Till statsrådet Mona Sahlin

• Sida 4
•  Original

• Sida 5
•  Original

5

A V S N I T T 1 – I N T R O D U K T I O N

Sammanfattning av analysgruppens uppdrag samt hur det tolkats och utförts .................. 9

A V S N I T T 2 – R E K O M M E N D A T I O N E R

Analysgruppens rekommendationer ................................................................................ 15

A V S N I T T 3 – P R E S E N T A T I O N

1 Enhetlig terminologi behövs ..................................................................................... 19 2 Viktiga begrepp ......................................................................................................... 21 3 Estoniakatastrofen ..................................................................................................... 25 4 Förändringar i beredskapen ....................................................................................... 29 5 Estoniakatastrofen innebar en svår påfrestning på samhället i fred ............................ 32 6 Begrepp och termer i några andra länder ................................................................... 34 7 Statens organisationsform .......................................................................................... 36 8 Civila förberedelser för och åtgärder vid krig ........................................................... 40 9 Hälso- och sjukvårdens planering och organisation av katastrofberedskapen för psykiskt och socialt stöd ............................................................................................. 44 10 Stockholms läns landstings katastrofmedicinska beredskap ........................................ 46

A V S N I T T 4 – B E S K R I V N I N G

Inledning ......................................................................................................................... 49 1 Den psykiska och sociala stödverksamheten i Estlineterminalen ............................... 51 2 Stockholms läns landstings insatser i det psykosociala stödarbetet ............................. 55 3 Stockholms läns landstings utvärdering av insatserna ................................................ 58 4 Det psykosociala stödarbetet inom Polismyndigheten i Stockholms län .................... 60 5 Ersta sjukhus i stödarbetet ......................................................................................... 63 6 Den psykiska och sociala verksamheten i drabbade kommuner ................................. 65 7 Svenska kyrkans insatser ............................................................................................ 70 8 Svenska Röda korsets insatser .................................................................................... 72 9 Överlevande berättar ................................................................................................. 74 10 Mediernas roll ........................................................................................................... 77

Sammanfattning av analysgruppens uppdrag

samt hur det tolkats och utförts

• Sida 10
•  Original

10 bygga vidare på den analys och slutsatser som formulerades i den tidigare delrapporten.

Analysgruppen vill i detta sammanhang framhålla det faktum att en stor olycka aldrig kan vändas till något gott för den enskilde som drabbats eller samhället i övrigt. Vi har dock som samhälle en skyldighet att lära för framtiden. Det är analysgruppens förhoppning att denna rapport och slutredovisning kan bidra till detta lärande.

Rapportens innehåll

I analysgruppens tidigare rapport presenterades gruppens granskning av myndigheters, inklusive regeringens och Regeringskansliets, agerande efter Estoniakatastrofen. I denna rapport kommer den tidigare granskningen att utgöra utgångspunkten för de resonemang som förs. Perspektivet är Estoniakatastrofens långsiktiga återverkningar för vårt samhälle i allmänhet och för de överlevande och de omkomnas anhöriga i synnerhet. En redovisning kommer även att ges av det psykosociala stödarbete som bedrevs i ett antal kommuner som drabbades särskilt av katastrofen. Här belyses bland annat landstingens, kommunernas, kyrkans och frivilligas insatser i detta arbete.

Rapporten har indelats i åtta avsnitt och i det följande ges en beskrivning av innehållet i de följande avsnitten.

Avsnitt 2 Rekommendationer

I det följande avsnittet presenteras rekommendationer som lämnas med anledning av analysgruppens uppdrag att bidra till att den svenska katastrofberedskapen i framtiden skall kunna stärkas. Rekommendationerna har vuxit fram ur de erfarenheter och lärdomar som arbetet med att granska Estoniakatastrofen och dess följder givit.

Avsnitt 3 Presentation

Centrala begrepp och termer

Analysgruppen har ansett det nödvändigt att resonera om innebörden av begreppet katastrof och andra begrepp och termer som används för att beskriva händelser av extraordinär karaktär som berör vårt samhälle. Detta sker i medvetande om att diskussioner om hur nomenklaturen för detta samhällsintresse skall definieras och utformas har

pågått sedan 1950-talet då forskning på allvar började ske inom området.

Den svenska offentliga verksamheten på alla nivåer, liksom verksamheten vid alla större enskilda organisationer, är styrd av författningsbestämmelser, instruktioner och liknande texter. Ett genomtänkt val av termer och noggranna definitioner är av avgörande betydelse för att man på ett tydligt sätt skall kunna bestämma vilken verksamhet en viss situation skall utlösa, liksom vilka förpliktelser och befogenheter som skall tillkomma olika aktörer, eller med andra ord, vilken katastrofberedskap som skall åvila dessa aktörer.

Samhällets organisation för katastrofberedskap

Vidare beskrivs kortfattat Sveriges organisation för katastrofberedskap på nationell, regional och kommunal nivå och de aktörer som har uppgifter i samhället i händelse av stora olyckor och katastrofer eller krigsfara och krig.

Avsnitt 4 Beskrivning

Samhällets förhållningssätt vid katastrofer

I detta avsnitt ägnas utrymme åt en fördjupning av de slutsatser som granskningen och analysen av Estoniakatastrofen givit. Fokus kommer att vara vilka konsekvenser olika åtgärder och insatser haft för framförallt anhöriga och överlevande men även andra berörda.

Utmärkande för en katastrof är att den utöver det mänskliga lidandet även innebär en prövning för samhället i stort. Detta gäller uppenbarligen i det akuta skedet men, som erfarenheterna efter Estonias förlisning visar, även lång tid efteråt. Estoniakatastrofen innebar att det svenska samhället ställdes inför frågor som vi aldrig tidigare ställts inför. Som analysgruppens tidigare granskning visat medförde detta att regeringen, Regeringskansliet och ett antal myndigheter utsattes för svåra prövningar.

I de slutsatser som presenterades i den tidigare rapporten konstaterar analysgruppen att det fanns brister i beredskapen för att hantera följderna av katastrofen. Bland dessa vill analysgruppen i detta avsnitt fästa uppmärksamheten på bemötandet av människor som på olika sätt berördes av Estoniakatastrofen. Det gäller anhöriga som i sin

• Sida 11
•  Original

11

förtvivlade situation vände sig till bland annat Kommunikationsdepartementet och Regeringskansliet för att få svar på sina frågor och för att framför sina synpunkter om Estonias framtida öde. Det gäller också överlevande som sökte hjälp för att kunna bearbeta sina upplevelser och möjligheter att bidra med sina erfarenheter inför utredning och beslutsfattande i viktiga frågor.

Analysgruppen söker spegla hur samhällets förhållningssätt när det gäller bemötande av människor som är berörda påverkar de långsiktiga effekterna av en katastrof. Här redovisas gruppens erfarenheter från möten med ett stort antal anhöriga och överlevande och med andra som i sina yrkesroller mött drabbades berättelser och reaktioner och dragit slutsatser av dessa möten.

I avsnittet belyses inledningsvis frågan om samhällets förhållningssätt och beredskap gällande det psykiska och sociala stödet i samband med Estoniakatastrofen samt förhållningssättet gällande kommunikation mellan myndigheter, medier och de berörda. Därefter följer en sammanfattning av analysgruppens studier av svenska utredningsarbeten gällande samhällets katastrofberedskap. Avslutningsvis ges en beskrivning av katastrofberedskapen i några europeiska länder.

Psykiskt och socialt stöd

Den svenska hälso- och sjukvården ställdes inför svåra prov som följd av Estoniakatastrofen. Behovet av somatisk vård var inte det primära, utan istället behoven hos det

Passagerarfartyget Mare Balticum ersatte M/S Estonia på rutten Tallinn–Stockholm. 262 dagar efter katastrofen deltog drygt 400 anhöriga och överlevande från Estonia i en nattlig minnesgudstjänst ombord.

• Sida 12
•  Original

12 stora antalet människor som drabbades psykiskt och socialt.

Analysgruppen granskar de insatser som gjordes i kommuner och landsting och söker belysa vilken beredskap som fanns att omhänderta dels anhöriga och överlevande, dels andra människor som t.ex. i sin yrkesroll kom i kontakt med Estoniakatastrofen.

Kommunikation mellan berörda parter

Vid en extraordinär händelse, som Estoniakatastrofen, uppstår ett omedelbart behov av information och kommunikation mellan många olika parter. Berörda myndigheter och beslutsfattare behöver tillförlitlig information för att kunna analysera behovet av insatser och åtgärder. Direkt drabbade söker svar på frågor om vad som hänt och vad händelsen innebär för dem och deras anhöriga och vänder sig ofta åt olika håll för att få svar. Massmedierna vill ge allmänheten en korrekt nyhetsförmedling så snabbt som möjligt och söker därför information genom olika kanaler. Detta står i konflikt med det faktum att det vid händelser av extraordinär karaktär råder brist på information, åtminstone i det initiala skedet. Det är därför mycket viktigt att den knapphändiga information som finns att tillgå kan förmedlas mellan berörda personer och instanser.

Här beskrivs de väsentliga delar av katastrofberedskapen och katastrofhanteringen som utgörs av information och kommunikation. Behovet av att planlägga informationsarbetet, bygga upp nätverk för samverkan och genomföra övningar med en övergripande målsättning att förbättra kommunikationen med dem som berörs särskilt och tillgodose deras behov av information belyses.

Utredningar om katastrofberedskap

Sverige har historiskt sett varit förskonat från omfattande katastrofer. Vi behöver inte gå längre än till våra grannländer för att finna en annorlunda situation. Under senare år har dock ett antal händelser bidragit till att öka medvetenheten om de risker och hot samhällen av idag utsätts för. Som ett resultat av detta har det under 1990-talet gjorts ett antal utredningar gällande samhällets katastrofberedskap.

Analysgruppen redovisar i kortfattad form några av de kunskaper som inhämtats genom studier av utredningsarbeten med relevans för uppdraget.

Internationella jämförelser

I enlighet med direktiven har analysgruppen sökt att beakta internationella erfarenheter av betydelse för granskningen av Estoniakatastrofen. I den tidigare delrapporten gjordes därför en redovisning av åtgärder som vidtogs i samband med flyg- och fartygsolyckor som inträffat under senare år. Avslutningsvis i detta avsnitt redovisas i jämförande syfte en översiktlig beskrivning av några europeiska länders planering och organisation av den nationella katastrofberedskapen. Analysgruppen har valt att studera förhållandena i Norge, Finland, Storbritannien, Tyskland och Nederländerna.

Avsnitt 5 Processen

Redogörelse för analysgruppens arbetsprocess

I ett femte avsnitt i rapporten redogörs för analysgruppens eget arbete. Här redovisas inledningsvis gruppens förhållningssätt gällande bemötandet av anhöriga och överlevande och även gruppens strategi för informations- och massmediearbetet.

Vidare görs en sammanfattning av kunskaper som gruppen inhämtat under granskningsarbetet för denna rapport, kunskaper som inhämtats genom bland annat seminarier samt genom intervjuer och samtal med personer som involverades i Estoniafrågan.

Avsnitt 6 Analys

Slutsatser av analysgruppens granskningsarbete

Avsnittet Analys innehåller analysgruppens principiella syn på omhändertagande av omkomna efter katastrofer, om samhällets syn på och bemötande av anhöriga och om frågor rörande överlevande och anhörigas integritet i relation till mediernas bevakning och myndigheternas informationsarbete.

Vidare presenteras analysgruppens slutsatser beträffande den psykiska och sociala stödverksamheten i sam-

• Sida 13
•  Original

13

band med Estoniakatastrofen. Därefter redovisas gruppens uppfattning om statsledningens symboliska roll i samband med katastrofer av nationell omfattning.

Avslutningsvis presenteras analysgruppens slutsatser rörande brister i samhällets katastrofberedskap med fokus på frågor om kommunikation och information i samband med Estoniakatastrofen. Här berörs ingående statsledningens roll, därpå presenteras slutsatser rörande informationsarbetet i Regeringskansliet, lednings- och samordningsfrågor, kommunikation och samverkan mellan olika aktörer samt avslutningsvis kommunernas roll i samhällets framtida organisation för katastrofberedskap.

Avsnitt 7 Slutord

I ett avslutande avsnitt förmedlas i enlighet med direktiven några sammanfattande reflektioner kring analysgruppens uppdrag och arbetsprocess.

Bilagor – Avsnitt 8 Att leva med och lära av Estonia

I avsnittet Bilagor återfinns en dokumentation av möten med anhöriga och överlevande och med människor som på olika sätt kom i kontakt med katastrofens följder. Bilagorna utgör ett underlag för det svenska samhällets fortsatta lärande.

• Sida 14
•  Original

A V S N I T T 2 R E K O M M E N D A T I O N E R

"Estoniakatastrofen saknar motsvarighet i vår moderna historia. Analysgruppen bör därför söka belysa de långsiktiga återverkningarna för vårt samhälle av ett händelseförlopp av detta slag." "Granskningen bör även ge erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Ytterst handlar det om hur samhällets katastrofberedskap skall kunna stärkas." Ur analysgruppens kommittédirektiv.

• Sida 15
•  Original

15

Analysgruppens rekommendationer

Att lära av Estonia

Estoniakatastrofen var en nationell och internationell olycka som ställde det svenska samhället liksom berörda grannländer inför frågor av en art som vårt land saknade erfarenhet av. Estonias förlisning påverkade livet för tusentals människor.

De överlevande var med om en händelse för vilken de allra flesta av oss saknar referensramar och som de för alltid kommer att bära med sig i livet. För de anhöriga – makar, barn, syskon, föräldrar, övrig släkt och vänner – tog livet en annan väg efter katastrofen. Många människor kom i sina yrkesroller i nära kontakt med katastrofen.

Analysgruppen har under sitt uppdrag fått förmånen att möta många av de människor som på olika sätt berördes av Estonia. Alla har generöst och öppet delat med sig av djupt individuella erfarenheter som varit av stort värde för utredningen. Med hjälp av dessa människor kan analysgruppen presentera förslag till åtgärder som gruppen hoppas kan bidra till att förbättra beredskapen för det oväntade och förståelsen för dess konsekvenser.

Värdigt omhändertagande

Analysgruppen föreslår att den svenska regeringen ser över lagstiftningen rörande räddningstjänstens uppgifter i syfte att utsträcka räddningstjänstens ansvar och befogenhet att agera då det gäller omhändertagande av omkomna vid större olyckor och katastrofer.

Analysgruppen föreslår vidare att den svenska regeringen verkar för att internationella överenskommelser kan träffas inom detta område.

Anhörigas och överlevandes principiella rätt

Regeringens och myndigheternas planering av katastrofberedskap bör fästa särskild uppmärksamhet på hur bemö-

tandet av människor som berörs av en katastrof skall organiseras. Analysgruppen rekommenderar att hänsyn tas till anhörigas och överlevandes principiella rätt att erbjudas delaktighet i för dem väsentliga beslut som föranleds av katastrofen.

Ett lämpligt tillvägagångssätt härvidlag kan vara att ha som regel att tillsätta en referensgrupp, bestående av representanter för anhöriga eller på annat sätt berörda, som kan följa regeringens eller aktuell myndighets arbete på nära håll, och bidra till att information når fram till övriga berörda.

Mediers bemötande av drabbade

För att förbättra mediernas förutsättningar att bemöta drabbade och personligen berörda vid och efter katastrofer samt stora olyckor rekommenderar analysgruppen att katastrofpsykologi skall ingå i de statliga journalistutbildningarna redan i grundutbildningen. Analysgruppen rekommenderar också att möjlighet till fördjupning och fortbildning skall erbjudas i dessa ämnen för journalister som arbetar med rapportering från kris- och katastrofsituationer.

Psykisk och social stödverksamhet i Sverige

Ett nationellt centrum för katastrofpsykiatri

Analysgruppens uppdrag har varit att genom en granskning av händelserna efter Estoniakatastrofen söka sammanfatta erfarenheter för det framtida agerandet vid katastrofer, för att därigenom bidra till att stärka samhällets katastrofberedskap. Med anledning av detta rekommenderar analysgruppen att ett nationellt centrum för katastrofpsykiatri inrättas vars främsta uppgift är att bidra till att utveckla den nationella kunskapen om katastrofer

• Sida 16
•  Original

16

och katastrofpsykiatri och att bland annat genom utbildningsinsatser utgöra ett stöd för krisgrupper i landet.

Forskning och erfarenhetsutbyte

Vid ett nationellt centrum för katastrofpsykiatri bör forskning bedrivas inom området. Erfarenhetsutbyte bör regelmässigt ske med andra länder. Forskningsresultat och lärdomar kommer att kunna utgöra en värdefull tillgång vid planläggning av katastrofberedskap i det svenska samhället.

Utbildning och övning

Utbildning och övning i psykiskt och socialt stöd samt omhändertagande vid en katastrof kan bedrivas och initieras genom ett nationellt katastrofpsykiatriskt centrum. Verksamheten bör framförallt riktas mot representanter för samhällsorgan som ingår i samhällets organisation för katastrofberedskap men även medier och intresserad allmänhet bör kunna utgöra målgrupp för exempelvis utbildning.

För uthållighet i det psykiska och sociala stödet

Analysgruppen rekommenderar att sjukvårdshuvudmännen tillser att det finns resurser som medger uthållighet i stöd och omhändertagande av dem som närmast berörs av en katastrof. Organisationen bör genomlysas så att resurser hos olika huvudmän bättre kan tas tillvara. Detta inbegriper även resurser hos frivilligorganisationer.

Det psykiska och sociala stödet i hälso- och sjukvårdens samt kommunernas katastrofplanering

Regeringen bör verka för att den centrala medicinska katastrofplaneringen inom landstingen, på akutsjukhus och andra vårdinstanser samt inom kommuner omfattar en detaljerad planering för hur behovet av psykiskt och socialt stöd vid stora olyckor och katastrofer skall tillgodoses. Planeringen av den psykiska och sociala stödverksamheten bör i möjligaste mån vara likartad men hänsyn skall tas till olikheter i de svenska kommunerna.

Samverkan och samordning

Regeringen bör även verka för att nämnda planer för katastrofberedskap innehåller en organisation med fastare former för samverkan mellan olika samhällsorgan och samordning av insatser i samband med och efter en katastrof. Analysgruppen vill här, bland annat med beaktande av kunskaper som inhämtats vid internationella jämförelser, fästa särskild uppmärksamhet på svenska frivilligorganisationers möjlighet att bidra med insatser vid katastrofer. Gruppen föreslår att det inom landsting och kommuner genomförs en inventering av lokala resurser för ändamålet.

Planering för långsiktig stödverksamhet

I planer för katastrofberedskap bör särskild vikt fästas vid detaljerad planering för hur det långsiktiga stödet skall utformas och aktiv uppföljning möjliggöras liksom för hur stödkontakter skall avvecklas.

Insatser för involverad personal

I planer för ledning och organisation av psykosocial verksamhet på alla nivåer i samhällets organisation för katastrofberedskap bör särskilt beaktas hur stöd och uppföljande samtal för involverad personal och frivilliga skall utformas och genomföras.

Nationell sorgedag

Analysgruppen noterar att Sverige saknar formella rutiner för landssorg. Man kan ha olika syn på det lämpliga i att formalisera uttrycken för nationell sorg men genomtänkta former och ceremoniel kan vara ett stöd i en katastrofsituation. Analysgruppen vill därför föreslå att regeringen överväger formerna för ett ceremoniel vid landssorg eller nationell sorgedag.

Förbättrad informationsberedskap i Regeringskansliet

För att skapa en grund för den särskilda informationsberedskap som krävs vid en katastrofsituation rekommenderar analysgruppen att en permanent organisation skapas inom Regeringskansliet.

• Sida 17
•  Original

17

Analysgruppen förordar att Regeringskansliet organiserar informationsberedskapen huvudsakligen enligt de principer som framgår av utredningen om ledningsberedskap som genomförts inom Regeringskansliet.

Enligt analysgruppens mening bör informationsarbetet ta sin utgångspunkt i en strategi och organisation som:

• Är förankrad och står i direkt kontakt med den politiska ledningen
• Inkluderar en funktion för kontinuerlig analys av dagsläget och den väntade utvecklingen
• Betonar vikten av en genomtänkt kommunikationsstrategi som bygger på tydlighet, såväl i budskap som genom val av företrädare i relation till medier, berörda och allmänheten
• Strävar efter att lägga informations- och ledningsansvaret hierarkiskt och geografiskt så nära de av en katastrof berörda individerna som möjligt i syfte att motverka att frågor i onödan hamnar på högsta politiska nivå
• Tillhandahåller information om Regeringskansliets och regeringens roll i det uppkomna läget, vilka beslut

som väntas etc., samt vid behov upplyser om vilken roll övriga samhällsorgan har

• Har resurser och förmåga att bemöta dem som vänder sig till Regeringskansliet
• Särskilt uppmärksammar behoven bland drabbade och personligen berörda
• Har en uthållighet att klara även utdragna situationer

Ledning, planering och övning

Regeringen bör skyndsamt tillsätta en utredning med uppgift att utreda beredskapen för katastrofer. Utredningen bör omfatta lednings-, samordnings- och informationsfrågor. Det övergripande syftet bör vara att genom lag eller annan författning klargöra sektorsmyndigheternas och de områdesvis ansvariga organens ansvar och befogenheter. För att så skall kunna ske krävs att en enhetlig terminologi skapas inom området katastrofberedskap. Det kan även innebära att nuvarande beredskap kompletteras med ett tredje steg – katastrofberedskap – att tillämpas vid svåra påfrestningar i fred.

Även totalförsvarets roll vid katastrofer måste klarläggas.

• Sida 18
•  Original

A V S N I T T 3 E N P R E S E N T A T I O N A V T E R M E R O C H B E G R E P P O C H S A M H Ä L L E T S

O R G A N I S A T I O N F Ö R K A T A S T R O F B E R E D S K A P

Den finska räddningstjänsten ansvarade med bistånd från den svenska sidan för räddningsinsatserna. 137 människor räddades till livet och 92 döda¹ omhändertogs.

• Sida 19
•  Original

19

I

analysgruppens direktiv beskrivs uppdraget med bland annat följande rader:

”Estoniakatastrofen saknar motstycke i vår moderna historia. Analysgruppen bör därför söka belysa de långsiktiga återverkningarna för vårt samhälle av ett händelseförlopp av detta slag.”

”En granskning är särskilt viktig för att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga Sveriges agerande i samband med händelser av katastrofkaraktär. Granskningen bör även ge erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Ytterst handlar det om hur samhällets katastrofberedskap skall kunna stärkas.”

Det är analysgruppens uppfattning att en sådan förbättring av tilltron kräver att information ges om organisation, resurser och beredskap och att det visas att åtgärder vidtas för att undanröja brister.

För att kunna samla erfarenheter, som stärker katastrofberedskapen och förbättrar det framtida agerandet vid eventuella katastrofer, är det nödvändigt att definiera begreppet katastrof. Vad innebär en katastrof och hur känns den igen? När väl katastrofbegreppet är definierat kan andra frågor besvaras. Vilka krav kan ställas på myndigheter och andra aktörer i en katastrofsituation?

1

Enhetlig terminologi behövs

Det offentliga Sveriges agerande vid katastrofer behöver stärkas.

Behovet av en enhetlig terminologi för att avgöra vilka händelser som kan betecknas

som katastrofer är stort.

Vilka erfarenheter för den framtida katastrofberedskapen kan hämtas ur en granskning av Estoniakatastrofen?

Ytterligare frågor att besvara beträffande samhällets beredskap för katastrofer kan vara:

• hur skall samhällets beredskap organiseras för att uppfylla kraven
• hur är ansvaret formellt uppdelat mellan olika organ inom den samhälleliga beredskapen
• vilket ansvar har det offentliga Sverige för bemötandet av de drabbade och vilka blir de psykologiska, praktiska och ekonomiska konsekvenserna för dem som personligen är drabbade
• vilken informationsberedskap i relation till olika aktörer bör finnas i samhället, med särskild betoning på kommunikationen med de direkt drabbade och andra berörda
• vilka krav på ledarskap och beslutsfattande kan ställas på politiker på olika nivåer i samhället i samband med händelser av katastrofkaraktär.

Samhället behöver förbättrad katastrofberedskap

Det finns idag ett behov av en översyn och modernisering av katastrofberedskapen. Under senare år har samhället drabbats av flera svåra händelser som krävt många dödsoffer eller inneburit stora materiella skador. Miljöhot och teknologiska hot ökar sårbarheten. För att på ett ändamålsenligt sätt tillvarata de resurser som samhället förfo-

• Sida 20
•  Original

20

gar över pågår en översyn beträffande hur totalförsvarets resurser bättre skall kunna användas i fredstid.

Analysgruppens intervjuer med beslutsfattare och ansvariga inom Regeringskansliet bekräftar denna bild och visar att regeringen och Regeringskansliet stod utan vägledning inför en händelse som Estoniakatastrofen. Hade det däremot rört sig om ett hot mot landets säkerhet skulle en färdig plan varit utarbetad och väntat på att bli verkställd, uppger samma personer. I situationen efter Estonias förlisning saknades motsvarande planer inom Regeringskansliet.

En svårighet som påpekas från flera av dem som arbetar med katastrofberedskap är att det råder oklarheter om vilka typer av händelser som skall medföra ett utökat ansvar för staten och vem som skall avgöra när statens samlade resurser skall användas. Oklarheterna hänger delvis samman med den terminologi som används. Samma termer förekommer på olika håll men får i viss mån olika betydelse beroende på hur aktörerna definierar och använder begreppen. Vissa begrepp är definierade i förarbeten till lagar eller i förslag till lagtexter. I andra texter och sammanhang får samma termer mer informella betydelser, till

exempel i massmediernas skildringar och i vardagligt språkbruk.

Ett genomtänkt val av termer är av avgörande betydelse

De vanligaste termer som förekommer i ovan nämnda sammanhang är begreppen katastrof, kris, stor olycka, extra-

ordinär händelse, svår påfrestning och allvarlig störning. En

inledande genomgång av dessa termer med deras språkliga grunder är därför av praktisk nytta. Analysgruppen är medveten om att avsnittet kan anses lägga alltför stor vikt vid rent semantiska frågor utan saklig betydelse. Så är emellertid inte fallet.

Den offentliga verksamheten i en rättsstat regleras genom generella normer. Ett genomtänkt val av termer och deras definitioner är av avgörande betydelse för att de politiska beslutsfattarna, genom författningstexter, på ett klart och sammanhängande sätt skall kunna bestämma vilka verksamheter en viss situation skall utlösa samt vilka förpliktelser och befogenheter som i ett visst läge tillkommer olika aktörer i den struktur som samhällets agerande inför dessa påfrestningar kräver och omfattar.

• Sida 21
•  Original

21

B

egreppet katastrof och andra termer används för

att beskriva händelser av katastrofkaraktär. Begreppen är hämtade från utredningar, författningstexter, instruktioner, beredskapsplaner och andra texter som reglerar statens ansvar och myndigheternas verksamheter.

Beträffande vad som innebär krig eller krigshot råder ingen tveksamhet: begreppen är tydliga och ansvaret är definierat. När det gäller andra händelser som ställer krav på samhällets beredskap råder däremot otydlighet både rörande vilka begrepp som skall användas i en officiell nomenklatur och vilket ansvar och vilka befogenheter som bör åvila samhällets olika aktörer.

Syftet med genomgången av tillämplig terminologi är att finna en praktisk innebörd av några begrepp som används idag och därmed bidra till en förenkling av begreppsfloran som kan bidra till att katastrofberedskapen förbättras.

Stor olycka eller allvarlig störning

I Hot- och riskutredningen²delas katastrofsituationer upp i två grupper:

• stora olyckor, där räddningstjänsten har ansvaret
• allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner.

När stora olyckor inträffar aktiveras räddningstjänsten med det ansvar och de befogenheter som regleras i Räddnings-

tjänstlagen.³ Enligt denna lag har den som utses till räddningsledare långtgående befogenheter att rekvirera de resurser som han eller hon bedömer som nödvändiga. Räddningstjänstens uppgift är att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Räddningstjänstens insatser är alltså en metod att avhjälpa de direkta konsekvenserna av den inträffade stora olyckan.

En olycka, av större eller mindre omfattning, kan beskrivas som en normal störning som samhället skall klara av utan svårigheter beträffande ledning och ansvarsfördelning.

Vid allvarliga störningar däremot räcker inte de resurser som räddningstjänsten förfogar över varför koordination krävs mellan flera sektorers insatser. Förloppet kan även få långsiktiga konsekvenser för samhället, i synnerhet för de berörda. Begreppet beskriver en situation eller ett tillstånd och är således inte en term som utgör grunden för ansvarsförhållanden mellan olika samhälleliga aktörer.

Begreppet störning används också i andra utredningstexter och då med olika valörer: normal och allvarlig störning. En normal störning är att betrakta som en olycka eller annan händelse som skall kunna hanteras inom ramen för samhällets normala beredskap inom kommuner och landsting medan en allvarlig störning närmast kan liknas vid det som av regeringen och andra definieras som en svår påfrestning på samhället i fred.

2

Viktiga begrepp

Genomgång av begreppen stor olycka, allvarlig störning,

kris, extraordinär händelse, svår påfrestning och katastrof.

• Sida 22
•  Original

22

tillstånd som en människa kan befinna sig i då hon råkar i en sådan livssituation att hennes tidigare erfarenheter och inlärda reaktionssätt inte är tillräckliga för att hon skall förstå och psykiskt bemästra den aktuella situationen.⁵

Ordet kris kommer från grekiskans ”krisis” som betyder ungefär ”avgörande”. Inneboende i ordet finns således betydelsen att en kris är ett skeende som innebär förändring i en eller annan riktning. En kris är alltså inte ett stadigvarande tillstånd.

Vad som i detta sammanhang kan betraktas som en kris kan definieras med utgångspunkt i hur de centrala aktörerna uppfattar situationen⁶:

• betydande värden står på spel (hotas)
• begränsad tid står till förfogande
• omständigheterna präglas av betydande osäkerhet.

Extraordinära händelser

Begreppet extraordinära händelser används i ett flertal och mer formella sammanhang för att beskriva problembilden vid händelser där samhället bör ha beredskap. Inte heller dessa situationer kan entydigt definieras, istället beskrivs de utifrån vissa utmärkande drag. En extraordinär situation innebär att den avviker från det normala, uppstår plötsligt och utan förvarning, hotar grundläggande värden och kräver snabba beslut. Därtill kännetecknas den enligt Utredningen om ledningsövning för Regeringskansliet⁷av:

• att den är av omfattande betydelse för samhället och för många människor och berör oss nationellt eller internationellt
• att det inledningsvis finns begränsad information om vad som hänt
• att den utlöser stor aktivitet i massmedierna, vilket resulterar i att höga krav ställs på information från Regeringskansliet och myndigheter
• att den pågår dygnet runt och ger inblandade begränsade möjligheter till vila.

Begreppet extraordinär händelse kan också sammanfattas som händelser av så extrema orsaker att de rimligen inte

Kris

Begreppet kris och relaterade termer som krisberedskap, krishantering och krisgrupp förekommer i samband med att samhällets beredskap diskuteras. Ordet kris används i vissa sammanhang⁴ synonymt med begreppet svår påfrestning som presenteras längre fram i detta kapitel.

Ordet kris är liksom ordet katastrof något av ett modeord i det vardagliga språket. Det används dagligen i medierna för att beteckna händelser och situationer av större eller mindre betydelse för olika grupper människor eller för enskilda. Ekonomiska och psykologiska förhållanden rubriceras som kriser liksom plötsliga händelser eller utdragna förlopp. Säkerhetspolitiska situationer liksom sjukdomsförlopp, olyckor och katastrofer kan alla falla under samlingstermen kris i olika sammanhang.

Begreppet kris är också benämningen på ett psykiskt

Force majeure är en term som används inom juridiken för att beskriva sådana omständigheter som kan befria en part från att behöva fullgöra ett ingånget avtal. Ett motsvarande uttryck i äldre svensk lagtext är ”händelser de av högre hand komma”. Motsvarigheten utomlands är enligt Nationalencyklopedin latinets vis

major, engelskans Act of God, och tyskans Höhere Gewalt. Det är svårt att exakt ange

vad som skall räknas som force majeure. I 1905 års köplag angavs som exempel ”krig, införselförbud eller därmed jämförlig händelse”. I 1990 års köplag används uttrycket ”händelser utom kontroll”, vilket allmänt anses omfatta en större grupp händelser än force majeure, bl.a. stridsåtgärder på arbetsmarknaden. Med hänsyn till önskemålet att bättre precisera de ansvarsbefriande omständigheterna förses avtal ofta med force majeure- eller befrielseklausuler.

• Sida 23
•  Original

23

kan förutsägas och därmed inte planeras för.⁸ Det är trots detta nödvändigt att planera och försöka förutse vilka krav som kan komma att ställas på olika institutioner vid dessa händelser. Det finns ingen möjlighet för det allmänna att avsäga sig ansvar genom att här åberopa force majeure.

Svår påfrestning

Hot- och riskutredningen använde begreppet allvarlig

störning i en genomgång av sju scenarier där den ansåg det

nödvändigt att ställa krav på samhällets beredskap i fred. Dessa scenarier finns inkluderade i 12 definierade fredstida områden som regeringen⁹ valt ut för att exemplifiera som områden där beredskapen behöver vara särskilt god. Regeringens samlande term för att beskriva de tillstånd som dessa scenarier utlöser är svår påfrestning, vilket också är en term som förekommer i flera andra utredningstexter och lagstiftning. Såväl en svår påfrestning som en allvarlig störning kräver att samhällsinsatser koordineras för att kunna utnyttjas på bästa sätt, vilket i sin tur förutsätter ledningsförmåga.

Med anledning av likheterna mellan begreppen allvarlig störning och svår påfrestning har analysgruppen för att förenkla begreppsbilden valt att använda begreppet svår

påfrestning i den fortsatta framställningen. Detta begrepp

förekommer som nämnts i författningstexter och har en tydligare definition beträffande statens ansvar och vilka resurser som bör tas i anspråk än vad som ryms inom begreppet allvarlig störning.

De tidigare nämnda situationerna där särskilt god beredskap är nödvändig omfattar nedfall av radioaktiva ämnen, svåra störningar i viktiga infrastruktursystem, översvämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige, allvarlig smitta, terrorism, kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen samt störningar i samhällsviktiga datasystem.

Exemplifieringen visar var svåra påfrestningar kan uppstå. Listan kan dock knappast göra anspråk på att vara fullständig. Det är inte heller säkert att situationer liknande de uppräknade leder till svåra påfrestningar för samhället eftersom situationerna kan variera i svårighetsgrad.

Det finns inte några säkra hållpunkter för vad som bör betecknas som en svår påfrestning. De ovan uppräknade områdena är alla exempel på extrema situationer där det krävs olika typer av insatser, samordning av resurser och olika former av ansvarsfördelning. De är dock inte till stor hjälp för den som vill fastställa vad en svår påfrestning egentligen innebär.

En svår påfrestning kännetecknas av att: Den avviker från det som betraktas som normalt, uppstår hastigt och mer eller mindre oväntat samt utan förvarning, hotar grundläggande värden och kräver snabba beslut. Flera samhällssektorer berörs, vilket gör det nödvändigt med koordinerad och koncentrerad insats av flera instanser. Utgångspunkten är att den ansvarsfördelning som normalt finns mellan olika myndigheter skall vara grunden även vid svåra påfrestningar.

Ett utdraget tillstånd

Betydelsen av ordet påfrestning är i dagligt tal något som orsakar fysisk eller psykisk trötthet, den innebär således ett utdraget förlopp. Vid en svår påfrestning på samhället måste tillräckliga resurser finnas för att hantera den akuta situationen och samtidigt förutse de åtgärder som behövs för att klara av att möta konsekvenserna i ett mer utdraget tillstånd. Det kan innebära att resurser måste omfördelas och ansvar överföras mellan olika nivåer i samhället.

Skillnaden mellan en stor olycka och en svår påfrestning

Det som definieras som en svår påfrestning är inte en enskild händelse som exempelvis en svår olycka eller ett sabotage. Däremot kan en svår olycka eller ett sabotage utvecklas till att bli en svår påfrestning. Påfrestningen är ett faktum när en eller flera händelser eskalerar till att omfatta flera delar av samhället och det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller när grundläggande värden hotas. Viktigt att notera är att detta kan ske på mycket kort tid. För att hantera händelsen krävs att flera olika sektorer inom samhället samverkar.

Till skillnad från läget i samband med en stor olycka

• Sida 24
•  Original

24

ställs därmed andra krav på lednings- och beslutsförmåga på politisk nivå vid en svår påfrestning. Behoven av samhällsinsatser inom olika områden kan förväntas kvarstå under en lång tid. Efter Estoniakatastrofen har de långsiktiga samhällsinsatserna inneburit att politiska beslut fattats, att myndigheter fattat egna beslut och verkställt regeringsbeslut, att praktisk hjälp och psykologiskt stöd erbjudits dem som direkt berördes av olyckan eller att det funnits behov av stöd som inte tillgodosetts, att information lämnats ut från det offentliga samhällets aktörer till de personligen berörda, medierna och allmänheten och att ytterligare behov av kommunikation mellan dessa parter varit nödvändig.

Skillnaden mellan en stor olycka och en svår påfrestning kan alltså betraktas som en artskillnad snarare än en gradskillnad,¹⁰ vilket kan illustreras på följande sätt:

I det följande kommer olika sidor av begreppet katastrof att belysas och resonemanget kommer att knytas mer direkt till den situation som Estonias förlisning innebar.

Hot/risk Vilka grundläggande Vilka myndigheter

värden hotas? berörs och vilka åtgärder krävs?

Olyckor liv, miljö och egendom polis, räddningstjänst

och sjukvård

Förutom ovanstående tillkommer tillkommer tillkommer tillkommer tillkommer vid en svår påfrestning:

Svår ett fungerande sambeslutsfattande, påfrestning hälle med förtroende ledning, samordning

för våra folkvalda och av information och myndigheter kommunikation

• Sida 25
•  Original

25

E

stonias haveri har kommit att beskrivas som

”Estoniakatastrofen” både i dagligt tal, i mediernas beskrivningar av olyckan och i mer formella sammanhang såsom namnet på denna kommitté, Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder. Vad är det som kännetecknar en katastrofsituation jämfört med de andra situationer som beskrivits i detta avsnitt?

Vi möter ordet katastrof allt oftare till exempel i mediernas beskrivningar av en rad olika situationer som knappast kan liknas vid händelser som Estonias förlisning.

Omstörtande och förstöring

Ordet katastrof kommer från det grekiska ordet katastrophe som betyder omstörtande och förstöring. Enligt Nationalencyklopedin omfattar det naturkatastrofer som drabbar människan och orsakar materiell förstörelse, exempelvis vulkanutbrott, jordbävning och dylikt. Andra exempel på katastrofer uppges vara digerdöden, svältkatastrofer och ekokatastrofer som uppkommer efter människans inverkan på naturen.

Katastrofberedskap innebär, enligt samma källa, den beredskap som måste finnas för att minska skadeverkningarna i händelse av en katastrof. Samordning av hjälpresurser är av avgörande betydelse för såväl katastrofplaneringen som för det praktiska omhändertagandet av ska-

dade och döda. Det behöver då inte vara fråga om masssmitta eller dödlighet som hotar hela befolkningar. Även andra situationer förutsätts således vara katastrofer i Nationalencyklopedin.

En nationell katastrof

Estonias haveri är utan tvekan den största enskilda olycka som Sverige upplevt i modern tid. Merparten av passagerarna var svenska medborgare och av de 552 svenskar som fanns ombord miste 501 livet. Endast 137 av totalt 989 personer kunde räddas. 92 döda omhändertogs av räddningsmanskapet.

Olyckan skedde i farvatten som dagligen trafikeras av liknande fartyg och olycksförloppet var mycket snabbt. Från nödanropet ”mayday” tog det, enligt de beräkningar som gjorts av den internationella haverikommissionen, 25 minuter för den 155 meter långa och nio våningar höga passagerarfärjan att försvinna ner i havet. Kvar ovan vattenytan fanns endast höststormen och de överlevande som lyckats ta sig ur fartyget till livflottar och i räddningsvästar. Det ofattbara hade inträffat. De som inte lyftes upp till räddningshelikoptrarna som anlände inom några timmar frös ihjäl i det kalla vattnet.

Räddningsarbetet i direkt anslutning till Estoniakatastrofen leddes av den finska sjöräddningen med assis-

3

Estoniakatastrofen

I detta kapitel diskuteras begreppet katastrof och den innebörd olika personer och instanser lägger i ordet. Förutom den rent språkliga

betydelsen av ordet kan det tolkas olika beroende på var,

hur och av vem det används.

• Sida 26
•  Original

26

”Olyckan som blev en katastrof”

Flera anhöriga och överlevande som analysgruppen har mött har utifrån sina egna känslor och erfarenheter beskrivit Estonias haveri som ”olyckan som blev en katastrof”. Detta uttryck beskriver hur de har upplevt myndigheters och beslutsfattares hantering av olyckans konsekvenser. Uttrycket vittnar också om bristande förtroende för det offentliga Sveriges förmåga att bemöta de människor som drabbats och därmed också om bristande tillit till förmågan att hantera händelser av katastrofkaraktär.

Många anhöriga och överlevande har i samtal med analysgruppen uttryckt att de har känt en maktlöshet i samband med de politiska beslut som togs efter olyckan eftersom beslutsfattarna inte lyssnat tillräckligt till dem innan besluten fattades. Det har i flera sammanhang beskrivits som att de upplevde sig som omyndigförklarade.

Hjälpbehovet större än resurserna

Begreppet katastrof används vanligen inte i utredningstexter för att klargöra vilken typ av tillstånd som avses. I dessa sammanhang förekommer istället begreppen svår

påfrestning och extraordinär situation. Socialstyrelsen utgår

dock från begreppet katastrof för att beskriva en situation som innebär att prioriteringar inom sjukvården anses nödvändiga:

”Katastrof – situation då det akuta hjälpbehovet är så stort i förhållande till tillgängliga resurser, även efter förstärkning, att normala kvalitetskrav inte kan upprätthållas för alla patienter.”

Beträffande sjukvårdens möjligheter att upprätthålla kvalitet inom den somatiska vården var Estonias förlisning inte att betrakta som en katastrof. För de förhållandevis få överlevande som kom i kontakt med sjukvården fanns tillräckliga resurser i detta avseende.

Det är analysgruppens uppfattning att hanteringen av Estoniakatastrofen ställde andra krav på sjukvårdens organisation än man i flera fall hade förmåga att klara av. Beredskapen var inte tillräcklig för att möta de överlevandes behov av lugn och läkning och samtidigt tillgodose mass-

tans framför allt från den svenska sidan. Extraordinära krav ställdes på det svenska samhällets resurser beträffande sjöräddning och koordination med övriga inblandade länders räddningstjänst. Utvärderingar av räddningsinsatsen pekar på ett flertal svårigheter och brister som sammantaget bidrog till att arbetet försvårades¹¹ och försenades. Förutom brister i materiel bidrog kommunikationssvårigheter¹² till att påverka olyckans konsekvenser i det akuta skedet.

Olyckans väldighet och det stora antalet dödsoffer låter sig knappast beskrivas annat än med ordet katastrof. Händelsen kom att försätta det svenska folket och människor i andra berörda länder i en kollektiv chock och sorg. Den var oväntad; det fanns visserligen viss beredskap för en fartygsolycka på Östersjön, men de scenarier som var tänkta var exempelvis grundstötning, eldsvåda eller möjligen en kollision, inte en plötslig förlisning av denna omfattning. En stor del av befolkningen hade egna erfarenheter från resor med liknande färjor vilket förstärkte den personliga inlevelsen i de drabbades situation. Det kunde ha varit jag eller någon som står mig nära.

Estonias haveri drabbade hela landet eftersom dödsoffren var många och kom från orter runt om i Sverige och det drabbade oss alla psykologiskt – händelsen var i den meningen en nationell katastrof.

En katastrof för den drabbade

Ordet katastrof kan också beskriva den upplevelse och situation som drabbar den enskilde som plötsligt och oväntat förlorar en nära anhörig i en olycka. Det är också en katastrof i livet för den som är med om en dödsolycka och undkommer med livet i behåll. För de enskilda drabbade människorna är detta katastrofsituationer på ett psykologiskt plan snarare än i relation till de totala materiella skadorna eller dödssiffrorna.

För en anhörig som får ett oväntat dödsbud är katastrofen i detta ögonblick ett fullbordat faktum. Men sett ur samhällets perspektiv mot bakgrund av den storskaliga katastrofberedskap som skall finnas är det uppenbart inte för denna situation begreppet katastrofberedskap används av olika aktörer.

• Sida 27
•  Original

27

mediernas krav på tillgänglig information och tillgång till ögonvittnen att intervjua. Sannolikt innebar trycket från massmedierna en svår arbetssituation för den sjukhuspersonal som saknade stöd från professionella informatörer. Inte heller behovet av psykosocialt stöd till de drabbade blev tillgodosett i tillräcklig utsträckning, framför allt inte på lång sikt.

En nationell katastrof är en stor nyhet

På nyhetsbyrån TT insåg man tidigt att det var fråga om en katastrof. Därifrån gick ett brådskande nyhetsmeddelande ut direkt när nödanropen från Estonia uppfattats och färjan befarades ha sjunkit. Halvtimmen senare, när man fått bekräftade uppgifter om att Estonia hade sjunkit sändes en TT-flash ut, vilket är den högst prioriterade nyheten som sätter igång särskilda larmkedjor. Larmet nådde då en rad personer exempelvis inom Regeringskansliet

och via personsökare dem som abonnerade på denna tjänst hos TT. Nyheten nådde därför nästan omedelbart landets statsminister Carl Bildt, vilket föranledde honom att omgående inleda en rad aktiviteter och samla berörda ministrar och andra medarbetare så som beskrivits i analysgruppens första delrapport.

En kris för statsledningen – en katastrof för de drabbade

Trots att olyckan skedde på internationellt vatten var den en direkt svensk angelägenhet av flera skäl. För det första trafikerade Estonia linjen mellan Tallinn och Stockholm, vilket innebar att största delen av passagerarna som befarades omkomna under olycksnatten var svenskar. Av detta skäl inledde Utrikesdepartementet och den svenska ambassaden i Tallinn genast arbetet med att samla in och vidarebefordra information om hur Sverige och svenska

Estoniakatastrofen ställde framförallt krav på samordning av det allmännas organisation och insatser för psykosocialt stöd.

• Sida 28
•  Original

28 medborgare drabbats. För det andra bistod den svenska sjöräddningen sina finska kollegor med räddningsarbetet. För det tredje står Estland och Sverige varandra nära både geografiskt och historiskt.

Det var också naturligt att olyckan, med dess omfattande konsekvenser för svenska medborgare, föranledde den svenska regeringen att agera. Enligt den uppfattning som analysgruppen uttryckt i en första delrapport får det anses naturligt för både den avgående och den tillträdande statsministern, som främsta företrädare för regeringsmakten, att uttrycka sorg och deltagande med de drabbade samt erbjuda statens resurser för att mildra konsekvenserna av olyckan.

I och med att olyckan skedde utanför landets gränser hade inga svenska myndigheter ansvar för räddningsarbetet. Den svenska sjöräddningen agerade därför på förfrågan från den finska räddningsorganisationen enligt befintliga avtal. Den svenska sjukvården tog emot de överlevande när de kom till Sverige och krisgrupper sattes igång på särskilt drabbade orter i enlighet med den planering som fanns. Polisen och identifieringskommissionen aktiverades enligt sina ansvarsområden. Det var oklart i det inledande skedet efter haveriet hur svenska myndigheter skulle agera beträffande katastrofens efterverkningar.

Att svenska myndigheter inte med automatik kunde kopplas in för att omhänderta omkomna stod tidigt klart. Men vilka rättigheter, möjligheter och skyldigheter hade

Sverige i frågan om omhändertagande av omkomna och bärgning av fartyget?

Den politiska ledningen i samband med katastrofen utövades av regeringen, det var den som agerade och aviserade åtgärder och kommande beslut. Estoniaolyckan var utifrån detta perspektiv att betrakta som en händelse som ställde särskilda krav på landets ledning.

I det akuta läge som rådde under olycksnatten och dagarna därefter behövde problemen definieras, situationen och olika tänkbara scenarier analyseras, beslut fattas och resurserna disponeras på bästa sätt. Situationen försvårades av en betydande brist på information i kombination med personliga stressupplevelser för inblandade aktörer.

En samordning mellan myndigheters och andra aktörers åtgärder krävdes för att möta de krav som ställdes på samhället efter Estoniahaveriet.

Analysgruppen kan i efterhand konstatera att det brast i såväl samordning som förmåga att hantera olyckans konsekvenser. Den avgående regeringen samordnade inte i tillräcklig utsträckning sina insatser och det brast i informationsutbytet med den tillträdande regeringen i det akuta läget och veckan som följde från olycksnatten och fram till regeringsskiftet. Samordningen beträffande informations- och kommunikationsarbetet visade brister både i det akuta skedet och på längre sikt, exempelvis då frågan om bärgning bereddes av den nya regeringen.

• Sida 29
•  Original

29

P

å senare tid har flera utredningar och myndigheter¹³

arbetat med att utifrån användbara definitioner av vissa begrepp stärka samhällets katastrofberedskap. De militära hoten mot Sverige, så som de framstod i skuggan av det kalla kriget och som den nationella beredskapen till stor del är uppbyggd för att bemöta, framstår inte längre som lika sannolika. Samtidigt har hoten mot tryggheten och säkerheten i fredstid aktualiserats genom de olyckor och katastrofer som inträffat framförallt under senare tid. Inriktningen av samhällets beredskap har därmed förskjutits från krig till svåra påfrestningar i fredstid. Krav ställs på myndigheter och andra offentliga aktörer beträffande beredskapen, framför allt uttalas kraven på ledning och ledarskap.

Analysgruppen vill understryka behovet av en klargörande terminologi som grund för den praktiska anpassningen av tillgängliga resurser för katastrofsituationer. I planeringen för att hantera händelser av katastrofkaraktär utgör begreppens definitioner en viktig grund. Definitionen ligger också till grund för lagstiftning som styr ansvarsfördelningen i olika situationer. Erfarenheter kan med fördel inhämtas från andra länder och lärdomar kan göras från internationella erfarenheter i samband med händelser av katastrofkaraktär. Men utgångspunkten måste tas i den svenska förvaltningsstrukturen och organi-

sationskulturen som skiljer sig från andra länders organisatoriska miljö.¹⁴

Beredskap för fredstid

De svårigheter som politiska beslutsfattare och myndigheter måste hantera i händelse av svåra påfrestningar på samhället i fred kan vara många och av skiftande slag. Hoten är av annan art än de var i den traditionella krigshotbilden då huvudscenariot gick ut på att ”ryssen kommer”. Detta hot var möjligen lättare att illustrera både i medborgarnas och myndigheternas ögon vilket sannolikt gjorde det lättare att förstå. Med denna hotbild för ögonen kunde man planera och öva totalförsvaret för krig och krigshot. Det fanns en fiende, regeringens roll var tydligt beskriven och de metoder som behövdes för att avhjälpa hoten var militära.

Idag då samhällets aktörer utreder möjligheterna och i viss mån redan övar för att anpassa beredskapen för svåra påfrestningar i fred istället för inför det tidigare krigshotet sker det mot bakgrund av mångdimensionella och i flera fall diffusa hotbilder där det inte finns en fiende att mobilisera mot. Det i sin tur ställer krav på att samhället förfogar över metoder som inte nödvändigtvis behöver innebära att traditionella militära resurser krävs.

Vid svåra påfrestningar i fred ställs enligt analys-

4

Förändringar i beredskapen

I detta kapitel presenteras några av de omständigheter

som hänger samman med eventuella förändringar i totalförsvarets

uppgifter som är under utredning.

• Sida 30
•  Original

30 gruppens uppfattning särskilda krav på samhällets samordnade resurser inom myndighetsorganisationen i kombination med ledarskap på politisk nivå. Analysgruppen vill understryka behovet av att de aktörer som är ansvariga för samordning och beslutsfattande upprättar kanaler för att förmedla information och kommunicera med berörda både i ett akut skede och på längre sikt. En förutsättning för detta är att planeringen inriktas på att skapa uthållighet på längre sikt, att den som har ledningsansvaret får tillgång till en analysfunktion och att ansvariga får löpande rapporter om läget och utvecklingen. Analysgruppens uppfattning om hur förutsättningar för detta skall skapas redovisas längre fram i denna rapport.

Det är analysgruppens mening att totalförsvarets resurser, det vill säga både det civila, och vid behov även det militära försvaret, skall kunna användas för att klara av svåra påfrestningar i fred. Detta kräver ett klarläggande av i vilka situationer det gäller och vem som beslutar att svår påfrestning råder. Syftet med att använda totalförsvarsresurser måste, enligt analysgruppens uppfattning, vara att genom samordning och ändamålsenlig ledning förstärka de resurser som samhället redan förfogar över inom olika verksamheter och system. De skall alltså inte ersätta andra befintliga resurser.

Statens åtagande utökas

I rapporten Gränsdragning mellan normala störningar och svåra påfrestningar¹⁵ resoneras om effekterna av utökad användning av totalförsvarets resurser i fred. Både positiva och negativa effekter berörs. En positiv effekt av att statens resurser får användas skulle kunna vara att i de situationer då den inträffade skadan vida överstiger normala störningar kan funktioner återställas snabbare med minskade negativa konsekvenser för de berörda. En negativ effekt å andra sidan skulle kunna bli att den samlade beredskapen av ekonomiska skäl minskades i de olika systemen eller verksamheterna. Bolagiseringar och avregleringar av offentlig verksamhet, med ett ökat effektivitetsoch marknadstänkande, kan i sin tur innebära att den civila beredskapen som idag skall finnas i dessa verksamheter

nedmonteras om det skapas ökade förväntningar på att resurser tillförs från staten och totalförsvaret.

För att förbättra samhällets katastrofberedskap anser flera utredningar liksom regeringen i en skrivelse¹⁶ att tillgång till totalförsvarets resurser kan vara en viktig beståndsdel. Om dessa tas i anspråk för att hantera konsekvenserna av svåra påfrestningar i fred innebär det att statens ansvar och åtagande utökas jämfört med idag. Detta får dock inte inkräkta på kommunernas och landstingens ansvar. Staten behöver klargöra när och hur dessa resurser skall tas i anspråk samt vem som skall besluta att så får ske.

Skall totalförsvarets resurser användas även i fred krävs även en översyn av beredskapslagstiftningen.¹⁷

På flera¹⁸ håll anförs att samhället, med de resurser som finns, skall kunna hantera och vidta de åtgärder som behövs i alla typer av händelser som kan inträffa. Det gäller allt från ett normalt tillstånd, via olika typer av störningar till situationer som kan innebära att det uppstår en extraordinär situation eller svår påfrestning och krig. För att så skall kunna ske krävs givetvis förberedelser av olika slag. Dessa kan inriktas dels på att det skall finnas en beredskap för att hantera händelserna när de uppstår, dels på förebyggande verksamhet i syfte att minska riskerna för att något allvarligt inträffar.

Civilförsvarets beredskap

Riksdagen fastställde genom 1996 års totalförsvarsbeslut att totalförsvarets resurser skall utformas så att de kan stärka samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Uppgifterna för det civila försvaret formulerades i samma beslut enligt följande:

• att värna civilbefolkningen
• att kunna genomföra internationella fredsbefrämjande och humanitära insatser
• att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred.

Även i detta sammanhang krävs en definition av vad en svår påfrestning är som präglas av sådan tydlighet att det inte råder tvivel om när en dylik situation har uppstått.

• Sida 31
•  Original

31

Det är analysgruppens uppfattning att ansvarsförhållanden mellan myndigheter vid svåra påfrestningar i fred måste vara så tydliga att kommuner och länsstyrelser kan agera när en situation blir för svår för en mindre enhet att hantera utan att de för den skull bryter mot lagen. Det får inte råda osäkerhet om vare sig befogenheter eller finansiering av insatserna.

• Sida 32
•  Original

32

E

n slutsats av tidigare resonemang och en ut-

gångspunkt för analysgruppens arbete är att det var en katastrof som drabbade Sverige när Estonia förliste. Händelsen var självfallet att betrakta som en extraordinär situation.

Estoniakatastrofen uppfyller samtliga de kriterier som i utredningar och på annat håll ställts upp för att fastställa vad en svår påfrestning på samhället och en extraordinär situation innebär. Definitionen behövs för att kunna fastställa när extraordinära resurser krävs från samhällets sida för att svara upp mot de krav som ställs på det offentliga.

Förslag har lämnats till regeringen¹⁹ innebärande att begreppen fredstillstånd och krigstillstånd skall ersättas. Krig, krigsfara och katastrofer i fredstid ryms enligt förslaget inom ett tillstånd definierat som svår påfrestning på samhället, vilket föreslås föranleda beredskapstillstånd. Införs denna ordning krävs en tydlig definition av begreppet katastrof, dvs. en svår påfrestning på samhället i fred. De nuvarande beredskapsstegen med skärpt respektive högsta beredskap föreslås kompletteras med ett tredje steg – katastrofberedskap – att tillämpa vid fredstida påfrestningar på samhället.

Olyckor och andra störningar, som inte har katastrof-

ens omfattning, skall dock hanteras av ordinarie avsedd organisation såsom lokal räddningstjänst, hälso- och sjukvård etc.

De kriterier som i flera sammanhang använts för att fastställa vad en svår påfrestning är kan ställas i relation till Estoniakatastrofens konsekvenser.

• Estoniakatastrofen avvek från det väntade och normala; viss beredskap fanns för fartygsolyckor på Östersjön men inte av denna storlek. Katastrofens omfattning och fartygshaveriets förödande konsekvenser visade att beredskapen var otillräcklig.
• Den uppstod plötsligt och utan förvarning; fartyget lämnade Tallinns hamn på kvällen den 27 september för att korsa Östersjön, själva olycksförloppet var så snabbt och skedde så oväntat att de flesta passagerare inte hann ta sig ur fartyget innan det sjönk. Räddningsarbetet kom inte igång snabbt nog och med tillräcklig omfattning för att rädda alla dem som lyckades ta sig ur fartyget.
• Den hotade grundläggande värden. En effekt av det offentliga Sveriges agerande efter katastrofen har blivit att tilltron till samhällets förmåga att hantera konsekvenserna av denna katastrof rubbats.

5

Estoniakatastrofen innebar

en svår påfrestning på samhället i fred

Slutsatser beträffande begreppen katastrof och svår påfrestning och deras praktiska användning.

• Sida 33
•  Original

33

• Den krävde snabba beslut för att räddningsarbetet skulle kunna övergå i ett omhändertagande av omkomna, vilket inte skedde.
• Den var av omfattande betydelse för samhället och många

människor, dels eftersom många människor var direkt

drabbade, dels därför att många på ett psykologiskt plan identifierade sig med de drabbade.

• Den innebar att det inledningsvis fanns begränsad informa-

tion om situationen; det rådde oklarhet om var fartyget

hade förlist, antalet personer ombord, vilka de var, hur många som hade räddats eller omkommit, hur svårt skadade de var, vilka åtgärder som förväntades av svenska myndigheter och regeringen och vad som var möjligt att genomföra etc.

• Den utlöste stor aktivitet i medierna, vilket ställde höga krav på information från regeringen och på informationsarbetet inom Regeringskansliet. Informationsberedskapen inom Regeringskansliet räckte inte till.
• Den innebar betydande stress för inblandade aktörer efter-

som hanteringen av katastrofen pågick dygnet runt under

den första tiden.

Förutom att Estoniakatastrofen ställde krav på katastrofhantering visar analysen att den fick långsiktiga konsekvenser för såväl de personligen berörda som för hela det svenska samhället. Analysgruppen vill mot bakgrund av de erfarenheter som den genomförda analysen har inneburit tillägga följande till raden av kriterier på vad en katastrof innebär tillfoga:

• En katastrof får långsiktiga konsekvenser för de berörda och

för samhället. En diskussion om vilka de långsiktiga ef-

fekterna av en katastrof kan bli, vad som kan påverka omfattningen av dessa och vad detta innebär för samhällets katastrofberedskap beskrivs och analyseras i de följande avsnitten med utgångspunkt från Estoniakatastrofen.

• Sida 34
•  Original

34

F

orskning kring katastrofer uppstod i USA under 1950-talet då hotet från kemiska stridsmedel riktade mot befolkningen framstod som realistiskt. Syftet med forskningen var att kunna förutsäga befolkningens reaktioner i händelse av ett sådant anfall.²⁰ Definitionen av vad katastrofbegreppet innebär och vilka dess underkategorier skall vara har debatterats sedan dess. Begreppet kan endera utgå från den fysiska händelsen, dvs. en naturkatastrof eller en teknologisk katastrof, eller från händelsernas sociologiska eller psykologiska konsekvenser.

För att samhället skall kunna hantera kriser och störningar innan de utvecklas till katastrofer krävs bland annat kunskap och kompetens om de drabbades behov av stöd och bemötande liksom genomtänkt kommunikation med både drabbade och andra berörda i kombination med tydliga ansvarsförhållanden som bör finnas reglerade i lag. En definition av begreppet katastrof som utgår från de berördas perspektiv och samhällets ansvar för att bemöta dem ger tyngd åt denna sida av samhällets insatser.

”Disaster”, ”hazard”, och ”emergency”

FN-organet DHA²¹ använder begrepp som disaster, hazard och emergency. Begreppet disaster ligger nära det svenska begreppet svåra påfrestningar som kännetecknas av händelser som sker plötsligt, är oförutsägbara, innebär en

komplexitet i hanteringen, har stor omfattning, ger omfattande skadeverkningar och leder till resursbrist och andra brister. Definitionen av begreppet disaster utgår således huvudsakligen från händelsens eller tillståndets konsekvenser, inte från specifika indikationer i det utlösande händelseförloppet.

Begreppet hazard definieras med DHA:s terminologi som något som utgör orsaker till en disaster och det finns listor över tänkbara scenarios. I Sverige finns på liknande sätt definierat 12 områden där samhället är särskilt sårbart och som kan tänkas innebära en svår påfrestning för samhället i fredstid.²²

FN-organets användning av termen emergency, vilket innebär ett nödläge med omedelbar risk för liv eller väsentliga skador är relativt näraliggande termen disaster. Emergency är ett särskilt tidsintervall av en disaster då det föreligger nödläge och en omedelbar risk för liv eller väsentliga skador. Disaster däremot beskrivs som en mer generell, utdragen period då resurskapaciteten försämras.²³

”Crisis management” i Holland

I Holland används de engelska begreppen crisis och crisis management som utgångspunkt för terminologin rörande beredskapen. Crisis, beskrivs till skillnad från begreppet disaster som något som inte uppträder till följd av en en-

6

Begrepp och termer i några andra länder

En översiktlig genomgång av hur man i några andra länder ser på

begrepp som relateras till samhällets katastrofberedskap.

• Sida 35
•  Original

35

skild olycka eller annan händelse utan ett tillstånd som uppträder som ett resultat av ett förlopp. Ursprunget kan vara diffust och förloppet kan stegras av skilda faktorer. Det kan råda ovisshet om vilka beslut som behöver fattas, konflikter mellan olika intressen och osäkerhet om vem som skall ha det beslutsfattande ansvaret. Därför talar man i Holland om crisis management till skillnad från disaster re-

lief. Det finns också flera likheter i definitionerna av be-

greppen disaster och crisis. Det gäller t.ex. osäkerheten, samordningsbehovet, tidspressen, tendensen att beslutsfattande läggs på högsta nivå, behovet av masskommunikation och behovet av att händelsen i efterhand granskas och analyseras.

• Sida 36
•  Original

36

E

n katastrof kan innebära att alla tillgängliga re-

surser måste användas för att stå emot och lindra dess verkningar. Staten, kommunerna, kyrkan, frivilligorganisationerna och andra involveras vid en katastrof. I det följande beskrivs övergripande hur samhället är organiserat för att i fred hantera olyckor och svåra påfrestningar.

Riksdag och regering

En grundläggande princip uttrycks som bekant i den svenska regeringsformen med att all offentlig makt utgår ifrån folket.²⁴ Genom allmänna val utses representanter till riksdagen som har till uppgift att stifta lagar och att utse regeringsbildare. Det är sedan regeringen som skall styra riket.

För beredning av regeringsärenden finns ett regeringskansli, i vilket det ingår departement för skilda verksamhetsgrenar.²⁵ Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Departementens uppgift är att bereda och expediera de ärenden som avgörs av regeringen.

Självständiga förvaltningsmyndigheter

Under regeringen lyder bl.a. ett stort antal fristående centrala förvaltningsmyndigheter. De har tilldelats vissa bestämda uppgifter och skall verka i hela Sverige. Dessa myndigheter har egen beslutanderätt, även om deras beslut kan överklagas till regeringen eller till förvaltnings-

domstol. Exempel på centrala myndigheter är Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Deras organisation och arbetssätt regleras genom de instruktioner som regeringen utfärdar.

Länsstyrelser

I varje län finns en länsstyrelse som i princip lyder direkt under regeringen. Länsstyrelsen har uppgifter inom räddningstjänsten, den sociala omvårdnaden, hälsoskyddet m.m.

Självstyrande kommuner och landsting

Kommunerna och landstingen är självstyrande inom sina geografiska områden.²⁶ Kommunernas och landstingens verksamhet regleras genom kommunallagarna och genom åtskilliga specialförfattningar, vilka begränsar de kommunala organens handlingsfrihet men också ger dem särskilda maktbefogenheter. Ett exempel på det senare är bestämmelserna om räddningstjänst. I landstingens uppgift ligger att kunna erbjuda en god hälso- och sjukvård.²⁷

Katastrofens karaktär avgör vilka aktörer som involveras

Katastrofer kan drabba Sverige på två olika sätt. När katastrofplatsen är belägen inom Sveriges gränser kommer de områden som är direkt drabbade att utsättas för

7

Statens organisationsform

En övergripande presentation av samhällets organisation

för att hantera olyckor och svåra påfrestningar i fred.

• Sida 37
•  Original

37

påfrestningar. Framförallt påverkas aktörerna inom de kommuner som finns i katastrofområdet. Även regeringen samt centrala och regionala myndigheter kan bli inblandade.

En annan typ av katastrofer är sådana som inträffar utanför Sverige men där svenska medborgare är inblandade. Till sådana händelser hör Estoniakatastrofen. I sådana fall blir räddningstjänsten inblandad i mindre utsträckning eller inte alls. Istället får andra aktörer stor betydelse. Till regeringen och Regeringskansliet strömmar information in från medier och utländska ambassader. Informationen behöver analyseras och vidareförmedlas till myndigheter och berörda. Bemötande och omhändertagande av anhöriga och överlevande blir i dessa situationer en viktig uppgift för myndigheterna.

Lämplig organisation måste finnas för båda dessa situationer. Många mer eller mindre självständiga aktörer med ansvar inom olika områden kommer att behöva sam-

verka med varandra. Detta gäller t.ex. inom områden som rör räddningsinsatser, hälso- och sjukvård, ordning och säkerhet samt information. Nedan följer en beskrivning av vilka regler som styr verksamheterna inom räddningstjänst och hälso- och sjukvård. Även information och ledningsansvar behandlas.

Räddningstjänst i fred

Med räddningstjänst avses de operativa räddningsinsatser som staten och kommunerna är skyldiga att svara för vid olyckshändelser eller fara därför, för att försöka hindra eller begränsa skador på människor, egendom eller miljö.²⁸

Skyldighet att göra en räddningsinsats föreligger endast, om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen.

• Sida 38
•  Original

38

Kommunal räddningstjänst

Varje kommun skall upprätta en räddningstjänstplan som skall tillställas länsstyrelsen, Statens räddningsverk samt andra berörda kommuner. Regeringen får besluta om ändring i planen efter framställan från Statens räddningsverk.²⁹

När en olycka inträffar i en kommun svarar kommunens räddningskår för insatserna såvida det inte är fråga om statlig räddningstjänst.³⁰ Räddningskårens resurser är anpassade efter den riskbild som finns i varje kommun. Mellan vissa kommuner finns avtal om samverkan mellan räddningskårerna.

Vid varje räddningsinsats skall det finnas en räddningsledare som ansvarar för insatserna. Räddningsledaren upprättar alltid en ledningsplats. Där samordnas insatserna med en ledningsläkare och en polisinsatschef. Räddningsledaren kan beordra även enskilda att delta i räddningstjänstens arbete och använda eller förstöra annans egendom. Statliga eller kommunala myndigheter skall med personal och egendom delta i räddningsinsatser på anmodan av räddningsledaren. Räddningsledaren är huvudansvarig och avgör när räddningstjänst föreligger och när den skall avslutas.

Det finns inga särskilda bestämmelser för katastrofer utan räddningsledaren har samma befogenheter vid sådana händelser.

Länsstyrelsens uppgifter inom räddningstjänsten

Länsstyrelsen skall efter hörande med kommunerna i länet och berörda myndigheter upprätta de planer som länsstyrelsen behöver för att kunna utöva sitt ansvar. Statens räddningsverk får meddela föreskrifter om innehållet i planerna.

Länsstyrelsen har ett eget ansvar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och beslutar då vem som skall vara räddningsledare.

När mer än en kommun är drabbad inom samma län kan berörda räddningsledare komma överens om vem som skall leda insatsen, om så inte sker beslutas detta av länsstyrelsen.

Om det fordras omfattande räddningsinsatser i kom-

munal verksamhet skall länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs. Innefattar insatserna även statlig räddningstjänst skall länsstyrelsen svara för samordningen mellan den statliga och kommunala räddningstjänsten. När länsstyrelsen tagit över ansvaret för räddningstjänsten, skall den också utse räddningsledare.

Det finns även möjlighet för regeringen, när omfattande räddningsinsatser krävs, att bestämma vilken länsstyrelse eller annan statlig myndighet som skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera kommuner. Den myndighet som tilldelas ansvaret utser då räddningsledare. Regeringen kan också själv ta över ansvaret för räddningstjänsten och utse räddningsledare.³¹

Räddningsledaren har det yttersta ansvaret för räddningsinsatsen. Denne skall bland annat fatta beslut om insatsens inriktning och prioriteringar, resursfördelning och underhåll, informationstjänst samt leda åtgärderna på skadeplatsen.

Polisens roll vid räddningsinsatser

Polisens uppgift vid räddningsinsatser är att ansvara för avspärrning av skadeplatsen, trafikreglering, utrymning, efterforskning, genomsökning och bevakning.

Inom den polisiära organisationen är polischefen ansvarig för polisinsatsen. Underställd polischefen finns en polisinsatschef som leder polisens verksamhet på fältet och samverkar med räddningsledaren. Polisens och räddningstjänstens resurser samverkar vid insatsen. Både polisen och räddningstjänsten larmas via SOS-centralerna.

Hälso- och sjukvårdens roll vid räddningstjänst

Hälso- och sjukvården skall samverka med räddningstjänsten när någon skadats. I vissa fall innebär insatsen enbart samverkan beträffande transporter. Vid svårare fall kan sjukvårdsgrupper delta i själva räddningsarbetet. Är händelsen av mycket svår art inträder katastrofberedskap.

Sjukvården vid räddningsinsatser består av sjuk- och ambulanstransporter samt katastrofberedskap vid akutsjukhus. I katastrofberedskapen ingår även beredskap att sända sjukvårdsgrupper till skadeplatsen. En lednings-

• Sida 39
•  Original

39

läkare leder sjukvårdsarbetet inom skadeområdet och styr transporterna med skadade till olika sjukhus där vård kan ges.

Försvarsmaktens roll vid räddningstjänst

På begäran av räddningsledaren skall Försvarsmakten delta i räddningsinsats om inte något allvarligt hinder för detta föreligger.

En insatsstyrka ur Försvarsmakten lyder under eget militärt befäl som i sin tur lyder under räddningsledaren.

• Sida 40
•  Original

40

F

ör att stärka Sveriges försvarsförmåga kan regeringen besluta om höjd beredskap. Vid höjd beredskap skall kommuner, landsting och kyrkliga kommuner vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten m.m. som är nödvändig för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Även enskilda organisationer och företag som är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig skall då vidta sådana åtgärder.

Beredskapsförberedelser i kommuner och landsting

Kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verksamhet under höjd beredskap. Detta skall ske i samverkan med andra berörda statliga, regionala och kommunala aktörer. Planer skall finnas med uppgifter om vilken verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap, om krigsorganisationen, om vilken personal som skall tjänstgöra m.m.

Kommunstyrelsen ansvarar för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen skall bedriva. Kommunstyrelsen skall också verka för att den civila verksamheten får en enhetlig inriktning och att samverkan

kommer till stånd mellan dem som bedriver civil verksamhet.

Varje kommun, landsting och kyrklig kommun skall medverka i sådan beredskapsutbildning som berör dem. De skall se till att de personer som ingår i krigsorganisationen får nödvändig utbildning.

I varje kommun skall det finnas ett hemskydd med uppgift att dels förmedla information mellan kommunen och befolkningen, dels verka för att skydda, rädda och hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar samt verka för att trygga nödvändig försörjning.

Kommunen skall hålla länsstyrelsen underrättad om beredskapsläget. Länsstyrelsen kan besluta att kommuner eller landsting skall bistå varandra.

Landstingsstyrelsen ansvarar för den civila hälso- och sjukvården. En närmare beskrivning av hälso- och sjukvård vid krig följer nedan.

Myndigheternas beredskapsplanering och verksamhet vid höjd beredskap

Varje myndighet skall i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. Deras planering skall ske i samverkan med de statliga och kommunala myndigheter, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda.

8

Civila förberedelser för och åtgärder vid krig

Totalförsvar är sådan verksamhet som behövs för att förbereda och bedriva den militära och civila verksamhet som erfordras om krig utbryter.

I det följande lämnas en övergripande beskrivning av den civila

delens organisationsform ³² särskilt vad gäller räddningstjänst,

hälso- och sjukvård samt information.

• Sida 41
•  Original

41

Inom totalförsvaret hänförs vissa myndigheter till funktioner som i krig är särskilt betydelsefulla. En central myndighet inom varje funktion har ansvaret för samordning m.m. och utgör därmed en s.k. funktionsansvarig myndighet.

Överstyrelsen för civil beredskap har ansvar för funktionen civil ledning, transporter m.m., Rikspolisstyrelsen för ordning och säkerhet, Statens räddningsverk för befolkningsskydd och räddningstjänst, Styrelsen för psykologiskt försvar för informationsberedskap och Socialstyrelsen för hälso- och sjukvård m.m.

De funktionsansvariga myndigheterna skall i fredstid i samråd med övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen utarbeta underlag för beslut om målsättning, samordna beredskapsförberedelser och planering, svara för utbildning och övningar m.m.

Försvarsmakten får ta del av planläggningen hos de myndigheter som är beredskapsmyndigheter.³³

Under skärpt beredskap skall den funktionsansvariga myndigheten samordna verksamheten inom funktionen och med andra myndigheter.

Vid högsta beredskap skall de funktionsansvariga myndigheterna m.fl. hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen inom respektive ansvarsområde och om vidtagna och planerade åtgärder.

Överstyrelsen för civil beredskap skall i fred leda och sam-

ordna beredskapsförberedelserna vid övriga funktionsansvariga myndigheter. Myndigheten skall särskilt, bl.a. genom att utarbeta råd och rekommendationer, verka för enhetlighet i frågor som är gemensamma för det civila försvaret, verka för övergripande samverkan mellan det civila och det militära försvaret samt utveckla kunskaper om de ömsesidiga kraven inför och under höjd beredskap. Myndigheten skall också samordna utbildning i frågor som är gemensamma för det civila försvaret. Överstyrelsen för civil beredskap skall även bedriva operativa studier som underlag för krigsplanläggningen inom det civila försvaret, samordna planeringen, inriktningen och uppföljningen av ledningsövningar, samt leda större övningar för civilbefälhavare och militärbefälhavare vad avser det civila försvaret.

Under höjd beredskap skall myndigheten på regeringens uppdrag göra övergripande utredningar på det civila försvarets område samt, efter särskilt beslut från regeringen, inrikta och samordna de funktionsansvariga myndigheternas och civilbefälhavarnas verksamhet.³⁴

Civilbefälhavaren är i krig den högsta civila total-

försvarsmyndigheten inom ett civilområde. Sverige är indelat i tre sådana områden.³⁵ Civilbefälhavaren har uppgifter inom funktionen civil ledning och samordning.³⁶

Civilbefälhavaren skall samordna planering, leda ledningsövningar, samt inriktning och uppföljning av dessa och verka för utbildning av personal m.m. Civilbefälhavaren får meddela länsstyrelserna de föreskrifter som behövs för planläggningen av totalförsvaret inom civilområdet. Civilbefälhavaren får även meddela andra statliga myndigheter under regeringen, förutom Försvarsmakten, föreskrifter om inriktningen av beredskapsförberedelser.

I krig skall civilbefälhavaren verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås genom att verka för att civila myndigheter och andra civila organ bedriver sina verksamheter med en enhetlig riktning där de civila försvarsåtgärderna samordnas. Tillsammans med militärbefälhavaren vid Försvarsmakten skall civilbefälhavaren verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Civilbefälhavaren får meddela länsstyrelserna och annan regional civil myndighet med statliga förvaltningsuppgifter föreskrifter för verksamheten. Det ingår i civilbefälhavarens ansvar att hålla sig underrättad om läget inom civilområdet och på alla sätt försöka upprätthålla förbindelsen med regeringen, centrala myndigheter och övriga civilbefälhavare.³⁷

Styrelsen för psykologiskt försvar är central förvaltnings-

myndighet för det psykologiska försvaret. Som funktionsansvarig myndighet skall den leda och samordna planläggningen av rikets psykologiska försvar, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret, inklusive civilbefolkningens möjligheter att inom folkrättens ramar bjuda en ockupant motstånd, samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa områden.³⁸

Under höjd beredskap eller annars efter särskilt beslut

• Sida 42
•  Original

42 av regeringen skall myndigheten dessutom bevara och stärka befolkningens försvarsvilja och motståndsanda.

Socialstyrelsen är funktionsansvarig myndighet för

hälso- och sjukvård, socialtjänst samt miljö- och hälsoskydd. Socialstyrelsen skall således samordna beredskapsförberedelser och planering därav, samordna och genomföra krigsplanläggning, svara för utbildning av personal och för att övningar genomförs samt redovisa beredskapsläget för regeringen. Under höjd beredskap skall Socialstyrelsen kunna informera regeringen om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom sitt område samt om vidtagna och planerade åtgärder. Vid skärpt beredskap skall Socialstyrelsen samordna verksamheten inom sitt ansvarsområde och med andra myndigheter inom totalförsvaret.³⁹

Länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndig-

heten inom länen och skall samverka med försvarsområdesbefälhavaren vid Försvarsmakten för att åstadkomma en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar och en ändamålsenlig användning av civila och militära resurser. Detta skall ske genom riskanalyser, samverkan, planläggning och övning inom det civila försvaret. Länsstyrelsen skall även ge stöd och underlag till kommuner och berörda myndigheter, organisationer och företag för deras beredskapsförberedelser.

Vid höjd beredskap skall länsstyrelsen inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. I detta ligger samordning och enhetlig inriktning av det civila försvaret, samordning mellan det civila och militära försvaret samt att verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Länsstyrelsen får då meddela föreskrifter om verksamheten hos andra regionala och lokala civila myndigheter med statliga förvaltningsuppgifter inom länet, med undantag för civilbefälhavaren.

Räddningstjänst

Under höjd beredskap har räddningstjänsten utöver sina vanliga uppgifter ansvar för att upptäcka, utmärka och röja farliga områden m.m.

Civilbefälhavaren har rätt att under höjd beredskap

besluta om användning av räddningskårer för uppgifter som inte berör den egna kommunen för omfördelning mellan länen inom civilområdet. Motsvarande rätt att besluta om omfördelning har länsstyrelsen vad gäller kommunerna inom länet.

Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården är en totalförsvarsfunktion som består av en civil och en militär del. Den militära sjukvårdsorganisationen skall i krig vara ett komplement till den civila. Inom totalförsvaret finns lager av sjukvårdsutrustning och läkemedel som kan användas i krig.⁴⁰ Den civila hälso- och sjukvårdens katastrofberedskap utgör en nödvändig grund för och del av krigsberedskapen. Ambitionen för hälso- och sjukvården i krig skall vara att hålla de medicinska behandlingsresultaten på samma nivå som i fred för det stora flertalet patienter.

Vid fredstida katastrofer och i krig kan det krävas samordning av hela landets sjukvård. Detta ställer krav på samverkan mellan civil och militär sjukvård på olika nivåer. En samordnad och samgrupperad ledning krävs såväl på central nivå, som högre regional nivå och lägre regional nivå. Ansvaret för detta på central nivå har Socialstyrelsen, överbefälhavaren och Försvarets sjukvårdsstyrelse. På högre regional nivå utövas ledningen av civilbefälhavare och militärbefälhavare och på lägre regional nivå av landsting, länsstyrelse och försvarsområde. Vidare samverkar på distriktsnivå hälso- och sjukvårdsledningen inom landstinget med primärkommunal ledning samt militära förbandschefer.

Informationsberedskap för svåra påfrestningar i fred och för krig

Varje myndighet har i fred och i krig ansvar för att informera om sin verksamhet till allmänhet och medierna. Ett sådant ansvar har även kommuner och landsting.

När räddningsinsatser i fredstid pågår, ansvarar räddningsledaren i samverkan med polis och sjukvård för att information förmedlas till medierna. Sjukvården ansvarar för information om och till patienterna på sjukhusen. Polisens informationscentral har tillgång till den registrering

• Sida 43
•  Original

43

som polisen sköter vid skadeplatsen och informerar utifrån denna.

I fredstid skall Styrelsen för psykologiskt försvar bistå andra myndigheter i deras arbete med att utforma och sprida information om svåra påfrestningar på samhället i fred, genom att utarbeta råd och rekommendationer för informationsverksamheten.⁴¹ Om en svår påfrestning råder skall styrelsen för psykologiskt försvar på begäran ge stöd och hjälp till andra myndigheter i deras informationsarbete. Myndigheten skall även, efter samråd med medieföretag, följa och analysera utvecklingen av mediernas beredskap för svåra påfrestningar i fred. Myndigheten skall utarbeta underlag för regeringens beslut om beredskap för medieområdet.

Styrelsen för psykologiskt försvar har till uppgift att upprätta en beredskapsorganisation som skall fungera under och vid direkt fara för krig.

Myndigheten skall i krig analysera stämnings- och opinionsläget i landet samt följa rapporteringen i nationella och internationella nyhetsmedier. Vidare skall ett centralt presskvarter upprättas tillsammans med informatörer från bl.a. det militära högkvarteret, Regeringskansliet och Överstyrelsen för civil beredskap. Syftet med ett centralt presskvarter är att kunna ge medierna och därigenom allmänheten information.

Även civilbefälhavarna, länsstyrelserna och kommunerna skall förstärka sina informationsresurser i händelse av krig.

• Sida 44
•  Original

44

9

Hälso- och sjukvårdens planering och organisation av katastrofberedskapen

för psykiskt och socialt stöd

Här redovisas som en bakgrund den svenska organisationen

för nationell, regional och lokal katastrofberedskap.

B

ehovet av en beredskap för psykiskt och socialt

omhändertagande vid katastrofer är någonting som olika aktörer i det svenska samhället under de senaste decenniet fått ökad medvetenhet om. När hälso- och sjukvården planlägger, utbildar och övar katastrofberedskap utgör psykiskt och socialt omhändertagande en betydelsefull del.

Som sektorsansvarig myndighet för hälso- och sjukvården i Sverige utarbetar Socialstyrelsen allmänna råd om hälso- och sjukvårdens katastrofberedskap.⁴² Syftet är att de allmänna råden skall utgöra ett gemensamt övergripande underlag för planering och utbildning. De allmänna råden riktar sig till hälso- och sjukvårdens medicinskt och administrativt ansvariga och även till räddningstjänsten, polisen och Försvarsmakten som information. I en särskild skrift⁴³ behandlas frågor om psykiskt och socialt omhändertagande. Avsikten är att ”ge allmänna riktlinjer till landsting och kommuner för planering, organisation och utbildning vad gäller det psykologiska, psykiatriska och sociala omhändertagandet och stödet vid stora olyckor och katastrofer”.

Det är väsentligt att påminna om landstingens och kommunernas självstyre och självständiga ansvar för

hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen har således ingen direktivrätt över landstingen och kommunerna, de rekommendationer och råd som publiceras är endast vägledande och myndighetens ansvar och befogenhet inskränker sig till att följa verksamheten.

Samverkan och samordning av information

För att samhällets resurser skall kunna användas optimalt i samband med en katastrof krävs samordning på nationell, regional och lokal nivå. Den lokala hälso- och sjukvården som ansvarar för det akuta omhändertagandet kan behöva stöd i form av erfarenhetsutbyte, akuta råd och handledning. Det är Socialstyrelsens uppgift att följa och stödja sjukvårdshuvudmannens katastrofplanering samt att samordna informationen mot huvudmannen men även mellan myndigheter och allmänheten.

Katastroforganisation regionalt och lokalt

Landsting

Landstingen i Sverige har skyldighet att erbjuda god och lättillgänglig hälso- och sjukvård till dem som behöver det.⁴⁴ För att detta skall vara möjligt även vid stora olyckor och katastrofer krävs en särskild katastrofberedskap. I So-

• Sida 45
•  Original

45

cialstyrelsens allmänna råd framgår att det centralt hos varje landsting samt vid varje akutsjukhus och primärvårdsdistrikt bör finnas en katastrofplan, som kontinuerligt revideras. Utöver detta krävs att all berörd personal får information och utbildning. Socialstyrelsen betonar även behovet av att samordning sker mellan den fredstida katastrofberedskapen och krigsberedskapen,⁴⁵liksom att samverkan med andra berörda myndigheter krävs vid planeringen. Exempel på berörda myndigheter är länsstyrelsen, försvaret, sjö- och flygräddningen, kommunens räddningstjänst, polisen och SOS-centraler. Dessutom uppmuntras samverkan även med olika trossamfund och frivilligorganisationer.

I landstingets övergripande uppgift ingår att se till att katastrofplaner upprättas inom sjukhus och primärvårdsdistrikt och att planerna övas, liksom att katastrofberedskapen samordnas mellan primärvård, sjukhus och kommun.

Inom landstingsområdet engageras framförallt allmänpsykiatriska jourmottagningar, jourmottagning för barn- och ungdomspsykiatri, delar av öppenvårdspsykiatrin, företagshälsovården, kuratorer och psykologer samt sjukhuskyrkan i det psykologiska och psykiatriska omhändertagandet av katastrofdrabbade. Då barn och ungdomar är inblandade samverkar ofta elevvården och skolhälsovården med primärvården och den psykiska barnoch ungdomsvården (PBU).

Kommuner

På lokal nivå har kommunstyrelsen (och den sociala distriktsnämnden i storstäderna) ansvaret för att de som vistas inom kommunen får det stöd och den hjälp som är erforderlig, i fred såväl som i krig. I omsorgsarbetet vid en katastrof kan individ- och familjeomsorgen, äldre- och handikappomsorgen och barn- och utbildningsförvaltningen involveras.

Grupper för psykosocialt omhändertagande inom landsting och kommun

För att hälso- och sjukvården och socialtjänsten skall kunna erbjuda den hjälp som erfordras vid stora olyckor och katastrofer menar Socialstyrelsen att en särskild organisation måste finnas inom varje landsting och kommun.

Psykologisk-psykiatrisk katastrofledningsgrupp (PKL)

Socialstyrelsen anser att de flesta akutsjukhus bör inrätta en PKL-grupp bestående av personer med särskild katastrofpsykologisk och -psykiatrisk utbildning. Gruppens uppgift skall bland annat vara att planera, leda och samordna det psykiska och sociala omhändertagandet vid katastrofer i nära samarbete med sjukhusets katastrofkommitté och -kansli.

Psykiskt och socialt omhändertagande vid katastrofer (POSOM)

Inom varje kommun bör det enligt Socialstyrelsen finnas en beredskapsgrupp vars deltagare skall kunna agera med kort varsel. Sammansättningen av deltagare i en s.k. POSOM-grupp kan variera, vanligt är dock att gruppen består av personer från socialtjänsten, kyrkan och frivilligorganisationer. Gruppen bör vara underställd socialchefen i kommunen.

Uppbyggandet av en psykologisk och psykiatrisk katastrofberedskap i Sverige har utvecklats i överensstämmelse med Socialstyrelsens allmänna råd. Som exempel kan nämnas att samtliga somatiska akutsjukhus i Stockholms län har en PKL-grupp och dessutom finns i länet en samordningsgrupp. På andra orter som särskilt drabbades av Estoniakatastrofen; Borlänge, Jönköping, Lindesberg, Norrköping, Uppsala och Vilhelmina finns PKL- och POSOM-grupper eller andra krisgrupper.

• Sida 46
•  Original

46

10

Stockholms läns landstings katastrofmedicinska beredskap

En beskrivning av planeringen för organisationen

av det katastrofmedicinska arbetet inom landstinget.

I

Stockholms läns landsting finns i enlighet med Socialstyrelsens allmänna råd en central medicinsk katastrofplan.⁴⁶ Den är en ramplan för att organisation och ledning av länets hälso- och sjukvård vid en stor olycka eller katastrof i fredstid och utgör också grunden för den beredskap Stockholms läns landsting skall ha för att kunna möta svåra påfrestningar på samhället vid kriser och i krig. Planen från 1994 har reviderats bland annat mot bakgrund av de erfarenheter som gjordes i samband med Estoniakatastrofen men även på grund av strukturförändringar inom hälso- och sjukvården i Stockholms läns landsting.

Efter Estoniakatastrofen skedde ett omfattande utrednings- och utvärderingsarbete inom landstinget. Utförliga rapporter utarbetades bland annat av akutsjukhusen som deltog i hälso- och sjukvårdens insatser, några exempel som kan nämnas är Huddinge sjukhus rapport⁴⁷ som redovisar åtgärder i räddningsarbetet på olycksplatsen, i färjeterminalen och på sjukhuset och Södersjukhusets rapport⁴⁸ som mycket ingående redovisar det psykosociala arbetet. Utöver detta har Nordvästra sjukvårdsområdet inom landstinget gjort en övergripande utvärdering⁴⁹ av landstingets insatser.

Analysgruppen har tagit del av dessa rapporter och utvärderingar och finner det inte motiverat att återge samtliga insatser och åtgärder som vidtogs i det akuta ske-

det. Därför kommer endast en kortfattad beskrivning göras av akutsjukhusens psykosociala insatser för anhöriga och överlevande. Gruppen har valt att istället se närmare på de erfarenheter som landstinget fick genom insatserna i samband med Estoniakatastrofen och vill försöka spegla några av de slutsatser som dragits. Detta presenteras i nästa avsnitt, Beskrivning.

I det följande beskrivs kortfattat fyra centrala delar i Stockholms läns landstings medicinska katastrofplan: katastrofmedicinsk ledning, PKL-funktionen, information och samverkan.

Katastrofmedicinsk ledning

Vid en stor olycka eller katastrof utövas ledning på olika nivåer inom sjukvården. Normativ⁵⁰ och strategisk⁵¹ ledning utövas av den Centrala medicinska katastrofledningen (CMKL), operativ ledning utövas av medicinskt ledningsansvarig i skadeområdet och av ledningsansvarig på akutsjukhus, vårdcentral eller inom sjukvårdsområde.

På akutsjukhusen finns en utsedd katastrofledare som har det initiala ledningsansvaret till dess en katastrofledning övertar ansvaret. Organisationen inom primärvården ser likadan ut.

Som tidigare nämnts leds räddningsinsatsen i skade-

• Sida 47
•  Original

47

området av en räddningsledare i samverkan med polisinsatschefen och medicinskt ledningsansvarig. Då det medicinska ledningsansvaret är kopplat till den i skadeområdet högsta medicinska kompetensen kan exempelvis ledningsambulansfunktionen (den ambulans som först kommer till skadeområdet) eller akutbilssjuksköterskan ha ledningsansvaret till dess läkare kommer. Då räddningsinsatsen bedöms bli långvarig, exempelvis vid stora olyckor eller katastrofer larmas en särskild ledningsläkare.

PKL, Psykologisk-psykiatrisk katastrofledningsgrupp

Samtliga somatiska akutsjukhus inom Stockholms läns landsting har en lokal PKL-grupp. Varje grupp har en samordnare och dessa ingår i en referensgrupp där även representanter för Centrala avdelningen för ambulanssjukvården och katastrofmedicinsk planering liksom experter på katastrofpsykologi ingår.

PKL-funktionen representeras även i den Centrala medicinska katastrofkommittén samt i de lokala medicinsk katastrofkommittéerna på akutsjukhusen.

Varje PKL-grupp har ett antal resurspersoner som kan hjälpa till med psykologiska genomgångar, debriefing m.m. Enligt katastrofplanerna skall samverkan ske med kommunen, primärvården och kyrkan.

Information

I de centrala och lokala katastrofplanerna konstateras att ”information utgör en väsentlig del i all katastrofmedicinsk verksamhet”. Man menar att informationsansvariga skall ingå i ledningsarbetet. Som målgrupper definieras drabbade och deras anhöriga, massmedierna, andra akutsjukhus och sjukvårdsområden samt samverkande myndigheter. Vikten av att samordna information med andra involverade myndigheter understryks.

Samverkan

Enligt hälso- och sjukvårdslagen har landstinget skyldighet att samverka med andra samhällsorgan, i första hand statlig och kommunala myndigheter. Som exempel på samverkansorgan nämns i den Centrala medicinska

katastrofplanen för Stockholms läns landsting: räddningstjänsten, polisen, länsstyrelsen, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Storstockholms lokaltrafik, Statens järnvägar och Banverket.

För katastrofmedicinsk planering inom Stockholms läns landsting svarar:

Den centrala medicinska katastrofkommittén som skall vara sammansatt av representanter från Hälso- och sjukvårdsnämndens stab, HSN, Centrala avdelningen för ambulanssjukvård och katastrofmedicinsk planering i nordvästra sjukvårdsområdet, sjukhusstyrelsens stab, akutsjukvården, primärvården, smittskyddsenheten, PKLgrupperna och SOS Alarm i Stockholm. Sjukvårdsdirektören, HSN leder arbetet. Kommitténs uppgifter är att

• vara hälso- och sjukvårdens rådgivande organ inom det katastrofmedicinska området
• utifrån riskinventeringar och analyser initiera åtgärder som minskar faran för stora olyckor och katastrofer i länet
• följa upp och bedöma resultat och kvalitet av genomförda katastrofmedicinska insatser
• fortlöpande ta del av forskningsoch utvecklingsresultat inom det katastrofmedicinska området samt vid behov initiera åtgärder inom landstinget

För katastrofmedicinsk planering på akutsjukhus och inom sjukvårdsområden ansvarar lokala katastrofkommittér som svarar för att lokala medicinska katastrofplaner utarbetas och revideras årligen.

3

Stockholms läns landstings utvärdering av insatserna

Analysgruppen har här sammanfattat lärdomar

av landstingets insatser under Estoniakatastrofen.

• Sida 59
•  Original

59

på samordnad ledning även av de psykosociala insatserna kom att medföra att stödgruppernas resurser inte utnyttjades optimalt och det fanns ingen organisation för samverkan med socialjour, kyrkan och frivilliga stödpersoner.

Behov av utbildning och samverkan med övriga hjälpinstanser

Utvärderingen visar att bland annat utbildning och övning liksom viss förändring av beredskapen behövs för att sjukvården skall kunna ge optimalt psykosocialt stöd även utanför sjukhusen.

Vikten av att sjukvården samverkar med organ i samhället som också bedriver psykosocial verksamhet understryks.

Stöd till överlevandes anhöriga

Som tidigare nämnt var behovet av somatisk vård av de överlevande inte stort. Däremot kom behovet av psykosocialt stöd att bli desto större. Behoven av exempelvis stödsamtal för anhöriga och vänner till de överlevande kunde bemötas med hjälp av personliga initiativ och goda förberedelser.

En annan grupp som konstaterades ha ett stort behov av psykosocialt stöd var den egna personalen som involverades i Estoniakatastrofen.

Samverkan med polis och sjöräddning

På ett tidigt stadium placerades representanter från den centrala medicinska katastrofledningen i ledningscentra-

ler hos såväl polis som sjöräddning. Enligt utvärderingen kunde sådan samverkan även ha skett på en högre administrativ ledningsnivå.

Intern information

Sjukvårdens interna informationsarbete bedöms som otillfredsställande. Detta förklaras med att samband, informationsteknik och rapporteringsrutiner inte är anpassade till central medicinsk ledning. För att garantera ett kontinuerligt informationsflöde krävs särskilda rutiner och moderna sambandsmedel, liksom särskild personal i den centrala staben.

Massmediernas behov av information resurskrävande

För att bemöta massmediernas behov av att få information och att få genomföra intervjuer med berörda krävdes betydande resurser. Det fanns även tillfällen då hjälp från polis behövdes för att säkra framförallt patienternas och anhörigas integritet.

Centrala avdelningen för ambulanssjukvård och katastrofmedicinsk planering får lovord

Avslutningsvis konstateras i utvärderingen att den Centrala avdelningens för ambulanssjukvård och katastrofmedicinsk planering medverkan i den centrala och lokala katastrofberedskapen var värdefull. Individuella kvalifikationer, ambitioner, initiativförmåga och samarbetsvilja lyfts fram särskilt.

• Sida 60
•  Original

60

E

stoniakatastrofen kom att bli en påfrestning på

Polismyndigheten i Stockholms län genom att 63 anställda omkom och på grund av att myndigheten tillsammans med Rikspolisstyrelsen svarade för huvuddelen av den svenska polisens arbete till följd av katastrofen. Analysgruppen har därför valt att här kortfattat beskriva hur myndigheten organiserade det psykosociala stödarbetet för anhöriga till de polisanställda som omkom, för de överlevande och för den egna personalen samt några av de lärdomar som gjordes av det arbetet. Rikspolisstyrelsens och polismyndighetens övriga insatser i samband med Estoniakatastrofen har beskrivits utförligt i analysgruppens tidigare rapport.

Behov av psykosocialt stöd

Klockan var omkring tre på morgonen när chefen för polisens arbetsmiljöenhet fick veta att ett 70-tal anställda vid Polismyndigheten i Stockholms län fanns med på Estonia. Man konstaterade att samtliga polismästardistrikt i länet hade anställda med på Estonia och insåg att behovet av psykosocialt stöd var stort. Ett par timmar senare hade myndigheten upprättat en krisstab.

Krisstabens arbete

Polismyndigheten saknade en handlingsplan för psykosocialt stöd vid särskilda händelser då Estoniakatastrofen inträffade. Det innebar att krisstaben fick börja med att skapa en krisorganisation. Eftersom myndigheten är decentraliserad och polismästarna har ett eget verksamhetsansvar kunde denna krisstab enbart vara rådgivande.

Krisstaben formulerade ett antal mål för sin verksamhet och det övergripande var att verka för att det i varje polisdistrikt och avdelning skulle startas en krisgrupp. Krisstaben skulle ansvara för samordning, stöd och information till grupperna och till polisledning. Råd och stöd till anhöriga som ringde till krisstaben skulle också ingå i uppgifterna. Man åtog sig även att inventera och förmedla externa resurser och att genomföra en utvärdering av krisorganisationen.

Stödarbetet inriktades i första hand på insatspersonal, arbetskamrater och anhöriga till saknad personal, överlevande och personalen i krisgrupperna. Av resursskäl beslutade man att hänvisa anhöriga till saknade som inte var anställda vid myndigheten till landstinget.

Krisstaben fick information om händelseutvecklingen

4

Det psykosociala stödarbetet

inom Polismyndigheten i Stockholms län

En kortfattad presentation av insatser för anhöriga till polisanställda

som omkom på Estonia och för den egna personalen.

• Sida 61
•  Original

61

genom Länskommunikationscentralen vid polismyndigheten i Stockholms län som i sin tur stod i kontakt med insatschefen på Estlineterminalen, Rikspolisstyrelsens informationscentral, identifieringskommissionen och våldsroteln vid polismyndigheten. Informationen förmedlades vidare till krisgrupperna via fax och genom direkta möten. Massmediernas skildringar av händelserna följdes också i krisstaben och krisgrupperna.

Personalen i krisstaben fick tidigt i arbetet handledning och debriefing.

Krisgruppernas arbete

I varje polismästardistrikt och avdelning bildades en krisgrupp som bestod av debriefinghandledare och personal med erfarenhet av krisarbete samt i vissa krisgrupper representanter från ledningsgruppen. Arbetet påverkades av att insatspersonal i flera distrikt involverades på olika sätt i arbetet med katastrofen, exempelvis i Estlineterminalen och med passagerarlistor, information och senare förundersökning.

Krisgruppernas målsättning var: att genomföra stödsamtal enskilt eller i grupp med arbetskamrater och eventuell insatspersonal, att ge personalen riktig information för att försöka hindra ryktesspridning, att genom stödpersoner, minneshögtider och transporter ge stöd till anhöriga, att ge stöd åt chefer med ansvar för att underrätta anhöriga och för det psykosociala stödet till övrig personal.

De som involverades i krisgruppernas fick egen debriefing.

Stöd till anhöriga och överlevande

Varje familj som drabbades av katastrofen fick genom krisgruppernas arbete en kontaktperson vars uppgift var att ge såväl praktiskt som känslomässigt stöd.

De fem polisanställda som överlevde katastrofen fick hjälp genom myndighetens personalkonsulenter och psykiatriker. Stödet gavs såväl enskilt som i grupp.

Bland anhöriga fanns en önskan om att få möta de överlevande för att få ställa frågor och bilda sig en uppfattning om hur situationen var på Estonia. Det var dock krisstabens uppfattning att ett sådant initiativ borde komma från de överlevande själva och staben tog därför inga initiativ i denna fråga.

Stödarbetet omfattade även berörd personal.

Polismyndigheten i Stockholms län berördes av Estoniakatastrofen dels därför att 63 anställda omkom,

dels därför att myndigheten, tillsammans med Rikspolisstyrelsen svarade för huvuddelen av den svenska polisens arbete till följd av katastrofen.

• Sida 62
•  Original

62

Anhörigförening bildades

På förslag från krisgrupperna ordnade krisstaben i samverkan med ST-polisväsende anhörigträffar som så småningom medförde att anhöriga bildade en stödförening.⁵⁴

Belastning på polismyndigheten

På Rikspolisstyrelsens uppdrag dokumenterades och utvärderades polisens insatser i samband med Estoniakatastrofen och resultatet presenterades i Estonia-studien,

RPS Rapport 1995:8. I rapporten konstateras att intresset för omhändertagande och bearbetning av traumatiska upplevelser, liksom mental träning och förberedelse inför svåra händelser, ökat inom polisorganisationen efter Estoniakatastrofen. Som ett resultat av detta har Rikspolisstyrelsen bland annat initierat utbildningsinsatser för den lokala polisorganisationen och ett internt nätverk för informationsspridning, erfarenhetsutbyte och utveckling inom området mental träning och debriefing.

• Sida 63
•  Original

63

P

å Södermalm i Stockholm ligger Ersta sjukhus. Sjuk-

huset ägs av Ersta diakonisällskap, en ideell förening knuten till Svenska kyrkan. Den psykiatriska kliniken ingår inte i Stockholms läns landstings katastrofberedskap men har kommit att spela en väsentlig roll i stödarbetet för anhöriga och överlevande.

Efter sorgegudstjänsten i Storkyrkan den 2 oktober 1994 lästes ett meddelande upp från Ersta sjukhus där anhöriga inbjöds till ett stormöte. Bakgrunden till detta var att anhöriga hört av sig till den psykiatriska kliniken och påtalat att krisgruppernas verksamhet höll på att läggas ner. Många anhöriga menade att de hade ett stort behov av att få fortsatt stöd och Ersta sjukhus kontaktade därför Huddinge sjukhus och Karolinska sjukhuset som ansvarade för samordningen av landstingets psykosociala stödarbete och framförde ett förslag om att komplettera sjukhusens egen verksamhet. Förslaget accepterades.

Syftet med det första mötet var att anhöriga skulle få allmän information om händelseutvecklingen, om juridiska frågor och försäkringsfrågor. I samband med mötet erbjöds anhöriga möjlighet att delta i grupper för fortsatt stödarbete. Grupperna delades in i kategorier: vuxna som förlorat anhöriga, anhöriga till överlevande och barn och unga. Varje grupp bestod av mellan 7 och 15 personer och två gruppledare, som var läkare, kurator eller sjukhuspräst. Stödgruppernas verksamhet planerades till att omfatta 15

träffar med ledare och därefter skulle de anhöriga fortsätta att träffas på egen hand.

Grupperna kom att kompletteras med fortsatt öppethus-verksamhet. Uppläggningen av såväl de öppna mötena som gruppmöten formades i nära samarbete med anhöriga, det var deras behov i olika faser som fick styra utbudet. Det var också anhöriga som födde idén om att uppföra ett minnesmärke på sjukhusets område och att högtidlighålla ettårsdagen av Estonias förlisning. Anhörigas egna behov av dokumentation av det psykosociala arbetet ledde så småningom fram till Ersta sjukhus enkätundersökning, vilken belystes i analysgruppens tidigare rapport. Ett arbete med att sammanställa enkäterna för publicering pågår på sjukhuset.

Viktiga lärdomar

Ersta sjukhus psykosociala stödarbete med anhöriga och så småningom även överlevande har pågått kontinuerligt sedan hösten 1994. Analysgruppen har tagit del av sjukhusets egna erfarenheter och lärdomar av arbetet vilka sammanfattas i det följande.

Lyssna till berörda

Vikten av att lyssna nämns som den främsta lärdomen. Planer för psykosocialt stöd till människor som drabbas av traumatiska upplevelser är en bra utgångspunkt för plan-

5

Ersta sjukhus i stödarbetet

En redovisning av det psykosociala stödarbetet för anhöriga och överlevande på Ersta sjukhus

och en presentation av några av sjukhusets lärdomar av arbetet.

• Sida 64
•  Original

64 läggning, organisation och övning av katastrofberedskapen men de som arbetar i organisationen måste ha en flexibel attityd till innehållet i planerna och vara beredda att möta olika individers särskilda behov. Den individ som drabbats av en traumatisk upplevelse, som Estonias förlisning, besitter den främsta kompetensen när det gäller just hans eller hennes upplevelser, oavsett vilka yrkeskunskaper den stödjande personen än har.

Det långsiktiga perspektivet

För att bästa långsiktiga stöd skall kunna erbjudas bör enligt sjukhusets uppfattning anhöriga möta samma personer som i det akuta skedet. Erfarenheterna av anhörigas uppfattning om att uppgifterna indelas i ett akut omhändertagande med krisbehandling, och ett långsiktigt då exempelvis sjukvårdens psykiatri tar vid är att detta inte upplevs tillfredsställande.

Möte med andra som drabbats

Sjukhuset har goda erfarenheter av att låta anhöriga möta varandra för samtal och stöd. Bland expertis finns till viss del motstridiga uppfattningar om detta men enligt sjukhuset inte bland anhöriga själva. ”Ingen annan kan ändå riktigt förstå” är en synpunkt som ofta har framförts.

Att sätta punkt

En annan erfarenhet som sjukhuset har fått är att många anhöriga besvärats av massmediernas intresse för Estoniakatastrofen genom åren, men att lika många uttrycker att det är påfrestande när det inte skrivs någonting om Estonia under en lång tid. Betyder det att samhället har glömt? Har alla andra glömt – utom jag själv? Uppmaningar från olika håll om att det är dags att sätta punkt – att livet måste gå vidare – upplevs av många som ett hån. Vem kan avgöra när en individ är beredd att sätta punkt? Politiker? Massmedier? Allmänhet?

Behov av nationell katastrofberedskap

Efter Estoniakatastrofen har vissa drabbade fått mycket gott stöd, andra ingen hjälp alls. Insatserna har i hög grad varit beroende av var man varit bosatt och vilken lokal beredskap som funnits. För att täcka de drabbades behov vid en nationell katastrof – anser Erstakliniken – att det behövs en nationell katastrofberedskap som ansvarar för samtliga drabbades stöd och hjälp och som kan samordna hjälpinsatserna över landet.

• Sida 65
•  Original

65

I

flera kommuner bedrevs ett omfattande psykosocialt stödarbete efter Estoniakatastrofen. Analysgruppen har valt att här exemplifiera med en redovisning av de åtgärder som vidtogs i Borlänge och Norrköping.

Borlänge lokala krisgrupp

Den lokala krisgruppen i Borlänge bildades 1988, innan begreppet POSOM-grupper etablerats. I gruppen finns representanter för ambulans, kyrka, polis, räddningstjänst och socialförvaltning. Tre personer från varje arbetsplats utgör en kärna och denna kompletteras med ett antal resurspersoner från bland annat Svenska kyrkan och sjukvården. Krisgruppens målsättning är: att utgöra stöd och hjälp för drabbade, anhöriga, räddningspersonal och andra inblandade vid större och mindre olyckor, att förmedla kontakt med sjukvården vid behov samt verka för utbildning och information om olyckor och kriser.

Information om krisgruppens kontaktpersoner finns på SOS Alarm, polisens länskommunikationscentral, sjukhuskyrkan, PKL-gruppen på Falu lasarett, på skolor, tunga industrier och på flygplatsen Dala Airport.

Krisgruppen samlas

Arbetet i den lokala krisgruppen startade under morgonen den 28 september 1994 då information om olyckan förmedlades via vakthavande befäl vid Borlängepolisen till

gruppens sammankallande person. 44 personer från Metalls pensionärsklubb var med på Estonia.

En av de första åtgärderna som vidtogs var att organisera telefonmottagning för anhöriga och massmedierna hos polisen. Krisgruppen samlades sedan i en på förhand bestämd lokal, Jakobsgårdens församlingshem, där stödoch informationsverksamhet ägde rum under en vecka med successiv nedtrappning.

Organisation av arbetet

I Jakobsgården organiserade krisgruppen sitt arbete i tre grenar: telefonjour, registrering och sammanställning av uppgifter angående eftersökta personer samt omhändertagande av anhöriga. Till krisgruppen anslöt under dagen resurspersoner, från bl a den psykiatriska mottagningen i Borlänge, sjukhuskyrkan i Falun och Falu lasaretts katastrofgrupp. Sammanlagt fanns 26 personer på plats för att utföra de olika uppgifterna. Från den andra dagen arbetade krisgruppen i skiftlag.

Telefonjour

Tre telefonlinjer bemannades. Information om telefonnumren spreds till allmänheten och de drabbade genom polisen och massmedierna. Krisgruppen kontaktade även Metalls expedition i Borlänge som sedan hänvisade anhöriga till telefonjouren.

6

Den psykiska och sociala verksamheten

i drabbade kommuner

I detta kapitel redovisas stödinsatserna för anhöriga i Borlänge och Norrköping.

• Sida 66
•  Original

66

Under de första två nätterna inrättades även en telefonjour för anhöriga via 90 000 som bemannades av präster.

Registrering av personuppgifter

Anhöriga som ringde lämnade uppgifter om de saknade som registrerades på blanketter som utformats av krisgruppen. Registreringsarbetet skedde både i krisgruppen och hos polisen i Borlänge och man utbytte löpande information.

Den 30 september påbörjade polisen signalementsupptagning beträffande de saknade. Arbetet genomfördes i Jakobsgården och anledningen till detta var att polisen och krisgruppen var eniga om att miljön, som nu var bekant för många av de anhöriga, var bättre lämpad för genomförandet av detta tunga arbete.

Informationsmöten

Anhöriga som ringde hade ett stort behov av att få veta vad som hade hänt med deras anförvanter men krisgruppen hade ingen sådan information att förmedla. Uppgifter saknades om överlevande och anträffade döda och passagerarlistor fanns inte heller att tillgå. Den information som fanns var en lista med namn på de 44 personer från Metalls pensionärsklubb som rest med Estonia.

För att tillmötesgå de anhörigas behov av information kom krisgruppen överens med polisen i Borlänge om att anordna en informationsträff under eftermiddagen och att samla så många anhöriga som möjligt på en plats för att ge dem den knapphändiga information som gick att få fram till dess. Till mötet inbjöds förutom anhöriga även personal från ASG och Bilspedition som eventuellt kunde ha haft chaufförer med på Estonia.

Till informationsmötet den första dagen kom omkring 100–150 personer och man beslutade att informationsmöten skulle hållas dagligen, så länge krisgruppens verksamhet pågick i Jakobsgården. Som mest samlades ca 200 anhöriga och berörda. Varje möte inleddes av en präst, därefter lämnades praktisk information och slutligen förmedlades genom polisen uppgifter från Rikskriminalen. I informationsarbetet deltog även vid vissa tillfällen

representanter för Borlänge kommun samt representanter för försäkringsbolag. Senare heltidsanställdes en person av kommunen för att erbjuda de anhöriga hjälp med ekonomiska, juridiska och försäkringsfrågor.

Psykiskt och socialt omhändertagande på kort och lång sikt

De saknades familjer, släktingar och vänner kom i stort antal till Jakobsgården och togs emot av krisgruppen och resurspersonerna. Omhändertagandet bestod framförallt av lyssnande. De som ville ha kontakt med präst, sjukvård eller någon krisgrupp på annan ort fick hjälp med detta.

Krisgruppen tog initiativ till kontakter med skolor där man antog att det skulle finnas anhöriga, barnbarn, till de saknade och erbjöd stöd.

Då det akuta krisarbetet i Jakobsgården avslutades hade varje drabbad familj fått en stödperson och etablerad kontakt med kommunens representant. Hur länge stödpersonerna funnits till hands för de drabbade familjerna är högst olika, några av dem håller fortfarande kontakt. På förslag från krisgruppen fortsatte en del anhöriga att träffas i grupper.

Sorgehögtid

Lördagen den 1 oktober 1994 hölls en sorgehögtid i Stora Tuna kyrka.

Anhörigförening

I Borlänge bildades den 3 november 1994 stiftelsen Estoniaoffren och anhöriga, en nationell förening för anhöriga och överlevande. Verksamheten har finansierats genom bl.a. statliga bidrag och donationer.

Insatser för stödpersonalen

Krisgruppen och resurspersonerna hade under arbetet i Jakobsgården en egen sammankomst och genomgång av händelser. Ett uppföljande möte ägde rum den 24 oktober 1994 och vid ytterligare ett tillfälle sammanträffade man även med överlevande från Estonia. Dessa möten bidrog till en bearbetning av upplevelserna i samband med stödarbetet.

• Sida 67
•  Original

67

Kontakter med massmedier

Krisgruppen beslutade att representanter från massmedier inte skulle få komma in i Jakobsgården. Detta för att skydda anhöriga från att i chockat tillstånd uttala sig. Istället kom man överens med massmedierepresentanterna om att löpande information skulle lämnas av krisgruppen.

Lokalpress, lokalradio och TV hjälpte till att förmedla aktuella telefonnummer till krisgruppen och mötestider m.m.

Krisgruppens utvärdering

I en utvärdering av arbetet⁵⁵ framförs uppfattningen att krisgruppen hade mycket goda kontakter med kyrkan, polisen, sjukvården, kommunen och även massmedierna. De sistnämnda uppträdde enligt gruppen hänsynsfullt och respekterade överenskommelser. Den egna bedömningen är att krisgruppen hade viss beredskap genom att handlingsprogram fanns utarbetat, en samlingsplats var utpekad och övningar hade genomförts.

Det psykosociala stödet i Norrköping

Ombord på Estonia var 56 pensionärer som deltog i en gruppresa arrangerad av Pensionärernas riksorganisation (PRO) samt ytterligare fem personer från Norrköpingsområdet. Bland passagerarna på andra färjor på Östersjön under förlisningsnatten fanns flera norrköpingsbor som blev vittnen till räddningsarbetet.

Norrköpings kommun hade vid tillfället för Estonias förlisning enligt befintlig ledningsplan för kris, beredskap eller krig en utsedd ledningsgrupp som i sin tur satte samman en krisorganisation som kallades Samordningsgruppen. I denna ingick representanter från polisen, landstingets krisgrupp, Svenska Missionskyrkan, PRO, socialjouren och kommunledningen. Denna grupp svarade för samordning av resurser och det operativa arbetet.

Sedan 1989 finns vid lasarettet i Norrköping en grupp som ansvarar för uppföljningsarbetet efter avslutad räddningsinsats med hjälp av debriefing och andra åtgärder, den psykologiska uppföljningsgruppen (PUG). Denna grupp tog över ansvaret för landstingets insatser i sam-

band med katastrofen och gruppens koordinator utsågs att leda Samordningsgruppen.

Kriscentrum

I samarbete mellan PRO, kommunen, polisen och kyrkliga representanter bildades ett kriscentrum för mottagande av anhöriga i PRO:s lokaler i stadshuset under morgonen den 28 september 1994. Under den första veckan var kriscentret bemannat dygnet runt, därefter var det öppet och bemannat dagtid. Verksamheten avslutades den 14 oktober och ersattes den 17 oktober av Estoniajouren.

Estoniajouren

I kyrkans regi inrättades en telefonjour som var bemannad under dagtid och i funktion från den 17 oktober 1994 till den 16 juni 1995 samt mellan den 15 augusti 1995 och den 12 januari 1996. Jouren bestod av en mobiltelefon och samma person ansvarade hela tiden för denna verksamhet.

Mätningar av frekvensen för utnyttjande av Estoniajouren visar en successiv minskning fram till den 16 juni 1995. Då händelser kring Estoniakatastrofen och dess följder var aktuella kunde en viss ökning noteras, årsdagen den 28 september 1995 medförde exempelvis en ökning.

Estoniajouren var en viktig del av krisarbetet i Norrköping. Genom denna fick anhöriga, allmänhet, massmedier, myndigheter, krisgruppsarbetare m.fl. en gemensam kontaktpunkt och möjlighet att få frågor rörande Estoniakatastrofen besvarade.

Stödkontakter för anhöriga

På Norrköpings lasarett fanns också en krismottagning och här ansvarade man även för sammanställning av kontakter med anhöriga som skulle följas upp. I ett samarbete med kyrkan utsågs kontaktpersoner till samtliga.

Samordningsgruppen gav sitt stöd till lokala stödgrupper och stödorganisationer som bildades av anhöriga.

Information till anhöriga

I Samordningsgruppens uppdelning av ansvarsområden fick socialtjänstens representant i uppgift att organisera informationsmöten för anhöriga. Det första gemensamma

• Sida 68
•  Original

68 mötet hölls på eftermiddagen den 29 september. Vid mötet deltog representanter ur Samordningsgruppen, från kommunens bidragsavdelning samt från Folksam.

Syftet med mötet var att försöka svara på anhörigas frågor av praktisk och sakkaraktär, så som exempelvis vilka ekonomiska konsekvenser olyckan skulle få, försäkringsfrågor, rutiner vid dödförklaring m.fl. frågor. Enligt uppgifter hämtade ur en intervju med representanter från socialförvaltningen⁵⁶ präglades mötet av stark oro och viss aggressivitet. Många frågor lämnades obesvarade och nytt informationsmöte utlovades.

Två informationsmöten hölls den 30 september och en expertpanel besvarade då frågor om dödförklaring och bouppteckning, förordnande av god man, uppsägning av hyresavtal och pensionsfrågor. Från polisen lämnades allmän information om läget.

Med hjälp av informationsträffarna nådde man 115 anhöriga. Den 3 oktober hade man etablerat kontakt med samtliga anhöriga.

Minneshögtid

Den 8 oktober hölls en minneshögtid som planerats av Samordningsgruppen.

Samverkan i katastrofarbetet

I katastrofarbetet samverkade flera organ. Den politiska ledningen fattade på ett tidigt stadium en rad beslut om sin egen roll och fastslog att den skulle följa arbetet men inte delta praktiskt. Det operativa arbetet delegerades till Samordningsgruppen. Man beslutade vidare att ställa kommunens informationschef till gruppens förfogande och att kriscentret skulle placeras i stadshuset. Kommunen åtog sig att stå för alla kostnader och att ställa resurser till förfogande.

PRO:s lokal i stadshuset var ett naturligt val som kriscentrum och en naturlig samlingspunkt dit många anhöriga hörde av sig. Med hjälp av organisationens kontaktnät och uppgifter om aktuella resenärer underlättades arbetet med att fastställa vilka de drabbade var, vilket gjorde att anhöriga snabbt kunde kontaktas. PRO:s roll i kriscentret blev att tillhandahålla teknisk utrustning och att svara för

miljö och utspisning men organisationens medlemmar var också ett medmänskligt stöd för anhöriga och vänner till de saknade.

För landstingets insatser ansvarade PUG-gruppen vid lasarettet i Norrköping. Planering och ledning av det operativa arbetet i Samordningsgruppen genomfördes av chefskuratorn och koordinatorn för PUG, som också samordnade arbetet på lasarettets krismottagning. Krismottagningen höll öppet de två första dygnen och stängdes därefter. Landstinget fattade beslut om att låta stöd och uppföljning ske så länge behov fanns.

Socialtjänstens uppgift i Samordningsgruppen var som tidigare nämnts att ansvara för informationsmöten för anhöriga. Att erbjuda stöd till PRO:s medlemmar och kontaktpersoner var också en uppgift, liksom att stödja skolor och dagis i sin stödverksamhet. Hos socialtjänsten fanns även jour nattetid, när inte kriscentret var bemannat.

Även polisens ansvarige för det operativa arbetet ingick i Samordningsgruppen.

Samordningsgruppen höll presskonferenser regelbundet från den första dagens förmiddag.

I arbetet i Samordningsgruppen deltog även en pastor från Missionsförbundet som representant för kyrkan och när kriscentret avvecklades tog han ansvar för Estoniajouren. På initiativ av denne person bildades en referensgrupp med medlemmar från olika församlingar, vilken bland annat behandlade ceremoniella frågor.

På Norrköpings lasarett genomfördes debriefing för involverad personal.

Svenska kyrkans insatser i Norrköping

En av de församlingar inom Svenska kyrkan som deltog i stödarbetet var Hedvigs församling i Norrköping, bland annat genom att erbjuda berörda möjlighet till samtal, delta i Estoniajouren och genomföra andakter och en TVsänd minnesgudstjänst i kyrkan. Långsiktiga stödinsatser har gjorts i enlighet med vad som är brukligt i situationer med plötsliga, oväntade och våldsamma dödsfall, församlingen har till exempel erbjudit möjlighet att delta i sorgegrupp och fortsatt kontakt med den präst som ansvarat för begravning eller minnesgudstjänst.

• Sida 69
•  Original

69

Anhörigförening

I Norrköping bildades en anhörigförening som erhöll statligt bidrag för sin verksamhet. Föreningen avslutade sitt arbete den 31 oktober 1996.

Under senhösten 1999 bildades en ny förening – Anhöriga för bevarad gravfrid vid Estonia – inför beslut i frågan om ett eventuellt omhändertagande av omkomna inuti och utanför Estonia.

Långsiktigt stödarbete

Samordningsgruppen medverkade till att årsdagen av Estonias förlisning uppmärksammades. Ett minnesmonument avtäcktes i samband med en minnesstund. Beslut fattades dock om att Samordningsgruppen inte skulle

föra traditionen med minnesstund vidare utan istället överlåta till anhöriga att själva utforma den fortsatta traditionen.

Enligt uppgifter från Samordningsgruppen pågick ett 10-tal kontaktpersonsuppdrag fortfarande under början av 1996. Samordningsgruppens träffar med kontaktpersonerna avslutades dock under augusti 1996.

En uppfattning i Samordningsgruppen idag är att anhöriga i Norrköping kommit långt i sin bearbetning av upplevelserna i samband med Estoniakatastrofen. Uppmärksamhet kring Estoniakatastrofen i massmedierna och en återkommande fokusering på frågan om bärgning av fartyget och de omkomna uppges dock vara återkommande orosmoment.

• Sida 70
•  Original

70

I

analysgruppens tidigare rapport belystes översiktligt det arbete som Svenska kyrkan utförde i samband med Estoniakatastrofen. I detta kapitel har gruppen valt att redovisa en sammanfattning av den utvärdering⁵⁷ av kyrkans insatser som genomfördes efter Estoniakatastrofen. Slutsatser och förslag som framförs i utvärderingen har varit av intresse, mot bakgrund av analysgruppens uppdrag att belysa vilka långsiktiga verkningar Estoniakatastrofen fick för det svenska samhället och vilka lärdomar som kan göras för framtiden.

Svenska kyrkans roll

I utvärderingen konstateras att Estoniakatastrofen medförde att religionens och kyrkans roll uppmärksammades, dels ur det individuella perspektivet där behovet av att finna religiösa uttrycksformer och bearbeta existentiella frågor tydliggjordes, dels ur samhällets perspektiv där kyrkans funktion diskuterades. Kyrkan anses ha en dold roll som bör studeras, inte minst inför organisatoriska förändringar i relationen mellan Svenska kyrkan och samhället.

De lokala pastoraten och församlingarna viktigast

Erfarenheterna i samband med Estoniakatastrofen visar att det viktigaste kyrkliga arbetet ägde rum på det lokala

planet, i pastorat och församlingar. Denna erfarenhet bör medföra att lokalplanets beredskap utvecklas ytterligare.

Massmediekontakter

I utvärderingen konstateras vidare att massmedierna har en viktig roll i katastrofsituationer och att det i planering av kris- och katastrofberedskap bör planeras för massmediekontakter och informationsvägar.

Den rikskyrkliga organisationen

Beträffande organisation av den rikskyrkliga verksamheten konstateras att en revidering av riktlinjer för Svenska kyrkan och de fria trossamfundens insatser vid stora olyckor och katastrofer bör göras. Det föreslås också att en minneslista för församlingsmedarbetare bör tas fram.

Den rikskyrkliga organisationen behöver vidare utarbeta en beredskapsplan som innehåller ansvars- och resursfördelning, samordning och interninformation, liksom larm- och jourfunktioner. I samband med detta bör en permanent krisledningsgrupp utses som vid en krissituation kan etablera ett krisledningskansli i en förberedd lokal inom Kyrkans hus i Uppsala.

Kommunikation och samband mellan rikskyrkan och stiften bör även ingå i katastrofplaneringen.

7

Svenska kyrkans insatser

En sammanfattning av en utvärdering av kyrkans insatser

i det psykosociala stödarbetet på riksnivå, i stiften

och i pastorat och församlingar.

• Sida 71
•  Original

71

Det konstateras även att möjligheterna att förankra uttalanden och policybeslut som måste tas av riksorganisationens ledare i en akut situation bör utredas.

Stiftsorganisationen

En beredskapsplan, liknande den som föreslås för riksorganisationen, bör även finnas för respektive stiftsorganisation.

Erfarenheter efter Estonia pekar också på att kontakt bör etableras snabbt mellan stiftsorganisationen och pastorat och församlingar som drabbas av en katastrof. Detta har betydelse bland annat av psykologiska orsaker. Motsvarande gäller även för kommunikation och samband mellan rikskyrkan och stiften.

Behovet av att även på stiftsnivå tillvarata erfarenheterna efter Estoniakatastrofen understryks och det föreslås att utvärderingar skall göras. I samband med detta nämns att personal och präster i särskilt drabbade pastorat och församlingar bör erbjudas stödsamtal, i synnerhet efter krisarbetet i samband med just Estonias förlisning, men även allmänt exempelvis efter enskilda svåra dödsfall.

Pastorat och församlingar

Katastrofer som för med sig att flera pastorat berörs kräver genomtänkt ledningsfunktion. Utvärderingen föreslår en översyn över hur denna skall utövas och sammansättas.

En annan erfarenhet efter Estonia är att kyrkorummet har en stor betydelse för många människor. Kyrkorna bör därför vara öppna för enskild stillhet och andakt på tider som passar de berörda bäst. Pastoraten och församlingarna bör finna former för att möjliggöra detta.

I planeringsarbetet inför eventuella katastrofer bör ingå att upparbeta personliga kontakter med andra samhällsfunktioner för bästa samverkan i akuta situationer.

Avslutningsvis konstateras att de pastorat och församlingar som hade beredskapsplaner hade större möjlighet att möta de krav som ställdes i samband med Estoniakatastrofen. Det föreslås att beredskapsplaner utarbetas i samtliga pastorat och församlingar i samverkan med andra berörda samhällsfunktioner. Planerna bör även övas.

Präster och själavårdare från församlingar i Stockholms stift medverkade i stödarbetet i Estlineterminalen.

• Sida 72
•  Original

72

B

land de organisationer som deltog med frivilliga

insatser i stödarbetet för anhöriga och överlevande fanns Svenska Röda korset. Organisationens centrala sekretariat ligger ett hundratal meter från Estlineterminalen, och verksamhet bedrivs i 24 distrikt i hela landet.

Organisationens verksamhet omfattar både sjukvårdande och sociala insatser. Man har omkring 500 rödakorslärare och ett 100-tal grupper som är utbildade i första hjälpen och utbildar även hemvärns- och civilsamariter för uppdrag inom totalförsvaret.

En del av den sociala verksamheten består i telefonjourer som Jourhavande medmänniska och Jourhavande kompis. Med hjälp av frivilliga insatser genomförs även besöksverksamhet på fängelser och andra institutioner men även i hem. En liknande verksamhet bedrivs på sjukhus med hjälp av sjukhusvärdinnor vars uppgift är att besöka och samtala med patienter och konvalescenter.

Svenska Röda korset ingår i den internationella rödakorsrörelsen som har långvarig erfarenhet av insatser i såväl krig som vid olika påfrestningar i fred.

Katastrofgrupp sammankallas

På morgonen den 28 september 1994 sammankallades en katastrofgrupp med representanter från olika verksam-

hetsgrenar till ett möte. Gruppens verksamhet inriktades på ledning och organisation av psykosociala stödinsatser. Den egna organisationen inom och utom landet kontaktades och såväl Finska som Estniska Röda korset erbjöds bistånd.

Katastrofgruppen vände sig även till ledningsstaben i Estlineterminalen med erbjudande om frivilliga psykosociala insatser men något svar gavs inte. Efter några timmars avvaktan beslutade katastrofgruppen på eget initiativ att en grupp på fyra personer skulle bege sig till Estlineterminalen.

Stödarbetet i Estlineterminalen

Då gruppen anlände var vänthallen fylld av anhöriga och det var uppenbart att fler stödpersoner behövdes. På plats fanns två frivilliga från Röda korsets stockholmsdistrikts verksamhet Team City. I samtal med ledningsläkaren erbjöd gruppen såväl stödpersoner som lokaler och fick senare uppgift om att 10 frivilliga behövdes. Dessa mobiliserades via det centrala sekretariatet och genom Stockholmsdistriktet, som sände frivilliga från Jourhavande kompis och från nätverket Enar. Vid ettiden fanns förstärkning på plats. Ytterligare ett tiotal personer fanns beredda att bistå i arbetet vid behov.

8

Svenska Röda korsets insatser

En redovisning av organisationens del

i det psykosociala stödarbetet i Stockholm och i några svenska

kommuner samt insatser för drabbade i Estland.

• Sida 73
•  Original

73

Stödarbete på hotell Ariadne

Ledningen i terminalen informerade om att lokaler fanns tillgängliga på hotell Ariadne för fortsatt stöd och information till anhöriga. När tre personer från Röda korset anlände konstaterades att det rådde brist på såväl information som stödpersoner och det var oklart vem som ansvarade för verksamheten. Röda korset kontaktade därför ledningen i terminalen och såg till att förstärkning av frivilliga kom till hotellet. Senare under kvällen ombesörjdes även avlösning av de frivilliga.

Genom Röda korset fick personalen som varit involverad i katastrofarbetet på hotellet en tid senare stödsamtal, debriefing.

Psykosocialt stöd till besättningen ombord på M/S Mariella och M/S Isabella

Vid ettiden bad systerorganisationen i Finland Svenska Röda korset om hjälp med stöd för den besättning på fartyget Mariella som deltagit i räddningsarbetet. Det fanns behov av såväl finsk- som svensktalande stödpersoner. Ett par timmar senare fanns en stödgrupp bestående av tre finsktalande personer och två personer från den psykosociala stödgruppen⁵⁸ redo för insats. Mariella anlände till Stockholm omkring 23-tiden och stödgruppen gick då ombord för att bistå besättningen.

Liknande insatser gjordes även för besättningen på fartyget Isabella.

Övriga insatser

Röda korsets ungdomsförbund genomförde särskilda insatser för att nå ungdomar som berördes av katastrofen, bland annat utökades jouren för Jourhavande kompis. Utöver denna telefonjour förstärktes även Röda korsets

Jourhavande medmänniska med fler personer och utökat öppethållande.

Dagarna efter arbetet i terminalen togs uppföljande kontakter med anhöriga som man försökt ge stöd och hjälp.

Ekonomisk hjälp till anhöriga i Estland

I ett samarbete mellan Svenska och Estniska Röda korset genomfördes en insamling i Sverige för ekonomisk hjälp till anhöriga i Estland. En fond inrättades för särskilt stöd till barn och ungdomar. Fonden finns fortfarande öppen för bidrag.

Insatser i distrikten

Tio av Röda korsets distrikt i landet berördes särskilt av Estoniakatastrofen: Dalarna, Jönköping, Kronoberg, Stockholm, Uppsala, Västerbotten, Västernorrland, Västmanland, Örebro och Östergötland. I samtliga av dessa fanns beredskap för psykosociala insatser. I distrikten och de lokala s.k. kretsarna togs kontakter med ortens krisgrupp och hjälp erbjöds men kontakterna ledde inte till någon insats. I en del distrikt bistod Röda korset dock med materiell hjälp, exempelvis lokal och filtar.

Telefonjourer

Samtliga distrikt utökade sina telefonjourers verksamhet men mottog inte något större antal samtal.

Stöd till egen personal

För personal och frivilliga som varit involverade i stödarbetet i terminalen och ombord på Mariella organiserades stödsamtal.

• Sida 74
•  Original

74

M

ediernas berättelser om de överlevande var

många och känslomässiga tiden direkt efter Estonias förlisning. Försöken att få kontakt med överlevande som låg på sjukhus var stundtals närgångna från mediernas sida. Stark kritik har förts fram från överlevande mot hur enskilda journalister behandlade dem. I mediernas skildringar av katastrofen fick de personifiera de ”lyckligt lottade”, de som mirakulöst undkom döden i denna katastrof där så många människor miste livet. Mediernas skildringar redovisas i de följande två kapitlen.

Efter hand, när mediernas rapportering gick in i ett annat skede och inte längre beskrev olycksnatten riktades intresset inte längre mot de överlevande. När bärgningsfrågan diskuterades i medierna, vilket den gjorde hela hösten 1994 fram till regeringens beslut i december, skildrades framför allt experters och politikers uppfattningar i frågan men också anhörigas. De anhöriga skildrades som sörjande och i flera fall som en motpart till regeringen i denna fråga. Överlevandes inställning skildrades inte.

De flesta som överlevde Estoniakatastrofen hade begränsade fysiska skador. Därför skickades de i flera fall direkt hem efter de allra första dygnen på finska sjukhus. Av de 552 svenska medborgare som reste med Estonia överlevde 51, ytterligare tre av de överlevande var bosatta i Sverige. De var utspridda över hela landet och tappade

snart kontakten med varandra och den katastrof som blev alltmer avlägsen. De förväntades gå vidare, de hade ju livet i behåll. De som mist sina anhöriga i olyckan hade sin sorg men de andra överlevande förväntades inte sörja.

När den första chocken hade lagt sig hade många av de överlevande behov av att tala med varandra och med andra människor om det som de hade varit med om. Hur kunde Estonia sjunka så snabbt? Vad berodde haveriet på? Hur skulle de som överlevande gå vidare i livet? Hur mådde andra som överlevt? Hur finner man återigen mening i livet när man sett människor omkring sig dö?

Vill berätta

Flera överlevande har i samtal med analysgruppen uppgivit att de upplever ett stort behov av att berätta om det som de upplevt. De vill att samhället skall lära något av det som de har varit med om och de vill själva förstå för att kunna gå vidare genom livet med denna erfarenhet. Någon av de överlevande har kontaktat räddningstjänsten för att bidra med sina erfarenheter och för att få frågor besvarade om varför man gjorde som man gjorde under räddningsarbetet.

Överlevande har också medverkat i böcker om katastrofen och flera har skrivit egna.

Överlevande beskriver sina behov på flera plan. De vill

9

Överlevande berättar

Flera av dem som överlevde katastrofen vill berätta sin historia, dels som en del av

läkningsprocessen, dels för att samhället skall ta tillvara deras erfarenheter för att lära inför framtiden.

• Sida 75
•  Original

75

förstå vad det var som de var med om. De vill se sin egen roll i det som var en stor katastrof lite mer utifrån. De vill försöka få svar på vad det var som gjorde att just de överlevde. Någon har uttryckt att han sökte ledning efteråt från den sakkunskap som finns. Han ville få veta hur andra överlevande från andra stora olyckor och katastrofer har lyckats gå vidare och vad man som överlevande själv kan göra för att kunna uppleva glädje i livet igen.

Flera överlevande har för analysgruppen uttryckt att de är besvikna på det offentliga samhället som inte givit dem något tillbaka. De berättar att de mött forskare och psykologer för att få stöd men känner sig bemötta som forskningsobjekt. De har fyllt i ett flertal enkäter och besvarat ingående frågor om sin hälsa men inte erbjudits uppföljning trots att flera av dem mår väldigt dåligt. Några har närmat sig anhöriga till de omkomna och upplevt en gemenskap med dem.

Överlevande bildar en förening

Som tidigare beskrivits träffades en grupp överlevande regelbundet på Södersjukhuset i Stockholm för att samtala om sina upplevelser, fram till julen 1994 en gång i veckan. Med vid dessa sammankomster var kuratorer och annan personal från Södersjukhuset. Man fortsatte att träffas en gång per månad under det första halvåret 1995 då Stödföreningen Neptunus, de överlevandes förening bildades.

Syftet med föreningen var att verka för medlemmarnas sociala och fysiska hälsa samt att förbättra insatserna efter katastrofer och minimera följderna för drabbade. Även sjösäkerhetsfrågor har kommit att engagera föreningens medlemmar.

Föreningens verksamhet har sedan bildandet främst bestått i att utbyta erfarenheter, jämföra hur man mår och ”lära sig skratta igen”. Av de överlevande som är bosatta i Sverige är 32 medlemmar i föreningen.

Analysgruppen möter överlevande

De överlevande har vid möten med analysgruppen berättat att de har känt sig utestängda från samhällets hantering av de frågor som rör katastrofen. Någon uttryckte att han ansåg att det varit alltför lite känslor med i de beslut som

fattats, vilket han menar kan vara en orsak till att Estoniafrågan ständigt är aktuell. Han menar att de enda känslor som visades var i samband med att två successiva statsministrar förordade att de omkomna och fartyget skulle tas upp ur havet, därefter har allt varit ett försök att på ett rationellt sätt lägga saken tillrätta för att komma vidare.

Överlevande uttrycker för analysgruppen hur de på olika sätt upplever att samhället har misslyckats i hanteringen av Estoniakatastrofens följder.

När regeringen i oktober 1996 beslutade att Styrelsen för psykologiskt försvar skulle vara statens organ för kontakter med anhöriga till de omkomna efter Estoniakatastrofen exkluderades de överlevande. En överlevande har för analysgruppen berättat att när han framförde önskemålet att också överlevande skulle få ta del av informationen fick han från Regeringskansliet svaret att gränsen måste gå någonstans. SPF beslutade senare på eget initiativ att även överlevande skulle erbjudas information. När den nationella minnesvården vid Galärkyrkogården på Djurgården i Stockholm invigdes tre år efter katastrofen kände överlevande inte sig välkomna.

En uppfattning som har framförts av flera överlevande som analysgruppen mött har varit att samhället inte har lyssnat när de velat erbjuda sin kunskap. De vill berätta vad de vet om hur människor reagerar under extrem stress, om fartygets utrymningsvägar och om livräddningsutrustningens funktion vid hårt väder. Överlevande återkommer i samtalen till besvikelsen över att ingen myndighet velat lyssna, att ingen tycks anse att deras erfarenheter är värda att lyssna till.

När haveriets orsaker skulle utredas var det främst vittnesmål från besättningen som intresserade den internationella haverikommissionen. De svenska överlevande som förhördes av den lokala polisen på hemorten fick svara på frågor som syftade till att utesluta misstankar om brott. De fick allmänna frågor om tillståndet på fartyget, inte specifika frågor om händelser och förlopp. Flera av de överlevande som analysgruppen mött uppger att haverirapportens förklaring till vad som inträffade inte stämmer med deras egna upplevelser. En man säger att den flotte där han låg inte finns med i haverirapporten.

• Sida 76
•  Original

76

Överlevande träffas hösten 1998

Fyra år efter katastrofen träffades överlevande vid två tillfällen på Ersta sjukhus i Stockholm. Ytterligare ett möte ägde rum i mars i år. Syftet med träffarna var att klarlägga vad som egentligen hände när Estonia förliste. Genom att jämföra sina egna uppgifter om vad som skedde med de polisprotokoll av förhören som gjordes dagarna efter katastrofen med uppgifter i haverikommissionens slutrapport vill de komma till klarhet med vad som inträffade under katastrofnatten.

Mötena resulterade i en skrivelse, undertecknad av 27 av de svenska överlevande passagerarna som lämnades till regeringen i januari i år. I skrivelsen framför de överle-

vande att deras genomgång visat att det tidsförlopp som haverirapporten beskriver inte stämmer, att fordon inte surrats korrekt och att deras tidigare vittnesmål förvanskats. De ställer sig också frågande till varför de som passagerare i haverikommissionens ögon inte betraktats som vittnen, så som besättningen. Besättningsmän har förhörts upp till åtta gånger av den internationella haverikommissionens representanter.

De överlevande framför också i sitt yttrande till regeringen att de gärna bidrar med sina erfarenheter beträffande räddningsarbete och annat. Yttrandet avslutas med en vädjan och rekommendation till regeringen att starta en kompletterande haveriutredning.

• Sida 77
•  Original

77

S

tora olyckor eller händelser där människor mister

livet, såsom Estoniakatastrofen, tilldrar sig ett stort intresse. Detta skapar ett behov av information i en situation där det ofta råder knapphet på information. Vid Estoniakatastrofen skedde olyckan ute på havet dit enskilda inte kunde ta sig. Mediernas roll som förmedlare av information, granskare, förklarare och tolkare av händelseförlopp spelade en viktig roll för de bilder av det inträffade som skapades i berörda människors inre.

De människor som främst kan räknas som berörda är de överlevande, de omkomnas anhöriga och vänner, arbetskamrater till omkomna, anhöriga och överlevande, räddningspersonal, andra hjälpare, fotografer och journalister som skildrar nyheten om det inträffade samt alla andra som kommer i direkt kontakt med katastrofen och dess följder. Givetvis är även fler än så berörda, om inte på annat sätt så genom att de upplever samhället som otryggt och därmed berörs illa av händelsen. Händelsen kan även återuppväcka traumatiska upplevelser hos personer som förlorat anhöriga i tidigare olyckor eller katastrofer.

Massmedierna är kanalen mellan det som inträffat och samhället i övrigt. Medierna förmedlar sina bilder, sina berättelser och tolkningar av det som skett. Medierna kan också erbjuda tröst och dramatik samt ge en inblick i det inträffade.

Undersökningar om mediernas roll

Styrelsen för psykologiskt försvar tog en kort tid efter katastrofen initiativ till en omfattande studie beträffande mediernas och kommunikationens roll. Studierna behandlar såväl mediernas nyhetsförmedling och spridning av information som kommunikationen i samband med räddningsinsatsen och myndigheternas personliga bemötande av och kommunikation med de anhöriga.

Studien, som är genomförd i samarbete med Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Statens kärnkraftsinspektion och med forskare från Sverige, Finland och Estland, har resulterat i sju rapporter. Såväl kvantitativ som kvalitativ metod har använts i de olika delstudierna.

Nyheters dramaturgi

Rapporten⁵⁹ ”Estonia i nyheterna” belyser, genom kvalitativ metod, nyhetsförmedlingen under de första 19 dagarna efter katastrofen och nyheternas dramaturgi och förmedling till sin publik. Syftet med delstudien beskrivs i inledningen som att ge underlag för en diskussion om journalistikens normer, uppgifter och funktioner, inte att slå fast om mediernas handlande varit korrekt eller ej. Rapporten belyser hur direkt och indirekt berörda behandlades i medierna och visar bland annat att känslomäs-

10

Mediernas roll

Mediernas roll i samhället och deras betydelse som förmedlare av information diskuteras.

Medierna rapporterar om sådant som inträffat till de direkt berörda och till allmänheten.

• Sida 78
•  Original

78 siga reportage om anhörigas sorg till en början fick täcka över bristen på fakta kring händelseförloppet.

Nyhetens spridning

I rapporten ”Estoniakatastrofen, massmedierna och allmänheten⁶⁰” redovisas en kvantitativ undersökning om mediernas roll som spridare av nyheten om förlisningen. De frågor som besvaras är bland annat hur och när människor informerade sig om det inträffade, hur de därefter valde att följa händelseutvecklingen och vad de ansåg om den rapportering de följde. Två perspektiv lyfts fram från rapporteringen; den pressetiska problematiken och hur denna händelse skiljer sig från andra nyhetshändelser. En jämförande studie genomfördes i Estland.

Resultatet av undersökningen visar att medierna, framför allt radion, tidigt förmedlade nyheten om Estonias förlisning till merparten av den svenska befolkningen. Dagarna därefter valde ett flertal av mediakonsumenterna att följa nyhetsförmedlingen via TV. Mer än hälften av de tillfrågade ansåg att journalisterna varit för påstridiga i rapporteringen och ungefär en tredjedel ansåg av medierna visat respekt för de drabbade. Kvällstidningarna fick mest kritik av de tillfrågade.

”Färjan Estonia befaras ha sjunkit”

Att massmedierna var de första att förmedla information om Estoniakatastrofen till beslutsfattare och allmänhet är inte förvånande. En av de viktigaste uppgifterna för massmedierna är att via olika kanaler snabbt och i ett tidigt skede av en händelseutveckling informera sig om det inträffade. Därför kontaktar de polisenheter, räddningscentraler, akutsjukhus och andra berörda instanser för att följa skeendet av det som kan komma att bli stora nyheter⁶¹ av intresse för många läsare, lyssnare och tittare. En dryg timme efter det första mayday-anropet från Estonia sände den svenska nyhetsbyrån TT ett första brådskande meddelande om att fartyget befarades ha sjunkit. Nödropet hade då nått sjöräddningen i Åbo och Mariehamn, där det först rådde oklarhet om vad larmet egentligen gällde. Estonias första mayday-anrop fångades direkt upp av Silja Europa som befann sig i närheten. Även

en annan finlandsfärja i området, Mariella, hörde nödanropet och kontaktade genast Helsingfors Radio för att ett mayday-relaymeddelande skulle sändas.

Helsingfors Radio som inte hade uppfattat Estonias mayday-anrop sände istället ett så kallat panpan-meddelande, som används när en eller ett fåtal personer är i sjönöd. Minuten efter detta sjönk Estonia, enligt de beräkningar som gjorts i efterhand, och ytterligare en minut senare begärde sjöräddningen i Åbo att Helsingfors Radio skulle sända ett mayday-relay. Räddningsinsatsen var igång.

Genom kontakt med sjöräddningen i Stockholm fick TT kännedom om den befarade förlisningen. Därefter vidtog genast ett arbete med att kontrollera uppgifterna om olyckan och dess omfattning.⁶² Det första brådskande TT-meddelandet som sändes klockan 01.31 löd: ”Färjan Estonia befaras ha sjunkit.”

En katastrof är en stor nyhet

Från massmediernas sida kan likhetstecken sättas mellan en stor nyhet och en katastrof.⁶³ Nyhetsredaktioner är organiserade för att snabbt kunna disponera extra resurser då en stor och viktig händelse inträffar. Den befarade katastrofen på Östersjön föranledde massmedierna att sätta in stora resurser för att inhämta information och rapportera om det inträffade. Med tanke på hur många passagerare som en vanlig dag reser med de stora fartygen som trafikerar Östersjön gav redan de första knapphändiga uppgifterna om olyckan för handen att den skulle kunna sluta i en katastrof.

Reportrar sändes tidigt till Estline-terminalen för att söka information via rederiet i ankomsthallen, andra kontaktade den svenska sjöräddningen, fyrstationer i området, flygräddningen, akutsjukhusen, Sjöfartsverket, regeringen och Regeringskansliet, övriga Östersjörederier, SMHI, polisen och andra myndigheter och organ som kunde tänkas ha information att lämna om det som skett.

Det fanns ingen olycksplats där reportrar kunde vara och fånga upp intryck att skildra. Det mesta arbetet som gjordes den första natten och dagen skedde per telefon. Nyhetsteam sändes också till Estlineterminalen och andra

• Sida 79
•  Original

79

platser där omhändertagna omkomna och överlevande sattes i land.

Medierna söker ögonvittnen

Klockan 02.00 sände radions P 3 och P 4 för första gången nyheten om olyckan och klockan 06.00 när TV startade sina sändningar var nyheten om Estonias öde det som dominerade sändningarna. Så fortsatte det hela morgonen. Under den följande dagen sändes extra nyhetsbulletiner löpande i etermedierna. Kvällstidningarna kom ut med flera extraupplagor och på morgontidningarna arbetade man med rapporteringen som skulle publiceras dagen efter. Det fanns ingenting annat kvar på olycksplatsen än livflottar som kunde filmas och sändas i medierna.

Medierna försöker vanligen i den första rapporteringen från olyckor och katastrofhändelser att visa bilder från olycksplatsen och förmedla intervjuer med ögonvittnen. Det är det sätt som används för att göra katastrofen begriplig för intresserade. Men efter Estoniakatastrofen

fanns ingen olycksplats som vittnade om förlisningen. De ögonvittnen som fanns var räddningsarbetarna, de som bevittnat räddningsarbetet från kringliggande fartyg eller de som själva varit med och överlevt katastrofen. De senare var inte tillgängliga för medierna eftersom de låg på sjukhus eller befann sig ombord på andra fartyg som inte anlöpte hamn förrän först framåt kvällen den 28 september.

De bilder från haveriplatsen som nådde nyhetspubliken togs av nyhetsteam som fick följa med i räddningshelikoptrar från Berga örlogsskolor. Ett team från TV 4 erbjöds plats 07.12 på morgonen och när det återvände sändes TV- och nyhetsbilder med livflottar, räddade och döda människor från haveriplatsen. I en nyhetssändning i TV 4 senare på dagen intervjuades en chockad reporter som varit ute med helikoptern och berättade om det som han upplevt. Senare under dagen fick ytterligare journalister och nyhetsfotografer följa med helikoptrar till olycksplatsen.

• Sida 80
•  Original

80

För att åskådliggöra fartygshaveriets och räddningsinsatsens tänkta förlopp publicerade dagspressen grafiska illustrationer. De grundade sig i första hand på de sammanställningar av uppgifter som gick att få fram vid samtal med berörda myndigheter.

Medier närmar sig överlevande

Där räddningshelikoptrarna landade, på finska Utö och vid universitetssjukhuset i Åbo, väntade enorma pressuppbåd med representanter för många länders medier. TV sände direkt med reportrar och team som rapporterade om räddningsarbetet samtidigt som bårar med överlevande och omkomna rullades förbi i bakgrunden.

Inne på sjukhuset i Åbo kunde medierna röra sig fritt bland de överlevande och genomföra intervjuer.⁶⁴ Framför allt vid sjukhuset i Åbo tycks personalen ha saknat beredskap för att möta den stora anstormningen från mediernas sida och samtidigt tillse att de skadade undersöktes och fick adekvat vård.

Svenska reportrar sökte och fann svenskar att intervjua medan utländska medier sökte efter sina respektive landsmän bland de överlevande. Vid sjukhuset genomfördes under dagen också presskonferenser där överlevande berättade om vad de upplevt under den svåra natten.

På en annan plats i Åbo, där statsminister Carl Bildt träffade sina estniska och finska kollegor på eftermiddagen, ordnades en presskonferens under vilken statsministern berättade om de möten han haft med överlevande i Åbo.

Sjukhuset och sjukvårdspersonalen saknade tillräckliga resurser för att klara av att kommunicera med massmedierna och samtidigt värna om de chockade överlevandes

integritet och behov. TV-sändningar och intervjuer med överlevande sändes kontinuerligt under dagen i svenska och utländska medier och de personer som framträdde i dessa sändningar kom i flera fall i efterhand att ständigt kopplas samman med och personifiera Estoniakatastrofen. Flera av dem har berättat för analysgruppen hur de ännu drygt fyra år efter katastrofen är igenkända som Estoniaöverlevande på grund av de TV-intervjuer de ställde upp i dagen efter katastrofen.

Svenska sjukhus tar emot överlevande

Södersjukhuset och Huddinge sjukhus blev som nämnts de svenska sjukhus som var mottagande för de överlevande som lämnat Finland och Åland. Även de fick uppleva det starka trycket från massmediabevakningen. Både på Arlanda, dit överlevande fördes med flyg, och vid Huddinge sjukhus, där helikoptrar med överlevande landade, väntade mediernas representanter för att ta bilder på och intervjua ögonvittnen. Sjukhusen som hade haft drygt ett dygn på sig att förbereda inför den väntade anstormningen från medierna ordnade presskonferenser och lämnade ut information på detta sätt.

På Södersjukhuset hade utlysts en presskonferens där man påannonserat att överlevande skulle medverka.⁶⁵ Ett stort antal journalister sökte sig därför dit för att närvara. De överlevande ångrade sig dock efter att ha tänkt igenom saken. Situationen löstes genom att en person från sjukhuset, som sedan tidigare hade vana att möta medierna, på ett levande sätt berättade för journalisterna om de överlevandes situation och känslor. Detta accepterades av journalisterna.

• Sida 81
•  Original

81

K

onkurrensen mellan massmedierna är hård.

Snabbhet i förmedlingen av nyheten är ett viktigt konkurrensmedel, närheten till publiken ett annat. Förutsättningarna för nyhetsjournalister att göra ett bra arbete på traditionellt sätt var i det rådande läget direkt efter Estoniakatastrofen minst sagt dåliga när bilder av det som skett saknades och ögonvittnena var få och svårtillgängliga. En stor del av nyhetsförmedlingen innebar att katastrofen fick speglas i de anhörigas och överlevandes ansikten men även andra metoder användes.

Estlineterminalen

Elmar Öun kom till Estline-terminalen strax efter lunchtid för att försöka ta reda på vad som hade hänt hans son Mikael. Med sig hade han sonhustrun och sina tre barnbarn. När han inte fick några besked via informationscentralen i terminalen gick han ut ur byggnaden för att se om någon utanför med mobiltelefon kunde hjälpa honom att ringa till de instanser där besked kunde finnas.

Genom sitt arbete i Nacka kommun hade Elmar Öun sedan tidigare kontakt med en del journalister. En av dem stod och talade i telefon utanför terminalen och för honom berättade Elmar Öun att telefonerna inne i terminalen inte gick att använda och frågade om han fick ringa ett

samtal från reporterns telefon. Eftersom han hade vana att umgås med medierna ställde han upp på en intervju och berättade att han väntade på besked om sin son. Genom journalisterna fick han också information som han inte fått tillgång till inne i terminalen. Under den följande dagen intervjuades han flera gånger både av press, radio och TV. En ökande ovisshet om sonens öde speglades successivt i Elmar Öuns ansikte och förmedlades till TV-tittarna.

Vid femtiden på eftermiddagen fick sonen Mikael, som räddats ur en livflotte och nu fanns ombord på en Finlandsfärja, kontakt med sin mor hemma i bostaden. Hon ringde omedelbart Estlineterminalen och lämnade beskedet att Mikael hade överlevt. Familjen Öun, som just hade fått veta att Mikaels namn inte fanns med bland de överlevandes, hörde återigen sina namn ropas ut i högtalarna och fick nu ett motsatt besked.

På väg ut ur terminalen ropade ett av barnen ut sin glädje över att pappan hade överlevt. Ett TV-team närmade sig familjen och bilderna av familjen med frun och de tre små barnen kablades ut över hela världen. De hade under dagen kastats mellan hopp och förtvivlan och nu fått ett positivt besked. Ett annat TV-team bad Elmar Öun följa med för en intervju i studion och där berättade han om glädjen över att sonen överlevt och sorgen över att så

11

Medier och integritet

Förutsättningarna för att på ett bra sätt förmedla nyheten var dåliga,

ingen olycksplats fanns, inte heller några ögonvittnen, förutom de som personligen drabbats.

• Sida 82
•  Original

82 många andra inte gjort det. Familjen Öun hade därmed givit Estoniakatastrofens överlevande ett ansikte.

Anhöriga i Lindesberg

Vid POSOM-gruppen i Lindesberg fanns viss beredskap för att bemöta ett väntat informationstryck från massmedierna. Räddningschefen utsågs att sköta gruppens kontakter med medierna som samlades utanför räddningstjänstens POSOM-lokal. Man förväntade sig att de lokala tidningarna Bergslagsposten och Nerikes Allehanda skulle komma men istället kom reportageteam från rikspressen och TV-bolagen. Även utländska medier sökte sig till Lindesberg.

Av de 33 kommunalanställda kvinnorna från Lindesberg som reste med Estonia omkom samtliga. Flera av dem hade egna barn i skolor och inom barnomsorgen. Expressens skildring av hur Lindesberg drabbades återfanns på ett uppslag under rubriken: ”22 barn sörjer sina mammor”.

TV 4

TV 4 visade den 29 september ett reportage från den skola i Lindesberg där en av de omkomna kvinnorna arbetade som chef för skolköket. Hennes kollegor i köket intervjuades och berättade om sin sorg. Närbilder av skolbarn som deltar i den minnesstund som ordnats i skolan visades samtidigt som reportern berättade att flera av barnen mist sina mammor. Inslaget avslutades med en intervju med en gråtande tonårig flicka som sa att det bästa man kan göra för att hjälpa de som drabbats är att bara finnas till.

Lokala Bergslagsposten är nära

På Bergslagsposten ville ingen av lokalredaktionens journalister skriva om katastrofen. Man upplevde att katastrofen låg för nära. De omkomna var personer som flera på redaktionen kände. Bergslagspostens redaktör gjorde därför ett medvetet val och bestämde sig för att undvika intervjuer med de anhöriga. Man ville visa dem respekt och inte, genom närgångna reportage, störa dem och därmed riskera att göra sorgen och smärtan värre.

Istället för att visa bilder på gråtande anhöriga och pu-

blicera påträngande intervjuer hade tidningen bilder på chefen för POSOM-gruppen, kommunalrådet och kyrkvärden.

Bilden av kvinnan i vinschen

Det finns anledning att särskilt dröja kvar vid en av de bilder som publicerades innan arbetet med att få fram korrekta passagerarlistor var avslutat. Bilden visar en oidentifierad omkommen kvinna som hänger i en vinsch och lyfts från en livflotte till en helikopter. Hennes ansikte och huvud syns inte i bild. De enda kläder hon bär är en midjekort jacka och trosor. En flytväst sitter om hennes överkropp, en annan hänger från hennes stela fingrar. Hon har frusit ihjäl i en räddningsflotte under natten.

Bilden av den vackra unga kvinnan som hänger livlös i helikopterns vinsch med det mörka stormiga havet i bakgrunden blev en illustration av människans bräcklighet mot naturens starka krafter. Bilden av den ännu oidentifierade döda kvinnan fyllde hela mittuppslaget i Expressen dagen efter katastrofen. Rubriken löd: ”Dödens hav och livlinan”.

I bildtexten och rubriken beskrevs kvinnan som överlevande, i den övriga texten stod att alla nu var döda. De som kämpat för livet under natten tillsammans med kvinnan i vinschen känner igen henne från bilden. De vet att hon är död, de minns när hon dog. Fotografen vet att hon är död, liksom reportern som skrev texten. Men varken hennes familj eller hennes vänner visste i den stund då bilden publicerades säkert om hon levde eller var död.

Bilden fick pris som ”Årets nyhetsbild”.

Utdrag ur de pressetiska reglerna:

Publicitetsregel 7 ”Respektera den personliga integriteten”

Överväg noga publicitet som kan kränka privatlivets helgd. Avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänintresse kräver offentlig belysning.

• Sida 83
•  Original

83

Mediernas berättelse om Kent och Sara

Åtta överlevande fördes till Mariehamns centralsjukhus på Åland och även där väntade medierna på dem. Först rådde ett relativt lugn på sjukhuset men snart tryckte massmedierna på för att få personer att intervjua. En av de överlevande, Kent Härstedt, har skildrat sin upplevelse av mötet med medierna på sjukhuset i Mariehamn i den bok han skrev månaderna efter katastrofen:

”Framåt lunchtid kom personalen in, vi märkte nästan lite förtvivlan hos dem: – Är det någon av er som kan hjälpa oss, vi försöker hålla journalisterna borta men de insisterar på att de vill träffa någon av er.

Det kändes att det var en vädjan från dem:– Ni behöver inte...men är det någon av er som kan tänka er att ställa upp...Jag kan inte tänka mig att det var journalisterna som hade bett dem lägga fram saken på det här sättet.

Paul Barney, engelsmannen, hade sagt att han var beredd att träffa pressen. Jag vet inte varför han ställde upp, men han verkade vara pigg och alert, en positiv typ som jag själv. Vi tre pratade igenom det, Morten, Sara och jag. De kände sig lite främmande för att träffa journalister, men jag tyckte på något sätt att någon av oss väl måste berätta lite om vad vi hade varit med om. Jag kände mig antagligen i bättre form än vad de gjorde, och jag trodde mig kanske kunna hantera situationen eftersom jag hade viss erfarenhet av media sedan tidigare och hade blivit intervjuad några gånger under årens lopp.

Jag förstod i det här läget ändå inte riktigt vad det var jag gav mig in på.

Vid den här tidpunkten hade mina arbetskamrater Maggan och Christer, Margareta Lind och Christer Wallentin kommit till Mariehamn. Christer hjälpte mig att duscha och tvätta håret, jag var fortfarande blöt i håret och hade fått på mig sjukhusets morgonrock. Ena foten var i paket, två fingrar på högerhanden var omlindade tillsammans, och så rullades jag ut till journalisterna.

Redan i korridoren kom fotografer springande för att ta foton när Christer kom rullande med mig. Så rusade de iväg och lämnade oss helt förvirrade – vad var det frågan om? När vi kom till rummet för presskonferensen var Paul

Barney redan där, det verkade som om alla journalister hade samlats runt honom. I min ända av rummet satt det bara några stycken. Där satt också chefsläkaren och Sveriges generalkonsul i Mariehamn. Bland journalisterna fanns Torbjörn Herminge från Aktuellt och en kille som Radio Malmöhus hade skickat upp. De var inte många, tre fyra stycken.

Jag hade redan i förväg bestämt mig: det skulle bli en monolog. Jag skulle inte gå in på makabra detaljer, det var jag klar över. Och jag ville inte svara på frågor efteråt. Jag berättade hur jag hade tänkt lägga upp det och så började jag.

Det här var nog ett av de tillfällen i mitt liv då jag har haft störst sinnesnärvaro. Jag kände att jag vägde varje ord som jag lät gå ut över läpparna, jag visste att det var ett av de viktigaste tal jag skulle komma att hålla i mitt liv.

Medvetet ändrade jag en del detaljer, jag sa ”vi” istället för ”jag” några gånger för att inte framhäva mig som någon hjälte. Jag såg till att inte vara alltför dyster. Och jag upplevde att jag hade fullständig kontroll över vad som hände – när jag berättade om Sara visste jag redan att veckotidningarna nog skulle höra av sig. Vi skulle säkert bli erbjudna att få middagen sponsrad, tänkte jag.

När jag kom till slutet av berättelsen sade jag i alla fall: – OK, är det någon som har något att fråga om? Men då höll de redan på att packa ihop, det kändes absurt när de slet ihop sin utrustning för att komma därifrån.

Det hela kändes som en ganska lugn tillställning. De yttre formerna för presskonferensen kände jag igen från det jag hade varit med om tidigare, jag kunde luta mig mot lite rutin. Men man kan se på bilderna att jag var ganska medtagen och rätt skärrad, fast jag log när jag talade om Sara. Jag tror också att det hördes i vissa avsnitt att jag var bra tagen, det var inte långt till gråten. Men jag kände ändå efteråt att jag hade pratat sansat och ansvarsfullt, jag hade gett en bra sammanfattning.

Jag trodde inte en sekund att det skulle bli så stor uppståndelse efter det här mötet med några få journalister. Jag var övertygad om att flera andra hade berättat sina historier, att det här bara skulle bli en beskrivning bland många andra. Det fortsatte att strömma in lappar hela eftermiddagen. En av dem kom från Torbjörn Herminge, han som hade varit med från Aktuellt. Det var märkligt

• Sida 84
•  Original

84

tyckte jag, så jag ringde upp.

När vi så småningom lyckades få tag på varandra gick det som en rysning genom mig när jag fick höra vad han hade att säga: – Jag vill bara berätta för dig att Jarl Alfredius har bestämt sig för att sända så gott som hela din berättelse i Aktuellt i kväll. Och jag vill bara varna dig, för efter det här kommer ingenting att bli sig likt.”

Ur: Det som inte kunde ske, Kent Härstedts berättelse om Estoniakatastrofen, Albert Bonniers förlag, 1995

Intervjun fick ett stort och omedelbart genomslag i medierna. På samma sjukhus i Mariehamn låg Sara Hedrenius. Medierna sökte kontakt med henne för att få höra hennes sida av den berättelse som Kent Härstedt givit dem. Efter viss tvekan beslutade Sara Hedrenius någon dag senare, när hon kommit till Sverige och Huddinge sjukhus i Stockholm, att ställa upp i en TV-intervju.

Intervjun med henne sändes i TV:s Aktuellt där den klipptes ihop med den tidigare gjorda intervjun med Kent Härstedt. Båda intervjuerna är gjorda sjukhusmiljö och de intervjuade bär båda sjukhusets kläder vilket kan ge tittaren intrycket att de sitter i samma rum och blir intervjuade tillsammans.

Historien om hur Kent och Sara möttes och överlevde tillsammans skildrades som en följetong i medierna som startade de närmaste dagarna efter katastrofen. Då sökte medierna människor som på ett känslosamt och personligt sätt kunde förmedla det ofattbara så att publiken kunde förstå.

Mediernas romantiserade berättelse om det öde som Kent Härstedt och Sara Hedrenius tillsammans mötte när de räddade sig ur den sjunkande färjan skulle komma att följa både dem och den svenska allmänheten. De blev därmed för alltid förknippade med Estonia i andras ögon.

• Sida 85
•  Original

85

S

åväl medier som de som personligen berördes av

katastrofens verkningar sökte information om vad som egentligen hade hänt där ute på havet, vilka som räddats, som saknades och som omkommit, hur olyckan skett, vilka åtgärder som nu vidtagits av samhället och vart anhöriga skulle vända sig.

Ansvaret för att informera om myndigheternas arbete åligger varje ansvarig myndighet. I det följande ges exempel på hur några av de berörda myndigheterna genomförde informationsuppdraget. Regeringen och Regeringskansliet tog från allra första början en mycket aktiv roll i hanteringen av Estoniakatastrofens följder, vilket har redovisats utförligt i analysgruppens första delrapport, men lämnas utanför beskrivningen här. Analysgruppen behandlar statsledningens roll i kapitel 9 i avsnittet Analys.

Södersjukhusets informationschef kallas till Estlineterminalen

Vid Estlineterminalen bemannades ett informationskontor redan under den första natten. Eftersom det mest trängande behovet timmarna efter katastrofen var att få fram och förmedla information kallades Södersjukhusets informationschef in till katastrofledningsgruppen vid terminalen. Hon hade dock ingen formell roll och ställning i

ledningsgruppen utan tog sig an praktiska uppgifter som behövde göras. Hon såg bland annat till att en del av vänthallen spärrades av så att journalister kunde skiljas från anhöriga.

Polisen

Vid polisen förbereddes och inrättades på initiativ av Rikspolisstyrelsen på natten en telefonmottagning dit anhöriga kunde vända sig. Också medierna vände sig till polisen, eftersom polisen var en viktig källa, bland annat förväntades polisen ha uppgifter om hur många som saknades, varifrån de kom och vilka de var. Det faktum att det saknades passagerarlistor och tillförlitliga förteckningar över den personal som befann sig ombord vid förlisningen försvårade polisens informationsarbete. De uppgifter som fanns om vart överlevande hade förts var knapphändiga under de första morgontimmarna.

Efter ett par timmar beslutades att polismyndigheten i Stockholms län skulle leda polisarbetet och ansvara för informationsarbetet. Våldsroteln uppdrogs att svara för registrering av uppgifter rörande efterfrågade personer och telefonnummer dit förmedlades via medierna. Våldsrotelns telefoncentral mottog även ett stort antal samtal från massmedierna och lämnade ut faktauppgifter.

Som stöd för dem som bemannade telefoncentralen

12

Myndigheternas informationsarbete

De myndigheter som direkt blev ansvariga i arbetet

med Estoniakatastrofens efterverkningar hade informationsplikt

och arbetade på olika sätt.

• Sida 86
•  Original

86 fanns en promemoria där de uppgifter som fick lämnas ut fanns nedskrivna. Uppgifterna fanns endast nedtecknade på svenska, översättning till andra språk fick göras av den som svarade i telefonen. Efter bara någon timmes arbete begärde våldsroteln förstärkning från informationsenheten vid Stockholmspolisen. Den egna personalen räckte inte till för att besvara alla samtal från såväl medier som anhöriga och andra oroliga.

Myndighetens plan för särskilda händelser respektive beredskapsplanen inom polisen sattes inte i bruk. Inte heller skedde någon intern larmning till övriga polisdistrikt i landet. Vakthavande befäl avstod från att sända ett meddelande till polismyndigheterna eftersom han utgick från att informationen förmedlades via radio och TV. Ute på polisdistrikten fick man information via olika och slumpmässiga kanaler, förutom via medierna nåddes de genom kontakter med aktuella resebyråer och berörda människor.

Expressen begärde ut passbilder

När uppgifter om namn på de saknade började komma fram vände sig Expressen till polismyndigheten i Stockholm och begärde ut passfoton av dessa. Under kvällen och natten den 28 september begärdes mer än 330 passfoton ut mot normalt tio. Att ta fram dessa fotografier är ett omständligt och tidskrävande arbete för personalen vilket resulterade i extra långt öppethållande denna kväll. Bilderna publicerades dagen efter utan namn på Expressens förstasida under rubriken: ”DÖDA saknade räd-

dade”. Expressen anmäldes till Pressens Opinionsnämnd och fälldes i två fall för denna publicering.

Sjöräddningen

Sjöräddningen (MRCC) som var engagerad i räddningsarbetet under natten hade till första uppgift att larma flygräddningen för att få så många helikoptrar som möjligt till räddningsaktionen. När detta var gjort vidtog informationsarbetet där sjöräddningens egentliga huvudinsats genomfördes denna natt. Information riktades till både massmedierna och berörda instanser så som Estline, SOScentralen, Utrikesdepartementet, polisen, Sjöfartsverket med flera. Från sjöräddningen svarade man på frågor och informerade de instanser som kunde få en roll i skeendet på grund av katastrofens följder. Det fanns dock ingen formell skyldighet för räddningstjänsten att meddela polisen eftersom olyckan skedde utanför landet.

Från sjöräddningen sökte man kontakter med räddningsledningen i Åbo men på grund av den stora mängden samtal dit blockerades telefonlinjen. Det medförde att massmedierna i ökande utsträckning vände sig till den svenska sjöräddningen för att få information. Sjöräddningen utgår vanligen från ett formulär i kommunikationen med massmedierna i vilket det skall framgå vad som inträffat, vilka åtgärder som vidtagits och av vem.

Flygräddningen

Även flygräddningen (ARCC) hade till uppgift att informera om den genomförda räddningsinsatsen. Under uppdraget kom information främst från de helikopterbesättningar som deltog i arbetet. Journalister sökte sig till helikopterdivisionen vid Berga örlogsskolor tidigt på morgonen och anstormningen var svår att möta så pressofficeren fick begära förstärkning från Högkvarteret. Helikopterbesättningar med ytbärgare intervjuades för TV när de tog sina pauser i arbetet. Som tidigare nämnts fick journalister även följa med i helikoptrar ut till olycksplatsen för att fotografera och skapa sig en uppfattning om vad som hade skett och vad räddningstjänsten gjorde.

I TV 4:s morgonsändningar medverkade representan-

Utdrag ur de pressetiska reglerna § Visa alltid offren för brott och olyckor största möjliga hänsyn. Pröva noga publiceringen av namn och bild med hänsyn tagen till offren och deras anhöriga. § Observera att hela ansvaret för namnoch bildpublicering faller på den som återger materialet.

• Sida 87
•  Original

87

ter för räddningstjänsten. Platschefen vid SOS-centralen berättade där bland annat om organisationen av POSOMgrupper och läget vid Estlineterminalen.

Sjöfartsverket berördes tidigt

På Sjöfartsverket var man inte beredd på den anstormning från medierna som katastrofen innebar den första dagen. En stor del av den information om läget som verket samlade in kom via medierna eftersom man inte hann söka information på annat sätt när telefonerna ringde oavbrutet. Medierna ville genom Sjöfartsverket informera sig i tekniska frågor rörande fartyget och om Sjöfartsinspektionens rutiner men det ställdes också frågor om passagerare, hur många som räddats och annat som Sjöfartsverket saknade kännedom om. Sakfrågor av teknisk natur kunde inte besvaras av informationsavdelningen utan fick hänvisas till sakkunniga inom verket.

Redan på morgonen framkom att verket var drabbat genom att personal hade rest med Estonia. I ett internt informationsblad till Sjöfartsverkets anställda uttryckte generaldirektören sitt deltagande med de drabbades anhöriga.

Vid den här tiden hade inte Sjöfartsverket någon plan för hur man skulle agera i händelse av kris och katastrof. Man hade erfarenheter från tidigare olyckor, incidenter och kriser där medierna riktat intresse mot verksamheten. Den här katastrofen liknade dock ingenting man varit med om tidigare och den första dagen upptogs den största delen av personalens tid av att besvara telefonfrågor efter bästa förmåga. Någon presskonferens arrangerades inte, trots att verket var den instans dit många vände sig för att få sina frågor besvarade.

Mycket uppmärksamhet riktades tidigt mot sjöfartsinspektionen vars högste ansvarige chef, sjösäkerhetsdirektören, var på tjänsteresa på Island när katastrofen inträffade. Det kom uppgifter i medierna om brister i inspektionsrutinerna och en kommentar krävdes från ansvarig chef. När sjösäkerhetsdirektören återvände den 29 september stod han i fokus för mediernas intresse och en presskonferens anordnades. Han framträdde också i ett flertal nyhetssändningar i TV.

Sjöfartsverkets information till medierna under regeringens beredning

I Sjöfartsverkets uppdrag ingår, liksom för andra statliga myndigheter ett ansvar att informera om verksamheten. Således var det Sjöfartsverkets uppgift att föra ut information till medier och andra berörda angående de sjösäkerhetsfrågor och regeringsuppdrag som blev aktuella med anledning av katastrofen.

När Sjöfartsverket genomförde de utredningar som regeringen beslutat om i bärgningsfrågan stängde utredaren in sig för att få arbeta intensivt under en period utan att bli störd av medierna. Sjöfartsverket rapporterade löpande om arbetet till regeringen och andra offentliga aktörer men verkets informationsansvar fullföljdes inte utan kan sägas ha lämnats åt sidan. Då och då kommenterades svårigheter med det pågående utredningsarbetet av kommunikationsministern i medierna, vilket ytterligare bidrog till att skapa oklarhet kring rollfördelningen.

I samband med att Sjöfartsverket lämnade konsekvensanalysutredningen, samma dag som Etiska rådet lämnade sitt ställningstagande, höll båda utredningarnas representanter presskonferenser på samma plats och när regeringen fattade beslut i bärgningsfrågan anordnades en presskonferens där Sjöfartsverkets utredare deltog.

Sjöfartsverket samarbetade också med Kommunikationsdepartementet i kontakterna med medierna. Även kontakter med anhöriga under den här tiden förekom på initiativ av anhöriga. Då dykningar vid Estonia genomfördes i december 1994 informerades TT via ett kortfattat meddelande som bekräftade att uppdraget slutförts enligt planerna.

Sjöfartsverkets informationsarbete förändras

1996 fick Sjöfartsverket ny generaldirektör och informationsarbetet förändrades vilket bland annat innebar att informationsavdelningen förstärktes personellt. Det har efter Estoniakatastrofen också utarbetats en kris- och katastrofhandbok som var färdig 1997 och som löpande uppdateras av verket.

• Sida 88
•  Original

88

U

nder 1990-talet har ett antal utredningar gjorts

vad gäller samhällets katastrofberedskap. Några av dessa har nyligen avslutats. Nedan följer en kortfattad redovisning av väsentliga delar av utredningar som analysgruppen bedömt som relevanta för sitt uppdrag och som bidrar till att fördjupa förståelsen för behovet av en stärkt beredskap mot framtida katastrofer.

Hot- och riskutredningen, SOU 1995:19

Utredningen påbörjades i februari 1993 och slutfördes under januari 1995. Uppdraget bestod i att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Utredningen beskriver som tidigare nämnts genom olika scenarion vad som kan hända vid påfrestningar och risker i det fredstida samhället. Syftet med utredningens förslag var att öka medvetenheten hos myndigheter och andra om att de måste göra bedömningar av vilka risker och hot som finns i samhället – för att kunna vidta åtgärder som skyddar människor, egendom och miljö.

De sju scenarion som låg till grund för utredningen var följande:

• massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige,
• långvarigt avbrott i elförsörjningen,
• omfattande avbrott i vattenförsörjningen
• nedfall av radioaktiva ämnen inom ett jordbruksområde
• översvämningar i ett område som består av flera län
• svår brist på högteknologiska varor
• ett stort utsläpp av gas inom en stadskärna

Utredningen fann fyra centrala områden där behov av åt-

gärder som minskar risker och påfrestningar är särskilt stort:

• ledningen av samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner samt befogenheter att ingripa med tvångsmedel
• åtgärder i samhällsplaneringen som innebär att verksamheter som kan medföra risker i omgivningen uppfyller säkerhetskraven
• försörjningen med elkraft
• integreringen av åtgärder i hela hotskalan fred–krig

Utredningen underströk vikten av att det måste finnas en myndighet som kan leda och alltså fatta beslut som är bindande för andra myndigheter och organ; av kommunstyrelsen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen på central nivå. Kommunstyrelsen och länsstyrelsen föreslogs kunna ålägga andra myndigheter och organ att delta med personal och egendom. Utredningen bedömde att regeringen i en del fall måste kunna styra verksamheten, t.ex. genom att ge en allmän inriktning av åtgärderna eller genom att besluta om rättsliga eller ekonomiska medel som de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen behöver för att kunna medverka. Regeringen bör bedöma hur ledningen av åtgärder mellan län skall åstadkommas och utse en myndighet att regionalt leda verksamheten.

Utredningen hävdade att samhället måste vara berett att kunna ingripa vid alla slag av plötsligt inträffade påfrestningar. Situationerna som kan inträffa växlar och därmed kraven på åtgärder. Kriget är den allvarligaste påfrestningen. Samhällets insatser måste kunna göras snabbt och smidigt. Myndigheter, organisationer och företag i

13

Utredningar om katastrofberedskap

• Sida 89
•  Original

89

det civila samhället har samma ledningsansvar i krig som i fred – och ofta samma slag av ledning – men behöver olika slag av verkställande enheter och utrustning för att kunna lösa de uppgifter som kommer att föreligga.

Det behöver enligt utredningen klargöras vilka risker som förekommer i samhället och vilka krav som kan ställas på insatserna vid olika slag av påfrestningar – stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig. I ett krig behöver samhället speciella resurser för att övervinna svårigheterna. Dessa resurser måste finnas redan i fred och de skall enligt utredningen givetvis kunna användas för att lindra påfrestningar även då. De händelser som åtgärderna sammantaget tar sikte på kan inte förutses och det fordras av det skälet både flexibilitet och handlingsberedskap. Resurserna avsedda för verksamheten i fred och krig gör det också möjligt för Sverige att delta i de internationella hjälpinsatser som statsmakterna beslutar om.

Regeringens proposition Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred66

I propositionen redovisades regeringens ambition för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Huvudsyftet var att i propositionen redogöra för regeringens inriktning av sitt arbete med att förebygga och hantera svåra påfrestningar samt redovisa hur ett system för att säkerställa beredskapen mot fredstida påfrestningar borde utformas. Riksdagen biföll propositionen den 14 maj 1997.

Regeringen hade i propositionen 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse, vidgat det säkerhetspolitiska området till att även gälla svåra påfrestningar på samhället i fred. Totalförsvarets resurser skulle utformas på ett sådant sätt att de skulle kunna stärka samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar.

Regeringen utgick ifrån att många situationer kan tänkas innebära en svår påfrestning på samhället i fred. Man exemplifierade med katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, tekniska fel i viktig utrustning, sabotage, allvarlig smitta, terrorism och omfattande tillströmning av

flyktingar. Med svår påfrestning för samhället menades att det inträffade skulle medföra allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och därmed fara för många människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller fara för mycket omfattande skador på miljön eller egendom. Regeringen menade att en svår påfrestning kan karaktäriseras av att den avviker från det som är att betrakta som normalt, uppstår hastigt, mer eller mindre oväntat och utan förvarning, hotar grundläggande värden och kräver snabba beslut och nödvändiggör koordinering och koncentrerad insats av flera instanser. Vid en sådan situation finns ofta inledningsvis begränsad information och den utlöser stor aktivitet bland medierna.

Beredskapsåtgärderna borde enligt regeringen präglas av en helhetssyn och inriktas på att förbättra samhällets grundläggande stabilitet och flexibilitet samt öka förmågan att hantera svåra påfrestningar som har inträffat. Kapaciteten hos räddningstjänsten, hälso- och sjukvården och polisen har avgörande betydelse för samhällets förmåga vid svåra påfrestningar. Regeringen ansåg att det på dessa områden finns en god grund för att klara extraordinära situationer. Den underströk att särskilda krav som ställs vid svåra påfrestningar skulle uppmärksammas i den fortsatta planeringen.

Regeringen menade vidare att kommunerna spelar en central roll vid svåra påfrestningar vilket kräver samverkan mellan myndigheter, organisation och företag. Länsstyrelsen måste ha en väl uppbyggd och övad organisation för räddningstjänst och tidigt kunna sätt igång ledning och samordning när räddningstjänsten måste övertas av länsstyrelsen vid omfattande insatser. Regeringen avsåg att vid behov av länsövergripande ledning pröva ansvaret för ledningen över länsgränserna.

Regeringen ansåg att en effektiv informationsverksamhet är av avgörande betydelse för att myndigheter och andra organ skall kunna genomföra de åtgärder som behövs vid svåra påfrestningar. Därför föreslogs att Styrelsen för psykologiskt försvar skulle ges uppgiften att ge råd och rekommendationer till myndigheter och organ om information vid sådana situationer. Vidare skulle Styrelsen för psykologiskt försvar om en myndighet så begär, kunna

• Sida 90
•  Original

90 lämna expertstöd för informationsgivning när en svår påfrestning inträffat.

Myndigheters uppgifter inför och vid svåra påfrestningar

En uppföljning av Hot- och riskutredningen presenterades 1997 av Sven Rune Frid med syfte att utgöra underlag för överväganden om mål- och resultatstyrning.

Uppföljningen innehåller åtta exempel på svåra påfrestningar t.ex. nedfall av radioaktiva ämnen, översvämningar och dammbrott. Myndigheters ansvar vid sådana påfrestningar på central, regional och lokalnivå redovisas på en övergripande nivå.

Delutvärderingar från utredningen om ledningsövningar för Regeringskansliet67

Den 1 december 1994 beslutade regeringen att en ledningsövning skulle genomföras för Regeringskansliet.

Ledningsövningen har utförts i olika moment.

Den första delutvärderingen hade som mål dels att utarbeta en exempelsamling över extraordinära situationer som skulle kunna inträffa inom respektive departements ansvarsområde, dels att belysa behovet av en krisledningsorganisation för departementen. Varje departement sammanställde de extraordinära situationer som kunde identifieras. En majoritet av departementen menade att någon särskild krisledningsorganisation inte behövs. Istället bör den tillfälliga anpassning som krävs genomföras successivt inom den ordinarie organisationen. Informationsflödet in till departementen måste kanaliseras till en förstärkt mottagandeenhet inom departementet för att fördelas till ansvarig enhet. Önskemål från pressen hänvisas till pressenheten och anhöriga till ansvarig berörd myndighet.

Den andra ledningsövningen byggde på två scenarier. Det ena var en kärnkraftsolycka och det andra en tågolycka. Enligt sammanfattningen från övningen är det viktigt att ledningsövningar förekommer inom Regerings-

• Sida 91
•  Original

91

kansliet. Övningen påvisade vissa brister. Att samla särskild kompetens under Statsrådsberedningens ledning ansågs vara lämpligt. En anpassning av ordinarie organisation ansågs vara att föredra framför en fastställd generell krisledningsorganisation. Det tekniska och administrativa stödet fungerade mindre väl. Informationsverksamheten gentemot främst medierna uppvisade brister.

Den tredje ledningsövningen hade som mål att belysa och pröva Regeringskansliets organisation, arbetsformer och behov av tekniskt stöd. Övningen utgick från ett scenario med en terroraktion och en flygplanskapning. Ledningsövningen påvisade svårigheter med att åstadkomma en väl avvägd intern och extern information. En viktig slutsats var att kommunikationen inom Regeringskansliet skulle kunna förbättras genom en översyn av samverkansrutiner och ökade kontakter över departementsgränserna. Departementen måste veta hur viktiga befattningshavare kan nås även utanför kontorstid. En annan slutsats var att kontakter mellan myndigheter och departement bör följa normala rutiner och att samverkan över departementsgränserna bör förbättras. Bristen på information internt inom Regeringskansliet, till allmänheten, till myndigheter och till medierna var påtaglig under hela övningen. Vikten av att statsråden är med och spelar sin roll vid övningarna underströks.

Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred, Ds 1998:32

En arbetsgrupp inom Regeringskansliet tillsattes i augusti 1997 för att utreda frågor om skyldigheterna och befogenheterna vid svåra påfrestningar på samhället i fred för den s.k. ledningskedjan – regeringen, civilbefälhavaren (vid höjd beredskap), länsstyrelser, landsting och kommuner.

Arbetsgruppen fann att förmågan att hantera svåra påfrestningar måste förbättras genom att de olika aktörernas roller tydligt anges dels vad gäller att identifiera och analysera risker samt vidta åtgärder i förväg för att minimera riskerna och begränsa konsekvenserna, dels förbereda och kunna hantera olika händelser.

De olika aktörernas roller föreslogs bli följande.

• Regeringen: Dels se till att rollfördelningen är tydlig och att ansvar finns inom varje sektor för att förebygga, ha beredskap samt ha förmåga att leda och samordna inom respektive verksamhetsområde, dels vara högsta områdesvis ansvarig. Arbetsgruppen framförde uppfattningen att det bör finnas en ledningsorganisation inom Regeringskansliet.
• Centrala (sektoransvariga) myndigheter: Inom sitt verksamhetsområde bör respektive myndighet identifiera och analysera risker samt de brister som föreligger, i förekommande fall i samverkan med andra myndigheter och organ. De bör säkerställa beredskap och förmåga att klara av sektoriella ledningen och samordningen samt kunna bistå regeringen, länsstyrelser, landsting, kommuner och andra myndigheter med fackkunskap och underlag.
• Länsstyrelserna: De bör ha det områdesvisa ansvaret att ha beredskap och förmåga att hantera dessa händelser. De bör ha befogenhet att prioritera och fördela statliga resurser. Det bör förtydligas att de svarar för informationsförmedling både mellan myndigheter och andra organ samt till allmänhet och medier.
• Landstingen: De bör hålla en särskild katastrofberedskap.
• Kommunerna: Det är viktigt att den kommunala ledningen och samverkan med landsting, stat och andra organ fungerar.
• Arbetsgruppen föreslog vidare att generella förslag för vilket ansvar och vilka roller aktörer skall ha borde tas fram för varje sektor innebärande att: – Myndigheternas ansvar bör regleras i deras instruktioner – Kommunens ansvar bör regleras i kommunlagen – Lagstiftningen bör vidare kompletteras inom respektive sektor med de särskilda befogenheter och skyldigheter som är nödvändiga. Samhället skall ha beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser och det är samhällets normala beslutsoch ledningsfunktioner som skall användas.

• Sida 92
•  Original

92

Försvarets forskningsanstalts användarrapport: Gränsdragning mellan normala störningar och svåra påfrestningar

Projektet, som slutfördes under 1998, hade som uppgift att belysa vikten av en gränsdragning mellan normala störningar och svåra påfrestningar samt vad en sådan gränsdragning kräver. Syftet var att belysa skillnader mellan de krav olika hotbilder ställer på samhället, bl.a. vad gäller behovet av ändrade finansieringsprinciper.

I rapporten lämnades följande väsentliga förslag:

• Regeringen bör avgöra när en svår påfrestning föreligger
• En definition av svåra påfrestningar behövs vilket innebär att staten tar ett övergripande ansvar
• Planering mellan statsmakterna och ansvariga myndigheter för svåra påfrestningar bör etableras och baseras på en enhetlig grund
• För svåra påfrestningar bör ett särskilt regelverk finnas. Beslutsfattandet bör då ligga inom den s.k. ledningskedjan och på en nivå så att de totala konsekvenserna kan överblickas men inte högre än att kontakten med drabbade områden kan upprätthållas
• En översyn av beredskapslagstiftningen är nödvändig för att resurser avsatta för krig i högre utsträckning skall kunna användas i fred.

Regeringens skrivelse 1998/99:33, Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred

Regeringen skall årligen lämna en redovisning avseende beredskapen för svåra påfrestningar på samhället i fred, huvudsakligen inom områden där det enligt proposition 1996/97:11 skall finnas särskilt god beredskap. Regeringens redogörelse grundas på myndigheters rapporter. Frågor om ledning och informationsberedskap kommer att redovisas i propositionen om 1999 års säkerhetspolitiska kontrollstation.

Enligt regeringen finns det inte något behov av en mer preciserad definition av begreppet svår påfrestning på samhället i fred. Beredskapen mot svåra påfrestningar kan indelas i tre hotnivåer:

– vardagliga olyckor och störningar – svåra påfrestningar – väpnat angrepp.

Regeringen anser att åtgärder för ett säkrare samhälle bör vidtas. Ett handlingsprogram för ett säkrare samhälle bör arbetas fram. Detta arbete bör inledas med en kartläggning och utvärdering av pågående samarbeten, tvärsektoriell försöksverksamhet på lokal nivå samt utbildning för den förebyggande verksamheten.

Enligt regeringens uppfattning har frågorna om ledning avgörande betydelse för möjligheterna att hantera en svår påfrestning. Regeringen kommer under våren 1999 att redovisa sina överväganden i frågorna rörande ledning och informationsberedskap. Länsstyrelserna bör bli skyldiga att ha en beredskap och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, samt ha befogenhet att prioritera och fördela de statliga resurser som kan bli aktuella att utnyttja. Regeringen pekar även på vikten av riktade insatser med syfte på den enskilda människans förmåga att förebygga och begränsa konsekvenserna av olyckor. Vidare framhålls att frivilligorganisationerna bör kunna få en viktig roll när det gäller att förbättra människors förmåga att hantera olyckor och störningar i viktiga samhällsfunktioner.

Regeringen framhåller att det civila försvarets resurser skall kunna användas för att stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar i fred. Detta gäller personal, materiel och ledning. Administrativa och legala strukturer som finns inom det civila försvaret för ledning och organisation av beredskapsåtgärder skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar.

Översyn av principerna för den särskilda planläggningen ⁶⁸

Regeringen tillkallade under juli 1998 en utredare för att göra en översyn av principerna för den särskilda planläggningen.

Utredaren konstaterade att insikten om att samhällets beredskapsförberedelser behöver anpassas till en ny säkerhetspolitisk situation börjar bli allmänt spridd. Den kon-

• Sida 93
•  Original

93

kreta innebörden för olika verksamhetsområden och organisationsdelar är emellertid fortfarande oklar. Utredaren anser att ansvar och befogenheter på skilda ledningsnivåer i hela skalan från fred till krig behöver tydliggöras. Detta får sedan betydelse för planläggning och hur resurser kan utnyttjas.

Den särskilda planläggningen, dvs. säkerställande av ledningsförmåga, bör enligt utredningen i framtiden omfatta både den högsta ledningen och de särskilt utpekade civila och militära ledningsorganen på central nivå, som har en sådan betydelse för riksledningen, att specifika och sammanhållna förberedelser bör vidtas för deras funktion och säkerhet under onormala förhållanden i hela skalan från svåra påfrestningar på samhället i fred till krigsfara och krig. Planläggningen bör också innehålla styrande riktlinjer för att säkerställa att ledningskedjans olika nivåer kan bindas samman med de högsta och centrala ledningsorganen.

En särskild beredskapsenhet bör organiseras i Regeringskansliet med uppgift att administrera den framtida särskilda planläggningen.

Utredaren ansåg att flera styrande begrepp behöver förtydligas och anpassas till det nuvarande regelverket för extraordinära situationer till den breddade hot- och riskskalan och till det ökade internationella samarbetet. De nuvarande begreppen fredstillstånd och krigstillstånd bör ersättas med begreppen normaltillstånd och beredskapstillstånd. De senare bör utnyttjas för att en bättre beskrivning skall kunna ges av var gränsen går för när totalförsvarsresurserna helt eller delvis kan tas i anspråk för att hantera situationer med stöd av en till föreslagen gränsdragning anpassad lagstiftning.

Förändrad omvärld – omdanat försvar69

Regeringen överlämnade den 4 mars 1999 propositionen Förändrad värld – omdanat försvar. I propositionen tar regeringen fasta på de säkerhetspolitiska förändringar som

sker i vår omvärld och drar konsekvenser av dessa för totalförsvaret.

Regeringen föreslår bl.a. att totalförsvarsresurserna skall kunna användas för att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred.

Regeringen anser att det civila försvaret snabbt och smidigt skall kunna utnyttjas för att stödja samhället vid en svår påfrestning i fred. Detta skall särskilt gälla ledningssystem, ledningsresurser, personal, material och varor i lager, sjukvårdsutrustning, vattenreningsutrustning och andra lämpliga resurser.

Ledningsfrågor

Regeringen anser att det militära och civila försvarets ledningsorganisation bör utredas. Även en genomgång av bestämmelserna inom de olika sektorer som kan bli berörda av en svår påfrestning i fred anses nödvändig. Därefter bör enligt regeringen en samlad översyn av ledningsoch samordningsfrågorna inom det militära och civila försvaret samt för svåra påfrestningar i fred genomföras så att ett övergripande beslut kan fattas senast år 2001.

Regeringen anser att varje samhällssektor, t.ex. hälsooch sjukvård, skall ansvara för att kunna hantera de störningar och påfrestningar som kan drabba sektorn. Att totalförsvaret skall kunna användas i fredstid innebär ingen förändring av ansvars- och rollfördelningen utan det syftar till att stärka det normala fredssamhällets förmåga att hantera risker och störningar.

För att totalförsvarsresurserna skall kunna användas anser regeringen att en kontinuerlig övnings- och utbildningsverksamhet bör finnas, särskilt vad gäller hur resurserna skall underställas de ansvariga civila myndigheterna. Ledningsseminarier och ledningsövningar bör genomföras.

• Sida 94
•  Original

94

I

analysgruppens första delrapport beskrevs i avsnittet Processen några stora olyckor som inträffat under senare år utanför vårt eget land.

I det följande ges i korthet några exempel på hur katastrofberedskapen organiserats i Norge, Finland, Storbritannien och Nederländerna. Här redovisas också en fallstudie av tågolyckan i Eschede i Tyskland som inträffade i juni 1998. I slutet av kapitlet sammanfattas några huvuddrag i beredskapsplanerna.

Norge

Räddningstjänsten

I Norge ansvarar Justitiedepartementet för den administrativa samordningen av räddningstjänsten. Med räddningstjänst avser man i Norge den organiserade verksamhet som skall rädda människor från död eller skada till följd av en akut olyckshändelse och som inte utförs av någon särskild myndighet.

Den operativa samordningen åvilar de två huvudräddningscentralerna (HRS), för Nord-Norge placerad i Bodö och för Syd-Norge placerad i Stavanger, under ledning av de respektive polismästarna. Dessa båda räddningscentraler ansvarar för det övergripande räddningsarbetet vid olyckor. Ansvaret omfattar både sjö-, luft- och landräddning. Landräddningen blir dock oftast överlåten på lokala räddningscentraler (LRS) som finns inom varje polisdistrikt och leds av polismästaren.

Norsk räddningstjänst samverkar med myndigheter, frivilliga organisationer samt med merkantila verksamheter, exempelvis sjöfart. Dessa är skyldiga att ställa resurser till räddningstjänstens förfogande. Denna samverkans-

princip har lett till att det finns en överordnad ledning av de största räddningsaktionerna där olika myndigheter finns representerade.

Vid sjöolyckor utnämner huvudräddningscentralen en ”on scene coordinator” och vid olyckor på land utnämner den lokala räddningscentralen räddningsledare.

Hälsomässig och social beredskap

Kris- och katastrofpsykiatrisk beredskap i Norge regleras i olika föreskrifter och lagar såsom kommunhälsotjänstlagen, läkarlagen, sjukhuslagen och socialtjänstlagen.

Lagen om hälsoberedskap från 1955 är begränsad till att gälla förhållanden i krig. Det finns även ett förslag till ny lag ”Helsemessig og sosial beredskap – forslag till ny lov” daterad juli 1997, som avses ersätta den gamla lagen.

I förslaget anförs bland annat följande: ”Beredskapen bör baseras huvudsakligen på samma organisation och resurser som finns i samhället under fredstid med klara ansvarsförhållanden och mindre regelstyrning än idag. Beredskapen skall vara flexibel och ställer krav på fungerande risk- och krishantering. Det åligger departementet att ha en informationsplan med generella regler för information, fördelning av arbetsuppgifter och ansvarsfördelning etc. i händelse av en stor olycka. Informationschefen skall samordna arbetet och kan vid behov tillkalla bistånd från regeringens särskilda krisinformationsenhet.”

Vidare anger förslaget att en katastrof som berör hälso- och socialsektorn bör hanteras på olika nivåer beroende på omfattningen och omständigheterna i övrigt. En princip är att varje situation skall hanteras på lägsta möjliga effektiva nivå. Katastrofplanerna för de allra flesta

14

Internationella jämförelser

• Sida 95
•  Original

95

akutsjukhusen innefattar etablering av psykosociala stödinsatser, både genom fackpsykiatriskt bistånd och bistånd från kommunerna och den norska kyrkan.

Det föreslås även att varje kommun bör ha en organiserad grupp för psykiskt och socialt stöd och att varje län bör ha en katastrofpsykiatrisk beredskap som kan utlösas vid extraordinära händelser.

För att skapa klarhet i den nationella beredskapsstatusen utarbetade Kontoret för katastrofpsykiatri 1996 ett schema för att kartlägga beredskapen som sänts till akutmedicinska kommunikationscentraler. I schemat ställs frågor som: – finns en katastrofpsykiatrisk beredskapsplan – vilka kriterier skall till för att denna skall mobiliseras – vem larmas eller tillkallas vid behov av psykosocial

stödtjänst – vem leder denna – är ledaren utpekad i förväg – varslas psykiatrisk hälsopersonal vid allvarliga olyckor

eller traumatiska händelser – finns informationsmaterial såsom råd till allmänheten,

information om psykiska reaktioner m.m?

De inkomna svaren har utgjort underlag för att vidareutveckla och förbättra den framtida beredskapen.

Heltäckande omsorg

Katastrof- och krispsykiatrin har först de senaste tio åren kommit med i hälsoberedskapsplanerna. En vägledning för heltäckande omsorg har utarbetats för att underlätta arbetet för de aktörer som har till uppgift att ge bistånd åt drabbade människor. ”Helhetlig omsorg: Veiledning om oppgaver og rollefordelning etter ulykker og katastrofer” – överlämnades till Justitiedepartementet i december 1998 och föreligger i utkast. Målsättningen med den är att översiktligt beskriva det praktiska samarbete som krävs mellan olika instanser inom hälso- och socialsektorn, landets sjukhus, kyrkan m.fl. för att på bästa sätt bistå drabbade. Dokumentet är utarbetat av en arbetsgrupp tillsatt av Kyrkorådets resursgrupp för katastrofberedskap.

En heltäckande omsorg om de drabbade innebär en-

ligt dokumentet fysisk, psykisk, religiös och materiell omvårdnad. Det är de drabbade enskilt eller i grupp som bäst kan ge uttryck för vilka behoven är. Reaktioner som initialt och senare är vanliga hos dem som drabbats av en svår olycka beskrivs, liksom de olika aktörernas uppgifter.

Mediernas roll vid stora olyckor

Vikten av ett väl fungerande informationsarbete från myndigheternas sida understryks. Allmänheten skall kunna kräva snabb och korrekt information, vilket förutsätter ett gott samarbete mellan media och räddningsledning.

I ett informationshäfte från Justitiedepartementet, som distribuerats till landets polisdistrikt och länsstyrelser, ges handfasta råd för dessa myndigheters informationsarbete i samband med en stor olycka eller katastrof. Informationshäftet syftar till att fungera som vägledning för hur kontakterna med medierna skall skötas för att samarbetet skall fungera väl.

I häftet sägs bl.a. att anhöriga eller överlevande som tillfrågas om att bli intervjuade av medierna bör rådgöra med familjemedlem eller informationsansvarig på olycksplatsen före eventuell medverkan.

Norska kyrkan

Norska kyrkans uppgifter vid olyckor och katastrofer är reglerade i en skrivelse från Justitiedepartementet.

Vid varje lokal räddningscentral liksom vid huvudräddningscentralerna tjänstgör en präst och en ställföreträdare utsedda av biskopen inom varje biskopsdöme. De ansvarar för kyrkans insatser och funktioner och kallas till uppdrag av polis eller räddningscentral. Prästernas uppgifter innebär att de skall se till att planer är uppdaterade, vara rådgivare till polisen, organisera kyrkans tjänster till drabbade, ansvara för och organisera sorgegudstjänster samt ge särskild uppmärksamhet åt drabbade som inte får hem sina döda.

De frivilliga organisationernas roll i beredskapen

Både nationellt och lokalt har organisationer som bland andra Norska Röda korset, Norsk Folkehjelp och norska

• Sida 96
•  Original

96 Frälsningsarmén en uppslutning och aktivitet som är av stor betydelse för hälso- och socialberedskapen. Flera av omsorgsfunktionerna, såväl i akutfasen som senare använder sig av frivilligorganisationernas tjänster. Många av dessa har utarbetat planer och förberett sig på olika uppgifter. Räddningscentralerna, polisen och kyrkan har ofta en god bild av hur organisationerna kan bistå. I akutfasen är det räddningscentralen eller polisen som delar ut uppgifter till de frivilliga. Den frivilliga insatsen är av stor betydelse för norsk räddningstjänst. Nedan följer en kort presentation av några organisationer som är involverade i omsorgen: Norska Frälsningsarmén kan mobiliseras i krissituationer genom enkla och klara kommandolinjer. Frälsningsarméns resurser omfattar mat, kläder, filtar och omsorg till de behövande. Norska Röda korset, NRK, är från början en beredskapsorganisation och satsningen på beredskapsarbetet speglas i organisationsstrukturen. Hjälpkåren är utbildad i första hjälpen och specialtränad för att arbeta vid olycksplats. Besökstjänsten har upprättat fasta krisgrupper på flera ställen runt om i landet. Ungdomens Röda kors har sin viktigaste funktion i att hjälpa till med omsorg åt barn och unga. NRK äger 30 procent av landets ambulanser och driver professionell ambulanstjänst i 64 kommuner. Sedan slutet av 1960-talet har NRK egna kurser för ambulanspersonal och driver ambulansskola. I NRKs stadgar står att organisationen i krissituationer och vid olyckor och katastrofer i fredstid skall ställa resurser till samhällets förfogande. NRK har tecknat ramavtal med Direktoratet för civil beredskap och hjälpkåren i distrikten ingår i den lokala räddningstjänsten. Norsk Folkehjelp är fackföreningsrörelsens humanitära hjälporganisation, som är organiserad i 16 distrikt. Organisationen disponerar ambulanser, transportbilar, snöskotrar, pulkor etc. I samband med beredskapsplanering bör kommunerna skaffa sig en översikt över vilka frivilliga organisationer som finns i kommunen, vilka resurser de har, vad de kan bidra med, hur de kallas och information om hur resur-

serna ingår i andra planer t.ex. avtal med räddningstjänsten, Civilförsvaret eller andra med uppgifter i beredskapssammanhang. Detta görs för att undvika att man räknar med någon som redan är engagerad i ett annat nätverk.

Svåra olyckor som drabbat Norge har haft betydelse för utvecklingen av katastrofpsykiatrisk beredskap, t.ex. brandolyckan vid Jotun i Sandefjord, 1976, ”Alexander Kielland”, oljeplattformskatastrofen i Nordsjön, 1980, branden på Hotell Caledonien i Kristiansand, 1986, flygolyckan vid Brönnöysund, 1988, bussolyckan i Måbodalen, 1988, flygolyckan vid Hirtshals, 1989, och branden i ”Scandinavian Star”, 1990.

Finland

Räddningsväsendet

Räddningsväsendets högsta ledning, styrning och tillsyn ankommer på Inrikesministeriets räddningsavdelning.

Länsstyrelsernas räddningsavdelningar ansvarar för verksamheten i länen. Kommunerna sköter brand- och räddningsväsendet antingen under eget ansvar eller i samarbete med grannkommunerna. Brand- och räddningsväsendet, räddningstjänsten och befolkningsskyddet är ett myndighetsstyrt system med beredskap för räddningsarbete vid alla slags olyckor. 220 hälsocentraler ansvarar för primärvården och på senare tid har professionella krisgrupper bildats i anslutning till hälsocentralerna.

I ett lagförslag, som avses träda i kraft 1999, föreslås att det nuvarande brand- och räddningsväsendet, räddningstjänsten och befolkningsskyddet bildar ett nytt räddningsväsende.

Räddningstjänsten

I räddningstjänst ingår alla de åtgärder som myndigheter, frivilliga organisationer och andra sammanslutningar vidtar i olycks- och katastrofsituationer.

Räddningsmyndigheten i kommunen ansvarar för ledningen vid en olycka. Man utnyttjar lokala nätverk och mycket av verksamheten bygger på frivillig verksamhet som bedrivs av kommuninvånarna själva. Det kan dock innebära vissa svagheter om en alltför liten enhet skall

• Sida 97
•  Original

97

producera de behövliga tjänsterna. Länsstyrelsen eller Inrikesministeriet kan i enskilda fall meddela bestämmelser om räddningsverksamheten. Den högre myndigheten har, om den bedömer det nödvändigt, bestämmanderätt när det gäller exceptionellt stora olyckor, men uppgiften att leda den praktiska verksamheten på fältet kvarstår hos den lokale ledaren.

De centrala myndigheter som ansvarar för räddningstjänsten grundade tillsammans med 30 medborgarorganisationer Frivillig räddningstjänst år 1964, som är en del av landets offentliga räddningstjänst. En del av dessa är beredskapsorganisationer med en riksomfattande verksamhet medan andra organisationer och samfund stöder verksamheten. 1998 ingick 42 organisationer i centralkommittén för frivilligtjänst. Frivilligorganisationernas verksamhet bestäms av respektive organisations verksamhet och karaktär. I den frivilliga räddningstjänsten ingår ca 30.000 utbildade frivilliga. Finska Röda korset är kontaktorganisation för Frivillig räddningstjänst och koordinerar frivilligorganisationernas verksamhet på alla förvaltningsnivåer.

Beredskap

Efter Tjernobyl restes krav på en förbättrad beredskap.

Informationsberedskapen vid en stor olycka fungerar på följande sätt. Inrikesministeriets jourhavande tjänsteman som larmas från någon nödcentral, larmar i sin tur informationsenheten vid statsrådets kanslis⁷⁰ jour. Jouren larmar informationsenheten som därefter larmar ministern eller ministrarna. Denna process skall gå snabbt. Alla departement har en egen informationsenhet som tar hand om informationen gällande de egna frågorna. Statsrådets informationsenhet hjälper och koordinerar vid behov i samband med stora olyckor eller om det av annat skäl behövs mera resurser. Detta system fungerade redan under Estoniakatastrofen. Efter Estoniakatastrofen har informatörer arbetat för att nästa gång bättre vara förberedda på att ta hand om stora mängder utländska journalister m.m.

Finland har drabbats av flera stora olyckor och olyckstillbud av allvarlig art under de senaste fem åren, t.ex. Sally

Albatross, 1993, Estonia, 1994, Tallink, 1995, och tågolyckorna i Jokela, 1996, och Jyväskylä, 1998.

I Finland talar man om storolyckor vilket också inkluderar katastrofer. I princip skall samma organisation och resurser användas vid storolyckor som vid andra olyckor. Räddningsmyndigheten i den kommun, där en olycka inträffat ansvarar för räddningsledningen. Vid storolyckor, vilkas verkningar sträcker sig över stora områden leds verksamheten av länsstyrelsen eller ministeriet.

I ett förslag till ny lag för räddningsväsendet som lagts fram står följande: ”I situationer då brådskande åtgärder krävs kan man inte vänta med att vidta de nödvändiga räddnings- och skyddsåtgärderna tills förfarandet med beviljade exceptionella befogenheter enligt beredskapslagen har fullföljts”.

I kommunerna och inom räddningstjänstens område har myndigheterna gjort upp planer för beredskap i hälsocentraler och sjukhus samt underhållsresurser vid storolyckor. Finska Röda korset har tecknat ett avtal med Social- och Hälsoministeriet om vissa samarbetsfrågor vad gäller första hjälpenutbildning, första hjälpenverksamhet, beredskap vid storolyckor och första omsorgen.

Psykosocialt stöd inom Finska Röda korset

I Finland har man alltmer börjat uppmärksamma de psykologiska effekterna som följer av olyckor. Under 1990talet har det psykosociala stödet i kommunerna och i frivilligorganisationerna effektiviserats. Frivilligorganisationer, däribland Finska Röda korset, startade ett riksomfattande projekt i psykosocialt stöd som har lett till en omfattande produktion av informationsmaterial i ämnet.

Sedan 1993 står en riksomfattande psykologgrupp med ett 40-tal psykologer i beredskap dygnet runt för att bistå vid storolyckor genom Finska Röda korset försorg. Psykologgruppen ger också telefonkonsultationer dygnet runt åt de professionella kommunala krisgrupper som finns vid flertalet hälsocentraler.

Det psykosociala stödet innebär förutom det psykologiska omhändertagandet även praktisk hjälp med exempelvis administrativa göromål, att söka reda på stöd-

• Sida 98
•  Original

98 grupper, att bistå vid begravningsarrangemang, barntillsyn, städhjälp m.m.

Efter tågkatastrofen i Jyväskylä kunde Finska Röda korset konstatera att det psykosociala omhändertagandet fungerat väl.

Estoniakatastrofen ur ett finskt perspektiv

Estoniahaveriet utgjorde ur medicinsk synpunkt inte någon tung arbetsbörda för Finland. De 70 patienter som togs omhand på finska sjukhus föranledde inga kapacitetseller behandlingsproblem.

Vid identifieringsarbetet kunde identiteten fastställas på samtliga omkomna. Erfarenheterna från identifieringsarbetet kommer att tillvaratas i de nya riktlinjerna för rättsobducenter.

Kommunikationen under räddningsinsatsen mellan olika team, myndigheter, fartyg och helikoptrar fungerade mindre bra, vilket även har belysts i rapporter som genomförts på initiativ av svenska Styrelsen för psykologiskt försvar.

Åtgärder har vidtagits för att förbättra beredskapen vid storolyckor⁷¹: – sambandscentraler för brandförsvar, polis, hälsovård

m.fl. är under uppbyggnad. Fyra av totalt 13 centraler är redan i bruk och uppges fungera med gott resultat sedan två år – en manual för riskbedömning och åtgärder finns nu-

mera vid varje central – vikten och nödvändigheten av samordning av olika

aktörers räddningsinsatser har uppmärksammats.

Storbritannien

Räddningsväsendet

Räddningsväsendet i Storbritannien organiseras av Inrikesministeriet, Home Office. Storbritannien är indelat i 50 grevskap och varje grevskap har en brandkår med ett antal regionala divisioner. I glesbebyggda områden kompletteras den ordinarie brandkåren med frivilliga brandkårer. Brandkårens uppgifter, släckningsarbete och före-

I samband med gudstjänsten den 26 november 1994 vid Estonias förlisningsplats erbjöds de sörjande möjlighet att lägga ner blommor och kransar i vattnet för att hedra de omkomna.

• Sida 99
•  Original

99

byggande brandsäkerhet, har utökats till att bli allmänna räddningsverksamheter. De ledningscentraler och larmsystem som byggts för ett krigstida skydd håller nu på att anpassas till beredskap för att möta behoven vid katastrofer, det som benämns disasters. Samordning mellan myndigheter och organisationer utgör en viktig del av katastrofberedskapen.

Inrikesministeriet har givit ut en publikation med titeln ”Dealing with disasters”. Här följer en sammanfattning av publikationen som föreslås vara en vägledning för och ge en ram för räddningstjänstens, lokala myndigheters och organisationers mer detaljerade katastrofplaner. I texten understryks att dessa riktlinjer inte ersätter räddningstjänstens riktlinjer utan utgör ett komplement till dessa.

Nyckeln till en fungerande katastrofberedskap är att räddningstjänsten, lokala myndigheter och regeringen samordnar sina förberedelser och övar katastrofscenarier. Det finns ingen katastrofplan som är applicerbar på alla typer av katastrofer, men det finns utgångspunkter som är gemensamma. Katastrofarbetet skall vara integrerat i det vardagliga arbetet och fundamentalt är att de första åtgärderna utgår från den lokala nivån. Om den lokala kapaciteten är otillräcklig står resurser vanligtvis att finna i en närbelägen kommun. För att uppnå en samordnad beredskap måste räddningstjänsten vara nära kopplad till de lokala myndigheterna. Vid en katastrof ansvarar räddningstjänsten för ledningen vid katastrofplatsen och samordnar insatserna. Varje myndighet såsom polis, brandkår och hälsomyndighet har sin givna roll vid en katastrof. De lokala myndigheterna skall stödja räddningstjänsten och i det längre perspektivet leda rehabiliteringsarbetet.

Om den lokala kapaciteten är otillräcklig står som tidigare nämnts resurser vanligtvis att finna i närbelägen kommun. Den centrala myndighetens roll kan vara att ge specialisthjälp när sådan efterfrågas, exempelvis vid en kärnkraftsolycka.

Strategisk samordningsgrupp

Vid vissa svåra olyckor bildas en samordningsgrupp för att strategiska beslut skall kunna fattas för de långsiktiga åt-

gärder som olyckan kräver. Beslut om att bilda en samordningsgrupp tas av polisen, som också oftast leder arbetet. I gruppen ingår höga tjänstemän inom polis, brandkår, kommun, militär samt rådgivare från berört departement.

Omhändertagande och omvårdnad av katastrofdrabbade

Omsorgen och omvårdnaden om dem som drabbats av en katastrof är hjärtat i det brittiska katastrofarbetet. Det gäller såväl skadade och traumatiserade som deras anhöriga och dem som deltagit räddningsarbetet.

Överlevande, som är oskadda omhändertas på en särskild plats, ett ”Survivor Reception Centre”, som upprättas av de lokala myndigheterna. De överlevande behöver initialt mat, dryck, någon att tala med, kläder, toalettartiklar och hjälp med att få kontakt med anhöriga. Ofta har de värdefull information att lämna om olyckan och polisen ansvarar för att denna information tas till vara och dokumenteras. Behovet av psykosocialt stöd till de överlevande samordnas av de sociala myndigheterna och ges genom de lokala myndigheternas krisgrupper.

Polisen har till uppgift att underrätta anhöriga om dödsfall. Detta görs personligen och polisen åtföljs av någon från de sociala myndigheternas kristeam. Polisen är en central kontaktpunkt för dem som söker eller vill lämna information. Personal från polisen finns på plats på sjukhus, bårhus och på anhörig- och överlevandecentrum för att dokumentera vittnesuppgifter, namnregistrering och annan dokumentering.

Polisen har dessutom i uppgift att ta hand om förfrågningar från drabbade, samla in information från överlevande – hur de mår och var de finns, samla in ante-mortem material och att göra upp förteckning över saknade.

Telefonnumret till polisen skall så snart som möjligt lämnas till medierna och andra berörda.

Man vet att många berörda kommer att resa till katastrof- eller olycksplatsen. Ett mottagningscentrum upprättas om så är nödvändigt av polisen och bemannas med polis, lokala myndigheter och frivilligorganisationer. Centrumet spärras av och journalister släpps inte in.

• Sida 100
•  Original

100

Frivilligorganisationerna

En katastrofplan bör enligt skrivelsen innehålla en planering för frivilligorganisationernas verksamhet vid en katastrof och skall omfatta: – vilka organisationer som finns att tillgå lokalt och vad

kan de bidra med – listor över tillgängliga resurser hos den lokala myndig-

heten – frivilligorganisationer som ingår i planeringen måste

kunna garantera att deras stöd är tillförlitligt, håller god standard och är uthålligt – det formella ansvaret för hjälparbetarna, vilket måste

vara utrett – rollerna mellan olika organisationer måste var klar-

lagda m.m.

Mediekontakter

Polisen samordnar katastrofarbetet och ansvarar för mediekontakterna. Men även de lokala myndigheterna har uppgifter som måste involveras i mediekontakterna. Omedelbara åtgärder på katastrofplatsen omfattar kontroll av tillträde, upprättande av kontaktpunkt för mediekontakter i närheten av katastrofområdet för att ge uppgift om hur de kan och får arbeta, utnämnande av en kontaktperson för medierna, normalt en polisman, samt hjälp som kan erhållas från centralbyrån för information, Central Office of Information.

Medierna kommer att försöka intervjua överlevande och anhöriga. Om en person skall ställa upp för en intervju skall vederbörandes hälsotillstånd först övervägas. För den som ställer upp för intervju kan en presstjänsteman ge stöd och hjälp med förberedelser.

Det är viktigt att berörda myndigheter utvecklar en bra relation till pressen så att alla parter känner sig väl behandlade. Medierna kan vara en viktig kanal för information och uppmaningar från myndigheterna, exempelvis för förmedling av viktiga telefonnummer eller för uppmaningar om att bloddonationer behövs.

En utbildad informatör, rekryterad från polisen eller de lokala myndigheterna organiserar kontakterna med medierna och leder arbetet vid ett upprättat media-

centrum. Mediacentrumet bör ligga så nära katastrofområdet som möjligt och bemannas med representanter för de organisationer som ansvarar för katastrofarbetet. Informatören skall vara involverad i ledningen av katastrofarbetet och närvara vid den strategiska samordningsgruppens möten. Mediearbetet skall inledningsvis ligga hos polisen för att senare övergå till den lokala myndigheten. Vid behov kan experter från central informationsmyndighet rekryteras.

En katastrof kan leda till att frågor förs upp på regeringsnivå. Det ansvariga departementet skall då samordna ett tillförlitligt och genomtänkt svar från regeringen. De ansvariga informatörerna i mediecentrumet skall i huvudsak hålla kontakt med ansvarigt departement.

Varje katastrof väcker ett stort intresse från allmänheten. Stor efterfrågan på information kan välta en organisation och dess vanliga informationsarbete. Det är därför viktigt att en katastrofplan innehåller planer på hur allmänheten regelbundet informeras, inklusive detaljer om det pågående arbetet och relevanta telefonnummer att kontakta.

Nederländerna

Räddningsväsendet

I Nederländerna hör räddningsväsendet till Inrikesministeriets verksamhetsområde. Varje kommun är skyldig att göra upp en beredskapsplan. Basen för katastrofberedskapen, både avseende administration och verkställighet, skall ligga på lokal nivå. Brandförsvaret i kommunen har det operationella ansvaret när en stor olycka inträffar och borgmästaren är ansvarig räddningsledare, men denne kan delegera ansvaret till brandchefen. När en katastrof inträffar aktiveras ”Central Command Team” som utgörs av borgmästaren, polischefen, brandchefen och chefen för hälso- och sjukvården.

Alla större sjukhus har trauma-team, motsvarande svenska sjukvårdsgrupper, dvs. en senior kirurgspecialist med traumainriktning, en anestesiolog och två eller tre sjuksköterskor. Om möjligt samverkar två sjukhus vid en katastrof. Från det ena sänds trauma-team ut medan det andra tar emot skadade.

• Sida 101
•  Original

101

Om två eller flera kommuner är drabbade av en svår olycka kan, om det är nödvändigt, provinschefen (motsvarande landshövding) ingripa och ge direktiv till borgmästarna, men dessa behåller ansvaret för insatserna i respektive kommun.

Blir olyckan så omfattande att den inte går att hantera på lokal eller regional nivå tas ansvaret för insatserna över av regeringen.

Regeringens krissamordningscenter, ”National Crisis Co-ordination centre” (NCC), har utarbetat en manual som reglerar åtgärder för krishantering, nämligen ”National manual on decision-making in crisis” och en manual för katastrofhjälp ”Disaster relief manual”. Dessa båda handböcker redogör översiktligt för hur beslutsfattande och samordning skall gå till vid olika typer av kriser och katastrofer, t.ex. när det krävs beslut på regeringsnivå, men de skall också användas som underlag för de manualer som utarbetas på departementsnivå.

Varje enskild minister är ansvarig för beredskapen inom sitt departement. Varje departement har ett samordningscentrum. Om två eller flera departement är inblandade i en stor olycka samordnas insatserna av National Co-ordination Centre. NCC är en stödorganisation som aktiveras vid behov.

Vid behov aktiveras ”The National Information Centre” vars uppgifter är att ta hand om strategiska frågor som rör information, samordning av information från regeringen etc. Denna organisation kan aktiveras av en enskild minister. Inom centrumet finns olika enheter; enhet för pressinformation, enhet för information till allmänheten, enhet för information till anhöriga och ett samordningsteam.

Tyskland

Räddningsväsendet

Förbundsrepubliken Tysklands 16 delstater har en hög grad av självstyre. De har egna författningar, parlament och regeringar och lagstiftar själva om exempelvis polisväsende och kommunal förvaltning. I Tyskland finns knappt 400 räddningsledningscentraler i 326 räddningsområden. Inom ett räddningsområde bor ungefär 250 000 invånare.

Olyckan i Eschede – en fallstudie

Den 3 juni 1998 inträffade den svåraste tågolyckan i Förbundsrepubliken Tysklands historia. Ett intercitytåg med tolv vagnar spårade ur i hög fart i Eschede, en liten stad mellan Hannover och Hamburg. Vid urspårningen pressades vagnarna samman som ett dragspel; 101 passagerare omkom och 88 skadades.

Olyckan utlöste katastroflarm i storkommunen Celle, som är det räddningsområde till vilket Eschede hör. Räddningstjänsten och samtliga frivilligorganisationer, som ingår i katastrofberedskapsorganisationen larmades och ingick i räddningsinsatserna tillsammans med det tyska järnvägsaktiebolaget (Deutsche Bahn AG).

Bland dem som först kom till olycksplatsen för att undsätta skadade var Eschedeborna själva. Snabbt på plats var också 50-talet präster som deltog i en konferens i närbelägna Celle. Olycksplatsen låg bra till från logistisk synpunkt; den kunde nås från två olika håll och det fanns gott om plats för räddningsfordonen. En helikopterbas strax utanför Hamburg sände snabbt helikoptrar till olycksplatsen. En och en halv timme efter det att räddningsmanskapet kommit till olycksplatsen var samtliga skadade omhändertagna på olika sjukhus.

Så snart olyckan blivit känd begav sig anhöriga till olycksplatsen för att ta reda på vad som hänt. I en gymnastiksal i närheten av olycksplatsen togs de omhand av präster, rödakorsare och psykologer.

Den lilla staden Eschede är belägen i ett Lüneburgskt hedlandskap, där jorden är sandrik. När de skadade förts bort från olycksplatsen återstod ett tungt arbete för räddningsarbetarna, som till största delen utgjordes av frivilliga från Tyska Röda korset. Det blev deras uppgift att samla ante mortem-material för att de omkomna skulle kunna identifieras och för att de anhöriga skulle kunna få tillbaka personliga tillhörigheter, som man eventuellt hittade.

Många av de omkomna var så svårt sargade att man inte enkelt kunde avgöra hur många man egentligen funnit. Genom att samla upp sand och sila den genom ett såll kunde kroppsdelar, personliga tillhörigheter m.m. avskiljas och överlämnas till det patologiska institut, som hade

• Sida 102
•  Original

102 hand om identifieringsarbetet. En kvinnlig räddningsarbetare sade att ”först hoppades jag att inget finna, men så småningom hoppades jag att finna något, så att det inte blev kvar i sanden”. Efter fem dagar var arbetet på olycksplatsen avslutat.

För att bistå räddningsmanskapet med psykosocialt stöd fick Röda korset i uppdrag att upprätta och samordna ett center i Celle – knappt två mil från olycksplatsen. Till detta center knöts psykologer, präster, psykiatrisk expertis, personal från brandkåren och järnvägen liksom medarbetare från olika organisationer. Förutom den akuta omsorgen om räddningspersonalen lades stor vikt vid att erbjuda dem långsiktigt stöd för att förhindra post traumatisk stress. Den verksamhet som bedrevs vid det psykosociala centret har dokumenterats noga för att den stora räddningsinsatsen skall kunna utvärderas. Statliga medel har ställts till förfogande för att möjliggöra detta, men även ekonomiskt stöd från annat håll har kommit (exempelvis från Finska Röda korset). En slutrapport skall presenteras den 30 juni 1999.

Tyska Röda korset redogör i en rapport ”Das Zugunglück in Eschede” för hur räddningsarbetet fungerade. I stort sett anser man att det har fungerat väl, men på vissa områden behöver förbättringar ske för att man skall vara bättre rustad i framtiden. Nedan följer några exempel på brister som man anser behöver åtgärdas: – Det rådde i alarmeringsfasen osäkerhet om olyckans

omfattning. Man visste att det rörde sig om en tågolycka, men det var först när räddningsmanskapet kom till olycksplatsen, som man insåg hur omfattande olyckan var. – Det borde ha funnits en registreringsfunktion, som

noterade namn och adress på skadade som fördes till

sjukhus. Även oskadade som lämnade olycksplatsen borde ha registrerats innan de gav sig iväg. Detta hade underlättat för anhöriga som sökte information om vad som hänt deras släktingar eller vänner. – Ett stort antal hjälparbetare och annan insatspersonal

använde sig av mobiltelefoner. Detta gjorde att telenätet stundtals var överbelastat, vilket försvårade viktig kommunikation mellan räddningsfordon och sjukhus. – De befintliga radiofrekvenserna visade sig vara otill-

räckliga. – Avsaknad av samordning av förplägnaden till rädd-

ningsmanskapet.

Omkring 1 800 personer ingick i räddningsmanskapet: 500 från brandkåren (de flesta frivilligarbetare), 270 från räddningstjänsten, 270 frivilliga sjukvårdare, 80 läkare varav många frivilliga, 100-talet poliser, 200 tyska och brittiska soldater och 80-talet frivilliga från kyrkan, med flera.

Tågolyckan rönte stor uppmärksamhet i medierna. Det fanns flera skäl till detta. Det första var givetvis olyckans omfattning med många döda och skadade. Det andra var att det drabbade ett högteknologiskt transportmedel, som förutsågs vara ett trafiksäkert alternativ till flyg- och biltransport. Det tredje var att i tider av arbetslöshet och ökande isolation, visade en liten stads invånare –Eschedes– exempel på hjälpsamhet, solidaritet, mod och och självuppoffring i omsorgen om dem som drabbades.

Kontakterna mellan räddningsmanskap och journalister fungerade i de flesta fall mycket bra. Det fanns dock några undantag. Exempelvis ombads räddningsarbetare att låna ut sina kläder mot ekonomisk ersättning till journalister för att de obehindrat skulle kunna få tillträde till olycksplatsen.

• Sida 103
•  Original

103

Analysgruppens intryck

Huvuddragen i de ovan refererade ländernas katastrofberedskap ger följande intryck. Ländernas beredskap utgår från att räddningsarbetet skall utföras på det lokala planet. Det är också i kommunen, som omsorgsarbetet, det psykosociala stödet till de drabbade skall bedrivas. Om resurserna lokalt vid en räddningsinsats är otillräckliga skall hjälp sökas i grannkommunen. När många aktörer omfattas av räddningsarbetet understryks vikten av samordning.

Frivilligorganisationerna är ett viktigt komplement till – och i en del länder – en del av räddningstjänsten. Det understryks att det är viktigt att kommunerna informerar sig om vilka frivilligorganisationer som finns att tillgå och vad de kan bidra med.

I flera av planerna betonas vikten av informationsarbetet mot såväl berörda som medier och allmänheten.

• Sida 104
•  Original

A V S N I T T 5 E N R E D O V I S N I N G A V A N A L Y S G R U P P E N S A R B E T E

Söndagen den 2 oktober hölls sorgegudstjänster i kyrkor över hela Sverige. De omkomna hedrades med en tyst minut samt själaringning i landets alla kyrkklockor. I Hedvigs kyrka, i Norrköping, direktsändes gudstjänsten i TV. I kyrkan brann ett ljus för varje saknad människa.

• Sida 105
•  Original

105

I

det föregående avsnittet presenterades analysgruppens granskning av de åtgärder som vidtogs på olika orter i Sverige för att erbjuda dem som drabbades av Estoniakatastrofen psykosocialt stöd. Även massmediernas roll i Estoniakatastrofen och åtgärder för information och kommunikation från några centrala myndigheter belystes.

I detta avsnitt följer en redovisning av analysgruppens arbetsmetoder där det är viktigt att framhålla analysgruppens förhållningssätt gentemot anhöriga och överlevande samt något om gruppens informations- och massmediearbete.

Seminarium om samhällets katastrofberedskap

Här redovisas innehållet i det seminarium som gruppen arrangerade som ett led i kunskapsinhämtandet. Inbjudna till detta seminarium var experter inom centrala områden av betydelse för den svenska organisationen för katastrofberedskap. Flera föredragshållare var i sina yrkesroller involverade i följderna av Estoniakatastrofen och delade med sig av sina yrkesmässiga och personliga erfarenheter av detta. Några föredragshållare delade på motsvarande sätt med sig av erfarenheter efter arbetet med följderna av branden i Göteborg.

Psykologiska, religiösa och kulturhistoriska aspekter

Utöver detta presenteras de övriga kunskaper som inhämtats inom områdena psykologi och psykiatri, däribland särskilt katastrofpsykiatri. Här redovisas religiösa och kulturhistoriska perspektiv på följderna av en katastrof. Analysgruppen har begränsat sig till frågor som har direkt anknytning till händelserna efter Estoniakatastrofen. Redovisningarna skall därför ses som anspråkslösa försök

att sammanfatta några viktiga slutsatser från samtal med expertis inom dessa omfattande områden.

Intervjuer och skriftliga källor

En viktig del av underlaget för denna rapport har varit de drygt hundratalet intervjuer som genomfördes under arbetet med den första delrapporten från analysgruppen. Dessa omfattande intervjuer har kompletterats i syfte att ytterligare fördjupa kunskaperna inom området katastrofberedskap. En fullständig förteckning över de intervjuer som genomförts under analysgruppens uppdrag redovisas i avsnittet Bilagor.

Analysgruppen har vidare under arbetet tagit del av ett stort antal rapporter, utredningar, utvärderingar, minnesanteckningar, promemorior m.m. I avsnittet Bilagor lämnas en fullständig källförteckning.

Inledning

• Sida 106
•  Original

106

E

stoniakatastrofen och dess följder väcker stort

intresse från dem som personligen är berörda av katastrofen och från medierna. Därför utarbetades redan från början en plan för kommunikation med olika grupper och intressenter.

Kontakter med anhöriga och överlevande

I enlighet med direktiven har analysgruppen knutit till sig en referensgrupp bestående av företrädare för de överlevande och de omkomnas anhöriga. Referensgruppen har regelbundet haft sammanträden och deltagit vid analysgruppens seminarier och expertmöten. I några sammanhang har fler anhöriga och överlevande än referensgruppens medlemmar deltagit.

En viktig del av analysgruppens arbete har varit samtal med ett stort antal av de som personligen berörts av katastrofen. Detta har skett genom att s.k. hearings, dvs. öppna möten, anordnats på orter som särskilt drabbades av katastrofen. Uppföljningar av dessa möten har gjorts vid videokonferenser, den första i juni 1998 för att beskriva arbetsläget och den andra då den första delrapporten överlämnades till regeringen i november samma år. En särskild resa till Estland arrangerades i augusti 1998 för att fördjupa bilden av anhörigas livssituation.

I syfte att komma i kontakt med så många som möjligt av de direkt berörda och informera om analysgruppens arbete har gruppen också sänt brev till ett stort antal av de anhöriga och överlevande. Genom samarbete med Ersta sjukhus och Styrelsen för psykologiskt försvar, som båda har upparbetade kontaktkanaler till många anhöriga och överlevande, har analysgruppen givits möjlighet att sända ut brev till sammanlagt ca 1 800 adressater. Information har regelbundet förmedlats via det informationsblad – ”Estoniainformation” – som Styrelsen för psykologiskt försvar enligt ett uppdrag från regeringen ansvarar för.

Inbjudan till hearings har även framförts via annonser i pressen på de aktuella orterna. Mötena har följts upp med pressträffar på de aktuella orterna i syfte att lämna ytterligare information om analysgruppens arbete.

Öppenhet och insyn

I direktiven uttalas att analysgruppens arbete skall präglas av öppenhet och insyn. Enligt analysgruppens mening är därför kommunikation med dem som personligen berörts av katastrofen av särskild vikt. Analysgruppens sekretariat har organiserats så att bemötandet av berörda som kontaktat analysgruppen genom brev och telefonsamtal har prioriterats i arbetet.

1

Analysgruppens förhållningssätt

I detta kapitel finns beskrivet hur analysgruppen arbetat med kommunikation med berörda och medier.

• Sida 107
•  Original

107

Massmediakontakter

Nyhetsmediernas intresse har varit stort under hela utredningsarbetet. En princip i analysgruppens arbete har varit att med respekt för arbetets krav på integritet bereda öppenhet och insyn även i kontakterna med massmedierna.

Överlämnandet av den första delrapporten

När den första delrapporten överlämnades till regeringen bjöds medierna in till ett presseminarium direkt efter det att anhöriga informerats vid en videokonferens. Seminariet bevakades även av utländska medier och gav upphov till stor publicitet också i utlandet. Syftet med att anordna ett seminarium istället för en presskonferens var att erbjuda en fördjupad inblick i hur analysgruppen arbetat med granskning och analys och därefter kommit fram till slutsatser och rekommendationer.

Samtidigt som presseminariet inleddes publicerades hela rapporten på internet på två separata websidor. På re-

geringens respektive Styrelsen för psykologiskt försvars websidor blev rapporten omedelbart tillgänglig i sin helhet för dem som sökte den. Sammanfattningar på estniska och engelska publicerades även på regeringens websidor.

Regeringens beredningsprocess

När delrapporten överlämnats vidtog en beredningsprocess inom regeringen som ledde fram till regeringsbeslutet den 11 februari 1999. För analysgruppen innebar detta att kommunikationsansvaret beträffande åtgärder till följd av rapportens rekommendationer överlämnades till regeringen. Strävan efter tydlighet i kommunikationen från analysgruppens sida innebar att frågor från medierna med anknytning till regeringsbeslutet i de allra flesta fall hänvisades till regeringen och ansvarigt statsråd. I den mån frågorna rörde sådant som redan behandlats i delrapporten hänvisades till utredningstexten.

• Sida 108
•  Original

108

A

nalysgruppen arrangerade den 21 och 22 ja-

nuari 1999 ett seminarium med temat Kommunikation och

psykiskt och socialt bemötande i katastrofer. Seminariet ut-

gjorde en väsentlig del i analysgruppens arbete med att inhämta kunskaper om samhällets katastrofberedskap inför den kommande delrapporten i ämnet. Syftet var att seminariet skulle belysa framförallt de katastrofdrabbades perspektiv och tydliggöra individens behov av information och psykosocialt stöd samt samhällets beredskap att möta dessa behov.

Till seminariet inbjöds ett stort antal personer med relation till samhällets organisation för katastrofberedskap. En del av dessa inbjöds som talare och andra som diskussionsdeltagare. Under seminariet deltog även representanter för anhöriga och överlevande samt analysgruppens ledamöter.

Seminariet arrangerades med kort varsel och analysgruppen kunde konstatera att intresset för att deltaga var stort.

Centrala ämnesområden

Seminariet indelades i sex huvudblock: Kommunikation och psykiskt och socialt kris- och katastrofarbete, Erfarenheter av Estoniaolyckan, Erfarenheter av Göteborgsbranden, Vad kan vi lära av överlevande och anhöriga, Kommunikation myndigheter, massmedier och berörda samt Samverkan kring katastrofarbete på kort och lång sikt.

Kommunikation och psykiskt och socialt kris- och katastrofarbete

I det inledande blocket under seminariet gavs deltagarna en grundläggande orientering om väsentliga frågor som vad en katastrof innebär för individen, vilka reaktioner den utlöser och vilka behov den katastrofdrabbade har på kort och lång sikt. Även samhällets beredskap för att möta behoven speglades. Behovet av information behandlades särskilt och här belystes bland annat vad som krävs av myndigheter för att informationsförmedling skall fungera ändamålsenligt.

I blocket deltog följande talare: Samhällets katastrofbe-

redskap, Bo Riddarström, överdirektör, Överstyrelsen för

Civil Beredskap, Individens reaktioner och behov i katastrofen, Abbe Schulman, överläkare, Centrum för Kriskunskap, Stockholms läns landsting, Kommunikationens betydelse i

katastrofberedskapen, Bertil Flodin, docent, kommunika-

tionsforskare.

Erfarenheter av Estoniaolyckan

Det andra blocket belyste samhällets beredskap för Estoniakatastrofen. Ett antal talare som på olika sätt var involverade i katastrofarbetet delade med sig av erfarenheter och lärdomar. Särskild tonvikt lades vid frågor om kommunikation med och stöd till dem som drabbades.

Under det gemensamma ämnet deltog följande talare: Eva Fellenius, sektionschef inom Centrala avdelningen för Ambulanssjukvård och Katastrofmedicinsk planering,

2

Seminarium om framtida

katastrofberedskap

• Sida 109
•  Original

109

Stockholms läns landsting, Göran Pettersson, beredskapsplanläggare i Stockholms Stift samt Henrik Svenungsson, biskop emeritus, Svenska kyrkan, Birgitta Berggren, utredare, Polismyndigheten i Borlänge, Eva Marling, f.d. planeringschef Rapport, Sveriges Television, Kerstin Bergh Johannesson, leg psykolog, Akademiska sjukhuset Uppsala.

Erfarenheter av Göteborgsbranden

Den nyligen inträffade branden i Göteborg medförde nya lärdomar beträffande bland annat samverkan mellan myndigheter, massmedier och berörda. En viktig slutsats var att erfarenheterna från Estoniakatastrofen påverkade åtgärder och insatser i samband med Göteborgsbranden.

I detta block talade: Aage Johansson, poliskommissarie, Polismyndigheten i Göteborg, Lars Lilled, samord-

nare av Göteborgs långsiktiga insatser med anledning av brandkatastrofen, Inger Magnusson, informationskonsulent, Svenska Röda korset, Göran Skoglund, direktor, Svenska kyrkan samt Kicki Hultin, nyhets- och samhällschef, Sveriges Television, Göteborg.

Vad kan vi lära av överlevande och anhöriga?

Den första seminariedagen avslutades med en programpunkt som innehöll berättelser och minnesbilder förmedlade av några av de människor som överlevde Estoniakatastrofen. Den tänkta diskussionen efter de personliga anförandena fick mer karaktären av ett lågmält och öppet samtal mellan talarna, Estonianhöriga och övriga seminariedeltagare.

Talare var: Morten Boje Hviid, Kent Härstedt, Sara Hedrenius, Urban Lambertson och Mikael Öun.

Estland drabbades hårt av Estoniakatastrofen. Av 367 estniska medborgare ombord överlevde 62 personer. Estlands minnesmärke över Estonias förlisning finns i Tallinn.

• Sida 110
•  Original

110

Kommunikation myndigheter, massmedier och berörda

Den andra seminariedagen inleddes med frågor om myndigheternas organisation för att tillgodose olika grupper av individers behov av information vid en framtida katastrof. Med anledning av Estoniakatastrofen ställdes bland annat frågan om kraven på svenska myndigheter ser olika ut beroende på om olyckan inträffar inom eller utom landet. Även mediernas roll och faktorer som påverkar deras arbete diskuterades. Blocket avslutades med en belysning av mediernas skildringar av de människor som berörs av en katastrof.

Talarna under detta block var: Informationsberedskap i

samhället, Björn Körlof, generaldirektör, Styrelsen för

Psykologiskt Försvar, Regeringskansliets roll i framtida kata-

strofer, Inge Gustafsson, kansliråd, Information Rosenbad,

Jens Odlander, pressombudsman, Utrikesdepartementet,

Massmediernas roll i katastrofen, Eva Marling och Kicki

Hultin, Sveriges Television, Massmediernas skildringar av

drabbade, Liselotte Englund, doktorand JMG och

medicinjournalist, Sveriges Radio.

Samverkan kring katastrofarbete på kort och lång sikt

Det avslutande blocket handlade om hur det svenska samhällets katastrofberedskap skulle kunna se ut i framtiden. Frågan hur olika aktörer kan samverka för att förbättra insatserna för de drabbade var en del av diskussionen. Efter talarnas anföranden hölls en avslutande diskussion som bland annat handlade om varför det svenska samhället i hög grad fortfarande berörs av Estoniahaveriet, som inträffade den 28 september 1994.

Medverkande talare: Myndigheters ledningsberedskap i

framtiden, Lars Fredholm, laborator, Försvarshögskolan

Karlstad, Polisens roll som informatör och stöd, Lars Nylén, rikskriminalchef, Rikspolisstyrelsen, Trossamfundens roll, Göran Tesfai Skoglund, direktor, Svenska kyrkan,

Frivilligorganisationernas roll, Margreth Köppen, enhets-

chef, Svenska Röda korset.

Referat av anföranden

I avsnittet Bilagor återges referat av talarnas anföranden.

• Sida 111
•  Original

111

3

Psykologiska aspekter,

religiösa och kulturhistoriska perspektiv

U

nder analysgruppens arbete har kunskaper in-

hämtats inom en rad områden som gruppen bedömt som relevanta för en noggrann granskning av följderna efter Estoniakatastrofen. Med anledning av att samhällets psykiska och sociala stöd till anhöriga och överlevande samt kommunikationen mellan medier, myndigheter och berörda i samband med katastrofen står i centrum för denna rapport vill gruppen här lyfta fram några av de områden som varit av särskilt intresse under denna del av granskningsarbetet.

Seminarium om individuella och samhälleliga konsekvenser av Estoniahaveriet

Analysgruppen arrangerade den 16–17 mars 1998 ett seminarium vars syfte var att behandla frågor om hur individer och samhälle påverkats av Estoniakatastrofen. Till seminariet inbjöds ett antal personer som i sina yrkesliv kommer i kontakt med de existentiella och etiska frågeställningar som uppkommer då en livsavgörande händelse inträffar i livet.

Under seminariet belystes dels vilka etiska frågeställningar som uppkom med anledning av Estoniahaveriet, dels hur de anhöriga och överlevandes livssituation påverkats, hur samhället i stort påverkas av en händelse med Estoniahaveriets dimension. Ämnen och föredragshållare var: Ett språk för sorg, Ylva Eggehorn, författare, Sorg i ett

livstidsperspektiv, Conny Nordin, professor i psykiatri vid

Linköpings universitet och hovpredikant, Ceremoniers be-

tydelse, Bo Brander, präst och föreståndare vid Laurenti-

stiftelsen i Lund, Havet som gravplats, Lars Weisæth, professor vid universitetet i Oslo, Kris- och katastrofpsykologisk

organisation, Atle Dyregrov, ledare för Center for krise-

psykologi i Bergen, Att lyssna till anhöriga, Kristina Brandänge, psykiater och klinikchef vid Ersta sjukhus, Erfaren-

heter från Alexander Kielland-olyckan, Odd Kristian Reme,

präst och företrädare för Alexander Kielland-fonden.

I avsnittet Bilagor refereras föredragshållarnas anföranden.

Död och begravning ur kulturhistoriskt perspektiv

Analysgruppen vände sig till Nils-Arvid Bringéus, professor emeritus, teologie och filosofie doktor för att få en etnologisk belysning till förståelse för Estoniakatastrofen och dess följder för framförallt anhöriga men även för samhället i stort. Uppdraget resulterade i en promemoria med titeln Död och begravning ur kulturhistoriskt perspektiv. I avsnittet Bilagor återges denna promemoria i sin helhet.

• Sida 112
•  Original

A V S N I T T 6 E N P R E S E N T A T I O N A V A N A L Y S G R U P P E N S S L U T S A T S E R

Den 17 november 1994 demonstrerade anhöriga mot att beslutet i bärgningsfrågan drog ut på tiden. Fackeltåget gick mot Rosenbad där de sörjande togs emot bland annat av företrädare för regeringen.

• Sida 113
•  Original

113

I

analysgruppens första delrapport presenterades slutsatser efter gruppens granskning av myndigheters, inklusive regeringen och Regeringskansliets, agerande efter Estoniakatastrofen. I rapporten belystes även åtgärder som vidtogs av andra samhällsorgan, såsom Svenska kyrkan, massmedier och även organisationer för anhöriga till omkomna och överlevande.

Samhällets förhållningssätt i samband med katastrofer

I denna andra delrapport presenteras analysgruppens slutsatser och uppfattning gällande samhällets förhållningssätt i samband med katastrofer. Den inledande delen innehåller flera principiellt viktiga frågor.

Den första är samhällets förhållningssätt i frågan om omhändertagande av omkomna efter katastrofer. I det första kapitlet görs en återkoppling till resonemang som fördes i den tidigare delrapporten.

I det andra kapitlet behandlas anhörigas rätt att omhänderta och begrava sina omkomna och att få komma till tals inför beslut som fattas av den högsta statsledningen och myndigheter – beslut med konsekvenser för den egna livssituationen.

Mediernas nyhetsförmedling och agerande i relation till överlevande och anhöriga samt frågor om deras integritet presenteras i det tredje kapitlet.

Analysgruppens intryck av hur det psykiska och sociala stödet för anhöriga och överlevande har fungerat kortoch långsiktigt redovisas därefter i kapitel fyra till sju.

En redovisning av analysgruppens syn på statsledningens symboliska roll i händelser som Estoniakatastrofen i kapitel åtta avslutar den första delen av analysavsnittet.

Brister i den svenska organisationen av samhällets katastrofberedskap

I en andra del, i kapitel nio, redovisas analysgruppens uppfattning om statsledningens roll och agerande i samband med Estoniakatastrofen. I kapitel 10 följer en genomgång och analys av informationsarbetet inom Regeringskansliet.

I kapitlen 11–13 presenteras analysgruppens intryck av brister i beredskapen för katastrofer. Här belyses särskilt lednings- och samordningsfrågor samt kommunikation och samverkan mellan samhällets offentliga aktörer. Även kommunernas organisation vid svåra påfrestningar behandlas.

Inledning

• Sida 114
•  Original

114

A

nalysgruppens arbete med att granska Estonia-

katastrofen och dess följder väckte frågan om vilket förhållningssätt vårt svenska samhälle har till följderna av en katastrof, i synnerhet rörande frågan om omhändertagande av omkomna. Med anledning av detta analyserades i den tidigare delrapporten den svenska statens möjligheter och eventuella skyldigheter att agera i frågan om omhändertagande av omkomna från Estonia.⁷²

I det följande ges en sammanfattning av analysgruppens resonemang.

Intresse av och ansvar för ett omhändertagande av omkomna

Ett omhändertagande av omkomna från Estonia skulle kräva stora resurser. Det är ett rimligt antagande att endast stater har både förmåga och intresse av att genomföra ett sådant arbete, i vart fall om det rör sig om ett stort antal omkomna. Aktuella stater är framförallt de som hade medborgare ombord. Det finns dock inte någon svensk lagstiftning som reglerar detta, och det är endast Sveriges agerande som omfattas av analysgruppens granskningsuppdrag.

I folkrätten regleras bland annat kuststaters bestämmanderätt till havsområden i olika zoner utanför det egna territoriet. Utanför dessa reglerade områden finns det s.k.

fria havet. Estonia sjönk på det fria havet. Det finns heller inga internationella överenskommelser om omhändertagande av omkomna på det fria havet.

Analysgruppens redovisade slutsats

Mot bakgrund av genomgången av svensk lagstiftning och internationella överenskommelser fann analysgruppen i sin tidigare delrapport att varken den svenska regeringen eller någon svensk myndighet hade skyldighet att omhänderta omkomna från Estonia. Det var dock enligt analysgruppen principiellt rätt att regeringen ändå agerade i frågan.

Gruppen konstaterade att det vid de förhållanden som rådde i den akuta situationen saknades resurser för efterforskning och omhändertagande genom ROV⁷³och mättnadsdykning. Det fanns således ingen praktisk möjlighet att inleda ett omhändertagande under de första dygnen.

Frågan varför ett omhändertagande av omkomna inte inleddes

Analysgruppen inhämtade kunskaper om de tekniska landvinningar som under senare år gjorts inom området dykeriteknik och bärgning.⁷⁴ Expertis som analysgruppen intervjuat och samtalat med visar på en mycket snabb ut-

1

Värdigt omhändertagande

En sammanfattning av Analysgruppens redovisade förslag

gällande samhällets förhållningssätt till frågan om omhändertagande av omkomna

i samband med större olyckor och katastrofer.

• Sida 115
•  Original

115

veckling som kan föra med sig tillverkning av nya typer av dykfarkoster för privat bruk.

Analysgruppen behandlade även de religiösa, psykologiska och kulturhistoriska perspektiv som aktualiserades av frågan hur en stat väljer att agera då det gäller omhändertagande av döda medborgare. Jämförelser gjordes med agerandet vid ett antal större internationella olyckor i syfte att utröna om det svenska samhällets förhållningssätt till följderna av en katastrof skiljer sig från andra samhällens.

Gruppen fann skäl att formulera de grundläggande principerna för ett önskvärt samhälleligt förhållningssätt när det gäller räddning av människor och även omhändertagande av omkomna vid olyckor – en uppfattning som enligt analysgruppen synes ha ett starkt stöd i samhället.

Analysgruppens redovisade förslag till förhållningssätt

De principer som analysgruppen uppställer innebär att vid en olycka allt måste göras för att så många människor som möjligt skall räddas. Det måste ske i vetskap om att de som utför räddningsarbetet kommer att utsättas för risker. Arbetet bör avslutas först när räddningsansvariga bedömer att det inte längre finns någon möjlighet att finna drabbade vid liv.

Efter olyckor bör stora insatser göras även för att lokalisera och omhänderta omkomna. Det bör gälla såväl till lands som till sjöss. Även detta bör ske i full vetskap om att det medför risker för dem som utför arbetet. Uppgiften att omhänderta omkomna avbryts när det inte längre är möjligt att utföra uppgifterna utan att det innebär alltför stora fysiska och psykiska risker för personalen eller uppställer olösliga tekniska problem.

Uppgiften får aldrig reduceras till en fråga om att ”städa upp” på en olycksplats. I ett samhälle byggt på de värderingar som utgör Sveriges nedärvda gemensamma inställning till frågor om liv och död måste viljan att omhänderta omkomna utgå från respekten för den döde och de efterlevande. Det är ett uttryck för erkännandet av de närmast efterlevandes rätt att – med beaktande av vad den avlidne må ha uttalat som sin önskan – få bestämma om begravningen av den anhörige. Utövande av deras rättighet är en fundamental del av en människas sorgearbete. Det är också ett uttryck för principen att respekten för människan sträcker sig bortom hennes levnad, en princip som avspeglas i vår och andra kulturers sätt att omhänderta sina döda.

Det finns fall, inte minst till havs, när omständigheterna gör det omöjligt att finna omkomna. Så har det varit i alla tider, så kommer det att vara också i framtiden även

Samtliga omkomna från Estonia identifierades. Svenska omkomna fördes i kortege till en andakt i Riddarholmskyrkan den 20 oktober. En andakt hölls även i Uppsala domkyrka.

• Sida 116
•  Original

116 om teknikens utveckling ökar möjligheterna att göra det som förr var omöjligt. Havet måste också i framtiden betraktas som en grav när det inte längre är möjligt att gå vidare i omhändertagandet av omkomna.

Ansträngningar att finna och omhänderta saknade personer

Som analysgruppen redovisat i sin första rapport har polisen enligt gällande regler inte generellt till uppgift att söka efter och omhänderta omkomna. Ofta görs dock trots detta ansträngningar för att finna döda. Att så sker är viktigt för medborgarnas förtroende för samhället.

Att finna en saknad person har även betydelse för rättsverkningarna för de anhöriga. En försvunnen person måste dödförklaras innan reglerna om arv kan tillämpas. Återfinns inte den saknade kan dödförklaring i vissa fall göras först 10 år efter det att personen anmälts saknad.

Om en person påträffas död på land är det naturligt för samhället att denne omhändertas så att de anhöriga kan förrätta begravningsceremoni. Ett sådant förhållningssätt är viktigt för de anhörigas sorgeprocess. Sedvänjan att omhänderta omkomna är inte en lagstadgad skyldighet för någon myndighet; normalt åvilar det de anhöriga att ombesörja detta.

Räddningstjänstens uppgifter

Polisens uppgift att efterforska saknade regleras i räddningstjänstlagen och enligt denna skall polisen efterforska personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras föreligga fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa.

Människor som är eller kan befaras vara i sjönöd efterforskas av Sjöfartsverket, genom sjöräddningen. I uppdraget ingår inte att efterforska och omhänderta omkomna.

Om räddningstjänsten påträffar den eftersökte, omhändertas denne även om personen är död. Sökandet efter personer fortsätter ofta en tid efter det att experter på området gjort bedömningen att de rimligen måste vara döda. Hur långt myndigheterna inom räddningstjänsterna går i sina ansträngningar att efterforska och omhänderta

omkomna får i sista hand avgöras med hänsyn till risker för personalen och resurstillgången.

För att utreda misstankar om brott kan åklagarmyndighet besluta om omhändertagande av omkommen när detta behövs för att genomföra utredningen.

Försvinnanden till sjöss ur historiskt perspektiv

Vid olyckor till sjöss har förhållningssättet historiskt sett varit annorlunda. Många människor har genom tiderna försvunnit till havs och i sjöar, och anhöriga har tvingats acceptera det faktum att det inte går att lokalisera och omhänderta den omkomne. I dessa fall har havet benämnts ”den våta graven” och ceremonier till lands har ofta genomförts för att hedra den omkomne och möjliggöra för de anhöriga att bearbeta sorgen.

Etnologiska undersökningar visar dock att man i gången tid var mycket angelägen om att försöka återfinna den drunknade. Lyckades man inte på annat sätt, tillgrep man efter urgamla mönster magiska åtgärder. En tupp, ett ljus eller ett bröd kunde utgöra hjälpmedel som användes för att den drunknade skulle kunna hittas. Motivet för dessa långtgående försök att finna den försvunne kan bland annat ha varit att den som försvunnit till sjöss kom att tillhöra en grupp av varelser som förlorat sin status, genom att de blivit bortdefinierade som människor. Gastar eller strandvaskare, som dessa döda kunde kallas, betraktades ibland som en fara för omvärlden.

Dödsfall ombord på fartyg följdes tidigare inom såväl marinen som handelsflottan av sjöbegravning. En jordfästningsakt ägde då rum, ledd av båtens befälhavare, och kroppen lyftes därefter överbord med tyngder eller andra anordningar som säkrade att den sjönk.⁷⁵

Försvinnanden till sjöss idag

När någon befaras vara i fara ute på vatten görs stora ansträngningar för att rädda dessa. Eftersökningarna varar ofta till dess att det inte längre finns hopp om att kunna rädda liv. Det förekommer även idag att omkomna personer som försvunnit ute på isiga sjöar sökes när isarna gått upp. Om en person påträffas död i vatten tas denne undantagslöst omhand.

• Sida 117
•  Original

117

om att haveriutredningen efter Estoniaolyckan skall återupptas. Anledningen uppges vara att experter på området redovisat preliminära bedömningar som kritiserar haveriutredningens rapport och ifrågasätter ett flertal grundläggande antaganden i denna.

Analysgruppen vill i detta sammanhang framhålla att gruppens uppdrag är att granska och analysera de händelser som inträffat efter det att haveriet var ett faktum. Den internationella haveriutredningens uppdrag och arbete omfattas inte. Inte heller omfattar uppdraget frågan vem eller vilka som bär skuld till haveriet.

Analysgruppens slutsatser

• Praxis inom svensk räddningstjänst när det gäller omhändertagande av omkomna är att göra ansträngningar i vidare utsträckning än vad som åvilar räddningstjänsten enligt lag.
• Under senare år har allt större ansträngningar gjorts för att återfinna, omhänderta och identifiera omkomna efter större olyckor och katastrofer, såväl till lands som till sjöss.
• Det förhållningssätt som analysgruppen formulerat beträffande agerandet i samband med större olyckor och katastrofer överensstämmer med samhällets uppfattning och agerande genom tiderna.

Sökandet efter olycksorsak en anledning till omhändertagande

När en olycka inträffat är det naturligt att söka efter orsaken. Vid större olyckor tillsätts en haveriutredning, i syfte bland annat att få lärdomar för att förbättra säkerheten och undvika liknande olyckor. En särskild utrustning finns på flygplanen som registrerar vad som sker under flygningen och som skall kunna ge svar på frågor kring den eventuella olycksorsaken. De omkomna som påträffas vid sökandet efter den s.k. svarta lådan brukar omhändertas. Under senare år har mycket långtgående insatser gjorts för att ta hand om flygolycksoffer. Ett exempel är då Swissair flight 111 som störtade utanför Kanadas kust. Det stora flertalet omkomna kunde då omhändertas.

Även vid stora fartygsolyckor tillsätts haveriutredningar. Vid arbetet med dessa utredningar är det dock inte lika självklart att omkomna omhändertas.

Det är analysgruppens intryck att under senare år görs allt större ansträngningar för att återfinna och identifiera omkomna. Det synes som om insatserna vid flygplansolyckor har påverkat handlandet vid andra olyckor.

Krav om ny haveriutredning gällande Estonias förlisning

När det gäller Estoniakatastrofen har den internationella transportarbetarefederationen och det nordiska transportarbetarförbundet gemensamt i ett öppet brev till regeringscheferna i Finland och Sverige framfört önskemål

• Sida 118
•  Original

118

I

analysgruppens direktiv framhålles att en granskning av Estoniakatastrofen och dess följder är särskilt viktig för att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga Sveriges agerande i samband med händelser av katastrofkaraktär. Förtroende och tillit utgör en del av samhällets beredskap inför katastrofer och svåra händelser.

I analysgruppens tidigare delrapport redovisades en diskussion om den principiella innebörden av regeringens agerande i frågan om Estonia skulle bärgas eller inte.

Här finner man en viktig del av förklaringen till varför en förtroendeklyfta växte fram mellan de berörda och statsmakterna.

Den avlidnes vilja och anhörigas åsikter avgörande

Det är i första hand den avlidne själv som under livstiden bestämmer vad som skall hända med kroppen efter döden. Om den avlidnes vilja inte är känd får vanligen de anhörigas åsikter avgöra. Det finns dock undantag då den avlidnes och de anhörigas uttalade åsikter lämnas utan avseende. Detta gäller i det fall ett samhällsintresse väger tyngre än individens vilja.⁷⁶

Ordnandet med gravsättning

Av begravningslagens regler framgår att den avlidnes vilja i fråga om kremering och gravsättning så långt det är möjligt skall följas av den som i egenskap av anhörig eller närstående eller annars ordnar med gravsättningen.⁷⁷ Lagstiftningen bör syfta till att stödja enskilda människor i deras strävanden att själva finna en lösning. Den får inte utformas så att den uppfattas som en otillbörlig inblandning i enskildas angelägenheter.

Det finns dock ingen skyldighet för anhöriga eller närstående att ordna med begravning. Snarare kan man tala om en rättighet för de efterlevande att själva anordna en begravning, innan man från samhällets sida griper in med de åtgärder för gravsättning av stoft eller kremering som till sist ändå blir nödvändiga.⁷⁸

Det är mot bakgrund av detta som man har att granska vilka faktiska konsekvenser regeringens agerande i frågan om vad som skulle hända med de omkomna ombord på Estonia fick för anhöriga.

Staten har ingen skyldighet att agera

Anhöriga som upplevde att deras rätt att bestämma om sina avlidna åsidosatts av den svenska staten lämnade in en

2

Anhörigas principiella rätt

Slutsatser rörande frågan om statsmakternas förhållningssätt till enskilda

som berörs av en stor olycka eller katastrof.

• Sida 119
•  Original

119

stämningsansökan till Stockholms tingsrätt i vilken de yrkade att få prövat om staten var skyldig att efterforska och bärga de omkomna efter Estoniakatastrofen, eller om staten har skyldighet att hjälpa de efterlevande att efterforska och bärga de omkomna. De anhöriga ville även att staten skulle förbjudas att övertäcka eller vidta andra åtgärder som gjorde det omöjligt att bärga de omkomna. Slutligen yrkades det att det skulle fastställas att de anhöriga har rätt att försöka finna och bärga de omkomna.

Det slogs fast av domstolarna att statsmakterna inte har någon skyldighet att söka efter och ta om hand de omkomna efter Estoniakatastrofen för att de efterlevande skall få möjlighet att låta de omkomna bli begravda på det sätt som de hade önskat.⁷⁹ Inte heller är statsmakterna enligt denna domstolsprövning skyldiga att bistå de efterlevande i sådana försök till omhändertagande.⁸⁰

Statens agerande hindrade anhöriga att ta hand om sina avlidna

Trots att statsmakterna inte hade skyldighet att handlägga dessa frågor agerade de ändå genom en rad beslut och åtgärder. I analysgruppens tidigare analys framhölls att det, mot bakgrund av Estoniakatastrofens karaktär av nationell katastrof med många omkomna svenska medborgare, måste anses ha varit riktigt att statsmakterna tog initiativ till och aktiv del i hanteringen av katastrofens följder i dessa avseenden.

Genom sitt agerande stannade statsmakterna dock inte vid att ta ställning för det allmännas eventuella medverkan till åtgärder i syfte att omhänderta omkomna. Staten tog ytterligare ett steg – beslut, ingångna avtal med andra stater och stiftad lag – innebar att några sådana åtgärder inte kan vidtas av någon och att försök till sådana åtgärder skall

På årsdagen av Estonias förlisning hölls en minnesandakt på Djurgården i Stockholm i närheten av den plats på Galärkyrkogården där en nationell minnesvård senare uppfördes och invigdes på treårsdagen.

• Sida 120
•  Original

120 hindras och bestraffas. Därmed har statsmakterna förutom att hindra plundring också de facto fråntagit de anhöriga och närstående möjligheten att själva ta hand om sina avlidna. De har inte haft möjlighet att fullgöra vad som normalt ankommer på dem i fråga om ordnandet med begravning.

Statens agerande var ingen kränkning av den enskildes rätt enligt prövning i den europeiska kommissionen

I målet mellan två anhöriga och svenska staten⁸¹ ville dessa anhöriga inför den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna i Strasbourg, få fastslaget att regeringens beslut att täcka över Estonia kränkte deras rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, närmare bestämt rätten att själva avgöra hur kvarlevorna efter deras anhöriga skulle behandlas. De anhöriga åberopade artikel 8⁸² i konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Kommissionen fann att beslutet om övertäckning inte var ett uttryck för bristande respekt för de anhörigas rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv enligt konventionen. Bedömningen grundades på att det knappast var möjligt att tillfredsställa önskemålen från alla anhöriga. Man ansåg även att beslutet syftade till att skydda vraket från plundring men också att säkerställa friden för vraket som skulle betraktas som en begravningsplats. Kommissionen hänvisade i sitt beslut till att konventionen medger visst utrymme för bedömningar från statlig sida enligt artikel 8.

De anhöriga hävdade också att de hade rätt av bestämma över begravningen av sina släktingar och att regeringens beslut kränkte deras rätt till religionsfrihet enligt artikel 9.⁸³ Kommissionen fann vid i sin prövning av detta klagomål inte något som tydde på en kränkning av artikel 9.

Agerandet uppfattades som ett kränkande ingrepp i privatlivet

Statsmakternas agerande innebär sålunda rättsligt sett inte en kränkning av de mänskliga rättigheterna enligt

Europakonventionen. Analysgruppen har dock erfarit att regeringens agerande av många ändå uppfattas som ett kränkande ingrepp i deras privatliv. I sammanhanget kan nämnas att vid arbetet med den svenska begravningslagstiftningen framhölls att denna lag inte fick utformas så att den kunde tolkas som att det offentliga på ett otillbörligt sätt blandade sig i privata angelägenheter.

En bidragande orsak till att anhöriga upplever att staten har satt sig i deras ställe synes som redan framhållits ha varit den bristande kommunikationen mellan statsmakterna och den enskilde under beredningsprocessen.

Anhörigas mening efterfrågades inte

Analysgruppen konstaterade i analysen av händelseutvecklingen efter Estonias förlisning att statsmakterna borde ha sökt kontakt med anhöriga för att ta reda på deras uppfattning om hur man borde förfara med de kroppar som kunde påträffas i vraket. En sådan kontakt kunde ha tagits parallellt med de tekniska undersökningar som genomfördes under perioden oktober–december 1994.

Självfallet får man inte underskatta de praktiska svårigheterna med att finna och avgränsa gruppen av anhöriga och att inhämta deras mening. Möjligen skulle ett sådant arbete redan tidigt lett till slutsatsen att något samlat handlande med offentligt stöd inte var möjligt. Mot bakgrund av de yttranden som fällts på högsta politiska nivå om viljan att ställa resurser till förfogande framstår uppgiften att inleda och fullfölja sådana kontakter emellertid inte som olöslig.

Möjligheterna att ställa statliga resurser till förfogande utreddes ej

Det borde också rimligtvis ha varit möjligt för statsmakterna, om man velat göra allvar av de uttalanden som två regeringschefer offentligen framfört, att parallellt med övriga utredningar undersöka hur eventuella aktioner av de anhöriga själva för att bärga omkomna med statliga resurser skulle kunna underlättas, samordnas och organiseras för att uppnå resultat och undvika kaos och ovärdiga situationer. Även ett sådant utredningsarbete skulle mycket väl ha kunnat leda till slutsatsen att något samlat

• Sida 121
•  Original

121

handlande inte var möjligt, och i sista hand till åtgärder av det slag som regeringen nu kom att besluta i december 1994 och därefter. Som redan framhållits föreligger ingen rättslig skyldighet för staten att vidta åtgärder.

Grundläggande felbedömning

Här gjorde den svenska regeringen vad som i efterhand visat sig vara en grundläggande felbedömning. Visserligen kan inte något rättsligt övergrepp eller annat fel enligt vare sig internationell eller svensk lag läggas regeringen till last. Snarare handlar det om en psykologisk eller politisk felbedömning av det läge som inträdde genom de båda regeringschefernas uttalanden som av många kom att uppfattas som utfästelser. Statsmakternas handlande förefaller att utgöra den djupaste och starkaste grunden till det misstroende och missnöje som kommit att prägla många efterlevandes hållning till det offentliga agerandet i Estoniaärendet.

Det skall tilläggas att statsmakternas agerande med största sannolikhet skulle ha accepterats om de statliga resurserna satts in så snart som möjligt för att pröva möjligheterna att bärga kropparna efter de omkomna som var tillgängliga för dykare. Hade regeringen på detta sätt förlängt själva räddningsarbetet in i nästa fas, skulle många, kanske de allra flesta, av de negativa verkningar som det nu

faktiskt valda agerandet utlöst förmodligen ha uteblivit eller åtminstone mildrats.

Analysgruppens slutsatser

• I en händelse av katastrofkaraktär är det av stor vikt att statsmakterna kommunicerar med dem som berörs av händelsen, i synnerhet anhöriga till omkomna. Statsmakterna bör, särskilt i sammanhang då beslut skall fattas som en följd av en katastrof, göra sitt yttersta för att inhämta de berördas mening i olika frågor. Förhållningssättet bör präglas av respekt för den enskildes situation och lyhördhet för de berördas åsikter och uppfattningar.
• Det är analysgruppens uppfattning att de enskilda som står avlidna olycksoffer nära har ett principiellt företräde framför det allmänna när det gäller rätten att besluta om begravning och att fullgöra vad som enligt sed och bruk ankommer på dem i fråga om anordnandet av denna. Statsmakterna bör inte utan synnerliga skäl vidta åtgärder som innebär att det offentliga i själva verket hindrar de efterlevande från detta.

• Sida 122
•  Original

122

3

Mediernas bevakning, berördas integritet

och myndigheternas information

I detta kapitel belyses mediernas agerande i relation till överlevande och anhöriga

mot bakgrund av att analysgruppens granskning och analys enligt direktiven

skall ta hänsyn till de långsiktiga effekterna för dessa grupper.

E

n stor del av massmediarapporteringen i direkt

anslutning till Estoniakatastrofen var, som tidigare nämnts, inriktad på att skildra hur människor berördes av haveriet. När de första pressfotograferna anlände i helikoptrar fanns få synliga spår av haveriet. För medierna, vilkas uppdrag i ett första skede var att förmedla händelseförloppet och göra det begripligt för sin publik, rådde extraordinära arbetsförhållanden.

Chockade intervjuades

Överlevande som förts till sjukhus i Finland intervjuades. Andra möttes av medierna när de flögs till Sverige någon dag senare. Chockade och sörjande anhöriga ställdes inför journalisternas frågor vid Estlineterminalen och i samband med minnesstunder strax efter katastrofen. Såväl överlevande som anhöriga har berättat för analysgruppen att mediernas skildringar har påverkat deras liv – skildringar av överlevandes kamp för livet eller av saknaden efter de omkomna och bilder av dem tillsammans med uttalanden dagarna efter katastrofen.

I det följande skall analysgruppen föra ett resonemang om några av de slutsatser som kan dras beträffande långsiktiga effekter för de personligen berörda och drabbade.

Spelregler för press, radio och TV

Vid Estoniakatastrofen, som i de flesta situationer då en stor och oväntad händelse som påverkar många människor inträffar, hade medierna kanske avgörande betydelse för nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen. Rapporteringen var ofta känslomässigt laddad och många anhöriga och överlevande har berättat för analysgruppen att de upplevde mediernas bevakning som påträngande. Att även den övriga befolkningen uppfattade bevakningen på detta sätt visas i en tidigare refererad undersökning som genomförts på uppdrag av Styrelsen för psykologiskt försvar. Av den framgår att 56% av 1000 tillfrågade personer ansåg att bevakningen av anhöriga och överlevande var alltför närgången.

Tryckfriheten är grundlagsskyddad

Tryck- och yttrandefriheten regleras i svensk grundlag, genom regeringsformen och tryckfrihetsförordningen, som funnits i mer än 200 år, och genom yttrandefrihetsgrundlagen från 1990-talet. Press, radio och TV har stor frihet att förmedla nyheter och framföra åsikter.

Frihet att rapportera kan innebära att enskilda människor riskerar att åsamkas skada och lidande om deras känslor och privata angelägenheter exploateras i medierna.

• Sida 123
•  Original

123

Mot bakgrund av detta har medieföretagen tagit initiativ till striktare normer för det praktiska arbetet än vad som anges av grundlagens ramar. I de s.k. ”Spelreglerna för press, radio och TV” finns etiska regler för publicistisk verksamhet som går ända tillbaka till 1923. I dessa regler, som ständigt bearbetas och utvecklas finns ett s.k. portalstadgande:

”Press, radio och TV skall ha största frihet inom ramen för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen för att kunna tjäna som nyhetsförmedlare och som granskare av samhällslivet. Härvid gäller dock att skydda enskilda mot oförskyllt lidande genom publicitet. Etiken tar sig inte i första hand uttryck i en formell regeltillämpning utan i en ansvarig hållning inför den publicistiska uppgiften. De etiska reglerna för press, radio och TV skall vara ett stöd för den hållningen.”

Reglerna indelas i tre huvudavdelningar: publicitetsregler, yrkesregler och regler om redaktionell reklam. Publicitets- och yrkesreglerna kan fungera som utgångspunkt vid en belysning av mediernas agerande och de konsekvenser detta kan få för de överlevande och omkomnas anhöriga på lång sikt.

Publicitetsregler

Reglerna behandlar bland annat frågor om korrekt information och om skyddet för enskildas personliga integritet. Viktiga exempel på dessa är: § 1. Massmediernas roll i samhället och allmänhetens förtroende för dessa kräver korrekt och allsidig nyhetsförmedling. § 7. Överväg noga publicering som kan kränka privatlivets helgd. Avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänintresse kräver offentlig belysning. §

9. Visa alltid offren för brott och olyckor största möjliga hänsyn. Pröva noga publicering av namn och bild med hänsyn tagen till offren och deras anhöriga. § 11. Vad som i dessa regler sägs gäller i tillämpliga delar även om bildmaterial. § 15. Överväg noga konsekvenserna av en namnpublice-

ring som kan skada människor. Avstå från sådan publicering om inte ett uppenbart allmänintresse kräver att namn anges.

Yrkesregler

§ 7. Visa särskild hänsyn mot ovana intervjuobjekt. Upplys den intervjuade om huruvida samtalet är avsett för publicering eller enbart för information. § 9. Visa hänsyn vid fotograferingsuppdrag samt vid anskaffning av bilder, särskilt i samband med olyckor och brott.

Anhöriga och överlevande har mött kraftiga reaktioner

Flera anhöriga och överlevande har i samtal med analysgruppen berättat att de förvånades över vilka kraftiga reaktioner de möttes av efter det att de hade uttalat sig i medierna. Flera personer har beskrivit att de fortfarande blir igenkända och upplever sig som ”allmän egendom” efter att ha framträtt i medierna i direkt anslutning till katastrofen.

Andra överlevande har uttryckt för analysgruppen att de hade och fortfarande har ett stort behov av att berätta om sina upplevelser. I den första fasen efter räddningsinsatsen var de dock inte i stånd att själva bedöma de personliga konsekvenserna av att de berättade om sina upplevelser för journalister.

I flera fall beskriver de mediernas vinkling och framställning som dramatiseringar av deras berättelser som för dem personligen har inneburit att de känner sig närgånget exploaterade. Flera personer har i efterhand ångrat sin medverkan och önskar att någon hade givit dem stöd och upplyst dem om vilka tänkbara konsekvenser deras medverkan i medierna kunde få.

Analysgruppen har tidigare konstaterat att anhöriga erbjöds skydd från mediernas bevakning genom de krisoch stödgrupper som fanns på särskilt hårt drabbade orter. Även vid sjukhusen fanns kunskap om skillnaden mellan de drabbades och mediernas intressen.

Analysgruppen vill understryka att chockade människor inte kan förväntas vara i stånd att överblicka de konse-

• Sida 124
•  Original

124 kvenser på kort och lång sikt som deras medverkan i medierna kan föra med sig för dem personligen utan behöver stöd från personer som klarare kan överblicka helheten från en professionell synvinkel. Sjukhusens informationspersonal kan exempelvis, vilket skedde i något fall efter Estoniakatastrofen, förmedla information till medierna utan att de överlevande själva behöver framträda medan de fortfarande befinner sig i chock.

Analysgruppen vill i detta sammanhang betona att sjukhusen liksom andra offentliga organ har ett informationsansvar i samband med att en katastrof inträffar. Det är också deras uppgift att tillse att enskilda berörda får bästa förutsättningar att rehabiliteras. Analysgruppen vill fästa uppmärksamhet på att dessa två ansvarsområden kan komma att innebära en konfliktsituation.

Pressombudsmannen och pressens opinionsnämnd

Den som känner sig illa behandlad i en publicerad artikel kan vända sig till allmänhetens pressombudsman (PO) för att få råd eller för att anmäla tidningen. Anmälan måste göras skriftligt och komma in till PO inom tre månader efter dagen för publiceringen. Det är pressens opinionsnämnd som beslutar om klander mot tidningar för brott mot de etiska reglerna och som behandlar ärenden, som gäller tillämpningen av god publicistisk sed. Klander skall publiceras i den klandrade tidningen.

Kvällstidningarna Idag och Expressen anmäldes för PO och fälldes för en respektive två publiceringar efter katastrofen. Det gällde två publiceringar av passbilder med namn och en skildring från en minnesstund. Många inslag och publiceringar anmäldes aldrig, trots att innehållet kan tyckas rimma illa med de ovan angivna pressetiska reglerna. Bilden på den omkomna kvinnan i en vinsch anmäldes inte, den prisbelönades som årets nyhetsbild.

För kort klagotid

För att en publicering skall fällas av pressens opinionsnämnd måste klagan ha lämnats in av den som känner sig illa behandlad inom tre månader efter den aktuella publiceringen. Det förutsätter alltså att enskilda har kännedom om de pressetiska reglernas innehåll och sin rätt att föra

klagan. Att lämna upplysningar om denna rätt till enskilda berörda som intervjuas bör, enligt analysgruppens mening åvila såväl informationsansvariga vid sjukhusen och i krisoch stödgrupper som de journalister och bildjournalister som möter de berörda.

Överlevande såväl som anhöriga har berättat för analysgruppen att först senare, när chockfasen hade lagt sig, kände de sig i stånd att reagera på mediernas skildringar efter de intervjuer de medverkat i. De hävdar, vilket stöds av psykologisk expertis som analysgruppen varit i kontakt med, att tre månader är alltför kort tid för att få framföra klagan beträffande publicering i medierna.

Diskussion om etik

Nyhetsrapporteringens etiska aspekter efter Estoniakatastrofen har kommit att bli föremål för diskussion bland annat inom medierna och vid landets journalistutbildningar. Debatten aktualiserades åter med anledning av diskoteksbranden den 30 oktober 1998 i Göteborg där medierna i flera fall avstod från att publicera bildmaterial, genomföra intervjuer och bevaka begravningar med hänvisning till konsekvenserna för de personligen drabbade och berörda.

Förutsättningarna för nyhetsförmedlingen i samband med branden i Göteborg skilde sig väsentligt från omständigheterna efter Estoniakatastrofen. Det rådde exempelvis ingen brist på bildmaterial från olycksplatsen och information förmedlades löpande till medierna från myndigheternas representanter så länge räddningstjänstens arbete pågick. Därefter informerades medier och berörda via andra kanaler, vilket innebar att bristen på information aktivt motverkades av ansvariga myndigheter.

Information och medier

För att medierna skall fullgöra sitt uppdrag att informera, granska och kommentera nyheter behöver de få så bra underlag som möjligt från det offentliga samhällets aktörer.

Det är enligt analysgruppens uppfattning viktigt att myndigheterna visar öppenhet i samarbetet med massmedierna. Ett väl fungerande informationsarbete från myndigheter och andra berörda aktörers sida, där sakfakta och

• Sida 125
•  Original

125

information om planerade åtgärder och beslut tydligt framförs, minskar risken för att mediernas skildringar baseras på de personligen berördas känslor och upplevelser. Saklig, korrekt och lättillgänglig information genom lämpliga kanaler från myndigheter och massmedier är, enligt analysgruppens mening ett sätt att minska de psykiska påfrestningarna och långsiktiga effekterna hos de personligen berörda.

En levande debatt pågår bland journalister, blivande journalister och allmänheten om enskilda människors rätt till integritet mot bakgrund av Spelreglerna för press, radio och TV, vilket också ökar förutsättningarna för att enskildas integritet respekteras och reglerna följs.

Kunskap genom utbildning

Journalister och bildjournalister som rapporterade om Estoniakatastrofen var liksom krisgruppernas, räddningstjänstens och sjukvårdens personal att betrakta som berörda av katastrofen. Även redaktionsledningarna som skulle göra ett urval bland bilder och intervjuer och bedöma vad som skulle publiceras blev indirekt berörda, både genom urvalsprocessen och genom sitt ansvar som arbetsledare för reportageteam som besökt olycksplatsen eller mött drabbade.

Analysgruppen vill framhålla vikten av att debriefing erbjuds alla yrkesgrupper som kommer i kontakt med olycks- och katastrofoffer eller deras anhöriga. Det är analysgruppens uppfattning att kunskap om mänskliga reaktioner är av stor vikt även på chefsnivå inom redaktionerna för att enskilda reportrar och bildjournalister skall erbjudas adekvat stöd efter traumatiska upplevelser.

Vid det seminarium som analysgruppen arrangerade framfördes från flera håll behovet av att journalister som rapporterar från katastrof- och olycksplatser har viss utbildning i psykologi. Enligt analysgruppens mening krävs självkännedom och psykologisk kunskap hos den arbetande journalisten och bildjornalisten, för att avgöra vem som kan intervjuas och vem som inte bör intervjuas. Ett nej till en intervju är ett nej, men ett ja behöver inte alltid innebära ett ja.

Analysgruppen anser att utbildning i katastrof-

psykologi bör ingå i de statliga journalistutbildningarna redan på grundnivå. Det bör också erbjudas möjlighet till fördjupning och fortbildning i dessa ämnen för journalister och bildjournalister som arbetar med rapportering från kris- och katastrofsituationer.

En viktig erfarenhet av analysgruppens arbete är att människors reaktioner varierar efter en chockartad upplevelse, reaktionerna är djupt personliga. För att de långsiktiga konsekvenserna för den enskilde som låter sig intervjuas inte skall bli negativa och för att möjligheterna till rehabilitering skall vara så goda som möjligt krävs varsamhet, medmänsklighet och kunskap bland alla de yrkesgrupper som kommer i kontakt med dem som drabbas och personligen berörs av en katastrof eller olycka.

Analysgruppens slutsatser

• Det är viktigt att myndigheterna visar öppenhet i samarbetet med massmedierna. För detta arbete krävs att myndigheter har en permanent organisation för informationsarbete som också kan agera i extraordinära situationer. Informationsarbetet måste i dessa situationer utgå från särskild hänsyn till de berördas behov och utsatthet, vilket även är ett sätt att minska risken för psykiska påfrestningar för de överlevande och anhöriga både på kort och lång sikt.
• Analysgruppen anser att det åligger myndigheterna att balansera intresset mellan informationsansvaret och enskilda människors integritet. Utgångspunkten måste vara att den enskildes integritet skyddas.
• Sjukhusens informationspersonal liksom personal vid kris- och stödgrupper skall ge överlevande och anhöriga till omkomna information om vilka konsekvenser medverkan i intervjuer i medierna kan komma att få för dem. Även journalister och bildjournalister som rapporterar från katastrofer bör upplysa om möjliga konsekvenser och i vilket sammanhang publiceringen kommer att ske. Överlevande och anhöriga till omkomna skall enligt

• Sida 126
•  Original

126

analysgruppens uppfattning även informeras om möjligheten att framföra klagan beträffande mediernas rapportering till allmänhetens pressombudsman. Det är analysgruppens uppfattning att klagotiden idag på tre månader är för kort och därför bör förlängas.

• Analysgruppen understryker vikten av att de journalister som arbetar med bevakning av kriser och katastrofer har kunskaper om hur människor i kris reagerar. Det behövs bland annat för att de skall

kunna avgöra vem som kan intervjuas och vem som inte bör utsättas för mediernas strålkastare. Analysgruppen föreslår därför att katastrofpsykologi skall ingå i de statliga journalistutbildningarna redan på grundnivå samt erbjudas som fortbildning för redan verksamma journalister och bildjournalister.

• Debriefing och andra möjligheter att bearbeta psykiska intryck bör erbjudas journalister, bildjournalister och andra yrkesgrupper som kommer i kontakt med olycks- och katastrofdrabbade.

• Sida 127
•  Original

127

D

et har tidigare framhållits att Socialstyrelsen

som sektoransvarig myndighet för hälso- och sjukvård utformar allmänna råd för sjukvårdens medicinska katastrofberedskap, däribland det psykiska och sociala omhändertagandet vid stora olyckor och katastrofer. De allmänna råden riktas till sjukvårdshuvudmän och kommuner, men utgör även information till andra samverkande samhällsorgan. Syftet är att tillhandahålla allmänna riktlinjer för planering, organisation och utbildning vad gäller det psykologiska, psykiatriska och sociala omhändertagandet och stödet.

Sjukvårdshuvudmännen och kommunerna avgör själva i vilken utsträckning Socialstyrelsens allmänna råd skall följas. Det är analysgruppens intryck att hänsyn i stor utsträckning tas till råden då den katastrofmedicinska beredskapen planeras. Därför har gruppen i sin granskning av det psykosociala stödet i samband med Estoniakatastrofen haft de allmänna råden som en av utgångspunkterna för värdering av åtgärder och insatser. En annan och central utgångspunkt har varit anhörigas och överlevandes egna erfarenheter och uppfattningar. Med dessa utgångspunkter har analysgruppen resonerat kring och dragit slutsatser om det psykosociala stödet och om anhörigas och överlevandes livssituation efter katastrofen.

Analys och slutsatser av stödarbetet på kort och lång sikt

De insatser som granskats är stödarbetet i Estlineterminalen, på akutsjukhusen i Stockholm och i några av de kommuner som särskilt drabbades av katastrofen. Granskningen har ett kortsiktigt och ett långsiktigt perspektiv och analysgruppens slutsatser redovisas i varje kapitel. Avslutningsvis sammanfattas gruppens intryck av huruvida de övergripande målen för samhällets psykiska och sociala stöd uppnåddes i samband med Estoniakatastrofen.

Samhällets övergripande målsättning med psykiskt och socialt stöd

Målet för samhällets psykiska och sociala arbete vid stora olyckor och katastrofer är att de som drabbas skall erbjudas stöd i den aktuella situationen och att psykisk ohälsa på sikt skall förebyggas. Detta samhälleliga stöd skall komplettera det som ges av individens egna sociala nätverk. Beredskapen skall omfatta både direkt och indirekt drabbade.⁸⁴ Särskilda hänsyn bör tas till människor från andra kulturer och människor med särskilda behov.

Ambitionen är att olika samhällsorgan skall samverka i stödarbetet. Som exempel på sådana organ nämns rädd-

4

Samhällets psykiska och sociala stöd till anhöriga och överlevande efter Estonia

Här beskrivs inledningsvis vilka utgångspunkter analysgruppen har för analys och slutsatser

av den psykiska och sociala stödverksamheten vid stora olyckor och katastrofer.

• Sida 128
•  Original

128 ningstjänsten, polisen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten, kyrkan (här betonas vikten av att hänsyn tas till olika konfessioner) och frivilligorganisationer. Samverkan skall även ske mellan olika kunskapsområden. Samordning av samhällets olika psykologiska och sociala stödinsatser skall initieras av sjukvårdshuvudmannen.⁸⁵

För att dessa målsättningar skall kunna uppnås formuleras i Socialstyrelsens allmänna råd hur det psykiska och sociala stödarbetet skall organiseras och vilka uppgifter som bör utföras i det akuta stödarbetet och på lång sikt.

Behovet av utbildning och information understryks

Vikten av att de som medverkar i den psykologiska, psykiatriska och sociala beredskapen har adekvat katastrofpsykologisk/psykiatrisk fortbildning understryks, liksom vikten av att samövning sker.

Uppmärksamhet riktas även mot hälso- och sjukvårdens ansvar för information före, under och efter en katastrof. Det rekommenderas att samverkan med massmedier sker genom att olika organen i det psykosociala stödarbetet samordnar exempelvis presskonferenser.

• Sida 129
•  Original

129

H

ur väl stämde samhällets ambitioner om att

kunna erbjuda stöd när katastrofen drabbar den enskilde med händelserna efter Estoniakatastrofen? Analysgruppen vill här belysa några enskildheter i det psykosociala stödarbetet.

Estlineterminalen

Till Estlineterminalen kom under de första dygnen efter fartygskatastrofen omkring 450 människor, flertalet av dem anhöriga till saknade. I terminalen möttes de av ett stort antal stödarbetare från PKL-grupper, från socialtjänsten, från olika trossamfund och från frivilligorganisationer. Efter samtal med hjälparbetare och med anhöriga är det analysgruppens intryck att situationen i det närmaste var kaotisk. Många av hjälparbetarna har uppgivit att de saknade ledning för det psykosociala arbetet och att den ledningsstab som fanns på plats framförallt ägnade sig åt massmediearbete, dvs. presskonferenser.

Analysgruppen har ändå fått en bild av att många lovvärda insatser genomfördes i detta kaos. Den personliga initiativrikedomen var stor bland hjälparbetarna. Den medicinska ledningen i terminalen var organiserad för ett traditionellt skadeområde med somatiskt skadade trots att det var känt att inga patienter väntades till terminalen vilket har uppmärksammats i landstingets egen utvärdering

av insatser i samband med Estoniakatastrofen. Det är rimligt att anta att det psykosociala stödet kunde ha genomförts mer systematiskt och ändamålsenligt om ledningen haft en sammansättning bättre anpassad efter förutsättningarna.

Erbjudande om stödperson, notering av personuppgifter och uppföljning

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd skall varje drabbad person eller familj omedelbart erbjudas en stödperson. Det sägs vidare att kontakt med den eller de stödpersoner som skall ha den fortsatta kontakten bör ha etablerats under de två första dygnen. För att uppföljning skall kunna ske rekommenderar Socialstyrelsen att uppgifter om drabbade registreras.

Analysgruppen har inte fått någon klar uppfattning om i vilken utsträckning erbjudande om stödpersoner kunde ges under stödarbetet i terminalen. Det är gruppens intryck att stödarbetarna registrerade dem som sökte sig till terminalen, liksom dem som ringde dit. Registreringen skedde i huvudsak på blanketter som tillhandahölls av polisen.

Blanketterna var i första hand avsedda för polisens arbete med förberedelser för identifiering av omkomna och samlades in efterhand. De blev inte tillgängliga för stöd-

5

Psykisk och social stödverksamhet

i Stockholm i det akuta skedet

I detta kapitel analyseras psykosociala stödinsatser för anhöriga i Estlineterminalen

och för överlevande på akutsjukhusen i Stockholm under det akuta skedet efter Estonias förlisning.

• Sida 130
•  Original

130 arbetarna förrän en tid senare. På grund av detta kunde ingen uppföljning ske i nära anslutning till krisarbetet vilket upplevdes som mycket otillfredsställande av flera av stödarbetarna.

Uppföljning beträffande personer som ringt till telefonjourmottagningen, sammanlagt noterades 5.621 samtal, skedde först i november–december. Då hade personer som fått psykosocialt stöd på hemorten eller på annat sätt sorterats bort. Sammanlagt 306 nära anhöriga till 231 saknade återuppringdes från Kriscentrum Nord, Karolinska sjukhuset. Vid återuppringningen tillfrågades de anhöriga om vilket psykosocialt stöd de hade fått och om de hade behov av ytterligare stöd.⁸⁶ Endast 9% hänvisades vidare för psykosociala åtgärder.

Enligt analysgruppens mening fungerade inte samordningen av å ena sidan polisens arbete med att samla in upp-

gifter om anhöriga och saknade och å andra sidan stödarbetarnas arbete med att följa upp stödsamtalen. Att uppföljning av stödarbetet i Estlineterminalen kom att ske först i november–december, får anses vara alltför sent.

I samband med detta vill analysgruppen föreslå att Socialstyrelsens användande av begreppet registrering omprövas eller förtydligas. Registrering är en viktig del i polisens arbete med att fastställa antalet saknade och omkomna. När sjukvård och socialtjänst agerar i samband med katastrofer sker registrering med syfte att erbjuda psykosocialt stöd – ett erbjudande som man kan avböja. Vårdpersonalen måste därför före registrering försäkra sig om att den som tillfrågas vet i vilket syfte insamlandet sker samt ger sitt samtycke. Det kan annars uppfattas som att myndigheterna ägnar sig åt att samla in uppgifter istället för att ge stöd.

• Sida 131
•  Original

131

Särskild hänsyn till barns och ungdomars behov

Socialstyrelsen rekommenderar att separation mellan barn och föräldrar i möjligaste mån undviks och att särskild hänsyn tas till barns och ungdomars behov.

I stödarbetet i Estlineterminalen fanns representanter för barn- och ungdomspsykiatrin. Det är analysgruppens intryck att de insatser som gjordes i det akuta skedet i första hand riktades mot hela familjer men att viss kompetenskonkurrens uppstod, särskilt i fråga om insatser för barn och ungdomar. Det är viktigt att fastslå att konkurrens om de hjälpbehövande aldrig får uppstå i en katastrofsituation.

Information

En bild som analysgruppen fått av situationen i terminalen är att många anhöriga och berörda kände frustration och ilska över bristen på relevant information. Många hade tagit sig dit, istället för att söka information hemifrån, i tron att de skulle få svar på sina frågor. Sjukvården hade inte primärt ansvar för denna information men åtog sig ändå att förmedla den och fick därför mottaga en stor del av frustrationen. Väntan på besked om döda och saknade kom att bli mycket påfrestande för de anhöriga och påverkade det psykosociala stödarbetet. Rederiet saknade korrekta passagerarlistor och den svenska polisen hade svårt att få fram information om räddningsarbetets utgång.⁸⁷

I en andra del av detta analysavsnitt, som behandlar organisationen för samhällets katastrofberedskap, belyses dels den generella bristen på information, dels några berörda myndigheters och massmediernas arbete för att söka information. Här kommenteras kortfattat hur hälso- och sjukvårdens ansvar för information efter en katastrof fungerade under stödarbetet i Estlineterminalen.

Information om var hjälp kan fås och om effekterna av en traumatisk upplevelse

Genom samtal med stödarbetare och anhöriga som befann sig i terminalen har analysgruppen fått en bild av att de anhörigas dominerande behov i det akuta läget var att få information om händelseutvecklingen. Situationen medgav inte att ingående information om det fortsatta

stödarbetet och om krisreaktioner lämnades och efterfrågades inte heller i någon större utsträckning.

Möjligheterna för stödarbetarna att återkomma till anhöriga påverkades också, som tidigare nämnts, av att polisen tog hand om de uppgifter som registrerades.

Erfarenheter från de samtal analysgruppen haft med anhöriga visar dock att det hade varit önskvärt att information om krisreaktioner och om möjligheten att få stöd och hjälp funnits tillgänglig i skriftlig form.

Skydd för drabbade från ytterligare traumatiserande stress

Krisgruppernas generella strävan att separera anhöriga och berörda från massmediernas representanter har analysgruppen uppfattat som ett försök att skydda drabbade från ytterligare traumatiserande stress. I Estlineterminalen fanns journalister och fotografer tidigt på plats. Det har uppgivits att det vid sex-tiden på morgonen fanns fler journalister och stödarbetare än anhöriga till de saknade. Vid åtta-tiden, när allt fler anhöriga började komma till terminalen, började ansvariga att skilja anhöriga och medier åt. Man gjorde dock beklagligtvis inga särskilda insatser för anhöriga som lämnade terminalsbyggnaden.

Psykosociala stödinsatser för involverad personal

Det hade varit önskvärt att de som deltog i krisarbetet i Estlineterminalen hade fått bättre stöd under arbetet och uppföljande stödsamtal efteråt. En bidragande orsak till att så inte skedde torde vara oklarheter gällande ledningsansvaret och samordningen av de psykosociala insatserna.

Stockholms läns landsting

I samband med att krisarbetet i Estlineterminalen avvecklades övertogs samordningen av sjukvårdens psykosociala stödverksamhet inom Stockholms läns landsting av CAK och en PKL-referensgrupp. Karolinska sjukhuset och Huddinge sjukhus fick i uppdrag att organisera Kriscentrum Nord respektive Kriscentrum Syd för det fortsatta psykosociala stödarbetet och telefonjourverksamheten.

• Sida 132
•  Original

132

Som tidigare nämnts har länets katastrofmedicinska arbete, däribland den psykosociala verksamheten, utvärderats på uppdrag av den centrala medicinska katastrofkommittén i landstinget och resultatet av denna utvärdering sammanfattades i ett tidigare kapitel, i avsnittet Beskrivning.

Psykosocialt stöd för överlevande

På Södersjukhuset vårdades 31 överlevande, varav 16 personer kom från andra länder än Sverige. De svenska överlevande har aktivt följts upp. De flesta fick tidigt kontakt med en professionell stödperson utanför sjukhusets PKLorganisation och erbjöds även möjlighet att delta i gruppträffar.

På Huddinge sjukhus vårdades 15 överlevande som samtliga fick psykologisk hjälp och även erbjöds uppföljande samtal.

Det synes som om det psykosociala stöd som erbjöds överlevande och deras anhöriga i det akuta skedet i huvudsak fungerade bra. Det har dock till analysgruppen framförts synpunkter om att man som överlevande kände sig som ett ”forskningsobjekt” under vistelsen på sjukhusen. Några nämner även att sjukvårdspersonalen vid vissa tillfällen var så tagen av de överlevandes situation att de överlevande närmast upplevde detta som besvärande.

Det kan här noteras att några av de överlevande upplevde att de möttes av bristande förståelse för behovet av att få träffa andra överlevande för att samtala och jämföra upplevelser. Bland dem finns en uppfattning om att de mötte motstånd bland sjukvårdspersonal till idén om att genomföra gruppträffar.

Analysgruppens slutsatser

• Brister i samordningen av polisens och stödarbetarnas arbete i Estlineterminalen bidrog till att uppföljningen av kontakter med anhöriga blev starkt fördröjd.
• Viss kompetenskonkurrens uppstod, särskilt i fråga om insatser för barn och ungdomar, i stödarbetet i Estlineterminalen trots att konkurrens om de hjälpbehövande aldrig bör få uppstå i en katastrofsituation.
• Det hade varit önskvärt att information om krisreaktioner och om möjligheten att få stöd och hjälp funnits tillgänglig i skriftlig form under stödarbetet i Estlineterminalen.
• Åtgärder som vidtogs för att skilja anhöriga från medierna i Estlineterminalen överensstämmer med hälso- och sjukvårdens målsättning att skydda dem som drabbas av en katastrof från ytterligare traumatiserande stress. Det borde ha möjliggjorts för anhöriga och övriga berörda att kunna lämna området ostörda.
• Oklarheter gällande lednings- och samordningsansvaret för de psykosociala insatserna i Estlineterminalen bidrog troligen till att generella stödinsatser inte erbjöds personal och frivilliga som hade deltagit i stödarbetet.
• Överlevande och deras anhöriga erbjöds psykosocialt stöd i det akuta skedet. Överlevande erbjöds efter en tid möjlighet att träffas i grupp för fortsatt stöd.

• Sida 133
•  Original

133

A

nalysgruppen vill än en gång påminna om att

stödverksamheten på olika orter i landet i samband med Estoniakatastrofen har dokumenterats och utvärderats i flera olika rapporter. För detaljerad information hänvisas till dessa rapporter. Här kommer endast att göras en övergripande utvärdering av de psykosociala insatserna.

Organisation av kriscentrum

I analysgruppens tidigare rapport skildrades händelserna i samband med Estonias förlisning i kronologisk ordning. Där redovisades hur krisgrupper över hela landet startade sin verksamhet när uppgifter om förlisningen nådde fram. Generellt kan sägas att organisation och bemanning av grupperna fungerade väl och i de flesta fall fanns fungerande grupper på plats i kriscentrum redan under tidig förmiddag den 28 september 1994. Enskilda människors initiativ i krisarbetet synes ha varit den främsta orsaken till att många anhöriga och överlevande har positiva erfarenheter av bemötandet på hemorten.

De flesta kriscentrum som etablerades efter katastrofen bedrev sin verksamhet under flera dagar och nätter. En bild som förmedlats till analysgruppen är att dessa centrum för ett stort antal anhöriga blev tillvarons medelpunkt och en förutsättning för att de skulle orka med vän-

tan på besked om överlevande, skadade och döda. Där erbjöds gemenskap med andra som hade drabbats, där bjöds på mat och dryck. Där fanns professionella stödarbetare såväl som själavårdare och medmänniskor som var beredda att trösta.

Många anhöriga fick erbjudande om stödperson

Det är analysgruppens uppfattning att många anhöriga som hade nära släktrelation till omkomna ombord på Estonia nåddes av erbjudandet om stödperson och uppföljande kontakter.

Bortglömda anhöriga

Anhöriga som bodde på orter där många drabbades av förlust erbjöds ett mer omfattande stöd än anhöriga som var ensamma om att beröras av Estoniakatastrofen på sin hemort. Analysgruppen har hos de senare mött känslor av övergivenhet och även ilska över att det blev så.

Det finns även andra grupper av anhöriga som känner sig bortglömda, bland dem vuxna barn och syskon till omkomna. Deras uppfattning är att kretsen som erbjuds psykosocialt stöd i samband med en katastrof bör göras vidare.

6

Det psykosociala stödarbetet

på andra håll i landet i det akuta skedet

En utvärdering av det psykosociala stödet på orter

som särskilt drabbades av Estoniakatastrofen.

• Sida 134
•  Original

134

Registrering för uppföljande kontakter

Det är analysgruppens uppfattning att det i krisgrupperna på särskilt drabbade orter skedde en samverkan mellan stödpersoner och polis, bland annat beträffande registrering av uppgifter för polisens arbete och för stödpersonernas uppföljande kontakter, vilket möjliggjorde att uppföljning kunde ske kort tid efteråt.

Telefonjourer

På de orter som inrättade kriscentrum fanns i de flesta fall även telefonjourmottagning. Den lokala radion, pressen och televisionen medverkade i arbetet med att sprida uppgifter om telefonnummer till dessa.

Särskild hänsyn till barn och ungdomar

Under de hearingmöten som analysgruppen anordnade under våren 1998 framskymtade emellanåt en bild av att barn och ungdomar glömdes bort i samband med Estoniakatastrofen. Deras upplevelse är att stödinsatserna framförallt riktades till de vuxna, ingen frågade hur barnen mådde och vad de behövde. Inte heller skedde någon direkt uppföljning av barns och ungdomars reaktioner.

Efter en summering av intrycken från de olika mötena och från brev och telefonsamtal, som inkommit till analysgruppen, framstår det som om inte tillräcklig hänsyn togs till barn och ungdomars behov av psykosocialt stöd efter Estoniakatastrofen.

Löpande information

Det synes som om de flesta krisgrupper varit medvetna om de drabbades stora behov av information om katastrofens verkningar. Samordning har skett på många orter när det gäller stödinsatser och förmedling av information. Som exempel kan nämnas att representanter för den lokala polisen antingen ingick i krisgrupperna eller stod i löpande kontakt med dem för att framförallt kunna informera om hur räddningsarbetet fortskred.

På flera orter kom polisen regelbundet och på bestämda tider till krisgruppen, oavsett om ny information fanns eller ej, med insikt om att även inga nyheter är nyheter.

Analysgruppen vill i detta sammanhang framhålla vik-

ten av att skriftlig såväl som muntlig information förmedlas till berörda av polis och andra ansvariga myndigheter.

Information om krisreaktioner

Då det gäller information om effekterna av en traumatiserande upplevelse och möjliga krisreaktioner är det analysgruppens uppfattning att sådan har lämnats på vissa orter. Enhetlig information i skriftlig form bör utformas av Socialstyrelsen, i egenskap av sektoransvarig myndighet för hälso- och sjukvården, eller annat lämpligt organ.

Information om sociala och juridiska frågor

Information om sociala och juridiska frågor förmedlades på ett bra sätt av krisgrupperna, det gällde exempelvis regler rörande dödsskrivning, försäkringsfrågor, ekonomiska och praktiska frågor. Till flera av krisgrupperna inbjöds specialister inom dessa olika sakområden och anhöriga erbjöds möjlighet att ställa frågor.

Skydd från ytterligare traumatiserande stress

I de flesta av krisgrupperna skapades en organisation för bemötande av massmedier som hölls åtskild från stödarbetet i kriscentrumet. Samtal med representanter för krisgrupperna bekräftar att samverkan mellan krisgrupperna och de lokala medierna i huvudsak fungerade väl. Massmediernas agerande i relation till överlevande och anhöriga analyseras ingående i kapitel tre.

Stödinsatser för personal

Det fanns medvetenhet om vikten av att personal som involverats i katastrofarbete erbjuds stöd under och efter arbetet. Detta synes ha planlagts och organiserats på de flesta orter. Analysgruppen har inte någon entydig bild av genomförandet och resultatet av detta arbete. Gruppen nöjer sig därför med att konstatera att det är tillfredsställande att debriefing och andra insatser för involverad personal under senare år vunnit acceptans och förståelse bland de samhällsorgan som samverkar i organisationen för den svenska katastrofberedskapen.

• Sida 135
•  Original

135

Analysgruppens slutsatser

• Organisation och bemanning av krisgrupper och telefonmottagningar på orter som särskilt drabbades av Estoniakatastrofen fungerade väl. Enskilda människors initiativ i krisarbetet synes ha varit den främsta orsaken till att många anhöriga och överlevande har positiva erfarenheter av bemötandet på hemorten.
• Anhöriga som bodde på orter där många drabbades erbjöds ett mer omfattande stöd, än anhöriga som var ensamma om att beröras av Estoniakatastrofen på sina hemorter. Bland de senare finns känslor av övergivenhet och även ilska. Liknande känslor återfinns även bland annat hos vuxna som förlorade föräldrar eller syskon.
• Det är analysgruppens uppfattning att lokala kriscentrum har haft stor betydelse för effekterna av det psykosociala stödarbetet i det akuta skedet.
• Många av dem som hade en nära släktrelation till omkomna nåddes av erbjudandet om stödperson och uppföljande kontakter.
• Många barn och ungdomar upplever att de glömdes bort i det psykosociala stödarbetet i samband med Estoniakatastrofen.
• Det synes som om samordning mellan krisgruppernas stödinsatser och förmedling av information på de flesta katastrofdrabbade orter fungerade i huvudsak väl.
• Arbetet med att sprida information om effekterna av en traumatiserande upplevelse har sett olika ut i de olika krisgrupperna.
• Förmedling av information om sociala och juridiska frågor till de av katastrofen närmast berörda fungerade väl.
• Krisgruppernas samverkan med lokal press, radio och television fungerade i huvudsak väl. Som exempel kan nämnas att lokala medier medverkade i arbetet med att sprida uppgifter om kriscentrum och telefonmottagningar med mera.
• De flesta krisgrupper synes ha skapat en fungerande organisation för bemötandet av massmedier som hållits åtskild från stödarbetet i kriscentrumet.
• Det är tillfredsställande att behovet av debriefing och andra insatser för personal som involverats i katastrofarbete under senare år vunnit acceptans och förståelse bland de samhällsorgan som samverkar i organisationen för den svenska katastrofberedskapen.

• Sida 136
•  Original

136

S

ocialstyrelsen rekommenderar i sina allmänna råd

att katastrofdrabbade skall erbjudas uppföljande stödkontakter på hemorten efter det akuta skedet. Exakt hur många som utnyttjade erbjudandet, liksom hur många som fortfarande får psykologisk/psykiatrisk vård eller har kontakt med en stödperson har inte varit möjligt att utröna. Analysgruppen skall här framförallt uppehålla sig vid sina intryck rörande samhällets förmåga att erbjuda långsiktigt psykosocialt stöd. Intrycken har förmedlats i kontakten dels med anhöriga och överlevande, dels med personer som varit involverade i stödverksamheten.

Ledning och samordning av den psykosociala verksamheten var inte tillfredsställande

Då Estoniakatastrofen inträffade fanns stor beredskap inom olika samhällsorgan för att erbjuda dem som berördes psykosocialt stöd. Flera exempel visar att beredskapen på sina håll var större än situationen krävde. Analysgruppen har under granskningsarbetet fått intrycket av att viss kompetenskonkurrens uppstod i det akuta skedet, kanske just på grund av detta.

Å andra sidan har analysgruppen även mött exempel på att flera anhöriga och berörda som ville ha stöd inte erbjudits sådant. Faktorer som på vilken ort den anhörige bodde, eller släktrelationen till den omkomne tycks ha spelat roll härvidlag.

Ett antal händelser under senare år, bland dessa kanske framförallt bussolyckan i Norge 1988, har medfört att det i kommuner i hela Sverige finns krisgrupper av olika slag. I dessa krisgrupper samverkar ofta flera olika samhällsorgan, exempelvis hälso- och sjukvård, socialtjänst, polis och kyrka. Estoniakatastrofen berörde ett stort antal människor över hela landet, vilket ställde särskilda krav på samordning av de psykosociala insatserna, samverkan inom och även utanför kommungränserna och uthålliga insatser. Det är analysgruppens intryck att organisationen för ledning och samordning av det psykosociala arbetet, vid en riksomfattande katastrof, bör ses över på samtliga nivåer.

Uthållighet saknades

Många anhöriga och överlevande upplever att stödet upphörde för tidigt. Många talar om att professionella stödarbetare och även frivilliga fanns i det akuta skedet och under de första månaderna då man som anhörig fortfarande levde i en slags chocktillvaro. Ett halvår efteråt fanns ingen där. Flera anhöriga menar att det medmänskliga stödet i det personliga nätverket avtog samtidigt. Det fanns även en känsla av att samhället började ”glömma” Estoniakatastrofen. Många beskriver det som att det var då det stora behovet av psykiskt stöd uppstod.

I det skedet upplevde sig många anhöriga och överlevande övergivna av det offentliga samhället. Denna känsla

7

Långsiktigt psykiskt och socialt stöd

I detta kapitel redovisas slutsatser om det långsiktiga stödet till anhöriga och överlevande.

• Sida 137
•  Original

137

har återkommit under årens lopp. Behovet av psykologiskt stöd har växlat, ibland men långtifrån alltid, i samband med yttre påverkan, såsom då Estoniakatastrofen aktualiserats i massmedierna. Det framstår som tydligt att organisationen för och planeringen av den svenska katastrofberedskapen, och däri ingående psykiskt och socialt stöd, bör innehålla särskilda planer och avsättande av resurser för ett mer långsiktigt stöd än vad som erbjöds i samband med Estoniakatastrofen.

Uppföljning av fortsatt vårdbehov

En stor mängd utvärderingar och rapporter beskriver olika samhällsorgans insatser i det akuta läget. Det finns dock ingen klar bild av i vilken utsträckning anhöriga och överlevande fortfarande har kontakt med hälso- och sjukvården. Hälso- och sjukvårdens regler om tystnadsplikt är en bidragande orsak till detta men för samhällets möjlig-

het att lära av Estoniakatastrofen är det viktigt att relevanta uppgifter kan inhämtas som underlag för forskning.

Det enkätarbete som utförs av Ersta sjukhus är unikt vad gäller uppföljning av de anhörigas och överlevandes livssituation på längre sikt. Genom enkäterna, som regelbundet distribuerats till anhöriga som valt att delta, har sjukhuset framförallt följt anhörigas psykiska och fysiska hälsa sedan de första månaderna efter Estonias förlisning.

Barn och ungdomars behov bör uppmärksammas mer

Det finns anledning att lyssna till dem som uttrycker att barn, barnbarn och syskons särskilda behov inte tillgodosetts i den samhälleliga psykosociala stödverksamheten efter Estoniakatastrofen. Det är analysgruppens bestämda uppfattning att särskild uppföljning av dessa barns och ungdomars fysiska och psykiska hälsa bör ske.

Den 26 november 1994 genomfördes en gudstjänst vid Estonias förlisningsplats vid vilken omkring 700 anhöriga från Estland, Finland, Lettland, Ryssland samt Sverige deltog.

• Sida 138
•  Original

138

Att avsluta kontakter – en del av det långsiktiga stödarbetet

Reaktionerna efter en traumatisk upplevelse är individuella och följer samtidigt ett gemensamt mönster. De reaktioner som beskrivs följer sorgens förlopp och kan karaktäriseras i termer som: chock, reaktion, reparation och nyorientering.

Analysgruppen har i sitt granskningsarbete sett exempel på anhöriga och överlevande som fortfarande drygt fyra år efter fartygskatastrofen uttrycker ett starkt behov av psykiskt stöd. Gruppen har även sett exempel på vad som man kallar stigmatisering. En slutsats som gruppen kommit fram till är att planer för psykosocialt omhändertagande och stöd bör inbegripa riktlinjer för hur och när kristerapeutiska kontakter avslutas.

Besök på olycksplatsen

I Socialstyrelsens allmänna råd för det psykosociala stödarbetet nämns att anhöriga till omkomna i vissa fall bör ges möjlighet att besöka olycksplatsen, tala med räddningspersonal och beredas tillfälle att under värdiga former se och ta farväl av den döde. Analysgruppen har valt att belysa denna rekommendation under avsnittet för långsiktiga stödinsatser och att behandla den på ett övergripande plan.

I fallet med Estonia komplicerades ett besök vid olycksplatsen av det faktum att havet är olycksplatsen. Att ta sig till olycksplatsen kräver relativt sett stora arrangemang till höga kostnader. Det har dock på olika individers och organisationers initiativ företagits resor ut till förlisningsplatsen med bland annat blomster- och kransnedläggning i havet.

Ett sådant initiativ var den gudstjänst till havs som genomfördes den 26 november 1994, under regeringens pågående beredningsarbete inför beslut om Estonia skulle bärgas eller inte.

Analysgruppen har i den tidigare delrapporten utförligt beskrivit omständigheterna kring gudstjänsten och de reaktioner som denna utlöste bland många anhöriga. Resan och gudstjänsten blev starkt kritiserad av ett antal svenska anhöriga. En av orsakerna till detta var att det

framfördes motstridiga uppfattningar huruvida besöket vid olycksplatsen och ceremonierna som utfördes där var att anse som en begravning eller inte. Bland anhöriga som motsatte sig genomförandet fanns uppfattningen att kyrkan på detta sätt föregrep den svenska regeringens kommande beslut i bärgningsfrågan. Svenska kyrkan framförde i efterhand som sin uppfattning att gudstjänsten enbart var en minnesgudstjänst, medan företrädare för den estniska och finländska kyrkan menade att en begravning hade förrättats och frid lysts över olycksplatsen. Enligt analysgruppens mening är det ytterst otillfredsställande att företrädarna för tre deltagande kyrkor inte hade en gemensam uppfattning om gudstjänstens karaktär och att syftet inte var tillräckligt definierat och uttalat.

Estoniakatastrofens långsiktiga verkningar

Analysgruppens direktiv uttrycker att gruppen skall söka belysa de långsiktiga återverkningarna för vårt samhälle av ett händelseförlopp som Estoniakatastrofen och att särskild hänsyn skall tas till de långsiktiga effekterna för de överlevande och för de omkomnas anhöriga. Analysgruppen vill här presentera några slutsatser som formulerats mot bakgrund av uppdragets genomförande och som pekar på några exceptionella förutsättningar som bidragit till att göra Estoniakatastrofen till en händelse som fortfarande påverkar samhället.

Ovissheten kring Estonia har lett till särskilda långsiktiga effekter

Ordet ovisshet sammanfattar många människors beskrivning av olycksnatten och de efterföljande årens händelser. Olycksplatsen låg långt ”hemifrån” och till havs, på internationellt vatten, inom finsk räddningszon. Att få rapporter från räddningsarbetet var svårt. Passagerarlistor saknades.

Den svenska statsledningen agerade officiellt, en avgående och en tillträdande statsminister utlovade att den svenska statens resurser skulle ställas till förfogande för att fartyget och de omkomna skulle bärgas. Ändå hände ingenting omedelbart, inte heller under dagarna och veck-

• Sida 139
•  Original

139

orna efteråt. Ovisshet spreds om vad som skulle hända med de omkomna och med fartyget.

Den nytillträdda regeringen inledde ett beredningsarbete i frågan om bärgning som förstärkte känslan av att utgången var oviss. Nu kom även tiden att utgöra en faktor som bidrog till ovisshet. Hur lång tid skulle det ta för regeringen att utreda? Hur lång tid kunde de omkomna lämnas kvar på olycksplatsen?

Regeringens beslut om att Estonia skulle förbli på havets botten meddelades den 15 december 1994, men många anhöriga upplevde det inte som definitivt, dels på grund av att de så starkt motsatte sig beslutet, dels därför att två successiva statsministrar ställt en annan utgång i sikte. Beslut fattades om att fartyget skulle övertäckas med betong. Senare beslutades om att övertäckningen skulle avbrytas. Ny ovisshet kom att råda om vad som skulle hända.

Till ovissheten har även bidragit tillsättandet av analysgruppen, liksom regeringens nya beredningsprocess efter överlämnandet av gruppens rekommendation om åtgärder. Även återkommande debatter rörande haveriorsak och ansvarsfrågor genererar en ovisshet som påverkar inte bara det svenska samhället.

Samhällets mål för det psykiska och sociala stödet vid katastrofer

Ett övergripande mål för det psykiska och sociala arbetet i samband med stora olyckor och katastrofer, som det uttrycks av Socialstyrelsen, är att de som drabbas skall erbjudas stöd i den aktuella situationen och att psykisk ohälsa på sikt skall förebyggas. Analysgruppen sammanfattar här med denna utgångspunkt sin uppfattning om de långsiktiga effekterna av Estoniakatastrofen för anhöriga och överlevande.

Analysgruppens slutsatser

• Beredskapen för att möta anhörigas och överlevandes behov av psykiskt och socialt stöd i det akuta skedet var god. Det offentliga Sverige kunde er-

bjuda stöd för att möta effekterna av anhörigas och överlevandes primära traumatisering, dvs. den omedelbara effekten av Estoniakatastrofen i sig och den kvarstående skadan efter förlusten av anhöriga och vänner.

• Ovissheten kring Estonia har givit upphov till ett fortsatt och ibland förvärrat tillstånd, vad som kan kallas sekundär traumatisering, bland många anhöriga och överlevande. Till denna sekundära traumatisering har även ovissheten rörande orsaks- och ansvarsfrågor bidragit.
• Uthålligheten i det psykosociala stödet för anhöriga och överlevande har inte varit tillfredsställande. Det saknas tillräckliga resurser för det långsiktiga psykosociala stödet. Organisationen bör genomlysas så att resurser hos olika huvudmän bättre kan tas till vara. Detta inbegriper även resurser hos frivilligorganisationerna.
• En händelse med följder som Estoniakatastrofen fordrar en organisation av samhällets psykosociala stöd som medger aktiv och uthållig uppföljning av dem som berörs. Planer för psykosocialt omhändertagande och stöd bör även inbegripa riktlinjer för hur och när kristerapeutiska kontakter skall avslutas.
• Estoniakatastrofen har fått långsiktiga verkningar för anhöriga, överlevande och för människor som i sina yrkesroller kommit i kontakt med dess följder.
• Fortsatt uppföljning av anhöriga och överlevandes fysiska och psykiska hälsa efter Estoniakatastrofen bör ske dels för de berördas rehabilitering, dels för samhällets möjlighet att lära av händelsen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas barn och ungdomar.
• Samhällets psykosociala stöd skall riktas till såväl direkt som indirekt berörda. Det är analysgruppens intryck att flera yrkesgrupper som involverades i Estoniakatastrofen inte fick psykiskt stöd under arbetet och efter avslutat arbete i den utsträckning de borde ha haft.

• Sida 140
•  Original

140

• Estoniakatastrofen har uppenbarat brister i ledning och samordning av den psykosociala verksamheten i landet, liksom samverkan mellan olika aktörer. Situationen i Estlineterminalen är ett exempel på detta, liksom förbiseendet av dels barn och ungdomars särskilda behov, dels behovet av psykosocialt stöd hos anhöriga och överlevande boende i orter som inte drabbades av Estoniakatastrofen i större omfattning, dels behovet hos andra grupper av anhöriga. Sjukvårdshuvudmannen bör svara för samordning av insatser och samverkan mellan olika samhällsorgan.

• Sida 141
•  Original

141

E

stoniakatastrofen berörde hela den svenska na-

tionen. Sverige upplevde en kollektiv och nationell sorg.

Den individuella katastrofen

För den enskilde som drabbades av Estoniakatastrofen inträffade förlusten av den anhöriga hastigt och alldeles oväntat. Anhöriga som givit sig av på en vardaglig kryssning till ett av våra grannländer kom aldrig tillbaka. Ur religiöst perspektiv talar man om den goda och den onda döden. Den goda döden ger både den döende och de anhöriga tid för förberedelse och genomförande av symboliska ritualer. Den onda döden däremot ger oss ingen tid för förberedelse, den inträffar snabbt och utan förvarning.

Den individuella sorgen

För varje person som omkom ombord på Estonia finns en krets av människor som drabbades av en individuell sorg. Den sorgen rör sig på ett personligt plan. Det sägs visserligen att ”delad sorg är halv sorg”, och den individuella sorgen låter sig diskuteras med andra människor, men ingen kan förminska den genom att ta över den. Den som sörjer vet att ingen riktigt kan förstå hur det känns.

Samtidigt hör döden livet till och människan bär med sig en tanke om att sorg får oss att mogna och växa. Detta är giltigt då sorgen kommer i intervaller. Mellan dessa

hinner vi då göra oss förtrogna med sorgen, genomföra för oss viktiga ritualer och ceremonier som syftar till att hedra den döde, forma en ny identitet och förbereda oss inför nya händelser. Värre är det om det kommer serier med dödsfall mycket tätt; då kan sorgbördan sägas bli ackumulerad och det tar längre tid för den att reduceras och försvinna. När många människor omkommer samtidigt och under kort tidsrymd, exempelvis under krig eller genom en katastrof, blir situationen ytterligare förvärrad och effekten kan då bli att den individuella sorgen planar ut mycket långsamt.

Den nationella katastrofen

Katastrofpsykiatrisk forskning har visat att ett antal faktorer i hög grad bidrar till hur samhället påverkas av en katastrof. En sådan faktor är om händelsen berör områden eller institutioner i samhället som alla är beroende av. En annan är om händelsen berör symboler eller symbolpersoner i samhället. Ytterligare en faktor är om händelsen medför att ett stort antal personer omkommer. Särskilt svårt upplever samhället det om barn drabbas. Faktorer som också bidrar till påverkan är om medborgarna kan identifiera sig med händelsen och massmedierna ger starka skildringar av det som hänt.

Konsekvenserna för samhället kan beskrivas med ord

8

Nationell sorg

I detta kapitel analyseras statsledningens symboliska roll

vid stora olyckor och katastrofer.

• Sida 142
•  Original

142 som kollektiv sorg, nationell sorg och traumatisering. Uppfattningar om världen förändras. Nationen får en kollektiv känsla av att sårbarheten i samhället ökat. Oron över att liknande katastrofer skall inträffa växer och det medför att samhällets beredskap påverkas. Nationens självtillit kan komma att svikta och centrala uppfattningar om våra liv, såsom trygghet och tillit, kan rubbas. Många gånger uppstår fantasier och mytbildningar om händelsen.

För att nationen skall kunna integrera händelsen i det kollektiva minnet och på gott och ont finna vägen till en ny identitet behövs symboliska markeringar, ritualer och ceremonier.

Den nationella sorgen

Många svenskar minns var de var och vad de gjorde när de fick besked om Estonias förlisning. Under dagen och kvällen den 28 september 1994 strömmade människor till kyrkor i hela landet. De känslor som upplevdes kan beskrivas just som kollektiv och nationell sorg. Nationen sökte sym-

boliska uttryck för att manifestera sorgen och söndagen den 2 oktober hölls sorgegudstjänster över hela landet för att hedra Estoniaoffren. Landets alla kyrkklockor ljöd i en gemensam själaringning. Sverige hade nationell sorgedag.

Vikten av manifestationer och handlingar för att markera sorgen

Estonias förlisning liksom branden i Göteborg från senare tid visar att vårt behov av att dela sorg med varandra ibland kan omfatta hela nationen och även omvärlden.

Människor från 17 nationer omkom ombord på fartyget. Statschefer från många länder i världen uttryckte på olika sätt deltagande i sorgen.

Enligt analysgruppens mening är det viktigt att nationen finner former för att uttrycka den nationella sorgen. I detta har statsledningen en central roll.

Vi har även ett behov av att hålla minnet av bortgångna anhöriga levande. Det som under medeltiden yttrade sig i årliga själamässor för bortgångna släktingar och efter re-

• Sida 143
•  Original

143

formationen ersattes av andra former för högtidlighållande av den bortgångnes minne har i våra dagar ersatts av dagstidningarnas familjesidor där annonser på årsdagen av ett dödsfall numera är ganska vanliga. Att vi smyckar gravar och tänder ljus under Allhelgonahelgen är ett exempel på en gemensam och nationell manifestation för alla avlidna.

Årsdagen för Estonias förlisning har högtidlighållits på många håll i landet under åren som gått. Att sådana minnesstunder även fortsättningsvis kan äga rum har säkerligen stor betydelse för många anhöriga och överlevande.

Statsledningens symboliska roll

Mot bakgrund av analysgruppens granskning av händelserna efter Estoniakatastrofen vill gruppen betona

statsledningens symboliska roll då en katastrof inträffar. När grundläggande värden står på spel har ledningens agerande stor betydelse. En viktig slutsats är att berördas reaktioner i hög grad kan påverkas av ledningens sätt att hantera följderna av den inträffade händelsen.

Uttalanden och handlingar av kungen och drottningen, men också exempelvis av riksdagens talman, statsministern och andra företrädare för regeringen bör handla om uttryck för sorg och deltagande. Även andra företrädare för det offentliga Sverige, exempelvis kyrkans överhuvud, har en viktig symbolisk funktion att fylla i samband med en katastrof. Att uttalanden och handlingar som görs av dessa personer står i rimlig överensstämmelse med dem som görs av statsledningen är önskvärt.Verkligt fundamentalt är att utfästelser av något slag inte bör göras om dessa inte med säkerhet kommer att kunna infrias.

• Sida 144
•  Original

144

V

id ett extra regeringssammanträde på morgonen

efter fartygshaveriet beslutades att en krisgrupp, den så kallade statsrådsgruppen, skulle tillsättas för att hantera den uppkomna situationen.

Syftet med krisgruppen var att samla berörda statsråd med flera för att utbyta information om det som inträffat. Man skulle också studera de frågor som blev aktuella och slussa dessa vidare till behörigt organ. Organisationsformen med en krisgrupp var lämplig i det uppkomna läget.

Personer som deltog i gruppens arbete har i samtal med analysgruppen uppgivit att den vecka som följde efter Estoniaolyckan var den mest arbetsintensiva under hela mandatperioden. Arbetet i gruppen uppges ha fungerat väl, vilket de anser kan ha berott på att statsråden och statssekreterarna i gruppen kände varandra efter de gångna tre åren tillsammans. Ett annat skäl var sannolikt att de som arbetade med frågan helt kunde koncentrera sig på detta arbete eftersom övriga arbetsuppgifter för de politiskt tillsatta i stort sett var avklarade. De politiska ärenden som återstod för den avgående regeringen när Estoniakatastrofen inträffade var av marginell karaktär, nu skulle den avsluta arbetet och bereda plats åt den tillträdande regeringen.

Att frigöra personer från ordinarie arbetsuppgifter så

att de koncentrerat och tillsammans kan ta sig an de särskilda uppgifter som krävs med anledning av en extraordinär händelse är en vedertagen metod för krisorganisation. Krisgruppens organisation var i det här fallet inte uppbyggd efter denna princip, eftersom personerna endast träffades vid sammanträdena i gruppen. För de tjänstemän som inte var politiskt tillsatta, innebar katastrofen att nya arbetsuppgifter som skulle rapporteras av skyndsamt lades till de redan befintliga.

Tjänstemännen deltog vid mötena såsom föredragande i olika frågor. Presschefen vid Statsrådsberedningen, som var politiskt tillsatt, var knuten till krisgruppen men för övrigt saknades informationskompetens inom gruppen.

Analysgruppen finner att det hade varit mer ändamålsenligt såväl för kontinuitetens skull som för långsiktigheten i arbetet om icke politiskt tillsatta tjänstemän varit med i krisgruppen. De borde, enligt analysgruppens mening, främst ha ansvarat för bakgrundsanalys och informationsfrågor.

Många ärenden hanterades

Under den tid krisgruppen arbetade hanterade den avgående regeringen en stor mängd ärenden med anledning av katastrofen. Det gällde frågor som samhällets symbol-

9

Statsledningens roll och agerande

I detta kapitel görs en analys av organisationen inom regeringen och Regeringskansliet.

Särskild uppmärksamhet riktas på informations- och kommunikationsfrågorna.

• Sida 145
•  Original

145

handlingar i samband med sorg, diskussioner i bärgningsfrågan, frågan om passagerarlistor, Sjöfartsinspektionens rutiner och tidigare inspektioner av det förlista fartyget, tillsättandet av en kommission för sjösäkerhetsfrågor, den internationella haverikommissionens tillsättande, rutiner för dödförklaring och möjligheten att ordna begravning när den avlidnes kropp saknas, ersättning till de drabbade, uppföljning av räddningsinsatsen, den medicinska insatsen med psykosocial uppföljning på drabbade orter och tankar på att ordna en minnesplats på Galärkyrkogården på Djurgården i Stockholm.

De flesta av dessa frågor var sådana att de krävde omedelbar uppmärksamhet.

Långsiktighet saknades

Den avgående regeringen strävade efter att förutse vilka konsekvenser katastrofen skulle komma att få för de drabbade och för samhället och vilka nödvändiga beslut som måste fattas. Regeringen gjorde dock ingen analys och problemformulering för att ange och precisera de frågor som skulle kunna bli aktuella på lite längre sikt.

Enligt analysgruppens uppfattning är en viktig uppgift för statsledningen i samband med och efter en katastrofsituation att analysera vilket eller vilka problem samhällets aktörer skall ansvara för att lösa på kort och lång sikt. För att skapa förutsättningar för detta behövs kontinuerlig information om läget och utvecklingen för att möjliggöra en bedömning över hur situationen kan komma att utvecklas över tid.

Kommunikation och information

Enligt analysgruppens uppfattning synes den avgående regeringen och den särskilda krisgruppen inte till fullo ha insett informationens och kommunikationens betydelse i arbetet efter katastrofen. Regeringen skrev pressmeddelanden och höll ett fåtal presskonferenser. Den samlade också in information för eget bruk, framför allt som underlag för de ärenden som bereddes, men analyserade inte vilken roll Regeringskansliet och regeringen skulle ha i kommunikationen med de saknades anhöriga, överlevande och allmänheten. Till bilden hör emellertid

att bristen på korrekta passagerarlistor gjorde det svårt att förverkliga en sådan kontakt under den första tiden. Analysgruppen har dock inte funnit något som tyder på att kommunikation med de berörda var något som övervägdes vare sig inom krisgruppen eller inom regeringen vid denna tidpunkt.

Den avgående regeringen identifierade inte kommunikations- och informationsfrågorna som ett område där det skulle krävas en viktig arbetsinsats för att minska de långsiktiga verkningarna av katastrofen. Den analyserade inte heller de kortsiktiga effekterna av informationsarbetets roll eller konsekvenserna av utebliven information från statsledningen. Många var på ett eller annat sätt berörda av katastrofen: de saknades anhöriga, de överlevande, personalen inom Regeringskansliet och berörda myndigheter, medierna, frivilligorganisationerna och andra som ville och kunde erbjuda hjälp och stöd åt drabbade samt den intresserade allmänheten. När statsministern och därefter den tillträdande statsministern uttalade sig i samband med olyckan riktades samhällets och de berördas förväntningar på handling och ledarskap mot Regeringskansliet.

Anhöriga ringde Regeringskansliet

Det dröjde inte mer än någon dag efter statsministerns och den tillträdande statsministerns uttalanden i samband med olyckan där omhändertagande av omkomna respektive bärgning av fartyget berörts, förrän telefonsamtal började komma in till Regeringskansliet från anhöriga. Människor sökte besked från regeringen om vad som skulle hända med fartyget och de omkomna efter katastrofen. Dessa samtal föranledde ingen aktivitet eller diskussion inom krisgruppen, vilket sannolikt berodde på att information om samtalen inte nådde fram till den politiska ledningen. I nästa kapitel behandlas Regeringskansliets interna organisation för information.

Ett annat problem, som analysgruppen berört redan i den föregående delrapporten avser överlämnandet till den tillträdande regeringen. Denna var inte representerad i krisgruppen förrän vid gruppens två sista möten, och då med två blivande statsråd som inte skulle komma att ar-

• Sida 146
•  Original

146 beta särskilt mycket med Estoniafrågan efter det att regeringen hade tillträtt. Det var alltså inte frågan om att gemensamt och över partigränserna samlas kring en problemformulering beträffande regeringens vidare roll och agerande i Estoniaärendet. Hade det i krisgruppens organisation ingått fast anställda tjänstemän i Regeringskansliet som arbetade med analys, lägesbeskrivning och informationsfrågor och som var väl förankrade i ledningen hade mycket av kontinuiteten kunnat bibehållas vid regeringsskiftet.

Kommunicera beslutsunderlaget

Från den avgående regeringen gjordes inga försök att till medierna eller berörda kommunicera hur man såg på frågan om omhändertagande av omkomna och bärgning och på vilka grunder man ansåg att ett framtida beslut i ena eller andra riktningen skulle fattas. Ansåg man att ett beslut var beroende av tekniska och legala aspekter som utreddes av Sjöfartsverket eller ansåg man att andra faktorer skulle styra?

Hänsyn måste även tas till andra aspekter än sakunderlaget. I den politiska hanteringen av Estoniakatastrofens följder gällde det till exempel att väga in vad som var politiskt möjligt i den rådande situationen. Det gällde både det faktum att frågan inte enbart var en svensk angelägenhet och att katastrofen inträffade inför ett regeringsskifte, då en regering skulle efterträda en annan och därmed överlämna såväl redan fattade beslut som fortsatt beslutsfattande rörande katastrofens följder.

Den viktiga frågan om bärgning var under beredning när den avgående regeringen lämnade över styret. Andra frågor om vilka konsekvenser olika alternativ skulle kunna föra med sig längre fram och vad som skulle upplevas som rätt och riktigt för de drabbade lika väl som för samhället i stort lämnades däremot odefinierade och obesvarade för den tillträdande regeringen att ta ställning till. Det kommande utredningsunderlaget var en komponent bland flera viktiga i beslutsunderlaget, politiska hänsyn var en annan. Inom den avgående regeringen gjordes inga försök att kommunicera till medier och enskilda berörda hur

man lämnade över frågan om omhändertagandet av omkomna till den tillträdande regeringen.

Den nya regeringens tillträde

I samband med regeringsskiftet lades den särskilda krisgruppen ned, och kommunikationsminister Ines Uusmann övertog huvudansvaret för hanteringen av Estoniaärendet. I detta ansvar ingick beredningen av bärgningsfrågan.

Kommunikationsministern och hennes närmaste medarbetare hade några dagar på sig att sätta sig in i vilka åtgärder som vidtagits med anledning av katastrofen och vad som skulle bli aktuellt längre fram om man fortsatte enligt de riktlinjer som den tidigare regeringen fastlagt. Som nytillträdd minister och chef för Kommunikationsdepartementet hade hon även andra frågor att sätta sig in i. Hon fick en muntlig föredragning om de promemorior som upprättats inom Kommunikationsdepartementet med anledning av katastrofen.

Tillsammans med sina närmaste medarbetare på politisk nivå inom departementet gick ministern igenom de frågor man skulle arbeta med framöver och ägnade inte särskild uppmärksamhet åt vilka konsekvenser Estoniakatastrofen skulle få för arbetet. Exempelvis berördes inte hur informationsfrågor med anledning av katastrofen skulle skötas och vilka svårigheter som kunde förväntas framöver.

Problemdefinitionen

Den nya regeringen valde att löpande hantera de frågor som blev aktuella med anledning av katastrofen i den ordning de aktualiserades. Från början koncentrerades arbetet till att bereda bärgningsfrågan.

Såvitt analysgruppen har kunnat utröna efter att ha genomfört ett stort antal intervjuer med de ytterst ansvariga politikerna i regeringen och med berörda tjänstemän inom Regeringskansliet gjordes ingen övergripande problemdefiniering av den nya regeringen.

Detta innebar även att informations- och kommunikationsfrågor hamnade vid sidan om i ärendehanteringen.

• Sida 147
•  Original

147

Estoniakatastrofens verkningar för samhället och enskilda på längre sikt blev därmed inte föremål för någon samlad bedömning.

Beredningen i bärgningsfrågan

Ett ökande antal telefonsamtal och brev inkom till Regeringskansliet. Det var framför allt anhöriga som ställde frågor och lämnade sina synpunkter till regeringen beträffande bärgningsfrågan. Anhöriga försökte även på andra sätt kommunicera med regeringen under hösten, fram tills dess att beslutet fattades. De uppvaktade regeringen, de politiska partierna och enskilda statsråd och riks-

dagsmän, de demonstrerade sin sorg via ett fackeltåg i Stockholm och de bjöd in regeringens ansvariga till flera möten. Från regeringens sida lyssnade man på de anhöriga men lämnade inga besked om vad regeringen avsåg att göra i framtiden, vilka svårigheter och alternativa lösningar man såg utan hänvisade till att bärgningsfrågan var under utredning.

De initiativ till kommunikation som togs från regeringens sida var brev från kommunikationsministern med information om myndigheternas arbete med anledning av katastrofen. Det första brevet är daterat den 25 november 1994.

• Sida 148
•  Original

148

I

analysgruppens uppdrag ingår att i enlighet med direktiven analysera informationsfrågorna och myndigheternas insatser, framför allt för de överlevande och de omkomnas anhöriga. Direktiven utgår från att kontakterna mellan beslutsfattare och anhöriga till de omkomna har haft brister, vilket resulterat i ett minskat förtroende för myndigheterna. I det följande kapitlet analyseras informationsfrågorna och kommunikationen mellan framför allt regeringen och Regeringskansliet å ena sidan och de överlevande och de omkomnas anhöriga å andra sidan.

Regeringen i fokus från början

När Estoniakatastrofen inträffade riktades mångas blickar mot regeringen och Regeringskansliet. I den uppkomna situationen var det bara regeringen som kunde ingripa och ta kontakt med de andra berörda ländernas regeringar.

Dagarna efter haveriet var regeringen engagerad i att ange vägarna för att söka svar på ett antal frågor, däribland haveriets orsaker. Man medverkade till haverikommissionens tillsättande och kontroll av om rapporteringsrutinerna i samband med sjösäkerhetsinspektioner brustit från svenska myndigheters sida. Regeringen deltog också i minnesceremonier och påbjöd sorgflaggning.

Statsledningens agerande tilldrog sig mediernas och allmänhetens intresse. När såväl den avgående som tillträdande statsministern uttalade sig beträffande omhänder-

tagande av omkomna respektive bärgning besvarade det en viktig fråga som många ställde sig. Det bidrog samtidigt till att skapa förväntningar om beslut och handling från regeringens sida.

Informationsbehovet eskalerade

Det blev allt mer tidskrävande och känslomässigt betungande för enskilda handläggare och andra befattningshavare att besvara antalet samtal och brev som snarare ökade än minskade under hösten då bärgningsfrågan bereddes.

När människor väljer att vända sig till Regeringskansliet med sin oro, sorg, vrede och villrådighet måste det enligt analysgruppens uppfattning finnas system inom varje departement och inom det samlade Regeringskansliet som snabbt reagerar så att adekvata resurser kan sättas in för att finna en lösning som tillgodoser behoven hos alla parter.

Information prioriterades ej

Katastrofen föranledde såvitt analysgruppen har kunnat utröna inga utökade informations- och kommunikationsinsatser under den första tiden från regeringens och Regeringskansliets sida. Informationsarbetet fortsatte i princip på vanligt sätt tills dess att behovet av kommunikation eskalerat till en nivå då brister blev uppenbara och särskilda åtgärder krävdes. Framför allt rörde detta de

10

Regeringskansliets informationsarbete

I detta kapitel följer en genomgång och analys av informationsarbetet inom

Regeringskansliet i samband med Estoniakatastrofen.

• Sida 149
•  Original

149

långsiktiga kontakterna mellan beslutsfattarna och de många som var personligen berörda.

Det är analysgruppens uppfattning att de kommunikationsproblem som utvecklades på lång sikt mellan å ena sidan regeringen, Regeringskansliet och andra berörda myndigheter och å andra sidan de omkomnas anhöriga hade sin grund i en bristande insikt om betydelsen av kommunikationens och informationsarbetets roll som ett nödvändigt ledningsverktyg redan i den uppkomna katastrofsituationens inledande skede. Kommunikationsproblemen har haft avgörande betydelse för det minskade förtroende för regeringen och berörda myndigheter som många anhöriga och överlevande givit uttryck för och som även finns nämnt i analysgruppens direktiv.

Regeringskansliets informationsarbete idag

Sedan Estoniakatastrofen har Regeringskansliet genomgått en omfattande omorganisation. Kommunikationsdepartementet är numera en del av Näringsdepartementet.

Inom detta departement är informationsarbetet för närvarande i ett uppbyggnadsskede. Analysgruppen kan därför inte ta ställning till huruvida den nya organisationen kommer att vara uppbyggd så att den klarar en beredskap för framtida katastrofer.

Analysgruppen vill dock fästa uppmärksamheten på att det är angeläget att ledningen särskilt planerar för katastrofberedskap inom det departement som ansvarar för transportfrågor.

Information Rosenbad

Inom Regeringskansliet har en gemensam informationsavdelning, Information Rosenbad, inrättats som en resurs för hela Regeringskansliet. En av dess viktigaste uppgifter är att ge intern service, framför allt genom hemsidan och intranätet samt extern service genom att ge information till enskilda människor och institutioner som vänder sig till Regeringskansliet.

Arbetet inom Information Rosenbad påverkas inte i

• Sida 150
•  Original

150 någon större utsträckning av dagsaktuella frågor, snabba politiska förlopp eller andra plötsliga händelser i omvärlden.

I och med att Information Rosenbad sorterar under Förvaltningsavdelningen, som traditionellt är inriktad på service, och inte under Statsrådsberedningen, där den politiska ledningen finns, saknar informationsfunktionen egentlig förankring i ledningen.

Enligt analysgruppens mening är dock en förutsättning för att informationsarbetet skall få tyngd inom organisationen att den är väl förankrad inom ledningen. Därmed ges den förutsättningar att uppfylla de omfattande krav som ställs vid en katastrof. Någon sådan lednings- eller styrfunktion kopplad till den politiska ledningen finns idag inte för Information Rosenbad.

Utrikesdepartementets roll och organisation

Inom Utrikesdepartementet är det dagliga informationsarbetet organiserat på ett annorlunda sätt än inom de övriga departementen. Verksamheten inom Utrikesdepartementet är till sin natur mer krisorienterad och baserad på omvärldsanalys och informationsbehandling än övriga delar av Regeringskansliet där processer, propositioner och lagstiftning utgör grunden för verksamheten. På den internationella arenan kan oväntade förlopp ta fart, vilket kräver analys och i förekommande fall aktivitet inom Utrikesdepartementet och den svenska regeringen.

Inom Utrikesdepartementet finns sedan länge en krisoch katastroforganisation med särskilda lokaler och personal som är utsedd för olika funktioner. Det är analysgruppens uppfattning att kunskap och erfarenheter inom Utrikesdepartementet bör spridas även till övriga departement.

Förbättrad informationsberedskap

I regeringens proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar⁸⁸ som lämnades den 4 mars 1999 betonas betydelsen av att samhällets beredskap för svåra påfrestningar också omfattar en effektiv informationsverksamhet.

Den informationsverksamhet som samhället behöver vid en katastrof eller svår påfrestning benämns i proposi-

tionen kriskommunikation. Den beskrivs som en dubbelriktad process som förutsätter att människorna har sådant förtroende för samhället och myndigheterna att de naturligt vänder sig till dessa för att öppet diskutera uppgifter, åtgärder och information.

Detta förutsätter i sin tur god förmåga att skapa kanaler för denna dialog hos samtliga aktörer från lokala till centrala myndigheter och Regeringskansliet. Regeringen har enligt propositionen beslutat att en genomgång av författningarna som styr beredskapen för fredstida katastrofer eller svåra påfrestningar skall göras. Den skall även avse informationsberedskapen inom olika samhällssektorer.

Regeringskansliets övningar i katastrofberedskap

Inom Regeringskansliet har sedan december 1994 genomförts ett antal övningar i katastrofberedskap. Utvärderingar efter övningarna visar entydigt på brister i informationsarbetet. Trots svårigheter att inom ramen för övningar simulera omfattningen av såväl informationssökandet riktat till Regeringskansliet från medier, allmänheten och berörda som förväntningarna på regeringens och Regeringskansliets agerande bekräftar utvärderingarna att en lämplig organisation för katastrofberedskap saknades inom Regeringskansliet vid tiden för Estoniakatastrofen.

De övningar som gjorts har av praktiska skäl endast omfattat ett akut förlopp under en mycket begränsad tid. Trots det påvisas klara brister beträffande informationsarbete och samordning.

Information i samband med kris eller katastrof

Den organisation som idag finns inom departementen inklusive Statsrådsberedningen innebär inte med automatik att samordning sker med Information Rosenbad om en katastrof inträffar.

Promemoria från Information Rosenbad

En promemoria med ett förslag till framtida informationsberedskap inom Regeringskansliet har tagits fram från Information Rosenbad som ett resultat av övning och

• Sida 151
•  Original

151

utbildning i regi av Styrelsen för psykologiskt försvar. Promemorian innehåller övergripande tankar och i viss mån planläggning, inklusive bemanningsfrågor, beträffande krisorganisationen i enlighet med de råd och rekommendationer som är utarbetade inom Styrelsen för psykologiskt försvar.

Informationsorganisationens huvuduppgifter

Analysgruppen vill för sin del återigen fästa uppmärksamheten på betydelsen av att tre huvuduppgifter sköts av informationsorganisationen:

• Analys av informationsbehovet
• Produktion av budskap
• Distribution och uppföljning av in- och utgående information.

Detta gäller såväl i ett normalt tillstånd som i samband med en katastrof. Enligt analysgruppens uppfattning krävs att informationsansvariga har både analytisk kompetens och fast förankring i ledningen.

Utredning om särskild planläggning

Regeringen tillkallade i juli 1998 en utredare för att göra en översyn av principerna för Regeringskansliets katastrof- och krigsberedskap. Denna överlämnades till regeringen den 1 februari 1999.

Utgångspunkten för översynen är att samhället skall ha en god beredskap för alla typer av påfrestningar, i krig och fred i enlighet med den förändrade hot- och riskbild som råder. En sammanfattning av utredningens övergripande syfte och slutsatser har redovisats i avsnittet Beskrivning, kapitel 13.

Konkreta förslag för Regeringskansliet

Utredaren föreslår därför att särskild uppmärksamhet ägnas åt informationsberedskapen inom Regeringskansliet och föreslår konkreta åtgärder för verksamheten. Utredaren fäster uppmärksamhet vid att utvecklingen pekar mot en ökande regional samverkan med utökad betydelse för kommunerna i beredskapsarbetet. Samtidigt poängteras

att huvuduppgiften för den centrala ledningen skall vara att styra inriktningen och skapa resurser för andra samhällsorgan samt att ha huvudansvaret för internationella kontakter.

Förutom en redovisning av mer principiell art lämnas i utredningen en plan för hur informationsberedskapen inom Regeringskansliet kan organiseras i händelse av en katastrof eller annan form av beredskap så som krig eller krigsfara. Merparten av utredningen innehåller sekretessbelagda uppgifter.

Analysgruppen diskuterar den del av förslaget för Regeringskansliets organisation som inte omfattas av sekretess och då utifrån de behov som kan förutses mot bakgrund av erfarenheter efter Estoniakatastrofen.

Utredningens förslag till organisation inom Regeringskansliet bygger på att nuvarande beredskap för krigsfara och krig kompletteras med ett tredje steg. Detta tredje steg skulle enligt förslaget motsvara katastrofberedskap.

Informationens, och i synnerhet den dubbelriktade informationens roll som ledningens redskap betonas i utredningen som en förutsättning för beslutsfattande och för ansvaret att på ett förtroendeskapande sätt lämna information till berörda via lämpliga kanaler. Grunden för informationsarbetet inom Regeringskansliet är enligt förslaget att läges-, analys-, och informationsfunktionerna samlas i en beredningsgrupp som utgör ett stöd för ledningen. De som ingår i beredningsgruppen skall enligt förslaget frikopplas från ordinarie arbetsuppgifter.

Analys-, läges-, och informationsfunktion

I analysfunktionen samlas tidigare erfarenheter som grund för bedömningar av möjliga handlingsalternativ. I lägesfunktionen sammanställs information om läget, dvs. var händelsen skett, vad som skett, vilka problemen är, vilka aktörer som är inblandade och vilka resurser ledningen förfogar över. I informationsfunktionen sammanställs agerande och reaktioner från omvärlden som underlag för budskap. Sammantaget utgör de tre funktionerna ett stöd för den politiska ledningen.

Denna funktion är avsedd att drivas kontinuerligt på

• Sida 152
•  Original

152 en grundnivå och vid behov förstärkas genom att utsedd personal sätts in på olika befattningar.

Det är analysgruppens uppfattning att om en organisation av detta slag hade funnits inom Regeringskansliet då Estoniakatastrofen inträffade hade informationsproblemen inte fått den omfattning de nu kom att få. Förutsättningarna för att vidta lämpliga åtgärder i samband med haveriet hade varit avsevärt bättre liksom möjligheterna att på ett korrekt sätt bemöta de berörda, framför allt de anhöriga.

Utan att ta ställning till övriga delar av utredningen, t.ex. om en ombildning av nuvarande Försvarsrådet, vill analysgruppen förorda att man inom Regeringskansliet på central nivå, skapar en organisation för katastrofberedskap utifrån utredningens förslag.

Sammanfattning om informationsarbete och kommunikation

Att en katastrof eller liknande händelse för med sig ett stort behov av information och kommunikation i samhället är ett väl belagt faktum. Alla vill ha och många behöver få information om det som hänt i ett akut skede. Genom de studier som gjorts, bland annat av Styrelsen för psykologiskt försvar har det framkommit att allmänheten och de anhöriga hämtade information under den första tiden efter Estoniakatastrofen huvudsakligen från mediernas rapportering. Analysgruppen har också genom samtal bland samhällets beslutsfattare och inom berörda myndigheter konstaterat att medierna förmedlade merparten av den initiala informationen om det inträffade.

När en katastrof inträffar behöver de som är personligen berörda få information om vilka åtgärder som är vidtagna från samhällets sida. För dem innebär det en trygghet att få besked om att samhällets organisation fungerar tillfredsställande. De drabbade behöver stöd, ett gott bemötande och trygghet i vetskapen om att olika aktörer arbetar för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för dem. De behöver veta vad som sker, vad som görs och vem

som är ansvarig. De behöver också få möjlighet att ställa frågor och framföra sina synpunkter i den kommunikation med företrädare för beslutsfattarna som enligt analysgruppens mening måste finnas.

En särskilt viktig förutsättning för att dessa behov skall kunna tillgodoses är enligt analysgruppens uppfattning att informationsarbetet läggs upp på ett systematiskt genomtänkt sätt och att särskild hänsyn tas till vilka de drabbades och närmast berördas behov är. Det krävs att information lämnas från dem som utövar ledning på olika plan i samhället, och det behövs kommunikation mellan de drabbade och samhällets olika aktörer.

För att organisera arbetet med att inhämta och sammanställa information om det inträffade och inleda kommunikation med berörda grupper via lämpliga kanaler krävs således planering, kunskap, erfarenhet, en lämplig organisation och resurser.

Information baseras på analys

Enligt analysgruppens uppfattning är det av särskild vikt att ledningen i situationer som den uppkomna förfogar över en utvecklad analys- och informationsfunktion, som inkluderar kompetens för analys och som är i bruk redan under normala omständigheter. Detta gäller på alla de nivåer i den offentliga organisationen där det yttersta ansvaret för katastrofhantering kan placeras inom samhällsapparaten, alltså såväl på central regeringsnivå som i de fall då det är tillämpligt på regional och lokal nivå. Analysgruppen anser att det är en brist att det ännu idag saknas en sådan organisation inom Regeringskansliet.

Bristande kommunikations- och informationsarbete kan få långtgående negativa konsekvenser i form av bristande tillit och ett ifrågasättande av samhällets förmåga till ledarskap och därmed dess kompetens att hantera situationer av katastrofkaraktär. Otydlighet i kommunikationen är liktydigt med otydliga eller otydligt framförda budskap, vilket i sin tur skapar ovisshet om vilka ledningens insatser är och vad de syftar till.

• Sida 153
•  Original

153

Analysgruppens slutsatser

• Inom Regeringskansliet lades från början alltför ringa vikt vid informations- och kommunikationsarbetet. De kunskaper som finns i samhället beträffande informationens betydelse vid händelser av katastrofkaraktär visar att det är av stor betydelse att den som leder arbetet ger korrekt och entydig information med utgångspunkt i de behov som finns hos berörda grupper i samhället.
• Som analysgruppen kunde konstatera redan i den föregående delrapporten förlorades kontinuitet i regeringens katastrofhantering genom regeringsskiftet, detta påverkade även informationsfrågorna. Om icke-politiskt anställda tjänstemän i Regeringskansliet från början deltagit i krisgruppens arbete skulle förutsättningarna för att nå kontinuitet, långsiktighet samt erfaren och sakligt kompetent handläggning sannolikt ha varit bättre.
• De kommunikationsproblem som efter hand utvecklades framför allt mellan regeringen och Regeringskansliet å ena sidan och de omkomnas anhöriga å andra sidan hade sin grund i en bristande insikt om betydelsen av kommunikationens och informationsarbetets roll som ett verktyg för ledningen redan i den uppkomna katastrofsituationens inledande skede. Dessa kommunikationsproblem har enligt analysgruppens uppfattning haft avgörande betydelse för det minskade förtroende för re-

geringen och berörda myndigheter som blivit följden bland många anhöriga och överlevande och som även finns omnämnt i analysgruppens direktiv.

• Det saknades kunskap inom Regeringskansliet beträffande den betydelse som kompetent hantering av informations- och kommunikationsarbetet har för allmänhetens och de berördas förtroende för statsmakternas förmåga att leda och hantera konsekvenser av en katastrof.
• Det är en brist att det ännu idag saknas tillräcklig informationsberedskap inom Regeringskansliet.
• Analysgruppen anser att en förutsättning för att informations- och kommunikationsarbetet skall fungera vid en katastrof är att planering, övning och samordning med andra berörda organ sker kontinuerligt. I ett normalt tillstånd såväl som i samband med en katastrof bör informationsarbetet inkludera löpande analys av informationsbehovet, produktion av budskap samt distribution och uppföljning av inoch utgående information.
• Sedan 1994, då Estoniakatastrofen inträffade har informationsarbetets roll i katastrofhanteringen inom Regeringskansliet uppmärksammats. Problemet med den bristande informationsorganisationen har beaktats, men enligt analysgruppens uppfattning finns ännu idag inte tillräcklig informationsberedskap.

• Sida 154
•  Original

154

I

avsnittet Beskrivning har samhällets katastrofberedskap beskrivits. Utredningar som har behandlat samma ämne har sammanfattats i kapitel 13. I kapitel 14 har några europeiska länders katastrofberedskap belysts. I detta kapitel framhålles vissa slutsatser beträffande Sveriges beredskap för fredstida katastrofer, det som i flera utredningar benämns svåra påfrestningar i fred.

Svenskar drabbade utomlands

När en katastrof drabbar svenskar som befinner sig utanför Sveriges gränser, får ansvariga svenska myndigheter som har att hantera katastrofer, inte samma uppgifter som om katastrofen inträffat i Sverige. Den kommunala räddningstjänsten, som har till uppgift att hindra och begränsa skador på människor, miljö eller egendom i huvudsak inom den egna kommunen, kommer inte att ha någon uppgift. Hälso- och sjukvårdens resurser för somatisk vård kommer sannolikt inte heller att bli svårt belastade, såvida inte skadade förs till svenska sjukhus för vård. Leder katastrofen till svåra skador och dödsfall, kvarstår dock sjukvårdens och kommunernas uppgifter beträffande rehabilitering samt det psykosociala stödet till berörda under en längre tid. Polisens arbete kommer inte att bestå av att upprätthålla ordning och säkerhet eller avspärrningar. Dess uppgift kommer istället att bestå i att lämna besked

om dödsfall till anhöriga efter det att den svenska identifieringskommissionen hjälpt utländska myndigheter med identifiering.

Att färre myndigheter får uppgifter vid en katastrof utomlands medför att kravet på samordning av myndigheternas verksamheter blir mindre. Andra uppgifter kan dock förväntas bli större till följd av kravet på information. Den svenska ambassaden och konsulatet i det aktuella landet blir viktiga informationskanaler för i första hand regeringen men också för medier och enskilda berörda. Detta sammantaget ställer krav på deras förmåga att kommunicera under starkt tryck. När en omfattande olycka eller katastrof sker i utlandet och svenskar är inblandade riktas även förväntningar på den svenska statsledningens agerande. Detta i sin tur medför att det blir naturligt för svenska medier, allmänheten och de direkt berörda att söka information från Regeringskansliet.

En katastrof inom landet

När katastrofen inträffar i Sverige blir olika myndigheter på lokal, regional och central nivå direkt berörda.

Samhällets insatser kommer främst att utföras på lokal nivå. När svåra katastrofer inträffar måste insatser samordnas och ansvar och befogenheter mellan och hos myndigheterna vara klarlagda.

11

Katastrofberedskap i framtiden

En granskning av Estoniakatastrofen och dess följder har påvisat vissa brister i beredskapen

för katastrofer som även påtalats av myndighetspersoner och i gjorda utredningar.

• Sida 155
•  Original

155

Oavsett var skadeplatsen är belägen, medför en katastrof stor efterfrågan på information. För att myndigheter skall samverka och fatta så riktiga beslut som möjligt måste de ha tillgång till information vilket förutsätter fungerande kommunikation mellan myndigheter och andra aktörer. Information som lämnas från och mellan myndigheter måste vara så korrekt och fullständig som möjligt. För allmänheten och i synnerhet de direkt berörda som har att fatta egna beslut utifrån tillgänglig information, är det också viktigt att informationen inte är motstridig. Viss samverkan minskar risken för felaktigheter.

Nedan kommer några av de problemområden som analysgruppen uppehållit sig vid i sitt arbete att belysas, nämligen ansvaret för den operativa ledningen vid katastrofinsatser, kommunikation och samverkan mellan aktörer och berörda i vid mening och behovet av en klar ansvars- och befogenhetsfördelning.

Ledningsansvaret

Större eller mindre olyckor inträffar så gott som dagligen. För dessa olyckor finns det idag god beredskap inom kommunerna. Räddningstjänsten har stora befogenheter att ta samhällets resurser i anspråk när någonting händer. Även sjukvården har resurser för att klara sin uppgift.

En katastrof ställer dock högre krav på samhällets samlade resurser. Om flera kommuner drabbas och kanske flera län, blir samordningen av insatserna mycket betydelsefull vilket ställer andra krav på aktörerna. Någon måste i detta läge kunna fatta övergripande beslut, t.ex. om prioritering och fördelning av samhällets resurser.

I skrivelsen 1998/99:33 framför regeringen till riksdagen uppfattningen att åtgärder för att uppnå ett säkrare samhälle bör vidtas. Frågan om ledningsansvar ges i skrivelsen avgörande betydelse för möjligheterna att hantera svåra påfrestningar i fred.

I regeringens proposition 1998/99:74 föreslår regeringen att en utredning tillsätts för genomgång av lednings- och samordningsfrågor inom det militära och civila försvaret samt vad gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. När dessa utredningar är färdiga, föreslår regeringen att en samlad översyn gör av lednings- och

samordningsfrågorna, varefter beslut i dessa frågor förväntas kunna fattas senast år 2001.

Ledningsansvar vid höjd beredskap

Analysgruppens genomgång av den lagstiftning som gäller vid krig och krigsfara visar att det finns en organisation med tydligt ledningsansvar. Den centrala myndigheten Överstyrelsen för civil beredskap har funktionsansvaret för den civila ledningen i krig, vilket innebär ett ansvar att leda och samordna beredskapsförberedelser för krigsfara och krig.

Vid krigsfara och krig finns andra myndigheter utsedda att sköta det övergripande operativa ledningsansvaret. De tre civilbefälhavarna har inom sina respektive områden det övergripande ansvaret för ledning av den civila verksamheten. Inom länen har länsstyrelsen motsvarande ansvar.

Ledningsansvar vid katastrofer

Motsvarande författningsenliga fördelning av ansvaret saknas för den fredstida katastroforganisationen. De myndigheter som är tilldelade ett ledningsansvar i krig skall förbereda sig för denna situation genom planering och övningar. Eftersom ingen myndighet har motsvarande skyldighet vid svåra påfrestningar i fredstid saknas lagligt stöd för t.ex. ledningsövningar vad gäller katastrofer. Trots detta övar idag krigsorganisationen för svåra påfrestningar i fred. Den förändrade hotbilden beträffande krig har medfört att regeringen uttalat en önskan om att totalförsvaret i högre utsträckning än tidigare skall kunna användas för fredstida påfrestningar på samhället. Delvis på grund av detta genomförs idag övningar av det civila försvaret utifrån katastrofscenarion istället för krigssituationer.

Analysgruppen anser att planering och övning för katastrofberedskap är av grundläggande betydelse för samhällets förmåga att hantera katastrofer. Ansvaret för ledning, planering och övning av insatser vid en katastrof måste därvid klarläggas. Detta är inte minst av vikt mot bakgrund av frågan om totalförsvarets resurser skall användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

• Sida 156
•  Original

156

Analysgruppens slutsatser

• Analysgruppen finner att övertygande skäl talar för regeringens förslag att en samlad översyn skall göras för att utreda lednings- och samordningsfrågor i samband med katastrofberedskap. Utredningen bör få till uppgift att klarlägga ansvaret för ledning, planering och övning av insatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred.
• Analysgruppen anser det nödvändigt att det av lag

eller annan författning framgår vilken eller vilka organ som har det övergripande operativa ledningsansvaret vid katastrofer. En huvudprincip bör vara att ansvaret skall ligga på lägsta möjliga nivå. En regional myndighet bör ha befogenhet att överta ansvaret först när kommunernas resurser och förmåga att klara av händelsen inte räcker till eller när händelsen utvecklas så att det krävs beslut från en myndighet med bättre överblick över situationen.

• Sida 157
•  Original

157

hjälpmedel och en förmåga att snabbt kunna påbörja informationsverksamhet som kan fortgå under lång tid och under hög belastning.

Stora krav kommer att ställas på kommunernas förmåga att förmedla fullständig och konkret information vid framtida katastrofer. Regeringen anser att de övningar som genomförts visar att de offentliga organen kraftigt underskattat det stora informationsbehov som uppstår vid en händelse av denna karaktär.

Regeringen har den 4 mars 1999 beslutat att departementen inom Regeringskansliet sektorsvis skall genomföra en genomgång av vilka behov av åtgärder som föreligger för den framtida katastrofberedskapen. Denna genomgång skall innefatta en översyn av författningsregleringar m.m. samt inkludera informationsberedskap.

Analysgruppens slutsatser

• Regeringens uppfattning att kommunikations- och informationsarbetet vid katastrofer är av stor betydelse, vinner enligt analysgruppens mening stöd i granskningen av Estoniakatastrofen. Det är viktigt att kommunikation mellan alla aktörer – regeringen, myndigheterna, landstingen och kommu-

12

Kommunikation och samverkan mellan samhällets offentliga aktörer

Vid katastrofer är behovet av väl fungerande kommunikation

mellan myndigheter, berörda människor och medierna stort.

N

är det gäller kommunal räddningstjänst finns

ett samarbete om informationsförmedling utvecklat mellan kommun, hälso- och sjukvård och polisen. Så länge räddningstjänstens arbete på skadeplatsen pågår har räddningsledaren det övergripande informationsansvaret.

Styrelsen för psykologiskt försvar är ansvarigt för att genom råd och rekommendationer för informationsverksamhet, hjälpa andra myndigheter i deras arbete med att utforma och sprida information om svåra påfrestningar i fred. När en katastrof inträffat skall myndigheten på begäran från en annan myndighet lämna expertstöd.

Regeringens syn på informationsberedskap för katastrofer

I flera utredningar på 1990-talet har påpekats vikten av ett väl fungerande informationsarbete vid katastrofer som bygger på särskilda beredskapsplaner.

I regeringens proposition Förändrad omvärld – omdanat försvar, behandlas frågan om informationsberedskap inför svåra påfrestningar på samhället i fred.

Regeringen anser att de samhällsorgan som skall agera vid en katastrof, dvs. vid svåra påfrestningar på samhället i fred, måste ha planer för en god informationsberedskap. Detta ställer krav på personalresurser, lämpliga tekniska

• Sida 158
•  Original

158

nerna – blir väl organiserad så att lägesbilden ger aktörerna så korrekt och fullständig bild över situationen som möjligt. Det är en grundförutsättning när svåra och snabba beslut måste fattas. Det möjliggör också för aktörerna att i sin tur ge en så korrekt och fullständig information som möjligt.

• Analysgruppen vill understryka vikten av att samordning sker mellan offentliga aktörer beträffande informationsansvaret i samband med katastrofer. För att detta skall kunna uppnås behövs samordnad planering, övning och utbildning.
• Samordningen av planering, övning och utbildning får inte påverka myndigheternas självständighet och skyldighet att var för sig lämna information, såsom informationsansvaret är utformat idag.
• Analysgruppen vill framhålla vikten av att den utredning som enligt regeringens föreslag skall se över beredskapen vid svåra påfrestningar i fred och särskilt lednings- och samordningsfrågor även får i uppdrag att utreda informationsberedskapen. Frågorna om ledning, samordning, information och kommunikation är nära förknippade med varandra och utgör en viktig del av den totala katastrofberedskapen. Enligt analysgruppens mening bör utredningen särskilt granska hur planering, övning och utbildning i framtiden bör ordnas för att samråd och samverkan kring informationsfrågor vid en katastrof skall fungera tillfredsställande. En lämplig utgångspunkt är den inledda genomgången av informationsberedskapen inom Regeringskansliet.

• Sida 159
•  Original

159

13

Kommunernas organisation

vid svåra påfrestningar

I detta kapitel analyseras kommunernas organisation för beredskap

i händelse av krig, krigsfara och katastrofer

Kommunerna behöver därför skapa en krisledningsgrupp med representanter för de olika nämnder som kan bli berörda. Denna grupp kan dock inte fatta gemensamma beslut utan varje nämnd måste fatta beslut för sitt verksamhetsområde.

Kommunernas organisation vid höjd beredskap

Vid höjd beredskap svarar kommunen genom kommunstyrelsen för den ledning av det civila försvaret som ligger inom kommunens ansvarsområde. I krig har kommunfullmäktige och kommunstyrelsen enligt lag⁸⁹ möjlighet att fatta beslut utan att följa alla formföreskrifterna i kommunallagen. Kommunstyrelsen kan t.ex. fatta vissa beslut istället för fullmäktige och beslut kan fattas med ett mindre antal ledamöter närvarande.

Kommunernas syn på den framtida katastroforganisationen

Svenska Kommunförbundet har i oktober 1998 lämnat ett yttrande till regeringen med anledning av departementsskrivelsen 1998:32. Förbundet skriver i yttrandet att kommunerna redan idag har ansvar för att medverka vid och hålla beredskap och förmåga för svåra påfrestningar i fred,

N

är katastrofen inträffar i Sverige är det kommu-

nerna som i första hand får uppgiften att klara av de påfrestningar som händelsen för med sig. Det är därför viktigt att kommunens ledande organ kan fatta snabba beslut på laglig grund. För att detta skall vara möjligt måste en fungerande organisation finnas redan innan katastrofen drabbat kommunen.

Kommunernas organisation i fredstid

För svåra påfrestningar på samhället i fred finns ingen särskild lagstiftning vad gäller kommunerna utan det är kommunallagen som ger förutsättningarna för hur kommunen kan organiseras.

De nämnder som kommunen inrättar är ansvariga för de beslut som fattas inom deras verksamhetsområden. Kommunstyrelsen kan varken besluta i någon annan nämnds ställe, ändra eller överpröva nämnds redan fattade beslut eller gripa in i nämndens myndighetsutövning. Detta gäller även i en katastrofsituation. Kommunstyrelsen kan således inte ensam utgöra ett beslutandeorgan för kommunen vid en katastrof samtidigt som det är orimligt att räkna med att kommunalfullmäktige hinner inkallas vid en katastrofsituation för att fatta de snabba beslut som då är nödvändiga.

• Sida 160
•  Original

160

men att det kan vara klarläggande om kommunernas skyldigheter vid sådana situationer regleras i en särskild lag.

Svenska Kommunförbundet anser att samhällets normala besluts- och ledningsfunktioner skall användas även vid svåra påfrestningar i fred och att den normala beslutsgången bör följas så långt det är möjligt. Enligt Kommunförbundet har nästan alla kommuner idag en ledningsorganisation för att hantera sådana händelser.

Många kommuner⁹⁰ anser att det är kommunstyrelsen som bör ha ett ledande ansvar vid svåra påfrestningar i fred

och att styrelsen bör ha samma befogenheter då som vid beredskaps- och krigsförhållanden. Kommunerna efterfrågar lagstiftning som ger stöd för en krisledningsgrupp att agera och fatta beslut.

Om en svår påfrestning berör olika nämnders verksamhetsområden kan viss kommunalrättsliga oklarheter uppstå om vilka beslutsbefogenheter ledningsorganisationen har. Därför anser kommunförbundet att ledningsorganisationens beslutsbefogenheter bör klargöras ur kommunalrättslig synpunkt.

Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder inledde sitt arbete den 1 oktober 1997. Den 12 november 1998 överlämnades en första delrapport till regeringen. Med denna andra delrapport och slutredovisning avslutas analysgruppens uppdrag.

• Sida 161
•  Original

161

Analysgruppens slutsatser

• Analysgruppen anser att det är viktigt att klara ansvarsregler finns för de aktörer som har att agera vid katastrofer.
• Starka skäl talar för den av regeringen beslutade genomgången av behov av åtgärder och översyn av författningsreglering m.m. inom de sektorsområden som kan bli berörda vid svåra påfrestningar i fred. Analysgruppen vill understryka att genomgången också bör omfatta de områdesvis ansvariga organen, t.ex. kommunerna.
• Enligt analysgruppens mening är det lämpligt att parallellt med utredningen av kommuners och andra organs befogenheter också granska dessa organs utbildnings- och kompetensmässiga förutsättningar att fullgöra de avsedda uppgifterna och att nödvändiga åtgärder i detta hänseende föreslås.

• Sida 162
•  Original

A V S N I T T 7 S A M M A N F A T T A N D E R E F L E K T I O N E R K R I N G A N A L Y S G R U P P E N S

U P P D R A G O C H A R B E T S P R O C E S S

På initiativ av anhöriga uppfördes ett minnesmärke på Ersta sjukhus område och ettårsdagen av Estonias förlisning högtidlighölls. Odd och Margareta Lundkvist lägger ner blommor vid träkorset.

• Sida 163
•  Original

163

A

nalysgruppen för granskning av Estonia-

katastrofen och dess följder fick regeringens uppdrag att granska hur det svenska samhället har påverkats av katastrofen och händelser som följde på den. Beslutet att tillsätta analysgruppen fattades i september 1997 efter gemensamma partiöverläggningar och möten med företrädare för anhöriga och överlevande.

Analysgruppens tolkning och genomförande av uppdraget

Med ledning av regeringens direktiv har analysgruppen tolkat sitt uppdrag så att det övergripande målet är att bidra till att det allmännas behandling av Estoniahaveriet och dess konsekvenser kan slutföras på ett sätt som innebär att allmänhetens förtroende för det offentliga Sveriges förmåga att hantera katastrofsituationer återställs och att de anhörigas sorgearbete samt de överlevandes livssituation kan underlättas. En viktig målsättning har även varit att bidra till att samhällets framtida katastrofberedskap kan stärkas.

Rekommendationen i den första delrapporten

I en första delrapport, som överlämnades till regeringen den 12 november 1998, lämnade analysgruppen en rekommendation bestående av ett antal delar. För det första rekommenderades, att misstag som begåtts under regeringens handhavande av frågan om följderna efter katastrofen, skulle uttryckligen erkännas. Analysgruppens arbete, med fyra års perspektiv, visar att flera förhållanden och händelser som tillsammans måste betecknas som misstag präglat det allmännas handläggning av katastrofen allti-

från hösten 1994. Bland dessa skall särskilt nämnas att regeringen avstod från att aktivt vidta åtgärder för att utan dröjsmål pröva frågan om ett omhändertagande av omkomna inuti och utanför Estonia. Analysgruppen konstaterar att ett sådant omhändertagande genom dykningar sannolikt hade kunnat genomföras under hösten 1994 utan att störa beredningsprocessen rörande det vida större och mer komplicerade företag som en bärgning av hela fartyget innebar. Istället kom beredningsarbetet att helt inriktas på en total bärgning av fartyget. De dykningar som genomfördes i december 1994 resulterade inte i något omhändertagande.

Analysgruppen har också konstaterat att beredskapen och organisationen inom Regeringskansliet i den uppkomna situationen led av betydande brister. Ett förhållande med mycket allvarliga följder som att anhöriga och överlevande ställdes åt sidan i beslutsprocessen.

För det andra rekommenderade analysgruppen att det beslut som fattades den 2 mars 1995 om övertäckning av Estonia genom en skalkonstruktion av betong skulle ändras. Övertäckningen saknade acceptans bland anhöriga oavsett vilken åsikt de hade i frågan om bärgning eller omhändertagande av omkomna. Många anhöriga och överlevande har framfört sina åsikter om att beslutet uppfattades som en djup kränkning.

För det tredje rekommenderade analysgruppen att hänsyn måste tas till anhörigas och överlevandes livssituation och att samhället aktivt måste erbjuda ett uthålligt stöd. Bakgrunden till denna rekommendation är att Estoniakatastrofen fortfarande är närvarande i anhörigas och överlevandes liv. Den skapade med sin väldighet, sin särskilda karaktär och det förlopp som följde på katastrofen en situation, som innebar svåra psykologiska hinder när

Inledning

• Sida 164
•  Original

164 det gällde många anhörigas och överlevandes möjligheter att gå vidare.

För det fjärde rekommenderade analysgruppen slutligen att ansträngningar borde göras för att på ett värdigt och varsamt sätt omhänderta de omkomna som fortfarande finns kvar i fartyget, fastställa deras identitet och överlämna dem till deras anhöriga för att begravas på det sätt som de anhöriga skulle finna lämpligt. Denna rekommendation byggde på flera argument. Ett var att det är ett principiellt rättmätigt krav att få begrava sina anhöriga, ett annat att den utlysta och lagstiftade gravfriden är bräcklig, eftersom endast ett fåtal länder anslutit sig till det internationella avtalet om gravfrid vid Estonia. Utöver detta kan den tekniska utvecklingen inom en snar framtid förväntas vidga möjligheterna för obehöriga att ta sig in i fartyget.

Regeringens beslut med anledning av rekommendationen

Det är inte analysgruppens uppgift att i efterhand närmare kommentera regeringens beslut i anledning av rekommendationerna. Det kan konstateras att dessa följdes i viktiga avseenden men att regeringen bland annat efter att ha inhämtat de finska och estniska regeringarnas uppfattning valde att inte vidare verka för åtgärder för att möjliggöra ett omhändertagande av omkomna.

Analysgruppen vill dock hävda att regeringens beredning av rekommendationen har lett till ett nytt tonläge i debatt och samtal om Estonia, ett tonläge av större respekt och förståelse än tidigare. Det är i sammanhanget viktigt att notera att de anhörigas och överlevandes organisationer nu vägrar att acceptera den tidigare i medier vanliga bilden av polarisering mellan anhöriga.

• Sida 165
•  Original

165

Att stärka allmänhetens förtroende för agerandet vid händelser av katastrofkaraktär

Ett väsentligt motiv för tillsättandet av analysgruppen var att en granskning av händelser och beslut efter Estonia skulle bidra till att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga Sveriges agerande i samband med händelser av katastrofkaraktär. Så formuleras motivet i regeringens direktiv.

Analysgruppen vill understryka vikten av att det råder förtroende mellan allmänheten och myndigheterna då det gäller det offentligas agerande vid olyckor och katastrofer. Det förtroendet är en viktig del av ett samhälles beredskap inför händelser som påverkar stora delar av nationen. Om den grundläggande tilliten saknas, riskerar det att få konsekvenser som är omöjliga att övervinna. Ett samhälle är i en sådan situation särskilt sårbart också för ryktesspridning och konspirationsteorier.

Analysgruppens granskning visar att myndigheternas och andra aktörers agerande i samband med olyckor och katastrofer är betydelsefulla långt utöver den akuta situationen. Förtroendet påverkas också i hög grad av hur myndigheterna agerar i förhållande till direkt och indirekt berörda under lång tid efteråt. Det handlar om i vilken mån det allmännas företrädare visar beslutskraft och empati, hur de lyckas med bemötande och kommunikation

med berörda, hur möjligheter skapas för konstruktiv påverkan.

Analysgruppens första delrapport speglar flera brister i det offentliga Sveriges bemötande av överlevande och anhöriga under hösten 1994. Ett sammanfattande intryck av analysgruppens möten med anhöriga och överlevande är att de ställdes åt sidan, att de saknade inflytande i frågor som var av djupt personlig karaktär och som skulle påverka deras möjligheter att gå vidare i sitt sorgearbete. Detta bidrog till en förtroendeklyfta mellan myndigheterna och de berörda.

Analysgruppen har mot denna bakgrund sett det som sin uppgift att söka bidra till att återupprätta förtroendet. Det måste understrykas att det inte kan ske genom att skyla över eller bortförklara misstagen. Analysarbetet har hela tiden vägletts av uppgiften att självständigt och kritiskt granska myndigheternas och andra aktörers agerande för att skapa förutsättningar för fortsättning.

Ordet granskning uttrycker uppdragets karaktär. Gruppens strävan har varit att utföra det med fullständig självständighet i förhållande till uppdragsgivaren och aktörer. Det har byggt på en detaljerad faktainsamling där målsättningen varit att ingenting som bidrar till helhetsbilden lämnas åt sidan. Slutligen måste uppdraget redovisas på ett öppet och ingående sätt, som inte styrs av hänsyn

1

Lära av Estonia

Några sammanfattande reflektioner kring analysgruppens

uppdrag och arbetsprocess

• Sida 166
•  Original

166 till aktörerna och som gör det möjligt för andra att i efterhand följa analysgruppens granskning. Det skall understrykas att syftet har varit att granska myndigheters och andra samhälleliga aktörers agerande, inte att ställa enskilda personer till svars för de misstag som gjordes.

Att belysa de långsiktiga verkningarna av händelserna kring Estonia

En viktig del av analysgruppens uppdrag är att belysa de långsiktiga verkningarna av händelserna kring Estonia. I direktiven konstateras att katastrofen saknar motsvarighet i vår moderna historia. Förståelsen för dess verkningar på lång sikt är en del av arbetet för att stärka samhällets beredskap för framtida olyckor och katastrofer.

Det är för tidigt att idag presentera en sammanhållen analys av de långsiktiga verkningarna – det kommer att vara möjligt först när man kan betrakta händelserna efter Estonias haveri i ett längre perspektiv. Analysgruppen begränsar sig i detta sammanhang till att göra några reflektioner framförallt mot bakgrund av kontakterna med anhöriga och överlevande samt efter att ha följt den omfattande debatten om Estonia.

En första reflektion är att katastrofen avslöjar det moderna samhällets sårbarhet. Estonia har lärt oss att inget samhälle helt kan skydda sig mot det oförutsedda. Katastrofen inträffar i det som normalt är människors vardag och i vardagens miljöer.

Analysgruppens möten med anhöriga och överlevande visar att detta faktum bidrar till att göra olyckan svår att förstå. En ofta återkommande fråga är hur det var möjligt att olyckan kunde ske, hur det var möjligt att ett flytande hotell kunde gå under inom loppet av mindre än en timme. Den typen av frågor föder lätt vrede, bitterhet och sökande efter andra förklaringar än de som framföres av officiella myndigheter. Det är känslor som sannolikt kommer att leva under lång tid hos många enskilda människor.

Insikten om det moderna samhällets sårbarhet leder också fram till slutsatsen att arbetet med att stärka samhällets beredskap inför framtida katastrofer måste fortsätta. En olycka kan aldrig vändas i något gott, men samhället har en skyldighet att lära av det som har skett. Detta lär-

ande kan trots smärtsamheten vara en viktig långsiktig verkan av Estoniakatastrofen.

En andra reflektion är att en katastrof med sådan väldighet som Estonias haveri påverkar många människors liv, såväl överlevandes som anhörigas. Hur man påverkas skiftar från person till person, något som bekräftas av analysgruppens möten med överlevande och anhöriga. Det handlar i grunden om hur den enskilda människan hanterar mötet med sorg och traumatiska upplevelser, vilka erfarenheter och redskap hon förfogar över.

Analysgruppen vill dock formulera två mönster. Det första är att den som på något sätt är direkt eller indirekt berörd av Estonia blir alltjämt ofta påmind om det som skett. Många anhöriga upplever det så att frågan ständigt är aktuell i rubriker och debatt. De känner att de inte lämnas ifred, att de förhindras att gå vidare i sitt sorgearbete. Flera överlevande säger att de för alltid kommer att förknippas med Estonia i andra människors ögon. Anhöriga till Estoniaoffer beskriver ofta att de på liknande sätt förknippas med katastrofen.

Mot detta mönster kan ställas ett annat. Analysgruppen har mött andra berörda som talar om känslor av övergivenhet, då samtalet om Estonia i medier och debatt upphör. Dessa anhöriga och överlevande talar om att den kollektiva sorgen efter katastrofen som berörde hela det svenska samhället har glömts och att acceptansen och förståelsen för att den individuella sorgen lever kvar är liten.

Analysgruppens arbete och regeringens beredning av rekommendationen har bidragit till att återigen aktualisera frågan om Estonia. Anhöriga som känner att de har kommit igenom det första skedet av sitt sorgearbete har på olika sätt beskrivit att de har upplevt det som uppslitande. För andra har det varit viktigt att frågan prövades på nytt.

En tredje reflektion är att det också på lång sikt riskerar att finnas en kvardröjande ovisshet kring Estonia, en känsla av att många frågor kring haveriet och det som skett efteråt ännu är olösta. Hos många anhöriga förstärks saknaden av att de inte har en grav att gå till, hos andra finns en oro att frågan kan komma upp på nytt. En för dem alla gemensam oro avser frågan huruvida skyddet av fartyget kommer att räcka till för att förhindra främmande intrång.

• Sida 167
•  Original

167

Det är analysgruppens förhoppning att regeringens prövning av gruppens rekommendation har bidragit till att undanröja en del av ovissheten dels genom att beredningen gav anhöriga och överlevande en möjlighet att på allvar komma till tals, dels genom att beslutet anger vilka förutsättningar som skall gälla för framtiden. Frågorna om bärgning av fartyget, omhändertagande av omkomna, övertäckning eller annat skydd av fartyget har hittills dominerat debatten.

Analysgruppen vill dock samtidigt peka på att också andra frågor har gjort sig gällande i mötet med anhöriga och överlevande i både Sverige och Estland. Det handlar om att skuld och ansvarsfrågor inte är utredda, att haverikommissionens rapport inte anses ge tillräckliga svar på frågorna om katastrofens orsaker. Det föder skiftande teorier om varför Estonia gick till botten, teorier som skapar ny ovisshet och dessutom bidrar till bristande förtroende för myndigheternas förmåga att hantera katastrofer som denna.

I mediedebatten efter analysgruppens rekommendation har ibland hävdats att det är dags att sätta punkt i frågan om Estonia. Det bygger på antagandet att regeringsbeslut en gång för alla kan avsluta frågan som om den vore ett ärende som skulle kunna läggas till handlingarna.

Analysgruppens slutsats är att frågan om Estonia också i framtiden kommer att påverka det svenska samhället. Analysarbetet och regeringens beredning av rekommendationen bekräftar att varken enskilda människor eller samhället i stort kan lämna händelserna kring Estonia bakom sig endast därför att några få beslut fattats, oavsett hur kraftfulla de i förstone verkar vara.

Det är mot den bakgrunden som analysgruppen vid flera tillfällen har återkommit till ordet försoning. Försoning är ett uttryck för viljan och förmågan att lämna det som aldrig kan bli ogjort bakom sig och gå vidare – utan att otillfredsställda krav på gottgörelse eller straff på ett avgörande sätt präglar den fortsatta livsvandringen. Försoning är också ett uttryck som antyder att det handlar om en långsiktig process, som ger men också kräver tid både för läkande och lärande.

Den processen är ännu inte avslutad. Det är dock

analysgruppens mening att några viktiga steg har tagits. Regeringens tillsättande av analysgruppen hösten 1997 innebar ett viktigt medgivande inför den samlade kritiken mot tidigare beredningar och beslut i Estoniafrågan.

Analysgruppens arbete och den första delrapporten har inneburit en nödvändig analys och prövning av myndigheternas och andras agerande i samband med händelserna efter Estonias haveri. Inskärpandet av hur viktigt det är att det offentliga Sverige – främst regeringen – medger misstag liksom rekommendationen om att upphäva beslutet om övertäckning och om att sträva efter ett omhändertagande av omkomna gjorde det möjligt för regeringen att på nytt pröva tidigare beslut och skapa visshet om vad som skall ske med Estonia i framtiden. Den vissheten saknades trots tidigare beslut.

Hänsynstagande till de långsiktiga effekterna för anhöriga och överlevande

Direktiven understryker vikten av att analysgruppen i sitt arbete tar hänsyn till de långsiktiga effekterna för de överlevande och för de omkomnas anhöriga. Det anges också att en referensgrupp bestående av företrädare för de överlevande och anhöriga skulle knytas till analysgruppen för att diskutera olika frågor om uppläggningen av arbetet och analysen.

Analysgruppen beslöt att låta referensgruppen bestå av företrädare för de anhörigas och överlevandes organisationer. Anhöriggruppen i Norrköping valde att inte delta i referensgruppens arbete. Efter det att den första delrapporten överlämnades har den nybildade gruppen Anhöriga för bevarad gravfrid vid Estonia deltagit i arbetet.

Direktiven betonar starkt de överlevandes och anhörigas roll och utgår därmed från den kritik som mött tidigare beslut och arbete av olika myndigheter, inklusive regeringen. Direktiven formulerar det som en fråga om förtroende: ”Många anhöriga anser att kontakterna med beslutsfattare haft brister, vilket resulterat i ett minskat förtroende för myndigheterna.”

En viktig del av analysgruppens arbete har som tidigare nämnts handlat om att försöka överbrygga denna förtroendeklyfta. Denna avsikt har kommit till uttryck i strä-

• Sida 168
•  Original

168 van att låta överlevande och anhöriga komma till tals – en process som ingående beskrivs i den första delrapporten.

Referensgruppens medverkan i arbetet har spelat en viktig roll i detta sammanhang. Den har bidragit med kunskaper och erfarenheter som väsentligt har bidragit till att föra analysgruppens arbete framåt.

I ett första skede påverkade referensgruppen uppläggningen av analysgruppens möten med anhöriga på de orter som särskilt drabbades av katastrofen. Vikten av att möta berörda på deras hemorter och att lyssna till dem underströks. Det betonades tidigt att respekten för anhöriga och överlevande skulle kräva att de skulle få besked om analysgruppens ställningstaganden direkt och inte genom medierna; det ledde till att videokonferenser med berörda arrangerades.

I ett senare skede påverkade referensgruppen analysen av händelserna efter Estonia, framförallt genom direkta erfarenheter av det som skedde då. Arbetet med rekommendationen diskuterades vid några tillfällen under hösten 1998 då olika synpunkter i sak framfördes. Det är viktigt att understryka att rekommendationen inte var ett ställningstagande för eller emot grupper av anhöriga. Den var i samtliga avseenden resultatet av analysgruppens egen bedömning av vad som på lång sikt skulle kunna bidra till försoning.

Referensgruppen har också kunnat fungera som en brygga mellan analysgruppen och stora grupper av anhöriga och överlevande under perioder av löpande arbete. De gavs inblick och samtidigt möjligheter att påverka. Denna inblick bidrog till att minska eller undanröja en tänkbar misstänksamhet inför analysgruppens uppdrag och arbete även vid de tillfällen när anhöriga önskade att analysgruppen skulle påskynda sitt arbete.

Samarbetet mellan analysgruppen och referensgruppen har genomgått olika skeden men hela tiden präglats av öppenhjärtighet. Det framgår av de minnesanteckningar som blir allmänna handlingar när arbetet är avslutat. Inledningsvis präglades relationerna av försiktighet men undan för undan av ett växande förtroende, som inte nämnvärt rubbades ens när åsikterna i sak var oförenliga. Dock skall nämnas att företrädaren för Den interna-

tionella stödgruppen (DIS) valde att lämna arbetet när det stod klart att analysgruppen inte skulle föreslå förnyade dykningar inför sommaren 1998.

Det är viktigt att understryka att förtroendet vilar på en gemensam uppfattning om ansvar och rollfördelning. Respekten för analysgruppens integritet har varit stor – det ifrågasattes aldrig att regeringens uppdrag var givet till analysgruppen och att referensgruppens främsta uppgift var att bidra med kunskaper och erfarenheter.

Det är analysgruppens uppfattning att samarbetet med referensgruppen verksamt har bidragit till det nya tonläget i frågan om Estonia. Engagemanget och den tid som lagts ner av referensgruppens medlemmar är omöjliga att mäta – analysgruppens tack för arbetet kan endast uttryckas med ett varmt erkännande.

Erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer

En viktig del av analysgruppens uppdrag har varit att formulera erfarenheter för det framtida agerandet vid eventuella katastrofer. Erfarenheterna kan bidra till att stärka samhällets katastrofberedskap, att förhindra olyckor och därmed mänskligt lidande.

Det är analysgruppens mening att även åren efter Estonias haveri i hög grad har präglats av lärande. Åtgärder har vidtagits för att höja säkerheten till sjöss. Myndigheter och aktörer strävar efter att tydliggöra roller och ansvarsområden. Inom medierna pågår en självkritisk debatt om respekten för de drabbades integritet i samband med katastrofer. Lärandet sker steg för steg – en strävan som framgår av de relativt utförliga bilagor, som analysgruppen lämnar som underlag för vidare lärande i vårt samhälle.

Regeringens medgivande av de misstag som gjordes efter Estonias förlisning bekräftar att utvecklingen förs framåt. Insikten om att anhöriga och andra berörda måste få vara delaktiga i beslut som nära berör dem framstår som fundamental. Statsledningens roll vid nationella olyckor har tydliggjorts. Vikten av kommunikation har bekräftats.

Analysgruppens andra delrapport speglar dock att mycket återstår. Analysen har särskilt uppmärksammat be-

• Sida 169
•  Original

169

hovet av kunskap på katastrofområdet, vikten av ett väl fungerande informationsarbete och tydliga roller och ansvarsområden för både myndigheter och frivilliga organisationer. Vidare har understrukits vikten av delaktighet för dem som är mest berörda och behovet av uthålligt stöd som särskilt uppmärksammar barnens behov.

Den avslutande analysen pekar på ett antal viktiga frågor som politiker, beslutsfattare och andra viktiga aktörer nu bör gå vidare för att ytterligare stärka samhällets katastrofberedskap. Den bifogade dokumentationen ger ett bidrag till det framtida lärandet.

Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder inledde sitt arbete den 1 oktober 1997. Arbetet avslutas härmed.

Presentation av analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess sekretariat

I analysgruppen har följande ledamöter ingått: Peter Örn, ordförande, generalsekreterare i Svenska Röda korset, Leni Björklund, verkställande direktör för Spri, Christina Jutterström, förutvarande chefredaktör, gästprofessor i journalistik, Conny Nordin, professor i allmänpsykiatri vid Linköpings universitet, hovpredikant, Stig Strömholm, förutvarande rektor för Uppsala universitet, professor emeritus.

I sekretariatet har ingått: Hanna Brogren, press- och informationsansvarig och utredningssekreterare, Lars Tomth, hovrättsassessor och utredningssekreterare, Marianne Wasteson, hovrättsassessor, huvudsekreterare under

arbetet med den första delrapporten och därefter som expert samt Maria Walander Dalayman, produktionsansvarig och utredningssekreterare. Birgitta Sandin har deltagit som utredningens konsult med underlag för den internationella jämförelsen.

Analysarbetet har ställt särskilda krav på att hela sekretariatet varit engagerat i utredningsarbetet. Det har varit nödvändigt mot bakgrund dels av den omfattande informationsinsamlingen och de krav som ställts på att analysera materialet, dels av kravet på öppenhet och det stora intresset från anhöriga och överlevande, massmedier samt en bred allmänhet.

Tack

Avslutningsvis vill analysgruppen rikta ett stort tack till alla dem som på olika sätt bidragit till analysgruppens arbete: anhöriga och överlevande som delat med sig av sina kunskaper och erfarenheter av Estoniakatastrofen, företrädare för regeringen, politiska partier och myndigheter som medverkat till att tydliggöra bilden av händelseförloppet efter förlisningen och experter inom olika ämnesområden som bidragit med sakkunskap.

Ett särskilt tack riktas till företrädare för de anhörigas och överlevandes organisationer som deltagit i referensgruppens arbete: Lennart Berglund, Bertil Calamnius, Lennart Flodin, Olle Hammarström, Lennart Johansson, Arne Jonson, Monica Köpsén, Odd Lundkvist, Eva Malmström, Olof Nilsson, Åsa Nilsson-Bjerner, Bengt-Olof Nälsén, Mikael Öun.

• Sida 171
•  Original

171