel och en stor majoritet bland människorna betraktar alkoholdryck-

er som ett inslag i livet som de inte vill avvara. För många har alkoholdrycker positiva funktioner, t.ex. genom att underlätta samvaron mellan människor. De flesta använder alkohol på ett sådant sätt att det inte vållar problem varken för dem själva eller samhället. Samhällsorganen behöver inte ingripa.

Det svåra vid utformningen en medveten och ansvarsfull alkoholpolitik är

av att få god förankring av denna politik hos så många människor som möjligt.

en En medveten och ansvarsfull alkoholpolitik måste bygga på en insikt om dels att alkoholen är del kulturmönstret i de flesta samhällen, däribland det

en av svenska, och att de flesta människor vill och kan bruka alkohol på ett måttfullt sätt, dels att alkoholen utgör ett problem för många människor, att många använder alkohol i alltför stor omfattning och att detta alkoholbruk får svåra sociala, ekonomiska och mänskliga effekter, inte bara för den berörde utan också inom samhällsliv och arbetsliv och framför allt inom familjerna.

Därför är det ett viktigt samhällsmål att minska alkoholkonsumtionen.Det går inte att nå ett sådant mål enbart genom restriktioner. Det går inte heller att undvara restriktioner. Kommissionens förslag innebär därför att vissa bestämmelser förenklas, uppmjukas eller helt försvinner och att vissa bestämmelser förtydligas eller skärps. Det behövs insatser i många former och på olika nivåer. Det personliga ansvaret är avgörande betydelse. Det kanske viktigas-

av te inslaget i alkoholpolitiken är att nå fram till ett sådant ansvar.

3.5¶Alkoholpolitiska handlingsprogram

Den framtida svenska alkoholpolitiken måste formas i samverkan mellan många olika aktörer och vara väl förankrad hos människorna. Alkoholpolitiska handlingsprogram bör utarbetas på nationell, regional och lokal nivå. Kommuner och landsting spelar väsentlig roll, likaså flera statliga organ, i första hand

en

Folkhälsoinstitutet också Socialstyrelsen och den nya alkoholmyndigheten.

men Skola och arbetsliv samt olika organisationer, såsom arbetsmarknadsorganisatio-

ideella organisationer, kyrkorna och de politiska partierna och deras ner, kvinno- och ungdomsförbund har också en betydelsefull uppgift.

I detta avsnitt behandlas stat och kommun, medan andra aktörer har behandlats i andra betänkanden, framför allt i delbetänkandet ATT FOREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26.

3.5.1¶Nationell handlingsplan

Det finns risk att det fortgående närmandet till övriga Europa på olika sätt kommer att innebära ett tryck uppåt på alkoholkonsumtionenoch därmed även

alkoholskadorna. En samlad nationell handlingsplan behövs för att motverka detta tryck. Än större blir behovet nationell mobilisering i det skadeföre-

av en byggande arbetet på alkoholområdet, om vi vill hålla fast vid målet att minska alkoholskadorna.

Svensk alkoholpolitik i tiden 61

fram

När Folkhälsoinstitutet inrättades, betonades att en huvuduppgiftför institutet skulle vara att främja arbetet mellan olika sektorer, att arbeta tvärsektoriellt. Riksdagen framhöll också, att alkoholprogrammet skulle vara en av institutets viktigaste uppgifter.

Det är därför naturligt att Folkhälsoinstitutet nu får i uppdrag att med ut-

gångspunkt i kommissionens överväganden och förslag utarbeta och

genomföra en samlad nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador. Kommissionens förslag avser vitt skilda frågeställningar och samhällssektorer och de berör en rad olika aktörer, vid sidan av Folkhälsoinstitutet. Men alla dessa olika insatser utgör delar av en helhet och en grundläggandeförutsättning för framgång i arbetet är att de olika delarna samspelar med varandra så att de kan komplettera och förstärka varandra.

För att fullgöra sitt uppdrag bör därför Folkhälsoinstitutet samla alla berörda

statliga myndigheter, liksom kommun- och landstingsförbunden,i nationell

en

ledningsgrupp för det alkoholskadeförebyggandearbetet. I detta betänkande

och i kommissionens samtidigt framlagda delbetänkanden föreslås att en rad

olika myndigheter får ansvar för att följa upp och genomföra skilda delar av det åtgärdsprogram som nu bör komma till stånd. För att undvika dubbelarbete och otydlighet har därvid eftersträvats att ansvaret för en viss uppgift så långt möjligt odelat placeras hos en bestämd myndighet. Kommissionens vill emellertid starkt understryka att arbetet praktiskt taget genomgående kräver ett nära samråd mellan de berörda myndigheterna och ofta även med kommun- och 1andstingsförbunden.En central funktion för den nationella ledningsgruppenblir därför att utgöra ett forum för en sådan fortlöpande avstämning. Till ledamöter av gruppen bör utses personer i ansvarig ställning inom respektive myndighet motsvarande.

Även samordningen på nationell nivå är ligger huvudde-

om av stor betydelse,

len av det praktiska arbetet på lokal och regional nivå. Avgörande för möjligheterna att förebygga en ökning av alkoholskadornai det nya alkoholpolitiska läge som Sverige nu går in i blir att åstadkomma inte bara något av en nationell samling kring denna uppgift, utan framför allt kraftsamling på den lokala och

en regionala nivån. I olika sammanhang understyrker kommissionen betydelsen

av samlade kommunala och landstingskommunala program inom alkohol- och drogområdet. Kommissionen ser det också angeläget att företrädare för

som kommuner och landsting samt andra regionala organ samlas till återkommande länsvisa överläggningar hur bäst kan utnyttjas för att uppnå

om resurserna

förstärkta effekter av det alkoholskadeförebyggandearbetet.

För att följa, stödja och stimulera detta arbete också för att få ideer

- men och uppslag till ytterligare initiativ bör den nationella ledningsgruppen under

de närmast två åren genomför länsvisa överläggningar med företrädare för kommuner och landsting i Sveriges alla län.

Om arbetet att begränsa alkoholskadorna skall lyckas, krävs medverkan från många aktörer även utanför den offentliga sektorn. En rad frivilliga organisationer kan och bör spela en betydelsefull roll i arbetet, liksom arbetsmarknadens parter, föräldrar och många andra. På olika sätt bör Folkhälsoinstitutet skapa

62 Svensk alkoholpolitik fram i tiden

fortlöpande dialog med företrädare for dessa frivilliga krafter. Även fora for en lokalt är det självfallet stor betydelse att frivilliga krafter engageras i arbe-

av tet.

Folkhälsoinstitutet bör vidare ges i uppdrag att avge en årlig rapport till regeringen utvecklingen på alkoholområdet, både om det förebyggande arbetet

om och utvecklingen alkoholkonsumtion och alkoholskador. Institutet bör

om av också få ansvar för att en kvalificerad utvärdering av effekterna av de genomförda insatserna kommer till stånd.

Om alkoholvanorna skall kunna påverkas är det angeläget att de signaler som når människor från olika aktörer så långt som möjligt stämmer överens. Det gäller särskilt i ett läge när det kommersiella trycket for ökad alkoholkonsumtion kan väntas öka. En viktig uppgift for Folkhälsoinstitutet och den nationella handlingsplanen är att främja gemensam syn på alkoholfrågorna, så långt

en som möjligt byggd på vetenskap och medicinsk och social erfarenhet.

En syn på alkoholfrågan måste utgå från vad vi vet om alkoholen

gemensam

de viktigaste faktorerna bakom medicinska och sociala skador i vårt som en av samhälle. Som framgår av detta betänkande och av kommissionens tidigare betänkande serveringslagstiftningen, föreslår vi att en del regler på alkohol-

om området avskaffas eller förenklas. Detta bör självfallet inte tolkas som att kommissionen skulle se mindre allvarligt på alkoholskadorna, utan är uttryck för det som sägs i direktiven, och som har uttalats tidigare av riksdagen, nämligen att restriktionerna på alkoholområdet bör begränsas till sådant som är meningsfullt, och där de positiva effekterna kan väntas motivera det besvär som reglerna kan förorsaka det stora flertalet som använder alkoholdrycker utan problem.

Det är viktigt att olika regelförändringar och samhällets information om alkohol fogas i ett helhetsperspektiv, där alkoholens roll som skadefaktor, lika väl alkoholdryckernas roll i övrigt i det svenska samhället, tydligt

som framgår. Ett sådant helhetsperspektiv måste prägla den nationella handlingsplanen.

3.5.2¶Kommunerna och landstingen

Vid ett ökat europasamarbete och särskilt vid ett svenskt medlemskap i EU är det sannolikt att alkoholkonsumtionen ökar, kanske rejält åtminstone under

-

övergångsperiod. Kraven kommer då att öka på insatser för att förebygga en alkoholproblem och efter hand även för vård av missbrukare. Om priserna på alkoholdrycker sänks, vilket på några års sikt är troligt, finns risk för att ungdomars alkoholkonsumtion ökar eftersom de är en särskilt priskänslig grupp. Andra grupper som kan förväntas öka sin konsumtion är högkonsumenter och missbrukare. Problem för partner, barn och andra anhöriga kan därmed också förväntas växa i omfattning. Behovet ökar av att förebygga alkoholproblem och missbruk.

De flesta kommuner och landsting har redan nu alkohol eller drogförebyggande Inför en situationen talar starka alkoholpolitiska skäl för att se

program. ny

Svensk alkoholpolitik i tiden 63

fram

över programmen och planerna och de olika satsningar som görs. Det finns således starka skäl att förstärka och fördjupa arbetet med att begränsa alkoholkonsumtionen, förebygga alkoholskador och tränga tillbaka missbruket.

Ett lokalt alkoholpolitiskt inriktningen är bas för

program som anger en en gemensam grundsyn. I det klargörs de mål och riktlinjer kommunen eller som landstinget önskar arbeta utifrån. Programmet bör fastställas kommunav

respektive landstingfullmäktige.

Med utgångspunkti det övergripande programmet konkretiseras sedan åtgärderna i en handlingsplan där olika aktörer och intressenter socialtjänst, anges primärvård, skola och föräldrar, polis, frivilligorganisationer, och vilka osv. resurser dessa har till sitt förfogande. Inom flera områden behövs kartläggen ning av vilka insatser som faktiskt görs och hur olika samarbetar. Med organ tanke på de förmodligen ökade riskerna för ungdomar bör de prioriterad vara en grupp. Ett kraftigt utbyggt stöd syns i de flesta fall behöva riktas till barn och andra anhöriga till missbrukare. Samverkan med andra aktörer är nödvändig vid genomförande av programmen. Mot bakgrund av att förebyggande åtgärder är av särskilt stor vikt vad gäller barn och ungdomar framstår ett samarbete mellan skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården m.fl. som särskilt betydelsefullt. I den mån har man ett beställarutförarsystem är det angeläget att de förebyggande insatserna finns

med i beställningarna och att de beaktas i betalningssystemet.

Kommissionen behandlar i sina nu avlämnade betänkanden olika möjliga och önskvärda inslag i handlingsprogrammen och föreslår lång rad åtgärder. en Kommissionens betänkanden tillsammans med remissorganens yttranden bör kunna utgöra ett gott underlag för att mobilisera många goda krafter lokalt och därmed leda till att det alkoholpolitiska arbetet förstärks och förnyas. Kommissionen behandlar i sina nu avgivna betänkanden generellt förebyggande insatser för såväl unga som vuxna, individuellt förebyggande insatser riktade till personer i riskzon, riktade insatser som rör och alkohol samt kvinnor och unga alkohol, insatser för barn och anhöriga till missbrukare vård vuxna samt av missbrukare. I ett år 1993 avgivet betänkade har kommissionen också behandlat frågor om servering av alkoholdrycker SOU 1993:50 och föreslår där att kommunernas roll i fråga om tillstånd och tillsyn inom detta område förstärks. Även i detta perspektiv senare behövs en översyn och förnyelse av de kommunala alkoholpolitiska programmen. Kommissionen anser det angeläget att insatser i syfte att hindra att högkonsumenter blir missbrukare får en framträdande plats i I detta arbete programmen. bör särskilt primärvården såväl husläkare distriktsköterskor socialsom samt tjänsten kunna göra viktiga insatser.

4¶Begränsnin av

alkoholdryc ers

tillgänglighet

4. 1

Utgångspunkter

Det finns en rad olika regler, som framför allt innebär inskränkningari rätten att tillverka, sälja och marknadsföra alkohol liksom rörande rätten köpa och att konsumera alkoholdrycker. Kommissionen behandlar i detta kapitel olika regler

med syfte att begränsa tillgängligheten alkoholdrycker.

av

4.1.1¶Motiv för nuvarande regler

Omtanken om ungdomen löper som en röd tråd den svenska alkoholpogenom litiken. Såväl lagstiftningen som samhällets olika stödinsatser är utformade i syfte att utgöra ett skydd för främst ungdomen. I 1977 års alkoholpolitiska beslut betonades att restriktionerna i handeln med alkohol måste vara av sådant slag att de av en bred allmänhet kan uppfattas som meningsfulla. Malet att genom restriktioner begränsa tillgången på alkoholdrycker är sale-

des ett betydelsefullt inslag i den gällande svenska alkoholpolitiken. Det

nu huvudsakliga motivet är att de sammantagna forskningsresultaten övertygande visar att man genom att begränsa tillgängligheten också begränsar konsumtionen och skadorna. En närmare redogörelse lämnas i kommissionen been av ställd forskningsöversikt: Effekter av alkoholpülitiskarestriktioner, Orvar Olsson, 1992. Rapporten har fogats som bilaga till delbetänkandet SVENSK AL- KOHOLPOLITIK bakgrund och nuläge SOU 1994:25. - I forskningsöversikten konstateras konsumtionen ökar ökad tillatt om p. g.a. gänglighet sá innebär det att fler dricker, att fler dricker oftare och i fler situationer. Fler individer har benägenhet att utveckla ett problemdrickansom en de kommer att göra det jämfört med situation där omgivningen inte lika ofta en

gör alkoholdrycker tillgängliga.

Rapporten redogör för undersökningsresultat klart visar att genomförda som begränsningar av tillgängligheten har reducerat storkonsumenters och alkoholmissbrukares konsumtion. Till denna effekt kommer den förebyggande. Begränsningarna skall i första hand förebygga att fler människor börjar missbruka och skadas.

66 Begränsning av alkoholdryckers

4.1.2¶Syftet med kommissionens regelöversyn

Det finns starka skäl att hålla fast vid de restriktiva inslag i den svenska alkoholpolitiken syftar till att begränsa alkoholdryckernas tillgänglighet. Sveri-

som

riksdag och regering har också vid upprepade tillfällen klart deklarerat att ges grunderna för den svenska alkoholpolitiken skall bevaras. Denna hållning har varit en given utgångspunkt inför det svenska närmandet till de europeiska gemenskaperna. Den har också kommit till uttryck i den svenska positionen vid medlemsförhandlingarna med EU.

I kommissionens uppdrag ingår att genomlysa behovet av att revidera alkohollagarna. Kommissionen skall bl.a. se över gällande regler för att rensa bort foråldrade, onödigt krångliga eller alltför detaljerade regler, och för att vid

behov införa tydligare eller skärpta regler. Oversynen omfattar bl.a. de regler

syftar till att begränsa tillgången på alkoholdrycker. Härvid skall hänsyn som tas till kravet på anpassning till EU:s regelsystem.

Genom förhandlingarna med den Europeiska kommissionen och den svenska regeringen, den tidigare nämnda skriftväxlingen mellan den svenska regeringen och den Europeiska kommissionen samt regeringens prop. 199394: 136 rörande riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel, har förutsättningarna för alkoholpolititiska kommissionens arbete i väsentliga delar klarlagts.

Mot denna bakgrund har kommissionens här aktuella översyn följande ut-

gångspunkter och syfte.

Starka alkoholpolitiska skäl talar för att vi så långt möjligt bör behålla huvuddelen gällande restriktioner. Emellertid är det nu klarlagt att de svenska

av nu

alkoholmonopolen, med undantag för Systembolagets detaljhandelsmonopol,

under EES-avtalet inte kan bibehållas i nuvarande form. Handel med alkohol på

marknad kommer framdeles att möjliggöras dock med bibehållen möjlighet en att i svensk lag fastställa vissa riktlinjer och begränsningar. De kan gälla både objektiva kriterier för dels tillträde till denna marknad, dels marknadens funktionssätt t.ex. i fråga om alkoholreklam. De i propositionen om alkoholhandeln aviserade alkohollagarna kommer således att innehålla regler med villkor

nya for tillstånd till partihandel m.m. samt om tillsyn och sanktioner.

Kommissionen noterar vidare att det EES-avtal som har trätt i kraft fr.o.m.

den 1 januari 1994 innebär att Systembolagsmonopolets förenlighet med de

delar EU-rätten utgör EES-rätten kan prövas vid domstol. Overenskom-

av som melsen mellan den Europeiska kommissionen och den svenska regeringen innebär att den Europeiska kommissionen med angivna reservationer och utgångspunkter inte finner någon anledning att på eget initiativ vidta åtgärder mot bibehållande detaljhandelsmonopolet,varken nu eller efter en svensk anslut-

av ning till Unionen.

Kommissionen gör följande bedömning. Det står nu klart att flertalet svenska alkoholmonopol skall ersättas med kontrollerad marknad, i enlighet med vad

en

anförs i nämnda proposition. Följderna härav är beroende av motåtgärdersom

effekt. En konsumtionsökning kan knappast undvikas. Det är vidare troligt nas att vi vid ett EU-medlemskap åtminstone längre sikt får en försvagning av

Begränsning av alkoholdryckers 67

...

den svenska högprispolitiken främst till följd friare gränshandel med av en

alkoholdrycker. Så långt möjligt bör en försvagning av de betydelsefulla delarna

av svensk alkoholpolitik motverkas. Det har också varit den svenska hållningen i förhandlingarna med EU. Kommissionen att den sannolika försvaganser ningen av restriktionerna, främst den svenska högprispolitiken, så långt möjligt bör motverkas genom att andra restriktioner skärps. Därtill krävs förstärken

ning av andra förebyggande insatser.

Kommissionens genomlysning gällande restriktioner att klarlägga av avser vilka restriktioner som dels är inaktuella eller andra skäl kan undvaras, dels av kan och bör förtydligas och skärpas i situation då andra restriktioner blir en svagare.

4.2 och vinstintressen

Alkoholhantering privata

Grundläggande för svensk alkoholpolitik under hela 1900-talet har varit en strävan att begränsa utrymmet för marknadskrafterna, dvs. konkurrens och

privat vinstintresse. Den Alkoholpolitiska utredningen APU såg denna princip som en hörnpelare för alkoholpolitiken och formulerade sig på följande sätt

Alkoholpolitik del 2 Åtgärder, SOU 1974:91, 255. s.

En bärande princip i svensk alkohollagstiftning är att handeln med spritdrycker, vin och starköl skall förbehållas i vilket det allmänna äger organ, bestämmande inflytande och enskilt vinstintresse saknas desintresseringen.

Principen att inte godta privata vinstintressen i alkoholhanteringen gäller alltjämt. Den är en grund för 1977 års alkohollagar, vilka fortfarande är i kraft, om än med vissa ändringar. Dock är principen inte fullständigt genomförd.

Betydande undantag finns, t.ex. för restaurangnäringen och bryggerinäringen.

Motivet är övertygelsen att konkurrens och privat vinstintresse leder till aktiv marknadsföring och aktiv försäljning och därmed ökad konsumtion. Ju fler privata företag som ökar sin vinst när alkoholkonsumtionen ökar, desto starkare kommer alkoholdryckerna att hävda sig i konkurrensen människornas om pengar. När det gäller en sektor som bl.a. från folkhälsosynpunkt inte bör växa är marknadsmekanismer som konkurrens och vinstintresse inte särskilt lämpliga inslag. Så har vi här i landet tidigare resonerat och kommissionen att anser så kan vår grundläggande inställning än i dag motiveras. Principen har fortsatt giltighet och är betydelsefull grundsats när staten en

skall utforma regler för marknadsföring och riktlinjer för detaljhandel med

av alkoholdrycker. Inom de områden där alkoholmonopolen skall awecklas, dvs.

import och partihandel, får principen en ny innebörd. Tidigare grunden för

var det statliga agerandet att hälla privata vinstintressen borta från alkoholhanteringen. Nu blir grundsatsen att marknadskrafterna skall kontrolleras via ett system med tillstånd, tillsyn och sanktioner, skall hanteras alkosom av en ny holmyndighet. Den statliga kontrollen av privata intressen inom restaurang-

68 Begränsning av alkoholdryckers

näringen och restaurangernas förhållanden i övrigt har kommissionen behandlat

i delbetänkandetServeringsbestämmelser SOU 1993:50, som remissbehandlats och som nu är föremål för beredning inom regeringskansliet.

4.3¶Bestämmelser om Öl

4.3.1¶Bakgrund

Detta avsnitt behandlar de svenska reglerna för öl, avseende procentgränser och marknadsföring i ett EUEES-perspektiv. Angående lättölsreklamens utformning hänvisas till avsnitt 4.4.

Definitioner

Med avses enligt gällande definitioner en jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne. Förutom jäst och malt finns ytterligare två basingredienser; vatten och humle. I dagligt tal används även maltdrycker, svagdricka, pilsner, porter och lager som

begrepp för öl. Kommissionen föreslår att dessa drycker skall besynonyma nämnas i den svenska lagstiftningen, och vi använder oss därför huvudsakli-

begreppet i detta betänkande med undantag från lagtextcitat o. dyl.. gen av

Av svensk lagstiftning framgår att ölet indelas efter dess alkoholstyrkai viktprocent. För övriga alkoholdryckeri Sverige anges alkoholhalten i volymprocent utom vad gäller den nedre gränsen. Således uttryckes avgränsningen mellan

alkoholfria drycker och vin respektive spritdrycker i viktprocent. Inom EU, och

även i de flesta andra länder, anges alkoholhalten för drycker genomgåendei volymprocent. För att underlätta jämförelser med andra länder och som en anpassning till EG:s regelsystem föreslår kommissionen att även Sverige övergår till att ange alkoholstyrkan ölet och gränsen för alkoholfria drycker i

volymprocent. Vi använder redan i denna text volymprocentbegreppet.

I lagen tillverkning drycker anges att lättöl kallas också klass I är

om av

maltdryck innehåller högst 2,25 volymprocent alkohol motsvarar 1,8 en som viktprocent. Färskt lättöl är lättöl som jäser innehållerjäst kallas också

eller

svagdricka. Annat lättöl kallas lagrat lättöl. OI kallas också klass eller folköl är maltdryck vars alkoholhalt överstiger 2,25 men inte 3,5 volympro-

en cent motsvarar 2,8 viktprocent. Starköl kallas också klass III eller exportöl är maltdryck innehåller är 3,5 volymprocent alkohol. Star-

en som mer köl med alkoholhalt som överstiger 5,6 volymprocent motsvarar 4,5 viktpro-

en cent får endast tillverkas för utförsel ur landet. Den 1 juli 1992 inrättades en särskild skatteklass för svagt starköl kallas också mellanöl, med vilket

maltdryck överstiger 3,5 men inte 4,5 volymprocent motsvarar 3,6

menas som viktprocent.

Detaljhandel med alkoholhalt inte överstiger 3,5 volymprocent får

vars förutom Systembolaget även bedrivas av den som säljer matvaror till allmän-

av

Begränsning av alkoholdryckers 69

heten eller öl eller läskedrycker, om tillstånd härför har meddelats av

tillverkar

länsstyrelsen. Ol med alkoholhalt som understiger 2,25 volymprocent får säljas helt fritt.

Försäljning Den totala ölkonsumtionen har ökat mycket kraftigt under senare år efter svackan som inträffade då mellanölet togs bort från dagligvaruhandelnoch serveringen. Mellanölet återkom som särskild skatteklass 1992, men får endast säljas på Systembolaget eller serveras restaurang med serveringstillstånd avseende starköl eller starkare alk0h0ldrycker.Dagens konsumtion är till och med högre än toppnoteringarna 1975 och 1976. Det finns inget som tyder på någon stagnation i denna utveckling, snarare har ölets position stärkts ytterligare den allra

tiden. Ölet har och kommit bli ungdomens dryck. Brygsenaste mer mer att geriernas och restaurangernas aktiva marknadsföring har här spelat en mycket stor roll. Försäljningsstatistik och redogörelse för ölförsäljningens utveckling redovisas i kommissionens delbetänkande SVENSK ALKOHOLPOLITIK

bakgrund och nuläge SOU 1994:25 samt i bilaga l till detta kapitel.

Sedan lagen om handel med drycker trädde i kraft år 1978 får svenska bryggerier sälja starköl direkt till restaurangerna. Detta har väsentligt underlättat bryggeriernas marknadsföring av sina produkter. Den tätare kontakten mellan bryggeri-branschen och restaurangerna har medfört att bryggerierna på olika sätt engagerat sig finansiellt i restaurangnäringen.

Detta ekonomiska engagemang är betänkligt ur såväl närings- som alkoholpolitisk synvinkel. Svenska Bryggareföreningen upprättade därför efter samråd med

NäringsfrihetsombudsmannenNO regler för försäljning av de svenska brygge-

riföretagens produkter till restaurangbranschen. Bryggareföreningens medlem-

förband sig att följa dessa regler. Avtalet innehöll etiska försäljningsregler mar med exempelvis förbud mot borgensåtaganden, lån eller finansiering av restaurangrörelser, ensamrättsavtal och begränsningar av marknadsföringsbidrag, rabatter och bonussystem, m.m. Vid överträdelse av reglerna hade en av Bryggareföreningen utsedd nämnd även kallad etiska rådet rätt att utdöma vite. Nämnden fastställde själv storleken det vite som utdömdes, dock minst

av 50 000 kronor. Dessa regler började gälla l januari 1989 och har lett till en sanering av oetiska försäljningsmetoder. Det finns emellertid inslag i denna struktur som kan strida mot den nya konkurrenslagen SFS 1993:20 som trädde i kraft 1 juli 1993. Med hänsyn härtill har Svenska Bryggareföreningenupphört

med denna granskningsverksamhet.

Försäljning av utländskt starköl får i dag endast ske från Systembolaget som i sin tur måste köpa det från Vin Sprit AB. Här gäller de svenska monopolreglerna för bl.a. import och partihandel. Sverige har dock i EES-avtalet och i förhandlingarnaom ett svenskt medlemsskap i EU förbunditsig att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan svenska och utländska företag avseende deras möjligheter till marknadsföring av sina produkter. Detta innebär att Sverige måste tillåta även utländska bryggerier eventuellt via ett partihandelstillstånd

70 Begränsning av alkoholdryckers

att sälja starköl direkt till de svenska restaurangerna. I regeringens proposition 199394:136 Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, till-

verkning och partihandel med alkoholdrycker föreslås att en ny myndighet

inrättas för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn. Myndigheten skall svara för tillståndsgivning vad gäller import, export, tillverkning av och partihandel med sprit, vin och starköl. Det är viktigt att kontrollen av såväl svenska som utländska bryggeriers försälj ningsmetoder fortsätter för att därigenom dämpa den förväntade ökningen av starkölskonsumtionen, och även den totala alkoholkonsumtionen, i och med att de utländska bryggerierna släpps på den svenska marknaden. Kommissionen utgår från att en fortsatt granskning av bryggeriernas affärsmetoder kan ske inom ramen för den nya myndighetens tillsynsuppgifter.

Procentgrdnser

Lättölsgränsen Lättölets faktiska alkoholhalt ligger normalt nära den övre gränsen for vad som räknas som alkoholfri dryck i svensk lagstiftning, dvs. maximalt 2,25 volymprocent alkohol. Detta är betydligt högre än föreskriften i EG:s skattedirektiv om maximalt 1,2 volymprocent. En svensk EU-anpassningi detta avseende innebär att dagens lättöl skulle klassas som alkoholdryck. Detta skulle föra med sig ett flertal konsekvenser:

Att sänka alkoholhalteni lättöl från 2,25 till 1,2 volymprocent och att fort- -

sätta kalla den för lättöl, bedöms av bryggerinäringensom mer eller mind-

re omöjligt. Smakmässigt kommer det att uppfattas som en helt annan

dryck.

Sänks gränsen för alkoholdryck till 1,2 volymprocent samtidigt som nuvar-

-

ande regler för alkoholreklam behålls, betyder detta att bryggerierna ändå

tvingas till att producera ett under denna gräns om man vill kunna

fortsätta med nuvarande reklamkampanjer. Som nämnts ovan kommer dock

denna produkt knappast att kunna lanseras som lättöl, eftersom smaken blir

helt annorlunda.

Nästa intressanta procentgräns för i Sverige är 3,5 volymprocent, -

eftersom som innehåller högre alkoholhalt inte får säljas av bryggerierna

till dagligvaruhandeln,utan endast till Vin Sprit, till Systembolaget eller

till restauranger. Man kan då ifrågasätta vad det finns för motiv för bryg-

gerierna att behålla tillverkningen av ett 2,25-procentsöl. En av EU:s regler föreskriver att varje medlemsland har rätt att bevilja

-

skattebefrielse för alkoholdrycker som understiger 2,8 volymprocent alko-

hol. Detta ger Sverige möjligheter att behålla en marknad för det nuvaran-

de lättölet genom att avstå från alkoholskatteuttag för upp till denna

procenthalt, eller att behålla den nuvarande 2,25-procentgränsen, som då får en ny innebörd. F.n. tas ingen skatt ut lättöl. Lättölet blir då förhål-

landevis betydligt billigare än starkare ölsorter och borde därför kunna

behålla en framträdande roll som måltidsdryck.

Begränsning av alkoholdryckers 71

...

Andra drycker, exempelvis cider, som innehåller alkohol till 2,25

upp

volymprocent blir också klassade som alkoholdryck med därav följande

inskränkningari marknadsföringen. Det försvårar också marknadsföringen

av läskedrycker med alkoholbenänmingar,vilka drycker tillförts sprit så att

alkoholhalten ligger strax under 2,25 volymprocent. Ett aktuellt exempel är

drycken Four Roses, som består av coladryck med tillsats av Four Roses

Bourbon Whiskey.

Folkölsgränsen

I lagen om handel med drycker LHD stadgas att öl vilket här betyder med

en alkoholstyrka på max. 3,5 volymprocent, dvs. klass II får säljas den

av som yrkesmässigt säljer matvaror till allmänheten om tillstånd därtill har beviljats. l kommissionens delbetänkande om serveringsbestämmelser, SOU 1993:50, föreslås dessutom att tillståndsförfarandet skall slopas. Detta är det starkaste ölet som får säljas i dagligvaruhandeln, och är den volymmässigt största ölsorten med en lika stor försäljningsvolym som lättöl och starköl tillsammans.

Liksom lättöl är det s.k. folkölet en unik svensk produkt, är anpassad till

som

den svenska alkohollagstiftningen. Någon motsvarande alkoholprocentgräns för

finns inte i EU:s regelsystem. Folkölet är den enda alkoholdryck inte

som

omfattas av Systembolagets detaljhandelsmonopol. Folkölet har alkoholpolitisk

betydelse som ett svagare alternativ till starköl. Folkölet håller med hänsyn till skadeverkningar ett lagom avstånd till starköl när det gäller alkoholhalten, men kan ändå betraktas som ett kvalitativt fullgott för försäljning i dagligvaruhandeln.

Starkölsgränsen Med starköl avses med högre alkoholkoncentration än 3,5 volymprocent. Starkölet är i beskattningen uppdelat i mellanöl högst 4,5 volymprocent och starköl över 4,5 volymprocent. Starköl får endast säljas av Systembolaget eller av bryggerier direkt till restauranger med serveringstillstånd. Starkare öl än 5,6 volymprocent får endast tillverkas för export, vilket dock veterligen inte förekommer. Den nedre starkölsgränsen 3,5 volymprocent har samband med monopolreglerna, medan den övre gränsen 5,6 volymprocent

har en mer

allmän alkoholpolitisk bakgrund.

Den vanligaste alkoholhalten inom EU:s medlemsländer är ca 5 volymprocent, dvs. något svagare än maximigränsen för vårt starköl. Svenska Bryggareföreningen uppskattar att produktionen inom EU-länderna av starkare än 5 volymprocent endast uppgår till några få procent av den totala produktionen. Dessa sorter säljs inte på fat och betraktas som exklusiva produkter för enstaka tillfällen.

72 Begränsning av alkoholdryckers

Skattedasser Följande regler för beskattning spritdrycker, vin, starköl och har nyligen

av fastställts riksdagen. Här presenteras reglerna avseende de lägsta skatteklas-

av serna:

Volymprocent alkohol Skatt per liter

till 2,25 lättöl O kronor upp 2,26 3,5 folköl 3.0 kronor

- 3,51- 4,5 mellanöl 8.80 kronor 4,51 7,0 starköl 13.00 kronor

- 7,01 10 17.80 kronor

-

I förhållande till övriga alkoholdrycker är ölet särbehandlat. Beskattningen av folköl och starköl är något för låg respektive för hög för att helt följa den i övrigt progressiva skatteskalan.

En särskild utredning, Utredningen om en teknisk anpassning av mervärdesskatten och punkzskatterna till EG, har tillsatts med uppgift att lämna förslag till den tekniska anpassningen dessa skatter som behövs vid ett svenskt med-

av lemskap i EU. EU:s regler innebär att alkoholskatten, med några undantag, skall proportionell i förhållande till alkoholdryckernas procenthalti enlig-

vara het med EU:s skattedirektiv. EU:s regelverk detta område kan vid medlemskap komma att tvinga Sverige att ändra den klassindelning av som idag ligger till grund för beskattning och som har sitt ursprung i alkoholpolitiska överväganden. Frågor rör beskattningsnivåerna är också föremål för för-

som handlingar mellan Sverige och gemenskapen inför ett kommande medlemsskap. Ur alkoholpolitisk synvinkel kan det föreligga intresse att bevara skillnaden i skatteuttag mellan folköl och starköl, en skillnad som medför att detaljhandelspriset för det respektive starkare ölet skiljer sig markant.

svagare

4.3.2¶Kommissionens överväganden och förslag

Kommissionen utgår från att Sverige får behålla detaljhandelsmonopoleti enlighet med förhandlingsresultatetom ett svenskt medlemskap i EU. Således kan detaljhandeln med spritdrycker, vin och starköl även i fortsättningen skötas av Systembolaget ett alkoholpolitiskt ansvarsfullt sätt. Med undantag från monopolbestämmelsernafår emellertid starköl och svagare öl säljas från svenska bryggerier till restauranger med serveringstillstånd. Regeringens proposition

Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och om partihandel med alkoholdryckerinnebär att även utländska bryggerier, eventuellt via ett partihandelstillstånd, kommer att omfattas av denna rätt. I konkurrensen

marknadsandelar använder bryggerierna rabattsystem och finansiellt stöd av om olika slag till restauranger förbinder sig att köpa från bryggeriet i fråga.

som Svenska Bryggareföreningen har i ett antal år kunnat motverka de värsta av-

Begränsning av alkoholdryckers 73

arterna i bryggeriernas försäljningsmetoder genom sitt etiska råd. Detta har haft både näringspolitisk och alkoholpolitisk betydelse. Denna granskningsverksamhet har nu som nämnts avvecklats. Starkölsförsäljningen har ökat lavinartat de senaste åren, inte minst restauranger där starkölet idag står för över 70 procent av den totala alkoholförsäljningen. Starkölet har också blivit en utpräg-

lad ungdomsdryck.

Alkoholpolitiskt sett är det därför särskilt viktigt att det även framdeles finns en granskning av bryggeriernas affärsmetoder om samhället vill behålla kontroll och insyn i försäljningen av alkoholdrycker. Den nya konkurrenslagen ger Konkurrensverket befogenheter att ingripa mot osund marknadsföring, bl.a. skall verket övervaka att detaljhandelsmonopolet inte missbrukar sin dominerande ställning, i strid med EES-avtalets regler. Konkurrensverket kommer i dessa avseenden dock inte att agera från alkoholpolitisk utgångspunkt.I regeringens ovannämnda proposition sägs att den nya centrala tillståndsmyndighetentillsammans med Folkhälsoinstitutet skall ha till uppgift att säkerställa de alkoholpolitiska målen. Som följd härav kommer frågan om den framtida fördelningen av uppgifter mellan den nya myndigheten, Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet, Konkurrensverket, Konsumentverket, Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna att beredas ytterligare. Regeringen har för avsikt att återkomma med en propositioni ärendet till höstriksdagen år 1994.

Kommissionen föreslår:

Att den nya alkoholmyndighetenfár till uppgift att granska bryggeriernas etiska ayjfärsmetoder.

Procentgranser

Alkoholdrycksgränsen

EU har ett särskilt direktiv om alkoholhalti drycker som ingår i EES-avtalet. Enligt direktivet skall den faktiska alkoholhalten anges drycker som innehåller mer än 1,2 volymprocent. Kommissionen har övervägt att anpassa den svenska definitionen för vad som är alkoholdryck till denna nivå av, framför allt, alkoholpolitiska skäl. Detta skulle omedelbara konsekvenser för den s.k. lättölsreklamen. Emellertid medför ett sådant ingrepp i den svenska alkohollagstiftningen oönskade konsekvenser andra områden. Lättöl, alkoholsvag cider, alkoholfria viner, m.m., skulle exempelvis inte längre få säljas i vanliga butiker utan särskilda undantagsregler. Kommissionen anser därför att Sverige bör behålla nuvarande alkoholgräns för vad som är alkoholdryck i svensk alkohollagstiftning, dvs. 2,25 volymprocent.

74 Begränsning av alkoholdryckers

Alkoholgränsen för i dagligvaruhandeln

Alkoholpolitiskaskäl talar även för att det skall finnas ett svagare, men konkurrenskraftigt, alternativ till starkölet. Förutom priset är tillgängligheten en viktig faktor i detta hänseende. Med vissa restriktioner har sedan länge ett sådant öl

kunnat säljas utanför Systembolagets detaljhandelsmonopol. Den maximala

alkoholstyrkan i detta har hållit sig kring 3,5 volymprocent, med undantag för den s.k. mellanölsperioden 1965 1977. Experimentet med mellanöl i dag-

ligvaruhandeln slog inte väl ut. Detta kunde på ett helt annat sätt än det s.k. folkölet drickas i berusningssyfte, och medförde bl.a. stora ungdomsproblem. Mycket talar därför för att alkoholstyrkani folkölet är väl avvägd. Det vilar dessutom en lång tradition i svensk alkoholpolitik.

Kommissionen att denna alkoholgräns bör behållas för som får säljas

anser i dagligvaruhandeln. De begränsningar som föreslås gälla för denna ölförsäljning, bl.a. 18-årsgräns samt att försäljning endast får ske i butiker som

som nu är godkända miljöförvaltningen livsmedelslokaler, har kommissionen

av som tidigare redovisat i delbetänkandet Serveringsbestännnelser SOU 1993:50. Kommissionen gör också den bedömningen att folkölsgränsen inte strider mot

konkurrensreglernai EU eller EES. Möjligen kan en utländsk bryggare anfö-

att detta favoriserar svenska bryggerier, vilka sedan länge har anpassat en ra stor del sin produktion till ett öl med 3,5 volymprocents alkoholhalt. Att

av Sverige frivilligt undantar ett alkoholsvagare från detaljhandelsmonopolet borde dock kunna gynna även utländska bryggerier.

Den övre starkölsgränsen

De svenska procentgränserna för innehåller dessutom ytterligare en alldeles

konstruktion. Försäljning av får inte omfatta ett alkoholstarkare öl än egen 5,6 volymprocent. Däremot får ett sådant tillverkas av svenska bryggerier för export. Denna reglering kan bl.a. utländska bryggare väcka snarlika argu-

av

våra reklamregler för lättöl. En utländsk bryggare skulle kunna hävda ment som att hans produkt, med ett alkoholinnehåll överstigande den svenska maximigrän-

utsätts för en otillåten begränsning av varors fria flöde över gränserna. sen, Detta hinder i marknadstillträdet för utländska producenterleverantörer miss-

utländsk bryggerinäring. Bl.a. alkoholpolitiska argument går att anföra gynnar

sådan argumentation. Denna fråga kan aktualiseras redan under EESemot en avtalet och det kan inte uteslutas att Sverige tvingas ge upp denna maximigräns efter utslag i domstol. Besvärande för Sverige vid en domstolsprövning är dels att svenska bryggare får exportera ett starkare och dels att Sverige har begärt undantag från fria rörlighet avseende starkare alkoholdrycker än 60

varornas volymprocent inte begärt motsvarande begränsning för starköl. Den

- men nuvarande ordningen kan inte bibehållas. Alternativet att förbjuda även tillverkning och export alkoholstarkare medför inte med nödvändighet att EES-

av

avtalets konkurrensreglertillfredsställs. Upprätthållandet av 5,6-procentgränsen

låter sig således svårligen göras i ett EES-perspektiv.

Begränsning av alkoholdryckers 75

Inom EU produceras endast en förhållandevis liten mängd är alkohol-

som starkare än 5 volymprocent. Ölkonsumenter i Europa har tradition inte

ca av samma intresse för ölets alkoholhalt som i Sverige. l Finland t.ex. säljs även med högre alkoholstyrkor, men andelen såld med särskilt hög alkoholhalt är inte större än ca en procent av den totala ölförsäljningen. Olets smak, konsistens och naturligtvis pris, är viktigare faktorer. En naturlig utveckling

av ölkonsumtioneni Sverige, om några procentgränser inte fanns, skulle kunna gå

samma håll. Vill man dricka starkare alkoholdrycker finns både vin och sprit. Detta talar för att den svenska maximigränsen för inte har avgöran-

en de betydelse i ett alkoholpolitiskt perspektiv. Mot detta argument kan anföras att introduktionen, trots reklamförbud, ett starkare pâ den svenska mark-

av naden troligen leder till ökad konsumtion. Det kan inte uteslutas att det särkilt starka ölet kan vinna viss popularitet i Sverige med vår starka berusningskultur

inte minst hos de unga. Den högre skattesatsen kan i någon utsträckning motverka detta men med tanke bl.a. på gränshandelsmöjligheterna, knappast eliminera risken för icke oväsentliga alkoholpolitiska konsekvenser. Vid

en alkoholhalt överstigande7 volymprocenthöjs alkoholskatten

såväl med nuvarande skattesystem som vid en EU-anpassning. På restauranger skulle skillnaden i pris bli betydande, förutsatt att det endast säljs per enhet och inte i fat. En bestämmelse om att starkare än 5,6 volymprocent alkohol bara får säljas på burk eller flaska bör även införas. Kommissionen föreslår:

Att den nuvarande gränsen för starkölets övre alkoholhalt slopas.

4.4¶Lättölsreklam

4.4.1¶Bakgrund

I Sverige råder förbud mot kommersiell annonsering av spritdrycker, vin och starköl i periodisk skrift, svensk radio och TV, direktreklam, utomhusreklam, reklamfilm på biografer, högtalarreklam, m.m. enlig lagen 1978:763 med

vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker. Förbudet gäller inte

sådan facktidskrift som vänder sig huvudsakligen till näringsidkare i deras egenskap av tillverkare eller distributörer av spritdrycker, vin eller starköl. Reklam får även förekomma i lokaler där spritdrycker, vin eller starköl får säljas, exempelvis restauranger. En förutsättning för denna reklam är dock att den skall vara särskilt måttfull. För klass gäller att reklam får förekomma även i dagspress m.m. dock med beaktande av reglerna om särskild måttfullhet. Vad detta innebär finns utförligt specificerat i Konsumentverkets författningssamling KOVFS 1979:6. Däri anges t.ex. att reklam inte får förekomma i tidskrifter som vänder sig till ungdom under 20 år, sportsidornai dagspressen, vid utomhusreklam m.m. liksom hur stora annonserna maximalt får i

vara dagspressen, etc. Reklam för lättöl är däremot tillåten utan några begränsning-

76 Begränsning av alkoholdryckers

. ..

så när på Konsumentverkets riktlinje om att det klart och tydligt skall ar, som framgå att marknadsföringen avser lättöl, så att den inte felaktigt kan uppfattas marknadsföring av klass eller starköl. som Definitionen vad är alkoholdryck enligt gällande regler en dryck av som innehåller alkohol i koncentration av mer än 2,25 volymprocent- avgör som en således gränsen för reklamförbudet går. Undantaget från denna huvudregel var är klass där särskilt måttfull reklam får förekomma. Eftersom lättöl inte räknas alkoholdryck finns ingen bestämmelse om måttfullhet i marknadssom föringen. Detta öppnar möjligheter att utforma lättölsreklamen så att den kan uppfattas reklam för överhuvudtaget. De svenska bryggerierna har i som regel utformat sina varumärken så att det är mycket liten skillnad mellan de en olika ölklasserna. Med hänsyn till bestämmelsen i Konsumentverkets riktlinjer att reklam för lättöl inte får utformas så att den felaktigt kan uppfattas som om marknadsföring klass eller starköl har Svenska Bryggareföreningen efter av samråd med Konsumentverket tagit på sig rollen att inom ramen för sitt etiska råd granska lättölsreklamen. Som huvudprincip för lättölsreklamen gäller enligt Bryggareföreningens normer att texten Klass I måste finnas med i annonsen med storlek bokstäverna som den största övriga texten i annonsen. samma Eftersom bryggerierna inte har möjlighet att fritt marknadsföra klass eller starköl lägger de i stället ned mycket stora resurser på lättölsreklamen. Finurliga reklammakare försöker på olika sätt gömma undan Klass I-texten i reklamen så att läsare eller tittare inte omedelbart ser att reklamen handlar om lättöl. Den viktigaste informationen i reklamen är i stället bryggeriets varumärke, där förväxling till klass eller starköl möjliggörs. Att detta är en en medveten strategi framgår t.ex. finsk undersökning som visade att reav en klamkostnaderna för lättöl hos de finska bryggerierna 1989 klart översteg den totala vinsten på lättölsförsäljningen. Trots detta fortsätter bryggerierna med omfattande annonskampanjer för lättöl. De finska reglerna området är snarlika de svenska. Personer närstående den svenska bryggerinäringen förnekar inte att det troligen förhåller sig likadant i Sverige. Det finns således en av sam-

hället accepterad smygreklam för alkoholdryckeri lättölsreklamen.

De svenska reklamreglerna ställs dessutom inför andra problem vid ett närmande till Europa. Konkurrensverket skriver i sin rapport Konkurrensförhållan-

den inom bryggerisektorn:

En tydlig konsekvens marknadsföringsreglerna avseende svenska maltav drycker är att och starköl i hög grad marknadsförs via lättölsreklamen. Påfallande ofta förekommer i marknadsföringssammanhang lättölsmärken på grund likartade etiketter, förpackningar etc. mycket lätt kan som, av förväxlas med såväl starköl. Enligt konkurrensverket talar mycket som för att reglerna för marknadsföring har urholkats. Importörer eller agenter har dock inte samma möjligheter att marknadsföra sina produkter eftersom importen i allt väsentligt utgörs av resp. starköl, omgärdas mycket återhållsamma marknadsföringsregler. som av Marknadsföringsreglerna är i sig inte olika för inhemska bryggeriföretag och importörer snedvridning som en konsekvens av att lättöl men ger en närmast är att betrakta en unik svensk produkt. Visserligen bryggs i som

Begränsning av alkoholdryckers 77

.. .

andra länder s.k. non-alcoholicbeers ca 0,5 volymprocent alkohol vilka

i Sverige skulle klassificeras lättöl. Dessa märken har emellertid en

som

helt annorlunda image än vårt svenska lättöl. Dessa marknadsförs som

en relativt exklusiv kvalitetsprodukt och är utformade på ett sätt som gör

att de kan förväxlas med bryggeriernas alkoholstarkare öltyper.

I jämförelse med möjligheterna för svenska bryggeriföretag, innebär marknadsföringsreglerna en hämsko för importörernas praktiska möjligheter att effektivt marknadsföra sina produkter, dvs. och starköl. I dag finns exempel på utländska bryggerier som kringgår de svenska mark-

nadsföringsbestämmelserna genom att de gör reklam för sitt öl med tillägget

Klass l, trots att man inte producerar något lättöl Mindre flagrant men ändå inte enligt lagstiftningens mening är utländska bryggerier som producerar en begränsad mängd lättöl, som ibland inte ens finns tillgänglig för försäljning i Sverige, enbart för att kunna marknadsföra sina övriga produkter via lättölsreklam. Genom dessa manövrer sätts de svenska reklamreglerna ur spel. Det kan inte uteslutas att EES-avtalet eller ett svenskt medlemskap i EU t.o.m. medför att de svenska reklamreglerna för alkoholdrycker blir ogiltigförklarade i domstol. I förslag till åtgärder skriver Konkurrensverketi nämnda rapport:

Ändra marknadsföringsreglerna så att konkurrensneutralitet skapas beträffande möjligheterna till marknadsföring av maltdrycker. Konkurrensverket

ser i princip två möjligheter att åstadkomma konkurrensneutraliteti detta

avseende, antingen att skärpa eller att lätta på reglerna. Möjligen skulle en

kombination kunna utgöra en tredje möjlighet, t.ex. att tillämpa dagens

regler för lättöl även öl, men skärpa reglerna avseende starköl så att

förväxling omöjliggörs. Konkurrensverket stannar här vid att betona nöd-

vändigheten förändring och att det är viktigt att konkurrensneutralitet

av en

eftersträvas vid tillskapande av nya regler.

4.4.2¶Kommissionens överväganden och förslag

Lättölsreklamen är förhållandevis omfattande Den förekommer i alla medier; TV, dagstidningar, annonspelare och i reklamfilm och vänder sig i inte ringa utsträckning till ungdom. Mot bakgrund bl.a. varumärkenas betydelse och

av framträdande plats vid annonsering samt förpackningarnas finns goda skäl anta att även starkölsförsäljningen påverkas lättölsreklamen. Konsumtionsut-

av vecklingen för har redovisats ovan. Det kan ifrågasättas om lättölsreklamen, som den utformats, står i överensstämmelse med det svenska förbudet mot alkoholreklam.

Lättölsreklamen kan även ifrågasättas med hänsyn till regler om konkurrensneutralitet i EG och EES. En utländsk bryggare eller distributör kan hävda att hans starköl inte ges samma möjlighet de inhemskt tillverkade sorterna att

som hävda sig på den svenska marknaden. Detta eftersom han inte också tillverkar lättöl som fritt kan marknadsföras. Ett sådant argument kan aktualiseras redan under EES-avtalet. Mot bryggarens konkurrensrättsliga argument står naturligtvis ett antal argument, bl.a. av alkoholpolitiskkaraktär. Oberoende av argumentens eventuella juridiska tyngd kan det inte uteslutas att frågan slutgiltigt prövas

78 Begränsning alkoholdryckers

av

och avgörs i domstol. Utgången av en sådan prövning är beroende på vilket av sätt talan väcks och efter vilka linjer argumentationen förs. Något entydigt svar hur domstol kan komma att avgöra frågan kan inte Konkurrensverket har ges. emellertid i sin rapport Konkurrensförhållanden inom bryggerisektorn gjort bedömningen att de svenska reglerna för ölreklam strider mot principerna om konkurrensneutraliteti EES och EU. Konkurrensverket föreslår två vägar för att undanröja diskriminerande konkurrenshinder; att skärpa eller att lätta på reglerna. Kommissionen avstyrker bestämt det senare alternativet. Med generösare regler för ölreklam kan det övriga svenska förbudet mot alkoholreklam komma att ifrågasättas med vittgående alkoholpolitiska konsekvenser som följd. Det återstår således att skärpa bestämmelserna. En skärpning av reklamförbudet kan åstadkommas att låta genom lagen med vissa bestämmelser om marknadsföring alkoholdrycker även av omfatta lättöl samt att ta bort det särskilda undantaget för klass II. En sådan lösning innebär att de strängare reklamreglerna för alkoholdrycker också träffar lättölet. Svenska och utländska bryggerier behandlas då lika. Den förtäckta

starkölsannonseringen försvåras betydligt. Man kan dock ifrågasätta meningen

i att förbjuda reklam för lättöl, är produkt alkoholpolitiskt är som en som att föredra framför starkare drycker. Det är inte lättölet är problemet, utan som att lättölsreklamen i dag kan utformas så att den även kan uppfattas reklam som för starköl. I Europa marknadsförs också alkoholfritt exklusiv som en produkt som definitivt inte skall kunna förväxlas med starkare ölsorter. Målgruppen för detta är bilförare och olika anledningar absolut inte personer som av vill dricka något som innehåller alkohol. En konsekvens den föreslagna av lagändringen blir att marknadsföringen av dessa produkter också försvåras. Kommissionen menar därför att syftet att slå vakt förbudet mot alkoholom reklam inte bör omfatta marknadsföringen lättöl, att det klart skall av men framgå att reklamen avser lättöl och inte starkare ölsorter. Kommissionen fäster stor vikt vid att det svenska förbudet mot alkoholreklam kan upprätthållas. Dagens reklammetoder för starköl, via lättölsreklamen, riskerar att helt urholka denna viktiga alkoholpolitiska princip. Kommissionen har analyserat olika metoder för att komma tillrätta med problemet, bl.a. genom

att sänka alkoholdrycksdefmitionen från 2,25 till 1,2 volymprocent, att helt

förbjuda lättölsreklam eller att skärpa reglerna för hur lättölsreklamen får utformas. Kommissionen har funnit att den sist nämnda metoden är att föredraga. Genom ett tillägg i lagen 1978:763 med vissa bestämmelser marknadsom föring av alkoholdrycker, vilket innebär att benämning, dekor, etc., för samma lättöl och starkare ölsorter inte får användas, kan detta åstadkommas. Detta betyder att det inte längre skall vara tillåtet att ha samma etiketter och förpackningar för de olika ölsorterna med den enda skillnaden att benämningen Klass I anges ofta en undanskymd plats i annonseringen. -

Begränsning av alkoholdtyckers 79

Kommissionen föreslår:

Att lagen 1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker ändras så att förväxling mellan lättöl och starköl eller öl klass II inte blir möjlig. Finland har, i det förslag till reviderad alkohollagstiftning som föreligger, valt

att förbjuda reklam för samtliga drycker, vilkas alkoholhalt överstiger 1,2 volymprocent alkohol. Detta åstadkommes genom att anpassa den nedre gränsen för vad som är alkoholdryck till EG:s skattedirektiv. I det finska förslaget redo-

visas ytterligare en möjlighet till begränsning av marknadsföringen; förbud att utnyttja varumärke för alkoholdryckvid marknadsföring av andra produkter. I

den svenska marknadsföringslagen finns emellertid bestämmelser om förbud mot vilseledande eller otillbörlig reklam, m.m., som enligt kommissionens bedömning först bör prövas för att stoppa dylik alkoholreklam. Det finska förslaget kan dock mycket väl vara av intresse också för oss om denna typ av reklam skulle börja förekomma även i Sverige. Så sker redan också, dock än så länge i begränsad utsträckning. Denna möjlighet går dock att kombinera med kommissionens förslag om utformningen av lättölsreklamen. Därmed skulle t.ex. den form av smygreklam som förekommer, där alkoholdrycker marknads-

läskedrycker med iblandad alkohol bli otillåten. Problematiken med förs genom att införa denna typ av reklamforbud belyses i Socialutskottets betänkande 199394:SoU 17 över regeringens proposition om vissa ändringar i tobaksla-

gen.

I dag granskar Svenska Bryggareföreningen den s.k. lättölsreklamen enligt en överenskommelse med Konsumentverket. Med hänsyn till kommissionens förslag i reklamfrågan och att även utländska bryggerier snart kommer att få sälja sina produkter direkt till svenska restauranger bör övervakningen av att förbudet mot alkoholreklam inte kringgås av bryggerier eller andra aktörer på marknaden

övertas av den nya centrala myndigheten enligt regeringens proposition 19931-

994: 136. l propositionen antyds att det finns skäl att även överväga eventuella

förändringar av marknadsföringsreglerna ñir alkoholdrycker. Här avses t.ex.

tillämpningen av reglerna både i den kommande nya marknadsföringslagen SOU 1993:59 och i lagen med vissa bestämmelser om marknadsföring av

alkoholdrycker.

4.5¶Åldersgränser vid alkoholservering

4.5.1¶Bakgrund

Alkoholpolitiken syftar till att minska alkoholens skadeverkningar. En av de mest utsatta grupperna för alkoholens skadeverkningarär ungdomen. l kommissionens delbetänkande Serveringsbestammelser SOU 1993:50 angavs att frågan om åldersgränserna skulle behandlas i kommissionens slutbetänkande. I betänkandet anfördes under avsnitt 5.4 Åldersgränser följande:

80 Begränsning av alkoholdryckers

En av hörnstenarnai den svenska alkoholpolitikenär att verka för alkoholfria ungdomsår. Forskning om alkoholpolitikens mål och medel leder ofta till slutsatsen att ett grundmotiv för en restriktiv alkoholpolitik är skyddet för ungdomen. Alkoholpolitiska kommissionen ställer sig bakom denna

uppfattning. Frågan om vilka åldersgränser som skall gälla för servering

och detaljhandel med alkoholdrycker bör behandlas tillsammans och i ett bredare alkoholpolitiskt perspektiv. Kommissionen har därför valt att återkomma med ställningstagande till denna fråga i sitt slutbetänkande. I detta avsnitt diskuteras dock begreppet ungdomlig publik och legitimationsplikt. Alkoholpolitiska utredningen 1974 APU slår fast att ett syfte med restriktionspolitikenär att alkoholkonsumtionav betydelse skall förekomma under uppväxttiden. En åldersgräns för inköp eller servering av alkoholdrycker blir aldrig defmitiv. En spridningseffekt mot lägre åldrar kan inte undvikas och i APU konstateras att en högre åldersgräns bidrar till att spridningseffekten inte når lika långt ner i åldersgrupperna som en lägre åldersgräns. Därmed senareläggs ungdomens umgänge med alkohol och detta bidrar även till att uppskjuta alkoholdebuteni stora ungdomsgrupper.

Alltsedan myndighetsåldern sänktes till 18 år har krav framförts sänk-

om ning av inköpsåldern på Systembolaget. Man har därvid åberopat att civilrättsligt ansvar, värnplikt, rösträtt, rätt att ingå äktenskap, m.m., är kopplade till myndighetsåldern och att så även borde vara fallet för åldersgränsen vid inköp av alkoholdrycker. Emellertid har ovan angivna skäl för en restriktiv alkoholpolitik som ett skydd för ungdomen hittills vägt tyngre, och åldern är fortfarande satt till 20 år i detaljhandeln.

I Alkoholpolitiska kommissionens och LHDLVM-utredningens gemen-

samma enkät 1992 om tillämpningen av LHD ställdes frågan om de nuvarande åldersgränserna bör ändras. Respondenterna, som till övervägande del bestod av alkoholhandläggare vid kommuner och länsstyrelser, fördelade sina svar ungefär jämnt på de olika alternativen. I en vid tolkning återspeglar detta att det bland allmänheten inte finns någon klar uppfattning i denna fråga.

Begreppet ungdomlig publik För servering av alkoholdrycker gäller en lägsta ålder 18 år. Motsätt-

om ningen mellan det övergripande målet att restriktionerna inom det alkoholpolitiska regelsystemet främst skall vara ett skydd för ungdomen och det faktum att lagen ändå medger servering till ungdomar har fyllt 18 är

som har skapat problem för både lagstiftare och lagtillämpande myndigheter. För att kompensera detta inbyggda motsatsförhâllande har en regel införts i serveringsbestämmelserna att rörelser som huvudsakligen vänder sig till en ungdomlig publik, som dessutom främst inriktas på dans och liknande inte bör servera starkare drycker än klass Il. Emellertid har det visat sig vara nästan omöjligt att vid ansökningstillfállet påvisa att en rörelse har en sådan tydlig ungdomsinriktning att ansökan om att servera starkare drycker än klass kan avslås. I tillsynsarbetet har det dessutom sällan förekommit att en restaurang fått sitt serveringstillstånd återkallat enbart

för att man vänder sig till en ungdomlig publik. Bedömningen vad

av som menas med ungdomlig publik varierar högst avsevärt. Flera kommuner och länsstyrelser har slutat tillämpa bestämmelserna om ungdomlig

Begränsning alkoholdryckers 81

av

publik. Även de vill ungdomsskydd över 18 år i lagtex-

som ha kvar ett ten önskar ett bättre verktyg än det nuvarande begreppet ungdomlig pub-

lik. Uppenbarligen fungerar inte ungdomsbegreppet såsom lagstiftaren

hade menat.

Legitimationsplila

En av de viktigaste uppgifterna i tillsynsmyndigheternas inspektionsverksamhet på restauranger med serveringstillstånd är att kontrollera att alkoholdrycker inte serveras till underåriga. Det är inte ovanligt att restauranger i ett hårt konkurrensläge åsidosätter åldersregeln i LHD. Servering till underåriga har konstaterats ske långt ner i åldrarna. Förbud mot alkoholservering till underåriga är en bestämmelse som en bred allmänhet ställer sig bakom. Ålderskontroller är nödvändig åtgärd i över-

restaurangerna en vakningen att bestämmelserna i lagstiftningen efterlevs.

av

Ett vanligt problem vid inspektionsverksamheten är att personer som inte har uppnått lagstadgad serveringsålder inte heller har legitimation med sig. Det kan därför svårt att konstatera om personen i fråga är underårig

vara eller inte. Ord står mot ord. En allmän uppfattning är att om man har fyllt 18 år och tänker gå på restaurang för att dricka alkoholdryck, då ser man till att inte glömma bort att ta med sig sin legitimation. Emellertid räcker inte detta antagande för att bevisa att servering till underårig har skett. En naturlig åtgärd är att serveringspersonalen begär att personer som kan antagas inte ha fyllt 18 år styrker sin ålder med legitimationshandling.I de allra flesta fall sker också detta, ofta redan vid entrén till restaurangen.

Vid inköp alkoholdrycker Systembolaget är det fullt accepterat att

av personalen begär legitimation i tveksamma fall. Krav på att uppvisa legitimation förekommer också som ett naturligt inslag i många andra sammanhang. l 11 § LHD stadgas att innan alkoholdrycker utlämnas skall mottaga-

på begäran styrka sin ålder. Denna bestämmelse omfattar även serveren ring. Det borde därför inte uppfattas som ett alltför stort intrång i den personliga integriteten denna regel i praktiken användes vid restaurang-

om besök i samma utsträckning som Systembolaget. I ovan nämnda enkät 1992 ställdes också frågan som kan antas vara underåriga vid

om personer anmodan skall legitimera sig vid beställning alkoholdryck. Frågan ställ-

av

des till alkoholhandläggarevid kommuner och länsstyrelser, som ofta har erfarenhet av restauranginspektioner. En mycket stor majoritet av respon-

denterna svarade på den frågan.

En allmän uppfattning är att tillsynsverksamheten skulle underlättas betydligt om legitimationsplikt infördes, och därmed skulle skyddet för ung-

domen tydligare markeras i lagstiftningen.

Ungdomsbegreppet

Som nämnts ovan medför ungdomsbegreppet problem i lagtillämpningen. En-

ligt direktiven skall kommissionen utforma förslag till en förtydligad lagstiftning. I kontakter med såväl alkoholhandläggarevid länsstyrelser och kommuner med företrädare för restaurangnäringen har till kommissionen framförts som

svårigheten att upprätthålla en bedömningsregel av det här slaget. Regeln mot-

82 Begränsning av alkoholdryckers

verkar också tanken att restaurangerna skall kunna tjäna som mötesplatser för alla åldrar, såväl yngre som äldre. Bestämmelsen ungdomlig inriktning

om kan således medverka till ålderssegregerade restaurangmiljöer. En annan medverkande orsak är restaurangernas intresse att attrahera gäster med så god

av ekonomi att de är villiga att spendera, vilket ledet till att de yngre ungdomarna får stå tillbaka. Stora delar av de yngre ungdomarna stängs därmed ute från nöjeslivet. Det är viktigt att slå fast att lagen inte skall utgöra något hinder för ungdomar att besöka restauranger. Lagen syftar till att underåriga inte skall serveras alkoholdrycker. Detta är också kommissionens bestämda uppfattning.

I andra länder finns också åldersgränser för alkoholservering, detta hind-

men rar inte ungdomar från att besöka restauranger. I USA t.ex. tillämpar alla delstater 2l års åldersgräns för alkoholservering på restauranger. Det förekommer olika metoder för att undvika att personer under 21 år serveras alkoholdryck. En vanlig metod är att restaurangen konsekvent begär legitimation i tveksamma fall under parollen We ID 30 and under eller under 21 år märks

att personer med en röd knapp redan vid entrén. Tas knappen bort åker ut. Fler

man personer som dricker läsk eller kaffe på restauranger i stället för öl och vin bidrar till att avglorifiera alkoholen. Om restaurangerna tillämpar åldersregeln vid beställningen och inte vid entrén är mycket vunnet i denna strävan. Samma idé har även framförts av Ungdomens Nykterhetsförbund U NF, som dessutom vill införa förbud mot åldersdiskriminering på restaurangerna. Innan går så

man långt vore det av värde om några svenska nöjesrestauranger prövade möjligheten att tillämpa åldersregeln vid beställningen. Erfarenheterna är få och utvärdering av detta system saknas i Sverige. Ett sådant försök, i samarbete mellan restaurangbranschen och tillsynsmyndigheterna, skulle även kunna genomföras utan höjd åldersgräns. Genom att utöka möjligheterna till ålderskontroller enligt kommissionens förslag och som det tillämpas exempelvis i USA under-

- -

lättas serveringspersonalens arbete.

ZO-ársgrans En tydligare regel än begreppet ungdomlig publik är givetvis att införa en strikt

åldersgräns för servering av alkoholdrycker utan några andra åldersbegränsning-

ar. Kommissionen att lagstiftningen även framdeles måste innehålla ett

menar

särskilt skydd för ungdomen. I ett EU-perspektiv finns risk för att alkoholkonsumtionen ökar, särskilt bland ungdomar som vanligen är känsliga för prissänkningar. Sammantaget leder detta till slutsatsen att åldersgränsen för alkoholservering bör höjas. Genom att höja åldersgränsen från 18 till 20 år, för servering av starkare drycker än klass II, uppnås också att åldersgräns gäller

samma både i detaljhandeln och vid servering. Därmed blir lagstiftningen konse-

mer kvent och lättare att upprätthålla. Genom att prövningen restaurangen

av om vänder sig till en ungdomlig publik samtidigt tas bort, utmönstras ännu be-

en dömningsregel i serveringsbestämmelserna. Den enda och tydliga regeln blir då att underåriga inte skall serveras alkoholdrycker. Därmed bortfaller en osäkerhetsfaktor både för tillståndshavaren och för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna.

Begränsning av alkoholdrycken 83

En höjning av åldersgränsen för alkoholservering från 18 till 20 år innebär ytterligare ett undantag från de rättigheter som är kopplade till myndighets-

åldern. Emellertid utgör redan åldersgränsen för försäljning av spritdrycker, vin

och starköl i detaljhandeln ett sådant avsteg. Det finns också exempel från andra länder, t.ex. USA och nordiska länder, där myndighetsåldern inte medför automatisk rätt till inköp av alkoholdrycker. Skälen härför är alkoholpolitiska.

Av Socialstyrelsens Handlingsprogram I 990för att minska alkoholkonsumtionen med minst 25 procent till dr 2000 och i rapporten 1991:13 Att minska alkoholen i ungdomsgrupperna framgår att alkoholkonsumtionen bland ungdomar i åldersgruppen 12-24 år ökat med ungefär en tredjedel under perioden 1985-1989. Den största uppgången redovisades för pojkar i åldersgruppen 16- 19 år. Socialstyrelsen skriver att en bidragande orsak till ökningen kan tillskrivas serveringsställen som vänder sig till ungdomar och bristande tillämpning av åldersgränsen. Konsumtionsökningenhänför sig framför allt till starkölet, som

har blivit den vanligast förekommande alkoholdrycken bland ungdomar. Unge-

fär 37 procent all starköl säljs restaurang. Dessutom utgör starkölsförsälj-

av ningen över 70 procent av restaurangernas totala alkoholdrycksförsäljning. Socialstyrelsen föreslår att åldersgränsen för servering av alkohol på restaurang höjs till 20 år och skriver angående ålderskontrollen:

Enligt socialstyrelsen bör man dessutom överväga att ytterligare

effektivisera möjligheterna till kontroll genom att uttryckligen ge

tillsynsmyndighet rätt att i samband med inspektion på restaurang själv

kontrollera gästernas ålder en sådan föreskrift bör kunna formuleras som

ett tillägg till 71 § lagen handel med drycker. Vidare bör man sträva

om

efter att söka lösa frågorna kring färjetrañken. Dessa och andra åtgärder

kan bli särskilt nödvändiga om åldersgränsen för servering av alkoholdryck-

på restaurang höjs till 20 år.

er

Under hösten 1993 presenterades en WHO-rapport om alkoholkonsumtionen bland 15-åringar i olika europeiska länder. Av rapporten framgår att 20 procent

Sveriges pojkar i IS-årsåldern och procent av flickorna varit berusade av minst fyra gånger. Bara i Finland och Wales är alkoholkonsumtionen större i

denna åldersgrupp.

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning CAN undersöker varje år bl.a. alkoholvanornai årskurs Följande utveckling anges när det gäller hur stor andel pojkar och flickor åtminstone någon gång druckit sig

som berusade.

Vad gäller alkoholkonsumtioneni ungdomsgruppernamåste givetvis framhållas

att det föreligger ett behov av ökade informations- och attitydpåverkande insatser från samhällets sida. Kommissionen har behandlat dessa frågor på annan

84 Begränsning av alkoholdryckers

plats i arbetet med översynen av den svenska alkoholpolitiken. I nämnda undersökning av de finska ungdomarnas alkoholvanor framgick att del alkoholdry-

en cker konsumerades på restauranger trots att Finland liksom Sverige har 18-

årsgräns. Det har tidigare konstaterats APU att åldersgräns aldrig kan bli

av en hundraprocentigt effektiv. En spridningseffekt mot lägre åldrar kan inte undvikas. Men en högre åldersgräns bidrar till att spridningseffekten inte når lika långt ner i åldersgrupperna som följer av en lägre åldersgräns. En höjning

av åldersgränsen för alkoholservering från 18 till 20 år kommer med stor sannolikhet att minska alkoholkonsumtionenäven bland dem som är under 18 år.

I CAN:s rapportserie 1991 presenteras änd-

forskningsöversiktenEffekter av

rad inkäpsálder pd alkoholkonsumtion och skador Orvar Olsson. Undersökningar från olika länder visade klart sänkning inköpsåldern ledde

att en av till ökad alkoholkonsumtioni de berörda åldersgrupperna. Genom jämförelser med andra länder kan det anses belagt att sänkning inköpsålderni Sverige

en av för spritdrycker, vin och starköl i detaljhandeln från 20 till 18 år, vilket bl.a. har föreslagits i en del riksdagsmotioner, skulle leda till ökning den totala

en av alkoholkonsumtionen.Förslag till en sådan åtgärd skulle direkt strida mot direktiven till Alkoholpolitiska kommissionen. I ovannämnda rapport konsta-terades också att en höjning av åldersgränsen resulterade i en minskad alkoholkonsumtion, men det begränsade antalet utvärderingar talade dock för viss försiktig-

en het när det gäller att generalisera dessa resultat. Vad däremot tydligt fram-

som gick i forskningsöversikten var att det finns ett klart samband mellan åldersgräns för inköp och servering av alkoholdrycker och antalet trafikolyckor i de berörda åldersgrupperna. En höjning av åldersgränsen minskade antalet trafikolyckor i ett flertal undersökningar, medan en sänkning av åldern ledde till mot-

svarande ökning av trafikolyckorna.

Öl klass II

I Sverige finns en pilsner- och folkölstradition sedan många år med speciella regler för alkoholbeskattning, detaljhandel och servering. Kommissionen

anser att vi som nu även i framtiden bör kunna sälja ett alkoholsvagare utanför detaljhandelsmonopolet. Kommissionen har dessutom förslagit att tillståndsplikten skall slopas. I kommissionens delbetänkande Serveringsbestämmelser SOU 1993:50 föreslås således i avsnitt 5.8 Ol klass att sambandet mellan ölförsäljning och försäljning matvaror respektive servering mat behålls,

av av men att den särskilda tillståndsplikten slopas. Däremot föreslås att åldersgränser och övriga restriktioner i huvudsak skall behållas. Kommissionen står fast vid detta ställningstagande, vilket bl.a. innebär att 18-årsgränsen för butiksförsäljning och servering av klass bör finnas kvar. Om åldersgränsen för övrig alkoholservering höjs till 20 år kan det uppstå en marknad för restauranger med klass som starkaste dryck och som vänder sig till ungdomar i åldersgruppen 18-20 år. Under förutsättning att detta sköts på ett seriöst sätt anser kommissionen att sådan utveckling är att föredra framför de servering-

en ar som i dag vänder sig till samma åldersgrupp med starkare alkoholdryckeri

Begränsning alkoholdryckers 85

av

sitt utbud. En höjning åldersgränsen vid servering av spritdrycker, vin och av starköl från 18 till 20 är också bättre ekonomiska förutsättningar för helt ger alkoholfria nöjesställen.

4.5.2¶Kommissionens överväganden och förslag

Sett i EU-perspektiv och med beaktande att Sverige anslutit sig till den av ett av WHOs Europaregion uttalade ambition att sänka den totala alkoholkonsumtionmed minst 25 under perioden 1980-2000, är höjningen av åldersgränen procent

för servering alkoholdrycker ett verkningsfullt medel för Sverige att

sen av bibehålla aktiv alkoholpolitik i syfte att begränsa den totala alkoholkonsumen tionen.

Kommissionen föreslår:

Att åldersgränsen för servering alkoholdrycker skall höjas fran 18 till av 20 år. Skälen dels skapa tydligare regler fortfarande innehåller ar att som

särskilt skydd för ungdomen, dels motverka den försvagning av viktiga

ett alkoholpolitiska styrmedel ett medlemskap i EU och EES-avtalet riskesom medföra. Kommissionen förutsätter att en höjning av åldersgränsen rar att för alkoholservering kan göras utan att restaurangerna begränsar rätten för ungdomar under 20 år att fd tillträde till restaurangerna.

Förslaget förutsätter lagändringar. Kommissionens förslag till ändringar i ll och 71 §§ lagen handel med drycker LHD samt specialmotiven återfinns i om bilagorna 4 och

4.6¶Monopol och marknad

4.6.1¶Bakgrund

Det realistiskt alkoholkonsumtionen nästan med nödvändighet är att anta att ökar då monopol marknadsanpassas i avsikt att undvika diskriminerande effekoch då monopol ersätts med lagreglerad marknad med flera aktörer i ter en konkurrens. Slutsatsen torde gälla oavsett hur de statliga reglerna och motåtgärderna utformas. En ökad tillgång till alkoholdrycker samt en prispress är då således vänta. En hel del kan dock och bör göras för att begränsa ökningen. att Mer om detta senare. Effekterna skiljer sig emellertid vid avveckling och en marknadsanpassen ning de olika alkoholmonopolen. Även företaget Vin Sprit AB som en av om aktör bland flera på friare marknad kan väntas komma att utvecklas i komen mersiell riktning kan statligt ägande säkra insyn och kontrollmöjligheter. Om ett de kommissionen förordade åtgärderna genomförs bör det vara möjligt att av begränsa de negativa effekterna att Vin Sprit AB:s monopol avskaffas. av

86 Begränsning alkoholdryckers

av

Allt pekar mot att avveckling detaljhandelsmonopolet skulle leda till de en av mest allvarliga riskerna för ökade alkoholskador. Vi kan bara erinra det om att för närvarande finns ca 14 000 livsmedelsbutiker säljer klass som mot endast ca 370 systembutiker. Om livsmedelsbutiker skulle godkännas för alkoholförsäljning skulle detta således leda till kraftig ökning antalet försäljen av ningsställen för alkoholdrycker. Detta är ett starkt skäl söka andra att mer restriktiva lösningar. Men även skulle få kanske totalt 1 000 licensiom man ca erade butiker inkl. systembutiker fick sälja alkoholdrycker skulle ändå som

antalet försäljningsställen mer än fördubblas. Tillgängligheten och därmed

konsumtionen skulle öka. Till detta kommer att modern detaljhandel har många medel att påverka kundernas beteende. I ett läge med konkurrens och privat vinstintresse skulle dessa utnyttjas för att försöka få kunderna öka sina inatt köp. APU diskuterade frågan och menade att det inte går regleringar att genom av olika slag åstadkomma fördelar från alkoholpolitisk synpunkt till närmelsesom vis motsvarar nyttan med att försäljningen bedrivs ett statsägt företag av utan vinstintresse. APU fortsatte: En fri försäljning skulle alltså säkerligen öka den sålda volymen i mycket hög grad. Vidare skulle svårigheter med försäljningen med stor sannolikhet uppstå. Redan i handeln med mellanölet har det visat sig att butikspersonalen har besvär med gällande regler åldersgräns om m.m. APU menade att tillämpningen sådana föreskrifter kan väntas bli av

betydligt säkrare i ett samhällsägt företag än i ett stort antal privatägda. Vidare

pekade utredningen att en liberalisering detaljhandeln skulle innebära av ett avsteg också från en annan alkoholpolitisk grundtanke, nämligen försäljatt nya ningsställen skall etableras restriktivt.

4.6.2¶Kommissionens

bedömning

Kommissionen finner att den svenska förhandlingsstrategin, ifråga alkoatt om holmonopolenföreträdesvis värna detaljhandelsmonopoletjiamstdr väl om som

förenlig med såväl tillgängliga forskningsresultatsom den svenska alkoholpolitikens målsättningar.

Effekterna av att avveckla statsmonopolen för import och partihandel är svårbedömda. I sammanhanget kan först nämnas att tankar att förstatliga den om svenska bryggerinäringen awisades APU 1974. Frågan saknar f.n. aktualiav tet. De skäl som brukar anföras för att hålla privata vinstintressen borta från partihandel är främst följande. Genom att privata vinstintressen saknas kan man en mer passiv försäljningform och bättre kontroll över hur försäljningsbestämmelserna efterlevs. En alltför aktiv marknadsföring kan undvikas. Partihandelns påverkan på detaljhandel kan då nästan helt komma ifrån. Vidare kan man

man undgå att partihandelsnäringen generell påverkansgrupp med

som stora ekonomiska intressen i alkoholhanteringenfår ett stort inflytande och möjligheter att påverka opinionen.

Begränsning alkoholdryckers 87

av

Kommissionen gör bedömningen att alkoholpolitiska skal, bl. a. värdet av god insyn och goda páverkansmöjligheter, talar för att Vin Sprit AB bär dgas av

staten. Enligt kommissionens bedömning är effekterna av en friare import och partihandel i mycket beroende av hur de nya alkohollagarna utformas, om tillsynen blir effektiv och sanktionerna vid överträdelser är väl awägda. Lagöversynom bör bedrivas med utgångspunkti ett oförändrat starkt statligt intresse av att en behålla kontrollerad alkoholhandel. Som särskilt viktig bedömer kommissionen inte minst den aviserade översynen marknadsföringsreglerna när det en av gäller import och partihandel. Mycket talar för att förändringen av partihandeln och importen har konsumtionsstimulerade effekt. Den kan dock bedömas en avsevärt mindre än den effekt som skulle uppstå om detaljhandelsmonovara polet avskaffades och kan lättare motverkas med statliga ingrepp.

4.7¶Systembolagets verksamhet

4.7.1¶Bakgrund

Lagen handel med drycker LHD 15 § att det for detaljhandel med om anger spritdrycker, vin och starköl skall finnas ett särskilt bolag som staten äger. Detta bolag är Systembolaget AB. Systembolaget har ensamrätt till denna de-

taljhandel. Dessutom har bolaget ensamrätt till partihandel med spritdrycker,

vin och utländsk starköl till restauranger. Ett grundläggande krav enligt LHD 7 § försäljning skall skötas på sådant sätt att skador i möjligaste mån föär att rhindras.

Lagstiftningen medger att viss marknadsföring sker forsäljningsstället, dvs.

i systembutikerna. Den skall dock särskilt måttfull. Med hänsyn till sin vara monopolställning får bolaget inte otillbörligt gynna vissa tillverkare. Lagen om marknadsföring alkoholdrycker 1978:763 förbjuder bl.a. annonsering för av alkoholdrycker i radio, TV, dags- och veckopress som vänder sig till konsumenter. Lagen lägger dock inte hinder i vägen för Systembolagets riskupplys-

ning. Försäljningen får enligt LHD ll § inte ske till den som inte fyllt 20 år, b

a

till den är märkbart påverkad alkohol eller annat berusningmedel eller som av det finns särskild anledning anta att är avsedd att olovligen tillhanc om varan dahållas Lagen stadgar också 9 § att alkoholfria drycker skall annan person. finnas att tillgå i systembutikerna i tillfredsställande urval och omfattning. Systembolaget är ett aktiebolag och arbetar som andra bolag enligt aktiebolagslagen. På tid har från statsmakterna betonats vikten att de statliga senare av bolagen får frihet att arbeta utan inblandning i detaljer från de politiska orgasida. Systembolaget är Sveriges största affärskedjor med 368 butinens en av ker, drygt 500 utlämningsställen och med totalt ca 4 700 anställda den 1 januari 1994. Bolaget arbetar utan vinstintresse och överskottet betalas till staten.

88 Begränsning alkoholdryckers

av

Föreskrifter om bolagets verksamhet och drift särskild kontroll från samt om statens sida skall enligt 16 § LHD finnas intagna i ett avtal upprättas melsom lan staten och bolaget.

Av det gällande avtalet framgår att bolaget har till uppgift sälja alkoholatt drycker och bedriva verksamhet har samband med denna uppgift. Alkoholsom försäljningen skall skötas i bolagets drift. Andra butiker får dock anlitas egen för att lämna ut beställda på mindre orter. Annan verksamhet, inte varor som har samband med alkoholhandeln, får inte bedrivas. Precis i lagen framsom hålls i avtalet att detaljhandeln skall skötas så att skador i möjligaste mån för-

hindras. Bolaget skall bedriva verksamheten så rationellt möjligt. Samtisom digt skall behörig hänsyn tas till allmänhetens krav på service. Prissättningen skall skydda allmänheten mot obehörig fördyrning Samtidigt skall av varorna. bolaget ha täckning för sina kostnader och skälig förräntning på sitt kapital.

Avtalet innehåller även en del andra ekonomiska bestämmelser bl.a. betalom

ning av leveranser från Vin Sprit AB, fastighetsinnehav och avsättningar till fonder. I ett tilläggsavtal finns bestämmelser etablering och förläggning

om av

försäljningställen, dvs. systembutiker.

Lagen och avtalet med tillägg är emellertid kortfattade varför även

riksdagsut-

talanden får vägleda Systembolaget i del beslut. Riksdagen en har exempelvis angivit vissa huvudprinciper för när butikerna får hållas öppna. Bland annat skall de vara stängda lördagar och söndagar. Enstaka i samband

undantag

med storhelger har dock Systembolaget ansett möjliga att förena med de angivna principerna. Övriga dagar i veckan har bolaget möjlighet bestämma att närmare om öppettiderna. Riksdagen har uttalat att väsentliga förändringar öppetmer av tiderna bör underställas riksdagen.

För etablering av systembutiker finns tämligen detaljerade riktlinjer. Dessa finns dels i avtalet mellan staten och bolaget, dels i uttalanden

av riksdagen. Bolagets styrelse beslutar om butiksetableringar, nedläggningar och även flytt-

ningar. Beslutet skall grundas på samlad bedömning Företagsekonomiska, en av servicemässiga och alkoholpolitiskaförhållanden. Avståndet till närmaste butik,

befolkningunderlagoch möjligheten att skapa god arbetsmiljö för personalen

en bör också ingå i en sådan bedömning. Riksdagen har uttalat varje kommun att som så önskar i princip har rätt att få systembutik. Etableringen en av nya butiker skall emellertid ske med försiktighet. Under senare år har Systembolaget öppnat till fyra butiker år i komtre per muner som saknat systembutik. En väsentlig förutsättning vid ekonomisk en bedömning är att ingen egentlig ökning försäljningen väntas ske till följd av av en nyetablering. Anledningen är att en ny butik normalt tar största delen sin av omsättning från en eller flera befintliga butiker. En företagsekonomisk bedömning visar att kostnaderna för bolaget i genomsnitt ökar med drygt

en miljon

kronor för varje nyetablering, i vart fall under de fem första åren efter etable-

ringen. I februari 1994 beslutade Systembolaget att etablera butik i samtliga 21 kom-

muner som saknar systembutik och har ansökt sådan. Bolaget räknar som om med att denna etablering kommer att genomföras inom den närmaste femårs-

Begränsning av alkoholdryckers 89

perioden. Därmed kommer systembutik att finnas i alla kommuner, utom de tio

har beslutat att inte ansöka om systembutik. Dessa är företrädesvis mindre som kommuner. l dessa finns i stället ett eller flera utlämningsställen.

Under 1989 beslutade bolagets styrelse att prov etablera ett antal butiker med Självbetjäning för hela sortimentet. Sju butiker har valts ut samt sju kontrollbutiker med likartad försäljning. Försöket utvärderas i samarbete med en fristående grupp alkoholforskare. Vid sidan av dessa försök har ytterligare ett antal butiker med Självbetjäning öppnats. Avsikten är att erfarenhet av självbetjäning i något annorlunda lägen, bl.a. i butiker i handels- och kommunikationscentra med regionala upptagningsområden.

På senare tid har Systembolaget vidareutvecklat sin sortimentspolitiki syfte

att garantera att produkter från EES-länder bereds tillträde till den svenska marknaden på icke-diskriminerande villkor. En modell för testförsäljning har utvecklats gör det möjligt för de producenter som så önskar att få sina

som produkter testade på den svenska marknaden.

Av den nämnda överenskommelsen mellan den svenska regeringen och den

Europeiska kommissionen framgår att Sverige får behålla detaljhandelsmono-

polet. För att säkerställa att detaljhandelsmonopolets verksamhet är förenlig med Gemenskapens regelverk, sägs det, är det av yttersta vikt att Europeiska kommissionen blir delaktig i en nära och regelbunden övervakning. Konkurrensverket kommer att få i uppdrag av regeringen att särskilt övervaka att detaljhandelsmonopolet inte utnyttjar sin ställning i strid med EES-avtalets regler. Verket skall rapportera direkt till den Europeiska kommissionen.

4.7.2¶Kommissionens överväganden och förslag

Enligt kommissionens mening talar starka alkoholpolitiska skäl för att detaljhandeln med alkoholdrycker även fortsättningsvis bör bedrivas av ett statligt

monopolbolag.

Det finns inget annat lika effektivt sätt att ordna detaljhandeln så att man kan begränsa tillgången på och den aktiva marknadsföringen av alkoholdrycker, få

hantering under god kontroll, bl.a. när det gäller ungdomars tillgång till en alkoholdrycker, och så långt möjligt hålla alkoholens skadeverkningar nere.

Kommissionen avvisar alla förslag om att sälja alkoholdryckeri dagligvaruhandeln, livsmedelshandeln. Även lösning med begränsat antal

innefattat en

licensierade butiker är sämre än nuvarande lösning med systembutiker.

Avtalet mellan staten och Systembolaget bör anpassas till aktuella förhållanden och delvis utformning. På några punkter bör avtalet förtydligas

ges en ny

och kompletteras.

Kommissionen bedömer att det finns skäl över avtalet mellan staten

att nu se

och Systembolaget och föreslår att följande punkter beaktas vid översynen.

Staten bör avtalet Systembolaget ett tydligt uppdrag med klara

genom ge

riktlinjer för verksamheten. De politiskt givna riktlinjerna för bolagets

verksamhet bör föras samman, systematiseras och i allt väsentligt komma

90 Begränsning av alkoholdryckers

till uttryck i avtalet. Detta bör vara regeringens medel att påverka bolaget i de delar villkoren för bolagets verksamhet går utöver vad som sägs i aktiebolagslagen. Uttalanden från riksdagen som rör bolagets verksamhet bör i den utsträckning de har en styrande effekt så långt möjligt tas in i avtalets riktlinjer. Vad kommissionen här anfört ligger väl i linje med vad lagen om handel med drycker redan nu säger om avtalet mellan staten och bolaget.

Statlig detalj reglering av Systembolagets verksamhet bör såvitt möjligt även fortsättningsvis undvikas. En allmän utgångspunkt vid utformningen av ett nytt avtal bör vara att Systembolaget får ett klart uppdrag och att bolagets frihet att fatta beslut tydliggörs och i några avseenden ökar. Samtidigt bör kraven på uppföljning, utvärdering och rapportering till främst statsmakterna om principiellt viktiga förändringar skrivas i avtalet. God insyn i beslutade förändringar, motiven för dem och de tänkta effekterna, samt efter försök eller genomförande de verkliga effekterna, är självfallet av stort värde för olika politiska överväganden. Allmänt sett bör Systembolaget sträva efter en generös rapportering kring förändringar, utom för frågor som rör enskilda produkter, personer eller företag. Av avtalet bör framgå, att försäljningen skall skötas på sådant sätt, att skador så långt som möjligt förhindras. Som riksdagen tidigare uttalat innebär det bl.a. att bolaget bör ge en balanserad konsumentupplysning, som innefattar information om riskerna med alkohol och om hur skador kan undvikas.

Kommissionen accepterar principen att alla kommuner som så önskar bör få systembutik. Den kommer inom några år att vara förverkligad. När det gäller etablering av ytterligare butiker i kommuner som redan har systembutik, bör det ankomma på Systembolaget att bedöma behovet av butiker. Därvid bör liksom hittills gälla, att etableringstakten bör vara måttfull, och att beslut om butiksetablering skall bygga en avvägning mellan alkoholpolitiska, servicemässiga och ekonomiska hänsyn. Beslut om lokalisering av systembutik bör fattas av Systembolaget efter hörande av kommunen. Hittills har också remiss till länsstyrelse och polismyndighet varit obligatorisk. Det är tveksamt om detta är nödvändigt. Det bör räcka med den tillsyn som utövas enligt lagen om handel med drycker av länsstyrelsen och

Socialstyrelsen eller den nya kontrollmyndigheten.

I fråga om etablering av självbetjäningsbutiker finns i dag inga särskilda riktlinjer. Kommissionen finner att de påbörjade försöken väl kan ligga inom Systembolagets ansvarsområde. Kraven en vetenskaplig utvärdering av försöken måste som hittills vara högt ställda. De ca 550 utlämningsställen som svarar för ca tre procent av omsättningen bör vid behov kunna öka.

När det gäller systembutikemas öppettider anser kommissionen att avtalet bör innehålla allmännna riktlinjer, men att besluten mer i detalj bör fattas av Systembolaget, med utgångspunkt i en avvägning mellan alkoholpoli-

Begränsning av alkoholdryckers 91

F v

tiska, servicemässiga och ekonomiska hänsyn. Liksom hittills är det lämp-

ligt att mer väsentliga och principiella förändringar underställs riksdagen.

Det är enligt kommissionens mening rimligt att, som skett på senare år, öppettiderna varierar mellan olika butiker, med hänsyn tagen till lokala förutsättningar.

Den mest uppmärksammade frågan senare år beträffande Systembolagets öppethållande, är lördagsstängningen,som genomfördes den 1 juli 1982, efter ett försök på sommaren 1981. Försöket utvärderades oberoende forskar-

av en grupp, som också på våren 1984 lämnade en rapport om erfarenheterna åren 1982 och 1983. Med hänvisning till de positiva erfarenheter redovisades i

som dessa rapporter, bl.a. beträffande minskad misshandel under veckosluten, har statsmakterna sedemera bekräftat beslutet att systembutikerna skall vara stängda

på lördagar. Lördagsstängningen av systembutikerna hör till de frågor som återkommer i

den allmänna debatten. Självklart är det en olägenhet för många konsumenter att inte kunna handla alkoholdrycker på lördagen, då de flesta är lediga och uträttar många andra inköp. Denna olägenhet kan dock inte anses så stor, att det vore rimligt att utan vidare besluta att öppna systembutikerna på lördagarna, och bortse från de skadeverkningar som då skulle kunna uppstå. Däremot kan det göras gällande, när nu drygt tio år har gått sedan den senaste utvärderingen,

av effekterna av lördagsstängningen, att det kunde vara rimligt att med stöd av begränsade försök genomföra en ny utvärdering, för att försöka bedöma om de gynnsamma effekterna av lördagsstängningen fortfarande gäller.

Frågan måste emellertid också ses i ett något större perspektiv. Som kommissionen tidigare har konstaterat, finns det stor risk att den restriktiva alkoholpolitiken försvagas de närmaste åren, genom bl.a. ökad gränshandel och ökad konkurrens i delar av alkoholhandeln. För att i denna situation också avveckla sådana alkoholpolitiska instrument som kan behålla, måste det finnas starka skäl. Kommissionen anser att utvecklingen alkoholkonsumtionen under de

av närmaste aren, som följd av Sveriges närmande till EU, först bär avvaktas innan sådana försök görs.

Systembutikerna är som regel inte öppna efter kl. 18 kvällen. På senare år har dock Systembolaget beslutat att förlänga êippethållandet på tordsagar till kl. 19, i flertalet systembutiker, för att minska olägenheterna av lördagsstängningen. Ett antal butiker hålls också öppna till 19 eller 19.30 flera dagar i veckan. Kommissionen anser att denna typ begränsad förlängning av öppethållandet

av även framgent bör kunna beslutas av Systembolaget, men avvisar mycket sena öppettider.

92 Begränsning av alkoholdryckers

4.8¶Registrering och ransonering av inköp

4.8.1¶Bakgrund

Med en registrering brukar förstås att man på ett systematiskt sätt noterar och lagrar uppgifter om t.ex. varje alkoholinköp. Förutom köpare anges inköpt kvantitet och tidpunkten för inköpet samt eventuellt även varuslag och platsen för inköpet. Avsikten är att använda informationen i registret i alkoholpolitiskt syfte, t.ex. för att hindra dagliga högkonsumenter från att köpa stora mängder

alkoholdrycker.

En ransonering innebär att alla inköpsberättigade personer tilldelas en ranson. Denna ranson skall kunna köpas ut under en begränsad tid. En ransonering syftar till att begränsa konsumtionen, totalt och bland högkonsumenter.

Mellan åren 1914 och 1955 tillämpades Ivan Bratts motbokssystem. Det karaktäriserades framför allt av tre saker: inköpsbevis motbok för att få köpa vin eller sprit, registering och eftergranskning av alla inköp samt ransonering av

spritdrycker.Under denna period fick starköl i princip inte säljas i Sverige. Det är en vanlig uppfattning att Brattsystemet var ett ransoneringssystem.

Detta är i och för sig inte fel eftersom systemet bl.a. innebar att inköpen var maximerade och att köparna tilldelades en ranson som inte fick överskridas utan alldeles särskild orsak. Men Ivan Bratt ville i första hand införa ett registreringssystem. Bratt-systemet var också ett omfattande och inträngade system for att kontrollera de enskilda konsumenternas sociala liv. T.ex. innebar en ansökan om motbok en synnerligen ingående undersökningi varje enskilt fall av den sökandes lämplighet som motboksinnehavare. Innehav av motbok blev på så sätt ett kvitto på att man var socialt godkänd.

Kritiken mot Brattsystemet tog sikte ingreppeni den personliga integriteten

och de tveksamma effekterna, bl.a. risken för att en ransonering driver människor till att unyttja tilldelad ranson, oavsett behov. Vidare hade det visat sig att Brattsystemet inte mer än i begränsad utsträckning kunnat hindra missbrukare från att komma över sprit. Efter att ha tillämpats i över 40 år slopades motbokssystemet den 1 oktober 1955 och inköpen av alkoholvaror blev då i stort sett helt fria, dock med några undantag, bl.a. åldersgräns.

Närmast efter motbokstiden ökade försäljningen kraftigt och den utredning

som år 1956 fick uppdraget att se över försäljningslagstiftningen övervägde

bl.a. att åter införa någon form av inköpsbevis. Utredningen kom dock fram till att krångel för de skötsamma konsumenterna och administrativa merkostnader för Systembolaget talade mot inköpsbevis. Mot bakgrund av utredningens förslag tillgrep riksdagen i stället: en rejäl prishöjning, skärpta regler avstäng-

om ning, införande av s.k. spärrlistor samt skyldighet för Systembolagets kunder att på begäran uppvisa legitimation.

År 1961 fick på kommitté i uppdrag överväga eventuellt regist-

nytt en att en rering av inköpen i systembutikerna. Uppdraget gavs med anledning av det ökade missbruket i allmänhet och bland ungdomar i synnerhet. Kommittén arbetade mycket ingående med frågan om inköpsregistrering. Den tog emellertid

Begränsning av alkoholdryckers 93

ställning mot en allmän registrering av alkoholinköp. Motivet var att en registrering skulle få ett mycket begränsat nykterhetspolitiskt värde, som inte skulle kunna försvara de stora kostnader det rörde sig om och det krångel den skulle innebära för alla skötsamma konsumenter. Kommitténs förslag ledde i stället fram till beslut om vissa skärpningar av reglerna för avstängning, spärrlistor

och legitimation.

I likhet med de förgångare som efter det att Bratt-systemet slopats återigen hade prövat olika system för inköpsregistrering fann den Alkoholpolitiska utredningen APU 1974, att nackdelarna med en allmän registrering var större än fördelarna. APU avvisade därför tanken inköpsregistrering. Utredningens ställningstagande grundade sig bl.a. på ett regionalt försök med att registrera

samtliga inköp i systembutik. APU pekade på att värdet av en allmän inköps-

registrering är beroende av i vilken mån de erhållna uppgifterna kan användas som grund för olika alkoholpolitiska åtgärder. Såvitt APU kunde bedöma skulle en inköpsregistering ge ett värdefullt bidrag till kännedomen om inköpsvanors och konsumtionsvanors förändringar. Utredningen menade dock att en inköpsregistrering i sig sedan den väl inarbetats inte skulle få någon nämnvärd

- återhållande effekt konsumtionen.

Det finns också skäl, anförde APU, att ifrågasätta ett samarbete mellan socia-

organ och Systembolaget grundat på registeruppgifter, bl.a. eftersom ett förebyggande arbete på dessa grunder kan befaras skapa negativa attityder till de sociala organen. Sammanfattningsvis kom APU fram till att de fördelar som står att vinna inte är så stora att de motiverar kostnader av det format som här

kommer att uppstå. Vidare gjorde utredningen bedömningen att några nämn-

värda alkoholpolitiska effekter inte kan vinnas av ett sådant system.

År 1981 presenterade SAMO samordningsgruppför alkoholfrågor knuten

- en till Socialdepartementet- studien Tekniska förutsättningar för ransonering och registrering vid inköp av alkoholdrycker Ds S 1981:22. Utredaren konstaterade då att den tekniska utvecklingen hade gjort det lättare att genomföra såväl en ransonering som en registrering. Kostnaderna hade blivit avsevärt lägre, den administrativa belastningen avsevärt mindre och verkningsgradenhade dessutom ökat hos systemen. Samtidigt diskuterades de betydande riskerna för läckage i form av ökad hembränning och skattefri införsel. SAMO konstaterade att expertutredningen visat att det ur teknisk och administrativ synvinkel var fullt möjligt att genomföra såväl ransonering som registrering av alkoholinköp. I SAMOs uppgifter ingick dock inte att ta ställning till om ransonering eller registrering skulle införas.

Behovet av registrering och ransonering vid inköp av alkohol har återkommande tagits upp i motionsförslag. Frågan behandlades den s. folkhälsopropositionen prop. 199091 : 175 där följande anfördes:

När grunderna för vår alkoholpolitik lades fast genom riksdagens beslut år

1977 underströks att restriktionerna i handeln med alkohol måste vara av

sådant slag att de av en bred allmänhet kan uppfattas som meningsfulla. Såväl skatteutskottet som Socialutskottet har tidigare anfört att alkoholransonering skulle kunna skapa negativa attityder mot alkoholpolitiska strävan-

94 Begränsning av alkoholdryckers

den över lag. Regeringen delar den uppfattningen och finner att det f.n. inte är realistiskt att väsentligt trappa upp de restriktiva medlen.

Socialutskottet har senast i sitt betänkande Alkoholpolitiken199293:SoU om 17 awisat förslag om registering vid inköp av alkohol med hänvisning till att förslaget berör den personliga integriteten och att utskottet inte ville stödja ett förslag, som skulle innebära en påtaglig skärpning av alkoholpolitiken.

4.8.2¶Kommissionens

bedömning

Det finns mycket som talar för att ett datoriserat system för inköpsregistrering skulle kunna genomföras till jämförelsevis begränsade kostnader och på kort tid. Det har också hävdats att denna typ av restriktioner skulle betydelsefulla ge effekter. I detta avseende finns emellertid skäl till tvekan. Risken för bieffekter

är betydande dels via nedvärderingar alkoholpolitiken helhet, dels

av som genom att konsumenterna väljer att skaffa sig alkoholdrycker på många andra sätt än att inhandla dem på Systembolagets butiker och utlämningsställen. Ett ökat europasamarbete kan eventuellt också förväntas medföra att t.ex. en

inköpsregistreringi Sverige leder till att inköp i ökad utsträckning görs utom landet. Tvekan om verkningsgradentalar således starkt mot inköpsregistrering.

Ett annat huvuddsakligt skäl mot inköpsregistering är att denna restriktyp av tion inte är i harmoni med den allmänna meningen om vad som är fruktbara och befogade metoder i svensk alkoholpolitik. En anledning kan att åtgärden vara torde innebära ett större integritetsintrång än något annat alternativ.

Enligt kommissionens bedömning saknar frågan om inköpsregistrering också

nu aktualitet.

4.9¶Privatpersoners införsel

En av hörnstenarna i Europaunionens inre marknad utgörs privatpersoners av fria införsel av varor för personligt bruk. l huvudsak gäller att ämnade för varor enskilt bruk skall beskattas i inköpslandet medan varor ämnade för återförsäljning beskattas i försäljningslandet. Reglerna gäller både punktskatter och mervärdeskatt. Den s.k. gränshandeln är således fri. EU:s normer för införsel av alkoholdrycker för personligt bruk uppgår till 110 liter öl, 90 liter vin och 10 liter spritdrycker per inresetillfálle. Ett överskridande dessa nivåer innebär av dock inte med nödvändighet något otillåtet utan innebär endast att den resande måste visa att varorna inte är avsedda för kommersiellt bruk. Inom EU är frågan om punktskattenivån inte gemensamt reglerad. Det står varje medlemsland fritt att självt besluta om skattesatsen på alkoholdrycker. Det enda krav som ställs är att skattesatsen, med vissa undantag, skall stå i proportion till dryckens alkoholhalt. I Sveriges överenskommelse med EU har undantag beviljats från dessa principer. Sverige och EU har enats om att Sverige får behålla restriktioner för resandens införsel av alkohol från andra EU-länder. Restriktionerna är utfor-

Begränsning av alkoholdryckers 95

made som en rätt för Sverige att sådana varor ta ut punktskatt trots att varorna redan är beskattade i landet där de köptes. Om den resande också medför skattefria varor s.k. tax free skall dessa räknas in i nedan redovisade intörselkvoter. Det bör i detta sammanhang erinras om att den s.k. tax freeförsäljningen kommer att upphävas inom EU-området from. 1999.

Resande från ett EU-land får, utan att erlägga ytterligare skatt i form av svensk punktskatt, medföra:

En liter spritdrycker eller tre liter starkvin. -

Fem liter vin. -

15 liter öl. - Överenskommelsen är utformad så det den 31 december 1996 skall ske

att per en Översyn på motsvarande sätt som för Danmark, som har ett liknande undantag. Översynen skall ske på samma sätt som den s.k. övergångsordningen för mervärdeskatt inom EU. Denna gäller till och med utgången av 1996 men törlängs automatiskt om inte Ministerrådet enhälligt beslutar att den skall upphöra. Eftersom beslutet i rådet måste vara enhälligt kommer Sverige att ha

liksom Danmark ett avgörande inflytande över intörselfrågan.

Sverige har också överenskommit med EU om undantag från den skatteregel som stadgar att beskattningsnivån måste vara proportionell till alkoholstyrkan. När det gäller det svenska folkölet, har parterna överenskommit att skatteskillnaden mellan detta och starkölet får bestå i tre år, trots att skillnaden är större än vad som motiveras av skillnadeni alkoholstyrka.

Till frågan om resandebestämmelserna anknyter EU:s regler om avveckling av gränskontrollen mellan medlemsländerna. Denna gränskontroll skall formellt vara avvecklad redan, och istället skall de delar av den tidigare gränskontrollen

bibehålls genomföras med hjälp av s.k. kompensatoriska åtgärder. Det kan som konstateras att avvecklingen av gränskontrollerna sker med olika hastighet och

olika sätt bland EU:s medlemsländer. Hur den svenska anpassningen till dessa regler kommer att utvecklas går inte ännu att ha någon bestämd uppfatt-

ning om. Sverige har inte i förhandlingarna med EU begärt någon övergångs-

reglering i dessa frågor.

4.10¶Hemtillverkning

4.10.1¶Inledning

Lagen 1977:292 om tillverkning av drycker LTD anger definitioner av sprit, spritdrycker, vin och maltdrycker samt alkohtolfria drycker. Den innehåller regler för tillverkning av drycker, såväl hemrtillverkning som fabriksmässig tillverkning. Dessutom finns bestämmelser ome hantering av vissa hjälpmedel

vid tillverkning av sprit nämligen destillationswtrustning och aktivt kol. Lagen

har därutöver bestämmelser om ansvar, förverlcande, beslag och straffskatt.

LTD tillkom vid 1977 års alkoholpolitiska refform. Den baserades i huvudsak

96 Begränsning av alkoholdryckers

på äldre lagstiftning och hade redan vid tillkomsten vissa regler som snabbt blev inaktuella. Dessa bör utmönstras. Utvecklingen sedan 1977 har medfört att även vissa andra regler bör ses över.

Regler som inte längre har någon betydelse bör tas bort. Reglerna om hemtillverkning av drycker bör mjukas upp så att det blir tillåtet att jäsa vin i hemmet för eget bruk med användning av ytterligare råvaror än de som idag tillåts. Den färdiga drycken bör dock även i fortsättningen ha tydlig karaktär av de ingående råvarorna. Nya bestämmelser om hemtillverkning av vin skulle innebära att t.ex. maskrosvin tillåts. Utredningeni hembränningsärenden bör förenklas. Kampen mot den illegala sprittillverkningen bör skärpas genom en effektivare tillämpning av gällande regler och med lokala insatser mot efterfrågan på hembränd sprit.

4. 10.2 Inaktuella bestämmelser

I vissa fall skall Socialstyrelsen godkänna flaskor, burkar och andra behållare för malt- och läskedrycker samt dryckesautomater 14 § första och fjärde styckena. Vidare är tillverkare av lättöl och läskedrycker skyldig att i förväg anmäla till Socialstyrelsen när tillverkningen startas, avbryts eller avslutas 16 §.

Bestämmelserna torde ursprungligen ha haft till huvudsakligt syfte att ge underlag för dryckesbeskattningen. Beträffande flaskor och burkar gällde det att fastställa deras rymd för beräkning av beskattningsbar volym. Tillverkarens anmälan låg till grund för hans skattskyldighet. Dessa regler har inte tillämpats på flera år. Lättöl och läskedrycker är dessutom numera befriade från skatt. LTDs regler i dessa delar är således överflödiga. Kommissionen föreslår:

Att de här behandlade reglerna utgår ur lagstiftningen. I konsekvens med

detta bör de bestämmelser utgå som stadgar om bevis om fullgjord anmälan och om strafför utebliven anmälan 24 resp. 33 §.

Den tidigare dryckesskatten på läskedrycker torde även vara motiv till att begreppet läskedryck definieras i LTD 5 § andra stycket. Också denna bestämmelse kan numera utgå. Begreppet alkoholfri dryck i samma paragraf är något oegentligt eftersom det innefattar förutom drycker som är helt fria från

alkohol drycker med en alkoholhalt upp till 1,8 viktprocent 2,25 volym-

procent. Det bör därför bytas ut. Ett lämpligare uttryck att använda for de drycker som avses är lättdrycker. Detta begrepp får stå som motsats till begreppet alkoholdryck. Definitionen av detta senare begrepp finns idag i lagen 1977:293 om handel med drycker LHD. Kommissionen anser att samtliga definitioner detta område bör samlas i en lag.

Kommissionen föreslår:

Att definitionen flyttas över till LTD samt att vissa, numera obehövliga

regler om lättvin och starkvin samt färskt och lagrat lättöl mönstras ut.

Begränsning av alkoholdryckers 97

4.10.3¶Hemtillverkning vin

av Med vin avses, enligt 3 § LTD, en dryck som är framställd jäsning

genom av saft från druvor, bär, frukt eller rabarber och har alkoholhalt mellan 1,8

som en

viktprocent 2,25 volymprocent och 22 volymprocent. Vid enbart

uppgår alkoholhalten normalt till högst 15 volymprocent. Starkare viner erhålles genom förskäring, dvs. att sprit sätts till.

Maltdryck definieras som en jäst, odestillerad dryck med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne. Vätskor med mer än 1,8 viktprocent alkohol, som inte är vin eller maltdryck, är sprit enligt 1 § LTD. Hemtillverkning av vin och maltdrycker är tillåten medan sprit endast får tillverkas efter tillstånd.

När det gäller tillverkning av vin har det i lagen inte angetts något om tillsats av socker. På grund av de svenska bärens låga halt naturligt socker har det

av dock ansetts att en viss mängd socker eller honung får användas. Avgörande för om en dryck, som är gjord på bär eller frukt, skall betraktas som vin eller inte har varit förhållandet mellan den mängd saft som kan pressas ur bären eller frukterna och den tillsatta sockermängden. Det har ansetts att fruktsaften skall utgöra det huvudsakliga råämnet vid tillverkningen. Till vägledning för bedömningen av vad som skall anses vara vin, och således tillåtet för tillverkning i hemmet, har varit ett antal rättsfall där saken har prövats, t.ex. NJA 1935:34

se och NJA 1936:11. l det förstnämnda fallet var frågan om en vätska som beretts av socker, honung och rönnbär samt jäst och vatten kunde vin i

anses vara lagens mening. Av den alkohol som bildades i vätskan härstammade endast någon tiondels procent från rönnbären. Så gott som all alkohol kom således från sockret och honungen. Av rönnbären kunde endast en mycket begränsad mängd saft utvinnas. Mängden saft från bären ansågs allt för liten i förhållande till den använda mängden socker för att drycken skulle kunna betraktas vin.

som

Ur detta och liknade fall utkristalliserade sig en fast praxis för gränsdragningen mellan vin och sprit i tillverkningslagens mening och därmed mellan tillåten och otillåten hemtillverkning av alkoholdrycker. Denna praxis har återgetts i Socialstyrelsens verkställighetsföreskrifter till LTD SOSFS 1977:99i anslutning till vindeñnitionen. Där anges, med hänvisning till rättspraxis, att den sammanlagda mängden socker och honung inte får överstiga mängden av fruktoch bärsaft. Därvid skall 1 kg färsk frukt o. dyl. 0,8 kg saft och 1 kg

anses ge torkade frukter och bär anses ge 4 kg saft.

Redan av de i vindeñnitionen nämnda råvarorna framgår att t.ex. maskrosor inte kan vara utgångsråvara for vintillverknig. Med hänsyn till rättspraxis rörande användningen av socker kunde maskrosor inte heller godtas enligt tidigare lagstiftning trots att denna godkände användningen av saft även från andra växtdelar. Ur maskrosblommor kan inte pressas någon nämnvärd mängd saft som kunnat jäsas till vin. Däremot har inget hindrat att ett regelrätt tillverkat vin också kunnat innehålla maskrosor. l detta avseende finns det ingen skillnad mellan den tidigare och den nuvarande lagstiftningen.

Ett av de grundläggande motiven för att vintillverkningi hemmet är tillåten är att det skapar en möjlighet att ta till vara överskott av frukt och bär. Det mesta

98 Begränsning av alkoholdryckers

det hemtillverkade vinet torde tillverkas av dessa råvaror och således falla in av under bestämmelserna. Vissa vinrecept som förekommer i vinböcker och i tidningar faller dock utanför vindefinitionen. Det har rört sig recept som bygger

t.ex. maskrosor. Det har uppfattats som kitsligt att inte också andra råvaror än de nämns i lagen varit tillåtna att använda för vinberedningi hemmet.

som För att detta skall möjligt krävs således dels att stagdandet om godkända

vara råvaror ändras, dels att praxis beträffande användningen av socker och honung ändras.

Att mjuka hemtillverkningsreglerna för vin till att också göra det möjligt

upp att utgå från t.ex. maskrosor skulle innebära att möjligheterna för vintillverkning i hemmet ökar. Någon större ökning av tillverkningen torde det emellertid i praktiken knappast bli fråga Lagstiftningen skulle däremot vinna i trovär-

om. dighet om möjligheten infördes. Ett krav som dock bör ställas är att drycken, för att bli betraktad som vin, har en tydlig karaktär av de ingående råvarorna eller de vid jäsningen uppkomna smak- och aromämnena.

av

Med sådan lösning får bort regler som allmänheten har haft svårt att

en man acceptera, för verksamhet som till stora delar är en begränsad hobby. Det

en skulle samtidigt stå klart att en vätska som gjorts på enbart socker, jäst och vatten fortfarande skall otillåten. En sådan vätska är typisk i samband med

vara hembränning. Kommissionen föreslår:

Att reglerna hemtillverkning ändras så att fler råvaror kan användas

om

vid hemtillverkning av vin.

4.10.4 Mäsk

En vätska som är gjord socker, jäst och vatten är mäsk i lagens mening om alkoholhalten är under 1,8 viktprocent 2,25 volymprocent, jfr 27 § första stycket LTD. l annat fall är den sprit. Här föreligger en skillnad mellan lagens begrepp och vad som i dagligt tal avses med mäsk. Vanligtvis menas en jäst eller jäsande vätska är gjord med socker som den enda eller huvudsak-

som liga råvaran och som oftast är avsedd att destilleras. Det brukar inte göras någon åtskillnad vätskan håller en alkoholhalt över eller under 1,8 vikt-

om procent. Kommissionen föreslår:

Att lagen, för att undvika missförstånd om dess innebörd, bör innehålla en

klar definition begreppet mäsk.

av

4.10.5¶Straffskatt

Vid olovlig sprittillverkning skall domstolen döma ut straffskatt med 75 kr per liter tillverkad sprit 37 § första stycket LTD. Skatten skall inte dömas ut om det är oskäligt. Straffskatten har varit oförändrad sedan lagens tillkomst. l äldre bestämmelser beloppet kopplat till spritskatten och dess utveckling. Straff-

var

Begränsning av alkoholdryckers 99

skatt utdömdes således med ett belopp vid varje tillfälle motsvarade spritsom skatten för den billigaste 40 procentiga spritdrycken. Denna skatt 1977 var ca 75 kr. Under tiden från 1977 har spritskatten höjts vid åtskilliga tillfällen medan straffskatten varit oförändrad. Enligt kommissionens mening bör denna eftersläpning hämtas in. Frågan om straffskattens storlek har nyligen tagits skatteutskottet. I upp av skatteutskottets betänkandet om vissa punktskattefrågor 199293:SkU 25 behandlades en motion om att straffskatten borde justeras till belopp samma som tullavgiften för spritdrycker resande för med sig utöver den skattefria som ransonen. Denna avgift är f.n. 210 kr per liter. Utskottet delade motionärens Även kommissionen delar straffskatten syn. uppfattningen att bör justeras på detta sätt. Schablontullen vid resandeinförsel finner kommissionen vara en lämplig nivå. För att inte straffskattens värde skall urholkas med tiden bör bestämmelsen i LTD utformas så att straffskatten automatiskt följer utvecklingen av schablontullen. Bestämmelsen i LTD bör således inte ett bestämt ange belopp utan hänvisa till schablonbeloppeti 22 kap. tulltaxelagen 1987: 1068 för resandes införsel av spritdrycker utöver den skattefria mängden.

Kommissionen föreslår:

Att strajfskatten för olovligt tillverkad sprit höjs frán 75 kr till - 210 kr per liter.

Tillverkning av såväl mäsk som sprit är straffbar. Från brottssynpunktär således de båda vätskorna likvärdiga. Som nämnts tidigare skall straffskatt utgå för olovligt tillverkad sprit men inte för mäsk. Med hänsyn till frågan strafom fskatt måste det således klarläggas om en misstänkt vätska är sprit eller inte. Om en jäst, eller jäsande, vätska påträffas av polisen måste det alltså utredas om alkoholhalten vid beslagstillfället hade överstigit 1,8 viktprocent 2,25 volymprocent. Denna utredning ligger sedan till grund for åklagarens eventuella yrkande om straffskatt. Utredningen medför en viss omgång med alkohola- .a.

nalys och, om vätskan jäste, bedömning jäsningen hade gått så långt

en av om att vätskan hunnit bli sprit. Om det vid laboratorieundersökning visar sig att vätskan innehåller fruktsyror måste det utredas råvarorna kan ha varit sådaom na att vätskan i själva verket är vin. Denna utredning är både tidskrävande och drar kostnader. Med ett krav, som kommissionen nyss har föreslagit, att hemtillverkat vin skall ha tydliga karaktärsdrag av de ingående råvarorna för att vara tillåtet torde den senare delen av utredningen inte längre vara nödvändig. Kravet på noggrannhet vid alkoholbestämningen borde, enligt kommissionens mening, inte behöva ställas högre än att det kan räcka om alkoholhalten mäts med alkoholometer. Polisen skulle en härigenom kunna spara utredningsresurser.

Kommissionen föreslår:

Att en lagändring genomförs i avsikt att förenkla reglerna om strafskatt vid olovlig sprittillverkning.

100 Begränsning av alkoholdrycker.:

. ..

Den nuvarande lydelsen av 37 § LTD anger att straffskatt inte skall dömas ut

det är uppenbart obilligt. Med lagtextens utformning har det uppstått viss om tvekan det är möjligt att jämka straffskattebeloppet eller om domstolen

om endast har att välja mellan att döma ut det till fullo eller att helt efterge det. Saken har belysts i dom i Svea hovrätt avd 11, den 31 januari 1980, nr DB

en 19. Rörande straffskatten dömde Västerås tingsrätt i ett hembrärmingsmål en

tillverkat 1 440 liter sprit med en alkoholhalt av 13 14 procent att man som erlägga straffskatt för 241 liter. Tingsrätten hade därvid utgått från kvantiteten destillerad, och därefter till 40 procent utspädd, sprit. Tingsrätten hade dessutom räknat bort 104 liter som tillverkaren hade slängt bort eftersom den enligt honom inte gick att dricka. Beloppet fastställdes till 18 075 kr 241 liter å 75 kr

.

Åklagarenförde målet till hovrätten och yrkade att skatten skulle beräknas på

den ursprungligen tillverkade kvantiteten, 1 440 liter, vilket skulle ge en straffskatt på 108 000 kr. Hovrätten gick på åklagarens linje avseende grunden för beräkningen. Vid bestämmande av beloppet fann hovrätten, efter ett visst reso-

att det var möjligt att jämka det. Med hänsyn till att slutprodukten nemang, efter destillering utgjort en betydligt mindre kvantitet än den ursprungliga och med hänsyn till gärningsmannens ekonomiska villkor fann hovrätten det uppenbart obilligt att fastställa beloppet till mer än ungefär en tredjedel av vad som annars skulle ha utgått. Straffskatten bestämdes till 35 000 kr. Den dömde överklagade domen. Högsta domstolen mål B 17880 medgav inte prövningstillstånd, varför hovrättens dom stod fast. Det relaterade fallet visar att det är möjligt att jämka straffskatten.

Kommissionen föreslår:

Att bestämmelsen i 27 § bör ändras så att jämkningsmöjligheten klart fram- -

gár direkt av lagen.

4. 10.6 Snabbvinsatser

Som framgått av det tidigare har tanken varit att hemtillverkat vin och öl skall

ursprungliga råvaror; druvor, bär, frukt och rabarber respektive malt. göras av Denna tillverkning har varit relativt omständlig och krävt visst kunnande. Den har också tagit tid i anspråk innan vinet eller ölet ansetts lämpligt att dricka. Den traditionella rätten att tillverka alkoholdryckeri hemmet för eget behov har under lång tid understötts av företag som sålt kringutrustning och tillbehör såsom damejeanner, jäsrör, jäst och vissa kemikalier. I början av 1970-talet exploaterades hemvinmarknaden på ett nytt sätt. I stor omfattning utbjöds färdi-

satser för vintillverkning med alla ingredienser, sånär som socker och vatga

ten, sampackade i ett paket med tillverkningsanvisningar. De såldes med argu-

menten att hemtillverkning var ett billigt sätt att skaffa sig alkoholdrycker. I förhållande till den traditionella tillverkningen skulle den som gjordes med dessa satser dessutom gå relativt snabbt med hjälp av kemikalier som bl.a. påskyndadejäsningen och förkortade tiden för klarning. Dessa s.k. snabbvinsat-

Begränsning av alkoholdryckers 101

ser innehöll mestadels koncentrat av druvmust och fruktsaft. Med koncentrat av fruktsaft brukar man vanligen avse en råsaft från vilken vattnet har avlägsnats. Extrakt och koncentrat har en flera gånger högre torrsubstanshalt än råsaft.

Försäljningen av öl- och vinsatser utgör i slutändan ett tillskott till totalkonsumtionen av alkohol. Den strider dessutom mot flera av de principer som

alkoholpolitikenbygger på. Till skillnad mot vad som gäller för alkoholdrycker

är satserna obeskattade och några åldersgränser eller andra begränsningar i handeln eller marknadsföringen finns inte. Exploateringen av hemvinmarknaden utgör ett markant inslag av privat vinstintresse i alkoholhanteringen.

Som en reaktion mot vin- och ölsatsförsäljningen infördes 1977 ett förbud mot användningen av extrakt och koncentrat vid vin- och öltillverkningen 10 resp. 11 §.

Snabbvinsfabrikanternaanpassade sina produkter till förbuden och bytte i stor utsträckning ut koncentraten mot råsaft. Någon större effekt på försäljningen fick inte förbuden. Mängden snabbvin har varierat något från cza 10 milj liter i början av 1980-talet till en topp 1984 c:a 15 milj liter för att sedan stabiliseras på nivån 10 milj liter. Förändringarnai hemtillverkningen har varit större när det gäller relationerna mellan traditionell vintillverkning och snabbvintillverkning. Snabbvinet svarar sedan 1980-talet för en större andel av den totala hemvintillverkningen än den traditionella tillverkningen.

Den traditionella rätten att tillverka vin och öl i hemmet för eget behov finns det, enligt kommissionens mening, inte skäl att förändra. Möjligheterna till hemtillverkning har emellertid exploaterats ett sätt som ger hemtillverkningen en annan innebörd än som var avsikten och som dessutom direkt motverkar de alkoholpolitiska strävandena. Sålunda har det etablerats betydande mark-

en nad för vin- och ölsatser. Vad kommissionen vänder sig emot är inte den privata tillverkningeni hemmet men väl vin- och ölsatstillverkarnas och återförsäljarnas utnyttjande av möjligheten till hemtillverkning för aktiv marknadsföring som är att jämställa med marknadsföring av alkoholdrycker. Enligt kommissionens mening är det önskvärt att marknadsföringen av satserna begränsas.

Nuvarande lagstiftning ger möjligheter att stoppa försäljningen satser

av som innehåller extrakt eller koncentrat. Det visas det följande. Socialstyrelsen har

av i sina verkställighetsföreskriftertill lagen SOS FS 1977:99 anmärkt att saluhållande av extrakt eller koncentrat bör beivras som medverkan till olovlig tillverkning om de saluhålls ett sådant sätt att det framgår att varorna är avsedda att användas för sådan tillverkning. Samma sak framhölls i proposition 198081 :91 med vissa bestämmelser om hemtillverkning drycker sid 9. Frågeställning-

av en har prövats rättsligt. En företrädare för ett företag sålde satser för vin-

som och öltillverkning dömdes av Göteborgs tingsrätt för medverkan till olovlig tillverkning av vin och starköl. Domen överklagades till Hovrätten för västra Sverige som endast ändrade den till att medverkan till olovlig tillverkning

avse av sprit och vin. De ölsatser som företaget hade sålt innehöll inte maltextrakt utan kornsirap, en produkt från omältat korn. Eftersom endast kan tillverkas av malt eller mältad spannmål innebar användningen av dessa satser inte öl-

102 Begränsning av alkoholdryckers

utan sprittillverkning. dom avd den 29 augusti 1985, nr DB 105. Högsta domstolen meddelade inte något prövningstillstånd mål 88785.

Marknadsföringen snabbvinsatser har vid flera tillfällen uppmärksammats

av

riksdag och regering. I socialutskottets betänkande En aktiv alkoholpolitik av SoU 198990:2 betonades att marknadsföringen av snabbvinsatser ter sig olycklig i ett alkoholpolitiskt perspektiv. Utskottet förutsatte att regeringen skulle vidta åtgärder för att begränsa marknadsföringen av snabbvinsatser. I propositionen 199091 : 175 om vissa folkhälsofrågor bedömde regeringen att det finns starka skäl talar för att frågan om en begränsning av marknadsföring-

som

av snabbvinsatser bör prövas. Man pekade främst tidningsannonsering en och reklambroschyrer från postorderföretag samt skyltning och varuexponering i butiker. Enligt propositionen borde saken utredas närmare i samband med den översyn marknadsföringslagen som planerades. I enlighet med detta gav

av

regeringen Marknadsföringsutredningeni uppdrag att beakta frågan om be-

gränsningar i marknadsföringen av snabbvinsatser enligt vad som anfördes i

folkhälsopropositionen.

Marknadsföringsutredningen har i sitt betänkande Ny marknadsföringslag SOU 1993:59 föreslagit att den s.k. lagstridighetsprincipen skrivs i marknadsföringslagens generalklausul. Det föreslagna stadgandet har följande

lydelse:

Marknadsföringsåtgärder som innebär eller är ägnade att leda till en över-

trädelse av annan lagstiftning skall anses strida mot god marknadsföringssed om inte särskilda skäl talar däremot.

Utredningen påpekar att marknadsföring av snabbvinsatser, om de skapar risk

för lagbrott, kan angripas med tillämpning av lagstridighetsprincipen.

Som tidigare har nämnts torde såväl vin- som ölsatser i stor utsträckning innehålla extrakt eller koncentrat av saft eller malt. Med tillämpning av marknadsföringslagens föreslagna generalklausul torde marknadsföring av dessa öloch vinsatser kunna begränsas i framtiden. Satser som inte innehåller extrakt eller koncentrat berörs emellertid inte.

När det gäller drycker är reklamen starkt begränsad genom den särskilda lagen 1978:763med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker alkoholreklamlagen. Denna gäller dock uttryckligen endast spritdrycker, vin, starköl och öl klass Il. Konsumentverket, som handlägger frågor enligt alkoholreklamlagen, har i enlighet härmed konstaterat att den inte gäller för marknadsföring av satser för hemtillverkning av vin och öl. Med tillämpning av den generella marknadsföringslagen har dock Marknadsdomstolen förbjudit marknadsföring av vinsatser i direktadresserad reklam till personer som är under 20 år. För begränsning av marknadsföringen av snabbvinsatser i allmänhet behövs således regler som specifikt tar upp den saken. Det motiv som ligger bakom reklamreglerna för drycker, nämligen hälsoriskerna som är förbundna med bruk av alkohol, är lika giltiga för det vin och som tillverkas hemma som det som köps i Systembolagets butiker. Det ligger därför nära till hands att utvidga alkoholreklamlagens område så att den även omfattar vin- och ölsatser.

Begränsning av alkoholdryckers 103

I Finland har a reklam för råvaror som inte är tillåtna vid hemtillverkning förbjudits. I den finska alkohollagen 9la § stadgas således straff

för den som, i och för olovlig framställning av alkoholdrycker genom att göra reklam för eller genom att eljest för allmänheten förevisa eller skylta med andra ämnen, produkter eller preparat än de lovliga tillverkningsämnena, uppmanar till,

ger handledningi eller förleder till olovlig framställning av alkoholdryck.

Lagstiftningen i Sverige och Finland skiljer sig på ett uppenbart sätt. Den finska är dock inte direkt överförbar till svenska förhållanden på grund

av en något annorlunda vindefinition och ett uttryckligt försäljningsförbud för öl- och vinsatser. Enligt kommissionens mening skulle svenska regler med motsvarande innebörd som de finska betydligt försvåra marknadsföringen snabbvinsatster.

av Kommissionen föreslår:

Att reglerna i alkoholreklamlagen ändras i avsikt att förbjuda reklam för -

öl- och vinsatser.

Detta synes emellertid förutsätta att även tryckfrihetsförordningen TF ändras så att kommersiell annonsering för varor avsedda för hemtillverkning alko-

av holdrycker kan inskränkas på samma sätt redan gäller för alkoholhaltiga

som drycker och tobaksvaror. På riksdagens bord ligger ett förslag prop 199394:114 till ändring av TF 1 kap 9 § som innebär möjlighet till reklamförbud till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av en anslutning till EU. Kommissionen vill i sammanhanget peka på regeringens bedömning i nämnda proposition att reklamen inte tillhör tryckfrihetens egentliga kärnområde och att undantag redan har gjorts för alkohol och tobak. Kommissionen har tidigare framhållit att motivet bakom alkoholreklamförbudetockså är giltigt för ett reklamförbud mot vin- och ölsatser. Det borde därför skapas

en möjlighet i TF till reglering av marknadsföringen av de aktuella satserna. Detta kan dock göras först på det sätt som gäller för grundlagsändringdvs. två

genom riksdagsbeslut med allmänna val mellan de båda besluten. Frågan bör i särskild ordning beredas inom regeringskansliet.

Kommissionen stannar vid att nu föreslå att det i alkoholreklamlagen införs

regler med begränsningari marknadsföringen vin- och ölsatser.

av

4.10.7¶Destillationsapparater

Som en reaktion på den öppna och påträngande marknadsföringen hem-

av bränningsapparater som förekom i början av 1970-talet infördes tillståndstvång

för import, tillverkning, försäljning och innehav av destillationsapparater och

delar till sådana apparater. Det förutsattes att tillämpningen av reglerna skulle vara restriktiv. Socialstyrelsen är tillstånds- och tillsynsmyndighet.

Bestämmelserna om destillationsapparater finns i 18 § LTD. De är så utformade att de gäller varje slag av apparat som kan användas för att destillera sprit oavsett om den är lämpad för det eller inte. Detta innebär att tillståndstvånget gäller, förutom hembränningsapparater, apparater för framställning destille-

av rat vatten, glasapparater för laboratorieändamål, apparater för återvinning

av lösningsmedel och liknande.

104 Begränsning av alkoholdryckers

Några ansökningar tillstånd för hembränningsapparater förekommer, av om naturliga skäl, inte. Enligt uppgift från Socialstyrelsen avser de flesta ansökningarna apparater är ointressanta från hembränningssynpunkt men nödsom vändiga för de företag söker tillstånd. Ansökningarna bifalls regelmässigt. som

För minska arbetet med tillståndsprövningen har Socialstyrelsen utfärdat

att vissa generella tillstånd avseende specifika apparattyper för vattendestillering och för återvinning lösningsmedel. Socialstyrelsen har begärt hos regeringen av tillståndsplikten skall slopas och ersättas med en straffbestämmelse inriktad att direkt hembränningsapparater. Regeringen har överlämnat saken till Alkomot holpolitiska kommissionen. Hembränningsapparater förbjudna redan före beslutet om tillståndstvång. var Den lagtekniska lösningen straffbestämmelse för tillverkning m.m. av var en apparater ägnade för illegal sprittillverkning. Bestämmelsen tillämpasom var des emellertid inte fullt ut. När tillståndstvånget infördes minskade försäljhembränningsapparater kraftigt. Detta berodde inte minst att polis ningen av och åklagare gjorde kraftfulla insatser mot verksamheten. Det är välkänt att hembränningsapparaterär förbjudna. Det bör de naturligtvis även i fortsättningen. Tillståndshanteringen dock vara en onödig vara synes byråkratisk hantering. Hembränningen är uppmärksammad idag än i början mer 1970-talet varför försäljning apparater nu troligen skulle stoppas på ett av av tidigt stadium och torde inte kunna få liknande proportioner som då. Med lämplig utforming straffbestämmelse bör det inte bli svårare än idag att beivra av en den illegala hanteringen med hembränningsapparater.

Kommissionen föreslår:

Att lagens krav på tillstånd tas bort och ersätts en straffbestämmelse av det slag fanns tidigare och som är riktade mot typiska hembränningsappasom rater.

4.10.8¶Hembränning

Lagens effektivitet verktyg för bekämpning hembränningsbrott är inte som av främst fråga dess materiella regler utan mer om polismyndigheternas en om prioriteringar vid brottsbekämpning. Hembränningsbrott har uppenbarligen en låg prioritet i förhållande till många andra brott. Från alkoholpolitisk utgångspunkt är detta betydande brist. Allvarligast är bristen när det gäller den en fabriksmässiga lönnbränningen sker i stor skala och för försäljning. Besom

träffande detta slag brott borde polisens spaning och bekämpning prioriteras

av högre än idag. Polismyndigheter och åklagare borde utveckla metoder för spaning och punktvis kraftsamling. Satsningar, som kan vara tillfälliga men återkommande, såväl tillverkning illegal försäljning kan tillräcklig mot som ge avskräckande effekt så att lönnbränningen kan minska.

Begränsning av alkoholdryckers 105

...

Kommissionen föreslår:

Att Rikspolisstyrelsen ges i uppdrag att se över och utveckla metoderna i -

syfte att skärpa insatserna mot i första hand de storskaliga hembrännings-

brotten.

Hembränningen påverkas självfallet av de allmänna attityderna till alkohol som finns i samhället. Ett framgångsrikt drogförebyggande arbete får därför effekter också på hembränning. Det finns emellertid uppenbara skäl att i detta arbete göra särskilda insatser mot hembränningen. Förutom en satsning i brottsbekämpande syfte från polisens sida, som nyss föreslagits, bör informationsinsatser göras med specifik inriktning på illegal alkoholhantering. Detta kan motverka att tillåtande attityder gentemot hembränning vinner spridning och stödja de folkhälsopolitiska strävandena. I sammanhanget vill kommissionen också peka på företeelser som mer eller mindre har samband med hembränningen, nämligen den annonsering och försäljning av hembrännarböcker,

aktivt kol och spritdrycksessenser m.m. som törsiggår. En opinionsbildning mot hembränning och arman illegal alkoholhantering ser kommissionen som en mycket viktig uppgift. Det är en såväl brottsförebyggan-

de som drogförebyggande åtgärd. Ansvaret för sådana frågor delas av flera myndigheter och organ. Folkhälsoinstitutet har en särskild ansvarsställning.

Som ett exempel på en särskild insats mot olika former av illegal alkoholhantering kan nämnas att i Norge startade under hösten 1993 en flerårig satsning riktad mot försäljning av smuggelsprit och hembränt. Den innebär att från nationellt plan lämnas stöd till och medverkan i lokala aktioner vilka utformas med hänsyn till de förhållanden som råder respektive ort. Polis och socialtjänstpersonal m.fl. skall ges utbildning och information för att driva arbetet. Enligt kommissionens mening bör Folkhälsoinstitutet följa det norska arbetet och undersöka om en liknande satsning att aktivera lokalsamhällets resurser även i kampen mot hembränningen kan göras i Sverige. Kommissionen föreslår:

Att Folkhälsoinstituteti samråd med Rikspolisstyrelsen ges i uppdrag att -

särskilt uppmärksamma hembränningen inom ramen för sitt arbete.

5 och statistik

Forskning

1¶Forskning

5.1.1¶Behovet forskning

av I det läge svensk alkoholpolitik för närvarande befinner sig i är forskningsfrågorna av vital betydelse. Det finns starka skäl att se över forskningens innehåll och omfattning mot bakgrund av de förändringar i de externa villkoren för alkoholpolitiken som ett närmande till Europa kan innebära.

För det första blir behovet att genom forskning följa utvecklingen av alkoholkonsumtion och alkoholskador accentuerat i ett skede av förväntade, kanske

långtgående förändringar av alkoholpolitikens medel.

För det andra kommer en försvagning av vissa centrala delar av de nuvarande alkoholpolitiska instrumenten att kräva intensifierade preventiva insatser inom andra områden, i syfte att i möjligaste mån förebygga ökade alkoholskador. Ett grundläggande problem är emellertid att kunskaperna om vilka åtgärder som är effektiva och under vilka förutsättningar allmänt sett måste sägas vara

- mycket bristfälliga. Det framstår mot denna bakgrund som utomordentligt angeläget att få till stånd en förstärkt forskning kring effekterna av preventiva insatser på skilda nivåer för att kunna ge det praktiska inom det

handlandet

alkoholskadeförebyggande området en säkrare kunskapsbas. Aven om den svenska alkoholforskningen är av hög kvalitet och har en hög variationsgrad är det uppenbart att flera områden, som just nu synes särskilt angelägna att ägna forskningsintresse, är i starkt behov av förstärkning och utveckling. Framför allt gäller det de beteende- och samhällsvetenskapliga områdena, inklusive ovan nämnda behov av att stärka kunskapen om preventionen och dess effekter.

5.1.2¶Forskningens nuvarande omfattning

Genom s.k. fakultetsanslag, dvs. statliga medel till universitet och högskolor som via fakulteten slussas ut till institutionerna, finansieras huvuddelen av de fasta forskningsresurserna inom alkoholområdet. I första hand utgörs de av sex professorstjänster. På Karolinska institutet finns tre, en i klinisk alkohol- och narkotikaforskning, en i experimentell alkohol- och narkotikaforskningoch en i psykologisk alkoholforskning. Den senare tillskapades i samband med Alkoholpolitiska utredningen år 1977. Då inrättades också två samhällsvetenskapliga

alkoholforskningsprofessurervid Stockholms universitet, en i sociologisk alko-

holforskning och en i socialt arbete med inriktning på vård och behandling av alkoholmissbrukare. Den sjätte professuren är en extraprofessur vid Lunds universitet och är ämnesbestämd till klinisk alkoholforskning och placerad vid Allmänna sjukhuset i Malmö. Den är finansierad av Malmö kommun och

108 Forskning och statistik

Systembolaget. Utöver dessa sex professurer finansierar medicinska forskningsrådet professur i biologisk beroendeforskningförlagd till Uppsala universitet.

en Sålunda är det enbart vid tre universitetsorter som det finns universi-

tetsprofessurer inom alkoholforskningsområdet. Till professurerna är vissa kringresurser kopplade. För närvarande finns dock få forskartjänster på

mellarmivå. Alkoholforskningbedrivs naturligtvis också vid andra institutioner,

forskare inte innehar särskilda alkoholforskningstjänster, inom såväl det av som medicinska som det samhällsvetenskapliga och beteendevetenskapliga området.

I övrigt finansieras alkoholforskningen bl.a. via externa forskningsanslag som

från såväl de statliga forskningsråden som enskilda forskningsfonder.

kommer

Aven kommuner och landsting, liksom läkemedelsindustrin bidrar till finansieringen. Storleken av dessa tillskott är svåra att överblicka.

Den medicinska alkoholforskningen kan också utnyttja s.k. LUA-pengar som är statens ersättning till vissa landsting för den statliga utbildning som bedrivs

vid de s.k. undervisningssjukhusen.

I nedanstående tabell redovisas de statliga externa forskningsfinansiärernas bidrag sedan 198788.

Finansiellt stöd till svensk alkoholforsking

DSF: Delegationen för social forskning, ändrades till SFR: Socialvetenskapliga forskningsrådet 199091 MFR: Medicinska forskningsrådet HSFR: Humanistisk samhällsvetenskapliga forskningsrådet

- FRN: Forskningsrådsnämnden RJ: Riksbankens Jubileumsfond SFA: Systembolagets Fond för Alkoholforskning

Forskning och statistik 109

Forskningsstödet fördelar sig så att den större delen går till medicinsk alkoholforskning och resterande till beteende- och samhällsvetenskaplig forskning. DSFSFR och FRN har medvetet prioriterat den mer beteende- och samhällsvetenskapligt inriktade alkoholforskningen.I MFR:s och SFR:s forskningsstöd ingår ett direkt stöd till forskartjänster. Som exempel kan nämnas att närmare hälften MFR:s beviljade medel 2,2 miljoner kr 199293 gällde direkt stöd

av

till forskartjänster inom alkoholforskningsområdet. Vid sidan av angivna be-

lopp finansierar MFR dessutom den förut nämnda professuren vid Uppsala universitet.

Av finansiärerna tillhör tre den statliga forskningsrådsorganisationen, nämligen MFR, HSFR och FRN. Fem av finansiärerna RJ, MFR, HSFR, SFA

och SFR arbetar, oberoende av hemhörighet, efter grundforskningsrådens

principer, dvs. medlen fördelas enligt inomvetenskapliga kvalitetskrav till tidsbegränsade projekt. Enskilda forskare söker medel i konkurrens med varandra och forskarna väljer och avgränsar själva också vilka problem de vill studera.

FRN och i viss mån DSF då detta organ existerade mer som ett sektorsforskningsorgan definierade och avgränsade forskningsområdena på ett annat sätt än övriga forskningsfmansiärer. Samhällsrelevansen var, i varje fall på kortare sikt, större i dessa projekt. En hel del av de av MFR och även SFA finansierade projekten är mycket klart grundforskningsorienterade.

Det är uppenbart att nivån på stödet från de i tabellen angivna fmansiärerna kraftigt har sedan budgetåret 199091. Minskningen sedan dess är 37

gått ner procent i nominellt värde och har speciellt drabbat den samhällsvetenskapliga

alkoholforskningen.Forskningsrådsnämnden, som tidigare har stött framför allt

beteende- och samhällsvetenskaplig alkoholforskning, har inte längre alkoholforskning som ett programornråde. Det står mot denna bakgrund klart att den svenska alkoholforskningen behöver förstärkas. Det gäller alkoholforskningen i sin helhet, den samhälls- och beteendevetenskapliga liksom den tvär-

men vetenskapliga alkoholforskningen är i särskilt behov av ökat stöd. Kommissionen redovisar i avsnitt 5.3 sina överväganden om hur en sådan förstärkning kan åstadkommas.

5.2 av konsumtions- och

Bevakning

skadeutvecklingen

Det är från flera synpunkter stor vikt att löpande följa utvecklingen inom

av alkoholområdet. En väl fungerande bevakning förutsätter tillgång till basfakta som samlas in löpande, dvs. alkoholstatistik. Denna typ av data krävs för att kunna följa alkoholkonsumtionens och alkoholskadornas utveckling. Den be-

hövs också som grund för snabba motåtgärder om t.ex. ungdomars berusnings-

drickande ökar eller vid andra påtagliga förändringar av alkoholvanorna. Den utgör också en viktig del av basen för utredningar och forskning.

110 Forskning och statistik

Vi behöver statistiska data som belyser både konsumtionsutvecklingeni landet som helhet och inom olika delar befolkningen, dvs. fördelade efter ålder,

av kön, sociala grupper, olika regioner m.m. För att följa alkoholskadornas utveckling är det vidare av stor betydelse att löpande erhålla så säkra data

som möjligt om omfattningen av sådana typiskt alkoholbetingade skador kan

som ses som indikatorer på alkoholskadeutvecklingen totalt. Många frågeställningar inom alkoholskadeområdet kräver forskning för att kunna besvaras;

men forskning förutsätter i sin tur tillgång till god grundläggande statistisk information.

Värdet av en löpande statistisk bevakning Ökar när, viktiga föränd-

som nu, ringar kan förutses. Åtskillig löpande statistik som rör olika aspekter alko-

av holområdet produceras för närvarande. De viktigaste dessa statistiska serier-

av

na är följande:

Försäljning

Tillverkning: Socialstyrelsen SoS Försäljning: Systembolaget, SoS

Ölförsäljning: Svenska Bryggareföreningen, SoS

Import: Tullverket, SoS Export: Tullverket, SoS

Restaurangförsäljning: SoS

Internationell försäljning: SoS

Konsumtion

Konsumtionsvanor bland ungdom: Centralförbundet för alkohol- och narkoti-

kaupplysning CAN

Konsumtionsvanor bland värnpliktiga: CAN Konsumtionsvanor bland ungdom och vuxna: SIFO m.fl.

EfeIcterskador

Sjukskrivning: Riksförsäkringsverket RFV

Sjukvårdsstatistik: SoS

Dödlighetsstatistik: Statistiska Centralbyrån SCB

Vålds- och trafrkbrott: Rikspolisstyrelsen RPS, SCB

Trafikonykterhet: Vägverket, Länsstyrelsen Omhändertagande enligt LOB: Vägverket

Vård av vuxna missbrukare enl. SOL. resp. LVM: SCB

Försälj speglar bara den registrerade försäljningen. Till denna officiella konsumtion kommer den oregistrerade, dvs. det s.k. mörkertal,

som bl.a. utgörs av alkoholinköp i anslutning till utlandsresa, smuggelsprit samt

privat legalt eller illegalt producerade alkoholdrycker. Omfattningen detta

av mörkertal är av naturliga skäl svår att ange med någon säkerhet. Uppskattningar

av dess omfattning varierar starkt. Försäljningsstatistikens värde mått på

som

Forskning och statistik 111

den faktiska alkoholkonsumtionen har mot denna bakgrund ifrågasätts i den allmänna debatten. Kommissionen har i annat avsnitt behandlat frågor rörande mörkertalets omfattning och sammansättning och vilka möjligheter som föreligger att fram en säkrare bild. Vi kan konstatera att medan försäljningsstatistiken uppenbarligen ger en underskattad bild av den verkliga konsumtionen, så är den allt att döma samtidigt en god indikator på förändringar den faktiska

av situationen.

Systembolagets försäljningsstatistik omfattar inte försäljningen av klass

och inte heller bryggeriernas direktleveranser av starköl till restaurangerna. En brist i den nuvarande statistiken är att denna senare försäljning enbart redovisas på nationell nivå och inte fördelad på olika län eller regioner.

Inom ramen för sitt allmänna ansvar för uppföljning och utvärdering följer Socialstyrelsen för närvarande utvecklingen vad gäller alkoholens tillgänglighet i olika avseenden tillverkning, import, antal försäljnings- och serverings-

-

ställen m.m. Socialstyrelsen följer även försäljningsutvecklingen.

Ansvarsfördelningen för den svenska statistiken kommer med all sannolikhet att förändras fr.o.m. 1 juli 1994. Regeringen lade redan under budgetåret 199293 fram förslag till ny modell för ansvarsfördelning och finansiering av den statliga statistiken prop. 199293:101. Regeringens förslag har godkänts av riksdagen 199293:FiU7, rskr. 122. Chefen för Finansdepartementet uppdrog senare en särskild kommitté, den s.k. Genomförandekommittén, att förbereda ändringarna i ansvarsfördelningen för den statliga statistiken. I betänkandet Ändrad ansvarsfördelningför den statliga statistiken SOU 1994:

l

redovisade kommittén ett förslag till ny ansvarsfördelning för en del av den statistik som för närvarande ligger under SCB:s ansvarsområde. I regeringens budgetpropositionen 1994 prop. 1993932100, Bilaga 8 följs förslaget från kommittén upp. Enligt propositionen kommer ansvaret för den berörda statistiken att överföras från SCB till andra myndigheter genom att dessa tilldelas ett s.k. beställaransvar för den statistik som berör respektive myndighetssektor. De nya beställaransvariga skall bl.a. ansvara för att statistiken tas fram i enlighet med olika användares önskemål.

Detta innebär att av de för alkoholomrádet relevanta statistikkällorna kommer ansvaret för delar av den effektstatistik som för närvarande ligger på SCB

dödlighetsstatistik, behandlingsstatistik, våldsbrottsstatistik att överföras till andra myndigheter som dessa myndigheters beställaransvar. Socialstyrelsen

kommer att få beställaransvar för statistik rörande socialtjänst, hälsa, sjukvård och dödsorsaker. Brottsförebyggande rådet får motsvarande ansvar för kriminal- och rättsstatistiken. Samtidigt kan man förvänta att Socialstyrelsens ansvar för bevakning av utvecklingen av alkoholens tillgänglighet tillverkning, import, försäljning m.m. läggs den nya myndighet som föreslås inrättad.

Socialstyrelsens rapport Alkoholstatistik har hittills utkommit vartannat år. Den innehåller statistik om försäljningen uppdelad på län samt uppgifter om detaljhandels- och restaurangförsäljningen, internationell konsumtionsstatistik, skatteintäkter, alkoholbetingade dödsorsaker samt statistik över alkoholrelaterade brott m.m.

112 Forskning och statistik

Vidare redovisas viss försäljningsstatistik i Systembolagets och Vin m.m. Sprits årsberättelser. Den löpande statistiken kompletteras med enkät- och intervjuundersökningar kring alkohol- och narkotikavanor i olika befolkningsgrupper. Vissa sådana undersökningar genomförs årligen; andra med längre mellanrum. De viktigaste exemplen på den förra typen av studier är de undersökningar skolungdom av och värnpliktiga som utförs varje år i CAN:s regi. De intervjuundersökningar av alkohol- och narkotikavanor både i den befolkningen och i ungdomsvuxna grupperna som genomförs av olika opinionsmätningsinstitut, på uppdrag av CAN, Ansvar, Systembolaget och Svenska Bryggareföreningen, är exempel på återkommande undersökningar av detta slag. Vid sidan av denna nationella statistik producerar flera landsting regional statistik över hälsoutvecklingeni landstinget. Denna statistik samlas ofta i en regelbundet utkommande Folkhälsorapport för det aktuella landstinget. I dessa rapporter finns data som är relevanta för alkoholområdet. Folkhälsoinstitutet har av statsmakterna fått i uppdrag att följa konsumtionsoch missbruksutvecklingen; ett uppdrag som tidigare låg på CAN. Uppdraget innebär inte att institutet skall producera någon statistik egen utan snarare analysera och bedöma utvecklingen basis tillgänglig statistik och av annan kunskap. l praktiken genomförs för närvarande denna del av institutets uppdrag av institutet och CAN i samarbete. Inom ramen för detta samarbete publicerar institutet och CAN årligen en gemensam Rapport om alkohol- och narkotikautvecklingeni Sverige. I rapporten summeras utvecklingen det senaste året på grundval försäljningsstatistik, av resultaten av särskilda undersökningar, förändringar olika indikatorer t.ex. av beslag av narkotika, viss alkoholskadestatistik t.ex. utvecklingen leverav cirrhosdödligheten m.m. Där redovisas även vissa uppgifter om konsumtions-

och skadeutvecklingeni andra länder.

Som framgått inkluderar alkoholstatistiken vitt skilda aspekter statistik över försäljningen i detaljhandeln och från restaurangerna, import- och exportstatistik, statistik över trafiknykterhetsbrott, alkoholskadestatistik, etc. Ansvaret för produktionen av denna statistik är därför fördelat på olika myndigheter och kommer att förbli det, även efter den generella omläggning ansvarsfördelav ningen som kommer att genomföras. Det är emellertid samtidigt väsentligt att statistiken görs till föremål för en samlad analys, utifrån vilken slutsatser kan dras av konsumtions- och skadeutvecklingen. Det är också betydelsefullt att värdet av de statistiska serierna deras kvalitet och relevans bedöms även - -

från denna övergripande alkoholpolitiska synpunkt och inte enbart med ut-

gångspunkt från respektive åtgärdsområdes intressen och behov. Kommissionen redovisar i avsnitt 5.4 sina överväganden rörande den framti-

da statistikförsörjningen inom alkoholområdet.

Forskning och statistik 113

5.3¶Förslag rörande forskningsområdet

5.3.1¶Bakgrund

Kommissionen har redan tidigare framhållit att i forskning förankrade kunska-

olika aspekter av alkoholfrågan utgör en central del av basen för utper om formningen alkoholpolitiken. Det gäller särskilt i ett starkt föränderligt läge,

av

det nuvarande. Mot den bakgrunden och med hänsyn till det förhållande att som anslagen till alkoholforskning har sjunkit under senare år har kommissionen vidare framfört att alkoholforskningenär i behov av ökat stöd.

Inom för kommissionens arbete har det inte varit möjligt att precisera

ramen något slutligt förslag till hur denna förstärkning kan komma till stånd. För att utforma ett sådant förslag krävs ett fördjupat utredningsarbetei samverkan med bl.a. berörda forskningsråd. Vi redovisar emellertid i det följande vissa principiella övervägandemvilka bör tjäna som utgångspunkterför den fortsatta utredningen. För att åstadkomma en förstärkt svensk alkoholforskning krävs att fler forskartjänster inrättas, att starka forskningsmiljöer byggs upp och att medel för forskningsprojekt inom angelägna forskningsområden ställs till förfogande i ökad omfattning. Kommissionen redovisar sina synpunkter under dessa tre rubriker.

5.3 .2 Forskartjänster

För god utveckling av forskningsområden behövs fasta basresurser. Dessa kan

sedan kompletteras med projektanställd personal, däribland forskare, men för

kontinuitetens skull bör det också finnas permanenta forskartjänster. Som kommissionen tidigare konstaterat finns professurer inom alkoholområdet endast vid tre universitetsorter. Sålunda saknar Linköping, Göteborg och Umeå professurer inom alkoholforskningsområdet. För utveckling av forskning inom ett område är det viktigt att det finns en institution i ämnet med erfarna forskare i ledningen. Erfarenheten visar dessutom att högskoleundervisningens kvalitet inom ett ämnesområde är beroende av att forskning bedrivs inom området. Kommissionen har i annat sammanhang kunnat konstatera att undervisning i alkoholfrågan är eftersatt på många håll och detta gäller också högskolan. Goda exempel som senare refereras i detta betänkande avsnitt 6.7.2 från reguljär undervisning i alkoholfrågan inom läkarutbildningens ram, som bedrivits vid undervisningsanstalter med alkoholforskningsprofessurer talar också för vikten att sådana finns vid samtliga universitet i Sverige.

av

professor skall kunna bedriva och utveckla forskning och undervis-

För att en ning i ett ämne är honhan beroende av att det finns forskartjänster lägre nivåer. Antalet mellantjänster inom alkoholforskningsområdet är få och här behövs förstärkning. Kommissionen anser alltså att det är viktigt att fler

en mellantjänster, t.ex. universitetslektorat, knyts till de professurer inom alkoholområdet som redan existerar eller kan komma att inrättas.

114 Forskning och statistik

5.3.3¶Forskningsmiljöer

Förutsättningen för god forskning är starka miljöer. Med detta avses en miljö med dels hög kvalitet och med en viss storlek. Det finns en kritisk storlek

som förmodligen måste överskridas för att en institution skall kunna bli för

en forskningen kreativ miljö. Dessa starka miljöer kan skapas dels genom att institutioner byggs upp inom ramen för fakultetsanslag dels genom att man via externa anslag t.ex. programanslag stimulerar fruktbara alkoholforskningsmiljöer. Dessa s.k. programanslag innebär långsiktigare stöd till t.ex. en institution som helhet snarare än till enskilda forskningsprojekt. Inom svensk forskning är det ganska vanligt att institutioner får konkurrera om s.k. programstöd. Socialvetenskapliga forskningsrådet har haft och har t.ex. flera sådana bl.a. inom alkoholforskningsområdet.Ett alternativ för stöd till svensk alkoholforskning skulle alltså kunna vara att man utlyste stöd till olika forskningsinstitutioner. Inom ett ganska brett formulerat program skulle institutioner få söka medel for t.ex. fyra-fem år. Inom ramen för dessa medel skulle ett antal högre forskningstjänster rymmas liksom ett antal tjänster till forskare.

yngre

Institutioner i Sverige skulle få konkurrera, förslagsvis, om två-tre program-

stöd i storleksordningen 2-3 miljoner kronor vardera. En förutsättning för att

kunna bygga upp flera konkurrerande forskningscentra inom landet är att tillgången till rutinerade forskare och utvecklingsbara doktorander är god. Om sådana centrum skapas bör fungerande nätverk byggas upp mellan dem.

Ett alternativ till detta är att skapa ett nationellt centrum där fler olika forskningsinstitutioner från olika universitet är inblandade och till vilket internationell expertis knytes. Till detta knyts ett antal 10-15 st svenska forskare och forskarstuderande som alla också är knutna till sitt eget moderuniversitet med t.ex. halva arbetstiden förlagt till centrumet och halva till moderinstitutionen. En speciell styrelse med företrädare inte bara för forskarsamhället utan också andra intressenter inom alkoholområdet skall formulera för centrumets

program

forskningsinriktningar.

Man bör låsa sig för minst sex år i taget och formulera program för denna tid. En del av tjänsterna bör rekryteras av styrelsen, men en stor del sökas i fri konkurrens. Om centrumets verksamhet fortsätter bör sedan nya program tas fram för nästa sexårsperiod. Forskarna skall tjänstgöra begränsad tid maximalt sex år och sedan återgå till sina moderinstitutioner. På så sätt erhålles rotation och man kan därigenom ge ett brett nationellt stöd till alkoholforskningeni landet utan att någon speciell institution favoriseras.

5.3.4¶Angelägna forskningsområden

Vid sidan om stöd till alkoholforskningen i form av tjänster och uppbyggnad av starka forskningsmiljöer bör också stödet till olika typer forskningsprojekt

av förstärkas.

Kommissionen ser det inte som möjligt eller lämpligt att här redovisa

ens någon uttömmande katalog över vilka forskningsområden som det i första hand finns skäl att stödja. Som kommissionen tidigare har konstaterat bör alkohol-

forskningeni sin helhet förstärkas. Mot bakgrund av alkoholpolitikens föränd-

Forskning och statistik 115

ringar och behovet av en kraftig förstärkning av det alkoholskadeförebyggande arbetet vill kommissionen ändå peka på några områden vilka framstår som utomordentligt viktiga att utveckla.

Generellt kan sägas att forskningen ofta har koncentrerat sig på aggregerade nivåer och därför är kunskapen om specifika gruppers alkoholvanor och deras förhållande till alkoholen ur olika aspekter mindre utvecklad.I detta sammanhang är det speciellt viktigt att kvinnoperspektivet försummas. Kvinnornas alkoholkultur skiljer sig från männens, orsakerna till missbruk är ofta olika liksom effekterna. Det är därför viktigt att både män och kvinnor specialstuderas. Om sådana särstudier görs finns det en risk att specifika kvinnoproblem skyms av männens eftersom undersökningar ofta utgår från ett mansperspektiv. Det tycks också tyvärr som det intresse för gravida kvinnors alkoholvanor som fanns i början av 1980-talet snarare har minskat än ökat trots att problemet förmodligen är minst lika stort nu som då.

Forskning om alkoholkonsumtionensutveckling liksom om konsekvenser för

alkoholvanorna av förändringari alkoholpolitiken

Detta är ett första, självklart centralt tema. Det är därvid av stor betydelse

att uppmärksamma inte bara utvecklingen av den registrerade försäljningen

utan även av den oregistrerade. Det är vidare viktigt att förbättra de i dag

mycket bristfälliga kunskaperna om alkoholvanoma och om deras föränd-

ringar i olika delar av befolkningen olika köns- och åldersgrupper, olika

socioekonomiska grupper, olika etniska grupper och olika delar av landet.

Det är också viktigt att undersöka om olika befolkningsgrupper reagerar

olika på förändringar av alkoholpolitiken, t.ex. förändringar av alkoholpri-

serna. Särskilt gäller detta ungdomsgruppen som på kort tid kan uppvisa

stora ändringar i alkoholvanor. Forskning kring mörkertalet Den oregistrerade alkoholkonsumtionen, som svarar för det s.k. mörker-

talet, är mycket viktig komponent att studera och bör bli föremål för

en

speciella forskningsinsatser. Det gäller då bl.a. att försöka kartlägga hur

stor den oregistrerade konsumtionen är och vilka parametrar som styr den.

Systembolaget, Svenska bryggareföreningen, Vin Sprit AB och Folk-

hälsoinstitutet har tillsammans utsett en grupp forskare med syfte att stude-

problematiken och föreslå olika studier av mörkertalet. Det är troligt att

ra

denna grupp kommer att lägga fram förslag olika forskningsprojekt som

det finns anledning att effektuera.

Forskning kring de medicinska och sociala alkoholskadornas utveckling

Även detta är ett område grundläggande betydelse. Det är väsentligt att

av

öka möjligheterna att analysera skillnader i utvecklingen mellan olika

i befolkningen. Ett speciellt viktigt forskningsområde är alkoholgrupper konsumtionens inverkan på foster och hur detta problem kan förebyggas.

116 Forskning och statistik

Det är också viktigt att utöka studierna över de problem som barn och andra anhöriga till alkoholmissbrukare råkar ut för samt hur dessa problem kan förebyggas eller minskas. Fördjupade studier av alkoholkonsumtionens utveckling i olika alkoholkulturer Området tillhör de angelägna forskningsområdena. Det mesta av kunskaperna om alkoholkonsumtionen återfinns på aggregerade nivåer, men alkoholbruket har stora individuella och subkulturella variationer vilka bör studeras närmare.

Speciellt viktigt är det att följa ungdomarnas alkoholvanor och att studera hur deras attityder och beteende utvecklas, sprids och påverkas av olika faktorer. Skillnader mellan mäns och kvinnors alkoholkonsumtion, attityder och utveckling av alkoholvanor är också intressant att uppmärksamma. Utvärdering av primär- och sekundärpreventiva insatser. Allmänt sett är i dag kunskaperna om effekterna av sådana insatser brist-

fålliga. Det gäller såväl effekter av informationskampanjer eller andra breda primärpreventiva satsningar som effekter av olika typer av primär--

eller sekundärpreventivt motiverade insatser i skolan, arbetslivet, inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten liksom andra lokalt förebyggande verksamheter i myndigheters eller frivilliga organisationers regi. Den förändrade alkoholpolitiska situation som Sverige står inför ställer inte bara krav på allmänt sett förstärkta insatser för att förebygga alkoholskador; den ställer framför allt krav på att finna och genomföra sådana åtgärder som har störst chans att bli verkningsfulla och som är mest kostnadseffektiva. Den kunskapsmässiga basen för att göra den typen av medvetna val mellan olika typer av insatser saknas i stor utsträckning i dagsläget.

Även här bör utgångspunktenvara att studera hur den förebyggande verksamheten fungerar i olika grupper kvinnormän, åldersgrupper, socioekonomiska grupper, etniska grupper osv..

En kraftigt ökad satsning på utvärdering av olika förebyggande verksamheter framstår alltså som i hög grad angelägen. Det måste samtidigt understrykas att utvärdering av samhällsinsatser av detta slag är en metodmässigt svår uppgift, varför en utveckling av utvärderingsmetoder är ett högt priori-

terat forskningsområde.

Behandlingvorskning Det finns slutligen skäl att peka på betydelsen av en förstärkt behandlingsforskning. Den sociala och medicinska behandlingsforskningenär viktig att uppmärksamma. Att stimulera till intensifierade studier av vård och behandling framstår som en angelägen uppgift. Bland annat är det väsentligt att få ökad kunskap om sambanden mellan inslag i vården och be-

olika

handlingen å ena sidan och utfallet å den andra. Aven här finns det anled-

Forskning och statistik 117

ning att utföra studierna så att behandlingen och dess utfall i olika befolkningsgrupper t.ex. köns-, ålders- och socioekonomiska grupper kan studeras.

5.3¶Förstärkt alkoholforslming

Med utgångspunkt från de synpunkter angående behovet av starka forskningsmiljöer, fler tjänster och särskilt angelägna forskningsområdensom kommissiohär har gett uttryck åt, bör ett samlat program för den långsiktiga inriktnen

ningen alkoholforskningen nu tas fram.

av Kommissionen föreslår: Att Folkhälsoinstitutet, i enlighet med sitt uppdrag att arbeta för samarbemellan olika sektorer, tar initiativ till ett samråd med berörda forte skningsråd och övriga intressenter, däribland Socialstyrelsen, CAN, Sys-

tembolaget samt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, i

syfte komma fram till ett gemensamt övergripande program för foratt skning inom alkoholomrâdet. Syftet bör även vara att enas om arbetsfördelningen mellan olika finansiärer. Därefter bör varje finansiär utforma sin handlingsplan. Folkhälsoinstitutet bör redovisa resultatet av samrådet för regeringen och ange behov av ökade resurser för alkoholforskning.

Ett sådant arbete skulle alltså ta sikte på alkoholforskningens långsiktiga inriktning och uppbyggnad. När det gäller vissa de berörda forskningsområdena är det av stor betyav delse att förstärkning forskningsresurserna kan komma till stånd även i en av kort tidsperspektiv. Härvid dels forskning kring eventuella effekter på ett avses

alkoholvanor och alkoholskador till följd av förändringari alkoholpolitiken,dels

forskning kring hur olika typer preventiva insatser bäst utformas för att av förebygga alkoholskador. Folkhälsoinstitutet disponerar i dag vissa begränsade för finansiering forskningsprojekt med bl.a. denna inriktning. Mot resurser av bakgrund det alkoholpolitiska läget är det angeläget att dessa resurser nu av förstärks. Kommissionen föreslår: Att Folkhälsoinstitutet förstärker sina insatser för initiering av forskning dels kring förväntade förändringar inom alkoholområdetdels angáende hur olika preventiva insatser bäst utformas för att förebygga alkoholtyper av skador.

118 Forskning och statistik

5.4¶Förslag rörande statistikområdet

Som framhållits tidigare är god löpande alkoholstatistik stor betydelse för en av att kunna följa utvecklingen inom alkoholområdet. De förestående förändringarna inom det alkoholpolitiska området skärper kraven på denna statistik. Som framgått av redovisningen i avsnitt 5.2 produceras statistik relevans för av alkoholområdet av olika intressenter, utifrån respektive intressents kunskaps-

behov; försäljningsstatistik viktigt planeringsunderlag för bl.a. System-

ger

bolaget och statistiken över trafiknykterhetsbrottsligheten för Vägverket medan

uppgifter om sjuklighet och dödlighet i typiskt alkoholrelaterade sjukdomar utgör viktiga data i Socialstyrelsens och hälso- och sjukvårdens planeringsverksamhet för att nämna några exempel. Men dessa olika statistiska serier utgör därutöver viktiga delar av underlaget för övergripande analys alkoen av

holkonsumtions- och alkoholskadeutvecklingen.

Enligt kommissionens mening bör hela detta spridda statistiska underlag bli nu föremål för en samlad bedömning dess relevans och dess kvalitet utifrån det av generella behovet att följa och analysera alkoholutvecklingen. Som tidigare nämnts har en speciell kommitté Genomförandekommittémlagt ett förslag till

hur den av riksdagen beslutade omfördelningen ansvaret för den statliga

av statistiken skall genomföras. Kommittén har dock inte inom sitt uppdrag gjort någon inträngande behovskartläggning utan den genomgång redovisas i som kommitténs rapport skall allmän strukturering olika användarses som en av behov och krav. Beställaransvaret innebär dock att beställarmyndigheten skall beakta behoven av sådan statistik även inom andra sektorer. Inom det nya beställaransvaret ingår ett för kvalitetskontroller, beansvar hovsanalyser osv. av den statistik beställaransvaret omfattar. Detta kommer att innebära att de enskilda delarna av alkoholstatistiken kommer att följas upp ur dessa aspekter av respektive beställarmyndighet. Men alkoholstatistiken består av många delar med många olika statistikansvariga myndigheter inblandade. Den bör också grunda sig på konsumtionsundersökningar som ligger utanför den officiella statistiken. Det är viktigt att man kan erbjuda aktörerna inom alkoholområdet och andra intressenter samlad redovisning statistiken en av inom området som på ett så heltäckande sätt som möjligt beskriver utvecklingen av alkoholkonsumtionen, dess effekter respektive andra viktiga aspekter på problematiken. Någon ansvarig för den samlade alkoholstatistiken finns Olika myndigheter svarar för olika delar av den. Inom dessa delar skall relevanta uppföljningar kvalitetskontroller utföras. Det ingår i Folkhälsoinstitutets uppdrag att följa utvecklingen inom alkoholområdet och svara för relevant information till olika avnämnare.

Forskning och statistik 119

Kommissionen föreslår:

Att Folkhälsoinstitutet leder arbetet med att se över det samlade behovet av -

statistik inom alkoholomrâdet. FHI bör få i uppdrag att i samråd med

Socialstyrelsen, den nya alkoholmyndigheten, CAN, Systembolaget, Väg-

verket, Brottsförebyggande rddet, Svenska Kommunförbundet och Lands-

tingsförbundet mJl., skapa ett programrád för alkoholstatistik med de

avgränsningar gentemot andra statistikomráden som kan överenskommas

med berörda beställarmyndigheter och oberoende statistikprodueenter.

Det bör understrykas att eventuella omläggningar av statistiken i möjligaste mån bör göras så att jämförelser över tid inte försvåras.

Folkhälsoinstitutet bör slutligen också på grundval av statistiken, men också

-

särskilda studier och annan kunskap löpande följa utvecklingen av alkoholav konsumtion och skador och årligen framlägga en rapport i vilken utvecklingen beskrivs. Detta uppdrag ligger redan på institutet, som hittills har fullgjort det i samarbete med CAN.

Kommissionen vill i detta sammanhang även aktualisera en fråga som gäller

möjligheterna att utifrån den löpande statistiken följa försäljningsutvecklingen

inte bara nationellt utan även i det olika länen. För närvarande redovisas

Systembolagets försäljningsstatistik även länsvis. Den försäljning av och

starköl sker direkt från restaurangerna och alltså inte via Systembolaget

som -

redovisas däremot enbart för landet i dess helhet. Detta utgör redan i dag en -

allvarlig begränsning möjligheterna att analysera alkoholutvecklingeni lä-

av nen. Problemet kommer att accentueras i framtiden, eftersom en ökad del av alkoholförsäljningen då kommer att ske vid sidan av Systembolaget. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att inte bara Systembolagets försäljning utan all alkoholförsäljningi fortsättningen redovisas länsvis.

Kommissionen föreslår:

Att den alkoholmyndigheten ges i uppdrag att utreda hur en sådan - nya

länsvis fördelad försäljningsstatistik lämpligen kan komma till stånd.

6¶Det ande

förebyg

arbetet - ma och metoder

1¶Preventionens olika nivåer

Det förebyggande arbetet för att begränsa alkoholens skadeverkningar kan bedrivas många olika nivåer. Man kan förhindra eller motverka att risker överhuvud taget uppkommer genom att hindra att människor beter sig på ett sätt

kan innebära risk för hälsan eller motverka att de hamnar i riskfyllda situasom tioner etc. Det är det första stadiet av prevention. Ett exempel på ett sådant förebyggande arbete är de stora vaccinationskampanjerna och inom alkoholområdet t.ex. åldersgränser och generella informationskampanjer.

På nästa nivå vill minska riskerna. Målgrupp för arbetet är människor

man

befinner sig i en viss risksituation. Prevention innebär då att minska alkosom holkonsumtionen hos denna som ännu inte har fått några skador av sin

grupp, konsumtion som riskerar att få det.

men

Slutligen kommer vi till den nivå då alkoholskador uppkommit, och då det gäller att förhindra att skadorna blir värre, alternativt att bota personen ifråga.

Dessutom syftar preventionen alla nivåer till att minska risken för att tredje

skadas. Det gäller de akuta effekterna av ett alkoholbruk, som behöver man

på från medicinsk synpunkt riskabla nivåer t.ex. våld och trafikolyckor. vara

Med stöd nivåindelningenbrukar man inom medicinen tala om tre typer av

av

prevention.

Primärprevention som i princip innebär att man ingriper innan ett riskfyllt tillstånd börjat uppträda.

Sekundärprevention där försöker minska risken hos individer som

man

befinner sig i en riskfylld situation.

Tertiärprevention där försöker bota eller rehabilitera en skadad individ

man

eller minska konsekvenserna av skadorna. Resonemanget är inte begränsat till enbart det medicinska fältet utan kan också tillämpas inom andra områden. Det är viktigt att notera att gränserna inte är absoluta utan ganska flytande och att insatser inom ett område också ger utslag på andra områden. En insats kan också representera fler än en av de olika typerna av prevention.

122 Det förebyggande arbetet mål

-

En övergripande diskussion om förebyggande insatser måste för det första klargöra om det handlar om att minska rekryteringen av personer till en riskgrupp eller minska riskgruppens alkoholkonsumtion. Det gäller här valet mellan primär- och sekundärprevention. Diskussionen måste för det andra hålla isär förslag om hur den preventiva strategin skall gå till. Det handlar då att välja

om mellan generella insatser eller selektiva insatser mot riskgrupperna. De generel-

insatserna kan ha som mål att nå både befolkningen helhet ocheller

som riskgrupper. Det kan alltså finnas inslag både av primär- och sekundärpreventiva element i den generella preventionen men den riktar sig till, alternativt går via, hela befolkningen och kan därför kallas befolkningsansats. De riktade insatserna avser alltid delar av befolkningen, oftast riskgrupper, och därför benämns denna typ av ansatser för riskgruppsansats.

6.2¶Befolkningsstrategier

Traditionellt har svensk alkoholpolitik byggt på en kombination av olika åtgärder. De generellt förebyggande insatserna har varit dominerande. Bakom detta ligger inte bara övertygelsen att befolkningens medelkonsumtion påverkar riskgruppernas utan också insikten att man genom befolkningssansats faktiskt

en kan nå dem med en alltför hög alkoholkonsumtion.Exempel på sådana generel-

alkoholpolitiskainstrument är alkoholmonopolen,alkoholskatterna, öppethål-

landetiderna, etableringskontrollernaoch reklambegränsningarnaDessa restriktioner har också kompletterats med generella informationsinsatser.

6.3¶Riskgruppsstrategier

Två olika typer av riskgrupper kan urskiljas. Den ena gruppen består

av personer som uppvisar ett riskfyllt beteende, dvs. konsumerar mycket alkohol. I detta fall består insatserna i att få vederbörande att minska sin konsumtion.

Den andra består av personer som i och för sig kanske inte dricker mycket alkohol, men som av olika anledningar bör extremt försiktiga med alkohol.

vara Alternativt bör de inte alls konsumera alkohol, vare sig permanent eller i vissa situationer. Det rör sig om s.k. sårbara grupper; barn och ungdomar, kroniskt eller akut sjuka, för vilka alkohol är en ytterligare belastning samt

personer med speciell fysiologisk konstitution.

Ibland när den förhöjda risken är tidsmässigt eller situationsmässigt avgränsad

kan det finnas skäl att tala om sårbara situationer. Bilkörning och kvinnors graviditet är två exempel på sådana sårbara eller riskfyllda situationer. En speciell kategori är barn och anhöriga till missbrukare som inte bara löper risk att själva börja överkonsumera och missbruka alkohol, utan även befinner sig i en förhöjd risk för andra typer av allvarliga sociala och psykiska problem.

I vissa situationer bör alla avstå från alkohol. Kravet nykterhet i trafiken är ett tydligt exempel. Den svenska alkoholpolitiken har vid sidan av sin generel-

Det förebyggande arbetet mål 123

-

inrikting också inriktat sig på och argumenterat för s.k. punktnykterhet.

Direkta ingrepp mot den grupp som dricker för mycket alkohol är ett mycket viktigt inslag i alkoholpolitiken. Då de generella åtgärderna riskerar att försvagas, t.ex. i samband med en europaintegration, blir det nödvändigt att förstärka riskgruppsansatserna. Men även i dagens alkohopolitiska situation kan vi konstatera att en hel del personer dricker för mycket trots de generella förebyggande insatserna. Det finns en stor potential att utnyttja inom sjukvården, i första

hand primärvården. Men även inom t.ex. psykiatrisk vård och akutsjukvård, bör

arbetet för högkonsumenter av alkohol kunna förstärkas betydligt. En mycket viktig fråga är hur man kan lokalisera storkonsumenterna. Vi återkommer till denna problemställning senare.

6.4¶Val av preventionsstrategier

6.4.1¶Målgrupper

En första fråga vid val av strategi för att förebygga problem med för hög alkoholkonsumtion är vilken målgrupp vi vill nå. Vi måste ha för oss vilken

klart

grupp vi skall vända oss till och vad vill åstadkomma. Ar målet att främst minska rekryteringen till en riskgrupp är populationen normalbefolkningen. Ett annat skäl för att vända sig till normalbefolkningenär att syftet är att minska skadorna såväl i en riskgrupp som bland normalkonsumenterna. En inte obetydlig del av de alkoholbetingade skadorna drabbar nämligen individer med relativt måttlig alkoholkonsumtion.För varje individ med måttlig alkoholkonsumtionär visserligen risken liten att råka ut för ett alkoholrelaterat problem, men eftersom det är så många som dricker måttligt, blir utfallet ändå stort den s.k. preventiva paradoxen.

Argumenten för en riskgruppsstrategi är tydliga; att minska det riskabla alkoholbruk som redan finns. Vi inriktar oss på att minska drickandet i den kvantitativt ganska begränsade grupp, som konsumerar en stor del av den totala mängden alkohol. Med isolerade insatser till riskgrupperna blir oppositionen mot alkoholpolitiken också mindre. Som tidigare framförts har satsningarna på en riskgruppsstrategi, t.ex. inom primärvården, inte varit speciellt tydliga och det finns goda skäl att förstärka insatserna för att påverka storkonsumenterna. Effekterna härav bör inte underskattas.

Men målet att minska alkoholens skadeverkningar kan inte nås enbart genom att storkonsumenterna reducerar sin alkoholkonsumtion. För att långsiktigt nå detta mål krävs också att nyrekryteringentill gruppen av storkonsumenter minskas. Detta är ett av flera skäl till att alkoholpolitikens målgrupp inte bara kan

vara storkonsumenter eller särskilda riskgrupper. En framgångsrik alkoholpoli-

tik kan aldrig utformas utan hänsyn till befolkningen som helhet eftersom storkonsumenterna rekryteras ur den allmänna befolkningen.

Den nu redovisade synen på det förebyggande arbetets målgrupper ligger väl i linje med den av WHO 1992 fastställda europeiska aktionsplan mot alkohol som omfattar såväl befolknings- som riskgruppsstrategier.

124 Det förebyggande arbetet mål

-

6.4.2¶Angreppsstrategi

Det sekundärpreventiva arbetet direkt riktat mot högkonsumenterna är ett viktigt inslag i det förebyggande alkoholpolitiska arbetet och detta måste förstärkas. Men ibland kan det, även när målgruppen i det preventiva arbetet är en begränsad grupp av storkonsumenter, finnas skäl att rikta sig till totalpopulationen. En viktig fråga man till en början bör ställa sig i valet mellan eller kombinationen av en riskgrupps- och befolkningsstrategi är huruvida riskgruppens omfattning och beteende är beroende eller oberoende av normalbefolkningens. Om ett reellt orsakssamband existerar bör man överväga att i första hand inrikta sig på hela befolkningen. Saknas samband eller bedöms sambandet vara

svagt kan en riskgruppsstrategi vara att föredra.

Aven om inget orsakssamband skulle finnas mellan riskgruppen och normalbefolkningens beteende kan det ändå finnas anledning att rikta sig till hela befolkningen. En ytterligare förutsättning för en riskgruppsstrategi är nämligen att riskgruppen kan lokaliseras och nås. Vi måste veta vilka personerna i riskgruppen är och vi måste kunna nå dem.

För vissa sårbara grupper är detta inga problem. Vi vet vilka som är barn och ungdom och kan direkt vända oss till dem t.ex. via skolan. Genom hälso- och sjukvården kan man nå många av de kroniskt och akut sjuka som bör undvika eller vara mycket måttliga i sin alkoholkonsumtion. Men då det gäller de med konstitutionell belastning eller individer som generellt har en hög alkoholkonsumtion är saken annorlunda så tillvida att många av dessa inte är direkt lokaliserbara. De besöker inte sjukvården för sina alkoholproblem och de utmärker sig inte genom något beteende som kan kopplas till alkoholkonsumtionen.

Målgruppen högkonsumenter med en riskabel alkoholkonsumtion är mycket stor i dag och kan vara ännu större i morgon. Om vill nå denna grupp måste

olika professionella grupper som vårdpersonal, lärare, elewårdspersonal, ar-

betsledare, personaladministratörer osv. utveckla en stor metodarsenal. Det är viktigt att dessa personalgrupper engageras i det sekundärpreventiva arbetet. Metoder som de kan använda för att upptäcka och tala med dem som de möter i sin yrkesverksamhet och som har en riskabel alkoholkonsumtion måste utvecklas. Vad gäller gravida kvinnor dröjer det t.ex. ett tag innan de besöker mödravårdscentralerna och får den information som behöver nå dem tidigt under graviditeten. Aven här måste bättre metoder att nå riskgruppen utvecklas.

Parallellt med arbetet att förbättra metoderna att direkt nå och påverka riskgrupperna bör man också arbeta med en befolkningsstrategi, med målsättningen att nå riskgrupperna, t.ex. de med hög konsumtion. De generella insatser som syftar till att få ner storkonsumtionen har ofta inte någon faktisk inverkan på andra än storkonsumenterna. Det kan naturligtvis finnas en principiell motvilja hos befolkningen mot regleringar. Men många av regleringarna inskränker egentligen normalkonsumentens möjligheter till inköp eller konsumtion ganska måttligt. Ett undantag är prisregleringar. Många restriktioner berör en selektiv del konsumenterna, där alkoholkonsumtionens omfattning är avgörande för

av om man faktiskt skall beröras av restriktionen eller inte. Ett exempel en sådan strategi är försöket med lördagsstängda systembutiker, som permanenta-

Det förebyggande arbetet mål 125

-

des p. g.a. de gynnsamma resultaten. De flesta normalkonsumenter planerar sina alkoholinköp på ett sådant sätt att lördagsstängningen förmodligen inte innebär några större problem för dem.

6.4.3 Aktörer

På den nationella nivån kan statsmakterna framför allt via lagstiftning inkl. skattelagstiftning förebygga och motverka alkoholskador. Ett komplement till detta är information både till allmänhet och till nyckelpersoner. Här har bl.a. flera centrala myndigheter viktiga uppgifter. Det kan röra sig om nationella kampanjer i massmedia men också om centrala utbildningssatsningar. Sådana aktiviteter kräver naturligtvis regionala och lokala samarbetspartners. Även de ideella organisationernas verksamhet kommer att bli än viktigare i framtiden.

På den regionala nivån är det i första hand landstingen som har ansvaret för det förebyggande hälsoarbetet, innefattande alkoholpreventionHälso- och sjukvården har en viktig roll, regionalt bl.a. genom de samhällsmedicinska enheterna men framför allt lokalt genom primärvården.

Kommunernas insatser inom det alkoholpolitiska fältet är skiftande. I vissa kommuner har alkoholpolitiskaprogram antagits, medan man i andra kommuner ännu inte utformat några sådana program och därmed lagt fast någon kommunal

grundsyn på det alkoholpolitiskaområdet. Det lokalt förebyggande arbetet mås-

te förstärkas och detta kräver kommunalt engagemang. Socialtjänstens arbete är naturligtvis viktigt men även i annan kommunal verksamhet bör alkoholmissbruket med kraft motverkas.

På den övergripande kommunala nivån är kommunernas inställning till och behandling serveringstillstånd viktigt alkoholpolitiskt inslag. Även tillsy-

av ett nen av restaurangerna är betydelsefull.

På det lokala planet är insatser på arbetsplatserna och i skolan synnerligen viktiga och på alla nivåer bör det förebyggande arbetet stödjas.

Kommissionen vill starkt betona det lokala arbetets betydelse. Den nationella alkoholpolitiken skall bl.a. bidra till att skapa en ansvarsfull alkoholkultur. I denna kultur måste sedan det mesta av det förebyggande arbetet ske på lokal nivå, må vara med centralt stöd.

6.5¶En samlad strategi

Vad som hittills sagts skall inte uppfattas som argument mot särskilda insatser riktade till olika riskgrupper sekundärpreventiv riskgruppsansats. Tvärtom bör sådana ansträngningar tillmätas kraftigt ökad vikt i det alkoholförebyggande arbetet. I det brytningsskede som den svenska alkoholpolitiken befinner sig i

där det finns en risk för att en del av de generellt verkande restriktionerna kommer att försvagas framstår vikten av denna ansats ännu tydligare. Det

finns dock skäl till att understryka att en strategi för att minska enbart den

riskfyllda konsumtionen är otillräcklig.

126 Det förebyggande arbetet- mål

Det är viktigt att framhålla att det alkoholpreventiva arbetet, på alla nivåer, kräver stor uthållighet. Snabba och lätt uppnådda framgångar kan inte förväntas. En stor uthållighet krävs, vilket ställer stora krav på såväl aktörer som resurs-

beviljande myndigheter.

Den framtida alkoholpolitiken bör alltså även i fortsättningen vara inriktad på

såväl riskgrupperna som hela befolkningen. De förebyggande insatserna riktade

mot högkonsumenterna bör intensifieras och i dessa ansträngningar är arbetet med att ta fram indikatorer för hög alkoholkonsumtion en mycket viktig ingrediens.

En strategi i syfte att påverka hela befolkningens alkoholvanor måste dock även i framtiden ligga till grund för alkoholpolitiken av bl.a. följande skäl:

Förutsättningarna för framgångsrika intensiva insatser mot riskgrupper försämras kraftigt om alkoholkultureni samhället samtidigt utvecklas i liberal

riktning.

2. För att nå en riskgrupp måste man ibland gå via totalbefolkningen eftersom

riskgruppen inte alltid är möjlig att lokalisera eller avgränsa.

De generella åtgärderna, i form av prisregleringar, detaljhandelsmonopol

och andra restriktioner, som beskrivits i tidigare kapitel, har visat sig vara

mycket effektiva.

4. Alkoholpolitikens mål bör vara att minska alkoholens skadeverkningar

såväl på kort som lång sikt. Huvudsyftet med ett förebyggande arbete bland

storkonsumenterna är att minska antalet med riskfylld alkoholkonsumtion. För att uppnå målet måste samtidigt riskerna för rekrytering av nya personer till denna grupp minskas. Därför måste den generella alkoholpolitiken ges en restriktiv utformning även i framtiden. Vi bör också komma ihåg att de olika insatserna förstärker varandra. Samti-

digt som befolkningsinsatser kan förstärka riskgruppsansatserna så kan arbetet med riskgrupper få spridningseffekter så att alla människor berörs och i bästa

fall påverkas.

Att Sverige har internationellt sett låg alkoholkonsumtionär ett resultat av

en många samverkande insatser på många olika nivåer. Det är den sammantagna preventionsstrategin som återspeglas i en förhållandevis låg konsumtions- och skadenivå. I såväl befolknings- och riskgruppsstrategier som i vården och om-

är insatserna riktade till olika kategorier av människor i olika situasorgen tioner. Mot den bakgrunden finns det ingen anledning att förorda enbart den ena eller den andra förebyggande strategin. Aven i framtiden gäller det tvärtom att förena dem i ett pluralistiskt arbetssätt på olika nivåer och med många samtidigt engagerade parter.

Det förebyggande arbetet mål 127

-

6.6¶Informationsinsatser

Alkoholpolitiken syftar ytterst till att minska alkoholens skadeverkningar både på kort och lång sikt för konsumenterna och deras omgivning. Detta innebär försök att minska andelen personer som har en riskabel konsumtion dels genom att minska dessas konsumtion, dels genom att minska riskerna för nyrekrytering till denna grupp. Riksdagen har som mål angivit att alkoholkonsumtionenskall minskas från år 1980 till år 2000 med minst 25 procent.

Hur kan dessa mål nås om den restriktiva alkoholpolitiken luckras upp till följd av en svensk europaintegration En grundsten bör fortfarande vara lagar och restriktioner dels därför att dessa visat hög effektivitet, dels därför att de sänder signaler om vilken alkoholkultur som är önskvärd. Trafiklagstiftningen kan ses som en analogi. Det torde vara omöjligt att få bilisterna att sakta ned på farten om hastighetsgränserna samtidigt radikalt höjs. Påståendet torde gälla oberoende av vilken massmedial eller annan informationsinsats som görs. På motsvarande sätt blir det mycket svårt att ersätta alkoholpolitiska regleringar monopol, åldersgränser, höga priser etc. med andra åtgärder. Dels har restriktioner betydligt kraftigare inverkan konsumtionen än t.ex. massmediala kampanjer, dels kommer liberalisering i dessa avseenden att också få en informativ effekt. Människor påverkas till att ändra sitt beteende och till en mer

positiv attityd till alkohol.

Viktiga delar av svensk alkohollagstiftning kan upprätthållas oberoende av

EU, t.ex. åldersgränser vid inköp och servering av alkoholdrycker, begräns-

ningar av alkoholreklam och reglerna om trafiknykterhet.

Samhället bör också på andra sätt bidra till att skapa en alkoholkultur som kan motverka riskabla konsumtionsnivåer. Generella informationsinsatser kan förmodligen inte ensamma påverka människors alkoholkonsumtionpå något påtagligt sätt. Ett undantag kan vara att inom skolansüramar ge kunskaper, diskutera attityder och pröva värderingar och beteenden. Aven annan riktad information, t.ex. till gravida kvinnor kan ge god effekt. Information till riskgrupper kan också tänkas ha indirekta effekter på normalbefolkningen t.ex. information om alkohol och graviditet, alkohol och trafik osv. Sannolikt kan man genom brett upplagd informationsverksamhet dels skapa en acceptans för lagar och restriktioner som syftar till att nedbringa alkoholens negativa konsekvenser, dels förstärka trender mot mer återhållsamma alkoholvanort.ex. genom människors ökade intresse och större ansvar för sin hälsa. Ett inslag kan vara att betona idrott och motion och dess inverkan på hälsan och sambanden med måttfullhet i konsumtionsvanor, inklusive alkoholkonsumtion.

Kommissionen arrangerade tillsammans med Folkhälsoinstitutet under hösten 1993 ett seminarium med svenska informationsforskare, alkoholforskare och praktiker som arbetar med information speciellt i hälsofrågor. Vid seminariet bedömdes informationen ha relativt begränsade effekter. En allmän mening var samtidigt att det finns vissa saker som kan och bör göras. Kunskap om alkoholkonsumtionen och dess konsekvenser, i form av medicinska och sociala skador, bör spridas till befolkningen på ett helt annat sätt än hittills. Man ansåg det också mycket viktigt att förmedla kunskap om motiven bakom gällande

128 Det förebyggande arbetet mål

-

lagstiftning samt vad olika åtgärder betytt. Inte minst betydelsefullt ansågs det

att informera om skillnader mellan Sverige och andra länder. Sverige har vara

jämförelsevis låg alkoholkonsumtion och tack vare detta begränsade skador en jämfört med andra länder. Det finns i den allmänna diskussionen en tendens till

överdriven negativism, har ett faktiskt underlag. Den gäller främst en som svensk alkoholpolitiks effekter och alkoholsituationeni Sverige jämfört med andra länder.

En viktig utgångspunkt bör vara att dra fördel av olika trender som

annan finns nationellt och internationellt. Under de senaste åren har t.ex. ett nytt hälsomedvetande vuxit fram i många länder, även i länder med traditionellt hög alkoholkonsumtion, t.ex. Frankrike. Det måste vara en viktig uppgift för

som informationsarbetet att knyta an till denna tendens till fördjupat hälsotänkande och att förstärka den. De skadliga konsekvenserna av överkonsumtion kan då även kopplas till andra hälsoaspekter som t.ex. rökning, kost och motion.

Det är viktigt att informationen följs upp på olika sätt. Ett exempel som nämndes annonskampanjer kring olika livsmedel som ofta följs upp med lokala

var initiativ. Först då blir de samlade insatserna effektiva. På seminariet anfördes i flera sammanhang kampanjen kring högertrafrkomläggningen som en analogi till det kan komma att hända inom alkoholområdet och hur man skulle

som kunna tackla situationen. Det finns vissa likheter men det är viktigt att komma

ihåg den starka uppbackning högertrañkkampanjens information hade av

som lagar, trafikövervakning I alkoholfrågan är ett av problemen att de mot

osv. trafiklagarna svarande alkoholrestriktionernaförsvagas. Däremot kan det finnas anledning att kopiera ett inslag från arbetet med högertrafikomläggningen och

landets expertis inom informations- och alkoholforskningsområdet

kalla samman liksom expertis inom det alkoholförebyggande arbetet för att utforma en strategi för arbetet med att förebygga ökade alkoholproblemi ett nytt alkoholpolitiskt läge.

Oberoende på vilka stadier det alkoholpreventiva arbetet bedrivs är det

av viktigt att påverka nyckelpersoner. Detta bör ske på alla nivåer nationella, regionala, lokala och i olika miljöer på arbetsplatser, i skolor etc.. Förutom information kan olika typer utbildningsprogram användas. Politiker, journa-

av lister, sjukvårdspersonal, lärare, tjänstemän, ledare inom fackliga och andra organisationer också restaurangernas ägare och personal är viktiga mål-

men grupper för olika typer av utbildningsprogram.

Ett sätt att sprida information alkoholen och dess verkningar kan vara var-

om ningstexter på alla flaskor, burkar och andra förpackningar med alkoholhaltiga drycker. I USA har infört en sådan regel och sedan november 1989 måste

man varje flaska, burk eller förpackning som säljs i USA och innehåller alko-

annan

försedd med varningstext angående alkohol och graviditet och alkohol hol vara och trafik. En utvärdering har visat att de flesta, även högkonsumenter, var positiva till varningstexten.

Det förebyggande arbetet mål 129 -

6.7¶Befolkningsinsatser

6.7. l

Inledning

Syftet med åtgärder riktade till hela befolkningen är försöka få den dels att att bibehålla en låg konsumtion eller ett nyktert leverne, dels minska konsumtionen om den ligger i övre gränsen för vad normalt kallas för riskkonsumsom tion. Vi kan betrakta medborgarna samlad och utifrån denna som en grupp utgångspunkt försöka påverka dem i alkoholrestriktiv riktning. På den natioen nella nivån är metoderna dels centrala ingrepp i form olika av typer av restriktioner, t.ex. restriktiv prispolitik, dels generellt riktad information. en Aven läkares, distriktssköterskors m.fl. insatser inom primärvården for att begränsa en riskabel konsumtion kan signal till fler än de direkt berörda vara en att hålla konsumtionen nere och på måttlig nivå for en att inte äventyra hälsan. I detta sammanhang är det lika viktigt betrakta restriktionerna att ur ett infor-

mationsperspektiv. Lagar och regler, rör alkoholpriser, tillgänglighet,

som åldersgränser etc., sätter inte bara gränser utan har även ett starkt informativt

innehåll. Det alkoholpolitiskaklimatet har stor betydelse för människans

sätt att

bilda sig en uppfattning godtagbara dryckesmönster och

om om hur hon vill hantera alkoholen. Lagar och förordningar bidrar till att skapa detta klimat. Ett viktigt inslag i detta sammanhang är, tidigare nämnts, som att delge människor korrekt kunskap. Till en del kan kanske detta syfte nås med nationella satsningar, men i mycket hög utsträckning måste också arbeta direkt man med dem man vill nå.

Människor har en mängd olika sociala roller: yrkesrollen,V familjerollen, rollen som föreningsmänniska etc. Om informationen riktas direkt till människornai

deras naturliga sociala sammanhang kan goda resultat nås när det gäller att sprida kunskaper om alkohol och att påverka attityder till alkohol.

De viktigaste av människans sociala är primärgrupperna, vilka grupper av familjen intar en särställning. Föräldrarna och andra nära anhöriga är mest betydelsefulla då det gäller att uppfostra den människan till social unga en varelse. Via mödra- och barnavårdscentralerna MVC, BVC och via skolan kan föräldrarna nås. MVC och BVC-tiden erbjuder tillfällen påverka föratt äldrarnas alkoholvanor. Skolan är inte bara viktig när det gäller att påverka barnen till ett vettigt förhållande till alkoholen också, utan t.ex. via Hem- och Skolaföreningarna, när det gäller att påverka föräldrarnas attityder till alkohol

och till ungdomars alkoh0lkonsumtion.Flera undersökningarvisar föräldraratt nas attityder och beteenden visavi barnens alkoholvanor starkt påverkar barnens förhållande till alkohol.

6.7.2¶Hälso- och insatser

sjukvårdens

Hälso- och sjukvården är de viktigaste aktörerna när det en av gäller missbruksförebyggande insatser av såväl generell riktad art. Detta sammanhänger som inte bara med sjukvårdshuvudmännens formella för sjukdomsförebygansvar

130 Det förebyggande arbetet mål

-

åtgärder hälsovård också med att hälso- och sjukvården, framför

gande utan

allt läkare och distriktssköterskor inom primärvården, har en mycket stor

kontaktyta och åtnjuter ett stort förtroende hos en bred allmänhet.

Omfattningen hälso- och sjukvårdens insatser det generellt förebyggande

av torde variera hel del från landsting till landsting. l många landsting

planet en

de samhällsmedicinska enheterna motsvarande en viktig roll när det

spelar

gäller kartlägga och analysera hälsoutvecldingeni regionen. l detta sammanatt alkoholkonsumtion och alkoholskador. Mot bakgrund av denna

hang belyses

kunskap är det viktigt att personalen lokalt och regionalt informerar om alkoholens skadeverkningar. De anställda verkar dels informatörer, dels som som sammanhållande eller medicinskt sakkunniga i samverkansgrupper. Kommissionen det angeläget att samtliga sjukvårdshuvudmän lägger anser vikt vid missbruksförebyggande insatser, såväl generella insatser som stor till motverka alkoholproblem alls uppkommer som riktade insatser

syftar att att

med syfte förhindra att riskbrukare blir missbrukare. Utsikterna till framatt torde öka såväl medicinska sociala skadeverkningar av alkohol gång om som

blir belysta.

Det finns flera möjliga vägar att ytterligare fokusera dessa åtgärder. Det är enligt kommissionens mening viktigt att sjukvårdshuvudmännen utarbetat

alkoholpolitiskaprogram, klargör frågans vikt och på vilketvilka sätt man som arbeta förebyggande, framför allt inom öppen sjukvård. Särskilt viktigt avser att det sjukhus och primärvård får budskap i de system för beställär att samma ning och betalning vårdproduktion vilka nu visar sig kunna starkt påverka av vårdarbetets innehåll. möjligheter till ökade sådana insatser finns inom det nya husläkar-

Betydande

Genom detta kommer så gott alla medborgare att knutna till systemet. som vara viss läkare. Denne har i typfallet specialiserat sig inom allmänmedicin. I den en allmänpraktiserande läkarens yrkesroll ligger uttalat att se till hela människan och hennes livssituation, inte bara de krämpor som föranlett patientens besök. Det ligger också i husläkarens basåtagande att ägna omsorg individprevention. Det finns enligt kommissionens mening starka skäl som talar för läkare i större utsträckning än vad vanligen torde vara fallet idag tar att som alkoholfrågor med patienten. Genom att relationen patient läkare avses upp under lång tid, bör det dessutom finnas goda incitament för läkaren att, vara led i sin analys sjukdomens historia anamnes, mer eller mindre som ett av generellt alkoholfrågor, i syfte att förhindra att sjukdomssymptom som ta upp har samband med alkoholkonsumtionuppstår. I detta sammanhang är det viktigt framhålla insatser i det alkoholförebyggande arbetet som distriktssköteratt skorna utför. Aven framledes har de viktig roll i detta arbete. en Målet bör att samtal alkohol blir ett naturligt led inom all öppen vara om hälso- och sjukvård också inom sluten somatisk och psykiatrisk vård. Detta men förväntas bidra till att öka det allmänna medvetandet om alkoholens medicinska

skadeverkningar. De samhällsmedicinska enheterna eller motsvarande verksamheter, är viktiga både vad förhindra nyrekrytering potentiella alkoholmissbrukare

gäller att av

Det förebyggande arbetet mål 131

-

och att intensifiera insatserna för att förhindra att högkonsumenter blir missbrukare. Ofta besitter dessa enheter unik sakkunskap alkohol och en om om lämpliga metoder. En möjlighet att förstärka sjukvårdshuvudmännens förebyggande insatser vore alltså att satsa på dessa enheter, t.ex. i avsikt de mer att skall kunna undervisa vidareinformatörer eller fungera stöd för husläkarna. som Ett väsentligt problem är att utbildningen läkare, sjuksköterskor och övrig av

sjukvårdspersonal behandlar alkoholfrågori alltför liten omfattning. De ökade

insatser som förväntas från inte minst husläkarnas sida talar för för-

entydigt

stärkningar såväl vad gäller grund- och specialistutbildning fort- och som

vidareutbildning.

Vid Karolinska institutet infördes 1983 två veckors utbildningi beroendefrågor inom ramen för läkarnas grundutbildning.l utvärdering utbildningen en av visade det sig att läkarna var mycket nöjda med utbildningen och betydligt mer intresserade än de kolleger fått begränsad utbildning i beroendefråsom en mer gor. Utvärderingen dock vikten att grundutbildningenföljs med

betonar av upp

andra insatser senare. Aven på andra ställen, t.ex. LundMalmö och Göteborg, har man lagt in samlade och utökade undervisningsmoment rörande alkomer holproblemi läkarutbildningen. Ett annat viktigt exempel kan nämnas är de som utbildningar folkhälsovetenskap eller motsvarande anordnas på olika håll, som ex. vid Nordiska Hälsovårdshögskolani Göteborg, Karolinska Institutet i Stockholm och vid Umeå Universitet. Dessa utbildningar bred kunskap i ger en

förebyggande arbete.

6.7.3¶Arbetslivets insatser

På arbetsplatsen har man goda möjligheter att upptäcka, förebygga, motverka och ta initiativ till behandling alkoholmissbruk ett tidigt stadium. Det bör av noteras att huvuddelen av storkonsumenterna och missbrukarna, inte minst de dolda missbrukarna, har ett arbete att gå till. Man kan dock komplettera bilden med att ytterligare understryka att även för det tidigt förebyggande alkoholpreventiva arbetet är den påverkan kan ske arbetsplatsen synnerligen som

viktig. Arbetsgruppen är viktig referensgrupp för alla har arbete.

en som ett Både den formella och den informella strukturen inbegriper den enskilde individen i ett ömsesidigt samspel. Arbetsplatsens alkoholkultur blir därmed en viktig referensram för människornas förhållande till alkohol. En restriktiv hållning till alkohol med ovillkorliga krav nykterhet i arbetet, bidrar till att upprätthålla en alkoholrestriktiv kultur i samhället. Det finns flera goda skäl att försöka motverka alkoholproblem via arbetslivet. Ur humanitär och ekonomisk synvinkel är det viktigt att verka förebyggande och att göra insatser i ett tidigt skede. Arbetsmiljölagen, lagen allmän förom säkring och lagen om anställningsskydd, förutsätter att arbetsgivaren vidtar

alkoholförebyggande åtgärder.

Det har gjorts och görs förvisso mycket inom svenskt arbetsliv för att motverka alkoholmissbruk. Det är viktigt att i ett tidigt skede och inte bara man agerar då ett odiskutabelt missbruk föreligger. Trots de goda insatserna från arbets-

132 Det förebyggande arbetet mål

-

livets sida är det stor vikt att arbetslivets potential för alkoholförebyggande

av arbete kan utnyttjas mer än vad som nu är fallet.

Kommissionen det angeläget att de förebyggande insatserna såväl de

anser generella de riktade inom arbetslivet är av tillräcklig omfattning. En ut-

som gångspunkt för insatserna bör vara att ingen alkoholkonsumtion skall förekomma under arbetstid och att den alkoholkonsumtion som sker på fritiden inte inverkar på arbetet.

Utifrån de erfarenheter hittills gjorts inom olika delar av arbetslivet anser

som kommissionen att följande arbetsmetodik kan rekommenderas.

Det första bör göras på arbetsplats är att utarbeta en policy och en

som en handlingsplan. Genom policyn, som arbetsgivare och arbetstagarorganisationer bör utarbeta tillsammans, finns möjligheter att diskutera igenom och komma överens i många svåra frågor. Handlingsprogrammet bör konkret beskriva vem

skall och hur man i praktiken skall gå till väga. som agera

Arbetskamraterna, ofta är de som först upptäcker missbruk och högkon-

som sumtion, måste få ökad kunskap om när alkohol skadar kroppen och vad de kan göra för att hjälpa. Arbetskamrater kan vara ett viktigt stöd till den som dricker för mycket, både när det gäller att motivera till en stöd- eller vårdinsats, under behandling och eventuell vistelse institution och, framför allt, vid återkomst och vid fortsatt rehabilitering efter behandling. Fackligt förtroendevalda och kanske särskilt skyddsombud är nyckelpersoner som måste få särskild utbildning, information behöver spridas till alla på en arbetsplats via exempelvis

men

arbetsplatsträffar. Om chefer genomför arbetsplatsträffar med alla anställda,

kan starta tidigt och medvetenheten hur kanskall agera vid

processer om man missbruksproblem ge mycket påtagliga resultat.

Chefer och arbetsledare behöver ökad kunskap om sitt ansvar, hur alkoholkonsumtionsnivåer påverkar kropp och beteende, vilka tidiga tecken som finns på missbruk eller beroende och vad kanbör göras när problem uppstår. De

som behöver också lära sig att se möjligheter till samverkan med fackliga företräda-

och företagets möjligheter att erbjuda stöd till medarbetare med missbruksre problem, t.ex. via företagshälsovården. Kunskaper om hur man möter en anställd med missbruks-beroendeproblem och hur man förbereder sig och genomför framgångsrika samtal med medarbetare är en förutsättning.

en

Genom välutbildad personal på företagshälsovården, som fungerar som arbetsplatsens stödresurs, kan alkoholkonsumtionentas upp som en del i de s.k. hälsoprofiler görs vid del arbetsplatser. Rådgivningssamtal med perso-

som en

i riskzonen kan komma igång snabbt och möjligheter finns att erbjuda tidigt ner stöd eller rehabilitering. Idag finns också objektiva test som kan underlätta företagshälsovårdens arbete.

För anställda små företag kan företagshälsovården vara en mycket viktig

Det är orealistiskt att tro att ett litet företag skall kunna avsätta resurser resurs. för att hand utarbeta policy och handlingsprogram, utbilda chefer och

egen nyckelpersoner etc. Med aktiv och kunnig företagshälsovård eller motsvaran-

en de kan även det lilla företaget hjälp med kunskaper och material för

resurs sitt förebyggande arbete. Det är bl.a. detta skäl viktigt att företagshälsovår-

av den försvagas.

Det förebyggande arbetet mål 133

-

En tydlig ansvarsfördelning och en grupp med representanter för arbetstagar-

organisationer och arbetsgivare, som utvecklar kunskaper och driver arbetet med att motverka missbruk är oftast nödvändig. Det kan skyddskommittén, vara men det kan också vara en särskild grupp som arbetar med detta. Det viktigaste är att det i gruppen ingår representanter från både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Om företaget är anslutet till företagshälsovårdscentral bör även den vara representerad i gruppen. Erfarenheter visar att särskild för alkoholen grupp och narkotikafrågor ofta är att föredra, eftersom frågor kring alkoholbruk och inte minst missbruk- och beroendeproblem oftast prioriteras bort i allmänt mer

orienterat arbetsmiljöarbete.

Det kan vara en fördel för en arbetsplats att ansluten till något de vara av resurscentra som finns. Dessa resurscentra kan erbjuda handledning vid utar-

betande av policy och handlingsplan, tillhandahålla skräddarsydda utbildningar och informationsmaterial, ge stöd och fortbildning till den har driva

som att alkoholfrågornapå arbetsplatsen m.m. Några sådana exempel är Alna-verksamheter ute i landet och enskilda konsulter. Förbättrad samverkan mellan arbetsplatser och berörda instanser socialtjänsten, hälso- och sjukvården och försäkringskassan bör eftersträvas för uppnå att bättre resultat och lägre kostnader för sarnhällsekonomin.

Kommissionen anser att företag och förvaltningar bör ha ett handlingsprogram

med bl.a. informationsinsatser olika slag. Högkonsumenterna skall ägnas av speciell uppmärksamhet. Från ledningshåll bör tydligt krävas alkoholfrihet på arbetet. På arbetstid skall inte någon alkoholkonsumtion tillåtas. Om detta följs upp med en tydlig och klar hållning till alkohol i olika situationer kommer detta att kunna bidra till minskad konsumtion. Det är viktigt att lokalt och nationellt stödja det alkoholförebyggande arbetet på arbetsplatserna. Detta bör ske i samarbete med arbetsgivare, arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer samt stöd till projekt och genom utbildning och tillhandahållande expertis. Alkoholen och arbetslivet behandav las närmare i ett särskilt kapitel i kommissionens delbetänkande ATT FÖRE- BYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26.

6.7.4¶Organisationers insatser

I familjen, i sjukvården och på arbetsplatsen kan människor nås i sina vuxna olika sociala roller. Även föreningslivet, i vid mening, når många människor och kan spela en viktig roll i det alkoholpolitiska arbetet. Det bl.a. via var nykterhets- och arbetarrörelsen, var för sig eller i aktioner, gemensamma som vi fick en folkresning mot alkoholproblemeni slutet l800-talet. Men det är av inte bara som aktiva propagandister föreningslivet spelar roll. För som en

många människor är föreningar viktiga referenspunkter. Nykterhetsrörelsen,

idrottsrörelsen och fackliga organisationer kan medveten hållning i genom en alkoholfrågan spela en viktig roll för människors förhållande till alkohol. Detta gäller inte minst vid sviktande arbetsmarknad, där många människor har en förlorat sin vanliga sociala referenspunkt arbetsplatsen. De betydande statliga -

134 Det förebyggande arbetet mål

-

och kommunala organisationsbidragen är ett uttryck för policyn att frivilligor-

ganisationerna bör stödjas och goda möjligheter att verka. Bidragsgivarna

ges bör dock kunna ställa krav på verksamheten så att den ligger i linje med den

nationella respektive lokala alkoholpolitiken.

6.7.5¶Lokala befolkningsinriktade projekt

Kommissionen har i olika sammanhang beskrivit kommunernas och landstingens insatser i det alkoholskadeförebyggande arbetet på olika nivåer. Det är viktigt

framhålla att det är på den lokala nivån en stor del av det förebyggande att som arbetet skall ske. På den kommunala sidan handlar det om arbete inom socialtjänst och i skola och på lokala arbetsplatser men också om att erbjuda kommu-

invånare fritid understödjer möjligheterna till val av sunda livsnernas en som

inkluderande ett hälsosamt förhållande till alkoholen. vanor

Landstingens insatser sker dels inom sjukvården, dels inom de samhällsmedicinska enheterna eller motsvarande. Dessa bevakar hälsoutvecklingen inom landstingen och producerar ofta folkhälsorapporter där data om alkoholen och dess effekter ingår. Utifrån dessa rapporter kan åtgärder mot t.ex. alkohol-

problem vidtas befolkningsinriktad nivå.

en

Men det lokala alkoholförebyggande arbetet handlar om mer än kommuners och landstings ordinarie insatser. Ute i landet pågår ständigt aktiviteter inom arbetslivet, skolan, fritiden, inom olika organisationer osv. som syftar till att förebygga alkoholorsakade problem. De är av mycket olika karaktär men utgör

grunden för den lokala alkoholförebyggandeverksamheten.

Det är tidigare framgått många olika faktorer som påverkar nivån på

som alkoholskadorna.I detta samspel faktorer finns det många olika möjligheter

av

inverka positivt på konsumtionsmönster och skadornas utbredning. En speatt ciell form lokalt alkoholförebyggande arbete skulle kunna inrymmas under

av beteckningen community action. Kärnan i denna typ av lokalt folkhälsoarbete är utveckla ett samlat för att skapa förutsättningar för ett minskat

att program bruk alkohol och droger. Sådana program baseras på det faktum att det inte

av enbart är till individen knutna faktorer bidrar till hög alkholkonsumtion

som

det finns många andra viktiga förhållanden att beakta såsom sociala utan att mönster, lokala alkoholkulturer och varierande tillgänglighet av alkohol och

en andra droger.

Folkhälsoarbete omfattar såväl förebyggande som hälsofrämjande insatser. Den internationella och svenska utvecklingen av hälsofrämjande arbete ser människors möjlighet att påverka sin hälsa och därigenom förbättra folkhälsan

väsentligt. I detta perspektiv är delaktighet, medverkan och mobilisering som viktiga nyckelbegrepp. I Sverige har metoder för samhällsarbete utvecklats som

del det sociala arbetet i syfte att stärka människors förmåga att hantera en av vardagens utmaningar och problem. Under 1970-talet skedde utvecklingen och tillämpningen dessa metoder främst inom socialtjänsten. Under slutet av 80-

av talet och början 1990-talet har liknande metoder använts inom det lokala

av

bl.a. inom alkoholförebyggande projekt i Stockholm, Malmö

folkhälsoarbetet

och på Oland.

Det förebyggande arbetet mål 135 - . ..

En utgångspunkt för lokalt folkhälsoarbete och samhällsarbete är de problem som förekommer lokalt. Ett lokalt folkhälsoarbete kräver initialt engagerade människor, som utvecklar en verksamhetsidé som engagerar andra för ett gemensamt arbete i det lokalsamhälle som utgör avgränsningen för verksamheten. Dessa personer kan ha sin bas inom olika kommunala förvaltningar t.ex. soci-

altjänst, skola, fritid, kultur landstingsverksamhet t.ex. primärvård, psykiatri, sarnhällsmedicinfolkhälsoenhet eller en frivillig organisation. En bärande

tanke är att skapa ett brett engagemang bland invånarna och bland verksamma inom lokalsamhällets vård och service för mål. Befolkningens gemensamma deltagande förutsätts successivt kunna utvecklas till att människorna äger verksamheten, dvs. har en central roll i genomförandet av arbetet. Ett viktigt drag, som förstärker genomslagskraften och trovärdigheten i lokalt folkhälsoarbete, är att många olika aspekter inta bara fråga eller hälsorisk behandlas. Det - en en är i ett naturligt helhetssammanhang som ungdomars bruk och missbruk av tobak, alkohol och droger kan förebyggas. Metodiken i lokalt folkhälsoarbete är att på ett respektfullt sätt olika genom pedagogiska och mobiliserande insatser skapa engagemang bland människor som berörs av olika problem och risker. Verksamheten baseras ofta på en kombination av insatser att nå hela befolkningen och riktade insatser för mer att nå särskilt utsatta eller sårbara grupper. En metodutveckling inom detta område är angelägen för att på ett bättre sätt kunna möta och olika engagera grupper såsom tonårsflickor, tonårspojkar, invandrargrupper, och resurssvaga grupper människor utsatta för sammansatta hälsorisker. Folkhälsoinstitutet bör på olika sätt medverka till en förstärkt metodutveckling inom området. Ett lokalt folkhälsoarbete har sin särskilda betydelse när det gäller insatser för att minska den sociala ojämlikheten i sjuklighet och i viss grad även missbruk. Även boendesegregationen mindre i Sverige om är än i de flesta andra länder, finns den även här; olika befolkningsgrupper fördelar sig olika över bostadsområden. segregationen kan avse olika förhållanden, t.ex. etnicitet in- - om vandrare främst bor i vissa bostadsområden; ålder när det i några bostads- områden bor många äldre medan andra främst bebos barnfamiljer; eller av unga samhällsklass när arbetare och högre tjänstemän tenderar att bo i olika bostadsområden eller stadsdelar. segregationen varierar mellan olika geografiska områden, och den skapar

olika förutsättningar och möjligheter när det gäller att nå olika befolknings-

grupper. Ett lokalt folkhälsoarbete eller samhällsarbete utformas olika i men nära samverkan med de boende. Verksamheten utvecklas på basen av en gemensam metodik, som utgår från lokal problem- och resursanalys, social

mobilisering och nätverksskapande, förmedling av kunskap och medvetenhet

bl.a. kan metoder för social marknadsföring tillämpas samt olika verksamheter för att skapa ett lokalsamhälle är gott att leva En utveckling lokal som av

policy för alkohol och droger, våldsförebyggandemm. förekommer led i

som sådan verksamhet. Konkret kan det handla allt från t.ex. arrangerande om av träffpunkter för social samvaro, drogfria diskotek, begränsningari servering av alkohol till ungdom, till att systematiskt ta alkoholanamnes vid hälsokontroller.

136 Det förebyggande arbetet mål

-

Inriktningeni många av de stora lokala befolkningsinriktade projekt som pågår i Sverige är bl.a. att påverka den lokala alkoholkulturen och med olika medel minska alkoholkonsumtionen. Som exempel kan nämnas marknadsföring generella alkoholpolitiska insatser, ex. åldersgränser vid inköp

av och servering och information metod med vilken var och en själv kan

om en testa sin alkoholkonsumtion. Utbildning är också ett viktigt inslag.

För utveckling och etablering lokala verksamheter fordras såväl ekonomis-

av ka och personella som kunskap och färdighet i adekvata metoder. Det

resurser är således viktigt att förutsättningarna är goda för fortsatt metodutveckling och att stödet till lokala projekt ökas.

6.8¶Sårbara och situationer

grupper

6.8.1¶Trafikanter

Lagregler trafik och alkohol och straff för trafikonykterhet har visat sig vara

om

mycket tydlig och viktig signal även i det generella alkoholförebyggande

en arbetet. Detta gäller även i länder med betydligt högre alkoholkonsumtion än i Sverige.

Trafikonykterhet är sedan länge ett lagbrott. Reglerna har efter hand skärpts och den svenska lagstiftningen på området är strängare än i de flesta andra länder. Frihetsstraff regelmässig påföljd för rattfylleri och straffansvaret

är en knyts direkt till alkoholkoncentrationeni förarens blod, genom de tidigt införda promillereglerna i lagstiftningen. Det är möjligt att förverka fordon som använts vid trafiknykterhetsbrott och att använda alkoholhalteni förarens utandningsluft bevismedel. Brotten indelas i två svårighetsgrader: rattfylleri och

som

grovt rattfylleri.

Hur stor alkoholförtäring krävs för att en viss promillehalt skall uppnås

som kan inte generellt. Klart är att det krävs förtäring av en avsevärd mängd

anges alkohol för att komma i promillehalt av t.ex. 1,5. Ofta måste man

upp en räkna med förtäring av uppemot 35 starksprit.

en

I detta sammanhang bör också något belysa de symptom som är iakttag-

man bara vid olika alkoholkoncentrationer. Följande redovisning är hämtad från medicine dr h.c. Rune Andreassons kompendium Trafiknykterhet en översikt.

0,3-0,5 promille Uppmärksamhetsstörningar

Hämningarna släpper

Ansvarskänslan minskar

Minskad precision i rörelserna

Okad pratsamhet

O,5-0,8 promille Talstörningar kan förekomma

Reaktionstiden är påtagligt förlängd

Känslokontrollen avtar

Det förebyggande arbetet mål 137

-

0,8-1,5 promille Samtliga ovanstående symptom tilltar

Gångsvårigheter inträder

Svårigheter att stå upprätt

Talet blir ofta lallande

Det bör här framhållas att symptomen på berusning har samband med mängd

en faktorer exempelvis vanan att dricka och därmed förmågan att tåla alkohol

- och att de individuella variationerna är mycket stora.

Att alkoholförtäring ökar risken för trafikolycksfall är väl känt från bl.a. undersökningar av olycksrisker. Från en blodalkoholkoncentrationpå 0,5

promille ökar genomsnittligt sett olycksrisken. Risken ökar progressivt och inte proportionellt med högre blodalkoholhalt. Riskökningen vid en och samma blodalkoholhalt varierar emellertid bl.a. beroende på trafikförhållanden och alkoholvanor. Risken kan bedömas vara dubbelt så stor för en person med blodalko-

en holhalt på 0,5 promille jämfört med en alkoholfri förare. Sammanfattningsvis kan man tala om följande riskökningssiffror se SOU 1970:61 77 ff:

s.

vid 0,5 promille i genomsnitt -

vid 1,0 promille mellan 2 och 18, -

vid 1,2 promille mellan 2,5 och 35 samt -

vid 1,5 promille mellan 4 och 50. - En omfattande utländsk studie den s. Grand Rapidundersökningen- tyder

på att alkoholhalter över 0,8 promille är en dominerande olycksfaktor. Det har också gjorts undersökningar om hur riskökningarna fördelar sig på olika åldersgrupper. Det har därvid framkommit att riskökningar inträder vid lägre koncentration av alkohol i blodet i åldersgruppen 18-24 år än i övriga åldersgrupper.

Det har visat sig att de genomsnittliga alkoholkoncentrationerna hos dem

som misstänks för trafiknykterhetsbrott är mycket höga. En stor andel av de förare som dödas i trafiken här i landet är alkoholpositiva och flertalet av dessa har

en alkoholkoncentration som överstiger 1,0 promille i blodet.

Riksdagen har nyligen med anledning av regeringens förslag i propositionen Grovt rattfylleri m.m. beslutat om skärpningar av trafiklagstiftningen prop 199394:44,JuU 1. De nya reglerna trädde i kraft den 1 februari 1994.

I propositionen understryker regeringen att trafiknykterhetsfrågan under lång tid har stått i förgrunden när det gällt att förbättra trafiksäkerheten i vårt land. Visserligen har Sverige vid en internationell jämförelse en god situation när det gäller trafiknykterheten. Detta innebär emellertid inte att vi kan slå oss till

ro, sägs det, och framställningen fortsätter:

Dels måste trafiknykterhetsarbetet bedrivas fortlöpande för att situationen

inte skall försämras det finns idag, enligt Vägverkets bedömning,

- en

oroande tendens till ökad onykter körning bland män dels bör allt

yngre -

som är möjligt göras för att ytterligare öka nykterheteni trafiken och min-

ska de alkoholrelaterade trafikolyckorna.

Enligt gjorda uppskattningar begås varje år mellan tre och fyra miljoner

trafiknykterhetsbrott- många av dessa brott begås av personer som tidigare

kört berusade och skadas eller dör varje år, enligt den officiella statisti-

-

138 Det förebyggande arbetet mål -

ken, mellan 1 500 och 2 000 vid trafikolyckor där i vart fall en av personer förarna misstänks ha varit alkoholpåverkad. Det verkliga antalet dödade och skadade vid alkoholrelaterade trafikolyckor torde dock i realiteten vara betydligt större. Trafiknykterhetsbrotten utgör följaktligen trots vidtagna åtgärder alltjämt ett betydande samhällsproblem. - Det framhålls också att nykterheten i trafiken är något som låter sig påverkas lagstiftningsåtgärder. Den och moralbildande funktion som Sveriges av normrelativt stränga trafiknykterhetslagstiftning haft skall således inte undersett skattas. Det är heller ingen tvekan om, sägs det, att en skärpning av rattfylleri-

lagstiftningen har ett brett stöd hos allmänheten. Flertalet döms till fängelse för trafiknykterhetsbrott har alkoholav dem som problem. Det är därför viktigt att fángelsestraffet, när det utdöms, får ett

meningsfullt innehåll.

Vidare framhålls att väl så viktig åtgärd skärpt strafflagstiftning för att en som förbättra nykterheten i trafiken torde vara att öka upptäcktsrisken. Regeringen framhåller att föräldrarna som fostrare av barn och ungdomar har mycket betydelsefull roll i arbetet med att öka trafiksäkerheten. Det är i en hemmet respekten för reglerna i samhället måste grundläggas. som

Lagändringen innebär att gränsvärdet för grovt rattfylleri sänks till 1,0 pro-

mille alkohol i blodet. Gränsvärdet sänks motsvarande sätt när det gäller kontroller sker med utandningsprov från 0,75 milligram alkohol per liter som utandningsluft till 0,5 milligram per liter. Vidare innebär reglerna att polisen

har generell rätt att ta alkoholutandningsprov. en Det är väl känt att flertalet de som döms för grovt rattfylleri har av personer

alkoholproblem. Beslutet innebär att fángelsedömda trafiknykterhetsbrottslingar

under anstaltstiden bör igenom alkoholawänjande behandling. I princip en bör alla tas kriminalvårdsanstalt för trañknykterhetsbrott gå personer som igenom alkoholavvänjande behandlingsprogram. Det ankommer på kriett minalvårdsorganisationen att närmare utveckla programmen. Betäffande inriktningen anförs följande i propositionens 39: Det torde vara av värde om kan ha ett i viss mån varierat innehåll och även vara anpassat till programmen de varierande vistelsetider som kan komma i fråga. En fullt utbyggd programverksamhet bör kunna spänna över ett fält från de s.k. Rattfällekurserna till intensivpåverkansprogram där kraftfull behandlingseffekt är målet. en mer Det är utomordentligt viktigt att de för rattonykterhet dömda och intagna in-

dividerna motiveras att delta i behandlingsprogram. En stor del de rattfylleristerna upprepar sina brott. Dessa personav av grova bör kunna fråntas sina bilar. En genomförd lagändring skall underlätta möjer ligheterna att förklara fordon forverkade. Vidare har brottsbalken ändrats vilket innebär en skärpt bedömning av brotten vållande till död och vållande till kroppsskada eller sjukdom, när gärannans ningarna begås i samband med trafrknykterhetsbrott. Sådana brott skall som huvudregel bedömas gärningsmannen var berusad. som grova om Körkortfrågor behandlas inte i propositionen. Regeringen säger därför i propositionen varken eller nej till ett förslag att de kör bil i berusat tillom som

Det förebyggande arbetet mål 139

-

stånd skall få sitt körkort återkallat, dock med vissa undantag.

Den starkt ökade trafiken med fritidsbåtar och antalet alkoholrelaterade båtolyckor har gjort det rimligt att ställa frågan om samma promillegränser bör gälla vid trafik till sjöss som till lands. Reformen innebär att ställning inte tagits till om fasta promillegränser skall införas för grovt sjöfylleri. Däremot har maximistraffet för grovt sjöfylleri höjts till två år. Vidare skall Brottsförebyggande rådet få i uppdrag att utvärdera de nyligen ändrade sjöfylleribestämmelserna.

Inom polisväsendet har man på senare tid intensifierat och effektiviserat poli-

sens övervakning av trafiknykterheten.

Enligt kommissionens bedömning ligger de genomförda skärpningarna

av

trafiknykterhetslagstiftningenväl i linje med kommissionens överväganden och

förslag om en framtida alkoholpolitisk strategi.

6.8.2¶Gravida kvinnor

Alkoholkonsumtionenbland kvinnor ökar och då huvudsakligen bland

de unga kvinnorna. År 1968 svarade kvinnorna för 20

ca procent av den totala alkoholkonsumtionen och år 1990 för ca 30 procent. Inom mödravården är det

numera en minoritet av patienterna som uppger att de aldrig dricker alkohol. Det är således rimligt att utgå ifrån att de allra flesta blivande mödrar har ett etablerat konsumtionsmönster då de skriver sig vid mödravårdscentralen. Minst 1-2 procent av alla gravida beräknas ha en allför hög alkoholkonsumtion under graviditeten Billinger, Hägg, Undén 1986: Vägen till verkligheten, vilket innebär att deras konsumtion är förenad med risker i första hand för fostret. Denna beräkning förefaller vara försiktig.

Trots att sambanden mellan fosterskador och alkoholmissbruk har varit vetenskapligt kända sedan slutet av 1800-talet, har det inte funnits tillförlitliga diagnosmetoderi än drygt 20 år. År 1973 betraktas genombrottsår

mer som

för diagnostisering av FAS Fetalt alkoholsyndrom, vilket är en samlingsdiag-

nos för främst tre typer av skador: tillväxthämning, skador på centrala

nervsystemet och ett karaktäristiskt utseende med missbildningar samt ögonskador.

Omkring 100 nyfödda barn i Sverige får varje år diagnosen FAS. Ytterligare ca 200-300 barn föds varje år med mindre allvarliga skador, likväl

som ger handikapp, till följd av moderns alkoholmissbruk under graviditeten. Okade diagnostiska ansträngningar kan komma att öka antalet upptäckta fall ytterligare.

FAS har av flera forskare beskrivits som den tredje stora fostertragedin i modern tid efter upptäckten av samband mellan fosterskador och Röda hund på 1940-talet och Neurosedynkatastrofen l960-talet. Numera kan de alla före-

byggas.

Utöver det svåra lidande som många av de FAS-skadade barnen får utstå under sin uppväxt, tillkommer höga kostnader för samhället för deras vård och behandling. Familjesociala mottagningen Huddinge sjukhus, där man bedriv-

140 Det förebyggande arbetet mål

- . ..

specialistmödravård för missbrukare, har uppskattat dessa kostnader till drygt er 4 miljoner kronor barn, upp till 18 års ålder. Det kan jämföras med mot-

per svarande kostnader för ett friskt barn om 340 000 kr.. Ungefär samma kostnader kommer Allebäck och Nyberg fram till i SoS-rapporten 1993:11 där de beräknar livstidskostnaden för varje FAS-fall till ca 600 000 US

Det är med andra ord ytterst angeläget att alla kvinnor innan de är gravida

-

om vilka risker fostret utsätts för vid alkoholbruk under gravidi-

- informeras

teten. Aven män bör självfallet del av sådan information.

De primärpreventiva insatserna från skolans sida bör rikta sig till alla ungdomar i högstadiet och på gymnasiet och innehålla saklig information om vilka risker finns för fostret, då den blivande modern dricker alkohol. Här vilar

som ett påtagligt ansvar skolsköterskan och de lärare som undervisar i naturorienterande och sociala ämnen. Aven kommunernas socialtjänst och landstingen kan

ha avgörande primärpreventiv funktion, genom ungdomsmottagningar eller

en

verksamhet t.ex. uppsökande verksamhet bland ungdomar eller fritidsannan verksamhet.

Eftersom de allvarligaste skadorna hjärnskador och cns-skador riskeras under de tre första månaderna av graviditeten, är det viktigt att alla kvinnor i barnafödande åldrar får kunskap alkoholens skadliga inverkan på fostret.

om Informationen kan t.ex. ges i form av en varningstext på flaskor och burkar för drycker som innehåller alkohol eller genom information på mjölkförpackningar.

Då graviditeten är ett faktum bör varje gravid kvinna få saklig information från mödravården om hur alkohol påverkar fostret, och vilka skador som fostret riskerar att utsättas för. Informationen bör utgå från kvinnans egna kunskaper, hennes individuella situation och hennes alkoholbruk. Vad vet hon redan, och hur har hon fått sin kunskap vilka sammanhang använder hon alkohol Ar det svårt för henne att avstå från alkohol Hur mycket dricker hon Det är viktigt att denna information även når den blivande fadern.

Oavsett hur kvinnans konsumtionsmönster tidigare sett ut, är det aldrig för sent att sluta använda alkohol under graviditeten. Det bör betonas att varje alkoholfri dag är viktig för fostret.

Målet bör att alla gravida kvinnor skall ha sådana kunskaper om vilka

vara risker är förenade med alkoholbruk under graviditeten att de frivilligt

som väljer att avstå från all användning och att de betraktar graviditeten som en alkoholfri period i livet.

För de flesta kvinnor räcker kanske allmän, men individuellt anpassad

en information, medan andra behöver ytterligare insatser för att förmås att avstå från alkohol. För att upptäcka vem som är vem krävs dock att alla kvinnor

får samma grundinformation samt erbjudande om hjälpinsatser i sekundärpre-

ventiv form tätare besök, hembesök, telefonkontakt etc. när kvinnan så önskar. I detta avseende är primär- och sekundärpreventiva insatser intimt förbundna. En mödravårdsöverläkare uttryckte detta med följande ord: att våga se står i relation till vad man har att erbjuda.

Det förebyggande arbetet mål 141

-

Samtliga personalgrupper som kommer i kontakt med den blivande modern måste ha tillräckliga kunskaper och en fungerande arbetsmetod. Det är inte lätt att tala om eventuella fosterskador med en lycklig gravid kvinna och möjligen ännu svårare med någon som verkar nedstämd eller osäker i sin roll som blivande mor. Här behövs utbildning på grundnivå, fortbildning for yrkesverksamma och samverkan och metodutveckling på lokal nivå mellan de instanser som har en naturlig kontakt med blivande mödrar.

6.8.3¶Ungdom

Inledning Ungdomar är en mycket viktig målgrupp för det alkoholpolitiska arbetet. l såväl de undersökningar som genomförts varje år sedan 1971 i årskurs 9 i CANs regi, som i de SIFO-undersökningarsom gjorts sedan slutet av 1970-talet pekar resultaten en minskad alkoholkonsumtion sedan mellanölet togs bort 1977 och fram till 19831984 då minskningen stagnerade. Därefter har konsumtionen varit relativt oförändrad i årskurs även om en viss ökning av berusningsbenägenheten syns ha inträffat de senaste åren.

I CANs undersökning år 1993 av alkoholvanorna bland elever i årskurs 9

finner man ingen förändring i alkoholkonsumtionenjämfort med närmast före-

gående år. Både pojkar och flickor dricker ungefär lika ofta och nästan lika mycket som under de föregående åren, även om en svag ökning av kvantiteten kan skönjas bland flickorna. Andelen icke konsumenter var år 1986 32 procent bland pojkarna och 34 procent bland flickorna. Motsvarande andelar år 1993 var 30 respektive 32 procent. Andelen som drack motsvarande 18 starksprit eller mer vid varje dryckestillfälle var 1986 38 procent bland pojkarna och 27 procent bland flickorna, att jämföra med siffrorna for 1993 som var 37 respektive 30 procent. Vi kan alltså märka en liten ökning bland flickorna. Detta är ett resultat som bekräftas av att andelen som säger sig bli berusade varje eller nästan varje gång de dricker alkohol har ökat från 1986 till 1993 både bland pojkar och flickor. Siffrorna var 1986 33 respektive 27 procent mot 39 respektive 36 procent 1993. Denna tendens till ökning av berusningsbenägenheten har funnits sedan 1986.

I SIFO-undersökningarnavar alkoholkonsumtioneni åldrarna 16 24 år hög-

-

i slutet än i mitten 1980-talet. År 1977 drack 30 pojkarna re av ca procent av och 25 procent av flickorna i klass nio alkohol, motsvarande 25 starksprit eller mer per vecka. Motsvarande siffror 1986 var 15 procent av pojkarna och 7 procent av flickorna och 1993 18 procent respektive 10 procent.

Aven om alkoholvanorna bland ungdom förbättrades radikalt när mellanölet togs bort finns data som tyder på att alkoholkonsumtionen fortfarande är oacceptabelt hög i ungdomsgrupperna.I en undersökning genomförd 1991 i Stockholms gymnasier med kranskommuner årskurs 2 visade det sig att i vissa klasser var det mer än 40 procent av pojkarna som uppgav att de drack alkohol motsvarande mer än en liter starksprit i månaden.

142 Det förebyggande arbetet mål

-

Procentuell andel av gymnasieeleverna med olika konsumtionsnivåer. Bearbetning av Andersson. Nibell, CAN 1992 FLICKOR och POJKAR.

Liter Teore- Prakstark- tiska tiska sprit el linjer linjer motsvär

Sthlm Botkyrka Täby Sthlm Botkyrka Täby

F P F P F P F P F

0 liter 6 7 13 7 6 6 7 5 12 14 9 4

0.01 25 12 32 18 23 16 21 8 22 11 9 3

- 1,24 l

- 1.25 39 28 39 34 47 36 33 22 28 25 34 24

- 7.49 l

, 7,5 12 16 7 20 12 16 16 14 14 11 20 10

- 12,49 1 12,5 12 17 6 17 8 13 15 22 12 27 18 27

- 25 1 25 1 5 19 2 3 3 13 8 25 6 11 9 30

Skolan

Skolan når alla ungdomar under den tid då alkoholen börjar bli intressant och lockande. Då begår flertalet numera också sin alkoholdebut. Det är viktigt att man utnyttjar skoltiden för att försöka påverka ungdomarnas alkoholvanor och därmed förhoppningsvis också deras framtida alkoholvanor.

Under 1960-talet skedde drastiska förändringar i skolungdomens alkohol- och narkotikavanor. Mellanölet introducerades och bidrog till en kraftig ökning av ungdomens ölkonsumtion. Det kom också alarmerande rapporter om sniffning och narkotikamissbruk. Skolöverstyrelsen tillsatte en arbetsgrupp som skulle föreslå åtgärder och en annan arbetsgrupp skulle bevaka ämnet i läroplansarbetet. Begreppet ANT-undervisning alkohol, narkotika och tobak ersatte de tidigare benämningarna och ämnet fick en förstärkt ställning i 1969 års läroplan. Eleverna skulle ges tillräckliga kunskaper för att själva kunna ta ställning till eget bruk. Men skolan skulle samtidigt klart markera det positiva värdet i att man i första hand helt avstår från bruket av alkohol och tobak under uppväxtåren. Detta innebar en avvikelse från den äldsta undervisningstraditionen som utgick från en normativ modell av moralisk och religiös karaktär vars budskap var att alkoholbruk i sig är moraliskt tvivelaktigt och att ungdomen därför bör påverkas att ta avstånd från detta. i

Det förebyggande arbetet mål 143

-

De skolundersökningar som utförts årligen i årskurs 9 har visat kraftig

en minskning av alkoholkonsumtionen från mitten 1970-talet till början och

av mitten av 1980-talet. Fler ickekonsumenter både bland flickor och pojkar kunde

t.ex. noteras 1987 20 procent än 10 år tidigare 9 procent bland pojkarna och 7 procent bland flickorna. Avlägsnandet av mellanölet förklarar hel del

en av den minskade alkoholkonsumtionen bland ungdomen, kanske kan del

men en av förklaringen, t.ex. till att antalet helnykterister ökade så markant,

också vara den förstärkta ANT-informationeni skolan. Andelen någon gång prövat på

som narkotika minskade nämligen också kraftigt under denna tidsperiod.

Riksdagen har i olika sammanhang framhållit önskvärdheten alkoholfri

av en uppväxttid. Även alkoholkonsumtionenär

om lägre i dag än i mitten av 1970talet, så kvarstår att en stor del av eleverna på grundskolans högstadium konsumerar alkohol. Direkt oroande är det att ganska många ungdomar redan i 16årsåldern dricker förhållandevis stora mängder. Av CAN drogvaneundersök-

:s ning avseende år 1993, framgår nämnts att 18 pojkarna i

som ovan, procent av årskurs 9 och 10 procent flickorna att de dricker alkohol

av uppger motsvarande mer än 25 starksprit i månaden. Det finns all anledning

att tro att siffrorna är högre under delen tonåren, speciellt bland pojkarna. Detta

senare av talar för att inte minst skolan måste intensifiera sina förebyggande insatser på

alkohol- och narkotikaområdet.

Hur bör alkoholundervisningenutformas Forskning i USA i början 1970-

av talet visade att de elever som fått goda kunskaper alkohol hade liberalare

om en attityd till alkohol och drack mer. Det bör finnas tre mål med undervisningen:

kunskapsförmedling, attitydpåverkan och beteendepåverkan. Hittills, menade forskarna, hade man bara sysslat med kunskapsförmedling.

En populär metod inom ANT-undervisningen har varit att använda sig

av elever som droginformatörer. I sin doktorsavhandling granskar Ulla Marklund bl.a. utfallet av en sådan metod. Hennes slutsatser är droginformatörerna

att själva kan få nya kunskaper och påverkas avseende både attityder och beteende vid t.ex. en veckas internatundervisning. Vad däremot gäller effekterna på dem

som droginformatören skall informera är resultaten betydligt svårbedöm-

mer bara. Det är enligt Marklund mycket viktigt analyserar skall

att man vem som vara informatör i förhållande till vilka de presumtiva eleverna är.

Analyser av vänskaps- och umgängesförhållandeni klassen är viktiga att göra. Det är kanske mer adekvat att direkt satsa på de elever skulle behöva

som information och påverkan än att omvägen via deras kamrater. Om

man nu väljer att påverka via jämnåriga kamrater blir lärarvalet mycket kritiskt. Det

är inte säkert att de drogfria eleverna har sådan status bland sina alkoholnyttjande kamrater att de kan påverka dem. Det bästa är kanske välja dem

att som har en stark position i ett drickande gäng, under kursen påverka dem till helnykterhet och sedan hoppas att de kan behålla sin position i och på-

gruppen verka kamraterna.

Vad sedan gäller innehållet i undervisningen visar resultaten att de undervisningsprogram som visat sig mest framgångsrika innehåller kombination

en av dels kunskaper om vad som påverkar, dels träning att stå påverkan.

emot

144 Det förebyggande arbetet mål

-

Många av programmen har dock ällt tobaksområdet varför det är vanskligt att generalisera till alkoholområdet. andra sidan stämmer dessa resultat med de undersökningsresultat som pekar samband mellan egna alkoholvanor och kamraternas alkoholvanor och inställning till alkohol. Man har också funnit att många överskattar kamraternas konsumtion och vill dricka lika mycket som dessa majoritetsmissförståndet. En viktig ingrediens i alkoholundervisningen blir att rätta till detta missförstånd.

I detta sammanhang är det viktigt att åter peka på föräldrarnas roll. Deras alkoholvanor, men framförallt deras attityder till barnens alkoholvanor, är en viktig faktor i barnens utveckling av eget alkoholbeteende.

Vad händer med ANT-undervisningeni den nya skolan Det finns en risk för att folkhälsoundervisningen allmänt tar stryk i den nya läroplanen. Den nya läroplanen kan tolkas som en koncentration ämneskunskaper och en minskning skolans sociala och fostrande Ämnet idrott föreslås få benäm-

av ansvar. ningen Lek, idrott och hälsa, där syftet bl.a. är att skapa förståelse och ett bestående intresse för regelbunden fysisk aktivitet och sunda levnadsvanor som ett medel till hälsa och välbefinnande. Det finns en risk för att ANT-undervisningen därmed får stå tillbaka. Biologiämnet har traditionellt tagit upp kunskap-

alkohol, narkotika och tobak utifrån ett mer naturvetenskapligt perspeker om tiv. Dessa områden finns inte alls med i nya läroplanen, beslutad av riksdagen i december 1993.

Sammanfattningsvis kan sägas att utrymmet för alkoholundervisningen har krympt och att hälsoundervisningen har fått ringa utrymme inom ramen för ämnen själva är lågt prioriterade. Det finns dock utrymme för varje skola

som att ta enskilda initiativ och det är viktigt att man från lokalt håll påpekar vikten av ANT-undervisningi skolorna. Arbetet i skolan bör vara en del av kommunens alkoholpolitiska program. Detta bör också inkludera åtgärder av sekundärpreventiv karaktär, som innebär ett aktivt stöd for elever som via skolk, hög sjukfrånvaro eller annat sätt visar att de inte trivs med sin nuvarande situation. Problem dessa slag är ofta förknippade med begynnande missbruks-

av problem.

Samtidigt skall skolan försöka påverka barnen att avhålla sig från alkohol. Skolan har ett att, t.ex. via samarbete med Hem- och skolaförening-

ansvar arna, ge föräldrarna kunskaper och attityder som kan hjälpa dem att stå emot barnens krav på att de skall köpa ut alkoholdrycker, att bli bjudna på sprit eller att tillåtas konsumera alkohol i olika sammanhang.

Vilka mandat har skolan i folkhälsoarbetet När det gäller allmänt alkoholförebyggande insatser finns många exempel klara formuleringar i skolans olika styrdokument. Men det finns anledning att uppmärksamma den glidning i formuleringarna som skett i riktning mot mer allmänt hållna mål i senare års dokument. Dethar aldrig klart uttalats att skolan kan spela en roll i arbetet med att motverka och begränsa riskabel alkoholkonsumtionbland skolungdomar. Här torde en outnyttjad potential finnas om elevvården har tillräckliga resurser.

I den s.k. folkhälsopropositionen står dock under rubriken Ingen alkohol under uppväxttiden att man bör göra betydande ansträngningar för att skjuta

Det förebyggande arbetet mål 145

-

upp alkoholdebuten bland ungdomar och för att minska människors

unga alkoholkonsumtion. Man säger vidare att arbetet med droger i skolan bör intensifieras och även det inlemmas i ett bredare folkhälsoperspektiv, även

som beaktar elevernas hälsa, miljö och livsstil.

Samtidigt är det viktigt att konstatera att skolan knappast kan ha

en annan

målsättning än samhället i övrigt om trovärdigheten skall bibehållas. Om attity-

der och beteenden rörande alkoholbruk går liberalisering i vuxenvärlden

mot en så kan detta förväntas försvåra det alkoholförebyggande arbetet bland

ungdomar. Ungdomar dricker för mycket alkohol men det är svårt att få dem att minska detta bruk om signalerna är otydliga. De flesta vill minska deras

vuxna ölkonsumtion, men samtidigt tillåter vuxenvärldent.ex. att ganska

serveras okontrollerat i samband med offentliga festligheter

och andra arrangemang.

Vad kan skolan göra för att identifiera de elever har alkoholkonsum-

som en tion som kan anses vara riskabel för dem såväl nu som i framtid och hur kan

en man påverka deras konsumtionsvanor

Klassföreståndaren har en utomordentligt viktig roll. Vid samtal om alkohol och sin egen alkoholkonsumtion är ungdomar mycket öppna. Det är ytterst

väsentligt att också lärarpersonalen markerar sin egen ståndpunkt, vilket förut-

sätter att frågan är ordentligt diskuterad i lärarkollegiet. Klassföreståndaren behöver också stöd i form av handledning från elewården.

Även skolhälsovården kan göra viktig insats i det

en alkoholförebyggande

arbetet. Hälsokontroller eller hälsosamtal som regelbundet förekommer i skolan

kan vara en utmärkt utgångspunktför identifiering riskgrupper. Två problem

av behöver dock lösas. För det första behövs bättre kunskaper diagnostik

om av alkoholvanor och för det andra behövs förbättrade handläggningsrutiner för identifierade grupper.

Skolan är en naturlig väg att nå barn och ungdom. Ett stort arbete läggs

ner på lokala projekt inom skolans område. Dessa måste förstärkas och stöd i

ges

form av projektbidrag, konsulthjälp, undervisningsstödetc. ANT-undervisning-

en i skolan skall säkerställas och förstärkas framförallt bör försöka

men man aktivera skolungdomen själv. När det gäller Skolungdomar som använder alkohol och droger har även Skolhälsovården och socialtjänsten viktig roll att

en spela. Aven i det primärpreventiva arbetet bör dessa nivåer kunna samverka och agera på ett kraftfullt sätt.

Skolans alkoholundervisning har hittills haft sin tyngdpunkti grundskolans högstadium. Starka skäl talar för att motsvarande insatser också görs i

gymnasieskolan och då anpassas till de något äldre ungdomarnas behov. l gymnasieskolan blir det angeläget att informera om alkohol och fosterskador.

Det är viktigt att skolungdomen erbjuds attraktiva drogfria miljöer utanför skolan. Förutom skola och socialtjänst bör även olika föreningar kunna medverka i detta arbete. Stat och kommun bör vid utdelning bidrag till ungdoms-

av verksamhet prioritera sådan verksamhet har ett aktivt alkohol- och drog-

som förebyggande program inbyggt i verksamheten. Målsättningen måste att

vara ungdomar skall ha en helt och hållet alkoholfri ungdomstid både i och utanför skolan. Inga miljöer överhuvudtaget skall förutsätta att människor måste dricka

146 Det förebyggande arbetet mål

-

alkohol. Ungdomar som dricker alkohol måste kunna erbjudas fullvärdiga alkoholfria dryckesalternativ i lokaler där alkohol serveras.

Utöver det allmänt förebyggande arbetet i skolan är det viktigt att barnen uppmärksammas redan från första klass för att om möjligt upptäcka de som har en svår hemsituation med missbrukande föräldrar. Dessa barn behöver stöd för att inte själva riskera tidig alkoholdebut. Frågan behandlas närmare i kommissionens delbetänkande BARN-FÖRALDRAR-ALKOHOL SOU 1994:29.

Tidiga insatser för ungdom

Socialnämnden skall enligt 11 § socialtjänstlagen arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom skall därvid ägnas särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har således ett övergripande ansvar for att upptäcka och genomföra tidiga insatser för ungdomar som missbrukar alkohol.

Socialtjänsten och dess individ- och familjeomsorg kan inte fullgöra uppgiften

på egen hand. Arbetet kräver insatser från många aktörer i kommunen. Skolan, fritidsverksamheten, polisen, hälso- och sjukvården, ungdomsmottagningen m.fl. måste delta tillsammans med individ- och familjeomsorgen i ett offensivt arbete.

Samverkan är särskilt viktig när det gäller att upptäcka alkoholproblem tidigt. En kombination av insatser från samverkande myndigheter är i de flesta fall också nödvändig för att insatserna skall bli framgångsrika. Individ- och familjeomsorgen bör ha den samordnande rollen i detta viktiga arbete. För att lyckas med samordningsuppgiften och en handledande funktion till samverkanspartners kan det underlätta om individ- och familjeomsorgen förfogar över specialiserade resurser för ungdomsarbetet. Genom specialistresurserna er-

bjuds hög kompetens och möjligheter till kontinuerlig metodutveckling. De

brister som påtalas i metodik för och organisation av ungdomsarbetet kan åtgärdas.

Det är särskilt viktigt att individ- och familjeomsorgen blir mer effektiv i sitt ungdomsarbete. Den tilltagande ungdomsarbetslöshetenoch därmed sysslolöshet bidrar sannolikt till en högre alkoholkonsumtionoch missbruk. Detta framgår i

en forskningsrapportav Anne Hammarström Ungdomsarbetslöshetoch ohälsa,

1989. Arbetslösheten hos den undersökta ungdomsgruppen medförde en försämrad kroppslig och psykisk hälsa samt ökad användning av alkohol, tobak och narkotika. Avsaknad av sysselsättning och arbete är mycket allvarlig för ungdom.

I ett kommunalt handlingsprogram bör det framgå vilka mål och riktlinjer

som kommunen har för arbetet med att motverka konsumtion och missbruk hos ungdom av alkohol. De konkreta uppgifterna för olika aktörer, åtgärder och arbetssätt anges i en handlingsplan. Av denna bör också framgå vilka resurser som står till förfogande. Handlingsprogrammetoch handlingsplanen ger tillsammans förutsättningarna för ett gemensamt förhållningssätt från de olika aktörernas sida.

Det förebyggande arbetet mål 147

-

6.8.4¶Högskolestuderande och värnpliktiga

Tidigare i detta betänkande har betydelsen av alkoholpreventiva insatser i skolan och arbetslivet betonats. Ytterligare ett par områden framstår som strategiska i ansträngningarna för att påverka ungdomarnas alkoholvanor, nämligen insatser dels i universitets- och högskolemiljöerna, dels i samband med värn-

plikten.

Gemensamt för dessa båda miljöer är att unga människor ofta kommer till dem direkt från sina föräldrahem. Det är en övergång som för många innebär påfrestningar olika slag. Samtidigt kommer de i miljöer som av tradition

av präglas alkoholliberala attityder. Många får för första gången kontakt med

av alkohol intensiva dryckesvanor.

De alkoholvanor som de unga grundlägger under dessa år spelar förmodligen stor roll för deras framtida inställning och förhållande till alkohol. Detta talar starkt för betydelsen ett medvetet och systematiskt arbete i dessa miljöer för

av att påverka attityderna till alkoholen och hålla tillbaka alkoholkonsumtionen.

Det finns tyvärr få svenska undersökningar av studenternas alkohol- och drogvanor, till skillnad från i USA där intresset för denna grupps alkoholvanor varit betydligt större. Dock finns en aktuell studie rörande alkoholvanornabland studenterna vid Stockholms universitet Kühlhorn et 1993. Resultaten från denna undersökning visar inte att studenterna vid Högskolorna i Stockholm dricker än andra ungdomar. I en specialundersökning som rör Stockholms

mer universitet finner Kühlhorn visserligen något högre konsumtion än bland andra ungdomar detta kan förklaras med att olika metoder användes för att samla

men in information om konsumtionen. Dock konsumerar 10 procent av de manliga studenterna än l I starksprit vecka. Motsvarande siffror för de kvinn-

mer per liga studenterna är 0,5 lvecka.

Utifrån Kühlhorns undersökning kan kanske dra slutsatsen att situationen

man vid högskolorna inte alarmerande än för ungdomari allmänhet. Vi bör

är mer då komma ihåg att Stockholmsstudenterna förmodligen är mer integrerade i samhället i övrigt än studenterna vid många andra högskolor, där studenterna utgör mer avskild grupp. Stockholmsstudenterna kan därför ha en alkohol-

en konsumtion i endast liten utsträckning avviker från den som ungdomarna

som allmänhet har.

Alkohol- eller annat drogmissbruk är jämte psykisk störning och allvarlig brottslighet de enda juridiskt giltiga m0tivenatt avskilja en student från högskoleutbildning enligt högskolelagen4 kap 6§. Aven om det är mycket sällan dylika avskiljande sker är det synnerligen viktigt att man kan hjälpa studenterna innan ett prövande om avskiljning blir aktuellt. De studerande utgör en mycket heterogen grupp både vad gäller ålder och erfarenheter. Många studerande är dock unga och har just lämnat foräldrahemmet. Dessa utgör den viktigaste att nå med information kring alkohol-

gruppen frågan.

Militärtjänstgöringen är ett unikt tillfälle att sprida information om alkoholproblematiken till stor unga män. Under denna tid finns en betydande

en grupp risk att alkoholvanor som inlärts under gymnasietiden förstärks, och att nya mer

148 Det förebyggande arbetet mål

-

utsvävande alkoholvanorlärs in. Det finns därför all anledning att försöka motverka en alltför hög alkoholkonsumtionunder värnpliktstiden.

Redan 1980 inleddes inom armén en informationskampanj Armén spolar kröken med medel från Systembolaget. Några år senare togs ett nytt utbildningspaket för samtliga försvarsgrenar fram. Det är angeläget att alla nyinryckta värnpliktiga får denna information om alkohol i förebyggande syfte.

Inom Sveriges Centrala Värnpliktsråd, som är en intresseorganisation för landets alla värnpliktiga, verkar organisationen Soldater mot droger. Man har en heltidsanställd projektledare vid Centrala värnpliktsrådet. Denne arbetar med alkohol- och drogfrågor via rådet och dess kontaktmän över Sverige. Det finns tre regionala heltidsanställda kontaktpersoner, en vid varje MILO. Dessutom finns vid varje förband förtroendevalda kontaktmän. Projektledaren arbetar både via de regionala kontaktmännen och direkt mot förbandens kontaktman med alkohol- och drogfrågor. Han har också ofta direktkontakt med olika myndigheter och personal inom försvarsorganisationen både centralt och ute på förbanden.

Soldater mot droger arrangerar varje år 4-5 regionala tredagarskurser för de

olika förbanden i regionen. Vid varje kurs brukar 25-30 värnpliktiga deltaga.

Man tar upp grundläggande alkohol- och drogkunskap, problem vid de olika förbanden, metoder att angripa problem etc. Man genomför också olika arrangemang tillsammans med centrala och lokala försvarsmyndigheter. Det kan gälla aktioner i samband med muck Gotland fritidskurser i samverkan med

lokalt bildningsförbund och förbanden orten Boden discoarrangemang

osv.

Tre synpunkter är viktiga att beakta. För det första försöker man få de värnpliktiga integrerade i det civila livet. Man vill ha vettiga fritidssysselsättningar och lokaler att gå till som förutsätter alkoholbruk. Den andra synpunkten är att man betonar vikten av säkerhet vid tjänstgöringens olika moment. För det tredje betonar man vikten av att befälet bryr sig om och följer upp fall av alkohol- och drogmissbruk både för den missbrukande och för hans kamraters skull. Soldater mot droger kräver absolut nykterhet under tjänstgöring vilket innebär att man inte heller tolererar alkoholkonsumtion kvällen före övningar med skarp ammunition eller andra riskmoment.

Försvarsledningen har i samarbete med försvarets arbetstagarorganisationer och Sveriges Centrala Värnpliktsråd formulerat sin grundsyn arbetet mot droger. Om hänsyn till gemensam säkerhet och annan verksamhet fordrar detta, får en person som använder droger skiljas från sitt arbete i väntan på

annan åtgärd. Rehabilitering skall då före omplacering eller uppsägning. Man talar också om vikten av att skapa ansvarsfulla attityder gentemot alkohol och andra droger. Varje myndighet bör i samarbete med arbetstagarorganisationerna och de värnpliktiga utarbeta ett gemensamt handlingsprogram mot droger och göra det känt för personalen.

Vid inskrivningstillfället genomförs årligen undersökningar rörande alkoholoch drogvanor. Däremot har mycket litet kunskap om alkoholkonsumtionen under värnpliktstiden eller vilket inflytande värnplikten har på den individuella alkoholkonsumtionen. På samma sätt förhåller det sig med kunskaper om alko-

Det förebyggande arbetet mål 149 -

holkonsumtion vid våra universitet och högskolor. Isolerade undersökningar har som ovan nämnts utförts men en övergripande kunskap saknas.

6.8.5¶Barn till missbrukare

Utöver de skador kan förorsakas moderns missbruk under graviditeten som av riskerar barn till missbrukande föräldrar ytterligare skador under sin uppväxt. Man räknar med att minst 10 procent av alla barn lever i en miljö där någon av föräldrarna missbrukar alkohol och där föräldrarnas omvårdnadskapacitet i varierande grad är sänkt. Sammanlagt rör det sig om över 100 000 barn som växer i miljö där de kan fara illa och där de riskerar att få bestående upp en problem under sitt liv. I kommissionens delbetänkande BARN-FORvuxna ALDRAR-ALKOHOL SOU 1994:29 beskrivs riskerna för barn till alkoholmissbrukare: Hit hör risken för vanvård och barnmisshandel, risken för att barnet skall utveckla tidiga beteendestörningar, risken för senare problem i vuxenlivet, och den ärftliga risken för barn till alkoholmissbrukande föräldrar att oftare än andra barn själva utvecklar alkoholmissbruk. Barn till missbrukare brukar ofta kallas de glömda barnen de som alltid befinner sig i skuggan sin missbrukande förälder. Barn som lär sig att inte av ställa krav för del och att bli osynliga för att inte dra uppmärksamheten till egen familjen och dess hemlighet. De glömda barnen lider, oftast i tysthet och lyckas också ofta helt och ibland periodvis att bevara familjehemligheten. De får ofta bära ett alldeles för tungt i förhållande till sin ålder och får ansvar sällan tid att bara vara barn. Man vet att många missbrukande föräldrar själva är barn till missbrukare och därför saknar positiva förebilder för sitt föräldraskap. Risken är stor att mönstret upprepas den dag då deras barn blir föräldrar. Prognosen för en god social utveckling har i flera studier visat sig vara sämre i än för andra barn. Å andra sidan finns flertal

för barn missbruksmiljö ett

studier tydligt visar att tidiga stödinsatser för barn till missbrukare har haft som en gynnsam effekt på deras fortsatta utveckling. Förebyggande insatser för barn till missbrukare har således två självklara syften: dels att lindra det akuta eller kontinuerligt pågående lidande de får utstå i sin vardag, dels att förebygga att de själva skall upprepa föräldrarnas missbruksmönster Ju tidigare man upptäcker ett missbruk i familjen, som vuxna. desto större är möjligheterna att helst tillsammans med föräldrarna arbeta med barnets bästa för ögonen. Det finns olika sätt att upptäcka och nå barn i missbruksmiljö. I första hand de personalgrupper har tät och kontinuerlig kontakt med barnen genom som en barnomsorg, skola, barnhälsovård, socialtjänst m.fl. och i andra hand genom direktkontakt, främst skolan lärare och elevvård, men också genom de genom stödverksamheter vänder sig direkt till föräldrarna. För detta krävs dock som att de personalgrupper som har tät kontakt med barn i allmänhet, lär sig att tolka signaler och tecken på missbruk i barnets närmiljö och att de vågar ta upp problemet, lyssna till barnet och tala med föräldrarna. Här behövs kunskapsför-

150 Det förebyggande arbetet mål

-

medling och metodutveckling och framför allt bearbetning attityder till

av egna bruk och missbruk av alkohol.

Även detta område är de förebyggande insatserna beroende stöd och

av att vård finns att erbjuda. Det måste gå att ta ett andra steg. Vad tjänar det till att konstatera att dessa barn har det svårt, om man inte vet vad skall göra för

man att hjälpa dem Ibland hjälper det att tala med och lyssna till barnet och bekräfta vad barnet säger. Kunskap om vilka resurser står till buds är dock

som ofta nödvändig. På en del håll i landet finns gruppverksamheter för barn till missbrukare. Metoder har utvecklats bl.a. genom frivilliga initiativ t.ex. vid Ersta diakonisällskap. För yngre barn har olika typer av öppethusverksamhet,

föräldragrupper m.m. visat sig vara framgångsrika metoder att nå familjer med begynnande eller utvecklade missbruksproblem.

6.9¶Högkonsumenter

6.9.1¶Inledning

Förebyggande information och liknande åtgärder är, vare sig de vänder sig till normalbefolkningen eller till sårbara grupper, av stor betydelse för att undvika skador. Det är troligt att de kommer att få större alkoholpolitisk betydelse än vad de har i dag även om de knappast får väsentligt större betydelse. Ställningstagandet grundas en värdering av hittills uppnådda effekter. Ett undantag kan vara insatser inom skolan som med bästa kända metodik och väl avsatt tid sannolikt kan åstadkomma betydligt mer än i nuläget. Information till sårbara grupper kan också ge större effekt än information till normalbefolkningen.

Delar av de restriktiva statliga styrmedel som i dag används i det tidigt före-

byggande arbetet försvagas vid ett närmare Europasamarbete. Det är då viktigt

att man ökar de kompletterande insatserna. Andra restriktioner kan förstärkas. Så även riktade insatser. Det gäller i första hand insatser mot storkonsumenter av alkohol, som görs innan riskkonsumenten blivit missbrukare, dvs. att

upptäcka riskabla alkoholvanor hos enskilda individer för att hindra att ett beroende

utvecklas s.k. riskgruppsstrategi eller sekundärprevention. Samtidigt kan inte

en ökning av skadorna av alkoholkonsumtionen undvikas konsumtionen

om ökar, vilket innebär att rehabiliterande åtgärder också måste stärkas.

6.9.2¶Missbrukare

Vi har tidigare talat om riskgrupper betydelsen sårbara grupper som i och för sig inte behöver ha ett i absolut mening högt alkoholintag. En annan riskgrupp är de individer som definieras högkonsumenter alkohol. Deras alkohol-

som av konsumtion är generellt for hög. En del av dessa har redan råkat ut för synbara sociala och medicinska skador och i dessa fall är det bl.a. försäkringskassan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården som är ansvariga for rehabiliteringsåtgärder, vård och omsorg.

Det förebyggande arbetet mål 151

-

Det är viktigt att peka på, att samtidigt som vården i bästa fall kan ha en direkt inverkan på alkoholmissbrukaren ger man också signaler till andra alkoholkonsumenter hur samhället på alkoholmissbruk. Dessa signaler

om reagerar ingår i den samlade alkoholinformationen, och bidrar till att skapa en uppfatt-

samhällets attityder till alkoholkonsumtion. ning om

6.9.3¶Riskbrukam

Gruppen högkonsumenter som inte råkat ut för skador, vare sig av social eller medicinsk natur, sin höga alkoholkonsumtion, kan vara svårare att upp-

p. g.a. täcka förmodligen betydligt lättare att hjälpa än gruppen med skador.

men Arbetet på lokal nivå med att tidigt upptäcka och försöka minska eller hindra fortsatt drickande bland högkonsumenter är utomordentligt viktigt och behöver ordentligt stöd. I familjen och på arbetsplatsen kan man uppmärksamma tidiga signaler hög alkoholkonsumtion. Till svårigheterna hör att familjehemligheter bevaras riskabelt drickande och missbruk hålls dolt. Det är vidare svårt

-

tecken i ett tidigt skede innan skador uppkommer. att se

Det finns ett flertal exempel på framgångsrikt bedriven verksamhet med förebyggande inriktning, särskilt inom primärvården, t.ex. bland medelålders män i Malmö. Tyvärr har de flesta dessa projekt stannat på försöksstadiet och inte

av införlivats i den ordinarie verksamheten. Många gånger uppmärksammas alkoholproblemen sent och åtgärdas först när de blivit stora och svåra att göra något åt.

Kommissionen att denna utveckling måste vändas av såväl humanitära

anser

ekonomiska skäl. Den stora potential som finns i insatser för att minska som

riskfylld alkoholkonsumtion s.k. sekundärprevention måste utnyttjas bättre.

Inom primärvården finns kunskap och stora resurser som kan utgöra basen för

ett framgångsrikt alkoholförebyggande arbete. Läkare och sjuksköterskor, inte

minst distriktssköterskorna, har ett kontaktnät och goda förutsättningar att kun-

samtala med patienten. De är viktiga personer i det förebyggande arbetet. na Många som inte är specialister på alkoholmissbruk, kan göra mycket mer än idag för att hjälpa och stödja i ett tidigt skede. Ibland kan man med enkla medel bryta uppgång alkoholkonsumtionen som annars ofrånkomligen skul-

en av

leda till alkoholskador. Förutsättningen är att berörd personal får mer kunskap, får lära sig hur de skall känna igen signaler riskbruk samt hur de skall bete sig för att inleda och föra ett bra samtal om alkoholen.

Syftet med insatser för högkonsumenter är att hjälpa dessa att komma till insikt vad oförändrad eller ökad alkoholkonsumtion kan leda till. Denna

om en insikt skall sedan förhoppningsvis till en minskad alkoholkonsumtion, ned till riskfri nivå.

En viktig målgrupp i det förebyggande arbetet är patienter, där de besvär som föranlett besöket kan antas ha ett samband med för hög alkoholkonsumtion. Som tidigare understrukits kan primärvården spela viktig roll. Kommissionen

en behandlari delbetänkandet ATT FOREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26 den öppna sjukvårdens insatser i det tidigt förebyggande arbetet.

152 Det förebyggande arbetet mål -

Genom en större öppenhet i förhållande till normal alkoholkonsumtion, bl.a. resulterande i att frågor om alkoholvanor så småningom ingår i den normala patientkontakten skulle det också bli lättare att diagnosticera högkonsumenter, inklusive alkoholmissbrukare. En annan målgrupp är anställda som har ett sådant frånvaromönster eller i övrigt beter sig så att man kan misstänka begynnande alkoholmissbruk. En tredje målgrupp är klienter hos socialtjänsten med återkommande behov av ekonomiskt bistånd, som anmälts enligt LOB eller är föräldrar till barn som som far illa. De tänkbara aktörerna är många: Personal inom sjukvården, främst primär-,

psykiatrisk- och akutsjukvård, socialtjänst, arbetsliv inklusive företagshälsovår-

den, försäkringskassan, kriminalvården m.fl. Av särskild betydelse för att förebygga och minska riskabel alkoholkonsumtion är de sektorer har de som bredaste kontaktytorna, nämligen arbetslivet och primärvården. Ett medvetet, långsiktigt och systematiskt förebyggande arbete tar sikte som på riskgrupper har ännu inte, trots många lovvärda och framgångsrika försöksprojekt, slagit igenom på bred front. Detta kan ha många orsaker. Framför allt torde det bero på otillräcklig motivation hos den berörda personalen alkoholproblem anses av många känsliga att ta upp, och förslag behandling leder om sällan till tacksamhet från den det berör. Andra orsaker kan utbredd bevara

handlingspessimism samt bristande utbildningkunskaper.

För att få i gång en bred sekundärpreventiv verksamhet är det enligt vår mening nödvändigt att vidta åtgärder som riktar sig på att höja motivationen och kunskapsnivån. Detta kan åstadkommas bl.a. att förstärka grund- och genom specialistutbildningen för läkare, sjuksköterskor, socionomer m.fl. inom alko-

holområdet samt erbjuda specialinriktade fortsättningskurser. Vidare behöver

bl.a. fortbildningen av arbetsledare m.fl. förstärkas. Projekt inom området bör uppmuntras och initieras. Brett förebyggande insatser för i riskzonen personer inom primärvård och arbetsliv kan verksamt bidra till att öka förståelsen hos allmänheten för insatser och därmed underlätta för berörd personal att agera. Förbättrad samverkan mellan aktörerna är viktig och bör på alla sätt uppmun-

tras t.ex. genom initiering av samverkansprojekt, gemensamma fortbildnings-

aktiviteter o.s.v. Arbetet för att minska riskabel alkoholkonsumtion; dess mål, och

metoder

aktörer redovisas närmare i kommissionens delbetänkande ATI FÖREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26.

6.10¶WHOs mot alkohol

aktionsplan

WHO:s regionalkommitté för Europa antog enhälligt europeisk aktionsplan en mot alkohol i september 1992. Socialministern har i skrivelse daterad 9 en oktober 1992 överlämnat dokumentationen med anledning detta beslut av samt aktionsplanen till alkoholpolitiska kommissionen för beaktande i det vidare arbetet.

Det förebyggande arbetet mål 153

-

Kommissionen har i ett tidigare kapitel i detta betänkande behandlat denna plan men vill här nämna de nio strategiska punkter för arbetet mot alkoholproblem som ingår i planen.

Att stärka åtgärder i medlemsstaterna som syftar till att förebygga problem orsakade av alkoholkonsumtion

Att åstadkomma enighet mellan internationella organisationer vad gäller

arbetet mot alkoholproblemen. Att stärka åtgärder inom alkoholindustrinoch hotell- och restaurangnäringen som förebygger uppkomsten av alkoholproblem.

4. Att skapa och bibehålla hälsounderstödjande miljöer som stärker individer-

nas motivation och möjligheter att undslippa alkoholproblem. 5. Att understödja lokala aktiviteter som syftar till att förebygga uppkomsten

av alkoholproblem. Att förstärka det generella arbetet gentemot överkonsumtion av alkohol genom massmediakampanjer och undervisningsprogram.

Att förstärka sjukvårdens, och framför allt primärvårdens, insatser för

förebyggande och hantering av alkoholproblem.

Att förstärka socialtjänstens insatser för att förebygga uppkomsten av alko-

holproblem.

Att förstärka rättsväsendets främst polisens och kriminalvårdens insatser

för att förebygga uppkomsten av alkoholproblem.

De nämnda punkterna stämmer väl överens med de synsätt kommissionen redovisar i detta betänkande.

6.11¶Sammanfattande rörande

synpunkter

mål och metoder

Såväl generella som riktade insatser behöver förstärkas i avsikt att förebygga, uppdaga och tidigt motverka alkoholproblem och missbruk. Generella informationsinsatser som gäller hela befolkningen bör ta sikte på att sprida kunskaper, upplysa om alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar, förklara och visa på de jämförelsevis betydande effekterna av svensk alkoholpolitik eller skapa debatt om möjligheterna att ändra på den svenska alkoholkulturen, t.ex. ifrågasätta berusningsdrickandet. Informationsinsatser kan inte ensamma påverka människors alkoholkonsumtion på något påtagligt sätt. En brett upplagd folkupplysning tror vi kan öka förståelsen för alkoholområdets lagar och restriktioner i vart fall bland många och dessutom, vilket är viktigt, få fler

- människor att ta större ansvar för sin hälsa.

154 Det förebyggande arbetet mål

-

Aktörerna inom denna del av det förebyggande arbetet är flera. Det finns exempel på att kommuner engagerat sig i lokalt befolkningsinriktat alkoholförebyggande arbete där bl.a. informationsinsatser ingår. Landstingen har vanligen funktioner för hälsoupplysning, alkohol- och droginformation. Aven frivilligorganisationer som t.ex. nykterhetsrörelsen har här en viktig roll. På nationell nivå är det i första hand Folkhälsoinstitutet som har att informera.

Kommissionen anser att de generella alkoholförebyggande insatserna på många nivåer bör förstärkas åtminstone under den redan påbörjade period när

alkoholpolitiken delvis byter skepnad. Kommissionen förordar också att i första hand landstingen och kommunerna i alkoholpolitiska program klargör frågans vikt och på vilket sätt man avser att arbeta förebyggande med såväl generella som riktade insatser.

För sårbara grupper och i situationer då sårbarheten ökar, är behovet av förebyggande insatser särskilt stort. När det gäller att förbättra trafiknykterheten har det t.ex. visat sig att lagstiftningsåtgärder har effekt. Aven trafiksäkerhetsinformation har gett resultat. Likaledes har information till kvinnor effekt när det gäller att upplysa om alkohol och graviditet. Detta förutsätter dock att den berörda personalen har kunskaper om och haft tillfälle att pröva ut fungerande arbetsmetoder. Barn och ungdom är en mycket viktig målgrupp. Målsättningen är en alkoholfri uppväxt. Åtgärder i samband med värnplikten, vid högskolestudier och i grund- och gymnasieskolan har diskuterats.

I fråga om skolans insatser framhålls att det finns en risk för att hälso- och

drogundervisningen blir eftersatt som en följd av den nya läroplanen. I fråga

om alkoholundervisningen skulle man i planen behöva tala mer klarspråk. I grundskolan varierar satsningarna mellan skolorna och i gymnasieskolan är insatserna knappa, i den mån de förekommer. Det ligger i varje skolas intresse att värna om och utveckla insatserna inom detta område.

Kommissionen understryker vad statsmakterna redan tidigare framhållit att man bör göra betydande insatser inom skolan för att minska unga människors alkoholkonsumtion. Skolan skall bidra till att inga ungdomar under 20 år konsumerar alkohol. Kommissionen har diskuterat olika metoder för att nå detta mål, men är också medveten om att det likväl kommer att finnas ungdomar som inte bara dricker alkohol utan som dessutom har en direkt riskabel konsumtionsnivå. Inom skolans ram är det framför allt Skolhälsovården som bör kunna medverka till att begränsa denna riskabla alkoholkonsumtionhos ungdomarna.

Det förebyggande arbete som tar sikte att få ner eller helt sätta stopp för sårbara gruppers alkoholkonsumtion bedrivs således av många. Särskilt viktigt är stödet till de unga, inte minst inom skolans ramar.

För vuxna med dryckesvanor som fört dem i en riskzon finns flera exempel på framgångsrika förebyggande projekt inom primärvården. Riskabla alkoholvanor kan upptäckas tidigt och förebyggas individuellt. Men erfarenheterna har inte förts över till ordinarie verksamhet. I stället är det fortfarande regel att alkoholproblem uppmärksammas sent och åtgärdas först när de blivit stora och svåra att göra något åt.

Det förebyggande arbetet mål 155

-

Kommissionen anser att denna utveckling måste vändas. Den stora potentialen i förebyggande arbete måste bättre tas till vara. Vi bör mera hjälpa och individuellt stödja riskbrukare av alkohol.

En viktig målgrupp inom främst den öppna vården är patienter med besvär som kan antas ha samband med alkoholproblem. Genom en större öppenhet generellt om alkoholkonsumtionen vid läkarens patientsamtal skulle det bli lättare att finna missbruk och särskilt högkonsumtionsom annars kan vara svåra att upptäcka. Det finns också utprövade och i många fall enkla metoder, som visat sig ha effekt, för att ge högkonsumenter stöd att ompröva och minska sitt

drickande.

Aven arbetsplatserna finns det goda möjligheter att lägga märke till riskab-

dryckesvanor, stödja enskilda individer och på olika sätt förebygga missbruk.

Många kan bidra till att motverka riskbruk av alkohol. Till de aktörer som har

de bredaste kontaktytorna hör sjukvården, främst primärvården, arbetslivet inklusive företagshälsovården och försäkringskassan. Kommissionen anser att

det behövs ökad utbildning och fler projektsatsningar inom området. Insatserna bör prioriteras för att göra människor uppmärksamma på när deras dryckesvanor uppenbarligen innebär att hälsan äventyras och för att tidigt motverka dryckesvanor som om inget görs riskerar att leda till missbruk. Som nämnts talar gjorda utvärderingar för att insatserna är mycket kostnadseffektiva.

Kommissionen återkommer med förslag om förstärkning av det förebyggande

arbetet i följande kapitel.

6.12¶Folkhälsoinstitutets roll i det

förebyggande

arbetet

Inom de flesta av de områden som det förebyggande arbetet omfattar finns många aktörer. Hit hör på central nivå Folkhälsoinstitutet FHI, Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Systembolaget, Central-

förbundet för alkohol- och narkotikaupplysning CAN, Rikspolisstyrelsen,

Skolverket, Vägverket m.fl. Den nya alkoholmyndigheten får också en viktig roll i vissa avseenden. På regional och lokal nivå är landstingens och kommunernas organ och verksamheter av avgörande betydelse. Deras roll och uppgifter behandlas i flera kapitel i detta betänkande och även i flertalet av delbetänkandena. Med hänsyn till Folkhälsoinstitutets centrala roll vill kommissionen i detta avsnitt särskilt beröra några av institutets uppgifter.

6.12.1 Mål och

ansvar Folkhälsoinstitutets övergripande mål är enligt dess instruktion av den 11 juni 1992 att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att för alla skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som

156 Det förebyggande arbetet mål

-

främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring. Verksamheten skall:

vara ett stöd för lokalt och regionalt folkhälsoarbetei kommuner och lands-

ting samt i företag, organisationer och utbildningsväsende,

på nationell nivå främja samarbete mellan olika organ för att påverka för- ; hållanden av betydelse för folkhälsan,

i

utformas i kontakt med alla samhällssektorer som har betydelse för häl-

san. Institutet har olika program, såväl fasta som temporära. Det program som rör alkohol- och drogområdet skall vara permanent.

I regleringsbrevet för budgetåret 199394 heter det rörande alkohol- och drogprogrammet att FHI skall

följa och utvärdera aktuell forskning och utveckling inom alkohol- och

-

drogområdet, initiera vissa forsknings- och utvecklingsprojekt samt utveck-

ett förebyggande alkohol- och drogprogram.

ta fram och sprida basfakta och ny kunskap inom alkohol- och drogområdet -

för olika avnämares behov, bl.a. organisationslivet, kommuner, landsting och arbetsplatser.

Inom FHI har det alkohol- och drogförebyggande arbetet en framskjuten plats. Inom programmet, som står under ledning av institutets överdirektör, finns sex handläggartjänster och två administrativa tjänster. Till programmet är knutet ett programråd med överdirektören som ordförande och nio externa ledamöter från bl.a. Svenska Kommunförbundet, nykterhetsrörelsen och forskarvärlden.

Kommissionen har i sina direktiv fått uppdraget, att lägga fram förslag till långsiktig inriktning av Folkhälsoinstitutets arbete med alkoholfrågorna. Som tidigare framhållits finns det i arbetet att förebygga alkoholrelaterade problem, inga klara gränser mellan det tidigaste stadiet av detta arbete primärpreventionen och det senare stadiet som främst riktar sig till individer med hög konsumtion sekundärprevention. Dessutom är många insatser t.ex. information, restriktioner etc ofta riktade till både normal- och storkonsumenter. Folkhälsoinstitutets uppdrag inom alkoholområdet omfattar därför också sekundärpreven-

tion, även om tyngdpunktenligger inom det primärpreventiva området.

Att många olika instanser arbetar parallellt med informations- och preventionsverksamhet inom detta område är naturligt med hänsyn till de uppdrag som var och en av dessa instanser har. Att det finns många aktörer är ingen nackdel, utan tvärtom en tillgång, förutsatt att de håller nära kontakt med varandra och vid behov samordnar sina aktiviteter. När det gäller denna samordningsfunktion

har FHI en nyckelroll.

Det förebyggande arbetet mål 157

- . ..

FHI och CAN har träffat avtal som reglerar samarbetet inom tre vitala områden, nämligen

bevakning av konsumtions- och skadeutveckling, informations- och kunskapsutvecklinginom alkohol- och narkotikaområdet,

den service till forskare och allmänhet som CAN institutets uppdrag

bedriver genom sitt bibliotek och sin dokumentationscentral.

6.12.2 Aktuella verksamhetsområden

Alkohol- och drogprogrammets inriktning

Som framgått skall FHI vara ett stöd för det lokala och regionala folkhälsoarbetet. Den inriktningen präglar också i hög grad institutets program inom alkoholoch narkotikaområdet. Större delen av programmets resurser förmedlas som stöd det lokala preventionsarbete som drivs av kommuner, landsting, frivilliga organisationer m.fl. Programmet genomför vidare ett stort antal konferenser runt om i landet kring olika teman, för kunskapsspridningoch erfarenhetsutbyte. Programmet producerar och sprider också informationsmaterial, riktade till olika målgrupper, kring skilda delområden. Vidare genomförs i viss omfattning centrala mediainsatser kring både alkohol- och narkotikafrågan. Programmet har utvecklat nära kontakter med forskningen inom området. I samarbete med Centralförbundet för alkohol-och narkotikaupplysning CAN produceras dels en årlig, översiktlig rapport över konsumtions- och missbruksutvecklingen, dels kunskapssarnmanställningar inom olika områden. Institutet disponerar vissa medel för forskningsstöd och administrerar dessutom enligt

avtal mellan institutet och Systembolaget- bolagets s.k. fond för alkoholforskning SFA.

Programmet disponerar för närvarande budgetåret 199394 sammanlagt ca 42 miljoner kronor. Av den summan utgår 3 miljoner kronor till CAN inom ramen för det ovan nämnda samarbetsavtal som slutits mellan CAN och institutet, medan 21 miljoner kronor utbetalas som bidrag till lokala drogförebyggande projekt. Härutöver erhåller nykterhetsrörelsens organisationer ett bidrag på

ca 18 miljoner kronor, som formellt förmedlas genom institutet.

Programmet har ansvar inte bara för alkohol- och narkotikafrågorna utan också för frågor som rör missbruk av bensodiazepiner och, från den 1 januari 1994, även doping. Även vissa aktiviteter enbart gäller dessa delom-

om ett av råden, arbetar man oftast särskilt i den ungdomsinriktade verksamheten på

- ett integrerat sätt med de olika frågorna. Att särskilja vilken del av institutets resurser som enbart gäller alkoholfrågan är därför knappast möjligt.

Lokalt drogförebyggande arbete Institutet utlyser och fördelar varje år medel till drogförebyggande projekt. Bidragen går såväl till kommuner och landsting som till det frivilliga organisa-

158 Det förebyggande arbetet mål

-

tionslivet. Medlen är inte avsedda att finansiera löpande verksamhet. Syftet är i stället att stimulera en utveckling av metoder som kan förebygga alkohol- och narkotikamissbruk och att ge organisationer och myndigheter möjligheter att

förverkliga nya idéer om drogförebyggandeinsatser.

Efterfrågan på sådana bidrag är långt större än tillgången på medel, varför bara en mindre del av ansökningarna kan beviljas. Som exempel kan nämnas att hösten 1993, då drygt 17 miljoner kronor fördelades till ca 100 projekt, hade ansökningar avseende 596 projekt med en sammanlagd ansökningssumma på 110 miljoner kronor inkommit till institutet.

Med stöd av dessa medel har institutet givit stöd drogförebyggande utvecklingsinsatser inom bl.a. skola och arbetsliv, bland barn och unga i utsatta situationer och bland invandrargrupper. Medel har vidare beviljats projekt för att utveckla insatserna för barn till missbrukande föräldrar och för att förebygga missbruk bland unga flickor liksom till projekt för att utveckla hälso- och sjukvårdens sekundärpreventiva arbete m.m. Särskild prioritet har givits projekt som lagts upp som samarbetsprojekt mellan flera olika lokala aktörer projekt som t.ex. engagerar såväl olika kommunala organ som organisationslivet. Medel har även utgått som stöd utbildningsinsatser för nyckelpersoner i det

lokala drogförebyggandearbetet.

För att de lokala erfarenheterna skall kunna användas nationellt, krävs att projekten utvärderas. Detta betonas för de sökande och institutet anordnar

regelbundet utvärderingskonferenser med de projekt som erhållit stöd. Dess-

utom väljs vissa projekt ut för speciell utvärdering av externa forskare.

Ungdom

Insatser för att förebygga alkohol- och narkotikamissbruk hos unga är ett av institutet prioriterat omrâde. Brett upplagda mediainsatser riktade till ungdomsgrupperna har genomförts respektive planeras. En stor del av de projektmedel som institutet beviljar som stöd åt drogförebyggande verksamheter har ungdomsinriktning. Det gäller såväl primärpreventivt orienterade verksamheter som insatser riktade till ungdomar som befinner sig i utsatta lägen och i riskzonen för bl.a. missbruk.

Institutet producerar och sprider vidare i stor omfattning skolmaterial och annnat informationsmaterial till ungdomar själva eller till viktiga vuxna i ungdomarnas omgivning lärare, föräldrar m.fl.. Institutet har engagerat sig i produktionen av ett samnordiskt läromedel inom detta område Mias dagbok, som kommer ut våren 1994 och vänder sig till lärare och elever i grundskolans

högstadium.

Barn till missbrukare Barn till missbrukare är ett huvudtema i projektet De glömda barnen som genomförs i nära samverkan med Socialstyrelsen och även Kvinnoorganisationernas samarbetsråd i alkohol- och narkotikafrägor KSAN. Projektet syftar till

Det förebyggande arbetet mål 159

-

att uppmärksamma problemet och få en ökad aktivitet till stånd. Målet är att förebygga skador men också att bidra till metodutveckling inom området. Huvudsyftet är att nå dem som genom sitt arbete kommer i kontakt med proble-

matiken graviditet-barn-föräldrar-alkohol.

Projektet innehåller bl.a. produktion av en film som vänder sig till mellanstadiebarn, lärare och skolvårdspersonal och som tar upp anhörigproblematikenur ett barns synvinkel.

I en annan film som vänder sig till nyckelgrupper inom barnomsorgen, barn och ungdomspsykiatrin PBUBUP, primärvårdspersonal inklusive barnhälsovården, socialtjänsten m.fl. beskrivs de små barnen till missbrukare.

Projektet innehåller också andra informations- och stödinsatser och startar med en konferens som arrangeras på 30 biografer runt hela Sverige en s.k. satellitkonferens.

Gravida kvinnor I projektet De glömda barnen behandlas såväl barn till missbrukare som gravida kvinnor. Gravida kvinnor och alkohol är också ett tema i satellitkonferensen.

Under 1994 kommer institutet att i samråd med Socialstyrelsen producera en film som beskriver fosterskador till följd av alkohol. Målgruppen är personal inom mödra- och barnhälsovården. Till filmen skall också ett utbildningsmaterial produceras, liksom informationsmaterial till de blivande föräldrarna.

Arbetslivet

En utveckling och förstärkning av den drogförebyggande verksamheten inom arbetslivet är också ett av institutet prioriterat område. Flera lokala projekt med denna inriktning har erhållit ekonomiskt stöd från institutet. Institutet har vidare träffat avtal med ett antal stora företag i Sundsvall som förbundit sig att med stöd från institutet genomföra ett drogpreventivt program på sina arbetsplatser.

Vidare genomförs under hösten 1993 och våren 1994 konferenser på olika håll i landet om förebyggande arbete inom arbetslivet. Dessa riktar sig till kommuner, landsting försäkringskassor och arbetsmarknadens parter.

Primärvården

l syfte att utveckla modeller för alkoholförebyggandeinformation inom primär-

vården inleds under året ett samarbete med Väst-Aina, Primärvården i Bohuslandstinget samt Statshälsan i Göteborg. Ett utbildningspaket planeras för primärvårdspersonal. Senare kommer utbildningskonferenser att äga rum för att utveckla och sprida metoder för drogförebyggande insatser inom primärvården.

160 Det förebyggande arbetet mål

-

Information

En stor del av Folkhälsoinstitutets verksamhet gäller information i olika folkhälsofrågor. Inom alkohol- och drogprogrammet bedrivs kontinuerligt information kring alkohol- och drogfrågorna på olika nivåer och med hjälp av olika metodik.

Massmediakampanjer är ett viktigt inslag i informationsarbetet. En stor massmediakampanj som riktade sig till ungdomen, Svart vitt, har genomförts under 1993. Eftersom ungdom är ett prioriterat område kommer kontinuerligt olika kampanjer av detta slag att genomföras. Temat för årets kampanj är cannabis men redan 1995 planeras en ny ungdomskampanj av liknande slag kring alkoholen.

Institutet svarar också för kontinuerlig produktion och distribution av informationsmaterial inom alkoholområdet.

En tredje viktig informationsuppgift är att sprida information om det alkoholförebyggande arbetet till olika aktörer inom området såväl på det lokala som på det centrala planet. Det kan gälla förändringar i alkoholpolitiken, ny metodik för lokalt arbete, information om alkohol- och narkotikaförebyggandeaktiviteter osv. Denna information sprids via Användbart, en informationsskrift som utkommer med 6 nummer per år i en upplaga av 30 000 exemplar per gång. Den vänder sig till nyckelpersoner inom kommuner, landsting, organisationer m.m. som är engagerade i det alkohol- och drogförebyggandearbetet.

Slutligen arrangerar institutet en mängd konferenser, seminarier m.m. med syfte att sprida information i alkohol- och drogfrågor. Ett sådant initiativ är de regionala konferenser kring EG och alkoholen som institutet genomför i samverkan med Systembolaget. Samtliga län skall besökas och målgrupperna är bl.a. politiker och chefstjänstemän i landsting och kommuner, representanter för polis, hälso- och sjukvård, skola, socialtjänst och relevanta folkrörelser i regionen.

Forskning och kunskapsbevakning

Institutet har särskilda medel för forskning och en del av dessa skall utlysas till projekt inom det alkoholförebyggandeområdet. En del av medlen kommer att användas för forskningsprojekt som bedömts som särskilt angelägna t.ex. utvärdering av lokala drogförebyggande projekt som erhållit stöd av institutet. Vidare administrerar institutet Systembolagets Fond för Alkoholforskning.

I samverkan med CAN följer och rapporterar institutet utvecklingen av alkoholkonsumtionen och alkoholskadorna. En sådan publikation är den mellan CAN och FHI gemensamma årliga rapporten om utvecklingen av konsumtionen av alkohol, narkotika och andra droger.

Samverkan Förutom den rådgivande gruppen i vilken olika samhällsektorer är representerade och det i avtalet reglerade samarbetet med CAN har institutet samverkan

Det förebyggande arbetet mål 161

-

med ett stort antal aktörer inom den drogförebyggandeverksamheten.

Institutet har t.ex. övertagit Socialstyrelsens för samordningsgrupp

ansvar en i informationsfrágor runt alkohol- och drogproblematiken. Institutet har inom ramen för sitt samordningsansvar tagit initiativ till regelbundna överläggningar

med nykterhetsforbundenoch med olika centrala myndigheter är involvera-

som

de i den alkohol- och drogförebyggandeverksamheten.

7 Det

förebyggande

arbetet -

förslag

till

program

1 nkter

Utgångspu

Sverige har satt upp höga mål för alkoholpolitiken. Regering och riksdag har upprepade gånger slagit fast det övergripande alkoholpolitiska målet

att pressa tillbaka alkoholkonsumtionen i syfte att begränsa alkoholskadorna. Sverige har anslutit sig till den av WHOs Europaregion uttalade ambitionen att sänka den totala konsumtionen av alkohol med minst 25 procent under perioden 1980

- 2000.

Dessa höga mål är formulerade mot bakgrund av insikten att överkonsumtion och missbruk av alkohol utgör ett de stora folkhälsoproblemen. Som kom-

av missionen har visat i annat sammanhang är alkoholens sarnhällskostnader

avsevärda. En betydande del av den totala sjukligheten och dödligheten är alkoholrelaterad. Det berusningsdrickande, utgör traditionellt viktig del den

som en av nordiska alkoholseden, skapar särskilda risker för våld och andra sociala alkoholskador. Till detta kommer det mänskliga lidande alkoholmissbruk ska-

som par hos missbrukarna själva, liksom hos deras barn och andra anhöriga.

Vi befinner oss emellertid långt från att uppnå de höga målen. Härtill kommer att den anpassning till regelsystemen inom EES och EU har inletts

som nu eller kan förväntas, kommer att innebära försvagning den hittills förda

en av svenska alkoholpolitiken. Den viktigaste förändringen är den nedåt på de

press svenska alkoholskattenivåierna- och därmed priserna måste räkna

- som man med blir en konsekvens på någon sikt av ett svenskt medlemskap i EU, bl.a. till följd av en omfattande gränshandel. Från alkoholpolitisk synpunkt är detta allvarligt eftersom det .k. prisvapnet är det allt att döma effektivaste instru-

s av mentet i den svenska alkoholpolitiken.

Den sistnämnda bedömningen får stöd av en senhösten 1993 framlagd

rapport från en internationell grupp av alkoholforskare Holder, H. m.fl., Assessment of Consequences Resulting from the Elimination of the Swedish Alcohol Retailing Monopoly, 1993. Gruppen har, utifrån framtagen modell,

en undersökt vad som skulle hända med alkoholkonsumtionen, med vissa typer

av alkoholskador och med alkoholrelaterad dödlighet Systembolagets monopol

om skulle avskaffas och om alkoholpriserna skulle sjunka till den nuvarande prisnivån i Danmark respektive Tyskland.

Det från folkhälsosynpunkt värsta alternativet skulle, enligt forskargruppen, vara att Systembolagets monopol avskaffas och alkoholdryckerna börjar säljas i vanliga livsmedelsbutiker samtidigt som priserna sänks till Tysklands nivå. En

164 Det förebyggande arbetet förslag.

- ..

sådan omläggning alkoholpolitiken skulle sannolikt resultera i en minskning

av

den oregistrerade försäljningen det s.k. mörkertalet. Sedan forskarna tagit av hänsyn till den effekten, stannar de för slutsatsen att den faktiska,. årliga alkoholkonsumtionen skulle komma att upp med över 5 liter ren alkohol per invånare, 15 år och äldre.

Sedan denna rapport framlagts har den överenskommelse mellan den svenska regeringen och EU-kommissionen träffats, enligt vilken EU-kommissionen inte

några invändningar mot att Systembolagets monopol bibehålls, förutsatt reser bl.a. att övriga monopol inom alkoholområdet avvecklas. Enligt forskargrup-

resultat slår emellertid en prissänkning ännu hårdare än en avveckling av pens

detaljhandelsmonopolet. Om detta monopol finns kvar samtidigt som alkoholpri-

sänks förhållandevis måttligt, nämligen ner till den nuvarande danska serna nivån, kan sålunda enligt rapporten antalet döda till följd av alkohol förväntas öka med över 1 000 fall år. Antalet självmord stiger enligt samma alter-

per nativ med 14 procent bland männen och med 10 procent bland kvinnorna samtidigt antalet mord ökar med 18 procent årligen och antalet fall av misshan-

som del med 25 procent eller med 10 000 fall per år.

Det ligger i sakens natur detta slag måste omgärdas med

att prognoser av betydande osäkerhetsmarginaler. Att det rör sig om om ökningstal i denna storleksordning är emellertid en slutsats som väl överensstämmer med resultaten andra studier, bl.a. den studie Projektioner av alkoholskadeutvecklingen

av i Sverige professor Thor Norström vid Institutet för Social forskning

som våren 1993 genomfört på kommissionens uppdrag. Enligt resultaten skulle en ökning konsumtionen med 25 procent leda till en ökning av antalet döda med

av 1 200 år. l studien Alkohol, EG och kriminalitet från Brottsförebyggande

per rådet 1993 drar professor Eckart Kühlhorn liknande slutsatser om skadeutvecklingen samt pekar på risken för en kraftig ökning av antalet storkonsumenter.

Det bör dock observeras att data av detta slag enbart ger en bild av de sannolika konsekvenserna allt annat givet dvs. om ingenting annat görs som

helt eller delvis kan kompensera försvagningen av den traditionella alkohol-

politiken.

Som kommissionen tidigare har understrukit finns det knappast några realistiska möjligheter att fullt ut motverka effekterna av en sådan försvagning genom förebyggande insatser annat slag. En begränsning av konsumtions- och

av skadeökningen bör dock kunna uppnås genom sådana förebyggande åtgärder

förutsatt att dessa kompensatoriska åtgärder ges en tillräckligt kraftfull utformning och omfattning. Kommissionen har i olika betänkanden fört fram överväganden och förslag till förstärkta insatser av det alkoholskadeförebyggande arbetet. l detta kapitel redovisas samlad bild av kommissionens förslag till

en en sådan förstärkning.

Det förebyggande arbetet -förslag, 165

..

7.2¶Befolkningsinsatser

7.2.1¶Internationellt engagemang

l jämförelse med de flesta övriga europeiska länder har Sverige en låg genomsnittlig alkoholkonsumtion. Sedan åtskilliga år tillbaka föreligger emellertid en tendens till utjämning mellan Europas länder när det gäller alkoholvanorna, både med avseende på hur mycket som dricks och vad som dricks. Länder med mycket hög alkoholkonsumtion tenderar att minska sin totala konsumtion, medan länder med en förhållandevis låg alkoholkonsumtion tenderar att öka sin konsumtion.

Möjligheten att fullfölja den traditionella svenska alkoholpolitiken kommer att minska till följd av EES-avtalet och ett eventuellt medlemskap i EU. Men alldeles oberoende av EES och EU befinner oss alltsa i en process av långtgående europeisk harmonisering, med återverkningar inom alla samhällsområden, inklusive det alkoholpolitiska. l detta perspektiv kan utvecklingen beskrivas så att EES-anslutningen och ett eventuellt EU-medlemskap accentuerar och påskyndar denna process.

Denna harmonisering innebär att Sverige, liksom andra europeiska länder, blir alltmer beroende av utvecklingen i övriga länder. På det alkoholpolitiska området blir det därmed också ett självklart nationellt intresse att försöka påverka andra länder i första hand inom Europa att föra en politik som i Ökad ut-

- sträckning tar hänsyn till folkhälsointresset.

Möjligheterna att med framgång bedriva ett arbete av detta slag skall inte underskattas. Det finns flera tecken som tyder på att utgångsläget för sådana ansträngningar är avsevärt gynnsammare i dag än för bara några år sedan. I flera länder har medvetenheten om att överkonsumtion och missbruk av alkohol tillhör de stora folkhälsoproblemen ökat under senare år. Med växande engagemang har flera länder satsat breda informations- och utbildningskampanjer kring alkoholens risker med målet att åstadkomma mindre riskabla alkoholvanor. l vissa länder, främst Frankrike, har den typen av insatser kombinerats med lagstiftningsåtgärder av restriktiv karaktär, bl.a. inskränkningar av rätten

att göra reklam för alkoholdrycker och skärpt trafiknykterhetslagstiftning.

Till bilden hör också den handlingsplan inom alkoholområdet som antogs av Världshälsoorganisationens WHO Europaregion hösten 1992 och som mycket klart lyfter fram alkoholen i ett folkhälsoperspektiv och argumenterar för en balanserad alkoholpolitik, med inslag både av information och lagstiftning av restriktiv natur åldersgränser, dryckesskatter, kontroll av tillgängligheten.

Med utgångspunkt från denna plan och i samspel med den växande medve-

tenheten i många europeiska länder om alkoholen som samhällsproblem bör

det vara möjligt för Sverige, gärna tillsammans med andra nordiska länder, att ta olika initiativ för att internationellt etablera och befästa en folkhälsosyn på alkoholfrågan. Det kan gälla skärpta marknadsföringsregler, högprispolitik eller skärpta regler för gränshandel motiverade av hälso- och sociala skäl samt hårdare villkor för s.k. taxfreeförsäljning.

166 Det förebyggande arbetet förslag.

- ..

Kommissionen föreslår:

Att regeringen intensifierar sina strävanden så att alkoholfrägan uppmärk- -

sammas som en folkhälsofrágai olika internationella samarbetsorgan, pâ

nordiskt och europeiskt plan och inom WHO och FN. Ett syfte är att fä

flera internationella eller europeiska riktlinjer och begränsningar som är

gemensamma. Ett viktigt medel är att ställa resurser till dessa organs

förfogande, liksom till svenska myndigheter sä att de fdr möjlighet att delta

i och påverka de internationella organens verksamheter.

7.2.2. Information och påverkan

Kampen for en bättre hälsa förs på många olika nivåer. Den grundläggande nivån handlar om att genom strukturella förändringar i samhället skapa förutsättningar för en bättre hälsa bland befolkningen. Detta behöver inte bara innebära åtgärder riktade mot den direkt hälsopåverkande omgivningen som den fysiska och psykiska miljön. Det kan också handla om att förändra förutsättningarna för människors val av beteenden som påverkar hälsan. Valet av livstil är inte slumpmässigt utan betingat av en mängd faktorer av vilka sarnhällsstrukturen är en. Inom de givna strukturerna reglerar och påverkar samhället på olika sätt människors beteenden genom lagar, skatter, information osv. Den svenska alkoholpolitiken bygger bl.a. restriktioner och det är den ena vägen som samhället kan använda för att få befolkningen att välja mer hälsobefrämjande livsstilar. Men detta fordrar en acceptans for restriktionerna och lagarna och dessutom måste det finnas betydande individuella spelrum i demokratiskt styrda samhällen. Det är i detta sammanhang och i dessa spelrum som informationen kommer in.

Vid många tillfällen sprids samhällsinformation som rör människors beteenden. Det kan gälla trafik, sjövett, matvanor, narkotikamissbruk, alkoholvanor osv. Tidigare har framförts synpunkter om informationens begränsade effekter. Mäter man effekterna som betendeförändringar efter t.ex. masssmediala insatser kan det finnas skäl till en skeptisk hållning när det gäller informationens möjligheter att förändra människors livsstilar.

Sådana forskningsresultat som visar små eller inga förändringar av alkoholvanorna som resultat av informationskampanjer kan emellertid inte utan vidare läggas till grund för slutsatsen att samhällsinformation inom detta område inte lönar sig.

För det första är det förenat med utomordentliga svårigheter att med någon grad av säkerhet fastställa informationens effekter på alkoholvanorna. I samhällsforskning av detta slag gäller generellt att resultat som visar uteblivna effekter inte nödvändigtvis behöver innebära att effekterna saknas; de kan också tolkas som att forskningen inte har lyckats mäta effekter som faktiskt föreligger, men som är svåra eller omöjliga att mäta.

Bakom sådana svårigheter att registrera faktiska effekter kan ligga flera faktorer; effekterna kan visa sig först lång sikt; effekterna kan uppstå inte som ett resultat av informationskampanjen enbart utan som ett resultat av denna i kom-

Det förebyggande arbetet förslag. 167

- ..

bination med en lång rad andra faktorer, varvid det i praktiken kan vara omöj-

ligt att särskilja den specifika effekten av just kampanjen; effekten kan skym-

mas av resultatet av andra samtidigt påverkande faktorer, som verkar i motsatt riktning t.ex. en glorifiering av alkohol i TV eller andra media.

För det andra brukar man i utvärderingar av informationskampanjer försöka mäta om kampanjen har förändrat attityder och beteenden i önskad riktning eller

Om man då finner att inga förändringar har inträffat, kvarstår frågan om attityder och beteenden skulle ha förblivit oförändrade om kampanjen inte hade ägt rum. Det är en ännu svårare fråga att besvara och som regel har man inte heller försökt att göra det. Det förefaller emellertid sannolikt att informationen bidrar till att vidmakthålla vissa beteenden, en viss given nivå vad gäller olika alkoholvanor, t.ex. den i Sverige förhållandevis låga frekvensen av rattfylleri

och langning av sprit till underåriga etc.

För det tredje kan en kontinuerlig eller regelbundet återkommande sarnhällsinformation bidra till en gradvis värderingsförskjutning på sikt. Man brukar ibland använda uttrycket supermeddelande för denna typ av mediaeffekter och avser därmed medias möjligheter att genom en massiv, långvarig eller konti-

nuerlig insats ge mer övergripande värderingsförändringar. För det fjärde tyder informationsforskningen på att medan isolerade infor-

mationskampanjer sällan har påvisbara effekter, har däremot sådana effekter kunnat registreras om kampanjerna samordnas med eller åtföljs lokala initia-

av tiv. En massmedia] kampanj ger alltså vanligen sämre effekt genomförd separat än samordnad med lokala aktiviteter. Detta kan också uttryckas så att det är i samband med lokala aktiviteter som människor möts och det är i möten mellan människor som påverkan kan ske och förändringar äga Men mediainsatser

rum. kan skapa en uppmärksamhet kring frågan, som stimulerar de lokala aktiviteterna, dvs. ökar sannolikheten för att sådana möten sådana tillfällen till påverkan

-

skall komma till stånd. -

Till dessa resonemang om samhällsinformationens effekter kan

en annan,

mera värderingsmässig synpunkt läggas. Det är i Sverige i princip förbjudet att

bedriva reklam för alkoholdrycker. Som kommissionen har påtalat i annat sammanhang förekommer ändå en inte obetydlig marknadsföring av alkohol. Härtill kommer omfattande glorifiering alkohol i media, i ungdomskulturernaoch

en av i olika andra sammanhang. Det är rimligt att samhället har ett ansvar att se till att denna typ av förhärligande budskap kompletteras med en på fakta grundad information om de risker som Överkonsumtion av alkohol eller konsumtion

av alkohol vid olämpliga tillfällen inrymmer.

Det finns skäl att särskilt understryka den senare aspekten inför de förändringar av alkoholpolitiken som nu förestår och som kommer att innebära att flera

av de statliga monopolen ersätts av en marknad med konkurrens och ett ökat spelutrymme för kommersiella intressen.

e

Vad gäller samhällsinformationens innehåll är det vidare rimligt att den

ger en god, saklig och lättförståelig bakgrund till den restriktiva alkoholpolitik, som Sverige även fortsättningsvis har för avsikt att föra. Den vid en internationell jämförelse låga förekomsten alkoholskadori Sverige bör t.ex. viktig

av vara en

168 Det förebyggande arbetet förslag.

- ..

del av denna information.

Det är också väsentligt att förfina metoderna i samhällsinformationen om alkoholfrågan. Informationsteknologin utvecklas och det är viktigt att de nya kunskaperna kan komma det alkoholskadeförebyggande arbetet till godo. Som underströks vid ett tidigare refererat seminarium med informations- och alkoholforskare som genomfördes i kommissionens och Folkhälsoinstitutets regi hösten 1993 är det t.ex. nödvändigt att samhällsinformationen inom bl.a. detta område i högre grad än vad som tidigare har varit vanligt anpassas till de mål-

vill att informationen skall påverka. grupper som man Kommissionen anser:

Att samhällsinfomtationen bör spela en viktig roll i det alkoholskadeföre- -

byggande arbetet även i fortsättningen, förutsatt bl.a. att den inte genom-

förs isolerat utan samordnas med andra aktiviteter. I det förestående ske-

det alkoholpolitiska förändringar finns det starka skäl att ytterligare

av höja alctivitetsniván inom detta omrâde.

Tidigare har påpekats att det alkoholskadeförebyggande arbetet måste vara långsiktigt. Speciellt ger sällan utslag på kort sikt utan

informationsverksamhet

stor uthållighet krävs. Aven mediasatsningar bör genomföras med jämna mellanrum komplement till och i nära samspel med andra insatser för

- som att göra olika aspekter av alkoholfrågan särskilt synliga.

Det ingår i Folkhälsoinstitutets uppdrag att genomföra denna typ av informationssatsningar. I uppdraget ingår också att utveckla och förfina alkoholinformationens metodik. Ett sådant metodutvecklingsarbetebör bedrivas i nära kontakt med såväl informations- alkoholforskare. Noggranna utvärderingar av

som

genomförda informationsinsatser är ett självklart inslag i ett sådant utvecklings-

arbete.

Vidare bör Folkhälsoinstitutet, kontinuerligt svara för information till

som nu, allmänhet och nyckelgrupper i alkoholfrågan. I uppdraget ingår också att utveckla metoderna för att informera såväl hela befolkningen som riskgrupper. Det är viktigt att lokala idéer kan tas till vara och ges en nationell spridning.

Detta innebär att utvärdering är ett viktigt inslag i det alkoholskadeförebyggan-

de arbetet.

Informationssatsningar har förmodligen störst möjlighet att nå framgång inom de områden där bred uppslutning finns kring vikten av minskad alkoholkon-

en sumtion. Sådana områden är t.ex. barn och ungdom och gravida kvinnor.

Ett sätt att sprida information till allmänheten är varningstexter på förpack-

ningarna. Varningstexter flaskor och andra förpackningar med alkoholdryck-

har införts i USA och vore intressant att pröva även i Sverige. Systembolaer gets information bör då riktas till olika riskgrupper.

Kommissionen föreslår:

Att Folkhälsoinstitutet i uppdrag att i samråd med Systembolaget - ges

närmare utreda förutsättningarna för att genomföra ett försök med var-

ningstext på förpackningar som innehåller alkoholdrycker.

Det förebyggande arbetet förslag. 169

- ..

7.2.3 Hälso- och

sjukvårdens förebyggande ansvar

Det har i det föregående slagits fast ökning de missbruksförebyggande

att en av insatserna är nödvändig. Hälso- och sjukvården har enligt hälso- och sjukvårdslagen uttalat ett ansvar för att förebygga ohälsa. Av socialstyrelsens uppföljningsverksamhet framgår att hälso- och sjukvårdens missbruksförebyggande insatser har olika omfatt-

ning i olika landsting. Enligt kommissionens mening är det nödvändigt

att hälso- och sjukvården generellt ägnar ökade såväl generella resurser som riktade alkoholpreventiva insatser. Speciellt behövs satsningar på riskgrupper och högkonsumenter. Kommissionen anser att hela befolkningen måste uppmärksammas på de mer medicinska hälsoriskerna med alkohol än vad sker f.n. Här har hälso- och som sjukvården ett ansvar. I avsnitt 6.7.2 rekommenderades främst följande åtgärder från hälso- och sjukvårdens sida som ett led i ökade satsningar förebyggande åtgärder:

Det är viktigt att huvudmännen utarbetar alkoholpolitiska - program, som klargör alkoholfrågans vikt och vilket sätt arbeta förebygman avser att gande.

En målsättning för framtida hälso- och sjukvård bör att samtal - vara om alkohol mellan läkare, sjuksköterska eller sjukvårdspersonal och annan patient blir ett naturligt led inom all öppen hälso- och sjukvård. Det är också viktigt att hälso- och sjukvårdens potential vad gäller att tidigt upp-

täcka riskbrukarehögkonsumenterav alkohol tas tillvara bättre än idag.

Båda ansatserna kan bidra till att öka det allmänna medvetandet alkohoom lens medicinska skadeverkningar.

En möjlighet att förstärka sjukvårdshuvudmännens förebyggande insatser är att satsa mer på de samhällsmedicinska enheterna, t.ex. i syfte få att fram fler vidareinformatörer eller stödresurser till husläkare.

På den nationella nivån anser kommissionen att följande åtgärder bör vidtas för att möjliggöra eller stimulera de eftersträvade satsningarna. Det är nödvändigt att öka berörd personals grundkunskaperom alkohol. Inom alla sjukvårdsutbildningar måste ökad vikt läggas vid att belysa alkoholens skadeverkningari alla avseenden, lära ut hur man professionell kan som agera för att tidigt upptäcka ett riskbruk samt visa möjligheterna vidta enkla att

behandlings-rådgivningsinsatser.

Kommissionen föreslår:

Att Socialstyrelsen vidtar åtgärder för att stimulera berörda universitet och högskolor att ägna alkoholfrâgor ökat utrymme i kursplaner för läkar- och

guksköterskeutbildningarna.

170 Det förebyggande arbetet förslag.

- . .

Fortbildningsaktiviteter för redan yrkesverksamma läkare och sjuksköterskor

är minst lika viktiga. Särskilt gäller detta distriktsläkarehusläkare och distriktssköterskor. Inriktningen denna fortbildning bör vara densamma som ovan redovisats. Angelägenheten sådana utbildningsinsatser bör framhållas inför av de förhandlingar särskilda statsbidrag till sjukvården som förs årligen melom och sjukvårdshuvudmännenoch sedan mellan de sistnämnda och de lan staten allmänna försäkringskassorna. Dessa särskilda statsbidrag syftar till att möjliggöra sådana satsningar inom hälso- och sjukvården bedöms kunna leda till som väsentliga minskningar sjukförsäkringsutgifterna. För närvarande anslås av särskilda statsbidrag med drygt 500 Mkr per år.

Kommissionen rekommenderar:

Att minst 5 den särskilda statliga ersättningen för rehabiliteprocent av rings- och behandlingsinsatser, f.n. drygt 500 Mkr, reserveras för fortbildning inom alkoholomrádet.

De goda exempel, visar att det går att minska eller helt hindra en riskabel som alkoholkonsumtion, bör få betydligt större spridning än de uppenbarligen fått

hittills. Ytterligare försök med förebyggande insatser med olika förutsättningar bör stimuleras, särskilt samarbetsprojekt. Givet den förmodat stora kostnadseffektiviteten bör huvudmännen själva kunna stå för en del av kostnaderna, men staten bör också bidra med projektmedel. Ett villkor bör då vara att en oberoende utvärdering sker och att lyckade försök skall föras över till reguljär verksam-

het. Få försök med hälsoundersökningar tar sikte alkoholproblem har som gjorts efter den s.k. Malmöstudien, detta trots att man där uppnådde mycket resultat och hög kostnadseffektivitet. Kommissionen anser att det är vik-

goda tigt alkoholproblematiken beaktas i de olika hälsoundersökningarsom pågår

att och planeras. Vidare bör frågor alkoholkonsumtion ingå ett naturligt om som led i den normala patientkontakten när det kan finnas anledning till detta. Ytterligare försök med hälsoundersökningardär alkoholproblemen har en betydande del eller är huvudinriktningen bör kunna genomföras.

Kommissionen rekommenderar:

Att försök med hdlsoundersökningar finansieras inom ramen för de sär- skilda statsbidrag som omnämnts.

Stora förändringar pågår ocheller förestår inom hälso- och sjukvårdens organisation. Bl.a. har på många håll ett beställar-utförarsystem införts och ett nytt husläkarsystem håller på att införas. Farhågor finns sina håll att båda dessa skulle kunna innebära att det förebyggande arbetet blir lidande.

förändringar

Som framgått kommmissionen för sin del att detta inte behöver bli ovan anser fallet förändringarna tvärtom kan innebära ökade möjligheter till föreutan att

byggande verksamhet. Sjukvårdshuvudmännen har de styrmedel som behövs

för att dessa möjligheter skall kunna tas till vara.

Det förebyggande arbetet förslag. 171

- ..

De pågående stora förändringarna aktualiserar emellertid behovet skärpt av en tillsyn och kvalitetskontroll. Kommissionen vill därför understryka vikten av

Socialstyrelsens regeringsuppdrag att följa utvecklingen vad gäller förebygg-

ande insatser på alkoholornrådet från hälso- och sjukvårdens sida.

Utbildning

I dag saknas nästan helt metodutbildning för arbetar inom det alkovuxna som hol- och drogförebyggande området. Kurser för behandlare finns däremot på flera håll, bl.a. anordnar ett antal vårdhögskolori samverkan med IKM Insti-

tutet för Kunskapsutvecklinginom Missbrukarvården högskolekurserpå A- och

B-nivån 20 respektive 40 poäng. Vårterminen 1993 påbörjades också Cen kurs vid vårdhögskolani Växjö. Däremot saknar många gånger de, arbetar med förebyggande verksamhet som inom området, relevant utbildning. Den kunskap finns är ofta inhämtad på som egen hand. Dessa frågor bör i större utsträckning än vad är fallet finnas som nu i grund- och fortbildningarna för olika förväntas göra viktiga insatgrupper som ser inom området exempelvis sjukvårds- och socialtjänstpersonal, lärare och fritidspersonal. Förutom förstärkning av befintliga utbildningar bör specialinriktade utbildningar organiseras, som kompletterar en grundutbildning, t.ex. inom sjukvården, genom att bibringa specifika kunskaperi preventivt arbete. Utbildningarna bör täcka behov på olika nivåer. Folkhögskolorna och vårdhögskolornai landet

torde kunna ha möjligheter att arrangera grundläggande utbildningar

mera res-

pektive högskoleutbildningarinom området.

Utöver grundläggande utbildning inom området bör människor arbetar som inom fältet ha möjlighet till fortbildning. De som arbetar på det lokala planet inom myndigheter eller andra organisationer drar ofta ett tungt lass. De saknar ofta både tydliga mandat och för att genomföra arbetet. Detta innebär pengar att det rör sig om en personal behöver extra mycket stimulans för grupp som att kunna bedriva sitt arbete på ett effektivt och meningsfullt sätt. Fortbildningskurser bör anordnas för dessa. Det gäller målgrupper t.ex. fritidsledare, som skolpersonal lärare, kuratorer och skolsköterskor, primärvårdspersonal och

socialtjänstpersonal.

På senare år har utbildningen inom folkhälsovetenskap accentuerats. Utbildningen som kan leda till master- eller doktorsexameni folkhälsovetenskap finns på flera håll i landet. Särskilda kurser inom alkoholpreventionanordnas. Många av landstingens hälsoplanerare och hälsoupplysare genomgår eller flera en

kurser i folkhälsovetenskap.

Då det gäller möjligheterna att påverka utbildningen inom t.ex. högskolan har situationen blivit något förändrad gentemot tidigare i så måtto att de centrala studieplanerna försvunnit men i vissa fall ersatts med mycket allmänt formulerade måldokument. Den enda reella legala styrningsmöjligheten torde som finnas för att få alkoholundervisningi utbildningen är inom de utbildningar

där examen leder fram till legitimation. Här kan den legitimationsgivande

172 Det förebyggande arbetet förslag...

-

myndigheten ställa vissa krav. Vad gäller de sjukvårdsutbildningar som leder

till legitimation sjuksköterska läkar- och barnmorskeexamen anser kommis-

sionen att Socialstyrelsen bör ställa krav på en god undervisning inom alkoholområdet är anpassad till de olika utbildningarnas mål. som En för vilken utbildning i alkoholfrågorna bör anordnas är reannan grupp staurangpersonal. Kommissionen har redan lagt fram förslag till sådan utbildning i delbetänkandet Serveringsbestämmelser SOU 1993:50. Andra viktiga målgrupper vid sidan av de på fältet arbetande lokala aktörerna

är politiker och journalister bör kunna erbjudas utbildningi form av olika

som längre eller kortare kurser. Seminarier riktade till politiker respektive journalisär förmodligen den mest realistiska möjligheten att nå dessa grupper. Jourter nalistseminarier har tidigare prövats av CAN. En metod är värd att uppmärksamma och som i olika sammanhang ansom

vänts för fortbildande högskoleutbildning är distansutbildningi samverkan med

utbildningsradion.För närvarande pågår sådan kurs i kostkunskapi samarbeen

mellan Sveriges lantbruksuniversiteti Uppsala och utbildningsradion. En

te sådan utbildning skulle förmodligen passa utmärkt inom det alkoholpreventiva

fältet. En viktig del det alkoholforebyggandearbetet ligger i att förbättra utbildav

ningen för personal arbetar inom detta område. Utbildningsförstärkningar

som

behövs för mängd olika personalkategorier. Detta kräver bl.a. en systematisk

en

kartläggning undervisningsutbud, bedömning av förstärkningsbehovet samt

av förslag till införande insatser. Det är rimligt att detta ansvar delas av nya mellan i första hand Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet.

Kommissionen föreslår:

Att Socialstyrelsen får för att i samråd med berörda instanser - ett ansvar göra översyn utbildningsbehovet inom de utbildningar som rör sjuken av vardsomrádet och socialtjänsten, samt ta de initiativ som erfordras. Folkhälsoinstitutetföreslás fd motsvarande ansvar för övriga utbildningsom-

raden.

7.2.5¶Organisationemas förebyggande verksamheter

De frivilliga organisationerna spelar viktig roll i det alkoholpolitiska arbetet. en Vi har tidigare i olika avsnitt betonat denna aspekt. Det gäller insatser för ungdom där bl.a. Hem- och skolaföreningen och idrottsföreningar borde vara viktiga aktörer och på arbetsplatserna där de fackliga organisationerna kan spela betydelsefull roll. Men även på andra områden, bland lokalsamhällets mänen niskor, bör organisationerna, inte minst nykterhetsrörelsen, kunna spela en änviktigare roll än vad de gör i dag i den alkoholförebyggandeverksamheten. nu och kommun bidrag till organisationerna bör de kunna ställa krav När stat ger på verksamhetens inriktning och resultat.

Det förebyggande arbetet förslag. 173

- ..

Kommissionen anser:

Att i det nya alkoholpolitiska läge som förväntas uppstå ar organisationer- -

nas verksamhet inom detta fält mycket viktig. De bör ges ökat stöd, men

samtidigt bör till detta städ kunna knytas krav pá verksamhetens inriktning och resultat.

Kommissionen föreslår:

Att de organisationer bör prioriteras som dr beredda att lägga stora an- -

strängningarpd ett arbete som innebär förebyggande av riskabla alkoholvanor och som framgångsrikt lyckas genomföra detta arbete.

7.2.6¶Lokalt alkoholförebyggande arbete

För utveckling och etablering av lokala verksamheter fordras såväl ekonomiska och personella resurser som kunskap och färdighet i adekvata metoder. Det är således viktigt att förutsättningarna är goda for fortsatt metodutveckling och att stödet till lokala projekt ökas. Det bör ingå i Folkhälsoinstitutets uppgifter att stimulera utvecklingen av metoder för den lokala alkoholskadeförebyggande verksamheten och att sprida vunna erfarenheter. Institutet bör överväga att i större utsträckning än hittills ge långsiktigt stöd nydanande eller principiellt intressanta projekt. För att denna inriktning samtidigt inte skall begränsa möjligheten att stödja nya projekt bör ytterligare medel ställas till denna verksamhets förfogande.

Folkhälsoinstitutet bör olika sätt medverka till en förstärkt metodutveckling inom området. För att kunna sprida goda resultat till andra är det ytterst väsentligt att utvärderingar genomförs. Ett bidragsvillkor bör vara att målen och uppläggningen gör det möjligt att utvärdera uppnådda resultat. När det gäller

mer kvalificerad metodutveckling bör institutet en viktig roll att samordna vissa insatser för att möjliggöra jämförande forskning om olika metoder och strategier för alkoholförebyggande insatser. Ytterligare en angelägen uppgift är att verka för tillämpning av redan utvecklade metoder. Kommissionen anser:

Att de lokala alkoholförebyggande insatserna bör förstärkas.

-

Att medlen för projektstöd bör ökas. -

Att projekt som bidrar till en fortsatt metodutveckling särskilt prioriteras. -

Att medel bör avsättas för systematisk spridning av goda metoder för lo- -

kalt arbete.

7.2.7¶Arbetslivets möjligheter

För att stimulera arbetslivet till att i ökad utsträckning ägna tid och kraft insatser för att motverka alkoholproblem föreslår kommissionen att ett antal

174 Det förebyggande arbetet förslag.

- ..

åtgärder vidtas från statens sida.

En hel del viktiga insatser har gjorts och görs inom arbetslivet,

även om omfattningen av insatserna varierar kraftigt mellan olika arbetsställen. Här som på andra områden är återkommande och uthålliga insatser avgörande för framgång. En orsak till att arbetslivet inte engagerar sig ännu mer i att motverka alkoholbruk som kan inverka på arbetet kan vara att man underskattar alkoholproblemets stora ekonomiska konsekvenser. Om vill stimulera till ökade insatser

man mot alkoholmissbruk från arbetslivets sida bör man ta fasta detta. Kommissionen föreslår:

Att Folkhälsoinstitutet i samspel med arbetsmarknadens parter - genom

informationsmaterial, konferenser m. m. visar på vad alkoholproblem på

en arbetsplats respektive frånvaron av sådana kan betyda för ett företags

ekonomi. Framgångsrika projekt bedrivits på olika arbetsplatser bör

som

även fortsättningsvis presenteras. Särskilt viktigt framstår det att belysa

den stora kostnadseffektiviteten i tidiga insatser.

Genom aktiviteter av den typ som här skisserats kan arbetsgivarnas och de fackliga organisationernas intresse för utbildning på alkoholområdet förväntas öka. Av samma skäl kan intresset för att skapa en alkoholpolicy och lägga

upp handlingsprogram arbetsplatserna förmodas öka.

För att ge arbetslivet hjälp med att utarbeta policy i alkoholfrågor, handlings-

program, utbildning m. m. är s.k. resurscentra, dvs. stödfunktioner på regional nivå, viktiga. Ett ökat intresse för insatser inom arbetslivet bör dessa.

gynna Dessa viktiga stödfunktioner finns dock inte i alla regioner. Kommissionen föreslår:

Att FHI bör kunna ge utvecklingsbidragför nya regionala resurscentra. - Ytterligare försöksverksamhet bör uppmuntras, bl.a. i syfte att vidareutveckla den metodik som redan prövats och som i mycket visat sig lyckosam. Av intresse är särskilt att man prövar olika förebyggande program och undersöker kostnadseffektiviteten hos dessa. Vidare är samarbetsprojekt med olika

myndigheter intressanta.

Kommissionen föreslår:

Att FHI inom ramen för sitt stöd till lokalt förebyggande arbete inom alko- -

hol- och drogområdet bör prioritera intressanta projekt inom arbetslivet

med alkoholförebyggandeinriktning samt även ansvara för utvärdering.

Lagstiftningen ålägger såväl arbetsgivare som hälso- och sjukvården och socialtjänsten att förebygga ohälsa och missbruk. Arbetsgivaren har ansvaret för arbetsmiljön och för att en anställd vid behov får en arbetslivsinriktad rehabilitering. Om det är arbetsgivarens ansvar att tillgodose anställdas behov av rehabilitering grund av alkoholmissbruk är osäkert. Medicinsk rehabilitering är förvisso landstingets hälso- och sjukvårdens ansvar, oavsett grundorsak och eventuella anställningsförhållanden. Försäkringskassan har att samordna rehabiliteringsinsatser av såväl arbetslivsinriktad medicinsk karaktär. Ansvaret

som

Det förebyggande arbetet förslag. 175

- ..

omfattar alla försäkrade.

Det råder en betydande oklarhet om var gränserna går för olika aktörers ansvar för olika åtgärder alkoholområdet liksom för de kostnader som är förknippade med dessa. Detta gäller särskilt rehabiliterande åtgärder. Enligt kommissionens bedömning är det angeläget att ökad klarhet nås i detta hänseende, eftersom det oklara ansvarsförhållandet bidrar till passivitet. Kommissionen föreslår:

Att en lagöversyn bör tydliggöra var gränslinjen gárför hälso- och sjuk- -

vårdens, socialtjänstens och arbetslivets och för arbetsgivarnas och försäkringskassornas rehabiliteringsansvar.

Företagshälsovården har en viktig funktion vid tidiga insatser för att motverka alkoholmissbruk. l och med att statsbidragen till företagshälsovården togs bort har verksamheten fått minskad omfattning. I den mån det missbruksförebyggande arbetet inte tas över av andra instanser innebär detta en försvagning av såväl de förebyggande som behandlande insatserna inom alkoholområdet. Kommissionen kan dock konstatera att företagshälsovården kan komma att få förbättrade existensmöjligheter till följd av att riksdagen, i samband med att den i december 1993 antog en ny lag om läkarvårdsersättning, hemställde hos regeringen om att pröva möjligheten att låta företagsläkarna omfattas av den nämnda lagen.

7.3. speciella riskgrupper och

Insatser för

i risksituationer

7.3.1¶Ungdom

I bl.a. folkhälsopropositionen prop. 1990912175 uttalades stöd för målsättningen att ungdomsåren bör vara fria från alkohol. Av tillgänglig statistik, bl.a. CAN:s alkoholvaneundersökningar,framgår dock att verkligheten ligger långt från denna målsättning, även om situationen är ljusare nu än den var vid mitten av 1970-talet.

Mycket talar för att ungdomar är särskilt lyhörda för förändringar i de alkoholpolitiska spelreglerna. Tänkbara konsekvenser av ett EU-medlemskap för Sveriges vidkommande är att tillgängligheten till alkoholhaltiga drycker ökar ocheller att alkoholpriserna blir lägre. Det är då troligt att alkoholkonsumtionen bland ungdomar kommer att öka väsentligt särskilt om inga motåtgärder

sätts in. Det måste finnas en beredskap för en sådan situation. Men redan

som läget är idag krävs åtgärder för att senarelägga alkoholdebuten och minska alkoholkonsumtionenbland ungdomar.

Arbetet med att motverka alkoholbruk bland ungdom kräver inte bara satsning kring en åtgärd eller en förstärkning av speciella resurser inom ett område. Problemets komplexitet kräver att arbetet ute i kommunerna på att motverka såväl bruk som missbruk av alkohol bland ungdomar genomförs efter en genom-

176 Det förebyggande arbetet -förslag,

..

tänkt plan där de olika aktörernas uppgifter klarläggs. Målet

är en sammanhållen strategi. Aktörerna är bl.a. socialtjänsten, skolan, fritidsförvaltningen, föreningslivet, polisen och primärvården. Viktigt är att främja drogfria miljöer och aktiviteter, att också på det lokala planet verka för avgloriñering

en av alkohol och att föra en ansvarsfull politik vad gäller serveringstillstånd. Kommissionen anser:

Att det är mycket viktigt att kommunerna utarbetar alkoholpolitiska -

program och konkreta handlingsplaner där tidiga allmänna och riktade

insatser mot alkoholmissbruk hos ungdomar ingär samt att program och

planer omsätts i praktisk handling. Sådana program och planer finns redan i ett flertal kommuner de måste

men hållas aktuella, anpassas till en förändrad situation och tillämpas konsekvent.

Vad gäller generellt förebyggande insatser för barn och ungdom framstår skolan av flera skäl som den viktigaste lokale aktören. Skolan kan nå ungdomar under hela deras uppväxttid, då de formas och utvecklar sin livsstil, då alkoholen börjar bli intressant och lockande. Den har också möjlighet till ett naturligt och nära samarbete med elevernas föräldrar. Som framgått i avsnitt 6.8.3

synes det dock f.n. inte finnas något tydligt uttalat mandat for skolan att svara upp mot sådana förväntningar.

Ett centralt mål för den nya skolan är att ökad vikt läggs vid skolans kärnverksamhet- att se till att eleverna får goda kunskaperi basämnen. Konsekvensen av detta kan bli minskat utrymme för arbete som ägnas skolans sociala och fostrande ansvar, vilket i sin tur kan gå ut över insatser för att förebygga alkoholproblem. Kommissionen anser att tendenser till ett minskat intresse för alkoholfrågor från skolans sida redan kan märkas.

Kommissionen anser:

Att det är angeläget att skolans insatser vad gäller att motverka bruk och -

missbruk av alkohol inte bara uppehålles utan intensifieras. En väsentlig ökning av undervisningen pä gymnasienivå är en nödvändighet

Att så sker behöver inte innebära att tid tas ifrån kärnverksamheten, tvärtom. En skola, vars elever inte alls eller i ringa omfattning befattar sig med alkohol, kan rimligen räkna med att ha ett gott arbetsklimat och goda undervisningsresultat.

Statens möjligheter att påverka skolans arbete är idag begränsade till de centrala styrdokumenten: skollagen, läroplaner och kursplaner. En ökad statlig ambition på alkoholområdet måste därför klart framgå dessa.

av Kommmisionen föreslår:

Att en komplettering av de centrala styrdokumenten eller att bindande -

anvisningar klargör de ökade förväntnin garna på insatser frän skolans sida

for att motverka alkoholbruk.

Det förebyggande arbetet förslag. 177

- . .

För att kunna fullgöra de ökade kraven behövs bl.a. ett bra undervisningsmaterial, beprövade och effektiva metoder, välutbildade och motiverade lärare, ett nära samarbete med föräldrarna m.m. Det behövs både ett centralt och lokalt stöd för detta. Kommissionen föreslår:

Att Folkhälsoinstitutet får som en prioriterad uppgift att svara för -

att skolorna får information om bra litteratur och andra undervisningshjälpmedel,

att spridning sker av goda exempel på ANT-undervisning varav några refereras i bilaga till kommissionens delbetänkande Att förebygga alkoholproblem, SOU 1994:26,

att produktion sker av intressevöckande undervisningsmaterial, inte minst på gymnasienivå dar behovet troligen är störst,

att utveckling sker av lämpliga undervisningsmetoder och av andra satt att

från skolans sida förebygga alkoholproblem. Kommissionen föreslår:

Att Skolverket ger hög prioritet dt sin uppgift att följa upp och utvärdera -

efekterna av den ANT -undervisning som sker pá olika skolenheter ute i

landet. Att hölsofrdgor, inklusive ANT, tydligare markeras i högskoleförordning-

-

ens kravspecifikation för olika lärareexamina. Detta för att ge ANT-jrágor

mer framträdande plats i lärarutbildningen än vad de har idag. en

Att Skolverket vidtar atgärder som leder till att det finns intressanta och -

attraktiva fortbildningsalctiviteter pá ANT-omrádet.

Kommissionen anser:

Att det är viktigt att det finns tillgång till lokalt placerade stödpersoner som -

kan fungera som motorer för ANT-verksamheten. Även skolan har stor betydelse för utvecklingen ungdomars på

om av vanor alkoholområdet är det belagt att det är föräldrahemmet och föräldrarnas inställning till ungdomarnas alkoholkonsumtion som betyder mest. Kommissionen anser:

Att fortsatt utveckling av samarbetet föräldrar skola är viktig. - en -

Folkhälsoinstitutet bör inom sin drogförebyggande verksamhet beakta och

stödja detta arbete.

Att Folkhälsoinstitutet bör inventera, utveckla och sprida kännedom om väl -

fungerande modeller för samverkan mellan skola och hemföräldrar.

178 Det förebyggande arbetet förslag.

- ..

Skolan har således goda möjligheter att agera förebyggande. Det har den också när det gäller insatser för att upptäcka och göra något riskabla alkoholvanor hos enskilda elever. De goda förutsättningarna till trots har detta visat sig

vara ett helt oprövat arbetsområde för skolans del. Kommissionen bedömer det angeläget att utveckla metoder och arbetssätt inom detta område.

Kommissionen föreslår:

Att Skolverket ges i uppdrag att stimulera och initiera forsknings- och ut- -

vecklingsarbete vad gäller tidiga insatser riktade till ungdomar med

begynnande alkoholproblem. I detta sammanhang är det av särskilt intresse att fokusera skolhälsovárdens möjligheter.

När det gäller ungdomar i riskzon bör dock de huvudsakliga insatserna ske via socialtjänsten, som har huvudansvaret och även bör ha bäst kompetens för uppgiften. Arbetet med ungdomar som har alkoholproblem varierar från kommun till kommun. Speciella behandlingsprogram och insatser inom den kommunala öppenvården saknas ofta för de alkoholmissbrukande ungdomarna. Totalt sett finns det stora svagheter när det gäller att upptäcka alkoholmissbrukande ungdomar och komma fram till lämpliga insatser. Området kräver i framtiden såväl kompetens- som metodutveckling. Skälen är goda för att

ge området hög prioritet. Kommissionen föreslår:

Att Socialstyrelsen ges i uppdrag att stimulera kommunerna att utveckla det -

sociala stöd- och behandlingsarbetet för ungdomar som missbrukar alkohol.

Kommissionen anser:

Att grundutbildningen för socionomer bör förstärkas när det gäller ung- -

domsarbetet, särskilt problematiken kring ungdomar och alkohol. Frågan om en översyn av socionomutbildningen har även behandlats i andra avsnitt av betänkandet. Utbildningen bör förstärkas när det gäller såväl ungdomsarbetet generellt som arbete med ungdomar som har alkoholproblem specifikt. Förstärkningarna bör avse såväl kunskaperna om hur utredningsarbetet skall bedrivas som om behandlingsarbetet.

Kommissionen föreslår:

Att Socialstyrelsen inom ramen för av kommissionen föreslagna uppdrag -

verkar för att nämnda förbättringar av utbildningen uppnås.

För att insatserna för ungdomar i riskzon skall bli effektiva och väl samordnade krävs adekvat utbildning för redan yrkesverksammma. Det förekommer ofta att berörda yrkesgrupper inom socialtjänst, polis, fritidsverksamhet och sjukvård inte har adekvata kunskaper för att genomföra sådana insatser.

Det förebyggande arbetet förslag. 179

- ..

7.3.2¶Högskolestuderande och värnpliktiga

I tidigare avsnitt har framförts vikten av att försöka nå ungdomar i deras naturliga miljö. Kommissionen anser att den period då ungdomen vidareutbildas

respektive genomgår sin värnpliktstjänstgöring förmodligen har en mycket stor

betydelse för deras framtida inställning och förhållande till alkoholen. Det är därför viktigt att initiativ tas så att man begränsar alkoholkonsumtionen så mycket som möjligt under denna tid.

Kunskapsunderlaget vad gäller ungdomars alkoholkonsumtion under högskoletiden och värnpliktstiden bör förbättras. Undersökningar inom dessa områden bör uppmuntras.

En uttalad grundsyn rörande alkohol och studenter bör finnas på alla högskolor. Det är rimligt att sådana riktlinjer utarbetas. De enskilda lärarna, studentkårerna och högskolornas ledning bär ett gemensamt ansvar för att skapa en från alkoholsynpunkt god arbetsmiljö för de studerande.

Försvarsledningen har formulerat riktlinjer rörande alkoholfrågan som också inkluderar de värnpliktiga. Det är viktigt att sådana riktlinjer tillämpas vid varje förband.

Under den tid studenterna vistas inom högskolans lokaler för att bedriva studier skall självklart ingen alkoholkonsumtionförekomma. På samma sätt skall alkohol vara helt förbjuden under den tid den värnpliktige är i tjänst. Säkerhetsaspekter talar också för att man bör rekommendera avhållsamhet från alkohol kvällen före övningar med skarp ammunition eller med andra riskmoment inlag-

da. Det är viktigt att attraktiva fritidssysselsättningar skapas för de värnpliktiga.

Alkoholfria alternativ bör finnas i studenternas umgängesliv. Kårlivet bör inte domineras pubaftnar eller andra tillställningar där alkoholen sätts i centrum.

av Kommissionen föreslår:

An regeringen uppdrar a: högskolorna respektive försvarsledningen att

-

vidta de åtgärder som föreslås i det föregående.

Att det bör ligga inom Folkhälsoinstitutets ansvar att i samråd med be- -

rörda myndigheter och berörda intresseorganisationer stödja och upp-

märksamma dessa problemområden.

7.3.3¶Gravida kvinnor

Alla blivande mödrar och fader är angelägna målgrupper för primärpreventiva insatser angående alkohol och graviditet.

Det borde allmänt känt bland alla ungdomar och äldre att alkoholkonsum-

vara tionen under graviditeten kan förorsaka allvarliga skador fostret. Tyvärr har den uppmärksamhet som funnits kring alkohol och graviditet avtagit och kunskapen har delvis fallit i glömska.

Åtgärderna måste bedrivas på två plan. För det första gäller det att sprida informationen till alla blivande föräldrar. Den optimala målsättningen är att hos alla blivande mödrar skapa psykologisk beredskap att helt avstå från alkohol

en

180 Det förebyggande arbetet förslag.

- ..

under graviditeten. Detta berör naturligtvis också deras närmaste omgivning. Allmänna kampanjer har tidigare förekommit t.ex. Systembolagets

och ansvaret för att sprida denna information bör ligga Folkhälsoinstitutet, i

samverkan med andra aktörer. Därutöver är insatser för vissa nyckelgrupper angelägna. Dit hör t.ex. lärare, elevvårdspersonal och anställda inom ungdomsmottagningarna. Detta kan ske via regionala konferenser, lokal verksamhet och samverkan med olika utbildningsgrenar samt genom produktion av läromedel och informationsmaterial. Syftet är att öka nyckelgruppernas kunskaper om samband mellan alkohol och fosterskador samt att ge metoder att föra kunskapen vidare.

För det andra är det viktigt att alla gravida kvinnor får saklig information om vilka risker som är förenade med alkoholbrukunder graviditet. Det är viktigt att all personal som kommer i kontakt med de blivande mödrarna har kunskaper och förmåga att informera mödrarna. Redan 1994 kommer Folkhälsoinstitutet i samverkan med Socialstyrelsen att producera en film som beskriver fosterskador p. g.a. alkohol och som vänder sig till personal inom mödra- och barnhälsovården samt socialtjänsten.

Det är viktigt på sikt att utbildningen förstärks och här vill kommissionen hänvisa till vad som framförts under avsnittet om utbildning av nyckelgrupper. Den grundläggande utbildningen inom hälso- och sjukvård samt socialtjänsten bör innehålla undervisningsmoment kring dessa frågor. Det borde vara självklart att specialistutbildning t.ex. till gynekolog eller barnmorska innehåller en djupare utbildning i problemet med en tonvikt lagd på hur man informerar de blivande mödrarna om alkoholens inverkan på graviditeten. Det måste också finnas en beredskap att ta hand om kvinnor med för hög alkoholkonsumtion. Se även kapitel 9 i detta betänkande, avsnitt 9.4 samt delbetänkandet KVINNOR OCH ALKOHOL SOU 1994:28.

7.3.4¶Barn till missbrukare

Det finns omfattande kunskaper om hur alkoholmissbruki familjen påverkar och skadar barnen. Detta behandlas i kommissionens delbetänkande BARN

- FÖRÄLDRAR ALKOHOL SOU 1994:29. Konsekvenserna för dessa barn

har dock inte tillräckligt uppmärksammats i utbildning, forskning och verksamheter.

Mycket av verksamheten ligger på lokal nivå och problemet bör hög prio-

ges

ritet vid fördelningen av stöd till lokala alkoholförebyggandeprojekt. Det bör

åvila Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet att stimulera försöksverksamhet inom området.

Vad gäller övriga förslag till insatser för barn till missbrukare hänvisas till kapitel 10 i detta betänkande.

Det förebyggande arbetet förslag. 181

- ..

7.3.5 Trañkanter

En skärpning trafiknykterhetslagstiftningen har trätt i kraft den 1 februari av 1994. Kommissionen har gjort bedömningen att lagändringarna bör få verka någon tid, så att de kan utvärderas, innan eventuella kompletterande förslag i detta avseende läggs fram. Informationen om trafiknykterheten är ett viktigt inslag i arbetet att bilda opinion för alkoholrestriktiva vanor. Det finns också metoderfarenheter bör värde för FHIs informationsarbete. Det som vara av sagda talar för att informationssakkunniga från t.ex. Vägverket, Transportforskningsberedningen eller Statens väg- och trafikinstitut bör knytas till FHIs informationsarbete inom detta område.

7.3.6¶Högkonsumenter

Det har i det föregående konstaterats att generella förebyggande insatser, som har hela befolkningen målgrupp, har stor betydelse idag och att de i fortsom sättningen kan komma att bli ännu viktigare. De generella åtgärderna i form av brett syftande informations- och upplysningsverksamhet kommer jämte restriktioner vad gäller priser och tillgänglighet också i fortsättningen att utgöra basen

för de missbruksförebyggande insatserna.

Andå måste det sägas att dessa åtgärder inte räcker till idag och att de inte heller kommer tillräckliga i framtiden. Denna första försvarslinje foratt vara alltför många. Det finns sannolikt möjligheter att förbättra de befolkceras av ningsinsatser redan görs, t.ex. att mer än idag knyta an till hälsosom genom aspekten, också i fortsättningen många kommer att dricka alkohol på även om ett sätt med stor sannolikhet kommer att leda till skador. som Kommissionen att de generella åtgärderna inte bara bör bibehållas utan anser ägnas ökade Vi vet emellertid att vissa idag tillämpade restriktioner resurser. kan komma försvagas. Om ett oförändrat läge eller ytterligare skademinskatt ning eftersträvas framstår det nödvändigt att komplettera den befolkningssom inriktade strategin med kraftfull satsning på individuella åtgärder i syfte att en hindra att ett pågående riskbruk övergår i ett missbruk. Tidig upptäckt och enkla behandlingsinsatser har prövats inom framför allt hälso- och sjukvården med mycket goda resultat. Potentialen inom detta och andra verksamhetsområden förefaller vara mycket stor men har än så länge inte tillvaratagits i nämnvärd utsträckning. Fortfarande är regeln att ingripanden från berörda myndigheter, företag m.fl. sker först i ett skede då rehabilitering framstår näst intill omöjlig. Detta vill kommissionen ändra på. Kommissionen som alltså att betydligt större än idag bör ägnas individuella insatanser resurser för att upptäcka ett riskbruk och förhindra att det utvecklas till ett missbruk. ser Kommissionen bedömer utsikterna mycket goda för att en sådan omorienvara tering skall visa sig kostnadseffektiv, dvs. leda till ett minskat behov av vara vård och behandling av missbrukare.

Målgruppen högkonsumenter kan vara väg mot ett beroende är mycket

som stor idag och kan ännu större i morgon. De relativt få professionella persovara är verksammma inom missbruksområdet har inte möjligheter att ner som

182 Det förebyggande arbetet -förslag,

..

komma i kontakt med mer än en bråkdel av dem. Om ambitionen är att nå många i denna stora riskgrupp måste ett stort antal Dessa personer engageras. icke missbruksspecialister måste förmås att intressera sig för människors alkoholvanor mycket mer än idag, även det inte är deras primära uppgift. Det om rör sig om yrkeskategorier såsom distriktsläkarehusläkare, distriktssköterskor, socialarbetare, arbetsledare, handläggare på försäkringskassan, klasslärare,

elewårdspersonal, föreningsfunktionärer, idrottsledare m.fl. Deras skäl att

engagera sig är framför allt att storkonsumtion av alkohol ofta kraftigt påverkar de frågor som de som professionella i första hand är engagerade patients en allmänna hälsotillstånd, en anställds arbetskapacitet, den enskildes förmåga att klara sin egen försörjning, förmågan att vara en god förälder m.m. För de personer som utan att specialister på missbruk ändå har god vara anledning att engagera sig i ett begynnande missbruk behövs framför allt följande tre färdigheter:

De måste kunna upptäcka att någon har begynnande alkoholproblem. - De måste övervinna sitt motstånd mot att lägga sig i andras alkoholvanor. - De måste få grundläggande kunskaper för att kunna den det be- - person rör att fundera kring sina alkoholvanor och bli övertygad det angelägom

na i en konsumtionsminskning.

Åtgärderna varierar mellan olika verksamhetsområden men de viktigaste berör

dock alla aktörer:

1 Grundkunskaperna alkohol måste förbättras. Mot bakgrund om av att alkoholmissbruk inte bara är ett våra största sociala problem utan också av ligger bakom många medicinska diagnoser, är det angeläget att förbättra grundutbildningenför läkare, sjuksköterskor, socionomer, lärare m.fl. De måste få veta mer om alkoholens skadeverkningari alla avseenden, hur om man tidigt kan se tecken för hög konsumtion och om hur kan göra man enkla behandlings-rådgivningsinsatser. Detta är således angelägenhet en för flera centrala myndigheter, men kanske i första hand angelägenhet en för Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet inom för deras föreslagna ramen

uppgifter inom utbildningsområdet.

2 Fortbildning av redan yrkesverksamma är nödvändig. Också fortbildningen bör ha den nyssnämnda inriktningen.

3 De goda exempel som finns från sjukvårdsområdet och inom arbetslivet måste lyftas fram och ges spridning. Här har Folkhälsoinstitutet uppgift en

att fylla.

4 Sjukvården har stor kontaktyta och dess professionella åtnjuter i allmänhet stor respekt. Det är därför av särskilt stor vikt att insatser inom detta fält kommer till stånd i stor skala. Det bör möjligt att använda den särskilvara

da statliga ersättningen för rehabiliterings- och behandlingsinsatser

vars

användning avgörs av sjukvårdshuvudmännenoch de allmänna försäkringskassorna gemensamt i detta sammanhang, t.ex. för hälsoundersökningar

Det förebyggande arbetet förslag. 183

- ..

avseende hög alkoholkonsumtion med påföljande uppföljning av storkonsumenter. Det kan bli nödvändigt att ge sjukvårdshuvudmärmen ytter-

ligare incitament till en sådan verksamhet.

5 Tidiga insatser vid hotande alkoholmissbruktorde vara synnerligen lönsamsåväl produktions- samhällsekonomisk synvinkel. Därför bör ma ur som

tidig upptäckt och tidiga missbruksförebyggande insatser inom arbetslivet

Från samhällets synpunkt kan detta ske genom att som redan uppmuntras. sker på sina håll försök tillåta att medel för yrkesinriktad rehabilite- ring används för att hindra att storkonsumenter alkohol blir missbrukare. av En ökad aktivitet i detta hänseende från försäkringskassans sida i samver-

kan med arbetsgivarparten förefaller angelägen.

6 Det framstår mycket viktigt att det finns en stödfunktion dit ickespesom cialisten på missbruk kan vända sig han eller hon kör fast i sina om försök arbeta sekundärpreventivt. En sådan funktion kan konkret bestå i att att det lokalt finns något eller någon på missbruk specialiserad perorgan kan fungera bollplank eller motor för verksamheten. Ett son som som sådant eller bör för ungdomars del finnas inom socialtjänstens organ person individ- och familjeomsorg och fungera spindel i ett nätverk omfattansom de skola, fritidsverksamhet, föreningsliv, polis m.fl. För primärvårdens del kan det aktuella organet utgöras av en alkoholrådgivningsbyrålalkoholmottagning, förutsatt att denna har god medicinsk, psykologisk och social kompetens. Inom arbetslivet kan företagshälsovården ha denna funktion förutsatt berörd personal har skaffat sig ingående kunskaper i alkoholatt frågor.

En del de här berörda förslagen har redan omnämnts avsnitten 7.2.3 av Hälso- och sjukvårdens förebyggande 7.2.4 Utbildning och 7.2.7 ansvar, Arbetslivets möjligheter. Härutöver bör följande nämnas.

Kommissionen föreslår:

Att Socialstyrelsen tar initiativ till metodutveckling vad gäller tidiga insat-

-

ser inom socialtjänsten.

Att statsbidragen till kommunerna får sådan utformning att nya alkoholråd- givningsbyráer tillkommer och att verksamheten vid befintliga byråer utvecklas. Avsikten är dels att dessa byråer skall kunna utgöra stödfunktion

personal inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg, husläkare för

dels att enskilda högkonsumenter skall kunna vända sig direkt dit för m. , att fd stöd och hjälp.

Kommissionen i detalj de åtgärder som bör vidtas i delbe-

redovisar mera

tänkandena AIT FOREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26 och VÅRD AV ALKOHOLMISSBRUKARE SOU 1994:27.

8¶Vård alkohol-

av

missbrukare

Utgångspunkter

Sverige står infor en ny och förändrad situation när det gäller alkoholpolitiken, folkhälsoarbetet och vården. Av forskningen framgår att omfattande alkoholproblem inte kan vårdas bort. Detta innebär att strategin när det gäller att förebygga, motverka och hantera alkoholproblemeni befolkningen måste analyseras och övervägas i sin helhet. Detta avsnitt behandlar prioriteringarna och strategivalen när det gäller vården.

Forskningen har visat att den institutionella missbrukarvården sällan leder till att klienterna varaktigt befrias från alkoholproblemen. Det finns knappast någon anledning att satsa jämförelsevis stora resurser en institutionsvård i de fall bättre eller samma resultat går att uppnå inom öppenvården till avsevärt lägre kostnader. Detta måste samtidigt sammanvägas med de humanitärt grundade behoven att i vart fall för en tid bereda missbrukare och deras anhöriga

en period utan ett destruktivt drickande, vilket kan ske genom institutionsvård.

Trots de begränsade effekterna satsar samhället på institutions-

stora resurser värd för missbrukare. Enbart kommunernas kostnader beräknas uppgå till drygt två miljarder kronor. Därtill kommer statsbidrag på 950 miljoner kronor.

Särskilt under en period fram till mitten av 1980-talet fanns på många håll en betydande överskattning av vårdens effekter. De satsningar som gjordes under 1960-talet på missbrukarvård i olika former inom s.k. terapeutiska samhällen grundlade en behandlingsoptimism som varade långt in på 1980-talet. Från 1970-talet utvecklades dock den internationella men även den svenska behandlingsforskningen och flera viktiga forskningsresultat klargjorde vilken roll och vilka effekter missbrukarvården egentligen hade när det gäller rehabiliteringen av missbrukare. Den skrift Behandling av alkoholproblem en kunskapsöver-

sikt, 1994 som utarbetats av en expertgrupp inom Centrum for utvärdering

av socialt arbete CUS vid Socialstyrelsen utgör en av flera milstolpar när det gäller att sammanfatta forskningsläget avseende bl.a. behandlingseffekter inom alkoholvården. l avsnittet om behandlingseffekter av docenten Lars Lindström konstateras bl.a. att det inom alkoholistvården funnits ett paradoxalt samband mellan forskningskvalitet och rapporterade behandlingsresultat. Ju bättre

en utvärdering varit upplagd, desto sämre har i allmänhet behandlingsresultatettett sig. Det finns dock ingen anledning till en generell pessimism. Lindström visar bl.a. att jämförande studier har kunnat belägga att insatser riktade till missbrukare som ännu inte utvecklat ett svårt alkoholberoende ofta leder till goda resultat. Det konstateras också att även om behandling som sådan inte tycks bota alkoholism, fyller den en betydelsefull humanitär uppgift genom

186 Vård av alkoholmissbrukare

att göra livet drägligare för många alkoholister och deras anhöriga. I expertgruppens avslutande gemensamma slutsatser och rekommendationer konstateras också att det aktuella forskningsläget motiverar inte till uppgivenhet eller resignation, utan bör snarare stimulera till omprövning och nytänkande.

En viktig slutsats av rapporten från CUS är att rätt vård till rätt person ger bästa resultatet. Här kan en individuell anpassning av vården matchning vara av stor betydelse. Den innebär att man i valet av behandling skall ta hänsyn till egenskaperna hos klienten, något som kan vara av avgörande betydelse för en lyckad behandling.

Några av expertgruppens slutsatser är av särskild vikt för kommissionens strategival inför framtiden när det gäller vården. Slutsatserna visar vilken stor betydelse den individuella anpassningen av vården har för att en behandling skall bli framgångsrik.

Expertgruppen anser att jämförande studier inte har kunnat belägga:

att ett bestämt program är överlägset andra för alla individer, -

att behandling är överlägsen enklare rådgivning för alla individer, -

att långvarig behandling är överlägsen kortvarig för alla individer, -

att sluten vård är överlägsen öppen vård for alla individer, -

att sluten vård är överlägsen dagvård för alla individer eller -

att behandling med hög personaltäthet är överlägsen sådan med lägre -

personaltäthet för alla alkoholister. Det konstateras att det således inte finns något behandlingsprogram som leder till goda behandlingsresultat för alla människor med alkoholproblem. Dock har vissa insatser goda effekter för vissa människor med vissa typer av alkohol-

problem.

Kommissionen föreslår bl.a. mot denna bakgrund en förändrad strategi när det gäller vårdens innehåll och utformning i framtiden. Tyngdpunkten bör enligt kommissionens bedömning med stor försiktighet förskjutas från den slutna och dyrbara institutionsvården till öppnare vårdformer. Varje individs behov av vård skall även fortsättningsvis prövas med stor omsorg. Här utgör de slutsatser som expertgruppen vid CUS redovisat viktiga utgångspunkter för planeringen och genomförandet av den framtida missbrukarvården. Den föreslagna förändringen av vårdens inriktning får emellertid inte innebära att den institutionella vården förkastas, utan att vårdbehovet som tidigare prövas utifrån varje individs

nu förhållanden och förutsättningar att tillgodogöra sig de olika vårdformer som finns.

Huvudalternativet när det gäller val av vårdform bör alltid i första hand vara att pröva öppenvård. Den förhållandevis dyra och i många fall ineffektiva institutionsvården kommer genom förslagen i större utsträckning än för närvarande att ersättas med öppnare vårdformer, som många gånger når lika stor effekt till avsevärt lägre kostnader. Institutionsvård bör bara ges till personer som av olika skäl inte kan tillgodogöra sig behandlingi öppna former.

Vård av alkoholmissbrukare 187

Om alkoholkonsumtionen ökar i framtiden och vårdbehovet blir större är det sannolikt nödvändigt med strukturella förändringar för att möta ökad efteren frågan på vård. Ett exempel en strukturell förändring är just en ökad satsning på öppnare vårdformer. Okade satsningar på sådana vårdformer, tidiga insatser och ett individuellt förebyggande arbete bör på sikt minska efterfrågan på sluten vård eller åtminstone vid ökande missbruksproblem verka återhållande en ökning av omfattningen av denna vårdform. I kommissionens arbete behandlas vårdfrågorna i delbetänkandena VÅRD AV ALKOHOLMISSBRUKARE QSQU 1994:27, KVINNOR OCH ALKOHOL SOU 1994:28 och BARN-FORALDRAR-ALKOHOL SOU 1994:29. Det finns också flera beröringspunkter med delbetänkandet ATI FÖREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26.

8.2¶Kommissionens

förslag

8.2.1¶Statsbidragsbeståmmelsema

I kommissionens delbetänkande VÅRD AV ALKOHOLMISSBRUKARE SOU 1994:27 konstateras att det statliga ansvaret och inflytandet över missbrukarvården varierat under de senaste decennierna. Detta inflytande har utö-

vats genom statsbidragsbestämmelserna, tillsynen och tidvis genom ett huvud-

mannaskap för den institutionella tvångsvården. Från och med den 1 april 1994 övertar staten på nytt genom Statens institutionsstyrelse ansvaret för tvångsinstitutionerna från kommuner och landsting. Utvecklingen går således mot ett fortsatt statligt inflytande över missbrukarvården. Under 1980-talet har bestämmelserna om statsbidrag till missbrukarvården ändrats flera gånger. Intentionerna har varit öppenvård. Detta att styra mot mer mål har knappast uppnåtts. Den institutionella vården har samtidigt utsatts för kritik. Kostnaderna har varit höga och effekterna vården har ifrågasatts. Mot av bakgrund av kommunernas ökande ekonomiska problem och vårdens ifrågasatta effektivitet har såväl den frivilliga som den tvångsmässiga vården reducerats påtagligt de senaste åren. l vissa kommuner har det också genomförts en omstrukturering av vården mot öppnare vårdformer, dessa satsningar har inte men gynnats tillräckligt av de nuvarande statsbidragsbestämmelserna. Det finns nu indikationer på skillnader mellan kommunerna när det gäller att bygga ut öppenvården och eventuellt också allmänt i ambitionerna för vården av missbrukare. Att staten nu tar över ansvaret för tvångsvården är enligt kommissionens bedömning ett utryck för att staten har och även framdeles är beredd att ta ansvar för vårdens kvalitet och omfattning och garant för vård de vara mest utsatta missbrukargrupperna. Den tvångsmässiga vården påverkas av förhållandena inom den frivilliga vården och omvänt. Hela vården skall således ses som en helhet. Mot bakgrund av senare års erfarenheter förordar kommissionen att vi tills vidare behåller ett specialdestinerat bidrag för ungdoms- och missbrukarvård.

188 Vård av alkoholmissbrukare

Ett nytt riktat statsbidragssystem bör utformas huvudsakligen som ett drifts-

bidrag som visserligen beaktar institutionsplaceringar men även prestationer

inom öppenvården. I avvaktan på att ett nytt statsbidragssystem utvecklats kan förändringar redan genomföras inom ramen för de gällande reglerna for det

nu riktade statsbidraget till ungdoms- och missbrukarvården. För budgetåret 199394 omfattar det totalt 480 miljoner kronor och av detta belopp skall 50 miljoner kronor betalas ut utvecklingsmedel av länsstyrelserna till kommu-

som

för att stimulera framväxten av olika öppenvårdsinsatser. Kommunbidragnerna et på 430 miljoner kronor fördelas till varje kommun utifrån ett genomsnitt av det antal vårddagar på institution kommunen utnyttjat under åren 1986-

som 1987 och 1990. Den fördelningsgrundenmotverkar en dynamisk utveckling mot olika alternativa öppenvårdsformer, eftersom fördelningen grundar sig på den institutionsvård som redan förekommit. När ett nytt statsbidragssystem utvecklats kan förutsättningar finnas för att avveckla de särskilda utvecklingsmedlen och de övriga institutionsanknutna reglerna för fördelningen av statsbidraget till kommunerna.

Kommissionen föreslår: Socialstyrelsen i uppdrag att i samarbete med Statskontoret utveckla ett - ges nytt system för fördelningen det riktade statsbidraget på n. totalt 480

av miljoner kronor till kommunernas ungdoms- och missbrukarvárd. Tvá modeller bör övervägas: Fördelningen bidragen bygger pá en kombi-

av nation strukturella variabler och insatsvariabler eller enbart insatsva-

av riabler. lnsatsvariablerna omfattar prestationer inom såväl den öppna som den slutna vården. Statsbidraget ges som en andel av kommunernas totala kostnader för ungdoms- och missbrukarvárden. Det riktade statsbidraget pá f.n. totalt 480 miljoner kronor bör omförde- las. Ytterligare 50 miljoner kronor utöver de år 1993 beslutade 50 miljo-

kronorna tillförs de särskilda utvecklingsmedlen. Länsstyrelserna skall ner även i fortsättningen fördela medlen till kommunerna samt utöva tillsyn. Förslaget kan genomföras utan att avvakta beslut om ett nytt statsbidragssystem.

8.2.2¶Alkoholrådgivningama

I kommissionens delbetänkanden ATT FÖREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26 och VÅRD AV ALKOHOLMISSBRUKARE SOU 1994:27

framhålls den betydelse som alkoholrådgivningenalkoholmottagningen i

fortsättningen kallad alkoholrådgivninghar när det gäller tidig upptäckt, tidiga insatser och vård av människor som har alkoholproblem. Sådana verksamheter har idag kommuner, landsting, kyrkan och enskilda organisationer som huvudmän. Eftersom missbruksproblem såväl medicinsk som en social

rymmer en

psykologisk problematik har alkoholrådgivningenett samband med både och en landstingens sjukvård och kommunernas socialtjänst. Den framtida utvecklingen

Vård av alkoholmissbrukare 189

får inte innebära att dessa specialiserade verksamheter riktade till alkoholmissbrukare avvecklas samtidigt som vården kan komma att utsättas för ökade påfrestningar. Snarare bör en förstärkning äga rum och mot denna bakgrund bör alkoholrådgivningarna komma ifråga för det riktade statsbidrag till öppenvården som föreslås ovan.

Mot bakgrund av att den specialiserade öppna alkoholvården vid alkohol-

rådgivningar är synnerligen viktig har kommissionen övervägt en lagreglering

av ansvaret för dessa funktioner. Kommissionen föreslår:

Att huvudmännen stimuleras att vidareutveckla alkoholrádgivningarna -

genom att de kan komma ifråga för bl.a. statsbidrag till utveckling.

Att Socialstyrelsen och länsstyrelserna inom ramen för sin tillsynsverksam-

-

het ger frågan om utveckling av alkoholrádgivningarna och stödet till

missbrukarna hög prioritet. Om man finner att dessa verksamheter försvagas eller i övrigt äventyras

-

bör regeringen överväga att föresla riksdagen att i lag reglera ansvaret för

dessa funktioner.

8.2.3¶Socionomutbildningen

Det är väl känt att en betydande andel av klienterna inom socialtjänstens indi-

vid- och familjeomsorg har missbruksproblem. Trots detta upptäcks ofta inte

dessa problem. Det är mot den bakgrunden viktigt att det inom socionomutbildningen ges sådana kunskaper inom området missbruk och behandling att individoch familjeomsorgen blir mer kompetent än f.n. att ge den hjälp missbruk-

som arna behöver. En högre kvalitet i socionomutbildningenpå detta område och

en utbildning som samtidigt är forskningsanknuten kommer attskapa bättre förutsättningar sikt att utveckla en effektiv missbrukarvård. Aven i delbetänkandet ATT FOREBYGGA ALKOHOLPROBLEM SOU 1994:26 finns redovisat se avsnitt 4.6.2 förslag till en förbättrad socionomutbildningliksom i delbetänkandet BARN-FÖRÄLDRAR-ALKOHOL 1994:29 kapitel 12.

sou se

I det senare delbetänkandet berörs även andra grundutbildningar inom vård-, omsorgs- och lärarutbildningar liksom plats i detta huvudbetänkande.

annan Kommissionen föreslår:

Missbruksomrádet bör stärkas inom socionomutbildningen. -

8.2.4¶Psykiskt störda missbrukare

Frågan om vården av de svårt psykiskt störda missbrukarna har uppmärksammats många gånger tidigare. Det rör sig om en besvärlig och vårdkrävande grupp. Behovet av specialiserad vård är stort. Prognosen är ofta dyster och vårdtiderna är inte sällan långa. Mot denna bakgrund kan motivationen vara låg

190 Vård av alkoholmissbrukare

hos vårdgivarna att ta sig an denna grupp. En huvudsaklig orsak till den nuvarande otillfredställande situationen kan vara att vårdansvaret för de svårt psykiskt störda missbrukarna delas mellan kommunernas socialtjänst och landstingens sjukvård. Ett delat ansvar förutsätter en väl fungerande samverkan. Samarbetet mellan huvudmännen fungerar emellertid dåligt. De svårt psykiskt störda missbrukarnas behov av vård skall i den nuvarande ordningen tillgodoses inom två skilda vårdsystem, trots att deras behov är sammanvävda och vanligen inte går att skilja åt.

Psykiatriutredningens förslag om bl.a. frivilliga lokala överenskommelser om en ekonomisk reglering med t.ex. skatteväxling mellan huvudmännen har mötts av en kraftig kritik i remissopinionen. Möjligheterna att lagstifta om en reglering som tydliggör vem som skall ha ansvaret för vården av de svårt psykiskt störda missbrukarna föreligger knappast för närvarande varför andra lösningar nu bör övervägas. I första hand bör tillsynen intensifieras och åtgärder vidtas för att stimulera samarbetet mellan landstingen och kommunerna. Det senare bör ske genom försöksverksamheter.

RRV har tidigare i en rapport om narkomanvården föreslagit att Socialstyrelsen och länsstyrelsernas sociala funktioner etablerar samarbete när det gäller tillsynen av vården av de svårt psykiskt störda missbrukarna.

Kommissionen föreslår:

RRV:s förslag bör genomföras vad avser ett gemensamt tillsyns- och upp- -

följningsprojelct mellan Socialstyrelsen och de sociala funktionerna vid

länsstyrelserna för att kartlägga hur stor gruppen svårt psykiskt störda missbrukare är och om de får sina vårdbehov tillgodosedda. Kommuner och landsting bör, på högst högst tio orter genomföra en för-

-

söksverksamhet med samverkan mellan den psykiatriska vården och socialtjänsten beträfande vården av de svårt psykiskt störda missbrukarna. Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd med Svenska Kommunför-

bundet och Landstingsförbundet samordna genomförandet. En utvärdering

bör genomföras av Socialstyrelsen och överlämnas till regeringen för dess

överväganden om en eventuell lagreglering som tydliggör fördelningen av

vårdansvaret för de svårt psykiskt störda missbrukarna.

8.2.5 Omstruktureringen missbrukarvârden

av Det pågår en omstrukturering av missbrukarvården. Efterfrågan minskar på såväl den frivilliga den tvångsmässiga institutionsvården. Kommunernas

som svaga ekonomi är troligtvis en orsak till denna utveckling liksom att det förelig-

kvalitativa brister i vårdutbudet. Ytterligare en förklaring kan vara att den ger öppna vården nu byggs ut en del håll och att den då i dessa kommuner bedöms vara jämförelsevis effektiv varigenom behovet av institutionsvård minskar en utveckling som ligger i linje med kommissionens förslag om en

ökad satsning på öppenvård.

Vård av alkoholmissbrukare 191

Det finns också uppgifter som tyder att del kommuner inte ersätter insti-

en tutionsvård med en effektiv öppenvård. Under sådana förhållanden finns risk för att vissa kategorier missbrukare ställs utan vård eller att institutionsplaceringarna har en så begränsad omfattning eller kvalitet att de inte motsvarar de rättigheter socialtjänstlagen ger. Det kan nämligen antas att bl.a. många tyngre missbrukare inte kräver sin rätt, de inte får hjälp att hävda den. Kommissio-

om nen anser därför att särskild uppmärksamhet skall ägnas de tyngre missbrukarna och deras situation. Kommissionen föreslår:

Att Socialstyrelsen inom ramen för sitt uppföljningsarbete ges i uppdrag att -

i samråd med Statens institutionsstyrelse, Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet särskilt beakta och analysera konsekvenserna för de

tyngre missbrukarna av den nu pågående omstruktureringen vården.

av

8.2.6¶Huvudmamiaskapsförändringar

Det finns ett stort behov av samverkan kring vården alkoholmissbrukare. De

av tyngre alkoholmissbrukarna är ofta kända inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Andra missbrukare är inte alls kända kan ändå ha kontakt

men med socialtjänsten för t.ex. ekonomiska stödinsatser. Inom sjukvården, försäkringskassan, arbetsförmedlingen m.fl. tas en betydande del i

av resurserna anspråk för stöd i olika former missbrukare.

Det har gjorts en rad mer eller mindre framgångsrika försök att samordna vården av alkoholmissbrukare från de olika myndigheternas sida. Dessa

samverkansprojekt har ofta hamnat i problem p. g.a. skilda synsätt och prioriteringar. Ibland har ett ändrat vårdansvar setts som en lösning på problemen. De försök som nu pågår med ändrat huvudmannaskap för primärvården utgör ett

exempel en sådan strukturell förändring. Inom Socialdepartementet förbereds

nu en proposition där regeringen enligt uppgift kommer att föreslå att verksamheterna inom delar av socialtjänsten, försäkringskassan och hälso- och sjukvården på försök förs till en och samma huvudman. Dessa strukturella förändringar berör missbrukarvården och är viktiga inför det framtida reformarbetet. Kommissionen föreslår:

Att Socialstyrelsen i sin tillsyn och utvärdering särskilt följer och analyse- -

rar effekterna för missbrukarvården av de pågående och planerade försöken

med ett ändrat huvudmannaskapför bl.a. socialtjänsten.

8.2.7¶Det sociala arbetets organisation

Svagheter i det sociala arbetets organisation i kommunerna har framhållits så-

väl av den centrala tillsynsmyndigheten, Socialstyrelsen, forskare. En

som av gemensam nämnare tycks vara att den hjälp och det stöd individ- och

som familjeomsorgen har möjlighet att ge inte når klienterna i tillräcklig utsträckning.

192 Vård av alkoholmissbrukare

Det finns säkerligen rad orsaker till detta förhållande. De organisatoriska

en skälen tycks emellertid vara framträdande. För att motverka en byråkratisk struktur försvårar eller hindrar hjälp och stöd till klienterna har det föresla-

som gits att det sociala arbetet organiseras på ett annat sätt än f.n. Arbetet kan t.ex. bedrivas decentraliserat och i större utsträckning än f.n. andra tider än

mer kontorstid. För att vinna erfarenheter av ändrade verksamhetsformer i missbruksarbetet bör försöksverksamhet stimuleras.

Kommissionen föreslår:

Socialstyrelsen bör i samverkan länsstyrelsernas sociala funktioner stimu- -

lera utveckling det sociala arbetets metodik och lokala organisation

en av

sd att socialtjänsten, ökad tillgänglighet även vid sidan av kontors-

genom

tid, kan ge människor med missbruksproblem bättre hjälp och stöd.

8.2.8 Att utveckla nnissbmkarvânien

I skriften Behandling av alkoholproblem- en kunskapsöversikt från Centrum för utvärdering socialt arbete CUS vid Socialstyrelsen anges flera områden

av där missbrukarvárden kan utvecklas bilaga 3 i kommissionens delbetänkande

se

VÅRD AV ALKOHOLMISSBRUKARE SOU 1994:27. De tankegångar

som förs fram i CUS:s rapport bör prövas i en försöksverksamhet. De aktuella utvecklingsfrågorna berör bl.a. det sociala arbetets inre metodik och är därmed

fråga för kommunerna men centralt även för CUS. en

Socialstyrelsen har ett allrnänt för utveckling, utvärdering och uppfölj-

ansvar ning inom detta omrâde. Aven huvudmännen, kommuner och landsting, har ett

att med stöd sina respektive förbund utveckla sina verksamheter. ansvar av

Kommissionen föreslår:

Regeringen bör Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med berörda - ge

parter genomföra ett utvecklingsarbete beträjfande missbrukarvárdens

behandlingsmetoder, diagnossystem iform avförsöksverksamhet som

m. m. ,

utvärderas.

9¶Kvinnor och alkohol

1 Bakgrund

1 direktiven till Alkoholpolitiska kommissionen ingår att uppmärksamma kvinnors alkoholkonsumtion. Skälen till detta är att konsumtionen bland kvinnor ökat och att kvinnors dryckesmönster förändrats. Det växande antalet kvinnor med alkoholproblem och de skillnader som finns mellan män och kvinnor bl.a. i beroende- och skadeutveckling gör det angeläget att utveckla stödinsatser, vård och behandling som tillgodoser kvinnors behov. Det finns också anledning, enligt direktiven, att rikta särskild uppmärksamhet på alkoholens fosterskadande effekter.

Kvinnors bruk och missbruk av alkohol kräver uppmärksamhet flera skäl.

av Även det finns likheter mellan män och kvinnor i orsaker

om stora till och konsekvenser av hög alkoholkonsumtion finns det också könsskillnader i vissa avseenden. Dessa skillnader har uppmärksammats under de senaste decennierna och bl.a. resulterat i undersökningar och studier som belyser kvinnlig problematik och kvinnors behov. Fortfarande finns dock eftersatta behov forskning

av och utveckling inriktad på kvinnlig alkoholkonsumtion.

9.2¶Konsumtion och konsumtionsmönster

Kvinnor har i ett historiskt perspektiv haft en restriktiv inställning till alkohol. Alkoholkonsumtionen har alltid varit och är fortfarande väsentligt lägre för kvinnor än för män. Från 1960-talet har dock de tidigare mycket stora skillnaderna minskat. Kvinnorna svarade i slutet av 1970-talet för 30 procent

ca av alkoholkonsumtionen, att jämföra med 20 procent tio år tidigare. En stabilisering av konsumtionen inträdde under 1980-talet både för kvinnor och män for att under början 1990-talet åter visa ökning. År 1992 svarade sålun-

av en svag da kvinnorna för 33 procent av den totala konsumtionen. Olika svenska studier anger att mellan tre och sex procent samtliga kvinnor är högkonsumenter.

av De befinner sig därmed i riskzonen för att utveckla alkoholrelaterade skador.

Antalet kvinnliga alkoholmissbrukare uppskattas enligt olika källor till mellan 60 000 och 100 000. En kvinna på fyra till fem män är alkoholmissbrukare men andelen kvinnor som är föremål för ingripanden, frivilligt eller med tvång, är något större än andelen förväntas vara i relation till andelen missbrukande man.

Kvinnors konsumtionsmönster har förändrats efterhand konsumtionen

som förändrats. Fram till att ökningen av den kvinnliga konsumtionen inträdde under 1960-talet var hög konsumtion hos kvinnor förknippad med ett fåtal utslagna, starkt alkoholiserade kvinnor. Förändringen i konsumtion och konsumtions-

194 Kvinnor och alkohol

mönster innebär att flera kvinnor har hög konsumtion och ett vanemässigt drickande och att nya dryckesmönster vunnit insteg. Yngre kvinnors dryckesmönster skiljer sig t.ex. från äldres eftersom de yngre anammat ett sätt att dricka och dryckessorter som tidigare förknippats med manliga alkoholvanor.

Dolt missbruk och ensamdrickande har ansetts vara typiska kvinnliga dryckesmönster. På grund kvinnors starkare skuldkänslor vid konsumtion av alkohol

av har det antagits att kvinnor har större behov av att dölja drickandet. Några studier har dock ifrågasatt om dolt missbruk är vanligare hos kvinnor än män. Missbrukande kvinnor söker vård inom somatisk och psykiatrisk hälso- och sjukvård i större utsträckning än män och deras alkoholberoende är därmed inte okänt inom vården de inte sökt den specialiserade missbrukarvården.

även om Yngre kvinnor har lättare att söka hjälp eftersom alkoholbruket för dem inte är lika skuldbelagt det kan vara för äldre kvinnor.

som

9.3¶Orsaker och konsekvenser

Orsakerna till och konsekvenserna av hög alkoholkonsumtion är i flera avseenden likartade för kvinnor och män men det finns också skillnader mellan könen. Som förklaring till hög alkoholkonsumtion anges oftare psykologiska och psykiska faktorer för kvinnor än för män. Alkoholen fungerar inte sällan som självmedicinering vid osäkerhet, ångest, oro och depressiva symptom. Egentlig depression föregår t.ex. oftare missbruk hos kvinnor än hos män, för vilka depressionen oftare är en följd av missbruket. Problem och problemlösning har därför förknippats med kvinnligt alkoholbruk än med manligt och alkoho-

mera len är därmed för många kvinnor en del i en större och komplex problembild. Detta är i synnerhet viktigt att beakta vid vård och behandling.

För flickor precis för pojkar är uppväxtmiljön och relationerna till föräld-

som

liksom föräldrarnas inställning till alkohol betydelsefulla och i många fall rarna avgörande faktorer för ungdomars eget ställningstagande till bruk och missbruk

alkohol. För flickor finns det anledning att betona några förhållanden som av tidigt kan påverka konsumtionen: moderns dryckesvanor inverkar mera på dotterns än hos någon föräldrarna inverkar sonens; våld och

vanor vanorna av sexuella övergrepp i barndomen har starkt vetenskapligt belagt samband med tidigt och fortsatt missbruk hos flickor; många osäkra och osjälvständiga flickor kompenserar den låga självkänslan med alkohol och använder alkoholen som ett medel för kontakt, en kontakt som kan leda till att de utnyttjas. För både flick-

och pojkar gäller att alkoholmissbruki hemmet ökar risken för att de skall or börja dricka restriktiv inställning till alkohol hos föräldrarna minskar

medan en denna risk.

Kvinnors förvärvsarbete har i flera sammanhang antagits ha samband med ökad alkoholkonsumtion.En förändrad könsroll, större ekonomisk frihet, stress, flera, ofta svårförenliga roller etc. är några av de orsaker som förts fram i diskussionen. Forskningsresultaten i en del studier bekräftar antaganden om förvärvsarbetet orsak till hög alkoholkonsumtion hos kvinnor men resulta-

som

Kvinnor och alkohol 195

ten är långt ifrån entydiga. Svenska och internationella undersökningar visar både att det kan finnas ett samband mellan förvärvsarbete och hög konsumtion, och att det inte finns något sådant samband. Det är angeläget med fortsatt forskning som mera beaktar kvinnors olika villkor i arbetslivet och tar

som

hänsyn till levnadsomständigheternai övrigt.

Konsekvenserna av hög alkoholkonsumtion skiljer sig delvis mellan kvinnor och män. Könsskillnaderna när det gäller kroppens förmåga att ta emot allt för mycket alkohol och motstå skadeverkningar är kända. Kroppsvolymen inverkar på blodalkoholnivånliksom kvinnors och mäns olika fördelning fettvävnad

av och vatten i kroppen. På senare år har också getts andra tänkbara förklaringar till kvinnors större känslighet. Könsskillnader i cellvävnader och hormonuppsättning samt att kvinnor utsätts för högre alkoholkoncentrationeri kroppens organ på grund av mindre förbränning av alkohol i magsäcken, kan medverka till olika skadeutveckling hos kvinnor och män.

Kvinnliga missbrukare uppvisar fysiska och psykiska sjukdomstillstånd i högre grad än manliga. Alkoholbetingade sjukdomstillstånd i nervsystem, hjärta, kärl och mage utvecklas snabbare hos kvinnor än hos män. Sambandet mellan alkoholkonsumtion och ökad risk för bröstcancer är dokumenterad liksom att kvinnor som dricker alkohol löper större risk att utveckla leversjukdom än alkoholkonsumerande män. De drabbas också leversjukdom i lägre

av åldrar, efter kortare tids missbruk och vid lägre alkoholkonsumtion än män.

Överdödligheten är högre hos kvinnor som missbrukar alkohol både i förhållande till den kvinnliga befolkningen och till manliga alkoholmissbrukare. Självmorden är likaledes flera bland kvinnliga missbrukare än förväntat i förhållande till den kvinnliga befolkningen och i relation till självmord bland män

som missbrukar.

De familjesociala konsekvenserna är i allmänhet kännbara för missbru-

mera kande kvinnor än män. Alkoholmissbruk hos kvinnamor döms ofta hårdare

en av allmänhet och kanske också av myndigheter, än missbruk hos manfar.

en En kvinna som missbrukar har sällan en partner som ger henne det stöd

som alkoholisthustrun ger en manlig missbrukare. Det är inte ovanligt att alko-

en holberoende kvinna är gift eller sammanbor med alkoholberoende

en man. Miljön kan vara utomordentligt destruktiv för kvinnan bl.a. våld och miss-

med

handel. Kommissionens delbetänkande, BARN-FÖRALDRAR-ALKOHOL SOU 1994:29 behandlar närmare de familjesociala konsekvenserna miss-

av bruk.

9.4¶Gravida kvinnor

Alkoholens fosterskadande effekter är dokumenterade och väl kända sedan lång tid. Alkoholmissbruk hos den gravida kvinnan leder till eller mindre allvar-

mer liga skador på fostret. Fetalt alkoholsyndrom FAS är samlingsdiagnos för

en tre typer av födelsedefekter: tillväxthämning, avvikande utseende och missbildningar samt symptom från centrala nervsystemet. Dessutom förekommer ofta

196 Kvinnor och alkohol

ögonskador hos dessa barn. I Sverige föds årligen 50 100 barn med fullt ut-

vecklad FAS. Ytterligare 200 300 barn föds varje år med mindre allvarliga

skador till följd av moderns alkoholmissbruk under graviditeten.

Uppföljningsstudier av fosterskadade barn visar att barnen, 12 13 år efter

födseln, har bestående skador med bl.a. försämrad tillväxt och inlärnings- och koncentrationssvårigheter. Problemen är markant större för barnen till de kvin-

missbrukat alkohol under större delen av graviditeten. Att omfattande nor som stöd- och hjälpåtgärder satts in och att barnen i flertalet fall varit placerade i familjehem kompenserade inte konsekvenserna av att ha exponerats för alkohol i fosterlivet. Ju längre tid kvinnan dricker under graviditeten, mer omfattande blir skadorna på barnet. Att ingripa tidigt för att drastiskt minska eller stop-

ett alkoholbruk har således stor betydelse för skadebilden. pa

Rekommendationen till gravida kvinnor bör vara att helt avstå från alkohol under graviditeten. De flesta kvinnor avstår också spontant från att dricka i samband med att de får graviditetsbesked. För de kvinnor som inte slutar dricka, när de får veta att de är gravida, är mödravårdens information och kunskapsförmedling största vikt för att förmå kvinnan att minska eller stoppa

av alkoholbruket.

Det är angeläget att mödrahälsovårdens insatser för alkoholkonsumerande gravida kvinnor intensifieras. Under början av 1980-talet var uppmärksamheten stor området och fortbildningen för personal och informationsinsatserna till de blivande mödrarna omfattande. Kunskapsförmedlingen har inte varit lika

var intensiv under de senaste åren och informationen om fosterskador till följd av alkohol har minskat. För att förhindra en ogynnsam utveckling är det väsentligt att insatserna ökar och utvecklas. I synnerhet är informationen viktig till unga kvinnor som vuxit upp i ett alkoholliberalt klimat och med alltmer manliga dryckesmönster detta betänkande, kap. 6 och 7 samt delbetänkande BARN-

se

FORALDRAR-ALKOHOL, SOU 1994:29.

9.5 insatser, vård

Förebyggande

och behandling

Skolan, ungdomsmottagningarna, mödra- och barnhälsovården och arbetsplat-

har förutsättningar för att arbeta med såväl allmänt förebyggande som serna riskgruppsinriktade insatser för kvinnor.

Beroendeutvecklingen förefaller gå snabbare hos kvinnor än hos män. Detta gör det särskilt angeläget att nå kvinnor med tidiga insatser. Forskningen kring vård och behandling kvinnor med såväl tidiga som utvecklade alkohol-

av problem är än så länge blygsam. Det är angeläget att betona de skillnader som finns mellan män och kvinnor för att nödvändig anpassning skall kunna ske av vård- och behandlingsformer så att de motsvarar kvinnors särskilda behov och villkor. Kvinnors alkoholproblem är ofta en del i en komplex problematik med

bl.a. psykiska problem och personlighetsstörningar. Problembilden gör att

kvinnor i allmänhet behöver lång behandlingstid. En viktig faktor som måste

Kvinnor och alkohol 197

beaktas i högre grad för kvinnor än for män är att kvinnor ofta har för

ansvar barn. Denna omständighet kan dels vara ett starkt motiv för kvinnor att söka vård men den kan också försvåra för kvinnan att ta kontakt med vårdgivande instanser. Befogat eller obefogat kan hon känna rädsla for att om hennes missbruksproblem blir kända inom vården kan det medföra negativa konsekvenser för henne och barnet. Kvinnan kan också grund av skam- och skuldkänslor tveka att uppsöka den specialiserade missbrukarvården. Hon kanske istället vänder sig till primärvården eller den specialiserade hälso- och sjukvården för fysiska eller psykiska symptom. Hennes alkoholproblem kan upptäckas där men det är inte självklart att hon erbjuds adekvat vård.

Inom öppenvården finns goda erfarenheter av behandling som är särskilt anpassad för kvinnor. För att motivera kvinnor i tidigt skede av utvecklingen mot alkoholberoende är lättillgängliga mottagningar, med for kvinnor attraktiva behandlingsformer, av stor vikt. På samma sätt måste intagna, frivilligt eller med tvång, på institutioner erbjudas vård och behandlingsprogram som tillgodoser varierade behov. En del kvinnor vill och behöver vara på en institution för enbart kvinnor, andra föredrar blandade institutioner.

Det finns inget stöd för uppfattningen att kvinnor har sämre behandlingsresultat än män. Kvinnor är i allmänhet bättre patienter än män när de övervunnit motstånd mot att söka hjälp. En förklaring till att kvinnor har tillskrivits dålig behandlingsmotivation kan vara att behandlingsprogrammen inte varit utformade för kvinnor och därmed heller tillgodosett kvinnors behov.

9.6¶Kommissionens förslag

9.6.1¶Utgângspunkter

Det växande antalet kvinnliga alkoholkonsumenter kräver ökad uppmärksamhet och beredskap för att det skall bli möjligt att hindra en fortsatt ogynnsam utveckling. Betydligt större intresse än hittills behöver ägnas såväl förebyggande som behandlande insatser för kvinnor. Kunskapsförmedlingen rörande orsaker och attityder till och konsekvenser kvinnors bruk och missbruk alkohol

av av har varit begränsad. Ett av de få områden där kvinnors alkoholkonsumtionhar uppmärksammats särskilt, har gällt sambanden mellan alkohol och fosterskador. Förändringen i kvinnors dryckesvanor har gått hastigare än forskningen hunnit analysera orsaker och beskriva konsekvenser och i snabbare takt än insatser och verksamheter utvecklats.

En förändring och utveckling kan noteras under 1980-talet. Forskning och praktisk verksamhetuppmärksammar mer än tidigare kvinnor och könsspecifika förhållanden. Aven om mycket är gemensamt och likartat för män och kvinnor i bakgrund till och konsekvenser av alkoholkonsumtion, finns det skillnader. Konsumtionsmängd och -mönster skiljer sig, kvinnor och män har delvis olika orsaker till att de dricker eller dricker för mycket alkohol, tolerans och alkoholrelaterad sjukdom och dödlighet uppvisar skillnader liksom att

198 Kvinnor och alkohol

beroendeutvecklingen förefaller olika. Attityderna till högkonsumerande

vara eller missbrukande män och kvinnor är också fortfarande något olika. Kvinnan kontrolleras t.ex. starkare socialt. Emellertid är den forskning och erfarenhet som rör enbart kvinnor inte sällan begränsad och har tveksam generaliserbarhet.

Det betydelsefulla kunnande som trots allt finns bland många forskare och praktiskt verksamma inbegriper synsätt, metodansatser och effektbedömningar

är värdefulla. I viktiga delar finns också goda fakta. Självfallet bör sådana som insikter och lärdomar komma andra till del. Inte minst för att hjälpa och stödja såväl dem som skall dra i gång en ny verksamhet som dem som i sitt dagliga arbete, kanske då och då, kommer i kontakt med kvinnor med alkoholproblem

inte har så mycket erfarenhet av hur man kan närma sig och stödja dessa men kvinnor.

Kunskapsförmedlingen har varit begränsad både om orsaker och attityder till kvinnors missbruk av alkohol och om konsekvenserna av missbruket. Motsvarande gäller förmedlingen av metoderfarenheter. Forskningsresultat och erfarenheter särredovisar inte alltid könen och det är tidsödande och svårt att i ett större material finna information om kvinnor och deras missbruk. Kunskap om kvinnor och alkohol behöver spridas. Kunskapsformedlingen skulle underlättas

resultat och erfarenheter sammanställs. om

Redovisning forskning och erfarenheter har företrädesvis skett i form av

av artiklar i facktidskrifter eller i publikationer som vänder sig till vissa målgrup-

Den selektiva publiceringen gör att kunskapen inte når ut till en vidare per. krets. Beskrivningar och uppföljningar av projekt och verksamheter för kvinnliga missbrukare i rapporter får oftast endast begränsad geografisk spridning. Offentlig statistik bidrar i få avseenden till information om missbrukande kvin-

En könsuppdelning rörande flera förhållanden skulle påskynda kunskapsnor.

och kompetensutvecklingen.

9.6.2¶Informations- och handledningsmaterial

Stora personalgrupper inom kommun och landsting kommer i sitt arbete i kontakt med flickorkvinnor med hög alk0holkonsumtion.För att göra dessa personalgrupper uppmärksamma på problemet och stimulera till insatser i verksamheter bör anpassat kunskapshöjande informations- och handledningsmaterial tas fram.

Kunskapsmaterialet måste ha olika utformning för olika personalgrupper. En

del personal har behov av djup fakta- och metodkunskap eftersom information

alkohol och stöd och hjälp till kvinnor med alkoholproblem ingår i deras om arbete. Hit hör t.ex. barnmorskor. De bör ha ett material som framför allt

kompletterar kunskaperna i grundutbildningen. Andra personalgrupper behöver

basinformation orsaker till och konsekvenser hög konsumtion samt väg-

om av ledning underlättar identifiering av problemet och rådgivning. För samtliga

som gäller att materialet utformas så att det blir ett praktiskt användbart redskap.

Kvinnor och alkohol 199

Bland personal och verksamheter, aktuella för anpassat informations- och handledningsmaterial kan nämnas: skola lärare, elevvärd, skolhälsovård; primärvård husläkare, MVC, BVC, vårdcentraler; individ- och familjeomsorg socialsekreterare, handläggare av missbruks-, barn- och familjefrågor; ung-

domsmottagningar; specialiserad öppen missbrukarvård; institutionspersonal.

Informations-l broschyrmaterial om kvinnor och alkohol är också angeläget for

försäkringskassa, polis, apotek m.fl.

Kommissionen förslår:

Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen bor fd i uppdrag att inom sina -

ansvarsområden utarbeta lämpligt riktat informations- och handlednings-

material rörande kvinnor och alkohol för olika personalgrupper.

9.6.3¶Förebyggande insatser för flickorkvinnor

unga Alkoholinformationeni skolan bör ha direkta, aktivt riktade inslag till flickor. De risker som är förenade med unga flickors konsumtion och berusning kräver särskild uppmärksamhet. Skolsköterskan är lämplig förmedlare informatio-

av nen för att betona sambanden mellan alkoholbruk hos flickor och medi-

unga cinska risker. Det bör övervägas om en del av skolans alkoholinformation skall ske för flickor enbart för att underlätta frågeställande och diskussion. Kommissionen föreslår:

Folkhälsoinstitutet och Skolverket bör i uppdrag att gemensamt överva- -

ga behovet och utformningen av särskild anpassad alkoholinformation till

flickor i grund- och gymnasieskola.

Ungdomsmottagningarnasverksamhet är inriktad på sex och samlevnad. Sambanden mellan ungdomars sexuella aktivitet och alkohol bör göra alkoholinformationen till ett givet inslag för flickorkvinnor som besöker ungdomsmottagningarna.

Kommissionen föreslår:

Folkhälsoinstitutet bör i samarbete med Föreningen för Sveriges ungdoms- -

mottagningar överväga möjligheterna för ett mera aktivt arbete med alko-

holinformation pá mottagningarna och om så erfordras öka mottagningar-

nas missbrukskompetens genom fortbildning.

Skolor och ungdomsmottagningar har möjlighet att upptäcka flickor i riskzonen och arbeta förebyggande. Samverkan mellan skola, individ-och familje-

omsorg, fritidsverksamhet, ungdomsmottagningar,frivilliga organisationermfl.

är en förutsättning för att nå flickor tidigt och kunna erbjuda insatser av olika slag. Föräldrasamtal, Stödgrupper, dag- och kvällsverksamheter och andra aktiviteter utifrån flickornas egna önskemål är några medel.

200 Kvinnor och alkohol

Kommissionen föreslår:

Folkhälsoinstitutet och Skolverket bör i samarbete med Svenska Kommun- -

förbundet och Landstingsförbundet inventera och sammanställa erfaren-

heter frän insatser för flickor i riskzonen samt stimulera verksamheter och

organisationer till samarbete och nya initiativ.

9.6.4 Insatser för gravida

Kvinnors ökade alkoholkonsumtion kan medföra ökad risk för fosterskador hos barn. Uppmärksamheten kring riskerna med alkoholkonsumtion under graviditeten har avtagit. Informationen bör därför intensifieras och personalfortbildningen öka för att hejda utveckling. Kunskap om metoder för att

en ogynnsam stödja den gravida missbrukaren och förbereda för föräldraskapet behöver sammanställas och förmedlas till yrkesverksamma som kommer i kontakt med den blivande och nyblivna Utvecklingen för de särskilda institutionerna

mamman. för gravida och nyförlösta missbrukande kvinnor bör följas. För det väntade eller nyfödda barnet är det angeläget att sådan verksamhet kan erbjudas.

Kommissionen föreslår:

Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen bör i samarbete med Svenska -

Kommunförbundet och Landstingsförbundet aktualisera tidigare goda erfa-

renheter insatser för alkoholkonsumerande gravida kvinnor från hälso-

av

och sjukvården och socialtjänsten. Fortbildningen för personal och infor-

mationen till allmänheten bör öka.

9.6.5¶Öppenvârd anpassad för kvinnor

För att motivera en del kvinnor för behandling kan särskilda kvinnomottagningar eller anpassade mottagningar vara av stor vikt. Forskning och praktisk erfarenhet har visat att manga kvinnor kräver längre behandlingstid än den gängse på grund psykiska besvär och problem. Erfarenheter från befintliga

av kvinnomottagningaroch andra mottagningar med verksamhet anpassad för kvin-

och andra initiativ dagvård för kvinnor med barn, bör sammanställas nor som och förmedlas till öppenvárdsmottagningari landet.

Kommissionen föreslår:

Socialstyrelsen bör i samarbete med Svenska Kommunförbundet och -

Landstingsförbundet ägna ökad uppmärksamhet åt kvinnors behov inom

öppenvård, aktivt bidra till ökad kunskapvörmedling om kvinnors vard-

behov och verka för utformning underlättar för kvinnor att söka

en som

värd.

Kvinnor och alkohol 201

9.6.6¶Stimulans kvinnliga arbetsformer

av

I Sverige och internationellt finns goda erfarenheter att Stödgrupper och av nätverk för kvinnor är positiva utgångspunkter för förändring kvinnors en av alkoholkonsumtion. Inte minst är det vikt att stödja t.ex. dagverksamheter av dit barnen kan medtölja. Kvinnliga Stödgrupper och nätverk inom kvinnoorganisationer eller andra frivilliga organisationer arbetar for att förebygga hög som konsumtion eller stödja kvinnor med alkoholproblem kan stimuleras genom ekonomiskt bidrag for aktiviteter, lokaler, vidareutveckling, konferenser m.m. Motsvarade gäller för kvinnor som genomgått behandling har behov men av stöd i en kvinnogrupp för fortsatt rehabilitering.

Kommissionen föreslår:

Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen bor följa och utveckla initiativ med arbetsformer som visat sig särskilt lämpliga för kvinnor och bl.a. som tillgodoser barnens behov samtidigt som modern kan få stöd och hjälp. Detta gäller såväl tidiga insatser som insatser vid utvecklade alkoholproblem eller stöd efter värd och behandling.

9.6.7¶Institutioner för kvinnor

Behovet av differentierad vård har påtalats. Kön är emellertid otillräcklig en differentieringsgrund. Institutionsvården måste kunna tillgodose olika kvinnors olika behov. För kvinnliga missbrukare med negativa bilder män och uppleav velser av våld och övergrepp kan institutioner för enbart kvinnor det enda vara tänkbara medan andra kvinnor föredrar blandade institutioner. Eftersom majoriteten institutioner är blandade bör i första hand antalet institutioner för enbart kvinnor utökas. Utformningen av behandlingsprogram och möjlighet till avskildhet för kvinnor blandade institutioner kan vara viktiga inslag för resultat. Behovet av längre vårdtider för kvinnor bör beaktas mot bakgrund att av många kvinnor också behöver annan behandling än den rör missbruket. som

Kommissionen föreslår:

Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse har inom

- sina ansvarsomraden att beakta att olika málgruppers behov kan tillgodoses. Behoven hos den växande gruppen kvinnliga alkoholmissbrukare inom institutionsvärden bör föranleda snara atgärder.

9.6.8 äldre kvinnor

Uppmärksamhet på ensamma,

Ensamhetsproblem är en orsak till alkoholproblem hos äldre kvinnor. Alkohol, ofta i kombination med psykofarmaka, leder bl.a. till olycksfall och psykisk försämring. Sjukvård och socialtjänst har enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen ansvar för att hjälpa och stödja äldre. Förutom ökad uppmärksamhet på medicinering och alkoholbruk bör förändring tillvaron efteren av strävas. Andra omvårdnadsformer och stimulans aktiviteter bryter av som en-

202 Kvinnor och alkohol

samheten kan bidra till att olycksfall, skador och försämring i det psykiska tillståndet förebyggs eller mildras.

Kommissionen föreslår:

Socialstyrelsen bör i samarbete med Svenska Kommunförbundet och lands- -

tingsförbundet öka uppmärksamheten pá äldre kvinnors ensamhet och isolering och aktivt arbeta för att adekvata omvárdnadsformer och psykosocialt stöd erbjuds äldre.

9.6.9¶Forskning och utveckling

Forsknings- och utvecklingsresurser har endast marginellt ägnats kvinnors missbruk. Den ökade kvinnliga alkoholkonsumtionen kräver ytterligare insatser för

inte preventiva insatser skall förbises och anpassad vård och behandling att försummas. Forskningen bör regel omfatta både män och kvinnor och

som undersökningsresultaten bör särredovisas. Könsrelaterade faktorer bör beaktas i hög grad.

Särskilda medel bör för forskning om kvinnor och alkohol på om-

reserveras

hittills varit eftersatta. Sådana angelägna områden är t.ex. forskning råden som inriktad på förebyggande insatser och utvärdering vård och behandling för

av kvinnor. Inte minst är det angeläget att utvärdera effekterna för kvinnor av behandlingsprogram med olika inriktning och ideologi.

Utvecklingsverksamheteni kommuner och landsting är angelägen. Projekt för kvinnor bör stödjas och Stimulansbidrag beviljas till verksamheter som tar initiativ för att förebygga alkoholmissbruk eller stödja och hjälpa kvinnor med missbruk.

Kommissionen föreslår:

Regeringen bör verka för att forskningsråden och andra medelsbeviljande -

stimulerar forskning kring kvinnor och alkohol. I synnerhet är det

organ

angeläget tillgodose eftersatta forskningsbehov som kan medverka till

att

ökad kunskap adekvata insatser och anpassad vård och behandling för

om

kvinnor. Kommuner och landsting bör utvecklingsmedel stimuleras

genom

till förändringari verksamheter och till insatser motsvarar kvinnors

som

behov.

10¶Barn - Föräldrar -

Alkohol

10. 1

Bakgrund

De förändringar som sker hos den alkoholberoende individen, vad gäller den psykiska och fysiska hälsan och förmågan att fungera socialt, leder till konsekvenser för familjen. De familjesociala konsekvenserna alkoholmissbruk hos

av en familjemedlem har inom forskningen uppmärksammats först under de senaste decennierna. Den tidigare forskningen anhöriga till alkoholmissbrukare

om fokuserade enbart alkoholisthustrun. Senare forskning har vidgat anhörigperspektivet och i synnerhet har intresset gällt vilka konsekvenserna blir för barn som växer upp med alkoholmissbrukande förälder eller föräldrar. Ett fåtal studier har gällt anhöriga till kvinnliga missbrukare och då främst den manlige partnern.

10.2¶Konsekvenser för

familjen

En studie som visar samspelet mellan missbruket och skador hos anhöriga och barn Moos, Finney och Kronkite: Alcoholism treatment. Context, Process and Outcome. Oxford University Press, 1990 har i uppföljningar dels två, dels 10 år efter den första undersökningen redovisat missbrukets konsekvenser för missbrukaren, partnern och barnen. Studien visar både faktorer ökar risken

som för och faktorer som förhindrar att psykiska skador utvecklas.

Anhöriga till alkoholberoende, som fortsatt sitt missbruk, visade vid 10-årsuppföljningen fysiska men framför allt psykiska problem. I synnerhet hade såväl partner som barn depressiva symptom. Familjerna karaktäriserades bristande

av sammanhållning, konflikter och oförmåga att aktivt diskutera alkoholproblemet. I de familjer där den alkoholberoende familjemedlemmen slutat med sitt missbruk, minskade skadorna avsevärt hos partnern och barnen. Skyddande faktorer mot skador var bl.a. god sammanhållning och stöd i familjen och förmåga att

tala om alkoholproblemet.

Anhöriga till alkoholmissbrukare är en högriskgrupp för att själva utveckla störningar och problem. De tvingas ofta under lång tid leva med svåra problem, osäker ekonomi, social förnedring, avsaknad av sociala kontakter, bråk, försämrat samliv, otrohet, dominans, svartsjuka etc.

Anhörigforskningen, som främst har ägnat sig hustrur till manliga alkoholister, betonade tidigare att personlighetsstörningar hos alkoholisthustrun

var orsak till att hon valde en man som var alkoholist. Senare forskning framhåller att alkoholisthustrunej representerar någon särskild personlighet. Däremot lever

204 Barn Föräldrar Alkohol - -

hon eller mindre konstant under stark spänning och stress och riskerar mer därför utveckla psykiska och psykosomatiska symptom och eget missatt egna bruk. Intensiteten i hustruns symptom, t.ex. kan vara ångest, insomningssom

problem, huvudvärk, självmordstankar, aptitförlust, har samband med graden av

missbruk och missbruksproblem hos mannen. arten av Familjekulturen, sammanhållningeni familjen, familjeritualerna, kommunika-

tionen och öppenheten mellan familjemedlemmarna etc. har mycket stor betydelse för anhöriga, både och barn, själva börjar dricka alkohol. om vuxna Svårbestämbara anpassningsmönster utvecklas inte sällan i missbrukarfamilj en för underlätta känslor affekt och reglera distans eller närhet mellan att av

familjemedlemmarna. Som följd att kunskapen ökat om att familjemed-

en av lemmarna behöver hjälp att förändra roller och mönster för att minska stressen

har också medvetenheten familjebehandlingensbetydelse ökat. Med familjen om involverad underlättas behandlingen av missbrukaren. Anhörigforskningen

betonar betydelsen anhörigas sätt att möta och reagera gentemot missbrukaav och missbruket, s.k. coping. Bra coping-stilar kan påverka den som missren brukar till nykterhet medan dåliga kan förstärka missbruksbeteendet. Genom att hjälpa anhöriga till ändrad kommunikation med missbrukaren ökar möjligen heterna hantera påfrestningarna samtidigt som sättet att bemöta missbrukaren att kan reducera missbruket, Familjemedlemmarna sig till den missbrukar och till missbruket anpassar som för så långt det är möjligt undvika bråk, oro och våldsamheter. Anpassatt ningen kan leda till isolering eftersom familjen upplever att den fungerar

annorlunda än andra familjer. Den skäms för missbruket och känner rädsla för någon familjemedlem skall skadas missbruket eller att skador skall inträfatt av hemmet. Isoleringen gör det närmast omöjligt att hålla ett socialt nätverk på vid liv. Avsaknaden nätverk ökar i sin tur stressen och ångesten och känslan av av utanförskap. Våld vanligt förekommandei alkoholistäktenskapet. Från internationella är studier redovisas stora skillnader mellan missbruksfamiljer och familjer utan missbruk i förekomst våld såväl mot vuxna anhöriga som mot barn. av

10.3¶Konsekvenser för föräldraskap

Graviditeten är ett psykologiskt och socialt perspektiv början på processen ur växa till förälder. Föräldraskapet utvecklas i samspel med barnet och anatt kontinuerligt till behoven under barnets uppväxt. Missbruk i familjen passas stör denna utveckling. Missbrukande föräldrar behöver avsevärt stöd i sitt föräldraskap än mera flertalet andra föräldrar. En utgångspunkt för stödinsatser är att alla föräldrar vill sitt barns bästa och de vill goda föräldrar att förutsättningarna att vara men för detta varierar. Det är viktigt att föräldrastödet bygger på den positiva krafi Föräldraskapet och detta underlättas att föräldrarna får redskap ten att genom de kan klara föräldrarollen. Samtidigt begränsas eller försvåras inte som gör att

Barn Föräldrar Alkohol 205

- -

sällan möjligheterna att ge detta stöd eftersom föräldrarna inte efterfrågar stödet eller drar sig undan hjälpinsatser.

Missbrukets konsekvenser för föräldraskapet och för barnet och vilka insatser som behövs måste avgöras för varje enskild familj utifrån förutsättningarna familjen, omvårdnadskapaciteten och samspelet mellan barn och föräldrar.

Om en separation mellan barn och föräldrar blir nödvändig som en konsekvens av alkoholproblemen, krävs kraftfulla insatser för en god placering av barnet och samtidigt stöd till föräldrarna. Föräldrastödet är nödvändigt for förälderns egen skull men i ännu högre grad för att barnet skall kunna släppa det ansvar det ofta tar på sig för sin missbrukande förälder.

10.4 för barn

Skadepanoramat

I Sverige antas att drygt 10 procent av barnen växer upp med missbrukande föräldrar. Forskningen om barn från hem med alkoholmissbruk har ökat i omfattning under de senaste decennierna. Enligt mångas uppfattning har forskningsresultaten och debatten om alkoholens skadeverkningar på foster och det fetala alkoholsyndromet FAS bidragit till att intresset ökade också för missbrukets effekter på barn under deras barndom och uppväxt.

Forskningen rör många ämnesområden eftersom konsekvenserna av en barndom och ungdom i missbruksmiljö inbegriper olika skador och komplex problematik. Till problembilden vid uppväxt i alkoholisthem kan höra upplevelser av familjevåld som misshandel och sexuellt utnyttjande. Försummelse och vanvård är inte ovanlig. Barn från alkoholisthem riskerar på grund av såväl biologiska faktorer som miljöfaktorer också att själva utveckla alkoholmissbruk. En förklaring är bl.a. att förekomsten av psykiatriska symptom och personlighetsstörningar, ofta finns parallellt med missbruk hos föräldrarna, kan ha stor

som betydelse for om barnen kommer att utveckla eget missbruk.

I skadepanoramat för barn med uppväxt i missbruksmiljö återfinns en mångfald problem från tidig till vuxen ålder. Om modern missbrukar alkohol under graviditeten finns risken att barnet föds med begåvningshandikapp,tillväxthämningar, missbildningar och andra skador, bl.a. ögonskador. Skadorna leder i sin

tur till anpassningsproblem, inlärnings- och koncentrationssvårigheteroch andra

störningar, t.ex. impulsivitet och aggressivitet. Inte minst visar sig dessa skador när barnen kommer i skolåldern. Konsekvenserna av alkoholbrukunder graviditeten beskrivs också i kommissionens delbetänkande KVINNOR OCH ALKO- HOL SOU 1994:28.

Utan att vara en följd av fosterskada uppvisar många barn med missbrukande förälder ofta redan som små impulsiva och aggressiva beteenden. Statistiska samband finns mellan uppväxt i missbruksmiljö och störd personlighet. I en svensk undersökning visade professor Ingvar Nylander på 1950- och 1960-talen konsekvenserna för barn till alkoholmissbrukande fader. Mödrarna i de undersökta familjerna drack däremot inte alkohol. Barnen hade i hög grad kroppsliga symptom som huvudvärk, magvärk och illamående. Ångest, depressivitet och

206 Barn Föräldrar Alkohol

- -

sömnbesvär var också vanliga tecken på den ogynnsamma hemsituationen. Trots att barnen var normalbegåvade var svårigheter i skolanpassningen mycket vanligare bland barnen från missbrukarhem än bland kontroll gruppens barn som kom från hem utan missbruk.

En uppföljning av barnen 20 år efter det första undersökningstillfället Rydelius, P-A, 1981 visade att barnen till de alkoholiserade fäderna löpte stor risk att utveckla alkohol- och narkotikamissbruk och kriminalitet jämfört med barnen i kontrollgruppen. De hade också mycket större behov av såväl kroppssjukvård som psykiatrisk sjukvård till följd .a. av sitt missbruk. Uppföljningen

också stöd för att utvecklingen mer eller mindre gynnsam riktning hade gav samband med vissa beteenden redan i småbarnsåren.

Barn från missbruksmiljö kan det mycket olika som vuxna även om de haft en likartad hemmiljö. Somliga anpassar sig och klarar ett socialt liv medan andra utvecklar svåra problem och har svårt att klara sin livssituation. Flickor har ansetts ha en bättre förmåga och bättre förutsättningar än pojkar till en god anpassning. Det är inte otänkbart att denna uppfattning bygger på att flickor i högre grad döljer sina problem medan pojkar oftare är utagerande och störande. Pojkarnas beteende uppmärksammas och ger anledning till insatser och åtgärder medan flickornas beteende inte i lika hög grad påkallar omgivningens intresse.

Barn som växer upp i alkoholisthem löper stor risk att få fysiska, psykiska och sociala svårigheter. Vuxna barn till alkoholmissbrukandeföräldrar har bl.a. i skönlitterära sammanhang berättat om svåra barndoms- och uppväxtforhållanden med utsatthet och påtvingat eller självpåtaget ansvarstagande, skam- och skuldkänslor, osäkerhet, besvikelser och förlorad tilltro till vuxna. Obearbetade känslor från barndomen finns kvar i vuxen ålder. Konsekvenserna visar sig bl.a. i beteenden och i svårigheterna att och uppehålla normala sociala kontakter.

10.5¶Stöd och hjälp till anhöriga

Med utgångspunkti en enkätundersökningsom Socialstyrelsen genomförde 1992 rörande omfattningen och inriktningen av den öppna alkoholvården har Alkoholpolitiska kommissionen intervjuat ett urval alkoholmottagningar om vilket stöd dessa erbjuder vuxna anhöriga och tonåringar. Undersökningen visade att av de mottagningar som i enkätundersökningen svarat att det var vanligt förekommande att de arbetade med anhöriga var det vid intervjutillfallet endast ungefär hälften som erbjöd anhörigstöd utöver något enstaka råd eller samtal.

Flertalet intervjuade mottagningar uttryckte önskan om att arbeta med vuxna anhöriga och barn till missbrukare. Anhörigarbetet kommer dock i andra hand och måste ofta begränsas på grund av tidsbrist. Bristande ekonomiska resurser i kommunerna har drabbat de initiativ som utvecklats eller håller på att utvecklas på anhörigområdet. Ett önskemål från de som intervjuades var bl.a. att vuxna anhörigas och barns behov av stöd och behandling skulle få samma prioritet som arbetet med missbrukaren.

Barn Föräldrar Alkohol 207

- -

Utöver ovan nämnda intervjuundersökninghar kommissionentillfrågat länssty-

relsernas sociala enheter om omfattningen anhörigstöd i länen. Med viss

av reservation för ofullständigheti svaren kan konstateras att flertalet socialkontor, rådgivningsbyråer och alkoholmottagningar ger individuellt stöd till anhöriga. I många kommuner sker detta dock först efter att anhöriga efterfrågat det eller bedömts vara i särskilt behov av insatsen. Få kommuner erbjuder stöd till anhöriga som en generell insats.

Särskilt riktad och anpassad gruppverksamhetfinns i kommunal regi i närmare 40-talet kommuner. Utöver dessa finns ytterligare ett 20-tal kommuner

som köper platser i anhöriggrupper behandlingshem etc. Självhjälpsgrupper, framför allt genom AA Anonyma Alkoholister, finns för anhöriga i

vuxna flertalet kommuner. Tonårs- och barngrupper finns endast i mindre omfattning

i kommunal eller landstingskommunal regi och i betydligt mindre utsträckning

än vuxengrupper också genom frivilliga organisationer.

Vissa län har ett större och mer mångfacetterat utbud av anhörigstöd än andra län. Det förefaller som kunskaps- och erfarenhetsspridning mellan kommuner har stor betydelse för att initiativ skall tas till stöd för anhöriga.

Barn till alkoholmissbrukare kan erbjudas individuellt stöd inom t.ex. barnoch ungdomspsykiatrin men de kan också erbjudas särskilda gruppverksamheter. Omfattningen av det individuella stödet är inte känd. En inventering

av gruppverksamheterna i landet, som Socialstyrelsen gjorde vid årsskiftet 19921993, visade att det finns ett tiotal verksamheter och att ca 140 barn deltog i dessa under 1992. Med tanke på det stora antalet barn växer i

som upp hem med missbruk är det anmärkningsvärt barn som kan nås med individuellt stöd eller får möjlighet att delta i gruppverksamhet.

Det finns faktorer som hindrar barn från att delta i gruppverksamhet. En del föräldrar vill inte att barnen skall delta eller inser inte att barnen har behov

av stöd i en för dem anpassad verksamhet. Personal i olika verksamheter är inte heller alltid medveten om att det kan vara en stor hjälp för barnen att vara med i en grupp tillsammans med andra barn med samma problem och med ledare som har kompetens inom området. Det kan också vara så att personal anser det alltför konfliktfyllt att ta upp en diskussion om barnens behov med föräldrarna eller försöka motivera dem till att låta barnen delta i en barngrupp.

Förutom direkt riktade insatser till barnen finns andra inslag som syftar till att förbättra situationen för barn till missbrukare. Sådana exempel är bl.a. nätverk och samarbetsgrupper för personal som arbetar med barn i olika verksamheter. Grupperna arbetar med att sprida information behoven hos och situationen

om och villkoren for barn till missbrukare. De erbjuder också fortbildning för personal i barnverksamheter om missbruk och missbrukets konsekvenser. Kunskapstörmedlingen syftar bl.a. till att öka medvetenheten om barnen och skärpa uppmärksamheten på tecken och symptom hos barnet som visar att det inte har det bra.

208 Barn Föräldrar Alkohol

- -

10.6¶Utbildningsbehov

Kommissionen har genomfört intervjuer med personal från mödra- och barnhälsovård, barnomsorg, skola och individ- och familjeomsorg i 10 kommuner. Av intervjusvaren är det svårt att dra några slutsatser om hur många barn den intervjuade personalen känner till som lever i missbruksmiljö. Uppskattningen att det rör sig om 10 15 procent av alla barn ansåg dock flera vara rimlig.

- Flertalet intervjuade påpekade svårigheterna med att hjälpa och stödja barnen eftersom kunskap om lämpliga metoder saknas samtidigt som det finns en rädsla för att ta upp alkoholproblemet med föräldrarna. Det finns stor risk att föräldrarna reagerar på ett sätt som omöjliggör vidare kontakt. Den personal som har mest kunskap och erfarenhet om missbruk har lättare att upptäcka barn som har svårigheter bl.a. grund av missbruk i hemmet. Denna personal vågar också ingripa mera kraftfullt till stöd för barnet.

Flertalet de intervjuade efterfrågar utbildning om missbruk och missbrukets

av konsekvenser för barn. Ett genomgående önskemål i intervjuerna var också att samarbetet mellan olika instanser i kommunen skulle förbättras för att barn som har det svårt skall kunna erbjudas bättre skydd och hjälp. Samverkansgrupper

och gemensamma utbildningssatsningar för olika personalgrupper kan vara

lämpliga vägar för att överbrygga motsättningar och förhindra att barn inte får det stöd och den hjälp de behöver.

Intervjuerna bekräftar att grundutbildningarna inom vård-, omsorgs- och läraryrken endast undantagsvis har inslag om alkoholmissbruk och missbrukets konsekvenser. Med beaktande av att utbildningarna leder till arbete där de

yrkesverksamma i hög grad möter missbruksproblematik är avsaknaden av

elementär kunskap ett starkt hinder för ökad uppmärksamhet och tidiga insatser.

Utöver ökad kunskap från grundutbildningarnakrävs betydande fortbildningsaktiviteter för ett kompetent arbete med anhöriga. I synnerhet är det viktigt att de som arbetar med barn och ungdom får nödvändig kunskap dels om problemen, dels om stöd- och hjälpinsatser. Erfarenheten har visat att fortbildningsinsatser ger mycket goda resultat med ökad medvetenhet och professionalitet i arbetet.

10.7¶Lokala handlingsprogram

Kunskapsbrist och bristande ekonomiska resurser är exempel hindrande omständigheter för anhörigarbete liksom att organisationslösningar kan medverka till att arbetet försvåras. Brist i kunskaper kan leda till att problemen inte uppmärksammas eller att samarbetsmöjligheter och olika verksamheters resur-

inte utnyttjas. Personals egen inställning och attityd till alkohol och missser bruk och förmåga och vilja att samarbeta med andra yrkesgrupper kan spela en viktig roll när det gäller att starta, bedriva eller utveckla ett anhörigarbete. De personrelaterade hindren är inte sällan starka och svåra att övervinna men goda exempel finns på att ökad kunskap och förbättrade möjligheter för samverkan underlättar processen.

Barn Föräldrar Alkohol 209

- -

Målgrupperna vuxna barn, vuxna anhöriga och barn till missbrukare gör sig sällan hörda. De efterfrågar inte hjälp eftersom förnekandet av missbruket är ett inslag i bilden. När insatser inte erbjuds och verksamheter begränsas eller upphör, drabbas därför bl.a. dessa grupper. I synnerhet är indragningarnai barnverksamheter oroande. Barnhälsovård, barnomsorg och Skolhälsovård är exempel på verksamheter som har stora möjligheter att upptäcka barn som har

svår situation. De har också en generell, viktig roll i det informerande, en stödjande och hjälpande arbetet till barn och föräldrar. Nedskärningari dessa verksamheter kan få allvarliga konsekvenser för möjligheterna att tidigt upptäcka barnen i missbruksmiljöer och olika sätt förhindra en synnerligen

ogynnsam utveckling.

Ett lokalt handlingsprogram rörande barn, föräldrar och alkohol, som en del i ett övergripande kommunalt alkoholpolitisktprogram, ger möjlighet att fokusera barn och föräldraskap. Programmet kan ge stadga och kontinuitet i ett barn

föräldraarbete och förtydliga kompetens- och ansvarsfrågor i syfte att erbjuda barn och föräldrar bästa möjliga stöd och hjälp i en svår situation.

10.8¶Kommissionens förslag

Enligt kommissionens mening finns det omfattande kunskaper om hur alkoholmissbruk i familjen påverkar och skadar familjemedlemmarna. I synnerhet är skadorna barnen oroande. Konsekvenserna för anhöriga har dock inte uppmärksammats tillräckligt i utbildning, forskning och verksamheter. Det kan vara

följd att anhörigproblematiken är mångfacetterad och svårfångad och att en av problemets omfattning är oklar som en följd av det dolda missbruket. Skadorna konsekvenserna för anhöriga exponeras inte heller som en följd av att ämnet är tabubelagt, en familjehemlighet. De svenska studier som gjorts indikerar dock att mer än 10 procent av alla barn växer upp i miljöer med alkoholmissbruk.

Kommissionens inventering har visat att de insatser som görs för att hjälpa

stödja anhöriga till missbrukare är blygsamma i förhållande till behovet.

och

Även medvetenheten de anhörigas behov har ökat, kvarstår hinder för

om om att förverkliga intentioner och utveckla insatser.

10.8.l Anhöriga

Stöd till anhöriga är i första hand kommunens och landstingets ansvar. Det är också de kommunala huvudmännens ansvar att sörja för att den personal som

möter anhöriga, har kunskap om och förståelse för problematiken och beredskap att hantera den.

För kunskaps- och metodutveckling, avseende såväl stödinsatser som preventiva insatser och för en allmän kunskapsspridningpå området, bör det övergripande ansvaret delas mellan Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen.

210 Barn Föräldrar Alkohol

- -

För de förebyggande insatserna bör Folkhälsoinstitutet ha ett särskilt ansvar. Institutet bör bl.a. sprida information och svaraför breda utbildningsinsatser rörande ett preventivt arbete med alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser.

För att stimulera och utveckla de behandlingsinrilctadeinsatserna, har Socialstyrelsen det övergripande ansvaret. Att förbättra utbildningen för behandlare

inom anhörigområdet är likaså en uppgift som faller inom Socialstyrelsens

ansvarsområde. Inom ramen för sitt tillsynsansvar, har Socialstyrelsen också att

följa utvecklingen av verksamheter för de anhöriga.

Det bör åvila Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet att stimulera försöksverksamhet och bevilja verksamhets- och projektstöd till anhöriginsatser främst barn och stöd till utbildning av nyckelpersoner som i sin verksamhet kommer i kontakt med anhöriga i behov av stöd. Huvudprincipen bör härvid vara att Folkhälsoinstitutets stöd i första hand riktas mot förebyggande och allmän kunskapshöjande projektverksamhet medan Socialstyrelsen huvudsakligen bör

ansvara för stöd till behandlingsinriktad projektverksamhet.

På nationell nivå kan det i vissa fall finnas skäl till en samordning av dessa

båda inriktningar, t.ex. i form av regionala konferenser, mediakampanjer eller

liknande. I dessa fall bör insatserna samordnas av Folkhälsoinstitutet.

l0.8.2 Grundutbildning och fortbildning

Stora personalgrupper inom barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård, individoch familjeomsorg etc. möter barn och andra anhöriga till missbrukare i sitt dagliga arbete. Trots att det finns omfattande kunskaper om alkoholmissbrukets konsekvenser för anhöriga och om det skadepanorama som missbrukares barn riskerar att möta visar inventeringen av kunskapsförmedlingen att grundutbildningarna för vård-, omsorgs- och läraryrken alls, eller i mycket liten utsträckning, behandlar missbruk och missbrukets konsekvenseri undervisningen.

Anhörigområdet uppmärksammas inte heller nämnvärt i det fortbildningsutbud som erbjuds av större kurs- och konferensanordnare eller i lokalt anordnad

fortbildning.

Till den faktiska kunskapsbristen kan fogas att alkohol och skadeverkningar

av alkohol är ämnen som många personligen berörs av och relaterar till egna upplevelser och personliga värderingar. För att möta andra i samtal om alkohol måste eget känslomässigt motstånd mot ämnet först övervinnas. Kommissionen föreslår:

Grundutbildningarför vdrd-, omsorgs- och läraryrken bör ge grundläg-

-

gande kunskap om alkohol missbruk och missbruketsfamiljesociala konse-

, kvenser. Förutsättningarna härför bör närmare utredas av Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet.

.

Fort- och vidareutbildning bör erbjudaspd högskolenivå för fördjupning

-

och komplettering. Utbildningen bör ge omfattande kunskaper om alkohol

,

missbrukets konsekvenser och om stöd- och behandlingsformer. Folkhäl-

Barn Föräldrar Alkohol 211

- -

soinstitutet och Socialstyrelsen bör få i uppdrag att ge förslag till en sådan

utbildning.

Lokal fortbildning bör erbjudas alla som möter anhöriga till missbrukare. -

Särskilt angeläget är det med fortbildning för dem som möter barn i sina

verksamheter. Utbildningen bör inriktas på att uppmärksamma barnen och

konkret belysa tecken och signaler som barnen visar samt ge information om samarbetspartners och stödformer. Studiecirklar bör lokalt erbjudas som utbildningsform för ökad kunskap

-

och kompetens för arbete med anhöriga. Uppläggningen med diskussioner

över en längre tid och i en sluten krets medger successivt kunskapsinhåm-

tande och möjlighet till diskussion av eget förhållningssätt och egna attity-

der till alkohol.

10.8.3¶Samarbete samverkan

- Kommissionens intervjuer, redovisning av verksamheter för barn och vuxna och beskrivning hinder och möjligheter visar brister i samarbetet mellan olika

av verksamheter och yrkeskategorier. Resursknapphet har inte varit incitament till samarbete för bibehållen och utvecklad kvalitet och service utan har i en del fall i stället lett till minskad samverkan och revirbevakning.

Samarbetssvårigheterna mellan olika yrkeskategorier och företrädare för olika kompetens hänförs bl.a. till kunskapsbrist. Okunskap om yrkes- och kompetensområden och olika yrkeskategoriers ansvar, möjligheter och begränsningar skapar felaktiga förväntningar och ibland misstroende. Folkhälsoinstitutet bör i samverkan med Socialstyrelsen verka för att olika samarbetsformer initieras och stöds samt svara för att pågående aktiviteter beskrivs och utvärderas.

Kommissionen föreslår:

Gemensam utbildning fortbildning för olika personalkategorier bör anord- -

nas för att uppnå ökad förståelse för varandras insatser och möjligheter.

En gemensam kunskapsbas underlättar verksamheternas planering av

insatser för de olika familjemedlemmarna.

Lokala samarbets- eller samverkansgrupper med representanter för flera -

verksamheter bör stimuleras för fortbildning, information och städ till kollegor. De s.k. BIM-grupperna Barn I Missbruksfamiljer har i flera

kommuner bidragit till kunskapsutvecklingen med kompetenshöjande ejfekt.

Uppsökande, förebyggande arbete i samverkan mellan individ- och familje-

-

och mödra- och barnhälsovård bör stimuleras med syfte att tidigt

omsorg

upptäcka missbruk, identifiera behov och erbjuda stöd. Olika modeller av

sådan samverkan har prövats men erfarenheterna behöver sammanställas och konkretiseras.

212 Barn Föräldrar Alkohol

- -

Samverkan bör intensifieras och utvecklas mellan olika kommunala och -

landstingskommunala verksamheter och mellan offentlig förvaltning, frivil-

ligorganisationer och andra intressenter för att kunna erbjuda verksamhet

ex. gruppverksamhet, direkt anpassad för vuxna anhöriga, tonåringar eller barn. Erfarenheten från pågående gruppverksamheter för barn visar

att olika bakgrund i utbildning, erfarenheter och metod berikar och be-

främjar arbetet.

l0.8.4 Program planer

- Få kommuner har särskilda program för att stödja vuxna anhöriga och barn till alkoholmissbrukare. Individuellt stöd kan erbjudas men ofta först efter förfrågan från den anhörige. Ett latent stöd är otillräckligt med kännedom om att anhöriga i allmänhet döljer de verkliga förhållandena och flertalet därmed efterfrågar något stöd. Kommissionen föreslår:

Bristfällig kunskap om hur många och vilka de anhöriga är till alkohol- -

missbrukare talar för ett kommunalt inventeringsansvar. En kartläggning är

också en utgångspunkt för ett kommunalt alkoholpolitiskt Kart-

program.

läggningen bör innefatta vilka resurser olika organ förfogar över och hur

olika verksamheter arbetar och samarbetar. I ett övergripande alkoholpolitiskt program bör ingå ett delprogram för

-

barn till missbrukare. Kommissionen presenterar en idéskiss till ett sådant delprogram. Gravida missbrukare och nyblivna föräldrar är särskilt viktiga målgrupperi en lokal handlingsplan för barn och föräldrar.

Lämpligt undervisningsmaterial bör framställas för den personal som i -

enlighet med ett delprogram kommer att arbeta med alkoholfrågan. För-

utom tidigare nämnd fortbildning kan det krävas pedagogiskt utformade

hjälpmedel som underlättaranamnestagandeoch samtal. Folkhälsoinstitutet

och Socialstyrelsen bör överväga behov och utformning av sådant material i anslutning till sina insatser.

l0.8.5 Anhörigsyn

Med beaktande av skadornakonsekvenserna för missbrukarens familj kan det övervägas om inte anhöriga bör tillforsäkras möjligheter till stöd och hjälp i lagstiftningen. Ett skäl som talar för klientstatus för anhörigai lagstiftningen är att anhöriga till missbrukare, som inte söker vård och behandling för sitt missbruk, har mycket små möjligheter att få hjälp. Ett annat skäl är att resurstilldelning begränsas till klienter, likställt med missbrukare. Trots att skyldigheten regleras i lagstiftningen, bl.a. i 6 § socialtjänstlagen, är stödet för anhöriga svagt genom att de inte utpekas som målgrupp.

Barn Föräldrar Alkohol 213

- -

Även inom sjukvården kan nuvarande lagstiftning i vissa fall försvåra hjälp till anhöriga eftersom de saknar patientstatus. Bestämmelser i flera nu gällande lagar kan förhindra såväl dialog som journalanteckningar rörande anhöriga.

Kommissionen föreslår:

Frågan anhörigsyn och skyldigheten för kommunen att ge hjälp och stöd - om

till anhöriga till alkoholmissbrukare bör för övervägande överlämnas till Socialtjänstkommittén och den pågående översynen av socialtjänstlagen.

l0.8.6 Forskning utvärdering

- Forskningen rörande anhöriga till missbrukare har gett kunskap om skador och konsekvenser missbruket. I vissa avseenden är den dock ännu eftersatt och

av den är i synnerhet bristfällig när det gäller behandlingsmetoder och effekter av olika stödinsatser. Delegationen för social forskning ODSF uppmärksammade 1988 anhöriga att anta forskningsprogrammet Missbrukarna och deras

genom familjer. Programmet betonade vikten av forskning som inriktas på att analysera och värdera metoder och utvärdera effekter av olika försök med stöd till anhöriga. Det är också främst den forskning som efterfrågas av praktiker. Socialvetenskapliga forskningsrådet SFR, efterföljare till DSF, beviljar dock inte forskningsanslag till utvärderingsforskning.

Enligt kommissionens mening är utvärdering och effektmätning av förebyggande och behandlande insatser och metoder synnerligen angelägen. Kunska-

är otillräcklig hur stöd och hjälp bör utformas för att nå bästa möjliga pen om resultat och när olika insatser bör göras för att bäst tillgodose behoven. Utvärderingar eller uppföljningar från enskilda verksamheter bygger ofta på begränsade erfarenheter och medger sällan jämförelser eller slutsatser som kan

underlag för bedömning av resultat, utvecklingsbehov etc. i större skala. vara För Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen är det angelägna uppgifter att initie-

och stimulera forskning som rör metodutveckling och utvärdering. Genom ra Centrum för utvärdering socialt arbete CUS vilar ett särskilt ansvar på

av

Socialstyrelsen men även forskningsrådens prioritering är av stor betydelse.

Kommissionen föreslår:

Tvärvetenskaplig forskning rörande missbrukets anhörigproblematik bör -

stimuleras genom särskilda forskningsanslag. Den sammansatta problem-

bilden medför att insatser krävs från flera forskningsområden.

Utvärderings- och behandlingsforskning förutsättning för fortsatt och

- är en

utvecklat arbete. Forskningen är särskilt viktig för att undvika kostsamma

felsatsningar när resurserna är begränsade eller stöd och hjälp inte erbjuds

på grund att behandlingsresultat är okända. Forskning rörande värde-

av

metoder och efekter måste tillförsäkras särskilda forskningsmedel.

ring av

214 Barn Föräldrar Alkohol

- -

För att stimulera verksamheter lokalt och underlätta för dessa att göra -

egna uppföljningar och utvärderingar bör utvärderingsinstrument och

anvisningar för utvärdering utformas som hjälpmedel. Beroende pa verk-

samhetens art bör Folkhälsoinstitutet eller Socialstyrelsen för att

svara

sådana hjälpmedel kommer verksamheter tillhanda.

l0.8.7 specialisering och samordning

Förändringar i organisationen och minskade ekonomiska resurser har i många kommuner medfört förändringar för specialiserade enheter ocheller

personer med speciell kompetens. Om kompetens förloras genereras inte kunskap till

ny generella verksamheter. Med hänsyn till bristerna i grund- och fortbildning riskerar missbruksarbetet, inkluderat anhörigstödet, att stagnera istället för att utvecklas.

Specialiserade enheter med kompetent personal medger kunskapsuppbyggnad

och utveckling av arbetet med missbrukare och anhöriga. Uppgiften att samordna insatserna och ansvara för lokal utveckling, utbildning, information, utvärdering etc. kan åvila t.ex. alkoholklinik som inom sin organisation för

svarar såväl öppen som sluten vard för missbrukaren och insatser för anhöriga

vuxna och barn till missbrukare eller en rådgivningsbyrá med lokalt ansvar for insatser för såväl missbrukare som anhöriga. Missbruksgrupp inom individ- och familjeomsorgen, behandlingshem, särskilda verksamheter för missbrukare och anhöriga etc. är andra exempel samordningsansvariga som kan svara for kunskapsproduktionoch fungera som handledare, fortbildare och informatörer utifrån ett helhetsperspektiv alkoholmissbrukoch missbrukets konsekvenser.

Kommissionen föreslår:

Enhet eller personer tilldelas lokalt samordningsansvarför stöd och -

behandling till missbrukare och deras anhöriga. Barn och vuxenaspekter

-

integreras även om insatserna erbjuds i olika verksamheter. Syftet är att

bättre utnyttja kompetens och erfarenheter inom olika verksamheter, att

tillvarata resurser från olika områden och att höja kvaliten i stöd- och

behandlingsarbetettill alla parter.

11¶Alkoholen kostar

Alkoholen är stor betydelse för samhällets, företagens och hushållens eko-

av nomi.

Det finns intdktssida. Staten får t.ex. skatteinkomster i form av dryckes-

en skatter om ca 12 300 milj. kr. för budgetåret 199394. Härtill kommer betydande skatteinkomster i flera andra former, såsom inkomstskatt och mervärdeskatt. Många människor får sysselsättning inom olika delar av arbetsmarknaden. I vidare mening kan sägas att alkoholen kan bidra till människors trivsel.

Det finns också en kostnadssida. Den omfattar kostnader av olika slag, kostnader för produktionsbortfall dödsfall, förtidspensionering, sjukfrånvaro t.ex. för vård hälso- och sjukvård, socialtjänst, kriminalvård, för förebyggande åtgärder trafiksäkerhet, information och utbildning etc..

Det är svårt att göra säkra beräkningar av såväl intäkts- som kostnadssidan. Det är emellertid allmän bedömning bland forskare som studerat samhälls-

en ekonomi och alkohol att kostnaderna väsentligt överstiger intäkterna.

Den svenska alkoholpolitiken kommer att möta starkt ändrade förutsättningar under de närmaste åren. Det får effekter både intäktssidan och på kostnadssidan. De svenska dryckesskattenivåerna kan åtminstone på sikt behöva sänkas och den sannolika effekten av lägre skatter och ökad gränshandel blir ett betydande inkomstbortfall för staten.

De ändrade förutsättningarna betyder samtidigt en risk för ökat bruk och missbruk alkohol och därmed ökande kostnader för samhället, företagen och

av hushållen. Kommissionen framhåller att det behövs kraftfulla insatser i olika former och på skilda nivåer under de närmaste åren för att bevara och utveckla

medveten och ansvarsfull alkoholpolitik. en

Man kan tala intäkts- och en kostnadssida också för sådana insatser.

om en Många insatserna kräver i form av människor och lokaler m.m. De

av resurser innebär kostnader för staten, landstingen, kommunerna, företagen och organisationerna. Till en del kan insatserna fullgöras genom omdisponering av resurser,

effektivare samverkan, bättre utbildning och information etc. Till en del genom kan det emellertid bli nödvändigt med nytillskott av medel. Till en del kan ökade kostnader på vissa områden balanseras av minskade kostnader på andra. En kraftfull satsning på förebyggande åtgärder kan medföra att trycket på vårdområdet blir mindre än det annars skulle bli. Förebyggande insatser inom arbetslivet kan betyda minskat produktionsbortfall till följd av lägre sjukfrånvaro m.m.

Kommissionen har redovisat en lång rad förslag vilka tillsammans bör ingå i

framtida alkoholpolitik. Några förslag bör förverkligas så snart som möjligt, en andra kan bli aktuella något eller några år. Det är emellertid väsentligt att

om betona att alkoholpolitik är ett långsiktigt arbete. Detta utesluter inte punktinsatser och koncentrerade insatser vid vissa tidpunkter och vissa områden.

216 Alkoholen kostar

Det väsentliga är emellertid det långsiktiga perspektivet och att bred

en mobilisering av samhällsorgan, arbetsliv, organisationer och enskilda människor i samverkan.

Kommissionen har redovisat ett system av förslag, som sammantagna kan innebära att vi kan nå två viktiga mål:

att alkoholskadesituationen- socialt och medicinskt inte förvärras trots -

att viktiga inslag i svensk alkoholpolitik försvagas det europeiska

genom

integrationsarbetet,

att en grund läggs som kan innebära att långsiktigt inleder minskning - en

av alkoholskadorna.

Förverkligandet av dessa förslag medför kostnader. Kommissionen uppfattar dessa kostnader som investeringar i hälsa och välfärd. Möjligheterna

att nu genomföra goda beräkningar av investeringarnas storlek och den avkastning de kan ge, har emellertid varit starkt begränsade. Arbetet att beräkna investeringarnas storlek och avkastning måste läggas på de berörda myndigheterna där-

ibland även forskningsinstitutionerna så att ett genomarbetat material kan

-

tillställas regeringen.

Kommissionen finner det också naturligt att kommunernas och landstingens centrala företrädare på motsvarande sätt gör bedömningar rimligt investe-

av ringsbehov och redovisar dessa vid överläggningarna mellan stat och kommun om de kommunalekonomiska frågorna. Dessa bedömningar bör då också innehålla överväganden om de kostnader som uppstår hos kommuner och landsting om befarade ökningar av konsumtionen alkoholdrycker uppstår.

av

Vissa av de förslag som kommissionen för fram inom de kommunala och landstingskommunala sektorerna förutsätts kunna finansieras inom för

ramen ändrade statsbidragsbestämmelser. Kommissionen rekommenderar bl.a. att försök med riktade hälsoundersökningar samt fortbildning av hälso- och sjukvårdens personal i alkoholfrågor finansieras genom att den särskilda statliga ersättningen för rehabiliterings- och behandlingsinsatser får utnyttjas. Statsbidrag med ca 50 miljoner kronor per är bör avdelas för detta syfte. För missbrukarvården föreslår kommissionen att särskilda utvecklingsbidrag på 50 miljoner

ca kronor skall avsättas för öppenvårdsinsatser.

Kommissionen har inte utarbetat någon tidsplan och prioriteringslista för olika insatser. Det bör ankomma på i första hand Folkhälsoinstitutet att inom

ramen för den av kommissionen föreslagna nationella ledningsgruppen utarbeta sådana preciserade program på nationell nivå. På regional och lokal nivå är landstingen och kommunerna de främsta aktörerna. Det är viktigt att

engagera arbetsgivare och arbetstagare och deras organisationer, liksom andra organisationer i arbetet.

Alkoholen kostar 217

11.1¶Genomförandet av kommissionens

förslag

Förslagen i detalj och uppgifter om ansvarsfördelning och samverkan redovisas närmare i olika kapitel i detta betänkande och i de olika betänkandena. Kommissionen vill här sammanfattningsvis nämna följande förslag som kan medföra ökade kostnader.

Pâ central nivå

Folkhälsoinstitutet Nationell ledningsgrupp for alkoholskadeförebyggande arbete En snabb förstärkning av Folkhälsoinstitutets stöd till forskning kring förändringar av alkoholvanor och alkoholskador och kring metoder att förebygga alkoholproblem Samråd med forskningsråd och andra intressenter för utarbetande ett

av långsiktigt övergripande forskningsprogram Ledning av arbetet med att se över det samlade behovet av statistik inom alkoholområdet. I samråd med Socialstyrelsen m.fl. skapa ett programråd för alkoholstatistik Förstärkt samhällsinformation om alkohol Översyn av behovet av utbildningsforstärkningari alkoholfrågor inom vissa områden Ökad medelstilldelning för stöd till lokala alkoholförebyggande projekt Utveckling, spridning och utvärdering av metoder för alkoholskadeförebyggande insatser

Arbetsplatsinriktad information alkoholproblem arbetsställen och

om presentation av olika framgångsrika arbetsplatsprojekt Metodutveckling och undervisningsmaterial inom skolområdet Inventering av och information om bra modeller för samverkan mellan skola och hemföräldrar

Uppmärksamhet det alkoholförebyggandearbetet bland värnpliktiga och

högskolestuderande Stimulans av arbetet med alkoholinformation på ungdomsmottagningarna samt utbildning m.m. för att öka deras kompetens inom missbruksområdet Stöd till utbildning, forskning och andra verksamheter rör barn till

som missbrukare Stöd till lokala samarbetsgrupper m.m. för anhöriga till missbrukare

218 Alkoholen kostar

3k Stöd till utveckling av förebyggande insatser för flickorkvinnor Intensifierad uppföljning och utvärdering olika områden 3k Medverkan i internationellt samarbete kring alkoholfrågan

Socialstyrelsen

3k Översyn av behovet av utbildningsförstärkning i alkoholfrågor inom

sjukvårdsområdet och socialtjänsten Metodutveckling och stöd främst till hälso- och sjukvårdens arbete med alkoholfrågoma Stöd till utbildning, forskning och andra verksamheter som rör barn till missbrukare Stöd till lokala samarbetsgrupper m.m. för anhöriga till missbrukare Utveckling av öppen vård m.m. för flickorkvinnor Utveckling av metoder och arbetssätt vad gäller socialtjänstens individ-

och familjeomsorgens tidiga alkoholskadeförebyggande insatser samt

missbrukarvård

Stimulans för att utveckla befintliga och tillskapa nya alkoholrådgivningar

Stöd till ett 3-årigt försök med samverkan mellan socialtjänst och psykiatrisk vård tio orter i landet Intensifierad tillsyn och utvärdering på olika områden Medverkan i internationellt samarbete kring alkoholfrågan

Skolverket

:I: Komplettering av olika styrdokument för att tydliggöra skolans förväntade

insatser för att motverka ungdomars bruk av alkohol Prioritering och förstärkning av insatser för att följa och utvärdera ANT-

utbildningeni grund- och gymnasieskola

Utveckling av intressant och attraktiv fortbildning om ANT Stimulans och initiering av forskning och utvecklingsarbete om tidiga insatser genom inte minst Skolhälsovården för ungdomar med alkoholproblem

Alkoholen kostar 219

På regional och lokal nivå

Landstingen Utveckling och genomförande av alkoholpolitiska program Försök i några landsting med hälsoundersökningar för avgränsade befolkningsgrupper som tar sikte på att tidigt upptäcka alkoholproblem och alkoholrelaterade skador

Satsning på alkoholskadeförebyggande insatser för flickorkvinnor

Satsning på att i sjukvården tidigt upptäcka riskbrukarehögkonsumenter

av alkohol, främst i samtalet läkare patient

- Fortbildning inom alkoholområdet for hälso- och sjukvårdspersonal Satsning på de samhällsmedicinska funktionernas stödjande och informerande insatser för bl.a. husläkare

Kommunerna Utveckling och genomförande av alkoholpolitiska program Förstärkning av allmänna och riktade insatser mot alkoholmissbruk bland ungdomar Satsning på att inom socialtjänsten tidigt upptäcka riskbrukarehögkonsumenter av alkohol Stimulans för att utveckla befintliga och tillskapa alkoholrådgivningar

nya Satsning på öppen vård m.m. för kvinnor Satsning på utvecklade metoder och arbetssätt i socialtjänsten Utveckling av verksamheter som ger stöd barn och vuxna anhöriga till missbrukare Förstärkt ANT-utbildning Fortbildning inom alkoholområdet för skolans och socialtjänstens personal Ökad satsning på alkoholskadeförebyggande insatser inom arbetslivet

Samordning Huvudansvaret för samordningen av alla dessa uppgifter bör den föreslagna nationella ledningsgruppen få. På många punkter har kommissionen begränsat sig till att föreslå mål och allmän inriktning av insatserna. Inom andra områden föreslår kommissionen ett fortsatt och fördjupat utredningsarbete för att lägga en grund för kommande aktiviteter. Det bör bli ledningsgruppens uppgift att

220 Alkoholen kostar

från dessa utgångspunkter utarbeta konkreta handlingsplaner för olika områden och samordna de olika insatserna.

Förutom förslag till direkta insatser rörande förebyggande åtgärder har kommissionen föreslagit att ett samlat program för svensk alkoholforskning skall läggas fram. Mot bakgrund de förändringar som kan förväntas ske inom

av alkoholområdet föreslås dessutom förstärkning av Folkhälsoinstitutets forskningsresurser för initiering av studier kring förväntade förändringar respektive prevention inom alkoholområdet.

11.2¶Förslagens finansiella konsekvenser

Som flera gånger framhållits är det alkoholskadeförebyggandearbetet en tålamodskrävande och långsiktig verksamhet. Det tar tid att planera och genomföra den verksamhet föreslagits, samtidigt är det viktigt att planeringen av

som men verksamheterna startar snarast och att de förslag som nu går att genomföra verkställs utan onödig fördröjning. Det är därför rimligt att området får en resursökning redan under budgetåret 199495, men att denna ligger på en lägre nivå än resurstillskottet på längre sikt. De statliga merkostnaderna torde bli av ganska måttlig omfattning. Det bör betonas att huvuddelen av de statliga anslagsökningarna skall fördelas vidare till lokala projekt m.m. eller till projekt

drivs i samverkan mellan många berörda. som

Kommissionen bedömer att de statliga insatserna inom alkoholområdet bör förstärkas med 60 milj kr budgetåret 199495 och med 120 milj kr per år fr.o.m. budgetåret 199595. Resursökningarna bör för de närmaste åren kunna inrymmas i statsbudgeten utan andra tillskott än de som följer av nyligen beslutade ändringar grunderna for alkoholbeskattningen alkoholbeskattningen

av beräknas för budgetåret 199394 inbringa 12 231 milj. kr. och för budgetåret 199495 12.661 milj. kr..

Kommissionen har inte lagt förslag till fördelning av dessa belopp mellan de berörda statliga myndigheterna. Med hänsyn till att Folkhälsoinstitutet föreslås få ansvaret att leda arbetet med att utforma en nationell handlingsplan, att hålla i den nationella ledningsgruppens arbete och att dessutom genomföra huvuddelen de föreslagna insatserna statlig nivå, framstår det emellertid som

av uppenbart att merparten av medlen bör ställas till institutets förfogande.

Vad gäller det kommissionen bedömda behovet av förstärkning av det stat-

av liga stödet till alkoholforskningen, torde endast en mindre del kunna erhållas

omprioriteringar inom forskningsfinansiärernas ramar. Den större delen genom måste finansieras medel ställs till förfogande. Folkhälsoinstitutets

genom att nya forskningsresurser bör förstärkas redan kommande budgetår. Huvuddelen av den erforderliga förstärkningen behöver dock tillskjutas först efter det att forskningsprogrammet föreligger, dvs. tidigast fr.o.m. budgetåret 199596. Särskilt när det gäller att studera effekterna alkoholpolitikens förändringar och ändrade förutsättningar krävs dock snabb förstärkning av stödet till

en forskningen.

Alkoholen kostar 221

De kommunala merkostnaderna torde också bli av ganska måttlig omfattning. De merkostnader som kan uppkomma för kommuner och landsting får hanteras i samband med fastställandet av statsbidragsramen och den bedömning

som årligen görs av det samhällsekonomiska utrymmet.

Kommissionen vill betona att de föreslagna kostnadsökningarna är följd

en av de nya förutsättningarna för alkoholpolitiken. Skall Sverige också i fortsättningen bedriva en medveten och ansvarsfull alkoholpolitik är också det finans-

- om iella utrymmet på såväl statlig som kommunal nivå är begränsat ytterligare

insatser ofrånkomliga Att nu och de närmaste åren avstå från sådana satsningar skulle leda till större kostnader längre fram och till betydande sociala och mänskliga problem.

11.3¶Förslagens konsekvenser

organisatoriska

Som framhållits är Folkhälsoinstitutet den centrala aktören på nationell nivå. Redan nu är huvuduppgiften för institutet att driva hälsofrämjande och sjukdomsförebyggandearbete som griper över samhällets olika sektorer. Ett viktigt inslag är att omsätta de alkoholpolitiska målen till konkret programarbete inom

det alkoholpreventiva området.

Vid institutets alkohol- och drogprogram finns f.n. handläggare. För att

sex kunna tillgodose önskemålen och förslagen förstärkta initiativ måste institu-

om tets alkoholprogram byggas ut. Det ökande ansvar kommissionen vill lägga på Folkhälsoinstitutet syftar till att stärka rollen att initiera, samordna och medfinansiera regionala och lokala alkoholförebyggande projekt. Förutom rollen som initiativtagare och medfinansiär i det alkoholförebyggande arbetet och särskilt som samordnare ansvarar institutet för nationella massmediasatsningar, metodutveckling, bevakning och statistik. Institutet beviljar även visst ekonomiskt stöd alkoholforskningoch fungerar länk mellan forskningen och

som en

det alkoholskadeförebyggande arbetet på fältet.

Allt talar för att det behövs ett betydande, långsiktigt resurstillskott inklusive

en kraftig personalförstärkning för att nå målet att genom alkoholpolitiken för-

bättra folkhälsan. Resurstilldelningen bör avgöras i varje budgetarbete. Uppbyggnaden av de centrala resurserna bör emellertid ske utan dröjsmål.

De förändringar av den interna organisationen, som kan bli nödvändiga för att programmet skall kunna fullgöra de uppgifter som kommissionen föreslår, bör det ankomma på institutet att genomföra. En utgångspunkt att de före-

vara slagna tilläggsuppgifterna införlivas med institutets nuvarande arbete inom alkohol- och drogområdet och inte organisatoriskt särskiljes från det.

Reservationer och särskilda

yttranden

Reservation av ledamöterna Karin Israelsson c, Bert-Inge Karlsson KDS och Claes Ortendahl

Enligt vår mening bör reklam för drycker, med en alkoholhalt överstigande 1.2 volymprocent, helt förbjudas. Förbudet bör såväl direkt reklam

avse som indirekt.

Vår uppfattning grundas i två förhållanden. Vi misstror genomförandekraften i en lagstiftning som särbehandlar lättöl och därvid undviker reklam för starkare ölsorter. Därutöver är ett totalt reklamförbud en viktig markering av allvaret i den alkoholpolitiska situation som nu uppstår.

Reservation av ledamoten Peter Kling nyd

Den enskilda människan i centrum för alkoholpolitiken

Alkoholpolitiken måste utgå från den enskilda människan och den verklighet hon lever Alkoholpolitiken har länge kännetecknats förmynderi. Någon

av vilja att bryta ovanan finns inte i kommissionen. Förmynderiet skall bestå. Lagar och förbud kan inte fostra till bättre alkoholvanor och alkoholbruk. Det säger oss erfarenheten. För en framgångsrik alkoholpolitik krävs andra metoder, avreglering i kombination med kunskap.

Kommissionen har en nästan religiös övertygelse att regleringar och

om förbud är bäst för svenska folket. Folket uppfattas otydlig

som en massa som skall styras och som inte har vett att tänka själva. Jag har grundsyn.

en annan Jag har en stark tilltro till människor och de enskilda individernas förmåga och sunda förnuft. Den personliga friheten ger också insikt ett personligt

om ansvar och viljan att ta hänsyn till andra. Det handlar om människovärde. Människor är kapabla att själva bestämmma över sin livsföring.

Onskemålet att få ner konsumtionen av alkohol i landet är viktigt. Målet nås genom ökade kunskaper, särskilt hos barn och ungdomar. Det gäller att motverka nyrekryteringen. Därför förespråkar jag att inför ett ämne i skolan

man

ett riktigt kunskapsrelaterat ämne handlar alkohol, tobak och narko- - som om tika. När man på sikt har fört ut kunskapen till alla människor inom landet får man också ett helt annat beteende. Konsumtionen blir lägre.

224 Reservationer och särskilda yttranden

En ensidig kommission ger ett ensidigt resultat

Jag vill starkt ifrågasättta kommissionens sammansättning som jag anser är ytterst anmärkningsvärd. Den är partiskt tillsatt. Med i kommissionen finns bl.a. Systembolagets VD Gabriel Romanus för att utreda Systembolagets roll i framtiden. Kommissionen består vidare inte representativt urval av svensav ka medborgare utan nykterhetsbeivrare. Med sammansättning av det här av en slaget blir resultatet givet. Därtill kommer ett ensidigt informationshämtande. Den informationen som lämnats under kommissionens drygt 2-åriga existens har varit synnerligen ensidig. Endast i undantagsfall har information kommit från den sida, som förespråkar liberalare alkoholfrågorna i Sverige. Jag anser mig en syn större del Sveriges befolkning den sansade majoriteten. representera en av - Kommissionen har exempelvis inte tagit upp frågan om information från liberala alkoholpolitiska åtgärder genomförts i Quebec i Canada med som framgång. Istället har ensidigt hänvisat till utredningar som visar att stor man alkoholförbrukningen skulle öka kraftigt sänkte priset, att den skulle om man öka viss procent om tillgången ökar o.s.v.

Min syn på den framtida alkoholpolitiken

Förslaget ett skolämne i fråga om alkohol, tobak och narkotika är jag om Vid kontakt med ungdomar, som är den grupp man behöver ensam om. påverka, framhåller ungdomarna själva att kunskaper är det rätta sättet att på sikt försöka ned konsumtionen. Man skall alltså inte reglera uppifrån med mängder lagar och förbud inte är relevanta till verkligheten. De lagar av som och förbud finns i dag är ofta det slaget att man kringgår dem. Mörsom av kertalet vid alkoholförbrukning har gått upp kraftigt den sista tiden på grund alla förbud och lagar. Vissa experter att mörkertalet kan ligga på av anser närmare 50 procent. Förutom ökade kunskaper skall kraftiga kampanjer mot alkohol, tobak och narkotika genomföras. Inte bara under loppet några månader utan ständigt av i samtliga media såsom tidningar, radio och TV, reklamfilm etc. - Ett annat sätt bevisar att man inte kommer till rätta med problemet som lagar och förbud är det faktum att missbruket ökar och går allt längre genom i åldrarna, speciellt då bland mycket unga flickor och pojkar. Flickornas ner missbruk har ökat kraftigt. Detta är ett bevis på att den förda alkoholpolitiken

inte har varit framgångsrik. Om inför ämnet alkohol, tobak och narkotika i skolan och om man man samtidigt följer detta med kampanjer i media, så att alla i skolan, på upp arbetsplatser, i hemmen och överallt nås kunskap i ämnet, är jag övertygad av konsumtionen minskar sikt. Detta sker naturligtvis inte inom kort om att tid 10 15 år när individerna i allmänhet fått den kunskap som är utan om nödvändig. Det gäller i varje samhälle skall utvecklas och framåt som som skaffar kunskap allt berör samhället. Genom kunskap är att man om som uppnås önskade effekter och framför allt ges individen själv ansvaret. - -

Reservationer och särskilda yttranden 225

Alkoholpolitiken i ett E U-perspektiv EU:s införselregler bör gälla i Sverige utan övergångsregler, d.v.s. 110 liter öl, 90 liter vin, 6,2 liter starkvin och 10 liter sprit.

Vid de nyligen genomförda förhandlingarna med EU har bl.a. från svensk sida föreslagits att man under en viss övergångperiod får medföra 1 liter sprit, 5 liter vin och 15 liter öl.

Sådana begränsningar kommer att medföra en betydande gränshandel. Risken är mycket stor att de inhemska bryggerierna drabbas hårt plus att vi samtidigt exporterar skatter till utlandet. Människorna åker till Danmark, Åland m.fl. länder och köper sitt öl, våra bryggerier sina kunder

tappar och landet förlorar skatteintäkterna.

Våra alkoholskatter bör således omgående anpassas till näraliggande länder, så att vi undviker samma dilemma som Danmark hamnade i när de gick med i EU. Skillnaden mellan Sverige och Danmark kan även uppstå när det gäller leverantören av ölet danskarna åkte till Tyskland och köpte danskt billi-

gare och därmed förlorade endast staten och icke bryggerierna. Svenskarna i samma situation kommer troligen att köpa utländskt öl i större omfattning så att även i Sverige hela bryggerienäringen drabbas, om inte skatten ändras. Kommissionen har visserligen nämnt att man bör titta skatterna så att dessa kan anpassas till EU. Jag anser att man skall anpassa skatterna direkt så snart man går med i EU. Redan nu bör en omfattande upplysningskampanj startas.

Min syn på monopolet Kommissionen har insett att man inte kan emot EU:s lagar och stadgar, utan monopolen för import, export, tillverkning och partihandel på alkoholområdet kommer att avvecklas. Dock vill kommissionen ha kvar det svenska detaljhandelsmonopolet dvs. Systembolaget, vilket kommer att behållas. Jag vill även avveckla detta monopol eftersom jag anser att det stider mot EU:s stadgar. Att behålla Systembolaget är en ren diskriminering av de svenska medborgarna gentemot medborgare i övriga Europa. EES-avtalet säger bl.a. följande: de avtalsslutande parterna skall säkerställa att statliga handelsmonopol anpassas sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och marknadsföringsvillkor föreligger mellan medborgare i EG-medlemsstaterna och medborgare i EFTA-staterna. Denna passus säger klart och tydligt att här föreligger diskriminering. Jag anser att detaljhandelsmonopolet skall avskaffas, men naturligtvis kan Systembolaget vara kvar med alla sina butiker men får då konkurrera en fri marknad.

Vidare indikerar EU-domstolens rättspraxis att inportmonopol är förbjudna i sig, oberoende av om de utövas diskriminerande eller EU-kommissionen anser att också export- och distributionsmonopol i sig är förbjudna. Detta håller jag med om och anser alltså att man skall förbjuda monopolen och att monopolen är diskriminerande. Sverige åberopar folkhälsoskäl som dock inte påverkas av prisinstrument, inlåsningseffekter och onödiga lagar som tycks finnas för kringgås. Åter igen det handlar utbildning, upplysning,

att om

-

226 Reservationer och särskilda yttranden

med andra 0rd kunskap.

Om man avskaffar alla monopol blir givetvis resultatet att man får sälja öl, vin och sprit i vanliga butiker. Därvid kan man överväga om man skall låta och vin försäljas fritt till att börja med i livsmedelsaffärer, tobakshandel, videobutiker etc. Sedan kan man ha speciella spritbutiker som kan vara licensierade.

Att inte följa lS-årsgränsen bör vara hårt sanktionerat, t.ex. genom att tillståndet blir indraget i 3 eller 5 månader. Om detta inträffar en gång till eller det förekommer andra negativa händelser eller att detaljhandlaren missbrukar förtroendet, speciellt då det gäller ungdom, så bör tillståndet dras för alltid. Därigenom uppnås en preventiv effekt. Företagaren skärper sig för att inte mista sin behörighet eller rättare sagt sin försäljningslicens. Det innebär ungefär samma sak som om jag som elektriker genom en slarvig installation blev med min behörighet och därmed mister mitt levebröd. Där-

av för måste extra noga och samtidigt mycket noggrannt kontrollera att

man vara förutsättningarna för licens uppfylls.

WHO:s handlingsprogram WHO:s handlingprogram innebär bl.a. att man vill sänka konsumtionen med 25 procent i alla WHO-länderna ijämförelse med 1980. Målet skulle man nå år 2000. Jag anser att detta är helt orealistiskt. i varje fall når man inte detta

de åtgärder kommissionen föreslår. Däremot tror jag att man sikt genom kan nå sänkning konsumtionen genom utbildning med efterföljande

en av upplysningskampanjer. En minskning av alkoholanvändning kommer absolut inte att uppnås genom restriktiv alkoholpolitik.

Resultatet av varierande kampanjer har man kunnat utläsa från antirökkampanjen, som dock varade för kort tid. Den tiden kampanjen pågick minskade rökningen bland ungdomar kraftigt, men ökade åter när kampanjen slutade efter alltför kort tid. Det var framför allt unga flickor som återgick till rökningen. Ett annat exempel kampanjeffekt är bilbälteskampanjen i vilken Trafiksäkerhetsverket satte upp affischer med bilder över människor som hade krockat och fått förhållandevis lindriga skador. såsom utslagna tänder, förstörda ansikten ganska ruggiga bilder. Efter kampanjen ökade användningen

av bilbältet främst bland ungdomar mellan 18 och 27 år. Hot om böter kanske upp till 10.000 kronor vid icke använt bilbälte hade inte fått samma effekt denna upplysningskampanj. Detta talar med styrka för att sådana

som kampanjer liksom utbildning ger resultat.

Öl reklam

Reglerna för lättölsreklam måste liberaliseras. Det måste råda konkurrensneutralitet mellan svenska bryggare och bryggare inom EUEES. Konkurrensverket har föreslagit att man går två vågar. Antingen att skärpa eller lätta på reglerna. Kommissionen har anslutit sig till att man förstärker reglerna för

Reservationer och särskilda yttranden 227

ölreklam över huvud taget. Jag har en motsatt uppfattning och vill att lättnader införs i stället beträffande ölreklamen.

Ãldersgränser vid alkoholservering

Kommissionen föreslår att man höjer gränsen för starkölsservering restauranger från 18 till 20 år. Man vill också behålla 20-årsgränsen Systembolaget. Jag anser att 18-årsgränsen skall finnas kvar och utvidgas till att även omfatta inköp på Systembolaget så länge detta företag finns kvar. I Sverige blir man myndig vid 18 års ålder och kan då bli invald i riksdagen. Man kan alltså i riksdagen vara med och besluta bl.a. alkoholpolitiken

om men man kan inte tillsammans med sina kolleger inta en smörgås i riksdagsrestaurangen och dricka starköl till. Ur berusningssynpunkt behöver dagens 18-åring endast dricka fler öl med lägre alkoholhalt för att uppnå önskvärda effekt.

samma ev. Skall man skapa lagar, så måste dessa vara trovärdiga. Jag avvisar förslag

om höjd åldersgräns.

Snabbvins- och ölsatser Kommissionen anser att man skall förbjuda reklam för vin- och ölsatser. För detta krävs dock att man ändrar grundlagen varför kommissionen stannar vid förslaget att reglera marknadsföringen vin- och ölsatser. Jag mig

av reserverar bestämt mot detta. Jag vill inte begränsa några regler för marknadsföringen

av vin- och ölsatser och absolut inte införa några förbud för reklam dessa

av satser.

Hembränning

Hembränningen har ökat lavinartat de senaste 5 åren. Enligt polisen i Stockholm och Göteborg har man sprängt ett flertal stora fabriker tillverkat

som offantliga mängder alkohol. Trots att man är mycket medveten om att även tillverkning av alkohol i hemmen ökat kraftigt, saknar man resurser för att följa upp och kontrollera denna tillverkning. Jag anser att detta bevisar att den förda alkoholpolitiken har misslyckats. Dels att det tydligen finns ett stort behov av hembränning, dels att ungdomen inte har råd att hantera sprit ett förnuftigt sätt utan måste söka sig till en illegal marknad med lägre priser. Dessutom kan hembränd sprit vara farlig den görs fel sätt.

om

Enligt uppgift är det inte ovanligt att restauranger i Stockholm och Göteborg gör beställningar från stora hembränningsbryggerier. Det lär handla lädvis

om med sprit som körs ut med vanliga varubilar till restaurangerna. I och med att hembränningen ökat med 400 500 procent, kanske till och med enligt

- mer vad polisen uppger så är det klart att detta håller att spåra grund

ur av den förda alkoholpolitiken.

Det är framför allt prisinstrumentet som har medfört den enorma storleken av hembränning. Det är en markant prisskillnad mellan tillverknings-

i

228 Reservationer och särskilda yttranden

pris och försäljningspris den legalt framställda alkoholen, vilket naturligtvis

av leder till en nästan omättbar marknad för illegal sprit.

Prisinstrumentet har även framkallat kriminalitet i form av illegal försäljning

utländsk sprit, i Stockholmstrakten kanske främst av sprit via ryska maffiav

Enligt uppgifter från polishäll har den ryska maffian etablerat sig i Stockan. holm genom den billiga spriten. På detta följer också prostitution, vapenhandel, övrig smuggel och narkotika. Prisinstrumentet har totalt misslyckats.

Trafik och alkohol

Straffen för rattfylleri måste skärpas ytterligare. Återfallsrattfyllerister har i regel stora alkoholproblem och bör därför tvångsvärdas, dvs. genomgå programerad rehabilitering. I dag får på frivillig basis kanske ett 1 lyckat

man rehabiliteringsfall. Om tvångsrehabilitering får 3 4 personer fria

man genom från alkoholproblem, blir samhällsvinsten enorm och färre oskyldiga drabbas.

Forskning och utbildning inom hälso-, sjuk- och socialvård samt samhällets kostnader

Jag är överens med kommissionen när det gäller utbildning och forskning kring alkoholen. Tyvärr är kunskaperna inom hälso-, sjuk- och socialvården alltför dåliga för att man där tidigt skall kunna uppmärksamma och fånga upp människor i riskzonen. Många gånger ges vård för det akuta läget utan att

uppmärksammar alkoholen i bakgrunden som den verkliga orsaken till man det akuta tillståndet. Aven här krävs utbildning. Ordentliga utbildningsinsatser bör påbörjas omedelbart.

Finansiering

Kostnaderna för utbildning i skolan, inom vården, forskning kring alkoholen, upplysningar i form kampanjer finns det täckning för i Ny Demokra-

av m.m. tis budgetförslag för 199495 lagts fram för riksdagen. Förslaget innehål-

som ler minskningar 38 miljarder kronor vid behov kan användas för

ca som andra angelägna ändamål. Man kan utgå från att insatserna i det här

mera fallet kanske lO-dubblas i form minskade utgifter för staten för alkoholis-

av tvård, trafikskadevård, vård sjuka där vårdbehovet framkallats av alkohol-

av skador i en eller annan form, minskad kriminalitet m.m.

Reservationer och särskilda yttranden 229

Reservation av ledamöterna Anita Persson s och Sverre Palm s

En medveten och ansvarsfull alkoholpolitik måste bygga medvetandet om att alkoholen är en del av vårt lands kulturmönster. De flesta människor vill och kan bruka alkohol ett måttfullt sätt. Detta gäller även ungdomar. Vi instämmer i att det föreligger ett behov ökade informationsinsatser riktade av mot ungdomsgrupperna alkoholkonsumtionens skadeverkningar. om Med strängare övervakning av utskänkning alkoholdrycker samtidigt av som sanktionssystemet ges möjlighet att verka kraftfullt får samhället god insyn i

restaurangernas alkoholhantering.

Med hänvisning till det anförda finner vi det föreligger skäl ovan att att höja åldersgränsen från 18 år till 20 år för servering alkohol av på restaurang. Vi föreslår att nuvarande åldersgräns 18 år för servering alkoholdrycker av bibehålles.

Reservation ledamoten Sten Svensson av m

Moderata utgångspunkter

Moderata Samlingspartiets utgångspunkt är respekten för den enskilde individens förmåga att ta ansvar och att forma sitt eget liv. Det offentligas uppgift är, som vi ser det, att skapa förutsättningar för enskilt ansvarstagande, ett samt att bistå och värna de medborgare saknar personliga förutsättningar som att ta självständigt ansvar. Bruket av alkohol är en del av vår kultur med månghundraåriga traditioner. Samtidigt som detta kan konstateras är det mycket angeläget göra klar att en åtskillnad mellan bruk och missbruk alkohol. Allt för ofta blandas dessa av begrepp ihop, vilket bl.a. har fört med sig att Sverige för alkoholpolitik en som skiljer sig markant från vad är fallet i vår omvärld. som Eftersom det bland många svenska politiker finns övertro på totalkonen sumtionens betydelse, försummar den utgör tio man grupp som procent av befolkningen, för femtio procent all alkoholkonsumtion. men som svarar av Så länge som inga insatser riktas speciellt missbrukare kommer mot gruppen vi aldrig att varaktigt kunna minska de svåra sociala och medicinska problem alkoholen kan medföra. Vi hävdar att den absolut övervägande delen Sveriges befolkning är fullt av kapabel att ta ansvar för sin alkoholkonsumtion, restriktioner och egen utan regler som ibland kan uppfattas trakasserier. Detta bör väglesom rena vara dande för den svenska alkoholpolitiken. Vår uppfattning är att alkoholpolitiken skall inriktas opinionsbildning, inte minst i skolan, och att minska missbruket alkohol av Förbudslinjen har visat sig dåliga resultat i arbetet alkoholmissbruk. ge mot Som bevis för detta kan bl.a. anföras att andelen missbrukare hållit sig konstant under åren, samt att allt fler rapporter belägg för hembränningen ger att

230 Reservationer och särskilda yttranden

ökat och fortfarande ökar. Opinionsbildning, nya och ansvarsfulla värderingar och ett nytt förhållningssätt är betydligt effektivare. Mot den bakgrunden bör alkoholpolitikens mål vara att upprätta en balans mellan den enskildes frihet under å sidan och riskerna för missansvar ena bruk å den andra. Åtgärder för begränsa alkoholkonsumtionen måste vidtas på såväl kort att lång sikt. Den politik bedrivits i Sverige har i alltför hög utsträcksom som ning koncentrerats till den s.k. totalkonsumtionen. Detta har inneburit att det verkliga problemet, nämligen den som överkonsumerar, inte uppmärkgrupp sammats i tid. Det finns inget entydigt samband mellan totalkonsumtion och alkoholskador. Självfallet är det viktigt minska konsumtionen alkohol, men fixeringen att av vid totalkonsumtionen har ofta lett till felaktiga prioriteringar och åtgärder. Det är viktigt de åtgärder vidtas för att minska alkoholkonsumtionen att som inte uppfattas trakasserier den övervägande del av befolkningen som som av inte har några problem med sin alkoholkonsumtion. Därför avvisar jag förslag strängare utskänkningstillstånd, högre åldersgränser, ingrepp mot markom nadsföring och dylikt. För att åtgärderna skall vara verkningsfulla krävs ac-

ceptans från en bred opinion. Det är desto viktigare framhålla detta allt fler internationella underatt som sökningar tyder att rigorösa förbud, ransoneringar och restriktioner ingalunda leder till minskat missbruk. Tvärtom visar erfarenheterna att detta kan leda till ökad kriminalitet, ökat alkoholmissbruk och inte minst kraftigt ökat

narkotikamissbruk. Det gäller i stället mobilisera människornas ansvarskänsla för sig att egen själva och sin omgivning. Det är viktigt att de åtgärder vidtas, såväl som lång kort sikt, finner förståelse hos den breda allmänheten. I och med att som det i dag finns stor kunskap de medicinska och psykiska skador en en om alltför konsumtion alkohol kan leda till, finns också en bra grund för stor av åtgärder är nödvändiga för att hjälpa och stötta dem som redan befinner som sig i missbruk, också för att minska rekryteringsbasen för nya ett men missbrukare. Starkare gemenskaper minskar riskerna för missbruk. Förbättrade förutsättningar öl, vin och sprit till rimliga priser ger en bättre dryckeskulatt servera än den uvecklas utan social kontroll. tur som Det viktigaste instrumentet är och förblir opinionsbildning och information. Inom många andra områden har information och aktiv upplysning visat sig mycket effektiv. Ett bra exempel detta är den omfattande antirökkampanj bedrevs främst i slutet l970-talet. Resultatet har blivit en kraftig som av minskning rökningen bland de ungdomar var föremål för denna inav som formation. Erfarenheter från denna och liknande kampanjer bör till efterföljelse sporra även vad gäller alkoholens skadeverkningar. Ett exempel nödvändiga förändringar är att olika sätt förmå annat människor, de konsumerar alkohol, att från t.ex. starköl till yngre om

Reservationer och särskilda yttranden 231

svagare alternativ. I bl.a. USA är drycken Wine Cooler exempel på ett en alkoholsvag dryck. Den säljs inte i Sverige i dag, eftersom såväl Vin Sprit som Systembolaget inte vill importera respektive sälja den. Jag att Wine anser Cooler är ett bra alternativ som bör finnas tillgänglig också i Sverige. Det är viktigt att informationen alkoholen är baserad fakta och kunom skap. Därför är det väsentligt att sådan sammanställs och utvärderas för att ett effektivt sätt kunna användas i opinionsarbetet. Samtidigt är det centralt att den information inte uppfattas som ges som förbudsivrande och förmynderi. Erfarenheterna visar nämligen sådan inatt formation ofta inte den tilltänkta effekten i stället får människor ger utan att utestänga budskapet. Barn och ungdomar har ofta förebilder. Det gäller kanske främst de egna föräldrarna, också idrottsstjärnor, och rockmusiker och andra artismen popter. Därför är det viktigt att dessa ställer positiva förebilder. upp som Familjen måste stärkas. Det måste vara möjligt för föräldrar sina barn att ge den kärlek, omtanke, stöd och ledning varje barn har rätt till, och i som som sin tur leder till att barnen växer till trygga och harmoniska människor. upp l detta sammanhang är det också viktigt att framhäva det tankemönster som är alltför utbrett i vårt land, nämligen att någon tar över i och annan ansvaret med att skatten är betald. Alla måste känna och hjälpa, stötta och säga ansvar ifrån när människor är på väg in i missbruk, innan det är för Här spelar sent. det civila samhället vars viktigaste delar utgörs den lilla världen: fa- - av miljen, vänner, arbetskamrater viktig roll, inte kan övertas det - en som av offentliga. Hos oss bygger välfärden på storslagna system beslutats regering som av och riksdag. Syftet har varit att flytta problemen från det civila samhället till statsmakten. Vår välfärdstrappa börjar uppifrån och söker sig nedåt mot samhällets botten. Men den officiella trappan når sällan samhällets botten: Frälsningsarmén och Stadsmissionen känner fler alkoholmissbukare och uteliggare än kommunens socialförvaltning. Det är ingen tvekan om att civilsamhällets direkta väg är billigare. Den är också i linje med folkrörelsernas ursprungliga medborgaranda såg civilsom

samhället som verksamet typen låt-oss-gå-samman-och-gör-detsjälva. De

av tre argumenten för civilsamhällets roll i välfärden är alltså ekonomiska, moraliska och medborgerliga. Samtidigt är det viktigt att det offentliga, när den lilla världen inte är tillräcklig, eller kanske inte längre finns, är beredd och har förmågan hjälpa att och stötta. Kommunernas socialassistenter och personal är utbildad annan som för detta, måste större möjligheter att rycka in preventivt i familjer där ges det håller på att snett, eller att hjälpa människor redan är alkoholiserasom de.

232 Reservationer och särskilda yttranden

Allmän prevention, vård och omsorg

Varje barn är unikt och oersättligt. De har alla olika förutsättningar och möjligheter. Detta måste också respekteras och tas hänsyn till i skolan, där barn och ungdomars värderingar i mycket stor utsträckning präglas. Många elever inte med under den känsliga högstadietiden, vilket gör att de förhänger söker hävda sig, ofta bruk alkohol och ibland även av narkotika. genom av För undvika detta är det viktigt att skolan har tid och möjlighet att ta att hänsyn till varje enskild elev. Skolan måste uppmärksamma och hjälpa elever riskerar komma efter och dessa stöd och hjälp. Samtidigt måste som att ge skolan alla elever ordentliga baskunskaper innan de går vidare. För garantera detta skall bli möjligt är det därför centralt att undervisning om alkoholens att skadeverkningar återfinns i skolans läroplan. Många de problem vissa ungdomar har, bottnar i hemförhållanden. av som Detta får dock inte hindra skolan att i samarbete med hemmet och socialvården försöka lösa problemen. Hem, skola och socialvård måste också i samverkan bekämpa normlöshet i form skolk, mobbning, utstötning och brisav tande hänsyn till andra. Krav måste kunna ställas och efterföljas. detta arbete skall verkningsfullt måste nuvarande Lag om vård För att vara LVU förändras. I samband med propositionen förändrad av unga om en LVU-lag 19891990:28 föreslog vi moderater att delar av den gamla barna-

vârdslagen åter skulle gälla. Det handlade främst lagens 26 vilken innebar att de sociala myndigom heterna i samarbete med familjen hade reell möjlighet att på ett tidigt en stadium in och hjälpa och stötta familjer där barnen riskerade att råka illa fysiskt eller psykiskt. Lagen konstruerad så att åtgärderna vidtogs i ut, var samråd med den enskilda familjen. Dessutom vidtogs åtgärderna stegvis sam-

tidigt verkningsgraden trappades upp. som När det gäller alkoholmissbrukare skall dessa kunna vård genom kommuförsorg. Vid och grovt missbruk som leder till asocialt beteende nens upprepat och risker för andra människor, skall tvångsomhändertagande kunna ske under tillräckligt lång tid för vården skall resultat. Moderata Samlingsatt ge partiet har vid flertal tillfällen föreslagit förändringar av nuvarande Lag om ett vård missbrukare LVM. Även när det gäller LVM-lagen måste åtgärder av kunna sättas in tidigare och stegvis med ett omhändertagande som trappas upp en sista utväg. De frivilliga och idéella organisationernas insatser på detta område kan inte

nog värderas.

Statsbidrag till missbrukarvárden

Förslaget låta det riktade statsbidraget till kommunernas ungdoms- och att missbrukarvård, på i dag 480 miljoner kronor, ligga kvar och fördelas efter strukturella variabler och insatsvariabler som omfattar öppenvårdsinsatser strider mot det statsbidragssystemet med generella bidrag. nya

Reservationer och särskilda yttranden 233

Jag menar att detta statsbidrag, som alla andra, skall ingå i det generella statsbidragssystemet och användas efter kommunernas prioriteringar. egna Denna min inställning ligger i linje med regeringspolitiken och vad som sagts i regeringsförklaringen. Dock är jag av den övertygelsen att en förändring statsbidragssystemet av bör ske successivt för att göra det möjligt för kommunerna att ta hänsyn till förändringarna i sin planering av det lokala ungdoms- och missbruksarbetet.

Alkoholmonopolen i E U-perspektivet

Under ett tidigt stadium utredningsarbetet har jag väckt förslag av om att kommissionen i ett särskilt delbetänkande bör belysa frågorna beträffande konsekvenserna av EES-avtalet samt ett blivande medlemskap i EGEU. av Därvid borde olika scenarier ha beskrivts avveckling båda eller av en av ettdera av Vin Sprit ABs, respektive Systembolagets monopol i kombination med ett införande av ett licensieringssystem för försäljning via dagligvaruhandeln. Majoriteten har icke velat acceptera denna uppläggning utredningsarbetet. av Enligt artikel artikel 16 i EES-avtalet, motsvaras Romfördragets som av artikel 37, får statliga handelsmonopol inte diskriminera mellan medborgare i EU-medlemstaterna och medborgare i EFTA-staterna. Avtalet tillåter således diskriminering gentemot tredje land. Detta är synnerligen otillfredställande med tanke på den stora import kommer från just tredje land, Ausom t.ex. stralien, Chile och USA. Exempelvis gär ca en tredjedel Australiens totala av vinexport till Sverige. Mot bl.a. den här bakgrunden förefaller det mig det i längden kan bli som svårt för Systembolaget att uppfylla de krav ställs bolaget att i detaljsom handelsledet inte diskriminera varor från EES-området. Att likabehandla produkter från Europas alla öl-, vin- och spritproducenter vill in den som svenska marknaden förefaller svårt att göra, bl.a. distributions- och utav rymmesskäl. Som jag ser det kan vi sikt eventuellt komma att befinna i situaoss en tion där båda bolagens monopol har upphävts. Med hänsyn härtill bör övergångsproblemen vara väl genomlysta och förslag framlagda syftar till att som motverka de eventuella skadeverkningar som kan uppkomma i ett introduktionsskede. Bl.a. borde kommissionen ha utarbetat förslag till hur ett licensieringssystem kan vara utformat, respektive vilket sätt detta kan introduceras på marknaden. När jag i ett annat sammanhang i denna reservation, med anledning av majoritetens förslag till gränsvärden för marknadsföring öl, motsätter mig av dessa förslag skall således mitt alternativa förslag ses mot den bakgrund som jag anfört i det föregående. Moderata Samlingspartiet har 1993-års partistämma uttalat att alkoholmonopolen skall avvecklas successivt. Detta skall ske samordnat med införandet av ett licensieringssystem av det slag som ovan förordats. Jag biträder denna

234 Reservationer och särskilda yttranden

uppfattning och att ett underlag för denna omställning borde ha tillhananser dahållits alkoholpolitiska kommissionen bland dess förslag för att skapa av förutsättningar att kunna genomföra sådan omställning under ordnade en former.

Systembolagets verksamhet

Som anförts föreslår jag att Systembolagets monopol successivt avveckovan las. l första skede bör starköl kunna säljas i den ordinarie dagligvaruhanett deln. I kapitlet Systembolagets verksamhet skriver majoriteten att man inte om önskar detaljstyra Systembolaget. Efter att detta skrivits går kommissionen in

och har synpunkter i detalj just hur företaget bör utforma sin verksamhet. Det gäller huruvida Systembolaget skall utöka antalet utlämningsställen t.ex. och bolagets öppettider. Min grundläggande inställning är att Systembolagets verksamhet skall utformas helt efter marknadens dvs. konsumenternas önskemål, på samma - affärsverksamhet i vårt land. Detta innebär att bolaget utifrån sätt som annan konsumentperspektivet avgör verksamhet skall finnas, hur försäljningen var bör till och när försäljning bör ske, dvs. Systembolaget skall ha rätt att helt

självständigt kunna bestämma sina öppettider. I konsekvens med detta synsätt kommissionen inte borde ha uttalat sig för att Vin Sprit AB bör anser jag att

ägas av staten.

Bestämmelser om Öl

När det gäller kommissionens förslag att behålla nuvarande övre gräns maximalt 3,5 volymprocent alkohol för i dagligvaruhandeln, avvisar jag detta. Däremot jag förslaget att undanröja den övre gränsen på 5,6 anser att volymprocent alkohol för import och försäljning starköl är positivt och av ligger i linje med kommissionens uppdrag.

Lättölsreklam

Majoriteten uttalar sig den framtida utvecklingen beträffande ölkonsumtioom i Sverige. Man uttrycker särskild för att starkölskonsumtionen och nen oro även den totala alkolholkonsumtionen i Sverige skall komma att öka ytterligabl.a. även utländska aktörer kommer in marknaden och re, genom att erbjuder konkurrens. En ökning också kunna bli följd av den omfatanges en tande lättölsreklamen, där, enligt majoritetens uttryckssätt, Finurliga reklam-

makare på olika sätt försöker gömma undan klass I-texten i reklamen så att

läsare eller tittare inte omedelbart att reklamen handlar om lättöl. ser Majoriteten hävdar vidare att det är medveten strategi från de svenska en bryggeriernas sida med reklamkampanjer för lättöl framkalla föratt stora växling till öl klass eller starköl. Detta bevisas enligt majoriteten av en

Reservationer och särskilda yttranden 235

finsk undersökning av de finska bryggeriernas reklamkostnader. Uttalanden av det här slaget är inte bara uttryck för underskattning en av konsumenternas omdöme. De är dessvärre också ägnade framkalla att ett löjets skimmer över utredningsarbetet. De strider också mot andan i utredningsdirektiven att onödigt krångel skall undanröjas. I själva verket förhåller det sig så att man vet förhållandevis litet effekom terna på konsumtionen av reklam- och andra marknadsföringsåtgärder. Detta beror på att det inte finns några säkra vetenskapliga undersökningar och utredningar om sambandet mellan exempelvis reklaminsatserna och konsumtionsvolymen. Vad man däremot kan konstatera är att sådana åtgärder ofta kan förändra de enskilda aktörernas marknadsandelar. Majoritetens antaganden i dessa avseenden är därför mera uttryck för tro än vetande. Majoriteten anser att även rätten att bedriva reklam för lättöl bör begränsas. Förslaget innebär bl.a. att samma måttfullhetskrav gäller för öl som av klass skall införas beträffande lättölsreklamen. Måttfullhetskravet innefattar så som det beskrivs i Konsumentverkets författningssamling mycket långt- - -

gående inskränkningar.

Jag vill med skärpa framhålla att sådana begränsningar inte är acceptabla och måste avvisas. Den svenska alkoholpolitiken har sedan länge bl.a. gått ut på att främja en övergång från starkare till drycker. Utredningens svagare förslag denna punkt går alltså stick i stäv mot denna målsättning och kan förväntas ge direkt negativa alkoholpolitiska effekter. Några förslag hur det framgent skall vara möjligt att ett effektivt sätt upplysa konsumenter om förekomsten av alkoholsvagare drycker finns inte i majoritetens förslag. Enligt gällande regler skall i reklamen för lättöl beteckningen Klass anges Svenska Bryggareföreningen har med sina medlemsföretag träffat överensen kommelse med detaljerade bestämmelser hur lättölsmarkering skall om utformas i olika sammanhang. Enligt överenskommelsen skall dessutom bryggeriföretagen till föreningen insända annonsavdrag och liknande inom viss tid efter första publicering. Finner fö-reningen därvid att ett företag åsidosatt kraven tydlighet får företaget betala en bot om 10 000 kr och 25 000 kr för rikstäckande kampanj. Utredningens majoritet har kunnat leda i bevis att markeringsverksamhet och kontroll inte har fungerat. I stället begränsar sig till några insinuanta man uttalanden om finurliga reklammakare. Utredningens förslag förändom ringar av regler för lättölsreklamen framstår även genom detta omotivesom rade. Självfallet är det, även med ovan angivna utgångspunkter, angeläget att marknadsföringen av öl står i överensstämmelse med gällande lagregler, vilket bl.a. innebär att den skall vederhäftig och inte får vilseleda. Som vara exempel nämner majoriteten att utländska bryggerier kringgår de svenska bestämmelserna genom att de gör reklam för sitt öl med tillägget klass I, trots att de inte producerar något lättöl. Ett annat exempel som anges är utländska bryggerier som visserligen pro-

236 Reservationer och särskilda yttranden

ducerar begränsad mängd lättöl som ibland inte ens finns tillgänglig för

en försäljning i Sverige enbart för att kunna marknadsföra sina övriga produkter via lättölsreklamen.

Eftersom det första exemplet uppenbarligen innebär klart vilseledande reklam står förfarandet i strid mot och kan åtgärdas med stöd av marknadsföringslagen. Aven vid varianter det slag som anges i det andra exemplet

av torde i de flesta fall ett vilseledande föreligga och reklamen kan även då förbjudas marknadsföringslagen. Någon särskild lagstiftning kan

med stöd av mot bakgrunden härav inte anses påkallad.

Det är naturligtvis angeläget såsom Konkurrensverket framhållit att de

- regler alkoholreklam och marknadsföring som nu gäller, eller framgent

om kan komma att tillämpas i Sverige, görs konkurrensneutrala så att konkurren-

mellan svenska och utländska företag kan bedrivas på lika villkor. sen

Detta gäller inte minst man skulle införa något nytt system för kontroll

om

försäljnings- och marknadsföringsmetoder som ersättning för den av Brygav gareföreningen tidigare bedrivna kontrollverksamheten. I detta sammanhang vill jag understryka att jag anser att den nuvarande frivilliga kontrollfunktio-

fungerar på ett tillfredsställande sätt och bör inte ersättas av en tvingande nen lagstiftning.

I utredningen att företagens varumärken och förpackningar för öl av

anges olika styrka ibland har i viss mån likartat utseende. I utredningen antyds att detta förhållande skulle kunna för konsumenterna medföra förväxling mellan å sidan lättöl och å andra sidan klass eller starköl. Vid försäljning

ena av torde i praktiken risken för sådan förväxling vara negligerbar vad gäller lättöl och klass och helt utesluten i fråga om starköl.

av

Vad gäller själva reklamen har i det föregående framhållits att det inte finns något sakligt underlag för antagandet att lättölsreklamen vilseleder konsumenterna och därigenom på något sätt bidrar till en ökning av den totala alkoholkonsumtionen. Däremot är det självklart att reklam för lättöl, vari exempelvis

ett bryggeris och produkts varumärke, kan bidra till att göra anges namn en företaget känt och därmed skapa good will även för företagets andra produkter. Sådana effekter är ofrånkomliga konsekvenser av marknadsekonomins och varumärkenas funktion.

Beträffande utredningens förslag i fråga om varumärken är det viktigt att erinra att några restriktioner inte kan genomföras beträffande varumär-

om keshavares rätt att för sina använda sitt registrerade varumärke. Sverige

varor är anslutet till den s.k. Pariskonventionen 1983 för industriellt rättsskydd och enligt artikel 7 i denna får beskaffenheten av den vara vilken ett fabrikseller handelsmärke är avsett att anbringas inte i något fall utgöra hinder för registrering märket. Härav följer att hinder inte heller kan uppställas i

av Sverige för ett företag att på sina använda sina, i vederbörlig ordning

varor registrerade, varumärken. Utredningens förslag denna punkt är alltså ogenomförbart därför att det strider mot svensk rätt och Sveriges internationella konventionsförpliktelser.

Med hänvisning till det anförda avvisar jag förslaget om ändringar i

ovan

Reservationer och särskilda yttranden 237

Lagen 1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker, och finner att nuvarande lag skall fortsätta att gälla.

Hemti verkning

Kommissionens majoritet föreslår vidare att det skall vara förbjudet att marknadsföra produkter för tillverkning av snabbvinsatser och ölsatser.

Självfallet avvisar jag samtliga förslag på förändringar av de nuvarande reglerna för marknadsföring av snabbvinsatser och ölsatser. Några förändringar är inte påkallade.

Jag vill i detta sammanhang mycket bestämt ta avstånd från alla förslag, som i förlängningen kan leda till inskränkningar i tryckfriheten. Samtidigt vill jag påminna om regeringens deklaration att kommissionens uppgift är att se över bestämmelser och utmönstra onödig byråkrati. På detta, liksom på tyvärr ett flertal andra områden, går majoriteten i helt motsatt riktning.

Äldersgränser

En majoritet av alkoholkommissionens ledamöter föreslår i betänkandet att åldern för inköp av alkoholhaltiga drycker på restaurang skall höjas, från nuvarande 18 år till 20 år.

Jag delar inte kommissionens inställning i denna del. Skälen till min inställning, att den nuvarande åldersgränsen bör vara oförändrad, är flera.

I samhället i övrigt har 18-åringar rösträtt, skyldighet att fullgöra militärtjänst och får ta körkort, bara för att nämna några självklarheter för personer som är myndiga. Det är viktigt att detta ansvar och omdöme utvecklas och förstärks i stället för att nedtonas, vilket blir fallet om åldergsränsen höjs.

Bland majoritetens förslag finns det inget om hur man skall lösa rent praktiska frågor i samband med en höjning av åldersgränsen, t.ex. om en eventuell höjning skall gälla retroaktivt för dem som redan är mellan 18 och 20 år. Det är nog ingen överdrift att tro att förståelsen, bland t.ex. 19-åringar, kommer att vara begränsad om majoritetens förslag blir verklighet.

Med hänvisning till vad jag anfört ovan finns det i stället starka skäl som talar för att alla åldersgränser för inköp av alkohol generellt bör sänkas till dagens myndighetsålder, dvs. även gränsen för inköp av alkoholdrycker på Systembolaget.

Kommissionen föreslår att LHD 71 § skall utökas med en laglig möjlighet för tillsynsmyndigheten att begära legitimation av personer som kan antas ha uppnått föreskriven ålder. Jag ser ingen poäng i att denna möjlighet skall lagregleras. Nuvarande regler är tillräckliga.

I övrigt vill jag hänvisa till den reservation, som jag tidigare fogat till kommisionens delbetänkande om serveringsbestämmelser SOU 1993:50, där jag ytterligare har utvecklat mina motiv för fortsatt avreglering av alkoholpolitiken.

238 Reservationer och särskilda yttranden

Särskilt yttrande av sakkunnig Karin Berensson Landstingsförbundet Kommissionen har bedömt att alkoholkonsumtionen kommer att öka i framtiden och därmed alkoholskadorna. Detta kommer att få en negativ inverkan på sjukvårdskostnaderna. Hälso- och sjukvården tillmäts stor betydelse av kommissionen i det alkoholpreventiva arbetet och föreslås göra omfattande insatser inom området utan att kommissionen gör någon kostnadsredovisning. Kommissionen föreslår att en del av de särskilda statsbidragen till hälso- och sjukvården ska omprioriteras och användas till fortbildning av personal och till allmänna hälsoundersökningar avseende alkohol. Jag avvisar detta, då dessa statsbidrag är avsedda för andra ändamål och kan komma att ges en annan utformning i framtiden. Mot bakgrund av ovanstående samt den redan nu ansträngda ekonomin i landstingen anser jag att särskilda medel måste anvisas om hälso- och sjukvårdshuvudmännen ska kunna genomföra de insatser som kommissionen föreslår.

Hälso- och sjukvården åtnjuter stort förtroende hos allmänheten. Hälsoundersökningar avseende alkohol måste genomföras med stor respekt för människors integritet om inte detta förtroende ska skadas. Kostnadseffektiviteten för de allmänna hälsoundersökningarna som föreslås bör undersökas ytterligare och kostnaderna bör ställas i relation till övriga angelägna insatser inom hälsooch sjukvården. Hälsoundersökningar avseende alkohol är en fråga som den enskilde hälso- och sjukvårdshuvudmännen bör ta ställning till.

De samhällsmedicinska enheternamotsv har en viktig roll i landstingens arbete med att förebygga ohälsa. Alkoholpolitiska kommissionen föreslår att hälso- och sjukvårshuvudmännen ska satsa de samhällsmedicinska enheterna. Jag anser att det är de enskilda landstingen som bäst avgör hur man använder sina resurser.

Beträffande vården av de psykiskt störda missbrukarna föreslår kommissionen, efter den föreslagna treåriga försöksverksarnheten, en eventuell lagreglering som tydliggör vårdansvaret för de psykiskt störda missbrukarna. Problemen med vården de psykiskt störda missbrukarna handlar om kompe-

av tens, resurser och samarbete vilket måste lösas lokalt. Enligt min mening har inte kommissionen visat att en lagreglering löser dessa problem.

Särskilt yttrande av ledamoten Bert-Inge Karlsson KDS över avsnittet Registrering och ransonering av inköp Alkoholpolitiska kommissionen har under rubricerade avsnitt redovisat sin syn på hur diskussionen förts under årens lopp, kring dessa metoder som en väg att begränsa alkoholens tillgänglighet.

Avsnittet adekvat beskrivning av inköpsregistreringen som metod,

ger en och jag delar kommissionens uppfattning att registrering skulle innebära ett allt för stor integritetsintrång för att vara en acceptabel åtgärd. Däremot anser jag att avsnittet saknar vissa väsentliga skrivningar för att ge en rättvisande bild de sentida diskussioner som förts kring idén om inköpsbegränsning av

av alkohol.

Reservationer och särskilda yttranden 239

Under slutet av 1990-talet handlade mycket av den alkoholpolitiska debatten om huruvida försök med inköpsbegränsning av alkohol skulle genomföras. En stark opinion samlades bakom kravet på att få till stånd ett treårigt vetenskapligt försök med inköpsbegränsning. Med hjälp av modern teknik ansågs att en sådan åtgärd skulle kunna genomföras utan de integritetsproblem som en registrering skulle skapa.

Bakom kravet stod bl.a. en mycket stor grupp alkoholläkare, forskare, kriminologer och socialarbetare. Ett upprop till förmån för detta krav samlade namnunderskrifter från över 6.000 läkare, 1.800 poliser, 200 medicinprofessorer, Sveriges sjuksköterskeförbund och ca 250.000 personer bland allmänheten. Vidare ställde sig ett par landsting och några kommuner bakom idén. Inom nykterhetsrörelsen vållade förslaget splittring eftersom vissa förbund ansåg att denna modell allt för tydligt inriktade sig högkonsumenternas drickande och på så sätt riskerade att legitimera en måttlighetskonsumtion hos resten av befolkningen.

Främsta skälet för förslaget var just uppfattningen hos många inom missbrukarvården, att de generella alkoholpolitiska åtgärderna behövde kompletteras med metoder som riktade sig mot högkonsumenterna där skadenivån är hög. Likaså anfördes att åtgärden skulle betraktas som ett försök att begränsa alkoholens familjesociala skador, främst barnens lidande.

Enligt min uppfatting hade det varit mycket värdefullt om ett vetenskapligt försök hade provats under den tid då den refererade diskussionen var som mest aktuell, och då det folkliga stödet växande för idén. Det finns ett

var stort behov av att jämsides med befolkningsmässiga insatser finna metoder att påverka högkonsumenternas alkoholvanor, men idag är förutsättningarna för denna åtgärd mycket begränsade. Skälet är inte minst de förändringar som EG-närmandet innebär.

Särskilt yttrande av sakkunniga Anita Sundin Svenska Kommunförbundet

Grunden för svensk alkoholpolitik har varit att via monopol och prisreglering begränsa totalkonsumtionen. Politiken har varit framgångsrik och kan beläggas vetenskapligt. Kommissionen konstaterar att det svenska samhället nu delvis kommer att förlora dessa instrument. De mycket höga ambitioner om förstärkning de förebyggande insatserna på olika nivåer som kommissionen

av har kommer inte att uppväga detta förhållande.

Utvecklingen kommer att medföra en ökad belastning på vården. Kommunerna måste enligt finansieringsprincipen fullt ut kompenseras för detta.

Bilaga I 241

Kommittédirektiv

Alkoholpolitisk kommission

Dir. 1991:124

Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Chefen för Socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommission med bred sammansättning tillkallas med uppgift att utvärdera den hittillsvarande alkoholpolitiken och lägga fram förslag till en strategi för framtiden bl.a.i ett EG-perspektiv. Kom-

missionen skall även kartlägga alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser och göra en översyn av vården av alkoholmissbrukare.

Bakgrund

En alltför hög konsumtion av alkohol för med sig omfattande sociala och medicinska problem. Missbruk medverkar till social utslagning, problem på arbetsmarknaden och familjeproblem. Missbruket har stark koppling till våld

en och andra former av brott, det ligger bakom en lång rad olyckor och sjukdomar och orsakar för tidig död. Missbruket av alkohol fungerar också ofta

som en inkörsport till andra slag av missbruk. Samhällets kostnader för t.ex. socialtjänst och sjukvård, produktionsbortfalloch arbetsrehabilitering är mycket höga. Härtill kommer det psykiska, sociala och ekonomiska lidande drabbar

som enskilda missbrukare och deras anhöriga.

Genom 1977 års alkoholpolitiska beslut lade riksdagen under stor enighet fast grunderna för den alkoholpolitik som i det väsentliga alltjämt tillämpas prop.197677:108,SkU 40, rskr. 231. Det innebär att hanteringen av alkoholdrycker omgärdas med ett regelsystem syfte är att begränsa alkoholens

vars

skadeverkningar. Det sker bl.a. genom prispolitiken och genom att System-

bolaget har monopol på huvuddelen av detaljhandeln med alkoholdrycker.

Dessutom regleras restaurangserveringen av alkoholdryckeri syfte att den skall

ske återhållsamt, under kontrollerade former och med socialt Social

ansvar. hänsyn skall tas framför allt för att skydda ungdomar. Samhället satsar dessutom avsevärda medel för att genom information och opinionsbildningbegränsa konsumtionen och alkoholskadorna.

Hösten 1989 uttalade riksdagen i enlighet med socialutskottets betänkande SoU l98990:2 En aktiv alkoholpolitik m.m. att alkoholfrågan måste sättas i blickpunkten. En större medvetenhet om alkoholens skadeverkningar och

en

242 Bilaga 1

större förståelse för behovet av alkoholpolitiska åtgärder måste enligt utskottet skapas. Vidare ansåg utskottet att åtgärderna borde utgå från 1977 års alkoholpolitiska beslut. Dock borde insatserna i vissa avseenden anpassas till sam-

hällsförändringar och ny kunskap inom alkoholforskningen.

Alkoholkonsumtion och alkoholskador

Vid en internationell jämförelse är den genomsnittliga alkoholkonsumtioneni Sverige relativt låg. De alkoholbetingade medicinska skadorna är också av betydligt mindre omfattning än i länder med högre genomsnittlig alkoholkonsumtion.

Ändå alkoholen upphov till avsevärda sociala, samhällsekonomiska och

ger medicinska problem även i vårt samhälle. Enligt en vanlig uppskattning dricker 300 000 svenskar så mycket alkohol att det har en negativ inverkan på deras hälsa, familjeliv och arbete.

De senaste decenniernas internationella alkoholforskning har gett en i huvudsak entydig bild av ett samband mellan den totala alkoholkonsumtioneni ett samhälle och dödligheten i alkoholbetingade sjukdomar. Inte minst högkonsumenterna, den grupp om ca 10 procent av befolkningen som konsumerar 50 procent av alkoholen, utgör ett stort problem. En stegrad total alkoholkonsumtion åtföljs med stor sannolikhet av en ökning också av antalet högkonsumenter, vilket i sin tur som regel leder till att den alkoholrelaterade sjukligheten och dödligheten stiger. Omvänt gäller att en minskning av den totala alkoholkonsumtioneni ett samhälle leder till färre alkoholskador och lägre dödlighet.

Från andra världskriget och framåt har den genomsnittliga alkoholkonsumtionen i Sverige, som den framgår av den officiella försäljningsstatistiken, ökat påtagligt. Under de tre första efterkrigsdecennierna praktiskt taget fördubblades konsumtionen per invånare. Under perioden 1976 -1984 minskade alkoholförsäljningen med drygt 20 %. Därefter kom en ny period av relativt kraftig konsumtionsökning. Under de två senaste åren har återigen en viss mindre tillbakagång kunnat registreras. Fortfarande ligger emellertid alkoholkonsumtionen per invånare 15 år och äldre ca 60 % över 1946 års nivå 4,0 liter ren alkohol per invånare 15 år och äldre år 1946, jämfört med 6,4 liter år 1990.

Härtill kommer den konsumtion som inte registreras i officiell försäljningsstatistik, det s.k. mörkertalet. Hit räknas bl.a. hemtillverkat vin, privat införsel av alkohol, olovlig tillverkning av spritdrycker och konsumtion under utlandsvistelser.

Alkoholfrágani Sverige och i Europa

Våra dryckestraditioner är en del av den svenska kulturtraditionen och livsstilen. Sverige tillhör av tradition de s.k. spritländerna. Det typiska för spritländerna är att drickandeti stor utsträckning är koncentrerat till veckosluten och

Bilaga I 243

vissa högtider. Man dricker sig ofta berusad. Våldsbrottslighet och olyckshändelser har starka samband med denna drickande. typ av I vinländer som t.ex. Frankrike, Italien, Portugal och Spanien dricks vin i stor utsträckning som vardaglig måltidsdryck och det är inte kulturellt accepterat att dricka sig redlöst berusad. Att alkoholbruket är en integrerad del vardagsav livet leder till höga konsumtionsnivåer, vilket i sin tur för med sig utbredda medicinska skador och alkoholrelaterad dödlighet. Under efterkrigstiden har vi kunnat se en tydlig tendens till att dryckesmönstren internationaliseras, särskilt inom EG-länderna. Men även i Sverige har det skett en långsiktig förändring av dryckesvanorna, bl.a. mot minskad spritkonsumtion och ökad vin- och ölkonsumtion. Under det senaste årtiondet har man i bl.a. en rad europeiska länder blivit

alltmer medveten om att alkoholskadornautgör ett de stora folkhälsoproble-

av men. Som en del av den s.k. Hälsa för alla-strategin har det inom Världshälsoorganisationen WHO framförts som ett mål att alkoholkonsumtionen skall pressas tillbaka med minst 25 % under perioden 1980 2000, vilket Sverige ställt sig bakom. I flera europeiska länder förs diskussioner möjlighenu om terna att reducera alkoholkonsumtionoch -skador genom både utökade informationsinsatser och åtgärder för att begränsa utbudet alkohol, t.ex. av genom förbud mot eller inskränkningari rätten att sprida reklam för alkoholdrycker. Aven dryckesskatternas betydelse för folkhälsan har uppmärksammats.

EG och alkoholpolitiken

Riksdagen har vid flera tillfällen slagit fast att det europeiska integrationsarbetet från svensk sida inte får bedrivas så effektiv svensk alkoholatt en politik försvåras. Den svenska alkoholpolitikens mål tillbaka alkoholkonsumtion och att pressa alkoholskador ligger fast. Medlen för att nå detta mål måste även i fortsättningen vara dels en kombination insatser för att förbättra kunskaper av om alkoholbruket och påverka attityder till det, dels åtgärder för att begränsa

alkoholens tillgänglighet.

På längre sikt är det emellertid sannolikt att den europeiska integrationsprocessen får återverkningar även inom detta område. Det gäller främst prispolitiken. Sverige hör sedan länge till de länder har relativt hög, som en sett alkoholpolitiskt motiverad, beskattning alkoholdrycker. Det finns i och för av sig inga planer inom EG att bindande direktiv åstadkomma skatten genom att på alkohol ligger på nivå i alla medlemsländer. Å andra sidan är det samma troligt att harmoniseringen på sikt kommer att påverka medlemsländernas alkoholpriser i utjämnande riktning. En friare handel och minskade gränskontroller kan under alla förhållanden leda till att det blir svårare att använda priset som

alkoholpolitiskt instrument.

Vad gäller den svenska alkohollagstiftningeni övrigt, finns det för närvarande ingen anledning att förmoda att den i något avgörande hänseende skulle vara oförenlig med EG:s regelsystem. Hittills har det emellertid inte utförts

244 Bilaga I

någon samlad genomgång av de olika alkohollagarna och av ev. behov av revideringar med hänsyn till kravet anpassning till EG:s regelsystem. Det framstår som angeläget att en sådan genomlysning nu kommer till stånd.

Onödiga regler bör utmönstras

Även det for närvarande inte finns anledning att göra någon total översyn

om

alkohollagstiftningen, kan det finnas skäl att granska bestämmelserna också av från synvinkel. Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat att de restrik-

en annan tioner som finns på alkoholområdet måste begränsas till sådana som allmänheten uppfattar som meningsfulla for att inte förtroendet for alkoholpolitikens grunder skall minska. Samtidigt som bör slå vakt om de delar av regelverket

har alkoholpolitisk betydelse, bör sådana bestämmelser som inte längre som fyller någon alkoholpolitisk funktion kunna utmönstras. Härigenom kan lagstiftningen vinna i trovärdighet. Av samma skäl bör man ta vara på de möjligheter

kan finnas att åstadkomma en förenklad och förtydligad lagstiftning. som

I detta sammanhang bör kommissionen särskilt uppmärksamma reglerna om

tillstånd till servering av alkoholdrycker enligt lagen 1977:293 om handel med

drycker LHD, liksom bestämmelserna om serveringens bedrivande och andra frågor som gäller alkoholserveringen. Kommissionen bör även analysera hur denna lagstiftning tillämpas i praktiken.

Att påverka ejierjiágan

Om åtgärder för att begränsa alkoholens tillgänglighet kan sägas utgöra alkoholpolitikens ena grundsten, så är insatser för att påverka människornas efterfrågan på alkoholdrycker den andra. Härmed avses såväl förebyggande insatser, t.ex. att skapa drogfria fritidsmiljöer för ungdomar, som informationsoch opinionsbildande verksamhet för att påverka människors alkoholvanor. Hit hör även positiv information om de olika alkoholfria festdrycker som finns som alternativ.

Stora insatser har gjorts och görs inom detta område. I ett läge där det till följd av internationaliseringen och den europeiska integrationen kan bli svårare att begränsa alkoholens tillgänglighet genom prispolitiken, finns det emellertid skäl att lägga ännu större vikt vid detta attityd- och opinionsbildande arbete.

Alkohol- och drogområdet kommer att bli det mest omfattande verksamhetsområdet i det folkhälsoinstitut som inrättas den 1 juli 1992. l den proposition som låg till grund for riksdagens beslut underströks starkt att information, opinionsbildning och andra förebyggande åtgärder bör ges en mer framträdande roll i den svenska alkoholpolitiken. Det rör sig både om insatser som riktar sig till befolkningen i stort och om mer selektiva satsningar riktade till t.ex. ungdomar eller gravida kvinnor. Det handlar vidare om såväl allmänt förebyggande insatser som åtgärder riktade till människor vilka befinner sig i riskzonen för att utveckla ett skadligt bruk av alkohol. Institutets verksamhet skall bygga på vetenskapligt väl förankrat underlag. i

Bilaga 1 245

Vården av alkoholmissbrukare

Socialberedningen konstaterade i sitt betänkande SOU 1987:22 Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget att de tunga alkoholmissbrukarnas sociala och medicinska situation har försämrats påtagligt under de senaste decennierna. Overdödligheten bland dessa alkoholmissbrukare har ökat dramatiskt, särskilt bland de yngre. De missbrukare som har kontakt med socialtjänsten har det ofta under långa tidsperioder, men kontakterna är regel sporadiska och oplanerade. Det som saknas en kontinuitet i behandlingen, något också gäller för de institusom tionsvårdade missbrukarna. Den öppna socialtjänstens uppföljning efter institutionsvård fungerar sällan det sätt förutsattes när socialtjänstlagen insom fördes. Samarbetet mellan socialtjänsten, sjukvården och andra samhällsinstitutioner är ibland dåligt utvecklat. Ofta inom det dessa vet man ena av områden inte att klienten respektive patienten är aktuell inom det andra. Aven socialstyrelsen har i olika rapporter redovisat att missbrukarvårdeni dag står inför stora problem. Det finns brist på institutionsplatser för en tunga missbrukare och det finns ett stort behov att utveckla vårdens innehåll. av I många kommuner saknas det effektiva metoder för att klara vården av klienter med sammansatta problem, t.ex. psykiskt störda missbrukare och missbrukare med invandrarbakgrund. Det behövs bättre kunskap och kompetens för att arbeta med dessa och bättre samarbete med

grupper landstingens psykiatriska vård.

Tvångsvården av vuxna missbrukare enligt lagen 1988:870 vård om av missbrukare i vissa fall LVM dras vidare med såväl kvantitativa kvalitasom tiva brister. Utredningen S 1991:09 Institutioner inom ungdomsvården och missbrukarvården har bl.a. som uppgift att belysa missbrukarvårdens innehåll och organisation vad avser tvångsvårdens institutioner. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd den 15 januari 1992. Kvinnors missbruk är ytterligare ett problemområde kräver särskild som belysning. Dryckesmönstret för kvinnor och män har blivit alltmer likartat. Missbruket bland kvinnor har ökat. Mycket tyder på kvinnor missatt som brukar snabbare blir utslagna och att de också fortare får såväl medicinska som sociala skador av sitt missbruk. Att nå dem med stöd eller vårdinsatser på ett tidigt stadium är därför särskilt viktigt. Missbrukarvården har traditionellt utformats med utgångspunkt från männens behov. Under senare år har man blivit medveten de problem mer om som kvinnor möter i en manlig behandlingsmiljö. Fortfarande är dock kunskapen otillräcklig, framför allt kunskapen de särskilda behov kvinnliga missom som brukare har och som kan kräva speciella behandlingsinsatser. En utveckling inom detta område skulle underlätta för kvinnor att själva söka vård. En fråga som måste uppmärksammas särskilt i detta sammanhang är gravida kvinnors alkoholvanor. Varje år föds det alltjämt ett hundratal barn med grava och bestående skador till följd av moderns missbruk. Det finns undersökningar som visar att missbrukande kvinnor föder fler barn än genomsnittet. Det förhållandet att alkoholkonsumtionen ökar bland kvinnor kan innebära risker unga för att även antalet skadade barn ökar.

246 Bilaga J

Missbruketsfamiüesociala konsekvenser

Alkoholmissbrukets ekonomiska, sociala och psykologiska följder för missfamilj har bara i mycket begränsad utsträckning varit föremål för brukarens forskningens intresse. Det gäller inte minst frågan om vad det innebär för barn

att leva med har alkoholproblem. vuxna som alkoholmissbruk finns med de vanligaste orsakerna till De vuxnas som en av beslut placering barn i samhällsvård. Alkoholen spelar emellertid en om av destruktiv roll i långt fler fall än så. Det är rimligt att anta att det finns ett stort antal barn och ungdomar far illa i det tysta på grund av föräldrarnas misssom bruk. Olika studier visar också att alkoholen ofta finns med i bilden vid såväl kvinnomisshandel barnmisshandel och andra övergrepp mot barn. som de allvarligaste konsekvenserna för barn vuxnas alkoholproblem är En av av barnen i utsträckning tvingas ta ett vuxenansvar som de inte är mogna att stor omfattande och okontrollerat drickande skapar otrygg och labil för. Ett en miljö, vilket kan leda till störningar i barnets identitetsutveckling. Såväl svenska

utländska undersökningar visar också att psykosomatiska besvär, kamratsom problem och skolsvårigheter är betydligt vanligare hos barn till alkoholmissbru-

kare än hos barn med i övrigt jämförbar bakgrund. Olika metoder för stödja missbrukares anhöriga har under senare år börjat att utvecklas i flera länder. I Sverige har det t.ex. under1980-talet skett en utfamiljebehandling inom institutionsvården. Aven inom öppenvården

byggnad av

arbetet börjat utvecklas framför allt inom ramen för

har det familjeinriktade

försöks- och utvecklingsprojekt. Det är angeläget att dessa vårdformer olika nya utvärderas kontinuerligt och därvid särskilt beaktar i vilken mån baratt man nens behov tillgodoses.

Kommissionens uppdrag

i längre tidsperspektiv har alkoholkonsumtionen och alkoholskadorna Sett ett i Sverige ökat påtagligt. Konsumtionsutvecklingen under senare delen av 1980talet innebar vidare att då år från år avlägsnade oss från det mål om en minskning alkoholkonsumtionenmed minst 25 procent under perioden 1980 av 2000, Sveriges regering och riksdag har ställt sig bakom. - som Redan detta utgör skäl för över alkoholpolitiken, i syfte att finna mer att nu se effektiva vägar förverkliga de alkoholpolitiska målen. Härtill kommer den att europeiska integrationsprocessen. Den innebär i detta sammanhang bl.a. att kommer öka dramatiskt på alla plan ekonomiska, sociala, kulturelutbytet att mellan Sverige och länder tradition för mindre restriktiv alkosom av en holpolitik än den hos etablerade och som också har en avsevärt högre oss alkoholkonsumtion och fler alkoholskador. vill denna bakgrund föreslå att parlamentarisk kommission med Jag mot en bred sammansättning tillkallas med främsta uppgift att formulera en strategi för nå målet minska den totala alkoholkonsumtionen och att begränsa alkoatt att holens skadeverkningar.

Bilaga I 247

Till grund för kommissionens överväganden bör bl.a. ligga

en utvärdering av

den hittills förda alkoholpolitikens effekter. Kommissionen bör därvid också jämföra den svenska alkoholpolitikens mål och medel med den politik som andra jämförbara länder för på detta område. Kommissionen bör även beskriva skillnader i konsumtions- och skadenivåer mellan länderna och i möjligaste mån analysera effekterna den förda politiken i olika länder. Kommissionen av bör ha möjlighet att anlita såväl svensk utländsk expertis i detta

som kartläggningsoch analysarbete.

I den mån kommissionen finner att delar det svenska regelsystemet inom av detta område behöver förändras med hänsyn till EG:s regelverk, bör kommissionen lägga fram förslag till sådan reviderad lagstiftning. Kommissionen kan även av andra skäl föreslå förändringar i lagstiftningen, den finner om t.ex. att vissa bestämmelser kan förenklas eller helt utmönstras för att de inte längre fyller någon alkoholpolitisk funktion. I andra fall kan reglerna behöva för-

tydligas eller skärpas för att bättre fylla ett alkoholpolitiskt syfte.

Kommissionen bör även lämna förslag till metoder löpande att följa även den icke registrerade alkoholkonsumtionemför att regering och riksdag bättre ge ett

underlag för alkoholpolitiska ställningstaganden.

Kommissionen bör vidare kartlägga och redovisa de ökade svårigheter att

uppfylla de alkoholpolitiska målen svensk anpassning till EG kan in-

som en rymma. Kommissionen skall presentera förslag till insatser medför som att de

alkoholpolitiska målen kan uppnås, även inom för EG-integrationen.

ramen Kommissionen bör överväga hur det opinionsbildande och

attitydpåverkande

arbetet inom detta område kan förstärkas. Kommissionen bör bedöma hur såväl de primär- de sekundärpreventiva som insatserna kan utvecklas ytterligare. Kommissionen bör i dessa delar samråda med organisationskommittén för det blivande folkhälsoinstitutet och med institutet, sedan detta bildats den 1 juli 1992. Kommissionen bör lägga fram förslag till långsiktig inriktning folkhälsoinstitutets arbete med alkoholfråav gorna. Kommissionen skall vidare genomlysa de problem föreligger som inom vården av alkoholmissbrukare och bedöma behoven förändringar vårdformer av av och vårdinnehåll. De kvinnliga missbrukarnas vårdbehov skall därvid uppmärksammas särskilt. Kommissionen skall också kartlägga och analysera missbrukets konsekvenser för missbrukarnas familjer och bedöma vilka insatser behöver för som göras att möta de anhörigas, särskilt barnens, behov stöd. av Kommissionen bör avsluta sitt arbete före utgången år 1993. av För utredningen gäller direktiven dir. 1984:5 till kommittéer

samtliga och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning direktiven samt dir. 1988:43 om beaktande EG-aspekten. av

248 Bilaga 1

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen benu myndigar chefen för Socialdepartementet

tillkalla kommission omfattad av kommittéförordningen1976:119-

att en - med högst 11 ledamöter, med uppdrag att utvärdera alkoholpolitiken och utforma alkoholpolitisk strategi, att göra en översyn av vården av alkoen ny holmissbrukare och genomföra analys alkoholmissbrukets familjeatt en av sociala konsekvenser, att utse ledamöterna att vara ordförande, samt - en av besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt komatt om missionen. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m.

Beslut

ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans Regeringen

hemställan.

Socialdepartementet

Bilaga 2

Alkoholpolitiska kommissionens sammansättning

Ordförande

Ingemar Mundebo, generaldirektör förordnad 1992-02-13

Ledamöter

Ingrid Andersson, riksdagsledamot förordnad 1992-02- l 3

- s

entledigad 1993-06-15

Karin Israelsson, riksdagsledamot förordnad 1992-02- l 3

- c

Bert-Inge Karlsson, socionom kds förordnad 1992-02-13 -

Peter Kling, riksdagsledamot nyd förordnad 1992-02-13

- Owe Larsson, politisk sekreterare förordnad 1992-02- l 3

- v

Ulla Orring, riksdagsledamot fp förordnad 1992-02- l 3 - Sverre Palm, riksdagsledamot förordnad 1992-02-13

- s

Anita Persson, riksdagsledamot förordnad 1993-06-15

- s

Gabriel Romanus, verkställande direktör i Systembolaget AB förordnad 1992-02-13 Sten Svensson, riksdagsledamot förordnad 1992-02-13

- m

Claes Örtendahl, generaldirektör vid Socialstyrelsen förordnad 1992-02-13

Sakkunniga:

Karin Berensson, utredare vid - Landstingsförbundet förordnad 1993-09-15 Dag Juhlin-Dannfelt, departements- sekr. vid Utrikesdepartementet förordnad 1993-05-01 Johan Enegren, departements- sekr. vid Utrikesdepartementet förordnad 1992-05-12

entledigad 1993-05-01

Christina Gynná-Oguz, departementsråd

vid Socialdepartementet förordnad 1992-11-01 Jakob Lindberg, överdirektör vid - Folkhälsoinstitutet förordnad 1992-03-20

250 Bilaga 2

Bo Netz, departementssekr.

-

vid Finansdepartementet förordnad 1993-07-01

Anita Sundin, sekr. vid -

Svenska Kommunförbundet förordnad 1992-03-20

Gunilla Wallgrund, utredare vid

-

Landstingsförbundet förordnad 1992-03-20

entledigad 1993-09-15

Experter:

Björn Hibell, direktör vid Central- -

förbundet för alkohol- och narkotika-

upplysning CAN förordnad 1992-03-20

Leif Lindgren, chefsjurist vid

-

Datainspektionen förordnad 1992-03-20

Anders Romelsjö, docent vid Karolinska

-

Institutets avd. för socialmedicin förordnad 1992-05-12

Sekretariat:

Hans Noaksson, revisionsdir., huvudsekr. förordnad 1992-03-01 -

Peter Carlsten, utredningssekr. förordnad 1992-08-10 -

entledigad 1993-06-24

Peter Gerdman, avdelningsdirektör förordnad 1993-05-01 -

Margareta Gustafsson, socionom förordnad 1993-03-01 -

Johan Hellstrand, byrádirektör förordnad 1992-06-01 -

Rolf Larsson, advokat förordnad 1992-05-01 -

Orvar Olsson, forskare förordnad 1993-10-01 -

Lillian Rydgren, assistent

anställd vid Socialdepartementet

I arbetet med huvudbetänkandet har kommissionens sekretariat biträtts av

docent Ola Arvidsson, Folkhälsoinstitutet, avdelningsdirektör Hans Agnéus,

Socialstyrelsen och utredningssekreterare Peter Carlsten, Socialtjänsten Stock-

holm.

Kommissionen har låtit ett antal forskare och experter utanför sekretariatet

utarbeta rapporter i skilda ämnen betydelse för kommissionens ställnings-

av

taganden.

Bilaga 3 251

Konsumtion och

försäljning

öl

av

I Björköarätten från slutet av 1200-talet omnämns ölet för första gången i

en svensk lag, men konsten att brygga öl är mycket äldre än så. Öl, med föregångaren mjöd, och vin ända från fornnordisk tid fram till medeltiden de

var vanligaste alkoholdryckerna, men när brännvinet gjorde sin entré tappade dessa drycker sin dominerande ställning i Sverige. Först under delen

senare av 1900-talet började öl- och vinkonsumtionen återhämta sig i förhållande till spritdryckerna. I jämförelse med EU-länderna är dock den svenska konsumtionen av och vin fortfarande låg. De flesta EU-länder har än dubbelt

mer så hög konsumtion av dessa drycker capita Sverige. Trots detta finns

per som ändå en betydande öltradition i Sverige. Under 1900-talet växte det fram många ölcaféer som, förutom att de serverade förhållandevis billig och

mat pilsner med en alkoholstyrka på maximalt 3,5 volymprocent, fungerade

som värmestugor och fyllde en social funktion för vissa i samhället. Under

grupper mellanölsperioden 1965 1977 blev ölet alltmer ungdomsdryck och öl-

- en caféerna började ändra karaktär. Denna utveckling avstannade när mellanölet togs bort, men har tagit ny fart den senaste tioårsperioden. De gamla ölcaféerna har ersatts med pubar efter engelsk modell med starköl den domine-

som rande drycken. Försäljningen av starköl har de senaste decennierna ökat kraftigast av alla alkoholdrycker, både i absoluta tal och i relativa andelar den

av totala alkoholförsäljningen.

Öl har sedan länge varit indelat i tre klasser efter alkoholstyrka. Vid tiden

för första världskriget förbjöds försäljning inom landet öl klass III och

av därefter förekom klass III-drycker i princip inte. De fick dock tillverkas för utförsel ur landet och kom därför att även benämnas exportöl. Under drygt 35 år var starkölet inte tillgängligt den svenska marknaden än apotek

- mer som receptbelagd medicin fram till år 1955 då starkölet åter började säljas.

- Det nuvarande svenska starkölet har relativt kort historia.

m.a.o. en

Bryggeribranschen har genomgått en kraftig strukturförändring under hela l900-talet. Allt färre men större bryggerier producerar allt öl. Utveck-

mer lingen har berörts i propositionen import och partihandel med starköl

om av 199293:253. Där presenterades följande tabell.

som de olika ölklasserna för perioden 1976 1991.

uppdelat -

1976 1984 1986 1991 Öl klass 111 milj. lit 24,5 106,8 122,3 171,5 lit 3,0 12,8 14,6 19,8 per cap. importandel % 13,9 7,8 11,8 12,5

Öl klass II milj. lit 342,9 165,8 199,8 249,4 lit 41,7 19,9 23,9 28,8 per cap. importandel % 3,6 11,0 9,7 11,7

Öl klassI milj. lit 108,8 100,2 98,0 103,5 lit 13,1 12,0 11,7 12,0 per cap. importandel % 0,0 0,0 0,0 0,0

Summa öl milj. lit 475,4 372,8 420,1 524,4 lit 57,8 44,7 50,2 60,7 per cap.

importandel % 4 7,1 0 7

delbetänkande Serveringsbestämmelser SOU 1993:50 finns l kommissionens statistikbilaga visar ölförsäljning och -konsumtion ur olika aspekter. en som framgår cirkeldiagram hur starkölet har ökat sina relativa an- På sid. 225 av och servering mellan åren 1970 och 1991. I siffror ser

delar i detaljhandel

andelar förhållande till övriga alkoholdrycker ut så här: starkölets relativa i

Bilaga 3 253

1970 1980 1991 Detaljhandel 4,1 % 10,9 % 17,9 % Servering 29,9 % 47,7 % 70,8 %

Socialstyrelsens Alkoholstatistik 1989 och 1990 redovisar försäljningen

av starköl, mellanöl och klass mellan åren 1954 och 1990, dels i antal liter och dels i liter 100 % alkohol invånare 15 år och däröver. Ett axplock

per av årtalen:

1956 1966 1976 1986 1990 Starköl liter per inv. 1,7 2,5 3,8 17,5 23,2 liter 100 % 0,09 0,14 0,21 0,96 1,26

Mellanöl

Öl klass II liter per inv. 35,5 19,3 3,7 29,2 34,8 liter 100 % 1,17 0,64 0,12 1,02 1,22

l CAN :s och Folkhälsoinstitutets Rapport 93 alkohol- och narkotikaut-

om vecklingen i Sverige finns försäljningsstatistik för de olika ölsorterna angivet i både liter per invånare och omräknat i 100 % alkohol invånare 15 år

per och däröver samt andelen av den totala alkoholförsäljningen. För jämförelse anges här några årtal, som är gemensamma med Konkurrensverkets och Socialstyrelsens statistik området:

1956 1966 1976 1986 1990 Starköl

total förs. Mellanöl

total förs. Öl klass II

total förs.

Bilaga 4 255

F

örfattningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen 1977:293 om handel med drycker

Härigenom föreskrivs att 11, 14 och 71 §§ lagen 1977:293 handel med om drycker skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11§ Vid detaljhandel med spritdryck- Vid detaljhandel med och servering er, vin och starköl får vara säljas spritdrycker, vin och starköl får av eller utlämnas till den kan säljas eller utlämnas till den som an- vara tagas ha fyllt 20 år. Motsvarande kan antagas ha fyllt 20 år. som gäller vid detaljhandel med och Motsvarande gäller vid detaljhandel servering av alkoholdrycker i fråga med och servering öl klass i av om den som kan antagas ha fyllt fråga den kan ha om som antagas 18 år. fyllt 18 år.

Alkoholdrycker fâr säljas eller utlämnas till den är märkbart påversom kad av alkohol eller annat berusningsmedel. Utlämning av alkoholdrycker skall vägras det finnes särskild anledning om att antaga att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Innan alkoholdrycker utlämnas skall mottagaren begäran styrka sin ålder.

14 § Starköl med högre alkoholhalt än Spritdrycker med högre alkoholhalt 4,5 viktprocent får säljas endast för än 60 volymprocent får säljas export. inom landet eller tillverkas för export.

71 § Tillsynsmyndighet har rätt att anfordran få upplysningar och handlingar som behövs för tillsyn enligt denna lag. För fullgörande âliggandena enligt av 69 § är tillsynsmyndighet berättigad till tillträde till försäljningsställe med tillhörande lokaler.

256 Bilaga 4

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Behörig representant från tillsynsmyndighet har rätt att begära legitimation av personer som kan antas ha uppnått föreskriven ålder enligt denna lag.

Bilaga 4 257

Förslag till Lag om ändring i lagen 1978:763 med vissa bestämmelser om av alkoholdrycker

marknadsföring

Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen 1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker samt 1 och 2 §§ i lagen skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag 1978:763 med vissa bestäm- Lag 1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alko- melser om marknadsföring av alkoholdrycker. holdrycker och lättöl.

1 §

Denna lag gäller näringsidkares Denna lag gäller näringsidkares marknadsföring som avser alkohol- marknadsföring som avser alkoholdrycker och som vänder sig till drycker och lättöl och vänder

som konsumenter. sig till konsumenter.

Med alkoholdrycker förstås spritdrycker, vin, starköl och i den betydelse dessa beteckningar har i lagen 1977:292 om tillverkning av drycker, m.m.

2 §

Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkohol skall särskild måttfullhet iakttas vid marknadsföring av alkoholdryck. Därvid gäller särskilt att reklam eller annan marknadsföringsåtgärd inte får företas som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol.

Vid marknadsföring av alkoholdryck får inte användas kommersiell annons i ljudradio- eller televisionsprogram.

Vid marknadsföring av spritdryck, vin eller starköl får användas kommersiell annons i periodisk skrift eller annan skrift på vilken tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende ordningen för dess utgivning är jämförbar med periodisk skrift. Detta gäller dock i fråga om skrift som tillhandahålls endast på försäljningsställe för sådan dryck.

Marknadsföring av lättöl får inte

utformas på sådant .sätt att risk för

förväxling kan uppstå med alkohol-

starkare ölsorter.

258 Bilaga 4

Förslag till Lag om ändring i lagen 1977:292 om tillverkning av

drycker, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1977:292 om tillverkning av drycker, m.m.

dels att 16 och 22 §§ skall upphöra att gälla, dels att 3-5, 9-11, 13, 14, 18, 21, 24, 28, 30, 32, 33 och 35-37 §§ skall

ha följande lydelse Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§

Med sprit förstås vara, som inne- Med sprit förstås vara, som innehåller alkohol i en koncentration av håller alkohol i en koncentration av

än 1,8 viktprocent. Med tillverk- mer än 2,25 volymprocent. Med mer ning sprit förstås varje förfarande, tillverkning av sprit förstås varje

av varigenom alkohol i sådan koncent- förfarande, varigenom alkohol i ration framställes eller utvinnes. Vin sådan koncentration framställes eller eller maltdryck anses dock som utvinnes. Vin eller öl anses dock sprit. heller utgör framställning av som sprit. heller utgör framställsådan dryck tillverkning av sprit. ning av sådan dryck tillverkning av

sprit.

Med mäsk förstås en jäsande vätska

som blir sprit om den får fortsätta att

jäsa så att alkoholhalten överstiger

25 volymprocent.

Med alkohol avses i denna lag etylalkohol.

3§

Med vin förstås dryck är fram- Med vin förstås dryck som är fram-

som ställd jäsning saft från ställd genom jäsning av saft från

genom av druvor, bär, frukt eller rabarber och druvor, bär, frukt eller rabarber och som innehåller mer än 1,8 vikt- som innehåller mer än 25 men procent högst 22 volymprocent högst 22 volymprocent alkohol.

men alkohol.

Vin kallas lättvin om det har en alkoholhalt av högst 15 volymprocent och starkvin om alkoholhalten överstiger 15 men 22 volymprocent.

4§

Med maltdryck förstås jäst, odestil- Med öl förstås jäst, odestillerad lerad dryck är framställd med dryck som är framställd med torkat

som torkat eller rostat eller rostat malt som huvudsakligt

Bilaga 4 259

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

malt som huvudsakligt extraktgivande extraktgivande ämne. ämne.

Lättöl är maltdryck innehåller Öl klass I lättöl öl inne-

som är som högst 1,8 viktprocent alkohol. håller högst 2,25 volymprocent alko-

Färskt lättöl är lättöl som jäser hol. eller eljest innehåller jäst. Annat lättöl kallas lagrat lättöl.

Ol är maltdryck alkoholhalt ör klass 11 öl alkoholhalt

vars är vars överstiger 1,8 men 2,8 vikt- överstiger 25 men 3,5 volymproprocent. cent.

Starköl är maltdryck som innehåller 0l klass III starköl är öl

som mer än 2,8 viktprocent alkohol. innehåller mer än 3,5 volymprocent

alkohol.

5§ Med alkoholfri dryck förstås dryck Med lättdryck förstås dryck

som som antingen är fri från alkohol eller antingen är fri från alkohol eller innehåller högst 1,8 viktprocent- innehåller högst 2,25 volymprocent alkohol. alkohol. Med läskedryck förstås kolsyrad Med alkoholdryck förstås spritalkoholfri dryck, hänförlig till tull- dryck, vin, öl klass III och öl klass taxenummer 22.01 tulltaxelagen II. 1987:1068 och alkoholfri konsumtionsfärdig dryck, hänförlig till tulltaxenummer 22.02 B., 22.06 eller 22.08 tulltaxelagen 1987:1068. Choklad, kajfe eller te anses dock som läskedryck.

9§ Vin, starköl eller öl får tillverkas Vin, öl klass III eller öl klass II får utan tillstånd om det gäller till- tillverkas utan tillstånd det

om verkning i hemmet för eget behov. gäller tillverkning i hemmet för eget

behov.

10 § För tillverkning av vin inom landet får användas extrakt eller koncentrat av druvmust eller annan fruktsaft.

Tillståndsmyndigheten får för visst fall medgiva undantag från bestämmelserna i denna paragraf såvitt avser annan tillverkning än hemtillverkning.

Utan hinder av bestämmelserna i

3 § får vin tillverkas i hemmet för

eget behov av även andra vaxtdelar.

260 Bilaga 4

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Tillverkningen skall ske uteslutande

genom jäsning så att ingredienserna

eller vid jäsningen uppkomna smak-

och aromämnen tydligt framträder i

drycken.

l1§ För tillverkning starköl och öl För tillverkning av öl klass III och

av inom landet får användas endast öl klass II inom landet får användas torkat eller rostat malt, omältad endast torkat eller rostat malt, spannmål, socker, honung samt omältad spannmål, socker, honung humle, jäst och vatten. samt humle, jäst och vatten.

Vid tillverkning starköl och öl Vid tillverkning av öl klass III och

av får mera socker eller honung öl klass ll får mera socker eller tillsättas än som i vikt motsvarar en honung tillsättas än som i vikt mottredjedel vikten använt malt. svarar en tredjedel av vikten av

av av Extrakt eller koncentrat malt får använt malt. Extrakt eller koncentrat

av

användas. av malt får användas.

Starköl med en alkoholhalt som överstiger 4,5 viktprocent får tillverkas i hemmet och av tillverkare endast för utförsel ur landet.

Färskt lättöl med en stamvörtstyrka

överstiger 6 procent får tillsom verkas.

Tillståndsmyndigheten får för visst fall medgiva undantag från betämmel-

i denna paragraf såvitt annan tillverkning än hemtillverkning. serna avser

l3§ Tillverkare spritdrycker, vin, Tillverkare alkoholdrycker får

av av starköl eller öl får förfoga över av förfoga över av honom tillverkad honom tillverkad dryck för försälj- dryck för försäljning endast enligt ning endast enligt lagen 1977:293 lagen 1977:293 om handel med om handel med drycker. drycker.

l4§

Malt- och läskedrycker får utlämnas från tillverkningsställe endast i slutna kärl eller behållare av typ som har

Bilaga 4 261

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse godkänts av tillståndsmyndigheten. Utan hinder härav får malt- och läskedrycker utföras ur landet, föras till frihamn, eller, när fråga är om starköl, intagas i exportbutik eller läggas upp på tullager som har inrättats för förvaring av proviant.

Kärl eller behållare som avses i Kärl eller behållare som innehåller första stycket skall vara försedda med öl skall vara försedda med uppgift uppgift om dryckestillverkarens namn om dryckestillverkarens nanm eller eller om tillverkningsstället eller med om tillverkningsstället eller med dryckestillverkarens inregstrerade dryckestillverkarens inregistrerade varumärke. På kärl som innehåller varumärke. På kärlen skall dessutom maltdryck skall dessutom finnas finnas uppgift om varuslag öl klass uppgift om varuslag lättöl, öl, stark- öl klass II, öl klass III. Narrm och öl samt på kärl som innehåller tillverkningsställe får anges med läskedryck uppgift om dryckens be- förkortning, som tillståndsmyndignämning. Namn och tillverknings- heten har godkänt. Varuslag får ställe får angivas med förkortning, anges med särskild beteckning,

som som tillståndsmyndigheten har god- godkänts av tillstândsmyndigheten. känt. Varuslag får angivas med Kärl eller behållare som innehåller öl särskild beteckning, som godkänts av får förses med uppgift som är tillståndsmyndigheten. Kärl eller be- ägnad att giva drycken sken av att hållare som innehåller maltdryck får tillhöra annat varuslag än det

som

förses med uppgift som är ägnad den är hänförlig till. att giva drycken sken av att tillhöra annat varuslag än det som den är hänförlig till.

Omförpackning av maltdrycker får Omförpackning av öl klass III och göras endast av tillverkare av sådan öl klass II får göras endast av tillvara. verkare av sådan vara.

Utan hinder av vad i första stycket sägs får utlämning av läskedrycker i öppet kärl ske från automat som godkänts av tillståndsmyndigheten eller har blivit vederbörligen justerad.

l8§ Den som saknar tillstånd får här i Apparat som uppenbarligen är särlandet tillverka, överlåta eller inneha skilt ägnad för tillverkning av sprit eller till landet införa apparat, som destillationsapparat och del till kan användas för tillverkning av sprit sådan apparat apparatdel fär endestillationsapparat eller föremål dast tillverkas för och säljas till den som uppenbarligen år avsett att ingå som har tillstånd enligt denna lag att

262 Bilaga 4

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

i sådan apparat apparatdel. Vad tillverka sprit.

sagts gäller Destillationsapparat eller apparatsom nu

staten, del fåri övrigt endast innehas av den

den har tillstånd att tillverka som har tillstånd enligt denna lag att

som sprit, tillverka sprit.

apotek, kommunalt laboratorium eller läroanstalt som står under statlig tillsyn,

sådant sjukhus som avses i 2 § sjukvårdslagen 1962:242 eller 2 kap. 4 § fjärde stycket lagen 1962:381 om allmän försäkring.

I fråga om rätt att hantera oförtullade destillationsapparater och apparatdelar gäller lagen 1973:980 om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.

21 § Tillståndsmyndigheten skall återkalla tillverkningstillstånd om

rätten enligt tillståndet längre utnyttjas eller

2. verksamheten har bedrivits i enlighet med gällande bestämmelser. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Tillståndsmyndigheten kan med Tillståndsmyndigheten kan med hänsyn till särskilda förhållanden i hänsyn till särskilda förhållanden i stället för att återkalla tillståndet stället för att återkalla tillståndet meddela varning. meddela varning eller särskilda

föreskrifter.

24§

Tillstândsmyndigheten skall utfärda Tillståndsmyndigheten skall utfärda bevis att tillstånd har meddelats och bevis att tillstånd har meddelats och att anmälan i 15 eller 16 att anmälan som avses i 15 § har

som avses §§ har fullgjorts. fullgjorts.

Vägrar tillverkare att lämna tillträde för kontroll eller att tillhandahålla handelsböcker och övriga till verksamheten hörande handlingar eller att lämna

eller uppgifter tillverkningen, får tillståndsmyndigheten förevaruprov om lägga vite. Försuttet vite utdömes av myndigheten.

Bilaga 4 263

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28 §

Den som olovligen tillverkar vin, Den som olovligen tillverkar vin, öl starköl eller öl dömes till böter eller klass III eller öl klass II döms till fängelse i högst sex månader. böter eller fängelse i högst sex må-

nader.

30 §

Den som utan att vara berättigad Den som tillverkar eller saluhåller därtill tillverkar, överlåter eller in- apparat som uppenbarligen är sårnehar destillationsapparat eller appa- skilt ägnad för olovlig tillverkning av ratdel dömes till böter eller fängelse i sprit eller del till sådan apparat så högst ett år. Om ansvar för olovlig ock den som överlåter sådan apparat införsel av destillationsapparat eller eller apparatdel, döms till böter apparatdel finns bestämmelser i lagen eller fängelse i högst ett år. 1960:418 om straff för varusmuggling.

Innehar någon i annat fall än som

sägs i första stycket redskap som

uppenbarligen år ägnat för ändamål

som där sågs döms till böter eller

fängelse i högst ett år.

32§ Den som i strid mot Den som i strid mot 14 § andra

14 § första stycket utlämnar stycket omförpackar öl klass III eller malt- eller läskedrycker, öl klass II utan att vara tillverkare,

14 § tredje stycket omförpackar döms till böter. maltdrycker utan att vara tillverkare, dömes till böter.

33 §

Den som inte iakttar i 15 eller 16 Den som inte iakttar i 15 § före- §§ föreskriven anmälningsskyldighet skriven anmälningsskyldighet döms döms till penningböter. till penningböter.

35§ Sprit, vin, starköl och öl samt mäsk Sprit, vin, öl klass III och öl klass som varit föremål för brott enligt II samt mäsk som varit föremål för denna lag eller värdet därav samt brott enligt denna lag eller värdet utbyte av sådant brott skall jämte därav samt utbyte av sådant brott redskap som har använts vid tillverk- skall jämte redskap som har använts ningen, råämnen som uppenbarligen vid tillverkningen, råämnen som har varit avsedda för tillverkningen uppenbarligen har varit avsedda för

264 Bilaga 4

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

och beredningen samt kärl och em- tillverkningen och beredningen samt ballage, i vilket har förva- kärl och emballage, i vilket varorna

varorna rats, förklaras förverkade. Likaså har förvarats, förklaras förverkade. skall förråd av renings- och filtre- Likaså skall förråd av renings- och ringsmedel vilka uppenbarligen av- filtreringsmedel vilka uppenbarligen setts för rening eller filtrering av avsetts för rening eller filtrering av olovligen tillverkad sprit förklaras olovligen tillverkad sprit förklaras förverkat. förverkat.

Destillationsapparat eller apparatdel som varit föremål för brott enligt denna lag eller värdet sådan apparat eller apparatdel skall förklaras förverkad.

av Detsamma gäller även utbyte av brott som har sagts nu.

Begår någon brott i 19 § skall hos honom befintliga förråd av

som avses aktiverat kol och annat renings- eller filtreringsmedel förklaras förverkade.

Förordnande förverkande skall Om ett förordnande om förverkande

om

meddelas det är uppenbart skulle vara uppenbart obilligt, får

om obilligt. förverkandet helt eller delvis efterges.

36 § Om beslag sprit, vin, starköl, öl Om beslag av sprit, vin, öl klass

av eller mäsk, kan antagas bli III, öl klass II eller mäsk, som kan

som föremål för förverkande enligt 35 antagas bli föremål för förverkande gäller lagen 1958:205 om för- enligt 35 gäller lagen 1958:205 verkande alkoholhaltiga drycker om förverkande av alkoholhaltiga

av m.m. drycker m.m.

37 § Den olovligen har tillverkat Den som olovligen har tillverkat

som sprit skall dömas att betala straffskatt sprit skall dömas att betala straffskatt med sjuttiofem kronor liter, dock med det belopp per liter som i 22

per minst trehundra kronor. kap, tulltaxelagen 1987:1068 gäller

för resandes införsel av spritdryckeri

det fall tullfrihet åtnjutes, dock

minst ettusen kronor.

Den olovligen har tillverkat vin skall dömas att betala straffskatt med

som tjugofem kronor per liter, dock minst etthundra kronor.

Bilaga 4 265

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Den som olovligen har tillverkat Den som olovligen har tillverkat öl starköl eller öl skall dömas att betala klass III eller öl klass II skall dömas straffskatt med fem kronor per liter, att betala straffskatt med fem kronor dock minst etthundra kronor. per liter, dock minst etthundra

kronor.

Beslut om straffskatt skall med- Om ett beslut om straffskatt skulle delas om det är uppenbart obilligt. vara uppenbart obilligt får strajfskat-

ten helt eller delvis efterges.

Ikraftträdande och Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den 199

.

I ärende om straffskatt tillämpas äldre bestämmelser för gärning som begåtts före ikraftträdandet av denna lag.

Bilaga 5 267

Specialmotivering

Lagen 1977:293 om handel med drycker

11 § Ändringen i paragrafens lydelse är föranledd av kommissionens förslag att höja åldersgränsen för servering spritdrycker, vin och starköl från 18 till

av 20 år. Motiven härför finns redovisade i de allmänna övervägandena i avsnitt 4.5. Benämningen öl klass hänför sig till kommissionens förslag om nya benämningar för maltdrycker i lagstiftningen.

14 § Bestämmelsen starkölets högsta alkoholhalt upphävs. Motiven härför har

om redovisats i kapitel 4.3. Paragrafens nya lydelse är en följd av att EES-avtalet innehåller en bestämmelse om att starkare spritdrycker än 60 volymprocent alkohol får säljas i Sverige. Med hänsyn till regler i EES-avtalet och i EU

konkurrensneutralitet bör sådan spritdryck heller få tillverkas för exom port.

71§ Ett nytt andra stycke har tillförts paragrafen för att tillsynsmyndighet skall ges rätt att begära legitimation i tveksamma fall. Detta är en komplettering till bestämmelserna i 11 som ger tillståndshavaren rätt och skyldighet att utöva ålderskontroll. De aktuella åldersgränserna är 20 år för detaljhandel med och servering spritdrycker, vin och starköl samt 18 år för detaljhandel med och

av servering av öl klass II.

268 Bilaga 5

1978:763 med vissa bestämmelser om

Lagen marknadsföring av alkoholdrycker

Rubriken Med hänsyn till att lättölsreklamen kan utformas så att den även blir en marknadsföring av starkare ölsorter anser kommissionen att lagen 1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker även bör innefatta bestämmelser om lättöl. Rubriken bör avspegla detta.

l § Tillägget lättöl är konsekvensändring av att lagen även bör innefatta

om en bestämmelser om lättöl.

2 § Ett nytt fjärde stycke har intagits i paragrafen med bestämmelser om att reklam för lättöl inte får utformas så att den kan uppfattas som reklam för starkare ölsorter t.ex. gemensam varubenärrming, förpackningsutform-

genom ning eller annat sätt. Motivet härför är att slå vakt om förbudet mot alkoholreklam vilket redovisats i avsnitt 4.4.

Lagen 1977:292 om tillverkning av drycker, m.m.

l § Alkoholhalten föreslås genomgående i lagen uttryckas i volymprocent istället för som nu omväxlande i vikt- och volymprocent. 2,25 volymprocent motsva-

i alkoholstyrka 1,8 viktprocent. I sak ändras således inte den nedre alkorar holgränsen för sprit.

I ett nytt andra stycke definieras begreppet mäsk som används i 27 och 36 §§-

3 § I första stycket anges alkoholhalten i volymprocent istället för i viktprocent.

Nuvarande andra stycket föreslås utgå. Begreppen lättvin och starkvin har inte längre någon betydelse i legala sammanhang eftersom dryckesskatten

är kopplad enbart till alkoholhalten. Dessutom är gruppen lättvin i numera praktiken delad i två över och under 7 volymprocent utan att detta avspeglas i lagen.

Bilaga 5 269

4 § Begreppet maltdryck ersätts med begreppet öl. Detta är en anpassning till vanligt språkbruk. Användning av uttrycket maltdryck har alltmer fallit ur bruk.

Anpassningen medför att det hittillsvarande begreppet öl för ett visst slags maltdryck måste bytas ut. Varuslagen föreslås i fortsättningen anges med vedertagna klassbeteckningar; I för lättöl, för och III för starköl. Begreppen lättöl och starköl är emellertid så allmänt använda att de behållits parallellt.

Gränserna för de olika varuslagen av har av tradition alltid angetts i viktprocent. Också här byts detta ut mot volymprocent. Gränserna ändras inte i sak.

.

Nuvarande andra ledet i paragrafens andra stycke kan utgå till följd av att den särskilda regeln för tillverkning av färskt lättöl i ll § föreslås slopad. Inte heller kvarstår det skattetekniska behovet att skilja mellan färskt och lagrat lättöl.

5 § Uttrycket alkoholfri dryck har bytts ut mot det lämpligare uttrycket lättdryck. Viktprocent har bytts ut mot volymprocent.

Definitionen av läskedryck i det hittillsvarande andra stycket föreslås utgå eftersom det är obehövligt. I ett nytt andra stycke införs begreppet alkoholdryck. Det bör flyttas från LHD till LTD. Därmed finns alla relevanta definitioner i LTD.

9 § Ändringen är en konsekvens av ändringen i 4

10 § l ett nytt tredje stycke anges att vid hemtillverkning får även andra råvaror användas för tillverkning av vin. Den rigorösa sockerregeln behöver inte längre tillämpas strikt. Den färdiga drycken måste dock ha tydlig karaktär av de ingående råvarorna eller av smak- och aromämnen som uppkommer vid jäsningen. Det står därmed klart att en blandning av socker, jäst och vatten inte kan betraktas som vin. Så länge en sådan vätska i jäsning håller under 2,25 volymprocent är den mäsk. Över denna gräns är den sprit, 1

se

11 § Ändringen i första och andra styckena följer av ändringen i 4

Maximigränsen vid hemtillverkning av starköl är svårtillåmpad och i praktiken så gott som omöjlig att upprätthålla. Den föreslås därför utgå. Motsvarande gräns i LHD vid försäljning av starköl har för övrigt föreslagits slopad. Bryggerier torde numera inte ha några problem att vid tillverkningen hålla

270 Bilaga 5

alkoholhalten i färskt lättöl inom den gräns som anges i 4 § andra stycket. Nuvarande fjärde stycket kan därför utgå.

13 § Uppräkningen av olika dryckesslag har här bytts ut mot begreppet alkoholdryck enligt det föreslagna nya andra stycket i 5

14 § Första och fjärde styckena föreslås utgå. Som anförts i de allmänna motiven behövs bestämmelserna inte längre.

18 § Tillståndsplikten för destillationsapparater i allmänhet och appartatdelar föreslås bli ersatt ett förbud direkt inriktat på destillationsapprater för hem-

av bränning. Bestämmelser om straff och förverkande finns i 30 och 35 §§.

21 § Andra stycket föreslås få ett tillägg med innebörd att föreskrifter skall kunna meddelas som alternativ till återkallelse och varning.

24 § Ändringen är en konsekvens av att 16 § föreslås slopad.

28 § Ändringen är en konsekvens av förslaget i 4

30 § Nuvarande straffbestämmelse avseende vissa förfaranden med destillationsapparat den inte har tillstånd eller annan rätt ersätts med straffbestäm-

av som melse kopplad till det föreslagna förbudet i 18

32 § Ändringen är en konsekvens av förslaget i 4

33 § Ändringen är en konsekvens av att 16 § föreslås utgå.

Bilaga 5 271

35 § Ändringen i första stycket är en konsekvens av förslaget i 4

I fjärde stycket har det förtydligats att förverkande kan ske även delvis.

36 § Ändringen är en konsekvens av förslaget i 4

37 § I första stycket har nivån på straffskatten anpassats till schablontullen för beskattad resandeinförsel av spritdrycker. I framtiden bör straffskatten utvecklas i samma takt som denna. Straffskattebeloppet föreslås därför bli knutet till bestämmelsen om schablontull i tulltaxelagen.

Tredje stycket ändras i konsekvens med förslaget i 4 Fjärde stycket har förtydligats och anpassats till praxis så att det klart fram-

går att straffskatten kan delvis efterges.

Statens offentliga 1994

utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelningför denstatliga . statistiken.Fi.

Kommunerna,Landstingenoch Europa . + Bilagedel. C.

Mäns föreställningaromkvinnor och Chefskap.S. . Vapenlagenoch EG.Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk . konsekvensanalys.Fi.

EU, EESoch miljön. M. . Historiskt vägval Följdemaför Sverigei utrikes-- . och säkerhetspolitiskthänseendeavatt bli,

respektiveinte bli medlemi Europeiskaunionen.UD.

Fömyelseoch kontinuitet omkonstochkultur . i framtiden.Ku.

Anslutning till EU Förslagtill övergripande- . lagstiftning. UD.

Om krigetkommit... Förberedelserför mottagande . avmilitärt bistånd 1949-1969 Bilagedel.SB.+

Suveränitetochdemokrati . + bilagedelmedexpertuppsatser.UD.

13.JIK-metoden,m.m.Fi.

Konsumentpolitik i enny tid. C. . 15.Påväg.K.

16.Skoterkömingpåjordbruks- ochskogsmark.

Kartläggningoch åtgärdslörslag.M.

17.Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv.

Del I och ll. Ju.

18 Kvalitet i kommunalverksamhet nationell . uppföljning ochutvärdering.C.

Renaroller i biståndet styrning ocharbetsfördelning . i eneffektiv biståndstörvaltning.UD.

20. Reformeratpensionssystem.

21. Reformeratpensionssystem.BilagaA.

Kostnaderoch individeffekter. S.

22. Reformeratpensionssystem.BilagaB.

Kvinnors ATP och avtalspensioner.

23. Förvaltabostäder.Ju.

24. Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden. - 25 Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.- . 26.Att förebyggaalkoholproblem.

27. Vård avalkoholmissbrukare.S.

28. Kvinnor och alkohol.

29 Barn Föräldrar Alkohol. . - -

Statens 1994

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Civildepartementet

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagandeav Kommunerna,LandstingenochEuropa. militärt bistånd 1949-1969 Bilagedel.[11]+ + Bilagedel.[2]

Konsumentpolitiki enny tid. [14] Justitiedepartementet Kvalitet i kommunalverksamhet nationell Vapenlagenoch EG [4] uppföljning ochutvärdering.[18] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- ochkoncernredovisningenligt EG-direktiv. Miljö- och naturresursdepartementet Del ochI Il. Ju.[17] EU, EESoch miljön. [7] Förvaltabostäder.[23] Skoterköming jordbruks- ochskogsmark.

Kartläggningochåtgärdsförslag.[16]

Utrikesdepartementet

Historiskt vägval Följdemaför Sverigei utrikes-och

säkerhetspolitiskthänseendeavattbli, respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.[8] Anslutning till EU Förslagtill övergripande

lagstiftning. [10] Suveränitetochdemokrati + bilagedelmedexpertuppsatser.[12] Renaroller i biståndet styrningoch arbetsfördelningi eneffektiv biståndsforvaltning.[19]

Socialdepartementet

Mäns föreställningaromkvinnor och chefsskap.[3] Reformeratpensionssystem.[20] Reforrneratpensionssystem.Bilaga A. Kostnaderoch individeffekter. [21] Reformeratpensionssystem.Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner.[22] Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden.[24]

- Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25]

- Att förebyggaalkoholproblem.[26] Vårdavalkoholmissbrukare.[27] Kvinnor och alkohol. [28] Barn Föräldrar Alkohol. [29]

- -

Kommunikationsdepartementet

Påväg.[15]

Finansdepartementet

Ändrad ansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[1] Sverigeoch Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys.[6] JIK-metoden,m.m. [13]

Kultu rdepa rtementet Förnyelseoch kontinuitet- omkonstochkultur i framtiden. [9]