SOU 2001:79

Välfärdsbokslut för 1990-talet

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över 1990-talet (dir. 1999:7, se Bilaga 1). Med stöd av bemyndigandet förordnades docent Joakim Palme som ordförande samt docent Åke Bergmark, docent Johan Fritzell, docent Olle Lundberg, professor Elisabet Näsman (intill 010115), professor Lena Sommestad samt docent Marta Szebehely som övriga ledamöter i kommittén. Som sekreterare för kommittén har fil dr Mia Hultin (990301-000229), fil kand Martin Hörnqvist (990501-010531), fil kand Anna Öström (000207-001006), fil dr Olof Bäckman (000501-), fil dr Felipe Estrada (000920-), fil dr Michael Gähler (010101-010630), fil dr Gun-Britt Trydegård (010101-010630) och fil dr Ola Sjöberg (010129-) verkat. Kommittén antog namnet ”Kommittén Välfärdsbokslut”. Regeringen fattade senare beslut om att ge kommittén tilläggsdirektiv att avge slutbetänkande senast oktober 2001 (dir. 2000:59, se Bilaga 2).

Föreliggande slutbetänkande baserar sig i huvudsak på de 13 delbetänkanden som med början den 18 januari 2000 överlämnats till statsrådet Engqvist (se Bilaga 4). Sara Sigfridsson har varit kommittéassistent och sammanställt slutbetänkandets bilagor. Kommittéassistent Monica Berglund har färdigställt slutbetänkandets text, tabeller och figurer.

Kommitténs ledamöter har själva utfört och sammanställt forskning på olika områden, men också uppdragit åt ett antal externa forskare att utarbeta översikter inom sina respektive forskningsområden. SCB har givits särskilda uppdrag att analysera fruktsamhetsutveckling och inkomstfördelning. Kommittén har gjort analyser av och baserat sina beskrivningar på resultat från SCB:s Undersökningar av levnadsförhållanden (ULF), SCB:s Longitudinella databas (LINDA), SCB:s Arbetsmiljöundersökningar, SCB:s

Inkomstfördelningsundersökningar, Socialmedicinska databasen vid Epidemiologiskt centrum, Socialstyrelsen samt Levnadsnivåundersökningarna (LNU) vid Institutet för social forskning, Stockholms universitet. Kommittén har i sitt arbete även använt sig av kunskapsöversikter och analyser sammanställda av Riksförsäkringsverket, Skolverket och Socialstyrelsen.

Ett stort tack riktas till alla som bidragit med underlag till kommittén och till det stora antal experter som läst och kommenterat de underlag som betänkandet baserats på. Samtliga slutsatser och bedömningar är dock kommitténs egna.

Kommittén överlämnar sitt slutbetänkande ”Välfärdsbokslut för 1990-talet”. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 23 oktober 2001

Joakim Palme

Åke Bergmark /Felipe Estrada Johan Fritzell Olof Bäckman Olle Lundberg Ola Sjöberg Lena Sommestad Marta Szebehely

1. Bokslut över välfärden

I betänkandets första kapitel redovisar Kommittén Välfärdsbokslut det bokslut över välfärdens utveckling i Sverige under 1990-talet som varit dess huvuduppgift att sammanställa. Betänkandet i övrigt innehåller två kapitel. Det ena behandlar kunskapsluckor och det andra en diskussion av förändringar i samhällsstruktur och handlingsalternativ i socialpolitiken. I det inledande avsnitt som närmast följer, redogörs för kommitténs uppdrag och de underlag som slutbetänkandet grundats på. Här definieras kortfattat de centrala begreppsliga ställningstaganden som varit vägledande för kommitténs arbete samt några av de avgränsningar som gjorts. Avslutningsvis skisseras hur betänkandet är disponerat.

Uppdraget

Kommitténs uppdrag har varit att beskriva och göra en samlad bedömning av utvecklingen av människors välfärd i Sverige under 1990-talet. Detta har gjorts mot bakgrund av hur de strukturella förutsättningarna och de socialpolitiska stödsystemen förändrats. Ett uttalat mål för arbetet har dessutom varit att identifiera viktiga kunskapsluckor samt att peka ut forskningsuppgifter av särskild relevans för kommande socialpolitiska utmaningar. Flera av de områden som kommittén förväntats belysa är, eller har nyligen varit, föremål för utredning i olika statliga uppdrag, eller är en del av de statistik- och rapporteringsuppdrag som åligger olika statliga myndigheter. Kommittén har mot denna bakgrund valt att ägna mindre uppmärksamhet åt områden som belyses i andra sammanhang.

Underlaget

Slutbetänkandet grundar sig på underlag som dels har tagits fram direkt för kommittén, dels har funnits tillgängliga på annat sätt i statistik, forskning och andra utredningar. De underlag som tagits fram inom ramen för kommitténs arbete är av olika karaktär. För det första har kommittén gjort egna analyser och författat egna underlag och sammanställningar. För det andra har en rad forskare givits i uppdrag att producera underlag på olika områden. För det tredje har ett antal myndigheter bidragit med underlag. Flera analysuppdrag har därtill lagts på Statistiska Centralbyrån. Socialdepartementet har lämnat uppdrag till Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket medan Utbildningsdepartementet har uppdragit åt Skolverket att ta fram översikter över 1990-talsutvecklingen. De underlag som tagits fram för eller av kommittén har diskuterats i seminarieform och granskats av externa experter. Slutbetänkandet baserar sig på det delbetänkande (SOU 2000:3) som överlämnades till regeringen den 18 januari 2000 och på de övriga underlag som publicerats i tolv andra betänkanden från kommittén eller som gjorts tillgängliga på annat sätt genom kommitténs försorg. Samtliga underlag finns förtecknade i Bilaga 4.

Välfärd

Kommittén definierar välfärd med utgångspunkt i individuella resurser med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor. I linje med den svenska traditionen av välfärdsforskning vilar vår bedömning av välfärdsutvecklingen på en analys av hur livsvillkoren utvecklats för enskilda medborgare. För en sådan analys krävs uppgifter om en rad levnadsförhållanden som hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, trygghet, sociala relationer och politiska resurser. Därtill behövs uppgifter om individers tillgång till resurser kopplade till olika gemensamma institutioner för exempelvis vård och försörjning. Här avses inte bara de välfärdsstatliga systemen, utan också andra typer av kollektiva institutioner som frivilligorganisationerna, familjen, försäkringsbolagen och andra företag. Enligt kommitténs synsätt avgörs dessa institutioners värde i ett välfärdshänseende ytterst av deras förmåga att garantera medborgarna den typ av grundläggande resurser som behövs för att människor skall kunna kontrollera och styra sina liv.

Kommitténs definition av välfärd tar vidare sin utgångspunkt i människan som en aktiv varelse. Eftersom människor har olika uppfattningar om vad som utgör det goda livet kan skillnader mellan människors levnadsförhållanden i viss utsträckning ses som resultat av de val individerna gjort. Det innebär vidare att välfärd, eller det goda livet, endast bör definieras indirekt. Detta – tillsammans med det faktum att tillstånd och situationer präglade av bristande välfärd är lättare att fastställa än välfärd i sig – leder också till att fokus i beskrivningarna bör ligga på ofärd. I avsnitten 1.1 och 1.2 motiveras definitionen av välfärdsbegreppet närmare, liksom hur det kan användas i ett 1990-tals perspektiv.

Bokslut

Ett ekonomiskt bokslut består dels av en översikt över ett företags eller en förenings intäkter och kostnader under en viss period, dels av en sammanställning av verksamhetens tillgångar och skulder vid periodens slut. Ett bokslut utgör ett underlag för bedömning av företagets verksamhet och därmed för beslut om dess framtida inriktning. Ett välfärdsbokslut syftar på samma sätt till att utgöra ett underlag för bedömningar av välfärdens utveckling och beslut om politikens framtida inriktning.

Medan valutan i företagsekonomiska bokslut är kronor och ören, måste ett välfärdsbokslut i stället redovisa utvecklingen av flera olika slags ”valutor”, som dessutom inte är konvertibla i gängse mening. Exempelvis är en individs dåliga hälsa liktydigt med ofärd även om hennes ekonomi är god. Vi kommer därför att betrakta människors resurser som de olika ”valutor” med vars hjälp olika dimensioner av välfärd kan beskrivas. Bokslutet omfattar inte bara en översikt över tillgång till och fördelning av resurser i största allmänhet, utan särskild vikt kommer att läggas på bristande resurser, det vill säga ofärdsproblem av olika slag.

Trots uppenbara skillnader mellan ekonomiska och sociala bokslut finns det tankegångar i det traditionella bokslutsförfarandet som är användbara för en översikt av välfärdsutvecklingen under 1990-talet. Ett bokslut ska präglas av en tydlig, men försiktigt hållen, beskrivning av relevanta förhållanden. Det ska i ett bokslut inte göras några explicita specifikationer eller analyser av vilka motiven eller orsakerna är bakom de utfall som kan observeras. Däremot är det brukligt att i den så kallade förvaltningsberättelsen

beskriva viktiga händelser som inträffat under den studerade perioden och som kan ha haft betydelse för det observerade utfallet. En förvaltningsberättelse översatt till en välfärdskontext består av bakgrundsbeskrivningar mot vilka välfärdsutvecklingen bör ses. För ett företag är det relevant att beskriva olika marknaders utveckling och andra omvärldsförändringar. På välfärdsområdet är det viktigt att beskriva såväl ekonomiska och demografiska förändringar som beslut kring socialpolitikens organisatoriska utformning.

En vägledande och viktig princip i ett bokslut är att beskrivningen tydligt går att särskilja från bedömningarna av den. Vi har strävat efter att följa denna princip och att basera beskrivningen enbart på uppgifter som man med rimliga vetenskapliga anspråk kan anse stabila och rättvisande. I de fall vi gör bedömningar redovisas detta tydligt i texten. Kommittén är genomgående sammansatt av forskare och en kritisk värdering av kunskapsunderlaget har varit central i arbetet med betänkandet.

I ett bokslutsperspektiv ligger fokus på jämförelser av tillståndet vid ingången respektive utgången av den period som bokslutet omfattar. Det innebär att de förhållanden som förelegat mellan ändpunkterna ges mindre uppmärksamhet. Samtidigt är det uppenbart att mellanliggande förändringar i vissa fall måste beaktas om bokslutet ska kunna utgöra ett underlag för framtida bedömningar. För det första kan det finnas skäl att observera tydliga negativa förlopp även i de fall då välfärdsnivåerna ligger förhållandevis nära varandra vid ändpunkterna. För det andra kan det finnas anledning att också identifiera starka trender mot slutet av perioden, som inte upptäcks vid jämförelser av ändpunkterna. För det tredje kan det vara motiverat att uppmärksamma sådana förändringar som kan antas ha gjort avtryck på människors förfogande av resurser, men där detta inte kan avläsas på den korta tid som det här är fråga om.

Ett bokslut omfattar normalt sett ett budgetår. Välfärdsbokslutet ska täcka en betydligt längre tidsperiod – ett årtionde. I allmänhet har vi strävat efter att jämföra åren 1990 och 1999. Brist på data har dock medfört att vi i flera fall varit tvungna att frångå denna princip. Tillgång på data för år 2000 har gjort att vi ibland valt att förlänga observationsperioden. Vi har gjort detta i de fall då vi funnit att beskrivningarnas relevans för diskussionen av politikens framtida inriktning ökat. Här har det ofta handlat om att de senaste åren inneburit stora förändringar.

Slutbetänkandet

I betänkandet presenteras sådan kunskap om välfärdsutvecklingen i Sverige på 1990-talet som kommittén anser att det finns rimliga belägg för. Huvudresultaten finns sammanfattade i ”Välfärdsbokslut för 1990-talet – en sammanfattning”. Betänkandet är i övrigt uppdelat i tre kapitel. Därtill kommer ett antal bilagor.

Det första kapitlet utgör det egentliga bokslutet. Där redovisas först den individuella välfärdsutvecklingen med avseende på hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, trygghet och social förankring. Här beskrivs inledningsvis de allmänna utvecklingsdragen för befolkningen samt de skillnader med avseende på kön, social klass och ålder som kunnat observeras, varefter en beskrivning av utvecklingen för olika utsatta grupper redovisas. Därefter diskuteras utvecklingen av välfärdsrelevanta institutioner som syftar till att förbättra människors resurser och handlingsutrymme både olika typer av välfärdstjänster och de olika försörjningssystemen.

I betänkandets andra kapitel diskuteras olika typer av kunskapsfrågor som rör välfärdsutvecklingen. Där redovisas ett antal luckor i kunskaperna om centrala aspekter av välfärden, och möjliga insatser inom såväl statistikproduktion som forskning diskuteras. I det tredje kapitlet behandlas de strukturella förutsättningar som gällt under 1990-talet och de utmaningar som ekonomiska, sysselsättningsmässiga och demografiska förhållanden innebär för välfärdspolitiken. Avslutningsvis urskiljs några viktiga vägval och handlingsalternativ i syfte att ge underlag för diskussionen om socialpolitikens framtida inriktning. I bilagorna redovisas direktiven och de olika underlag som använts.

1.1. Individuella resurser och institutionella förändringar

Några av de utgångspunkter i synen på välfärd som varit vägledande för kommitténs arbete har beskrivit ovan och har alltså sina rötter i den svenska välfärdsforskningstraditionen (Johansson 1970, 1979). De har också starka likheter med andra ansatser som blivit tongivande i den internationella välfärdsforskningen (jfr Sen 1985a, 1985b; Erikson 1993). I flera avseenden har kommittén strävat efter att vidareutveckla beskrivningen av välfärdsförändringarna och försökt anpassa den efter de förhållanden som gällt under 1990-talet. Det har bland annat handlat om att tydligare föra in olika institutionella förhållanden i en beskrivning och bedömning av välfärdsutvecklingen utifrån ett individperspektiv. Detta har sammantaget lett till ett antal principiella ställningstaganden som är angelägna att klargöra.

Beskrivningen av välfärd tar sin utgångspunkt i individuella resurser och levnadsförhållanden. Det är otillräckligt att studera ett samhälles välfärdsutveckling enbart utifrån aggregerade mått på ekonomiskt välstånd, såsom BNP, eftersom dessa inte förmår spegla välfärdens fördelning och heller inte täcker in centrala områden av människors liv, som exempelvis hälsa. Inte heller kan de strukturer av offentliga transfereringar och tjänster som utgör ett lands socialpolitik i sig själva betecknas som välfärd. Även om många individers välfärd i väsentliga avseenden är avhängig socialpolitikens utformning, avgörs enligt kommitténs synsätt dessa systems värde i slutändan av om de förmår att garantera medborgarna den typ av grundläggande resurser som inryms i det välfärdsperspektiv vi valt att anlägga.

Som antytts ovan utgår kommittén från att välfärd, eller det goda livet, endast kan definieras indirekt, eftersom människor har olika uppfattningar om vad som utgör detta goda liv. Det är lättare att enas om de negativa förhållanden som står i strid med ett gott liv. Mer precist kan man säga att onda förhållanden lättare kan bestämmas empiriskt, medan önskvärda idealtillstånd inte kan fastställas utifrån en sådan kunskapsbas (jfr Allardt 1975).

Ett principiellt viktigt ställningstagande vad gäller vår definition av välfärd är att den tar sin utgångspunkt i människan som en aktiv varelse, kapabel att göra egna val under förutsättning att hon ges resurser därtill. Därmed blir frågan om individens handlingsutrymme en viktig del av välfärdsutvecklingen, vid sidan av resurs-

frågorna. Friheten att uppnå de möjliga levnadsförhållandena bestäms i mötet mellan den enskildes resurser och hennes möjligheter att använda dessa på det sätt hon önskar, exempelvis genom tillträde till arenor där resurserna kan nyttjas (Coleman 1971; Sen 1985a, 1985b). På ett allmänt och teoretiskt plan är det rimligt att väga in denna frihetsaspekt i välfärdsbegreppet. Den här typen av frihetsfrågor låter sig däremot inte enkelt fångas i empirisk forskning. Det är lättare att studera de liv människor faktiskt lever än de alternativa liv de kunde ha levt. Vi kan alltså konstatera att vissa välfärdsrelevanta förhållanden helt eller delvis undandrar sig empiriska beskrivningar. De levnadsförhållanden vi faktiskt studerar utgör resurser, det vill säga ett slags medel med vars hjälp individer kan forma sina levnadsförhållanden. Samtidigt är levnadsförhållanden vid en tidpunkt i många fall också konsekvensen av resurser tidigare i livet.

En annan viktig utgångspunkt i den svenska välfärdsforskningstraditionen är en strävan att urskilja flera dimensioner av välfärd. Här definieras ett antal olika levnadsförhållanden, såsom hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, trygghet och social förankring, som resurser av grundläggande betydelse för människors möjligheter att styra sina egna liv medan begreppet välfärd används som en samlingsbeteckning. Kommittén delar den etablerade uppfattningen att välfärd inte går att sammanfatta i ett enda enkelt mått. Det synes inte möjligt att mer i detalj väga samman olika former av ofärd för att kunna jämföra, och ytterst rangordna, alla individer på en enda ofärdsskala. Detta beror på att det inte finns någon gemensam måttstock med vilken individers olika resurser kan jämföras. Med andra ord måste välfärdsutvecklingen som helhet belysas utifrån analyser av utvecklingen inom flera olika områden.

Det faktum att det inte är möjligt att på ett meningsfullt sätt väga samman olika dimensioner av välfärd till ett enda mått innebär inte att analyser av hur olika välfärdsområden hänger samman saknar relevans. Eftersom samtidig förekomst av två eller fler ofärdsproblem i en viss mening är en återspegling av sambanden mellan olika välfärdsområden på individnivå kan sådana analyser snarare betraktas som centrala. Genom att ägna uppmärksamhet åt anhopning av ofärd hos vissa grupper av individer kan man få en mer samlad bild av ojämlikheten i levnadsvillkor och också potentiellt förklara olika typer av sociala förändringar (Fritzell & Lundberg 2000).

På ett principiellt plan är det dock viktigt att framhålla att frågan om förhållandet mellan olika aspekter på välfärd rymmer dels värderingsfrågor, dels mer renodlade forskningsfrågor. Att avgöra vad som är viktigast för människors välfärd är sålunda ett spörsmål som är öppet för olika värderingar och uppfattningar. I vilken mån och på vilka sätt politiken på olika områden ska ges skilda prioriteringar är därmed också en värderingsfråga och i grunden något som måste avgöras i den demokratiska processen. Ur ett forskningsperspektiv på välfärd väcks dock framför allt frågor som har med påverkansmönster att göra: Hur påverkar låga inkomster hälsan? Vad betyder ohälsa för förmågan att påverka sina inkomster och därmed den ekonomiska välfärden? Det är i och för sig tänkbart att forskningsresultat om förhållanden mellan exempelvis ekonomi och hälsa har betydelse för människors uppfattningar om hur man vill prioritera satsningar på välfärdspolitikens olika områden. Frågor som direkt rör politisk prioritering ligger dock utanför ramarna för det föreliggande betänkandet.

När det gäller läsningen av det följande är det viktigt att slå fast att de val av välfärdsdimensioner som gjorts, liksom den ordning som dessa dimensioner presenteras i, inte ska betraktas som given. I stället borde dessa frågor kunna utgöra diskussionspunkter i den demokratiska debatten om välfärd och välfärdspolitik. På samma sätt borde orsakssambanden mellan olika aspekter av välfärd och hur de socialpolitiska systemen påverkar individernas välfärd och handlingsmönster i ökad utsträckning göras till föremål för forskning och vetenskaplig debatt. Vidare bör valet av välfärdsdimensioner i det följande inte ses som något definitivt ställningstagande i frågan om vad som mer exakt skall innefattas i undersökningar av välfärd. Det kan dock noteras att det oavsett teoretisk ansats finns en ganska hög grad av samsyn inom välfärdsforskningsområdet vad gäller vilka områden som bör beaktas för en bred välfärdsbeskrivning.

1990-talets välfärdsförändringar i Sverige är i viktiga avseenden knutna till olika aspekter av arbete och försörjning. Den kraftiga ökningen av arbetslösheten och fallet i sysselsättningen fick direkta konsekvenser för de många hundratusentals människor som förlorade sina arbeten. Arbetet och dess egenskaper utgör viktiga aspekter av välfärden för de förvärvsarbetande. Det handlar dels om själva arbetet och dess konsekvenser för stress och hälsa, dels vilka belöningar som är kopplade till de enskilda jobben. Ur ett könsperspektiv framstår också utvecklingen av det obetalda arbetet

som central för välfärdsutvecklingen, inte minst i relation till de förändringar som skett på det offentligt finansierade välfärdstjänsteområdet. Här finns det hypotetiskt också kopplingar till frågor om arbetsmiljö och hälsa, liksom till relationer mellan generationer. I ett 1990-talsperspektiv framstår också kunskap och utbildning som viktiga resurser. Sammantaget innebär detta att ett välfärdsbokslut över 1990-talet baserat på individuella resurser måste belysa såväl arbete som hälsa, ekonomi och sociala relationer.

Många av de svårigheter och utmaningar som så gott som alla människor ställs inför genom livet är det dock svårt eller ineffektivt att hantera individuellt. Att växa upp och skaffa sig en utkomstmöjlighet är en sådan utmaning, att bilda familj samt fostra och försörja barn en annan, att klara det dagliga livet och försörjningen vid sjukdom och ålderdom en tredje. De olika välfärdsstatliga system som skapats för att tillhandahålla barnomsorg, utbildning, sjukvård och äldreomsorg liksom transfereringar som barnbidrag, sjukpenning och pensioner utgör därför också viktiga resurser för medborgarna. Vid bedömningen av välfärdens nivå och utveckling måste sålunda kollektiva resurser av detta slag inkluderas. Konkret innebär detta exempelvis att kvaliteten och tillgängligheten i både välfärdstjänster och försäkringssystem – och inte enbart individens hälsotillstånd eller inkomstnivå – måste inkluderas i en analys av välfärden.

Samtidigt som den traditionella välfärdsforskningens medborgarcentrerade teoriansats är öppen för ett sådant synsätt, saknas det i stor utsträckning en närmare teoretisk diskussion om och mätinstrument för att fånga medborgarens möte med välfärdsstaten. Visserligen innefattar forskningen frågor om vårdutnyttjande, utbildningsnivå och valdeltagande, men detta till trots är individers möte med välfärdsstatens institutioner i väsentliga delar frånvarande i forskningen om levnadsförhållanden. Detta är otillfredsställande eftersom de välfärdsstatliga systemen för såväl ekonomiska transfereringar som tjänster kan utgöra resurser på flera sätt. För det första är transfereringar och tjänster naturligtvis av värde för dem som använder dem. Därutöver utgör dessa system en potentiell trygghet och resurs för alla som inte nyttjar dem, på samma sätt som en försäkring. Att det exempelvis finns en sjukvård av god kvalitet tillgänglig för alla är således en kollektiv resurs för samtliga medborgare. Också med tanke på att det har skett ett stort antal förändringar under 1990-talet i såväl de offentliga som privata institutionerna med välfärdsanknytning framstår det som särskilt

viktigt att belysa förändringar av såväl rent individuella som mer kollektivt knutna resurser i ett välfärdsbokslut för 1990-talet.

Efter årtionden av förhållandevis obruten och entydig expansion av den svenska välfärdsstaten har 1990-talet präglats av framför allt begränsande beslut och åtgärder, även om det inte saknats inslag av såväl fortsatt utbyggnad som återställande av tidigare nedskärningar. Mängden av förändringar har varit massiv på såväl välfärdstjänsternas som försörjningssystemens områden. Kommittén har i sitt arbete sökt beskriva och granska karaktären av förändringarna ur ett resursperspektiv med fokus på tillgänglighet och kvalitet. Samtidigt saknas i många avseenden kunskaper om relationen mellan tjänste- och transfereringssystemens finansiering, organisation, bemanning etc. å ena sidan och graden av tillgänglighet och kvalitet å den andra. Kommittén har därför valt att beskriva förändringar i socialpolitiken i ett flertal olika avseenden.

En typ av förändringar som belyses i detta betänkande är utvecklingen av resurstilldelningen på de olika områdena, och i möjligaste mån sätts denna utveckling i relation till den behovsutveckling som kan identifieras. Vid sidan av att beskriva nivån på resurstilldelningen är det vår strävan att också belysa hur resurserna fördelats inom respektive område. Vi söker också ge en beskrivning av hur förändringar i regelsystemen och andra förhållanden har påverkat tillgänglighet och innehåll gällande såväl försörjningsstöd som social service.

Socialpolitisk forskning och debatt fokuseras ofta på de offentliga utgifterna. Utvecklingen av dessa är onekligen av central betydelse i flera avseenden, men man bör också beakta att de observerade utgiftsnivåerna är ett resultat av flera och ibland samverkande faktorer. Vid sidan av lagstiftningens utformning påverkar även demografiska faktorer och ekonomiska förhållanden hur mycket de enskilda programmen kostar. I studier av förändringar i de socialpolitiska åtgärdssystemen ger utgiftsnivåerna sålunda bara indirekta indikationer på välfärdsutvecklingen. Förutom utgifter för olika välfärdstjänster och transfereringssystem belyses därför olika indikatorer på tillgänglighet och resurstillgång i välfärdstjänsterna, såsom avgiftsnivåer, personaltäthet, andelen som får tillgång till tjänster och antalet utförda behandlingar eller andra insatser. För transfereringssystemen belyses kvalitet och tillgänglighet utifrån indikatorer som ersättningsnivå, täckningsgrad, kvalifikationsperioder och karenstider.

Avslutningsvis har kommittén i huvudsak valt att koncentrera sig på förhållanden såsom de faktiskt är (en beskrivande ansats) och inte på den enskildes grad av tillfredsställelse med sina förhållanden (en subjektiv ansats). Eftersom kommittén tagit sin utgångspunkt i resurser snarare än behov har det framstått som naturligt att fokusera på de faktiska levnadsvillkoren snarare än på hur nöjda människor är med dessa villkor.

1.2. Individuella resurser I: Huvuddrag och breda samhällsskikt

I linje med vad som anförts ovan kommer vi i detta avsnitt att belysa välfärdsutvecklingen inom olika områden, nämligen hälsa, utbildning, arbete, ekonomi, social förankring, trygghet och politiska resurser. Avslutningsvis belyser vi också anhopning av ofärd, det vill säga då människor erfar bristande resurser inom flera områden.

Det huvudsakliga uppdraget har varit att beskriva välfärdsutvecklingen under 1990-talet. Kommittén har i flera tidigare betänkanden redovisat detaljerade och metodologiskt relativt avancerade analyser som speglat 1990-talsutvecklingen. Dessa analyser utgör grunden för den beskrivning som görs i det följande. Här har vi dock valt att så nära det är möjligt följa tanken med ett bokslut. Det innebär att vi belyser utvecklingen under 1990-talet utifrån uppgifter om de tillstånd som rådde vid årtiondets början och slut.

En andra viktig uppgift är att redovisa fördelningen av resurser mellan olika grupper i befolkningen, samt om och i så fall hur denna fördelning förändrats under 1990-talet. Det är dock inte självklart vilka grupper som är särskilt relevanta att belysa. I direktiven till kommittén ges dock viss vägledning: ”Regeringen ser det som angeläget att beskriva välfärdsutvecklingen för kvinnor och män, för olika socioekonomiska grupper, och ur ett livscykelperspektiv.” (Dir. 1999:7, s. 3, se Bilaga 1). Härvid anknyter man till en stark tradition i svensk välfärdsforskning, i vilken analyserna av ofärdens fördelning följer de klassiska fördelningspolitiska konflikterna i samhället. Att kön är en sådan kategori är självskrivet i detta sammanhang. Mäns och kvinnors skilda möjligheter och villkor är alltjämt viktiga att belysa, och har också i allt ökande grad kommit att uppmärksammas.

Också skillnader i förhållanden mellan olika samhällsklasser har stått i fokus för mycket av den politiska debatten under lång tid. Arbetare, bönder och tjänstemän har haft i grunden olika villkor, såväl i som utanför arbetet. Fastän dagens arbetsliv kan tyckas väsensskilt från den tidiga industrialismens, i vilken klassbegreppet tar sitt avstamp, kvarstår på många sätt de grundläggande skillnaderna mellan arbetare, tjänstemän och företagare. Vi har här i görligaste mån sökt placera alla personer i någon av samhällsklasserna. Eftersom klasspositionen baseras på det yrke människor har, klassificeras de som inte förvärvsarbetar i huvudsak på basis av

tidigare yrke. För dem som ännu inte inträtt i arbetslivet utgår klassificeringen i stället från faderns eller moderns yrke.

Förutom klass och kön uppmärksammas skillnader mellan breda åldersgrupper, vilka grovt sett motsvarar individers fas i livscykeln. I samband med analyser av utbildning är ålder utbytt mot vilken födelsekull man tillhör. Kön, klass och ålder har alla karaktären av att utgöra breda samhällsskikt. En alternativ strategi är att beskriva utvecklingen för mer specifika eller särskilt utsatta grupper, exempelvis ensamstående mödrar, ungdomar, utrikes födda och funktionshindrade, vilket görs i avsnitt 1.3.

Redovisningen i våra tabeller baseras i all huvudsak på andelen med ofärd enligt respektive indikator vid 1990-talets början och slut. Dessa andelar bildar ett underlag för en beskrivning av tillstånden, vilket är huvudsyftet med detta välfärdsbokslut. För mer analytiska syften, exempelvis för frågor som rör ålderssammansättningens betydelse för skillnaden mellan könen eller klasserna, är dessa procenttal mindre lämpade. För att hantera problem av detta slag måste så kallade multivariata analyser genomföras, där effekter av ålders-, köns- och klassammansättning kan urskiljas och särskiljas på statistisk väg. Sådana analyser finns väl företrädda i kommitténs tidigare publikationer och har tjänat som underlag för detta slutbetänkande. Vi har också utfört nya multivariata analyser av de indikatorer som används. I den mån skillnader mellan grupper eller förändringar av ofärdsnivåer orsakas av gruppernas sammansättning, lyfts detta fram i den kommenterande texten. På motsvarande sätt kommer större fluktuationer i välfärden under 1990talets gång att kommenteras.

De sifferuppgifter som presenteras kommer i huvudsak från egna bearbetningar av SCB:s Undersökningar av Levnadsförhållanden (ULF). Här används främst årgångarna 1990 91 för att fånga 1990talets början, och årgångarna 1998 99 för att fånga dess slut. Sammantaget inkluderar dessa fyra årgångar intervjuer med 23 483 personer i åldrarna 16–84 år. I tillägg används uppgifter från SCB:s Inkomstfördelningsundersökningar. I den mån andra datakällor används redovisas dessa i anslutning till respektive presentation.

I det följande presenteras välfärdsutvecklingen med avseende på hälsa, utbildning, arbete, ekonomiska resurser, social förankring, trygghet och politiska resurser. Avsnittet avslutas med en analys av anhopning av ofärd, det vill säga i vilken mån olika välfärdsproblem drabbar samma individer. Här kommer vi också att redovisa

resultat från en longitudinell analys där vi studerat i vilken grad denna anhopning är varaktig över tid.

1.2.1. Hälsoförhållanden

Hälsa är en viktig aspekt av livet och välfärden för alla människor. Vid studier där människor tillfrågats om hur viktiga olika saker är, svarar cirka 90 procent att hälsa är mycket viktigt (Holmberg & Weibull 2001:20, se även Gillström 2001). En god hälsa är naturligtvis värdefull i sig, eftersom sjukdomar och skador i de flesta fall är kopplade till smärta och lidande. Hälsa utgör också en viktig resurs, eftersom nedsatt hälsa i många fall har konsekvenser för funktionsförmågan, och därmed för möjligheterna till arbete och försörjning liksom för möjligheterna att i stort ”…kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor” (Johansson 1979:52). Samhället satsar också betydande resurser på att motverka ohälsa och dess konsekvenser, direkt via hälso- och sjukvården och mer indirekt via sjukförsäkring, förtidspensioner och liknande.

Lika viktig som hälsan är för människor, lika svårt är det att klart definiera vad hälsa egentligen är. Även om försök att definiera hälsa har gjorts,1 är merparten av de tekniker som utformats för att faktiskt mäta hälsa konstruerade för att på ett eller annat sätt fånga nedsatt hälsa eller ohälsa. Hälsan bestäms därmed i praktiken oftast utifrån ett negativt förfaringssätt, som exempelvis genom beskrivningar av frånvaron av hälsoproblem eller av dödligheten per 100 000 individer i befolkningen.

Om man tar utgångspunkt i dödligheten kan man klart säga att hälsoläget i Sverige har förbättrats generellt sett under 1990-talet. Den åldersstandardiserade dödligheten har sjunkit, för män såväl som för kvinnor (Tabell 1:1). Kvinnor har betydligt lägre dödlighet än vad män har. Procentuellt sett har dock skillnaden mellan könen förblivit konstant över tid, i så måtto att män har 60 procent högre dödlighet än kvinnor. Det absoluta gapet mellan kvinnor och män, det vill säga skillnaden mätt i antalet dödsfall per 100 000 individer, har dock minskat över tid.

1

Den mest kända definitionen av hälsa är troligen den som WHO lanserade 1946: ”Hälsa är

ett tillstånd av fullständigt fysiskt, mentalt och socialt välbefinnande, och inte enbart frånvaron av sjukdom och svaghet”. Hälsa blir med denna definition ett närmast ouppnåeligt idealtillstånd, som paradoxalt nog riskerar att leda till ett slags medikalisering där ett mycket stort antal oönskade sociala förhållanden ses som sjukdomstillstånd.

Tabell 1:1.

Åldersstandardiserad dödlighet (antal dödsfall per

100 000) och spädbarnsdödlighet (antal dödsfall per 1 000 levande födda), för män och kvinnor vid 1990-talets början (1990) och slut (1999)

Dödlighet Början Slut

Åldersstandardiserad dödlighet

Kvinnor 934 833 Män 1 483 1 291

Spädbarnsdödlighet

Flickor 5,3 2,7 Pojkar 6,6 4,1

Källa: Socialstyrelsen 2001a och 2001b.

Också spädbarnsdödligheten har minskat under 1990-talet, dessutom från en internationellt sett redan mycket låg nivå. År 1990 inträffade 5,9 dödsfall under det första levnadsåret per 1 000 levande födda barn, medan motsvarande siffra för 1999 var 3,4 fall (pojkar och flickor sammantaget). Som framgår av tabellen finns dock en påtaglig könsskillnad också i dödligheten under det första levnadsåret. I absoluta termer har dödligheten minskat lika mycket för pojkar som för flickor. Detta innebär också att könsskillnaden består ograverad i absolut mening, medan den ökar relativt sett.

Dödligheten är även ojämnt fördelad mellan olika samhällsskikt, vilket framkommer vid analyser av dödlighetsskillnader efter utbildning och klass (SFR 1998). Eftersom statistik om sociala skillnader i dödlighet inte sammanställs och publiceras rutinmässigt är det vanskligt att uttala sig om huruvida klasskillnaderna förändrats under 1990-talet. Analyser baserade på dödligheten mellan 1981 och 1996 tyder dock på att utvecklingen för kvinnor ur arbetarklassen varit mindre gynnsam än för andra grupper (SFR 1998).

Som indikator på ohälsan i befolkningen har dödlighetstal flera fördelar, men de har också den tydliga nackdelen att de inte speglar hela sjukdomspanoramat. Många sjukdomar och besvär orsakar lidande, funktionsnedsättning och svårigheter i vardagen samtidigt som de inte ökar dödlighetsriskerna i någon större omfattning. Då vi studerar de intervjuades egen bedömning av hälsotillståndet, respektive uppgifter om långvariga sjukdomar samt ängslan, oro

eller ångest, får vi en betydligt mörkare bild av hälsoutvecklingen under 1990-talet (Tabell 1:2) än då vi fokuserar på dödlighet.

Tabell 1:2. Ohälsa. Andelen med självskattad ohälsa, långvarig sjukdom respektive ängslan, oro, ångest vid 1990-talets början (åren 1990 91; för ängslan, oro, ångest 1988 89) och slut (åren 1998 99)

Självskattad ohälsa Långvarig sjukdom Ängslan, oro, ångest Början Slut Början Slut Början Slut

Befolkningen 16-84 år 25 25 42 46 12 18 Kvinnor 28 28 45 50 16 23 Män 23 22 40 43 8 14 16-29 11 13 24 29 7 18 30-49 17 18 31 35 11 18 50-64 35 29 54 55 15 18 65-84 46 45 73 77 19 19 Högre tjänstemän 12 14 29 37 7 15 Tjänstemän, mellannivå 15 17 32 41 10 15 Lägre tjänstemän 22 24 40 51 13 19 Arbetare i kval. yrken 27 28 44 47 9 15 Arbetare i okval. yrken 35 34 52 55 16 23 Egen företagare 28 25 46 46 12 17

Om man ser till den självskattade ohälsan framstår ohälsan i befolkningen som oförändrad, medan den tycks ha försämrats om man studerar andelen med minst en långvarig sjukdom respektive andelen som uppger att de känner ängslan, oro eller ångest.

Att studera självskattad ohälsa är en allmänt använd metod som syftar till att fånga hälsotillståndet på ett övergripande plan. När det gäller nivån på den självskattade ohälsan finns dock här problem med jämförbarheten över tid i ULF-materialet.2 Analyser på annat material3 visar att också den självskattade ohälsan ökat under decenniet, från 23 till 27 procent av befolkningen i åldrarna 18 75 år (se även Nermo & Stern 2001).

Långvarig sjukdom är ett mått som fångar många olika former av hälsoproblem. Här finner vi en tydlig ökning av ohälsans nivå i

2

Från och med 1996 års undersökning används fem istället för tre svarsalternativ. Alter-

nativen som tillsammans utgör gruppen med ohälsa har ändrats från två av tre till tre av fem. Relativt sett utgör de därmed en mindre del av svarsmöjligheterna, vilket kan leda till en underskattning av ohälsans omfattning år 1998 99 jämfört med 1990 91.

3

Levnadsnivåundersökningarna 1991 och 2000, i vilka svarsalternativen varit oförändrade.

befolkningen. Om vi i stället begränsar oss till att studera sådana långvariga sjukdomar som är förknippade med svåra besvär finner vi dock ingen ökning. Detta betyder att det är sjukdomar av mindre allvarlig art som ökat i omfattning. En typ av problem som ökat markant i omfattning är nedsättning av det psykiska välbefinnandet i form av ängslan, oro och ångest, där nivån i befolkningen ökade med 50 procent mellan slutet av 1980-talet och slutet av 1990-talet.

Fördelningen av ohälsan i befolkningen är mycket ojämn. Bland äldre är andelen sjuka av naturliga skäl överlag högre än bland yngre. Ohälsa är vanligare bland kvinnor än bland män och vanligare bland arbetare än bland tjänstemän. Dessa skillnader kvarstår också efter justering för sammansättningen av grupperna. Det betyder att de skillnader som framträder i Tabell 1:2 inte i första hand är orsakade av en koncentration av äldre personer bland exempelvis arbetare och kvinnor.

Vi finner också att hälsans fördelning har förskjutits under 1990talet mellan olika befolkningsgrupper i allmänhet och mellan olika åldersgrupper i synnerhet. Det tydligaste exemplet rör ängslan, oro och ångest där åldersskillnaderna helt har utraderats under den studerade perioden. År 1988 89 var det en betydligt högre andel i de äldre jämfört med i de yngre åldersgrupperna som angav att de led av ängslan, oro och ångest. I slutet av 1990-talet angav lika stora andelar i alla åldersgrupper dessa symtom. Detta kan sägas vara en negativ utjämning; skillnaderna mellan åldersgrupper i psykisk ohälsa har minskat eftersom de som hade bäst hälsa, det vill säga de unga, har fått vidkännas en försämring under perioden. Vi finner en motsvarande utveckling vad gäller skillnader i psykisk ohälsa mellan olika sociala klasser. Skillnaderna mellan klasser har utjämnats till följd av att ökningen av ängslan, oro och ångest har varit tydligare bland tjänstemännen än bland arbetarna. En liknande trend kan identifieras vad gäller långvariga sjukdomar.

Hälsoproblemen har således ökat under 1990-talet medan dödligheten har minskat. Detta är dock inte så motsägelsefullt som det först kan verka. För det första inträffar en majoritet av dödsfallen, närmare 70 procent, bland personer i åldrarna 75 år och äldre. Även om olika sjukdomar och hälsoproblem också ökar med stigande ålder är dödligheten i vårt land i betydligt högre grad koncentrerad till de allra äldsta än vad som är fallet med sjukligheten. För det andra är en stor del av de hälsoproblem som fångas i intervjuundersökningar inte livshotande. Därför bör den ökande ohälsan

ses som en påtagligt negativ aspekt av 1990-talets välfärdsutveckling trots att dödligheten har minskat.

1.2.2. Utbildningsresurser

En god utbildning är inte bara en viktig resurs på arbetsmarknaden, utan den underlättar också för individer att styra sitt liv i mer allmän mening. Utbildning är kanske den viktigaste individuella resursen när det gäller att verka som medborgare och förstå det omgivande samhället. Under 1990-talet har ungdomsutbildningen expanderat kraftigt och samtidigt har andelen ungdomar som går vidare till högskolestudier ökat markant. Omfattningen av den kommunala vuxenutbildningen har också expanderat kraftigt under decenniet (SOU 1999:39), vilket manifesteras inte minst genom det så kallade Kunskapslyftet som introducerades vid halvårsskiftet 1997 med huvudsyftet att bidra till sänkt arbetslöshet och ökad tillväxt. Antalet elever på den gymnasiala vuxenutbildningen var dubbelt så stort i slutet av decenniet som i dess början.

Att ha en kortare utbildning kan försämra chanserna att få arbete. Det är dock svårt att utifrån ett befolkningsperspektiv betrakta kort utbildning som en direkt ofärdsindikator. Andelen i befolkningen som endast har en grundläggande utbildning samvarierar kraftigt med födelseår, såtillvida att äldre årskullar över tid ersätts av yngre kullar som på det hela taget har högre utbildningsnivåer. Andelen av befolkningen som enbart har obligatorisk utbildning minskar därigenom successivt, och av dem i åldrarna 19 till 84 år är det idag knappt en fjärdedel som enbart har grund- eller folkskoleutbildning.

Utbildning kan alltså, åtminstone delvis, ses som en relativ resurs och det finns en mängd teorier kring utbildningens roll på arbetsmarknaden som kan sägas utgå från detta antagande (se exempelvis Arrow 1973; Thurow 1975). Att ungdomar i 20-årsåldern i allmänhet har högre utbildning än personer som är 55 år eller äldre innebär inte nödvändigtvis att ungdomar har större chanser att etablera sig på arbetsmarknaden eller att deras möjligheter att styra sina liv är bättre. Det är därför av större intresse att studera personers utbildningsnivå jämfört med andra personer i deras egen åldersgrupp.

I Tabell 1:3 beskrivs hur andelen med låg utbildning bland vuxna personer i olika födelsekohorter har förändrats under 1990-talet. Födelseåren är valda så att vi vid respektive mättillfälle inkluderar

alla i åldrarna 20 till 60 år. Som framgår har andelen med låg utbildning minskat inte bara bland de yngre födelsekohorterna utan också bland personer i relativt höga åldrar. Samtidigt framgår tydligt den klara skillnad som föreligger mellan personer i tidiga och senare födelseårskullar. Att det finns skarpa skillnader i utbildningsnivå mellan olika sociala klasser är inte särskilt förvånande, men bör ändå uppmärksammas. Samtidigt bör vi konstatera att det blivit mindre vanligt i alla samhällsklasser att ha enbart folkskole- eller grundskoleutbildning. Detta beror i huvudsak på att yngre generationer ersätter äldre, men också i någon mån på satsningen inom vuxenutbildningen.

Tabell 1:3. Utbildning. Andelen med grundskoleutbildning eller mindre vid 1990-talets början (1990 91) och slut (1998 99) bland befolkningen i åldrarna 20 till 60 år

Lågutbildade

Början Slut

Befolkningen 20-60 år

22

15

Kvinnor 21 14 Män 23 16 1931-1938 43 – 1939-1946 30 29 1947-1954 18 18 1955-1962 14 12 1963-1970 12 9 1971-1978 – 8 Högre tjänstemän 5 2 Tjänstemän, mellannivå 8 5 Lägre tjänstemän 19 17 Arbetare i kval. yrken 21 15 Arbetare i okval. yrken 37 29 Egen företagare 32 20

Som vi nämnde inledningsvis i detta avsnitt har också den högre utbildningen genomgått en kraftig utbyggnad under decenniet, vilken medfört att andelarna som påbörjar och avslutar högre utbildning bland yngre födelsekohorter ökat påtagligt under 1990talet. I Figur 1:1 redovisas andelen av olika årskullar, födda mellan 1965 och 1975 som erhållit en högskoleexamen vid 25 års ålder. Som framgår av figuren sker en mycket kraftig ökning av andelen

examinerade vid högskolan, vilket kan illustreras med att över åtta procent av kullarna födda 1974 75 hade examen från högskoleutbildning vid 25 års ålder, medan detsamma gällde för endast drygt tre procent av dem födda 1965. I figuren redovisas motsvarande andelar vid 29 års ålder (vilket av förklarliga skäl gäller enbart för dem födda 1965 71) och trenden är som synes tydlig också vad gäller denna avgränsning. Bland personer födda i början av 1970-talet var andelen med högskoleexamen vid 29 års ålder ungefär 12 14 procent, vilket är en större andel jämfört inte bara med dem som är födda på 1960-talet utan också jämfört med personer födda under tidigare decennier. Motsvarande trender är också synliga när vi studerar övergång till högskolan. Andelen som påbörjat högskolestudier har ökat betydligt under decenniet och i slutet av 1990-talet hade nära 40 procent av dem födda 1974 påbörjat högskoleutbildning vid 25 års ålder.

Figur 1:1. Andelar med examen från högskoleutbildning (minst treårig) efter födelseår. Årskullarna 1965 1975

Källa: Högskoleverket 2001a.

Det bör också nämnas att en könsskillnad i förekomsten av högre utbildning uppstått och successivt vidgats under decenniet. Trenden mot en ökning av andelen högskoleutbildade som visas i Figur 1:1 är betydligt mer markerad för unga kvinnor än för unga

0 2 4 6 8 10 12 14 16

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

- 25 år - 29 år

män. Vid 29 års ålder finns det ingen könsskillnad i andelarna med examen bland dem födda 1965, men bland dem födda 1971 är andelen med högskoleutbildning nästan fem procentenheter högre bland kvinnor än bland män. Samtidigt är det viktigt att framhålla att könssegregeringen inom den högre utbildningen alltjämt är mycket stor. När det gäller förändringar under 1990-talet härvidlag kan det noteras att andelen kvinnor på tekniska utbildningar har ökat, men också att andelen män i olika lärarutbildningar har minskat påtagligt.

Ett annat uppmärksammat område i studier av ojämlikhet i utbildning är det som brukar kallas social snedrekrytering. Med detta avses oftast i vilken grad individers utbildningsval och uppnådda utbildningsnivå påverkas av föräldrarnas sociala position, som oftast fastställs utifrån social klasstillhörighet (se Erikson & Jonsson 1993). Kommittén har tidigare redovisat forskningsresultat som tyder på att den sociala snedrekryteringen till högre studier har minskat något under huvuddelen av decenniet. Författarna (Gustafsson, Andersson & Hansen 2000) påpekade dock att det är möjligt att resultaten i huvudsak är en effekt av det försämrade arbetsmarknadsläget under lågkonjunkturen, vilket gör att tolkningar bör göras med försiktighet. Den sociala snedrekryteringen till högre studier tillhör annars de samhälleliga fenomen som förändras mycket långsamt (se till exempel Jonsson & Erikson 1997).

1.2.3. Arbete, arbetsförhållanden och löner

Många av 1990-talets välfärdsförändringar är knutna till olika aspekter av arbete. Det mest grundläggande förhållandet – om man har ett arbete eller ej – påverkades starkt av krisutvecklingen under decenniets första år. På kort tid minskade sysselsättningen dramatiskt och Sverige gick från full sysselsättning till massarbetslöshet. Detta hade stora konsekvenser i en mängd avseenden och kommittén har tidigare på olika sätt beskrivit denna process och verkningarna därav (se exempelvis Lundborg 2000; Åberg & Nordenmark 2000; Korpi & Stenberg 2001).

Arbetet och dess egenskaper utgör också ett viktigt inslag i välfärden för de förvärvsarbetande. Det handlar dels om själva arbetet och dess konsekvenser vad gäller stress och hälsa, dels om

vilka belöningar, exempelvis lön eller anseende, som är kopplade till de enskilda jobben.

Trots den återhämtning av sysselsättningsnivåerna som skedde under slutet av 1990-talet var andelen sysselsatta i befolkningen i åldrarna 16 64 år betydligt högre vid ingången av 1990-talet än i slutet av årtiondet (Tabell 1:4). Av tabellen framgår att andelen förvärvsarbetande enligt ULF-undersökningarna minskade från 81 till 73 procent mellan mättillfällena. Om man i stället enbart räknar med dem i åldrarna 20 till 64 år är sysselsättningsnivåerna självklart högre, men skillnaderna över tid och mellan grupper är i stort sett desamma.

Två ”icke-händelser” på den svenska arbetsmarknaden är också viktiga att framhålla när den djupa lågkonjunkturens effekter på olika gruppers sysselsättning diskuteras. För det första innebar inte sysselsättningskrisen att kvinnor återgick till hemmafrurollen, utan nedgången i andelen förvärvsarbetande var ungefär lika stor bland män som bland kvinnor. För det andra har vi inte funnit belägg för att krisen fått till följd att de äldre trängts undan på arbetsmarknaden (se Tabell 1:4). I själva verket var sysselsättningsnedgången (räknad i antal procentenheter) minst för dem i åldrarna 50 år eller äldre.

Nedgången i förvärvsarbetsfrekvensen hade däremot en tydlig klassprofil och var påtagligt större bland arbetare än bland tjänstemän. Även ökningen av arbetslösheten hade en klassprofil, och var störst bland arbetare. Sysselsättningsnedgången var också sannolikt klassrelaterad på så vis att den förstärkte den omvandling av klasstrukturen som pågått under en lång period. Detta har bland annat fått till följd att andelen tjänstemän i dag överstiger andelen arbetare, vilket inte var fallet vid decenniets inledning (Fritzell & Lundberg 2000).

Tabell 1:4. Sysselsättning. Andelen sysselsattaa respektive arbetssökandeb vid 1990-talets början (åren 1990 91) och slut (åren 1998 99), bland befolkningen 16 64 år

Sysselsatta Arbetssökande Början Slut Början Slut Befolkningen 16-64 år 81 73 4 8 Kvinnor 79 70 4 9 Män 83 75 4 8 16-29 68 52 6 10 30-49 92 85 3 8 50-64 78 74 1 6 Högre tjänstemän 84 76 4 3 Tjänstemän, mellannivå 83 78 3 7 Lägre tjänstemän 84 77 4 9 Arbetare i kval. yrken 82 69 4 12 Arbetare i okval. yrken 82 71 5 13 Egen företagare 84 76 1 3 a Sysselsatta är de som föregående vecka antingen var anställda, drev eget eller

hjälpte till i familjemedlems företag eller jordbruk (inklusive tjänstlediga) av alla 16 64 år. b Arbetssökande är de som föregående vecka var arbetslösa, sökte eller väntade på

arbete av alla 16 64 år.

Också för dem som haft arbete har 1990-talet inneburit en del uppmärksammade förändringar. För det första har arbetskontraktet i sig förändrats i så måtto att tidsbegränsade anställningar har blivit allt vanligare. Huruvida detta är del i en långsiktig förändring av arbetsmarknaden eller ett 1990-talsfenomen är långt ifrån givet.4Vad gäller människors arbetsförhållanden har diskussionen alltmer kommit att fokuseras på psykiska processer, medan fysiskt krävande arbetsförhållanden har kommit i bakgrunden. I Tabell 1:5 redovisas en aspekt av den fysiska arbetsmiljön, nämligen huruvida arbetet är fysiskt krävande. Av tabellen framgår att fysiskt krävande arbete har blivit något mindre vanligt under 1990-talet även om förändringarna inte är speciellt dramatiska. Fysiskt krävande arbeten – som det definierats här – var något vanligare bland kvinnor och unga personer än bland män och äldre. Framförallt finns en

4 le Grand, Szulkin och Tåhlin (2001a) fokuserar på andra dimensioner av anställnings-

kontraktets karaktär och varaktighet, såsom anställningsstabilitet, och finner mycket små förändringar, vilket talar emot föreställningen om ett helt nytt arbetsliv karakteriserat av lösa förbindelser.

mycket stark klassdimension och det kan konstateras att andelen arbetare med fysiskt krävande arbeten var lika stor vid slutet som vid början av 1990-talet.

Tabell 1:5. Arbetsförhållanden och lön. Andelen med fysiskt krävandea respektive jäktiga arbeten samt medianlön per timmeb i 2000 års priser vid 1990-talets början (åren 1990 91) och slut (åren 1998 99), bland sysselsatta 16 64 år

Fysiskt krävande

arbete

Jäktigt arbete Medianlön kr per timme

Början Slut Början Slut Början Slut

Sysselsatta 16-64 år

37 34 63 70 85 104

Kvinnor

39 36 64 73 78 98

Män 34 31 62 68 93 112 16-29 48 41 60 70 75 92 30-49 33 34 66 72 87 108 50-64 31 28 61 68 88 107 Högre tjänstemän 8 5 74 77 119 144 Tjänstemän, mellannivå 17 16 66 75 93 110 Lägre tjänstemän 17 18 64 70 79 98 Arbetare i kval. yrken 55 58 58 69 85 101 Arbetare i okval. yrken 60 58 57 65 75 91 Egen företagare 40 41 66 65 – –

a Med fysiskt krävande arbete avses att ha upprepade och ensidiga arbetsrörelser

samt krokiga, vridna eller på annat sätt olämpliga arbetsställningar eller att dagligen behöva göra tunga lyft. b Uppgiften om medianlöner kommer från Levnadsnivåundersökningarna vid

Institutet för social forskning och avser åren 1991 respektive 2000.

Förekomsten av jäktigt arbete, liksom förekomsten av ett flertal andra indikatorer på psykosociala arbetsförhållanden, har i stället ökat betydligt under decenniet. Också här finner vi en skillnad till kvinnors nackdel som dessutom vidgats mellan mättillfällena. Att ha ett jäktigt arbete har blivit vanligare i alla sociala klasser, men är generellt sett vanligare bland tjänstemän än bland arbetare. Kommittén har tidigare presenterat forskning som i detalj har analyserat den psykosociala arbetsmiljöns utveckling under 1990-talet (se exempelvis Bäckman 2001; le Grand, Szulkin & Tåhlin 2001a). Dessa studier har relativt entydigt visat att försämringarna av den psykosociala arbetsmiljön främst gäller välfärdstjänsteområdet (skola, vård och omsorg), men att det också skett försämringar i

vissa andra delar av servicesektorn. Dessa utvecklingsdrag vad gäller koncentrationen av psykosociala arbetsmiljöproblem har medfört att kvinnor drabbats hårdare än män. Arbeten som innebär höga psykiska krav samtidigt som autonomin är låg, det vill säga arbeten präglade av negativ stress, har ökat markant i omfattning. Detta kan ses som ett välfärdsproblem i flera avseenden. Negativ stress är naturligtvis ett negativt tillstånd i sig, men det har också visat sig i forskning att förekomsten av negativ stress är tydligt kopplad till en mängd olika former av ohälsa. Eftersom negativ stress är särskilt vanligt i de arbeten som utförs i välfärdstjänstesektorn kan den också få konsekvenser för välfärdstjänsternas kvalitet och därmed för dem brukar dessa tjänster, det vill säga i huvudsak barn, sjuka och gamla.

Då vi betraktar utkomsten av arbetet kan vi konstatera att reallönerna har ökat mycket kraftigt under 1990-talet (se Tabell 1:5). Medianlönen har ökat med 22 procent mellan 1991 och 2000, och denna ökning överstiger vida den som skedde under 1980-talet. I ljuset av det tidiga 1990-talets stora sysselsättningsfall är utvecklingen anmärkningsvärd. Av tabellen framgår även att de faktiska löneskillnaderna mellan kvinnor och män har minskat. Om man tar hänsyn till utbildning och andra faktorer som normalt sett påverkar lön finner man däremot snarast en motsatt förändring (le Grand, Szulkin & Tåhlin 2001b). Detta kan förklaras genom att kvinnors ökade utbildningsnivå inte följts av en motsvarande ökning av deras lönenivåer. Klasskillnaderna i löner har i stort sett varit oförändrade mellan 1991 och 2000. Det finns dock två andra förändringar som är värda att uppmärksamma. För det första har lönespridningen i fördelningens övre skikt generellt sett ökat och detta är bland annat en följd av att lönepremier för chefs- och arbetsledaransvar har ökat. För det andra har relativlönerna för de offentliganställda försämrats kraftigt.

Sammantaget har andelen sysselsatta minskat betydligt under 1990-talet trots den uppgång som skedde i slutet av decenniet. Reallönerna för dem som arbetar har samtidigt ökat påtagligt. Vad beträffar de skillnader mellan de breda grupper vi diskuterat här har förändringarna inte varit särskilt markanta, med ett betydande undantag. Såväl arbetsmiljön som den relativa lönenivån har försämrats kraftigt för anställda i offentlig sektor, det vill säga för anställda verksamma inom huvudsakligen vård, omsorg och utbildning. Det faktum att kvinnor är överrepresenterade bland de

anställda i dessa sektorer har medfört att den negativa utvecklingen drabbat fler kvinnor än män.

1.2.4. Inkomst och ekonomiska resurser

5

Det råder ingen tvekan om att befolkningens inkomstförhållanden och ekonomiska resurser har påverkats av de dramatiska förändringar som skett på arbetsmarknaden under 1990-talet. Vad gäller hushållens disponibla inkomstnivåer skedde en kraftig minskning under decenniets första hälft, och först vid decenniets sista år uppnåddes de nivåer som realt sett gällde 1991. Förändringarna av inkomstfördelningen var däremot mycket små under decenniets första hälft, medan inkomstspridningen har ökat därefter.

I Tabell 1:6 åskådliggör vi inkomstfördelningens förändringar genom att visa hur stor inkomsten är vid olika inkomstskikt relativt medianinkomsten vid 1990-talets början och slut.6 Om kvoten P10/P50 minskar har spridningen ökat genom att de med låga inkomster har tappat jämfört med dem i inkomstfördelningens mitt. Om kvoten P90/P50 stiger har spridningen också ökat, men då som ett utslag av att gapet mellan dem med höga inkomster och dem med medelinkomster ökat.

Tabell 1:6. Relativa förändringar av inkomstojämlikheten i nedre respektive övre delen av inkomstfördelningen. Låga inkomster (P10) respektive höga inkomster (P90) i förhållande till medianinkomsten (P50), vid 1990-talets början (1991) och slut (1999).

Procent

Inkomstojämlikhet Början Slut Låga inkomster (P10/P50) 65,0 64,4 Höga inkomster (P90/P50) 162,4 174,4

5

Detta avsnitt bygger till stor del på Johan Fritzells underlag till kommittén (SOU 2001:57),

se Bilaga 4.

6

Detta görs genom att vi först rangordnar alla individer efter inkomst. Det 10:e per-

centilvärdet (P10) motsvarar då inkomsten vid den punkt i fördelningen där 90 procent har högre inkomster och 10 procent lägre. På motsvarande sätt är P90 inkomstnivån där 10 procent har högre inkomster och 90 procent lägre. Kvoten (P10/P50) relaterar sålunda inkomsten vid den tionde percentilen till medianvärdet medan kvoten (P90/P50) relaterar inkomsten vid den nittionde percentilen till samma medianvärde (P90/P50).

I tabellen ser vi att låginkomsttagarnas inkomster var oförändrade i relation till medianinkomsten vid decenniets slut jämfört med vid dess ingång. Inkomsten vid den 10:e percentilen var ungefär 65 procent av medianinkomsten både vid början och slutet av decenniet. De med höga inkomster har däremot dragit ifrån ytterligare under 1990-talet. Mellan decenniets ändpunkter skedde dock en del påtagliga svängningar. Under lågkonjunkturens inledande fas pekade förändringarna i den nedre delen av inkomstfördelningen snarast mot en inkomstutjämning, medan i stort sett ingenting hände beträffande kvoten P90/P50 (framgår ej av tabellen).7 Under decenniets andra hälft gick utvecklingen mot ökade inkomstklyftor, i huvudsak som följd av att skillnaderna ökade mellan dem med mycket höga inkomster och dem i mitten av inkomstfördelningen. Ökningen av skillnaderna avspeglar förändringar i inkomstfördelningens topp. Kapitalinkomsternas ökade betydelse är här en viktig delförklaring.8 Realiserade kapitalvinster kan vara resultat av en värdetillväxt som pågått under lång tid och beräknas dessutom nominellt. Hur kapitalinkomsternas fördelningseffekter skall bedömas är därför långtifrån självklart (se vidare Fritzell 2001).

Hushållens genomsnittliga disponibla inkomster var i stort sett identiska 1991 och 1999 (se Tabell 1:7). Som nämndes inledningsvis minskade dock inkomsterna successivt fram till och med 1995 och så sent som 1998 var inkomstnivån klart lägre än vid decenniets början. Detta kan te sig förvånande, sett i ljuset av den kraftiga reallöneökning som konstaterades och diskuterades i avsnitt 1.2.3. Det är därför på sin plats att poängtera att vi här redovisar disponibla hushållsinkomster för den totala befolkningen, vilket betyder att vi inkluderar också dem utan lön och dessutom beaktar betydligt fler inkomstslag, som exempelvis kapitalinkomster och olika former av bidrag. Därutöver tas också hänsyn till skatter. Det finns med andra ord ett antal faktorer som gör att löneutvecklingen inte alls behöver överensstämma med befolkningens inkomstutveckling.

Vad beträffar klasskillnader i inkomster kan vi konstatera att dessa följer samma mönster som löneutvecklingen, nämligen att skillnaderna är mycket påtagliga, samtidigt som de har varit relativt

7

Detta gäller med undantag för år 1994, då förändrade skatteregler fick som följd att rea-

liserade kapitalvinster blev osedvanligt stort detta år.

8

Inkomsternas sammansättning och spridningens påverkan av socialförsäkringar, bidrag och

skatter redogörs för i avsnitt 1.6.5.

oföränderliga under 1990-talet.9 Detsamma gäller inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män. Att könsskillnaderna är närmast obefintliga i Tabell 1:7 beror på att vi mäter disponibla inkomster på hushållsnivå. Könsskillnaderna i individuella inkomster är däremot alltjämt betydande och har endast minskat marginellt under 1990-talet (se exempelvis Fritzell & Lundberg 2000; SCB 2001a). Som framgår av tabellen har det under decenniet skett tydliga åldersförändringar vad beträffar inkomster och ekonomiska resurser. Inkomstfallet är tydligast bland de allra yngsta, men det kan också konstateras att den genomsnittliga inkomsten har minskat även för dem i åldrarna 35 54 år. Samtidigt har en ökning skett för befolkningen i högre åldrar.

9

Klasskillnaderna i Tabell 1:7 avser enbart förvärvsarbetande personer i åldrarna 20 64 år.

Detta innebär att de redovisade inkomsterna för olika klasser är betydligt högre än om även icke förvärvsarbetande hade inkluderats (jfr Fritzell & Lundberg 2000:70).

Tabell 1:7. Inkomster och kontantmarginal. Disponibel inkomst per kostenheta, medianinkomster i 2000 års prisnivå, andel med låga disponibla inkomsterb samt andelen utan kontantmarginalc bland befolkningen d. Inkomster för åren 1991 och 1999, kontantmarginal åren 1990 91 respektive 1998 99

Disponibel inkomst

per kostenhet, median(tkr)

Låg inkomst (andel under 60 % av befolkningens medianinkomst)

Avsaknad av kontantmarginal

Början Slut Början Slut Början Slut

Befolkningen

126 127 6,8 7,5 12 15

Kvinnor

122 124 7,0 7,7 15 19

Män

130 130 6,5 7,3 10 12

18-34

126 124 8,4 11,8 18 20

35-44

130 126 5,1 6,1 13 18

45-54

163 154 2,9 3,9

7 15

55-64

161 166 2,9 2,4

8 10

65-

106 117 7,9 4,8 12 12

Högre tjänstemän

187 190 0,7 1,0

3

Tjänstemän, mellannivå 160 163 1,3 1,7

5

Lägre tjänstemän

151 155 1,5 1,4

8 12

Arbetare

135 136 2,3 2,8 16 20

Egen företagare

125 136 16,5 14,8

5

a Disponibel inkomst per kostenhet utgår från hushållets sammanlagda inkomster

efter transfereringar och skatter. För att göra inkomsterna jämförbara mellan hushåll med storlek och sammansättning justeras inkomsten med en faktor som beror på kosthushållets utseende (se vidare Jansson 2000). Datakälla: SCB:s inkomstfördelningsundersökningar. b Andelen personer som lever i kosthushåll där den disponibla inkomsten per

kostenhet understiger 60 procent av medianinkomsten respektive år. Datakälla SCB:s inkomstfördelningsundersökningar. c Andelen som ej inom en vecka kan få fram en summa pengar (14 000 kronor

1999). Datakälla: SCB:s ULF-undersökningar. d Inkomsterna för olika sociala klasser baseras enbart på förvärvsarbetande i

åldrarna 20 64 år, medan uppgifterna om kontantmarginal baseras på hela befolkningen i åldrarna 16 84 år.

Ur ett socialpolitiskt perspektiv är det framförallt förekomsten av låga inkomster som är av intresse. Det har skett en viss ökning under perioden av andelen av befolkningen som har mycket låga inkomster. Den avgränsning av låga inkomster som används i Tabell 1:7 är relativ i och med att den utgår från 60 procent av medianinkomsten. Enligt detta mått är andelen som har låga in-

komster oförändrad under 1990-talets senare år. Ökningen sett över hela decenniet är relativt måttlig, men den framgår även om man utgår från den tidigare socialbidragsnormen som låginkomstgräns. Förändringarna av andelarna med låga inkomster i olika åldersgrupper följer samma mönster som medianinkomsternas förändring. Andelarna med låg inkomst har ökat för de tre yngre åldersgrupper vi urskiljer och minskat för de två äldre grupperna. Dessa åldersförskjutningar antyder att barnfamiljerna har haft en relativt svag inkomstutveckling sammantaget under decenniet.

Riskerna att ha låg inkomst uppvisar starka variationer då vi studerar mer specifika grupper i befolkningen, vilket vi återkommer till i avsnitt 1.3. Vad som mer generellt kan påtalas här är att det under decenniets sista år skedde en återhämtning för de grupper som under 1990-talet hade den mest ogynnsamma inkomstsituationen. Detta tyder på att högkonjunkturen och den förbättrade sysselsättningssituationen slutligen även kom dessa grupper till del, efter flera år av eftersläpning. Återhämtningen skedde dock från mycket låga inkomstnivåer och nivåerna har långtifrån kommit ikapp övriga gruppers.

Människors ekonomiska situation fångas knappast upp fullständigt enbart med hjälp av information om årliga inkomster. Det finns därför all anledning att också studera ekonomisk utsatthet med hjälp av mer direkta frågor om den ekonomiska situationen. Inom svensk levnadsnivåforskning har begreppet kontantmarginal, eller snarare avsaknaden av denna, ofta setts som en viktig indikator på knappa ekonomiska villkor. Att ha respektive sakna kontantmarginal har också visat sig ha påtagligt samband med en mängd andra utfall. Att ha, eller enkelt kunna skaffa, en summa pengar för en oförutsedd utgift är självfallet en trygghet som är väsentlig för människors livsvillkor.10

Att bristande ekonomiska resurser blivit vanligare framkommer tydligt av denna och andra liknande indikatorer. Noterbart är att könsskillnaderna i fråga om ekonomiska resurser är betydande, vilket tyder på att makar inte anger samma svar på denna fråga (se Fritzell 1999). Inkomsttrenderna för olika åldersgrupper återspeglas relativt väl också i fråga om ekonomiska resurser. Det kan vidare noteras att egenföretagares låga inkomstnivåer inte alls

10 I SCB:s undersökningar är frågan ställd på följande sätt: Om du plötsligt skulle hamna i en

oförutsedd situation, där du på en vecka måste skaffa fram 14 000 kronor, skulle du klara det?

Det efterfrågade beloppet varierar mellan undersökningsåren för att ta hänsyn till prisförändringar.

avspeglas i att denna grupp saknar kontantmarginal i större utsträckning än andra.11 Däremot finner vi att arbetare har betydligt större risker än andra för ekonomisk utsatthet (mätt på detta sätt) och att denna risk har ökat under 1990-talet.12

Förmögenhet och boendekostnader

I ett bokslut över befolkningens välfärd är det rimligt att också redovisa människors samlade ekonomiska resurser. Att mäta och studera förmögenhetsfördelningen och dess utveckling mer generellt är dock metodologiskt svårt. Detta beror på att den officiella statistiken som bygger på taxeringen inte speglar den reella förmögenhetsfördelningen, bland annat eftersom förmögenheter som understiger ett visst värde inte behöver tas upp i deklarationen och taxerade värden inte överensstämmer med marknadsvärden. SCB (2000a) har dock genomfört en omfattande kartläggning av förmögenhetsfördelningen för året 1997, med vissa jämförelser bakåt i tiden. Förmögenhetsfördelningen är mycket skev; exempelvis hade år 1997 ungefär 30 procent av landets hushåll förmögenhetsvärden som var mindre eller lika med noll och den rikaste procenten ägde cirka 20 procent av den totala förmögenheten. Förmögenhetsfördelningen har en tydlig åldersprofil och en mycket liten del av den totala förmögenheten återfinns bland dem i åldrarna under 45 år. Sett över en längre tidsperiod har det skett en tydlig åldersförskjutning uppåt. I slutet av 1970-talet hade de i åldersgruppen 45 54 de största förmögenheterna medan det år 1997 är de i åldersgruppen 65 74 år som ligger högst. Sålunda rör det sig i båda dessa studier om att personer födda på 1920-talet och i början av 1930-talet har störst förmögenheter. Vad gäller förändringarna i förmögenhetsfördelningens grad av skevhet tyder studien på att fördelningen blev mer ojämn mellan 1990 och 1997. En nyligen publicerad rapport (SCB 2001d) om realisationsvinsternas utveckling innehåller uppgifter om förmögenhetsfördelningen också vid slutet av decenniet. Denna studie är baserad på individer och därför inte helt jämförbar med den tidigare men ojämlikheten har fortsatt att öka. Trenden mot ökad ojämlikhet i förmögenhetsfördelningen drivs till stor del av den ökade betydelsen av finan-

11 Detta problem är välkänt och indikerar att egenföretagares inkomster, såsom de mäts,

mycket dåligt avspeglar gruppens faktiska ekonomiska resurser.

12

Detta gäller förvärvsaktiva arbetare i åldrarna 20 64 år.

siellt kapital, och då främst aktier. Fastigheter och andra så kallade reala tillgångar är mindre ojämnt fördelade och storleken på dessa båda typer av tillgångar påverkar spridningen i förmögenhetsfördelningen. Inte minst med tanke på de kraftiga förändringar som skett av såväl fastighetspriser som börsvärde under senare tid är det viktigt att fortsatt studera förmögenhetsfördelningen.

Annars är den egna bostaden (samt fritidshus) den tyngst vägande posten i många människors tillgångar och förmögenhetsinnehav. Boendet är centralt också utifrån ett utgiftsperspektiv i och med att en relativt stor andel av de flesta familjers totala inkomster går till boendekostnader.13 På basis av analyser för kommittén som bygger på SCB:s inkomstfördelningsundersökningar framgår att medianvärdet för boendeutgifterna (exklusive amorteringar) ökade mellan 1991 och 1995, det vill säga under samma period som de reala disponibla inkomsterna sjönk. Under andra hälften av decenniet var de genomsnittliga boendeutgifterna förhållandevis stabila, vilket medförde att dessa utgifters andel av den disponibla inkomsten minskade och kom att ligga på ungefär samma nivå 1999 som 1991. Boendeutgifterna för ensamstående med barn har dock ökat markant under perioden. Dessa resultat ligger väl i linje med de resultat som presenterats av Dellgran och Karlsson (2001) för kommitténs räkning.

1.2.5. Social förankring, trygghet och politiska resurser

På den individuella nivån kan man särskilja två aspekter av social förankring som är viktiga att lyfta fram, nämligen socialt stöd och sociala nätverk. Med socialt stöd avses vanligtvis att man har personer i sin närhet från vilka man kan erhålla hjälp, uppmuntran och stöd då man har bekymmer eller på annat sätt är i behov av hjälp. Sociala nätverk avser förekomsten av och strukturen på de relationer och band man har med andra personer.

De som endast i begränsad omfattning träffar och är tillsammans med släktingar och vänner utanför det egna hushållet kan anses ha svaga nätverk. Begränsat umgänge i denna mening är dock tämligen ovanligt och har varken ökat eller minskat i omfattning under 1990-talet (Tabell 1:8). De tydligaste skillnaderna i förekomsten av svaga nätverk återfinns mellan åldersgrupperna i så måtto att begränsat umgänge utanför hushållet ökar med stigande ålder.

13

Bostadspolitikens förändringar beskrivs i avsnitt 1.8.3.

Skillnaderna mellan män och kvinnor är små, men när hänsyn tagits till könsskillnader i åldersfördelning kan dock konstateras att män har något sämre nätverk än vad kvinnor har. På samma sätt är skillnaderna mellan sociala klasser små, men efter justering för de olika klassernas sammansättning framkommer resultatet att arbetare i okvalificerade yrken har svaga nätverk i något högre grad än andra.

Tabell 1:8. Social förankring. Andelen som har begränsat umgänge utom hushållet samt andelen som saknar en nära vän vid 1990talets början (åren 1990 91) och slut (åren 1998 99)

Begränsat umgänge

utanför hushållet

Saknar nära vän

Början Slut Början Slut

Befolkningen 16-84 år

5

4

20 19

Kvinnor

4 4 15 14

Män

5 5 25 25

16-29

2

2

9 8

30-49

5 4 19 17

50-64

6 5 25 24

65-84

7 6 31 30

Högre tjänstemän 4 5 17 16 Tjänstemän, mellannivå 4 3 19 16 Lägre tjänstemän 4 4 16 16 Arbetare i kval. yrken 5 5 20 20 Arbetare i okval. yrken 5 5 21 23 Egen företagare 5 4 25 19

Att ha en riktigt nära vän som man kan tala med om vad som helst är en indikator på socialt stöd. Att sakna en sådan vän är inte ovanligt, men minskar något under 1990-talet, åtminstone för vissa grupper. Hur vanligt eller ovanligt det är att sakna socialt stöd i denna mening är förstås delvis en definitionsfråga. Här räknas bara personer utanför det egna hushållet som eventuellt nära vänner, samtidigt som familjemedlemmar för många människor är en viktig källa till socialt stöd. Med en mer allmän definition blir också andelarna som saknar socialt stöd betydligt lägre (Nermo & Stern 2001). Också bristande socialt stöd är vanligare i äldre åldersgrupper. Dessutom finns en mycket tydlig könsskillnad till män-

nens nackdel, samt en klasskillnad till arbetargruppernas nackdel. Bland okvalificerade arbetare finns dessutom en tendens till ökning av ofärden på detta område. Alla dessa skillnader kvarstår också efter justering för ålderssammansättning och andra relevanta faktorer.

Analyser som gjorts i kommitténs regi pekar i riktning mot att ett gott socialt stöd fungerat som ett skydd mot ofärd under 1990talet, och att de som tappat socialt stöd under arbetslöshetens årtionde också i större utsträckning än andra har fått försämrad ekonomi och hälsa (Nermo & Stern a.a). Synen på och förhållningssätten gentemot andra människor, även vid sidan av familj och vänner, är av betydelse såväl för den enskilde som för samhället i stort. Att kunna känna sig trygg och inte utsättas för våld eller hot är sålunda av central betydelse för välfärden. Det finns en svag tendens till en ökande oro för våld, men denna ökning är inte allmän utan koncentrerad till yngre grupper (Tabell 1:9). Det är också bland de yngre som den faktiska utsattheten för våld och hot är vanligast. Det finns dock inga säkra belägg för att utsattheten för våld eller hot har ökat under 1990-talet.

Det finns en mycket kraftig skillnad mellan män och kvinnor när det gäller oro för våld. Medan en fjärdedel av kvinnorna har avstått från att gå ut på grund av sådan oro gäller detta endast 6-7 procent av männen. Samtidigt är det en större andel av männen som varit utsatta för våld eller hot, medan det har skett en svag ökning bland kvinnorna i denna bemärkelse (Estrada & Nilsson 2001). Samtliga dessa skillnader kvarstår vid multivariata analyser där vi kontrollerar för befolkningens sammansättning i en rad olika avseenden.

Tabell 1:9. Trygghet. Andelen som avstått från att gå ut på grund av oro för överfall, rån eller ofredande, samt andelen som varit utsatt för våld eller hot vid 1990-talets början (åren 1990 91) och slut (åren 1998 99)

Ej gått ut p.g.a. oro för våld

Utsatt för våld eller hot

Början Slut Början Slut

Befolkningen 16-84 år

15 16

7

7

Kvinnor 25 26 5 6 Män 6 7 8 8 16-29 10 15 14 14 30-49 12 13 6 7 50-64 15 14 3 5 65-84 28 28 2 2 Högre tjänstemän 12 12 6 6 Tjänstemän, mellannivå 13 16 7 9 Lägre tjänstemän 20 21 6 5 Arbetare i kval. yrken 11 15 8 8 Arbetare i okval. yrken 10 10 6 7 Egen företagare 25 23 6 5

Man kan också betrakta oro för våld som ett uttryck för bristande tillit till andra människor. I den mån tillit fångas med den indikator vi har till vårt förfogande har 1990-talet inte inneburit några påtagliga förändringar i detta avseende, förutom för unga människor för vilka vi kan konstatera en ökning.

Tanken om det sociala medborgarskapet innebär att medborgarna har vissa sociala rättigheter i form av ekonomiskt skydd och tillgång till vård, omsorg och utbildning (Marshall 1950). I Sverige administreras dessa rättigheter vanligen av offentliga institutioner och myndigheter. Som medborgare bör alla inte bara ha formella möjligheter att hävda sin rätt gentemot dessa myndigheter och deras beslut, utan helst även besitta de kunskaper och färdigheter som krävs för att utnyttja sin rätt. En viktig aspekt av denna förmåga är att kunna författa en skrivelse och överklaga ett myndighetsbeslut.

Tabell 1:10. Politiska resurser. Andelen som ej kan överklaga ett beslut och heller inte känner någon som kan hjälpa till vid 1990talets början (åren 1990 91) och slut (åren 1998 99)

Kan ej överklaga beslut

Början Slut Befolkningen 16-84 år 8 7 Kvinnor 8 7 Män 7 7 16-29 8 9 30-49 4 4 50-64 7 6 65-84 14 11 Högre tjänstemän 2 2 Tjänstemän, mellannivå 3 3 Lägre tjänstemän 4 5 Arbetare i kval. yrken 9 9 Arbetare i okval. yrken 13 13 Egen företagare 7 6

Tabell 1:10 visar att ungefär åtta procent av befolkningen inte kan överklaga ett beslut av en myndighet. Denna andel har inte ökat generellt under 1990-talet, men vi kan samtidigt konstatera att skillnaderna mellan äldre och yngre åldersgrupper har förändrats. Det faktum att förmågan att överklaga ett beslut har förbättrats bland dem i åldrarna över 50 år kan i huvudsak ses mot bakgrund av att senare födda och mer resursstarka generationer har ersatt tidigare födda och resurssvagare generationer. Däremot har andelarna som inte kan överklaga myndighetsbeslut ökat något bland de yngre under 1990-talet, trots utbildningsexpansionen. Denna negativa utveckling vad gäller politiska resurser bland de yngre är något nytt för 1990-talet (se vidare avsnitt 1.3.2). Klasskillnaderna har däremot förblivit stabila under 1990-talet, men består fortfarande i att det är en betydligt större andel i arbetargrupperna än i andra grupper som inte kan överklaga beslut.

1.2.6. Anhopning av ofärd

Välfärdsutvecklingen i Sverige under 1990-talet har hittills beskrivits på basis av olika centrala områden var för sig, såsom arbete och hälsa. Det finns dock skäl att i tillägg till detta också söka teckna en mer sammanhållen bild av hur ofärd och ojämlikhet förändrats under 1990-talet. Ett sätt att göra detta på är att studera anhopning av ofärd av olika slag.

Välfärdsproblem inom olika områden som hälsa, ekonomi och arbete kan inte enkelt summeras till ett enda ofärdsmått. Detta beror i huvudsak på att det inte finns någon gemensam måttstock med vilken ofärden inom så olikartade områden kan göras jämförbar. Följer man detta resonemang strikt innebär det att vi inte kan säga att den som är utsatt för två olika välfärdsproblem har sämre välfärd jämfört med någon som har problem enbart med exempelvis sin hälsa eller sin ekonomi.

Samtidigt finns det goda argument för att hävda att ojämlikheten i ett samhälle förstärks i den mån vissa individer erfar flera typer av ofärd vid en och samma tidpunkt och i den mån samma personer lever under sämre förhållanden mer permanent (jfr Walzer 1983; Sen 1992).

Det är lätt att utifrån den redovisning som presenterats konstatera att vissa grupper så gott som genomgående uppvisar större förekomst av ofärd än andra. Exempelvis har arbetare oftare än andra dålig hälsa, dålig ekonomi och dåliga arbetsförhållanden. Detta är dock inte liktydigt med att det är samma personer i arbetarklassen som erfar dessa former av ofärd samtidigt. Vi ska här därför belysa vilka grupper som är mest utsatta för flera samtidiga välfärdsproblem vid 1990-talets början respektive slut. Vi kompletterar denna bild med en analys av risken att kvarstå i en situation som innebär två eller flera former av ofärd. Dessutom presenteras en analys av risken att hamna i denna grupp.14 Vilka former av ofärd som ska inkluderas i dessa beskrivningar är dock inte givet. Mot bakgrund av sysselsättningsproblematiken under 1990-talet utgör svag arbetsmarknadsförankring en självskriven del av en analys av ofärdsanhopning. Dessutom inkluderar vi avsaknad av kontantmarginal, självskattad ohälsa, begränsat umgänge utanför hushållet, att inte kunna överklaga ett beslut samt utsatthet för våld

14

Dessa analyser baseras på de personer som intervjuats vid två tillfällen i ULF-undersökningarna, 1990 och 1998 respektive 1991 och 1999. Dessa personer var vid det första intervjutillfället i åldrarna 16 76 år, och vid det andra 24 84 år. De analyser som presenteras bygger på uppgifter om 4 506 personer.

eller hot under det senaste året. De individer som uppger minst två av dessa sex välfärdsproblem anses erfara anhopning av ofärd (Tabell 1:11). Det bör betonas att de absoluta nivåerna baserade på denna typ av mått är känsliga för hur vanliga de olika formerna av ofärd är som ingår i måttet. Uppmärksamheten bör därför i första hand riktas mot trender och skillnader mellan grupper.

Tabell 1:11. Anhopning av ofärd. Andelen som har en respektive två eller fler former av ofärda vid 1990-talets början (åren 1990 91) och slut (åren 1998 99), samt den relativa risken att kvarstå respektive inträda i gruppen med två eller fler former av ofärd.

Två eller fler former av ofärd

Relativa risken att:

Början Slut Kvarstå Inträda

Befolkningen 16-84 år

b

14 16 45 10

Kvinnor 16 19 48 12 Män 12 14 40 8 16-29 11 14 29 9 30-49 10 15 58 9 50-64 21 21 40 11 65-84 17 16 58 12 Högre tjänstemän 4 6

c)

6

Tjänstemän, mellannivå

6 10 [30]

6

Lägre tjänstemän

10 14

40

8

Arbetare i kval. yrken

16 20

48

10

Arbetare i okval. yrken

23 27

46 16

Egen företagare

11 11 [33] 10

a Baseras på följande sex former av ofärd: svag arbetsmarknadsförankring (ej an-

ställd, ej egen företagare, ej studerande, ej militärtjänst), saknar kontantmarginal, självskattad ohälsa, kan ej överklaga beslut, begränsat umgänge utanför det egna hushållet, samt utsatt för våld eller hot. Personer i åldrarna 65 84 kan per definition ej ha svag arbetsmarknadsförankring och hemmaboende ungdomar 16 24 kan per definition ej sakna kontantmarginal. b Analysen av kvarstående respektive inträde i gruppen med två eller fler former av

ofärd baseras på paneluppgifter, och begränsas därmed till dem som var 16 76 år gamla 1990 91. Uppgifterna om ålder och klassposition hänför sig för denna analys till tillståndet 1990 91. c Uppgifter baserade på 20 40 personer redovisas inom [ ]; då underlaget är

mindre än 20 personer redovisas ingen uppgift.

Det har blivit något vanligare under 1990-talet att samtidigt ha två eller fler former av ofärd enligt de ovan angivna indikatorerna, även om situationen förbättrats sedan decenniets mitt. Såväl bland

kvinnor som bland män har andelen med två eller flera former av ofärd ökat. För männens del är denna ökning helt och hållet ett resultat av förstärkta problem med arbetsmarknadsförankring, medan det för kvinnorna också finns en ökande anhopning av ofärd vid sidan av den ofärd som är relaterad till situationen på arbetsmarknaden (framgår ej av tabellen). Andelen som erfor fler än två former av ofärd var dock högre bland kvinnor än bland män både i början och slutet av decenniet, även då svag arbetsmarknadsförankring inkluderas.

Anhopningen av ofärd var generellt sett vanligare bland de äldre än bland de yngre. Det är endast måttets konstruktion som medför att det inte är högre andelar bland dem i den äldsta åldersgruppen som erfor anhopning av ofärd.15 Det mest intressanta ur ett 1990talsperspektiv är dock att ofärdsanhopningen ökade bland yngre åldersgrupper, men inte bland äldre, vilket lett till en utjämning mellan åldersgrupperna vad gäller ofärdsanhopning. Denna negativa utjämning drevs på av arbetsmarknadsläget, men detta tycks inte heller här vara hela förklaringen. Även då arbetsmarknadsförankring exkluderas från analysen kan det konstateras att andelen med två eller fler former av ofärd ökade bland yngre och medelålders, och allra kraftigast bland dem mellan 30 och 49 år (visas ej i tabellen). Det bör dock poängteras att bristande arbetsmarknadsförankring fortfarande kan vara grundorsaken till de observerade förändringarna.

Klasskillnaderna vad gäller anhopning av ofärd är mycket påtagliga i så måtto att andelen som har två eller flera typer av ofärd är högst bland okvalificerade arbetare och lägst bland högre tjänstemän. I alla klasser förutom bland egna företagare har dock 1990-talet totalt sett inneburit en försämring, som framträder även då den typ av ofärd som härrör från bristande arbetsmarknadsanknytning räknas bort.

Som framgår av Tabell 1:11 var risken för att ha två eller fler former av ofärd 1998 99 45 procent för de individer som också erfor anhopning av ofärd åtta år tidigare. För dem som inte hade två eller fler välfärdsproblem i början av 1990-talet var motsvarande risk 10 procent. Detta visar att anhopning av ofärd inte enbart är ett temporärt problem för dem som drabbas, även om 55 procent

15

Personer i den äldsta gruppen kan per definition inte ha svag arbetsmarknadsförankring, vilket innebär att avgränsningen av gruppen med anhopning av ofärd blir striktare i denna grupp (det vill säga två av fem möjliga i stället för två av sex möjliga).

av dem som hade flera problem 1990 91 hade lämnat detta tillstånd i slutet av 1990-talet.

Det finns dock påtagliga variationer mellan olika grupper vad gäller risken att kvarstå med flera välfärdsproblem i slutet av 1990talet. Kvinnor och arbetare hade större risker än andra att mer permanent befinna sig i ett tillstånd som innebär utsatthet för flera former av ofärd. Kvinnor och arbetare hade också relativt sett större risk att inträda i den grupp som är drabbad av flera former av ofärd samtidigt. Ett lägre utflöde och högre inflöde gav sammantaget den ökning av andelen som har flera problem som framgår av vänstra delen av Tabell 1:11.

Sammantaget har alltså förekomsten av ofärdsanhopning ökat under 1990-talet. Denna ökning gäller särskilt yngre och medelålders personer, medan skillnaderna mellan övriga breda samhällsgrupper varit stabila. Det finns också en påtaglig varaktighet i detta avseende då nära nog hälften av dem med fler välfärdsproblem vid början av 1990-talet också hade det åtta år senare.

1.3. Individuella resurser II: Utvecklingen för särskilda grupper

I kommitténs direktiv anges att välfärdsutvecklingen för olika grupper i samhället skall beaktas. Motiven till detta kan sökas i tidigare observerade skillnader i välfärdens fördelning mellan olika grupper i den sociala strukturen. I direktiven sägs att välfärdsutvecklingen ska belysas för kvinnor och män, för olika socioekonomiska grupper och ur ett livscykelperspektiv. Denna indelning var också vägledande för redovisningen i föregående avsnitt. Mot bakgrund av vad vi funnit i våra tidigare analyser och vad som uttryckligen anges i direktiven finns det dock anledning att ytterligare lyfta fram barns välfärdsutveckling. Vidare anges att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt utsatta grupper. Vad som är att betrakta som utsatthet är dock i detta sammanhang på intet sätt självklart. Vi har valt att ge begreppet en förhållandevis vid innebörd, vilket innebär att vi tar fasta på utsatthet i termer av att ha generellt låga välfärdsnivåer, att ha genomgått en särskilt ogynnsam utveckling under 1990-talet samt att leva under förhållanden som på olika sätt skapar ett särskilt stort beroende av fungerande välfärdssystem. De grupper som enligt vårt förmenande möter ett eller flera av dessa kriterier är ungdomar, ensamstående mödrar, personer med funktionshinder, äldre och utrikes födda. I detta avsnitt ska vi ge en mer ingående och systematisk beskrivning av hur dessa gruppers resurser utvecklats under 1990-talet.

Ett annat perspektiv på utsatthet är att ta fasta på grupper som utgörs av människor som hamnar i svårigheter eller problem av olika slag. Exempel på sådana grupper är arbetslösa och långvariga socialbidragstagare. Mer långtgående problem finner vi i grupper som har svårigheter i termer av missbruk, kriminalitet och hemlöshet. Vår beskrivning av utvecklingen för dessa grupper blir dock mer övergripande och mindre systematisk än för andra grupper, delvis beroende på avsaknad av goda data. I vissa fall handlar det mer om att söka fastställa problemens omfattning än att redogöra för hur resurserna förändras inom grupperna. Arbetslösa och långvariga socialbidragstagare är också exempel på grupper vars storlek och sammansättning förändras efter konjunkturens variationer, vilket gör den senare typen av redogörelser mindre relevanta.

För de grupper som behandlas i avsnitt 1.3.1 till 1.3.6 utnyttjar vi ett förhållandevis standardiserat redovisningssätt. Varje avsnitt inleds med en tablå som beskriver välfärdens utveckling och för-

delning utifrån fem centrala dimensioner: hälsa, utbildning, arbete, inkomster/ekonomi och social förankring/trygghet. Vi redogör även för anhopning av ofärd, definierat som att ha minst två av sex möjliga välfärdsproblem samtidigt. Principen bakom tablåerna är för det första att beskriva situationen vad gäller varje välfärdsindikator för den aktuella gruppen i början respektive slutet av 1990-talet. För det andra redovisas och jämförs de olika gruppernas generella välfärdsnivå under decenniet med vad som gällt befolkningen i övrigt. För det tredje beskrivs hur de olika gruppernas välfärd har utvecklats under perioden i förhållande till befolkningen i stort, vilket möjliggör slutsatser om huruvida en viss grupp har vunnit eller förlorat mark i förhållande till andra grupper.

Mer konkret gäller följande: Tablåernas första kolumn beskriver välfärdstillstånd vid periodens början medan den andra kolumnen anger tillståndet vid periodens slut (på ett likartat sätt som i avsnitt 1.2). Vilka faktiska år som periodens början respektive slut avser varierar något beroende på vilka datakällor som kunnat utnyttjas. Vi har så långt det är möjligt baserat redovisningen på åren 1990 och 1999, men det förekommer mindre variationer på ett eller ett par år såväl uppåt som nedåt. Mer exakta uppgifter redovisas i tabellfotnoterna i Bilaga 3. Där framgår också vilka datakällor som använts. Den tredje kolumnen innehåller en beskrivning av gruppens välfärdsnivå i jämförelse med resten av befolkningen. ”Sämre” betyder att gruppen haft en lägre välfärdsnivå (eller högre ofärdsnivå) gällande den indikator som redovisas. ”Bättre” representerar givetvis motsatsen, medan ”likartad” innebär att det inte föreligger några betydande skillnader mellan den aktuella gruppen och övriga. Jämförelserna avser genomgående genomsnitt för decenniet som helhet. I tablåernas fjärde kolumn redovisas välfärdens utveckling för den aktuella gruppen jämfört med övriga under 1990-talet. Här utnyttjas pilsymboler i tre olika riktningar. En uppåtriktad pil beskriver en bättre utveckling, en nedåtriktad en sämre och en vågrät pil indikerar att utvecklingen för den aktuella gruppen liknat den som befolkningen i övrigt haft. Om ingen relevant jämförelse är möjlig uttrycks detta med två punkter. Jämförelserna gäller här genomgående absoluta förändringar över tid, vilket innebär att det är förändringar i procentenheter eller kronor som jämförs med varandra och inte relativa förändringar i förhållande till ursprungsnivåer (vilket brukar uttryckas i termer av ”en fördubbling”, ”en ökning med 25 procent” och liknande).

Det valda redovisningssättet motiveras primärt av bokslutstanken och den därav följande ambitionen att återge utvecklingen på ett så enkelt och överskådligt sätt som möjligt. Tillvägagångssättet innebär ett avsteg från hur data normalt sett behandlats i kommitténs arbeten, där relativa förändringar och justering för sammansättningseffekter av olika slag ofta betonats. I den kommenterande texten kommer vi därför att, när det är påkallat, kommentera i vilken utsträckning nivåskillnader eller förändringar kvarstår efter kontroller för relevanta bakgrundsfaktorer. I vissa fall kommer vi också att peka på skillnader mellan absoluta och relativa förändringar. För mer utförliga analyser hänvisar vi dock till tidigare betänkanden.

1.3.1. Barn

16

Tabell 1:12. Barns välfärdsresurser. Procent av barn (10 18 år) om ej annat anges

a

1990-talets

Början Slut

Välfärd under 1990-talet i relation till övriga befolk- ningen

Välfärdsutveck- ling 1990-1999 i relation till övriga befolkningen

Psykosomatiska besvär och psykiskt välbefinnande

Huvudvärk minst en gång i veckan

.. 26 ..

..

Ont i magen minst en gång i veckan

.. 18 ..

..

Ofta ledsen eller nere

.. 16 ..

..

Skola

Inte lugnt i klassrummet

.. 48 ..

..

Takten i skolan för hög

.. 13 ..

..

Inkomst och ekonomi

Disponibel inkomst per kostenhet i tusen kronor (0-17 år)

b

111 112 Sämre

Æ

Låg inkomst (0-17 år)

b

9 11 Sämre

Ì

Varaktighet i låg inkomst (0-17 år)

58 62

Bättre

Ì

Social förankring och trygghet

Antal separationer per 1 000 barn (0-17 år)

29 35

..

..

Kommer inte så bra överens med mor

.. 15 ..

..

Kommer inte så bra överens med far

.. 17 ..

..

Mor har för lite tid

.. 10 ..

..

Far har för lite tid

.. 15 ..

..

Saknar nära vän i klassen

.. 10 ..

..

Utsatt för en typ av kränkning i klassen varje vecka

.. 9 ..

..

Utsatt för flera typer av kränkningar i klassen varje vecka

..

4

.. ..

a

Källor återfinns i Bilaga 3.

b

Uppgifterna avser situationen i barnets hushåll. Analysenheten är dock barn och inte

hushåll (se vidare Bilaga 3).

Barn kan i mindre utsträckning än vuxna välja sina levnadsomständigheter och förändra sin livssituation, vilket gör barnen till en välfärdspolitisk nyckelgrupp. Enligt artikel 12 i FN:s barnkonvention skall barn beredas möjlighet att höras om sina åsikter.

16

När inte annat anges baseras resultaten i detta avsnitt på Jan Jonssons m.fl. underlag till kommittén (SOU 2001:55), se Bilaga 4.

Därför är det rimligt att barnens egna uppfattningar om sina levnadsvillkor beaktas. I den levnadsnivåundersökning för barn (Barn-LNU) som – delvis inom ramen för kommitténs arbete – genomfördes år 2000 gavs för första gången i landet ett riksrepresentativt urval av barn och ungdomar mellan 10 och 18 år en möjlighet att själva teckna en bred bild av sina levnadsvillkor. Flera av de resultat som redovisas här är baserade på denna undersökning. För att spegla utvecklingen över tid har framställningen där det varit möjligt kompletterats med information baserade på ett antal andra indikatorer.

Barn i Sverige har i allmänhet goda levnadsförhållanden vad gäller exempelvis ekonomiska och materiella villkor, trygghet i närmiljön, socialt stöd från föräldrar och omgivning, situationen i skolan samt fysisk och psykisk hälsa. Samtidigt har det framkommit att vissa ofärdsförhållanden är relativt spridda bland barn. Det framstår också som viktigt att uppmärksamma särskilt allvarliga ofärdsproblem även om de inte är särskilt vanliga. Det bör också poängteras att ofärdsproblem ofta är ojämnt fördelade mellan barn med olika bakgrund.

Barnhushållen har generellt sämre ekonomiska förutsättningar än befolkningen i övrigt (se Tabell 1:12). I vissa avseenden har situationen också försämrats under 1990-talet, såväl relativt som absolut. Exempelvis har andelen barn i hushåll med mycket låga inkomster ökat under perioden, och ökningen har varit kraftigare än för befolkningen i stort. Denna utveckling är särskilt tydlig för barn i åldrarna 0 6 år (Fritzell 2001). Skillnaderna mellan barn med olika bakgrund är i många fall betydande. Barn till arbetare, till utrikes födda och till ensamstående föräldrar lever betydligt oftare i ekonomiskt utsatta hushåll än vad andra barn gör. Skillnaderna är emellertid mindre framträdande vad gäller barnens personliga ekonomiska förhållanden, exempelvis avseende hur stor månadspeng man har eller huruvida man kan få fram 100 kronor med kort varsel. Detsamma gäller tillgången till materiella resurser som egen mobiltelefon, TV, dator och CD-spelare. Det ligger därför nära till hands att dra slutsatsen att föräldrar med sämre ekonomiska förutsättningar anstränger sig för att barnen skall ”få det som alla andra har”.

En annan viktig dimension i barns och ungdomars liv är deras relationer till föräldrarna. De flesta barn har goda kontakter med båda sina biologiska föräldrar. Endast en minoritet uppger att de inte kommer överens med föräldrarna eller att föräldrarna har för

lite tid för barnen. Här finns dock tydliga skillnader mellan barn i olika familjetyper. För en relativt stor andel barn till ensamstående föräldrar upphör umgänget med den frånlevande föräldern helt och hållet. Nära en tiondel av de yngre barnen (0 9 år) och tre av tio av de äldre barnen (10 18 år) som har frånlevande föräldrar träffar aldrig honom eller henne. Detta motsvarar ungefär fyra procent av alla barn. Detta förhållande bör ställas i relation till den minskning i familjestabiliteten som har fortsatt under 1990-talet.

De flesta barn med förvärvsarbetande föräldrar har dock goda möjligheter att nå eller besöka dem på arbetstid och tillgängligheten har ökat mellan 1991 och 2000.

Äldre barn och ungdomar tillbringar en stor del av sin tid i skolan. Situationen där är naturligtvis viktig för möjligheten att inhämta kunskaper, men också den fysiska och psykosociala arbetsmiljön i skolan i sig är viktig för barns och ungdomars välfärd. Med detta i åtanke är det oroande att många elever är kritiska till sin skolsituation. Nära hälften av barnen och ungdomarna uppger exempelvis att det inte brukar vara lugnt i klassrummet under lektionerna. Mindre grupper av elever skulle också vilja gå långsammare fram med skolarbetet och/eller tycker att de inte får hjälp av lärarna. En liten, men långtifrån marginell, grupp elever är otrygga i skolan och har bristfälliga sociala relationer. De uppger att de saknar en nära vän i klassen respektive upplever att någon lärare behandlar dem illa eller orättvist. Nästan var tionde elev uppger sig vara utsatt för kränkning varje vecka och fyra procent är mycket utsatta i så måtto att de utsätts för två eller flera kränkningar varje vecka. De som utsätts för denna mobbning lider också ofta av andra typer av problem, som ett lägre psykiskt välbefinnande och psykosomatiska besvär.

Även om en majoritet av alla barn har en god psykisk hälsa är psykosomatiska besvär ganska vanliga. Vart femte barn har magont, vart fjärde har huvudvärk, vart tredje har svårt att somna och fyra av tio känner sig stressade minst en gång i veckan. Barns och ungdomars psykiska hälsa hänger samman med såväl hushållets som den personliga ekonomiska situationen. Ekonomiska begränsningar är relaterade till ett lägre psykiskt välbefinnande och en större risk för psykosomatiska besvär. På motsvarande sätt är goda relationer till kamrater och föräldrar hälsobefrämjande.

Barn- och ungdomsproblem sammanfattas ofta under rubriker som ”barn som far illa” eller ”barn/ungdomar i riskzonen”. I det förstnämnda fallet tänker man kanske framförallt på barn som har

det svårt på grund av föräldrarnas beteende vad gäller exempel misshandel och missbruk. I det senare fallet avses oftast ungdomar som själva utsätter sig för risker genom exempelvis eget missbruk eller kriminalitet.17 Oavsett vilka begrepp som används är det svårt att finna entydiga definitioner kring vilka olika betraktare kan enas. Eftersom mer officiella eller vetenskapligt vedertagna definitioner också saknas är svårigheterna att mer exakt uttala sig om hur många barn som far illa betydande (Lundström 2000).

Ett mått som emellanåt används för att fånga upp en del av problematiken är polisanmälningar om barnmisshandel. Sedan inledningen av 1980-talet har antalet anmälningar om våld mot barn i åldrarna 0 14 år stadigt ökat, och mellan 1990 och 1999 steg siffran från cirka 2 200 till ungefär 6 000 anmälningar per år (Brottsförebyggande rådet 2000; SOU 2001:72). På motsvarande sätt har antalet samtal till jourtelefonerna på BRIS (Barnens rätt i samhället) om barnmisshandel och andra barnavårdsproblem ökat mycket kraftigt under 1990-talet. Uppgången kan bero på att antalet barnmisshandelsfall faktiskt har ökat, men man kan inte utesluta möjligheten att benägenheten att anmäla har blivit större. För den senare tolkningen talar bland annat det faktum att antalet svåra skador kopplade till de anmälda fallen har minskat i förhållande till lindriga eller ej påvisbara skador (SOU 2001:72). Det har heller inte kunnat registreras någon ökning av antalet fall där barn upp till 15 års ålder avlidit till följd av mord, dråp eller misshandel.

En annan fråga som ofta diskuteras i detta sammanhang är sexuella övergrepp mot barn. Här, liksom vad gäller barnmisshandel, är de metodologiska problemen så stora att ingen med någon rimlig grad av exakthet kan fastställa övergreppens omfattning. Antalet polisanmälningar av misstänkta sexualbrott (våldtäkt, sexuellt tvång och sexuellt ofredande) mot barn upp till 15 år ökade under 1990-talets första år – från cirka 1 800 år 1990 till omkring 3 000 fall år 1993 – men har därefter stabiliserats (Brottsförebyggande rådet 2000). Osäkerheten om hur anmälningsbenägenheten utvecklats över tid gör att man inte heller i detta fall kan tolka nivåförändringarna på ett entydigt sätt.

17

För en diskussion om omhändertagande för samhällsvård av barn och ungdomar, se avsnitt 1.5.7 om barn- och ungdomsvård.

1.3.2. Ungdomar

Tabell 1:13. Ungdomars välfärdsresurser.a Procent av ungdomar (16 24 år) om ej annat anges

1990-talets

Början Slut

Välfärd under 1990-talet i relation till övriga befolk- ningen

Välfärdsutveckling 1990-1999 i relation till övriga befolkningen

Hälsa

Självskattad ohälsa

11 12

Bättre

Æ

Långvarig sjukdom

24 28

Bättre

Æ

Ängslan, oro, ångest

6 17

Bättre

Ì

Långvariga psykiska besvär

1 3

Bättre

Ì

Utbildning

Ofullständigt avgångsbetyg från grundskolan (15-16 år)

3 5

.. ..

Andel i en årskull som ej fullföljt gymnasieutbildningen vid 20 års ålder

21 26

.. ..

Lågutbildade (20-24 år)

12 8

Bättre

Ì

Högskolestudier vid 25 års ålder

25 39

.. ..

Arbete

Sysselsatta (20-24 år)

75 53

Sämre

Ì

Arbetssökande (20-24 år)

7 15

Sämre

Ì

Tidsbegränsat arbete (anställda 20-24 år) 26 52

Sämre

Ì

Fysiskt krävande arbete (sysselsatta 20-24 år)

48 44 Sämre

Æ

Jäktigt arbete (sysselsatta 20-24 år)

56 68

Bättre

Ì

Lön per timme, kronor (sysselsatta 20-24 år)

70 85 Sämre

Ì

Inkomst och ekonomi

Disponibel inkomst per kostenhet i tusen kronor (18-24 år)

130 116 Sämre

Ì

Låg inkomst (18-24 år)

11 17

Sämre

Ì

Har ej kontantmarginal

23 26

Sämre

Æ

Varaktighet i låg inkomst (20-24 år) 44 46

Bättre

Ì

Socialbidrag (18-24 år)

8 13

Sämre

Ì

Social förankring och trygghet

Har ej nära vän

7 7

Bättre

Æ

Kan ej överklaga beslut

10 11

Sämre

Ì

Avstått från att gå ut p.g.a. oro för våld 10 14

Bättre

Ì

Utsatt för våld eller hot

16 16

Sämre

Æ

Anhopning av ofärd

Har minst två välfärdsproblem

10 13

Bättre

Æ

a

Källor återfinns i Bilaga 3.

Ungdomar var en av de samhällsgrupper vars levnadsförhållanden utvecklades mest negativt under 1990-talskrisen. Även om ungdomar i vissa avseenden tillgodogjorde sig de förbättringar som skedde i slutet av årtiondet var livsvillkoren överlag fortfarande mer problematiska för de unga vid decenniets slutskede än vad de var 1990. Detta gäller i synnerhet ungdomars egen ekonomi och arbetsmarknadssituation. Ökad otrygghet framstår som en annan av decenniets mest framträdande konsekvenser för denna grupp.

1990-talet innebar vissa motstridiga utvecklingstrender vad gäller de ungas fysiska hälsa. Ungdomar har, föga överraskande, generellt sett ett bättre hälsotillstånd än andra befolkningsgrupper. Omkring nio av tio ungdomar bedömer sin allmänna hälsa som god. Antalet unga som dör av olyckor, sjukdomar och liknande har minskat tydligt från en redan låg nivå. En stor andel av ungdomarna motionerar regelbundet och det finns tecken på att tandhälsan har blivit bättre (Socialstyrelsen 2001c). Andelen unga med övervikt har dock ökat, i likhet med vad som gäller för den övriga befolkningen. Under 1990-talet sker också en ökning av andelen ungdomar som uppger att de har någon långvarig sjukdom. Utsatthet för våld eller hot är ett problem som är långt vanligare bland ungdomar än för resten av befolkningen. Under 1990-talet har utsattheten bland unga män varit stabil medan den ökat något bland unga kvinnor (Estrada & Nilsson 2001).

Tillgängliga data visar att andelen elever som gick ut med ofullständigt betyg från grundskolan ökade under åren 1990 1997 (Gustafsson, Andersson & Hansen 2000). Skolverkets (2001a) siffror som baseras på det nya betygssystemet visar att andelen elever som lämnar grundskolan utan gymnasiebehörighet fortsatte att öka under åren 1998 2000. Motsvarande trend gäller också på gymnasiet där det skett en ökning av andelen av en årskull som inte fick slutbetyg före 20 års ålder. En del av ökningen som framträder under 1990-talet kan sannolikt tillskrivas det nya betygssystemet som innebar att kraven för slutbetyg från gymnasiet skärptes från år 1997. De skärpta kraven påverkade framförallt eleverna på yrkesinriktade gymnasieprogram. Samtidigt visar dock Skolverkets statistik att andelen utan avslutad gymnasieutbildning vid 20 års ålder ökar även åren 1997 2000, det vill säga efter införandet av den nya gymnasieskolan (Skolverket 2001b). Ett annat förhållande som fått betydelse för skolområdet är den ökade invandringen av personer i ungdomsåldern.

För ungdomar i åldrarna 20 24 år har enligt ULF-undersökningarna andelen lågutbildade, det vill säga personer med grundskola som högsta utbildning, minskat under 1990-talet. Denna minskning förklaras av att fler ungdomar under arbetslöshetskrisen gavs möjlighet att komplettera sin grundskoleutbildning genom exempelvis Komvux, folkhögskola eller någon form av yrkesutbildning. Utbyggnaden av högskolan ledde på motsvarande sätt till att fler ungdomar gavs möjlighet att läsa vidare på högre nivå. Under 1990-talet skedde också en påtaglig ökning av antalet unga som studerade på högskola (se avsnitt 1.2.2).

Det finns klara skillnader inom ungdomsgruppen med avseende på resultat i grundskolan och val av gymnasieutbildning. Överlag klarar sig unga kvinnor, svenskfödda och barn till högre tjänstemän bättre än unga män, barn till utrikes födda föräldrar samt arbetarbarn (Gustafsson, Andersson & Hansen 2000). Etnicitet har dock visat sig ha endast begränsad betydelse för studieresultaten när hänsyn tagits till elevernas sociala bakgrund (Dryler 2001, se avsnitt 1.3.6). Det bör också nämnas att den sociala snedrekryteringen till högre utbildning minskade något under 1990-talet (se avsnitt 1.2.2).

Deltagandet i utbildning ökade samtidigt som arbetsmarknaden utvecklades mycket negativt för de unga. Arbetslösheten steg kraftigt under 1990-talets första år, och 1993 var närmare var femte 16 24-åring arbetslös. Speciellt problematisk blev situationen för pojkar med arbetarklassbakgrund. Dessa löpte större risk än andra att bli arbetslösa, de förblev långvarigt arbetslösa längre än andra och de vidareutbildade sig i mindre utsträckning än vad ungdomar från andra samhällsklasser gjorde (Åberg & Nordenmark 2000). Under senare delen av decenniet skedde en tydlig förbättring för ungdomsgruppen, men situationen år 1999 var fortfarande sämre än den som rådde vid 1990-talets ingång. Från 1990 till 1999 steg etableringsåldern, uttryckt som den ålder vid vilken 75 procent av en årskull har sysselsättning, från 21 till 26 år för män och från 21 till 30 år för kvinnor (Börjeson 2001). För den minskade andel ungdomar som hade arbete försämrades arbetsvillkoren under 1990-talet så till vida att andelen med tidsbegränsad anställning ökade markant. För ungdomar med arbete har den genomsnittliga lönen ökat, men ökningen är dock svagare än för övriga förvärvsarbetande och sker dessutom från en lägre nivå. Det minskade arbetskraftsdeltagandet fick omedelbara konsekvenser för ungdomsgruppen genom minskade ekonomiska resurser. Även här

förbättrades situationen under slutet av 1990-talet, men de unga nådde ändå inte upp till den ekonomiska standard som de hade i början av decenniet. Denna utveckling bör ses mot bakgrund av det faktum att de unga redan tidigare hade lägre inkomster än den övriga befolkningen. Sammantaget innebar utvecklingen under 1990-talet att ungdomar etablerade sig allt senare på arbetsmarknaden, vilket resulterade i en avtagande möjlighet att försörja sig på egen hand.

Ungdomars medborgerliga resurser visade en tendens till att minska under 1990-talet. De ungas utveckling jämfört med den övriga befolkningen vad gäller att själv eller med hjälp av någon kunna överklaga ett myndighetsbeslut var sämre. Ytterligare analyser visar därutöver att de årskullar som var unga i början av 1990talet inte hade nämnvärt större förmåga att överklaga ett myndighetsbeslut åtta år senare, det vill säga när de var 25 till 34 år gamla (Fritzell & Lundberg 2000). Röstdeltagandet bland förstagångsväljare (18 22 år) uppvisade också en klar minskning från 80 till 74 procent mellan 1991 och 1998 års riksdagsval. Minskningen var speciellt tydlig bland unga kvinnor.

En av de mest oroande trenderna under 1990-talet rör den kraftiga ökningen av ungas psykiska ohälsa. Ungdomar har erfarit en markant sämre utveckling än äldre åldersgrupper, både vad gäller ängslan, oro och ångest (Fritzell & Lundberg 2000) och långvariga psykiska besvär (Szebehely, Fritzell & Lundberg 2001). Denna negativa utveckling var särskilt framträdande för unga kvinnor. Ungdomar redovisar också en ökad oro för att utsättas för våldsbrott, också detta särskilt uttalat bland unga kvinnor (Estrada & Nilsson 2001). En allmänt ökad otrygghet, och då framförallt bland yngre kvinnor, framstår således som en av de tydligaste förändringarna av de ungas levnadsvillkor under 1990-talet.

Sammantaget ter sig 1990-talet som ett årtionde då unga människor i huvudsak fick se sina resurser inom olika välfärdsområden minska. Ungdomar tappade påtagligt i arbetsmarknadsanknytning och inkomster. Kommittén har tidigare visat att dessa två välfärdsresurser också utgör viktiga förutsättningar för unga kvinnors barnafödande (Hoem 2000). Det förefaller således rimligt att koppla den minskade förstabarnsfruktsamheten till den negativa utvecklingen av ungdomars levnadsvillkor under 1990-talet (se vidare avsnitt 3.1.3).

1.3.3. Ensamstående mödrar

18

Tabell 1:14. Ensamstående mödrars välfärd