Försäkringskassan Sverige

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

civ

Oversyn socicdförsökringens

administration

r 9541."

fr

min

m Statens offentliga utredningar WW 1996:64

Socialdepartementet

Försäkringskassan

Sverige

- Översyn av Socialförsäkringens

administration

Betänkande av Utredningen om översyn av Socialförsäkringens administration Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds

svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Fax: 08-20 50 21

Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall remiss. - svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 24 81

ISBN 91-38-20256-5 gotab 16372.Stockholm1996 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet -Inger Klingvall

Maj

Vid sammanträde den 13 juli 1995 beslutade regeringen att utse en särskild utredare med uppdrag att göra översyn av socialförsäk-

en

ringsadministrationens organisationsstruktur dir. 1995: 1 10. Med stöd

detta beslut förordnades avdelningschefen Agneta Modig Tham av

särskild utredare fr.0.m. den 1 oktober 1995. En kortfattad som redogörelse för utredningsuppdraget redovisas i kapitel Direktiven återfinns i bilaga

Till huvudsekreterare i utredningen förordnades länsdirektören Margareta Foyer fr.0.m. den l oktober 1995 och till sekreterare departementssekreteraren Jonas Kistner fr.0.m. den l september 1995.

Som sakkunniga har deltagit tf. förbundsdirektören Göran Geiryd fr.0.m. 960404, överdirektören Gustav Jönsson, försäkringskassedirektören Solveig Lindblom, avdelningschefen Inger Marklund, avdelningschefen Jan Nordlund, avdelningschefen Stig Orustfjord,

försäkringskassedirektören Kurt Inge Persson, departementsrådet

Inger Rydén, försäkringskassedirektören Bengt Stjärnsten, förbundsdirektören Hans Svensson t.o.m. 960403 och departementssekreteraren Per Åkesson.

Som experter har deltagit facklige förtroendemannen Ola Björkholm fr.0.m. 9601 15, ordföranden i Revisorsnämnden Lennart Grufberg, förbundsordföranden Börje Johansson, controllem Erik Luthander, kammarrättsassessom Bo Nordelius fr.0.m. 960315, avdelningsdirektören Stig-Åke Petersson fr.0.m. 960115, och försäkringskassedirektören Monika Olin-Wikman.

Härmed överlämnas betänkandet Försäkringskassan Sverige

översyn Socialförsäkringens administration.

av

Särskilt yttrande har lämnats gemensamt sakkunniga Göran

av Geiryd, Solveig Lindblom, Kurt Inge Persson och Bengt Stjämsten samt experten Stig-Åke Petersson.

Utredningsuppdraget är hänned avslutat.

Stockholm den 30 april 1996

Agneta Modig Tham

/ Margareta Foyer

/ Jonas Kistner

Innehåll

Sammanfattning

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

F örfattningsförslag 15

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningens uppdrag och arbetets uppläggning 23

1.1 Utredningens uppdrag 23

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Uppläggningen arbetet 24

av

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Socialförsäkringen och dess administration 27

. . . . 2.1 Socialförsäkringama och anslutande förmåner 27

. . 2.2 Socialforsäkringsadministrationen 37

. . . . . . . . . . . 2.3 Administrationens kämområden 38

. . . . . . . . . . . . . 2.4 Organisation 40

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Sammanfattning och slutsatser 48

. . . . . . . . . . . . . .

3 Administrationens resurser och aktiviteter 49

. . . . . 3.1 Personal 50

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 ADB 51

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Lokaler 55

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Kompetens försörjning och utveckling 55

- . . . . . . 3.5 Kvalitetsutveckling 59

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6 Internrevision 62

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7 Sammanfattning och slutsatser 62

. . . . . . . . . . . . . .

4¶Samverkan mellan Riksförsäkringsverket och försäkringskassan respektive

Försäkringskasseförbundet 63

. . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Överenskommelse samverkan från 1984 63

om

. . . 4.2 Överenskommelse samverkan från 1993 64

om

. . . 4.3 Samordnings- och styrformer sviktar 66

. . . . . . . . . 4.4 Aktuell ordning för formell samverkan 67

. . . . . . . . 4.5 Andra samverkansfonner 68

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Sammanfattning och slutsatser 69

. . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

Beskrivning av andra organisationer 71 . . . . . . . . . 5.1 Inledning 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Skatteforvaltningen 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Arbetsmarknadsverket 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Den norska socialforsäkringsadministrationen 84 . . 5.5 Den danska socialforsäkringsadministrationen 88 . .

Den nuvarande organisationens möjligheter

och begränsningar 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Den nuvarande organisationens möjligheter 93 . . . . 6.2 Den nuvarande organisationens begränsningar 95 . . 6.3 Sammanfattning och slutsatser 104 . . . . . . . . . . . . . .

Överväganden och principiella ställningstaganden 107

7.1 Grundläggande krav på den organisationen 107 nya . 7.2 Tydlighet och det medvetna "dubbelkommandot" 108 - 7.3 Ledningsansvaret 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Vägar for att skapa tydlighet 113 . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Ändrat huvudmannaskap 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Bevarat och förstärkt regionalt/ lokalt inflytande 117

7.7 Utveckling former for dialog och "indiviav dualiserade relationer" mellan central och

regional nivå 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till ny organisation for social-

försäkringsadministrationen 123 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Framtid och omvärldsforändringar 124 . . . . . . . . . . . 8.2 Förslag till ny organisation enhetligt huvud- mannaskap 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Organisationen på den regionala/lokala nivån 127 . . 8.4 Organisationen på den centrala nivån 133 . . . . . . . . . 8.5 Konsekvenser for försäkringskassomas

tillgångar, m.m. 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Konsekvenser for Försäkringskasseforbundets

verksamhet 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Prövande av offentliga åtaganden 142 . . . . . . . . . . . . 8.8 Jämställdhetspolitiska konsekvenser 143 . . . . . . . . . . 8.9 Regionalpolitiska konsekvenser 143 . . . . . . . . . . . . . 8.10 Genomförande 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

9 F örfattningskommentar 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Förslaget till lag ändring i lagen 1962:381 om allmän försäkring 145 om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Förslaget till förordning med instruktion för

socialförsäkringsförvaltningen 147 . . . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Direktiv Dir. 1995:110 157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fallbeskrivningar från verksamhetens processer 167 . . Styr- och driftsformer inom offentlig förvaltning;

Statskontoret 195 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tidigare utredningar och reformer av

socialförsäkringsadministrationen 215

. . . . . . . . . . . . . . Aktuell projekt- och utvecklingsverksamhet

vid Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma 219

Litteraturförteckning 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Socialförsäkringama och anslutande förmåner är det samlade trygghetssystem skall medborgarna i vårt land ekonomisk trygg-

som ge het vid sjukdom, handikapp, ålderdom och föräldraskap och som skall understödja rehabilitering och åtgärder för att underlätta återgång till arbetslivet. Utbetalningama från de olika försäkrings- och förmånsslagen har stor ekonomisk betydelse såväl för samhället som för hushållen. År 1995 uppgick de totala utgifterna till 315 miljarder kronor, vilket motsvarar omkring 17 procent av bruttonationalprodukten och närmare 30 procent den totala privata konsum-

av tionen i landet. Med Socialförsäkringens ekonomiska tyngd och viktiga roll för människors sociala trygghet och välfärd är det nödvändigt att socialförsäkringsadministrationen fungerar väl.

Socialförsäkringsadministrationen den statliga centrala

består av myndigheten Riksförsäkringsverket och de 25 formellt fristående allmänna försäkringskassoma. Det finns en försäkringskassa för varje län kassa för Göteborgs kommun. I enlighet med rege-

samt en ringens direktiv Dir. 1995:110 har särskild utredare givits i

en uppdrag att göra översyn av denna organisationsstruktur. I detta

en betänkande redovisas resultatet av uppdraget.

Utredningen har enligt sina direktiv bl.a. haft till uppgift att analysera den nuvarande organisationens möjligheter och begränsningar. Denna analys visar att de framträdande styrkorna

en av mer i den nuvarande organisationen är dess starka lokala förankring. De förtroendevaldas medverkan och engagemang tillsammans med kassomas decentraliserade arbetsformer har bidragit till att stärka samverkan med olika aktörer lokal nivå samt till att öka verksamhetens flexibilitet och legitimitet.

Samtidigt framgår analysen att de begränsningar och problem

av

finns inom den nuvarande organisationen främst hör samman som med avsaknaden tydlig ansvarsfördelning mellan den centrala

av en myndigheten och de formellt fristående försäkringskassoma. Utvecklingen under år har förstärkt dessa problem så att det

senare dubblerade ledningsansvar följer försäkringskassomas for-

som av

10 Sammanfattning

mellt fristående ställning har blivit svårare att hantera. Kompetenstvister och ifrågasättande av beslutsbefogenheter har blivit vanliga och fått märkbara effekter för organisationens förmåga att fatta strategiska ledningsbeslut.

Med vägledning av denna analys kan urskiljas fyra grundläggande krav som bör tillgodoses i den framtida organisationen. En

ny organisation bör utformas så att

dagens problem med otydlighet i ledningsansvaret försvinner -

den regionala/ lokala nivåns inflytande bevaras och förstärks -

en fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå -

utvecklas

en likformig, rättssäker och effektiv tillämpning förmåns- - av

reglerna säkerställs

Vid utformningen av en ny roll- och ansvarsfördelning och

nya

former för samverkan inom socialförsäkringsadministrationen måste

hänsyn också tas till att verksamheten under överskådlig framtid kommer att fortsätta vara utsatt för ett hårt omvandlingstryck. Organisationen måste klara av ett omfattande förändringsarbete i högt tempo och kunna leva upp till fortsatta krav besparingar och rationaliseringar.

För att komma till rätta med problemen med det dubblerade ledningsansvaret föreslås att det formella huvudmannaskapet för försäkringskassoma ändras. Den verksamhet som skall administreras

socialförsäkringen och anslutande förmåner är i sin helhet - statligt reglerad och den finansieras av statligt beslutade avgifter och allmänna skattemedel. De olika förmånsslagen utgör nationellt enhetliga system som ska tillämpas likformigt och rättvist över hela landet. Med hänsyn tagen till dessa förutsättningar har utredningen studerat två alternativa organisatoriska modeller. Jämförelsen visar att det naturliga är att kassoma inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen genom att försäkringskassomas huvudmannaskap ändras från formellt fristående organ till statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå. Förslaget innebär att försäkringskassomas i realiteten starkt begränsade självständighet byts mot det och

ansvar de befogenheter som följer att de blir länsmyndigheter med

av egna egna regionala styrelser.

En viktig utgångspunkt för förslagen är att ansvaret i administrativa frågor bör läggas så nära verksamheten som möjligt. Förslagen i detta betänkande ger därför de regionala myndigheterna flera

Sammanfattning 11

punkter ett större än vad som följer av den gängse ordningen ansvar i svensk statsförvaltning. För att ta till och förstärka de förtroendevaldas inflytande vara och för att ytterligare decentralisera föreslås att kassomas beansvar fogenheter utvidgas i fyra avseenden. Försäkringskassoma föreslås

få rätt att besluta lokalkontorsnät och servicepunkter om 2. få rätt att besluta inrättande av socialförsäkringsnämnder om samt utse ledamöter till dessa sin styrelse få aktivare roll som förtroendemän för de genom en försäkrade få budgetansvar för driften av gemensamma ADB-system samt ett förstärkt inflytande för utveckling befintliga och nya av system

Arbetsgivaransvaret bör knytas så nära verksamhetsansvaret som möjligt. Därför föreslås ett nytt sätt att lösa ansvarsfördelningen mellan den centrala och regionala nivån så att kassoma direkt tilldelas arbetsgivar- och personalansvaret för den regionalt anställda personalen. Detta bör klargöras i en gemensam instruktion för socialförsäkringsförvaltningen. Vid beträffar ansvarsfördelningen på den regionala nivån mellan styrelse och direktör föreslås att det operativa ansvaret för den löpande verksamheten läggs på direktören, vilket bl.a. innebär att denne bör för arbetsgivarfrågoma. Styrelsens roll bör utgå ansvara från behovet lekmannainsyn och medborgarinflytande. Styrelsen av skall generellt biträda direktören i hennes/hans arbete samt fatta beslut i frågor har stor betydelse för medborgarna och där som kunskaper de lokala förhållandena har särskild betydelse. Sådana om frågor är beslut lokalkontorsnätets utfonnning och socialförsäkom ringsnämndema samt den utvecklade förtroendemannarollen för de försäkrade. I övrigt ingår det även i kassastyrelsens uppdrag att pröva försäkringskassans verksamhet bedrivs effektivt och i om överensstämmelse med verksamhetens syfte. Vad gäller ekonomifrågor föreslås att kassoma i instruktionen ett uttalat för sin ekonomiska redovisning. En sådan ges ansvar ordning skulle dels överensstämma med kassastyrelsemas hittillsvarande dels ansluta till den ordning som gäller för centrala ansvar, myndigheters styrelser. Denna ordning innebär att kassastyrelsen skall fastställa årsredovisning, delårsrapport och underlag för anslagsframställning. Kassastyrelsen skall vidare besluta om åt-

12 Sammanfattning

gärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisionsrapporter, revisionsplan och vissa åtgärder rörande intern revision. En sådan lösning är motiverad med hänsyn till den omfattande verksamhet och de synnerligen stora betalningsströmmar som varje kassa ansvarar for. Vid varje kassa är i genomsnitt omkring 700 personer anställda, och den genomsnittliga utbetalningen per kassaområde är omkring 12 miljarder kronor, varför det olämpligt att centra-

vore lisera detta ekonomiska redovisningsansvar till den centrala

myndighetens styrelse.

Ansvaret för kompetensförsörjning och utveckling föreslås också vara decentraliserat. Övergripande policies och strategier tas fram i samverkan mellan den centrala och regionala nivån, varefter de fastställs den centrala myndigheten. Kassoma for att

av ansvarar kompetensutvecklingsåtgärdema kommer till stånd och för det praktiska genomförandet.

En nödvändig förutsättning för att uppnå samsyn i värderingar, gemensamt ansvarstagande for hela verksamheten och en effektiv resursanvändning är att komma till rätta med bristen på "vi-anda". Detta kräver bl.a. att den centrala myndigheten utvecklar nya former för dialogen med kassoma. Individuella verksamhetsöverenskommelser mellan central och regional nivå bör arbetas fram årligen i anslutning till beslut om fördelningen av budgetmedlen. I detta arbete utvecklas en gemensam syn på innebörden av de olika verksamhetsmålen, vilka resultat som ska uppnås och vilka prioriteringar som ska göras. Kvalitets- och kompetenskrav stäms av. Uppföljningar och utvärderingar preciseras. Ett led i denna

samverkan kan vara att den centrala myndigheten gör årliga väl förberedda länsbesök. Väsentligt är att de verksamhetsöverenskommelser som då görs utformas så att de kan följas upp i planeringssamtal och uppfoljningsmöten.

Organisationen av funktionerna central nivå, inklusive den centrala myndigheten, kommer att behöva justeras. Det har inte varit utredningens uppgift att på detta i detalj. Översiktligt redovisas i betänkandet fem organisatoriska delar verksamheten på den

som centrala nivån kan delas Dessa är

ett litet effektivt sekretariat för hela organisationens administra- -

tiva frågor en del för frågor hör med den s.k. föregripande

- som samman

tillsynen såsom föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning och

Sammanfattning 13

andra aktiviteter krävs för att tillämpningen av försäkrings-

som och förmånsregler blir korrekt, likformig, rättvis och rättssäker

del för frågor efterföljande tillsyn, uppföljning och - en om

utvärdering. Denna del bör vara väl avskild och avgränsad från

de övriga delarna, vars resultat och effektivitet är föremål för

granskningen. Denna del behöver sannolikt förstärkas med tanke

det starka omvandlingstryck som f.n. gäller inom socialförsäk-

ringsområdet

del för gemensamma ADB/IT-frågor. Denna del bör ligga fri- - en

stående och uppdragsfinansierad. Det strategiska utveck-

vara

lingsansvaret bör dock hållas samman på central nivå med ett

förstärkt reellt inflytande för ledningarna den regionala nivån

del för produktion och utformning av informations- och ut- - en

bildningsinsatser. Även denna del bör ligga fristående och

vara

uppdragsfinansierad.

Som första inte oviktig förändring föreslås att namnet den

en men centrala myndigheten ändras från Riksförsäkringsverket till Socialförsäkringsverket. Detta innebär en markering av att det är en ny myndighet som ska arbeta i nya former med delvis nytt ansvar.

Sammanfattningsvis innebär förslagen i detta betänkande att det skapas sammanhållen organisation med ett entydigt statligt

en huvudmannaskap som gör det möjligt att utveckla starkt decentraliserade lösningar för ansvarsfördelningen inom administrationen. Ansvar och befogenheter läggs hos den regionala myndigheten i en omfattning går längre traditionellt återfinns inom

som än som statsförvaltningen. Förslagen innebär också en administrativ förenkling genom att behovet av särlagstiftning för försäkringskassornas administration försvinner.

Vidare skapas bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet och för framtida rationaliseringar, eftersom organisationens ledningskraft kommer att kunna koncentreras på de utmaningar som

väntar socialförsäkringsadministrationen i tider av stora reformer,

förenklingar och rationaliseringar.

Syftet med den nya organisation som föreslås i betänkandet är att skapa förutsättningar för en väl fungerande dialog, en återupprättad vi-anda och ett tydligt ledningsansvar i hela organisationen. Idén

"Försäkringskassa Sverige" kommer att kunna om en gemensam förverkligas.

r .

M øgtggtxg

Väáafiiut:t;äá

färg/q

,

Författningsförslag

Författningsförslaget omfattar lag ändring i 18 kap. lagen

en om 1962:381 allmän försäkring samt en förordning med instruk-

om

tion för socialförsäkringsförvaltningen. Ett genomförande av utred-

ningens förslag förutsätter därutöver dels en författningsreglering av överförandet huvudmannaskapet för de allmänna försäkrings-

av kassoma till staten, dels diverse författningsändringar, främst upphävande förordningar, följd det ändrade huvud-

av som en av mannaskapet.

Förslag till lag om ändring i lagen 1962:38 l allmän försäkring;

om

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1962:381 om allmän

försäkring

dels att 18 kap. 1-19 och 25-28 §§ skall upphöra att gälla, dels att 18 kap. 20 och 21 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 kap.

En socialförsäkringsnämnd I en allmän försäkringskassa skall bestå sju ledamöter. Av finns en eller flera socialförsäk-

av dessa utses ledamot, ringsnämnder.

en som

Lagen omtryckt 1982:120. Senastelydelseav 1 § 1992:275 3 § 1974:510 4§ 1981:326 5 § 1990:784 6§ 1986:140 7 § 1992:275 8 § 1994:1655 9§ 1986:140 10§ 1986:1151 11 § 1978:412 12§ 1995:508 13 § 1994:1655 l3a§ 1994:1655 13b§ 1994:1655 13c§1994:l655 14§ 1995:515 15 § 1982:317 16 § 1983:394 17 § 1983:394 25 § 1986:140 26§ 1986:140 28 § 1980:195. Senaste lydelse 1992:660.

16 F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skall vara nämndens ordförande, En socialförsäkringsnämnd av regeringen. Av de övriga består av ordförande och sex ledamöterna utses tre Riks- andra ledamöter. De utses

av av försäkringsverket och väljs tre försäkringskassan för högst jøra av landstinget. Om kassans verk- år i taget. Sex suppleanter skall samhetsområde utgörs också utses. Nämnden utser

av en kommun, skall tre ledamöter inom sig vice ordförande.

en väljas av kommunfullmäktige i stället för av landstinget. Om en kassas verksamhetsområde bestämts av regeringen enligt 1 beslutar regeringen om fördelningen mellan landsting respektive mellan landsting och kommun när det gäller val av de tre sistnämnda ledamöterna. Nämnden utser inom sig en vice ordförande.

För var och en av de Riks-

av

försäkringsverket utsedda leda-

möterna skall verket utse en suppleant. För de ledamöter som har valts av landstinget eller

kommunfullmäktige skall lika

många suppleanter väljas.

Bestämmelserna i 7 § fjärde stycket om val ledamöter eller

av suppleanter i styrelse för allmän försäkringskassa skall tillämpas vid landstingets och kommunfullmäktiges val av ledamöter eller suppleanter i socialförsäkringsnämnd.

En socialförsäkringsnämnd avgör frågor om rätt till

förtidspension,

särskild efterlevandepension, handikappersättning,

Vårdbidrag,

dock inte såvitt avser förutsättningarna för rätt till pension enligt 5 kap.

3Senastelydelse 1991:1974.

F örfattningsförslag 17

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Socialförsäkringsnämnden avgör även frågor om rätt till förmåner enligt vad föreskrivs i andra författningar.

som

Socialförsäkringsnämnden är beslutsför då minst fyra ledamöter är närvarande.

I övrigt skall vad i 8-10 §§ föreskrivs med avseende på styrelse ha motsvarande tillämpning med avseende på social-

försäkringsnämnden. Har före-

draganden från beslutet avvikande mening skall denna an-

tecknas till protokollet.

Denna lag träder i kraft den

18 F örfattningsförslag

Förslag till förordning med instruktion för

socialförsäkringsförvaltningen;

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

l § Med socialförsäkringsförvaltningen avses i denna förordning

Socialförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma.

2 § I varje län och i Göteborgs kommun skall det finnas en allmän

försäkringskassa.

Socialförsäkringsverket

Uppgifter

3 § Socialförsäkringsverket är central förvaltningsmyndighet för

socialförsäkringen och anslutande bidragssystem.

4 § Socialförsäkringsverket skall särskilt

svara för den centrala ledningen och för tillsynen de

av

allmänna försäkringskassomas verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas

likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska

behovet av långa sjukskrivningar och förtidspensioneringar,

meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de allmänna råd som fordras för tillämpning av lagstiftningen och för säkerställande av en effektiv resursanvändning och administration,

se till att allmänheten får en tillfredsställande service och

information om trygghetsanordningama,

ansvara centralt för informations- och utbildningsverksamheten området,

vidta de åtgärder som behövs för förvaltningen verkets

av fonder,

följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssyste-

met och utvärdera trygghetsanordningamas effekter för individ och samhälle,

ansvara för officiell statistik enligt förordningen 1992: 1668 om den officiella statistiken.

F örfattningsförslag 19

Verksförordningens tillämpning

5 § Verksförordningen 1995: 1322 skall tillämpas på Socialförsäkringsverket med undantag 33 § andra stycket.

av

Socialförsäkringsverkets ledning

6 § Socialförsäkringsverkets generaldirektör är chef för myndigheten.

7 § Generaldirektören är ordförande i Socialförsäkringsverkets styrelse.

Rådgivande delegationer

8 § Vid verket finns fyra rådgivande delegationer, nämligen socialförsäkringsdelegationen, sjukvårdsdelegationen, tandvårds-

delegationen och sjömanspensionsdelegationen.

F ondförvaltning

9 § Verkets fonder förvaltas av fondfullmäktige enligt reglementet 1961:265 angående förvaltningen av Riksförsäkringsverkets fonder.

Personalföreträdare

10 § Personalföreträdartörordningen 1987:1101 skall tillämpas på Socialförsäkringsverket.

Styrelsens ansvar och uppgifter

11 § Utöver vad som anges i 11-13 verksförordningen 1995:1322 skall Socialförsäkringsverkets styrelse besluta i

följande frågor: framställningar till regeringen i författningsfrågor som är av

större vikt eller principiell betydelse,

överlämnande till regeringen utvärderingsrapporter och

av liknande redovisningar, avser att belysa utvecklingen och

som behovet åtgärder inom verkets ansvarsområde.

av

Styrelsen får överlåta till generaldirektören att besluta föreskrifter mindre vikt eller saknar principiell betydelse.

som är av

20 F örfattningsförslag

De allmänna försäkringskassorna

Uppgi er

12 § Den allmänna försäkringskassan är regional förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem.

13 § Försäkringskassan skall utreda och besluta i ärenden som enligt lag eller annan författning ankommer pâ kassan, svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att förebygga skada och sjukdom och för att minska behovet långa av sjukskrivningar och förtidspensioneringar, i övrigt leda och utveckla socialförsäkringsadministrationen inom kassans område, lämna biträde myndighet som handhar arbetslöshetsförsäkring och åt sådant lokalt organ som avses i l kap. 2 § lagen 1962:381 om allmän försäkring.

Verksförordningens tillämpning

14 § Följande föreskrifter i verksförordningen 1995:1322 skall

tillämpas på försäkringskassan:

3 § om myndighetens ledning, 6-8 och 10 om myndighetschefens ansvar och uppgifter, l 12 och 14 om styrelsens ansvar och uppgifter, 17 och 18 §§ om myndighetens organisation, 19 och 20 om personalansvarsnämnd, 21-26 om ärendenas handläggning, 31 § om myndighetens beslut, 32 och 33 om anställningar m.m.

Försäkringskassans ledning

15 § Försäkringskassedirektören är chef för försäkringskassan.

16 § Vid försäkringskassan finns en styrelse. Styrelsen består av ordförande och vice ordförande samt ytterligare fyra ledamöter. Styrelsen för Stockholms läns allmänna försäkringskassa och styrelsen för Malmöhus läns allmänna försäkringskassa skall dock bestå av ordförande och vice ordförande samt ytterligare sex ledamöter.

F örfattningsförslag 21

Personalföreträdare

17 § Personalföreträdarförordningen 1987:1101 skall tillämpas på försäkringskassan.

Styrelsens och uppgifter

ansvar

18 § Utöver vad som anges i 11 och 12 verksförordningen 1995:1322 skall försäkringskassans styrelse besluta i följande frågor:

inrättande lokalkontor eller motsvarande servicepunkter,

av

inrättande socialförsäkringsnämnder och utseende av leda-

av möter i dessa,

försäkringskassans årsredovisning och delårsrapport samt

underlag för anslagsframställning,

åtgärder med anledning Riksrevisionsverkets revisions-

av rapporter,

revisionsplan och åtgärder med anledning redovisning

av enligt 5 § förordningen 1995:686 om intern revision vid statliga myndigheter m.f1.

Styrelsen skall att stå till förfogande för kontakter med de

genom försäkrade och annat sätt särskilt verka för ett gott förhållande mellan de försäkrade och försäkringskassan. I sin rådgivande funktion gentemot försäkringskassedirektören skall styrelsen särskilt uppmärksamma den frågan.

Försäkringskassans organisation

19 § Försäkringskassan skall inrätta lokalkontor och andra servicepunkter i den omfattning behövs för att ge de försäkrade en god

som service.

I försäkringskassan skall finnas eller flera försäkringsläkare

en och försäkringstandläkare för att biträda kassan med medicinsk och odontologisk sakkunskap och verka för ett gott samarbete mellan kassan och de läkare och tandläkare som är verksamma inom kassans område.

Ärendenas handläggning

20 § Innan försäkringskassedirektören beslutar om verksamhetsplan

budget för försäkringskassan skall styrelsen tillfälle att yttra

och ges

sig.

22 F Örfattningsförslag

i

Anställning

21 § Försäkringskassedirektören anställs beslut

genom av regeringen efter anmälan generaldirektören i Socialförsäkringsverket.

av Generaldirektören skall dessförinnan försäkringskassans styrelse

ge tillfälle att yttra sig.

Gemensam bestämmelse

Utövande av arbetsgivaransvaret vid ingående kollektivavtal

av

22 § Lokala kollektivavtal om anställnings- eller arbetsvillkor för arbetstagare hos de allmänna försäkringskassoma ingås varje

av kassa.

Denna förordning träder i krañ den då förordningen 1988: 1204

, med instruktion för Riksförsäkringsverket upphör att gälla.

1 uppdrag och Utredningens

arbetets uppläggning

1¶Utredningens uppdrag

Vid sammanträde den 13juli 1995 beslutade regeringen direktiv till

översyn socialförsäkringsadministrationens organisations-

en av struktur dir. 1995:110, bilaga 1. Den 8 september 1995 förordnades avdelningschefen Agneta Modig Tham att som särskild utredare fr.o.m. den 1 oktober 1995 leda översynen. Enligt direktiven består uppdraget två delar, dels den formella av roll- och ansvarsfördelningen inom socialförsäkringsadministratiodels formerna för hur de olika delarna inom socialförsäkringsnen, administrationen skall samverka med varandra. Därvid skall utredningen kartlägga Riksförsäkringsverkets RFVs och de allmänna försäkringskassomas hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning. Kassastyrelsemas roll och skall belysas. Utredningen ansvar skall vidare innehålla analys på vilket sätt den nuvarande en av

organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen

inklusive försäkringskassomas särskilda ställning innebär begränsningar och skapar möjligheter för verksamheten. Försäkringsav kassomas samverkan inom ramen för Försäkringskasseförbundet FKF och de olika uppgifter FKF utför för försäkringskassorsom räkning intresse-, service- och arbetsgivarorganisation skall nas som belysas. Utredaren skall lämna förslag till förändringar som tydliggör

försäkringskassans organisatoriska ställning samt den roll RFV skall

inta i förhållande till försäkringskassan. Utredaren skall vidare föreslå hur former för samverkan mellan RFV och försäkringskassoma kan utvecklas varvid behovet individualiserad av en relation mellan verket och försäkringskassoma bör beaktas. Av direktiven framgår att utredarens förslag skall utgå från att en

likfonnig, rättssäker och effektiv tillämpning av förmånsreglema

inom socialförsäkringen säkerställs samtidigt fördelarna med som lokalt och regionalt ansvarstagande för verksamhet, kompetens ett och resultat tas till Frågorna uppföljning och utvärdering vara. om

24 Utredningens uppdrag och...

är av särskild vikt. Utredaren skall också beakta kraven på besparingar inom administrationen och hur organisationen påverkas de

av möjligheter och begränsningar följer utnyttjandet ADB-

som av av teknik.

Direktiven anger vidare att utredningens arbete skulle redovisas i två steg. Det första steget skulle omfatta den formella roll- och ansvarsfördelningen och presenteras i december 1995. I det andra steget skulle utvecklingen de individualiserade samverkans-

av formerna belysas och detta skulle presenteras i april 1996.

Genom regeringsbeslut den 7 december 1995 ändrades dessa förutsättningar för utredningsarbetet. Därmed blev det möjligt att behandla de två delarna i utredningsuppdraget gemensamt. Ett samlat betänkande med förslag rörande hela uppdraget redovisas i det följande.

1.2¶Uppläggningen av arbetet

Underlag och synpunkter har inhämtats dels att utredaren och

genom sekretariatet gjort ett flertal studiebesök hos försäkringskassoma, dels genom besök RFVs olika avdelningar och enheter. Utöver medverkan av sakkunniga och experter från de olika delarna inom

socialförsäkringsadministrationen och departementen har en facklig

referensgrupp bestående av företrädare för berörda fackliga organisationer centralt och lokalt varit knuten till utredningen. Seminarier med utomstående forskare och experter har genomförts. Utredaren och sekretariatet har vidare medverkat vid ett antal konferenser arrangerade av organisationer inom socialförsäkringsadministrationen. Vid studiebesök hos Rikstrygdeverket i Oslo och på Socialministeriet i Köpenhamn har utredaren och sekretariatet inhämtat uppgifter om aktuella förändringar vad gäller socialförsäkringens administration i Norge och Danmark.

Statskontoret har haft utredningens uppdrag att analysera olika styr- och driftsformer i offentlig förvaltning och dessas eventuella

tillämplighet på socialförsäkringsadministrationen.

Samråd har skett med Sjuk- och arbetsskadekommittén S 1993:07 och F övaltningspolitiska kommissionen Fi 1995: 13.

Betänkandet har disponerats så att det, efter ett författnings-

förslag, inleds med fyra kapitel som kartlägger Socialförsäkringens

administration, samverkansformer samt fyra andra organisationer i

Utredningens uppdrag och... 25

Sverige, Norge och Danmark. Därefter följer en analys som belyser den nuvarande organisationens möjligheter och begränsningar. I kapitel sju följer överväganden och principiella ställningstaganden. I detta kapitel redovisas också två alternativa organisationsmodeller. Förslagen om en ny organisation för socialförsäkringsadminstrationen presenteras i kapitel åtta och åtföljs i kapitel nio av en författningskommentar.

:smsini

$ga§t§râ:a.ár:

, .m: av

aaahZ2

2 och dess

Socialförsäkringen

administration

2.1¶Socialförsäkringen och anslutande

förmåner

Socialförsäkringama och anslutande förmåner är det samlade trygghetssystem skall medborgarna i vårt land ekonomisk

som ge trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och föräldrarskap och

skall understödja rehabilitering och åtgärder för att underlätta som återgång till arbetslivet. Förmånema omfattar bl.a. det ekonomiska stödet till barnfamiljer, bostadsbidrag, sjukpenning, sjukvårdsersättning, pensioner, kommunala bostadstillägg till pensionärer, handi-

kappersättningar, vissa yrkesskadeersättningar m.m.

Socialförsäkringen, dvs alla de transfereringar som utbetalas till hushållen utgör ett enhetligt nationellt system administreras av

som Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma. Årligen utbetalas över 300 miljarder kronor till hushållen i landet, vilket motsvarar omkring 17 procent av BNP.

Socialförsäkringens omfattning och kostnader

Socialförsäkringama och anslutande förmåner består av ett stort antal delar utvecklats successivt. En översikt över trygghets-

som systemens omfattning i följande bild där försäkrings- och

ges förmånsslag är uppställda efter huvudgruppema ekonomisk trygghet för familjer och barn, ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, ekonomisk trygghet vid ålderdom utbetal-

m.m. samt annan ning.

28 Socialförsäkringen och dess administration

Figur 2: l Försäkrings- och förmånsslag.

Ekonomisktryghajörfmüer ochbam

Barnbidrag Bidragsförskott

Föräldratbrsälcring Vårdbidragför handikappadebarn havandeskapspemüng föräldrapenning Bampemioner tillfällig föräldrapenning Bidragi sambandmedadoptioner Bostackbitkagtill barnfamiljerm

Ekonomiskøygghdvidsjukdomochhandikapp

sjukpenning Bostadstilläggtill förtidspension/sjukbidrag Rehabiliteringscrsänrring relmbiliteringsperuüng Handikappersämiing rehabiliteringsbidrag arbetshiälpmedel Närstáendepenning

Arbetsskadeersätming Bilstödtill handikappade sjukpenning sjukvárdsersäurling Assistansersäuning livräntor Sjukvårdsflsmürxerm m Fönidspension/sjirlcbidrag ersättningtill sjukvárdshuvudfolkpension männen pensionstillskou ersättningförtandvårdskostnader ATP ersättning läkemedelskosmacierför

Ekonomisktrygghetvidålderdommm Ålderspension Husuutillägg folkpension pensionstillskott Delpension ATP Efterlevandepension Särskiltpensiomtillägg änkepension onställningsperxsion Bostadstilläggtill pensionärer särskildeñerlevandepension

Annanutbetalning

Snütöretagsförsälcingar Kontantarbetsmarknadsswd

Sjömanspensioner Startaeget-bidrag

Smittbärarersättning Ersättningtill värnpliktiga

Utbildningsbidrag

Källa: RFV.

Socialförsäkringen och dess administration 29

Utbetalningama från de olika försäkrings- och förmånsslagen är som tidigare nämnts betydande. De totala utgifterna uppgick år 1995 till

315 miljarder kronor. Utgiftemas fördelning mellan försäkrings- och

förmånsslagen framgår i nedanstående diagram milj. kr.

Diagram 2:2 Försäkrings- och förmånsslagens fördelning med avseen-

de på utbetalningsvolym år 1995 milj.kr.

Administration6 218 Utgifterfias Föråldraförsäkring1a004

Annanutbetalning15352 fordelning 1995

Efterlevandepension12234

Bostadsbidragtill

BTP8 348 barnfamiljerm 9 220

Delpension 2 443 4 "

rn m vrigt barnfamiljer

Ålderspension

Fp+ATP B Ekonomisktrygghetförfamiljerochbam

inkl hustrutill- :l Ekonomisktrygghetvid sjukdomochhandikapp lägg 132391

Fönidspension D Ekonomisktrygghetvidålderdom Fp+

är:

E Annanutbetalning.

AdmnistraonI t

Arbetsskadorm m6 924

Ers.vidhandikapp,

närstáendep.4 855

Källa: RFV.

Socialförsäkringens finansiering

Totalkostnadema för socialförsäkringens tre huvudgrupper täcks till

nära 90% socialavgifter och räntor från AP-fonden och genom

av

allmän sjukförsäkringsavgift som infördes 1993. Täckningsgraden

ökar samtidigt kommunernas andel minskar beroende att

som bostadstillägget till pensionärer fr.o.m. 1995 är helt statsñnansierat.

Uppbörden dessa avgifter sker i anslutning till den allmänna

av skatteuppbörden och sköts skattemyndigheten. Nedanstående

av tabell visar socialförsäkringssektoms finansiering för 1995 med

för 1996 och 1997. prognoser

30 Socialförsäkringen och dess administration

Tabell 2:3 Socialförsäkringssektorns finansiering exklusive utbetal-

ningar inom arbetsmarknads området och ersättning till

värnpliktiga.

Exklusiveutbetalningarinomarbetsmarknadsomiádetochersättningtill

värnpliktiga.

Källa: RFV.

Socialförsäkringens utveckling

Socialförsäkringarna och anslutande förmåner

har under de senaste decennierna genomgått betydande utveckling.

en

1970-talet innebar utvidgningar socialförsäkringen. Administ-

av rationen av bambidragen och bidragsförskotten överfördes från kommunerna till försäkringskassoma år 1974 respektive år 1977.

1974 kom också föräldraförsäkringen och den tillfälliga föräldrapen-

ningen. Under årtiondet förstärktes barnbidraget kraftigt och havandeskapspenningen tillkom. Pensionsförmånema byggdes ut.

Speciella förmåner handikappersättning och Vårdbidrag

som infördes, vilka några år kompletterades med bilstöd till

senare

handikappade. Under 70-talet kom även tandvårdsförsäkringen och en ny arbetsskadeförsäkring.

Socialförsäkringen och dess administration 31

1980-talet präglades administrativa förändringar. Så t.ex.

mer av presenterades principer for styrning och hantering av försäk-

nya ringskassomas adminstrationskostnader. Försäkringskassomas centralkontor, dittills i hög grad hanterat och ansvarat för

som handläggning socialförsäkringsärendena, fick mer samordnan-

av en de och styrande funktion länsnivå, medan handläggning av enskilda ärenden alltmer decentraliserades till lokalkontoren.

En väsentlig förändring och utvidgning av försäkringskassomas verksamhet följde regeringens propositioner 1990/912140

av Arbetsmiljö och rehabilitering, respektive 1990/91 141 Rehabilite-

: ring och rehabiliteringsersättning. Försäkringskassoma gavs en ny roll med att samordna och driva på utvecklingen inom rehabiliteringsområdet samt att arbeta med förebyggande arbetsmiljöarbete. Tyngdpunkten i rehabiliteringsprocessen försköts mot arbetslivet. Nya bestämmelser rehabilitering skrevs i 22 kap. AFL vilka

om trädde i kraft år 1992. Rehabiliteringsarbetet innebär en väsentlig utvidgning administrationens ansvar för forsäkringskostnademas

av utveckling inom ohälsoområdet. Av tidsredovisningen for 1994/95 framgår att rehabiliteringsverksamheten står för 24 procent av lönekostnadema i administrationen.

Utvidgningen socialförsäkringama kan även beskrivas med

av statistik över utbetalningar från trygghetssystemen över tiden. I följande tabell redovisas socialforsäkringsektoms utbetalningar i miljoner kronor från 1965 till 1997 uppskattat värde i såväl löpande fasta priser. De totala utbetalningarna har uttryckt i

som - 1995 års prisnivå ökat från 66 miljarder kronor år 1965 till 315 miljarder kronor år 1995.

32 Socialförsäkringen och dess administration

Tabell 2:4 Socialförsäkringssektorns utbetalningar milj.kr enligt

respektive anslagsframställning, inklusive administration

i löpande och fasta priser 1965-95 avrundade siffror

uppskattat belopp

Källa: RFV.

Socialförsäkringamas utveckling kan vidare beskrivas att

genom

relatera utbetalningarna till bruttonationalprodukten respektive den

privata konsumtionen. Nedanstående två diagram återger utbetalningamas andel i procent BNP respektive privat konsumtion.

av

Socialförsäkringen och dess administration 33

Diagram 2:5 Socialförsäkringssektorns utbetalningar i procent av

bruttonationalprodukt BNP.

0llllllllIlllIIllllllllllllllllllg

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa: RFV.

Diagrammet visar att utbetalningarna i procent av BNP steg från 7

år 1965 till drygt 20 i början 1990-talet. År 1995 procent procent av hade andelen sjunkit till 17 procent.

34 Socialförsäkringen och dess administration

Diagram 2:6 Socialförsäkringssektorns transfereringar till hushåll

netto efter skatteavdrag i procent av privat konsumtion.

Not. Nettobelopp finns att tillgå endast fr.0.m. början av

l980-talet. Övriga år har uppskattats.

olllIlllLlLllJlLJllllllllIlIIlIlll 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa: RFV.

Utbetalningarna som andel av den privata konsumtionen ökade från 12 procent 1965 till 30 procent 1994 för att därefter sjunka något.

Huvudgruppema av forsäkrings- och förmånsslag, ersättning vid

ålderdom, ersättning vid sjukdom och handikapp, ekonomiskt stöd till barnfamiljer utbetalning har utvecklats något olika

samt annan över tiden. I följande diagram visas att ersättning vid sjukdom och

handikapp ökade mer än andra försäkrings- och formånsslag under

åren 1984-1989 för att därefter minska markant under åren 1989- 1993.

Socialförsäkringen och dess administration 35

Diagram 2:7 Socialförsäkringens utgifter för de olika huvudgrupperna

uttryckt i fast penningvärde 1995 års priser.

Miljarderkri 1995års priser

ålderdom -° Ekonomisktrygghetvid . a". J / . §5 12° ä

I 0angs0."OO.'.

u". o I e" / E §-:.§ än - -o u 1 3° - handikapp - Ekonomisktrygghetvid sjukdomoch

40 Ekonomisktrygghetförfamiljerochbarn -

-n-I-In.,.. Annanutbetalning io1n-un-|-n-|-n2|-|;|-d I l l I l l l I l l I l I l l I l I 198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997

Källa: RFV.

Den expansiva utveckling socialförsäkringama och anslutande som förmåner har haft under dessa år motsvaras dock inte av samma

utveckling för de personella resurser som behövts för att administ-

trygghetssystemen. I nedanstående tabell beskrivs personal-

rera utvecklingen för Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma

36 Socialförsäkringen och dess administration

Tabell 2:8 Personalutveckling för Riksförsäkringsverket och för-

säkringskassorna 1970 1995/96. I tabellen ingår

-

personal som är ALU-anställd.

Försäkringskassoma RFV

antal anställda

1970 9 376 1 okt 935 antal tjänster

Källa: Riksförsäkringsverket och F örsäkringskasseförbundet.

Prognosen för 1995/96 per den sista juni 1996 anger antalet

anställda hos försäkringskassoma till 15 910 och Riksförsäkrings-

verket till 695 inklusive utvecklingsprojektet för nytt ålderspensionssystem.

Dessa uppgifter visar verksamhetens utveckling. I de tidigare

diagramen framgår att de utbetalade förmånema har än

mer fördubblats i fasta priser mellan 1975 och 1994, samtidigt

som personalen endast ökat med ungefär 25 procent. Detta har varit möjligt genom administrativ utveckling, kraftig automatisering

en och rationalisering av administrationen. En omfattande decentralisering av handläggningen har genomförts främst under 1980-talet. Under perioden har socialförsäkringen blivit mer omfattande genom

flera försäkrings- och fömiånsslag och ett komplext

genom mer

regelsystem. 1992 infördes arbetsgivarperiod i försäkringen

sam-

tidigt som rehabiliteringsupdraget utvidgades.

Generellt sett konstateras att administrationskostnadema ligger på en låg nivå i relation till den totala omslutningen i socialförsäkringen. Detta har också nyligen påvisats i utredning "Privata

en om och Offentligt administrerade försäkringar" RFV redovisar 1995:4

Socialförsäkringen och dess administration 37

"Det offentligt administrerade socialförsäkringssystemet har

betydligt lägre administrationskostnader i relation till totala utbetalningar än de försäkringar som administreras av privata försäkringsbolag. Socialförsäkringens driftskostnader uppgick 1992 till två procent av de totala utbetalningarna. Bransch-

genomsnittet för de privata livbolagens driftskostnader var

under år 16 procent av de totala utbetalningarna."

samma

2.2¶Socialförsäkringsadministrationen

Socialförsäkringsadministrationens uppgift är att administrera den allmänna socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Härvid skall likformighet och kvalitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden säkerställas. Enligt de övergripande mål som riksdag och regering har lagt fast skall socialförsäkringsadministrationen aktivt administrera och verka för en allmän socialförsäkring som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och vård av barn. Den skall vidare verka för att förebygga skada och sjukdom

att ofensivt arbeta med och samordna rehabiliteringen samt genom bidra till att ge sjuka och handikappade möjlighet att åter kunna arbeta.

Administrationen fattar årligen över 40 miljoner beslut inom 48 olika ärendeslag. Verksamheten är organiserad med central, en

en regional och en lokal nivå.

Den centrala nivån Riksförsäkringsverket RFV. Den

utgörs av regionala nivån består 25 allmänna försäkringskassor. Det finns

av

försäkringskassa för varje län samt en kassa för Göteborgs en kommun. Försäkringskassoma är organiserade i ett centralkontor och i ett varierande antal lokalkontor. Den 30 juni 1995 fanns 359 lokalkontor och 21 mindre Servicekontor. Socialförsäkringsadministrationen har totalt ca 16 600 anställda. Försäkringskassoma har, i Försäkringskasseförbundet FKF, gemensam intresse-

en

service och arbetsgivarorganisation.

38 Social/försäkringen och dess administration

2.3¶Administrationens kärnområden

När det gäller transfereringar till hushållen hanterar socialförsäkringsadministrationen i huvudsak två verksamhetsfält hand-

läggning, beslut och utbetalning av fönnåns- och försäkringsersättningar respektive aktiva insatser för att uppbär

personer som ersättning till följd av ohälsa så snart som möjligt ska kunna återgå i arbete. Dessa två verksamhetsområden ställer i viktiga avseenden olika krav organisationen. Samtidigt är det viktigt att understryka det nära sambandet mellan verksamhetsområdena. Kvalificerade bedömningar och utredningar präglar i viktiga avseenden arbetet inom båda områdena, liksom personliga kontakter och hög servicegrad. Båda verksamhetsområdena är dessutom beroende att finnas

av nära de försäkrade och samverkansaktörema.

Utbetalningsverksamheten kännetecknas att den är regelstyrd

av och består av en mängd olika fönnåner. Administrationens viktigaste uppgift inom detta fält är att bevilja och betala ut de förmåner den enskilde har rätt till, till så låga kostnader som möjligt och med rätt kvalitet. Verksamhetsfáltet kännetecknas vidare av krav

hög kompetens i handläggningen, i den meningen att bedömningar och beslut ofta är grannlaga och stora belopp, samtidigt

avser som arbetet innehåller en stor volym repetetiva uppgifter som rör utbetalning och redovisning. Till följd härav har funktioner och rutiner försetts med centralt ADB-stöd i varierande utsträckning. I viktiga avseenden är denna Verksamhetsgren helt automatiserad.

Det grundläggande egenskapen att försäkringen är nationell i kombination med hög grad av regelstyming i princip inte något

ger utrymme för lokala/regionala variationer i tillämpningen. Typiskt för verksamhetsområdet är kraven produktivitet, likformighet, kvalitet och kontroll av att rätt ersättning utgår.

Förutsättningarna är dock skilda för olika ersättningsslag. Administrationen av vissa försäkrings- och bidragsomrâden är i princip helt automatiserad. För bambidragen är normalt hela handläggningskedjan maskinell. Aviseringar sker automatiskt från folkbokföringen och leder till utbetalningar på i lagen angivna tidpunkter och till fastställt belopp. Motsvarande gäller idag i hög grad inom ålderspensionssystemet. Här kan dock behovet av information och personliga kontakter väntas öka.

Bedömningsutrymmet är väsentligt större då det gäller ersättning vid sjukdom och handikapp. Här gäller det att ta ställning till arbetsförmåga m.m. på flera olika underlag, ofta efter omfattande

Socialförsäkringen och dess administration 39

utredning. Handläggarna gör således kvalificerade bedömningar. I vissa fall då beslutet innehåller stort inslag av skälighetsbedömning skall enligt lagen beslutet fattas förtroendevalda i socialförsäkav

ringsnämndema.

Insatser ohälsa det andra stora verksamhetsområdet har mot - andra verksamhetsförutsättningar skilda från det nämnda. nyss

Socialförsäkringsadministrationens samordningsansvar för rehabili-

tering har tillkommit under år. Genom att vidta åtgärder för senare rehabilitering skall sjukperioder kortas, förtidspensioner m.m. undvikas och människor komma i arbete varigenom samhällets kostnader för ohälsa kan nedbringas. Sådana insatser görs med inriktning den enskilde försäkrades situation. Socialförsäkringsadministrationen skall dessutom vidta åtgärder i syfte att åstadkombättre samverkan med arbetsgivare, arbetsmarknadsmyndigheter, ma landsting och kommuner för att stimulera till ökade satsningar hos dessa och för att förbättra formerna för samarbete. Det regionala/lokala behovet handlingsutrymme är skiftande av och i vissa avseenden stort. Mål- och resultatstymingens möjligheter till lokalt anpassade arbetsformer får här stort spelrum. Förutsättningarna för resultat beror rad faktorer t.ex. lokal ett gott av en som

arbetsmarknad och näringslivsstruktur, geografiska och demogra-

fiska förhållanden, hälso- och sjukvård samt hur samverkansorganisationen ut. Kännetecknande är således att administraser tionens insatser inte kan följa förhand uppgjorda generella rutiner får till lokala förhållanden och de omständigheter, utan anpassas råder i varje särskilt fall. Härtill kommer att verksamhetsgrenen som relativt för administrationen, att kunskaper saknas om vilka är ny i olika sammanhang, leder till det bästa resultatet kortåtgärder som, eller långsiktigt. Behovet att pröva olika lösningar är därför stort. av Likaså är behovet uppföljning och utvärdering, i syfte att bygga av kunskap och få ökad erfarenhet, mycket stort. upp ny Förutom de två verksamhetsgrenama, utbetalning ersättning av

och åtgärder mot ohälsa återfinns i det nu gällande regleringsbrevet

för 1995/1996 ytterligare Verksamhetsgren samlade insatser för en analys och kvalitetssäkring. Denna Verksamhetsgren är tillkommen bl.a. mot bakgrund de särskilda krav på resultatuppföljning som av mål- och resultatstyming ställer. Mål- och resultatstyming är den och driftsform sedan några år tillämpas i statsförvaltstyr- som ningen. Årsredovisning och olika resultatmått har blivit viktiga

styrinstrument.

40 Socialförsäkringen och dess administration

Verksamhetsgrenen är av annan karaktär än de övriga två. Här är

insatser för likformighet och kvalitet i ärendehandläggningen

prioriterade liksom utvecklingsinsatser för förbättra analys att av resultat, kostnader och kvalitet. De löpande insatserna som avser analys och kvalitetsarbete hanteras däremot där de hör hemma inom någon av först beskrivna verksamhetsgrenama. För att få en översiktlig uppfattning hur arbetet inom om

socialförsäkringsadministrationen kan ut har vi valt att belysa

se

socialförsäkringsadministrationens processer i ett antal exempel i

form av fall/processbeskrivningar. Dessa återfinns i bilaga Där beskrivs hur en av statsmakterna beslutad regelförändring genomförs, hur korrigerande förändring genomförs inom administraen tionen och hur ett automatiserat ärendeslag avseende barnbidrag går till. Vidare ges också ett exempel på ett långt sjukfall och hur det

hanteras utifrån ekonomiska trygghetsaspekter och rehabiliterings-

behov. Det långa sjukfallet "Lisa Larsson" är framtaget i som försäkringskassan i Östergötland utgör ett sätt att beskriva processen. Ingen av beskrivningarna skall några färdiga mallar utan ses som är framtagna som exempel i syfte att illustrera arbetet och för att ge viss åskådlighet.

Inom socialförsäkringsadministrationen pågår ett omfattande

utvecklingsarbete med syftet att öka effektiviteten. Många insatsområden identifierades bl.a. i "socialförsäkringen och dess administration", RFV anser 1994:8. Bland sådana insatsområden kan nämnas intemkontroll, beslutskvalitet, komplexiteten i försäkringen, fusk och ADB-stöd. Utvecklingsarbetet bedrivs såväl RFV av som av

försäkringskassoma och av RFV/F K i förening. En förteckning över

några av dessa utvecklingsprojekt återfinns i bilaga

2.4¶Organisation

De två närmast följande avsnitten är huvudsakligen baserade

information hämtad författningar, årsredovisningar och anslags-

ur

framställningar från socialförsäkringsadministrationen.

Socialförsäkringen och dess administration 41

Riksförsäkringsverket

Riksförsäkringsverket RFV är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Liksom för andra centrala förvaltningsmyndigheter ligger verksförordningen 1987:1100 till grund för hur RFVs verksamhet skall bedrivas Verkets uppgifter är preciserade i förordningen 1988:1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket. Enligt denna har RFV till uppgift att

för den centrala ledningen och för tillsynen försäk- - svara av ringskassomas verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska behovet långa sjukskrivningar och förtidspensioneav ringar, meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de allmänna råd fordras för tillämpning av lagstiftningen och som för säkerställande effektiv resursanvändning och adav en ministration, till att allmänheten får tillfredsställande service och se en -

information om trygghetsanordningama,

centralt för informations- och utbildningsverksamheten - ansvara på området, vidta de åtgärder behövs för förvaltningen av RFVs fonder, - som följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera trygghetsanordningamas effekter för individ och samhälle, för officiell statistik enligt förordningen 1992: 1668 om - ansvara den officiella statistiken.

Här kan nämnas att RFV i sin roll som central förvaltningsmyndighet bl.a. lämnar kvartalsvisa ansvarar för löpande hanteprognoser, ring regelförändringar, för internationella frågor ofta av ansvarar med innebörd att RFV representerar regeringen i förvaltningsfrågor

Sedan 1januari 1996 gäller emellertid en ny verksförordning 1995: 1322. Det innebär dock att den gamla verksförordningen 1987:1100 gäller till och med 1juli 1996. Avsikten är att regeringen under våren 1996 skall utarbeta instruktioner för de statliga verken som anknyter till den nya nya verksförordningen.

42 Socialförsäkringen och dess administration

samt genomför särskilda regering och riksdag beställda utred-

av ningar och analyser.

RFV disponerar samtliga anslag för verksamheten och fördelar medel för de allmänna försäkringskassomas förvaltning. RFV ansvarar också för administrationens ADB-system.

gemensamma

RFV leds av en generaldirektör med en överdirektör som ställföreträdare. Vidare finns en styrelse i vilken generaldirektören är ordförande. Generaldirektören, överdirektören och styrelsen förordnas av regeringen.

Styrelsen har i enlighet med verksförordningen 1987:1 100 och förordningen 1988: 1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket till uppgift att besluta i frågor om

anslagsframställning och årsbokslut, -

Riksrevisionsverkets revisionsberättelser och revisionsrapporter, -

föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner och -

landstingskommuner,

framställningar till regeringen vad gäller författningsfrågor av -

större vikt,

överlämnande till regeringen av utvärderingsrapporter och -

liknande redovisningar utveckling och behovet

som avser av

åtgärder inom administrationen,

tillsättning tjänst hos allmänna försäkringskassor när det - av

ankommer verket.

RFV har en funktionsorganisation. Denna består sju avdelningar

av samt en fristående yrkesskadeenhet och ett fristående internationellt sekretariat. Avdelningama är planeringsavdelningen, verksadministrativa avdelningen, försäkringsavdelning I läkemedelsfrågor och vårdersättningsfrågor, försäkringsavdelning bidrag, pension, rehabilitering och sjukförsäkring, utvärderingsavdelningen, juridiska avdelningen samt ADB-avdelningen. Avdelningamas huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av nedanstående organisationsschema. Övergripande frågor såsom ADB, uppföljning och utvärdering samt vissa juridiska frågor hanteras i regel än

mer en avdelning.

Socialförsäkringen och dess administration 43

Figur 2:9 Riksförsäkringsverkets organisation.

Au 3 a

l I | I M

u

I

u

s

I

å I

I

I

I

I I I 2 a I I I I I I | I .

I S I I I I I I . I I . I I I .w

Källa: Arbetsordning för RFV.

44 Socialförsäkringen och dess administration

Direkt under generaldirektören finns framgår överläkare, som en en övertandläkare, ADB-säkerhetschef, ett internationellt sekretariat, en en controllerfunktion samt enhet för intern revision. en RFV har en direktion som består verksledningen och avdelav ningschefema. Överläkaren, övertandläkaren, verkets controller och chefen för sekretariatet för internationella frågor är adjungerade i direktionen. Direktionen är ett rådgivande till verksledningen. organ

Den allmänna

försäkringskassan

Försäkringskassans uppgifter och organisation

Försäkringskassan är första instans vid beslut i enskilda ärenden i socialförsäkrings- och bidragssystemen. Regler försäkringsom kassan finns i 18 kap. lagen 1962:381 allmän försäkring om AFL. 18 kap. l § AFL stadgar att:

"För varje landsting samt varje kommun, inte tillhör som

något landsting, skall det finnas allmän försäkringskassa.

en En försäkringskassas verksamhetsområde får dock, om regeringen för särskilt fall bestämmer det, omfatta två landsting eller ett landsting och kommun sagts. en som nyss Allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt".

I en försäkringskassa finns det styrelse 18 kap. 6 § AFL. en Försäkringskassan står under RFVs tillsyn och har att ställa sig verkets anvisningar till efterrättelse 18 kap. 2 § AFL. Försäkringskassans uppgifter är statligt reglerade och verksamheten finansieras med statliga medel. Förvaltningslagen 1986:223 gäller för

försäkringskassans ärendehandläggning.

Försäkringskassans arbete leds av styrelsen med direktör en som operativt ansvarig. Direktören tillsätts och entledigas RFVs av

styrelse efter beredning och förslag från försäkringskassans styrelse.

I RFVs föreskrift RFFS 1987:6 organisationen de allom av

männa försäkringskassoma anges hur allmän försäkringskassa

en skall vara organiserad. Huvudregeln är att det skall finnas åtminstone ett lokalkontor i varje kommun. Riksdagen har vid olika tillfällen diskuterat principerna för lokalkontorsnätet 1987/88:SfU 19,

Socialförsäkringen och dess administration 45

1988/89:SfU 10, l99l/92zSflJ8. Ståndpunkten har hittills varit att det bör finnas åtminstone ett lokalkontor per kommun.

Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen 1980:100 är tillämpliga försäkringskassan. Försäkringskassans handlingar är således allmänna handlingar.

Särskilt arbetsgivaransvaret och slutande kollektivavtal

om av

Varje försäkringskassa har det fulla arbetsgivaransvaret för sin personal. Enligt 18 kap. 13a § AFL gäller att kollektivavtal om anställnings- och arbetsvillkor för kassaanställda ingås för arbetsgivarsidan Arbetsgivarverket och försäkringskassoma gemen-

av samt. Kassoma företräds härvid Försäkringskasseförbundet

av FKF.

Försäkringskasseområdet är ett eget avtalsområde, skiljt från det statliga, och omfattar över ett trettiotal centrala kollektivavtal. Parterna har bl.a. eget huvudavtal, löne- och anställningsavtal, med-

bestämmandeavtal, trygghetsavtal, pensionsavtal samt arbets-

miljöavtal. Parterna har vidare fömyelsefond, utvecklings-

en egen råd, central arbetsmiljökommitté och en central förslagsnämnd.

en

Det finns även trygghetsstiftelse bl.a. ansvarar för en

en som förvaltning 26 miljoner kronor och en egen försäkringsfö-

av ca rening FFO med uppgift att förmedla tjänstepensionsförsäkringar och privata pensionsförsäkringar för arbetstagare inom försäkringskasseområdet. I pensionsfonden finns ca 250 miljoner kronor.

Beslutande hos FKF i avtalssammanhang förtroende-

organ är en vald förhandlingsdelegation. Delegationen består av fem ledamöter och utses FKFs styrelse efter nominering och förslag från

av kongressens valberedning.

Försäkringskassedirektörens lön sätts av en partssammansatt chefslönegrupp består företrädare från vardera FKF,

som av en Arbetsgivarverket, Försäkringsanställdas förbund FF samt Saco.

Lokala kollektivavtal ingås på arbetsgivarsidan av respektive försäkringskassa.

Kassastyrelsens uppgifter och ansvar

I AFL 18 kap. 6-11 §§ regleras styrelsens uppgifter, hur den utses och hur den skall arbeta. Styrelsen skall enligt 6 § om inte annat

,

46 Socialförsäkringen och dess administration

föreskrivs, besluta i angelägenheter som kassan har att befatta sig med. Stadgar för allmän försäkringskassa skall på kassans förslag fastställas av och registreras hos RFV.

Av 7 § i AF L framgår att styrelsen skall bestå ordförande och

av vice ordförande och i normalfallet ytterligare fyra ledamöter. Undantag är styrelserna i Stockholm och Malmöhus län består

som av åtta ledamöter vardera. I styrelsearbetet deltar även två fackliga företrädare. Regeringen utser ordförande och vice ordförande medan landstingen och i förekommande fall kommuner, valkorpora-

som tion, utser övriga ledamöter.

Det åvilar styrelsen att planera, leda, utvärdera och utveckla verksamheten mot de mål som uppsatts för socialförsäkringen, inom ramen för regeringens beslut och RFVs anvisningar. Styrelsen fastställer bl.a. mål för kassans verksamhet, verksamhetsplaner, förvaltningsbudget, underlag för anslagsframställning, försäkringskassans organisation och placering försäkringskassans kapital-

av tillgångar samt beslutar upptagande lån.

om av

Vidare fastställer styrelsen personalpolicy, beslutar personal-

om budget samt lämnar förord till RFV vid tillsättning direktör.

av

I 8-11 AFL regleras styrelseledamötemas mandatperioder och styrelsens arbetsformer.

Hos merparten av försäkringskassoma finns arbetsordningar

som anger hur styrelsen delegerat uppgifter.

SociaUörsäkringsnämndernas roll

och ansvar

18 kap. AFL reglerar socialförsäkringsnämndema. Regeringen beslutar hur många nämnder skall finnas i riket och RFV

som beslutar för varje försäkringskassa antalet nämnder i kassan

om

RFFS 1986:15. Socialförsäkringsnämndema avgör frågor rätt

om

till bl.a. förtidspension, särskild efterlevandepension, handikapp-

ersättning, Vårdbidrag, arbetsskadelivränta, bilstöd och assistansersättning. Ärenden går till nämnderna kännetecknas

som av att besluten får stor betydelse för de försäkrade och att det ligger ett stort mått av skälighetsbedömning i avgörandena.

En nämnd består av sju ledamöter. Regeringen utser ordföranden,

RFV tre ledamöter och tre väljs landstinget valkorporation.

av som

Nämndema, för närvarande 165 st, sammanträder nonnalt

en gång per månad och ärendemängden är i nonnalfallet mellan 40-50 ärenden per sammanträde. På en del håll har ärendemängdema varit

Socialförsäkringen och dess administration 47

betydligt större, till ett 75-tal sammanträde. Vid utredupp per ningens besök försäkringskassor har det framkommit att ärendemängderna varierar; vissa håll är de minskande, andra håll ökande till sin volym. Något också varierar är rutinerna för hur som ärenden föredras i nämnderna. Ärendena föredras vanligen i nämnden särskilda föredragande. av Vid vissa försäkringskassor föredrar dock handläggare själva sina ärenden.

Försäkringskasseförbundet

Försäkringskasseförbundet FKF är försäkringskassomas gemen-

intresse- service och arbetsgivarorganisation.

samma resurs som FKF har 50 anställda. Den ekonomiska omslutningen var år 1994 ca 76 miljoner kronor exklusive Sjudarhöjden Kurs- och Konferens- AB och FKF Partner AB. Intäkter försäljning inklusive centrum av förlagsverksamheten uppgick till 58 miljoner kronor. Förbundets ändamål enligt stadgarna är:

"- tt ett samarbetsorgan för de allmänna försäkringsa vara kassoma, tt tillvarata kassomas intressen i gemensamma angeläg- - a enheter, t t hävda kassomas självständiga ställning, lokala för- - a ankring och de förtroendevaldas inflytande inom verksamheten, t arbeta för utveckling socialförsäkring och a t en av kassomas övriga uppgifter inom socialpolitiken som bidrar till att skapa trygghet och goda livsvillkor för de försäkrade, t t arbeta för utveckling och samordning av arbets- - a en givarfunktionen inom kassaområdet, tt olika sätt bistå kassoma i deras verksamhet." - a

Förbundets högsta beslutande organ är kongressen, som äger rum året efter det att ordinarie allmänna val till riksdagen har ägt rum. Varje ansluten kassa har rätt att utse minst två ombud till kongressen och till det förbundsmöte under andra året efter som äger rum ordinarie kongress. Vid ordinarie kongress väljs bl.a. styrelse en bestående av 13 ledamöter. FKF:s verksamhet är uppdelad i tre delar medlemsdelen, förlaget och tidskriften Socialförsäkring. Medlemsdelen avser främst

48 Socialförsäkringen och dess administration

intressebevakning och arbetsgivarfrågor och finansieras med med-

lemsavgifter från försäkringskassoma. Avgiften tas ut i relation till respektive försäkringskassas förvaltningsutgifter. Ramen för medlemsavgiften till förbundet fastställdes vid kongressen i oktober 1995 till 0,34 procent respektive försäkringskassas förvaltnings-

av kostnader, för vart och de kommande två åren. Förbundets

ett av styrelse beslutade dock att inriktningen är att bibehålla medlemsavgiften oförändrad till 0,32 procent, vilket den varit sedan år 1987. År 1994 uppgick medlemsavgiftema till 15,5 miljoner kronor. Förlagsverksamheten är självfinansierande försäljning

genom av varor och tjänster. Tidskriften finansieras prenumerations-

genom och annonsintäkter. Medlemsavgiftema till FKF är, såvitt utredningen känner till, det enda exemplet på att privaträttslig

en organisation själv kan bestämma över storleken på avgift

en som betalas med statliga medel.

Förbundet har fram till och med 1994 dels ledamöter i

genom kassastyrelsema, dels försäkringskassedirektörer, representerat kassoma i de samverkansorgan funnits mellan RFV och

som

försäkringskassoma.

2.5 och slutsatser

Sammanfattning

I verksamheten hanteras ett mycket stort antal förrnåns- och

försäkringsslag, flertalet med stora och många gånger

varav komplexa system. Det har ställts och ställs stora krav på socialförsäkringsadministrationens förmåga att ofta och ibland med kort varsel genomföra stora förändringar i verksamheten dvs hög flexibilitet. Det ställs stora krav administrationens kvalitet och effektivitet

i tillämpningen av socialförsäkringen. Tillsyn och uppföljning krävs kontinuerligt.

3¶Administrationens resurser och

aktiviteter

Verksamheten i socialförsäkringsadministrationen spänner över ett mycket vitt fält. Beskrivningen i detta kapitel gör inte anspråk på att

fullständig bild. De och aktiviteter som beskrivs har ge en resurser valts mot bakgrund att de har stor betydelse för och/eller är

av prioriterade i verksamheten.

samlad överblick redovisas inledningsvis kostnader-

För att ge en

for socialförsäkringsadministrationens totala resurser avseende na personal, lokaler, ADB m.m. Uppgifterna har hämtats från Riksförsäkringsverket, försäkringskassoma och Försäkringskasseforbundet FKF och visar kostnader i miljoner kronor.

Tabell 3:1 Kostnader i miljoner kronor för olika funktioner i verk-

samheten, 1994.

Källa: RFV och F KF

. 1 Avser kostnader för den gemensamma datoranläggningen exkl.

personal och lokaler 2 Uppskattat belopp. Kostnader for avskrivningar 1994/95 var enligt

bokslut 109 mkr. Av dessa uppskattas 80 procent avse ADB-utrustning.

Därtill beräknas ca 10 mkr för programvarulicenser och vissa övriga

kostnader.

50 Administrationens resurser.. .

3.1¶Personal

Personalen är den utan jämförelse viktigaste för socialförresursen säkringsadministrationen. Verksamheten kännetecknas hög av servicegrad, stor geografisk spridning och god tillgänglighet. De försäkrade ska ha lätt att få kontakt med försäkringskassans personal. Personalkostnaderna är också den samlade socialförsäkringsadministrationens största utgiftspost och står för 80 85 procent av verksamhetens administrationskostnader, vilka sammantaget utgör knappt 6 miljarder kronor eller 2 procent av den totala försäkringskostnaden.

Riksförsäkringsverket

RFV har ca 650 anställda varav omkring 250 finns på ADBavdelningen i Sundsvall och 400 i Stockholm. Den genomsnittliga anställningstiden är 16 år. Vid RFV är 56 procent de anställda av kvinnor och 44 procent män. På verkslednings- och avdelningschefsnivåerna är fördelningen 67 procent män och 33 procent kvinnor. ca På enhetschefsnivån är motsvarande fördelning 60 procent män och 40 procent kvinnor. 51 procent av de anställda har eftergymnasial utbildning. 31 procent har gymnasieutbildning medan 18 procent har grundläggande skolutbildning.

F örsäkringskassorna

Försäkringskassoma har för närvarande omkring 16 900 anställda inklusive ca 1 000 1 500 anställda med lönebidrag, utbildnings- vikariat eller andra arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder. Av de anställda arbetar ca 2 700 centralkontoren och 14 200 på ca lokalkontoren. Över 80 procent handläggarna är kvinnor. av Medelåldern är omkring 46 år. Anställningstiden i försäkringskassan för dessa är genomsnittligt 20 år. Personalomsättningen är låg. På mellanchefsnivå är övervägande delen män. Drygt 30 procent av chefsbefattningama central- och lokalkontoren innehas av kvinnor. I direktörskretsen är endast 20 procent kvinnor.

Administrationens 51 resurser...

Försäkringskassan är sålunda kvinnodominerad arbetsplats. Men en den leds huvudsakligen av män. 17 procent de anställda har eftergymnasial utbildning. 37 av

procent har gymnasieutbildning medan 46 procent har grundläggan-

de skolutbildning.

3.2 ADB

RFVs uppgift att förse socialförsäkringsadministrationen med

Det är erforderligt ADB-stöd. RFV finansierar också alla kostnader för det ADB-systemet. ADB-centralen i Sundsvall är den gemensamma fungerar informationscentral för hela socialförresurs som som en säkringen. Här lagras så gott alla data. Försäkringskassoma som lagrar vissa data lokala sjukförsäkringsregister Lokala S och som data från system t.ex. Bohus-rehab. ADB-centralen egna som förvaltar den information försäkringskassoma använder sig av som för att betjäna de försäkrade. Socialförsäkringens gemensamma ADB-stöd är ännu huvudsakligen baserat centralt datorstöd i enlighet med hur det byggdes 1970-talet. Ett omfattande upp utvecklingsarbete sker för närvarande i syfte att förstärka ADBstödet lokalt. Detta utvecklingsarbete har fördröjts. En av anledningarna avvaktat ställningstaganden från statsmakterna är att man avseende integritetsfrågor mm. Barnbidrag, föräldrapenning, sjukförsäkring, bostadsbidrag, vårdnadsbidrag och pensioner är exempel bidrag som administre- ADB-centralen. Varje dag görs över en miljon transakras genom tioner från försäkringskassorna. För att klara detta använder sig ADB-centralen 7 500 olika ADB-program. av ca

Socialförsäkringsadministrationen ställer höga krav ett

välfungerande ADB-system. Ett flertal ärendeslag som t.ex. barnbidrag och ålderspension sköts så uteslutande i och gott som datoriserade rutiner. Handläggarna kräver ett utbyggt genom

handläggarstöd som hjälp i berednings- och utredningsarbetet.

Uppgifter efterfrågas för uppföljning och utvärdering måste som fortlöpande finnas att tillgå med hjälp av stödjande programvara. Vidare ställs det krav på att ADB-utformningen underlättar försäkringskassomas möjligheter till kontroll bl. a. i syfte att stävja fusk.

52 Administrationens

resurser. ..

Den nuvarande ADB-strukturen fick sin utformning i början av 1970-talet, då den var branschledande. Därefter har flera stora utvecklingsprojekt bedrivits inom organisationen. Många dessa av har varit omfattande och pågått under så lång tid att teknikutvecklingen hunnit ikapp och förbi den ursprungligen moderna ADB-

miljö som socialförsäkringsadministrationen hade. Ett exempel på

detta är det s. FAS 90 projektet, till vilket socialförsäkrings- administrationen knöt stora förhoppningar. Ett omfattande utrednings- och förberedelsearbete under 1980-talet syftade till att decentralisera arbetet med samverkande centrala och lokala register och datorer, och att ge varje handläggare terminal. Projektet en egen var under flera år utsatt för mycket närgången granskning och integritetsdebatt. Det ADB-stöd statsmakterna därefter fattade som beslut om 1993 och 1994 hade betydliga begränsningar i användbarhet jämfört med den tidigare ambitionen. Datalagen 1973:289, lagen 1993:747 om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassoma, sekretesslagen 1980:100 liksom lagarna 1994:1517 socialförsäkringsregister och 1995:606 vissa om om personregister för officiell statistik sätter på olika sätt restriktioner

för socialförsäkringsadministrationens möjligheter att utveckla

ADB-stödet. FAS 90 projektet kunde inte förverkligas tänkt - som var. Problemen härrör lagstiftningen och gäller möjligsom ur som heterna att få registrera personuppgifter är inte lösta. Under utredningens arbete har det mycket klart framgått att begränsningarna i möjligheterna att använda modern ADB-teknik i arbetet är ett framträdande problem i verksamheten. ADB-utvecklingen har lidit av tempoförlust. Organisationen arbetar idag med att förnya och ersätta ett föråldrat system. Samtidigt har flera försäk-

ringskassor satsat egen programutveckling i syfte att kunna

svara upp mot såväl RFVs som egna behov. Härigenom och på grund av att det saknats en IT-strategi har det uppstått dels ett visst dubbel-

arbete och vissa brister i samordningen ADB-utvecklingen, dels

av tekniska problem i samverkan mellan olika programvaror m.m. I den IT strategi beslutats i december 1995 för socialför- - som

säkringsadministrationen återfinns fyra viktiga utgångspunkter.

Verksamhetens mål är utgångspunkt för IT-stödet Likvärdig service i hela landet Den försäkrade i centrum - Effektivisering av verksamheten kräver ett utvecklat IT-stöd

Administrationens resurser... 53

Användbarhetsaspekter skall väga tungt vid utveckling av nya system, vilka skall byggas för att direkt stödja processerna. Handläggarnas arbete och deras behov är härvid ett prioriterat område.

Nu gällande systemförvaltningsmodell

I syfte att uppnå affärsmässig relation mellan beställare och

en mer leverantör IT-tjänster infördes hösten 1994 en systemförvalt-

av ningsmodell för RFV och intäktsñnansiering av ADB-centralen. I IT strategin beskrivs roll- och ansvarsfördelningen i systemförvalt- ningsmodellen:

" För varje system utses systemägare avdelningschef på

en RFV vilken har det totala ansvaret för såväl förvaltning som nyutveckling inom ett visst systemomrâde enligt systemförvaltningsmodellen. Systemägaren kontrollerar de resurser

finns till förfogande och prioriterar hur dessa resurser som skall utnyttjas.

Hos RFV i Stockholm finns systemförvaltarna som samordnar all förvaltning och utveckling av ett system. Systemförvaltaren arbetar på uppdrag systemägaren och

av

för kontakterna mellan systemägaren och de andra ansvarar rolltagama. Användarrepresentanterna är personer/handläggare som nyttjar systemet i sin verksamhet och rapporterar

hur systemet fungerar till systemförvaltaren. På ADBom avdelningen i Sundsvall finns de leverantörsorienterade rollerna i systemforvaltningsmodellen. Det är den produktionsansvariga, bevakar att ADB-systemet beter sig

som korrekt i datorerna, och det är den ADB tekniske system-

förvaltaren, har för genomförandet av de uppdrag

som ansvar

beställs Systemförvaltaren. Den förre arbetar således som av främst med den dagliga driften, medan den senare främst arbetar med systemförändringar".

Försäkringskassomas ledningar utövar sitt inflytande genom samverkansgruppema beskrivs i kapitel 4, där även systemägama är representerade. Det är stor vikt att kassoma möjlighet att

av ges påverka hur prioriteringar av resurser görs inom systemet. ADB-frågoma har stor tyngd i organisationen. ADB påverkar alla verksamheter såväl sammantaget som i var och en av socialförsäkringsadministrationens 26 enheter. Samordning får således ske inom alla de samrådsgrupper samverkansorganisationen tillhanda-

som håller.

54 Administrationens

resurser...

För närvarande pågår installation tekniken för lokala

av sjulçförsäkringsregister Lokala S på alla lokalkontor i landet.

- Handläggarstöd för rehabiliteringsarbetet är prioriterat och kommer senare att följas av installationer ett antal applikationer

av som framför allt rör lednings- och uppföljningssystem. Exempel på sådana applikationer är:

FILUR försäkringskassomas informationssystem för ledning, - -

uppföljning och resultatredovisning. TRES databaser med summerade värden inom olika försäk-

- -

ringsslag. En ohälsobas finns och föräldraförsäkringsbas

en beräknas bli klar under våren 1996.

EKSTAS gemensamt ekonomi- och redovisningssystem för FK - -

och RFV. UTBRED utbetalnings- och redovisningssystem.

- -

LUS lokalt uppföljningssystem för långa sjukfall. - -

FOCUS-BOB- uppföljningssystem inom bidragsområdet -

Som nämnts har, utöver de beslutade systemen, många kassor satsat

egen programvara för att täcka sina behov av handläggarstöd och för att kunna följa den egna utvecklingen inom olika ärendeslag. Det finns på sina håll över att dessa lösningar inte skall få plats i

en oro det framtida ADB stödet samtidigt som man bejakar behovet och

nödvändigheten av enhetlighet på nationell nivå.

Kostnaderna för ADB-stödet förefaller förhållandevis höga. Enligt RFVs årsredovisning år 1995 uppgick de totala kostnaderna för verkets och försäkringskassomas ABD-drift och förvaltning till knappt 500 miljoner kronor. För att få ett visst mått på ADBkostnademas storlek kan dessa relateras till de totala utbetalningar som hanteras i de aktuella bidrags- och socialförsäkringssystemen. Inom socialförsäkringen blir då ADB-kostnadema ca 2 promille. En jämförelse med andra myndigheter också hanterar stora

som bidrags- eller skattesystem innefattande såväl beslut utbetalning

som tyder på att kostnadsandelen för ADB-hanteringen inom socialförsäkringsadministrationen är förhållandevis hög. Inom Boverket och Riksskatteverket ligger kostnadsandelen hälften så högt, under 1 promille. För Boverkets del innefattar kostnaden dessutom hela handläggarstödet, vilket endast delvis ingår i RF Vs ADB-kostnader. Även denna jämförelser blir mycket indikerar de

om typ av grova dock att det nuvarande ADB-stödet inom socialförsäkringsadministrationen har jämförelsevis höga driñs- och förvaltningskost-

Administrationens resurser... 55

nader, vilket sannolikt kan hänga ihop med den bitvis ålderdomliga ADB-miljön

3.3¶Lokaler

Försäkringskassoma har ett centralkontor och ett varierande antal lokal/servicekontor i varje län. Merparten av kontorslokalema förhyrs. Försäkringskassoma i Stockholms, Sörmlands, Kalmar, Gotlands, Skaraborgs, Örebro, Kopparbergs och Jämtlands län äger dock vissa sina lokaler själva. Detta fastighetsbestânds bokförda av värde uppgick den 31 december 1995 till 178 miljoner kronor.

Lokalkostnadema täcks generellt över förvaltningsanslaget på

för statliga myndigheter. Lokalkostnadema uppgick samma sätt som sammanlagt till 650 miljoner kronor 1994 för RFV och försäkringskassoma.

3.4 försörjning och

Kompetens -

utveckling

Efter den beskrivning givits några för verksamheten som ovan av mycket viktiga återges nedan ett antal aktiviteter som alla resurser syftar till att göra verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen effektiv och ändamålsenlig.

Socialförsäkringsadministrationen vill kännetecknas av kompe-

tens, kvalitet och initiativrikedom på alla nivåer i organisationen. Hur den verksamhetsidén skall komma till uttryck i gemensamma

Kompetensutredningen SOU 1992:7 har beskrivit och definierat begreppet kompetens ta fasta och utgå ifrån vilka möjligheter a genom den enskilde har att kombinera sin fysiska och psykiska energi med färdigheter, att kunna göra, kunskaper, att veta fakta och att kunna metoder erfarenheter, att förmå lära misstag och framgång - av kontakter, att äga social förmåga och inflytande värderingar, att vilja göra, att anse riktigt, att ta ansvar. -

56 Administrationens resurser...

praktiken utvecklar RFV och försäkringskassoma i sina arbetsordningar respektive sina verksamhets- och handlingsplaner. Personalens kompetens är de viktigaste hömstenama för en av en

välfungerande socialförsäkringsadministration. Kraven på hand-

läggarkompetensen har ökat i takt med att socialförsäkringsadministrationen fått alltmer komplexa och varierade arbetsuppgifter. En betydande del ersättningsslagen kan hanteras i datorsysteav men. Detta förutsätter emellertid att inga avvikelser eller andra komplicerande inslag stör den normala ärendegången. Avvikelser, som kräver särskild utredning och särskilda ställningstaganden är dock vanligen förkommande inom så alla ärendeslag. Det gott som ställs stora krav att handläggarna besitter alla de kunskaper som är nödvändiga för att rätt kunna tillämpa ett komplicerat och

föränderligt regelverk.

Den kompetens som erfordras för att arbeta handläggare vid som försäkringskassan är av skiftande slag. Kunskaperna för att bygga upp denna kompetens får hämtas från såväl juridiska och ekonomiska som beteendevetenskapliga, socialmedicinska och medicinska områden. ADB-kompetensen ska medge att ADB-kapaciteten kan utnyttjas fullt ut. Samordningsansvaret för rehabiliteringsarbetet ställer stora krav förmågan att aktivt involvera flera aktörer och flera specialisters bedömningar. I den förstudie föregick denna som utredning beskrivs den aktiva och samordnande funktionen på följande sätt:

"Å sidan omfattar själva diagnosen bedömning ena en av individens status och flera perspektiv medicinsk, resurser ur psykiskt och socialt. Å andra sidan innefattar diagnosen en bedömning av den arbetsstituation som individen blivit bortstött ifrån respektive vilken situation hon med rätt rehabilitering långvarigt kan infogas i". Citat socialdeparur tementets förstudie kring socialförsäkringens administration och ledningsforrner "Individualisera Kassoma", 1995. mars

Handläggarna skall kunna hantera denna problematik. Härtill kommer handläggarens förmåga att moblisera individens egna motivation och ansvar. Handläggarna ska äga ett förhållningssätt som gör dem skickade dels att ge service, dels att utöva kontroll och upprätthålla viss kravverksamhet. Sammanfattningsvis spänner kunskaperna som totalt erfordras sålunda över flera områden, där alltifrån förvaltningsrätt till konsultativ arbetsmetodik och olika behandlingsmetoder ingår.

Administrationens 57 resurser...

Utöver kunskapskraven måste handläggarna, inte minst de som arbetar med rehabiliteringsärenden, också väl förankrade i vara lokalsamhället och ha god kännedom arbetsliv/näringslivsom struktur och arbetsmarknad. De måste ha inblick i och förståelse för hur olika samverkanspartners arbetar, allt för att med kreativitet och uppfinningsrikedom skapa bästa möjliga förutsättningar för den

enskilde försäkrade. Förutsättningar för ett professionellt förhållningssätt erhålls att befattningshavarens kompetens mot den kravprofil genom svarar

gäller för befattningen. Socialförsäkringsadministrationen har

som till sig arbetsuppgifter och utveckla dessa till överväganfått ta nya de del inom för befintliga personella resurser där inemot ramen hälften de anställda saknar gymnasieutbildning. Verksamheten av har vilat på förtrogenhetskunskap, i förening med lång erfarenhet än på formella behörighetskrav och teoretisk utbildning. snarare Detta betyder att det inom administrationen funnits och finns god kompetens denna inte är tillräcklig då kraven på socialförmen att

säkringsadministrationen växer.

Mot den bakgrunden har behovet av kompetensutvecklingsinsatvarit och är mycket stort. Rätt kompetens lägger grunden till ser - professionellt förhållningssätt vilket är den bästa garantin för att ett den försäkrade blir bemött och omhändertagen på ett korrekt och respektfullt sätt, samtidigt den handläggande personalen inte som så att den "tar över" problem och eget från den agerar ansvar försäkrade. Ett professionellt förhållningssätt medverkar även till att skapa trygghet i yrkesrollen vilket är viktig förutsättning för en bredare ansvarstagande och vilja att kontinuerligt lära och omsätta

kunskap. ny

Arbetet med kompetensutveckling är strategisk ledningsfråga

en för såväl RFV försäkringskassoma. Ledningens förmåga att som integrera kompetensutveckling med verksamhetsutveckling har betonats i utvecklandet mål- och resultatstyming. Denna bygger av ledarskapet kan stimulera och understödja ett kontinuera att ligt lärande och ett ständigt pågående förbättringsarbete, där reflexion och självkontroll blir naturliga inslag.

Kunskapsuppbyggnad och kompetensutveckling sker idag

flera håll i organisationen. Ibland är rågångama otydliga mellan RFV, FK och FKF då det gäller ansvaret för och genomförandet av

olika insatser. RFV har enligt sin instruktion för att till att organisaansvar se tionen har den kunskap krävs för fullgörande av de ålagda som

58 Administrationens

resurser..

.

uppgiftema.Varje försäkringskassa har, som arbetsgivare, för

ansvar att det egna kunskaps- och kompetensbehovet tillgodoses och "beställer" utbildning/infonnation via både RFV och FKF. Eftersom forsäkringskassoma uppdragit FKF att utöva det centrala arbetsgivaransvaret är det naturligt att också FKF aktivt engagerar sig i kompetensutvecklingsfrågoma inom området. Ett sådant ansvar har alla centrala arbetsgivarorganisationer.

RFV ordnar utbildningar, konferenser, seminarier och temadagar inom för socialförsäkringsadministrationen viktiga frågor. Ett samlat konferensprogram från RFV presenteras två gånger årligen i verkets serie "RFV informerar". Exempel på utbildningar, utöver nyhetsutbildning i samband med eller ändrade försäkringsregler, är

nya sådana som RFV ordnar när det gäller förvaltningslagen och sekretess samt utbildningar som riktar sig till ledamöter i socialförsäkringsnämndema. Andra exempel är de konferenser verket

som anordnar inom olika ämnes- och sakområden såsom resultatredovisning, revisionskonferens och ADB-konferens

m.m.

Det nu gällande konferensprogrammet, 1996:1, har en delvis ny uppläggning av konferensverksamheten. I detta finns

program en tydlig uppdelning mellan konferenser, utbildningar och utvecklingsaktiviteter. Till konferenser och utbildningar kallas alla försäkringskassor, till temadagar och seminarier är inbjudan öppen.

FKF ordnar, bl. a. uppdrag av försäkringskassoma, utbildningar, konferenser, workshops och forskarseminarier. Förbundet skräddarsyr också utbildningar efter försäkringskassomas önskemål.

Försäkringskassorna går olika vägar för att lösa behoven av kompetensutveckling och kunskapsuppbyggnad. Då det gäller kompetensutveckling inom rehabiliteringsområdet, där behoven har varit och alltjämt anges vara som störst, varierar utbildningsinsatser från allt mellan näst intill ingenting till högskolestudier om 50 poäng.

På uppdrag av RFV har SIPU-gruppen genomfört utvärdering

en

av kompetensutvecklingen vid Försäkringskassoma under åren 1991-1993. Kompetensutvecklingsprogrammet är unikt när det

gäller omfattningen insatserna. Den totala kostnaden för treårsperioden redovisas till drygt 1 200 miljoner kronor inkl. kostnaden för produktionsbortfall vilket motsvarar 735 000 utbildnings-

ca dagar.

Av utvärderingsrapporten framgår att kassoma satsat mycket

av resurserna olika utbildningsinslag, ofta inom områden där de upplever sig redan starka. Det finns inget entydigt samband

vara

Administrationens 59 resurser...

mellan vad upplevt bristområden och vad man utbildat man som Femton kassor har inriktat utbildningen breddkompetens i termer att "lyfta kompetensen till gymnasienivå hela bredden". Elva av kassor har prioriterat spetskompetens, bl a för personal inom rehabilitering eller övrig Försäkring eller för chefer. SIPU-gruppens analys kassomas strategier visar stor av spridning mellan generella utbildningssatsningar, utbildning inriktade vissa Verksamhetsmål och individuellt framtagna utvecklingsprogram. Enligt Försäkringsanställdas förbund FF kunde det treåriga

kompetensutvecklingsprogrammet endast genomföras till

60 procent. En förklaring till detta har uppgetts vara att arbetssituationen på kassoma inte medgav kompetensutveckling i större omfattning. Saco anför att bristen på uttalade kvalifikationskrav ledde till att stora utbildningssatsningar inte gav rätt utbyte.

För kompetensutvecklingsåtgärder vidtagna inom RFV för RFVs

personal har det inte gjorts någon utvärdering motsvarande den som gjorts för försäkringskassoma.

3.5¶Kvalitetsutveckling

I sin arbetsordning utvecklar RFV sin kvalitetsfrågoma: syn

"Vår verksamhet måste bedrivas rationellt och effektivt, med hög kvalitet. Effektiviteten och kvaliteten behöver ständigt utvecklas följd ökade krav från omvärlden. En som en av grundförutsättning för att klara kvalitetskraven är ett engagerat ledarskap viktigaste uppgift är att sätta mål, följa upp vars resultaten och skapa förutsättningar för medarbetarna. I det dagliga arbetet måste alla medarbetare se som sin uppgift att tillgodose behoven hos såväl externa som interna kunder".

Motsvarande beskrivningar återfinns i flera försäkringskassors verksamhetsplaner. i RFV och försäkringskassoma har under många år låtit undersöka allmänhetens på försäkringskassomas verksamhet. RFV har i syn elva år deltagit i Servicebarometem, årlig mätning som initieraen des dåvarande SIPU och sedan SIPUs nedläggning genomav som förs IMU Testologen. I den senaste mätningen genomförd dec/jan av 1995/96 framkommer inte helt entydig bild av allmänhetens en

60 Administrationens resurser.

..

inställning. Jämfört med tidigare mätningar har allmänhetens attityd till kassomas sätt att fungera blivit mer negativ. I mitten av 80-talet var ungefär hälften av de tillfrågade positiva till kassans funktionssätt. Nu har andelen sjunkit till 36 procent. Det är dock stora variationer i bilden. Äldre är positiva än kvinnor än

mer yngre, mer män, arbetslösa mer än förvärvsarbetande och de som bor mindre orter är nöjdare än storstadsbor. Cirka hälften av de tillfrågade uppskattar också kassomas personal för deras kunnighet, vänlighet och service.

Försäkringskassoma och RFV arbetar aktivt med kvalitetsutveckling. RFV och många försäkringskassor använder en lång rad kriterier för att bedöma organisationens förmåga till förändring och utveckling inom sådana områden kundanpassning,

som processorientering, ledning och kompetensutveckling. Till sin hjälp har RFV och många försäkringskassor använt sig av verktyget "Svensk kvalitet" som institutet för kvalitetsutveckling SIQ tillhandahåller. Insikten om att det finns ett behov av samarbete mellan RFV och försäkringskassoma i kvalitetsutvecklingen har vuxit fram under senare år. Det gäller inte minst behovet av en gemensam analys- och begreppsapparat för verksamhetens processer. I de examinationsrapporter som RFV och deltagande försäkringskassor erhållit från institutet har det blivit tydligt att verksamhetens processer ofta är gemensamma och sammanhängande över alla nivåer. Förståelsen av att det förhåller sig så har varit otillräcklig inom socialförsäkringsadministrationen. Av rapporterna framgår att processtänkandet inom socialförsäkringsadministrationen behöver utvecklas liksom förmågan att tänka och verka resultatorienterat. I det fortsatta arbetet med kvalitetsutveckling utgår man därför gemensamt från den försäkrade som den primära intressenten. I det perspektivet är relationen mellan försäkringskassoma och RFV komplementärt. Var och en vidtar sina åtgärder för att nå ett gott slutresultat för den försäkrade samtidigt som var och en måste känna delaktighet i och ta sitt ansvar för helheten. Hur detta synsätt kommer till uttryck framgår i någon mån av de i bilaga 2 återgivna fallbeskrivningarna.

RFV och försäkringskassoma i Stockholms och Värmlands län genomför för närvarande ett projektarbete för att belysa och utveckla ett integrerat processtänkande. Den första rapporten från deras arbete presenterades den 22 mars 1996. I missivet till rapporten konstateras följande:

Administrationens 61

resurser..

.

"Att arbeta med kvalitet har under senare år blivit ett allt

viktigare inslag for att utveckla verksamheten. Omvärldens

-

såsom regering, Riksrevisionsverket och andra krav på ett

-

uttalat kvalitetsmedvetande är tydligt. Insikten har också vuxit

fram att det finns ett behov av samarbete mellan verket och

kassoma i ett sådant arbete med kvalitetsfrågoma. Det har

blivit påtagligt att det finns behov av en gemensam analys-

och begreppsapparat för till exempel kundbegreppet och våra

genomgående processer."

I den nu framlagda rapporten "Kundbegreppet och kartläggning av processer" konstateras att

"socialförsäkringsadministrationens verksamhet består av ett

stort antal processer varav vissa samverkar i mycket invecklade former. Processorientering inom socialförsäkringsadministrationen är ett relativt nytt begrepp som aktualiserats i samband med verksamhetsanalysema enligt Svensk Kvalitet. För att utveckla RFVs och FKs verksamhet är det nödvändigt att först översiktligt identifiera de genomgående processerna".

Den kartläggning som skett inom projektet har bl. a. inriktats mot detta. Projektets arbetsgrupper förslår fortsatt arbete inom en rad områden som att identifiera och definiera de viktigaste utfästelsema till kunderna, genomföra en riksomfattande periodiskt återkommande kundundersökning, börja lägga upp en gemensam kunskapsbank, välja ut och fördjupa beskrivningen av gränssnitt, dvs där en process byter ägare, samt att lägga upp ett utbildningsprogram för processtyming.

För att följa och kvalitetssäkra socialförsäkringsadministrationens verksamhet och för att säkerställa en riktig redovisning och att organisationen har en riktig hantering av sina administrativa rutiner pågår arbete med att utveckla formerna för en systemtillsyn och intemkontroll. Försöksverksamhet vad gäller systemtillsyn skall ske under innevarande år för att resultera i en ordning som kan börja tillämpas generellt med start f o m 1997. Riktlinjer för intemkontroll kommer att utfärdas under april 1996.

62 Administrationens resurser.

. .

3.6¶Internrevision

Tillförlitligheten i kvalitetssäkringen granskas i internrevisionen, som görs såväl regional/lokal som central nivå. I enlighet med förordning om intern revision vid statliga myndigheter m. fl. 1995:686 samt RRVs föreskrifter och allmänna råd för tillämpning av denna samordnar RFV intemrevisionen för socialförsäkringsadministrationen. Den nyupprättade enheten för intemrevision i verket skall bl.a. upprätta riktlinjer för intemrevsion. Även inom detta område pågår utvecklingsarbete.

Sammanfattningsvis kan konstateras att dessa exempel på övergripande utvecklingsinsatser inte är de enda som drivs i syfte att ytterst nå bättre resultat. Inom socialförsäkringsadministrationen pågår många olika projekt. Ett urval av dessa presenteras i bilaga Metoder för att sprida, omsätta och ta hand om resultaten som kommer fram ur alla dessa projekt behöver utvecklas.

3.7 och slutsatser

Sammanfattning

Inom socialförsäkringsadministrationen arbetar företrädesvis kvinnor, men verksamheten leds huvudsakligen av män. ADB-organisationen är splittrad. Drifts- och förvaltningskostnaden för ADB-verksamheten förefaller vara jämförelsevis höga. Olika lagstiftningar har hindrat utvecklingsmöjligheter inom ADB. Det finns mycket stora utvecklingsbehov på ADB-området. Insatser pågår inom aktuella områden.

Kompetensförsörjningsbehovet är fortfarande mycket stort.

Ansvaret för kompetensutveckling behöver tydliggöras. Förståelsen för och kunskapen om att verksamhetens processer ofta och sammanhängande behöver öka.

är gemensamma

4¶Samverkan mellan

Riksförsäkringsverket och

försäkringskassan respektive

Försäkringskasseförbundet

För att minska problemen med socialförsäkringsadministrationens inte helt entydiga roll- och ansvarsfördelning har det ansetts nödvändigt att vid sidan av informella samverkansaktiviteter

- överenskomma om olika formella samverkansformer.

I den interna klimatmätning senast genomförts, i januari

som 1996, inom socialförsäkringsadministrationen framkommer att det hos försäkringskassoma, främst i ledningen på central- och lokalkontor, upplevs brister i dialogen mellan verket och kassoma. Man upplever brister i samstämmigheten i budskap från RFV. Likaså anser man inte att det finns en samsyn i värderingar mellan försäkringskassoma och verket. Det är värt att notera att ingen direktör och mycket få lokalkontorschefer anser att det finns en samsyn mellan RFV och försäkringskassoma. Mätningen visar också

att man upplever brister i samarbetet inom verket. Samtidigt vitsordas i cirka hälften av enkätsvaren från försäkringskassoma att det är lätt att få kontakt med verkets personal. Alla visar hög tilltro till den information verket ger. Behoven av kontaktpunkter och samverkansaktiviteter inom administrationen är således väl belagda.

4.1¶Överenskommelse samverkan

om

från 1984

Alltsedan den nuvarande organisationen bildades 1961 har samarbetet mellan Riksförsäkringsverket och försäkringskassoma respektive F örsäkringskasseförbundet FKF varit omfattande. Under årens gång har de mer formaliserade samverkansfonnema skiftat. 1984 formaliserades samarbetet mellan RFV och FKF i åtta permanenta kommittéer. I kommittéema fanns, vid sidan av representanter från RFV och FKF, de fackliga organisationerna FF och SACO/SR företrädda. Kommittéema behandlade frågor

om administration, ekonomi, utbildning, information, blanketter, arbets-

64 Samverkan mellan Riksförsäkringsverket...

miljö och förtroendemannafrågor. Ordförandeskapet i de olika kommittéema upprätthölls av RFV och F KF till lika delar. Likaså delade man på kanslifunktionen.

Kommittémas status var rådgivande till RFV. Kommittémas sammanträden protokollfördes och gällde samtidigt som genomförd § 19 information och § ll förhandling enligt MBL om inte

personalorganisationema begärt förhandling i särskild ordning.

I överenskommelsen från 1984 bestämdes också hur proceduren vid tillsättning av kassadirektörer skulle vara utformad. FK anmäler behovet, RFV utannonserar tjänsten. Ansökningama ställs till RFV, men sänds till försäkringskassan, som tillsammans med en avdelningschef RFV bereder tillsättningsärendet. Därefter placerar kassastyrelsen tre sökande i förslagsrum. En beredning av tillsättningen sker därefter inom RFV, vars styrelse slutligen beslutar om att tillsätta tjänsten. Genom detta förfaringssätt har RFVs och FKs skilda roller ansetts vara tillgodosedda. Lönesättning av försäkringskassomas direktörer sker utifrån bestämmelserna i ett centralt chefslöneavtal. Det är en chefslönegrupp med en representant från vardera FKF, Arbetsgivarverket, FF och JU SEK som fattar beslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. I enlighet med avtalet

arbetsgivarrepresentantema hittills alltid FKF ordförande. är en av Lönesättningen ske efter informellt samråd med RFV i

avses samband med tillsättning. Lönerevisioner för försäkrings-

beslut om kassedirektörema handhas av chefslönegruppen som får underlag från försäkringskassomas ordföranden och GD.

4.2¶Överenskommelse om samverkan

från 1993

Den väl reglerade och formaliserade samverkan som beskrivits ovan har varit föremål för förhandlingar och överläggningar vid ett flertal tillfällen genom åren. I stort sett har dock den beskrivna ordningen gällt från 1984 fram till 1993, då en ny överenskommelse om en ny samverkansorganisation träffades. De tidigare komm ersattes av fyra nya permanenta samrådsgrupper för:

Samverkan mellan Riksförsäkringsverket. 65

..

försäkring

-

ADB -

uppföljning/utvärdering

ekonomi, administration och verksamhetsutveckling

Grupperna bestod av vardera tre ledamöter från RFV och fyra från FK. De fackliga organisationerna inbjöds att ingå. En avdelningschef vid RFV var ordförande, och FKF utsåg vice ordförande i varje grupp. RFV ansvarade för sekretariatsfunktionen. FKF kansli

s inbjöds att delta med en adjungerad representant. Grupperna förutsattes beakta kostnadeffektivitet och beslutseffektivitet och bl.a. använda ny teknik för kommunikation mellan ledamöterna.

Till överenskommelsen kopplades liksom tidigare ett avtal mellan RFV och de fackliga organisationerna förhandlingsord-

om ning som reglerade medbestämmandet på central nivå.

Till samarbetskommittén som bibehölls och som fortfarande

var den högsta nivån för samarbete mellan RFVs och FKFs ledningar fördes, förutom allmänt övergripande frågor, infonnationsfrågoma. Likaså bibehöllsförtroendemannakommittén.

Utöver de fyra samrådsgruppema och den övergripande

samarbetskommittén inrättades samrådsgrupp på presidienivå,

en som fick till uppgift att följa verksamheten ett ledningsperspektiv. I

ur denna ingick generaldirektören och överdirektören från RFV, FKFs förbundsdirektör, presidiema för de permanenta samrådsgruppema samt de fackliga organisationerna.

Arbetsmiljökommittén vars frågor rör förhållandet mellan parterna och som hanteras av FKF inordnades i det

gemensamma samverkanssystemet. RFV utsåg representant adjungerad

en som ledamot.

Därutöver har särskilda, tillfälliga ledningsgrupper

för ett par centrala verksamhetsområden, ledningsgruppema för ADB-

som projektet respektive för rehabilitering, med GD ordförande,

som arbetat under de senaste åren. Dessa hade representanter från RFV och försäkringskassoma. De fackliga organisationerna ingick i grupperna och RFV fullgjorde sin förhandlingsskyldighet i dessa

särskilda ledningsgrupper.

Överenskommelsen den

om nya samverkansorganisationen som

trädde i kraft våren 1993 innehöll en klausul om att en

gemensam uppföljning av det här överenskomna samverkanssystemet skall göras senast vintern 94/95".

66 Samverkan mellan Riksförsäkringsverket...

4.3¶Samordnings- och styrfonner sviktar

Under 1994 havererade samverkanssystemet och krisen i socialför-

säkringsadministrationen blev uppenbar. Oklarheter i roll- och

ansvarsfördelning medverkade till den uppkomna situationen. Under 1993 och 1994 presenterade RRV ett flertal kritiska rapporter, uppmärksammade brister i socialförsäkringsadsom ministrationen. Även Riksdagens revisorer redovisade omfattande en systemrevision. Vissa synpunkter från Riksdagens revisorer avsåg socialförsäkringssystemet helhet och dess funktionssätt, men som vid sidan härav sammanföll kritiken relativt entydigt kring vissa områden alla gällde brister i administrationen såsom, beslutssom underlagen, intemkontrollen, intemrevisionen, resultatredovisningen och -stymingen, organisation och arbetssätt inom rehabiliteringsverksamheten samt teknikstödet. Vidare diskuterades behovet bättre information till allmänav heten, främst när det gällde tillgängligheten, samt behovet av att bättre tillvara personalens kunskaper och erfarenheter i arbetet ta med att förenkla reglerna. Mot bakgrund läget och den framförda kritiken gjorde RFV av av analys redovisades i december 1994 i rapporten RFV anser en som 1994:8 "socialförsäkringen och dess administration". Analysen pekade mot behovet att i den decentraliserade och geogerañskt av spridda organisation socialförsäkringen utgör med nationella som krav kvalitet och säkerhet det är nödvändigt med gemensamma ett starkt centrum. I rapporten prioriterades mot den bakgrunden

förbättringsåtgärder inom följande områden:

Gemensam policy i större utsträckning där miniminivâer m.m. -

behöver tydliggöras.

Åtgärder för höjning av beslutskvalitén. - Särskilda insatser för utveckling av resultatuppföljning och -styr- ning och kvalitetssäkring.

Uppbyggnad av en systemtillsyn.

-

Fortsatt utveckling av rehabiliteringsverksamheten.

-

Fram till 1994 hade FKFs styrelse utsett de varit förpersoner som säkringskassomas representanter i de olika samarbetsgruppema. Denna ordning sades ensidigt RFV till följd av meningsupp av skiljaktigheter i organisationen och verkets behov av att få till stånd

Samverkan mellan Riksförsäkringsverket... 67

klarare styrforrner. Under 1994 avtog samarbetet i de formella samrådsgruppema successivt för att till sist helt upphöra.

4.4¶Aktuell ordning för formell samverkan

Våren 1995 infördes en samverkansorganisation som också tagits i RFVs arbetsordning, avsnittet 2.1 Organisation, samverkansgrupper, direktion. Där anges följande:

Till planeringsavdelningen, försäkringsavdelning II,

utvärderingsavdelningen och ADB-avdelningen finns knutet rådgivande grupper.

Grupperna leds av respektive avdelningschef och är råd-

-

givande i ärenden som hör till avdelningen. Avdelnings-

chef skall så långt möjligt slutföra sin behandling av ett

ärende inom ramen för samverkan i sådan rådgivande grupp. Till grupperna inbjuds ledamot i allmän försäkringskassas -

styrelse, direktör för allmän försäkringskassa och andra

sakkunniga och experter, allt enligt generaldirektörens efter lämpligt utformat samråd fattade beslut.

De fackliga organisationerna inbjuds att delta i de råd-

givande grupperna och att teckna avtal om förhandlingsordning i anslutning till gruppemas arbete.

Alla ledamöter, i de samrådsgrupper verkets avdelningar har, utses således av RFV. Förtroendevald ledamot utses dock efter nominering av FKF. Avtal om förhandlingsordning som reglerar medbestämmandet i den nya samverkansordningen har träffats mellan RFV och de fackliga organisationerna

Samarbetskommittén mellan RFVs och FKFs ledningar finns kvar.De fackliga organisationerna är adjungerade. Vid sidan av de permanenta samrâdsgruppema finns, liksom tidigare, tillfälliga projekt- och arbetsgrupper med deltagande från såväl RFV som försäkringskassoma och FKF.

68 Samverkan mellan Riksförsäkringsverket...

4.5¶Andra samverkansformer

Utöver de sålunda mer formaliserade formerna för samråd och samverkan mellan RFV och försäkringskassoma, som beskrivits ovan, förekommer många andra etablerade samarbetsfonner. Bl a anordnar RFV kontinuerligt återkommande direktörskonferenser där kassadirektörer, verksledning, FKFs förbundsdirektör och de fackliga organisationerna deltar. Sedan hösten 1995 anordnas dessa konferenser varannan månad. På chefsnivåer under direktören och bland handläggarna är löpande kontakter med verket, såväl i Stockholm som i Sundsvall vanliga. Från RFV görs också särskilda fördjupade besök där verksamheten på en kassa genomlyses. Sådana besök görs vid fem kassor per år, dvs varje kassa kan besökas vart femte år. Dessa besök är mycket uppskattade och uppfattas som ett gott stöd i arbetet.

Försäkringskassoma har indelat sig i jj/ra geografiska block/ nätverk norra, mellansvenska, västra och södra. Inom dessa block

sammanträder direktörer och andra tjänstemän vanligen fyra gånger per år. Blocken har karaktären av diskussionsmöten där man informerar varandra och byter erfarenheter. Exempel på frågor som tas upp är aktuella försäkringsfrâgor och frågor som varit eller kommer upp i samrådförfarandet med RFV såväl vad avser avstäm-

återkoppling. Vid dessa tillfällen sker också redovisning ning som av intressanta projekt och framtagande av för blocket gemensamma plattformar för olika typer av utvecklingsinsatser. Genomförande av viss kompetensutveckling och/eller gemensamma projekt är också exempel vad som kan avhandlas vid dessa sammankomster. Blocken utgör ofta grund för fördelningen av de platser kassoma har bl a i samrådsforfarandet samt inom F KF.

Vid sidan av blockindelningen fungerar också andra nätverk av

kassor och av anställda i sociayörsäkringsadministrationen som

samordnar sina aktiviteter inom gemensamma intresseområden.

Försäkringskassedirektörema har sitt eget forum i direktörsföre-

ningen för informations- och erfarenhetsutbyte.

Från de flesta försäkringskassor vitsordas att kassaledningama har ofta återkommande kontakter med FKF FKF s personalpolitiska

. avdelning har ett väl utbyggt kontaktnät framför allt med försäkringskassomas personalfunktioner/avdelningar.

Samverkan mellan Riksförsäkringsverket... 69

4.6¶Sammanfattning och slutsatser

Som en följd av bl. a. försäkringskassomas formellt fristående ställning har det varit nödvändigt att bygga upp omfattande formella samverkansformer. Trots den omfattande formella samverkansapparaten vid sidan

av den informella har inte dialogen fungerat tillfredsställande.

- Samsyn i värderingar saknas.

5 av andra

Beskrivning

organisationer

5.1¶Inledning

I detta kapitel beskrivs Skatteförvaltningens och Arbetsmarknadsverkets organisation. Också den norska respektive danska organisationen för administration socialförsäkring kommer att kort

av beskrivas. Avsikten är att, under beaktande av de olika verksamheternas likheter och skillnader, söka lärdom av olika organisationslösningar kan till stöd vid analysen av den svenska

som vara

socialförsäkringsadministrationens organisation.

Skatteförvaltningen, Arbetsmarknadsverket och socialförsäk-

ringsadministrationen har gemensamt att deras uppgifter beslutas

och i viss mån styrs den nationella nivån i samhället. För

av skatteförvaltningen, arbetsmarknadsverket och socialförsäkringsadministrationen gäller också likheten att man har att administrera ett omfattande och i flera stycken komplicerat regelverk. För skatteförvaltning och socialförsäkringsadministration består verksamheten huvudsakligen myndighetsutövning. Inom Arbetsmarknadsverket

av ingår myndighetsutövning ett viktigt inslag i verksamheten. En

som ytterligare likhet mellan organisationerna är att deras operativa verksamhet till övervägande del är lokal. För samtliga gäller att den lokala verksamheten är nödvändig för fullgörandet av de uppdrag

ålagts respektive organisation. som

Med utgångspunkt i respektive verksamhet beskrivs i det följande de fyra organisationerna samt hur styrningen sker inom dessa.

72 Beskrivning andra organisationer av

5.2¶Skatteförvaltningen

Skatteförvaltningens uppgift

Det övergripande målet för skatteforvaltningen är att "...skatt skall tas ut i den omfattning, med den fördelning och i den tid och ordning åsyftas med gällande skatteförfattningar." citat Årsredovissom ur ning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet 1994/95

Skatteförvaltningens verksamhet

"Skatteförvaltningen har tre verksamhetsgrenar; folkbokföring, fastighetstaxering och beskattning. Av den sammanlagda arbetstiden 2/3 hänforlig till operativa arbetsuppär ca gifter som är direkt kopplade till någon dessa verksamhetsav grenar och ca 1/3 till de stödfunktioner har ett som mera indirekt samband med verksamhetsgrenama." citat ur Årsredovisning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet 1994/95

I nedanstående figur beskrivs hur arbetstiden i skatteförvaltningen fördelar sig.

Beskrivning av andra organisationer 73

Figur 5:1 Indelning av skatteiörvaltningens verksamhet i verksamhetsgrenar och funktioner. Siffrorna anger hur mycket i arbetstid i årsarbetskrafter som är hänförlig till respektive Verksamhetsgren och funktion.

Inledningefterfunktion: Verksamhetsgrenar: Folkbokföring Fastlghetstax Beskattning Inkomstskatt Arbetsgivaravg. Mervärdesskatt Punktskalter Övrigaskatter Operativa service Funktioner Övngrundhantering Skrivbordskontroll 755 233 8450 Revision Skattenämndlprocess Stöd- Malerielltstöd 224

gemensammafunk

Källa: Årsdovisning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet 1994/95

Inom skatteförvaltningen arbetar ca 850 personer på RSV och ca l 1 600 personer på den regionala och lokala nivån.

Verksamheten inom förvaltningen är omfattande. Register förs över alla landets ca 8,8 miljoner invånare. Förvaltningen värderar nästan alla fastigheter ca 3,1 miljoner taxeringsenheter. Beskattningsverksamheten omfattar ett stort antal olika skatter, berör nästan alla invånare och företag i landet och resulterade 1994 i en total skatteuppbörd netto på 614 miljarder kr.

Verksamheten finansieras nästan uteslutande över anslag över statsbudgeten. Av de sammanlagda anslagsutgiftema 5,9 miljarder kr 1994 tre fjärdedelar ca 4,4 miljarder kr hänförliga till

var ca skatteförvaltningens verksamhet. I detta belopp ingår även skatteförvaltningens andel i gemensamma koncemfunktioner på RSV, verksledningen, personal- och ekonomiavdelningama samt vissa andra funktioner, liksom utgifterna för ADB-verksamheten

dess andel av

74 Beskrivning av andra organisationer

Skatteforvaltningens organisation och ledning

RSVs och skattemyndigheternas organisation är reglerad i Förordningen 1990: 1293 med instmktion för skatteförvaltningen. Skatteförvaltningen är organiserad med Riksskatteverket RSV som central chefsmyndighet för förvaltningen, 24 skattemyndigheter i överensstämmelse med länsindelningen på den regionala nivån samt 131 lokalkontor sorterar under skattemyndighetema. som

Figur 5:2 Skatteförvaltningens organisation.

Iäløssktzttevwka

GINIHIGWGIOO l

| l i I Vartanna- i Vanda, N116VDamomid: serviceinkl. I ung-id, Vaknamm näring l slut ; Edman regera g 1 l g ; i i l i 4 i . I

i

Skdtøtynøiglzdø 34stycken -

f Scharin I

,Aün" :mha :

i

l L mammor Mmmm i

inom 1010

Källa: Årsredovisning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet 1994/95.

Beskrivning andra organisationer 75

av

RSV leds styrelse med tolv ledamöter. Generaldirektören är av en ordförande. Verksledning är generaldirektören och överdirektören. Vid sidan verksledningen finns direktion. RSVs styrelse och av en

generaldirektör samt styrelseledamöter utses av regeringen. Annan chefspersonal regeringen efter generaldirektörens

på RSV utses av anmälan. Den 1januari 1991 sammanfördes länsskattemyndighetema och de lokala skattemyndighetema i länet till gemensam myndighet en Skattemyndigheten är delad i enheter och i lokala kontor. - - som Myndigheten leds styrelse. Denna regeringen. Den av en utses av beslutar RRVs revisionsrapporter och är i övrigt ett insynsorgan. om Länsskattechefen är myndighetens chef och tillika ordförande i myndighetens styrelse. Denne har till Sin hjälp ett sekretariat. Länsskattechefen Samt enhets- och kontorschefema är myndighetens ledningsgrupp. Länsskattechefen regeringen efter generalutses av direktörens anmälan. Vid varje skattekontor finns också en skattenämnd består förtroendevalda som utses av landstingen. som av RSV fastställer efter förslag Skattemyndigheten det antal valda av ledamöter skall finnas vid varje skattekontor, det antal vice som ordförande Skall finnas samt beslutar en skattenämnd skall som om flera avdelningar. bestå av Det centrala arbetsgivaransvaret åvilar RSV. Arbetsgivaransvaret för den regionala och lokala nivån utövas av Skattemyndigheten. Med undantag länsskattechef och chef för distrikt i Stockholms av län tillsätter Skattemyndigheten tjänster inom den den egna organisationen. RSV lämnar anslagsframställan och årsredovisning för hela

Skatteförvaltningen basis skattemyndighetemas underlag. RSV

av för fördelning av medel liksom specificering av prestationsansvarar krav för de enskilda skattemyndighetema. RSV ansvarar för uppföljning och utvärdering inom Skatteförvaltningen liksom åter-

rapportering till regering och riksdag. RSV meddelar verkställighetsföreskrifter och ger ut allmänna

råd. Beslut i enskilda skatteärenden fattas av skattekontoren enligt

respektive skattemyndighets arbetsordning. Skattemyndighetens

styrelse beslutar årsbudget och i revisionsfrågor. Styrelsen om bestämmer arbetsordning inom ramen för en normalarbetsordning RSV fastställer. Länsskattechefen avgör ärenden skall som som

styrelsen, skattenämnden eller personalansvarsnämnden

avgöras av vid RSV. Ärende Skall avgöras i skattenämnd det avser omprövom ning tvistig fråga eller det en skälighets- och av om avser

76 Beskrivning andra organisationer av

bedömningsfråga är stor betydelse för den enskilde. Ärenden som av kan överklagas till RSV om inte annat föreskrivits. RSV företräder staten i domstol inom skatteförvaltningens område. RSV kan bestämma att skattemyndighet skall företräda staten i ett visst en ärende eller i en viss grupp ärenden. av RSV ansvarar för ADB-funktionen inom skatteförvaltningen. Detta sköts inom särskild uppdragsñnansierad del RSV RSVen av Dataservice. Medlen för ADB är fördelade till RSVs sakavdelningar och de 24 skattemyndighetema. RSV-Dataservice tillhandahåller merparten av de datatjänster administrationen utnyttjar. som Skattemyndighetema har dock möjligheten att för vissa ändamål upphandla ADB-tjänster på öppna marknaden. ADB-utgiftema som kan hänföras till skatteförvaltningen uppgick 1994 till 623 miljoner kr.

Uppföljning

RSVs uppföljning av skattemyndighetemas verksamhet sker på den avdelning/enhet inom RSV hanterar det aktuella området. som Ekonomiavdelningen sköter uppföljningen vad beträffar ekonomi och administration, personalavdelningen sköter personalfrågor, de juridiska enheterna på skatteavdelningen har tillämpningsfrågor och övrigt sköts av skatteavdelningens sekretariat.

RSV gör uppföljningsbesök på skattemyndighetema. Åtta

skattemyndigheter besöks per år. Detta är en resurskrävande aktivitet. Modellen för uppföljningsbesöken har hämtats från Arbetsmarknadsverket se beskrivning under AMV.

Samverkansfonner

Samverkan mellan den centrala och regionala nivån sker bl.a. genom sammankomster i s.k. liten respektive stor skattechefsgrupp. Den

stora skattechefsgruppen omfattar samtliga chefer skattemyndig-

hetema 24 st i länen samt verksledning och avdelningschefer från RSV. I den lilla skattechefsgruppen ingår endast ett urval av myndighetschefer från länen. Skattemyndighetema utser representanter i denna grupp. Representantskapet roterar dock mellan skattemyndighetema.

Beskrivning andra organisationer 77

av

Den stora skattechefsgruppen sammanträder ca tre gånger per år och diskuterar endast principiella frågor. Den lilla skattechefs-

sammanträder gång i månaden och behandlar allgruppen ca en männa frågor i verksamheten. Vidare finns det tre utskott bestående av sex personer, som är länsskattechefer, och en representant från RSV. Den sistnämnde är ordförande i respektive utskott. Det finns ett utskott for IT-frågor, ett för personalfrågor och ett for planeringsoch budgetfrågor. Utskotten sammanträder ca en gång i månaden.

5.3¶Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverkets uppgift

Arbetsmarknadsverket ska omsätta arbetsmarknadspolitiken i praktisk handling. De långsiktiga målen för Arbetsmarknadsverket AMV är att

"... verket genom platsfönnedling, vägledning, yrkesinriktad

rehabilitering och aktiva arbetsmarknads-åtgärder ska hävda

arbetslinjen, verka för en effektiv arbetsmarknad och värna

om de svaga gruppemas ställning på arbetsmarknaden. Verket

ska härigenom bidra till att upprätthålla målen om full

sysselsättning samt utveckling och framsteg i samhället." citat ur Årsredovisning för Arbetsmarknadsverket 1994/1995

Arbetsmarknadsverkets verksamhet

I regleringsbrevet för budgetåret 1995/95 anges fem övergripande mål för arbetsmarknadsverket:

Den ökade efterfrågan den reguljära arbetsmarknaden skall

utnyttjas till fullo. De långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna skall prioriteras, rundgången skall brytas. Medelsanvändningen skall effektiviseras. Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka. Miljöhänsyn skall tas.

78 Beskrivning av andra organisationer

Av totala antalet anställda, cirka 11 100 inom arbetsmarknadsverket, arbetar cirka 400 på AMS, 1500 på länsarbetsnämnder, 6 600 på arbetsfönnedlingar, 2 300 AMI och övriga ca 300.

De arbetsmarknadspolitiska insatserna är mycket omfattande vilket några exempel hämtade från årsredovisningen 1994/95 visar. Totala antalet arbeten som tillsattes under budgetåret 1994/95 uppgick till strax över en miljon. Närmare två tredjedelar av alla tillsättningar gjordes med personer som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har uppgått till 229 000 i genomsnitt per månad. Antalet personer som lämnat Af/AMI och fått ett arbete har varit 648 00 vilket är 70 000 fler än året innan. I genomsnitt fanns 972 00 arbetssökande anmälda vid Af/Ami. Antal lediga arbeten vid förmedlingen uppgick i genomsnitt per månad till 46 000.

Verksamheten finansieras via anslag över statsbudgeten. Nedanstående tabell tagen ur årsredovisningen för 1994/95 visar utfall och disponibla medel tkr

Tabell 5:3 Utfall och disponibla medel tkr.

93/94 94/95 94/95 Anslag Anviaal Anviut Utfall A1Arbetsmarknadsverketslbrvaltningskortnader 2933991 3159465 315964a

. åtgärder A2.Arbetsmarknadspolitiska 2 062E34 26973633 26079232 inkl,reservation.exkl,medel disponeraandrasom av myndigheter E3.Yrkeeinriktadrehabilitering B05173 B41B04 809347 E4.Yrkesinriktadrehabilitering: uppdragsverksamhet 1 1 0000000 B5.Särskildaåtgärderfdrarbetshandikappade 7035347 6972980 7170832 EZ.Frivilligorganiaationerinomdenciviladelen tatuliorevaretav 26763 28288 2B288 inkl.medel Statensfrån Rdddningsverk H7. .förrep.och -" avvissa 5 799939 56a32a 452257 disponibla.uervationsmedel93/9494/95- SummaInslag 396650G 3B544702 37729614 Flnansløru arhotsmerknudslondenöver Bidragtillarbetslöshetsersättningmm 38500000 43750000 43716704 Totaltinklusivearbetsmarknaden-uden 701650G 82294702 41448J18 Exkl.externñnansieradeprojektochåtgärdenutbildningsvikoriregeringensom i denekonomiskpolitiskapropositionenkostandsberlknattill2050milj.kr.

Källa: Arbetsmarknadsverkets årsredovisning 1994/95.

Arbetsmarknadsverkets organisation och ledning

Organisationen är reglerad i förordningen 1995:1332 med instruktion för Arbetsmarknadsverket. Verket är organiserat i två nivåer, Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnden med arbetsförmedlingar, arbetslivstjänster och arbetsmarknadsinstitut.

Beskrivning andra organisationer 79

av

Figur 5:4 AMS organisation.

AMS ORGANISATION

Arbetsmarknadsdepartementet

I

ls hu ArbetsmarknudsstyrelsenAMS nämnden

mstrgsü; Rådgivande

0Verseningssekrelariat a tsmarknodensporter AMSstyrelse oPlotsiörmedling Åpbgfglöshefsföfsakñngs. Verksledningen 0Vägledningu . delegationen. 0Utbildning Delegationenföryrkuinrildud Försäkring rehabilitering 0 Utredning " Ja, 0Försvar Personalansvarsnömnden 0Ekonomi °A05 LGnsarbefsnömnder . Information Arbetsförmedlin -Juridik 9 ar Persona Arbetsmarknodsmshmt , 0Biloterultsamarbete Arbetslivstjänster i TegenService 9Askekursgård

Källa: AMS verksamhetsberättelse 1994/95

Arbetsmarknadsstyrelsen AMS är central myndighet för allmänna

arbetsmarknads-frågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämndema LAN. AMS leder, samordnar och utvecklar verksamheten natio-

mål och riktlinjer för länsarbetsnämndema, fördelar nellt, sätter upp ekonomiska och andra samt följer resultaten. AMS resurser upp meddelar föreskrifter för LANs verksamhet. AMS leds styrelse med ledamöter och en generalav en sex direktör. Ledamöterna regeringen. Bland ledamöterna skall utses av det finnas personer med särskild insikt i förhållandena

arbetsmarknaden. Styrelsen beslutar om riktlinjer och verksamhetsmål samt den löpande uppföljningen av länsarbetsnämndemas om verksamhet. Den beslutar också om frågor som rör anslagsframställ-

ningar och årsbokslut. Verksledningen generaldirektören, överdirektören och består av

sex andra chefer. AMS har ett kansli bestående av tretton enheter.

AMS är tillsynsorgan för arbetslöshetskassorna. Uppgiften utförs

vid AMS försäkringsenhet. Enheten utfärdar föreskrifter enligt

regeringens bemyndigande. AMS handhar beräkningar av olika bidragsfonner samt samman-

ställer ekonomisk information om a-kassoma och kontantstödet vid

80 Beskrivning av andra organisationer

arbetslöshet. AMS tillser dessutom att erforderliga medel för utbetalningar tillförs utbetalningssystemet. AMS utövar även löpande tillsyn och granskar ett stort antal beslut i a-kassoma varje år. AMS försäkringsenhet fyller således såsom tillsynsorgan aktiv roll i

en den samlade administrationen.

Arbetslöshetskassoma är egna ekonomiska föreningar även

om de ofta lever i symbios med olika fackliga organisationer. Av de 42 a-kassoma är 38 knutna till olika fackliga organisationer, medan fyra kassor är inriktade olika företagargrupper där småföretagamas Akassa med över 90 000 medlemmar är den största. Medlemskapet är frivilligt. Som fackföreningsansluten tillhör någon de

man av erkända arbetslöshetskassorna. Det är också möjligt att vara medlem i arbetslöshetskassan utan fackligt ansluten. Medlems-

att vara avgiftens storlek bestäms av respektive kassas högsta beslutande organ.

Ersättning till arbetslösa finansieras över statsbudgeten. Medlen för finansieringen består av arbetsgivaravgifter, medlemsavgifter till a-kassoma samt statsbidrag.

AMS rådgivande nämnd arbetar med att behandla frågor

som berör den offentliga arbetsförmedlingen. Nämnden består GD och

av högst tolv andra ledamöter som till lika antal ska representera arbetsgivare och arbetstagare. Dessa utses av AMS efter förslag från parterna på arbetsmarknaden.

Regeringen tillsätter generaldirektör och överdirektör för bestämd tid. Övriga chefstjänster, inklusive länsarbetsdirektörstjänster tillsätts av regeringen efter GDs anmälan.

Länsarbetsnämnden LAN är regional myndighet länsnivå för allmänna arbetsmarknadsfrågor. Det finns således 24 länsarbetsnämnder. Nämnden leder, samordnar och utvecklar den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och meddelar förskrifter och andra anvisningar till arbetsförmedlingarna. Varje länsarbetsnämnd leds av en styrelse som utses av regeringen. Styrelsen består

av landshövdingen, som är ordförande, länsarbetsdirektören, är

som chef för myndigheten, och sex andra ledamöter. Bland ledamöterna skall det finnas personer med särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden. LANs styrelse anger mål och riktlinjer för verksamheten i länet och avgör bl.a. viktigare ärenden om samhällsstöd till arbetsgivare. Hos länsarbetsnämnden finns rådgivande nämnd,

en ett antal arbetsförmedlingsnämnder, en delegation för yrkesinriktad rehabilitering vilka på olika sätt ska samverka med LAN i arbetsmarknadsfrågor och frågor rör den offentliga arbetsförmed-

som

Beskrivning andra organisationer 81

av

lingen. Ledamöter i nämnderna utses av LAN, i den rådgivande nämnden efter samråd med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer och i arbetsförmedlingsnämndema med förträdare för arbetsförmedlingen, kommun och lokala arbetsmarknadsparter. Länsarbetsnämndens chef är länsarbetsdirektören. Länsarbetsdirektören beslutar i ärenden som inte skall avgöras av styrelsen, arbetsfönnedlingsnämnd eller delegationen. Direktören kan av överlåta beslutanderätt till andra tjänstemän. Länsstyrelsen skall hållas underättad ärenden i LANs styrelse. LANs beslut får om överklagas till AMS inte annat föreskrivits. om Länsarbetsnämnden har ett kansli organisation kan skifta vars mellan länen. Arbetsformedlingama, ska ha god geografisk spridning i som de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Många varje län beslutar om förmedlingar kan, vid sidan av det allmänna uppdraget, vara inriktade mot särskilda yrkesområden och branscher. För närvarande finns 380 arbetsförmedlingar i landet. Arbetsförmedlingarna bedriver sin verksamhet efter LAN s föreskrifter men med hög grad av självständighet. Andra operativa verksamheter på regional/lokal nivå är AMVs intäktsfinansierade verksamhet, Arbetslivstjänster, 24 till antalet, säljer tjänster inom yrkeslivsinriktad rehabilitering till försäksom ringskassor, företag m.fl. och de omkring hundra Arbetsmarknadsinstituten arbetar med fördjupad vägledning och yrkesinriktad som rehabilitering för arbetssökande med särskilda behov. Det centrala arbetgivaransvaret ligger hos AMS. På AMS finns personalansvarsnämnd för hela verket som, förutom GD och en personalföreträdare, består ledamot ur AMS styrelse från av en vardera arbetsmarknadens parter. Dessutom kan länsarbetsav direktör från aktuell länsarbetsnämnd ingå. Lönesättning sker hos AMS medan ansvaret for kompetensutveckling delas mellan den centrala och regionala nivån. Generellt gäller i övrigt att arbetsgivaransvaret utövas där anställningen är

placerad.

ADB-funktionen

AMS, har för ADB-försörjningen, intemdebiterar för som ansvar ADB på enheter inom AMS och länsarbetsnämndema. Kostnaderna uppgick 1994/95 till något än 247 miljoner kronor. AMS mer

82 Beskrivning andra organisationer av

fackavdelningar är ägare av ADB-systemet. ADB-enheten på AMS har driftsansvaret. LAN köper ADB-tjänstema från ADB-enheten.

Uppföljning

Av Arbetsmarknadsverkets årsredovisning framgår att uppföljning sker bl.a. genom att AMS gör återkommande besök på LAN för länsgenomgångar. Dessa utmynnar i en skriftlig överenskommelse mellan verksledning och länsledning vad behöver göras för om som att förbättra resultaten i det enskilda länet. Alla länets chefer, verksledning och ett antal avdelningschefer deltar i diskussionerna som sträcker sig över två dagar. Vartannat år får varje län en sådan länsgenomgång. Överenskommelsen följs efter år. Som upp ett framgår av bilden nedan är länsgenomgångama väl inplanerade och integrerade i AMSs löpande verksamhet.

Figur 5:5 Schema över länsgenomgångar för 1994/95.

FormellakontaktermellanAMSochlönsarbetsnömndemaunderbudgetåret

Omlördelningmedel AMShöstprognosom Omlördelningav Preliminärariktlinjerochpreliminär av läget mellan måtgördsmedelmedelsiördelningFör fran påhanclikappanslaget P°W595 55 N 1995/96 AMS marknadenettåriramat J I Fördelningavytterligare AMSvârprognosom Riktlinjernalörl995/96 AMS åjgördsmde; läget arbets- laststülldes arbetsmarknadsdagar ochRotmeder marknadenettårframåt Definitivmedelslördelning I sept okt nov dec ian feb mars april maj juni | Ledningskonlerens lLedningskonFerensl lLedningskonlerensI lLedningskonlerensI l Ledningskonlerensl

Länensarbetsmarknadsdagarlönsgenivrigang Länsgenomganglänsgenomgéng Lönsgenomgöng länsgenomgang 26/9Malmöhuslän Gotl Blekinge,Halland VästmanlandSödermanland,Kronobergl Östergötland,Kalmar 27/9GöteborgochBohuslön 28/9Gävleborgslön LönsgenovngangLönsgenomgang Länsgenomgéng skaraborg,VästernorrlandKopparberg Värmland Reparation,om-ochtillbyggnad

Källa: AMS verksamhetsberättelse 1994/95.

1Den beskrivna metodiken för uppföljning och samverkan används ovan i civildepartementets uppföljning av länsstyrelsemas arbete. Den används hos RSV och användes även i Arbetslivsfondens verksamhet.

l

Beskrivning andra organisationer 83

av

l

Under budgetåret 1994/95 gjordes, som resultat av länsgenomgångama, bl.a. rad överenskommelser om insatser för att höja en registerkvaliteten i verkets informationssystem Af 90 gemensamma över arbetssökande och lediganmälda platser m.m. Detta bidrar till att verkets samlade redovisning blir säkrare. Under 1994/95 utökades verkets systematiska intemkontroll. Intemrevisorer anställdes vid AMS och funktionen intemrevisor inrättades vid många länsarbetsnämnder. Länsgenomgångama har utvecklats successivt under de senaste tio åren. Det gäller både formerna for förberedelser och genomförande. Uppläggningen genomgångama följer en väl dokumenterad av årligen. Metodiken har blivit förebild för länsprocess som anpassas ledningarnas uppföljningar arbetsförmedlingar, arbetsmarknadsav institut och Arbetslivstjänster. AMS samordnar uppföljningsarbetet på verksledningsnivå. Exempel på större uppgifter i verksledningssekretariatet är:

Samordning och sekretariat när det gäller policy, riktlinjer och Verksamhetsuppföljning Samordning och sekretariat for läns- och enhetsgenomgângar Ledningskonferenser för länsarbetsdirektörer och enhetschefer Kvalitetsutvecklingen inom AMV Internrevision IT-controller

Samverkansfonner

De beskrivna länsgenomgångama utgör det nav kring vilket ovan samverkan sker. I anslutning till genomgångama får regionala och centrala företrädare möjlighet att träffas, det ordnas seminarier, man regionala styrfrågor och diskuterar kompetensutvecklingstar upp behov. Inte minst poängterar den informella samvarons man betydelse viktig del i diskussionerna. som en

84 Beskrivning andra organisationer

av

5.4¶Den norska

socialförsäkringsadministrationen

Kort bakgrund

Den norska socialförsäkringen har i likhet med den svenska sitt

- ursprung i de frivilliga begravningsföreningar etablerades i

som slutet av 1800-talet. En nationell yrkesskadeförsäkring för industriarbetare hörde också till de tidigaste inslagen. Administrationen kom ganska omgående att handhas kommunala kassor och central

av en försäkringsanstalt. Alltsedan 1971 är verksamheten helt statlig vad avser såväl finansiering organisation. Försäkringen är nationell.

som Likformig och rättssäker tillämpning har varit vägledande för utformningen av organisationsstrukturen.

De lokala styrelser som utsetts av kommunfullmäktige försvann 1981. Verksamheten sköttes Rikstrygdeverket och de lokala

av trygdekontoren. 1990 etablerades fylkestrygdekontoren på den centrala myndighetens initiativ. Inom administrationen fanns 7 400

4 anställda vid 1994 års utgång.

Nuvarande organisation

Verksamheten är numera organiserad tre nivåer enligt följande:

Beskrivning andra organisationer 85

av

Figur 5:6 Den norska socialförsäkringsadministrationens organisation.

Organisasj onsplan

Barne- og familje- Sosial- og helse-

departementet departementet

Rikstrygdeverket

Styret

Trygdedirektøren

ylkestrygdekontor

LHjelpemiddel-

Iåâaâäâlâings

Senna samtal

Källa: Rikstrygdeverket. Rollfordelningen mellan Rikstrygdeverket den centrala myndig-

heten , fylkestrygdekontor länskontor och trygdekontor lokal-

kontor utgår ifrån önskemålet om att uppgifterna skall lösas så långt ut i organisationen det går med hänsyn taget till effektivitet och som service. De administrativa befogenhetema är fördelade med sikte på

86 Beskrivning andra organisationer

av

att såväl försäkringen som helhet som verksamheten lokalt ska kunna drivas utifrån principerna för mål- och resultatstyming.

Rikstrygdeverket RTV har ansvar för den övergripande ledningen av försäkringsadministrationen. RTV planerar, samordnar och svarar för den nationella uppföljningen av socialförsäkringsadministrationens verksamhet. RTV tar fram statistik, gör utvärderingar och lämnar redovisning till departementen.

Fylkestrygdekontoret ansvarar för samordning av socialförsäkringen fylkesnivå och för kvalitetsäkring och service. Kontoret skall organisera och tillhandahålla socialförsäkringsmedicinsk och annan kompetens inom socialförsäkringsområdet som lokalkontoret kan behöva. Fylkestrygdekontoret kan överpröva ärenden/beslut gjorda i trygdekontoret. Vid överklaganden är fylkestrygdekontoret part i försäkringsrätten.

Fylkestrygdekontoret svarar för planering, ekonomi, personalfrågor och andra administrativa uppgifter som genom föreskrifter och andra anvisningar ankommer kontoret. Arbetet ska utformas så att det finns en god samordning mellan den administrativa och den försäkringsmässiga verksamheten. Direktören har ledningsansvar för den samlade verksamheten och är överordnad all övrig personal. Direktören rapporterar till RTV.

Trygdekontoret svarar för kontakter med de försäkrade, behandlar ärenden, vägleder och informerar om socialförsäkringen och förmånema inom sitt geografiska område. Trygdekontoret är part i första besvärsinstans. Trygdechefen har arbetsgivaransvar för kontorets anställda och har det odelade ansvaret för kontorets totala verksamhet. Trygdechefen rapporterar till fylketrygdekontorets direktör, som är nännast överordnad.

Utnämningsfunktionen

Regeringen utser RTVs styrelse och direktör, medan direktören länsnivå utses av RTV. Trygdekontorschefen tillsätts av fylkessledningen.

Lekmannainflytande

Lekmän finns endast företrädda i RTVs styrelse. I övrigt finns inget lekmannainflytande inom socialförsäkringen.

Beskrivning andra organisationer 87

av

Ekonomi

RTV fördelar medel till fylkesnivån med hjälp av följande fördel-

ningsnyckel.

Figur 5:7 Fördelningsnyckel för administrationsanslag.

A RAM

B C D Rikt. Basbelopp A-B-C

projekt - befolkn. tilläggs- underlag E F uppdrag lokalhyror Befolkn. Belastning - geografi andel statistik, ärenden 50 % av D J

G LÃNSRAM

Källa: Rikstrygdeverket.

Vid återkommande fylkesledningsmöten, fem per år, arbetar man fram underlag, planerar verksamheten för kommande budgetår och följer budgetprocessen, allt i syfte att få grepp om storleken på medelstilldelning så tidigt som möjligt. Fylkesnivån har fullmakt att organisera sig den finner bäst. som Dock måste kompetens och utnyttjas optimalt. Det är resurser vanligt och önskvärt specialiserar sig på olika funktioner att man inom och mellan fylkena för att totalt sett bli så effektiv som

möjligt. I Rogalands fylke t.ex. har ett trygdekontor hand om

underhållsbidrag för hela fylket. På motsvarande sätt sker samord-

ning t.ex. tjänstepension och folkpension, av bilstöd och av

av

avtalsuppgörelser med läkare.

88 Beskrivning andra organisationer

av

Uppföljning och utvärdering

RTV har en stor revisionsavdelning med 250 anställda. Dessa

svarar för ekonomisk granskning gör även kvalitetsrevisioner. Vid

men

sidan av revisionsavdelningen har utredningsavdelningen

en stöttande och utvecklande roll. Fylkena har sin uppföljnings-

egen och utvärderingsverksamhet, dels för att lämna underlag till, den nationella nivån dels för att tillgodose behov. Kontroll,

egna uppföljning och utvärdering sker på många olika sätt och utifrån olika infallsvinklar, varför det viktigt att arbetet bedrivs

anses flera håll inom verksamheten.

Tre av RTVs direktörer har och ansvaret för sju fylken. De

var en genomför särskilda träffar med "sina" fylken vid fylkeslednings-

mötena och gör årliga besök på fylkestrygdekontoren.

ADB-funktionen

RTV ansvarar för all ADB-hantering. ADB-kostnadema uppgår till ca 130 miljoner norska kronor per år. Allt som har med utbetalning att göra ska hanteras i ett gemensamt system. I övrigt får fylkena ansluta vilka andra program man önskar.

5.5¶Den danska

socialförsäkringsadministrationen

Det danska socialförsäkringssystemet är reglerat i lag och omfattar

samtliga medborgare. Till skillnad från Sverige är dock vissa

fönnåns- och försäkringsslag såsom t.ex. förtidspensionen behovs-

anpassad i sin ersättningsnivå, dvs pensionens ersättningsnivå kan variera beroende vad är genomsnittlig levnadskostnadsnivå

som iden kommun som man bor

Beskrivning andra organisationer 89

av

Organisation

Ansvaret för administrationen socialförsäkringama i Danmark av ligger till övervägande del kommuner och amtskommuner sv. landsting. I Danmark finns det 275 kommuner och 14 motsv. amtskommuner. Amtskommunema för del specialiserade tjänster ansvarar en mer såsom t.ex. stöd för handikappade, rehabiliteringscenter samt indrivning fordringar för bidragsförskott. Amtskommunema av fattar inte beslut i enskilda försäkringsärenden. Sedan 1992 har alla beslut decentraliserats till kommunerna. Socialministeriet utfärdar föreskrifter, allmärma råd och riktlinjer för administrationen socialförsäkringama. Ministeriet ansvarar av också för den finansiella planeringen socialförsäkringssektom. av Den centrala nivåns uppgift är begränsad till sköta nationell uppföljning socialförsäkringen samt fastställa lagar och finanav för verksamheten. siella ramar

Finansiering

Kommunerna budgeterar försäkringsvolymer i samband med budgetering övrig kommunal verksamhet. Socialministeriet gör av därefter totalberälcningar och underrättar sedan Finans- och inrikesministeriet. Finansieringen socialförsäkringen kommer delvis av från kommunalskatter, delvis från statsbidrag.

Samordning

Kommunernas behov samordning i vissa frågor t.ex. vad gäller av redovisningssystem, ADB-stöd o.dyl. sköts inom kommunernas landsforening. Det finns inte några ADB-system som är gemensamför kommun och kommunerna levererar omfattande ma stat men mängder data till ministeriet för bearbetningar för nationella ändamål.

90 Beskrivning andra organisationer

av

Tillsyn

Tillsyn, uppföljning och utvärdering kommunernas administra-

av tion sker till stor del av statsamterna sv motsv. länsstyrelser, statliga styrelser samt i olika ankeinstanser besvärsinstanser. Garantin för rättssäkerheten i socialförsäkringssystemet bygger på det politiska finns hos kommunstyrelsens medlemmar.

ansvar som

Hos statsamterna finns ett särskilt tillsynsrâd kan bötfalla

som kommunstyrelsemedlemmar personligen oegentligheter i den

om kommunala förvaltningslagens mening i administrationen

av socialförsäkringama kan påvisas. Tillsynsrådet arbetar såväl

egna initiativ som grundval anmälningar från allmänheten.

av

Tillsyn sker också genom den kamerala revisionen i kommunerna. Revisorerna är statsauktoriserade.

Mer omfattande och djuplodande utvärderingar görs ofta

av socialforskningsinstitutet på uppdrag av bl.a. socialministeriet.

Då kommunerna är självständiga i förhållande till staten utövar staten inte någon ledningsfunktion. Det nationella intresset tillgodoses istället av statsamtemas tillsyn och att det finns ett väl

genom utbyggt och specialiserat domstolsväsende, ankenämnder och ankestyrelser. Den sociala ankesstyrelsen har förutom

att vara slutinstans vid överklaganden till uppgift att stödja spridningen

av praxis till kommuner och andra ankeinstanser. Nedanstående bild visar den danska organisationsstrukturen.

Beskrivning andra organisationer

av

Figur 5:8 Den danska organisationen för socialförsäkringsadministration med besvärsinstanser.

fI Socialministariet

J ÅMWNKIUG DenSocialaAnkutyrelse Dhkbnmetior 51A1- i Wilson Socialsiluhg ogBishnd

Socialtorskrhgs Institutet sme Sociala Institutioner

"WW REGIONALE i Sümmm l INSTANSER DesocialaRevalderings-og ankenivnpenalonsnlvnenel

L Kommun" KOMMUNER

Källa: Socialministeriet.

6 Den nuvarande

organisationen - möjligheter och

begränsningar

I föregående kapitel har det konstaterats att verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen är mycket omfattande och komplex. Verksamheten hanterar stora ekonomiska resurser och omvandlingstrycket är starkt. Med utgångspunkt i verksamhetens karaktäristika och de uppgifter som administrationen har att utföra har utredningen analyserat vilka möjligheter och begränsningar organisationen innebär för verksamheten.

6.1¶Den nuvarande

organisationens

möjligheter

Den nuvarande organisationen, som kombinerar en central statlig myndighet med fonnellt fristående regionala organ, har givit fördelar i form stark lokal förankring och lokalt engagemang som

av givit verksamheten ökad legitimitet och genomförandekraft. Organisationens höga flexibilitet och förmåga att klara av stora reforrnprogram, såväl i det tidigare uppbyggnadsskedet som i det nu pågående omprövningsskedet, har framhållits. I detta avsnitt skall den nuvarande organisationens möjligheter närmare utvecklas.

Lokal förankring bidrar till socialförsäkringens

legitimitet

Legitimitetsbasen för socialförsäkringen utgörs i första hand av de lagar stiftats i riksdagen de nationella försäkrings- och

som om fönnånssystemen. De förtroendevalda i försäkringskassoma bidrar till legitimiteten genom att de kan förklara och informera om försäkringarna och deras bakomliggande motiv. De fyller också en viktig funktion som kontaktlänk från medborgarna till de politiskt

94 Den nuvarande organisationen...

ansvariga riksnivå. De förtroendevalda bidrar också till att skapa engagemang för socialförsäkringama genom att bl.a. delta i bildningsverksamhet.

Lekmannarepresentationen i försäkringskassans styrelse och socialförsäkringsnämnder ger dessutom verksamheten en lokal förankring. Detta sker dels genom styrelsens insyn och inflytande över försäkringskassans administration, dels genom socialförsäkringsnämndemas funktion av att garantera att beslut ersättning

om från socialförsäkrings- och förrnånssystemen överensstämmer med gällande lagstiftning.

Flexibilitet

Den nuvarande organisationens höga grad av decentralisering bidrar till att skapa en god flexibilitet i verksamheten. Anpassning till förändringar i lokala förutsättningar kan göras snabbt genom att många beslut fattas kassanivå.

Kassastrukturen överenstämmer i princip med länsindelningen vilket är en fördel då flera andra organisationer som man har att samarbeta med också är strukturerade efter länsindelningen såsom t.ex. sjukvård och länsarbetsnämnder.

Även i detta sammanhang lekmannarepresentationen ha

anses bidragit till att göra försäkringkassans verksamhet flexibel. Detta sker genom att representanter i försäkringskassans styrelse och socialförsäkringsnämnder ofta har andra förtroendeuppdrag i organisationer som försäkringskassan har behov att samverka med. Det bidrar därmed till uppbyggnaden av regionala och lokala kontaktnät.

Mobilisering

Styrkan i en decentraliserad organisation vad gäller de anställdas möjligheter att påverka sin arbetssituation bidrar till att öka organisationens förmåga till mobilisering inför förändringar. Beslut om förändringar i försäkringssystemen har kunnat verkställas snabbt i verksamheten varvid FKF ofta har spelat en viktig roll för att klara behoven av information och utbildning.

Den nuvarande organisationen... 95

Service till de försäkrade

Den nuvarande decentraliserade organisationen ger goda möjligher att ge enskilda försäkrade personlig service. Det välförgrenade lokalkontorsnätet gör tillgängligheten personlig service i socialförsäkringsfrågor hög för medborgarna.

6.2¶Den nuvarande

organisationens begränsningar

författningar oklar roll- och

Otydliga ger

ansvarsfördelning

Socialförsäkringsadministrationens organisation har vid ett flertal tillfällen diskuterats och utretts såväl egna initiativ som på statsmaktemas. De offentliga utredningar berört roll- och

som ansvarsfördelningen inom socialförsäkringsadministrationen är redovisade i "Socialförsäkringens organisation" SOU 1960:35,

"Former för styrning av försäkringskassomas organisation och

förvaltningsutgifter" Ds S 1980:7 samt "Riksförsäkringsverkets roll, uppgifter och organisation", Ds 1981:13. Några resultat från dessa utredningar återges i bilaga

Författningarna som i första hand reglerar RFVs respektive försäkringskassomas verksamhet är som tidigare beskrivits förordningen 1988: 1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket samt 18 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring. Vid en jämförelse av dessa två författningar framgår det att det finns en otydlighet i

roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och försäkringskassoma.

Om RFVs uppgifter stadgas i RFVs instruktion att

"Riksförsäkringsverket skall särskilt svara för den centrala

ledningen och för tillsynen av de allmänna försäkringskassor-

nas verksamhet,"

I 18 kap. 2 § AFL där försäkringskassans ställning regleras stadgas vidare att

96 Den nuvarande organisationen...

"Riksförsäkringsverket utövar tillsyn över de allmänna

försäkringskassoma, vilka hava att ställa sig verkets anvis-

ningar till efterrättelse."

Men läser man vidare i 18 kap. 6 § AFL framträder oklarheten alltmer

en allmän försäkringskassa skall det finnas en styrelse och

en eller flera socialförsäkringsnämnder. Om inte annat

- - föreskrivs tillkommer det styrelsen att besluta i angelägenheter, som kassan har att befatta sig med."

Den sistnämnda lagrummet står alltså mot de två föregående citerade bestämmelserna. I författningama har RFV befogenheter att styra försäkringskassoma, men samtidigt är försäkringskassoma självständiga juridiska personer med egna styrelser med full beslutsbefogenhet. Varken i författningstexter eller i förarbeten finns det någon precisering hur detta regelverk skall tolkas.

av

Roll- och ansvarsfördelningen behandlades i propositionen 1982/831127 om vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen m.m..

"Det är enligt min mening inte möjligt att i författning eller i

annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan RFV och försäkringskassoma. I likhet

- - - - - -.

med kommittén anser jag att det i verkets uppgifter ligger en

generell befogenhet att inom ramen för gällande

författningsregler närmare bestämma vilka uppgifter

- som

skall ankomma RFV respektive försäkringskass0ma."

Uttalandet från det föredragande statsrådet kan vid en snabb läsning förefalla klargöra roll- och ansvarsfördelningen men den inskjutna satsen som anger att detta skall gälla inom ramen för författningsreglerna leder tillbaks till den påvisade oklarheten.

nyss

RFVs uppgift att utöva central ledning för socialförsäkringsadministrationen tillkom i samband med att RFV fick ny instruktion 1988. AFL lämnades vid det tillfället oförändrad.

Det uppkommer numera oftare tolkningsproblem om RFVs

mandat att leda försäkringskassoma. Skälet till det torde bl.a. stå att finna i den allmänna reformeringeniav styrningen inom offentlig verksamhet som pågått under senare år. Inriktningen på detta reformarbete är att minska på regelstyrning och istället gå över till mål- och resultatstyming. Detta får bl.a. till följd att försäkrings-

Den nuvarande organisationen... 97

kassans identitet stärks. Styrning med administrativa anvisningar har minskats och ersatts med mer mål- och resultatbaserad styrning. Hittills har varken RFVs instruktion eller 18 kap. AFL som reglerar försäkringskassoma anpassats härtill. Det kan därför konstateras att de lagrum reglerar ledningsansvaret inom socialförsäkrings-

som administrationen dels är svårtolkade, dels ställer RFVs ledningsmandat i fråga när det gäller mål- och resultatstyming. Andra tänkbara skäl till att det uppstår tolkningsproblem om RFVs ledande roll är det hårdnande yttre trycket på socialförsäkringsadministrationen i form besparingskrav, stora reformer i förmåns- och

av försäkringsslagen samt den stora spännvidden i forsäkringskassomas uppdrag blivit än påtaglig rehabiliteringsuppgiften.

som mer genom

Den allmänna försäkringskassans rättsliga ställning

är oklar

Det är inte enbart så att den formella roll- och ansvarsfördelningen mellan verk och försäkringskassa medför oklarhet för organisatio-

Enligt förarbetena till den reglering om de allmänna nen. försäkringskassoma återfinns i 18 kap. AFL är den

som numera allmänna försäkringskassan en självständig ofentligrättslig juridisk

prop. 1961:45. Statsmaktema har emellertid inte ansett att person det går att närmare bestämma den allmänna försäkringskassans formella status prop 1982/83: 127.

Försäkringskassans speciella rättsliga ställning har vid upprepade tillfällen skapat särskilda problem vid tillämpningen av olika lagbestämmelser. Skälet till detta är att försäkringskassans rättsliga ställning bedömts olika i olika sammanhang. Vi skall i det följande kort referera några rättsfall där sådana bedömningar gjorts.

I RÅ 1965 ref. l fann Regeringsrätten att den allmänna försäkringskassan hade den befogenhet att få del av en självdeklaration,

enligt dåvarande taxeringsförordningen tillkom en myndighet. som I RÅ 1968 ref. 42 fann Regeringsrätten att allmän försäkringskassa

att betrakta som statsmyndighet i den bemärkelse som ansågs i var då gällande bestämmelser i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Ett regeringsråd emellertid skiljaktig och menade att försäkrings-

var kassan inte skulle betraktas statsmyndighet.

som

Enligt den 54 § 2 mom. andra stycket i den tidigare byggnadsstadgan 1959:612 gällde skyldigheten att söka bygglov inte statens och landstingens byggnader. I RÅ 1984 2:80 konstaterades att

98 Den nuvarande organisationen...

försäkringskassan är en ofentligrättslig juridisk med statliga

person förvaltningsuppgifter men att kassan är fristående från staten. Resultatet blev att försäkringskassan blev tvungen att söka bygglov, dvs den jämställdes inte med en statlig myndighet i detta sammanhang.

l RÅ 1974 ref. 98 gällde det försäkringskassas rätt

en att överklaga ett beslut av Socialstyrelsen angående förordnande av förtroendetandläkare hos kassan. Regeringsrättens majoritet fann att

kassan intog ställningen av förvaltningsmyndighet och att dess

besvärsrätt skulle bedömas enligt de grunder gäller för statlig

som myndighets besvärsrätt i fråga om annan myndighets beslut.

1993 överklagade Stockholms läns allmänna försäkringskassa RFVs beslut att kassan måste ha ett lokalkontor i Vaxholms kommun. Regeringen beslutade att inte ta upp överklagandet till prövning med hänvisning till resonemanget i RÅ 1974 ref. 98, dvs försäkringskassan skulle betraktas som statlig myndighet.

Sammanfattningsvis pekar denna rättsfallsgenomgång på det

som konstaterades i propositionen 127 prop. 1982/83: 127, nämligen att det inte går att närmare bestämma försäkringskassans formella status.

Särbehandling vid utfärdande administrativa författningar

av

Försäkringskassans rättsliga status har givit upphov till oklarheter om hur olika frågor skall hanteras i administrationen. Författningar som riktar sig till hela den statliga förvaltningen måste ofta utredas och klargöras med avseende på om de skall gälla för försäkringskassoma eller och om författningama eventuellt måste anpassas till de särskilda förhållanden som följer av försäkringskassans särskilda ställning. Ett konkret exempel då en sådan diskussion

uppkom gällde förordningen om intemrevision vid statliga myndig-

heter m.fl. 1995:686. Sedan författningen utfärdats uppstod diskussioner och osäkerhet i administrationen skulle bli

om man tvungen att driva två parallella intemrevisionsfunktioner för försäkringskassoma. En öppen konflikt uppstod mellan ledningarna för FKF och RFV om innebörden av RFVs samlade ansvar för intemrevisionen vid RFV och försäkringskassoma. Detta kom till uttryck bl.a. i en ledarartikel i tidskriften Social Försäkring 12/95

nr och i en skrivelse av generaldirektören 1995-12-19, Dnr 10563/95.

Den nuvarande organisationen... 99

Sammantaget skapar de formella oklarhetema tolkningstvister

upphov till merarbete i flera olika sammanhang. som kan ge

Oklarheten konsekvenser för verksamheten

ger

Det har ibland hävdats att oklarheten i den formella organisationen inte har påverkat verksamheten negativt. Under de intervjuer, samtal och diskussioner förts inom ramen för utredningsarbetet har

som

lång rad exempel givits på hur de formella oklarhetema har dock en komplicerat och försvårat beslutsprocesser inom organisationen. Detta har framförallt gällt frågor har med ledningen av organi-

som sationen att göra. För att belysa begränsningarna i den nuvarande organisationen beskrivs i det följande några av dessa exempel. Det bör dock noteras att samtliga exempel inte enbart kan förklaras med oklarheter i organisationsstrukturen. Andra faktorer såsom t.ex. ledningarnas förmåga att kommunicera uppdrag och återkoppla resultat, arbetsförhållanden samt attityder hos personal och försäkrade har också betydelse i dessa sammanhang.

Den verkställande ledningen vid försäkringskassan

Direktören är ansvarig för den verkställande ledningen försäk-

av ringskassans verksamhet. Direktören är ansvarig inför sin kassas styrelse. Denna styrelse kan dock inte besluta om anställning, entledigande och lön för direktören. Det är istället RFVs styrelse

beslutar anställning och entledigande av direktör i kassan, som om och den särskilda chefslönegruppen beslutar direktörens

som om lön.

Direktören har alltså i realiteten ett tredelat ansvarsförhållande, fördelat mellan kassastyrelsen, RFV och den särskilda chefslöne-

Denna splittrade bild har lett till orimligt utdragna gruppen. beslutsprocesser såväl vid tillsättningar som vid uppsägningar av direktörer, och till att känsliga personalfrågor tenderar att "trilla mellan stolarna".

Beträffande lönesättningen kan det konstateras att det råder ett mycket otydligt, för direktörema tämligen okänt, ansvarsförhållande. Formellt går det till så att direktörens lön beslutas av en partssammansatt chefslönegrupp med representanter för Arbetsgivarverket, FKF, Försäkringsanställdas förbund och SACO-FK. Däremot ingår inte i denna någon direkt representerar kassadirek-

grupp som

100 Den nuvarande organisationen...

törens uppdragsgivare, dvs försäkringskassans styrelse eller RFV. Chefslönegruppen sätter sålunda direktörens lön utan att kunna koppla lön till prestation på något effektivt sätt och utan att ha ett eget lednings- eller personalansvar. Genom sin sammansättning har chefslönegruppen små möjligheter att veta hur direktören fullgör sitt uppdrag. Den formellt sett viktiga funktionen löneförhandling kan direktören inte göra med vare sig Försäkringskassans styrelse eller

RF Vs verksledning.

Arbetsgivarfimktionen

Försäkringskassan har arbetsgivaransvaret för den personal

som arbetar i kassan. På den centrala nivån fungerar FKF i förening med Arbetsgivarverket som arbetsgivarpart. Denna ordning är emellertid problematisk mot bakgrund att RFV utövar ledningsfunktion

av en inom administrationen och har ansvaret för det samlade förvaltningsanslaget för försäkringskassoma. En stor mängd beslut på den centrala myndigheten får otvivelaktigt konsekvenser för de anställda i försäkringskassoma.

Den nuvarande strukturen innebär en risk att fackliga frågor inte kan behandlas på ett tydligt sätt. I samband med möten i utredningens fackliga referensgrupp har Saco pekat på svårigheterna med att det centrala arbetsgivaransvaret i den nuvarande organisationen är splittrat och inte direkt kopplat till verksamhetsansvaret.

Samrådsförfarandet vid planering aktiviteter

av gemensamma

Trots de stora ansträngningar som görs med det omfattande samrådsförfarande beskrivits i kapitel 4 har det visat sig att

som samråden i praktiken inte fungerar tillfredsställande. Detta kan illustreras med ett fall som rörde ett uppföljningsprojekt RIKS-LS, en riksomfattande undersökning av långa sjukfall RFV beslutat

som genomföra. RFV förankrade projektet i samarbetsgruppema för utvärdering och försäkring senvåren och tidig höst 1994, vilket

var mer än ett halvt år innan det var tänkt att undersökningen skulle genomföras. En arbetsgrupp utsågs under hösten 1994 med företrädare för RFV och FK direktör och lokalkontorschef. Under våren 1995 genomfördes RIKS-LS i full skala i samtliga kassor utom en. Inför genomförandet beslöt den största försäkringskassans

Den nuvarande organisationen... 101

styrelse att inte leverera den mängd uppgifter som planerats från början. En företrädare för kassan hade ingått i den berörda samarbetsgruppen. Samrådsförfarandet i de olika kommittéma är resurskrävande och medför att beslut föregås långdragna diskussioner gemensamma av och återkommande ifrågasättanden. Ett ytterligare exempel detta är diskussionerna kring principerna for resursfördelning av försäkringskassomas administrationsanslag. En orsak till problemen med samrådsförfarandet torde stå att finna i försäkringskassans oklara ställning som innebär att varje försäkringskassa kan välja lösningar. Följaktligen representerar egna kassadeltagama i ett samråd formellt inte något annat än den egna försäkringskassan. Innebörden samråden är därmed ofta oklar. av

Kompetensutveckling

Som konstaterats i kapitel 3 RFV, försäkringskassoma och ansvarar FKF för kompetensutveckling. Ansvarsförhållandena sinsemellan uppfattas emellertid oklara. Det kan inte uteslutas att detta leder som till vissa effektivitetsförluster. Detta visar sig t.ex. i diskussionen mellan försäkringskassor och RFV när det gäller kompetensutvecklingen för rehabilitering. RFV upplever i det fallet att försäkringskassoma helst inte att RFV kommer med synpunkter på den ser kompetensutveckling som försäkringskassoma bedriver och som är central betydelse för framgången med rehabiliteringssatsningarav na. Andra orsaker till effektivitetsförluster är att det saknas en medveten strategi för kompetensutveckling, att utbildningsplaner ofta inte har varit individuellt utarbetade. Det har också funnits brister i förmågan att föra den kompetensen i verksamheten. nya Tillvaratagandet kompetens är alltså inte enbart en fråga om av ny

genomförandet utbildningsinsatser den enskilda kassan, utan

av strategisk ledningsfråga. Nya uppgifter och tider fordrar även en attitydförändringar hos samtliga anställda och sådana frågor får lättare genomslag de hanteras i gemensam process där alla om en medverkar.

102 Den nuvarande organisationen...

ADB

ADB-funktionen är, som tidigare beskrivits, mycket stor

av betydelse for att administrationen skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. På handläggamivån på försäkringskassoma är emellertid ADB-stödet dåligt utvecklat vilket innebär att stor

en mängd uppgifter måste göras manuellt. Detta belastning for

utgör en den lokala organisationen, i synnerhet vid uppföljningar och utvärderingar. De nuvarande ADB-systemen erbjuder små möjligheter för försäkringskassan att lokalt bearbeta data, själv

som man registrerat i systemen, för att använda det som stöd för verksamheten.

Utredningen har kunnat konstatera att det finns brister också inom utvecklingsarbetet som drivs i administrationen. Dubbelarbete och brister i samordningen förekommer. ADB-frågomas hantering är ett betydande irritatationsmoment inom administrationen.

Från försäkringskassoma påpekas att de med anledning att

- av ADB-budgeten ligger det centrala verket inte kan redovisa sina

- ADB-kostnader på ett fullgott sätt då de saknar kunskap den

om totala kostnadsbilden. Från försäkringskassoma uttrycks vidare farhågor for att den samlade prioriteringen utvecklingsverksam-

av heten inte görs utifrån verksamhetens behov, dvs det behov

som finns för en rationell handläggning och styrning regionalt.

Problemen med ADB-stödet kan delvis finna sina orsaker i hinder i gällande datalagstiftning, delvis i nuvarande organisationsstruktur. Datalagstiftningen betydande restriktioner för

sätter upp utformningen och utnyttjandet ADB-stöd på ett för verksamheten

av effektivt sätt. Hittillsvarande organisationsstruktur inte ha

synes underlättat för RFV och försäkringskassoma att arbeta fram gemensamma riktlinjer och plattformar för ADB-utveckling. ADBfunktionens uppdelning inom RFV, på ADB-avdelningen i Sundsvall, en strategienhet på RFVs planeringsavdelning samt övriga avdelningar på RFV i den mån de är systemägare till något ADB-system, gör att försäkringskassoma upplever svårigheter att nå fram med sina erfarenheter och krav ADB-systemen. Samråd sker visserligen, vad gäller ägar- och beställarperspektivet, mellan RFV och forsäkringskassoma genom en krets försäkringskassedirektö-

av rer. Som tidigare har beskrivits i kapitel 4 har samrådsformema och ansvarsfördelningen RFV nyligen förändrats. Enligt

den nya systemförvaltningsmodellen finns också användarrepresentanter med från försäkringskassoma. Det är visserligen för tidigt att

Den nuvarande organisationen... 103

utvärdera de formerna för och samråd men de har dock nya ansvar vissa försäkringskassor upplevts som otillräckliga. av ADB-frågor tillhör de uppenbart gemensamma och strategiska frågorna för administrationen. Det är därför viktigt att beställarkompetensen kan utvecklas under gemensamma former.

Tillsyn

Under utredningsarbetet har vi funnit att det råder bred enighet en kring tillsynsfunktionen inom administrationen bör vara RFVs att och att denna aktivitet med fördel skulle kunna öka. RFVs ansvar s.k. kassabesök är ett exempel på försäkringskassoma efteren av frågad fonn tillsyn. av Tillsynsfunktionen inom administrationen behöver dock utvecklas. En iakttagelse bl.a. Riksrevisionsverket har gjort som RRV 1995:35, Rätt beslut är att tillsynsärenden tenderar att handläggas på flertal avdelningar på RFV vilket riskerar leda till att ett övergripande tillsynsfrågor inte hanteras samordnat. RRV har också pekat det finns risker med den pågående decentraliseringen att inom administrationen den inte kan kombineras med en stark om ledning, uppföljning och utvärdering från den centrala nivån. På RFV pågår sedan tid ett uvecklingsarbete för att förstärka en tillsynen.

Internrevision

Försäkringskassans speciella rättsliga ställning medförde, som tidigare beskrivits, att de bestämmelser som utfärdats för statsförvaltningen inte stämde för försäkringskassan. Intemrevisionen utgör exempel när olika uppfattningar roller och befogenäven ett om heter samt brister i dialogen och samrådet mellan den centrala och regionala nivån leder till utdragna och tillkrånglade beslutsprocesser samt även öppna konflikter i organisationen.

Uppföljning och utvärdering

Regering och riksdag har i olika sammanhang understrukit behovet stark uppföljning och utvärdering. Riksrevisionsverket, av en Riksdagens revisorer och Riksförsäkringsverket självt har emellertid

104 Den nuvarande organisationen...

påpekat olika brister i den nuvarande uppföljningen och utvärderingen. Detta gäller främst uppföljning och utvärdering av administrationen. Under utredningens besök försäkringskassor har det framkommit att personal försäkringskassoma uppfattar det att som

RFV inte använder de uppföljningar och utvärderingar - som försäkringskassoma tar fram; RFV efterfrågar enligt kassoma onödigt mycket information planeringen av uppföljningen Verksamhetsmål samt val - av av resultatmått inte fungerar tillfredsställande; brandkårsutryckningar förekommer i alltför stor utsträckning ADB-stödet är alltför bristfälligt givet de krav ställs på - som uppföljning och utvärdering; man tvingas till omfattande och resurskrävande manuellt arbete möjligheterna för försäkringskassan att själv kunna använda uppföljningama för sin verksamhetsplanering är alltför egen begränsade.

De svårigheter som råder inom uppföljnings- och utvärderingsverksamheten kan till övervägande del hänföras till oklarheter kring ledningsansvaret och svårigheter att finna fungerande samrådsformer vid planeringen verksamheten. Det råder klara brister i av dialogen mellan den centrala och regional/lokala delen organisaav tionen, dvs mellan RFV å sidan och försäkringskassans centralena och lokalkontor å den andra. RFV har dock på tid tagit senare initiativ till olika utvecklingsprojekt på detta område.

6.3¶Sammanfattning och slutsatser

Den nuvarande organisationen bidrar till legitimitet att genom medborgarna har insyn i verksamheten via lekmannarepresenta-

tionen i försäkringskassans styrelse och socialförsäkrings-

nämnder. Den lokala representationen i försäkringskassans styrelse bidrar till att skapa goda kontaktnät för försäkringskassan i dess samverkan med andra sektorer.

Den nuvarande organisationen... 105

Den nuvarande organisationens decentraliserade prägel bidrar till flexibilitet i verksamheten. Organisationen har visat sig vara snabb att implementera de regering och riksdag beslutade

av ändringarna i förrnåns- och forsäkringsslagen. Försäkringskassans oklara rättsliga ställning leder till tolkningstvister och därmed ett merarbete för socialforsäkringsadministrationen. Därtill kommer att det merarbete i övrigt

ger författningsarbete och i forvaltningsdomstolar. Det finns stora brister i dialogen mellan RFV och försäkringskassor. Dessa brister har bl.a. sin orsak i oklarheten i roll- och ansvarsfördelningen inom administrationen. Den stora mängden samverkansgrupper och -kommittéer fyller inte behovet av kommunikation mellan central och regional nivå. De formella oklarhetema har komplicerat och försvårat besluts-

i organisationen, vilket har begränsat beslutskraften processerna

i strategiska frågor ex. kompetensutvecklingsfrågor, ADB-

frågor, uppföljnings- och utvärderingsfrågor. Den kraft läggs ned i den omfattande samrådsorganisationen

som för att alla inom administrationen skall bli delaktiga i helheten speglas inte det uppnås. Inom socialförsäkrings-

av som administrationen saknas förmåga att lösa konflikter. Arbetsgivaransvaret för försäkringskassoma är splittrat och otydligt. Detta markeras särskilt vad gäller arbetsgivaransvaret för försäkringskassomas direktörer och vad gäller kompetensförsörjningen.

Å

ff-Vt Råå E. . ,

7¶Överväganden och principiella

ställningstaganden

I detta kapitel redovisas inledningsvis de överväganden, som ligger till grund för mitt förslag organisation. Först anges några om en ny grundläggande krav som en ny organisation bör tillgodose. Därefter kort beskrivning den historiska utvecklingen av socialförges en av säkringen och dess administration i syfte att öka förståelsen för de i dag rådande förhållandena. Avslutningsvis i detta kapitel redovisas vissa principiella ställningstaganden inför den nya organisationen.

7.1 krav på den

Grundläggande nya organisationen

Med ledning vad i tidigare kapitel framgått om den nuvaranav som de organisationen, dess möjligheter och begränsningar kan man urskilja tre krav bör tillgodoses i den framtida organisationen. som En ny organisation bör utformas så att:

O dagens problem med otydlighet i ledningsansvaret försvinner O den regionala/lokala nivåns inflytande bevaras och förstärks 0 fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå en utvecklas

Grundläggande för den organisationen är också att liksom idag: nya

O säkerställa likformig, rättssäker och effektiv tillämpning av en förmånsreglema

108 Överväganden och principiella...

7.2 och det medvetna

Tydlighet -

"dubbelkommandot"

Önskemålet ökad tydlighet har göra med det i dagens

om att att organisation finns inskrivet ett vad man skulle kunna kalla "dubbelkommando" i den meningen att det finns ett dubblerat stymingsansvar i de lagregler och författningar som reglerar ansvarsförhållandena inom organisationen. Detta "dubbelkommando" har inte tillkommit vare sig av en slump eller misstag. Förklaringen är

av historisk och går tillbaka till de omständigheter rådde i

som Socialförsäkringens begynnelse. Mycket kort skall här några väsentliga drag i denna historiska bakgrund återges.

Framväxten

av socialförsäkringssystemet

Utvecklingen av vad sedermera blev socialförsäkringama

som började under senare hälften av 1800-talet. När Sverige industrialiserades och urbaniserades, sönderföll de skyddsnät funnits inom

som familje- och bygemenskapen i det agrara samhället. Den gamla fattigvården var otillräcklig skydd för städernas växande

som befolkning i ett snabbt expanderande industrisamhälle. Vid sjukdom, ålderdom, arbetsskada och arbetslöshet behövdes ett bättre socialt skyddsnät än vad den tidens kommunala fattigvård kunde

ge.

Olika försäkringsslag började ta form inom för skilda

ramen organisatoriska lösningar. Pensionsförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen tillkom på statligt initiativ, medan sjukförsäkringen och

arbetslöshetsförsäkringen växte fram frivillig basis.

Yrkesskadeförsäkringen var den första obligatoriska socialförsäkringen och trädde i kraft år 1903. Den allmänna pensionsförsäkringen infördes riksdagsbeslut år 1913 efter flera decenniers

genom utredningsarbete.

.Sjukförsäkringen är den socialförsäkring som har de äldsta

anoma och som nämnts växte den fram utifrån spontana initiativ

ur de breda folklagren. På frivillig basis bildades under delen

senare av l800-talet olika understödskassor. Det sjuk- och begravnings-

var kassor, s.k. hundramannaföreningar, fackförbunds- och yrkesskadekassor, bruks- och fabrikskassor etc. Kassoma organiserades dels

av de tre stora folkrörelsema: arbetarrörelse, nykterhetsrörelse och frikyrkorörelse, dels av de liberala arbetarföreningarna, dels också

Överväganden och principiella... 109

arbetsgivare och arbetstagare vid olika industrier och bruk, som av själva tog initiativ till bildandet av understödskassor för dem som

verksamma vid en gemensam arbetsplats. var

Kännetecknande för alla dessa understödskassor var att de byggde medlemskap i en förening. Medlemmarna valde inom sig föreningens styrelse. Man beslöt själv de avgifter och förmåner

om

skulle gälla, och man utförde själv kontrollen av att försäksom ringen utnyttjades på ett riktigt sätt. På så vis det folkliga

var inflytandet och lekmannakontrollen i högsta grad reella.

Gradvis utvecklades organisationsforrnema för sjukförsäkringen i riktning mot att täcka allt större grupper samtidigt som försäkringsvillkoren gick mot ökad likformighet och enhetlighet för alla försäkrade. Ett viktigt instrument för att befrämja dessa utvecklingstendenser var att det statliga ansvarstagandet ökades successivt.

När den första rikstäckande organisationen, Sveriges allmänna sjukkasseförbund, hade bildats år 1907, blev målsättningen snart att åstadkomma ett statligt finansierat och statligt reglerat sjukförsäkringssystem. Opinionsbildning viktig del verksamheten.

var en av Man eftersträvade rättvisa och likformiga villkor för alla medborgare, spridning riskerna över så stora kollektiv som möjligt

en av och högsta möjliga garanti för att förmånema skulle utbetalas när de behövdes. Efter ett halvsekel, år 1955, hade nått målet om en

man allmän sjukförsäkring garanterad av staten. Ett fullständigt förstatligande skedde år 1974, då försäkringen blev helt statligt finansierad.

Arbetslöshetsförsäkringen är det enda inslaget i socialförsäkringen, inte har förstatligats. Fackförbunden bildade de första

som arbetslöshetskassorna, som var knutna till respektive förbund och endast öppna för förbundets medlemmar. Denna försäkring administreras arbetslöshetskassorna, vilka fortfarande

av är egna ekonomiska föreningar. Alltsedan år 1937 utgår dock statsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen och staten utövar genom Arbetsmarknadsverket tillsyn över försäkringen och dess tillämpning. Vidare har även arbetslöshetsförsäkringen gjorts allmän genom att personer,

är medlemmar i en erkänd arbetlöshetskasssa, kan få s.k. som kontant arbetsmarknadsstöd KAS. Detta stöd utbetalas av försäkringskassoma.

110 Överväganden och principiella...

Sammanfattningsvis kan man alltså konstatera

Två av försäkringsslagen, yrkesskade- och pensionsförsäkringar-

na, har alltid varit statligt reglerade och finansierade. Administrationen var från början helt statlig. Från och med år 1953 respektive år 1962 har ansvaret för administrationen varit delat mellan staten och de fristående sjuk- respektive försäkringskassoma. Det var i samband med ATP-reformen som sjukkassoma bytte namn

till försäkringskassor

Ett forsäkringsslag, sjukförsäkringen, från början helt

var oberoende av staten och administrerades enskilda föreningar.

av Alltsedan år 1955 är den statligt reglerad och också

senare statligt finansierad genom statligt beslutade skatter och avgifter, medan dess administration är delad mellan staten och de formellt

fristående sjuk/försäkringskassoma Ett försäkringsslag, arbetslöshetsförsäkringen, har ett fackligt huvudmannaskap med statlig delfinansiering. Medlemskapet

i en arbetslöshetskassa bygger på att arbetar i ett yrke

man som omfattas av arbetslöshetskassans verksamhetsområde. Administrationen sköts av arbetslöshetskassorna med statlig tillsyn från

Arbetsmarknadsstyrelsen. Den mindre del som utgörs KAS

av beräknas och utbetalas av försäkringskassoma.

Grundläggande idéer

om

socialforsäkringsadministrationen

Uppbyggnaden av socialförsäkringssystemen, i synnerhet vad

beträffar sjukförsäkringen, drevs och präglades uttalade ideer

av om initiativ- och genomförandekrañen i den ideella folkrörelsen. Gustav Möller socialminister i perioder under åren 1926 till 1951 uttryckte skillnaden mellan sjukkasserörelsen och andra folkrörelser på

följande sätt:

"Kring arbetarrörelsen, nykterhetsrörelsen, kooperationen

står ständigt stridens larm och Arbetarrörelsen är

gny. en

proteströrelse. Nykterhetsrörelsen är kamprörelse mot den

en

s. rusdjävulen. Och kooperationen är rörelse mot

en

monopol och privatkapitalism. Annat är det med sjukkasse-

rörelsen. Den för icke strid mot några samhällsgrupper, den

anfaller inga av särskilda klasser omhuldade ekonomiska

Överväganden och principiella... 111

intressen. Den har vuxit fattiga människors behov av upp ur inbördes hjälp."

Gustav Möller, Svensk Sjukkasse-Tidning, 1932

Sjukkasserörelsens stora betydelse i framväxten av det moderna

välfárds-Sverige både organisatör och opinionsbildare har

- som motiverat bibehållande den särskilda konstruktionen med ett av formellt fristående försäkringskassor. Även när sjukförsäkringen förstatligades år 1955 valde att bevara denna unika och, som man det då blev, juridiskt oklara Organisationsform för administrationen försäkringen. De uttalade motiven ville försäkra sig av var att man den ideella folkrörelsetradition, hade varit en ledstjäma om att som

under sjukförsäkringens och organisationens framväxt, skulle

bevaras och även i fortsättningen fungera som garant för det särskilda följde just denna form lokalt engagemang som av av förtroendemannainflytande. Man konstaterade att sjukkassoma fungerade väl och att de hade visat på stor flexibilitet och prov genomförandekraft. Detta också nödvändigt att ta vara på inför var reforrnprogram genomfördes under 1950- och 1960de stora som talen. Till historien hör också den uttalade skepsis Gustav Möller som och andra ledande politiker hyste mot att införa ett renodlat statligt tjänstemannastyre. Möller menade och det bör understrykas att under de årtionden, då socialförsäkringarna successivt tog detta var form och statens långsamt ökade att den tidens engagemang jurister och experter inte skulle tillämpa förmånsreglema i den

generösa anda lagstiftarens och politikernas mening.

som var

Man ville ha Organisationsform garanterade ett starkt

en som lekmannainflytande och folkligt deltagande och valde därför att behålla försäkringskassoma fristående, icke-statliga organ. som Därmed skapades medvetet det dubblerade ledningsansvar, det "dubbelkommando" än i dag gäller inom organisationen. som Från 1950-talet och framåt samordnades allt fler av försäkringar- Försäkringskassoma fick samtidigt till uppgift att, utöver na. sjukförsäkringen, administrera ett antal statliga försäkringar och förmåner bl. den allmänna pensioneringen. Den centrala tillsynsa. myndigheten och de fristående försäkringskassoma fick således dela ansvaret för stadigt växande och alltmer omfattande verksamhet. en Alltsedan år 1962, då den nuvarande oganisationen fick sin utformning, har åtagandet för socialförsäkringen på ett entydigt sätt varit statligt. Vid denna tidpunkt blev socialförsäkringen, inkluderande sjukförsäkringen försäkringskassan fram till dess varit som

112 Överväganden och principiella...

försäkringsgivare för, reglerad i lagen 1962:381 allmän förom säkring. Även försäkringskassans verksamhet, behörigheter och befogenheter reglerades i denna lag 18 kap. Ramama för försäkringskassans uppgifter blev därmed tydliga och utrymmet för en självständighet för kassan i praktiken mycket begränsat. Idag kan konstateras att som ett resultat närmare 150 år - av en lång historia socialförsäkringsadministrationen i svensk - utgör en offentlig förvaltning unik Organisationsform med dels statlig en myndighet central nivå, dels formellt fristående försäkringskassor regional/lokal nivå. Hela organisationen är dock statligt reglerad och i sin helhet finansierad med statliga medel. Denna organisation administrerar de numera helt statligt reglerade och helt statligt finansierade socialförsäkringama, vilka tillsammans står för närmare 30 procent av hushållens årliga totala konsumtion. Genom denna ovanliga organisationsfonn har särskilda förutsättningar för ett starkt lokalt förtroendemannainflytande och engagemang kunnat bevaras. Detta har, som framgått kapitel haft av en starkt positiv betydelse för verksamheten. Organisationsformen har även, vilket också har redovisats i kapitel lett till alltmer besvärande oklarheter i fråga hur ledningsansvaret ska fördelat om vara i organisationen helhet. som

7.3¶Ledningsansvaret

Frågan om hur ledningsansvaret inom organisationen skulle fördelas har varit uppe till diskussion i flera omgångar sedan år 1955, och vid ett par tillfällen också behandlats i statliga utredningar närmare

en

redogörelse lämnas i bilaga 4 Från gång till annan har någon mindre justering i de man genom formella reglerna eller med hjälp extern medverkan lyckats överav brygga problemen och finna ett nytt modus vivendi hållit yttersom ligare några år trots att de oklarheter, följer försäkringssom av kassomas speciella formellt fristående och självständiga status som juridiska organ, har bestått. Möjligheterna till ytterligare justering förefaller nu vara uttömda, något under utredningens arbete som bl.a. uttryckts som en önskan om att utredningen inte ska föreslå några "nya trollformler". Som framgått av kapitel 6 har det dubblerade ledningsansvaret påverkat organisationens förmåga att fatta strategiska lednings-

Överväganden och principiella... 113

beslut. Konsekvenserna det splittrade ledningsansvaret har varit av kännbara för de anställda, t.ex. i form ett dåligt ADB-stöd, brister av i kompetensutvecklingen, långsamma chefstillsättningar etc. och de riskerar att i förlängningen påverka servicen till de försäkrade. Under utredningsarbetet har det blivit alltmer tydligt att det är nödvändigt skapa tydlighet i ledningsansvaret, dvs att den att hittillsvarande dubbleringen detta ansvar bör upphöra. av Detta aktualiserar frågan försäkringskassomas huvudmannaom skap, dvs deras ställning fristående med juridisk som organ en inte entydigt kan fastställas. status, som Innan jag närmare går på mina överväganden och principiella ställningstaganden kassomas huvudmannanskap vill jag kort om redogöra för de alternativa vägar har prövats ett led i som som utredningsarbetet.

7.4 för att skapa tydlighet

Vägar

Under utredningens arbete har olika vägar för att komma ifrån den nuvarande dubbleringen ledningsansvaret prövats. I diskussionen av har gjorts bl.a. med statens styrning skola och

jämförelser av

sjukvård och med den beställar utförarmodell används vid - som försvarsmaktens upphandling från Försvarets Materialverk FMV. Det finns emellertid några grundläggande skillnader mellan dessa verksamheters karaktär och den verksamhet som bedrivs inom

socialförsäkringsadministrationen.

En väsentlig skillnad är att skolan och sjukvården har kommun och landsting huvudman for verksamheten. Inom socialförsäksom ringen är staten huvudman för verksamheten. Vidare är skolan och sjukvården till största del finansierade med kommunala respektive landstingskommunala skattemedel. Staten bidrar genom allmänna, i huvudsak icke specialdestinerade statsbidrag. Socialförsäkringama är helt finansierade statligt beslutade skatter och avgifter. Statens av styrning skola och sjukvård utövas dels genom en ramlagstiftning av ställer krav att kommun respektive landsting skall tillhandasom hålla undervisning respektive hälso- och sjukvård av viss kvalitet, tillsyn, uppföljning och kontroll i efterhand. Socialfördels genom säkringama staten ett detaljerat regelverk i form av styrs av genom lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter för de olika förmånsslagen. Administrationen styrs genom inom statsförvaltning-

114 Överväganden och principiella...

en gängse mâl- och resultatstyming, regleringsbrev etc. Verksamheten inom skola och sjukvård produktion tjänster. avser av Inom socialförsäkringen är det i huvudsak fråga myndighetsutövom ning, att pröva och besluta om vilka förmåner skall utbetalas till som enskilda individer. När det gäller FMV:s verksamhet gäller den varken myndighetsutövning eller produktion tjänster utan av varuproduktion, vilket skapar helt andra förutsättningar för statens styrning av verksamheten liksom för förekomsten konkurrens i av produktionsledet. överväganden av vilka vägar kan prövas för att komma till som rätta med problemen med det dubblerade ledningsansvaret inom

socialförsäkringsadministrationen måste för att bli meningsfull utgå

från det faktum att staten är huvudman och finansiär för verksamheten och att staten genom lagar och förordningar i detalj reglerar de förmåner skall utges. Med sådan utgångspunkt har under som en utredningsarbetet prövats två vägar i fonn olika modeller av med ett renodlat ledningsansvar. Den modellen är att fullt ut satsa ena kassomas nuvarande Organisationsform och överföra hela ledningsansvaret på dem. Den centrala myndighetens uppgifter får då begränsas till att svara för tillsyn och kontroll i efterhand samt

uppföljning och utvärdering av försäkringstillämpningen.

I en sådan modell skulle de 25 kassoma bli självständiga organisationer emottar statsbidrag, till täckande hela deras som av verksamhetsbudget, direkt från regeringen. För att inte skapa en ny

dubblering i ledningsansvaret skulle varje försäkringskassa helt och

hållet leda sig själv utifrån regeringens direktiv. Mål -och

resultatstymingen liksom uppföljningen kassomas verksamhet

av måste då utgå direkt från Socialdepartementet. Det blir således inom regeringskansliet som de preciseringar får göras krävs för att som ledningen ska kunna fungera för de 25 kassoma. Det blir självfallet

också regeringskansliet får göra uppföljningar och föra resultat-

som

dialogen med var och en av de 25 kassoma. Anslagsframställningar

och årsredovisningar lämnas direkt från de 25 kassoma till regeringen. I en sådan modell finns det inget annat än regeringen organ som skulle kunna för den föregripande tillsynen i form svara av föreskrifter, allmänna råd, samt att leda den inforrnationsverksamhet och de utbildningar m.m. erfordras för att stödja kassoma i som uttolkningen av de lagar och förordningar gäller för de olika som förmånsslagen. Med en sådan modell försvinner det administrativa ledningsansvaret från den centrala myndigheten, roll reduceras vars till att renodlat gälla uppföljning och tillsyn i efterhand av att

Överväganden och principiella... 115

kassoma har skött sitt ansvar för försäkringstillämpningen ett

korrekt och effektivt sätt. Den andra renodlade modellen är att inordna kassoma i den statliga förvaltningsstrukturen, dvs organisationen till den anpassa gängse ordning gäller för regionala myndigheter i staten. I som denna modell blir den regionala försäkringskassan en statlig länsmyndighet. Anslagsmedlen fördelas via den centrala myndigheten, är anslagsmyndighet och i dialog med länssom som en myndighetema "översätter" de mål- och resultatkrav regering och riksdag har lagt fast till uppföljningsbara Verksamhetsmål och resultatmått. Den centrala myndigheten svarar sedan för såväl den föregripande efterföljande tillsynen samt övrig uppföljning och som utvärdering. Detta är ordning vanligtvis gäller för de statliga en som verksamheter bedrivs med central, regionala och lokala nivåer som tidigare har beskrivits i kapitel 5 för Riksskatteverkets och och som Arbetsmarknadsverkets del. Den första modellen skulle för att kunna fungera såväl med hänsyn till hittillsvarande svenska modell för offentlig förvaltning till den form resultatorienterad styrning som har som nya av introducerats inom ställa krav på långtgående förändringar staten i Socialdepartementets arbetssätt och på kompetens hos ny försäkringskassoma. Det är knappast troligt inom överskådatt man lig tid är beredd att lägga denna typ av arbetsuppgifter ett departement. Det skulle innebära på just socialförsäkringsatt man området i Sverige inrättade motsvarighet till de ministerier som en finns i andra EU-länder, en förändring som i andra sammanex. hang har awisats. Alternativt skulle den departementala styrningen begränsas och bli summarisk varför resultatdialogen mellan den mer centrala nivån och den regional/lokala nivån inte skulle kunna bli särskilt uttömmande. Sannolikt skulle styrningen från centrala, dvs den departementala, nivån behöva få formen mer formell av regelstyming detaljerad nivå. Detta skulle i sin tur strida mot mer ambitionen fördjupad mål- och resultatstyming. Hos om en försäkringskassoma skulle denna modell kräva ökade och resurser kompetens både vad gäller för anslagsberäkningar och ansvar

försäkringsutgiftemas utveckling samt i form av

prognoser om juridiska överväganden. Därtill kommer att prognoser m.m. riskerar bli osäkra till följd ökade metodproblem. Det förefaller att mer av mindre rationellt bygga sådan kompetens 25 olika ställen att upp i landet särskilt det beträffande denna typ kompetens ofta som av behövs "kritisk massa" för att kompetensen över huvud ska kunna en

116 Överväganden och principiella...

uppstå, och för att den skall kunna bevaras och utvecklas i takt med utifrån kommande krav på förändring.

Den andra modellen skulle ansluta till den gängse ordningen för ledning av statliga myndigheter och inte kräva några särskilda regler eller styrinstrument. För egen del anser jag dock, vilket framgår nedan och i kapitel att det finns skäl att göra vissa undantag från den traditionella ordningen för ansvarsfördelning mellan central och regional myndighetsnivå i syfte att förstärka den regionala nivåns inflytande.

7.5¶Ändrat

huvudmannaskap

Kassomas huvudmannaskap har sin historiska förklaring. I dag kan man konstatera att frågan kassomas huvudmannaskap är föga

om känd utanför de direkt berördas skara inom ledningsgruppema. För de försäkrade medborgarna saknar frågan huvudmannaskapet

om praktisk betydelse bl.a. då försäkringen är helt statligt reglerad och skall tillämpas likformigt i hela landet. Vidare är det fråga,

en som huvudsakligen engagerar ledningsnivån inom organisationen. Under de besök och intervjuer som utredningen gjort har det framkommit att för de flesta anställda inom kassoma spelar frågan huvud-

om mannaskapet ingen större roll. Man ser ingen egentlig förändring vid en övergång till ett statligt huvudmannaskap, eftersom såväl finansieringen som regelsystemen redan är helt statligt beslutade. Däremot önskar man få slut motsättningarna på ledningsnivån som skapas av att gemensamt förhållningssätt saknas. Vidare lider man stort av bristerna i ADB-stödet.

För att åstadkomma tydlighet i ledningsansvaret behöver alltså det dubbelkommando, som idag råder inom organisationen, tas bort. Det finns många skäl till det, vilket närmare framgått kapitel 4

av och Låt mig här bara peka på tre av dessa motiv:

Den nya mål- och resultatstymingen förutsätter en fungerande

-

dialog mellan central och regional/lokal nivå, vilket i sin tur

förutsätter en roll- och ansvarsfördelning är tydlig och

som

accepterad av alla nivåer inom organisationen.

Så länge kassoma är fristående har de alltid formell rätt att "gå -

sin egen väg", att träda lösningar och strategier

ur gemensamma som skulle ha gagnat helheten.

Överväganden och principiella... 117

Otydlig roll- och ansvarsfördelning medverkar till att sam- -

manhållningen i organisationen försvåras vilket medverkar till bristande helhetsperspektiv och frånvaro av gemensamt förhållningssätt.

Utgångspunkten för utredningens förslag skall enligt direktiven vara att socialförsäkringen är ett nationellt enhetligt system, vars finansiering och reglering statsmakterna beslutar om. Samtidigt är det nödvändigt att skapa tydlighet i roll- och ansvarsfördelningen inom organisationen. Behovet härav har bekräftats under utredningens arbete. Det är i första hand ledningsansvaret, som genom sin dubblering, är otydligt. Under utredningsarbetet har olika vägar prövats för att skapa tydlighet. Det har därvid framgått att så länge socialförsäkringarna är nationella och statliga skulle en renodling försäkrings-

av kassomas självständighet ställa långtgående krav på förändringar i Socialdepartementets arbetssätt och på ny kompetens hos kassoma. Vidare skulle möjligheterna till en fördjupad mål- och resultatstyrning starkt begränsas. Bortfallet av en central myndighet för ledning av verksamheten skulle vidare få konsekvenser för normgivningen som inte är förenliga med de arbetsformer som tillämpas i svensk förvaltning. För att åstadkomma tydlig roll- och ansvarsfördel-

en ning och komma ifrån dagens ordning med ett dubblerat ledningsansvar bör därför försäkringskassomas huvudmannaskap ändras så att de inordnas i den statliga myndighetsstrukturen, dvs formellt och entydigt övergår till att vara statliga regionala förvaltningsmyndigheter.

7.6¶Bevarat och förstärkt

regionalt/lokalt inflytande

Det är väsentligt att det regionala/lokala inflytandet förblir starkt i organisationen. Detta inflytande förekommer i två fonner. Det ena följer av förtroendevaldas funktion i försäkringskassans styrelse; det andra följer av en decentraliserad organisering av verksamhetens processer.

Vad gäller inflytandet som följer av de förtroendevaldas medverkan gäller det att ta på traditioner engagerade

vara av kassastyrelseledamöter. Det har under utredningens arbete tydligt

118 Överväganden och principiella...

belagts, att de förtroendevalda spelar viktig roll för verksam-

en heten. Om behovet förändringar av huvudmannaskapet motiveras

av av de olika begränsningarna i dagens organisation, så kan behovet

ett bevarat och förstärkt regionalt/ lokalt inflytande motiveras av av de möjligheter som finns i dagens organisation. Ett lokalt inflytande är viktigt för verksamheten den lekmannainsyn krävs, för

att ge som

inforrnationskanal mellan medborgarna och beslutsfattarna att vara

riksnivå samt för att understödja samverkan på den regionala och lokala nivån. Det gäller bl.a. samverkan med aktörer inom sjukvården, kommunen, arbetsförmedlingen och med arbetsgivare och fackliga organisationer. Genom lokal förtroendemannamedverkan kan också sammanfallande ekonomiska intressen, t.ex. mellan sjukvård, arbetsgivare och försäkringskassa, bättre tillvaratas. Slutligen kan de lokala förtroendemännen tillföra professionell kunskap i ledningsfunktionen.

Decentraliseringens innebörd är att ansvar och beslut läggs närmare den utför produktionen. Samtidigt förändras styr-

som formerna. Tidigare regelstyming på det administrativa området ersätts med mål- och resultatstyming. Till detta kommer krav på kvalitetsutveckling med bestämmande av kriterier för kvalitet. De försäkrade också uppdragsgivamas kontinuer-

skall stå i fokus men ligt växande krav på effektivitet och kvalitet. Kunskapen och erfarenheterna från dem arbetar nära de försäkrade om problem

som och behov av förändringar bör tas tillvara.

Den allmänna utvecklingen med mycket kraftiga förändringar, bl.a. på ADB/IT-området kräver en flexibel organisation med stor delaktighet från all personal. De nya kraven innebär att kompetensutvecklingen måste ske med stark anknytning till verksamhetens utveckling i det dagliga arbetet. Uppföljning/utvärdering, kvalitetsarbete, samarbete med andra kräver en daglig reflexion kring arbetet och eget kunskapssökande. Individuell kompetensplanering får allt större betydelse och kompetensförsörjningen inom verksamheten måste bedömas utifrån lokala/regionala behov.

En fortsatt decentralisering innebär i sin tur att arbetsfördelningen mellan lokal och central nivå försäkringskassan respektive RFV bör förändras. Den centrala nivån bör ha som uppgift att sätta mål, fördela medel och följa och utvärdera resultaten. En

upp konstruktiv dialog och kunskapsuppbyggnad är nödvändig och bör för alla nivåer syfta till ett kontinuerligt lärande. I varje organisation måste det finnas en gemensam idé och ett gemensamt förhållningssätt kring verksamhetens inriktning ansvaret för att skapa en sådan

-

Överväganden och principiella... 119

ligger i ledningsfunktionen. Betydelsen av ett levande klimat där

fokuserar på vem och vad man är till för och på resultaten av man verksamheten kan inte överskattas. Att uppnå detta fordrar att personalen engageras, att mål och resultatkrav upplevs som meningsfulla samt att personalen i verklig mening är delaktig.

Det är på den regionala nivån man har bäst kännedom om förhållandena i regionen, och bäst kan bedöma var lokalkontor och andra servicepunkter bör finnas och hur organisationen bör beman-

Frågan om lokalkontorsnätet bör avgöras av länsmyndighetens nas. styrelse. Detta förslag ansluter till ett förslag som redovisats från en utredning lokalkontorsnätet som gjorts inom socialförsäkrings-

om administrationen. Utredningen lämnade sin rapport 1995-12-06. Även frågor socialförsäkringsnämndemas antal och sammansätt-

om ning bör beslutas av länsmyndighetens styrelse.

Vidare är det på den lokala och regionala nivån, som man bäst kan överblicka personalförhållanden, arbetssituation, kompetensutvecklingsbehov m.m. Arbetsgivar- och personalansvaret för den regionalt anställda personalen bör därför också utövas av den regionala myndigheten.

Det bör eftersträvas är därför statlig organisation med

som en stark regional/lokal förankring.

7.7 av former för

Utveckling dialog

och "individualiserade relationer"

mellan central och nivå

regional

Som har framgått av kapitel 4 om samverkansformema och kapitel 6 om den nuvarande organisationens möjligheter och begränsningar fungerar inte dialogen mellan central och regional/lokal nivå tillfredsställande inom den nuvarande organisationen trots en

omfattande formell samverkansapparat. Kompetenstvister och ifrågasättanden av vilka beslut som har fattats, hur verksamhet skall implementeras och hur den skall genomföras dränerar organisationen på beslutskraft och effektivitet. Den nuvarande dialogen leder inte framåt. Beslutsprocessen går långsamt och är trög. För att höja effektiviteten i organisationen är det nödvändigt att skapa förutsättningar för dialog, där den centrala ledningen i verket och de

en ny regionala ledningarna hittar samförstånd och samsyn.

120 Överväganden och principiella...

Behovet av en stärkt dialog mellan den centrala och regionala nivån påpekades i en förstudie till denna utredning samt i regeringens direktiv för utredningen. Enligt dessa skall utredningen

ge förslag former för hur en individualiserad relation mellan verket och försäkringskassoma skall kunna utvecklas. I förstudien presenterades en skiss på hur en sådan relation skulle kunna se ut. Denna skiss innebar att det centrala verket kunde betraktas som en beställare och den regionala nivån som en utförare. Mellan beställaren och utföraren skulle det slutas ett "kontrakt" som skulle klargöra den centrala respektive regionala nivåns uppgifter och ansvar.

För att kunna konkretisera former för en individualiserad relation mellan verk och försäkringskassor som skulle kunna komma till rätta med den bristande dialogen har utredningen undersökt samverkansformer i andra organisationer vilka redovisats i kapitel Utredningen har i denna fråga också biträtts av Statskontoret som arbetat fram underlag om olika styr- och driftsfonner som kan stödja individualiserade relationer. I Statskontorets uppdrag ingick vidare att ange vilka förutsättningar som bör gälla för att dessa styr- och driftsformer skall kunna fungera och leda till individualiserade relationer.

Statskontoret konstaterar efter sin genomgång av olika styr- och driftsformer i offentlig förvaltning att

"...man för att förtydliga ett samarbete och samverkan mellan

olika organisatoriska enheter och för att precisera vad som

skall utföras naturligtvis kan skapa en beställar-utförar-

relation och tala i termer av beställare och utförare. Häri-

genom kan man utveckla och stärka dialogen mellan olika

nivåer i en organisation.

Någon tillämpning av beställar-utförarmodellen det sätt

som sker inom kommuner och landsting framstår dock inte

som möjlig inom socialförsäkringsadministrationen. Model-

len, som den vanligen definieras, förutsätter nämligen att man

utöver en uppdelning i tydliga beställar- och utförarfunktio-

-

ner skapar mer affärsmässiga relationer och att upphandling

-

görs i konkurrens mellan olika anbudsgivare. Detta senare är

rimligen inte aktuellt för socialförsäkringsadministrationen."

Överväganden och principiella... 121

Statskontoret konstaterar vidare att det

"...inte är meningsfullt att särskilja och beskriva köp-sälj som och fristående modell. Det är så att köp-sälj en egen snarare är ett inslag i andra modeller och driftsformer, t.ex. i beställar-utförar modellen, och snarast bör uttryckas som

köp-säljrelationer."

Statskontorets underlag återfinns som bilaga I utredningsarbetet har det framkommit att behovet av individualiserade relationer huvudsakligen motiveras av dels bristerna i nuvarande samverkansformer och dialog mellan central och regional nivå, dels att det finns regionalt skilda förutsättningar fordrar olika stöd och styrning från den centrala nivån för att som verksamheten skall kunna fungera effektivt. Det har i utredningsarbetet samtidigt konstaterats att det inte kan meningsfullt att låta all samverkan och styrning av verksamvara heten ske individualiserade relationer. Det finns flera genom funktioner bör hanteras på ett samlat sätt inom administrasom tionen. Statskontorets utredning styr- och driftsformer samt material om och synpunkter inhämtade från sakkunniga och experter visar att det inte finns skäl föreslå någon specifik modell för hur individuaatt nu liserade relationer bör skapas inom socialförsäkringsadministrationen. Detta är inte heller utredningens uppdrag; snarare är det att föreslå former för hur dessa relationer kan utvecklas. Med hänsyn till de omfattande verksamhetsförändringar administrationen som

står inför bl. genomförandet ett nytt pensionssystem är det

- a. av angeläget att organisationen inte försvårar detta arbete, utan tvärtom bidrar till att stödja det.

Inom socialförsäkringsadministrationen kan det vara lämpligt att

utgå från och utveckla vissa aktiviteter som redan finns i syfte att åstadkomma individualiserade relationer. De nuvarande kassabesöken är mycket uppskattade inom administrationen och skulle kunna omvandlas så att de får ett innehåll mer inriktat att behandla verksamhetens mål och uppföljningar desamma. Sådana av individuella länsgenomgångar praktiseras årligen bl.a. av AMV,

RSV och den norska socialförsäkringsadministrationen vilket

beskrivits i kapitel Liknande former för dialog, verksamhetsöverenskommelser och uppföljningar används också på regional

nivå inom socialförsäkringsadministrationen i ett antal försäkrings-

122 Överväganden och principiella...

kassor. Här tillämpar kassadirektören denna typ av styrning och samverkan med sin lokalkontorschefer/områdeschefer.

Inom Arbetsmarknadsverket har formerna för länsgenomgångarna utvecklats under ett flertal år. Genomgångama som rör budgetresurser, prioriteringar och resultat, utmynnar i överenskommelse

en mellan verksledning och länsarbetsdirektör utvecklingsområden.

om Dessa följs sedan i planeringssamtal och uppföljningsmöten. En

upp strävan bör vara att länsgenomgångar görs, i likhet med den norska socialförsäkringsadministrationen, varje år eller åtminstone vartannat år som inom Arbetsmarknadsverket.

Avslutningsvis vill jag poängtera att mitt ställningstagande utgår från att moderna styrformer tillämpas. Dessa behöver utvecklas och anpassas för att tillgodose socialförsäkringsadministrationens verksamhet och dess krav på likformig hantering samtidigt

som man bejakar att verksamheten har sin bas på den regionala och lokala nivån och att arbetet i huvudsak utförs regionalt/ lokalt. Innebörden av detta är att fler uppgifter, än följer nuvarande bestämmel-

som av ser för vad försäkringskassoma ansvarar för, skulle kunna överlämnas till den regionala/lokala nivån. Det är således inte fråga

om en "uppifrån -och nerstyming" utan en utveckling mål- och resultat-

av styming som eftersträvas. Utgångspunkten för utveckling

av styrformema ligger i det faktum att de regionala och lokala

organen utför arbetet och har kontakterna med de försäkrade. Ledningen för en mål -och resultatstyrd verksamhet måste för att denna skall bli effektiv tillvarata och omsätta den kunskap kontinuerligt växer

som fram ur det dagliga arbetet. Samtidigt bör helhetsperspektiv och vianda olika sätt understödjas så att hela organisationen och alla i den blir delaktiga i och tar ansvar för att de målen

gemensamma uppnås. Den centrala styrningen bör inriktas mot att hålla dialogen kring de gemensamma målen levande och att återkoppla resultaten från uppföljningar och utvärderingar. Den centrala styrningen måste också inriktas mot att myndighetsutövningen sker korrekt och

tillförlitligt. För att förvaltningsorganisationen skall få goda förutsättningar

för sitt mål- och resultatstymingsarbete krävs det i sin tur, såsom man också konstaterar bl.a. i ELMA rapporten Ds 1994:81 och

i riksdagsrevisoremas rapport 1994/95 .1 Kontroll socialförsäk-

av ringen, att statsmakterna lägger sig vinn om att det finns god

en verksamhetsanpassning i den övergripande styrningen och att styrinstrumenten utformas och används i enlighet hänned".

8 till för

Förslag ny organisation

socialförsäkringsadministrationen

Förslagen i sammanfattning: Försäkringskassoma inordnas i den statliga myndighetsstrukturen Försäkringskassomas styrelse får rätt att besluta om lokalkontorsnätet Försäkringskassomas styrelse får rätt att besluta att in-

om rätta och utse ledamöter i socialförsäkringsnämndema Försäkringskassomas styrelse får aktivare roll som för-

en troendemän för de försäkrade Arbetsgivar- och personalansvaret för den regionalt anställda . personalen utövas av försäkringskassan Budgetansvaret för driften av gemensamma ADB system

- . decentraliseras till försäkringskassoma. Vissa delar av budgetansvaret ligger kvar på central nivå. Kassomas inflytande för utveckling befintliga och nya system skall utvecklas

av och förstärkas. Formema för detta bör skyndsamt utredas i särskild ordning inom organisationen Nya arbetsformer för ett förnyat centralt verk Socialförsäk-

-

ringsverket

Dialog och samverkan mellan central och regional nivå ges .

förutsättningar nya

Detta kapitel inleds med kort framtids- och omvärldsbeskrivning

en syftar till att belysa några av de förändringar som kan komma som att aktualiseras under överblickbar framtid och olika sätt

en som

kan påverka arbetet inom socialförsäkringsadministrationen.

Därefter redovisas förslaget till organisation med precisering av

ny de och befogenheter åvilar den regionala respektive ansvar som centrala nivån utifrån de förutsättningar som angavs i föregående kapitel.

124 Förslag till ny organisation för...

8.1¶Framtid och

omvärldsförändringar

Inom socialförsäkringen pågår ett omfattande förändringsarbete många områden. En genomgripande reformering ålderspensions-

av systemet har beslutats. Långtgående förändringar i sjukförsäkringen förbereds. Det försämrade statsfinansiella läget ställer krav besparingar såväl i förmånema i administrationen. Fönnåner

som prövas mer restriktivt. De försäkrade utsätts för en noggrannare kontroll.

Gemensamt för dessa förändringar är att de innebär omprövningar och många gånger minskningar tidigare beviljade

av förmåner, och att de genomförs i allt snabbare takt. Tiden från

en riksdags- och regeringsbeslut till genomförande har krympt ett dramatiskt sätt, vilket ställer extremt stora krav på administrationens förmåga att snabbt anpassa ADB-system, handläggningsrutiner, informationsmaterial etc.

Förändringarna innebär också något principiellt nytt för socialförsäkringsadministrationen. Från att ha varit förmedlare

av stadigt förbättrade förmåner i generös anda, har uppgiften för

en nu de anställda blivit att förmedla minskande förmåner i en allt restriktivare anda. Samtidigt skall de klara av att hålla hög servicenivå

en och ge ett personligt bemötande som inrymmer såväl empati

som effektivitet.

IT-utvecklingen innebär att rutinuppgifter försvinner, samtidigt som kraven på ny kompetens hos de anställda växer. Tekniken kan också medföra att formerna för kontakter med och service till de försäkrade radikalt förändras. S.k. smart cards kan förväntas bli införda, 020-nummer börja användas och tekniska hjälpmedel

nya introduceras, gör det möjligt för de försäkrade att själva hämta

som information om förmånsregler och sina individuella rättigheter. Härigenom kan de anställda vid kassorna komma att avlastas

en väsentlig del av det nuvarande arbetet med telefonupplysningar och rådgivning till allmänheten.

Intemationaliseringen och Sveriges medlemskap i EU har redan fått och kommer att få fortsatt betydelse för de svenska socialförsäkringamas utveckling och utnyttjande. Dänned ställs också krav de anställda att behärska ett nytt kunskapsområde.

Inom flera politikområden vidtas för närvarande åtgärder

som syftar till att öka arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet. Satsningar på allmän och yrkesinriktad kompetenshöjning liksom inriktningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna syftar

Förslag till organisation för... 125

ny

till att stimulera rörligheten. Arbetslöshetsförsäkringens utformning skall påverka incitamenten till aktivt arbetssökande. Arbetskraftens rörlighet förväntas genom dessa och andra åtgärder att öka. Det kan bli ett växande antal individer som går i och ur olika typer av anställningar och som växlar anställningsperioder med utbildningsperioder. Detta kommer att ställa nya krav flexibilitet i socialförsäkringsadministrationen. Samhällsinsatsema skall kunna stödja individen genom olika skeden och olika förhållanden.

Samverkan med aktörer inom näringslivet och hos arbetsförrnedling, hälso- och sjukvård, socialtjänst och arbetsmarknadens parter som inletts för några år sedan behöver utvecklas och fördjupas. Denna samverkan föranleds inte endast av rehabiliteringsarbetet utan kan också komma att öka för de grupper som har behov av extra och särskilt stöd för att återställa arbetsförrnågan. Det gäller

bl.a. arbetslösa sjukskrivna, funktionshindrade/arbetshandikappade,

handikappade, invandrare och försäkrade med diagnoser som unga har sin grund i socialmedicinsk/socialpsykologisk problematik.

Riksdagens revisorer har i rapporten 1994/95:1 Kontroll av socialförsäkringen pekat att svåröverskådliga regler för socialförsäkringen leder till att enskilda medborgare får begränsade möjligheter att ta del av debatten och att deras möjligheter att kontrollera kassomas beslut blir mindre samtidigt som behovet av speciell information i varje enskilt fall ökar. För försäkringskassoma ökar administrationen, behoven av information och kontroll. Det blir också svårare för statsmakterna att förutse effekterna av enskilda beslut. Riksdagens revisorer anger ett antal möjligheter till förenkling i regelsystemen som skulle resultera i bättre information till medborgarna, effektivare intern kontroll, utvecklad intern och extern revision samt tydligare information till riksdagen.

Justitiekanslern JK har i sitt yttrande 1995-12-21 över RRV:s rapporter RRV 1995:32 FUSK -systembrister och fusk i välfärdssystemen, RRV 1995:33 Förtidspension fusk och systembrister

och RRV 1995:34 bidragsförskott effektivitetsrevision av ett

statligt stöd till barnfamiljer föreslagit att ett utredningsarbete kommer till stånd för att belysa de rättsliga frågorna inom välfärdssystemen. Enligt JKs mening är det viktigt att få till stånd ett mera samordnat system bl.a. i syfte att få en effektivare kontrollverksamhet samtidigt som den enskildes rättssäkerhet tryggas. En effektivare bidragskontroll fordrar enligt JKs mening en genomgång och reformering av de rättsliga reglerna. Det räcker inte med administrativa åtgärder.

126 Förslag till ny organisation för...

I ESO-gruppens rapport Ds 1994:81 En Social Försäkring utgår man från en huvudtanke om att socialförsäkringama bör kunna betraktas som en helhet, då många principiella frågor är gemensamma för de olika delarna av socialförsäkringen. Man undersöker därför möjligheten att slå ihop de olika systemen till ett enda. l rapporten diskuteras de olika förutsättningar som råder för de olika delarna av socialförsäkringen och presenteras en modell där försäkringsförvaltning särskiljs från arbetet med omhändertagandet av individen.

Den påbörjade förändringen vad avser länsindelning och samverkan mellan län kan förväntas fortsätta. Den föreslagna sammanslagningen av försäkringskassoma i Skåne till en för Skåne län gemensam försäkringskassa är ett led i en sådan utveckling.

I olika sammanhang har således under senare tid många idéer framförts om att såväl förenkla försäkringslagstiftningen som att omforma ansvaret för och organisationen av socialförsäkringens totala verksamhet. Sådana eventuella förändringar kommer självfallet också att påverka den organisation som kan komma att behövas i framtiden.

De förslag jag presenterar utgår från de förhållanden som i dag gäller och från sådana förändringar som har beslutats av riksdag och regering. I övrigt har förslagen utformats så att de inte ska försvåra utan snarare underlätta andra förändringar som kan komma. Förslagen syftar till att stärka administrationens förmåga att kunna anpassa sig såväl till förändringar i socialförsäkringen som till andra nya omvärldsförhållanden. Det är alltid svårt att sia om framtiden men med den takt och det tempo, som samhällsförändringar numera kännetecknas av är det uppenbart att anspråken kommer att växa socialförsäkringsadministrationens flexibilitet och förmåga att med kraft ta sig an kraven förändring.

8.2 till

Förslag ny organisation -

enhetligt huvudmannaskap

Den nya organisation som här föreslås syftar till att tillgodose de grundläggande kraven om tydlighet i ledningsansvar, bevarat och stärkt regionalt/ lokalt inflytande samt en fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå. Den skall också kunna hantera tidens

Förslag till organisation för... 127

ny

krav med snabba reformer i omprövande riktning och de omvärldsförändringar i form av ny teknik, arbetslivets förändringar och annat

kan förutses. Den nya organisationen skall även tillgodose de som övriga krav som identifierats i den tidigare redovisade analysen av den nuvarande organisationen.

Enligt utredningens direktiv skall socialförsäkringen fortsatt vara nationellt enhetlig och statligt finansierad. Kraven på en likformig, rättssäker och effektiv tillämpning av fönnånsreglema måste således också tillgodoses.

Utifrån dessa utgångspunkter föreslår jag i enlighet med de

överväganden som redovisas i föregående kapitel- att försäkringskassoma inordnas i den statliga myndighetsstrukturen. Deras status ändras från att vara formellt fristående med en icke entydigt definierad juridisk status, till att vara statliga förvaltningsmyndigheter på regional nivå.

Försäkringskassomas formella huvudmarmaskap med i realiteten starkt begränsad självständighet byts mot det ansvar och de befogenheter som följer av att de blir egna länsmyndigheter. Mina förslag innebär också att dessa länsmyndigheter ges vissa nya befogenheter. Härmed stärks försäkringskassomas position. Förslaget innebär för kassornas del att ledningsansvaret tydliggörs och att ansvaret för organisationen på den regionala/lokala nivån utvidgas.

När det gäller namnet den nya länsmyndigheten föreslår jag att den nuvarande benämningen, allmän försäkringskassa, bibehålls. Det blir enklast för de försäkrade och de anställda, och det innebär att man undviker den merkostnad som ett namnbyte innebär i en verksamhet av denna stora omfattning.

8.3 den

Organisationen på regionala/ lokala nivån

Mina förslag till ny ansvarsfördelning inom socialförsäkringsadministrationen innebär i sammandrag att den regionala nivån behåller alla de befogenheter den idag har. avseenden

I ett par utökas den regionala nivåns beslutsmandat och i ett par avseenden sker en omfördelning av ansvar mellan styrelse och direktör. På detta vis kommer förtroendemannarollen på den regionala nivån att renodlas till att tydligare svara för medborgarinflytandet, medan

128 Förslag till organisation för...

ny

direktörens roll renodlas till att ansvara för den operativa verksamheten.

Försäkringskassans styrelse får nya mandat i tre avseenden. Den skall

1 besluta om den regionala organisationens lokalkontorsnät och

servicepunkter 2 besluta att inrätta socialförsäkringsnämnder och att utse

om

ledamöter i dessa 3 ges en aktivare roll som förtroendemän för de försäkrade

I övrigt skall kassastyrelsen ha de befogenheter som normalt åvilar en statlig myndighets styrelse, vilket i detta fall bl.a. innebär att besluta om kassans årsredovisning, delårsrapport, underlag för anslagsframställning och revisionsplan. Mitt förslag i denna del motiveras av att försäkringskassoma, var och en för sig, är mycket stora organisationer som hanterar mycket stora penningströmmar. I övrigt ingår i kassastyrelsens uppdrag att pröva om försäkringskassans verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte. Styrelsen skall biträda kassadirektören och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade.

I ett avseende, arbetsgivarfrågoma, förs det formella ansvaret från styrelsen till direktören. Decentraliseringstanken markeras

att jag föreslår att regeringen i instruktionen för försäkringsgenom kassan direkt tilldelar kassan arbetsgivaransvaret inom sitt verksamhetsområde. Detta ansvar kommer att utövas av försäkringskassedirektören.

Direktören för försäkringskassan får en i förhållande till dagsläget förstärkt roll genom att hon eller han övertar beslutsansvaret från styrelsen för arbetsgivarfrågor, budget och verksamhetsplanering. I de två sistnämnda frågorna bör det dock anges i instruktionen för kassan att beslut fattas först efter anmälan i styrelsen. I övrigt åvilar det direktören att svara för ledningen av verksamheten inom sin region i samma utsträckning som idag.

Min bedömning är att dessa förändringar, ägnade att skapa ett tydligare ledningsansvar samt ett bevarat och förstärkt inflytande för den regionala nivån, kan genomföras utan att den dagliga verksamheten kassorna eller kassomas interna organisation behöver påverkas nämnvärt.

Förslag till ny organisation för... 129

Mina förslag innebär vidare att:

Försäkringskassans styrelse utses av regeringen. På detta sätt tydliggörs det nationella ansvaret för verksamheten. Styrelseledamötema bör nomineras motsvarande sätt som idag, dvs av partidistrikt. Styrelsen får i och med detta samtidigt en regional förankring. Förslaget innebär att nackdelarna med dagens ordning med två valkorporationer försvinner samtidigt som den regionala förankringen bibehålls.

Under utredningens arbete har det redovisats skäl för att utvidga antalet styrelseledamöter så att professionella företrädare för några av försäkringskassomas mest betydelsefulla samverkansparter på den regional/lokala nivån kan ingå. Som tidigare framgått kan samverkansbehovet dessa nivåer förväntas öka i framtiden. Detta fråga som behöver

är en övervägas ytterligare, varför jag avstår från att lägga ett förslag nu. Direktören anställs och entledigas genom beslut av regeringen. Mitt förslag grundas att försäkringskassan är en regional statlig myndighet. Förslaget ansluter till den för statliga länsmyndigheter gängse ordningen. Regeringens beslut sker efter anmälan av den centrala myndighetens chef Denne skall dess-

. förinnan ha inhämtat yttrande från den regionala styrelsen,

vars bedömning bör redovisas till regeringen. Direktörens lön vid nyanställning beslutas av samma instans som beslutar om anställningen. Lön efter lönerevision beslutas av den centrala myndighetens chef, som naturligen inhämtar synpunkter från företrädare för kassastyrelsen och den regionala organisationen i övrigt. Socialförsäkringsnämnderna SFN inrättas genom beslut av den regionala kassastyrelsen och SFN-ledamöterna utses av denna. Regeringen får närmare precisera principer för inrättande av nämnderna, nomineringsförfarandet och vilka ärenden skall

som beslutas av nämnderna. l samband med den fortsatta beredningen av förslaget till ny organisation kan det finnas skäl att överväga dels om nämndernas beslutsansvar för olika ärenden, dels de närmare formerna. för kassomas beslut om inrättande och tillsättande av ledamöter.

Denna ordning innebär att de regionala styrelsemas inflytande ökar, något som är särskilt motiverat i detta sammanhang med

130 Förslag till ny organisation för...

tanke deras lokalkännedom. Förslaget innebär även

en avlastning av regeringskansliet och det centrala verket. Lokalkontorsnätets utformning och servicepunkter bör beslutas av kassastyrelsen. Med hänsyn till verksamhetens beroende

av ADB-stöd bör dock besluten föregås av ett samråd med den centrala myndigheten. Förslaget innebär, tillsammans med förslagen om SFN, att försäkringskassan fastställer hela organisationen av den verksamhet som uppdragits kassan. Detta blir en förändring i förhållande till dagens ordning RFV rätt att

som ger meddela föreskrifter om organisationen av kassomas lokalkontorsnät. Enligt direktiven skall utredningen vid sina överväganden om de krav som bör ställas på lokalkontorsnätet och ansvarsfördelningen mellan den centrala och regionala nivån lägga vikt vid krav på såväl tillgänglighet, kvalitet som geografiska hänsyn. I kapitel 7 har jag framhållit att det är den regionala nivån man har bäst kännedom om förhållandena i sin region och därmed bäst kan bedöma var lokalkontor och andra servicepunkter bör finnas. En utredning om lokalkontorsnätet har nyligen gjorts av en arbetsgrupp med företrädare för RFV och försäkringskassoma. Även denna föreslår att försäkrings-

grupp kassoma får ansvaret för att besluta om lokalkontorsnätet. Ansvaret för beslut i enskilda ärenden föreslås bli i praktiken oförändrat. Dock har det under utredningens arbete framkommit skäl för att se över urvalet av ärenden som enligt dagens regler skall behandlas av SFN. En fortsatt beredning härav bör övervägas av regeringen. Förtroendemän för de försäkrade. Kassastyrelsen tilldelas en aktivare roll som medborgarnas förtroendemän inom socialförsäkringen. Genom att ge kassastyrelsema denna aktivare roll ser jag möjligheter att uppnå kontaktfonn liknande den sjuk-

en som vårdens förtroendenämnder har.

Under utredningsarbetet har styrelseledamötemas nuvarande roll som länkar mellan de försäkrade, socialförsäkringen och

socialförsäkringsadministrationen framhållits. De försäkrade

önskar många gånger få förklaringar till olika beslut och en möjlighet att framföra frågor och klagomål. Mitt förslag innebär att styrelsens redan existerande roll som mottagare av klagomål och andra synpunkter verksamheten tydliggörs. Styrelsen skall inte i prövningen av enskilda ärenden, utan utnyttja sin befogenhet att ge råd till direktören om verksamheten. Härigenom förstärks lekmannainsynen och medborgarinflytandet i verk-

Förslag till organisation för... 131

ny

samheten. Denna förstärkning kontakten med medborgarna får

av sitt särskilda värde i tid då förmåner minskas och prövningen

en görs mer restriktiv. Ekonomi- och budgetfrågor bör bli ett av de områden där den nya organisationens arbetsformer kommer att märkas mest.

nya Utöver den traditionella verksamhetsplaneringen föreslås hanteringen bli ändrad att form av dialog och indivi-

genom en ny duella "kontrakt" verksamhetsöverenskommelser utvecklas mellan den centrala och regionala nivån. I denna dialog och

dessa verksamhetsöverenskommelser utvecklar den genom centrala och regionala nivån på innebörden av

en gemensam syn de olika verksamhetsmålen, vilka resultat som skall uppnås och vilka delar verksamheten ska prioriteras. I dialogen

av som preciseras också kassans budgetram och vilka gemensamma upppföljningar och utvärderingar som ska göras, m.m.

Den formella ansvarsfördelningen i ekonomi- och budgetfrågor föreslås bli att kassastyrelsen beslutar om årsredovisning, delårsrapport och underlag för anslagsframställning, revisionsplan och åtgärder med anledning intemrevisionsrappon.

av Direktören beslutar om verksamhetsplan och budget efter anmälan i styrelsen. Ansvaret för arbetsgivar- och kollektivavtalsjrågor läggs på kassoma.

Som tidigare har beskrivits i kapitel 2 behandlas i dag de kassaanställdas anställnings- och löneförhållanden inom ett eget avtalsområde, med ett eget huvudavtal. Arbetsgivarverket är tillsammans med Försäkringskasseförbundet avtalsslutande part för arbetsgivaren. Försäkringsanställdas förbund och Saco är avtalsslutande parter arbetstagarsidan. Enligt huvudavtalet gäller, om inte regeringen föreskriver annat, att Arbetsgivarverket eller den Arbetsgivarverket bestämmer utövar

som arbetsgivarens befogenheter enligt avtalet. Dessa arbetsgivarbefogenheter har Arbetsgivarverket genom föreskrifter delegerat till i första hand berörd försäkringskassa.

I de diskussioner har förts inom utredningen och det

som samråd har skett med Arbetsgivarverket har det framkommit

som att det inte föreligger några formella hinder för att även efter en ändring av huvudmannaskapet behålla ett eget avtalsområde och ett eget huvudavtal för de kassaanställda. En invändning som kan göras är att detta innebär utökning antalet huvudorganisa-

en av tioner arbetstagarsidan, vilket skulle kunna anses vara en

132 Förslag till ny organisation för...

oönskad utveckling sett utifrån den hittillsvarande ambitionen för den statliga arbetsgivarpolitiken. Alternativet är att inordna försäkringskasseavtalet i det statliga avtalsområdet och det statliga huvudavtalet. När det gäller den materiella regleringen av löner och andra allmänna fönnåner, pensioner, trygghetsfrågor m.m. är skillnaderna mellan det statliga området och försäkringskasseområdet begränsade. Avtalen på försäkringskasseområdet har emellertid formats utifrån verksamhets- och personalförhållandena vid kassoma och avtalen är grunden för de institutio-

trygghetsstiftelsen, försäkringsföreningen och utvecklingsner rådet- som avtalspartema byggt upp för att ta till vara, stödja och utveckla arbetsgivar- och arbetstagarintressen i försäkringskassoma. Ytterst avgörs denna fråga av arbetsmarknadspartema, samtidigt som statens inställning blir av stor betydelse. Min uppfattning är att det är angeläget att så mycket som möjligt behålla nuvarande ordning. Detta skulle innebära att ändringen av huvudmannaskapet för försäkringskassoma inte medför någon annan ändring än att Arbetsgivarverket i fortsättningen tecknar huvudavtalet och de centrala försäkringskasseavtalen.

När det gäller frågan om vem som för arbetsgivarsidan tecknar kollektivavtal under huvudavtalet finns det inte heller i detta avseende några rättsliga eller formella hinder för vilken lösning som kan väljas. Det blir således en fråga om vad som kan bedömas vara mest lämpligt. Inom statlig förvaltning är den vanligast förekommande lösningen att den centrala myndigheten tecknar de lokala avtalen och att de regionala myndigheterna i kraft av delegation har hela arbetsgivaransvaret såväl formellt som reellt.

För socialförsäkringsadministrationens del anser jag, som framgått tidigare, att en så långt gående decentralisering som möjligt bör eftersträvas vad gäller ansvaret både i organisatoriska frågor och i personal/arbetsgivarfrâgor. Arbetsgivaransvaret bör läggas så nära verksamhetsansvaret som möjligt. Personalansvaret är redan i dag starkt decentraliserat. Många kassor har decentraliserat personaloch arbetsgivaransvar till lokalkontoren. Denna inriktning bör bibehållas. Inom statsförvaltningen har också generellt sedan ett par år tillbaka en decentralisering av arbetsgivarfrågoma genomförts, bl.a. genom omorganisationen av Arbetsgivarverket. Mot denna bakgrund anser jag det motiverat att regeringen direkt tilldelar försäkringskassan hela ansvaret för arbetsgivarfrågoma inom det egna verksamhetsområdet, inklusive uppgiften att ingå

Förslag till organisation för... 133

ny

lokala kollektivavtal. Jag föreslår därför att det i instruktionen för

den socialförsäkringsförvaltningen tas en föreskrift av denna

nya innebörd. Ansvaret för kompetens försörjning och utveckling bör vara - decentraliserat. Den regionala/lokala organisationen har de största möjligheterna att precisera personalens behov av kompetensutveckling. Samtidigt har den centrala organisationen, sin funktion stabsorgan åt regeringen, de största genom som möjligheterna att uttolka och precisera statsmaktemas intentioner med socialförsäkringen och dess administration. Den centrala nivån kan i och med detta bidra till att formulera kompetensbehov och riktlinjer för arbetet med kompetensutvecklingen. För att insatserna för kompetensutveckling skall ge stort utbyte för personalen och verksamheten fordras ett välfungerande samarbete mellan de lokala/regionala nivåerna och den centrala nivån i organisationen. Den lokala/regionala nivån ansvarar för

att kompetensutvecklingsâtgärder kommer till stånd utifrån en

gemensamt framtagen policy. Den lokala/regionala nivån an-

också för det praktiska genomförandet.

svarar

8.4 den centrala nivån

Organisationen på

För den centrala nivåns uppgifter leder förslaget till mer påtagliga förändringar. Den centrala nivån innefattar f.n. rad funktioner en med sinsemellan olika karaktär såsom

föregripande tillsyn utvecklande och stödjande aktiviteter i - förväg för att "sörja för" att regler tillämpas korrekt, likformigt, rättvist och med iakttagande rättssäkerhetskraven av efterföljande tillsyn kontroll i efterhand för att "vaka över" att - regler tillämpas korrekt, likformigt, rättvist och rättssäkert uppföljning effektiviteten i administrationen - av uppföljning och utvärdering socialförsäkringens utfall i - av förhållande till uppsatta mål roll som stabsorgan regeringen -

bevakning, analys och försäkringsutgiftemas utveck-

- prognos av

ling

statistikansvar -

134 Förslag till organisation för...

ny

fördelning av resurser till kassoma och uttolkning övergripan- - av

de verksamhetsmål och resultatkrav arbetsgivaransvar för centrala avtal

-

arbetsgivaransvar för kassomas centrala ledning -

ansvar för gemensam ADB -

ansvar för administrativ service i stort inom socialförsäkrings- -

administrationen ansvar för central information till de försäkrade

-

förvaltning ett antal fonder - av

Dessa funktioner är i hittillsvarande organisation fördelade mellan RFV, FKF och Arbetsgivarverket. För framtiden kan flera olika organisatoriska lösningar väljas för de funktioner, fortsättnings-

som vis skall fullgöras på central nivå. Det är dels fråga

en om ansvarsfördelningen mellan regeringen och underlydande myndigheter, dels en fråga om huruvida alla frågor skall hållas samlade på myndig-

en het eller fördelas på flera sinsemellan fristående och oberoende myndigheter. För ADB, förlagsverksamhet och olika servicefunktioner kan också fristående uppdragsfmansierade och konkurrensutsatta enheter övervägas.

Innan jag går på frågan om ansvarsfördelningen på den centrala nivån vill jag erinra några motiven för förändring

om av en av organisationen. Som tidigare har framgått är organisationen i dag tudelad med tydliga brister i "vi-andan" mellan den centrala RFV och regionala nivån försäkringskassoma. På regional nivå upplever man att den centrala myndigheten har ambitioner att detaljstyra verksamheten i stället för att fullfölja den mål- och resultatstyrning som numera tillämpas inom statsförvaltningen.

Med den nya organisationen, ett gemensamt huvudmannaskap och tydligare roller och bör det rimligtvis bli lättare att skapa

ansvar den vi-anda och gemensamt ansvarstagande för hela verksamheten som är nödvändig att återupprätta inom socialförsäkringsadministrationen. Viktiga syften med den ansvarsfördelningen är också att

nya

stödja en fortsatt decentralisering och befogenheter inom

av ansvar administrationen och att underlätta övergång från detalj styrning

en till mål- och resultatstyrning. Vad jag här har anfört har varit

vägledande för de följande förslagen.

Organisationen av funktionerna central nivå, inklusive den centrala myndigheten, kommer till följd av mitt förslag att behöva justeras. Det är inte min uppgift att gå detta i detalj. Jag

Förslag till organisation för... 135

ny

kommer dock avslutningsvis vissa organisatoriska huvudatt ange områden verksamheten på den centrala nivån kan delas som

på den centrala myndigheten Nytt namn

Som första inte oviktig förändring föreslår jag att namnet en men den centrala myndigheten ändras från Riksförsäkringsverket till

Socialförsäkringsverket. Detta innebär markering av att det är en en myndighet ska arbeta i nya former med delvis nytt ansvar. ny som Den centrala myndighetens styrelse och generaldirektör utses av regeringen enligt de bestämmelser följer verksförordningen som av 1995: 1322.

Mitt förslag till ansvarsfördelning innebär i övrigt följande ny Föregripande tillsyn, inklusive föreskrifter och bevakning av praxis skall den centrala myndighetens ansvar. Begreppet vara tillsyn har under år kommit att innefatta inte bara en eftersenare handskontroll att verksamheten uppfyller vissa kvalitetskrav av också framåtsyftande och stödjande funktion. Här utan en mer all tillsyn utvecklande och stödjande aktiviteter avses som genom föregripa eventuella problem i verksamheten, bl.a. syftar till att föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning, utbildning och

information till handläggare Till denna tillsyn hör det som m.m. i den nuvarande organisationen går under beteckningen nonngiv-

nmg. Uppföljning, utvärdering och efterföljande tillsyn av social- försäkringen och administrationen skall också ingå i den centrala

myndighetens Tillsyn har här den traditionella ansvar. mer betydelsen efterhandskontroll verksamheten i förhållanav en av de till de uppsatta målen. Syftet är granskande varför det är en fördel det finns viss distans till det tillsynen inriktar att en som sig på. Det skulle därför kunna motiverat att lägga denna vara funktion i fristående myndighet på liknande vis som har en inom högskolesektom. Nackdelen med sådan lösning prövats en skulle dock att det är svårt att åstadkomma en systematisk vara återkoppling till planering och ledning av verksamheten. För att resultaten från uppföljning och utvärdering säkert skall kunna tas

tillvara och direkt kunna påverka verksamheten föreslår jag att uppföljning och utvärdering liksom den efterföljande tillsynen

läggs väl avskild och avgränsad funktion inom SFV. på en

136 Förslag till organisation för... ny

Försäkringskassan bör liksom hittills kunna uppföljgöra egna ningar och utvärderingar på regional och lokal nivå. Den centrala myndigheten fortsätter statistikansvarig att vara

myndighet för socialförsäkringssektorn. Detta påverkas

ansvar självfallet inte mina förslag. Enligt särskilda bestämmelser av

statistikförordningen, SFS 1992:1668 skall statistikfrågoma

organisatoriskt ligga i en egen enhet. Anslagsframställning blir i likhet med gällande ordning den centrala myndighetens Underlag inhämtas från försäkansvar. ringskassoma. Särskilt när det gäller myndighetsanslagen är det angeläget att samråd sker med kassoma i form ansluter en som till den samverkansmodell föreslås för budget- och som ekonomifrågor. Fördelning och anvisning medel samt precisering resultatav av krav sker utgående från samma ansvar som den centrala myndigheten har idag. Förändringen ligger i formerna för hur detta går till. I enlighet med vad föreslås då det gäller budget- och som ekonomifrågor på den regionala nivån bör dialogen mellan central och regional nivå utformas så att den leder till en gemensam syn på innebörden de olika verksamhetsmålen, vilka av resultat som ska uppnås och vilka prioriteringar ska göras. som Kvalitets- och kompetenskrav stäms Uppföljningar och av. utvärderingar preciseras. Som har angivits i kapitel 7 kan ett led i denna samverkan vara de årliga länsbesöken. Väsentligt är att genomgångama resulterar i verksamhetsöverenskommelser individuella "kontrakt", som kan följas i planeringssamtal och uppföljupp ningsmöten.

Årsredovisning för socialförsäkringsadministrationen i sin helhet

och återrapportering till regering och riksdag den ansvarar centrala myndigheten för utifrån underlag från och samråd med

försäkringskassoma.

Arbetsgivaransvar för försäkringskassans verkställande ledning läggs den centrala myndigheten. Problemen med direktörens oklara ansvarsförhållande, vilka beskrivits i kapitel blir lösta genom att regeringen utser och lönesätter direktören och att generaldirektören därefter för lönerevision efter samråd ansvarar med kassastyrelsen.

Vad gäller kompetens- försörjning och utveckling bidrar den

centrala myndigheten till att formulera kompetensbehov och riktlinjer för arbetet med kompetensutveckling. Övergripande

Förslag till ny organisation för... 137

strategier och policies tas fram i samverkan mellan den centrala och regionala nivån, varefter de fastställs av den centrala

myndigheten. Den centrala myndigheten ansvarar genom sin

tillsyn och uppföljning av verksamhetsöverenskommelser för att

dessa efterlevs.

Kontorsnätet m. m. -

Väsentligt för den allmänna försäkringen är att allmänheten får

likvärdig och god service. För att tillgodose detta behov på

en

nationell nivå kan övergripande strategier och policies behöva tas

fram. Detta skall ske i samverkan mellan den centrala och

regionala nivån varefter de fastställs av den centrala myndigheten

Särskilt ansvaret för de ADB-frågorna

om gemensamma

ADB-verksamheten kräver särskilda övervägan- Den gemensamma den med utgångspunkt från ett gemensamt ansvarstagande. ADBverksamheten har präglats av brist gemensamt agerande och samförstånd. Den nödvändiga systemfömyelsen har gått för långsamt. Det är utomordentligt viktigt att snabbt åstadkomma en ny ordning. Ett modernt och fungerande ADB-stöd är avgörande för verksamhetens utveckling och effektivisering. En snabb och säker systemfömyelse i kombination med en effektiv systemförvaltning ställer höga krav på ADB-kompetens hos användare, systemägare och systemförvaltare. Samma höga krav på kompetens och kompetensutveckling måste naturligtvis ställas på ADB-organisationen om denna skall kunna klara att utveckla moderna och

verksamhetsanpassade systemlösningar.

Det är viktigt att organisationens ledning såväl på den centrala myndigheten hos kassorna arbetar med dessa frågor och finner

som

beslutsordning säkerställer ett inflytande från försäkringsen som kassoma både vad gäller systemfömyelsen och systemförvaltningen. ADB-organisationen bör i möjligaste mån utsättas för konkurrens. En sådan ordning medför både en prispress på ADB-stödet och ökar

takten i systemfömyelsen. Vad gäller systemfömyelse, organisation

och styrning av ADB-utvecklingen bör socialförsäkringsadministrationen ta de erfarenheter som vunnits i angränsande statliga

vara

förvaltningar arbetat med samma frågeställningar.

som

138 Förslag till organisation för...

ny

Den gemensamma ADB-funktionen kan delas upp i två delar

teknisk förvaltning och drift -

utveckling -

Den första delen som avser teknisk förvaltning och drift av befintliga system bör vara organiserad i en separat uppdragsfmansierad enhet. Med teknisk förvaltning avses här de löpande justeringar som kan behövas av systemen vid mindre utveckling av kassomas arbetsmetoder och egna applikationer. Systemägaransvaret läggs centralt.

Medel för teknisk förvaltning och drift av de certifierade systemen fördelas ut försäkringskassoma samt på socialförsäkringsverkets avdelningar och enheter som använder de gemensamma systemen. Med certifierade system avses system som är godkända för att användas i det centrala nätet för socialförsäkringsadministrationen. Upphandlingen kan ske utifrån en beslutad prislista som baserar sig på kostnaden för ett ärende/per år. Genom att basera prissättningen för kostnaden för ett försäkringsslag, t.ex. barnbidrag, får dels ett lika pris för stora och små kassor, dels en modell där

man både resultatenheten och beställaren kan stämma av beställning mot utfört arbete. Motivet för att lägga ut anslaget för teknisk förvaltning och drift på kassoma är att dessa ADB-kostnader i praktiken har starka samband med ökade eller minskade lönekostnader på den regionala nivån

Den andra del av ADB-funktionen som avser utveckling bör organiseras så att såväl den centrala som den regionala nivån får ett fullgott inflytande över utvecklingen av ADB-stödet. Eftersom det gäller utveckling av gemensamma ADB-system kan det åtminstone under de närmaste åren vara motiverat att behålla budgetmedlen centralt.

När det gäller ansvar och beslut för utveckling av nya gemensamma system sker detta som regel vid större förändringar i regelverket och syftar till att skapa bättre ADB-stöd vid införandet av en ny försäkringshantering. För att försäkringen skall bli likformig över hela landet sker denna nationellt varför också anslaget och ansvaret bör finnas vid den centrala myndigheten. Genomförandet sker oftast i projektform som leds av en styrgrupp med representation från försäkringskassoma.

Även det centrala verket har ett övergripande när det

om ansvar gäller finansiering och planering av utvecklingsresursema för de gemensamma ADB-systemen skall besluten föregås av ett reellt

Förslag till ny organisation för... 139

samråd med ledarna för den regionala nivån. Även detta inflytande måste utvecklas och förstärkas. Hur formerna för inflytandet i denna del ska organiseras bör skyndsamt bli föremål för särskild utredning inom organisationen.

Summering och organisatorisk indelning av förslagen för den centrala nivån

Som summering de föregående förslagen kan enligt min

en av bedömning arbetsuppgifterna på den centrala nivån organisatoriskt sammanföras i fem delar.

En första del administrativa frågor för hela organisationen.

avser Hit hör budget- och planeringsfrågor, prognoser för administrativa

och insatser inriktas på att utveckla en gemensam god resurser som "verksamhetskultur". Denna del skulle kunna handhas av ett relativt litet, effektivt sekretariat.

En andra del utgörs frågor som hör samman med den s.k.

av föregripande tillsynen såsom föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning, information och utbildning till handläggare och alla övriga aktiviteter krävs för att tillämpningen av försäkrings- och

som fönnånsregler blir korrekt, likformig, rättvis och rättssäker. Detta är den största delen av verksamheten på den centrala nivån.

En tredje del är frågorna efterföljande tillsyn, uppföljning och

om utvärdering. Dessa frågor kan ha en naturlig koppling till revision och metodutveckling. Som jag nämnt tidigare bör denna del av verksamheten väl avskild och avgränsad från de övriga delarna,

vara

resultat och effektivitet är föremål för granskningen. Detta är vars den näst största delen verksamheten på central nivå. Det är också

av

sannolikt behöver förstärkas med tanke på det starka en del som omvandlingstryck for närvarande gäller inom socialforsäkrings-

som området. I denna del kan statistikfrågoma inräknas de

ev. även om enligt särskilda bestämmelser måste ligga i en egen enhet.

En fjärde del gäller gemensamma ADB/IT-frågor. Denna del bör ligga fristående och vara uppdragsñnansierad. Det strategiska utvecklingsansvaret bör dock hållas central nivå med ett

samman förstärkt reellt inflytande för ledningarna den regionala nivån.

En femte del gäller produktion och utformning av informationsoch utbildningsinsatser. Även denna del bör ligga fristående och

vara uppdragsfmansierad.

140 Förslag till ny organisation för...

8.5¶Konsekvenser för

försäkringskassornas tillgångar, m.m.

Varje försäkringskassa är f.n. en självständig juridisk Den är

person. samtidigt ett offentligrättsligt Vid tillämpning regerings-

organ. av formens bestämmelser såsom 2 kap. 18 § skydd mot och ersätt-

om ning vid expropriation, torde kassa inte utgöra "medborgare"

en en utan fastmer höra till "det allmänna".

Försäkringskassoma har inte några medlemmar eller andra formella intressenter. De kan i dag i formell mening sägas "äga sig själva" likt stiftelser. Men kassorna är samtidigt offentliga

organ vilkas handlande i varje avseende bestäms statliga regler och

av vilkas verksamhet helt finansieras enligt riksdagens beslut. Därför är det fråga om en "äganderätt" i förhållande till staten helt

som saknar det innehåll befogenheter utmärker denna

av som annars rättighet. Även i likvidationssituation är det

en staten, genom regeringen, disponerar över kassans tillgångar

som

Ett förstatligande av försäkringskassoma är enligt min mening

en organisatorisk förändring i vilken det ett formellt moment ingår

som ett överförande av äganderätten till kassomas tillgångar till staten.

Fonder

Enligt bestämmelser i lagen om allmän försäkring skall varje försäkringskassa ha fond för den obligatoriska sjukförsäkringen

en

och en fond för den frivilliga sjukförsäkringen. Vissa försäkrings-

kassor har också mindre s.k. fristående fonder, främst för olika lokala eller regionala ändamål med anknytning till försäkringskassomas verksamhet, enligt särskilda regler. Bestämmelsen i lagen om allmän försäkring fond för den obligatoriska sjukförsäk-

om en ringen har behållits även efter det att staten helt övertagit ansvaret

för finansieringen av den försäkringen. Riksförsäkringsverket har i

en skrivelse till regeringen föreslagit att förvaltningen de

av lagreglerade fonderna övertas verket RFV 1995:7. Frågan

av anser om fonder hos försäkringskassoma är i princip oberoende frågan

av

18 kap. 4 § andra stycket AFL.

Förslag till organisation för... 141

ny

huvudmannaskapet för kassoma och den framtida regleringen av om fonderna får beredas särskilt.

Tjänstepensionsförsäkringar enligt pensionsplanen för försäk-

ringskasseområdet meddelas Försäkringsföreningen för försäkav ringskasseområdet FFO. FFO understödsförening enligt är en lagen 1962:262 understödsföreningar och omfattas av regleom ringen i den lagen. Några förändringar i fråga om FFO:s verksamhet eller fonder torde inte automatiskt följa ett förstatligande av av försäkringskassoma. Organisationsförändringen kan naturligtvis indirekt effekter i form ändrade förutsättningar för föreningens ge av verksamhet. Föreningens framtid avgörs av dess beslutande organ inom ramen för lagens bestämmelser. För sådana arbetstagare hos de allmänna försäkringskassoma som omfattas trygghetsavtalet för försäkringskasseområdet finns en av särskild trygghetsstiftelse, bildad staten och Försäkringskasseav förbundet samt Försäkringsanställdas förbund och Saco. Stiftelsens existens grundas trygghetsavtalet. Om detta upphör att gälla utan att ersättas ett nytt avtal skall enligt stiftelseförordnandet av stiftelsen upphöra med sin verksamhet, skulderna avvecklas och kvarvarande medel inbetalas till staten. Det naturliga i detta sammanhang i enlighet med vad jag anfört i avsnitt 8.3 att vore - låta avtalet fortsätta gälla.

8.6¶Konsekvenser för

Försäkringskasseförbundets

verksamhet

FKF har i den hittillsvarande organisationen stått för viktiga

verksamheter för socialförsäkringsadministrationen. Under utred-

ningsarbetet har uttalat positiva bedömningar framförts från många olika håll. Även mitt förslag innebär att det arbetsgivaransvar om

FKF försäkringskassoma upprätthållit bortfaller, så

som genom kvarstår väsentliga och för organisationen gemensamma och efterfrågade verksamheter flera områden. Det kan gälla förlagsverksamhet, konferens- och utbildningsverksamhet, ideellt samarbete, opinionsbildning och utgivningen av tidningen "Social försäkring". Inom FKF finns också Sjudarhöjdens Kurs- och Konferenscentrum kommit att bli naturlig hemvist för som en

142 Förslag till organisation för...

ny

konferens- och utbildningsverksamheten inom socialförsäkringsadministrationen.

Försäkringskassoma råder själva över sina budgetmedel och kan således avgöra hur dessa skall disponeras for t.ex. kompetensutveckling och annat utvecklingsarbete, trycksaker och informationsmaterial. Behovet av dessa tjänster kommer att kvarstå.

Flera organisatoriska lösningar kan diskuteras

för dessa uppgifter. Man kan tänka sig att FKF blir en uppdragsmyndighet. Möjligheten finns också att omvandla FKF till stiftelse eller till

en ett statligt bolag. Hur dess verksamhet ska utformas i organi-

en ny sation blir en fråga för den fortsatta beredningen. Inför denna är det i första hand försäkringskassoma och FKF som bör göra sina bedömningar och vid behov lämna förslag till regeringen om eventuella statliga åtaganden.

8.7¶Prövande av

offentliga åtaganden

Med anledning av direktivet till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 kan följande anföras. Enligt utredningens direktiv skall en utgångspunkt vara att socialförsäkringen skall vara nationell. Utredningen har inte funnit något som skulle föranleda förslag att ändra på detta förhållande. Motivet för mitt förslag förändrad organisation och roll- och

om ansvarsfördelning inom socialförsäkringsadministrationen är att det skall ge en mer effektiv ledning verksamheten och

av en gemensam "vi-anda" inom administrationen, vilket i sin tur förbättrar förutsättningarna till rationaliseringar i organisationen och besparingar inom socialforsäkringama. Förslaget om ändrat huvudmannaskap för försäkringskassoma kan också förväntas underlätta effektiviseringar av verksamheten.

Min bedömning är vidare att förslaget inte förorsaker några nämnvärda genomförandekostnader eftersom det inte är frågan om att etablera några nya enheter i administrationen.

Förslag till organisation för... 143

ny

8.8 J

ämställdhetspolitiska konsekvenser

Utredningen skall också enligt direktivet till samtliga kommittéer och särskilda utredare dir. 1994: 124 redovisa en analys av de jämställdhetspolitiska konsekvenserna av sitt förslag.

Som har framgått redovisningen i kapitel 3 är socialför-

av säkringsadministrationen en organisation där en övervägande majoritet de anställda är kvinnor samtidigt som män innehar det stora

av flertalet chefstjänster. Detta är ett förhållande som i första hand måste rättas till ledningen för organisationen och som normalt

av kan understödjas genom de centrala och regionala organens jämställdhetsplaner och genom att detta arbete prioriteras på alla nivåer inom organisationen.

De förslag jag har presenterat har ingen direkt inverkan

som kvinnors eller mäns villkor. Möjligen kan förslagen indirekt förbättra förutsättningarna för att uppnå bättre jämställdhet mellan

en könen inom denna organisation genom att roller och ansvar blir tydligare. Om jämställdhetsarbetet prioriteras av de nya ledningarna inom organisationen bör det bli lättare att uppnå de önskade resultaten det tydligare ledningsansvar som föreslås.

genom

8.9 konsekvenser

Regionalpolitiska

Med anledning direktiv till samtliga kommittér och särskilda

av utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir.

om 1992:50 kan beträffande utredningens förslag följande anföras. Förslaget innebär inte några förändringar vad gäller verksamhetens lokalisering. I förslaget betonas generellt vikten av en decentraliserad organisation.

8.10¶Genomförande

De förslag till roll- och ansvarsfördelning och samverkansforrner

jag har presenterat innebär inte några större organisatoriska som konsekvenser i formellt avseende. På den regionala nivån påverkas beslutsforrnema ledningsnivå, medan organisationen i övrigt

144 Förslag till organisation för...

ny

förblir densamma. På den centrala nivån kan däremot förändringarna bli mer påtagliga, framför allt för RFV och FKF.

Som alltid vid organisationsförändringar är det angeläget att genomförandet sker utan onödig tidsutdräkt, något är speciellt

som viktigt i detta sammanhang. Personalen arbetar under tidspress och är hårt ansträngd. ADB-systemen behöver snarast utvecklas. Verksamheten är utsatt för ett fortsatt starkt omvandlingstryck. Ledningsansvaret behöver därför snarast förtydligas.

Av hänsyn till både personalen och Verksamheten är det således angeläget att organisationsförändringen inte drar ut på tiden utan genomförs i snabbast möjliga takt. Enligt min bedömning skulle riksdagens beslut kunna föreligga i en sådan tid att den organisa-

nya tionen kan träda i kraft senast den 1juli 1997.

9

Författningskommentar

9.1¶Förslaget till lag om ändring i lagen om allmän försäkring 1962:381

Alla paragrafer i 18 kap. upphävs utom 20 och 21 §§, som ändras, och 22 som lämnas oförändrad.

I 1 § första stycket regleras rikets indelning i verksamhetsområden för de allmänna försäkringskassoma. Regleringen härom kan, när den skall gälla försäkringskassor som är statliga myndigheter, lämpligen ges förordningsform. Den överförs enligt förslaget i förenklad form till 2 § förordningen med instruktion för socialförsäkringsförvaltningen. I paragrafen anges vidare i andra stycket att allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt. Denna bestämmelse överförs till 19 § instruktionsförordningen.

I 2 § att Riksförsäkringsverket utövar tillsyn över de

anges allmänna försäkringskassoma och att dessa har att ställa sig verkets anvisningar till efterrättelse. Förhållandet mellan verket och de statliga myndigheterna försäkringskassoma regleras enligt förslaget i instruktionsförordningen, huvudsakligen i 12 och 13 §§. I paragrafen regleras också det register över försäkringskassoma som verket skall föra. Något sådant register är inte längre aktuellt när kassoma är statliga myndigheter.

3 § behandlar den allmänna försäkringskassans firma. De statliga myndigheterna försäkringskassoma är delar av staten och har inte någon firma. När det gäller skyddet i andra stycket av beteckningen "allmän försäkringskassa" var avsikten när bestämmelsen infördes att förebygga förväxling av allmän försäkringskassa med annan förening eller kassa. Något sådant behov torde inte längre föreligga när de allmänna försäkringskassoma utgör statliga myndigheter.

4-19 §§ innehåller bestämmelser om försäkringskassans tillgångar och skulder, verksamhet, ledning, organisation, stadgar,

146 F örfattningskommentar

räkenskaper etc. Flera av bestämmelserna är i sin helhet motiverade

av försäkringskassomas egenskap av självständiga rättssubjekt och

behöver ingen motsvarighet för kassor som är statliga myndigheter. De övriga motsvaras av bestämmelser i verksförordningen

1995: 1322, den föreslagna instruktionsförordningen och vissa

andra förordningar som gäller för statliga myndigheter. Enligt verksförordningen bestämmer myndigheter själva sin organisation. Bestämmelser som behövs om organisationen skall varje myndighet meddela i en arbetsordning eller i särskilda beslut.

Bestämmelsen i 5 § tredje stycket om skyldighet för försäkringskassan att lämna biträde till myndighet handhar arbets-

som löshetsförsäkring och till sådant lokalt organ som avses i l kap. 2 § överförs till 13 § instruktionsförordningen.

I 6 § föreskrivs bl.a. att det i varje försäkringskassa skall finnas en eller flera socialförsäkringsnämnder. Denna bestämmelse överförs till 20

Delar av 7 § om försäkringskassans styrelse överförs till 16 §

instruktionsförordningen.

I 12 och 13 §§ regleras försäkringskassedirektörens roll. Vad som föreslås gälla om direktören framgår av instruktionsförordningen och verksförordningen. Bestämmelsen i försäkrings-

12 § om läkare och försäkringstandläkare överförs till 19 § instruktionsförordningen.

13 a 13 c är den nu gällande särregleringen för försäkrings-

kassoma om ingående av kollektivavtal etc. I stället kommer de generella reglerna för den statliga sektorn, utgående från förordningen 1976:1021 om statliga kollektivavtal, att gälla med

m.m.,

det undantag som anges i 22 § instruktionsförordningen.

Om revision, som behandlas i 16 och 17 §§, kommer att gälla de generella reglerna om Riksrevisionsverkets granskning statliga

av myndigheter, se förordningen l988:80 med instruktion för Riksrevisionsverket. Om intemrevision gäller förordningen 1995:686 om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.

20 § I paragrafen regleras tillsättandet av ledamöter i socialförsäkringsnämnd. Beslutsrätten föreslås Överförd till försäkringskassan. Av

18 § i förslaget till förordning med instruktion för socialförsäkrings-

förvaltningen framgår att det hos kassan är styrelsen beslutar i

som

denna fråga.

F Örfattningskommentar 147

21 § I paragrafen regleras oförändrat sätt vilka frågor som skall avgöras socialförsäkringsnämnd och när nämnden är beslutsför.

av Fjärde stycket föreslås upphävt. Stycket innehåller en hänvisning till bestämmelserna om styrelse i 8-10 §§, vilka likaledes föreslås upphävda. Dessa bestämmelser ordningsföreskriftskaraktär och

är av bör på lägre normnivå än lag. I fjärde stycket finns också en

ges föreskrift protokollföring skiljaktig mening. Samma regel

om av finns i förvaltningslagen 1986:223.

9.2 till förordning med Förslaget

instruktion för

socialförsäkringsförvaltningen

1 § Instruktionen är gemensam för den centrala myndigheten, som benämns Socialförsäkringsverket, och regionmyndighetema de allmänna försäkringskassoma.

2 § Paragrafen förenklad motsvarighet till 18 kap. 1 § första

är en stycket lagen 1962:381 om allmän försäkring.

3 § Socialförsäkringsverket är den centrala förvaltningsmyndigheten i organisationen. Verkets uppgifter och befogenheter framgår av de följande bestämmelserna i instruktionen.

4 § Paragrafen är oförändrad jämfört med 2 § i den gällande förordningen 1988: 1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket.

5 § I stort sett alla verksförordningens bestämmelser blir tillämpliga på Socialförsäkringsverket. Av 7 och 11 framgår att ledningsformen är en chef biträdd av en styrelse med begränsade befogenheter. I motsats till huvudregeln i 33 § andra stycket verksförordningen skall ordförandeskapet i styrelsen inte innehas av den

148 F örfattningskommentar

regeringen bestämmer utan ordförandeskapet skall liksom hittills tillkomma generaldirektören.

6 och 7 §§ Se kommentaren till föregående paragraf.

8 och 9 §§ Paragrafema motsvarar 7 § iden gällande instruktionen för Riksförsäkringsverket. Beträffande verkets organisation i övrigt gäller enligt 17 § verksförordningen att denna bestäms av verket självt.

10 § Paragrafen motsvarar 8 § i den gällande instruktionen för Riksförsäkringsverket.

ll § Paragrafen motsvarar 10 § i den gällande instruktionen för Riksförsäkringsverket. Ãndringama är att hänvisningen till verksförordningen avser den nya verksförordningen och att den punkt som avser verkets befattning med tillsättning av tjänster hos försäkringskassorna har tagits bort.

12 § Den allmänna försäkringskassan är regional förvaltningsmyndighet i organisationen. Indelningen av riket i verksamhetsområden för de allmänna försäkringskassoma återfinns i 2

13 § Försäkringskassans grundläggande uppgift är att utreda och besluta i de ärenden vilkas handläggning har anförtrotts kassan. Härvid skall kassan inom sitt verksamhetsområde verka för samma allmänna mål som har ålagts den centrala myndigheten. På sätt skall

samma kassan inom sitt område leda och utveckla administrationen. Punkt 4 avser en särskild biståndsskyldighet som har överförts från 18 kap. 5 § lagen om allmän försäkring.

14 § Verksförordningens huvudregel har gjorts tillämplig på försäkringskassoma i de uppräknade frågorna. Detta hindrar inte att instruktionen innehåller vissa kompletterande bestämmelser till dessa huvudregler. Av paragrafens hänvisningar och 16 och 18

av

F örfattningskommentar 149

framgår att ledningsformen för försäkringskassoma är en chef biträdd styrelse med begränsade dock i förhållande till

av en men verksförordningen utökade befogenheter.

15 § Bestämmelsen att försäkringskassedirektören är chef för försäkringskassan ansluter till 3 § verksförordningen, enligt vilken det är chefen som leder myndigheten.

16 § Paragrafens bestämmelser om styrelsens sammansättning överensstämmer i sak med motsvarande bestämmelser i 18 kap. 7 § lagen om allmän försäkring.

17 § Paragrafen ersätter förordningen 1988:1082 om personalföreträdare i de allmänna försäkringskassomas styrelser.

18 § Enligt ll och 12 verksförordningen skall styrelsen pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten samt biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Paragrafens bestämmelser i övrigt har kommenterats i avsnitt 8.3.

19 § I paragrafen anges, överfört från 18 kap. l och 12 §§, dels en allmän, något förtydligad, för organiserandet lokalkontorsnätet, dels

norm av bestämmelsen att kassan skall ha försäkringsläkare och

om försäkringstandläkare. I övrigt gäller enligt 17 § verksförordningen att myndigheten själv bestämmer sin organisation.

20 § Bestämmelsen utgör ett förtydligande såvitt gäller verksamhetsplan och budget av verksförordningens 22 enligt vilken styrelsen skall

tillfälle att yttra sig innan chefen avgör viktigare ärenden. ges

21 och 22 Paragrafemas innehåll har kommenterats i avsnitt 8.3.

Särskilt av

yttrande

Göran Lindblom,

Geiryd, Solveig

Kurt Persson och

Inge

ämsten

Bengt Stj

Vi instämmer helt i att den organisationsstrukturen för socialför-

nya

säkringsadministrationen måste tillgodose tre grundläggande krav:

tydlighet i ledningsansvar, bevarat och stärkt regionalt/lokalt inflytande samt fungerande dialog mellan central och regio-

en nal/lokal nivå. Den nuvarande organisationen uppfyller inte dessa krav.

Enligt utredningens direktiv skall socialförsäkringen fortsatt vara nationell enhetlig och statligt finansierad. Det innebär att en ny organisationsstruktur också måste tillgodose kraven på en likformig och rättsäker tillämpning socialförsäkringarna och övriga

av

förmåner som administreras inom socialförsäkringsadministrationen.

Den skall också kunna hantera tidens krav med snabba reformer i omprövande riktning och de omvärldsförändringar i form av ny teknik, arbetslivets förändringar och annat som kan förutses. Den skall slutligen också tillgodose de övriga krav som identifieras i den gjorda analysen av den nuvarande organisationen.

Den beskrivning av de problem som finns i socialförsäkringsadministrationen är i huvudsak tillräckligt belysta och den analys

görs utgör god grund för förslag till lösningar av de problem som en

beskrivits. Vi emellertid att utredarens förslag till ny som anser organisation inte uppfyller de krav som varit utredarens utgångspunkt. Förslaget präglas av en ambition att komprimissvägen lösa de identifierade problemen. Det är enligt vår uppfattning inte möjligt

utredaren föreslår, inordna kassoma i den statliga myndigatt som hetsstrukturen och samtidigt stärka det regionala ansvaret och

befogenhetema. Förslaget innebär att styrelsen inte har något

övergripande verksamhetsansvar. Styrkan i den nuvarande försäkringskasseorganisationen riskerar att förlorad om utredarens förslag förverkligas. Förslaget leder, i sin förlängning, till att

försäkringskassoma inordnas i en statlig linjeorganisation. I en

sådan är det inte möjligt att bibehålla och förstärka det regionala/ lokala inflytandet på det sätt utredaren redovisar. Dessutom finns det risk för att det skapas nya oklarheter och otydligheter på den

152 Särskilt yttrande

regionala nivån. Detta gäller bl.a. ansvarsfördelningen mellan direktören och styrelsen och den dialog ska ske med den centrala

som nivån.

Den uttalade roll som styrelsen särskilt ges i förslaget till instruktion "att stå till förfogande för kontakter med de försäkrade och på annat sätt särskilt verka för ett gott förhållande mellan de försäkrade och försäkringskassan" ter sig svårförenlig med den beslutsroll som styrelsen ska ha.

Vi vill därför redovisa ett alternativ bör finnas med i den

som fortsatta beredningen och som innebär att försäkringskassornas självständiga ställning förstärks och att Riksförsäkringsverkets roll klargörs. Grundtanken i vårt alternativ är att inom områden kan

som anses som "kämverksamhet", dvs. tillämpningen av socialförsäkringama och övriga förmåner där kraven på likfonnighet är höga, finns ett berättigat krav på ett starkt centralt inflytande, t.ex. i form av råd, anvisningar och en effektiv uppföljning. Inom övriga delar av verksamheten, dvs. det ligger utanför "kämverksamheten"

som finns det goda skäl att låta verkasmheten utvecklas med stor regional/lokal frihet där söker den mest rationella och effektiva

man lösningen. Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med den mål- och resultatstyrning skall tillämpas. En stor del

som av "kämverksamheten" sjuk- och arbetsskadeförsäkringama utreds

- f.n. i Sjuk- och arbetsskadekommittén. Utformningen dessa för-

av

säkringar kan få betydelse för socialförsäkringsadministrationens

framtida organisationsstruktur.

I det alternativ som nu redovisar görs ett antal förändringar

av uppgifter och funktioner inom nuvarande organisationsstruktur

som tydliggör ansvar och som skapar goda förutsättningar för ett konstruktivt samarbete mellan de olika nivåerna inom socialförsäkringsadministrationen.

Den regionala/lokala nivån

För kassomas del innebär alternativet att

de regionala styrelserna utses i sin helhet av regeringen efter ett -

nomineringsförfarande av liknande karaktär som det nuvarande.

Skillnader jämfört med nu gällande ordning blir att regeringen i

stället för landsting/kommunfullmäktige utser även ledamöter

utöver ordförande och vice ordförande.

Särskilt yttrande 153

SFV skall inom för sin uppföljning ges en särskild

ramen möjlighet att till regeringen rapportera brister i styrelsens

om arbete. SFV lämnar här också förslag till åtgärder för att komma till rätta med de iakttagna bristerna. Regeringen har sedan att fatta de beslut som krävs. försäkringskassans direktör anställs och entledigas av försäkringskassans styrelse. Arbetsfördelningen mellan styrelsen och direktören bör tydliggöras samma sätt som sker för aktiebolag i aktiebolagslagen och för statliga myndigheter i förordning och instruktion. direktörens lön beslutas av försäkringskassans styrelse.

SociaUörsäkringsnämndsledamöterna utses av kassastyrelsen

efter partidistrikts och parternas nominering enligt nuvarande ordning. arbetsgivaransvaret läggs fullt ut på den regionala nivån. Det är rimligt och ändamålsenligt att den som ansvarar för den operativa verksamheten utövar arbetsgivaransvaret. Kassastyrelsen får ett odelat för personalens anställningsvillkor, löpande

ansvar kompetensutveckling, chefs- och löneutveckling, övrig personal-

utveckling samt personal- och kompetensförsörjning. Utövandet

den operativa arbetsgivarfunktionen överlåts givetvis, såsom av fallet är i nuvarande organisation, till försäkringskassans direktör. Försäkringskassomas personalutvecklingsinsatser, såväl individuella kollektiva, skall kunna planeras och genomföras

som

ett systematiskt sätt, till gagn för effektivitet och gott utbyte, samtidigt partsförhållandena blir tydliga. Huvudprincipen är

som

att utövandet kompetensutvecklingsansvaret bör samman-

av hänga med utövandet av arbetsgivaransvaret.

för organisationsutveckling läggs fullt ut den regionala ansvar nivån. Utformningen organisationen måste göras så att den-

av

stöder övrig administrativ utveckling som sker samma

regional/lokal nivå.

lokalkontorsnätets utformning och antalet socialförsäkringsnämnder beslutas kassastyrelsen. Utformningen den lokala

av av organisationen sker bäst regional/ lokal nivå. Det är där man kan bedöma hur den ska utformas för att bäst tjäna uppställda krav och mål. Modellen innebär, till skillnad mot nuvarande ordning, att försäkringskassoma ges frihet att -inom ramen för det givna uppdraget besluta lokalkontorsnätet och i övrigt

om organisera den lokala verksamheten utifrån olika lokala förutsättningar.

154 Särskilt yttrande

beslut i enskilda ärenden - Inga förändringar föreslås i förhållande till nuvarande ansvarsfördelning. Det har emellertid under utredningens arbete framkommit skäl för att se över urvalet av ärenden enligt dagens

som regler ska behandlas socialförsäkringsnämnd. Detta är

av en fråga, som i så fall regeringen bör överväga. ekonomi- och budgetfrågor skall kassan ansvara för i enlighet med det uppdrag kassan har. Kassan avger årsredovisning samt andra underlag för verkets uppföljning och utvärdering. Kassan deltar i dialogen samråd vad gäller anslagsframställning och

andra resursfördelningsfrågor.

Den centrala nivån

den centrala myndighetens styrelse och generaldirektör - utses av regeringen enligt de bestämmelser följer verksförord-

som av ningen. arbetsgivaransvaret på central nivå: Oförändrat i förhållande till dagens läge. kompetensutveckling. SFV för kompetensutveckling - ansvar av sin egen personal. SFV medverkar vid nyhetsutbildning hos kassoma som hänger samman med statsmaktemas beslut såsom t.ex. förändringar i regelverket för de olika försäkrings- och förmånsslagen och aktiv uppföljning kassomas verk-

genom en av samhet. anslagsframställning blir i likhet med gällande ordning SFV:s ansvar. Anslagsframställningen bygger på underlag från försäkringskassorna och beslutas i samråd med kassoma. anvisning medel till SFV och försäkringskassorna sker - av av regeringen. Alternativet utgår från att beslut fördelning

om av medel till försäkringskassorna sker på samma sätt idag

som av SFV i samråd med Försäkringskasseförbundet under förutsättning att kassoma ges ett reellt inflytande och att detta förfaringssätt är förenligt med att arbetsgivaransvaret för försäkringskassomas personal odelat kan utövas på regional/lokal

resp. central nivå. precisering av resultatkrav beslutas av SFV. -

årsredovisning för sociaUörsäkringsadministrationen i sin helhet

och återrapportering till regeringen och riksdag SFV

ansvarar för utifrån underlag från och samråd med försäkringskassorna.

Särskilt yttrande 155

Vad det kan benämnas försäkringsfunktioneni såsom

avser som utfärdande föreskrifter, medverkan i utveckling praxis m. m. så

av av har RFV den uppgiften idag och igen har ifrågasatt den. Uppgiften bör ligga kvar det nya SFV.

Uppföljning, utvärdering och efterföljande tillsyn av socialför- -

säkringen och administrationen i förhållande till uppsatta mål.

Denna verksamhet måste förstärkas och i betydande

som

omfattning utfonnas systemtillsyn, bör ligga kvar på det nya

som

SFV.

Gemensam ADB

När det gäller ADB-verksamheten delar vi utredarens uppfattning.

Budgetansvaret för driften av gemensamma ADB-system decentraliseras till kassoma. Inflytandet i Övrigt för utveckling av befintliga och system skall utvecklas och förstärkas. Formema

nya för detta bör skyndsamt utredas i särskild ordning inom organisatio-

Till vissa delar kommer budgetarbetet att ligga kvar SFV. nen.

156 Särskilt yttrande

Särskilt av

yttrande

Stig-Åke Petersson

Utredaren föreslår att huvudavtalet för de kassaanställda skall bibehållas. Ett sådant förslag innebär att olika huvudavtal kommer att gälla för anställda inom socialförsäkringsverksamheten. Som utredaren konstaterar i betänkandet avgörs frågor tecknande

om av huvudavtal arbetsmarknadens parter. Jag att det saknas

av anser anledning för statsmakterna att på denna punkt försöka styra vad parterna an tänkas komma överens om vid sina förhandlingar och anser mot denna bakgrund att utredaren skall avstå från att lämna något förslag när det gäller frågan om huvudavtal för de kassanställda.

Bilaga 1 157

Kommittédirektiv

Översyn av socialförsäkringsadministrationens

organisationsstruktur

Dir 1995:110

Beslut vid regeringssammanträde den 1995-07-13

Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall göra en översyn av socialförsäkringsadministrationens organisationsstruktur. Utredaren skall kartlägga Riksförsäkringsverkets RFV och försäkringskassor- -

hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning. nas analysera på vilket sätt den nuvarande organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen inklusive försäkringskassomas särskilda ställning innebär begränsningar och skapar möjligheter för verksamheten. beskriva och analysera försäkringskassomas samverkan inom -

för Försäkringskasseförbundet FKF och de olika ramen uppgifter som F KF utför för försäkringskassomas räkning såsom intresse-, service- och arbetsgivarorganisation. lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans organisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall inta i förhållande till försäkringskassan. arbeta fram former för samverkan som innebär utveckling av en individualiserad relation mellan de allmänna försäkringskassoma och RFV.

Bakgrund

Behovet av en översyn

Verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen, dvs Riks-

försäkringsverket RFV och de allmänna försäkringskassoma, har fått sammansatt karaktär. Detta är en följd bl.a. av

en mer

158 Bilaga 1

administrationens ansvar för samordning av rehabiliteringsåtgärder och insatser för att begränsa behovet av ersättning vid ohälsa. Den allmänna utvecklingen inom den offentliga sektorn mot resultatorienterad styrning har också inneburit förändringar. Ett omfattande förändringsarbete pågår på flera verksamhetsområden inom socialförsäkringen. Ålderspensionsrefonnen ställer socialförsäkringsadministrationen inför uppgifter. Även förslag från Sjuk-

nya och arbetsskadekommittén S 1993:07 kan medföra förändringar. Tillämpningen av EU-rätten ställer nya krav.

Vidare har under senare tid frågor aktualiserats vad gäller roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och de allmänna försäkringskassoma. Riksdagen har funnit det angeläget översyn kommer

att en till stånd vad gäller de krav som bör ställas på försäkringskassomas lokalkontorsnät och vilket inflytande försäkringskassoma själva skall ha på utformningen av detta respektive vilken styrande roll RFV skall ha bet. l994/95:SfU7, rskr. 1994/95:1 l 8. Vid en sådan översyn bör enligt riksdagen också formerna för RFV:s tillsyn

av försäkringskassomas organisation över.

ses

Det ansträngda statsfmansiella läget innebär för socialförsäkringsadministrationen, liksom för andra statliga verksamheter, krav på att verksamheten skall kunna bedrivas med minskade resurser. Försäkringskassoma har sedan 1980-talet gjort besparingar. De ekonomiska kraven på socialförsäkringsadministrationen kommer dock även i fortsättningen att strama.

vara

Statsmaktema har under senare år ställt ökade krav den ekonomiska redovisningen inom statsförvaltningen. Forrnema för att uppnå dessa krav är på vissa håll inom förvaltningen inte helt utvecklade jmf departementspromemorian ELMA Åtgärder för att

stärka resultatstymingen Ds 1995:6. Riksrevisionsverket bedömde RFV:s årsredovisning för år 1993/94 som i allt väsentligt rättvisande men anmärkte på att resultatredovisningen inte gav tillfredställande information vad avser

kommentarer och analys resultat i förhållande till målen, - av

väsentliga slutprestationer för socialförsäkringsadministrationen, -

kvalitet i slutprestationema. -

I 1995 års budgetproposition prop. 1994/95: 100 bil. 6 har regeringen aviserat en översyn av socialförsäkringsadministrationen.

Bilaga 1 159

Nuvarande organisationsstruktur

Socialförsäkringsadministrationens funktion är att handlägga den allmänna socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Administrationen har hand om bl.a. barnbidrag, föräldraförsäkring, sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, förtidspension/sjukbidrag, olika ersättningar till funktionshindrade, ålderspension, vämpliktsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd och utbildningsbidrag.

Verksamheten är organiserad på en central, en regional och en lokal nivå. Den centrala nivån utgörs av RFV. Den regionala nivån består av de 25 allmänna försäkringskassoma. Det finns en försäkringskassa för varje län samt en särskild för Göteborgs kommun. Försäkringskassoma är organiserade i ett centralkontor och i ett varierande antal lokalkontor. Enligt 18 kap. 1 § lagen 1962:381 om allmän försäkring skall försäkringskassan inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt. RFV har utfärdat föreskrifter RFFS 1987:6 att det skall finnas minst ett lokalkontor per kommun. Den l januari 1995 fanns 364 lokalkontor.

Försäkringskassoma handlägger enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen. RFV är central tillsyns- och förvaltningsmyndighet med uppgift att fördela resurser och utöva tillsyn över försäkringskassoma så att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist i landet. RFV ansvarar även för administrationens gemensamma ADB-system.

Socialförsäkringsadministrationen är reglerad i lagen 1962:381 om allmän försäkring. De allmänna försäkringskassoma är från staten fristående offentligrättsliga organ men är i sin myndighetsutövning att betrakta som förvaltningsmyndigheter. Förklaringen till försäkringskassomas särskilda ställning är historisk. Sjukkasserörelsens framväxt som folkrörelse med början under 1800-talet bildar grunden för dagens struktur.

Försäkringskassan leds av en styrelse och en direktör. Direktören

RFV men anställs av försäkringskassan och är således utses av ansvarig inför dess styrelse. Styrelsen består vanligen av en ordförande och vice ordförande som utses av regeringen samt fyra övriga ledamöter som utses av landstingsfullmäktige i Göteborg och Gotland av kommunfullmäktige; i Malmöhus läns försäkringskassa utses två ledamöter av Malmö kommunfullmäktige och två ledamöter av Malmöhus landstingsfullmäktige. I styrelserna för Stockholms och Malmöhus läns allmänna försäkringskassor utser kommun- respektive landstingsfullmäktige sex övriga ledamöter.

160 Bilaga 1

Styrelsen för försäkringskassan har inom givna ramar det samlade ansvaret för att försäkringen och bidragssystemen hanteras korrekt. Styrelsen ansvarar också för arbetsgivarfrågor löne- och personalpolitik, kompetensutveckling m.m. samt frågor rörande budget, organisation samt lokaler. Handläggningen av enskilda försäkringsärenden är delegerad till tjänstemän. De förtroendevalda utgör en kontaktlänk dels mot medborgarna dels mot andra aktörer och samarbetspartner.

Inom en försäkringskassa finns en eller flera socialförsäkringsnämnder, vars uppgift är att pröva ärenden som är av stor ekonomisk betydelse för den enskilde och som har betydande inslag av skälighetsbedömning. Exempel på sådana ärenden är prövning av rätt till förtidspension, handikappersättning, Vårdbidrag och ersättning vid arbetsskada samt vissa omprövningsbeslut.

Socialförsäkringsnämndema ersatte år 1987 de tidigare pensionsdelegationema och försäkringsnämndema. Avsikten med denna förändring var att stärka förtroendemannainflytandet vid försäkringskassoma. En socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter. Regeringen utser ordföranden, RFV utser tre ledamöter efter förslag av arbetsmarknadens parter och tre ledamöter väljs av landstingsfullmäktige i Göteborg och på Gotland av kommunfullmäktige; i Malmöhus läns försäkringskassa utses två ledamöter av Malmö kommunfullmäktige och en ledamot av Malmöhus landstingsfullmäktige.

RFV har enligt förordningen 1988:1204 med instruktion för Riksförsäkringsverket till uppgift att

svara för den centrala ledningen och för tillsynen av försäkrings- -

kassomas verksamhet,

verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas lik- -

formigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska

behovet av långa sjukskrivningar och förtidspensioneringar,

meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de -

allmänna råd som fordras för tillämpning av lagstiftningen och

för säkerställande av en effektiv resursanvändning och ad-

ministration,

se till att allmänheten får en tillfredsställande service och -

information om trygghetsanordningama,

ansvara centralt för informations- och utbildningsverksamheten -

området,

vidta de åtgärder som behövs för förvaltningen av RFV:s fonder, -

Bilaga 1 161

följa utvecklingen de olika grenarna inom trygghetssystemet - av och utvärdera trygghetsanordningamas effekter för individ och samhälle, för officiell statistik enligt förordningen 1992: 1668 om - ansvara den officiella statistiken. RFV leds generaldirektör tillsammans med en styrelse om av en nio ledamöter, generaldirektören inräknad. Utöver vad som anges i 13 § verksförordningen 1987:1100 skall styrelsen, enligt instruktionen, besluta i frågor om framställningar till regeringen vad gäller författningsfrågor av större vikt, överlämnande till regeringen utvärderingsrapporter och - av liknande redovisningar som avser utveckling och behovet av åtgärder inom administrationen, tillsättning tjänst hos allmänna försäkringskassor när det - av ankommer på verket. RFV är organiserat i sju avdelningar:

planeringsavdelningen med ekonomifunktion,

försäkringsavdelning I läkemedelsfrågor och vårdersättning, försäkringsavdelning bidrag, pensioner, rehabilitering, -

sjukförsäkring, utvärderingsavdelningen,

juridiska avdelningen, - ADB-avdelningen, verksadministrativa avdelningen infonnation, kontorsservice, personal.

Försäkringskasseförbundet FKF är försäkringskassomas intresse-,

service-, och arbetsgivarorganisation. FKF arbetar bl.a. med socialpolitisk bevakning, administrativ utveckling för försäkringskassomas verksamhet, information om socialförsäkringen, remissoch utredningsverksamhet inom socialförsäkringsomrâdet. FKF ger ut tidningen Social Försäkring och bedriver förlagsverksamhet. På

uppdrag av försäkringskassoma är FKF central arbetsgivarorganisa-

tion och arbetar därvid med förhandlingsverksamhet, löne- och personalpolitik, arbetsmiljö och arbetsrätt. FKF håller kongress året efter att ordinarie allmänna val till riksdagen ägt rum samt förbundsmöten övriga år. Vid kongressen utses FKFzs styrelse. På kongressen

och förbundsmötet behandlas budgetfrågor, försäkringskassomas av-

gifter till FKF och andra frågor gemensamt intresse för av försäkringskassoma.

162 Bilaga 1

Hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning

Socialförsäkringsadministrationen utgör en modell som avviker från övrig statlig verksamhet med myndighetskaraktär. Detta har sitt ursprung i sjukkassomas framväxt som folkrörelse med en tydlig lokal förankring. Det var först senare som staten successivt tog ansvar för en allmän socialförsäkring samtidigt som verksamheten fick alltmer statlig karaktär. Ett samordnat ersättningssystem och en samlad statligt reglerad administration, som i allt väsentligt gäller fortfarande, etablerades år 1962 i och med att riksdagen antog lagen 1962:381 om allmän försäkring. Dessförinnan hade socialförsäkringen varit uppdelad på två separata grenar med å ena sidan sjukförsäkring framvuxen som en folkrörelse, å andra sidan pensionsförsäkring utvecklad efter statligt initiativ.

En generell förutsättning för att en rikstäckande organisation skall fungera är att roll- och ansvarsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå är tydlig. I alla stora organisationer som består ett

av centrum och med tyngdpunkt på den lokala nivån, behövs former och processer för att säkerställa att verksamhetens ändamål uppnås. Vad gäller socialförsäkringsadministrationen kräver olika uppgifter olika grad av central, regional eller lokal tyngdpunkt i administrationen. Rehabiliteringsarbetet är exempel på ett område som kan behöva en högre grad av lokalt handlingsutrymme än andra områden i socialförsäkringen.

I början av år 1995 genomfördes inom Socialdepartementet

en förstudie kring socialförsäkringens administration och ledningsformer. Bakgrunden var bl.a. att det under tid förekommit

senare skilda uppfattningar om rollfördelningen inom socialförsäkringsadministrationen. Ur förstudien och ett efterföljande seminarium

med representanter för socialförsäkringsadministrationen utkristalli-

serades huvudsakligen två frågeställningar. Den första gäller den formella roll- och ansvarsfördelningen mellan socialförsäkringsadministrationens olika delar. Den andra frågan, delvis

sammanhängande med den första, rör former och processer för hur de olika nivåerna i administrationen samverkar med varandra i den löpande verksamheten.

Ett exempel på oklarhet i roll- och ansvarsfördelning som noterades i förstudien är försäkringskassedirektörens dubbla

ansvar gentemot RFV som utser direktören respektive försäkringskassans styrelse. Om en motsättning skulle uppstå mellan dessa hamnar direktören i en lojalitetskonflikt, vilket i sin tur kan hämma

en effektiv ledning av verksamheten.

Bilaga 1 163

Det finns således skäl att i en översyn undersöka hur roll- och ansvarsfördelningen mellan de olika organisatoriska enheterna inom

socialförsäkringsadministrationen kan göras tydligare. Den lokala

förankring finns i den nuvarande organisationen ger fördelar i

som form möjligheter till ett flexibelt utnyttjande av resurser och

av kompetens i form bl.a. regional och lokal samverkan med

av myndigheter från andra sektorer. Det finns samtidigt stort behov av central samordning för att socialförsäkringen skall kunna administ-

på ett likformigt och rättvist sätt i landet. Översynen bör därför reras inriktas undersökning hur en säkerställd likformighet i

en av handläggningen den allmänna försäkringen samt en väl fungeran-

av de uppföljning och utvärdering verksamheten kan förenas i en

av organisationslösning med den regionala och lokala förankring som

präglar dagens organisation.

Beträffande former för nivåemas samverkan inom socialförsäkringsadministrationen har detta i långa stycken bedrivits som om verksamheten enhetlig. Detta har avspeglats inte minst på den

vore centrala nivåns funktionsinriktade organisering av socialförsäkringsadministrationen. Förstudien har visat på en utveckling mot en mer decentraliserad organisation och på ett behov en fortsatt sådan

av utveckling. Formema för en väl fungerande styrning i en decentraliserad organisation behöver utvecklas ytterligare oavsett hur den formella roll- och ansvarsfördelningen kommer att förändras. Kraven sådan utveckling har förstärkts i och med försäk-

en ringskassomas ansvar för rehabilitering. Enligt Socialdepartementets förstudie finns det skäl att eftersträva

individualisering RFV:s ledningsinsatser gentemot försäken av

ringskassoma. Försäkringskassoma verkar inom olika regioner

under skilda förutsättningar samtidigt verkets insatser bör

som

prioriteras så att resultatet av socialförsäkringsadministrationens

verksamhet regeltillämpning blir likformig i landet. Detta

vad avser skulle underlättas individualiserad relation mellan RFV och

av en varje försäkringskassa. En sådan relation skulle samtidigt förbättra möjligheterna att tillvarata och sprida lokalt utvecklade förbättringar i organiseringen av verksamheten till andra delar av socialför-

säkringsadministrationen.

164 Bilaga 1

Uppdraget

Utredningsuppdraget består två delar

av

den formella roll- och ansvarsfördelningen inom socialförsäk- -

ringsadministrationen, formerna för hur de olika delarna inom socialförsäkrings-

-

administrationen skall samverka med varandra.

Den formella roll- och ansvarsfördelningen

Utredaren skall kartlägga RFV:s och försäkringskassornas hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning. Utredaren skall även belysa kassastyrelsernas roll och ansvar. Vidare skall utredaren analysera på vilket sätt den nuvarande organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen inklusive försäkringskassornas särskilda ställning innebär begränsningar av och skapar möjligheter för verksamheten.

Utredaren skall vidare beskriva och analysera försäkringskassomas samverkan inom ramen för FKF och de olika uppgifter som FKF utför för försäkringskassomas räkning såsom intresse-, service- och arbetsgivarorganisation.

På grundval av denna analys skall utredaren lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans organisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall inta i förhållande till försäkringskassan. I denna del skall särskilt anges funktioner av sådan betydelse för styrning och uppföljning

av socialförsäkringen att de bör fullgöras av den centrala förvaltningsmyndigheten. För- och nackdelar med att uppgifter

av genomförande- och servicekaraktär lämnas till kassoma separat eller i samverkan skall belysas. Utredarens förslag till förändrad roll- och ansvarsfördelning för socialförsäkringsadministrationen kan komma att förändra förutsättningarna för FKF:s verksamhet. Utredaren skall i detta sammanhang belysa behovet av reglering och så bedöms

om nödvändigt lämna förslag. Utgångspunkten för förslagen skall vara att en likfonnig, rättssäker och effektiv tillämpning förrnånsreglema inom socialförsäkringen

av säkerställs samtidigt som fördelarna med ett lokalt och regionalt ansvarstagande för verksamhet, kompetens och resultat tas till

vara. Frågor om uppföljning och utvärdering är av särskild vikt. Utredarens förslag skall vidare syfta till att precisera ansvaret hos olika enheter och nivåer inom organisationen och klargöra hur detta

Bilaga 1 165

ansvar skall kunna utkrävas. Vid utformningen av sitt förslag bör utredaren beakta de förslag till reformering organisation och

av styrning den statliga förvaltningen som redovisas i departements-

av promemorian ELMA Åtgärder för att stärka resultatstymingen

- Ds 1995:6. Utredaren bör i sitt arbete hålla kontakt med Sjuk- och arbetsskadekommittén S 1993:07 och Kommissionen om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation Fis 1995: 13.

Utredaren skall vidare beakta kraven på besparingar inom administrationen. Den föreslagna organisationens förmåga till anpassning och rationalisering bör därvid tillmätas stor betydelse. I denna del av utredningsuppdraget ingår att beakta hur organisatio-

påverkas de möjligheter och begränsningar som följer av nen av utnyttjandet av ADB-teknik som hjälpmedel i verksamheten. Centralt i detta sammanhang är hur den pågående utvecklingen av ADB-teknik skall kunna tas till vara på bästa sätt. Utredaren skall vidare i enlighet med riksdagens tillkännagivande bet. 1994/95:SfIJ7, rskr. 1994/95:118 överväga och föreslå de krav som bör ställas på lokalkontorsnätet, vilket inflytande den regionala nivån skall ha på nätets utformning samt den styrande roll den centrala nivån skall ha. I övervägandena under denna punkt bör tillgängligheten och kvaliteten på service ges stor vikt vid sidan av mer geografiska hänsyn.

individualiserad relation mellan försäkringskassorna och En mer RFV

Uppgiften för utredaren i denna del är att mot bakgrund av den kartläggning gjorts i utredningsuppdragets första del

och analys som utveckla former för samverkan mellan RFV och försäkringskassorna. Detta har en koppling till den generella fömyelsen av styrningen

offentliga verksamheter enligt vad som redovisats bl.a. i av departementspromemorioma En Social Försäkring Ds 1994:81 och ELMA Åtgärder för att stärka resultatstymingen Ds 1995:6.

-

Utredningsarbetet i denna del bör beakta behovet av en individualiserad relation mellan verket och försäkringskassoma. I förstudien har detta beskrivits i termer av beställare och utförare med den centrala nivån som beställare och de regionala och lokala nivåerna som utförare, något som kan vara en av flera tänkbara utgångspunkter. Utredaren skall arbeta fram former för hur en

166 Bilaga 1

individualiserad relation mellan försäkringskassoma och RFV skall kunna utvecklas.

En mer individualiserad relation mellan RFV och försäkringskassoma kan förväntas ställa krav på förändringar verksamheten

av

såväl central som på regional och lokal nivå i socialforsäkringsadministrationen. Utredaren bör redovisa dessa krav.

Arbetets uppläggning och tidplan Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994: 124.

Utredningsuppdraget vad den första delen skall avslutat

avser vara senast den l december 1995 samt i sin helhet den 1 april 1996.

Socialdepartementet

Bilaga 2 167

från Verksamhetens

Fallbeskrivningar

processer

I denna bilaga Riksförsäkringsverket och försäkringskassan i

ger Östergötland fyra exempel verksamhetsprocesser i socialförsäkringsadministrationen.

Riksförsäkringsverket skall genomföra de förändringar som statsmakterna beslutar och även själv vidta de åtgärder som fordras

om

åstadkomma ökad effektivitet. Åtminstone två kan för att processer tydligt urskiljas används för att åstadkomma förändringar i

som verksamheten. Dels gäller det genomförande av regeländringar som

statsmakterna. Dels gäller det förändringar administrabeslutats av tiva eller andra inom ramen för egen behörighet. Dessa processer

återges i det följande. Därefter redovisas exempel handläggnings-

enskilda ärenden inom försäkrings- och bidragssysteprocesser av

Exemplen belyser hur såväl ett högt automatiserat ärendeslag men. barnbidrag ett ärende fordrar omfattande manuella

som som

insatser rehabiliteringssamordning administreras.

Det faller inom försäkringskassans ansvarsområde,

senare, som beskrivs utifrån de som försäkringskassan i Östergötland

processer indentifierat och återges i fallbeskrivningen " Lisa Larsson ett

långt sjukfall".

Exemplen är beskrivna i syfte att översiktlig bild av hur

ge en hantering olika ärendeslag kan ut. Det bör framhållas att

av se exemplet från Östergötland inte är avsett att ge någon för alla försäkringskassor giltig beskrivning utan är just denna försäkringskassas sätt att beskriva processen.

168 Bilaga 2

Fall Processen att genomföra en regelförandring

som beslutats av statsmakterna

|-._:u E 0.:... C m

E

.

l . I I I I I I I I

M

u

:

:

i E E

.

A u

:

H

m

Bilaga 2 169

Regeländringar kan initieras flera olika sätt. Det kan ske genom rent politiska initiativ, men också genom att administrationen via

uppföljningar el.dyl. uppmärksammar behov av ändrade regler. För-

utsättningen är emellertid att ett ställningstagande sker i regerings-

kansliet att en förändring skall ske eller övervägas.

Riksdags-E

beslut

E

Prop föreligger i

I det rena fallet föreligger en proposition till riksdagen och ett

riksdagsbeslut som underlag för administrationens förberedelse-

arbete inför en regeländring.

I realiteten föreligger numera inga sådana rena fall. Det vanliga är i stället att det administrativa förberedelsearbetet sätts igång pa-

rallellt med regeringskansliets propositionsarbete och att förut-

sättningarrna växer fram i ett växelvis samspel. Politiska prio-

riteringar har krävt en snabb genomförandetid. Tempot i den poli-

tiska och därmed också i lagstiftningsarbetet, är i dag

processen, så högt att detta ofta är helt nödvändigt av rent praktiska skäl. Al-

ternativet skulle vara att genomförandetidpunkter fick skjutas

framåt, något som oftast inte accepteras.

Ett annat skäl till att arbetsprocessen kommit att utvecklas detta sätt är det starka sambandet mellan de administrativa frågorna och

lagstiftningsfrågorna. Väsentliga inslag i det administrativa

förberedelsearbetet rör t.ex. utvecklingen av ADB-system som är

oundgängliga komponenter i den kommande tillämpningen. Ut-

formningen av dessa är helt beroende av reglernas utformning, ef-

tersom de skall stödja beslutsfattandet och i praktiken i flera

fall älva svara för besluten. Bedömningen av behovet av ev. verk-

ställighetsföreskrifter som RFV vanligen utfärdar efter delega-

tion i lag liksom av allmänna råd till stöd för tillämpningen är

-

givetvis också helt beroende lagreglemas utformning, och det

av arbetet skulle inte heller kunna påbörjas utan mycket nära och täta

kontakter mellan myndigheten och departementet.

170 Bilaga 2

I många fall där större eller mera komplexa förändringar aktuali- Arbets gruppbildas seras inrättas särskilda arbetsgrupper eller projekt med företrä-

dare från olika professioner för att driva genomförandearbetet.

I Hänvändelseomu ev.användarrepr. CK/LK Praktiskt taget undantagslöst deltar personal från kassorna i genomförandearbete av regelförändringar de inte endast om avser

mycket begränsade lagtekniska förändringar eller andra mindre

frågor. Verket vänder sig med sin förfrågan underhand till den aktuella kassan.

Aktuella förändringar förbereds Planering Beredning FlFFS,Allmännarad och bereds. Arbetet inleds givetvis tidplan ADB,utbildning, information,rn rn med en ordentlig analys av vilka

frågor som behöver åtgärdas och

A en noggrann planering. I huvudsak

avser beredningsarbetet följande

punkter:

- Verksarnhetsanalys.

° Konstruktion av ADB-stöd.

- Utfornmingav verkställig-

ggåedrrriägdsinformatiOn/Å

hetsföreskrifter RFFS.

° Utformning av allmänna råd för tillämpning och administration.

- Utarbetande av personalinforrnation och utbildningsmaterial..

- Utarbetande av informations- och pressmaterial. Genomföran-

de av ev. kampanjer.

Som framgått under l kan förutsättningarna

ovan som ges av statsmakterna eller mindre givna. Detta påverkar givetvara mer vis vad som sker i beredningsfasen. Det är sålunda inte ovanligt

att verket är departementet behj älpligt när det gäller utarbetande

av propositionstext, ekonomiska kalkyler

m.m.

I beredningsfasen sker arbetet inom för arbetsgruppens ramen uppdrag när sådan är utsedd, i linjen. Användarregrupp annars presentanter från central och/eller lokalkontor eller från annan kassan inlånad personal el. dyl. deltar i arbetet för att tillföra den

Bilaga 2 171

kompetens och de erfarenheter finns utifrån kassaverksam-

som heten. Erfarenhetsutbyte med kassanivån sker genom olika kana-

ler i genomförandefasen, dels kanaliserat genom användarrepre-

sentantens den inlånade personalens kompetens och erfarenheter, dels verkets konferensverksamhet och dels också ofta

genom genom olika underhandskontakter och -avstämningan

Parallellt med beredningsarbetet inom verket förbereder kassorna

mottagandet av regelförändringen genom att göra erforderlig pla-

nering, bl.a. avseende personalförändringar.

Samråd genom de till varje avdelning knutna samrådsgrupperna

Samråds-u

gruppüñ " sker vid uppstarten ett genomförandearbete information,

av som

för avstämning planering och konsekvensbedörrmingar m.m.

av

Genom samrådsgrupperna fullgör verket också så långt möjligt

sina MBL-förpliktelser gentemot de fackliga organisationerna för

kassorna och verket. Samrådsgruppernas sammanträden protokollförs.

Information och diskussion i samrådsgrupperna eller flera

- en gånger sker också under beredningsfasens gång i frågor av vikt

-

inte är av rent lagteknisk art. som

Sedan beredningen är klar sker en omfattande förankringsprocess. Väsentligt här är först det samråd kring slutliga förslag som sker i

samrådsgrupper med kassadirektörer och fackliga företrädare. Större förändringar tas ofta i flera samrådsgrupper, vilket inne-

upp bär att relativt många direktörer får direkt möjlighet att redo-

en Samråds- visa sina och besluten. Genom de under-

gñpñer ståndpunkter påverka

handskontakter direktörerna ofta har ges i praktiken möjlig-

som l het för flera att lämna sina synpunkter.

I frågor strategisk betydelse tillkommer utöver denna behand-

av ling också att verket regelmässigt tar sådana frågor för infor-

upp mation och diskussion i ledningskonferensen ett forum där verks-

ledningen och hela verkets direktion möter samtliga kassadirektörer, förbundsdirektören och företrädare för de fackliga or-

ganisationerna.

172 Bilaga 2

Sam- När det gäller frågor där beslut fattas generaldirektören eller av arbetskommitté styrelsen anmäls i samarbetskommittén

vanligen frågan mellan

Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet. I kommit-

tén sitter företrädare för verkets och förbundets ledning, bl.a. förbudets ordförande, vice ordförande, förbundsdirektören och ett antal kassadirektörer efter beslut förbundet. Verket företräds av av

generaldirektören, överdirektören och ett antal avdelningschefer.

Här föredrar verket sina förslag, synpunkter influtit vid ev. som

behandlingen i samrådsgruppema. I frågor tas i

som upp samarbetskommittén formulerar verket sitt slutliga beslutsförslag i kommittén, vars sammanträden protokollförs.

Beslut fattas av Riksförsäkringsverket. Beslut behövs är gisom Beslut vetvis av en mängd olika slag. Beslut föreskrifter fattas i om verkets styrelse. Beslut om allmänna råd fattas ansvarig avdelav

ningschef efter diskussion i styrelsen. Ändringar i ADB-system

och gemensamma handläggningsrutiner och andra åtgärder adav ministrativ art, t ex utbildningar, infonnationsinsatser etc, fattas

på avdelnings- och enhetsnivå. Frågor av viktig principiell bety-

delse eller får större konsekvenser annat sätt beslutas som av

generaldirektören. I frågor där enhets- eller avdelningschef beslu-

tar sker det i praktiken i sarnrådsgruppen. I frågor där generaldi-

rektören beslutar sker det i praktiken i samarbetskommittén. När verksstyrelsen beslutar sker det efter föredragning varvid den lösning som angivits i samarbetskommittén är verkets förslag. Ev. synpunkter från samarbetskommittén och samrådsgrupper redovisas för styrelsen inför dess beslut.

Sedan beslut fattats kan det aktuellt med information till vara press Information till och och allmänhet. Detta är givetvis avhängigt när i tiden, i förhålpress allmänhet lande till regeländringens genomförandetid, besluten fattas och vad de avser. Som angivits under är det i dag vanligt att ovan p

statsmaktemas beredning av lagstiftningsärenden och det admi-

nistrativa förberedelsearbetet sker parallellt. I sådana fall kan det

aktuellt med pressreleaser, presskonferenser, el.dyl. Även in-

vara formation till allmänheten nyheter etc går ut. Det kan gälla om annonser i pressen, information i TV:s Anslagstavlan el.dyl. Broschyrmaterial m.m. till allmänheten direkt eller via försäkrings-

Bilaga 2 173

kassornas lokalkontor tillhör det material som tagits fram i beredningsprocessen och nu distribueras.

Broschyrrnaterial, ev. blanketter m.m. fastställs av Riksförsäkrings-

FKF

förlag verket och trycks vanligen upp hos Försäkringskasseförbundets

förlag. Via förlaget sker distribution till försäkringskassorna av

sådant tryckt material. Det förekommer att verket anlitar också

andra förlags- och tryckeritj änster.

Verkställighet av andra direkta genomförandeåtgärder

sker också. Det gäller driftstart ADB-system, nu av m.m 99mm- el° och andra direkta genomförandeåtgärder.

"min Det gäller ockå personalinfonnation, genomförande

av Tb"°" så

personalutbildning, m.m. Utbildning sker i steg,

sätt att verket utbildar utbildare resp kassa som i Personalsin tur utbildar aktuell personal. information V Steg2a utbildn.

Regelförändringen träder i kraft.

Uppföljning av att genomförandet, rutiner, m.m. fungerar av-

UPP - följning sett sätt sker, såväl den enskilda kassan vid Verket. Rikssom

försäkringsverkets inriktning är att genomförda regeländringar skall

ha följts upp i dessa avseenden inom sex månader från ikraftträ- _ dandet. Uppföljningarna planeras i verket inom ramen för ett sär-

skilt uppföljningsprogram, men genomförs av ansvariga avdel-

ningar.

174 Bilaga 2

Fall 2: Processen att genomföra

en förändring som

kan ske inom för administrationens

ramen

eget ansvar

I I I E

M. m a c c m I I .I | I | I á I I | I I I I I

M M

M M

M M

. M M

a .

m

m I u

M

u

I

I n

I I m I o I I A I

u I

I M I ,. 4- |-...m E I 0.: c cn | I

T

r

O§m4om§m34mmm

#

Bilaga 2 175

Utgångspunkten är att vi har tillämpning i drift, dvs kontinu-

en

erlig verksamhet inom det aktuella försäkringsområdet med allt

vad därtill hör av pågående administrativa handlägg-

processer,

ning vid kassan, utbetalningar, etc.

Impulser som indikerar behov av förändringar

kommer på mängd olika sätt. Exempel är via

en

uppföljningar som görs regionalt eller nationellt,

via kontroller eller revision el.dyl. Andra

exem- O M pel är impulser från omvärlden. Det kan t.ex. gälla

V skett inom andra områden

att regeländrin gar som

A R H medför behov av förändringar hos Det kan

Uppfoli- oss. L ning också föränd-

gälla att omvärldsförväntningarna

A och tvingar fram förändrad inriktning, pri-

g ras nya

I oriteringar, el.dyl. här kan Exempel vara volym-

M _ P ökningar som kan påverkas av oss tvingar fram

U LJpptöIj-n behov rationaliseringar el-

: av omprioriteringar, att

L

ning ler andra administrativa

S rutinförändringar behö-

E

E Kontroll- revisioner eller andra

ver genomföras, att uppfölj-

revision R

Förslag mm ningar visat kvalitetsbrister,

- att kompetensen

behöver utvecklas på något område el. dyl.

-

Behovav Diskussion a åtgärder

omåtgärder identifieras

A

Processen inleds med diskussioner och analyser innan behovet

av

åtgärder kan läggas fast. Dessa diskussioner sker initialt inom Riks-

försäkringsverkets organisation.

Samráds- n

"§@WW_""__

Om frågan inte gäller endast smärre ändringar information i

ges

san1rådsgrupper om verkets analys av situationen och de åtgär-

Bilaga 2

der verket anser bör vidtas. Diskussioner sker med inriktning att nå konsensus.

Att åstadkomma detta kan ofta tidsödande process vi-

vara en se dare beträffande detta under 6 nedan. Det kan ofta behövas flera träffar i olika samrådsgrupper och om frågan har strategisk vikt

-

i ledningskonferensen där verkets ledning och direktion och

kassomas direktörer, förbundsdirektören och de fackliga organisationerna möts. Med hänsyn till att sarnrådsgrupperna av praktiska skäl sammanträder endast gång månad, och att flera

ca en per samrådsgrupper ibland kan vara involverade, kan denna process dra ut flera månader i tiden.

Ev.arbets-u

QVUPP

Sedan insatsbehoven nåtts bedöms hur förändringsar-

samsyn om Hänvändelse anv.- betet skall organiseras. Ev arbetsgrupp eller projekt tillsätts och om ev. repr.CK/LK användarrepresentanter eller inlåningar från central- och/eller lokalkontor förstärker arbetsgruppen.

Bilaga 2 177

Beredning, samråd, beslut och genomförande

Ev. infor- Zv mation Beslut

Samarbetskommitté

Beredning Såå/mg

Genom- " förande

Samráds- Samrådsgrupper grupper

Genomförande

inihrñåaâgnsU d h d - FK-

ledning Persma" information

Processen i dessa delar är identisk med motsvarande processdelar i processen regelförändring se fall 7 14 ovan. -

En skillnad finns dock i att den nu aktuella processen mycket ofta är mera tungrodd och i motsvarande mån mera arbetskrävande -

och tidsödande än regelförändringsprocessen. Den utgår

senare från statsmaktsbeslut och har given deadline. Den aktuella en nu förändringsprocessen saknar detta och kan i praktiken alltså bara drivas till resultat i den mån samsyn kan nås. Detta tvingar fram förhandlingar och kompromisser som ibland kan medföra ett försenat och uttunnat resultat.

178 Bilaga 2

Ett resultat av detta kan bli att verket i stället för att självt besluta om en för-ändring, vilket alltså skulle ligga inom för

ramen verkets formella befogenheter, måste anmäla frågan för regeringen med hemställan att få ett regeringsuppdrag att genomföra förändringen eller föreslå regelförändring leder till resul-

en som samma tat. Detta leder i realiteten till dubblering arbetet, eftersom

en av det till den nu redovisade processen så långt den dittills kommit

-

skall läggas regelförändringsprocessens alla faser så de be-

- som skrivits i föregående avsnitt. Till detta kommer också

processen

regeringsnivå att bedöma och genomföra de åtgärder som verket har hemställt

om.

Bilaga 2 179

Fall 3: Processen att handlägga ett allmänt

barnbidrag

För hanteringen av allmänt barnbidrag gäller att det i allmänhet

betalas ut automatiskt utan att någon anmälan eller ansökan behö-

ver göras. Processen är i nonnalfallet helt automatiserad och in-

leds med avisering från folkbokföringen. Särskilt beslutsen

meddelande sänds inte ut utan utbetalningen fungerar som beslut.

I flödesschemat nedan beskrivs denna process.

i

E CE V U IE XI O C E X :nu Q o u.

wx°: wo0.u._o..wmx..._coar:

180 Bilaga 2

Vid ett barns födelse aviseras detta till Riksskatteverkets RSV

folkbokföringsregister. Via veckovisa aviseringsrutiner uppdate-

ras Riksförsäkringsverkets RFV register med personuppgifter och

vårdnadshavare. Aviseringen sker på ADB-media från RSV till RFV:s centraldator i Sundsvall.

Genom automatiska rutiner i datasystemet levereras, o m månaden efter barnets födelse, månatliga utbetalningar till vårdnadshavaren. Utbetalningarna stoppas, likaledes genom automatiska rutiner i systemet, när rätten till barnbidrag upphör, vanligen kvartalet efter det att barnet fyllt 16 år eller slutat grundskolan. Den

absoluta majoriteten barnbidragsärendena hanteras som ovan

av beskrivits. Denna hantering sker fullt ut av RFV.

För att exemplifiera det fåtal ärenden som kräver hantering av ett

av försäkringskassans lokalkontor, antas att en utbetalningsan-

visning kommer i retur. Returneringen sker till Posten som i sin tur manuellt aviserar berört lokalkontor. En bidragshandläggare

lokalkontoret utreder anledningen till att utbetalningen har returnerats och finner att vårdnadshavaren är berättigad till bi-

a

draget eller b vårdnadshavaren är inte berättigad. I fallet a skickas

utbetalningshandlin eller dublett ut varefter hanteringen fort-

gen en

löper tidigare. I fallet b kommunicerar handläggaren vård-

som nadshavaren om avsikten att dra in bidraget. Beslutsmeddelande

indragning sänds till vårdnadshavaren och handläggaren reom

gistrerar en spärrtransaktion i ADB-systemet varigenom utbetal-

ningarna stoppas.

Bilaga 2 181

Fall 4: Lisa Larsson ett

- långt sjukfall

Lisa Larsson, är 37 år gammal, ensamstående och sammanbor med två minderåriga bam. Lisa arbetar som kontorist sedan 10 år vid ett företag inom tillverkningsindustrin. Hon har under senare år haft besvär med nacke och axlar. För fyra veckor sedan blev Lisa helt sjukskriven för sina besvär.

Lokalkontoret för handläggningen

som svarar

Lisa Larsson är inskriven hos försäkringskassan i X-stad. Försäkringskassans lokalkontor svarar for service gentemot 47.000 invånare och har 50 anställda vilket motsvarar 40,5 årsarbetare. Inom kontoret arbetar olika team med inriktning mot ersättning till barnfamiljer, uträkning och expediering av pensioner, ersättning till sjuka samt rehabiliteringssamordning. För de två sistnämnda uppgifterna 23 handläggare varav 12 uteslutande med

svarar rehabiliteringssamordning.

Fallbeskrivningen har sin utgångspunkt i de processer som identifierats vid försäkringskassan. Med utgångspunkt från käm-

i kassans verksamhet beskrivs aktiviteter inom varje processema delprocess. För processen ekonomisk trygghet finns delprocessema

registrering utredning/bedömning uträkning expediering. För

- - - -

rehabiliteringssamordning finns delprocessema processen -

registrering utredning-samverkan/samordning/upphandling.

-

Bilaga 2

Ekonomisk trygghet/ sjukpenning

Utredning/bedömning

7. Medbedömning

Annan utredning

Sittrond

l i

Vid en s.k. "sittrond" bedöms Lisas ärende av ett bedömningsteam.

I teamet ingår forsäkringsläkare, handläggare för sjukfall och rehabiliteringssamordnare. Vid sittronden görs en fördjupad

bedömning av sjukpenningrätten och behovet av rehabiliteringsåtgärder bedöms. Om det medicinska underlaget är otillräckligt eller om ytterligare utredning krävs kan s.k. medbedömning

av annan läkare eller utredning med annan vårdgivare bli nödvändig. I Lisas fall är sjukpenningrätten styrkt och ärendet bedöms ett

som rehabiliteringsärende. Detta innebär rehabiliteringssamord-

att en nare övertar ärendet bortsett från utanordning av ersättning

-

sjukpenning. Ärendet övergår till rehabiliteringssamord-

processen

ning. Ersättningsfrågoma handläggs av sjulçfallsteamet och uppgifterna inom rehabiliteringssamordningen rehabiliteringstea-

av men/samordnarna. Under ärendets gång bedöms sjukpenningrätten

fortlöpande d.v.s. om arbetsförmågenedsättningen är medicinskt

styrkt.

Bilaga 2 183

Rehabiliteringssamordning Utredning

-

Komplettering

Ärendet kompletteras med uppgifter som redan finns tillgängliga kassan tidigare sjukfall, utredningsakt, databilder m.m. t ex Lisa kontaktas för ett första samtal möjligheter och hinder för - om återgång i arbete. Vid detta samtal läggs stor vikt vid att in-

formera försäkringen, motivera och aktivera Lisa att själv om delta i rehabiliteringsprocessen då hennes aktiva medverkan är

avgörande betydelse. av

Kornplnttarlng g l : Yrka.. f InupoktlononZ ...i

Arbetsgivaren AG kontaktas då kassan efter diskussion med - Lisa konstaterat rehabiliteringsutredning är behövlig. att en

Kassan påminner arbetsgivaren om rehabiliteringsutredningen

som inte inkommit.

Kassan kontaktar arbetsgivaren for kompletteringar - Lisa kontaktas för att informeras om vad som framgår av -

rehabiliteringsutredningen. Ett flerpartssamtal initieras.

ANM. Ca 35 % rehabiliteringsutredningama kommer till

av kassan bå 1994/95 och utredningarna brister ofta i kvalitet. Arbets-

givama har enligt arbetsmiljölagen att avsätta resurser för ansvar

184 Bilaga 2

och organisera rehabiliteringsinsatsema inom företaget. Finns det

uppenbara brister bör kassan kontakta yrkesinspektionen.

Rehabiliteringssamordning samverkan

-

Econxpkt. LAk. B,.1. P

lerpnrtIArnt

Lisa har nu varit sjukskriven i fyra månader. Lisa, arbetsgivaren och rehabiliteringssamordnaren träffas för att inventera möjligheterna till återgång i arbetet och bestämmer att Lisa, det inte

om möter några hinder från behandlande läkare, påbörjar arbetsträning med förändrade arbetsuppgifter på sin arbetsplats. Rehabiliteringssamordnaren tar kontakt med den behandlande läkaren för att kontrollera att det inte föreligger några medicinska

hinder for arbetsträning.

Kassan beslutar att planerad arbetsträning kan påbörjas och in- formerar Lisa och arbetsgivaren detta.

om

Bilaga 2 185

Rehabiliteringssamverkan utredning

-

Annan l ersllttn ing E

Rehabilteringsplan Beslut ehnb.kort Ansökan

Tillsammans med Lisa upprättas rehabiliteringsplan och Lisa en ansöker rehabiliteringsersättning. om

Beslut rehabiliteringsersättning. Beslutsbrev sänds till

- tas om Lisa och kopia brevet för kännedom till arbetsgivaren. en av Rehabiliteringskort läggs och skall gälla fortsatt utbetalupp som -

ningsunderlag

Kortet överlämnas för utanordning av rehabiliteringsersättning och övergår därmed till processen "Ekonomisk trygghet".

Uppföljning xooclrfåLisa

Efter ytterligare två månader följer rehabiliteringssamordnaren

med Lisa hur arbetsträningen fungerar. Det framkommer då upp att det inte fungerar så bra och man kommer överens om att

avbryta träningen.

186 Bilaga 2

Samordnaren tar kontakt inom kassan för att avbryta utbetal- ningen av rehabiliteringsersättningen och att sjukpenning åter

skall utges.

Rehabiliteringssamordnaren tar kontakt med Lisa och arbets- givaren för att initiera nytt flerpartssamtal.

Rehabiliteringssamordning samverkan

-

Flerpnnssnmtal

Nytt ñerpartssamtal mellan Lisa, arbetsgivaren och rehabiliteringssamordnaren för att diskutera hur kan gå

man vidare. Rehabiliteringsplanen revideras och bestämmer

man en ny arbetsträning med annan inriktning.

Bilaga 2 187

Rehabiliteringssamordning - utredning

Beslut H Rehnlxkort

3¶Lisa gör ansökan rehabiliteringsersättning och kassan

om beslutar. Lisa får beslutsbrev och kopia sänds till arbetsgivaren. Rehabiliteringskort läggs underlag för utbetalning. - upp som Rehabiliteringskortet överlämnas för utbetalning. -

UPPfÖUDiDB Kontakt Lisa F Kontakt AG

i

Efter månads arbetsträning följer kassan upp hur arbets- - en träningen fungerar. Lisa har arbetstränat den planerade tiden men

inte att det fungerar bra och har blivit försämrad i dagsanser läget. Kontakt med Lisa bedömer det omöjligt att återgå till - som nu

arbete hos arbetsgivaren.

Kontakt med arbetsgivaren bedömer att alla möjligheter hos - som dem är uttömda och att några fortsatta arbetsförsök i dagsläget inte är aktuellt. Samordnaren tar kontakt inom kassan för att avbryta utbetal- -

ningen rehabiliteringsersättning och beslut om sjukpenning.

av

188 Bilaga 2

398573" 0311 Kontakt FL Kontakt Lina m3-

Låknrull.

Kassan begär läkarutlâtande behandlande läkare underlag - av som för vidare ställningstagande i ärendet. När läkarutlåtandet inkommmer diskuteras ärendet med för- säkringsläkare FL som gör bedömningen att det finns

en restarbetsfönnåga. Lisa kontaktas för information om vad framkommit i - som läkarutlåtandet och försäkringsläkarens bedömning och för diskussion om fortsatta åtgärder i anledning av detta. Man är överens om att ta kontakt med Arbetslivstjänser ALT för att ge dem i uppdrag att utreda Lisas möjligheter till annat arbete.

.

.1Annan crsnttn. I

. .

Kontakt ATL Kontakt Lisa Rchgbjgon

Avrop hos f

ALT

Bilaga 2 189

Lisa har varit sjuk i 8 månader. Kassan tar kontakt med - nu Arbetslivstjänster för att initiera ärendet där.

Kontakt med Lisa tas för att revidera rehabiliteringsplanen. Lisa -

rehabiliteringsersättning. Kassan beslutar och skickar ansöker om

beslutsbrev.

Rehabiliteringskort läggs underlag för rehabiliterings-

upp som ersättning.

Kortet överlämnas för utanordning av rehabiliteringsersättningar -

hos Arbetslivstjänster köp yrkesinriktad rehabiliteavrop om av

ring.

áppftüjninsElcrp|rtlInrnt |Uppf0Unlng

Ärendet följs med Arbetslivstjänster.

upp - Flerpartssamtal med Lisa, Arbetslivstjänster och rehabiliterings- samordnaren för lägesrapport.

Förnyad uppföljning med Arbetslivstjänster. -

I t NY" lk°'- :Pension-provning E letande beglrl y, FTP ;

AL

PlVI upprlttni

Redovisning Annat

190 Bilaga 2

Skriftlig redovisning från Arbetslivstjänster bedömer att

- som

Lisa är arbetsför till hälften i ett lämpligt kontorsarbete och

dessutom meddelar att Lisa erbjudits ett sådant arbete. Ärendet är 12 månader gammalt. En

nu bedömning av

-

sjukpenningrätten görs tillsammans med försäkringsläkaren och

då Lisa är arbetsofönnögen till hälften och nedsättningen

av

arbetsförmågan bedöms som varaktig kommer ärendet att

underställas Socialförsäkringsnämnden för beslut halv

om

förtidspension. Inför sammanträdet infordras nytt läkarutlåtande,

då mer än sex månader förflutit sedan det förra utfärdades, och

PM upprättas som underlag för nämndens beslut.

ANM. Om Lisa skulle ha kunnat stå till arbetsmarknadens förfogande utan vidare insatser från försäkringskassan avslutas ärendet och ersättning upphör. Om ytterligare åtgärder varit nödvändiga för att Lisa skulle kunna stå till arbetsmarknadens förfogande, t.ex. omskolning eller kompletterande utbildning, skulle ärendet även fortsättningsvis handlagts av kassan under denna tid.

Processen "Ekonomisk trygghet/Förtidspension"

Processen Ekonomisk trygghet/förtidspension innehåller

delprocessema registrering, utredning/bedömning, uträkning samt

expediering.

Registrering omfattar aktiviteter som upprättande ansökan,

av läkarutlåtande med eventuell komplettering, information

om bostadsstöd m.m.

Utredning/bedömning omfattar bedömning av arbetsförmågan med försäkringsläkarkontakt, graden nedsättning arbetsför-

av av

mågan, rehabilitering, uppgifter om fritidssysslor/aktiviteter och

insamling av övrigt faktaunderlag som redan finns hos kassan.

Uträkning i de fall manuell uträkning skall ske. I annat fall upprättande av underlag för maskinell bearbetning.

Expediering a beslutskopior till den försäkrade, AMF/arbets-

givare m m.

I Lisa Larssons fall kommer vi i delprocessen uträkning då prövningen av rätten till förtidspension initieras kassan AFL

av 16:1 andra stycket och då beslut l/2 förtidspension har fattats

om

av Socialförsäkringsnämnden. I detta fall blir det en okomplicerad

Bilaga 2 191

handläggning vad gäller uträkning och expediering. Arbetet utförs i pensionsteamet.

Cenlraldllorn i Sundsvall /

Ugprnnn inmnt- Uppdatering/ E Expediering nlngsundcrlag ;nnunnjng

I : :Fran rehab.process: i Inkl beslut i SFN ;

Inmatningsunderlag upprättas. - Underlaget inrapporteras till det centrala datasystemet. - Beslutsmeddelande sänds till den föräkrade och beslutskopia till arbetsgivaren.

ANM. Om Lisa hade varit verksam i annat EU-land skulle uppgifter sänts till detta land och beslutet om pensionens storlek blivit provisoriskt i avvaktan besked om pensionsrätt från EU-landet.

Ekonomisk trygghet/bostadstillägg

För att bedöma rätten till bostadstillägg till pensionärer anmodades Lisa, i samband med att frågan om förtidspension aktualiserades, att inkomma med ansökan samtidigt som hon uppmanas att inkomma ansökan bostadsbidrag till barnfamiljer då hon för med ny om närvarande uppbär sådant.

192 Bilaga 2

E°mpl.t.rIn r-dn/b.d°m

Lisas ansökan om bostadstillägg inkommer post och registre- - per

ras.

Då Lisas ansökan är bristfälligt ifylld behöver den kompletteras. -

ANM. I ca 40 % av de ansökningar som inkommer per post måste ansökningarna kompletteras. Ansökningsblanketten är komplex och omfattar fyra A4-sidor. Den är avsedd för alla typer boende trots

av att större delen av förmånstagama bor i hyreslägenhet.

Uppgifterna bedöms men då Lisa uppbär bostadsstöd till bam- -

familjer och förmånema skall samordnas, avvaktas nytt beslut

frånfamiljeteamet.

sf

uppun. mm.:- ..H-ndnggnkngu-. uppdnaring/

inmutninu BKP u nd I

nlnglundcrlng : kontroll

u o

OUunnn--nunnnnrnI|JIn..

Om ärendet skall uträknas maskinellt, vilket sker i huvuddelen - av

ärendena, upprättas inmatningsunderlag direkt som underlag för

uppdatering. I huvudsak utgörs inmatningsunderlaget av uppgifter från ansökningsblanketten.

Bilaga 2 193

ANM. Ett modernare teknikstöd med möjlighet till "scanning" skulle rationalisera bort detta moment i handläggningen.

Vid manuell uträkning kontrolleras samtliga ärenden före -

uppdatering s k handläggningskontroll. Sådan kontroll kan även

ske då handläggaren inte är tillräckligt rutinerad. Underlaget inrapporteras till centrala datasystemet.

-

Beslutsmeddelande utsänds. -

Bilaga 3 195

Statskontoret

Styr- och driftsformer inom offentlig

förvaltning

Innehållsförteckning

1 Inledning

2 Olika styr- och driftsformer 2.1 Mål- och resultatstyming 2.2 Beställar-utförare 2.3 Köp-sälj 2.4 Övriga modeller

3 Beställar-utförarmodellen inom landsting och kommuner 3.1 Inledning 3.2 Beställar-utförannodellen 3.3 Erfarenheter BUM inom landsting och kommuner

av 3.3. l Landstingen 3.3.2 Kommunerna

4 Styr- och driftsformer inom statsförvaltningen 4.1 Bakgrund 4.2 Exempel styr- och driftsformer

Slutsatser

196 Bilaga 3

l Inledning

Som underlag för sina bedömningar och förslag behöver den särskilde utredaren för Översyn av socialförsäkringsadministrationens organisationsstruktur ÖSA-utredningen bl.a. kunskap olika

om styr- och driftsformer för att ta ställning till hur en individualiserad relation mellan RFV och försäkringskassoma skulle kunna utformas.

Statskontoret har enligt ÖSA-utredningens direktiv 1995-1 1-15 haft i uppdrag att presentera ett antal modeller för styrning och drift, beskriva vad som kännetecknar dem samt ge exempel på var och hur dessa modeller fungerar idag.

Modeller som nämnts i uppdraget till Statskontoret är köp-sälj, beställar-utförare och mål- och resultatstyming. Men även andra modeller kan vara aktuella. Efter analysen och i samråd med utredningen skall Statskontoret enligt direktiven beskriva hur en tillämpning av någon eller några modeller kan verka i socialförsäkringsadministrationen.

Inom Statskontoret har arbetet utförts av Lennart Brege och Keneth Wising. I denna PM lämnas beskrivning aktuella

en av modeller.

2¶Olika och driftsformer

styr-

I uppdraget till Statskontoret nämns som framgått modeller som köp-sälj, beställar-utförare och mål- och resultatstyming. Men också andra modeller kan vara aktuella. Vi skall i detta avsnitt kortfattat behandla angivna modeller. Fördjupade beskrivningar sker i efterföljande avsnitt.

2.1 Mål- och

resultatstyming

Förändringen av den löpande ekonomiska styrningen i statsförvaltningen har kommit till uttryck i utvecklingen av mål- och resultatstymingen samt i en ny budgetprocess med fördjupad prövning av både verksamhet och transfereringar.

Resultatstymingen innebär att myndigheterna inom givna ramar får välja vilka medel som skall användas för att nå önskade resultat

Bilaga 3 197

N och att det följs att avsedda mätbara resultat uppnås. Riks-

upp dagen och regeringen skall i mindre utsträckning detaljreglera och i stället styra mål, ekonomiska och krav på resultat.

genom ramar

Föreskrifter för tillämpningen resultatstyming finns i rege-

av ringens förordning SFS 1993: 134 om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. Enligt förordningen skall varje statlig myndighet dela sin verksamhet i verksamhetsgrenar, ange Verksamhetsmål med utgångspunkt i de övergripande mål som statsmakterna har beslutat om samt fastställa mätmetoder och resultatmått för att följa upp verksamheten och redovisa resultat. Med resultat vad myndigheten har presterat och mätbara

avses effekter av prestationerna.

Vi har inte ansett det erforderligt att här ytterligare redogöra för mål- och resultatstymingen inom statsförvaltningen. Här bör dock följande nämnas:

I betänkandet "ELMA. Åtgärder för att stärka resultatstymingen" -

Ds 1995:6 redovisas förslag för att utveckla och stärka genom-

förandet resultatstyming statligt finansierad verksamhet. I

av av ett särskilt avsnitt behandlas utgiftskontrollen i socialförsäkringarna. I ELMA-gruppens rapport behandlas också prestationsbudgete-

-

ring ett sätt att utveckla resultatstymingen. Det framhålls att

som

det redan idag regelmässigt förekommer en prestationsinriktad

budgetering på många områden i den meningen att uppskatt-

ningar volymer och kostnader för prestationerna används som

av

underlag i budgetprocessen. En annan typ av prestationsbudgete-

ring är att regeringen myndigheten beställer viss kvantitet och

av

kvalitet till ett visst pris.

2.2 Beställar-utförare

I den pågående fömyelsen den offentliga sektorn prövas olika

av vägar till ökad effektivitet och produktivitet. Man privatiserar eller bolagiserar hela eller delar verksamhetsområden, anlitar entrepre-

av nörer utanför den organisationen, låter anställda bilda företag

egna eller kooperativ för att driva en verksamhet m.m. Det ligger i tiden att söka lösningar och modeller är marknadsorienterade och

som

har inslag av konkurrens. som

198 Bilaga 3

En omdebatterad modell är den s.k. beställar-utförannodellen BUM som tillämpas av flera kommuner och landsting. Det finns åtskilliga alternativa tillämpningar av modellen som bygger på en uppdelning av verksamheten i beställar- och utförarfunktioner. BUM diskuteras framförallt utifrån två grundtankar. Den är att införa

ena marknadsmekanismer att få in ett konkurrenstänkande i den

genom verksamhet som bedrivs i egen regi. Den andra är att förvandla politikerrollen genom att de förtroendevalda blir enbart beställare. Många gånger sammanfaller dessa båda motiv.

I avsnitt 3 redogör vi mera utförligt för BUM liksom för erfarenheter av modellen inom landsting och kommuner.

Inom statsförvaltningen finns det dock så vitt vi funnit inga

- tydliga exempel BUM enligt någon utvecklad fonn. Som vi

mer närmare redogör för i avsnitt 4 förekommer det dock en rad olika beställar-utförarrelationer, köp- och säljrelationer liksom marknadsorienterade drifts- och organisationsformer.

2.3¶Köp-sälj

Ett köp-säljförhållande föreligger när en part erhåller en tjänst eller produkt från en annan fristående part och för detta erlägger

en fastställd ersättning. Den part som är säljare agerar i allmänhet

en marknad som är utsatt för viss intern eller extern konkurrens och där man har en prissättning av tjänster eller varor. Den part är

som köpare kan på detta sätt välja mellan flera olika säljare. Köpsäljförhållanden förekommer i många olika sammanhang.

Vi ser det inte som meningsfullt att särskilja och beskriva köpsälj som en egen och fristående modell. Det är snarare så att köp-sälj är ett inslag i andra modeller och driftsformer. Köp-sälj är t.ex. ett inslag i beställar-utförarmodellen.

Men köp-säljrelationer förekommer naturligtvis utan

att man tillämpar beställar-utförarmodell. Kommuner tillämpar model-

som len uppger att man behåller en intern form av köp-sälj mellan förvaltning och resultatenheter. Som framgår av avsnitt 4 förekommer också en rad sådana och andra driftsformer inom stats-

förvaltningen.

Ett tydligt exempel på ett köp-säljförhållande inom socialförsäkringsadministrationen skall nämnas här. Försäkringskassoma gavs 1990, efter förslag i regeringens proposition insatser för aktiv

om rehabilitering och Arbetslivsfondens verksamhet 1989/90:62,

m.m.

Bilaga 3 199

ansvaret för att behov yrkesinriktad rehabilitering uppmärkav och adekvata åtgärder vidtas. Kassorna gavs bl.a. sammas att möjlighet att fungera köpare rehabiliteringstjänster och fick som av för detta ändamål särskilda medel. Detta har lett till att det uppstått marknad för rehabiliteringstjänster på vilken privata och ofen fentliga aktörer kan bjuda ut sina tjänster. Ett köp-säljförhållande kan också generellt anses föreligga t.ex. när i organisation inför interna priser för att höja kostman en nadsmedvetandet. Det kan handla att övergår från att om en resurs gratis till att bli prissatt för förbrukande enhet. Priserna skall vara en kända bland aktörerna och ha styrande effekt. Genom ett vara en ökat kostnadsmedvetande vill få till stånd ett resurssnålare man beteende.

2.4¶Övriga modeller

Det finns utöver de styr- och organisationsmodeller som berört flertal andra modeller. Här kan t.ex. nämnas kundvalsmodellen ett får bevis, värdecheck, rätten att utnyttja en tjänst,

kunden ett

anbudstävlan egenregiverksamheten och entreprenörer tävlar om bedriva viss verksamhet, bolagiseringar och privatiserätten att ringar. Vi har inte bedömt det intressant att i det här sammansom hanget närmare utveckla dessa "modeller". l olika sammanhang används kontrakt och avtal för att reglera ett Förhållande mellan parter. Det förekommer t.ex. vid tillämpningen BUM för att inom kommuner reglera uppgörelser mellan av beställamämnder och utförarenheter. Exempel kontrakt kan redovisas från försäken annan typ av ringskassorna. Vi redovisar här ett exempel från Östergötland. Under budgetåret 1994/95 genomfördes organisatorisk föränden ring vid försäkringskassan i Östergötland. Länet delades i fyra geografiska områden med ett antal lokalkontor inom varje. På så sätt skulle bl.a. resursanvändningen bli flexibel och mer resurser mer kunde föras över till lokalkontoren. Vidare skulle ett processinriktat arbetssätt underlättas. Varje geografiskt område leds områdeschef som ansvarar av en för den lokala försäkringshandläggningen linjeansvaret. Mellan direktören för försäkringskassan och respektive områdeschef har avtal träffats för de olika områdenas verksamhet och kontrakt

upprättats.

200 Bilaga 3

Direktören ställer genom kontraktet vissa angivna till resurser respektive områdes förfogande. I kontrakten kan tydliga resultatkrav

anges som kopplas till medelstilldelningen. Resultatredovisningen

sker genom dialog mellan direktören och respektive Områdeschef samt genom verksamhetsgranskning och särskilda uppföljningar. Huvudprincipen är att kontraktet vad skall göras medan anger som det lokalt avgörs hur detta skall ske.

3¶Beställar-utförarmodellen

inom

landsting och kommuner

Inledning

Den ekonomiska situationen för landsting och kommuner har gjort det angeläget att göra effektiviseringar och produktivitetsförbättringar inom alla verksamhetsområden och finna besparingsmöjligheter. Under de senaste åren har statens styrning kommunerna alltav mer övergått från anslags- och regelstyming till generell mer målstyming. Inom kommuner och landsting ersätts de traditionella formerna av anslags- och regelstyming affärsmässiga av mera förhållanden mellan beställar- och utförarorgan, s.k. avtalsstyming Lokal demokrati i utveckling, SOU 1993:90. Genom uppdelen ning i beställar- och utförarfunktion förväntas de förtroendeen en valda bli mer renodlade företrädare för medborgama/konsumentema medan de anställda eller utomstående står for produktionen. De som använder kommunernas service definieras kunder som eller konsumenter. Begrepp som kunder, producenter, ägare och beställare ersätter begrepp förvaltning, förtroendemannaorsom ganisation, brukare Den kommunala verksamheten får ökad m.m. en

affärsmässig prägel.

Bilaga 3 201

3.2 Beställar-utförarmodellen

Beställar-utförannodellen BUM är ett sätt att skilja på olika roller

som huvudman för en verksamhet beställare och finansiär res- pektive som producent utförare och leverantör. Avsikten är att fâ en mer affärsmässig relation. Upphandling görs i konkurrens mellan olika anbudsgivare. Genom större inslag av konkurrens såväl

intern som extern eftersträvar man effektivisering och kostnads-

besparing.

Idémässigt vilar BUM i huvudsak på tre grundpelare:

skapa affärsmässighet och konkurrens -

separera politik och produktion -

skapa en ny politikerroll -

Beställar-utförarmodellen kan definieras enligt följande:

Med beställar-utförarmodell att det inom förvaltningen

avses och/eller den politiska organisationen finns skilda enheter respektive nämnder/styrelser för beställning/uppdragsgivande respektive

produkti0n/uppdragstagande.

Det finns ingen "beställar-utförarteori" i den meningen att vi har en teori med handlingslinjer som är logiskt härledda och empiriskt testade. Det finns också mångfald olika tillämpningar av

en modellen och olika lösningar i olika kommuner och landsting när det gäller ansvarsforhållanden och hur man definierar beställare resp. utförare. Följande "definitioner" av beställare, utförare m.m. är dock vanligt förekommande och förtydligar modellens innehåll och utformning.

Beställare

Beställare är politiker eller tjänstemän i en förvaltning. Beställarens uppgift är att definiera vad kunden vill ha, formulera detta i en upphandling och följa upp att kunden verkligen får beställd tjänst till överenskommet pris.

Flertalet nämnders största uppgift i beställar-utförarorganisatio-

är att översätta medborgarnas behov, önskemål och prioritenen ringar i "beställningar" till produktionen. Verksamhetens inriktning, omfattning och kvalitet är klart politiska frågor.

202 Bilaga 3

Beställarnämnder införs bl.a. för att:

ge tydligare ansvars- och rollfördelning

-

skapa möjligheter till alternativa producenter som styrs på -

samma sätt öka effektiviteten genom att produktionen ett ökat

- ge ansvar

Utförare producenter, leverantörer

Utförare kan vara tjänstemän och anställda i kommun eller landsting som tillsammans svarar för produktionen. Inom kommunerna är det då fråga om kommunal verksamhet som organiseras i resultatenheter. Utförare kan också vara externa företag m.m.

Resultatenheter

Med resultatenhet avses en avgränsad organisatorisk enhet inom förvaltningen med eget ansvar för personal, ekonomi och resultat. Enheten tar emot beställningama och levererar enligt angivna krav på kvalitet och kvantitet till avtalat pris. Resultatenheten har således ansvar för ett givet resultat men stor frihet i hur man når detta. Resultatenheten avgör själv hur den bäst organiserar sitt arbete, vilken bemanning den behöver, var den gör sina inköp etc.

Enheten kan tillföras ekonomiska resurser ett fast anslag

genom en schablon för längre tid inom vilket ekonomi och verksamhet skall klaras. Resurstilldelningen kan också kontinuerligt följa prestationer och volymutveckling. I det förstnämnda fallet kan man tala om fiktiva resultatenheter, i det senare verkliga resultatenheter. I verkliga resultatenheter föreligger en intimare koppling mellan ekonomi och verksamhet och därmed en högre grad av ekonomistyrning.

Decentraliseringen i kommunerna sker i stor utsträckning genom

resultatenheter. I utredningen Alternativa produktionsfonner i kommunal verksamhet Ds 1993:27 uppges att 75 procent

av landets kommuner har eller avser att införa resultatenheter. Motiven är bättre metoder för kalkylering och ekonomistyrning samt ökad konkurrens, valfrihet och möjlighet till upphandling verksamhets-

av entreprenad.

Bilaga 3 203

Entreprenad

Med entreprenad i allmänhet att genomförandet av verkmenas samhet handlas externt och produceras entreprenörer den upp av privata marknaden ett avtal med kommun eller landsting. Hit genom räknas både redan etablerade företag samt inom i första hand primärkommunema anställda lämnar kommunen och bildar - som eget företag, förening eller kooperativ s.k. avknoppning. De aktörer finns på den privata marknaden och lämnar anbud som som till kommunerna är ofta få till antalet.

3.3¶Erfarenheter BUM inom landsting

av

och kommuner

Hittills finns det litet egentliga uppföljningar och utvärderingar av hur BUM-modellen har fungerat i landsting och kommuner. av Förändringsarbetet med utnyttjande modellen kan därför av fortfarande ha karaktären av organisationsexperiment. anses

3.3.1 Landstingen

Flertalet landsting har sedan början 1990-talet förnyat sina av för fördelning 10 26 landsting har infört styrsystem av resurser. av någon form prestationsersättning till vårdenheter. Prestationsav ersättning förekommer för all verksamhet hos vissa landsting medan den för andra landsting är knuten till enstaka specialiteter. Prestationsersättning är än utbrett inom sjukvårdens servicemer enheter. Övergången till prestationsersättning innebar att landstingen in-

sin organisation byggde beställarenheter med befogenhet att

om upp förhandla med utföraren kvantiteter, priser och kvalitet. För om serviceenhetema är "kämverksamheten" exempelvis en klinik

beställare. Vissa landsting inledde med att skapa system för prestationsersättning under det att andra skapade beställarenheter redan från början. Anslagen ansvarsområde bibehölls. De tillfaller resp. per beställare. Detta möjliggör en styrning av totalkostnadema. Några landsting har central beställare inom landstingsstyrelen andra har beställare sjukvârdsdistriktsnivå. Men det finns sen,

204 Bilaga 3

också landsting som har ett antal lokala beställare knutna till primärvården med tilldelade resurser baserad på befolkningen.

I en jämförande studie från Umeå Universitet, Statsvetenskapliga institutionen Varför införs BUM, 1993 rörande införandet

av BUM i sju landsting konstateras att det är svårt att påvisa skillnader mellan landsting som infört sinsemellan olika varianter BUM. En

av orsak kan vara att man uttalat mycket likartade och allmängiltiga syften med införandet.

I studien konstateras vidare att medbestämmande och valfrihet har varit honnörsord vid omorganisationema. Man finner dock inget belägg för att patientens valfrihet att välja vårdgivare ökar i och med införandet BUM. Även i andra organisationsmodeller finns

av möjligheter att välja vårdcentral och i vissa fall specialistvård. En formell valfrihet för patienten kan vidare i många fall begränsas genom att det finns få vårdgivare och stora geografiska avstånd. Inte heller vårdpersonalens inflytande ökar med automatik vid ett införande av BUM.

Gemensamt för de landsting som infört BUM är enligt studien att förändringen har syftat till att efektivisera styrningen att

genom skilja på beställaruppgift och utföraruppgift. Detta har emellertid inte visat sig vara tillräckligt. För att skapa goda möjligheter till styrning måste väl utformade avtal slutas mellan köpare och säljare. Detta har hittills inte skett i önskvärd omfattning.

Erfarenheter av renodling av politikerrollen till att enbart företräda medborgarna och för den löpande verksamheten

utan ansvar visar på svårigheter. Nya roller och synsätt måste tid att växa

ges fram.

Ett införande av köp-sälj system inom sjukhusklinikerna med

ersättning baserad styckepriser kan vidare enligt studien riskera att leda till sämre effektivitet då varje produktionsenhet strävar efter att öka sina inkomster. Detta kan leda till att risken för felaktiga prioriteringar av verksamhetens inriktning ökar.

I en studie beställd av Landstingsförbundet Att beställa hälsooch sjukvård, juni 1995 redovisas erfarenheter beställar ut-

av förarmodeller i åtta landsting. En erfarenhet är att stora landsting och/eller landsting med centrala beställare strävar efter strukture-

en rad kartläggning av behoven. I landsting med lokala beställare har de lokala behoven en starkare förankring och möjligheterna till samverkan med kommunen och försäkringskassan kan utnyttjas

mer.

Vårdöverenskommelsema har utvecklats från ett formellt

anbudsförfarande, förhandling och detaljerade avtal med ersättning

per

Bilaga 3 205

prestation till sammanhållna och översiktliga avtal. Ersättning mer prestation byts mot schablonersättning eller abonnemangsersättper ning. Kontrollen de totala kostnaderna är enligt studien alltjämt ett av problem. Tak för produktionen och lägre ersättningar över vissa volymgränser tenderar att vända utvecklingen åter mot de gamla budgetsystemen. Chefemas och tjänstemännens makt ökar på bekostnad politikernas inflytande. Beställaren befinner sig av alltjämt i visst underläge. Primärvårdens roll i spektrat beställareutförare är oklar. F örhoppningama om en stärkt demokrati i form av förbättrade medborgarkontakter har inte infriats. Ytterligare erfarenheter från andra studier av tillämpningen av BUM inom landstingen konkurrensmarknad kännetecknas är att en många köpare och många säljare. Många köpare kan till någon av del sägas uppnås i landsting med decentraliserad beställarfunktion. Konkurrens mellan producenter kan möjligen sägas förekomma inom vissa storstadsregioner. En försvårande faktor är att sjukhus och kliniker ingår i samma organisation som beställama, dvs. har ägare och delar ansvaret för sjukvårdsproduktionen. En fri samma marknad kräver fritt tillträde och utträde. Tillträdet är i princip fritt utträdet begränsas avtal och politiska värderingar. men av Relationerna mellan beställare och utförare har utvecklats mer mot samverkan och mindre mot konkurrens. Alltjämt gäller i viss utsträckning att beställaren befinner sig i underläge kompetensmässigt och att de är beroende professionellt stöd. av Patientemas valfrihet när det gäller vårdgivare anses vara en effektiv styrmekanism effekterna uttryckt i förändringar av men patientströmmar begränsas till 2-5 % av den totala omsättningen, möjligen till följd bristande information. Med vårdgivare avses av i detta fall husläkare och i vissa landsting sjukhus med vilka beställarenhetema har kontrakt. Det innebär att t.ex. privata vårdgivare utan kontrakt inte omfattas av valfriheten. Valfriheten och finansiering av en tredje part kan riskera att en driva det totala vårdutnyttjandet vilket kan leda fram till olika upp behov av ransonering. Demokratijiågor två perspektiv, dels medborgarens kan ses ur möjligheter att påverka politiker, dels politikernas roll som beställare. Inom landstingsvärlden torde medborgarnas faktiska kontakter med politikerna begränsade, oavsett stymingsmodell för vara hälso- och sjukvården. Politikerna i allmänhet upplever sin nya roll

206 Bilaga 3

som mer uttalade beställare som positiv, även om den i vissa lägen begränsar medborgarnas valfrihet.

De priser och kostnader som den offentliga vården räknar med har endast en marginell koppling till reala marknadspriser. Kundbegreppet är oklart. Den som är i behov av vård förfogar inte över köpkraften.

3.3.2 Kommunerna

BUM är både gammal och ny som styrmodell i kommunal verksamhet. Den har i olika varianter och med olika framgång praktiserats inom teknisk verksamhet i ett flertal kommuner sedan början av 1980-talet, i vissa kommuner ända sedan 1960-talet. Under 1990-talet har modellen också börjat tillämpas inom äldre- och handikappomsorgen.

En kartläggning som genomfördes av Socialstyrelsen i september 1993 visade att 37 kommuner infört BUM inom äldre- och handikappomsorgen, om än med varierande utformning och omfattning Alternativa styr- och driftsformer i äldreomsorgen. En kartläggning. SoS-rapport 1994:24. BUM förekommer också inom andra kommunala områden. Någon aktuell kartläggning som på ett tydligt sätt belyser detta och den totala omfattningen av modellens tillämpning har vi inte funnit.

Inom ramen för ett projekt "Aktiv uppföljning" har Socialstyrelsen under våren 1994 genomfört en kvalitativ djupstudie av

kommunala förvaltningar som infört beställar-utförarorganisation

inom äldre- och handikappomsorgen Alternativa styr- och driftsformer i äldreomsorgen. Beställar-utförarmodellen. SoS-rapport

1995:20. Det övergripande syftet var att genomlysa BUM-kon-

ceptet med fokus på konsekvenser av en förändrad förvaltningsorganisation och problem med konceptet.

Studien genomfördes i de kommuner som hunnit längst med

BUM inom äldre- och handikappomsorgen och i vars förvaltningar

myndighetsutövningen särskilts i beställarfunktioner och produktionen i utförarfunktioner. Förvaltningar som bibehållit traditio-

en

nell organisation men förändrat förtroendemannaorganisationen

var inte med i studien. Om resultatet är relevant för andra kommuner besvaras inte av studien.

Bilaga 3 207

Resultat av studien

Med utgångspunkt från Socialstyrelsens rapport redovisas i det följande något om resultatet av studien.

Urskiljande myndighetsutövningen

av

Handläggarna menade att specialiseringen gav en professionellare handläggning och större enhetlighet i behovsbedömningen.

en Behovsbedömningama genomfördes inte längre med lika begränsade den forna hemtjänstassistenten förfogade över.

resurser som Centraliseringen handläggarna möjlighet till överblick över

gav förvaltningens samlade utbud. En centralt samlad handläggargrupp

dem också tillgång till ett annat kollegialt stöd. Handläggarna gav kunde den enskildes ombud gentemot utföraren.

nu agera som

Ett problem att specialisering och centralisering

uppgavs vara medförde ett större avstånd till utförarledet, vilket kunde undergräva tillförlitligheten i utredningar och beslut. Vidare kunde omständliga kommunikationsprocesser informationsförluster och

generera merarbete. Vårdbiträdena att de i hög grad stod utanför

uppgav behovsbedömningama och att den information de fick var sämre än tidigare.

Genom att ett beställannoment tillkom i handläggningen ökade kostnadsmedvetandet. De administrativa systemens utformning kunde dock problem icke önskvärda styreffekter.

ge genom

Utveckling av ekonomistyrning

Verksamheten i egen regi var i de studerade förvaltningarna huvudsakligen organiserad i resultatenheter erhöll intäkter efter

som prestationer.

Av studien framgick att den direkta kopplingen mellan verksamhetens utgifter och intäkter kraftfulla incitament för att bevaka

gav och kontrollera de löpande kostnaderna i verksamheten. Detta ledde också till ett ökat kostnadsmedvetande i utförarledet. Samtidigt konstaterades problem med långtgående schablonsystem som kunde leda till att enheter blev kraftigt över- eller underbudgeterade.

208 Bilaga 3

När det gällde över- eller underskott mellan budgetår

fann man bl.a. en risk for ett kortsiktigt "vinsttänkande" som kunde äventyra såväl kvalitet i insatserna personalens arbetsförhållanden.

som

Utveckling intern konkurrens

av

I de studerade förvaltningarna hade intern konkurrens mycket

en begränsad omfattning. Detta förklarades främst förekomsten

av av monopolverksamheter, att det inom hemtjänsten betydande

var geografiska avstånd mellan utförarenheterna, att handläggarna inte konsekvent uppmanade/erbjöd hjälptagarna att välja mellan olika egenregienheter samt att administrativa svårigheter befarades.

Sammanslagning enheter och färre administrativa

av mellannivåer

Det konstaterades i studien att större enheter blev mindre sårbara samt gav möjlighet till flexibilitet när det gällde att behålla eller minska antalet tjänstemän på mellannivåer. På enhetsnivå förväntades samordningsvinster kunna uppnås.

Samtidigt kunde dessa enheter bli svårare att administrera for enhetschefen och leda till monopolverksamheter förhindrade

som konkurrens. De genomgripande omorganisationerna blev påfrestande för personalen och fokus for verksamheten flyttades från innehållet i verksamheten liksom från arbetsorganisationen närmast hjälptagarna till övergripande administrativa frågor. Man fick

mer inte arbetsro for att ägna sig åt fältarbetets organisation och arbetssätt.

Färre administrativa mellannivåer medförde kortare beslutsvägar och besparingar indragning tjänster. Det underlättade

genom av också att decentralisera ansvar och befogenheter till enhetscheferna och ge dem större självständighet.

Avskaffandet av gruppledarbefattningar skulle större frihet

ge och självständighet for vårdbiträdena att organisera det dagliga arbetet. Det fanns dock brister när det gällde stödet för att axla det

nya ledaransvaret och hålla kontakt med forvaltningsledningen. Administrativa resurspersoner saknades i arbetet ute enheterna liksom särskilda resurspersoner för vårdbiträdena.

Bilaga 3 209

Förändrad ledningsorganisation

Socialchefen hade i de studerade förvaltningarna det samlade

tre av ledningsansvaret för beställar- respektive utförarsidan. I dessa förvaltningar handläggarna också underställda en särskild

var beställarchef. En diskussion pågick dock uppdelning också av

om en

nämndorganisationen.

Diskussionen gällde bl.a. problem vid konkurrensutsättning, att

integrerad ledningsfunktion hade svårt att samtidigt koncentrera en sig utveckling de särskilda funktionerna samt att en sådan

av ledningsfunktion medförde "dubbla lojaliteter" som kunde skapa konflikter och motsättningar.

4 och driftsformer inom

Styr-

statsförvaltningen

4. 1 Bakgrund

Som tidigare nämnts har förändringen av den löpande ekonomiska styrningen i statsförvaltningen kommit till uttryck i utvecklingen av mål- och resultatstymingen med fördjupad prövning av verksamhet och transfereringar.

Som indirekta styrmedel tillämpar statsmakterna organisatoriska förändringar för att stödja andra åtgärder övergången från

som detaljreglering till mål- och resultatstyming och decentralisering.

En form styrning har blivit vanlig är konkurrensutsätt-

av som ning. Den har ofta primärt mål att minska kostnaderna för en gi-

som

verksamhet, ibland också att förbättra servicen eller måluppven fyllelsen.

En rad olika beställar-utförarrelationer och köp- och säljrelatio-

förekommer inom statsförvaltningen liksom marknadsorienner terade drifts- och organisationsfonner för att bl.a. genom konkurrens och valfrihet öka effektivitet och produktivitet. Vi exemplifierar detta i det följande.

Inom statsförvaltningen finns det dock som vi tidigare framhållit

och så vitt vi funnit inga tydliga exempel på beställar-utförar- modellen i någon utvecklad form och vi tidigare beskrivit

mer som

210 Bilaga 3

modellen. Man talar som regel inte heller att tillämpar

om man beställar-utförarmodell.

Inte heller beskriver man i litteratur eller i utredningar tillämpningar och erfarenheter av modellen inom statsförvaltningen. Det är inom den kommunala och landstingskommunala världen som beställar-utförarmodellen är en egentlig företeelse och där tillämpningar lyfts fram i det namnet.

Även inte inom statsförvaltningen tillämpar BUM talar

om man man om beställar-utförarrelationer. Det gör man t.ex. i rapporten "ELMA. Åtgärder för att stärka resultatstymingen" Ds 1995:6. Följande citat är hämtat ur rapporten.

Beställar-uyörarrelationer har under senare tid byggts upp

mellan statliga myndigheter i syfte att utnyttja konkurrens

som ett medel att effektivisera verksamheten. Det har bl.a.

skett genom att servicefunktioner särskiljts från den direkta

produktionsorganisationen. Myndigheterna har fått eget lo-

kalförsörjningsansvar. Arbetsmarknadsstyrelsen upphandlar arbetsmarknadsutbildning från AMU och andra producenter

av utbildning. Statistikproduktionen styrs i högre grad av sek-

tormyndighetemas beställningar. Arbetsgivarverket

har om-

bildats till att verka på myndigheternas uppdrag. En stor del

av dessa förändringar sker utan att det föreligger några

ren-

odlade marknadsförutsättningar. Det kan vid dessa föränd-

ringar finnas gemensamma erfarenheter av betydelse för hur

denna utveckling bör gestalta sig i framtiden.

4.2¶Exempel på styr- och driftsformer

Fr.o.m. 1980-talet har det gjorts ett stort antal organisations- och strukturförändringar av vilka en del syftat till att renodla beställarutförarfunktioner, göra efterfrågestymingen tydlig och den

ge berörda verksamheten en mer affärsmässig finansiering och inriktning.

Vi ger i det följande några exempel styr- och driftsformer där man renodlat beställarfunktionen, har beställar-utförarrelationer, köp-säljrelationer, resultatenheter och marknadsorientering. Det skall understrykas att detta endast är exempliñeringar, inte total

en redovisning.

Bilaga 3 211

Mål- och resultatstyming

För förvaltningsmyndighetema har mål- och resultatstymingen -som berörts i avsnitt 2 gett möjlighet att t.ex. göra egna avvägningar i

finansiella frågor. Myndigheterna får nu genom Riksgäldskontoret låna på marknadsmässiga villkor till sina investeringar. Postgirots ensamrätt att sköta statens betalningsfönnedling har avskaffats och Postgirot har bolagiserats liksom Posten.

Myndigheterna har också fått frihet att hyra var de vill med konsekvens att Byggnadsstyrelsens tidigare lokalmonopol avskaffats och att statens fastighetsförvaltning delats mellan bolag och

myndighetsförvaltning.

Ytterligare utflöde styrsystemet är ombildningen av SAV till

av

uppdragsstyrd arbetsgivarorganisation samt strävan att avgifts-

en finansiera vissa myndigheters uppdragsverksamhet.

Resultatenheter

serviceverksamhet organiseras som fristående resul-

m.m. som tatenheter finns t.ex. inom Polisen Polishögskolan, ADB och inom RSV där ADB-stödet från 1993 är organiserat i resultatenhet som

en förutsätts drivas affärsmässigt med full kostnadstäckning från användarna.

Beställar-utförarrelationer, köp-sälj m.m.

De mest marknadsnära affärsverken först FFV har bolagiserats

ett led i renodlingsstrategi för att skilja ut affärsverksamsom en

heten från statsförvaltningen.

För statistikproduktionen har beställar- och kostnadsansvar decentraliserats från SCB till ett 20-tal myndigheter.

Arbetsmarknadsutbildningen omorganiserades 1986 enligt be-

ställar-utförarrelationer. AMU-gruppen bildades som en egen intäktsfinansierad uppdragsmyndighet med uppgift att i konkurrens med andra utbildningsanordnare sälja utbildning till i första hand länsarbetsnämndema. Den i juli 1993 övergick myndigheten till

aktiebolag.

212 Bilaga 3

Invandrarverkets förläggningsverksamhet skall drivas med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter finns och även i övrigt som

genomföras affärsmässigt.

SIDA tecknar som beställare avtal med olika utförare t.ex. Lantbruksuniversitetet och köper tjänster för bistândsverksamheten. Ser man bolagisering som uttryck för köp-säljförhållande finns det inom de departementsområden har den mest omfattande som statliga affärsverksamheten kommunikation och näring många - exempel. Ytterligare några exempel på bolagiseringar och resultatenheter eller uppdragsstyrda enheter är uttryck för köp-säljförhål- - som landen är Statens hundskola och SBL. Militärhögskolan och FMV är uppdragsstyrda försvarsmakten. av

5¶Slutsatser

Sammanfattningsvis konstaterar vi efter vår genomgång olika av styr- och driftsformer att man för att förtydliga ett samarbete och samverkan mellan olika organisatoriska enheter och för att precisera vad som skall utföras naturligtvis kan skapa en beställar-utförarrelation och tala i termer av beställare och utförare. Härigenom kan man utveckla och stärka dialogen mellan olika nivåer i organisation. en Någon tillämpning av beställar-utförarmodellen på det sätt som sker inom kommuner och landsting framstår dock inte möjligt som

inom socialförsäkringsadministrationen. Modellen, den

som vanligen definieras, förutsätter nämligen att man utöver - en uppdelning i tydliga beställar- och utförarfunktioner - skapar mer affärsmässiga relationer och att upphandling görs i konkurrens mellan olika anbudsgivare. Detta är rimligen inte aktuellt för senare

socialförsäkringsadministrationen.

Vi konstaterar vidare att det inte är meningsfullt att särskilja och beskriva köp-sälj fristående modell. Det är så som en egen snarare att köp-sälj är ett inslag i andra modeller och driftsformer, t.ex. i beställar-utförarmodellen, och snarast bör uttryckas köpsom säljrelationer. Ett tydligt exempel på en sådan köp-säljrelation är

kassomas köp av rehabiliteringstjänster.

Mål och resultatstymingen är naturligtvis för socialförsäkringsadministrationen Överordnad de andra styrfonner vårt uppdrag berör. Men inom ramen för denna styrning bör det möjligt att utveckla vara

l

Bilaga 3 213

l

l

l

former för individualiserade relationer mellan central och regional nivå och komplement tillämpa t.ex. avtal och kontrakt och

som

beställar-utförarrelationer. bygga upp

l

l

Bilaga 4 215

Tidigare utredningar och reformer av

administrationen

Den organisation som skapades genom Riksförsäkringsverkets bildande 1961 har under årens lopp reformerats i olika avseenden. Nedan beskrivs huvuddragen i dessa reformer.

1979 tillsattes en kommitté som fick namnet RFV-översynen. Uppdraget var att se över RFVs organisation och behandla frågor rörande de allmänna försäkringskassomas organisation och förvaltningskostnader. Kommittén lämnade ett delbetänkande Ds S 1980:7 samt ett slutbetänkade Ds S 1981:13. Utredningen resulterade i två propositioner prop. 1980/81 : 135 och prop. 1982/83 :127.

I och med detta förändrades hanteringen av försäkringskassomas förvaltningskostnader. I propositionen prop. 1980/81:135 föreslogs att det skulle ske en prövning av försäkringskassomas förvaltningsutgifter inom ramen för det allmänna budgetsystemet på samma sätt som för statlig verksamhet. Förändringen trädde i kraft l juli 1982. Det innebar såsom departementschefen då redovisade i propositionen,

"...en markering av försäkringskassomas självständiga ansvar

för förvaltningen inom givna regler och anslagsramar,

samtidigt som man uppnår en ytterligare renodling av

riksförsäkringsverkets centrala ansvar för verksamheten."

Genom denna förändring skapades också förutsättningarna för att förändra styrningen av försäkringskassoma från styrning genom detaljerade anvisningar och regler till styrning genom ekonomiska ramar. Detta för att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig styrning av de ekonomiska resurserna och öka möjligheterna till decentralisering av administrativa beslutsbefogenheter till försäkringskassoma. En konsekvensändring var att budgetåret ändrades från kalenderår till det statliga budgetåret. Därutöver angavs att RFV

grundval av uppgifter från försäkringskassoma och efter samråd med FKF skulle framställning om den totala ramen för

göra en försäkringskassomas förvaltningsutgifter. RFV skulle även dispo-

216 Bilaga 4

nera anslaget och efter samråd med FKF svara för fördelning av medlen mellan försäkringskassoma.

En huvudidé var att administrationen skulle effektiviseras genom att beslut fattades närmare den försäkrade. I propositionen prop 1982/83:l27 markerades samtidigt RFV:s lednings- och tillsynsfunktion och dess betydelse för att statsmaktemas beslut och intentioner skulle uppfyllas. Regeringen betonade behovet av insatser för att tillse att ersättningsregler m.m. tillämpades likformigt och rättvist, att allmänheten skulle få en så långt möjligt likvärdig service och information oavsett bostadsort och att en rationell och effektiv resursanvändning säkerställdes.

Enligt föredragande statsrådets mening var det inte möjligt att i författning eller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan RFV och försäkringskassoma. I verkets uppgifter skulle ligga en generell befogenhet att inom

-

för gällande författningsregler närmare bestämma vilka ramen uppgifter som skulle ankomma på RFV respektive kassoma. Därutöver betonades i propositionen prop. 1982/83: 127 vikten av att alla möjligheter till decentralisering skulle tas till vara.

Ett viktigt inslag i administrationen var förtroendemarmainflytandet. Genom lagen 1962:381 om allmän försäkring tillskapades i de allmänna försäkringskassoma styrelse för kassan, eller flera

en en pensionsdelegationer samt en försäkringsnämnd för varje kommun inom försäkringskassans verksamhetsområde. Efter en utredning SOU 1985:21 beslutade riksdagen prop 1985/86:73 att förtroendemannainflytandet skulle stärkas och göras tydligare. Argumentet för detta var att försäkringskassan skulle utnyttja de förtroendevaldas praktiska erfarenheter och kunskaper inom olika områden som komplement till tjänstemännens kunskaper om försäkringsregler m.m. De förtroendevaldas kännedom om specifika lokala och regionala förhållanden skulle tas tillvara vid bedömningen av enskilda ärenden. Ett ytterligare motiv var att öka allmänhetens insyn i verksamheten och beslutsprocessen. Reformen

ledde till att försäkringnämndema och pensionsdelegationema

avskaffades och istället inrättades ett antal socialförsäkringsnämnder

vid varje kassa. Det gjordes en arbetsfördelning mellan de

förtroendevalda inom administrationen. Försäkringskassomas styrelser skulle ha det övergripande ansvaret för verksamheten och

besluta i administrativa frågor medan socialförsäkringsnämndema

skulle besluta i vissa enskilda försäkringsärenden.

Bilaga 4 217

Under slutet av 1980-talet samt under 1990-talet har statsförvaltningen strävat mot att decentralisera verksamheter och minska detaljstyming. Se t.ex. prop 1986/87:99. Förändringar i denna riktning har även skett inom socialförsäkringsadministrationen. Inom försäkringskassoma har en omfattande decentralisering av arbetsuppgifter genomförts från de regionala centralkontoren till lokalkontoren. Samtidigt har man under denna period minskat antalet lokalkontor i syfte att åstadkomma rationaliseringar.

Inriktningen i den offentliga förvaltningen mot decentralisering och avreglering innebar dock inte att staten gjorde avkall på sina styrambitioner. Den traditionella regelbaserade styrning skulle ersättas av en mål- och resultatorienterad styrning som också i dagsläget är en aktuell reformprocess.

Bilaga 5 219

Aktuell projekt- och

utvecklingsverksamhet vid Riksförsäkringsverket och

Försäkringskassan

Ett urval av pågående utvecklingsprojekt

En omfattande utvecklings- och projektverksamhet bedrivs inom

socialförsäkringsadministrationen. Ett stort antal utvecklingsprojekt

bedrivs under verkets ledning för hela administrationen. Även inom

de olika försäkringskassoma pågår omfattande utvecklingsåtgärder.

Ett antal sådana lokala projekt finansieras via särskilda projektmedel, dominerande delen avseende utveckling av arbetssätt och metoder i rehabiliteringsarbetet. Från RFV redovisas nedan vissa pågående utvecklingsprojekt inom det administrativa området hos verket och ett antal kassor.

Utveckling av ledning/styming

Omfattande insatser pågår för utveckling av ledningsfunktionema. Det gäller dels utveckling av mål- och resultatstyrning dels utveckling verkets planering och samordning av denna. Utvecklingen

av gäller också verkets konferensverksamhet för försäkringskassoma samt ett arbete med att skapa former för ett systematiskt tillvaratagande personalens synpunkter och förslag till förbättringar.

av

En central del i utvecklingen av ledningen och långsiktig

kvalitetssänkning av verksamhetens resultat och processer utgör också utvecklingen s.k. systemtillsyn. Här närmast redovisas de

av

viktigaste delarna i detta utvecklingsarbete hos RFV.

Utveckling mål och resultatstyrning. Syftar till att utveckla - av

mätsystem och former för individualiserad resultatdialog. Drivs

av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Inriktningen är att

tillämpning skall kunna ske fr.o.m. 1997 föregått av en

försöksverksamhet under 1996.

Utveckling formerna för planering. Syftar till att uppnå en - av

bättre integrering mellan RFV:s egen planering och planeringen

220 Bilaga 5

i förhållande till försäkringskassoma gemensamt. Drivs RFV

av i samverkan med försäkringskassoma och ska tillämpas fr.o.m. 1997. Etablering av former för systemtillsyn. Syftar till att skapa systematiska arbetsformer för kvalitetssäkring verksamhets-

av resultat, processer och ökad kapacitet i uppföljningsverksamheten där både verkets och kassomas samverkar i

resurser en integrerad arbetsmodell. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Praktiska prov inleds på något område under 1996. Utveckling av medelsfördelningsmodellen. Syftar till fortsatt utveckling av underlaget för medelsfördelning. Arbetet drivs

av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Rapport avlämnad 1996-01-31. Former för att ta till vara personalens synpunkter och idéer. Syftet är bl.a. att bygga upp en databank för att löpande fånga in personalens förslag till förbättringar och rationaliseringar. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma och pågår tills vidare. Steg 1 har genomförts i form av en sparkampanj som nu utvärderas. Utveckling av konferensverksamheten. Syftet är att öka tydligheten beträffande syfte och målgrupp för olika konferensaktiviteter. Ett utvecklingsarbete pågår också i syfte att höja kompetensen och öka medvetenheten hos verkets medarbetare när det gäller bl.a. förhållningssätt som fordras när man från verket medverkar i konferenser. Drivs RFV i samverkan med

av försäkringskassoma. Har börjat tillämpas och utvecklas kontinuerligt.

Omfattande utvecklingsinsatser pågår också inom de olika försäkringskassoma bl.a. i syfte att effektivisera organisationen, höja kvaliten i ärendehandläggningen och för att förbättra analysen

av resultat, kostnader och kvalitet. "Korta vägen" för resultat och flödesanalyser genomförs vid ett antal kassor för att effektivisera

handläggningen och minska handläggningstiden. Olika uppfölj-

ningssystem utvecklas också vid kassoma för att få ett bättre underlag för analyser och bedömning resultat. Exempel

av pågående projekt är:

Bilaga 5 221

Efektiv Verksamhetsuppföljning med resultatmått RESMÅLED -

efektivare resursanvändning metodik i teori och praktik. På

- -

vilket sätt kan utprovade metoder användas for styrning av verk-

samheten, lärande i arbetet och i förbättrings/kvalitetsarbetet.

Drivs av en försäkringskassa under budgetåret 1995/96. Utveckling av mål och mätmetoder för arbetslivsmässig

-

rehabilitering. Syftar till att utveckla eller flera uppföljnings-

en

och/eller resultatindikationer for rehabiliteringsarbete med lång-

tidssjukskrivna och för de med sjukbidrag. Drivs av en för-

säkringskassa budgetåret 1995/96.

Prissättning av kassans produkter. Syftar till att åstadkomma -

styrning av verksamheten mot ökad produktivitet och ett större

engagemang for kvalitetsfrågor. Drivs av två kassor gemensamt under budgetåret 1995/96.

Utveckling av kvalitets- och resultatuppföljning. Syftar till att -

utveckla ett nytt uppföljningssystem som såväl via lokal systemtillsyn som centralt initierade uppfoljningsinsatser skall trygga

hög produktivitet och god processeffektivitet. Drivs av en

försäkringskassa under budgetåret 1995/96.

Kvalitetsutveckling

Ett omfattande utvecklingsarbete pågår för att utveckla och säkerställa kvalitet i verksamheten. Insatserna avser både utveckling av beslutskvaliteten och processkvaliten. Riksförsäkringsverket och flertalet försäkringskassor har satsat på utveckling sin total-

av kvalitet, främst med hjälp av instrumentet Svensk Kvalitet.

Exempel är det utvecklingsarbete som bedrivs gemensamt mellan verket och forsäkringskassoma i Stockholm och Värmlands län for att analysera kundbegreppet och verksamhetens processer. I arbetet ingår också att identifiera gränssnittet mellan verkets och kassomas ansvar i dessa sammanhang. Resultatet kommer att ligga till grund för beslut om hur utvecklingsarbetet ska fortsätta.

Andra projekt för utvecklingen av kvaliteten redovisas nedan. Därutöver sker givetvis en rad kvalitetshöjande utvecklingsaktiviteter inom ramen för den ordinarie verksamheten.

För att utveckla verktyg for kvalitetsstudier i handläggningen driver RFV och försäkringskassoma bl.a. dessa projekt:

222 Bilaga 5

Gemensam standard för kvalitetskrav beslutsunderlag i förtidspensions- och sjukbidragsärenden. Metod för kvalitetssäkring uppföljning av beslutsunderlag för

av bedömning rätten till sjukpenning.

av Behovet av rehabilitering och åtgärder i sjukfall. Åtgärder för att komma till rätta med fusk och missbruk. Ett arbete syftande till att öka kunskapen om förekomsten av fusk och missbruk, förbättra möjligheterna att motverka fusk har genomförts RFV och försäkringskassoma. Rapport redovisas

av i april. Åtgärder för att förbättra den interna kontrollen. Ett utvecklingsarbete för att höja kvaliten i intemkontrollen har genomförts

RFV i samverkan med försäkringskassoma. Generella av riktlinjer för området färdigställs under våren 1996. Utveckling formerna för kundmätningar. Flertalet försäkrings-

av kassor och RFV gör löpande olika typer av kundmätningar. För att skapa förutsättningar för jämförelse mellan försäkringskassor, och över tid, har RFV tillsammans med försäkringskassoma utformat handledning för lokala servicemätningar.

en Kvalitetssäkring och därefter Projektet syftar till att undersöka, belysa och analysera vilka tillvägagångssätt som varit framgångsrika respektive mindre framgångsrika för att integrera kvalitetssäkringsmetoder med det löpande arbetet inom en försäkringskassa. Drivs av en försäkringskassa under budgetåret 1995/96. Produktivitetsmätning, kvalitets- och efektivitetsutveckling via ProMES. Projektet syftar till att få tillgång till ett system som ger medarbetare och ledning ett instrument för resultatstyming och analys det dagliga arbetet så att samtidigt kvalitets-,

av effektivitets- och arbetsmiljöförbättring nås. Drivs av en försäkringskassa under budgetåret 1995/96. Kvalitetssäkring med hjälp av arbetslag. Syftar till att utveckla arbetslag där målet är att kvalitetssäkra direkt i produktionen. Drivs av en försäkringskassa under budgetåret 1995/96.

ADB-utveckling

En för socialförsäkringsadministrationen gemensam IT-strategi har efter omfattande samråd beslutats under december 1995. I anslutning härtill har en rad frågor som måste beslutas för att konkret

Bilaga 5 223

genomföra strategin förtecknats. Beslut genomförande av dessa

om insatser sker successivt allteftersom underlagen färdigställts. En rad standardiseringsbeslut kommer att fattas under början av år 1996. För områden kontorsinformation ord/text/kalkyl/

som presentation/e-post, blanketthantering och ledningsinformation kommer att fastställas enhetliga system som ska användas inom socialförsäkringsadministrationen.

Lokala Installation ett handläggarstöd i rehabiliterings- - av arbetet pågår ute på kassomas lokalkontor. Installationen av den

tekniken går i allt väsentligt planenligt och beräknas nya slutföras under våren. LUS. Utveckling ett lokalt uppföljningssystem av långa - av sjukfall. Fullt utbyggt ger systemet information för uppföljning av långa sjukfall på lokal, regional och central nivå. LUS är produktionssatt på lokalkontorsnivå. LUS kommer att samverka med Lokala S och integrationen av systemet drivs vidare.

Två ledningsinformationssystem är klara att tas i drift. FIL UR och TreS. Båda innehåller ännu uppgifter i första hand inom ohälsoområdet. Systemen installeras på försäkringskassoma i takt med att den nya tekniska miljön installeras. Under 1996 görs också data avseende föräldraförsäkringen tillgänglig i systemet. U/U-projektet. Syftar till att förbättra möjligheterna att skapa statistiska underlag för uppföljning, utvärdering och prognoser. Projektet avslutas 1997 och ska då ha byggt händelse-

upp en databas, s.k. metadatabas, ett antal användardatabaser och en

en

teknikmiljö för statistikproduktion. ny UTBRED. Utveckling gemensamt system för utbetalnings- - av och redovisningsfunktioner i alla bidrags- och försäkringssystem. Fullt utbyggt 1998. Lotus-Notes projektet. Utveckling ett gemensamt system med - av vidgade kontorsstödsfunktioner gruppvara, stöd för samarbete, konferenser, dokumentspridning och -hantering för hela social-

försäkringsadministrationen. Projektorganisation och projektplan

under våren 1996. Utveckling sker i nära samarbete med tre försäkringskassor. Projektet är ett resultat av den utredning om Kontorsinfonnationssystemet KIS som avslutades i november 1995. Digitalt blankettsystem. Projektet syftar till en effektivisering av blanketthanteringen. Drivs tillsammans med försäkringskassoma. Projektet slutförs under budgetåret 1995/96.

Kunskapsbanken. Utveckling av ett system som tillgängliggör icke individorienterad, i huvudsak textbaserad information. Såväl uttrycksmedel som dokument från omvärlden ska ingå.

Övrigt

Processen och yrkesrollen. Projektet skall ta fram idéer, metoder och strategier som kan utveckla kompetensen och yrkesrollema inom bl.a. rehabiliteringsarbetet och stödja processerna på den enskilda försäkringskassan. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Försök har gjorts i en kassa med metoden "de trettionio stegen" och metoden introduceras nu i övriga försäkringskassor. Information om socialförsäkringen. Syftar till att dels ge allmänheten bättre kunskap om sina rättigheter, dels stimulera allmänhetens engagemang för den offentliga debatten om socialförsäkringen. En programserie "Välfárdskarusellen" har genomförts i samarbete med Utbildningsradion och visats TV 1 i två omgångar. Arbetet drivs vidare i samverkan med forsäkringskassorna, bl.a. i form av studiecirklar, med anledning av programmet och den dokumentation som tagits fram. Utveckling av informationskanaler. Syftar till att öka tillgängligheten till information om Socialförsäkringens innehåll. Drivs av RFV i samverkan med försäkringskassoma. Försök pågår med kundtidning och text-TV och ett 020-nummer har introducerats och vidareutvecklats.

Litteraturförteckning

Arbetstagarkonsult AB Anders Hedborg/Anders Wiberg, 1994, Analys av RFVs anslagsframställan för budgetåren 1995/96

- 1997/98; En studie hur snålheten bedrar visheten.

om Arne och Barbro Svensson AB på uppdrag av Försäkringsanställdas förbund, 1995a, Översyn av socialförsäkringsadministrationen. Etapp Arne och Barbro Svensson AB på uppdrag av Försäkringsanställdas förbund, 1995b, Översyn av socialförsäkringsadministrationens struktur. Etapp Broberg, Rolf, 1973, Så formades tryggheten, Försäkringskasseförbundet. Fürth, Thomas, 1980, Folkrörelse- eller myndighetstradition, Arbetslivscentrum, 1980:30. Försäkringskassan i Halland, Att anpassa sig till förändringar: Kostnader för människan och organisationen En fallstudie, Marie

- McHugh, School of Management, University of Ulster. Försäkringskasseförbundet, 1993, Se till helheten om vi skall klara arbetslinjen i socialförsäkringen, FKF Debatt. Försäkringskasseförbundet, 1994, Några tankar kring... Hur styrs en decentraliserad organisation FKF Debatt. Försäkringskasseförbundet, 1994, Försäkringskassomas rehabilite-

ringsarsenal, FKF Debatt. Försäkringskasseförbundet, 1995, Socialförsäkringspolitiskt princip-

program, FKF Mening.

Försäkringskassefcârbundet, 1995, Personalpolitiskt principprogram, FKF Mening. Dir. 1979:60, Översyn av Riksförsäkringsverkets organisation m.m.

Dir. 1995:54, Försäkringsskydd och rehabilitering vid ohälsa.

Dir. 1995:93, Kommission om den statliga förvaltningens uppgifter

och organisation.

Ds S 1980:7, Former för styrning av försäkringskassomas organisa-

tion och förvaltningsuppgifter.

226 Litteraturförteckning

Ds S 1981:13, Riksförsäkringsverkets roll, uppgifter och organisation. Ds 1994:81, En Social Försäkring, ESO. Ds 1995:6, ELMA Åtgärder för att stärka resultatstymingen.

- Marcusson, Lena, 1989, Offentlig förvaltning utanför myndighetsomrâdet, Juridiska Fakulteten i Uppsala. Lindqvist, Rafael, 1990, Från folkrörelse till välfärdsbyråkrati, Arkiv avhandlingsserie. Landsorganisationen, 1995, En ohälsoforsäkring för alla En idé-

och debattskrift från LO om en framtida sjuk- och arbetsskadeförsäkring. OMNIA Management Jan Almqvist på uppdrag av Saco och FF, Rehabiliteringshandläggamas arbetssituation på kassoma. Proposition 1961:45 med förslag till lag angående ändring i lagen den 3 januari 1947 nr 1 om allmän sjukförsäkring, m.m. Proposition 1980/812135 om former för styrning av försäkringskassomas förvaltningsutgifter m.m. Proposition 1982/83:127 om vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen m.m. Proposition 1985/86:73 om ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassoma m.m. Proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen Proposition 1988/89: 100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1989/90. Bilaga 6 Proposition 1990/912100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1991/92. Bilaga 6 Proposition 1990/91 : 140 Arbetsmiljö och rehabilitering Proposition 1990/91 : 141 Rehabilitering och rehabiliteringsersättning Proposition 1994/952100 med förslag till statsbudget för budgetåret 1995/96. Bilaga 6 Proposition 1994/95: 165, Ett högskoleverk. Regeringsrättens årsbok 1965 ref. 1 Regeringsrättens årsbok 1968 ref. 42 Regeringsrättens årsbok 1984 2:80 Regeringsrättens årsbok 1974 ref. 98 Riksförsäkringsverket, 1988, Framtida ADB-verksamhet för socialförsäkringen på 90-talet och därefter. Riksförsäkringsverket Redovisar 1992: Kvalitetsprojekt vid fem försäkringskassor

Litteraturförteckning 227

Riksförsäkringsverket Anser 1994:8, Socialförsäkringen och dess administration strategiska förutsättningar och prioriterade insatsområden.

- Riksförsäkringsverket Redovisar 1995:2, Uppföljning och utvärdering av Riksförsäkringsverkets uttrycksmedel.

Riksförsäkringsverket Redovisar 1995:3, Riksförsäkringsverkets syn

på normgivningskompetensen. Riksförsäkringsverket Redovisar 1995:4, Privata och offentligt administrerade försäkringar. Riksförsäkringsverket, 1995, IT-strategi för socialförsäkringen. Riksförsäkringsverket, 1995, Rapport från Kontorsgrupp 95 över

försäkringskassomas kontorsorganisation. Riksförsäkringsverket Informerar 1996:1, RFVs konferensprogram. Riksförsäkringsverket, Stockholms läns allmänna försäkringskassa, Värmlands läns allmänna försäkringskassa, 1996, Kundbegreppet. Kartläggning processer inom socialförsäkringen.

av Riksdagens Revisorer rapport 1994/95.1, Kontroll av socialförsäkringen Riksrevisionsverket F 1993:20, Förtidspensioneringen handläggning och beslutsunderlag. Riksrevisionsverket 1994:18, Att återupprätta om försäkrings-

-

kassans rehabiliteringsarbete.

Riksrevisionsverket 1994:22, Bättre än förr Ohälsotalet och

resultatstymingen inom socialförsäkringsadministrationen. Riksrevisionsverket 1994:38, Socialförsäkringama granskas en

strategi för effektivitetsrevision. Riksrevisionsverket 1995:32, FUSK systembrister och fusk i väl-

fárdssystemen. Riksrevisionsverket 1995:33, Förtidspension fusk och system-

brister. Riksrevisionsverket 1995:34, Bidragsförskott effektivitetsrevi-

sion av ett statligt stöd till barnfamiljer. Riksrevisionsverket 1995:35, Rätt beslut En granskning av

-

Riksförsäkringsverkets ledning av och tillsyn över regeltillämp-

ningen inom socialförsäkringen. Sjuk- och arbetsskadeberedningens expertgrupp, 1994, sjukpenning, arbetsskada och förtidspension förutsättningar och erfarenheter.

- Socialdepartementet, 1995, Individualisera kassoma. En förstudie

kring socialförsäkringens administration och ledningsformer.

Social Försäkring, tidskrift, årgång 1994 och 1995. SOU 1960:35, Socialförsäkringens organisation.

228 Litteraturförteckning

SOU 1985:21, Ökat förtroendemannainflytande i forsäkringskassor-

na. SOU 1992:7, Kompetensutveckling en nationell strategi.

-

SOU 1993:1 Socialförsäkringsregister.

SOU 1995:27, Regional framtid. SOU 1996: 149, Försäkringsskydd vid sjukdom. Statskontoret 1994:4, Verksamhetsanpassad resultatstyming

- analysmodell och myndighetstypologi. Wennergren, Bertil, 1994, Offentlig förvaltning beslut

- norm - delegation tillsyn, Förvaltningsrättslig Tidskrift 9/1994.

- Örebro läns landsting, 1994, Psykosocial arbetsmiljö i försäkringskassan, prel. resultat från ett forskningsprojekt om arbetsbelastning och hälsa.

Statens offentliga 1996 utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. K. . - Sarnverkansmönsteri svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångtlärande. . finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28.Det forskningspolitiskalandskapeti Nordenpå . Om kön och fördelningavfritidsresurser. C. 1990-talet.U. Vem bestämmervad EUrs internaspelreglerinför 29. Forskningoch Pengar.U. . regeringskonferensen1996.UD. 30.Borgenärsbrotten enöversynav ll kap. - Politikområdenunderlupp. Frågorom EU:s första brottsbalken.Fi. . pelare inför regeringskonferensen1996.UD. 31. Attityder och lagstiftning i samverkan Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . erfarenheteravarbeteti EU. UD. 32. Mössoch mämiiskor. Exempel bra N Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och IT-användningbland barn och ungdomar.SB. . säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33.Banverketsmyndighetsroll K. m.m. Batterierna en laddadfråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.A.+ . - Om järnvägenstrañkledningm.m. K. 35. Kriminalunderrättelseregister . .Forskning för vår vardag.C. DNA-register. Ju. .EU-mopeden.Ålders-och behörighetskravför 36. Högskolai Malmö. U. två- och trehjuliga motorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. .Kommuner och landstingmed betalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39.Rapportfrån klimatdelegationen1995. Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. Budgetlag regeringensbefogenheter 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju. fmansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritima verksamhet.Fö. .Union för bådeöstochväst.Politiska, rättsliga 42. Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekteravEU:s sjätte ochoffentligheti EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankring och rättigheter.Om folkomröstningar, verldighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga 44.Översyn skatteflyktslagen. av rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättre trafik medväginforrnatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier 46. Enskildavägar.K. efter muck, bostadsbidrag.dagpenning, 47. Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige, EU och framtiden.EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin anUrbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNationalReportfor Habitatll. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 50. Förbudmot vapenpå allmänplatsm.m.Ju. U 51. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- .Reformoch förändring.Organisationoch ring alternativochförslag. A. verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Preciseringavhandelsändamåleti detaljplan.M. 1993års universitets-ochhögskolereforrn.U. 53. Kalkningavsjöar och vattendrag.M. 22. Inflytande på riktigt Om eleversrätt till 54.Kooperativa möjligheteri storstadsornråden.S. inflytande, delaktighetochansvar.U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23. Kartläggningoch analysavden offentliga sektorns 55. Påvägmotegenföretagande.A. upphandlingav varor och tjänstermed 55. Vägar in i Sverige.A. miljöpåverkan. N. 56. Hälftenvore nog om kvinnor och män - 24. Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagoch debattinfor 57. Pensionssarnordningför svenskar EU-tjänst.Fi.i regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringen det civila försvaret.Fö.av .Från massmediatill multimediaatt digitaliserasvensktelevision.Ku. l

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikensktmskapsgnmd.

Enprincipdiskussionutifrån EU 96-kommitténserfarenheter.UD.

60.Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregleroch

utvidgningenseffekter dengemensamma

jordbrukspolitiken. UD. 6l.Medlemsstateroch medborgare.Förhållandet

mellanstoraoch småländer EU.i Rättsligaoch

inrikesfrågor. UD. 62. EU, konsumenternaochmaten

Förväntningaroch verklighet.Jo.

- 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 64.FörsäkringskassanSverige Översyn

- av

socialförsäkringensadministration.S.

Statens offentliga 1996 utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Socialdepartementet

Möss och människor.Exempelpå bra Sverigesmedverkani FN:s farniljeår. 37 lT-användningbland barn och ungdomar.32 Kooperativamöjligheteri storstadsområden.54 FörsäkringskassanSverige Översyn - av

Justitiedepartementet

socialförsäkringensadministration. 64 Kriminalunderrättelseregister

DNA-register. 35 Kommunikationsdepartementet

Elektroniskdokumenthantering.40 Omjärnvägenstrafikledning 9 m.m. Presumtionsregelniexpropriationslagen.45 EU-mopeden.Åldersoch behörighetskravför Förbudmotvapenpå allmänplatsm.m. 50 två- och trehjuligamotorfordon. 11 Bättretrafik medväginforrnatik. 17

Utrikesdepartementet

Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26 Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför Banverketsmyndighetsrollm.m. 33 regeringskonferensen1996.4 Enskildavägar.46 Politikområdenunderlupp. Frågorom EU:s första pelareinför regeringskonferensen1996.5 Finansdepartementet

Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns Kommuneroch landstingmed betalningserfarenheteravarbeteti EU. 6 svärigheter.12 Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och Budgetlag regeringensbefogenheter säkerhetspolitikinfor regeringskonferensen.7 ñnansmaktensområde. 14 Union för bådeöstochväst.Politiska,rättsliga Borgenärsbrotten översyn 11kap. - en av och ekonomiskaaspekteravEU:s sjätte brottsbalken.30 utvidgning. 15 Översyn skatteflyktslagen. av Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, Reformeratförhandsbesked.44 utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga Pensionssamordningför svenskari EU-tjänst.57 rättigheteri EU. 16 Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs Utbildningsdepartementet bedömningarinfor regeringskonferensen1996. 19 Den nyagymnasieskolan hur går det l- Från Maastrichttill Turin. Bakgnmdoch övriga Samverkansmönster i svenskforskningsfinansiering.2 EU-ländersförslag och debattinför Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. 20 regeringskonferensen1996. 24 Reformoch förändring. Organisationoch verksamhet Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament vid universitetoch högskolorefter 1993års och offentligheti EU. 42 universitets-och högskolereform.21 Jämställdheteni EU. Spelregleroch Inflytandepå riktigt Om elevers till - rätt verklighetsbilder. 43 inflytande,delaktighetoch ansvar.22 Europapolitikenskunskapsgrund. En strategiför lcunskapslyftoch livslångt lärande.27 En principdiskussionutifrån Det forskningspolitiskalandskapeti Norden EU 96-kommitténserfarenheter.59 1990-talet.28 Miljö ochjordbruk. Om EU:s rniljöregler och Forskningoch Pengar.29 utvidgningenseffekter på dengemensamma Högskolai Malmö. 36 jordbrukspolitiken. 60 Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför Medlemsstateroch medborgare.Förhållandet individ och lokalsamhälle.47 mellanstoraoch småländeri EU. Rättsligaoch

inrikes frågor. 61 Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13

Försvarsdepartementet

EU, konsumenternaoch maten Totalforsvarsplilctigam95. Förslagomjobb/studier Förväntningaroch verklighet. 62 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar. 18 Statensmaritima verksamhet.41 Finansieringen det civila försvaret. 58av

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34+ Grundläggandedrag i en nyarbetslöshetsförsäkring

alternativoch förslag.5l Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Påväg motegenföretagande.55 Vägarin i Sverige.55 Hälftenvore nog om kvinnorochmänpä

- 90-taletsarbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63

Kulturdepartementet Från massmediatill multimedia

att digitaliserasvensktelevision.25

Näringsdepartementet Kartläggningochanalysavdenoffentligasektorns upphandlingav varor och tjänstermed miljöpåverkan.23 ShapingSustainableHomesin anUrbanizing World. SwedishNationalReportfor HabitatII. 48 Reglerför handelmedel. 49

Civildepartementet Fritid i förändring. Om könoch fördelningavfritidsresurser.3 Forskningför vår vardag.10 Attityder och lagstiftning samverkani + bilagedel.31

Miljödepartementet Batterierna enladdadfråga. 8

- Nationalstadsparker.38 Rapportfrån klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning.39 Preciseringavhandelsândamâleti detaljplan.52 Kalkningavsjöar och vattendrag53

Pos-mnuss: 10647STOCKHOLM FAX084050 21,TELEFON08-6909x90

ISBN 91-38-20256-5

ISSN 0375-25OX