SOU 2000:57

Statens folkhälsoinstitut - roll och uppgifter

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom beslut den 23 juni 1999 bemyndigade regeringen chefen för Socialdepartementet att tillkalla en organisationskommitté med uppgift att föreslå en ombildning av Folkhälsoinstitutet till en myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Socialdepartementet, Lars Engqvist, förhandlingsdirektören Iréne Nilsson Carlsson till ordförande i Organisationskommittén. Till huvudsekreterare i utredningen utsågs civilingenjören Mocki Hägg och till sekreterare utsågs departementssekreteraren Maj Sölvesdotter.

Sakkunniga i utredningen har varit direktören Hans Agnéus, Alkoholinspektionen, avdelningsdirektören Margareta Axén Andersson, Statskontoret, utredaren Karin Berensson, Landstingsförbundet, kemisten Conny Eklund, Läkemedelsverket, departementssekreteraren Maria Enggren, Socialdepartementet, länsöverdirektören Bo Hansson, Länsstyrelsen i Stockholms län, direktören Björn Hibell, Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning, kanslirådet Gert Knutsson, Socialdepartementet, stabschefen Bosse Pettersson, Folkhälsoinstitutet, överdirektören Nina Rehnqvist, Socialstyrelsen, sektionschefen Anita Sundin, Svenska Kommunförbundet och departementssekreteraren Marianne Kling, Justitiedepartementet. Expert i kommittén har varit professorn Finn Diderichsen, Karolinska Institutet.

Arbetet har bedrivits under benämningen Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet.

Organisationskommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Statens folkhälsoinstitut – roll och uppgifter (SOU 2000:57).

Stockholm den 31 maj 2000

Iréne Nilsson Carlsson

/Mocki Hägg

Maj Sölvesdotter

Sammanfattning

Organisationskommittén föreslår att Folkhälsoinstitutet i fortsättningen skall ha två huvuduppgifter. Den första uppgiften är att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet och lämna förslag till åtgärder. Den andra uppgiften är att vara ett nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Därtill föreslås att Folkhälsoinstitutet skall ansvara för övergripande tillsyn av lagbestämmelser som rör förebyggande insatser när det gäller alkohol, tobak och narkotika.

Dessutom föreslås att Folkhälsoinstitutet på regeringens uppdrag skall kunna samordna nationella insatser på folkhälsområdet. Detta kan t.ex. gälla kampanjer och opinionsbildning inom folkhälsoområdet.

Uppföljning, utvärdering och förslag till åtgärder

Parallellt med Organisationskommitténs arbete har Nationella folkhälsokommittén arbetat med att ta fram förslag till nationella folkhälsomål. Ett slutligt förslag väntas i september 2000. Organisationskommittén föreslår att Folkhälsoinstitutet bör följa upp och utvärdera insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomål som väntas bli resultatet av Nationella folkhälsokommitténs arbete. Därmed kan Folkhälsoinsitutet medverka till en positiv utveckling av folkhälsan.

Organisationskommittén föreslår att Folkhälsoinstitutet skall ha i uppgift att: – samla myndigheter i deras arbete med de nationella målen, – analysera i vilken utsträckning målen uppfylls och då bl.a. använda

målgruppsperspektiv, – identifiera brister samt ge åtgärdsförslag, – löpande pröva och vid behov föreslå prioriteringar mellan målen, – vid behov föreslå nya mål, omformulering av mål och avveckling av

mål,

– utveckla indikatorer och mätmetoder för uppföljning av målen, – aktivt medverka i och följa utvecklingen av folkhälsoområdet och

forskningen inom området nationellt och internationellt.

Resultatet av Folkhälsoinstitutets uppföljning och utvärdering bör rapporteras till regeringen samt till andra aktörer och intressenter på folkhälsoområdet. Den folkhälsorapportering som Socialstyrelsen för närvarande är huvudansvarig för bör även i fortsättningen tas fram som ett gemensamt projekt mellan Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet. Folkhälsoinstitutet bör dock enligt kommitténs förslag ha huvudansvaret för att till regeringen parallellt med Folkhälsorapporten presentera en Folkhälsopolitisk rapport med förslag till åtgärder för att förbättra folkhälsan.

Nationellt kunskapscentrum

Folkhälsoinstitutet bör enligt Organisationskommittén ha i uppgift att samla erfarenheter och initiera forskning om metoder och strategier som är viktiga i folkhälsoarbetet. Dessutom bör institutet sprida kunskap och erfarenheter till aktörerna inom folkhälsoområdet.

Organisationskommittén föreslår att Folkhälsoinstitutet skall ha i uppgift att – vara en resurs för kommuner och landsting som nationellt kunskaps-

centrum för metod- och strategifrågor inom folkhälsoområdet. – följa upp, utvärdera och initiera utvärdering av metoder och strate-

gier för folkhälsoarbete, – utveckla och följa upp metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar, – följa internationella erfarenheter av bl.a. metoder och strategier för

folkhälsoarbete, – följa och värdera forskning och utveckling inom metodområdet na-

tionellt och internationellt.

Folkhälsoinstitutet bör enligt Organisationskommittén ha möjlighet att ge stöd till sådana utvecklingsprojekt som ökar kunskapen om metoder och strategier i folkhälsoarbetet. En förutsättning bör vara att den som är ansvarig för projektet också bidrar till finansieringen samt att projekten blir föremål för vetenskaplig prövning och utvärdering.

Socialstyrelsen, som redan i dag ansvarar för att administrera och betala ut organisationsstöd till flera organisationer inom folkhälsoområdet, bör överta administration och utbetalning även av övrigt organisationsstöd inom området.

Övergripande tillsyn av lagbestämmelser om alkohol, tobak och narkotika

Folkhälsoinstitutet bör enligt Organisationskommittén överta uppgifter som rör tillsyn av alkohollagen och lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. från Alkoholinspektionen respektive Läkemedelsverket. Mot bakgrund av att alkoholutredningen väntas föreslå förändringar i dessa lagar väntas dock vissa av de nuvarande tillsynsuppgifterna falla bort och en del andra tillsynsuppgifter i fortsättningen handhas av Riksskatteverket.

Folkhälsoinstitutet bör även ha ansvar för de tillsynsuppgifter enligt tobakslagen som för närvarande ligger på Socialstyrelsen. Den övergripande tillsyn Folkhälsoinstitutet i dag har enligt lagen om hälsofarliga varor bör ligga kvar på institutet. Genom att samordna dessa tillsynsuppgifter uppnås enligt Organisationskommittén bl.a. effektivitetsvinster och förenklingar för kommunerna.

Organisationskommittén föreslår att Folkhälsoinstitutet i arbetet med tillsynsuppgifterna skall ha i uppgift att: – ge ut föreskrifter och allmänna råd, – följa rättstillämpningen, – följa upp/utvärdera utvecklingen inom området, – ansvara för rådgivning och information.

Folkhälsoinstitutet bör även ansvara för statistiksamordning inom alkohol- narkotika- och tobaksområdet. Institutet bör ansvara för en samlad nationell analys av utvecklingen inom alkohol- narkotika- och tobaksområdet. Institutet bör även främja tillgången på statistik av god kvalitet genom att initiera metodutveckling och utveckling av standards i samarbete med användare och producenter samt publicera statistik. Kommittén menar att Folkhälsoinstitutet inte skall ta över databaser från övriga statistikproducenter eller själv bygga upp nya databaser.

Internationellt arbete

Folkhälsoinstitutet bör enligt Organisationskommittén i ännu högre grad än hittills följa den internationella utvecklingen inom folkhälsoområdet. Institutets arbete med att följa och aktivt medverka i den internationella utvecklingen och att representera Sverige i bl.a. EU och WHO-sammanhang bör öka.

Organisationskommittén föreslår att Folkhälsoinstitutet bör: – följa och aktivt medverka i den internationella utvecklingen inom

folkhälsoområdet, – på regeringens uppdrag representera Sverige i internationella sam-

manhang, – ge regeringen underlag för internationellt samarbete, – exportera tjänster inom folkhälsoområdet.

Kompetensbehov och forskningssamverkan

I samband med Folkhälsoinstitutets nya roll kommer det enligt Organisationskommittén att behöva ske en omställning och tyngdpunktsförskjutning av institutets kompetens. Institutet kommer att behöva mer analys-, metod- och utvärderingskompetens.

Organisationskommittén bedömer att Folkhälsoinstitutet kan få tillgång till denna kompetens genom egen personal eller genom samverkan med andra. Kommittén bedömer att forskningssamverkan kommer att bli viktig för att tillföra institutet kompetens och för att institutet skall kunna genomföra sina uppgifter. Folkhälsoinstitutet bör enligt Organisationskommittén finansiera viss uppdragsforskning samt utveckla sina hittillsvarande samverkansavtal med forskningsinstitutioner.

Organisationskommittén föreslår att Folkhälsoinstitutet bör utveckla samverkan med forskare genom bl.a. långsiktiga samverkansavtal med forskningsinstitutioner som har – tillgång till kvalificerad, praktisk interventionsforskning inom folk-

hälsoområdet, – nära samarbete med berörda kommuner och landsting, – kompetens och erfarenhet av sektorsövergripande hälsopolitisk ana-

lysverksamhet så att de kan stödja metodutveckling inom området, – kapacitet och bredd för att kunna bidra till kompetensutveckling och

forskarutbildning av Folkhälsoinstitutets medarbetare.

Kommittén föreslår även att det i samverkansavtalen mellan Folkhälsoinstitutet och forskningsinstitutioner avtalas om tjänstekonstruktioner som möjliggör rotation mellan forskningsinstitutioner och Folkhälsoinstitutet.

Samverkan med kommuner och landsting m.fl.

Folkhälsoinstitutet bör enligt Organisationskommittén i samarbete med företrädare för kommuner, landsting och länsstyrelser upprätta en för myndigheten gemensam policy och strategi för hur samverkan skall ske. Kommittén ser behov av att Folkhälsoinstitutet i samarbete med kommuner, landsting och länsstyrelser utvecklar strategiska samverkansformer med regionala och lokala representanter.

Samverkan med CAN

Organisationskommittén har haft i uppdrag att utvärdera samarbetet med Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN). Folkhälsoinstitutet bör enligt Organisationskommittén även hädanefter samverka med CAN. Exempelvis bör CAN även fortsättningsvis ansvara för att producera den årliga alkohol- och drogvanestatistiken.

Finansieringen av CAN bör dock ses över enligt Organisationskommittén. Den nuvarande splittringen på flera bidragsgivare gör det svårt för Folkhälsoinstitutet att sluta avtal med CAN och det är svårt att följa upp kostnaderna för olika prestationer. Organisationskommittén föreslår att de statliga bidragen till CAN bör sammanföras och utbetalas via en myndighet. Det bör också preciseras vad de statliga bidragen skall finansiera.

Information och attitydpåverkan

Folkhälsoinstitutet bör enligt Organisationskommittén i första hand förmedla fakta och beslutsunderlag. Informationsbehovet från institutets huvudsakliga avnämare – regeringen, landsting och kommuner samt sektorsmyndigheter – bör vara vägledande när institutet utformar sin informationsstrategi.

Organisationskommittén konstaterar vidare att regeringen kan bedöma att det finns behov av nationellt samordnade informations- och attitydpåverkande insatser riktade mot allmänheten eller direkt opinionsbildning på nationell nivå. Viktiga samarbetspartners är då kommuner och landsting enligt kommitténs bedömning. Regeringen kan ge särskilda uppdrag till Folkhälsoinstitutet att samordna och genomföra sådana insatser. Regeringen kan också överenskomma med t.ex. kommuner och landsting eller organisationer om hur genomförandet bör ske.

Övrigt

Folkhälsoinstitutets nya roll bör introduceras i samband med att de nationella folkhälsomålen introduceras och implementeras. Därmed underlättas institutets uppgift att samla berörda myndigheter i arbetet med att följa upp och utvärdera insatserna för att uppfylla folkhälsomålen.

Kommittén föreslår att institutets namn ändras till Statens folkhälsoinstitut. Det finns anledning att poängtera att Folkhälsoinstitutet är en statlig myndighet mot bakgrund av att institutets stabsuppgifter utökas och att institutet också tillförs tillsynsuppgifter. Samtidigt är det enligt Organisationskommittén lämpligt att behålla begreppet institut för att markera myndighetens anknytning till forskningen. Det föreslagna namnet är också en direkt översättning av Folkhälsoinstitutets nuvarande engelska namn – National Institute of Public Health.

Författningsförslag

Förslag till ändring i förordning (1996:614) med instruktion för Folkhälsoinstitutet

Syfte och huvuduppgifter

1 § Statens folkhälsoinstituts verksamhet syftar till att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Särskild vikt skall fästas vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna.

Statens folkhälsoinstitut skall ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt vara ett nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Verksamheten skall stå på vetenskaplig grund.

Stabsuppgifter

2 § Statens folkhälsoinstitut skall i samråd med berörda myndigheter bistå regeringen med en samlad uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen. I detta ansvar ingår framför allt att – analysera folkhälsoutvecklingen och insatserna på folkhälsoområdet

nationellt och internationellt – mot bakgrund av analyserna ge förslag till åtgärder – utarbeta och vidareutveckla indikatorer och mätmetoder för upp-

följning och utvärdering av folkhälsomålen – vid behov lämna förslag till prioriteringar och förändringar av de

nationella folkhälsomålen – redovisa analyser, slutsatser och förslag i rapporter till regeringen.

3 § Statens folkhälsoinstitut skall vara regeringens expertmyndighet inom folkhälsoområdet, både internationellt och nationellt, vilket framför allt innebär att – samla kunskap om strategier och metoder som rör folkhälsofrågor

– medverka med expertkunskaper – bidra med underlag för svenska ställningstaganden i internationella

sammanhang.

4 § Statens folkhälsoinstitut skall på regeringens begäran genomföra hälsokonsekvensbedömningar och utarbeta förslag till handlingsplaner.

5 § Statens folkhälsoinstitut skall på regeringens begäran samordna nationella insatser.

Nationellt kunskapscentrum

6 § Statens folkhälsoinstitut skall vara ett nationellt kunskapscentrum inom folkhälsoområdet. I uppgiften ingår att bistå kommuner och landsting med nationell och internationell kunskap om framför allt – insatserna på folkhälsoområdet i förhållande till de nationella folk-

hälsomålen – forskning och utveckling – strategier och metoder – vidareutveckling av metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar av

politiska beslut.

7 § Statens folkhälsoinstitut skall samverka med forskningen inom folkhälsoområdet, bl.a. genom att upprätta samarbetsavtal.

8 § Statens folkhälsoinstitut skall initiera forskning om metoder och utvärdering av metoder inom folkhälsoområdet.

Tillsyn och statistiksamordning

9 § Statens folkhälsoinstitut skall inom alkoholområdet – ansvara för statistiksamordning samt utforma och insamla den sta-

tistik som behövs för att kontrollera och följa upp alkoholhanteringen – ansvara för tillsyn enligt alkohollagen (1994:1738) och lagen

(1961:181) om teknisk sprit genom att ge ut föreskrifter och allmänna råd, följa rättstillämpningen och utvecklingen inom alkoholområdet – verka för en enhetlig tillämpning av alkohollagstiftningen genom

rådgivning och information.

10 § Statens folkhälsoinstitut skall inom narkotikaområdet – ansvara för statistiksamordning – bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering enligt lagen

(1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor av sådana varor som inte utgör läkemedel samt behovet av kontroll av varor enligt denna lag – vara nationell enhet för det europeiska centrumet för kontroll av

narkotika och narkotikamissbruk.

11 § Statens folkhälsoinstitut skall inom tobaksområdet – ansvara för statistiksamordning – ansvara för tillsyn enligt 2 § och 4 §tobakslagen (1993:581) såvitt

avser rökfria miljöer och lokaler samt enligt 12 § om åldersgränser genom att ge ut föreskrifter och allmänna råd, följa rättstillämpningen och utvecklingen inom tobaksområdet samt ansvara för rådgivning och information – ansvara för tillsyn enligt 911 §§tobakslagen (1993:581) såvitt

avser varningstexter m.m. samt enligt 16–18 §§ om produktkontroll m.m. genom att bl.a. se till att det finns varningstexter och innehållsdeklarationer som stämmer överens med myndighetens föreskrifter och med innehållet.

Annat

12 § Myndigheten har befogenhet att bedriva tjänsteexport.

Verksförordningens tillämpning

13 § Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på myndigheten med undantag av 35 § såvitt avser beslut i ärenden om ekonomiskt stöd.

Myndighetens ledning

14 § Generaldirektören är chef för myndigheten.

Styrelse

15 §

Styrelsens ansvar och uppgifter

16 §

Personalföreträdare

17 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) skall tillämpas på myndigheten.

Överklagande

18 § Myndighetens beslut i ärenden om ekonomiskt stöd får inte överklagas. I övrigt gäller om överklagande 35 § verksförordningen (1995:1322).

1. Utredningens arbete

1.1. Direktiven

Av direktiven till Organisationskommittén med uppgift att ombilda Folkhälsoinstitutet till en myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet (dir. 1999:56) framgår att utredningsuppdraget skall resultera i ett förslag till hur Folkhälsoinstitutet kan ombildas till en ny folkhälsomyndighet med tydligare myndighetsuppgifter och klara avgränsningar mot andra myndigheter med folkhälsouppgifter.

Organisationskommittén skall bl.a. låta göra en övergripande utvärdering av Folkhälsoinstitutets nuvarande verksamhet, lämna förslag till instruktion för den nya myndigheten och även i övrigt utarbeta förslag till de författningsändringar som föranleds av uppdraget, mer i detalj beskriva mål och uppgifter samt lämna förslag till organisation av den nya myndighetens verksamhet.

Kommittén skall även lämna förslag till den nya folkhälsomyndighetens avgränsningar mot andra myndigheter med folkhälsouppgifter samt ge förslag till hur den nya myndigheten skall vidareutveckla arbetet för att nå den regionala och lokala nivån när det gäller folkhälsoarbete i landsting och kommuner. Detta innebär bl.a. att beskriva Folkhälsoinstitutets nuvarande ansvarsområden och vilka eventuella andra myndigheter och organisationer som har angränsande uppgifter inom dessa områden samt föreslå förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen där det finns gränsdragningsproblem. Dessutom skall Organisationskommittén i övrigt lämna de förslag som kommittén finner motiverade.

I det följande redovisas direktivens olika deluppdrag och i vilka avsnitt i betänkandet de behandlas.

Utredningen skall

  • låta göra en övergripande utvärdering av FHI:s nuvarande verksamhet (bilaga 4)
  • lämna förslag till instruktion för den nya myndigheten och även i övrigt utarbeta förslag till de författningsändringar som föranleds av uppdraget (Författningsförslag)
  • mer i detalj beskriva mål och uppgifter samt lämna förslag till organisation av den nya myndighetens verksamhet (6.1, 6.3.2, 6.3.3)
  • utarbeta en informationsstrategi för hur den nya myndighetens verksamhet bör presenteras (6.2.5, 6.2.6,)
  • utveckla ett för myndigheten anpassat verksamhets- och ekonomistyrningssystem som möjliggör uppföljning och utvärdering av myndighetens arbete (6.3.3)
  • lämna förslag till den nya myndighetens statistiksamordning på alkohol- och narkotikaområdet, funktionen som internationell länk på folkhälsoområdet och funktionen att ta fram metoder för och praktiskt pröva hälsokonsekvensbeskrivningar på olika folkhälsoområden (6.1.5, 6.1.7, 6.1.3)
  • lämna förslag till hur de nya uppgifterna på alkoholområdet lämpligast kan integreras med det övriga folkhälsoarbetet och organiseras hos den nya myndigheten (6.1.4) lämna förslag till vilken statistik som kommer att behövas i framtiden för myndighetens tillsyn, kontroll och uppföljning på alkoholområdet (6.1.4)
  • överväga om det behövs instruktionsförändringar i samband med den nya myndighetens tjänsteexport (tilläggsuppdrag) (6.3.2)
  • beskriva FHI:s nuvarande ansvarsområden och vilka ev. andra myndigheter och organisationer som har angränsande uppgifter inom dessa områden (kapitel 4 och 5, bilaga 5, bilaga 6)
  • föreslå förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen där det finns gränsdragningsproblem (6.1.2–6.1.5, 6.2.1–6.2.5,)
  • belysa och tydliggöra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Socialstyrelsen och den nya folkhälsomyndigheten och lämna förslag till de förändringar som kommittén finner motiverade (4.4.6, 6.1.2, 6.1.3, , 6.2.3)
  • belysa och tydliggöra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan CAN och den nya folkhälsomyndigheten och lämna förslag till de förändringar som kommittén finner motiverade, utvärdera hur samarbetet mellan CAN och FHI har fungerat samt lämna förslag till hur samarbetet bör formaliseras och hur eventuella samarbetsavtal bör utformas (4.5.2, 6.2.4)
  • ge förslag till hur den nya myndigheten skall vidareutveckla arbetet för att nå den regionala och lokala nivån när det gäller folkhälsoarbete i landsting och kommuner (6.2.2)
  • i övrigt lämna de förslag som kommittén finner motiverade (6.1, 6.2, 6.3).

1.2. Begreppet stabsuppgifter

I kommittédirektiven (dir. 1999:56) omnämns att Organisationskommittén skall föreslå en ombildning av Folkhälsoinstitutet till en ny myndighet med ”tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet”.

Flera utredningar fr.o.m. mitten av 1980-talet och fram t.o.m. år 1997 har på olika sätt berört begreppet stabsmyndighet utan att någon närmare definition eller förklaring har gjorts av termens innebörd. Inte heller har det i någon utredning framgått exakt vilka områden som bör betraktas som stabsfunktioner, vilka uppgifter som bör ingå i stabsuppgifter eller exakt vilka myndigheter som skall räknas som stabsmyndigheter. Begreppet stabsmyndighet står inte definierat i någon lag- eller förordningstext.

Sammantaget har i utredningar, propositioner m.m. omnämnts följande områden som skulle kunna uppfattas som någon form av stabsfunktion: redovisning, revision, rationaliseringsverksamhet, ADB-frågor, IT-frågor, löne- och personalfrågor, arbetsgivarfrågor, styr- och ledningsfrågor, kvalificerat analys- och prognosarbete, utrednings- och utvärderingsstöd, organisations- och metodutveckling m.m.

Den senaste utredning som belyst begreppet stabsmyndighet är delbetänkandet av Stabsmyndighetsöversynen Reformerad stabsorganisation (SOU 1997:80). Där görs följande definitioner av stabsmyndighet:

– – – de myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med underlag vid ledningen av statsförvaltningen i dess helhet eller att på regeringens uppdrag erbjuda den övriga myndighetsorganisationen sådan service som regeringen bedömer finnas tillgänglig

Eller:

– – – för att beteckna ett antal myndigheter som anses ha en särskilt nära relation till regeringen och som på olika sätt tillhandahåller underlag som regeringen eller regeringskansliet behöver i sitt beslutsfattande eller beredningsarbete.

Ett annat kännetecken menar utredaren vara att stabsmyndigheternas verksamhet ”– – – inte alls eller endast obetydligt riktar sig till allmänheten, kommunerna eller företagen”.

Regeringskansliet har alltid haft behov av olika sorters stöd i sitt arbete, t.ex. vad gäller kvalificerade utredningar och olika former av beslutsunderlag inom olika politikområden. Dessa behov blir ännu mer påtagliga när man även beaktar att Sverige, internationellt sett, har ett relativt litet regeringskansli, och därmed blir än mer beroende av att söka stöd utanför det egna kansliet. Det blir då naturligt att flera av de självständiga myndigheterna fyller sådana behov hos regeringen.

Även mot bakgrund av att statsmakterna har valt att tillämpa resultatstyrning, som en bland flera andra styrmetoder, krävs att regeringen mer än förut kontinuerligt följer upp och utvärderar sina respektive politikområden. För att kunna göra detta på ett kompetent sätt krävs olika sorters underlag framför allt från myndigheter med sektors- och/eller sektorsövergripande ansvar.

En stabsmyndighet skall, i likhet med en stödmyndighet, även kunna leverera stöd och service till övriga myndigheter inom statsförvaltningen, liksom en stabsfunktion i ett företag har till uppgift att serva och ge stöd till andra avdelningar eller bolag inom den egna koncernen. Dock är det i detta sammanhang viktigt att påpeka att, när det gäller stöd och service till övriga statsförvaltningen, det alltid bör vara regeringen som är uppdragsgivaren eller beställaren.

Nästan alla statliga myndigheter har olika uppdrag av regeringen, t.ex. i instruktion, regleringsbrev och regeringsbeslut, att för regeringens räkning utföra utvärderingar, uppföljningar etc. inom sina respektive områden, utan att för den skull kallas för stabsmyndigheter och utan att uppgifterna betecknas som stabsuppgifter. Vissa myndigheter kan dock ha stabsuppgifter införlivade i sin övriga verksamhet.

Mot bakgrund av vad som angetts ovan tolkas termen stabsmyndighet i detta betänkande som – en myndighet som agerar på direkt uppdrag av regeringen, och som har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med beslutsunderlag för sina respektive politikområden. Därutöver skall en stabsmyndighet på regeringens uppdrag även kunna tillhandahålla stöd och service till övriga statsförvaltningen.

I direktiven framgår dock, och som omnämnts ovan, att en ombildning skall ske av Folkhälsoinstitutet till en ny myndighet med ”tydligare uppgifter av stabskaraktär”. En annan formulering som används i direktiven är att den nya myndigheten skall ”fungera mer som central stabsmyndighet på hela folkhälsoområdet än som egen opinionsbildningsmyndighet gentemot allmänheten”. Således handlar det inte om, enligt direktiven, att den nya myndigheten är tänkt att bli en renodlad stabsmyndighet, utan i stället att vissa huvudsakliga stabsfunktioner/

stabsuppgifter kommer att utgöra delar av den nya myndighetens verksamhets- och ansvarsområden. Med uppgifter av stabskaraktär menas i direktiven följande:

  • följa och analysera utvecklingen på området både nationellt och internationellt,
  • ta fram fakta,
  • utarbeta nationella handlingsplaner,
  • stå för kunskapsförsörjning och utveckling av metoder för det hälsofrämjande och förebyggande arbetet,
  • arbeta med underlag och utredningsuppdrag som hör samman med regeringens ledning, styrning och utvärdering av folkhälsoområdet, såvitt uppgiften inte faller inom någon annan myndighets ansvarsområde.

1.3. Metoder för utredningsarbetet

Kommittén har övergripande kartlagt och analyserat dagens ansvarsoch uppgiftsfördelning såväl inom Folkhälsoinstitutet som inom hela folkhälsoområdet för att komma fram till vilka styrkor samt svagheter i form av t.ex. gränsdragningsproblem och oklarheter som finns. Faktainsamlingen bygger dels på intervjuer och diskussioner med verksamma inom folkhälsoområdet, dels på omfattande studier av skriftligt material. Cirka 30 intervjuer har genomförts med företrädare för myndigheter inklusive landsting och kommuner samt organisationer. Dessutom har ett flertal diskussioner förts med representanter för olika folhälsoaktörer. Det skriftliga materialet består av instruktioner, årsredovisningar och annat material från framför allt Folkhälsoinstitutet, men även från andra aktörer inom folkhälsoområdet samt annan litteratur (se referenser).

En extern utvärderingsgrupp har på uppdrag av kommittén gjort en utvärdering av Folkhälsoinstitutet. Under ledning av Direktör Finn Kamper Jørgensen har experter från fyra nordiska länder arbetat (bilaga 4).

Folkhälsoinstitutets olika program har gjort beskrivningar av sin verksamhet till kommittén. Dessutom har vi fortlöpande fått promemorior och annat underlag från institutet.

Samtliga sakkunniga och experten i utredningen har intervjuats enskilt. Flera av de sakkunniga har lämnat uppgifter och promemorior under arbetets gång. Från experten i utredningen, professor Finn

Diderichsen, har kommittén fått en idépromemoria om forskningsfrågor.

Intervjuer och diskussioner har genomförts med Folkhälsoinstitutets generaldirektör, övriga chefer samt flertalet medarbetare. De lokala och centrala arbetstagarorganisationerna har fortlöpande informerats och beretts tillfälle att framföra synpunkter.

Regeringen har överlämnat ett ärende angående tjänsteexport till kommittén (bilaga 2).

Organisationskommittén har under arbetets gång samrått med Nationella folkhälsokommittén (dir. 1995:158), Narkotikakommissionen (dir. 1998:18) och Alkoholutredningen (dir. 1998:19 och 1998:52).

2. Aktuella utredningar och propositioner

De utredningar och propositioner (finns framför allt under respektive utredning) som tas upp i detta kapitel utgör ett urval som har relevans för Organisationskommitténs överväganden och förslag i kapitel 6.

2.1. HSU 2000

Genom regeringsbeslut den 12 mars 1992 tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppdraget att analysera och bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000 samt att överväga hur hälso- och sjukvården borde finansieras och organiseras på den övergripande samhällsnivån. I regeringsbeslut av den 22 december 1994 bestämdes att kommitténs arbete skulle slutföras med ändrade direktiv (tilläggsdir. 1994:152). Kommittén antog namnet HSU 2000 och har avlämnat ett flertal expertrapporter, delbetänkanden samt slutbetänkandet God vård på lika villkor? – om statens styrning av hälso- och sjukvården (SOU 1999:66).

I tilläggsdirektiven angavs att kommittén skulle överväga hur hälsooch sjukvårdens folkhälsoarbete skall definieras och därav följande ansvars- och uppgiftsfördelning mellan stat, landsting och kommuner. Bakgrunden till denna del av uppdraget var att Socialstyrelsen i en rapport (1994:6) om landstingens folkhälsoansvar uppmärksammat ett antal brister inom folkhälsoområdet. Det konstaterades bl.a. att landstingen på flera håll saknar fastlagda mål, övergripande strategier och konkreta handlingsprogram för den samhällsmedicinska verksamheten och folkhälsoarbetet. Dessutom påtalades i rapporten behovet av att tydligare fastslå de olika samhällssektorernas och aktörernas ansvar. Detta eftersom man noterat att det fanns oklarheter i vad som skulle betraktas vara landstingets, kommunernas respektive forskningens ansvar inom folkhälsoområdet.

Därav blev kommitténs uppgift att, utifrån denna problembild, analysera uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och

landsting vad gällde folkhälsoarbetet i landet, samt undersöka hur samverkan mellan de olika aktörerna kunde förbättras. Kommittén skulle dessutom belysa hur de olika organisations- och styrsystemen som sjukvårdshuvudmännen utvecklar, påverkar förutsättningarna för att bedriva folkhälsoarbete. Slutligen skulle kommittén överväga om det fanns behov av att precisera kommunernas och landstingens folkhälsoansvar i hälso- och sjukvårdslagen.

Resultatet av uppdraget har redovisats i delbetänkandet En tydligare roll för hälso- och sjukvården i folkhälsoarbetet (SOU 1997:119). I betänkandet har HSU 2000 gjort en analys av hälso- och sjukvårdssektorns roll i folkhälsoarbetet. Därefter har kommittén valt att inom denna ram inrikta arbetet på några centrala frågeställningar, nämligen kunskapsproduktion och kunskapsförmedling, primärvårdens roll i folkhälsoarbetet samt hälso- och sjukvårdens roll som samverkanspartner.

Kommittén ansåg att hälso- och sjukvården har en funktion i folkhälsoarbetet som inte kan ersättas av andra aktörer, vilket framför allt handlar om dess centrala roll när det gäller kunskapsgenerering och kunskapsförmedling. Hälso- och sjukvården har även en skyldighet och möjlighet att arbeta förebyggande i kontakterna mellan sjukvårdspersonalen och patienterna, där det finns en stor och delvis outnyttjad potential, ansåg kommittén.

Hälso- och sjukvårdens roll i samverkan med bl.a. kommuner och landsting ansåg kommittén bör innehålla ett deltagande i de s.k. lokala hälsoråden. Här kan hälso- och sjukvården, inte minst via de samhällsmedicinska funktionerna, bidra med kunskap om hälsoläget i området, fungera som talesman för det förebyggande arbetet samt i förekommande fall fungera som arena för de lokala hälsoplanerare som har sin bas i kommunerna. Dessutom bör hälso- och sjukvården uppmärksamma problem och fungera som larmklocka, i likhet med andra sektorer.

När det gäller Folkhälsoinstitutet ansåg kommittén att deras ansträngningar bör intensifieras i fråga om att sprida den existerande kunskapen om effektiva metoder inom folkhälsoområdet. Detta eftersom många verksamma inom vården efterlyser denna typ av stöd i sitt arbete.

HSU 2000 delbetänkande om folkhälsa blev kritiserat både i den debatt som följde och i flera remissvar. Kritiken gällde främst att hälsooch sjukvårdens insatser skulle begränsas till individinriktat förebyggande arbete och en alltför snäv roll i folkhälsoarbetet överhuvudtaget. Delbetänkandet och remissvaren har överlämnats till Nationella folkhälsokommittén för vidare beredning.

2.2. Nationella folkhälsokommittén

Nationella folkhälsokommittén inrättades under våren 1997 och arbetet beräknas vara slutfört under hösten 2000. Kommittén är parlamentariskt sammansatt med ledamöter från samtliga riksdagspartier. Utöver ledamöterna medverkar även sakkunniga och experter från olika organ och sektorer i samhället. I direktiven (dir. 1995:158) framgår att kommitténs främsta uppgift är att utarbeta förslag till nationella mål för hälsoutvecklingen. Dessa mål skall vara vägledande för samhällets insatser för att främja folkhälsan, förebygga ohälsa, minska hälsorisker samt förhindra förtida och undvikbar funktionsnedsättning, sjuklighet och död. Med utgångspunkt i det övergripande målet om en god hälsa för alla, med särskild betoning på att minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen och med hjälp av vetenskapligt baserad kunskap om folkhälsoproblem och hälsoutveckling, skall kommittén

  • redovisa och analysera erfarenheter som finns vad gäller mål för hälsoutvecklingen internationellt och på nationell, regional och lokal nivå,
  • analysera och värdera de hälsoproblem som för närvarande finns och som väntas få stor betydelse för hälsoutvecklingen framöver
  • bedöma möjligheterna att med olika insatser minska dessa hälsoproblem,
  • väga kostnaden mot nyttan av att genomföra målen,
  • analysera eventuella målkonflikter,
  • med utgångspunkt i dessa analyser lämna förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka av dessa som skall prioriteras,
  • lämna förslag till strategier för att nå målen,
  • särskilt beakta hur målen kan förankras i olika beslutsprocesser och hur en utvecklingsprocess kan stimuleras bland medborgarna och inom berörda samhällssektorer,
  • lämna förslag till hur målen kan följas upp och utvärderas.

Kommittén utkom under våren 1998 med ett delbetänkande Hur skall

Sverige må bättre? – första steget mot nationella folkhälsomål (SOU 1998:43). Dessutom har även ett antal underlagsrapporter (nr 1–14) publicerats, som ett resultat av ett stort antal arbetsgrupper med experter som engagerats för att biträda kommittén under arbetets gång. Därutöver har även ett antal debattskrifter fortlöpande publicerats samt ett antal seminarier och konferenser anordnats.

Nationella folkhälsokommittén arbetar utåtriktat och processinriktat vilket innebär att många olika berörda organ, som verkar inom folk-

hälsoområdet och forskningen, involveras och engageras, bl.a. statliga myndigheter, kommuner, landsting och organisationer. Tanken har varit att kommittén skall lägga ned stor kraft på att försöka åstadkomma en så stark förankring som möjligt av det som så småningom kommer ett utgöra ett samlat nationellt mål- och strategidokument för folkhälsopolitiken.

I december 1999 utkom kommittén med ytterligare ett delbetänkande Hälsa på lika villkor – andra steget mot nationella folkhälsomål (SOU 1999:137), där förslag till preliminära mål och strategier lades fram. I betänkandet redovisas förslag till en nationell strategi för folkhälsan med bas i etiska ställningstaganden och med fokus på en vision för ett hälsovänligt samhälle. Dessutom presenteras övergripande strategier och hälsopolitiska mål för en bättre och jämlik hälsa. Till målen är kopplat indikatorer och mått med inriktningen att målen skall uppnås till år 2010. Utöver den nationella strategin ingår även i betänkandet ett stort antal sakkapitel där mål, delmål och strategier inom för hälsan viktiga områden redovisas. Dessa sakkapitel har vidare utgjort ett väsentligt underlag till den nationella strategin.

Syftet med betänkandet är att få till stånd en bred dialog med berörda instanser om de preliminära mål och strategier som redovisas i betänkandet. De synpunkter som under denna dialog kommer fram utgör ett viktigt inslag i den fortsatta arbetsprocessen med att formulera mål och strategier. De slutliga förslagen till nationella mål och strategier skall lämnas i samband med kommitténs slutbetänkande hösten 2000. Under utredningens gång har samråd skett med Nationella folkhälsokommittén.

2.3. Smittskyddskommittén

I september 1996 tillkallades en parlamentarisk kommitté för att utvärdera det svenska smittskyddet med tonvikt på smittskyddslagen (1988:1472) och övriga författningar som hör till smittskyddet. I uppdraget har ingått att kartlägga och utvärdera olika åtgärder för att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar. Enligt direktiven skulle kommittén fästa särskild vikt vid bestämmelser om tvångsåtgärder och ekonomiska konsekvenser av smittskyddsarbetet. Frågor kring rättssäkerheten för den enskilde har utgjort en central del av kommitténs uppdrag. En särskild fråga har rört situationen för dem som tvångsisolerats.

I mars 1999 lade smittskyddskommittén fram sitt betänkande Smittskydd, samhälle och individ (SOU 1999:51). Sedan hiv-epidemins början har särskild uppmärksamhet ägnats åt hiv-infektion. Enligt kommit-

téns uppfattning bör dock, mot bakgrund av bl.a. den epidemiologiska situation som nu råder, särreglering av denna sjukdom upphävas så långt det är möjligt. Man bör vidare sträva efter en mer realistisk och tolerant syn på de smittade. Kommittén föreslår flera förändringar som går i den riktningen men anser att det i nuläget inte är möjligt att helt avskaffa samtliga särbestämmelser.

Kommittén har vidare konstaterat att smittskyddsarbetet och smittskyddsorganisationen huvudsakligen fungerar väl och att det inte finns anledning att göra några grundläggande förändringar av nuvarande organisation eller ansvarsfördelning. Smittskyddsläkarnas centrala roll i smittskyddsarbetet framhävs. Varje landsting har, via smittskyddsläkarna och de behandlande läkarna, ett ansvar för smittskyddet och för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom respektive landstingsområde. Detta med undantag för åtgärder som riktas mot objekt och djur, där bl.a. kommunerna har ansvaret.

Kommittén föreslår vidare att Socialstyrelsen skall ha ett uttryckligt ansvar för samordningen av smittskyddet på nationell nivå samt att Socialstyrelsen även fortsättningsvis skall ha tillsyn över smittskyddet. Socialstyrelsen skall dessutom ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. Smittskyddsinstitutet skall som expertmyndighet följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt och föreslå åtgärder för en effektiv funktion av landets smittskydd.

Beträffande den nationella styrningen och uppföljningen av smittskyddsarbetet har kommittén konstaterat att det förekommer brister när det gäller möjligheter till nationell uppföljning och utvärdering av smittskyddsarbetet, bl.a. avseende samhällsekonomiska analyser eller bedömningar av åtgärdernas effektivitet och effekter på smittskyddsläget. Därför föreslår kommittén att metoder och rutiner utvecklas för nationell uppföljning och utvärdering.

2.4. Alkoholutredningen

Som en anpassning till det svenska medlemskapet i EU tillkom under stark tidspress den nuvarande alkohollagen (1994:1738). Lagen har varit i kraft cirka fyra år och har under senare tid kritiserats i vissa delar av EG-domstolen, Alkoholinspektion m.fl. myndigheter och organisationer.

I mars 1998 beslutade regeringen, mot bakgrund av ovanstående, att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) samt i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. och att utarbeta förslag till ny lagstiftning för han-

deln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Utredaren fick även i uppdrag att kartlägga hur lagstiftningen på de områden som omfattades av utredningsuppdraget tillämpades samt visa på behov av ändringar, förtydliganden eller tillägg på särskilda punkter.

Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv där utredaren har fått i uppgift att utvärdera effekterna av de sena serveringstiderna till kl. 05.00 samt att utreda frågan om att tillåta distansförsäljning av alkoholdrycker till Sverige från andra länder och hur den i så fall skall hanteras. Dessutom ingick i uppdraget att utreda hur gåvoförsändelser av alkoholdrycker från andra länder skall hanteras och eventuellt beskattas.

Utredningens förslag och överväganden kring den yrkesmässiga införseln av spritdrycker, vin och starköl, distansförsäljningen, gåvoförsändelser samt den illegala alkoholhanteringen redovisades till regeringen i december 1998, i delbetänkandet Alkoholpolitikens medel, införsel av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl (SOU 1998:156).

I direktiven (dir. 1998:19) till alkoholutredningen framgår att utredaren även har att ta ställning till huruvida Läkemedelsverket även fortsättningsvis skall vara central tillstånds- och tillsynsmyndighet för handeln med tekniska alkoholprodukter eller om dessa uppgifter borde föras över till Alkoholinspektionen. En fördel med detta sades vara att de alkoholpolitiska kontrollfrågorna då skulle bli samlade vid en central myndighet och inte som nu uppsplittrade på flera myndigheter. Detta eftersom tillståndsgivning och tillsyn avseende tillverkning av sprit redan låg på Alkoholinspektionen. Den kemisk-tekniska kompetensen samt de mer allmänna erfarenheterna från området ifråga som byggts upp hos Läkemedelsverket skulle i så fall behöva överföras och tas tillvara av den myndighet som har att ta över arbetsuppgifterna.

Efter det att de ovan nämnda direktiven (dir. 1998:19) skrivits har vissa förändringar skett. I direktiven för Organisationskommittén för ombildning av Folkhälsoinstitutet (dir. 1999:56) står t.ex. att Alkoholinspektionen som egen myndighet läggs ned i samband med att Folkhälsoinstitutet ombildas dvs. senast den 1 juli 2001. Den nya myndigheten skall enligt direktiven överta Alkoholinspektionens uppgifter av övergripande tillsynskaraktär. I propositionen (1998/99:134) Vissa alkoholfrågor m.m. står dessutom att det är regeringens bedömning att Alkoholinspektionens kvarvarande uppgifter av övergripande tillsynskaraktär förs över till det ombildade Folkhälsoinstitutet.

I Alkoholutredningens slutbetänkanden (SOU 2000:59 och SOU 2000:60) som utkommer i juni år 2000 kommer bl.a. att behandlas frågor om tillsyn på alkoholområdet samt vilka myndigheter inom området som bör ansvara för vad.

Under utredningens gång har samråd skett med Alkoholutredningen.

2.5. Privat införsel av alkoholdrycker m.m.

I regeringens proposition (1999/2000:121) Privat införsel av alkoholdrycker m.m. framgår att den svenska regeringen och EU-kommissionen har träffat en underhandsöverenskommelse om en ändring av de svenska införselreglerna för alkoholdrycker och tobaksvaror. Ändringen innebär att Sveriges undantag för privat införsel av alkohol- och tobaksvaror anpassas till de generella EU-reglerna. Den svenska anpassningen sker stegvis med början den 1 juli 2000, därefter ökar införselkvoterna successivt till och med den 31 december 2003. Överenskommelsen innebär således att Sverige, i likhet med Danmark och Finland, fram till år 2004, får behålla vissa införselbegränsningar.

Regeringen avser att återkomma med förslag till åtgärder på skatteområdet i budgetpropositionen för år 2001 och i anslutning därtill kommer regeringen att presentera en ny nationell handlingsplan för alkoholförebyggande åtgärder.

2.6. Statskontorets rapport Samordning mot droger

Regeringen gav i januari 1998 Statskontoret i uppgift att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet samt att lämna principförslag till en ny myndighetsstruktur och ansvarsfördelning i syfte att samordna och effektivisera samhällets insatser inom området ifråga. Statskontoret avlämnade sin rapport (1998:22) Samordning mot droger – kartläggning och skiss till ny myndighetsstruktur på alkoholoch narkotikaområdet till regeringen i september 1998.

I Statskontorets rapport konstateras att de undersökta myndigheterna på alkohol- och narkotikaområdet, dvs. ett dussintal centrala myndigheter och organisationer samt länsstyrelser, landsting och kommuner, har delvis likartade och överlappande uppgifter. Detta leder ibland till oklarheter, gränsdragningsproblem och samordningssvårigheter vilket försvårar regeringens styrning och minskar effektiviteten på området. Det handlar således enligt Statskontoret om både organisatoriska och strukturella problem. Statskontorets förslag går ut på att ompröva statens åtaganden och att decentralisera vissa uppgifter till regional/ lokal nivå. Tre olika huvudalternativ för ny myndighetsstruktur lämna-

des; fusionsmodellen, stabsmyndighetsmodellen och samverkansmodellen, vilka samtliga på olika sätt skulle påverka Folkhälsoinstitutets organisation och uppgifter.

Statskontoret förordade inrättandet av en ny central stabsmyndighet för samordnad ledning, utveckling och utvärdering av statens alkoholoch narkotikapolitiska verksamhet. Vad gällde tillståndsgivningen, menade Statskontoret, borde i första hand övervägas en samordning med skattemyndigheternas och kommunernas motsvarande verksamhet.

2.7. Vissa alkoholfrågor m.m.

I regeringens proposition (1998/99:134) Vissa alkoholfrågor m.m. instämmer regeringen i allt väsentligt i den problembeskrivning vad gäller myndighetsstrukturen på alkohol- och narkotikaområdet som beskrivits ovan i Statskontorets rapport (1988:22). Ett av huvudproblemen anses vara mängden av aktörer på området i fråga, vilket försvårar för regeringen att styra, leda och följa upp verksamheterna inom det drogpolitiska området. Under 1990-talet har t.ex. antalet centrala myndigheter på alkohol- och narkotikaområdet mer än fördubblats och utbyggnaden har inte alltid präglats av en helhetssyn. Regeringen anser därför att det mot bakgrund av Statskontorets kartläggning finns anledning att begränsa antalet centrala myndigheter inom alkohol- och narkotikaområdet.

I propositionen hänvisas till den förvaltningspolitiska propositionen (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst där man framhåller att staten bör eftersträva att renodla och avgränsa sina uppgifter samt försöka öka effektiviteten och ändamålsenligheten inom sina verksamheter och i förhållande till statsmakternas mål. Effektivitetsproblem har uppmärksammats som beror på att myndigheter inte är ändamålsenligt organiserade och att de har överlappande uppgifter m.m. Därför bör strukturförändringar ses som en integrerad del av statsförvaltningens utveckling. Uppgifter som inte är anpassade till statlig verksamhet bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman.

Regeringen anser vidare att det inte är att förorda att alkohol-, drogoch tobaksfrågor bryts ut och behandlas vid sidan av övriga folkhälsofrågor, utan att alkohol- och narkotikafrågorna även fortsättningsvis bör hållas samman med de övriga folkhälsoarbetet. Detta eftersom alkohol-, drog- och tobaksfrågor hör till de största riskfaktorerna utifrån ett folkhälsoperspektiv. Det är bl.a. utifrån detta perspektiv som regeringen valde att tillsätta Organisationskommittén för ombildning av Folkhälsoinstitutet. I propositionen står även att Alkoholinspektionens kvarva-

rande uppgifter av övergripande tillsynskaraktär överförs till det ombildade Folkhälsoinstitutet.

Riksdagen beslutade den 19 november 1999 i enlighet med socialutskottets betänkande (1999/2000:SoU4) Vissa alkoholfrågor där socialutskottet ställt sig bakom så gott som alla förslag utifrån regeringens proposition. När det gäller frågan om inriktningen för en ny myndighetsstruktur på alkohol- och narkotikaområdet välkomnade utskottet regeringens förslag att tillsätta en organisationskommitté med uppgift att ge förslag i syfte att förenkla och förtydliga myndighetsstrukturen på bl.a. alkoholområdet (dir. 1999:56).

2.8. Oberoende alkoholsamarbetet – OAS

Den 9 januari 1997 beslöt regeringen att tillkalla en särskild kommitté med uppdraget att organisera ett samarbete mellan branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter m.fl. när det gäller alkoholförebyggande arbete. Kommittén fick i uppgift att verka för samarbete mellan olika företag, branschorganisationer, försäkringsbolag, myndigheter och andra när det gällde olika informationsinsatser kring bruk av alkohol, dess risker och skadeverkningar. Dessutom skulle kommittén undersöka förutsättningarna för hur samarbetet skulle kunna organiseras i mer permanenta former samt lämna förslag till organisationsform och fortsatt finansiering.

Kommittén, som antog namnet OAS, överlämnade sitt betänkande

OAS i framtiden (SOU 1998:154) i december 1998. OAS uppgift har varit att samordna informationsinsatser och aktiviteter på nationell nivå när behov funnits eller när det funnits samordningsvinster att hämta. I direktiven angavs att ett prioriterat område är samverkan kring insatser som motverkar den illegala hanteringen dvs. illegalt tillverkad eller insmugglad alkohol och langning till ungdomar.

I OAS betänkande föreslogs att OAS skulle ombildas till antingen en statlig delegation (under en övergångsperiod) eller en privaträttslig organisation, t.ex. en ideell förening. Samarbetet skulle initiera, samordna och effektivisera informations- och opinionsinsatser för att främja måttfullhet och återhållsamhet i alkoholbruket samt motverka alkoholskador. OAS föreslogs vidare fungera som ett forum för dialog mellan staten och dess myndigheter, branschorganisationer, företag m.fl. i informationsfrågor relaterade till bruket av alkohol och dess risker i samhället. OAS skulle dock inte ta ställning i andra frågor än de som berör samverkan om informations- och opinionsbildning.

Som nämnts tidigare beslutade riksdagen den 19 november 1999 i enlighet med socialutskottets betänkande (1999/2000:SoU4) Vissa

alkoholfrågor. Socialutskottet ställde sig även bakom så gott som alla förslag som behandlats i propositionen (1998/99:134) Vissa alkoholfrågor m.m., utom den föreslagna strukturen avseende OAS-samarbetet, dvs. samarbetet mellan branschorganisationer, försäkringsbolag och berörda myndigheter på alkoholområdet. Utskottet såg positivt på regeringens försök att hitta samarbetsformer, men ansåg den tänkta formen för samarbetet vara olämplig. Regeringen ombads att återkomma till riksdagen med förslag om hur ett sådant samarbete på alkoholområdet skall utformas och bedrivas i framtiden.

2.9. Narkotikakommissionen

Regeringen beslöt den 7 maj 1998 att tillkalla en narkotikakommission. Kommissionen fick i uppdrag att göra en utvärdering av samhällets narkotikapolitiska insatser sedan mitten av 1980-talet. Med utgångspunkt i utvärderingen skall kommissionen lägga förslag till möjliga effektiviseringar av nuvarande narkotikapolitik för att på lång sikt skapa bättre förutsättningar för samordnade och intensifierade insatser mot narkotikamissbruket. Översynen skall omfatta lagstiftningen inom området, insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare samt insatser för att begränsa tillgången på narkotika.

I augusti 1999 utgav kommissionen ett delbetänkande

Narkotikastatistik – Om samhällets behov av information om narkotikautvecklingen (SOU 1999:90). Syftet med delrapporten är att påvisa samhällets behov av information om narkotikautvecklingen, narkotikans spridning och konsekvenser samt lägga fram förslag som gör det lättare att följa och analysera narkotikautvecklingen i landet. I rapporten beskrivs den statistik som i dag samlas in av olika myndigheter och organisationer. Dessutom analyseras de problem som är förknippade med insamling av uppgifter kring narkotikahantering och narkotikamissbruk.

Utöver delbetänkandet har Narkotikakommissionen även kontinuerligt publicerat ett antal diskussionspromemorior angående narkotikalagstiftning, narkotikarelaterad dödlighet m.fl.

Kommissionens slutsats i delbetänkandet är att samhällets statistikförsörjning vad gäller narkotikarelaterade uppgifter i stort sett håller god kvalitet och har en hög ambitionsnivå. Det pågår dessutom ett utvecklingsarbete inom flera myndigheter för att förfina metoderna och för att rätta till olika brister.

För att kunna uppnå så långsiktigt hållbara lösningar som möjligt samt för att områden med särskilt stora brister skall kunna prioriteras föreslår kommissionen att narkotikastatistiken, så långt det är möjligt,

samordnas. Det bör dessutom råda ett samspel mellan de uppgifter som efterfrågas på central nivå och de primärdata som registreras regelbundet på lokal nivå. Efterfrågade uppgifter från den lokala nivån bör i så stor utsträckning som möjligt även vara till nytta för den lokala uppgiftslämnaren.

Narkotikakommissionen anser att det behövs ett uttalat och tydligt ansvar för en samlad analys av den nationella narkotikastatistiken, utan att det inkräktas på enskilda myndigheters statistikansvar. Bristen vad gäller narkotikastatistiken ligger i att ingen myndighet i dag har ett övergripande ansvar för och perspektiv på narkotikastatistiken. Dessutom finns i dag ingen myndighet som har ansvar för att driva på metodutvecklingen.

Kommissionen gör bedömningen att Folkhälsoinstitutet bör få detta samordnande ansvar för narkotikastatistiken. Detta eftersom Folkhälsoinstitutet redan i dag har ansvaret för att följa narkotikautvecklingen i landet. Samtidigt har institutet, i sin egenskap av svensk kontaktpunkt, fått ansvaret att sammanställa alla svenska uppgifter till det Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (sv. ECNN, eng. EMCDDA). I det övergripande ansvaret anser kommissionen bör ingå att göra en årlig svensk sammanställning av all relevant narkotikastatistik, inklusive jämförande EU-statistik. Förutom att analysera och ställa samman data på nationell nivå bör det även ingå i ansvaret att värdera och belysa narkotikautvecklingen.

Kommissionen anser vidare att institutet även bör få ansvar för att utveckla metoder samt ta initiativ till forskning inom området ifråga. Den svenska narkotikastatistiken bör vidare samordnas med det utvecklingsarbete som sker inom ramen för EU:s narkotikasamarbete. Samarbete bör även ske med övriga berörda parter som verkar inom området, t.ex. myndigheter, organisationer, kommuner, landsting och forskare.

Utöver ovan nämnda förslag anser kommissionen att Folkhälsoinstitutet även bör få i uppdrag att utarbeta en handbok i hur lokala kartläggningar bör och kan genomföras. Detta eftersom likartade sammanställningar på lokal nivå förbättrar förutsättningarna för att göra nationella sammanställningar. Kommissionen föreslår vidare att institutet bör få i uppdrag att som komplettering till de pågående studierna genomföra årliga narkotikavaneundersökningar i åldersgruppen 15–24 år samt även genomföra narkotikavaneundersökningar i hela befolkningen vartannat år.

Under utredningens gång har samråd skett med Narkotikakommissionen.

2.10. Barnombudsmansutredningen

I regeringsbeslut av den 19 mars 1998 bestämdes att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Barnombudsmannens (BO) verksamhet, dvs. att bedöma om ombudsmannens roll och uppgifter borde förändras i något avseende och i så fall hur. Utredarens uppdrag gick ut på att utvärdera och bedöma BO:s hittillsvarande arbete och belysa vilken roll BO har spelat för utvecklingen inom barnområdet. Utredningen skulle ge förslag till hur BO kunde stärkas och effektiviseras. Utredningen överlämnade sitt betänkande Barnombudsmannen – företrädare för barn och ungdomar (SOU 1999:65) i maj 1999.

Utredningens principiella förslag handlar om att BO:s roll som ombudsman bör renodlas för att barnens och ungdomarnas rättigheter skall främjas så effektivt som möjligt och att BO:s ombudsmannaroll bör förstärkas genom ökad självständighet och genom rättsliga befogenheter. I utredningen tas vidare upp frågan om barns lek- och utemiljö. Utredningens förslag är att ansvaret för olika sakfrågor bör ligga på sektorsansvariga myndigheter enligt principen om ”mainstreaming”. Därför anser utredaren att BO:s nuvarande samordnande myndighetsansvar för barns och ungas säkerhet bör överföras till Folkhälsoinstitutet och att ansvaret bör anges i Folkhälsoinstitutets instruktion. Det nya ansvaret skulle t.ex. kunna integreras i institutets nationella skadepreventiva program.

Utredningen anser även att Boverkets och Konsumentverkets ansvar för de allmänna lekplatserna bör förtydligas så att det även ingår i dessa myndigheters ansvar att se till att lekredskap och lekplatser är pedagogiskt utformade så att barns kreativa lek skall kunna stimuleras. Det nationella samordnande ansvaret för barnsäkerhetsfrågor, som utredaren föreslår skall läggas på Folkhälsoinstitutet, bör enligt utredaren inkludera såväl frågor som rör säkerheten i barns lekmiljöer som det pedagogiska innehållet i dessa miljöer.

2.11. Finansiering av forskning och utveckling

En arbetsgrupp under Utbildningsdepartementet har i en rapport Att finansiera forskning och utveckling (Ds 1999:68) redovisat ett förslag till reformerat myndighetssystem för forskningsfinansiering. Bakgrunden var att dagens forsknings- och finansieringssystem ansågs fragmenterat, oflexibelt samt saknade förmågan att satsa med kraft inom utval-

da områden. Arbetsgruppen har i sitt förslag delat upp forskningsverksamheten i dels forskningsstöd, dels uppdragsforskning.

Arbetsgruppen föreslog att fyra myndigheter skulle få uppgiften att vara forskningsstödjande och att dessa skulle ha forskningsstöd som sin huvuduppgift. Uppdragsforskningen däremot skulle hanteras av ett större antal myndigheter där forskningsfinansiering skulle vara en av många uppgifter och primärt skulle ses som ett medel för att genomföra de övriga uppgifterna. Utöver att ett sammanhållet forskningsråd – Vetenskapsrådet – skulle skapas under Utbildningsdepartementet, föreslog arbetsgruppen att tre ytterligare myndigheter borde skapas för att ansvara för områdesorienterat forskningsstöd; Forskningsrådet för sociala frågor och arbetsliv, Myndigheten för teknisk utveckling, kommunikation och bebyggelse samt Forskningsrådet för miljö, lantbruk och naturresurser.

Vidare har arbetsgruppen gått igenom den forskning som bedrivs under bl.a. utgiftsområdena 8, 9, 10, 11, 12, 13 och 14 (invandrare, hälsovård, sjukvård, social omsorg, ekonomiskt trygghet, arbetsmarknad och arbetsliv) och konstaterat att det i dag inom dessa områden finns ett stort antal myndigheter men bara ett fåtal som finansierar forskning, t.ex. Arbetsmarknadsverket, Arbetslivsinstitutet, Folkhälsoinstitutet, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse. Arbetsgruppen förutsåg behov av mer forskning inom området vilket i sin tur ställer krav på god ansvarsfördelning mellan myndigheterna och det föreslagna Forskningsrådet för sociala frågor och arbetsliv. Särskilt omnämns att stödet till folkhälsoområdet i dag är splittrat på Medicinska forskningsrådet (MFR), Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) och Folkhälsoinstitutet.

Arbetsgruppen ansåg att Folkhälsoinstitutets uppgifter i relation till de andra organen borde utredas närmare i samband med omorganisationen.

Den 21 mars 2000 överlämnade regeringen en proposition (1999/2000:81) Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering till riksdagen. Regeringen lämnar här förslag till en ny myndighetsstruktur för forskningsfinansiering. Enligt förslaget skall tre nya forskningsråd och en ny myndighet inrättas för finansiering av forskning och utvecklingsarbete. Ett av dessa tre nya områdesinriktade forskningsråd är tänkt att inriktas på sociala frågor och arbetsliv. Detta råd övertar i så fall ansvarsområden som i dag handhas av Socialvetenskapliga forskningsrådet samt delar av ansvarsområdet för Rådet för arbetslivsforskning. Det nya rådet ges därmed ansvar att finansiera grundforskning och tillämpad forskning inom socialvetenskap och socialpolitik samt folkhälsovetenskap.

I propositionen understryks vikten av att det nya rådet fortsätter att utveckla samverkan med dels myndigheter under Socialdepartementet som inom ramen för sina förvaltningsanslag finansierar forskning till stöd för den egna verksamheten, bl.a. Folkhälsoinstitutet, dels andra angränsande aktörer.

2.12. Statsbidragskommittén

I mars 1997 tillkallades en kommitté för att se över formerna för statsbidragsgivningen till vissa nykterhetsorganisationer och till vissa andra organisationer verksamma inom det sociala området, dvs. organisationer som verkar inom områdena alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer samt våld mot kvinnor. Översynen skulle omfatta såväl kriterier för bidragsgivningen som den administrativa hanteringen av bidragen. Uppdraget skulle resultera i ett nytt bidragssystem med en ökad resultatstyrning. I februari 1998 utkom Statsbidragskommittén med betänkandet Vad får vi för pengarna – Resultatstyrning av statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området (SOU 1998:38). Utredningens förslag handlar inte bara om att öka resultatstyrningen utan även om att göra bidragssystemet enhetligt och att staten skall behandla frivilligorganisationernas bidragsansökningar på ett likvärdigt sätt.

I den kartläggning som gjordes av kommittén framkom att inte mindre än sex instanser var inblandade i bidragshanteringen. De bidragsansvariga instanser som ägnades mest uppmärksamhet var Samarbetsnämnden och Socialstyrelsen. Av dessa två visade sig Socialstyrelsen ha ett betydligt mer aktivt sätt att fördela bidrag på än Samarbetsnämnden. Fördelarna med Socialstyrelsens bidragshantering handlade bl.a. om att deras hantering styrs av årliga regleringsbrev samt av en förordning. Vidare lämnar Socialstyrelsens styrdokument öppet för myndigheten att själv bedöma vilka organisationer som skall tilldelas bidrag.

Utredningen konstaterade vidare att för de allra flesta av Socialdepartementets förenings- och organisationsbidrag är resultatstyrningen låg eller så förekommer den inte alls. För den del av bidraget som Socialstyrelsen ansvarade för var dock en resultatorientering av bidraget under utveckling.

Utredningens förslag handlade bl.a. om att en myndighet borde ansvara för bidragshanteringen och att denna myndighet skulle vara Socialstyrelsen. Till stöd för bidragshanteringen borde dessutom enligt utredningen finnas en förordning som ger samma grund för alla de aktuella organisationernas ansökningar och återrapporteringar. Därut-

över borde även formuleras mål i regleringsbreven för att öka resultatstyrningen. Varje år skulle dessutom alla bidragstagande organisationer behöva lämna en ekonomisk redovisning och i denna ange bidragets andel av organisationens omslutning liksom även information om uppnådda resultat. Vart tredje år föreslogs att organisationerna lämnar en redogörelse för vilka resultat som uppnåtts inom de olika insatsområden under den gångna treårsperioden.

Vidare föreslog utredningen att ett råd bestående av berörda frivilligorganisationer skulle inrättas. För att inte den förebyggande aspekten skulle komma i skymundan föreslogs att Folkhälsoinstitutet skulle höras innan beslut om bidrag meddelades.

Utredningen valde att undanta Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN). I stället föreslogs att förbundet även framgent skulle ges ett öronmärkt bidrag genom att ett avtal sluts direkt mellan förbundet och Socialdepartementet. Bidraget bör öronmärkas, ansåg utredningen, av det skälet att CAN:s uppgifter har klar myndighetskaraktär. Utredningen nöjde sig med att ge allmänna rekommendationer inför framtagandet av avtalet, dels att det skall framgå vilka uppgifter som bidraget skall användas till, dels vilken återrapportering som CAN förbinder sig att göra. Dessutom bör det i avtalet finnas en ömsesidig uppsägningsklausul och det bör tydligt framgå vilken tidsperiod avtalet omfattar.

I budgetpropositionen (1998/99:1) föreslog regeringen i enlighet med kommittén, dvs. att det behövs nya riktlinjer för statsbidragen till frivilligorganisationerna på det sociala området. Därefter har Socialutskottet beslutat i enlighet med regeringens förslag. Regeringen tog dock inte upp frågan om att regeringen skulle upprätta ett samarbetsavtal med CAN, utan detta blev i stället en uppgift för Organisationskommittén enligt kommittédirektiven (dir. 1999:56). En ny förordning (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området trädde i kraft den 1 januari 1999.

2.13. Välfärdsbokslutskommittén

För vägledning av socialpolitiken vid ingången av detta årtusende önskade regeringen förbättra kunskapsunderlaget kring välfärdsutvecklingen. Regeringen gav därför i februari 1999 i uppdrag åt en grupp forskare att sammanställa den kunskap som fanns och identifiera de områden där behovet av ökad kunskap kring välfärdsutvecklingen var angeläget. Kommittén tolkade uppdraget så att den centrala uppgiften skulle vara att göra en samlad bedömning av välfärdsutvecklingen under det gångna decenniet. Detta ansåg kommittén inbegripa en översikt

av hur viktiga strukturella villkor och de socialpolitiska stödsystemen förändrats. Ett mål för arbetet var dessutom att peka ut forskningsuppgifter av särskild relevans för 2000-talets socialpolitiska utmaningar. Kommittén har i delbetänkandet Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:3) redovisat ett delbokslut över välfärdsutvecklingen.

Kommittén har i sitt delbokslut kommit fram till att det under decenniet som gått finns tecken på försämrad välfärd inom flera centrala områden. Kommittén konstaterar att 1990-talets inledning varit unik på så sätt att välfärden inom flera områden, framför allt arbete, ekonomi och hälsa, försämrats generellt sett. Analyserna pekar främst ut tre grupper, vilkas levnadsvillkor försämrats mer än andra grupper, nämligen utrikesfödda, ensamstående mödrar och yngre personer. Dessutom har arbetargrupperna en fortsatt sämre situation, åtminstone i jämförelse med tjänstemän på hög nivå och mellannivå. Kommittén poängterar att de inte kunnat beskriva välfärdsförändringar för två breda ålderskategorier, nämligen barnen och de allra äldsta.

Vidare har kommittén angett ett antal kunskapsluckor som kategoriseras i generella brister, specifika förändringar eller reformer samt resultatkontrollen i mål- och resultatstyrningsmodellen. Det handlar exempelvis om brister i bilden av hur samhället fungerar och hur människors livsvillkor gestaltar sig, t.ex. för barnen, om effekter av förändringar och reformer av t.ex. Ädelreformen och psykiatrireformen samt brister i kunskap rörande statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. Slutligen förekommer kunskapsluckor på områden där inga uppgifter över huvud taget finns tillgängliga och där helt nya data måste samlas in.

3. Styrning av folkhälsoområdet

3.1. Politiska mål, riktlinjer och prioriteringar

3.1.1. De nationella folkhälsomålen

Regeringen gav 1995 en parlamentarisk kommitté i uppdrag att utarbeta nationella mål för hälsoutvecklingen. Detta arbete håller nu på att slutföras och förväntas få stor betydelse för arbetet med folkhälsofrågorna. Nationella folkhälsokommittén formulerade i sitt andra delbetänkande Hälsa på lika villkor – andra steget mot nationella folkhälsomål (SOU 1999:137) ett antal preliminära folkhälsomål. Med något undantag står en enig kommitté bakom förslagen. Folkhälsomålen är tänkta att presenteras i slutlig form i Nationella folkhälsokommitténs slutbetänkande hösten 2000.

De preliminära förslagen till folkhälsomål karaktäriseras av att man betraktar hälsopolitiken som en integrerad del av många olika politikområden och att målen är formulerade i termer av exponering för ohälsans bestämningsfaktorer och inte i termer av sjukdomsförekomst eller sjukdomskonsekvenser. Exponeringsmålen är satta utifrån en bedömning av deras bidrag till olika sjukdomars och skadors förekomst, fördelning och konsekvenser. Målen är tänkta att uppnås under perioden fram till år 2010.

Utöver folkhälsomålen skall kommittén även presentera ett antal övergripande strategier, vilka utgör grunden för en god och jämlik hälsoutveckling på lika villkor. Dessa strategier berör samtidigt ett flertal olika sektorer i samhället, t.ex. socialt kapital, arbetsliv, uppväxtvillkor, fysisk miljö, hälsofrämjande livsstilar, stödsystem och infrastruktur för en god folkhälsa.

De preliminära hälsopolitiska målen är formulerade kring sjukdomars, skadors och den egenrapporterade ohälsans orsaker. Det beror på att det primärpreventiva arbetet syftar till att påverka förekomsten av dessa orsaker. Det är också ett sätt att betona att flera olika samhällssektorer kan bidra till att förbättra folkhälsan genom förebyggande

insatser, och inte främst sjukvården som arbetar med sjukdomars konsekvenser framför deras orsaker.

Perioden fram till år 2010 har Nationella folkhälsokommittén valt därför att den anses tillräckligt kort för att vara relevant i ett politiskt perspektiv och tillräckligt lång för att folkhälsopolitiska insatser skall kunna ha avsedd effekt. Genom att betona bestämningsfaktorer för hälsa uppstår inte problemet med att invänta hälsoeffekter av åtgärder som tar lång tid. WHO:s europaregion tillämpar en dubbelt så lång period i sin nya hälsopolitiska strategi, Hälsa 21, medan däremot enskilda mål har tidshorisonter som varierar mellan åren 2005 och 2020.

Nationella folkhälsokommittén har lämnat förslag till indikatorer som är knutna till de hälsopolitiska målen och är operationella. De syftar till att fånga väsentliga förhållanden som gäller de risk- och friskfaktorer som anges i målen, men är inte i sig själva några risk- respektive friskfaktorer. Så långt det är möjligt och lämpligt har angetts procentsatser för den utveckling som kan fångas upp genom respektive indikator. Ytterligare prioriteringar och preciseringar avseende indikatorerna skall göras i slutbetänkandet så långt möjligt.

Prioriteringar och målformuleringar skall baseras på vissa etiska ställningstaganden, som kommittén skall redovisa i sitt slutbetänkande. Målen skall vidare ta sin utgångspunkt i en bedömning av vad som är de viktigaste dragen i den pågående hälsoutvecklingen och de hälsopolitiska utmaningar som de kommande årens samhällsutveckling sannolikt för med sig.

Folkhälsomålen och offentliga aktörer

I detta avsnitt redovisas ett antal preliminära politikområden kring vilka övergripande strategier och hälsopolitiska mål avses formuleras i Nationella folkhälsokommitténs slutbetänkande. Indelningen i politikområden har ännu inte beslutats av Nationella folkhälsokommittén. Till dessa områden har i detta avsnitt angetts exempel på vilka statliga myndigheter som i dag har uppgifter och/eller ansvar kopplat till respektive område. Folkhälsoinstitutet samarbetar redan i dag med många av de myndigheter som anges nedan.

För de flesta av de områden som berörs gäller att det i hög grad är kommuner och landsting som är de aktörer som genomför det faktiska folkhälsoarbetet, vilket innebär att dessa ofta är de aktörer som kan bidra till att folkhälsomålen uppnås. Därigenom spelar också Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet viktiga roller för att underlätta för kommuner och landsting att uppnå sina mål inom folkhälsoområdet.

Utöver dessa aktörer bör även nämnas det stora antal privata aktörer, dvs. frivillig/ideella organisationer, föreningsliv, fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer, företag m.fl. som kan bidra till att förbättra folkhälsan. Många av de offentliga aktörer som nedan omnämns har anledning att samverka med dessa viktiga aktörer för att målen skall kunna uppnås. Vissa av målen är vidare av t.ex. lagstiftningskaraktär, vilket gör att även statsmakterna har ett ansvar för att målen uppfylls. Nationella folkhälsokommittén avser i sitt slutbetänkande att redovisa en mer fullständig kartläggning av samtliga aktörer som berörs av folkhälsomålen.

1. Ekonomisk trygghet, sociala miljöer och uppväxtvillkor

Exempel på statliga myndigheter med uppgifter/ansvar inom detta område: Arbetsmarknadsverket Integrationsverket Riksförsäkringsverket Skolverket Socialstyrelsen Statens institut för handikappfrågor i skolan Ungdomsstyrelsen

2. Arbetsmiljö och arbetsmarknad

Exempel på statliga myndigheter med uppgifter/ansvar inom detta område: Arbetarskyddsverket Arbetslivsinstitutet Arbetsmarknadsverket Institutet för psykosocial medicin Integrationsverket Socialstyrelsen

3. Inne- och utemiljöer

Exempel på statliga myndigheter med uppgifter/ansvar inom detta område: Arbetarskyddsverket Boverket Folkhälsoinstitutet Kemikalieinspektionen Konsumentverket Naturvårdsverket Skolverket

Socialstyrelsen Statens strålskyddsinstitut Vägverket

4. Fysisk aktivitet och matvanor

Exempel på statliga myndigheter med uppgifter/ansvar inom detta område: Folkhälsoinstitutet Konsumentverket Skolverket Socialstyrelsen Statens livsmedelsverk Statens jordbruksverk

5. Alkohol, narkotika och tobak

Exempel på statliga myndigheter med uppgifter/ansvar inom detta område: Alkoholinspektionen Arbetarskyddsverket Brottsförebyggande rådet Folkhälsoinstitutet Konsumentverket Läkemedelsverket Rikspolisstyrelsen Skolverket Socialstyrelsen Tullverket Nationella ledningsgruppen OAS – Oberoende alkoholsamarbetet

6. Hälso- och sjukvård och smittskydd

Exempel på statliga myndigheter med uppgifter/ansvar inom detta område: Folkhälsoinstitutet Läkemedelsverket Socialstyrelsen Smittskyddsinstitutet

7. Samordnat folkhälsoarbete och hälsoinformation

Exempel på statliga myndigheter med uppgifter/ansvar inom detta område: Folkhälsoinstitutet Smittskyddsinstitutet Socialstyrelsen Statens livsmedelsverk

8. Forskning, utbildning och metodutveckling

Exempel på statliga myndigheter med uppgifter/ansvar inom detta område: Arbetslivsinstitutet Folkhälsoinstitutet Institutet för psykosocial medicin Rådet för Arbetslivsforskning Socialstyrelsen Socialvetenskapliga forskningsrådet Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik Universitet och högskolor

3.1.2. Lagar, förordningar och propositioner

De mål, riktlinjer och prioriteringar som statsmakterna har beslutat om för folkhälsoområdet berör ett flertal olika sektorer i samhället med därtill hörande lagar inom respektive område, t.ex. arbetsmiljö, arbetsliv, miljö, boende, trafik, utbildning, jordbruk, livsmedel, socialtjänst, socialförsäkring, hälso- och sjukvård m.m. Exempel på lagar som berör folkhälsoaspekter är arbetsmiljölagar, socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, tobakslagen, smittskyddslagen, miljöbalken, skollagen m.fl. lagar. Därtill finns också uttryckt mål, riktlinjer och prioriteringar i budgetpropositioner, särpropositioner, myndigheternas regleringsbrev och instruktioner m.m. De olika dokumentens roll som en del i regeringens styrning redogörs för i avsnitt 3.2.

Som ett exempel på mål i lagar kan anges hälso- och sjukvårdens övergripande mål, vilket står uttryckt i 2 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763): ”Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen”. Vidare står i 2c § att ”Hälso- och sjukvården skall arbeta för att förebygga ohälsa”, samt i 3 § att ”– – – landstinget (skall) verka för en god hälsa hos hela befolkningen”.

Ett annat exempel på formuleringar i lagtext som berör folkhälsoaspekter är miljöbalken (1998:808). Där står t.ex. att miljöbalken skall tillämpas så att ”människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,…”. Vidare står i 9 kapitlet, 9 § om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att ”Bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer…”.

I budgetpropositionen för år 2000 anges vilket effektmål som skall gälla för utgiftsområde 9, hälso- och sjukvården och den sociala omsorgen:

Att trygga en god hälsa och goda levnadsvillkor och se till att hälso- och sjukvården och den sociala omsorgen bedrivs med god kvalitet och effektiv resursanvändning samt tillgodoser den enskilde individens behov av vård, omsorg, stöd och service.

Effektmålet sammanfaller i vissa delar med det övergripande målet för hälso- och sjukvården som anges i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Vad som inte finns med i effektmålet, men som står skrivet i lagen, är att vård skall ges på lika villkor för hela befolkningen.

De konkreta målen för år 1999 inom de olika verksamhetsområdena inom utgiftsområde 9, hälso- och sjukvård, social omsorg och forskning, handlar bl.a. om att förbättra folkhälsan för de grupper i samhället som är mest eftersatta ur hälsosynpunkt, att minska tobaksbruket, att upprätthålla en god tandhälsa och att förbättra vården av och omsorgen om psykiskt störda. Målen är också att barn och ungdomar skall växa upp under trygga och goda förhållanden, att den totala alkoholkonsumtionen skall minska för att begränsa dess skadeverkningar samt att verka för ett narkotikafritt samhälle. Ett narkotikafritt samhälle skall uppnås genom insatser för att minska tillgången och efterfrågan på narkotika samt genom att få fler missbrukare att upphöra med sitt missbruk.

Även lagstiftningen på smittskyddsområdet skall omarbetas i syfte att stärka rättssäkerheten samt förbättra möjligheterna att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar. Därutöver anges i propositionen att arbetet mot tobakens skadeverkningar måste genomföras på bred front och då särskilt att motverka tobakens tillgänglighet för unga.

För verksamhetsområdet social omsorg anges prioriteringar som t.ex. att situationen för äldre med psykiska besvär och psykisk sjukdom skall ägnas ökad uppmärksamhet samt att de utsatta barnens och ungdomarnas situation skall uppmärksammas. När det gäller vården av och omsorgen om psykiskt störda anser regeringen att det nuvarande tillståndet och utvecklingen är oroande och har därför uppdragit åt Natio-

nella folkhälsokommittén att överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att minska den psykiska ohälsan.

Regeringen anger dessutom att ett av verksamhetsutfallen för år 1998 var att folkhälsan har fortsatt att förbättras men att det alltjämt finns stora skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Ett oroande tecken anses vara den ökande andel av befolkningen som uppger sig ha psykiska besvär. Andra hälsoproblem som ökar är övervikt och allergier. Regeringens bedömning är att insatser för att främja folkhälsan och förebygga ohälsa fortfarande är ett prioriterat område.

Vidare anser regeringen att Nationella folkhälsokommitténs förslag till mål och strategier för hälsoutvecklingen kommer att utgöra ett viktigt underlag för utformningen av den framtida folkhälsopolitiken. Dessutom avser regeringen att samla kunskap om olika metoder för att tillämpa hälsokonsekvensbeskrivningar i större utsträckning i det politiska beslutsfattandet. Folkhälsoinstitutet har därför av regeringen fått i uppdrag att ta fram metoder och visa hur hälsokonsekvensbeskrivningar kan användas inom olika områden.

Avseende Folkhälsoinstitutet drar regeringen följande slutsatser efter verksamhetsåret 1998. Folkhälsoinstitutet bör sträva efter att förstärka sin roll som kunskapscentrum och metodutvecklare. I detta ligger bl.a. att stimulera och stödja andra aktörer i deras folkhälsoarbete. Institutet bör vidare i högre grad utnyttja möjligheten att låta institutets aktiviteter utvärderas av extern kompetens. Dessutom anser regeringen att institutet ytterligare bör sträva efter att fokusera insatserna på att minska skillnaderna i ohälsa mellan olika grupper i samhället.

Regeringen nämner vidare om Organisationskommitténs uppdrag, dvs. att mer i detalj tydliggöra mål och uppgifter samt att lämna förslag till organisation av den nya myndighetens verksamhet.

3.2. Styrning av statliga myndigheter

3.2.1. Principer och styrformer

När det gäller statsmakternas, dvs. riksdagens och regeringens, möjligheter att styra samhället sker detta i stor utsträckning via förvaltningen. Den svenska förvaltningen kan i sin tur sägas styras av statsmakterna med hjälp av ett flertal typer av styrmedel, vilka redogörs för nedan. Med förvaltningsstyrning menas, enligt statsvetaren Lennart Lundquists definition, de politiska beslutsfattarnas medvetna försök att påverka förvaltningen. Med samhällsstyrning kan i stället menas förvaltningens försök att påverka det omgivande samhället (Petersson & Söderlind, 1992 samt Lundquist, 1992). En annan indelning kan även göras utifrån

statsmakternas försök att styra och påverka medborgarnas beteenden. En grov sådan indelning kan göras i ekonomiska styrmedel, regleringar och information (Vedung, 1998 samt Petersson & Söderlind, 1992).

När man diskuterar förvaltningsstyrning, i detta fall styrningen av de statliga myndigheterna, är det praktiskt att indela styrmedlen i olika styrformer. Dessa styrformer kan kategoriseras på ett flertal olika sätt, t.ex. kan en indelning göras på inflödesstyrning (resursstyrning), processtyrning (regelstyrning) eller utflödesstyrning (resultatstyrning). En annan indelning kan göras utifrån vilket led i styrkedjan som styrningen riktar sig. Exempel på styrformer utifrån denna kategorisering är regelstyrning, organisationsstyrning, utnämningsmakten, informell styrning, finansiell styrning samt resultatstyrning (RRV 1996:13).

Oavsett hur de olika styrformerna indelas är förhållandet mellan de olika styrformerna mer eller mindre komplicerat och gränserna kan vara flytande. Det är också så att den styrande parten, i detta fall statsmakterna, använder sig av en kombination av flera olika styrformer då de skall styra myndigheterna.

3.2.2. Regelstyrning

Regelstyrning innebär att statsmakterna kan styra förvaltningen genom att oftast i detaljerade ordalag ange mål och/eller medel för en verksamhet. Detta sker bl.a. genom att ge ut lagar och förordningar. Statens befogenhet att besluta om föreskrifter regleras i regeringsformen där föreskriftsmakten fördelas mellan riksdag, regering, förvaltningsmyndigheter och kommuner. Med en föreskrift avses rättsregler som i allmänhet är bindande för myndigheter och enskilda. Föreskrifter utformas både av riksdagen i form av lagar och av regeringen i form av förordningar. Förvaltningsmyndigheter kan genom s.k. subdelegering eller genom bemyndigande av regeringen utfärda föreskrifter och allmänna råd.

Regelstyrning har fram till i dag varit den mest använda formen av styrinstrument i offentlig förvaltning. Regler kan var både processinriktade, dvs. ange vem som får ta beslut och i vilka former, eller sakorienterade, dvs. ange arten av beslut som får behandlas samt vilket beslutet skall vara under olika omständigheter. Sammanfattningsvis kan sägas att regelstyrning generellt sett är processinriktad då den oftast anger hur något bör eller skall göras. Resultatstyrningen däremot anger i stället vad som skall göras eller presteras utifrån ett visst mål, utan att tala om med vilket medel målet skall uppnås.

Förordningar om myndigheters instruktioner är ett av regeringens viktigaste styrdokument och är ett exempel på regelstyrning. Här anges

i mer eller mindre generella ordalag vilka uppgifter som åligger myndigheten, vilka ansvarsområden och vilken roll i statsförvaltningen som myndigheten har. Här regleras även myndigheternas ledningsformer. Av särskild betydelse för regeringens styrning av myndigheterna är även verksförordningen (1995:1322). Där anges bl.a. vad som gäller för myndighetens ledning, myndighetschefens ansvar och uppgifter, om myndighetens skyldighet att medverka i EU-arbetet, om myndighetens föreskriftsrätt och ärendehantering samt om myndighetsbeslut m.m. I förordningens 17 § anges även att myndigheten bestämmer sin organisation.

Det skall påpekas att övergripande mål även finns formulerade i lagar och förordningar men dessa mål är inte desamma som de mål som används inom resultatstyrningen. Distinktionen ligger i att man inom resultatstyrningens område styr med hjälp av målen, dvs. målen används i operativt syfte i regelbundna resultatuppföljningar och bedömningar av resultaten. Inom regelstyrningen handlar det ofta om att sätta processmål t.ex. som en garant för rättssäkerheten.

Även regleringsbrevet kan betecknas som exempel på regelstyrning, men är mest förknippat och använt inom resultatstyrningens område. Detta är ett exempel på att gränsdragningar mellan olika styrformer ibland är svåra att göra.

3.2.3. Organisationsstyrning

Med organisationsstyrning menas att statsmakterna styr genom att utforma en organisation på ett visst sätt, t.ex. den interna organisation i form av olika avdelningar och tjänster. Även relationer gentemot andra myndigheter och organisationer samt deras befogenheter och ansvar kan styras upp via organisationsstyrning. En myndighet kan även ges möjlighet att avgiftsfinansiera sin verksamhet, vilket får konsekvenser för verksamheten. Själva idén om att inrätta en myndighet kan också sägas vara organisationsstyrning.

3.2.4. Utnämningsmakten

Ett annat viktigt styrinstrument som regeringen förfogar över är utnämningsmakten. Regeringen utser myndighetschefer men myndigheterna har dock i regel delegerats rätten att utse samtliga befattningshavare under verkschefsnivån. Regeringen utser även i förekommande fall verksstyrelser. I utnämningsmakten ligger även att för vissa tjänster föreskriva viss kompetens, t.ex. för domare, poliser och läkare.

3.2.5. Informell styrning

Med informell styrning menas här att regeringen i sina informella kontakter med myndigheterna kan komplettera all annan styrning, dvs. det handlar om det informella och oreglerade samspelet mellan regeringen och myndigheterna, som ibland kan bli mer eller mindre omfattande. Styrningen handlar om den påverkan som sker genom främst muntlig information från regeringen till verksledningen. Det kan gälla innehållet i olika typer av regeringsbeslut av betydelse för den enskilda myndigheten och dess ledning, dvs. förtydliganden och kommentarer kring besluten. Här kan regeringen ge sin syn på verksamheten samt även hur verksamheten leds. Dock får de informella kontakterna inte påverka det yttersta ansvaret för prövning i det enskilda fallet, vilket skall kvarstå hos myndigheten.

För myndigheten kan det ofta vara viktigt med informella dialoger och kontakter eftersom det kan hjälpa till att tydliggöra och konkretisera den övriga styrningen. I informella kontaktsituationer kan myndigheten få reda på om den uppfattat sin roll och sitt uppdrag på det sätt som regeringen avsett, om myndigheten leds på ett sådant sätt som regeringen hade tänkt sig osv.

Den s.k. resultatdialogen som är ett viktigt inslag i resultatstyrningen kan sägas vara ett försök att formalisera de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna i deras diskussioner kring mål och resultat, dvs. verksamhetsuppföljning (se nedan).

I en studie gjord av Ekonomistyrningsverket (ESV 1999:19) angående informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar framkom att nästan alla intervjuade tjänstemän från Regeringskansliet och myndigheterna var överens om att de informella kontakterna har stor betydelse för kommunikationen mellan regeringen och myndigheterna. Vissa av de intervjuade framhöll att dessa kontakter t.o.m. är ännu viktigare än de formella dokumenten, regleringsbreven och årsredovisningarna.

3.2.6. Finansiell styrning

En av de mer framträdande styrningsmetoderna för statsmakternas styrning av förvaltningen och i detta fall de statliga myndigheterna är den finansiella styrningen, dvs. att via budgeten ge myndigheten en anslagsram att förfoga över för sin verksamhet. Den finansiella styrningen sker främst inom ramen för budgetprocessen.

Den 1 januari 1997 trädde en ny lag i kraft, lagen om statsbudgeten (SFS 1996:1059). I denna lag regleras bl.a. regeringens arbete med

budgeten och lagen innehåller bestämmelser om utgiftstak, utgiftsramar, anslag och inkomsttitlar, om uppföljning, prognoser och utfall, om statsbudgetens avgränsningar etc. Här anges även att staten skall eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. Regeringen skall även för riksdagen redovisa mål samt vilka resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Lagen och därmed den finansiella styrningen via budgetprocessen har på så sätt en stark anknytning till resultatstyrningen.

Dagens budgetprocess kan indelas i olika tidsperioder under budgetåret. Senast den första mars varje år inkommer myndighetens årsredovisning, vilken skall återrapportera utifrån de mål och den struktur som anges i myndighetens regleringsbrev. I april månad avlämnar regeringen en vårproposition till riksdagen där utgiftstaket och utgiftsområdesramarna slås fast för tre år framåt. Under våren görs vidare ramberedningar i regeringskansliet där resultatbedömningar sammanställs utifrån bl.a. årsredovisningarna och andra dokument av vikt. I budgetpropositionen på hösten låses sedan anslagens ramar under varje enskilt utgiftsområde, inklusive myndigheternas förvaltningsanslag.

Under hösten arbetas regleringsbrevet för det kommande året fram i dialog med myndigheten. I regleringsbrevet anges myndighetens ekonomiska ram samt även vilka mål som skall gälla för kommande år. Regleringsbrevet bestämmer således både myndighetens finansiering och verksamhet, och är således exempel på både finansiell styrning och resultatstyrning. Budgetprocessen sammanfaller i många stycken med resultatstyrningsprocessen.

3.2.7. Resultatstyrning

I samband med kompletteringspropositionen från år 1988 initierades den resultatorienterade styrningen som ny generell policy. Det ansågs viktigt att statsmakterna i mindre utsträckning skulle detaljstyra och i stället ange inriktning och mål för verksamheterna. Det grundläggande syftet med införandet av den nya styrformen var dock att kunna omprioritera och omfördela på basis av information av uppnådda resultat.

Bakgrunden till denna förändring var bl.a. att det skett en ökad decentralisering av beslutsfattande till förvaltningen, liksom att regelstyrningen fått ge vika för ramlagstiftningen, vilket lett till svårigheter att styra förvaltningen. Dessutom fanns en vilja att genomföra mer än vad resurserna räckte till. Avsaknad av krav på kontrollinformation och verksamhetsuppföljning gjorde att statsmakterna tyckte sig ha förlorat inblicken i och kunskapen om myndigheternas verksamhet, liksom vilka konsekvenserna blivit av implementeringen av de politiska besluten.

Resultatstyrning kan liknas vid ett första helhjärtat försök att styra myndigheterna i mål- och resultattermer i stället för i resurs- och metodtermer. Samtidigt som statsmakterna försökte vinna nya vägar för styrning så var tanken att myndigheterna skulle få ett ökat ansvar att välja hur verksamheten skulle organiseras och genomföras, dvs. större frihet att själva välja hur de skulle uppnå de av statsmakterna uppsatta målen. Dock var det viktigt att den nya styrningen skulle baseras på information om uppnådda resultat, vilket krävde att resultaten följdes upp regelbundet. De redovisade resultaten skulle sedan bedömas med ledning av målen. Resultatbedömningen utgjorde därefter grunden till beslut om myndighetens fortsatta verksamhet.

Regleringsbrevet har med åren kommit att bli det viktigaste styrdokumentet för resultatstyrningens utövande. Som nämnts ovan är regleringsbrevet ett dokument där resultatstyrningen och den finansiella styrningen möts. Det finns således både en verksamhetsdel, där målen och återrapporteringskraven för verksamheten anges samt en finansieringsdel, där myndighetens ekonomiska restriktioner preciseras, dvs. ramen för det anslag som myndigheten har att förfoga över under det kommande budgetåret.

De viktigaste ingredienserna i resultatstyrningsprocessen är dels regleringsbrevet, dels den årliga årsredovisningen, som även inkluderar resultatredovisningen samt resultatdialogen. Resultatdialogen är samtidigt ett viktigt kompletterande styrinstrument i sig. I propositionen (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst anges att det politiska intresset kring frågor om mål och resultat bör öka och att utvecklingen av resultatdialogerna som genomförs mellan departementsledningar och myndighetschefer är en åtgärd som kan förbättra styrningsprocessen.

Dialogerna skall ske regelbundet, dvs. årligen, och dokumenteras. Resultatdialogerna har två syften, dels att diskutera myndighetens resultat och måluppfyllelse, dels att ge myndighetschefen möjlighet till personligt samtal med sin minister eller statssekreterare. Dialogen är därför uppdelad i två delar, en verksamhetsdiskussion och ett planeringssamtal. I verksamhetsdiskussionen diskuteras de resultat som myndigheten uppnått i förhållande till målen, liksom även kostnader m.m. Dessutom skall återkoppling ges på myndighetens årsredovisning. Regeringens styrning av myndigheten i mål- och resultattermer bör preciseras. I planeringssamtalet bör myndighetschefen få tillfälle att direkt med departementsledningen diskutera sin arbetssituation och eventuella behov av att utveckla och förändra sitt ledarskap.

Resultatstyrningen har implementerats i statsförvaltningen under ett antal år, dock inte utan att vissa problem och brister uppstått. I ELMAutredningen (Ds 1995:6) Åtgärder för att stärka resultatstyrningen

framgår bl.a. att det finns brister främst vad gäller att formulera övergripande mål och verksamhetsmål som är möjliga att följa upp samt när det gäller att använda myndigheternas resultatinformation. Ungefär liknande slutsatser, när det gäller svårigheter med att implementera resultatstyrningen, dras i Förvaltningspolitiska kommissionens rapport Det svåra samspelet, Resultatstyrningens framväxt och problematik (SOU 1997:15). Kommissionen framhåller även svårigheter att engagera Regeringskansliet i resultatstyrningsfrågor, framför allt från den politiska nivån, men att brister inom resultatstyrningens område även handlar om kompetensfrågor på tjänstemannanivå.

I propositionen (1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst anser regeringen att inriktningen för resultatstyrningen skall ligga fast dvs. resultatstyrningen skall vidareutvecklas och förbättras samt vara flexibel och verksamhetsanpassas. Även i fortsättningen skall resultatstyrningen vara ett av regeringens främsta redskap för att få en effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med de politiska målen och prioriteringarna.

4. Folkhälsoarbete och folkhälsoaktörer

4.1. Folkhälsa och folkhälsoansvar

Begreppet folkhälsa betecknar det allmänna hälsotillståndet för hela eller delar av befolkningen. Med begreppet folkhälsa menas enligt Nationella Folkhälsokommittén ”befolkningens hälsa i betydelsen hälsans utveckling och fördelning i befolkningen” (SOU 1998:43).

Folkhälsan kan ses som summan av individernas hälsa, dvs. hela befolkningens hälsa, till skillnad från den enskilde individens hälsa. Samtidigt omfattar även folkhälsan

– – – det mönster som råder mellan befolkningens olika grupper med större eller mindre olikheter i sjukdomsrisker och sjukdomskonsekvenser samt de förändringar som sker gradvis eller i form av t.ex. epidemier.

(SOU 1998:43)

Kort sagt, med folkhälsa menas både summan av individernas hälsa samt ohälsans mönster i befolkningen.

Folkhälsan bestäms av ett antal faktorer över vilka individen har allt ifrån inget till ett betydande inflytande. Möjligheten till inflytande varierar starkt mellan olika individer och grupper.

Nationella folkhälsokommittén menar att när det gäller samhällets ansvar för frågor om hälsa och sjukdom så bör man hålla isär två perspektiv; ansvaret för individers hälsa, med vilket menas ”individers risker för sjukdom och ohälsa samt deras sjukdomsförlopp” samt ansvaret för befolkningens hälsa (SOU 1998:43), dvs. folkhälsan. Ansvaret för individers hälsa utgår från ett samspel mellan individ och samhälle, medan ansvaret för folkhälsan i högre grad vilar på samhället, framför allt de politiska församlingarna och dess myndigheter.

4.2. Folkhälsoarbete

Med folkhälsoarbete menas enligt Nationella folkhälsokommittén

Planerade och systematiska insatser för att främja hälsa och förebygga sjukdom. En uttalad avsikt är att påverka faktorer (frisk-, skydds- och risk-) och förhållanden (struktur och miljö) som bidrar till en positiv hälsoutveckling på befolkningsnivå. Insatserna kan vara både samhälls- och/eller grupp- respektive individinriktade.

(SOU 1998:43)

Folkhälsoarbete är tvärsektoriellt och tvärvetenskapligt och utvecklingen inom området går i riktning mot en ökad sektorsövergripande samverkan mellan olika folkhälsoaktörer.

Folkhälsoarbete kan delas in i två olika komponenter, att förebygga sjukdom och att främja hälsa. Sjukdom definieras ofta som en avvikelse från normal funktion avseende kropp och/eller själ. I klinisk praxis omfattas begreppet enligt Nationella folkhälsokommittén av såväl medicinskt definierade tillstånd och av individen upplevda symptom och besvär som en av samhället definierad sjukdomsroll. Begreppet hälsa betonar i stället dels en upplevelse av välbefinnande (hälsa som mål), dels förmåga till handling (hälsa som medel). Enligt Nationella folkhälsokommittén bör man inte betrakta sjukdom och hälsa som två ytterligheter på samma skala utan som två olika dimensioner: ickesjukdom/sjukdom samt hälsa/ohälsa.

Folkhälsoinstitutet delar in folkhälsoarbetet utifrån om det bedrivs lokalt, regionalt eller på nationell nivå. Lokalt folkhälsoarbete bedrivs vanligtvis i kommunerna eller kommundelar av offentliga eller privata organisationer m.fl. Folkhälsoarbete på regional nivå bedrivs främst av samhällsmedicinska enheter, folkhälsoenheter eller motsvarande inom landsting/regioner1 samt av smittskyddsorganisationen.

Nationellt folkhälsoarbete bedrivs av nationella myndigheter samt privata och frivilliga organisationer på nationell nivå. Från statsmakternas sida handlar det nationella folkhälsoarbetet om att utforma en folkhälsopolitik som skapar goda förutsättningar för en god hälsa hos befolkningen, både vad gäller individer och hela eller delar av befolkningen. Syftet är således att skapa betingelser för att folkhälsoaspekter tillvaratas i policyutveckling och politiska beslut så att incitament skapas både för institutioner och enskilda att prioritera folkhälsa.

De verktyg som statsmakterna och dess myndigheter har till sitt förfogande för att kunna skapa gynnsamma förutsättningar för en god folkhälsa kan indelas i tre olika grupper, nämligen ekonomiska styrme-

1 Fortsättningsvis anges endast ordet landsting vilket även inkluderar försöksverksamheten med regioner.

del, informativa styrmedel samt regleringar (Vedung, 1998). Exempel på dessa olika styrmedel är bl.a. att bygga upp ändamålsenliga regelsystem, t.ex. alkohol- och tobaksbeskattningen, att utöva tillsyn, att ansvara för FoU-verksamhet, statistikinsamling, drift och uppbyggnad av nationella hälsoregister, att ta fram kunskapsunderlag och utveckla metoder som bygger på vetenskaplig grund, att stödja kvalitetsutvecklingen samt att utveckla infrastrukturer och andra stödsystem för regionalt och lokalt folkhälsoarbete.

Statsmakterna har även ansvar för det internationella samarbetet och utbytet vad gäller folkhälsofrågor, framför allt EU-samarbetet, samarbetet med WHO, Europarådet, FN m.fl. Regeringen har valt att delegera vissa sådana uppgifter till statliga myndigheter.

Vidare tillhandahåller statsmakterna medel i form av bidrag till försöksverksamheter m.m. samt till åtgärder inom vissa specifikt uttalade problemområden, t.ex. alkohol och narkotika samt hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar. Staten ger även ekonomiskt stöd till organisationer som bedöms göra viktiga insatser inom dessa områden.

Ytterligare en styrmöjlighet som står till statsmakternas förfogande är att formulera de nationella folkhälsomål som bör gälla inom folkhälsoområdet och som bör vara utgångspunkten i folkhälsoarbetet för samtliga folkhälsoaktörer i landet. Sådana mål har preliminärt presenterats av Nationella folkhälsokommittén i ett betänkande som utkom i december 1999. Slutligt förslag till nationella folkhälsomål avses att presenteras under hösten 2000 (se även avsnitt 3.1.1).

4.3. Folkhälsoaktörer på regional och lokal nivå

4.3.1. Kommuner och landsting

På varje nivå, dvs. lokal, regional och nationell nivå, verkar en eller flera aktörer inom området folkhälsa. Med lokal nivå avses kommuner och med regional nivå avses enskilda landsting inklusive försöksverksamheten med regioner. Det finns dels aktörer som har förbättrad folkhälsa som sina huvudsakliga mål, dels aktörer som har andra mål än folkhälsomål, men som bedriver verksamhet som direkt eller indirekt kan ha önskade eller oönskade effekter på folkhälsan och på så vis kan komma att påverka huruvida olika folkhälsomål uppfylls eller ej.

På den lokala nivån har flera kommunala verksamheter och dithörande lagar direkt och indirekt betydelse för folkhälsan. Hur kommunerna väljer att arbeta med ansvarsområden enligt lagar som berör t.ex. hälsoskydd, miljöskydd, smittskydd, djurskydd, avfall, kemikaliehante-

ring, livsmedelskontroll, planläggning av mark och vatten, brandsäkerhet och trafiksäkerhet påverkar i sin tur människors hälsa och välbefinnande. Kommunerna har ett ansvar för att barn växer upp under trygga och goda förhållanden. I detta sammanhang har förskolan, skolan och skolhälsovården en viktig påverkan vad gäller barns och ungdomars hälsa. I kommunernas ansvar ingår även äldreomsorg enligt hälso- och sjukvårdslagen och omsorg om personer med fysiska och psykiska funktionshinder enligt lagen om stöd och service till funktionshindrade.

Kommunerna skall även ansvara för att förebygga och motverka missbruk av alkohol, narkotika och andra beroendeframkallande medel, speciellt vad gäller barn och ungdom. Vid sidan av detta kan nämnas att kommunernas alkoholpolitiska ansvar bl.a. rymmer tillståndsprövning samt tillsyn av restaurangernas servering av alkoholdrycker. På senare år har också kultur- och fritidssektorns betydelse för folkhälsan uppmärksammats genom de aktiviteter som erbjuds och som i sin tur påverkar livskvaliteten.

Kommunernas engagemang för folkhälsofrågor har successivt ökat med åren, och kan antas öka ytterligare till följd av en växande medvetenhet om orsakerna till ohälsa och kommunernas möjlighet att påverka dessa orsaker. Lokala folkhälsoråd2 finns bl.a. i en majoritet av kommunerna. Därutöver har en stor del av kommunerna utarbetat folkhälsoprogram. Över huvud taget anser Nationella folkhälsokommittén att hälsofrågorna behöver tydliggöras i all kommunal verksamhet och i kommunernas strategiska utveckling t.ex. genom att göra hälsokonsekvensbedömningar samt s.k. lokala välfärdsbokslut.

Vad gäller den regionala nivån har hälso- och sjukvården ett folkhälsoansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (SFS 1982:763): ”Målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen”. I 2c § står vidare att

Hälso- och sjukvården skall arbeta för att förebygga ohälsa. Den som vänder sig till hälso- och sjukvården skall när det är lämpligt ges upplysningar om metoder för att förebygga sjukdom eller skada – – –

Landstingens ansvar för hälso- och sjukvården finns beskrivet i 3 §:

Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget – – –. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkningen.

I hälso- och sjukvårdens ansvar ingår att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Dessa insatser är individ-, befolk-

2 Folkhälsoråd är ett organ för sektorsövergripande lokal samverkan mellan lokala aktörer, t.ex. kommunen, landstinget, försäkringskassan och frivilligorganisationer.

nings- och samhällsinriktade. Ett lokalt förebyggande arbete utförs av landstingen via primärvården, folktandvården och lokala hälsoplanerare. Den lokala hälsoverksamheten utgår från både ett befolkningsoch ett individperspektiv. Arbetet utgörs bl.a. lokala hälsobeskrivningar, hälsoupplysning, hälsokontroller, vaccinationer, hälsovård till mödrar och barn, medverkan i samhällsplanering samt uppsökande verksamhet hos utsatta grupper.

De flesta landsting har i dag samhällsmedicinska enheter eller motsvarande. De fyller bl.a. följande funktioner: epidemiologisk bevakning, folkhälsorapportering, hälsopolitiska program, kompetenscentrum, stöd och utveckling av hälsofrämjande och förebyggande insatser såväl genom sektorsövergripande arbete inom det egna länet som riktade insatser inom den egna organisationen. Landstingen utför primärpreventiva insatser inom smittskyddsområdet, t.ex. inom området hiv/aids samt inom områdena missbruk av alkohol och narkotika, allergi, diabetes, rökning, kost- och motionsvanor, barn- och kvinnomisshandel, skador, självmord m.m. Därutöver har landstingens smittskyddsfunktioner en viktig primärpreventiv uppgift. Flera landsting samarbetar med universitet och högskolor inom FoU-området. De större landstingen har ofta ett väl etablerat samarbete med universitet och högskolor på respektive ort.

Inom många landsting har man tagit fram hälsopolitiska mål och program. Måldokumenten har förankrats politiskt genom politiska beslut och i några fall genom tillsättandet av s.k. folkhälsolandstingsråd och politiskt tillsatta folkhälsoutskott. För närvarande pågår en försöksverksamhet med ett vidgat ansvar för den regionala utvecklingen i bl.a. Skåne och Västra Götaland. Över huvud taget uppfattar landstingen och försöksregionerna att folkhälsofrågorna ökar i vikt.

Landstingen har varit pådrivande i det lokala folkhälsoarbetet. Inte minst har den lokala tvärsektoriella samverkan ökat mellan kommuner, landsting och andra aktörer. Enligt en kartläggning som gjordes år 1996 av Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet visade sig en stor majoritet av landstingen och kommunerna vara positiva till ett samarbete kring folkhälsofrågor. Både kommuner och landsting poängterade vikten av att ha politiker med i folkhälsoarbetet. Dessutom har Nationella folkhälsokommittén påpekat att folkhälsoarbetet skulle stärkas om kommunernas och landstingens hälsoplanering blev mer samordnad.

4.3.2. Landstingsförbundet

Landstingsförbundet är en intresse-, bransch- och arbetsgivarorganisation för landstingen. Viktiga områden för förbundet är hälso- och sjukvård, regional utveckling, arbetsgivarverksamhet, landstings- och samhällsekonomi samt strategisk utveckling. Avdelningen för hälsooch sjukvårdsfrågor arbetar bl.a. med att stödja landstingens strävanden att stärka patientens ställning, vårdens kvalitetsutveckling och folkhälsa. Opinionsbildning och informationsspridning är viktiga inslag i förbundets arbete.

Förbundet stödjer landstingen i deras folkhälsoarbete på flera olika sätt, bl.a. genom regelbundna kontakter med regeringen, Svenska Kommunförbundet, Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet samt andra nationella organisationer av betydelse för människors hälsa. Eftersom det tvärsektoriella arbetet är en hörnsten i folkhälsoarbetet ingår Landstingsförbundet i en rad grupper som har betydelse för folkhälsan t.ex. den så kallade generaldirektörsgruppen för folkhälsofrågor och Nationella ledningsgruppen för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser. Vidare utser förbundet representanter i olika institutioner, styrelser och samordningsgrupper, t.ex. inom smittskydds-, hiv/aids- och olycksfallsområdet. Stöd till Epidemiologiskt centrum (EpC) vid Socialstyrelsen har också stor betydelse för folkhälsoarbetet i landet.

I förbundets arbete ingår vidare att vara mötesplats, sprida information om aktuella frågor och att bidra till en positiv utveckling inom området. Därför genomför förbundet konferenser med anknytning till folkhälsoområdet. Även det internationella arbetet är angeläget för förbundet, t.ex. genom en bevakning av EU:s folkhälsoarbete.

Landstingsförbundet företräder medlemmarna i folkhälsofrågor i mer vid bemärkelse, t.ex. är hälso- och sjukvård inklusive primärvård med barn- och mödrahälsovård av direkt betydelse för människors hälsa och tillhör förbundets huvuduppgifter. Därutöver tillkommer även tandvård, befolkningsstatistik och miljöfrågor. Förbundet arbetar vidare med personalpolitiska frågor vilket inkluderar arbetsmiljöområdet och frågor som t.ex. tobaksbruk bland personal och kvinnors hälsa.

Regional utveckling är en prioriterad uppgift för Landstingsförbundet. Nya möjligheter för olika aktörer att tillsammans arbeta med samhällsplanering, utveckling och folkhälsoarbete uppstår i de län där regionala självstyrelseorgan och direktvalda organ bildas. Även de försöksverksamheter som bedrivits med ökad finansiell och övrig samverkan mellan kommuner, landsting och försäkringskassor, vars syfte har varit att finna former för att hantera välfärdsfrågorna på ett mer sammanhållet sätt, är exempel på utveckling som förbundet stödjer.

En av Landstingsförbundets större satsningar inom folkhälsoområdet är det folkhälsoprogram som tillsammans med Svenska Kommunförbundet påbörjades år 1995 och avslutades vid Landstingsförbundets kongress år 1998. Detta folkhälsoprogram redogörs särskilt för nedan. Att lyfta upp folkhälsofrågorna på den politiska dagordningen är viktigt för förbundet.

4.3.3. Svenska Kommunförbundet

Svenska Kommunförbundet är kommunernas intresse- och arbetsgivarorganisation. Inom förbundet finns kompetens för intressebevakning och specialistkunskaper för all sorts kommunal verksamhet. Förbundets huvuduppgifter är att företräda och stödja kommunerna och tillvarata deras intresse, stödja och utveckla den kommunala självstyrelsen, främja samverkan mellan kommuner, stödja kommunerna i arbetet med att utveckla och effektivisera verksamheten samt vara central arbetsgivarorganisation för landets kommuner. I varje län finns även ett kommunförbund, s.k. länsförbund, som verkar på regional nivå för att på så sätt tillvarata kommunernas intresse i förhållande till andra regionala organisationer och myndigheter.

Förbundets syn på folkhälsoarbetet i kommunerna är att utvecklingspotentialen, vad gäller att få till stånd en hälsoutveckling som utgör en integrerad del av samhällsutvecklingen, ligger i att inom ramen för ordinarie verksamheter arbeta med ett förebyggande och hälsofrämjande förhållningssätt. Detta är också en av anledningarna till att kommunernas roll i folkhälsoarbetet har blivit allt tydligare de senaste åren.

Många av de områden som förbundet arbetar med påverkar därför hälsan och välfärden långsiktigt och på olika sätt. Ändrade livsvillkor och levnadsförhållanden för äldre gör att förbundets arbete med vård och omsorg för äldre kommer att intensifieras. Likaså arbetar förbundet med frågor som rör segregation, flyktingar och invandrare. Inom ramen för det s.k. välfärdsprogrammet har välfärdsfrågor och kommunernas roll i det totala välfärdssystemet diskuterats. En av välfärdsprogrammets sex olika delprojekt handlade t.ex. om att redovisa och analysera förutsättningar för samverkan mellan kommuner och medborgare, brukare, föreningar, ideella organisationer, kooperativ, företag etc.

I ett annat projekt Motståndskraft har Svenska Kommunförbundet tillsammans med 25 kommuner, med ekonomiskt stöd från Socialdepartementet, försökt hitta ett sätt att förebygga drogmissbruk genom ungdomars eget engagemang. När det gäller miljö- och hälsoskyddet i kommunerna arbetar dessa med att ta fram lokala handlingsplaner för

Agenda 21, för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. I detta sammanhang nämns särskilt ungdomar, barn, kvinnor och invandrare. Möjlighet att påverka, delta och ett långsiktigt tänkande är centrala begrepp i dessa handlingsplaner.

Förbundet har även i samarbete med flera andra centrala organisationer bidragit med stöd i kommunernas arbete med Agenda 21, t.ex. genom konferenser, samordning och spridning av goda exempel. Dessutom har Svenska Kommunförbundet deltagit i ett utvecklingsprojekt där man tagit fram riktlinjer för hur ett miljöledningssystem (EU:s miljöledningssystem EMAS) skulle kunna tas fram ur ett kommunalt perspektiv. Förbundet har sedan många år tillbaka ett samarbete med de statliga myndigheter som ansvarar för radon. Vidare deltar förbundet i en samarbetsgrupp där flera statliga myndigheter ingår för att samordna och verka för skadeförebyggande insatser.

Vad gäller samhällsplanering arbetar förbundet också med hållbarhetsaspekter utifrån ett kommunalt planeringsperspektiv. Kommunerna skall i sin framtida planering utifrån ett helhetsperspektiv sammanväga bl.a. ekonomiska, sociala och ekologiska aspekter. Ett annat viktigt område som Svenska Kommunförbundet satsar på är kvalitetsfrågor där man bl.a. ger ett ökat stöd till kommunerna i deras kvalitetsutvecklingsarbete.

Folkhälsoprogrammet

Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet påbörjade år 1995 ett politiskt programarbete, dvs. ett gemensamt projekt kring folkhälsofrågorna. En slutrapport, Främja hälsa – förebygg sjukdomar, utgavs år 1998. Huvudsyftet med programarbetet var att ge folkhälsofrågorna ökad tyngd i den politiska debatten. Att stimulera till ökat tvärsektoriellt samarbete var ett annat syfte. Inom programarbetets ram genomfördes ett antal konferenser, seminarier, internationella studiebesök och andra utåtriktade aktiviteter. Även kartläggningar och utvärderingar gjordes, t.ex. en kartläggning om samverkan i folkhälsofrågor.

En viktig uppgift i programarbetet var att tydliggöra dagens stora folkhälsoproblem och hot mot en positiv hälsoutveckling och att därmed lyfta fram de sociala skillnaderna i ohälsa. Särskilt har uppmärksammats barns och ungas hälsa samt kvinnors och invandrares hälsoproblem. Folkhälsoprogrammet initierade även två ytterligare projekt, nämligen Demokrati och folkhälsa samt Hälsokonsekvensbeskrivningar (HKB). Resultaten från projekten har redovisats i skrifter, vid seminarier samt via Internet.

Hälsokonsekvensbeskrivningar kan sägas vara ett arbetssätt för att tydliggöra hälsoaspekter och på ett systematiskt sätt belysa hur människors hälsa kan påverkas av föreslagna politiska beslut, en slags vägvisare mot mer hälsosamma beslut. Tillsammans med ett antal kommuner och landsting har de två förbunden utvecklat ett verktyg för att arbeta med hälsokonsekvensbeskrivningar som är tänkt att stimulera kommuner och landsting att utveckla eget arbete med att beskriva konsekvenser för hälsan inför politiska beslut.

Demokrati och Hälsa är ett utbildningsmaterial om folkhälsofrågor som riktar sig till kommun- och landstingspolitiker. Materialet, som är tillgängligt via Internet, innehåller olika typer av information, t.ex. statistik om hälsoläget i Sverige, goda exempel på folkhälsoarbete, diskussion om vilka faktorer som orsakar hälsa och vilka faktorer som främjar god hälsa m.m.

Lokala välfärdsbokslut

Projektet lokala välfärdsbokslut är ett samarbetsprojekt mellan Svenska Kommunförbundet, Folkhälsoinstitutet och Landstingsförbundet. I projektet deltog sju kommuner och ett landsting. Under år 1999 avslutades projektet.

Syftet med projektet är att ge folkhälsofrågorna en ökad politisk legitimitet och att skapa en struktur i kommunernas ambitioner att främja befolkningens hälsa och välbefinnande. Detta för att öka medvetenheten i kommunerna om vilka hälsoeffekter olika politiska beslut får för folkhälsan. I projektet utvecklas och implementeras nya metoder och arbetsformer i det reguljära arbetet samt förstärkt kunskap om budgetuppföljning, bokslut och årsredovisning.

4.3.4. Länsstyrelserna

Länsstyrelserna har inte något direkt uttalat ansvar för folkhälsofrågor, utan dessa frågor uppmärksammas inom vart och ett av de områden där länsstyrelsen verkar, t.ex. i den tillsynsverksamhet som bedrivs utifrån miljöbalken, lagen om kemiska produkter, livsmedelslagen, plan- och bygglagen, alkohollagen, tobakslagen och socialtjänstlagen. Dock bör poängteras att länsstyrelserna har till uppgift att ge råd och stöd till kommunerna inom alkoholområdet, liksom att samordna det regionala alkohol- och drogförebyggande arbetet. Dessutom har länsstyrelserna ansvar för fördelning av projektmedel för utveckling av den öppna missbrukarvården.

När det gäller alkoholområdet ändrades länsstyrelsernas roll i samband med att den nya alkohollagen (1994:1738) trädde i kraft. Detta innebar bl.a. att kommunerna från och med den 1 januari 1996 tog över det direkta ansvaret för hanteringen av serveringstillstånden i länet. Länsstyrelserna, som tidigare haft det direkta ansvaret för hanteringen av serveringstillstånd, blev i stället regional tillsynsmyndighet med uppgift att ge råd och stöd samt övervaka kommunernas verksamhet. Länsstyrelserna skulle vidare systematisera, sammanställa och analysera utvecklingen av alkoholhanteringen i respektive län. Länsstyrelsen i Stockholms län har också regeringens uppdrag att samordna den regionala tillsynen inom ramen för Operation Krogsanering.

I länsstyrelsernas arbetsuppgifter ingår även att sammanställa en årlig länsrapport, vilken t.ex. kan behandla frågor som kommunernas tillstånds- och tillsynsarbete, konsumtionsutvecklingen i länet samt arbete mot den illegala alkoholhanteringen.

I Statskontorets rapport Samordning mot droger – kartläggning och skiss till ny myndighetsstruktur på alkohol- och narkotikaområdet (1998:22) framgår att Statskontoret funnit att länsstyrelserna haft svårigheter att ta tag i sin roll som samordnare av den statliga alkohol- och narkotikapolitikens genomförande i länet.

4.4. Folkhälsoaktörer på nationell nivå

Ett stort antal statliga myndigheter har av statsmakterna delegerats uppgifter som innefattar att förebygga sjukdomar och främja hälsa i befolkningen. Dessa myndigheter har därför möjligheter att påverka folkhälsan i positiv riktning och på så sätt bidra till att de nationella folkhälsomålen uppfylls.

Nedan följer en kort beskrivning av myndigheters folkhälsoarbete inklusive en beskrivning av de myndigheter som särskilt omnämns i denna Organisationskommittés direktiv, dvs. Alkoholinspektionen, Barnombudsmannen, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet. Vidare beskrivs den nyinrättade myndigheten Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) eftersom Folkhälsoinstitutet i dag har vissa uppgifter om diskriminering av homosexuella. Dessutom beskrivs i avsnitt nedan om forskning, statistik och utbildning inom folkhälsoområdet.

Flertalet av de myndigheter som omnämns i detta avsnitt har i dag ett mer eller mindre utvecklat samarbete med Folkhälsoinstitutet. En närmare presentation av ett urval av myndigheter, utöver de som beskrivs i detta avsnitt, med viktiga uppgifter som direkt eller indirekt

påverkar de preliminära nationella folkhälsomålen presenteras i bilaga 6.

Till myndigheter med uppgifter att förebygga sjukdomar kan t.ex. räknas myndigheter som har ansvar för kontroll och tillsyn inom områden som har betydelse för folkhälsan. Exempel på sådana myndigheter är Socialstyrelsen som delegerats ansvaret för tillsynen över hälso- och sjukvården, tandvård, hälsoskydd, smittskydd och socialtjänst. Därutöver har t.ex. Alkoholinspektionen att utöva tillsyn över alkohollagens tillämpning. Andra exempel på myndigheter med kontroll- och/eller tillsynsuppgifter är Arbetarskyddsverket, Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Läkemedelsverket och Livsmedelsverket. Vidare har länsstyrelserna, som är statens ”förlängda arm” på regional nivå, att utöva tillsyn över verksamhet som bedrivs utifrån miljöbalken, lagen om kemiska produkter, livsmedelslagen, plan- och bygglagen, alkohollagen, tobakslagen och socialtjänstlagen.

Det finns också exempel på myndigheter som arbetar med att främja, följa och utvärdera olika områden som har betydelse för folkhälsan. Det gäller t.ex. Integrationsverket, Konsumentverket (även tillsynsansvar), Naturvårdsverket, Skolverket, Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen (även tillsynsansvar), Strålskyddsinstitutet, Ungdomsstyrelsen och Vägverket. Folkhälsoinstitutets verksamhet beskrivs närmare i kapitel 5.

Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket har uppgifter när det gäller t.ex. rehabilitering och att hindra utslagning från arbetsmarknaden, framför allt för utsatta grupper i samhället. Inom det s.k. barnperspektivet och FN:s barnkonvention har Barnombudsmannen i uppgift att bevaka barns rättigheter och intressen. Polisen och de rättsvårdande myndigheterna har även till uppgift att förebygga brott, varav våldsbrott är ett prioriterat område. Vidare förebygger polisen och tullen sjukdomar och skador genom att motverka tillgången på illegala droger och att förhindra smuggling av alkohol, tobak och narkotika.

4.4.1. Alkoholinspektionen

Alkoholinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn avseende hanteringen av alkoholdrycker och sprit i enlighet med vad som anges i alkohollagen (1994:1738). I förordningen (1996:612) med instruktion för Alkoholinspektionen anges vidare att inspektionen löpande skall kontrollera att den som har meddelats tillstånd av inspektionen följer de bestämmelser som gäller enligt alkohollagen. Inspektionen skall vidare följa upp kommunernas tillståndsgivning m.m. beträffande serveringstillstånd. Alkoholinspek-

tionen skall meddela föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av alkohollagen inom de områden där inspektionen utövar central tillsyn samt bevaka och sprida kännedom om rättstillämpningen. Myndigheten är också tillstånds- och tillsynsmyndighet för frågor om tillverkning av sprit och alkoholdrycker samt inköp av alkoholdrycker för tekniska och liknande ändamål.

Alkoholinspektionen skall även utforma och insamla den statistik som behövs för att kontrollera och följa upp alkoholhanteringen samt samverka med skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter. Myndigheten skall samråda med Konsumentverket i frågor som rör marknadsföring av alkoholdrycker. Vidare skall inspektionen svara för kunskapsutveckling och erfarenhetsutbyte inom det internationella samarbetet.

Inspektionen skall verka för att berörda myndigheter, främst kommuner, länsstyrelser och de som har meddelats tillstånd av inspektionen, har nödvändig kunskap och information om det alkoholpolitiska regelverket samt för att utbildningsmaterial tas fram för innehavare av serveringstillstånd och för serveringspersonal. Dessutom skall Alkoholinspektionen ha ansvar för kontrollen av dokument m.m. och meddela föreskrifter för vintransporter i enlighet med vad som anges i förordningen (1999:1148) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter.

Från och med den 1 januari år 2000 togs partihandelstillstånden bort och ersattes i alkohollagen med en koppling till vissa begrepp i lagen (1994:1564) om alkoholskatt. De nya reglerna innebär i praktiken för partihandeln bl.a. att skattemyndigheten tar över den direkta tillsynen över partihandeln och därigenom kontrollen av att alkoholdryckerna inte säljs till andra än Systembolaget, innehavare av serverings- och inköpstillstånd eller till andra partihandlare.

Alkoholinspektionen har kvar tillsynen över de företag som bedriver import och partihandel med alkoholdrycker med stöd av övergångsbestämmelserna till lagändringen per den 1 januari 2000, dvs. företag som före lagändringen hade fått tillstånd för verksamheten men ännu inte är upplagshavare eller registrerade varumottagare enligt skattelagstiftningen (övergångsordningen löper t.o.m. den 31 december 2001).

Inspektionen har, som en del av det övergripande målet för hälsooch sjukvårds- och socialtjänstområdet, i uppgift att tillse att lagar och bestämmelser avseende hantering av alkohol efterlevs av samtliga aktörer på alkoholområdet. Andra mål för inspektionen är att bidra till att samhällets alkoholpolitiska mål uppfylls samt vidmakthålla eller förstärka en effektiv tillsyn över handeln med alkoholdrycker. Insatserna mot illegal alkoholhantering skall förstärkas.

Tillstånds- och tillsynsverksamheten är en av Alkoholinspektionens centrala uppgifter. Denna verksamhet blev betydligt mer omfattande än

vad som förutsågs vid myndighetens bildande. Borttagandet av partihandelstillstånden innebär en rejäl minskning av tillståndsgivningen under år 2000.

Övriga huvuduppgifter är att meddela föreskrifter och utfärda allmänna råd till alkohollagen, ge information om lagen och det alkoholpolitiska regelsystemet och utbildning främst till personal i kommuner och länsstyrelser. Därutöver arbetar inspektionen med uppdrag och uppföljning genom insamling av statistik om tillverkning, import, export, servering etc. samt utvärdering av regelsystemets funktion och tillämpning på grundval av insamlad statistik och bl.a. årliga rapporter från länsstyrelserna. Inom uppföljning- och utvärderingsverksamheten ingår dessutom att följa upp kommunernas tillståndsgivning beträffande serveringstillstånd. Dessutom ingår ansvar för det nationella tillstånds- och personregister enligt alkohollagen över dem som har bl.a. serveringstillstånd för alkoholdrycker. Inspektionen följer även domstolarnas rättspraxis samt har ansvar för att sprida kännedom om rättsutvecklingen.

Alkoholinspektionen skall som egen myndighet läggas ned i samband med att Folkhälsoinstitutet ombildas, dvs. senast den 1 juli år 2001 (dir. 1999:56). De arbetsuppgifter som Alkoholinspektionen vid denna tidpunkt har kvar skall då övergå till det ombildade Folkhälsoinstitutet, dvs. framför allt övergripande tillsyns- och uppföljningsuppgifter på alkoholområdet. Här ingår att meddela föreskrifter, ge ut allmänna råd och annan information om lagen och dess tillämpning.

Viktiga förutsättningar för det fortsatta arbetet för Alkoholinspektionen, samt i förlängningen för den nya folkhälsomyndigheten, kommer att behandlas av Alkoholutredningen i samband med ett betänkande som beräknas utkomma i juni år 2000. Under våren 2001 förväntas vidare en proposition om ändring i alkohollagen, vilken bl.a. har som grund förslag från Alkoholutredningen. Vid halvårsskiftet 2001 beräknas därför lagändringar träda i kraft som innebär att rätten att bl.a. yrkesmässigt tillverka sprit och alkoholdrycker inte längre skall grunda sig på tillstånd enligt alkohollagen. Denna rätt blir i stället en följd av vissa godkännanden enligt alkoholskattelagen. Även tillsynen över verksamheten skall skötas med utgångspunkt i skattereglerna. Alkoholinspektionens direkttillsyn, prövning av ansökningar etc. faller på detta sättet bort. Vad som återstår av denna verksamhet kan sägas bli en mer allmän tillsyn och uppföljning av utvecklingen på området (se avsnitt 6.1.4).

4.4.2. Barnombudsmannen

Barnombudsmannen (BO) har enligt lagen (1993:335 ändrad 1994:87) om Barnombudsman i uppgift att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. Ombudsmannen skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter.

Enligt förordningen (1993:710) med instruktion för Barnombudsmannen skall denne bl.a. ta initiativ till åtgärder som syftar till att hävda barns och ungdomars rättigheter och intressen samt företräda och stödja barn och ungdomar i den allmänna debatten. Barnombudsmannen skall vidare ta initiativ till samordning och utveckling av samhällets förebyggande insatser inom området barn och ungas säkerhet. Myndigheten skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör utsatta barn och ungdomar.

Barnens ombudsman har en opinionsbildande och attitydpåverkande roll vilket innebär att försöka påverka t.ex. riksdag och regering, kommuner, landsting och myndigheter att vidta åtgärder och initiativ i syfte att förbättra barns och ungas livsvillkor.

Barnombudsmannens del av effektmålet för hälso- och sjukvården samt den sociala omsorgen är att öka samhällets kunskap om barns och ungdomars levnads- och uppväxtvillkor i syfte att barns och ungdomars rättigheter och intressen i ökad utsträckning tillgodoses samt att bidra till att öka kunskapen om och efterlevnaden av FN:s barnkonvention på alla nivåer i samhället. Syftet med verksamheten är således framför allt att bevaka och verka för barns och ungdomars rättigheter och intressen med särskild fokus på att lagar och deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen.

Ombudsmannens arbete syftar även till att på olika sätt främja barns och ungas villkor i samhället och att förbättra möjligheterna till såväl god fysisk som psykisk hälsa. Eftersom frågor som rör utsatta barn och ungdomar särskilt skall uppmärksammas arbetar Barnombudsmannen bl.a. med frågor som rör sexuella övergrepp, barnpornografi, barnmisshandel, asylsökande barn och mobbning. Barnombudsmannen uppmärksammar även speciellt inflytande för barn och unga samt elev- och skolhälsovård.

Barnombudsmannen har även till uppgift att hålla samman sektorsövergripande studier om barn och ungdomar samt att följa och analysera hur barns och ungdomars situation i samhället förändras liksom att identifiera faktorer som kan tjäna som varningssignaler. Barnombudsmannen har därför bildat ett nätverk med företrädare för organisationer och myndigheter i syfte att närmare belysa barnens villkor. Barnom-

budsmannen har även beställaransvaret för sammanställning av och information om statistik om barns och ungas levnadsförhållanden.

De centrala myndigheterna har en viktig roll att fylla när det gäller att genomföra barnkonventionen. Exempelvis Socialstyrelsen, Skolverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Folkhälsoinstitutet, Invandrarverket, Ungdomsstyrelsen samt Statens Kulturråd har alla i uppdrag att på olika sätt följa barns och ungas livsvillkor.

Ett av Barnombudsmannens verksamhetsområden innefattar ett ansvar för att ta initiativ till samordning och utveckling av samhällets förebyggande insatser inom området barns och ungas säkerhet. Samordning är därför ett av ombudsmannens viktigaste verktyg. Inom området barns och ungas säkerhet och hälsa (BUS) har Barnombudsmannen i uppdrag att samordna och utveckla säkerhetsarbetet bland barn och ungdom upp till 18 år, vilket sker i ett särskilt nätverk, BUS-nätverket. Insatserna inriktas på att ge barn och ungdomar ett riskmedvetande och en handlingsberedskap.

I BUS-nätverket ingår cirka 35 olika representanter från centrala myndigheter och organisationer. Opinionsbildning och information är en del av Barnombudsmannens strategi i BUS. Därutöver ges ett faktahäfte ut om skador och olycksfall bland barn och ungdom med statistik och förteckning över forskningsrapporter och kartläggningar. Tillsammans med Konsumentverket har Barnombudsmannen givit ut skriften Barnets rätt till en säker miljö – lagar och regler. Nyhetsbladet BUSnytt började att ges ut under år 1998.

Barnombudsmannen samverkar med flera olika myndigheter och organisationer samt även med forskningsråd, enskilda forskare, organisationer för barnhälsovårdsöverläkare, barnpsykiatriker, sjuksköterskeföreningar, Yrkesinspektionen samt olika branschorganisationer. Utöver det ovan nämnda BUS-nätverket finns även Nätverket för Barns villkor, Nätverket för barnkonventionen i kommuner och landsting samt Barn, ungdomar och byggd miljö.

4.4.3. Läkemedelsverket

Läkemedelsverket är central förvaltningsmyndighet för kontroll och tillsyn av läkemedel och vissa andra produkter som med hänsyn till egenskaper eller användning står läkemedel nära. Myndighetens verksamhet domineras av arbete inom ramen för EU:s nya system för godkännande och uppföljning av läkemedel. Läkemedelsverkets tillsyn är avgiftsfinansierad. I förordningen (1993:359, ändrad 1999:1373) om den statliga läkemedelskontrollen av läkemedel finns bestämmelser om ansöknings- och årsavgifter.

Enligt förordningen (1996:611) med instruktion för Läkemedelsverket skall verket särskilt svara för kontrollen och tillsynen enligt läkemedelslagen (1992:859), lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. och övriga läkemedelsförfattningar i fråga om t.ex. tillverkare, importörer och distributörer. Verket skall vidare utöva kontroll och tillsyn i fråga om vissa produkter som med hänsyn till egenskaper eller användning står läkemedel nära liksom utöva kontroll och tillsyn i fråga om teknisk sprit, alkoholhaltiga preparat, vissa medicintekniska produkter samt kosmetiska och hygieniska produkter. Regelverket för kosmetiska och hygieniska produkter regleras fr.o.m. den 1 januari 1999 med stöd av Miljöbalken (1998:808). Läkemedelsverket utfärdar föreskrifter och allmänna råd i fråga om läkemedel och andra produkter som omfattas av myndighetens kontroll och tillsyn.

Verket skall vidare ge information inom sitt ansvarsområde till andra myndigheter som skall handlägga läkemedelsfrågor, hälso- och sjukvården, apoteksväsendet, veterinärkåren och enskilda samt ge stöd till Socialstyrelsens tillsynsverksamhet. Läkemedelsverket bedriver forskning på området av betydelse för den kontroll och tillsyn som bedrivs. Läkemedelsverket skall samarbeta med Folkhälsoinstitutet och Statens Livsmedelsverk i frågor som rör medel som används för missbruksändamål. Läkemedelsområdet omfattas av ett internationellt regelverk där både hälso- och miljöperspektiv är styrande och verket agerar aktivt i ett antal olika organ inom EU samt inom det nordiska samarbetet.

Läkemedelsverkets del av effektmålet för hälso- och sjukvårds- och socialtjänstområdet är att tillse att läkemedel är säkra, effektiva och av god kvalitet samt verka för att läkemedel används på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Läkemedelsverket skall främja säkerheten och kvaliteten för läkemedelsnära produkter. Därutöver skall Läkemedelsverket medverka till att läkemedelsförsörjningen utvecklas och blir kostnadseffektiv. Ytterligare mål för Läkemedelsverket är att effektivt samarbeta med nationella aktörer vad gäller producentobunden läkemedelsinformation samt att aktivt påverka den vetenskapliga utvecklingen av kraven på läkemedel.

Verkets informationsverksamhet syftar till att ge hälso- och sjukvårdspersonal god information om läkemedel samt verka för att läkemedel används på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt så att den enskilde får god behandling utan att behöva utsättas för onödiga risker. Tillsynsansvaret innefattar även att kontrollera de råvaror som ingår i läkemedel och tillse att de uppfyller kraven på god tillverkningssed. Läkemedelsverket har även bemyndigats att utfärda före-

skrifter och allmänna råd beträffande olika läkemedelsfrågor, t.ex. människors eller djurs hälsa eller miljön.

Läkemedelsverket prioriterar verksamhet inom läkemedelsområdet som är inriktat mot trygghet och säkerhet inom hälso- och sjukvården, men även för den enskilde, samtidigt som verksamheten skall utgöra en effektiv och säker produktkontroll och kvalitetssäkring för industrin. Läkemedelsområdet är ett område som omfattas av ett internationellt regelverk där både hälso- och miljöperspektiv är styrande. Verket agerar därför aktivt i ett antal olika organ inom EU och det nordiska samarbetet.

Läkemedelsverket samarbetar med en rad olika myndigheter och organisationer, bl.a. Socialstyrelsen, Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Smittskyddsinstitutet, Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik (SBU), Apoteket AB, Landstingsförbundet och Kemikalieinspektionen. Ett samarbete har avtalats fram med de till landstingen knutna läkemedelskommittéerna. Beträffande alkohol- och narkotikafrågor har Läkemedelsverket överläggningar med Folkhälsoinstitutet. I frågor om teknisk sprit och narkotika samarbetar Läkemedelsverket med bl.a. tullen och polisen (se nedan).

Förebyggande av missbruk av teknisk sprit och narkotika

Ett av Läkemedelsverkets verksamhetsmål i regleringsbrevet för år 2000 är att främja säkerhet och kvalitet hos särbehandlande läkemedel3och kosmetiska och hygieniska produkter samt förebygga missbruk av teknisk sprit, narkotika och narkotikakemikalier. När det gäller missbruksförebyggande kontroll av teknisk sprit och narkotika har Läkemedelsverket under budgetåret 1999 registrerat 1 868 inkomna ärenden och slutbehandlat 1 938 ärenden om teknisk sprit samt registrerat 1 707 inkomna ärenden och slutbehandlat 1 667 ärenden om narkotika.

När det gäller teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat har en av de interna målsättningarna varit att prioritera insatser för att minska den illegala hanteringen av teknisk sprit, bl.a. som ett led i den förhandsbedömning som görs innan ett tillstånd beviljas. I många fall ändras denatureringen i förhållande till det som angetts i ansökan. Angående narkotika är Läkemedelsverkets huvuduppgift att kontrollera narkotiska läkemedel, men verksamhet har även inriktats på åtgärder avseende illegala droger, främst svampar och nya syntetiska droger.

3 Naturläkemedel, vissa utvärtes medel samt homeopatika.

Inom områdena teknisk sprit, narkotika och narkotikakemikalier har Läkemedelsverket samarbete med polis och tull för att kunna upptäcka illegal hantering och ekonomisk brottslighet.

Verkets arbete med tillståndskrav har sannolikt haft effekten att användningen av odenaturerad sprit hade varit högre än dagens nivå. Kontrollen har bl.a. inneburit att hanteringen av teknisk sprit upprätthållits på en säker nivå och att eventuella stölder upptäckts och utretts. Missbruk av etanolhaltiga produkter har inneburit att tillstånd dragits in. Kontrollen avseende narkotika sker genom tillsyn av de företag som tillverkar och bedriver handel med narkotika. Tillsynen har t.ex. inneburit att motverka förskingring av produkterna.

I samband med ombildningen av Folkhälsoinstitutet den 1 juli år 2001 skall Läkemedelsverkets övergripande tillsyns- och uppföljningsuppgifter när det gäller teknisk sprit överföras till den nya myndigheten. Viktiga förutsättningar för hur den fortsatta verksamheten med teknisk sprit skall hanteras framöver kommer att behandlas i Alkoholutredningens betänkande vilken beräknas publiceras i juni 2000.

4.4.4. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning

Enligt förordningen (1999:170) med instruktion för Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) framgår att denne har de uppgifter som anges i lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Detta innebär att se till att denna lag följs och att verka för att diskriminering på grund av sexuell läggning inte heller förekommer på andra områden inom samhällslivet. Ombudsmannen skall vidare ge rådgivning och på andra sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering på grund av sexuell läggning kan ta till vara sina rättigheter. Vidare skall Ombudsmannen följa den internationella utvecklingen inom området, främst inom EU.

Ombudsmannen skall föreslå regeringen författningsändringar och andra åtgärder som kan motverka diskriminering på grund av sexuell läggning. Dessutom skall Ombudsmannen efter samråd med Folkhälsoinstitutet ta initiativ till eller medverka i upplysnings- och informationsverksamhet samt andra opinionsbildande insatser som rör diskriminering på grund av sexuell läggning. Ombudsmannen skall även efter samråd med Folkhälsoinstitutet följa forsknings- och utvecklingsarbete som avser sådan diskriminering.

Därutöver skall Ombudsmannen även upprätthålla kontakter med organisationer vars verksamhet rör frågor om sexuell läggning och öv-

riga ombudsmän mot diskriminering. Ombudsmannen skall dessutom hålla kontakter med andra myndigheter samt med landsting, kommuner och organisationer på arbetsmarknaden.

I regleringsbrevet för år 2000 anges att verksamhetsmålet för Ombudsmannen är att öka kunskaperna hos arbetsgivare, arbetstagare och samhället i övrigt om diskriminering på grund av sexuell läggning samt att, efter samråd med Folkhälsoinstitutet, genom opinionsbildande insatser motverka och förebygga diskriminering på grund av sexuell läggning.

4.4.5. Smittskyddsinstitutet

Smittskyddsinstitutet är en statlig expertmyndighet med uppgift att bevaka det epidemiologiska läget i fråga om smittsamma sjukdomar bland människor och föreslå åtgärder mot sådana sjukdomar. Smittskyddsinstitutet har att ta hänsyn till ett antal lagar och förordningar inom området, framför allt smittskyddslagen (SFS 1988:1472).

Enligt förordningen (1996:609) med instruktion för Smittskyddsinstitutet framgår att institutet särskilt skall följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt i fråga om smittsamma sjukdomar och skyddet mot dessa samt lämna Socialstyrelsen och andra berörda information om det epidemiologiska läget och föreslå åtgärder som detta kan föranleda. Institutet skall vidare följa och analysera immunitetsläget i utvalda befolkningsgrupper efter genomförda vaccinationsprogram och föreslå vaccinationsåtgärder liksom ta initiativ till åtgärder som medför ett gott skydd i landet mot smittsamma sjukdomar, även i kris och krig. Smittskyddsinstitutet bedriver också forskning, metodutveckling och utbildning inom smittskyddsområdet. Inom myndigheten bedrivs försöksdjursverksamhet.

Smittskyddsinstitutets del av det övergripande effektmålet för hälsooch sjukvårds- och socialtjänstområdet är att medverka till att skyddet mot smittsamma sjukdomar upprätthålls och förstärks. Exempel på verksamhetsmål för myndigheten är att en effektiv smittspårning och bekämpning av smittsamma sjukdomar bland människor skall upprätthållas och att metoder och kunskaper inom smittskyddsområdet skall utvecklas och förbättras i syfte att förstärka skyddet mot smittsamma sjukdomar. Ett annat mål är att kompetensen inom smittskyddet skall höjas.

Institutets bevakning av infektionsläget i landet baseras till stor del på den rapportering som utförs enligt Smittskyddslagen. Registrering och analys av anmälda sjukdomsfall samt rapporter från mikrobiologiska laboratorier om smittämnen och sjukdomsutbrott ger en bild av

det epidemiologiska läget i landet. Tillsammans med den karaktärisering av smittämnena som sker vid de laborativa enheterna kan en smittkedja vid ett utbrott identifieras och i gynnsamma fall brytas. Deltagande i olika nätverk och övervakningssystem ger möjlighet till överblick av det internationella smittskyddsläget. Smittskyddsinstitutet lämnar, med utgångspunkt i bevakningen och utbrottsutredningar, expertråd och underlag till lokala, regionala och centrala instanser, som har det exekutiva ansvaret för smittskyddet i landet.

En viktig del i epidemiövervakningen är samverkan med smittskyddsläkare, infektionskliniker, mikrobiologiska laboratorier, myndigheter och organisationer, liksom att utveckla nationella och internationella kontakter och övervakningssystem. Kontinuerlig samverkan, både på formell och informell basis, sker bl.a. med Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Boverket, Arbetarskyddsstyrelsen och Räddningsverket. Informella kontakter sker på det lokala planet t.ex. med landets 50 miljölaboratorier, kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder, tekniska förvaltningar och plankontor. Underhandssamverkan sker med länsstyrelser, smittskyddsläkare och hygienföreträdare på landets sjukhus. Direktkontakter förekommer även med allmänhet, massmedier m.fl.

För att det svenska smittskyddet skall fungera väl krävs både nationella och internationella kontaktnät. I institutets roll som expertmyndighet behövs ett väl utvecklat samarbete för att få aktuell epidemiologisk information och för att kunna följa forskningen inom medicinsk mikrobiologi. Samverkan har därför fördjupats med Världshälsoorganisationen (WHO) gällande internationella riktlinjer samt riskanalys och riskhantering avseende smittspridning via den yttre miljön. Vidare är institutet ett s.k. WHO Collaborating Centre inom fyra områden och fungerar som nationellt influensacenter för WHO. Smittskyddsinstitutet deltar även i WHO:s program ”Antibiotic Resistance Surveillance”. Inom ramen för EU-samarbetet deltar institutet t.ex. aktivt i de fem nätverk som för närvarande finns för övervakning av sjukdomar på EUnivå.

4.4.6. Socialstyrelsen

Socialstyrelsen är statens centrala expert- och tillsynsmyndighet inom framför allt hälso- och sjukvårds- och socialtjänstområdet. I förordningen (SFS 1996:570) med instruktion för Socialstyrelsen framgår att Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet,

tandvård, hälsoskydd, smittskydd, stöd och service till funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel.

Socialstyrelsen har i dag ett huvudansvar för folkhälsorapportering och social rapportering, vilket bl.a. innebär att kontinuerligt rapportera om folkhälsans utveckling med hjälp av register. Vart tredje eller fjärde år sammanfattas utvecklingen i en nationell Folkhälsorapport respektive Social rapport som överlämnas till regeringen. I samband med folkhälsorapporteringen skall Socialstyrelsen redovisa det nationella läget avseende miljörelaterad ohälsa. Beträffande Folkhälsorapporten skall samråd ske med Folkhälsoinstitutet.

Effektmålet för utgiftsområde 9, hälso- och sjukvård och social omsorg, är – att trygga en god hälsa och goda levnadsvillkor och se till att hälso- och sjukvården och den sociala omsorgen bedrivs med god kvalitet och effektiv resursanvändning samt tillgodoser den enskilde individens behov av vård, omsorg, stöd och service.

Socialstyrelsens del i detta effektmål är – att genom tillsyn, uppföljning och utvärdering, metodutveckling samt kunskapsförmedling medverka till att kommuner, landsting och andra aktörer inom vård- och omsorgssektorn i ökad utsträckning vidtar åtgärder för att åstadkomma en god hälsa och social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen.

Utöver ovan nämnda effektmål har i regleringsbrevet för år 2000 även formulerats ett antal verksamhetsmål. Ett av dessa verksamhetsmål gäller områdena folkhälsa, hälsoskydd och smittskydd. Verksamhetsmålet är – att folkhälsan skall förbättras för de grupper i samhället som är mest eftersatta ur hälsosynpunkt. Socialstyrelsen skall bidra till att uppfylla detta mål genom att arbeta för att kommuner, landsting och övriga aktörer inom folkhälsoområdet i större utsträckning vidtar åtgärder för att förbättra folkhälsan samt genom att påtala de brister som uppmärksammas inom folkhälsoområdet.

Därutöver skall Socialstyrelsen medverka till att hälsorisker i miljön förebyggs och undanröjs genom att bl.a. prioritera utbildnings- och utvecklingsinsatser med anledning av miljöbalkens ikraftträdande. Dessutom skall Socialstyrelsen medverka till en god kvalitet inom hälsoskyddet samt till en enhetlig tillämpning av lagstiftningen inom hälsoskyddsområdet. Socialstyrelsen skall även medverka till att kvalitetsutvecklingen i större utsträckning införs inom kommunernas hälsoskyddsarbete och inom det samhällsmedicinska området samt initiera och stödja utvecklingen av metoder för kvalitetsutveckling inom dessa områden. Vidare skall Socialstyrelsen medverka till att smittspridning bland människor begränsas.

Socialstyrelsens verksamhet är för närvarande indelad i verksamhetsgrenarna tillsyn, nationell uppföljning och utvärdering, utbildning

och utveckling samt övriga huvuduppgifter. Socialstyrelsen har vidare ett övergripande ansvar för beredskapsfunktionen inom sina bevakningsområden.

Socialstyrelsens tillsyn omfattar primär medicinsk tillsyn, social tillsyn, tillsyn inom hälsoskydd och smittskydd samt tillsyn och marknadskontroll av medicinsk teknik. Tillsynsverksamheten skall bidra till hög säkerhet, god kvalitet och rättsenlighet inom de resurser och andra ramar som politiskt beslutats för verksamheten. Socialstyrelsens tillsyn över hälso- och sjukvården sker på verksamhets- och individnivå. Sedan år 1997 har Socialstyrelsen även tillsyn över skolhälsovård, företagshälsovård samt den hälso- och sjukvård som bedrivs i Kriminalvårdsstyrelsens och Statens institutionsstyrelses regi.

Inom området nationell uppföljning och utvärdering skall Socialstyrelsen till regeringskansliet samt till kommuner och landsting ta fram underlag inom hälso- och sjukvård, smittskydd och hälsoskydd, folkhälsa, välfärdsförhållanden och socialtjänst. Underlagen skall ge mottagaren goda möjligheter att värdera, utveckla förbättra och ompröva verksamhet inom dessa områden.

Socialstyrelsens verksamhet inom området utbildning och utveckling skall bidra till att utvecklings- och förnyelsearbete kommer till stånd inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Målet med insatserna skall vara att förbättra metodiken och kvaliteten i det sociala och pedagogiska arbetet. Inom ramen för utvecklingsarbetet skall Socialstyrelsen även beskriva kunskapsläget och identifiera områden som behöver utvecklas. Styrelsen skall vidare initiera och stödja systematisk dokumentation och analys inom dessa områden samt sprida de kunskaper som på så sätt kommit fram.

Gemensamma program för Socialstyrelsens olika avdelningar och med relevans för folkhälsoarbetet utarbetas för närvarande inom områdena missbruk, barn och ungdom och psykiatri.

Epidemiologiskt Centrum (EpC)

Epidemiologiskt centrum (EpC) inom Socialstyrelsen har till huvudsaklig uppgift att följa, analysera och rapportera om utvecklingen av befolkningens hälsa, sjukdomar, sociala förhållanden, vårdutnyttjande och riskfaktorer för sjukdomar och sociala problem. EpC förser både statsmakterna, allmänheten, forskare m.fl. med underlag inom hälsooch sjukvårds-, socialtjänst- och folkhälsoområdet. EpC har vidare till uppgift att utveckla statistik och register samt att stödja och stimulera användningen av epidemiologiska register för planering, uppföljning, utvärdering och forskning. Därför tas även fram kunskapsunderlag

inom områden som rör hälsa och sociala förhållanden, vilka skall kunna användas för att belysa konsekvenserna av olika beslut eller som underlag för social- och folkhälsopolitiska beslut. EpC har det övergripande ansvaret för att vart tredje eller fjärde år utarbeta en nationell Folkhälsorapport och en Social rapport.

EpC:s fem huvudsakliga verksamhetsområden är register, klassifikationer och medicinsk terminologi, rapportering av folkhälsa och sociala förhållanden, forskning och utveckling samt statistiksamordning.

Centrets verksamhet kan betecknas som såväl samhällsinriktad som till viss del individinriktad och riktar sig mot både nationell, regional och lokal nivå, dvs. riksdag och regering, andra statliga myndigheter, landsting, kommuner, organisationer, forskare och allmänhet. Vissa av EpC:s produkter är även avsedda att användas i utbildning på olika nivåer inom framför allt hälso- och sjukvårdsutbildning, socialtjänstutbildning och inom epidemiologutbildningen.

EpC ansvarar för följande register: patientregistret, cancerregistret, cancer-miljöregistret, medicinska födelseregistret, missbildningsregistret, hjärtinfarktregistret, skaderegistret, dödsorsaksregistret, abortregistret, steriliseringsregistret, registret över socialbidrag, registret över insatser för vuxna missbrukare och registret över insatser för barn och unga. EpC för dessutom statistik över assisterad befruktning och amningsstatistik. Centret har även i samverkan med Världshälsoorganisationen (WHO), landsting, kommuner och forskningsinstitutioner utvecklat presentationsprogrammet Hur mår Sverige?, vilket gör det möjligt att jämföra befolkningens hälsa, sjuklighet, dödlighet, sociala förhållanden, vårdutnyttjande m.m. i samtliga landsting och kommuner. Programmet finns tillgängligt på Internet.

För att kunna analysera och utarbeta kunskaps- och beslutsunderlag inom folkhälsoområdet krävs tillgång till väl fungerande epidemiologiska data och register. Registren måste dessutom hålla hög kvalitet och aktualitet samt beakta integritetsskyddet. EpC:s arbete är därför inriktat mot att upprätta enhetliga och ändamålsenliga sjukdomsklassifikationer i enlighet med WHO:s intentioner, att kontrollera kvaliteten i registren samt se till att datalagen och Datainspektionens regler och instruktioner efterföljs.

Samverkan med andra myndigheter

Socialstyrelsen har en bred samverkan såväl nationellt som internationellt med ett stort antal myndigheter och forskningsinstitutioner. I folkhälsofrågor sker samarbete med Folkhälsoinstitutet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, vilka gemensamt har ini-

tierat bildandet av Svenskt nätverk för lokalt folkhälsoarbete. Därutöver sker samarrangemang av konferenser m.m. Folkhälsoinstitutet och Landstingsförbundet är vidare representerade i EpC:s styrelse och stöder verksamheten ekonomiskt. Ett avtal mellan Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet upprättas årligen där samarbetet närmare preciseras.

I smittskyddsfrågor har Socialstyrelsen ett utvecklat kontaktnät med andra myndigheter, t.ex. Smittskyddsinstitutet, Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt. Socialstyrelsen ingår vidare i aidsrådet vilket är förlagt till Folkhälsoinstitutet samt i Folkhälsoinstitutets myndighetsgrupp för aids-frågor.

Andra samarbetspartners inom hälsoskydds-, smittskydds- och folkhälsofrågor, är förutom de ovan nämnda, Arbetsmarknadsstyrelsen, Boverket, Institutet för miljömedicin, Integrationsverket, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Naturvårdsverket, Riksförsäkringsverket, Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik, Statens institut för kommunikationsanalys, Skolverket, Strålskyddsinstitutet, Statistiska centralbyrån och Vägverket.

Socialstyrelsen har sedan flera år tillbaka lett den svenska delegationens arbete i WHO samt regionala kommittémöten inom WHO:s Europaregion, t.ex. avseende områdena miljö och hälsa. Dessutom representerar Socialstyrelsen Sverige i Europarådet vad gäller hälsofrågor. Socialstyrelsen representerar även Sverige i EU-kommissionens kommitté ”Surveillance and control of communicable diseases” samt i EUkommissionens kommitté för ”Pollution related diseases”. Dessutom har Socialstyrelsen regelbundet deltagit i uppföljningar och utvärderingar av WHO:s Hälsa för alla-strategi samt tillsammans med Folkhälsoinstitutet och Nationella folkhälsokommittén spridit kännedom om de nya WHO-målen. Därutöver sker inom Socialstyrelsens samtliga verksamheter ett brett internationellt samarbete.

4.5. Organisationer med statligt stöd via Folkhälsoinstitutet

4.5.1. Organisationer med organisationsstöd

Det finns i dag ett stort antal organisationer inom folkhälsoområdet, flertalet med statligt stöd, som på olika sätt med sina insatser bidrar till att förbättra folkhälsan. Organisationer finns inom områden som alkohol och droger, barn och ungdom, folkbildning, idrott och motion, kost, miljö, tobak, sex och samlevnad, samt även olika fackliga organisationer, handikapporganisationer, invandrarorganisationer, kvinnoorganisationer samt pensionärsorganisationer m.m. Utöver dessa organisatio-

ner finns även ett antal lokala, regionala och nationella nätverk som helt eller delvis finansieras via Folkhälsoinstitutet.

Folkhälsoinstitutet samarbetar med och ger riktat stöd till olika nationella verksamheter, t.ex. organisationer, nätverk, nationella projekt, samverkansgrupper och samverkansprojekt. Det ekonomiska stödet till organisationer kan avse bas- och/eller projektverksamhet. Dessutom ges ekonomiskt stöd till organisationer, nätverk och projekt på lokal och regional nivå. Folkhälsoinstitutet har även förmedlat stöd från Allmänna arvsfonden. För vissa organisationer kan stödet utgöra en väsentlig eller huvudsaklig inkomstkälla.

År 1999 delades 85 348 tkr ut i projekt- och organisationsstöd inklusive det s.k. extra bidraget till hiv/aids/STD4 , varav 17 429 tkr bestod av organisationsstöd och 55 468 tkr av projektstöd. Det extra bidraget till hiv/aids/STD uppgick till 12 451 tkr.

Stöd har utgått till organisationer som arbetar förebyggande med bl.a. psykisk hälsa, tobaksprevention, amning, hiv/aids/STD, förbättrad hälsa bland invandrare samt till riksorganisationer som RFSL, Noaks Ark–Röda korset och RFSU. CAN och ALNA-rådet är också organisationer som erhållit verksamhetsbidrag.

Folkhälsoinstitutet tillämpar flera olika metoder för att fortlöpande pröva stöden med avseende på kvalitet och effektivitet. Viktiga instrument är standardiserade ansöknings- och återrapporteringsformulär, verksamhetsberättelser, avtal, redovisningar, uppföljningar, överläggningar och möten. För projektstöden har även utförts projektledarutbildningar. Dessutom har för projektstöden upprättats en projektdatabas, vilket möjliggör kvantitativa, kvalitativa och ekonomiska uppföljningar och jämförande analyser av institutets samlade projektstöd.

För stora organisationer med rikstäckande verksamhet definierar institutet tillsammans med organisationerna uppdrag som klargör vilka områden inom organisationen som det ekonomiska stödet skall avse. Uppdragen, inklusive formerna för redovisning av stödet, skrivs som ett bindande avtal mellan organisationen och Folkhälsoinstitutet. RFSU, RFSL och Noaks Ark–Röda korset är exempel på organisationer med denna typ av avtal.

Projektstöd på lokal och regional samt nationell nivå ges för verksamhet inom institutets olika program, framför allt inom följande områden; alkohol- och narkotika, hiv/aids/STD, tobak, skador, allergi, främjande samt arena skola. Projektstöd har även beviljats från institutets FoU- och utvärderingsverksamheter liksom från staben och verksledningen. Dessa stöd har utdelats till projekt inom landsting, kommuner, organisationer och statliga myndigheter m.fl.

4 STD, sexuellt överförbara sjukdomar.

Följande organisationer mottog år 1999 organisationsstöd från Folkhälsoinstitutet (uppställningen följer Folkhälsoinstitutets indelning):

Organisationer som bedriver hälsofrämjande arbete

  • En rökfri generation
  • Läkare mot tobak
  • Lärare mot tobak
  • Tandvård mot tobak
  • Sjuksköterskor mot tobak
  • Visir
  • Farmaci mot tobak
  • Amningshjälpen
  • S:t Lukasstiftelsen
  • Svenska föreningen för psykisk hälsa
  • Tandvärnet
  • Hälsofrämjandet
  • Svenska föreningen för folkhälsoarbete
  • Föräldraföreningen spädbarnsdöd

Homosexuellas organisationer

  • RFSL
  • Riks-EKHO
  • Kvinnohögskolegruppen
  • Föreningen Lesbisk NU
  • Föreningen Regnbågen
  • Homosexuella socialister
  • Homosexuella liberaler
  • Gaymoderaterna
  • Tupilac

Organisationer som bedriver hiv-preventivt arbete och psykosocialt stöd

  • Noaks Ark
  • RFSL
  • RFSU
  • FSUM
  • Lärare mot AIDS
  • Riksförbundet för HIV-positiva
  • Posithiva gruppen
  • Kvinnocirkeln i Sverige
  • Kamratföreningen Nu
  • Stiftelsen PSB
  • Förbundet blödarsjuka i Sverige

samt olika invandrarorganisationer t.ex. Ung Sios, Kurdiska riksförbundet och Chilenska Riksförbundet.

4.5.2. Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN)

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) är ett folkrörelsedominerat serviceinriktat informationsorgan i drogfrågor med nära anknytning till staten. CAN följer utvecklingen av bruk och missbruk av alkohol, narkotika och andra beroendeframkallande medel. CAN fungerar som en kunskapsbank med uppgift dels att tillhandahålla och sprida saklig droginformation, dels att omvandla tillgänglig kunskap i begriplig och lätthanterlig form till icke-specialister. CAN för ut kunskap till olika målgrupper via kanaler som kurser, konferenser, seminarier, bibliotek, försäljning och frågeservice. En viktig uppgift för CAN är att ge sina medlemsorganisationer service och fungera som en länk mellan dem och forskningen.

Inom ramen för riksdagens drogpolitiska beslut 1984 (prop. 1984/85:19) bestämdes att CAN skall ha rollen som förmedlare av basfakta på drogområdet med huvuduppgifterna att samlat följa och sprida information om förändringar på drogområdet samt vara ett serviceorgan för folkrörelser och organisationer i deras droginformation. Denna inriktning låg kvar även efter Folkhälsoinstitutets tillkomst år 1992. I CAN:s stadgar framgår vidare att CAN:s uppgift är att främja saklig upplysning om verkningar på individ och samhälle av alkohol- och narkotikabruk, liksom om vägar och medel för att förekomma och bekämpa alkoholskador och motverka icke-medicinskt bruk av narkotika.

Cirka 47 folkrörelser och organisationer är medlemmar i CAN. De utgörs bl.a. av narkotikaorganisationer och nykterhetsrörelsen men även av ungdoms- och föräldraorganisationer, studieförbund, länkorganisationer, scouter, idrottsrörelsen m.fl. CAN har totalt 27 s.k. länsombud, dvs. ett ombud i varje län. CAN:s högsta beslutande organ är ombudsförsamlingen där varje ansluten organisation får utse högst sex ombud. CANs styrelse består av minst fjorton ledamöter, varav regeringen utser ordföranden och dennes ersättare. I styrelsen sitter bl.a. företrädare för Socialvetenskapliga forskningsrådet, Medicinska forskningsrådet, Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen samt ledamöter valda av ombudsförsamlingen.

Statens bidrag till CAN om 7 964 tkr har t.o.m. år 1998 disponerats och utbetalats av Folkhälsoinstitutet från anslag C2 Bidrag till organi-

sationer på det sociala området. Fr.o.m. år 1999 disponeras och utbetalas medel om 8 164 tkr av Socialstyrelsen från anslag B10 Bidrag till organisationer på det sociala området. Enligt CAN:s verksamhetsplan och budget för år 2000 framgår att statsanslagen utgör cirka 77 procent av verksamhetens totala intäkter. I posten statsanslag ingår dels 8 164 tkr, dels 3 000 tkr från Folkhälsoinstitutet.

Med utgångspunkt i de av stadgarna och riksdagen formulerade övergripande målen har bl.a. följande riktlinjer formulerats som vägledande för CAN:s fortsatta arbete:

  • Stimulera organisationer och studieförbund att integrera alkoholoch narkotikafrågor i sin verksamhet,
  • stödja organisationers arbete genom samarbete med en eller flera organisationer i olika slag av projekt,
  • genom CAN:s bibliotek, frågeservice och annan basfaktaförmedlande verksamhet ge service med dokumentation till organisationer, myndigheter, forskare, informatörer och övriga intresserade,
  • genom materialproduktion, kurser och konferenser tillhandahålla forskning och andra fakta på ett överskådligt sätt,
  • genom en populärvetenskaplig tidskrift föra ut aktuell forskning och åtgärder inom drogområdet samt medverka till debatt,
  • medverka i arbetet att följa drogutvecklingen, vilket bl.a. kan innebära att genomföra och ansvara för olika undersökningar, att göra lägesbedömningar och att informera om hur drogproblemen förändras,
  • stimulera till regional samordning av preventiva insatser,
  • stimulera regional fortbildning och debatt,
  • medverka till opinionsbildning bland föräldrar,
  • medverka till att drogproblemen åtgärdas i preventivt syfte i arbetslivet,
  • stimulera saklig och aktuell behandling av drogfrågor i massmedia,
  • medverka till att alkohol- och narkotikafrågor kommer in i verksamheten hos bibliotek och folkhögskolor,
  • bistå lärare, elever och studenter med basfakta och råd om material, AV-medel m.m., och
  • bevaka att aktuella forskningsrön och andra fakta tillförs ovanstående verksamheter och debatt väl anpassade till målgruppernas behov.

CAN genomför bl.a. årligen undersökningar om skolungdomars och mönstrades drogvanor och sammanställer statistik från olika källor. Resultatet presenteras i rapporter. CAN producerar även faktablad och kunskapsöversikter för olika målgrupper. CAN har ett bibliotek, som är

ett av Europas största specialbibliotek inom drogområdet, liksom en frågeservice. Vidare ger CAN bidrag till föreläsningar i drogfrågor för att stödja föreningars lokala insatser samt arbetar med samverkansprojekt med medlemsorganisationerna.

I flertalet län finns i dag s.k. länssamrådsgrupper som tidigare initierades av CAN i samarbete med Socialstyrelsen. Tanken var att inrätta ett länsvis samarbete mellan institutioner med drogförebyggande verksamhet. I dessa grupper ingår i regel CAN:s länsombud samt representanter från de regionala kommunförbunden, landsting, länsstyrelse, länsnykterhetsförbund och länspolis. CAN har, liksom även Folkhälsoinstitutet, bidragit ekonomiskt till länssamrådsgruppers, men även till andra regionala samverkansgruppers aktiviteter.

Från och med den 15 februari 2000 flyttades ansvaret för webbsidan Drugsmart från Socialdepartementet till CAN.

CAN har ett kontinuerligt samarbete med Folkhälsoinstitutet. Det mer grundläggande samarbetet regleras via ett avtal, som funnits sedan Folkhälsoinstitutet bildades år 1992. Detta avtal omfattar framför allt biblioteksverksamheten och samarbete när det gäller institutets ansvar att följa drogutvecklingen, i första hand drogvaneundersökningar i skolorna och bland dem som mönstrar till värnplikten. Gemensamma undersökningar kommer även att göras under år 2000 om ungdomars och vuxnas drogvanor. Därutöver sker även ett gemensamt arbete med den årliga publikationen om drogsituationen i Sverige. Basavtalet är flerårigt men är föremål för en årlig förhandling när det gäller den ekonomiska ersättningen till CAN.

Förutom det omfattande formella och informella samarbete som finns mellan de båda organen utser institutet även en ledamot och en suppleant i CAN:s styrelse.

När CAN fick i uppdrag av riksdagen att följa utvecklingen på drogområdet ingick bl.a. att göra årliga, samlade bedömningar av drogutvecklingen. Även Folkhälsoinstitutet fick vid sin tillkomst år 1992 ansvaret för att drogutvecklingen följs. Efter detta har ansvaret för viss verksamhet flyttat från CAN till Folkhälsoinstitutet. Det gäller uppdraget att följa drogutvecklingen och ansvaret för kunskapsöversikter inom drogområdet. I en överenskommelse mellan CAN och institutet konstaterades att CAN har kompetens inom dessa områden och att institutet förväntas köpa tjänster av CAN. Även om det övergripande ansvaret övergått till institutet så ligger det i överenskommelsen att CAN, på uppdrag av institutet, skall fortsätta att arbeta inom dessa områden. Ett likartat förhållande gäller även för CAN:s bibliotek där det klart konstaterats att det skall vara kvar i CAN:s ägo, men finansieras via Folkhälsoinstitutet

I samarbetsavtalet mellan institutet och CAN regleras vad institutet vill att CAN skall utföra avseende att följa drogutvecklingen. De årliga bedömningarna av drogutvecklingen redovisas i den gemensamma rapporten Alkohol- och narkotikautvecklingen i Sverige (numera Drogutvecklingen i Sverige). Statistik från olika håll ligger till grund för denna rapport, inklusive resultaten från Folkhälsoinstitutets och CAN:s egna undersökningar. I institutets och CAN:s gemensamma rapportserie har under år 1999 utkommit två rapporter, Drogutvecklingen i

Sverige – Rapport 99 samt en andra redovisning från Temos ungdomsundersökningar.

CAN:s bibliotek är sedan maj 1997 kontaktbibliotek för Folkhälsoinstitutet. Biblioteket sköter Folkhälsoinstitutets biblioteksservice i form av databassökningar, fjärrlånebeställningar, utbildning m.m. CAN sköter även det interna biblioteket när det gäller inköp och katalogisering i institutets egen databas. På uppdrag av Folkhälsoinstitutet deltar biblioteket även i en arbetsgrupp vid det Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (sv. ECNN, eng. EMCDDA).

Utöver de regelbundna personliga kontakter som mer eller mindre dagligen sker mellan de båda organens tjänstemän har samarbetet under 1999 omfattat en rad olika verksamheter. Verksamhet som inte regleras av samarbetsavtalet är bl.a. den s.k. ESPAD-undersökningen (European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs) som CAN har initierat och koordinerat. Institutet har i den svenska delen av den senaste ESPAD-undersökningen bidragit med 150 000 kr för år 1999.

När det gäller det regionala rapporteringssystem om droger som CAN i många år drivit har institutet bidragit med 200 000 kr under 1999. Eftersom Folkhälsoinstitutet har ansvar att vara kontaktpunkt för ECNN har institutet gett CAN i uppdrag att utveckla det regionala rapporteringssystemet genom att dels inkludera fler rapportörer från den lokala nivån, dels informatörer från nyckelcentra runt om i landet. CAN är även representerad i ledningsgruppen för den årliga nationella rapporten till ECNN.

Folkhälsoinstitutet och CAN samarbetar vidare, utanför samarbetsavtalet, i olika projekt, regionala konferenser för länssamrådsgrupperna, konferenser om ungdomar och droger, kurser för länsstyrelsernas alkoholhandläggare, rapporter, broschyrer, tidsskrifter, undersökningar m.m. Till 1999 års Ung Nu-konferens bidrog institutet med 100 000 kr.

4.6. Forskning, statistik och utbildning inom folkhälsoområdet

Ett flertal myndigheter har ett uttalat statistik- och/eller forskningsansvar när det gäller folkhälsa, bl.a. Socialvetenskapliga forskningsrådet, Socialstyrelsen, Statistiska Centralbyrån m.fl. När det gäller statistikansvaret har ett flertal myndigheter ett sådant ansvar inom framför allt alkohol- och narkotikaområdet.

Socialvetenskapliga forskningsrådet m.fl. forskningsråd och myndigheter har vidare ett ansvar att finansiera forskning som utförs av andra, framför allt universitet och högskolor. Andra forskningsområden som berör folkhälsan är miljö, transport, boende, livsmedel, arbetsmarknad/arbetsmiljö, utbildning samt den sociala sektorn. Inom arbetsmarknads- och arbetsmiljöområdet är t.ex. Arbetslivsinstitutet en myndighet som har till uppgift att bedriva och främja forskning och utbildning samt utvecklingsprojekt som rör arbetsliv, arbetsmiljö och relationerna på arbetsmarknaden.

4.6.1. Finansiering av forskning

Folkhälsoforskning är tvärvetenskaplig till sin karaktär och kräver därför insatser av både medicinskt, samhällsvetenskapligt och beteendevetenskapligt utbildade forskare. Inom det socialvetenskapliga, socialpolitiska och folkhälsopolitiska området är kunskapsbehovet stort och det avsätts årligen ca 200 miljoner kronor inom Socialdepartementets område för forskning inom dessa områden. Drygt hälften av dessa medel till forskning slussas via Socialvetenskapliga forskningsrådet.

Genom ett förslag i Forskningspropositionen (prop 1989/99:94) gavs Socialvetenskapliga forskningrådet i uppdrag att ta ett huvudansvar för finansiering av den folkhälsovetenskapliga forskningen, vilka i samband med detta fick en utökad budget. Detta område var då relativt svagt utvecklat i Sverige. Mindre delar av forskningsstödet till folkhälsoområdet kommer för närvarande från bl.a. Forskningsrådsnämnden, Rådet för arbetslivsforskning, Medicinska forskningsrådet och Vårdalstiftelsen. Därutöver kommer även ett betydande forskningsstöd från Folkhälsoinstitutet. Samtliga vetenskapsråd arbetar med en hög grad av forskarstyrning och granskning av ansökningarna.

Tre statliga myndigheter, Institutet för miljömedicin, Institutet för psykosocial medicin och Smittskyddsinstitutet har gradvis integrerats i Karolinska institutet bl.a. genom tjänstekonstruktioner med dubbla funktioner som professorer vid Karolinska institutet och chefer vid myndigheterna. Vissa andra statliga myndigheter, t.ex. Arbetslivsinsti-

tutet och EpC/Socialstyrelsen bedriver också en icke obetydlig folkhälsovetenskaplig forskning. Även Riksförsäkringsverket har från och med år 1999 givits möjlighet att stödja forskning inom socialförsäkringsområdet som ett komplement till den mer allmänna forskning som stöds av framför allt Socialvetenskapliga forskningsrådet. Därutöver finansierar vissa landsting en betydande forskning inom folkhälsoområdet, framför allt Stockholm, Skåne, Örebro m.fl.

I rapporten Att finansiera forskning och utveckling (Ds 1999:68, se även avsnittet nedan) konstateras att det inom utgiftsområdena 8–14 (invandrare, hälsovård, sjukvård, social omsorg, ekonomiskt trygghet, arbetsmarknad och arbetsliv) finns ett stort antal myndigheter men bara ett fåtal som finansierar forskning, t.ex. Arbetsmarknadsverket, Arbetslivsinstitutet, Folkhälsoinstitutet, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse. Stödet till folkhälsoområdet är dessutom splittrat på Medicinska forskningsrådet, Socialvetenskapliga forskningsrådet och Folkhälsoinstitutet. I rapporten förutses behov av ökande forskning inom området vilket kommer att ställa krav på god ansvarsfördelning mellan dessa myndigheter och det föreslagna nya Forskningsrådet för sociala frågor och arbetsliv.5

I vissa fall har Socialvetenskapliga forskningsrådet och regeringen identifierat angelägna och relevanta forskningsområden inom folkhälsan. Dessa områden har kunnat stimuleras genom en systematisk, stegvis och långsiktig satsning med inrättande av doktorandtjänster, programstöd till lovande forskargrupper men även i vissa fall inrättande av professurer. Exempel på områden som stimulerats är alkoholforskning, epidemiologi, medicinsk sociologi, äldreforskning och forskning om ojämlikhet i hälsa.

Resultatet av 1990-talets satsningar inom folkhälsoområdet har gjort att forskningen förstärkts både kvantitativt och kvalitativt. Relativt omfattande folkhälsovetenskaplig forskning utförs numera i bl.a. Lund, Stockholm, Umeå, Göteborg, Linköping och Uppsala.

Socialvetenskapliga forskningsrådet

Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) har till uppgift att främja och stödja grundforskning och tillämpad forskning inom socialvetenskap, socialpolitik och folkhälsovetenskap samt informera om kunskapsläge och aktuell forskning. Genom sin verksamhet skall Socialvetenskapliga forskningsrådet bidra till det övergripande målet att öka

5 Det nya forskningsrådet är tänkt att skapas genom en sammanslagning av SFR och en del av nuvarande Rådet för arbetslivsforskning (RALF).

kunskapen om tillstånd, processer och effekter rörande hälsa och social välfärd. Ett prioriterat område inom Socialvetenskapliga forskningsrådet är forskning kring folkhälsa, vilket också resursmässigt varit det största av Socialvetenskapliga forskningsrådets forskningsområden. Socialvetenskapliga forskningsrådet har givits ett samordningsansvar för forskning kring folkhälsa.

Socialvetenskapliga forskningsrådet har ett väl utvecklat samarbete med forskningsråd under Utbildningsdepartementet, framför allt Medicinska forskningsrådet, Forskningsrådsnämnden och Humanistiska– samhällsvetenskapliga forskningsrådet, vissa andra forskningsfinansiärer samt med övriga myndigheter under Socialdepartementet. Även forskningsresultat från Institutet för psykosocial medicin har inneburit en väsentlig kunskapsökning på området, främst när det gäller psykosociala faktorers betydelse. Socialvetenskapliga forskningsrådet har även lämnat stöd till forskning vid Institutet för psykosocial medicin.

Socialvetenskapliga forskningsrådet tilldelar projektmedel, programstöd m.m. genom öppen konkurrens mellan forskargrupper. Någon kvot är inte avsatt till vare sig folkhälsoområdet eller till de andra områden som rör välfärd eller omsorg, men folkhälsoområdet får normalt 20 procent av tillgängliga forskarmedel. Ansökningarna granskas av externa bedömare som för programstöd och andra större satsningar hämtas från utländska universitet. Beslut om ansökningarna fattas av ett råd, där forskare utsedda av universiteten är en majoritet.

I samarbete med andra myndigheter och intressenter, bl.a. Folkhälsoinstitutet och Medicinska forskningsrådet, togs år 1998 fram ett nationellt forskningsprogram om ojämlikhet i hälsa. Flera universitet och högskolor medverkade i utarbetandet av programmet. Vidare har Socialvetenskapliga forskningsrådet beslutat att anslå medel för inrättandet av ett Nätverkscentrum för forskning om ojämlikhet i hälsa. Detta nätverkscentrum kommer att placeras i Stockholm och drivas i samverkan mellan Stockholms universitet och Karolinska institutet. Dessutom har Socialvetenskapliga forskningsrådet anslagit forskningsstöd till fem andra universitet med verksamhet inom området. Nätverket är tänkt att fungera som en folkhälsovetenskaplig forskarskola med kompetens inom biomedicin, ekonomi, epidemiologi, sociologi och psykologi.

Förändrad struktur för forskningsfinansiering

I rapporten Att finansiera forskning och utveckling (Ds 1999:68) har en arbetsgrupp gett förslag till ett reformerat myndighetssystem för forskningsfinansiering. Proposition med anledning av rapporten har lämnats till riksdagen i mars 2000 (se avsnitt 2.10). Arbetsgruppens förslag går ut på att dela upp forskning som finansieras av vetenskapsråd eller forskningsråd, s.k. forskningsstöd, där forskarna har ett avgörande inflytande, och forskning som initieras och finansieras av myndigheter inklusive landsting och kommuner samt företag och organisationer, s.k. uppdragsforskning.

Med forskningsstöd menar arbetsgruppen att den finansierande myndigheten skall öppna för förslag från högskolan (och andra forskningsutförande organ), antingen över breda fält (fakultetsområden) eller mer avgränsat och med klara samhälleliga uppgifter i sikte. Dessa myndigheter skall kunna använda sig av ett flertal olika finansieringsinstrument som ger forskarna möjligheter att delta i problemidentifiering, kvalitetsbedömning och utvärdering. Detta innebär att forskarna har initiativet både vad gäller hur forskningsuppgiften skall uppfattas och hur den skall genomföras.

Uppdragsforskning, menar arbetsgruppen, skall i stället definieras av den finansierande myndigheten (eller av företag och andra organisationer), vilka kan ha bestämda krav på hur uppdraget skall genomföras och när och hur det skall avrapporteras. Ofta kan uppdraget gälla tekniskt utvecklingsarbete, utredningar, konsultuppgifter, mätningar eller långsiktig datainsamling. Dessa uppdrag skall inte granskas som vetenskapliga projekt men den vetenskapliga kompetensen behövs, menar arbetsgruppen, för att ett gott arbete skall kunna utföras. Arbetsgruppen konstaterar dock vidare att det finns olika mellanformer mellan de renodlade formerna av forskningsstöd och uppdragsforskning.

Vidare föreslogs i rapporten att fyra myndigheter bör få uppgiften att vara forskningsstödjande och att dessa myndigheter bör ha forskningsstöd som sin huvuduppgift. Uppdragsforskningen däremot borde enligt arbetsgruppen hanteras av ett större antal myndigheter där forskningsfinansiering är en av många uppgifter och primärt ses som ett medel för att genomföra de övriga uppgifterna. Arbetsgruppen föreslår vidare att ett sammanhållet forskningsråd – Vetenskapsrådet – skapas under Utbildningsdepartementet, samt tre ytterligare myndigheter för att ansvara för områdesorienterat forskningsstöd; Forskningsrådet för sociala frågor och arbetsliv, Myndigheten för teknisk utveckling, kommunikation och bebyggelse samt Forskningsrådet för miljö, lantbruk och naturresurser.

En av dessa myndigheter, Forskningsrådet för sociala frågor och arbetsliv, skulle bildas genom en sammanslagning av huvudsakligen Socialvetenskapliga forskningsrådets verksamhet samt delar av andra myndigheters forskningsverksamhet, dvs. genom att bredda och utveckla Socialvetenskapliga forskningsrådets ansvarsområde för att även omfatta en del av stödet till den arbetsvetenskapliga högskoleforskningen som finansieras av Rådet för arbetslivsforskning och Arbetslivsinstitutet, samt de delar av Sidas forskningsstöd som gäller folkhälsa och social utveckling.

4.6.2. Utförande av forskning

Som omnämnts ovan är ett av Socialvetenskapliga forskningsrådets prioriterade områden stöd till forskning kring folkhälsa. Även inom andra områden som berör folkhälsan, t.ex. byggnation, miljö, arbetsliv, arbetsmiljö och livsmedel, stöds forskning av ett antal olika råd och nämnder, dvs. Brottsförebyggande rådet, Forskningsrådsnämnden, Medicinska forskningsrådet, Rådet för arbetslivsforskning, Byggforskningsrådet, Humanistiska-samhällsvetenskapliga forskningsrådet m.fl. För vart och ett av dessa forskningsråd gäller att de har till uppgift att inom sina respektive verksamhetsområden främja och stödja vetenskapligt betydelsefull forskning.

Utöver dessa råd och nämnder utförs även vård- och allergiforskning via den s.k. Vårdalstiftelsen, vilken har till uppgift att främja forskning och forskarutbildning inom vårdområdet samt forskning och forskarutbildning med inriktning på allergier och annan överkänslighet. Vid Karolinska institutet i Stockholm finns även Institutet för miljömedicin som bedriver forskning och utbildning samt utför undersökningar och utredningar inom fysikalisk och kemisk miljömedicin samt inom hälsoskyddet. Institutet har särskilt i uppgift att beakta Socialstyrelsens behov av underlag för rapporter om folkhälsan.

Inom alkoholforskningsområdet har en kraftsamling eftersträvats genom insatser från Socialvetenskapliga forskningsrådet och Folkhälsoinstitutet, vilket lett till att Centrum för alkohol- och drogforskning inrättats vid Stockholms universitet (SoRAD). Dessutom har en samrådsgrupp ledd av Socialvetenskapliga forskningsrådet inrättats för att ytterligare förstärka forskningen inom området. Denna kraftsamling som gjordes var bl.a. ett resultat av det uppdrag som Folkhälsoinstitutet fått år 1994 av regeringen och som innebar att institutet skulle ta initiativ till att berörda myndigheter tillsammans utarbetade ett samlat program för forskning inom alkoholområdet. Uppdraget redovisades till regeringen i juni 1995.

I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) framgår att landstingen och kommunerna skall medverka vid finansiering, planering och genomförande av kliniskt forskningsarbete på hälso- och sjukvårdens område samt av folkhälsovetenskapligt forskningsarbete. Lagen stadgar även att landstingen och kommunerna skall samverka med varandra samt med berörda universitet och högskolor i den omfattning som behövs.

I dag utförs större delen av landstingens folkhälsoforskning genom ett många gånger relativt väl utvecklat samarbete mellan landstingens samhällsmedicinska enheter och folkhälsovetenskapliga universitetsinstitutioner och högskolor. På flera håll i landet, t.ex. i Stockholm och Västerbotten, sker ett omfattande och nära samarbete i form av t.ex. gemensamma forskningsprojekt samt genom att professurer och andra tjänster delas mellan landstingen och universiteten. Dessutom utarbetas gemensamt mellan landsting och universitet befolkningsenkäter och olika folkhälsorapporter för länen.

På en del håll i landet sker samarbetet mellan den landstingsdrivna och universitetsdrivna verksamheten i liknande former som den kliniska verksamheten inom sjukvården, dvs. genom långtgående integration och genom långsiktiga samarbetsavtal. Samarbetet gällande folkhälsoforskningen har dock inte ännu funnit lika fasta former som den kliniska verksamheten.

4.6.3. Statistik

När det gäller statistik har många myndigheter inom folkhälsoområdet ett mer eller mindre uttalat statistikansvar. Med officiell statistik menas dock sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Ansvarsfördelningen för den officiella statistiken förändrades år 1994 då ansvaret för viss statistik överfördes från Statistiska centralbyrån till andra myndigheter som därmed fick ett statistikansvar för den statistik som berör respektive myndighetssektor.

Statistiska centralbyrån har dock kvar en särställning inom statistikområdet då den är central förvaltningsmyndighet för den officiella statistiken och för annan statlig statistik samt har till uppgift att svara för samordning av den statliga statistikproduktionen och verka för samordning mellan statlig och annan statistikproduktion.

I förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken anges vilka myndigheter som har ett statistikansvar. Inom arbetsmarknadsområdet är det Statistiska centralbyrån och Arbetarskyddsstyrelsen som har ansvaret för den officiella statistiken. Beträffande bostäder och byggande,

befolkning samt levnadsförhållanden är det Statisktiska centralbyrån som har statistikansvaret. Socialstyrelsen är ansvarig statistikmyndighet för hälso- och sjukvårdsområdet samt socialtjänsten och Riksförsäkringsverket har ansvaret för socialförsäkringsstatistiken.

För miljövårdsstatistik svarar Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Statistiska centralbyrån. Brottsförebyggande rådet har ansvar för statistiken inom rättsväsendet. För vägtrafikstatistiken finns Statens institut för kommunikationsanalys. Inom utbildnings- och forskningsområdet ansvarar Statens skolverk, Högskoleverket, Statistiska centralbyrån samt Centrala studiestödsnämnden för statistiken. Statens jorbruksverk, Skogsstyrelsen, Fiskeriverket och Sveriges lantbruksuniversitet ansvarar för statistik inom jordbruks-, skogsbruks- och fiskeområdet.

Utöver den officiella statistiken finns även annan statistik, t.ex. inom narkotika- och alkoholområdet. Folkhälsoinstitutet ansvarar t.ex. för Sveriges rapportering till EU och utger tillsammans med CAN den årliga redogörelsen för alkohol- och narkotikasituationen i Sverige. Även andra myndigheter och organisationer producerar och publicerar statistik och undersökningar om narkotika. Inom just narkotikaområdet tas även uppgifter från t.ex. tullens och polisens beslagsstatistik samt från kriminalvårdens, socialtjänstens och sjukvårdens statistik om vård och behandling. Ett system för rapportering till Socialstyrelsen skall introduceras under år 2000 och vara i funktion år 2004.

Dessutom ansvarar Läkemedelsverket för statistik om narkotikaklassade läkemedel samt substanser och beredningar som används i industrin. Ytterligare statistik inom narkotikaområdet kan även hämtas från Rikspolisstyrelsen och de olika polismyndigheterna, Tullverket samt övriga myndigheter inom rättsväsendet.

Även kommuner och landsting, dvs. myndigheter med vård- och behandlingsansvar, har ansvar att lämna uppgifter till den nationella statistiken enligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Andra typer av data inhämtas från forskning eller från större projekt där olika sorters data i form av statistik samlats in från enkäter m.m. Det handlar således om statistik på både primärdatanivå och i myndighetsspecifika och lokala sammanställningar, liksom från den officiella statistiken på nationell nivå.

I dag finns ingen myndighet som har ett övergripande och samordnande ansvaret för den nationella samlade alkohol- och narkotikastatistiken. Folkhälsoinstitutet fick dock år 1994 i uppdrag av regeringen att skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. Detta regeringsuppdrag avrapporterades i oktober 1997, (Folkhälsoinstitutet 1997:34).

4.6.4. Utbildning

I landet pågår för närvarande en utbyggnad av den folkhälsovetenskapliga utbildningen. Den folkhälsovetenskapliga forskningen finns än så länge enbart företrädd i de traditionella universitetsorterna. Eftersom folkhälsovetenskap är tvärvetenskaplig används resultat från ett flertal olika ämnen och vetenskapsgrenar, t.ex. sociologi, statsvetenskap, ekonomi, psykologi, beteendevetenskap samt epidemiologi och biomedicin inom den medicinska vetenskapen.

Folkhälsovetenskapliga grundutbildningar har inrättats vid t.ex. Karolinska institutet i Stockholm, vid högskolan i Malmö, vid Mälardalens högskola samt vid Hälsohögskolan i Jönköping. I grund- respektive foskarutbildningen vid Karolinska institutet integreras biomedicinska, socialmedicinska samt beteende- och samhällsvetenskapliga perspektiv. Utbildningar med hälsoinriktning finns även i ett antal andra kommuner i landet, t.ex. Sundsvall, Gävle-Sandviken, Uppsala, Örebro, Borås, Halmstad och Kristianstad. Även vissa vårdhögskolor har utbildningar som omfattar folkhälsoarbete.

Påbyggnad på andra utbildningar upp till magisterexamen och doktorsexamen finns vid Nordiska hälsovårdhögskolan i Göteborg. Påbyggnad till magister- och doktorsexamen finns även vid Karolinska institutet i Stockholm och magisterexamen vid Blekinge internationella hälsohögskola i samverkan med samhällsmedicinska institutionen vid Lunds universitet. En påbyggnadsutbildning på magister-, licentiat och doktorsnivå finns även vid institutionen för epidemiologi och folkhälsovetenskap vid Umeå universitet. En magisterexamen i folkhälsovetenskap kan även tas vid Linköpings universitet.

4.7. Folkhälsa inom det internationella området

Under de senaste åren har det skett en ökad internationalisering inom folkhälsoområdet, framför allt inom EU och Världshälsoorganisationen (WHO). Dock är det inte bara EU och WHO som verkar för folkhälsan i Europa utan även Europarådet, OECD och UNAIDS (FN:s samlade program för hiv/aids där WHO, UNDP, Unesco, UNFPA, Unicef och Världsbanken ingår).

Den ökade internationaliseringen innebär konkret ett närmare samarbete dels mellan medlemsstater i de olika organisationerna, dels bilateralt, dvs. mellan två länder. Inom det som kan betecknas som internationellt samarbete ingår även det nordiska samarbetet i folkhälsofrågor, vilket bedrivs vid sidan av det övriga internationella samarbetet.

Mycket talar för att det internationella engagemanget kommer att öka framöver.

4.7.1. EU:s folkhälsoarbete

I samband med Sveriges medlemskap i EU har riksdag, regering och myndigheter m.fl. engagerats i gemenskapens folkhälsoarbete. Den konstitutionella grunden för EU:s folkhälsoarbete står uttryckt i fördraget om upprättandet av den europeiska gemenskapen, avdelning XIII, Folkhälsa, artikel 152 (Amsterdamfördraget). Formellt blev folkhälsa ett samarbetsområde inom gemenskapen i samband med Maastrichtfördraget år 1994.

Punkt 1 i artikel 152 lyder:

En hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder. Gemenskapens insatser, som skall komplettera den nationella politiken, skall inriktas på att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för människors hälsa. Sådana insatser skall innefatta kamp mot de stora folksjukdomarna genom att främja forskning om deras orsaker, hur de överförs och hur de kan förebyggas samt hälsoupplysning och hälsoundervisning. Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas insatser för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive upplysning och förebyggande verksamhet.

Artikel 152 har ytterligare fyra punkter, vilka bl.a. tar upp frågor om att främja samarbete mellan medlemsstaterna och med tredje land samt att vid behov stödja deras insatser. Dessutom anges att gemenskapen, när den agerar på folkhälsoområdet, fullt ut skall respektera medlemsstaternas ansvar för att organisera och ge hälso- och sjukvård.

Folkhälsofrågor berör så gott som alla EU:s institutioner och flera av kommissionens direktorat. Det är dock kommissionens Generaldirektorat för Hälsa och Konsumentskydd som har ansvaret för folkhälsofrågor. Förslag och initiativ till olika aktiviteter, program, lagstiftning etc. tas av kommissionen. Speciella program har t.ex. utvecklats för områden som identifierats som särskilt viktiga. Hälsofrågor har därutöver integrerats i policyverksamheten inom en rad politiska områden, framför allt inom områden som socialpolitik, inre marknad, jordbruk, livsmedel och fiske, forskning och utveckling, miljö och energi, transport och internationellt samarbete.

Inom EU:s nuvarande ramprogram för folkhälsa pågår åtta program. Detta ramprogram gäller t.o.m. år 2000. För varje program har inrättats en kommitté, med representanter från respektive medlemsland. Folkhälsoprogrammen berör områden som hälsoövervakning, hälsofrämjande åtgärder, förebyggande av aids samt andra smittsamma sjukdo-

mar, sällsynta sjukdomar, förebyggande av cancer, förebyggande av personskador och olyckor, miljörelaterade sjukdomar samt förebyggande av narkotikaberoende. För samtliga projekt inom de olika programmen kan medlemsländerna ansöka om projektstöd. Programmen pågår under 3–5 år. Av EU:s totala ekonomiska stöd år 1994 gick cirka 0,04 procent till prevention inom folkhälsoområdet.

Regeringen har för varje enskilt folkhälsoprogram inrättat nationella styrgrupper/beredningsgrupper. Ansvaret för en styrgrupp har getts till den myndighet som regeringen utsett att vara Sveriges kontaktpunkt eller representant för respektive program. I styrgrupperna ingår, förutom representanter från myndigheter och departement, även representanter från Kommun- och Landstingsförbunden, frivilligorganisationer samt forskning och utbildning. Folkhälsoinstitutet är Sveriges representant i tre av de åtta programmen, nämligen i cancerprogrammet, programmet för hälsofrämjande insatser samt narkotikaprogrammet. För aids-programmet är Smittskyddsinstitutet svensk kontaktpunkt medan Folkhälsoinstitutet har ett särskilt ansvar för de hiv-förebyggande insatserna.

Utvärderingar av nuvarande program pågår i vissa fall eller kommer att göras, dels efter halva programtiden, dels efter programmens slut, dvs. i slutet av år 2000. Ett förslag till nytt ramprogram för folkhälsa och hälsostrategi har presenterats i maj 2000 av EU-kommissionen och är tänkt att gälla under perioden 2001–2006.

År 1995 inrättades det Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (sv. ECNN, eng. EMCDDA). ECNN:s främsta uppgift är att årligen rapportera om drogsituationen i Europa.

4.7.2. WHO:s hälsostrategi

Världshälsoorganisationen (WHO) har sedan slutet av 1970-talet ägnat stor kraft åt att väcka engagemang för hälsofrågornas betydelse för samhällsutvecklingen. I maj 1998 antog WHO den globala Hälsa för alla-policyn i syfte att försöka förverkliga visionen ”Hälsa för alla”. Denna vision fastställde globala prioriteringar för de två första årtiondena på 2000-talet. I enlighet med den världshälsodeklaration som då antogs skall den globala idén om ”Hälsa för alla” under 2000-talet genomföras med hjälp av regionala samt nationella program och strategier.

Som ett led i denna process antog de 51 medlemsstaterna i WHO:s europaregion i september 1998 en ny hälsopolitisk strategi med 21 mål – Hälsa 21. Grunden för de nya hälsomålen är en jämlikare hälsa såväl inom som mellan länder. Förutsättningar, menar WHO, måste skapas

för en positiv utveckling för de människor som lever under de sämsta hälsovillkoren.

Hälsa 21-policyn för WHO:s europaregion innehåller först och främst ett varaktigt slutmål att uppnå bästa möjliga hälsa för alla. De två huvudsyftena är att främja och skydda människors hälsa under hela livet samt att minska förekomsten av de vanligaste sjukdomarna och personskadorna samt att lindra det lidande de orsakar. Hälsa 21-policyn bygger på tre värdemässiga och etiska grunder; hälsa som en grundläggande mänsklig rättighet, jämlikhet i hälsa och ett solidariskt handlingssätt mellan och inom alla länder och deras invånare samt ett deltagande och ansvar för enskilda, grupper, institutioner och samfund för att skapa en fortsatt god hälsoutveckling.

Dessutom har WHO fastställt fyra huvudstrategier för insatser som valts för att säkerställa en vetenskaplig, ekonomisk, social och politisk uthållighet som kan bidra till att Hälsa 21 realiseras, bl.a. multisektoriella strategier för att angripa förhållanden som bestämmer hälsan med hänsyn till fysiska, ekonomiska, sociala, kulturella och genusmässiga perspektiv och för att säkerställa att hälsokonsekvensbedömningar tilllämpas.

Syftet med att lyfta fram de gemensamma 21 hälsomålen är att de skall kunna fungera som vägledning för arbetet i varje land inom europaregionen. De framhåller därför särskilt europaregionens problem och föreslår åtgärder för att förbättra situationen. WHO:s europaregion menar att målen skall tjäna som riktmärken mot vilka man kan mäta framstegen i arbetet med att förbättra och skydda hälsan och minska hälsoriskerna. Tillsammans utgör således de 21 målen en referensram för att inspirera till en utveckling av hälsopolitiken i europaregionens medlemsländer.

Målen omfattar följande 21 områden; solidaritet för hälsa, jämlikhet i hälsa, hälsosam start i livet, ungdomars hälsa, äldres hälsa, psykisk hälsa, smittsamma, icke-smittsamma och kroniska sjukdomar, skador av våld och olycksfall, fysisk miljö, levnadsvanor, alkohol, narkotika och tobak, hälsofrämjande vardagsarenor, alla samhällssektorers ansvar för hälsan, integrerad hälsosektor, kvalitet i vården, finansiering av hälso- och sjukvård och fördelning av resurserna, utveckling av mänskliga resurser för hälsa, forskning och kunskap, mobilisering av samarbetspartners samt politisk viljeinriktning och strategier för allas hälsa.

5. Folkhälsoinstitutet

5.1. Kort historik

Folkhälsoarbete som en statlig angelägenhet har en lång historisk tradition i Sverige. Den går tillbaka till provinsialläkarinstruktioner på 1700-talet, inrättande av hälsovårdsnämnder på 1870-talet och bildandet av Statens institut för folkhälsan i slutet av 1930-talet. Inom Medicinal- och sedemera Socialstyrelsen utvecklades hälsoupplysningen från 1960-talet i olika organisatoriska former. När regeringens folkhälsogrupp i början på 1990-talet inom ramen för sitt strategiprojekt ”Hela folkets hälsa” föreslog att folkhälsofrågorna skulle ges en egen organisatorisk plattform, lades grunden för det nuvarande Folkhälsoinstitutet.

I propositionen 1990/91:175 Om vissa folkhälsofrågor föreslog således regeringen riksdagen att godkänna att ett folkhälsoinstitut inrättades år 1992. Riksdagen fattade beslut i enlighet med detta den 12 juni 1991 (rskr. 376). Bakgrunden var enligt propositionen att det trots att hälsoutvecklingen i stort varit positiv fanns stora skillnader i sjuklighet och dödlighet mellan olika åldrar, mellan könen, mellan olika sociala grupper, mellan infödda svenskar och invandrare och mellan olika delar av landet.

Vidare konstaterades i propositionen att de stora och i vissa avseenden ökande skillnaderna i hälsa mellan olika grupper i samhället inte kunde accepteras. Därför föreslogs att ökad jämlikhet skulle vara ett överordnat mål vid prioriteringar i folkhälsoarbetet och att insatser som medförde att de sämst ställdas situation kunde förbättras skulle komma i första hand. På detta sätt skulle folkhälsan kunna förbättras betydligt. Regeringen ville därför vidta åtgärder såsom lagstiftningsåtgärder och bildande av ett folkhälsoinstitut för att bättre kunna nå målet om en mer jämlik hälsa. Huvudinriktningen för institutet skulle därför vara att nå de särskilt utsatta grupperna i samhället och att minska hälsans ojämlika fördelning genom att vidta åtgärder för att förbättra deras situation.

Folkhälsoinstitutets huvuduppgift skulle vara att på nationell nivå driva hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär. Institutet skulle vidare enligt propositionen sti-

mulera det tvärsektoriella samarbetet mellan centrala myndigheter, samverkan mellan olika samhällsnivåer och deltagande av frivilliga organisationer. Institutet skulle därigenom bl.a. göra det möjligt att påverka strukturella förhållanden av betydelse för en positiv hälsoutveckling. Det nationella folkhälsoinstitutet skulle i nära samarbete med andra aktörer utveckla, stimulera och stödja olika typer av hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete. Genom att inrätta ett folkhälsoinstitut ansåg regeringen att grundförutsättningarna för samspelet mellan offentliga verksamheter, organisationer och enskilda människor avsevärt skulle förbättras.

Institutet föreslogs få en samordnande roll, vilket skulle skapa en tydligare uppgiftsfördelning mellan olika aktörer och nivåer och öka förutsättningarna för ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser. Dessutom föreslogs institutet få ett särskilt ansvar för att bidra med en hög vetenskaplig kvalitet på det underlag som folkhälsoarbetet skulle bygga på. Det nationella folkhälsoinstitutet skulle ha en central roll som förmedlare av kunskap från forskningen till det praktiska folkhälsoarbetet på lokal nivå. I propositionen sades även att institutet skulle följa och värdera aktuell forskning och utveckling inom området, initiera vissa forsknings- och utvecklingsprojekt samt bedriva visst eget forsknings- och utvecklingsarbete.

Vidare föreslogs institutet arbeta i programform och inom ramen för varje program skulle kunskap om det moderna folkhälsoarbetets metoder tas fram, ställas samman och spridas till berörda instanser och försöksverksamhet skulle initieras. Kunskapsspridningen förutsattes ske i nära samarbete med och genom frivilliga organisationer, arbetsmarknadens parter, kommuner och landsting m.fl.

Inledningsvis föreslogs institutet bedriva program inriktade mot alkohol och droger, tobak, olycksfallsskador samt program för särskilda grupper, till att börja med barn och ungdom och utsatta kvinnor. Vissa av programmen skulle vara av permanent karaktär, framför allt alkoholoch drogprogrammet men även tobaksprogrammet. Särskilt alkoholfrågorna skulle spela en väsentlig roll i institutets arbete. Skadeprogrammet skulle bygga på och utveckla det förebyggande program som Socialstyrelsen då drev i samverkan med andra myndigheter och organisationer.

Andra program skulle vara tidsbegränsade och bli beroende av aktuella folkhälsoproblem och målgrupper. Programarbetet skulle således kunna ha olika inriktning beroende på aktuella förutsättningar och målgrupper och därmed behöva skifta i tiden. Vidare skulle programmen kunna formuleras efter flera olika dimensioner, dvs. program mot folksjukdomar, mot olika riskexponeringar eller för att stödja särskilt utsatta grupper. Programmen skulle utgå från tydliga målformuleringar.

Programarbete som arbetsmetod, menade regeringen, hade visat sig vara en lämplig metod för att stimulera och säkerställa såväl ett tvärsektoriellt samarbete som samverkan mellan olika samhällsnivåer och med deltagande av frivilligorganisationer. Regeringen ansåg att denna typ av arbete borde vidareutvecklas och intensifieras. Utifrån ett nationellt perspektiv innebar detta att ta fram vetenskapligt väl förankrat underlag för olika typer av folkhälsoproblem och att i ökad utsträckning stödja och stimulera processer och verksamheter i det lokala folkhälsoarbetet. Ett nationellt stöd till olika lokala folkhälsoprogram, menade regeringen, förutsatte ofta ett tvärsektoriellt perspektiv som inte primärt utgick från en sektor utan som är fristående från de myndigheter som utövar aktiv uppföljning och tillsyn.

Direktiven för organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet, som inrättades inför Folkhälsoinstitutets bildande (dir. 1991:77) utgick från nämnda proposition och sade, liksom propositionen, att en viktig uppgift för institutet var att transformera forskningsresultat och annan aktuell kunskap om det moderna folkhälsoarbetets metoder till praktisk handling. Arbetet borde ske genom och i nära samarbete med kommuner, landsting, andra statliga myndigheter, frivilliga organisationer m.fl. Institutet skulle vidare omsätta hälsopolitiska initiativ i programarbete eller verka för att detta skulle ske inom andra organisationer.

Även i direktiven sades att institutet inledningsvis skulle bygga upp program för områdena alkohol och droger, tobak och olycksfallsskador samt program för särskilda grupper, till att börja med för barn och ungdom samt utsatta kvinnor. Utgångspunkten för kommitténs arbete skulle vidare vara att den fasta basorganisationen skulle vara liten och flexibel. I tilläggsdirektiven togs fokuseringen på de fem programmen bort och man sade att kommittén ”även bör beakta de förslag beträffande vissa andra folkhälsoområden som framförts i ett antal motioner.”

Institutet skulle, enligt utredningsdirektiven, liksom propositionen, svara för att det förebyggande hälsoarbetet byggde på vetenskapligt väl förankrat underlag. Huvudinriktningen i arbetet borde vara att nå de särskilt utsatta grupperna i samhället och att minska hälsans ojämlika fördelning genom att förbättra dessa gruppers situation.

5.2. Ansvar, uppgifter och mål

5.2.1. Förordning (1996:614) med instruktion för Folkhälsoinstitutet

I förordningen (1996:614) med instruktion för Folkhälsoinstitutet och i myndighetens regleringsbrev beskrivs Folkhälsoinstitutets roll på likartat sätt som i proposition och kommittédirektiv. I instruktionen sägs inledningsvis att Folkhälsoinstitutet

– – – är ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att för alla skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring.

Vidare uppräknas i instruktionen vilka Folkhälsoinstitutets huvudsakliga uppgifter skall vara. Verksamheten skall:

1. Vara ett stöd för lokalt och regionalt folkhälsoarbete i kommuner och landsting samt i företag, organisationer och utbildningsväsende.

2. På nationell nivå främja samarbete mellan olika organ för att påverka förhållanden av betydelse för folkhälsan.

3. Utformas i kontakt med alla samhällssektorer som har betydelse för folkhälsan.

Institutet skall särskilt:

1. Följa utvecklingen av folkhälsan och de förhållanden som berör denna samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till.

2. Tillsammans med andra berörda förse regeringen med underlag som belyser hälsokonsekvenserna av planerade beslut.

3. Utveckla, ställa samman och sprida kunskap om och erfarenheter av åtgärder som har betydelse för att förbättra folkhälsan.

4. Ta initiativ till försöksverksamhet och utvecklingsarbete, omvandla forskningens resultat till praktisk tillämpning och förmedla kontakt mellan forskare och praktiskt verksamma.

5. Aktivt medverka i det internationella folkhälsoarbetet.

5.2.2. Regleringsbrev för åren 1992–2000

Sedan Folkhälsoinstitutets bildande år 1992 har myndigheten haft sju regleringsbrev där det mer eller mindre konkret angetts övergripande mål samt fr.o.m. budgetåret 1993/94 även ett antal verksamhetsmål. För budgetåret 1995/96 angavs för första gången att institutet, i sin återrapportering, skulle dela in sin verksamhet i nationellt folkhälsoarbete, lokalt folkhälsoarbete samt forskning och utveckling. Denna återrapporteringsstruktur gällde t.o.m. år 1998. I regleringsbrevet för år 1998 angavs dessutom att verksamhetens resultat, utöver verksamhetsindelningen, även kortfattat skulle redovisas inom områdena alkohol och narkotika, hiv/aids/STD, tobak, skador, allergi, och för målgrupperna kvinnor, barn och ungdom, äldre samt övriga folkhälsofrågor. För budgetåret 1999 förändrades denna struktur (se nedan).

De flesta av myndighetens verksamhetsmål har under årens lopp snarare varit uttryckta i termer av vad regeringen vill att myndigheten skall utföra för uppgifter, än som reella målformuleringar om vad regeringen vill uppnå för effekter med verksamheten. Därmed har institutets verksamhetsmål i vissa fall sammanfallit med vad som redan står i myndighetens instruktion eller har varit en precisering av de huvuduppgifter som anges i instruktionen.

De övergripande målen för institutet har under hela tidsperioden dvs. fr.o.m. regleringsbrevet för budgetåret 1992/93 t.o.m. år 1999 i princip varit desamma, dvs.:

  • att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla,
  • att skapa likvärdiga förutsättningar för en god hälsa hos hela befolkningen, samt
  • att förbättra1 hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna.

I regleringsbrevet för år 1998 t.o.m. år 2000 har ordet övergripande mål bytts ut till effektmål. En annan nyhet var att i regleringsbrevet dels ange hela utgiftsområdets effektmål, dels att ange Folkhälsoinstitutets del av effektmålen (tidigare myndighetens övergripande mål) för utgiftsområde 9. Effektmålet för utgiftsområde 9 är

– – – att trygga en god hälsa och goda levnadsvillkor och se till att hälsooch sjukvården och den sociala omsorgen bedrivs med god kvalitet och effektiv resursanvändning samt tillgodoser den enskilde individens behov av vård, omsorg, stöd och service.

1 Före 1999 års regleringsbrev användes istället ordet ”främja”.

För år 2000 är Folkhälsoinstitutets del av effektmålet inom utgiftsområde 9 ”att folkhälsan skall förbättras för de grupper i samhället som är mest eftersatta ur folkhälsosynpunkt” och ”att tobaksbruket skall minska”.

Förändringarna som beskrivits ovan gjordes i samband med att en ny målstruktur för budgetpropositionen infördes fr.o.m. år 1998. Orsaken var att man ville tydliggöra målhierarkikedjan i den statliga verksamheten. Detta gjordes genom att ange effektmål i form av vilket tillstånd man vill uppnå i samhället, samt del av effektmål, vilket är en nedbrytning av effektmålet. Därefter anges i regleringsbreven verksamhetsmål för myndigheten, vilket är en ytterligare precisering av effektmålet.

Från och med år 1999 förändrades Folkhälsoinstitutets verksamhetsmål och återrapportering i regleringsbrevet. Syftet var att försöka formulera mål uttryckta i form av effekter i stället för som tidigare i form av arbetsuppgifter/prestationer, dvs. vad institutets insatser skulle kunna bidra till för att uppnå vissa tillstånd i samhället. Målen formulerades med utgångspunkt i vissa av WHO:s europaregions ”Hälsa för alla”-mål (Health 21);

1. Förbättra den psykiska hälsan hos befolkningen (Hälsa 21-6) samt dess levnadsvanor med avseende på kost, fysisk aktivitet och sexualitet (Hälsa 21-11).

2. Öka förutsättningarna för hälsofrämjande insatser på vardagslivets arenor (Hälsa 21-13).

3. Minska konsumtionen och skadeverkningarna av alkohol, tobak, narkotika och andra droger (Hälsa 21-12).

4. Minska förekomsten av vissa folkhälsoproblem, t.ex. smittsamma sjukdomar, framförallt STD/hiv (Hälsa 21-7), icke-smittsamma och kroniska sjukdomar, bl.a. allergi (Hälsa 21-8) samt skador till följd av våld och olycksfall (Hälsa 21-9).

5. Öka kunskapen inom folkhälsoområdet genom att initiera och stödja forskning samt ge strategiskt och vetenskapligt stöd till utveckling (Hälsa 21-14, 18-21).

När det gäller återrapporteringskraven är dessa generella för alla verksamhetsmålen, dvs. för respektive mål skall beskrivas vilka åtgärder som bedöms ha varit mest väsentliga för att uppnå målet samt vilka eventuella andra avgörande faktorer som påverkat förändringarna inom området. Förutom denna återrapportering skall det även för respektive mål göras en kort beskrivning av tillståndet och utvecklingen med inriktning på väsentliga förändringar. Beskrivningarna skall i tillämpliga delar göras för olika befolkningsgrupper, dvs. för barn och ungdom,

vuxna och äldre. Återrapporteringen skall därmed mer fokuseras på resultat i form av effekter i stället för som tidigare resultat i form av myndighetens prestationer.

En ny målstruktur för staten håller för närvarande på att framarbetas i projektet för den s.k. tvåårsöversynen inom ramen för VESTA (Verktyg för Ekonomisk styrning i STAten). Denna översyn innebär att vissa förändringar vad avser målstrukturen genomförs redan i regleringsbreven för år 2001.

5.2.3. Uppdrag i regleringsbreven

Under rubriken ”Uppdrag” i regleringsbreven för Folkhälsoinstitutet har under årens lopp ett antal uppgifter angetts, som regeringen velat att institutet skulle utföra. För åren 1993/94 samt 1994/95 framstår det dock som något oklart i vilken mån uppdragen skiljer sig från verksamhetsmålen. Av formuleringarna att döma går det inte att särskilja uppdragen från målen, t.ex. anges i regleringsbrevet för år 1993/94 att ett av verksamhetsmålen är att ”öka folkhälsoarbetets vetenskapliga förankring bl.a. för att få fram vetenskapligt baserat underlag som kan tilllämpas i praktiskt folkhäsoarbete”. I följande års regleringsbrev för 1994/95 är detta mål i stället omgjort till ett uppdrag, med precis samma ordalydelse.

Detsamma gäller målet att ”ge stöd till mödra- och barnhälsovårdens, förskolans, skolans och frivilliga organisationers arbete för en tobaksfri uppväxt” samt målet att ”utveckla utbildningsprogram för olika yrkeskategorier som kan medverka i det tobaksförebyggande arbetet”, vilket i regleringsbrevet för år 1994/95 i stället angetts som uppdrag. Inte heller har i anslutning till uppdragen angetts tidpunkt för avrapportering. I vissa fall har även verksamhetsmål från 1993/94 återfunnits som uppdrag år 1994/95 och tvärtom. Även i regleringsbrevet för år 1995/96 är det svårt att skilja uppdragen från verksamhetsmålen, t.ex. att ”(I)nstitutet skall vidareutveckla målbeskrivningar för sin verksamhet”.

Från och med regleringsbrevet för år 1997 sker en förändring på så sätt att det anges en tidpunkt för avrapportering av uppdragen. Formuleringarna av uppdragen skiljer sig dock inte avsevärt från de mål som anges under rubriken ”Verksamhetsmål”. Exempelvis anges under rubriken ”Uppdrag” i regleringsbreven för år 1995/96 och 1997 att institutet ”fortlöpande (skall) följa och värdera de olika metoder som institutet använder sig av i folkhälsoarbetet”, samt att institutet skall ”vidareutveckla arbetet med att redovisa effekter av sin verksamhet”. Under rubriken ”Verksamhetsmål” i samma regleringsbrev anges bl.a.

att institutet skall samarbeta med och ge riktat ekonomiskt stöd till olika verksamheter, samt ”fortlöpande pröva stödet”, liksom att man skall ”utveckla och utvärdera metoder för folkhälsoarbetet” samt ”utveckla och ta fram hälsokonsekvensbedömningar” m.m.

Ett annat exempel på uppdrag i regleringsbrevet för år 1997 är att i samverkan med Socialstyrelsen följa utvecklingen vad gäller anorexi och andra ätstörningar samt samordna och i samverkan med landsting, kommuner och berörda frivilligorganisationer vidareutveckla det förebyggande arbetet. I regleringsbrevet för år 1997 fick institutet även i uppgift att analysera och bedöma vilka möjligheter institutet hade att inom sitt verksamhetsområde bedriva tjänsteexport.

Fr.o.m. regleringsbrevet för år 1998 har regeringen angett mer eller mindre konkreta uppdrag med tidpunkt för avrapportering. I samband med uppdragen har även angetts vilka andra myndigheter, organisationer m.fl. som institutet skall samarbeta eller samråda med i samband med att uppdragen utförs. De uppdrag som anges i regleringsbrevet för år 1998 är att Folkhälsoinstitutet skall:

  • I samråd med Socialstyrelsen kartlägga och analysera det hiv-preventiva arbetet i storstadsregionerna.
  • I samarbete med bl.a. Skolverket och Svenska Kommunförbundet fördjupa och sprida det arbete med skolan som hälsofrämjande arena som utvecklats inom ramen för European Network of Health Promoting Schools.
  • Ta fram ett underlag som redovisar nationella och internationella erfarenheter av vilka möjligheter som finns att arbeta sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande bland äldre och bedöma möjliga effekter för individ och samhälle.
  • Redovisa nationella och internationella erfarenheter av vilka möjligheter som finns att stimulera till ökad fysisk aktivitet bland de grupper som är minst fysiskt aktiva och belysa vilka hälsoeffekter som är möjliga att uppnå.

Uppdragen i regleringsbrevet för år 1999 är att Folkhälsoinstitutet skall:

  • I brett samråd med berörda myndigheter och organisationer göra år 2001 till ett fysiskt aktivitetsår.
  • Tillsammans med Boverket och andra berörda myndigheter och organisationer initiera aktiviteter med inriktning mot inomhusmiljöer där barn och ungdomar vistas, inom ramen för Innemiljöåret 1999.
  • I samråd med Socialstyrelsen och Landstingsförbundet samt eventuella andra berörda ta fram innehåll och utveckla metoder för att bättre nå föräldrar med information i bl.a. allergiförebyggande syfte.
  • I samråd med Nationella folkhälsokommittén och Socialstyrelsen förmedla och sprida kunskap om WHOs Hälsa för alla-mål (Health 21) med inriktning på de delar som avser hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande insatser.
  • Vara pådrivande i hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete för äldre på nationell, regional och lokal nivå.
  • I samråd med Socialstyrelsen arbeta för att stödja och främja amning.
  • Utarbeta och föreslå en struktur för att nå den lokala och kommunala nivån vad gäller alkohol- och narkotikapreventivt arbete i kommunerna.
  • Göra en konsekvensanalys av hur förändrade införselregler och skatter på alkohol kan komma att påverka alkoholkonsumtionen.

I regleringsbrevet för år 2000 har ett antal uppdrag formulerats nämligen att Folkhälsoinstitutet skall:

  • Tillsammans med Socialstyrelsen definiera och redogöra för begreppet utsatta grupper och hur respektive myndighet använder begreppet i målgruppsinriktade aktiviteter m.m.
  • I samråd med berörda myndigheter och organisationer, utveckla och pröva metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar (HKB) av politiska beslut.
  • I samband med arbetet med en Nationell handlingsplan för hiv/STD-prevention särskilt beakta storstadsregionernas hiv-preventiva arbete samt beräkna kostnaderna för de olika verksamhetsdelarna i detta arbete.
  • Ge en lägesbeskrivning avseende olika insatser som genomförts i syfte att förbättra den psykiska hälsan i befolkningen och då särskilt för barn och ungdomar.
  • Redovisa hur arbetet med det hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbetet för äldre på nationell, regional och lokal nivå har fortlöpt.
  • I samråd med berörda myndigheter och organisationer, fullfölja planeringsarbetet och förberedelserna inför genomförandet av ett fysiskt aktivitetsår 2001.
  • Redovisa hur arbetet för att förhindra spelberoende har fortlöpt.

Utöver de i regleringsbrevet angivna uppdragen finns även en rubrik kallad Övriga mål och krav på återrapportering. Under denna rubrik anges även ett antal formuleringar som i mycket liknar formuleringarna av mål och uppdrag, t.ex. att Folkhälsoinstitutet skall:

  • Redovisa på vilket sätt institutet har beaktat den etniska och kulturella mångfalden i sitt interna respektive externa arbete.
  • Redovisa på vilket sätt institutet utifrån barnkonventionens bestämmelser och intentioner har beaktat barnperspektivet i sitt arbete såväl internt som externt.
  • Beskriva på vilket sätt institutet har deltagit i arbetet med mål och inriktning för den nationella storstadspolitiken och samverkat med Integrationsverket kring utvärderingen.
  • Särskilt redovisa insatser och effekter för ungdomar enligt riktlinjer som regeringen närmare bestämmer.

5.2.4. Särskilda regeringsbeslut

Folkhälsoinstitutet har även fått uppdrag och medel genom särskilda regeringsbeslut, liksom medel från Allmänna arvsfonden. Detta har framför allt gällt inom alkohol- och drogområdet där medel beviljats under senare år från den Nationella ledningsgruppen.

Inom alkohol- och drogområdet gav regeringen år 1994 i uppdrag åt institutet att ansvara för och leda det alkohol- och drogförebyggande arbetet som riksdagen beslutat om. I uppdraget ingick att sammankalla en nationell ledningsgrupp samt arbeta fram en långsiktig handlingsplan. Folkhälsoinstitutet skulle även ta initiativ till att berörda myndigheter tillsammans utarbetade ett samlat program för forskning inom alkoholområdet. Institutet skulle vidare skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. För dessa uppgifter fick institutet disponera högst 50 000 tkr. Medlen fick även utnyttjas till nödvändiga förvaltningskostnader.

I ett annat regeringsbeslut år 1995 fick Folkhälsoinstitutet i uppdrag att, i enlighet med den nationella handlingsplanen, genomföra de i planen angivna särskilda aktiviteterna under budgetåret 1995/96. För detta ändamål fick institutet disponera högst 60 000 tkr. Ytterligare 10 000 tkr beviljades institutet för år 1997 till förstärkta alkohol- och drogförebyggande insatser i enlighet med Folkhälsoinstitutets plan, vilket var en fortsättning och en utveckling av de förstärkta förebyggande insatser som redovisats i den nationella handlingsplanen.

I ett regeringsbeslut i början av år 1998 beviljade regeringen Folkhälsoinsitutet 15 000 tkr till förstärkta alkohol- och narkotikaförebyg-

gande insatser för år 1998 i enlighet med en plan på förslag på insatser som institutet lämnat till regeringen. I en skrivelse i slutet av år 1998 lämnade institutet förslag avseende förstärkta förebyggande insatser på alkohol- och narkotikaområdet för år 1999, vilket föranledde regeringen att i december 1998 bevilja Folkhälsoinstitutet 11 000 tkr för dessa insatser.

Totalt under perioden 1994–1999 har regeringen således beviljat Folkhälsoinstitutet 146 000 tkr för förstärkta alkohol- och narkotikaförebyggande insatser. Av de totala insatserna under åren har institutet redovisat dels en Nationell handlingsplan för alkohol- och drogförebyggande arbete (Folkhälsoinstitutet 1995:50), dels de insatser som gjorts för de 15 000 tkr som institutet beviljats för år 1998 (skrivelse 1999-03-11, dnr 23-97-1146). Önskemål om återrapportering har angivits i besluten i generella termer, förutom för handlingsplanen där det angavs att denna skulle redovisas den 1 juli 1995 och för de sista 11 000 tkr angavs att redovisning skulle ske den 15 juli år 2000.

När det gäller stöd från Allmänna arvsfonden har totalt 50 000 tkr beviljats för perioden 1997–2000. Av dessa medel var 30 000 tkr avsedda för ideella organisationers utveckling av alkohol- och drogförebyggande insatser för barn och ungdomar. Ytterligare 30 000 tkr (varav 20 000 tkr är beviljade) är tänkta att ställas till institutets förfogande för ideella organisationers utveckling av tobaksförebyggande insatser för barn och ungdomar. Dessa 30 000 tkr för tobaksförebyggande insatser delas ut till institutet under en treårsperiod med start år 1998. Återrapportering av hur medlena använts skall ske, dels den 1 mars 2000, dels den 1 mars 2001. Delrapporter har lämnats av institutet.

Utöver ovan angivna uppdrag inom alkohol- och drogområdet har Folkhälsoinstitutet haft ett uppdrag att redovisa homosexuellas situation i samhället avseende åren 1993–1996 liksom ett uppdrag att genomföra en kartläggning av ungdomars attityder till sex, vilket har avrapporterats i april 2000. I januari 1999 beviljades Folkhälsoinstitutet 3 000 tkr för produktion av ett medicinskt grundmaterial om alkoholens väg genom kroppen, som en följd av att Folkhälsoinstitutet ansökt om medel för detta ändamål.

5.2.5. Budgetpropositionen för år 2000

I budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) skriver regeringen att institutet ytterligare bör sträva efter att förstärka sin roll som kunskapscentrum och metodutvecklare. I linje med detta ligger att institutet skall stimulera och stötta andra aktörer att bedriva ett aktivt folkhälsoarbete.

Det sägs vidare att ”Folkhälsoinstitutet bör i högre grad utnyttja möjligheten att låta fler av institutets aktiviteter utvärderas av extern kompetens.” Dessutom är det regeringens uppfattning att ”Folkhälsoinstitutet ytterligare bör sträva efter att fokusera insatserna på att minska skillnaderna i ohälsa mellan olika grupper i samhället.”

5.3. Verksamhet, organisation och ekonomi

5.3.1. Inriktning och organisation

Folkhälsoinstitutet är en anslagsfinansierad myndighet där verksamheten fokuseras på utvecklingsarbete huvudsakligen i form av olika programverksamheter. Myndigheten har i dag inte till uppgift att svara för traditionell myndighetsutövning och endast mycket begränsat tillsynsarbete.

Institutets huvudsakliga uppgifter är att förebygga sjukdom och annan ohälsa samt främja en god hälsa för alla. Till den förebyggande delen räknas de olika sakprogrammen, dvs. alkohol och narkotika, tobak, skador, allergi samt hiv/aids/STD. Till Folkhälsoinstitutets hälsofrämjande delar hör områdena kost och fysisk aktivitet samt barns och ungdomars hälsa, kvinnors hälsa, äldres hälsa och invandrares hälsa. Folkhälsoinstitutet har även i uppdrag att främja villkoren för och förebygga diskriminering av homosexuella.

Under åren 1992–1996 indelades institutet i tre olika enheter, nämligen Hälsa och sexualitet, Hälsa och beroende samt Hälsa och miljö. I enheten Hälsa och sexualitet ingick samlevnad, STD/hiv/aids, och oönskade graviditeter. I enheten Hälsa och beroende ingick alkohol och narkotika samt övriga beroendefrågor. I enheten Hälsa och miljö ingick mat och motion, skador, allergi och tobak.

År 1997 omorganiserades Folkhälsoinstitutet i en förebyggande del och en hälsofrämjande del. Institutets verksamhetsgrenar/ verksamhetsindelning enligt regleringsbrevet är nationellt folkhälsoarbete, lokalt folkhälsoarbete och FoU. Nedan återges Folkhälsoinstitutets nuvarande organisation.

Bild 1. Skiss över Folkhälsoinsitutets nuvarande organisation

F o l k h ä l s o i n s t i t u t e t s o r g a n i s a t i o n

A l k o h o l N a r k o t i k a

A l l e r g i S T D / H I V /

a i d s

S k a d o r T o b a k F r ä m j a n d e

S T A B

U t v ä r d e r i n g

F o r s k n i n g

A d m i n i s t r a t i o n

E k o n o m i

G D

C o n t r o l l e r F o l k h ä l s o r å d

V e t e n s k a p l i g t a n s v Ö v e r d i r e k t ö r S t f G D

Källa: Folkhälsoinstitutet

.

Som organisationsskissen ovan visar utgörs majoriteten av verksamheten av olika program i form av förebyggande arbete, dvs. arbete med riskfaktorerna alkohol och narkotika, tobak samt förebyggandet av allergi, skador och sjukdomar som hiv/aids samt STD. Programmet Hälsofrämjande är det enda av programmen som arbetar med främjande verksamhet och friskfaktorer. Med utgångspunkt i hälsans bestämningsfaktorer arbetar institutet med s.k. arenor. Exempel på sådan verksamhet är institutets arbete med hälsofrämjande skolor, öppna förskolan, mödravårds- och barnvårdscentraler, familjecentraler och arbetsplatser.

Utöver programverksamheten finns även en stabsenhet samt en enhet för utvärdering och forskning. Dessutom finns en enhet för administration inklusive personal samt för ekonomi.

Folkhälsoinstitutet arbetar bl.a. med att stimulera, initiera och följa kunskapsutvecklingen samt att bedriva och stödja åtgärdsinriktat folkhälsoarbete. Institutet sprider och producerar kunskaps- och faktaunderlag samt initierar, genomför, dokumenterar och sprider metod- och utvecklingsarbete. Folkhälsoinstitutet arbetar även med policyutveck-

ling, t.ex. genom att utarbeta olika typer av handlingsprogram och handlingsplaner. Verktyg som institutet arbetar med är bl.a. utbildning, kommunikation, information och IT.

Institutet bedriver utåtriktad informationsverksamhet och opinionsbildning samt masskommunikativa insatser via olika medier med anpassade budskap för särskilda målgrupper. Folkhälsoinstitutet tar även fram informationsmaterial för olika yrkesgrupper samt i begränsad omfattning informationsmaterial som riktar sig direkt till allmänheten. Institutet inrättade i mars 1997 en webbplats på Internet som främst riktar sig till yrkesverksamma inom folkhälsoområdet. Folkhälsoinstitutet har för närvarande ett stort antal titlar som omfattar allt från böcker, rapporter, broschyrer, småskrifter o.dyl. till video- och ljudband och CD-media.

En genomgång som Folkhälsoinstitutet gjort av material/informationssatsningar under åren 1997–1999 visade att institutet under åren 1997–1999 producerat sammanlagt 299 materialprodukter. Med materialprodukter menades rapporter, kartläggningar, utvärderingar, konferensrapporter, metod/utbildning, böcker, broschyrer, informationsskrifter, övrig marknadsföring samt vissa kampanjer. De kampanjer som medräknats i analysen var ”Love Power”, ”Guldgaffeln”, ”Drick med huvudet” och ”Inne 99”. Av de s.k. materialprodukter som framställts av institutet togs 73 procent fram för målgruppen professionella, 13 procent riktades till allmänheten (direktexponering/förmedling till allmänheten) och 8 procent vände sig till allmänheten via professionella som aktiva förmedlare (t.ex. lärare eller barnmorskor). Övriga 6 procent riktades till både professionella och allmänheten.

I årsredovisningen för år 1998 står bl.a. följande:

Under 1998 bedrevs mycket information med hjälp av masskommunikativa insatser framför allt inom alkohol- och narkotikaområdet och hiv/ aidsområdet.

Folkhälsoinstitutet redovisar, inom verksamhetsgrenen nationellt folkhälsoarbete, att sammanlagt 18 kampanjer genomförts under året. I årsredovisningen har en vidare definition av kampanjer använts. Enligt Folkhälsoinsitutet är den traditionella synen på användandet av masskommunikativa hälsobudskap att de riktar sig direkt till individen och har som mål att uppmuntra till lämpliga beteenden eller livsstilsförändringar. Användningen av denna typ av kommunikation bör enligt Folkhälsoinstitutet rikta sig till flera aktörer/nivåer samtidigt för att få effekt och kan indelas i tre grupper; direkt till individen, påverkan på lokala och regionala folkhälsoarbetare samt påverkan på samhällsopinionen.

En s.k. masskommunikativ insats eller kampanj innehåller enligt Folkhälsoinstitutet kommunikation via ett flertal olika kanaler samt en samordnad uppsättning av aktiviteter, t.ex. affischer, annonser och artiklar i dags- och veckopress, massdistribuerade informationsblad, böcker, radio- och TV-inslag, multimedia, video och Internetsatsningar. Dessutom anser institutet att insatsen bör komma i anslutning till andra åtgärder för att bli framgångsrik, t.ex. opinionsbildning i radio, TV och tidningar, utbildningsinsatser, lokalt arbete, satsningar på arenor som arbetsliv och föreningsliv, uppföljningar och förstärkningar i skolor och t.ex. inom primärvården.

Andra metoder för Folkhälsoinstitutets verksamhet är arbete med nätverk, samverkan och andra former av kontaktarbete. Institutet initierar och stödjer därför över ett tjugotal olika nätverk för att på så sätt möjliggöra en växelverkan mellan nationell och lokal nivå liksom över sektorsgränserna. Institutet menar att denna samverkansform skapar goda möjligheter för implementering och erfarenhetsåterföring.

Folkhälsoinstitutet ger även ekonomiskt stöd i form av organisations- och projektstöd. Institutet utlyser, bedömer och följer upp de projekt som beviljats ekonomiskt stöd. Ekonomiskt stöd ges särskilt för olika former av drog- och hiv-preventionsinsatser på regional och lokal nivå. Inom andra verksamheter är möjligheterna till stöd starkt begränsat. Projektstöden begränsas till insatser som bedöms ha utvecklingspotential, strategiskt, metodmässigt eller liknande. Erfarenheter och resultat dokumenteras i institutets projektdatabas. I viss utsträckning ges även stöd till FoU-projekt.

På nationell nivå sker regelbundet samverkan med ett antal myndigheter samt med FoU-organ. I den s.k. generaldirektörsgruppen ingår ett 20-tal myndigheter inklusive Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Tillsammans med Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet ingår Folkhälsoinstitutet även i en nationell samrådsgrupp som samarbetar och regelbundet stämmer av sina insatser för det regionala och lokala utvecklingsarbetet samt diskuterar angelägna utvecklingsbehov.

Inom FoU-området är olika samarbetsformer etablerade med framför allt Socialvetenskapliga forskningsrådet, Medicinska forskningsrådet, Rådet för arbetslivsforskning, Forskningsrådsnämnden, universitet och högskolor m.fl. Inom institutets olika programverksamheter är dessutom etablerat olika samverkansformer med berörda instanser inom sakområdet i fråga. Kontinuerligt samarbete sker även med ett antal nationella organisationer, t.ex. Cancerfonden, Astma- och allergiförbundet, RFSU, RFSL, NTF, CAN och invandrarorganisationer.

På regional nivå har institutet främst kontakter med landstingens samhällsmedicinska enheter eller motsvarande. För att utveckla läns-

styrelsernas roll att förebygga alkohol- och annat drogmissbruk har samarbetet med dessa ökat.

På lokal nivå har Folkhälsoinstitutet kontakter med kommuner och lokala folkhälsoråd. Majoriteten av landets kommuner, bedöms år 1999 ha inrättat lokala folkhälsoråd och över 100 kommuner är s.k. allergianpassade kommuner. Inom skadeprogrammet arbetar man dessutom sedan 1992 med konceptet En säker och trygg kommun. Merparten av det ekonomiska stöd som institutet förmedlar går dessutom till regionalt och lokalt folkhälsoarbete som drivs av kommuner och landsting, frivilligorganisationer och s.k. aktionsgrupper.

5.3.2. Personal

Antalet anställda har under åren ökat, från 69 budgetåret 1993/94 till 103 budgetåret 1999, motsvarande 91 årsarbetskrafter. Av de 103 anställda är 92 tillsvidareanställda. Den största delen, 77 procent, av personalen utgörs av kvinnor. Av institutets ledning utgörs 54 procent av kvinnor. Personalomsättningen år 1999 ligger på samma nivå som för år 1998, cirka 10 procent.

Folkhälsoinstitutet har en stor andel personal med akademisk grundutbildning och en relativt stor andel forskningsutbildade. År 1999 hade 72 procent av personalen minst akademisk grundexamen och 17 procent var licentiater, doktorer eller docenter. Nästan alla disputerade medarbetare har forskat i ämnen som är nära relaterade till folkhälsovetenskap. Ytterligare några är välmeriterade experter inom sitt respektive folkhälsoområde. Två medarbetare har magisterexamen i folkhälsovetenskap som påbyggnad. Nitton medarbetare har varierande påbyggnad i folkhälsovetenskap. Det övervägande antalet akademiskt utbildade (43 av 74) hade examen inom området ekonomi, samhällsvetenskap eller beteendevetenskap. Nio medarbetare, varav tre läkare, har utbildning för vårdyrken. Under de senaste två åren har nyrekryterats nio handläggare/chefer (administrativa arbetsuppgifter undantagna). Av dessa har sex påbörjad folkhälsovetenskaplig påbyggnad och två doktorsexamen.

För att stadga upp verksamhetsstyrning och verksamhetsuppföljning har dessutom en controller tillsatts under år 1999. Den interna forskarkompetensen har vidare förstärkts så att varje program i dag har minst en forskarkompetent medarbetare. Av den personal som anställdes under institutets första halvår är 24 medarbetare fortfarande anställda. Genom samarbetsavtal dels inom FoU-området med universitet och högskolor, dels med praktiker tillförs vissa program ytterligare personalresurser. Dessutom anlitas konsulter, se nedan.

Under det gågna året har institutet prioriterat kompetensutveckling i folkhälsovetenskap, chefsutbildning, språk, EU-kunskap och data. I genomsnitt har varje medarbetare deltagit i kompetensutveckling eller omvärldsanalys 6 procent av arbetstiden.

Egen personal och köpta tjänster

När Folkhälsoinstitutet bildades år 1992 fanns en inriktning att institutet skulle bygga upp en god sakkompetens inom respektive programområde, medan forskning eller kompetens att genomföra större informationsinsatser skulle köpas externt. Denna inriktning tillsammans med en strävan att ha få administratörer gjorde att en bemanning på 50–65 personer skisserades. Successivt har dock personalstyrkan ökat till ca 100 personer. Ökningen har avsett både utåtriktad verksamhet och administrativt stöd. Vad gäller konsultmedverkan har den varierat under åren och kostnaden uppgår år 1999 till 24 456 tkr, vilket motsvarar mer än hälften av institutets kostnader för anställd personal (se även under rubrik Ekonomi, övriga driftskostnader).

Ansvaret för information inom institutets sakområden har delegerats till respektive program. För skriftlig information och materialproduktion finns dock rådgivningsstöd, grafisk profil och en resurspool (redan upphandlade personer/företag med olika specialiteter). Vanligtvis köps tjänster för hela produktionen som t.ex. skribent, layout, illustrationer och tryckning. I ett mindre antal fall är medarbetare inom institutet skribenter. Folkhälsoinstitutet står alltid för idé, projektledning och målgruppsanalys m.m.

Försäljning/distribution sker genom en upphandlad distributör som ombesörjer ordermottagning, distribution, fakturering och betalningsbevakning. I ett fåtal fall ges skrifter ut genom förlag. Oftast avser det produktioner som förväntas intressera en bredare publik och som kan ha en viss kommersiell efterfrågan.

Information via andra media som affischering, annonsering, TV, video, filmer sker alltid med hjälp av köpta tjänster. De större informationskampanjer som genomförts har alla köpts från idé till genomförande. Syfte, strategi och målgrupper har dock formulerats av institutet.

Den nya informationskanalen via Internet och webbplats ställer krav på uppdatering och anpassning av texter till webbformat. Här har institutet bemanning med webbmaster och webbredaktör för att möjliggöra egen styrning av webbproduktionen. En stor del av informationen till de professionella avnämarna väntas framöver komma att ske via institutets webbplats. Den tekniska driften av webbplatsen sker genom ett upphandlat företag. Alla presskontakter förmedlas via den centralt

informationsansvarige. Vid större aktiviteter riktade till massmedia kan institutet ta hjälp av konsulter.

Folkhälsoinstitutet har egen personal för personaladministration, ekonomiadministration och registratur/arkiv. Vaktmästeriet klarar normala situationer, men viss extrahjälp köps vid omflyttningar, reparationer och dylikt. Posthantering inklusive frankering är en köpt tjänst. Även lokalvården köps. Upphandling och inköp klaras normalt med egna resurser, men ibland köps specialistkompetens. Även juridisk kompetens köps in. För ADB-stödet köps alla tekniska tjänster men för det dagliga stödet finns en egen ADB-samordnare. Egen reception finns som också är första instans när det gäller att svara på mer allmänna förfrågningar.

På varje program och enhet finns ett stöd med ca 1–3 assistenter. Stödet avser främst ekonomihantering, konferensadministration, hantering och bevakning av bidragsärenden samt enklare telefonförfrågningar.

5.3.3. Ekonomi

Anslagsmedel

Folkhälsoinstitutet finansieras huvudsakligen via anslagsmedel över statsbudgeten (utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg) dels via förvaltningsanslaget A8 Folkhälsoinsitutet, dels via anslaget A4 Insatser mot aids. För år 2000 uppgår förvaltningsanslaget till 110 999 tkr och anslaget Insatser mot aids uppgår till 65 622 tkr. Därutöver disponerar institutet även 4 000 tkr från anslag B9 Bidrag till ungdomsvård och missbrukarvård m.m. för insatser mot spelberoende. Totalt anslag till myndigheten för år 2000 är 180 621 tkr.

Tabell 1. Anslagsutvecklingen under budgetåren 1992/93–1999 (tkr).

Anslag 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999

18 mån

Folkhälsoinstitutet 106 883 136 364 160 039 195 244 113 460 110 178 109 047 Insatser mot aids 168 220 161 720 161 720 237 600 150 887 65 622 51 622 Bidrag till folkrörelserna 1 774 Bidrag till CAN 7 964 7 964 11 946 7 964 7 964 Spelberoende 4 000

Summa 276 877 306 048 329 723 444 790 272 311 183 764 164 669

Källa: Folkhälsoinstitutet.

Diagram 1. Anslagsutvecklingen under perioden 1992/93–1999, procentuell förändring.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

92/93 93/94 94/95 95/96 97

98 99

Spelberoende Bidrag till CAN Insatser mot aids Folkhälsoinstitutet

Källa: Folkhälsoinstitutet. Anm: Bidrag till folkrörelserna år 1992/93 är ej medtaget i diagrammet.

Anslagsutvecklingen under åren 1992/93 t.o.m. år 1999 visar på en minskning av institutets erhållna anslag med 41 procent, vilket till största delen beror på en minskning av aidsanslaget under perioden med 69 procent, eller 116 598 tkr. Medel för åtgärder inom hiv/ aidsområdet har i stället fördelats på annat sätt än via Folkhälsoinstitutet. Detsamma gäller visst stöd till nykterhetsorganisationer.

Fr.o.m. budgetåret 1993/94 tillfördes förvaltningsanslaget 6 500 tkr från aidsanslaget. Medlen avsåg förvaltningskostnader dvs. löner, lokaler m.m. för uppgifter inom hiv/aids-området. Syftet var att i fortsättningen samla samtliga förvaltningskostnader under ett anslag. Under år

1993/94 och 1994/95 tillfördes extra medel för bl.a. Kvinnors hälsa. Under åren 1996–1998 ålades samtliga myndigheter ett besparingskrav som ett led i saneringen av statsfinanserna. För institutets del innebar detta en nedddragning av anslaget under dessa år för att finansiera annan verksamhet inom Socialdepartementets område. För budgetåret 1999 minskade anslaget med ytterligare 1 131 tkr. Även för år 2000 har anslaget minskat på grund av neddragning av anslaget för att finanisera annan verksamhet.

Budgetåret 1995/96 minskades aidsanslaget då en överföring skedde av medel till Smittskyddsinstitutet. Fr.o.m. år 1998 minskade aidsanslaget med 90 000 tkr då det s.k. extra bidraget för hiv/aids-förebyggande åtgärder inom storstadsområdena (Stockholm, Göteborg och Malmö) gavs direkt till respektive kommun och/eller landsting i stället för via Folkhälsoinstitutet. För år 1999 gjordes en engångsvis minskning med 14 000 tkr.

Fr.o.m. 1995/96 har stöd till nykterhetsorganisationer (18 245 tkr) inte betalats via Folkhälsoinstitutet. Anslaget Bidrag till folkrörelser avsåg stöd till nykterhetsorganisationer som fr.o.m. 1993/94 ingick i förvaltningsanslaget. Anslaget Bidrag till CAN har under åren 1993/94–1998 varit en ren transferering som inte påverkat institutets verksamhet. Fr.o.m. år 1999 är Socialstyrelsen förmedlare av bidraget.

Förvaltningsanslaget uppgick år 1999 till 109 047 tkr, vilket nästan ligger i samma nominella nivå som budgetåret 1992/93, dvs. 106 883 tkr. Om man i stället jämför 1999 års nivå med året 1994/95, då en topp nåddes i uppbyggnadsskedet, har dock en minskning av förvaltningsanslaget skett med 32 procent eller 50 992 tkr. Anslagsutvecklingen ger dock inte hela bilden av vilka medel regeringen ställt till förfogande. Regeringen har lämnat särskilda bidrag för vissa specificerade uppdrag, t.ex. inom alkohol- och drogområdet, och regeringen har även under årens lopp tillfört medel ur Allmänna arvsfonden. Anslaget Spelberoende är ett öronmärkt anslag som tillkom år 1999 för forskning och förebyggande insatser mot spelberoende.

Anslagssparande

För statliga myndigheter finns en rätt att spara outnyttjade anslagsmedel från ett år till ett annat. Nedan finns i tabellform Folkhälsoinstitutets anslagssparande över tiden.

Tabell 2. Utvecklingen av anslagssparandet under perioden 1992/93– 1999.

Anslag

92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

18 mån

Folkhälsoinstitutet

IB anslagssparande 34 696 51 935 55 818 26 026 31 650 16 089 18 832 Årets förändring 17 267 3 947 -29 792 5 624 -5 561 2 743 -15 639 Besparing -28 -64 -10 000 UB anslagssparande51 935 55 818 26 026 31 650 16 089 18 832 3 193

Insatser mot aids

IB anslagssparande 8 561 9 424 11 585 17 061 14 404 9 662 6 277 Årets förändring 863 2 161 5 476 -2 657 -4 742 -3 385 -5 670 UB anslagssparande 9 424 11 585 17 061 14 404 9 662 6 277 607

Källa: Folkhälsoinstitutet.

I tabellen ovan redovisas all överföring av medel som anslagssparande. Under några år har anslag varit s.k. reservationsanslag, där överförda medel benämns reservationer i stället för anslagssparande. För enkelhetens skull har dock en enhetlig benämning använts. De redovisade besparingarna under anslag Folkhälsoinstitutet avser besparingar som gjorts under löpande verksamhetsår, till skillnad från besparingar som gjorts i samband med budgetprocessen och som beskrivs ovan under rubrik Anslagsmedel. Ingående balanser (IB) för 1992/93 avser överförda medel avseende institutets verksamhet från tidigare ansvariga organisationer.

Folkhälsoinstitutet har haft ett högt sparande av anslagsmedel under årens lopp. Detta gäller framför allt perioden under uppbyggnadsskedet, dvs. under åren 1992/93–1994/95. Därefter har sparandet minskat kraftigt med en rejäl minskning från utgången av budgetåret 1998 till utgången av 1999 (från 18 832 tkr till 3 193 tkr). Detsamma gäller för aidsanslaget, dvs. en ökning av anslagssparandet t.o.m. år 1994/95 för att därefter minska rejält från år 1998 till år 1999 (från 6 277 tkr till 607 tkr). Totalt har således institutet ökat sin förbrukning av anslagsmedel med 21 309 tkr under år 1999, vilket nästan motsvarar hälften av institutets personalkostnader.

Enligt institutet har det varit en medveten strategi att minska anslagssparandet framför allt på grund av osäkra ekonomiska förutsättningar. Ett annat skäl har också angetts, nämligen att principen med ettåriga anslag gjort att institutet haft en sen planering varje år, vilket medfört ett produktionsstopp i slutet av varje år och som skapat förseningar och oplanerat anslagssparande.

Finansiering

Av Folkhälsoinsitutets finansieringskällor år 1999 utgör anslagen 81 procent, bidragen 16 procent och avgifter 3 procent, dvs. totalt 230 259 tkr.

Tabell 3. Finansieringskällor under perioden 1992/93–1999 (tkr) (förbrukade medel, icke erhållna).

Finansierings-källa 92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

18 mån

Anslag 259 374 299 940 354 040 441 823 282 613 184 407 185 958 Bidrag 115 492 32 597 63 704 28 417 27 441 37 218 Avgifter 242 844 2 109 4 958 3 943 5 858 6 031 Ränteintäkter 0 4 858 4 731 4 910 1 722 1 132 1 052

Summa 259 731 306 134 393 477 515 394 316 695 218 837 230 259

Källa: Folkhälsoinstitutet.

Diagram 2. Finansieringskällor under perioden 1992/93–1999 (tkr) (använda medel, icke erhållna), procentuell förändring.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

92/93 93/94 94/95 95/96

97 98 99

Avgifter Bidrag Anslag

Källa: Folkhälsoinstitutet. Anm: Ränteintäkter är ej medtagna i diagrammet.

Som framgår ovan har den huvudsakliga finansieringskällan varit anslagsmedel under hela perioden. Anslagen som finansieringskälla har dock minskat absolut och relativt sett gentemot andra finansieringskällor medan bidragsdelen har ökat.

Bidragsdelen av finansieringen avser främst regeringsuppdraget avseende fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder med 137 723 tkr för perioden 1994/95–1999. Under åren 1997–1999 har även projektstöd via Allmänna arvsfonden, ett forskningsprojekt om spelberoende2samt stöd till ett filmprojekt3 redovisats som intäkter av bidrag med 39 534 tkr, varav 33 611 tkr är medel från Allmänna arvsfonden. I övrigt redovisas vissa externt finansierade projekt dvs. bidrag från andra myndigheter år 1999.

Ökningen av bidrag som finansieringskälla beror dels på att regeringsuppdraget avseende fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder tillkom, dels en ökning av bidrag från EU med början 1995/96. De två senaste åren har EU-bidraget varit ca 2 000 tkr med en tyngdpunkt inom alkohol- och narkotikaområdet.

Som omnämnts ovan har regeringen under ett antal år tillbaka via Nationella ledningsgruppen anvisat särskilda medel för olika alkoholoch drogpolitiska åtgärder för förstärkning av det nationella och lokala förebyggande arbetet. För institutets del har detta inneburit att särskilda medel anvisats för åren 1994–1999. Under perioden 1994–1997 anvisades totalt 120 000 tkr, dvs. 50 000 tkr år 1994, 60 000 tkr år 1995 och 10 000 tkr år 1997. För år 1998 tilldelades ytterligare 15 000 tkr för år 1998 och 11 000 tkr för år 1999. Stöd har även, vilket omnämndes ovan, utgått från Allmänna arvsfonden under perioden 1997–1999.

Avgiftsdelen av finansieringen utgörs främst av försäljningsintäkter av skrifter och informationsmaterial, kurser och konferenser samt under år 1998 och 1999 några SIDA-uppdrag (tjänsteexport). Prissättning (förutom SIDA-uppdrag) har främst använts för att styra efterfrågan till avsedda målgrupper. Ökade avgiftsintäkter är mer ett resultat av ökad material- och konferensproduktion samt ökad tjänsteexport än en medveten strategi med alternativ finansiering.

Ränteintäkter hänför sig till största delen från anslagssparande (erhållna men ej använda anslagsmedel) inom förvaltningsanslaget och förskottsbetalda bidrag. Räntekonto infördes budgetåret 1993/94. Minskningen av ränteintäkter speglar en strävan att successivt minska anslagssparandet samt det sjunkande ränteläget under perioden.

2 T.o.m. år 1998 redovisades projektet om spelberoende som bidrag. År 1999 uppfördes medel på statsbudgeten för detta ändamål vilket gjort att Folkhälsoinstitutet fr.o.m. år 1999 redovisat projektet som anslag.3 Regeringsuppdrag år 1999 där Folkhälsoinstitutet beviljades medel à 3 000 tkr för framtagande av ett medicinskt informationsmaterial.

Kostnader

Under budgetåret 1999 har institutet förbrukat 230 891 tkr, vilket är en ökning från föregående år med 5 procent. Institutets kostnader redovisas i tabell nedan under posterna personal, lokaler, övriga driftskostnader, avskrivningar, räntekostnader och bidrag. Övriga driftkostnader och bidragskostnader kommenteras separat under rubriker nedan. Räntekostnader avser huvudsakligen lån för investeringar. Avskrivningar avser periodisering av kostnader för investeringar med en ekonomisk livslängd på minst 3 år (datorer, datorutrustning, inventarier, större kontorsmaskiner m.m.).

Diagram 3. Kostnadsfördelning budgetåret 1999.

Lokaler

2%

Bidrag

37%

Personal

20%

Övriga driftkostn

40%

Avskrivn

1%

Källa: Folkhälsoinstitutet.

Som framgår av diagrammet ovan utgör övriga driftskostnader (inkl avskrivningar och räntor) år 1999 den största delen av de totala kostnaderna för myndigheten, 40 procent, följt av bidrag, 37 procent. Personalkostnaderna står för 20 procent och lokalkostnaderna för 2 procent av de totala kostnaderna. De totala kostnaderna år 1999 uppgick till 230 891 tkr.

Tabell 4. Kostnadsutvecklingen under perioden 1992/93–1999 (tkr).

Kostnad 92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

18 mån

Personal 17 678 23 860 29 173 53 735 41 569 41 583 45 492 Lokaler 3 037 4 069 5 083 8 980 5 861 5 884 5 391 Övriga driftkostnader 48 537 80 007 136 107 164 717 88 964 83 772 92 666 Avskrivningar 357 678 975 2 070 1 561 1 660 1 769 Räntekostnader 241 268 297 522 178 223 225 Bidrag 191 104 198 123 222 793 282 335 178 510 85 740 85 348

Summa 260 954 307 005 394 429 512 359 316 643 218 862 230 891

Källa: Folkhälsoinstitutet

.

Diagram 4. Kostnadsutvecklingen under perioden 1992/93–1999 (tkr).

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

Bidrag

Övriga driftkostn

Personal

Lokaler

Avskrivningar

Räntekostn

Källa: Folkhälsoinstitutet. Anm: Bå 1995/96 omräknat till 12 månader.

Av kostnadsutvecklingen enligt resultaträkningarna kan översiktligt utläsas att det successivt har skett en tyngdpunktsförskjutning från bidrag till egen verksamhet. Den största minskningen av kostnader för bidrag beror på att det skett en omläggning av det s.k. extra bidraget till storstäderna för hiv/aidsförebyggande arbete från institutet till kommuner och landsting. Denna omläggning svarade för i princip hela minskningen av bidrag från 1997 till 1998. En mindre del av kostnadsminskningen beror på att uppgifterna att fördela ekonomiskt stöd till CAN och vissa andra organisationer har förts över till Socialstyrelsen.

Utvecklingen av personalkostnader speglar till stor del den uppbyggnad av institutets bemanning som skett successivt. Efter utgången av 1995/96 fanns i princip nuvarande personalstyrka. Därefter har en viss personalomsättning skett, men endast en mindre ökning. Ytterligare förklaring till ökade kostnader är avtalsenliga löneökningar och ökade sociala avgifter med 5 procent under perioden.

Övriga driftskostnader

I övriga driftkostnader ingår kostnader för olika typer av köpta varor (ej investeringar) eller tjänster för den löpande produktionen och verksamheten.

Tabell 5. Utvecklingen av övriga driftskostnader under perioden 1992/93–1999 (tkr).

Kostnad

92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

18 mån

Annonser och media27 255 27 911 34 909 31 930 16 958 12 446 16 979 Samarbetsavtal 5 247 15 478 24 851 41 273 25 401 21 458 19 815 Konsulter 4 571 15 964 43 906 44 257 17 740 20 018 24 456 Tryckning 2 948 8 181 11 467 17 863 8 960 9 794 8 244 Distribution 2 247 3 106 3 775 5 472 3 167 2 734 2 959 Resor 1 871 3 763 7 122 11 478 6 110 4 111 4 915 Porto och telefon 2 256 2 792 4 042 8 283 5 897 4 962 4 604 Övrigt 2 142 2 812 6 035 4 161 4 731 8 248 10 694

Summa

48 537 80 007 136 107 164 717 88 964 83 772 92 666

Källa: Folkhälsoinstitutet.

Diagram 5. Utvecklingen av övriga driftskostnader under perioden 1992/93–1999 (tkr).

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000

92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

Annonser och media

Samarbetsavtal

Konsulter

Tryckning

Övrigt

Källa: Folkhälsoinstitutet. Anm: Bå 1995/96 omräknat till 12 månader.

Kostnader för information och kampanjer har minskat både absolut och relativt sett under hela perioden. Dock har kostnaderna ökat något igen under budgetåret 1999. Kostnaderna för samarbetsavtal (se ovan) har minskat sedan budgetåret 1995/96. Kostnader för konsulter minskade under åren 1995/96 och 1997 för att därefter öka igen under 1998 och 1999.

Annonser och media avser alla typer av massmedial exponering som t.ex. annonser, TV, film, video m.m., men också olika kostnader för framtagande av information som (reklam) byråmedverkan, skribenter och layout. Oftast ingår även olika typer av omkostnader. Under annons och media redovisas de tidigare större kampanjerna inom hiv/aidsområdet som t.ex. Love Power, senare tiders uppföljningar i form av sommarkampanjer och de kampanjer inom alkoholområdet som genomförts inom ramen för regeringsuppdraget avseende fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder. Minskningen av kostnader under perioden speglar framför allt en minskad satsning på kampanjer under de senaste fyra åren.

Samarbetsavtal står för långvariga avtal (vanligtvis 3–6 år) med universitet/högskolor (forskning) eller regionala praktikcentra, t.ex. Skaraborgsinstitutet eller Folkhälsa Sundsvall (utveckling, utbildning o.dyl.). Stödet till forskning och utveckling har fått relativt större betydelse över tiden. En minskning sedan 1997 kan dock konstateras dels beroende på nedläggning av samarbetscentra i Göteborg och Skövde, dels beroende på att samarbetsavtalet med Umeå Universitet har ersatts

av annat stöd till forskning som redovisas under bidrag till statliga myndigheter.

Under rubriken konsulter redovisas enligt statliga redovisningsprinciper en mängd olika typer av köpta tjänster. Det är alltså inte enbart experter och andra professionella utövare som avses. Den stora ökningen under 1994/95 och 1995/96 avser framför allt uppdrag inom ramen för regeringsuppdraget avseende fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder då en mobilisering snabbt skulle genomföras samt uppdrag inom ramen för Allergiåret 95. Ökningen under de senaste åren beror på satsningar inom Innemiljöåret 99 och pågående större externa utvärderingar.

Minskningen av trycknings- och distributionskostnader (och även mediakostnader ovan) under de senaste åren speglar en ambition att minska utgivningen av böcker, skrifter, informationsmaterial m.m. Bedömningen har gjorts dels att produktionen har varit väl omfattande tidigare, dels att flertalet professionella avnämare har tillgång till Internet varför en successiv förskjutning till publicering via institutets webbplats sker.

Posten Övrigt uppgår år 1999 till 10 694 tkr. I posten ingår bl.a. licensavgifter (2 500 tkr), datatillbehör, datatjänster, datakonsulter m.m. (2 437), forskningsuppdrag (2 363 tkr), övriga varor (2 000 tkr), böcker m.m. (1 207 tkr) och kontorsmaterial, enklare inventarier, reparationer m.m. (892 tkr), representation m.m.

Bidrag

Med bidrag avses ekonomiskt stöd i form av projektstöd, organisationsstöd och det s.k. extra bidraget för hiv/aids-insatser. Bidragen finansieras både från förvaltningsanslaget och aidsanslaget samt från extra medel som tillförts institutet från regeringen för särskilda uppdrag samt från Allmänna arvsfonden. Större delen av de projektstöd som delas ut via institutet avser alkohol- och narkotikarbete samt hiv/ aids/STD-preventivt arbete.

Bidragsgivaren, dvs. Folkhälsoinstitutet, får inte någon annan motprestation än en rapport och en ekonomisk redovisning. Bidragsmottagaren förfogar över resultatet. Bidrag kan ges efter särskild utlysning (framför allt inom hiv/aidsområdet och alkohol- och narkotikaområdet) eller efter spontanansökningar. En stor del av bidragen är projektstöd som kan avse metodutveckling men även utbildning, information, utbildnings-/informationsmaterial, studieresor m.m.

Med det extra bidraget avses stöd till kommuner och/eller landsting i hiv/aidsförebyggande arbete. Ett grundkriterium är att stödet enbart

ges till verksamheter som inte ryms inom kommunernas och landstingens ordinarie budget. Ofta fördelas en del av de extra bidragen vidare till projekt som drivs av lokala/regionala frivilligorganisationer.

Med organisationsstöd avses att bidraget inte enbart behöver användas till specifika projekt utan även får användas för att täcka del av grundläggande kostnader som t.ex. lokaler och administration. För flertalet organisationer är stödet en väsentlig eller huvudsaklig inkomstkälla.

Tabell 6. Bidragsutvecklingen under perioden 1992/931999 (tkr).

Bidragsmottagare 92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99 Projektstöd 18 mån

Landsting

4 109 8 364 17 666 13 692 6 775 3 198 7 376

Kommuner

5 963 7 213 14 386 27 571 7 580 2 943 5 211

Organisationer* 60 361 65 896 23 513 24 735 17 415 22 184 27 164 Statliga myndigheter 2 217 3 323 9 514 9 816 9 825 5 714 12 298 Övriga 511 3 140 4 177 4 476 2 200 1 356 3 420

Summa

73 161 87 936 69 256 80 289 43 795 35 395 55 468

Extra bidraget 117 943 110 187 104 292 161663 106 961 22 395 12 451

Organisationsstöd*

49 245 40 383 27 754 27 950 17 429

Summa 191 104 198 123 222 793 282 335 178 510 85 740 85 348

Källa: Folkhälsoinstitutet. *För åren 1992/93 och 1993/94 finns inte separata uppgifter för organisationsstöd utan dessa har inkluderats i projektstöd.

Diagram 6. Bidragsutvecklingen för projektstöd under perioden 1992/93–1999 (tkr).

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000

92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

Landsting

Kommuner

Organisationer

Statliga myndigheter

Övriga

Källa: Folkhälsoinstitutet. Anm: Bå 1995/96 omräknat till 12 månader. Separata uppgifter för projektstöd för organisationer finns ej tillgängliga för åren 1992/93 och 1993/94.

Diagram 7. Bidragsutvecklingen för projektstöd, organisationsstöd och extra bidraget under perioden 1992/93–1999 (tkr).

0

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000

92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

Projektstöd

Extra bidraget

Organisationsstöd

Källa: Folkhälsoinstitutet. Anm: Bå 1995/96 omräknat till 12 månader. Separata uppgifter för projektstöd för organisationer finns ej tillgängliga för åren 1992/93 och 1993/94.

Under perioden har organisationsstöden minskat rejält i absoluta tal. Relativt sett har dock organisationsstöden ökat under åren 1998 och 1999 efter en nedgång under åren 1994/95–1997. Den väsentliga orsaken till de tidigare nedgångarna är att stödet till nykterhetsorganisationer fr.o.m. 1995/96 (18 245 tkr) och bidrag till CAN fr.o.m. år 1999 (7 964 tkr) disponeras och utbetalas via Socialstyrelsen.

Ökningen av projektstöd till kommuner och landsting under åren 1994/95 och 1995/96 förklaras av en regional/lokal mobilisering inom ramen för regeringsuppdraget avseende fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder. Ökningen av projektstöd till organisationer under åren 1998 och 1999 förklaras främst av att institutet har fått öronmärkta medel från Allmänna arvsfonden för stöd till alkohol-, drogoch tobaksförebyggande arbete inom ungdomsorganisationer.

Projektstöd till statliga myndigheter avser främst bidrag till forskning och utveckling till universitet och högskolor, och till en mindre del bidrag till andra centrala myndigheter. Dessa stöd bör läggas ihop med kostnader för samarbetsavtal för att spegla satsningen på forskning och utveckling.

Det extra bidraget har avsevärt minskat i omfattning beroende på anslagsminskningar av aidsanslaget. Fr.o.m. år 1998 minskades aidsanslaget med 90 000 tkr (se ovan under rubrik anslagsmedel). För år 1999 gjordes en engångsvis minskning med 14 000 tkr.

I Folkhälsoinstitutets årsredovisningen finns ingen återrapportering av aidsanslaget som sådant, utan institutet disponerar och utnyttjar medel för sin totala hiv/aidsverksamhet både från aidsanslaget och förvaltningsanslaget. I årsredovisningen finns dock redovisat mottagare av organisationsstöden samt vilka belopp det rör sig om, liksom en fördelning av bidrag per bidragsmottagare uppdelat på respektive program/enhet.

År 1999 uppgick den totala summan bidrag till 85 348 tkr, varav organisationsstöden uppgick till 17 429 tkr eller 20 procent och projektstöden till 55 468 tkr eller 65 procent. Det extra bidraget för hiv/aids-insatser uppgick till 12 451 tkr eller 15 procent.

Av projektstöden utdelades mest bidrag år 1999 via alkohol- och narkotikaprogrammet, nämligen 13 214 tkr (24 procent). I samband med regeringsuppdraget angående alkohol- och drogpolitiska åtgärder utbetalades därutöver 7 858 tkr (14 procent). Därefter följer hiv/ aidsprogrammet och tobaksprogrammet som utdelade ca 11 000 tkr vardera i projektstöd (ca 20 procent för respektive program). Av tobaksprogrammets bidrag finansierades dock drygt 10 000 tkr från Allmänna arvsfonden. Även hälsofrämjandeenheten och forskningsoch utvärderingsenheten utdelade bidrag under året med ca 4 000– 5 000 tkr vardera.

Kostnader per program

I nedanstående program visas fördelningen av kostnader per program för år 1999.

Diagram 8. Kostnader per program år 1999 (tkr), procentuell fördelning.

Alkohol &

narkotika

25%

Hiv/ aids/ S TD

26%

Tobak

10%

S kador

3%

Allergi

8%

Främjande

10% Arena S kola

4% Arena MVC/ BVC

1%

FoU, S tab,

Utvärdering

13%

Källa: Folkhälsoinstitutet.

Hiv/aidsprogrammet samt alkohol- och narkotikaprogrammet utgör tillsammans 51 procent av institutets totala programverksamhet. Av hiv/aidsprogrammets kostnader på 59 746 tkr år 1999 utgör 85 procent s.k. öronmärkta pengar, dvs. medel som är direkt styrda av regeringen via aidsanslaget. För alkohol- och narkotikaprogrammet var 46 procent år 1999 öronmärkta medel (regeringsuppdrag angående fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder, medel från Allmänna arvsfonden, spelberoende samt stöd till ett filmprojekt). För tobaksprogrammet var 47 procent år 1999 öronmärkta medel från Allmänna arvsfonden. Totalt utgör 43 procent av de totala kostnaderna för verksamheten öronmärkta medel för budgetåret 1999.

Eftersom strukturen på programmen förändrats över tiden är det svårt att göra jämförelser mellan programmen över tiden.

5.3.4. Nätverk och samverkans-/samrådsgrupper

Folkhälsoinstitutet stödjer ett 20-tal nätverk i syfte att utveckla och möjliggöra samverkan mellan nationella och lokala aktörer inom folkhälsoområdet. Institutet anser att nätverket som samverkansform är ett effektivt sätt att utbyta och sprida erfarenheter samt att utveckla gemensamma strategier.

I flertalet fall är det institutet som initierat nätverken, i andra fall har institutet valt att gå in och ekonomiskt stödja vissa nätverk. Följande nätverk och samrådsgrupper m.m. är Folkhälsoinstituet för närvarande engagerat i:

  • Den öppna skolan
  • Erfarenhetsgruppen kring skolans arbetsmiljö (Erfa-gruppen)
  • Hälsofrämjande skola: regionala kontaktpersoner
  • Hälsofrämjande skolor
  • Kontaktpersoner för alkohol- och drogförebyggande arbete
  • Landstingens kontaktpersoner i skadepreventiva frågor
  • Länssamrådsgrupper
  • Länsstyrelserna
  • Nationellt nätverk för lokalt folkhälsoarbete för barnfamiljer
  • Nykterhetsorganisationerna
  • Nätverket för folkhälsoarbete i medelstora städer
  • Nätverket för En säker och trygg kommun
  • Nätverket för folkhälsoarbete i större städer
  • Nätverk för hiv/STD-prevention bland invandrare
  • Nätverk för lokalt allergiförebyggande arbete
  • Nätverk för regionala kontaktpersoner för hiv/STD-prevention utanför storstadsregionerna
  • Nätverk för storstadsregionernas kontaktpersoner för hiv/STD-prevention
  • Referensgrupp för kost och fysisk aktivitet
  • Samverkansgruppen för skadepreventiva frågor (SAMS-gruppen) m.fl arbetsgrupper
  • Svenska hjälminitiativgruppen
  • Svenska nätverket för tobaksprevention
  • Svenskt nätverk för lokalt folkhälsoarbete
  • Tobaksansvariga på regional nivå
  • Utvecklingsprogram folkhälsa–samhällsmedicin
  • Utvärderarnätverk

De nätverk m.m. som listas ovan har olika karaktär, t.ex. anordnas konferenser två gånger per år för länsstyrelserna samt genomförs kontaktmöten i olika arbetsgrupper för att utveckla det alkohol- och drogföre-

byggande arbetet regionalt. De s.k. länssamrådsgrupperna träffas vid bl.a. regionala konferenser för att stimulera till samverkan mellan myndigheter och organisationer på regional nivå vad gäller det alkohol- och drogförebyggande arbetet. Vid ytterligare konferenser två gånger per år träffas kontaktpersoner för alkohol- och drogförebyggande arbete, vilka skall vara en länk mellan institutet och verksamheterna regionalt och lokalt. Konferenser hålls även två gånger per år för nykterhetsorganisationerna för att utbyta kunskap och erfarenheter samt sprida metoder.

Inom skadeområdet träffas samverkansgruppen för skadepreventiva frågor (SAMS-gruppen) regelbundet i olika samråds- och arbetsgruppsmöten, liksom även landstingens kontaktpersoner i skadepreventiva frågor. Därutöver finns även nätverket för En säker och trygg kommun, vilket träffas regelbundet ett antal gånger per år.

För hiv/aids-området finns både nätverket för hiv/STD-prevention bland invandrare, storstadsgruppen för hiv/STD-preventivt arbete samt de regionala kontaktpersonerna för hiv/STD-prevention vilka träffas vid konferenser två gånger per år liksom vid olika arbetsmöten.

Till detta kommer de nätverk för lokalt folkhälsoarbete, folkhälsoarbete i medelstora städer samt folkhälsoarbete i större städer, vilka verkar för att lyfta fram, öka förståelsen för och utveckla folkhälsoarbetet i städer och kommuner. Dessa nätverk arbetar således sektionsövergripande med folkhälsofrågor. Ytterligare andra nätverk arbetar för att lyfta fram vissa målgrupper, t.ex. invandrare, barnfamiljer och äldre. På detta vis kommer i vissa fall samma personer att medverka samtidigt i flera olika konstellationer/nätverk/samverkansgrupper eller liknande.

Folkhälsoinstitutet fick i regleringsbrevet för 1998 i uppdrag av regeringen att utarbeta och föreslå en struktur för att nå den lokala och kommunala nivån vad gäller alkohol- och narkotikapreventivt arbete i kommunerna. Institutet tolkade uppdraget som ”att finna kommunikationskanaler som främjar det primär- och sekundärpreventiva alkoholoch narkotikaarbetet på lokal och kommunal nivå” (FHI 2000:1, Kommunikationskanaler mellan nationell och lokal nivå för alkohol- och narkotikapreventivt arbete).

Institutet konstaterade i rapporten att det, för att från central nivå kunna hitta lämpliga kommunikationskanaler, krävs mångsidighet och flera olika ingångar utifrån redan befintliga strukturer. Vidare skriver institutet att det på längre sikt handlar om att få till stånd en verksamhet som inte är beroende av ett begränsat antal kontaktpersoner. De kontaktpersoner som man har skall i stället medverka till att ge kunskap om vilka befintliga nätverk som kan användas eller hur det lämpligaste kontaktnätet för ett visst ändamål kan byggas upp.

Enligt Folkhälsoinstitutet bör kommunikationen med den regionala och kommunala/lokala nivån inom det alkohol- och narkotikaförebyggande arbetet bygga på följande (ej rangordnade) kontakter:

  • de regionala samrådsgrupperna,
  • landstingen och de samhällsmedicinska enheterna,
  • länsstyrelserna,
  • de regionala kontaktpersonerna,
  • ett mindre antal kommuner (kommunpanel),
  • den av Folkhälsoinstitutet finansierade projektverksamheten,
  • folkhälsoråd,
  • folkhälsonätverk,
  • kommunförbunden i länen,
  • speciella och tillfälliga nätverk, där bl.a. kommunförbunden i länen kan medverka i urval och primära kontakter,
  • organisationer.

Därutöver, menar institutet, krävs en utökad satsning på Internet som informationsmedium. Vidare skriver Folkhälsoinstitutet att, för att komma till rätta med den splittrade situationen kring det drogförebyggande arbetet, kan ett sätt vara att fokusera arbetet på drogpolitiska analyser och lokala eller regionala handlingsplaner kring alkohol- och narkotikaprevention.

5.3.5. Forskningsverksamhet

För att kunna fullgöra det forskningsansvar som institutet tilldelades som ny myndighet anställdes två forskare inom folkhälsoområdet till den ledningsgrupp som inledningsvis bildades. Dessutom anställdes personer med forskarkompetens till utvärdering, alkohol- och narkotikaområdet, skador samt senare även till kost och fysisk aktivitet samt till hiv/aids/STD-området. Institutet har senare förlorat flera personer med forskarutbildning.

I dag bedrivs forskningsverksamheten inom Folkhälsoinstitutet dels inom enheten Forskning och Utvärdering, dels av programmen själva, liksom det sköts viss forskningsverksamhet av den vetenskapligt ansvariga (tidigare forskningschef) inom verksledningen.

Institutet stödjer i dag forskning och kunskapsutveckling genom samarbetsavtal med universitet och högskolor, stöd till olika forskningsprojekt och via doktorandstöd. Samarbetsavtal på tre eller sex år har slutits med universiteten i Karlstad, Lund, Linköping, Stockholm och Umeå samt Karolinska institutet. Genom samarbetsavtalen har forskarkompetens knutits till verksamheten, för närvarande tre på pro-

fessorsnivå och fem på lektorsnivå. Utöver dessa medverkar ytterligare personer genom olika referensgrupper, forskarnätverk samt tillfälliga arbetsgrupper inom särskilda områden såsom alkoholforskningsutredningen och allergiforskningsgruppen.

Dessutom förmedlas projektstöd direkt via institutets olika program eller tillsammans med forsknings- och utvärderingsenheten, som också ger stöd till områdesövergripande studier. Inom alkohol- och narkotikaprogrammet utlyses särskilda medel för forskning. Institutet förvaltar även Systembolagets fond för alkoholforskning. Vidare har programstöd utvecklats för långsiktig kunskapsutveckling inom centrala områden för institutets verksamhet genom de ovan beskrivna samarbetsavtalen.

Folkhälsoinstitutet har även ett upparbetat samarbete med andra nationella FoU-organ såsom Epidemiologiskt centrum (EpC) vid Socialstyrelsen och Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik. Samfinansiering sker av projekt med Cancerfonden, Hjärt- och lungfonden samt Rådet för arbetslivsforskning. Institutet har även haft samråd och samarbete med Arbetslivsinstitutet, Institutet för psykosocial medicin samt Institutet för miljömedicin, t.ex. har gemensamma forskarkonferenser genomförts.

Folkhälsoinstitutet bedriver även viss egen FoU-verksamhet inom forsknings- och utvärderingsenheten, framför allt utvärderingsstudier, datainsamling och analys för planering och utveckling av nya områden.

Enligt beräkningar gjorda av institutet, vilka utgått från de aktiviteter som sorterats under WHO-mål 19 som rör forskning och kunskapsutveckling, har 40 000 tkr satsats på forskning under år 1999, vilket utgör 17 procent av de totala verksamhetskostnaderna.

Under år 1999 reviderade Folkhälsoinstitutet sin forskningspolicy och den nya policyn som institutet beslutat om bygger på följande tre kompletterande delar:

  • Institutets roll är att till stöd för folkhälsoarbetet göra systematiska kunskapsöversikter på basis av den vetenskapliga forskningen.
  • Institutets roll är att initiera och stödja forskning av strategisk betydelse för det hälsofrämjande och förebyggande arbetet.
  • Institutet är en lärande organisation med systematiskt arbetssätt där utvärdering och forskning är integrerade delar av verksamheten.

Institutet gavs i juni 1999 i uppdrag av regeringen att utarbeta en kunskapsstrategi för sitt ansvarsområde. De strategier för kunskap som utarbetats innehåller fakta, analyser och bedömningar som avser att tjäna som underlag inte bara för statsmakternas beslut utan även för planering och prioritering på myndighetsnivå. I kunskapsstrategin redovisas

även huvuddragen i det förändringsarbete som Folkhälsoinstitutet avser att genomgå. De områden som anges är

  • Kunskapsstöd – att utarbeta kunskapsöversikter om metoder att nå de föreslagna nationella folkhälsomålen.
  • Följa folkhälsans utveckling – att på basis av data om folkhälsans utveckling göra en strategisk analys av alternativa insatser att bättre nå de nationella folkhälsomålen.
  • Analyser av konsekvenser för folkhälsan – att utveckla, pröva och sprida modeller för analyser av konsekvenser för folkhälsan av åtgärder och beslut på kommunal, regional och nationell nivå.
  • Samverkan med universitet och högskolor – att initiera och stödja kunskapsutveckling inom strategiska områden och att ge aktivt stöd till vidareutveckling av utbildning inom folkhälsa.
  • Samverkan med folkhälsoaktörer för utveckling och spridning av kunskap för folkhälsa – att utveckla interaktiva och innovativa metoder för insamling och förmedling av kunskap.
  • Vidareutveckling av kunskapsorganisationen Folkhälsoinstitutet – att fortsätta arbetet med att vidareutveckla institutet till en kunskapsorganisation med internationell spetskompetens inom centrala områden.

5.3.6. Internationell verksamhet

Internationell verksamhet bedrivs framför allt i staben men även inom varje enskilt program. Omfattningen av Folkhälsoinstitutets internationella engagemang har ökat med åren, framför allt i samband med Sveriges EU-inträde. Förutom EU-samarbetet sker även ett nära samarbete med Världshälsoorganisationen (WHO) samt med de nordiska länderna.

Inom EU-samarbetet har institutet utsetts som svensk kontaktpunkt för tre av de fem folkhälsoprogrammen som f.n. pågår, nämligen cancer, narkotika och hälsofrämjandeprogrammen. Tillsammans med Smittskyddsinstitutet företräder Folkhälsoinstitutet dessutom Sverige i programmet mot aids och STD. Institutet har inom tobaksområdet deltagit i ett nätverk i tobaksfrågan som etablerats mellan medlemsländerna. Här har Folkhälsoinstitutet drivit frågan om kvinnor och rökning, vilket i dag är en prioriterad fråga inom EU. Institutet har även haft ett nära samarbete med WHO när det gäller tobaksarbete i u-länder och kvinnor och rökning.

Inom ramen för EUs hälsofrämjande- och hälsoövervakningsprogram, startade under år 1998 två alkoholprojekt där institutet är huvud-

koordinator. Projekten beräknas vara färdiga i slutet av år 2000. Institutets företrädare har deltagit i de olika programmen och bidragit till att påverka utformning och implementering.

Folkhälsoinstitutet har även engagerat sig i diskussionerna om det nya ramprogrammet för folkhälsofrågor inom EU och särskilt framfört vikten av att förbättra hälsans bestämningsfaktorer. Dessutom har institutet aktivt försökt stimulera till ökat svenskt deltagande i gemenskapens folkhälsoprogram bl.a. genom medverkan i nationella konferenser, informera via nyhetsblad, webbtjänst och genom telefonservice. Under år 1998 startade sammanlagt 175 EU-projekt inom ramen för EU:s folkhälsoprogram med svensk medverkan i 81 av dessa, nio av projekten hade dessutom svensk koordinator. Utöver dessa projekt pågår flera hundra EU-projekt av vilka Sverige deltar i ett stort antal och koordinerar tiofemton stycken.

Vidare har institutet utsetts till samordnare av det svenska arbetet inom det europeiska nätverket Aids and Mobility där bl.a. ingår att sprida information, kunskap och utbyta erfarenheter när det gäller hivpreventivt arbete bland invandrare, ungdomar, barn och på arbetsplatser.

Eftersom institutet är utsedd till kontaktpunkt för det Europeiska centrumet för narkotika och narkotikamissbruk måste institutet uppfylla de krav som ställs av centret på årlig leverans av fakta, resultat, statistik och analyser inom narkotikaområdet. Detta arbete resulterar bl.a. i en årlig rapport om drogsituationen och arbetet mot droger i de olika medlemsländerna. Utöver detta arbete sker även metodutveckling, kunskapsspridning samt nationell och internationell samverkan. En viktig del av arbetet består även i att utarbeta gemensamma metoder för datainsamling för att på så sätt kunna göra jämförelser mellan medlemsländerna.

Folkhälsoinstitutet har haft samarbete med WHO bl.a. vad gäller WHO:s europaregions förnyade Hälsa–för–alla-strategi och utformningen av de 21 hälsomålen – Hälsa 21 samt utvecklingsarbete kring hälsokonsekvensbedömningar. Under år 1999 har institutet bl.a. utarbetat en svensk version av Hälsa 21 samt förmedlat och spridit kunskap om WHO-målen vid olika konferenser, via nyhetsbrev, nätverk, webb och genom direktdistribution/beställning. Samtliga landsting och minst en fjärdedel av kommunerna har nåtts av direktinformation om målen.

Institutet har på regeringens särskilda uppdrag redovisat möjligheter och förutsättningar för tjänsteexport inom folkhälsoområdet.

Medarbetare vid institutet har också medverkat i internationella publikationer i olika folkhälsofrågor.

6. Överväganden och förslag

6.1. Folkhälsoinstitutets roll och uppgifter

6.1.1. Folkhälsoinstitutets nya roll

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutets huvuduppgifter bör vara att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt att vara ett nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Verksamheten skall stå på vetenskaplig grund.

Folkhälsoinstitutets namn bör ändras till Statens folkhälsoinstitut.

För första gången sedan 1940-talet har det nyligen lagts fram ett parlamentarisk förankrat förslag till en nationell svensk hälsopolitik med prioriteringar och mål (Hälsa på lika villkor SOU 1999:137). Förslaget karakteriseras av att det ser hälsopolitiken som en integrerad del av många olika politikområden och att målen är formulerade i termer av exponering för ohälsans bestämningsfaktorer och inte i termer av sjukdomsförekomst eller sjukdomskonsekvenser. Denna inriktning stöds i huvudsak av både internationella experter och av remissinstanserna. Den Nationella folkhälsokommittén arbetar nu vidare med nationella folkhälsomål (se avsnitt 3.1.1).

Förutsättningarna för folkhälsoarbetet i Sverige och Folkhälsoinstitutets roll ändras i och med att de nationella folkhälsomålen skapas, bl.a. genom att statsmakternas styrning av folkhälsoområdet ökar samt genom att kommuners och landstings ansvar inom folkhälsoområdet förväntas förtydligas. Nationella folkhälsokommitténs förslag till de nationella folkhälsomålen planeras att presenteras i oktober år 2000 och läggas fram i en proposition till riksdagen våren 2001. Organisationskommittén bedömer att det inte kan uteslutas att riks-

dagens beslut med anledning av Nationella folkhälsokommitténs förslag kan motivera vissa justeringar i de förslag som presenteras i detta betänkande. Den grundläggande inriktningen av institutet enligt Organisationskommitténs förslag bedöms dock kunna ligga fast.

Den externa nordiska utvärderingsgruppen (bilaga 4) som har arbetat på uppdrag av Organisationskommittén konstaterar att Sverige utmärkt sig på ett positivt sätt ur internationell synvinkel genom att ha etablerat en särskild central myndighet med resurser att bistå hela Sverige med hälsofrämjande och förebyggande insatser. Man konstaterar också att Folkhälsoinstitutet har utvecklat bra och relevanta program. Utvärderingsgruppen bedömer att flera av dessa program ligger i framkant metodmässigt och resultatmässigt, också mätt med internationell måttstock.

Utvärderingsgruppen säger vidare att Folkhälsoinstitutet är välkänt internationellt – i EU och WHO – för sitt engagemang i policyutvecklingen på folkhälsoområdet. På detta fält har institutet varit en viktig stabsfunktion för den svenska regeringen. Gruppen konstaterar vidare att landstingens samhällsmedicinska chefer/ motsvarande bedömer att Folkhälsoinstitutet i huvudsak utarbetar bra informationsmaterial och bra rapporter om hälsans bestämningsfaktorer som kunskapsstöd till det lokala folkhälsoarbetet. En annan viktig faktor, som utvärderingsgruppen tar upp, är att det förefaller finnas ett brett politiskt stöd för folkhälsoarbetet i Sverige, liksom för en nationell folkhälsomyndighet som Folkhälsoinstitutet.

Organisationskommittén instämmer i denna bedömning och konstaterar att när Folkhälsoinstitutet nu skall förändras finns det en bra grund att stå på i form av en etablerad folkhälsomyndighet med god kompetens och gott internationellt anseende.

Genom införandet av folkhälsomål samt uppföljning och utvärdering av hur folkhälsan utvecklas i förhållande till målen kommer kommuners och landstings uppgifter inom folkhälsoområdet att komma mer i fokus.

Under senare år har folkhälsoarbetet inom landsting och kommuner utvecklats. Folkhälsoarbetet är numera etablerat på ett helt annat sätt än när Folkhälsoinstitutet bildades. Därtill kommer den starka regionaliseringen, som är en tydlig utvecklingstendens i hela Europa, och som vi i Sverige har sett bl.a. genom tillskapandet av Region Skåne och Västra Götalandsregionen. Att koncentrera en regions resurser på detta sätt kan göra att olika kompetensområden, inklusive folkhälsoområdet, blir allt starkare regionalt. Samtidigt kan vi konstatera att det är stora skillnader i landet mellan landstingens resurser och kompetens inom folkhälsoområdet.

Ovanstående utvecklingstendenser gör att kommittén bedömer att det inte kommer att vara lika befogat med en statlig myndighet som har i uppdrag att driva på folkhälsoarbetet på verksamhetsnivån. Den viktigaste statliga uppgiften gentemot landsting och kommuner är nu att bistå dem med kunskapsstöd, metodstöd och strategiskt stöd. Den pådrivande rollen bör i fortsättningen mest ta sig uttryck i uppföljning och utvärdering med utgångspunkt i folkhälsomålen och spridandet av dessa resultat. Det ligger i kommunernas och landstingens eget intresse att driva på folkhälsoarbetet inom sina respektive ansvarsområden.

En annan viktig framtidsfråga för Folkhälsoinstitutet är rollen som myndighet med stabsuppgifter. Med stabsuppgifter inom folkhälsoområdet menar Organisationskommittén framför allt att:

– analysera den nationella och internationella utvecklingen av in-

satser på folkhälsoområdet, – mot bakgrund av analyserna ge förslag till åtgärder, – utarbeta och vidareutveckla indikatorer och mätmetoder för upp-

följning av folkhälsomålen, – vid behov lämna förslag till prioriteringar och förändringar av de

nationella folkhälsomålen, – redovisa analyser, slutsatser och förslag i rapporter till rege-

ringen.

Utvärderingsgruppen har övervägt Folkhälsoinstitutets förutsättningar att fungera som en myndighet med stabsfunktion och bedömer att myndigheten i dag inte kan fylla denna funktion. Gruppen anser också att om Folkhälsoinstitutet i framtiden skall ha en stabsfunktion i relation till regeringen och arbetet med de nationella folkhälsomålen, krävs det en omstrukturering eller utbyggnad av institutets resurser. Utvärderingsgruppen menar att i dag ligger tyngdpunkten i Folkhälsoinstitutets arbete på programverksamhet, medan kunskaps- och utvecklingsfunktionen finns till viss del. Gruppen har inte sett att det finns en övergripande stabsfunktion inom institutet, annat än i internationella sammanhang. Organisationskommittén delar denna uppfattning.

Organisationskommittén delar utvärderingsgruppens bedömning vad gäller Folkhälsoinstitutets möjligheter i dagsläget att fullgöra stabsuppgifterna. Vi menar att för att institutet skall kunna fullgöra dessa uppgifter krävs en genomgripande förändring av organisation och arbetssätt.

Utvärderingsgruppen skissar tre tänkbara modeller för institutets framtida uppbyggnad, varav två innefattar en stabsfunktion.

Utvärderingsgruppens första scenario innebär att institutet bibehålls i sin nuvarande programinriktade form. Om man önskar en framtida stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet får denna funktion placeras utanför Folkhälsoinstitutet.

Det andra scenariot adderar en stabsfunktion till den första modellen och det sker en utbyggnad av funktionen för att täcka de behov som anges i Organisationskommitténs direktiv. En sådan förändring skulle medföra att Folkhälsoinstitutets verksamhetsområde skulle breddas i förhållande till det nuvarande och spänna över olikartade uppgifter som ställer olika krav på sina utövare. Utvärderingsgruppen har dock ifrågasatt om en organisation förmår spänna över ett så brett fält, bibehålla kvalitet i insatserna och härbärgera så pass olikartade verksamhetskulturer inom sig.

Det tredje scenariot innebär att Folkhälsoinstitutets stabsfunktion och roll som kunskaps- och utvecklingscentrum stärks bl.a. genom en kompetensförstärkning och genom att man i större utsträckning använder de möjligheter som informationsteknologin erbjuder. Konsekvensen är att det sker en omprioritering och omstrukturering av verksamheten inom Folkhälsoinstitutet. Programmen skulle omprövas och vissa delar förläggas någon annanstans, kanske regionaliseras. Strategier och idéer till programutveckling borde emellertid även framgent vara en uppgift för Folkhälsoinstitutet, liksom utvärdering av program, menar utvärderingsgruppen En annan variant innebär, att programmen i sin helhet skulle avvecklas som en uppgift för Folkhälsoinstitutet och förläggas någon annanstans. Gruppen konstaterar att detta vore en möjlig utveckling, men att den samtidigt skulle medföra att den del av institutets verksamhet som hitintills stått starkast skulle avvecklas, vilket sannolikt skulle innebära en betydande kompetensförlust. Dessutom torde det krävas att man finner nya former för att bibehålla anknytningen till det praktiska folkhälsoarbetet.

Organisationskommittén menar att det första scenariot går stick i stäv mot direktiven och också mot de erfarenheter av stödbehov från Folkhälsoinstitutet som aktörer på lokal och regional nivå har gett uttryck för. Vi har därför bedömt att det alternativet inte är aktuellt.

Scenario två, som innebär att Folkhälsoinstitutet skulle arbeta inom hela spektrat från stabsfunktion, över kunskapscentrum, till nuvarande programverksamhet innebär svagheter. Avnämarna efterfrågar främst stabsfunktion (regeringen) och kunskap, metoder och strategier för folkhälsoarbetet (kommuner och landsting). Om programverksamheten i nuvarande form bibehålls är det risk att inte tillräckligt med resurser används till det som efterfrågas mest. Organisationskommittén ifrågasätter liksom utvärderingsgruppen om en organisation förmår spänna över ett så brett fält, ha flera olika verksamhetskulturer i sig och

samtidigt upprätthålla kvalitén i arbetet. Eftersom kritik riktats mot hittillsvarande Folkhälsoinstitutet för att tyngdpunkten lagts på vertikalt arbete inom de olika programmen på bekostnad av ett arbete där man försökt uppnå övergripande folkhälsomål såsom jämlikhet i hälsa, anser vi att en fokusering behövs på övergripande strategier för folkhälsoarbetet.

Organisationskommittén förordar i huvudsak scenario tre. Folkhälsoinstitutet bör i framtiden ha rollen som stabsfunktion i arbetet med de nationella folkhälsomålen samt som kunskaps- och utvecklingscentrum på folkhälsoområdet.

Idag bedrivs inom programmen huvudsakligen verksamhet i form av utformning av kunskaps- och faktaunderlag inklusive regeringsuppdrag, metodutvecklingsinsatser, informationsinsatser inklusive framtagande av informationsmaterial, utbildningsinsatser, opinionsbildning och attitydpåverkan/masskommunikativa insatser, samverkan med andra aktörer på nationell, lokal och regional nivå samt utdelning av organisations- och projektstöd. Därutöver bedrivs inom ramen för de olika programmen, forskningsverksamhet eller stöd till forskning samt internationellt arbete. Det finns dock stor variation mellan programmen med avseende på vilken tyngdpunkt man gett de olika verksamheterna, till viss del beroende på att sakområdena i sig ser olika ut och befinner sig i olika utvecklingsskeden.

Av de ovan angivna arbetsuppgifterna föreslår kommittén att opinionsbildning och attitydpåverkan/masskommunikativa insatser samt hantering av organisationsstöd och huvuddelen av projektstödet tas bort från institutet. Angående forskningsverksamheten föreslås institutet finansiera viss uppdragsforskning samt utveckla sina hittillsvarande samverkansavtal med forskningsinstitutioner.

Organisationskommittén bedömer att expertfunktionen inom programmen även fortsättningsvis bör vara viktiga uppgifter och rymmas inom rollen som kunskaps- och utvecklingscentrum, dock i en annan organisatorisk form. En tyngdpunktsförskjutning bör även ske i det fortsatta arbetet på så sätt att arbete med olika former av strategier och metoder för folkhälsoutvecklingen samt utvärdering av folkhälsometoder prioriteras. Dessutom bör en förskjutning ske så att regeringen, andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting blir institutets viktigaste avnämare. Åtgärder direkt riktade mot allmänheten bör enbart göras i de fall regeringen ger institutet ett uttryckligt uppdrag. Det är också kommitténs uppfattning att institutet bör utgå från ett betraktelsesätt som betonar samhälleliga eller strukturella förhållandens betydelse för individens möjligheter att nå och bibehålla en god hälsa. Kommittén bedömer att institutets arbete med att bidra till att uppnå målet om jämlikhet i hälsa kommer att förbättras om

nuvarande program som organisationsform tas bort och arbetet sker mer sektorsövergripande.

För val av vilka områden som Folkhälsoinstitutet skall prioritera bör de nationella folkhälsomålen tillsammans med riksdagens uttalande om prioriteringar inom hälso- och sjukvården vara vägledande. Enligt riksdagens uttalande bör prioriteringar inom hälsoområdet ske enligt följande:

1. människovärdesprincipen,

2. behovs- och solidaritetsprincipen,

3. kostnadseffektivitetsprincipen.

Kommittén anser att institutets huvuduppgifter i framtiden bör vara att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt att vara ett nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Verksamheten skall stå på vetenskaplig grund.

Med uppföljning menas här kontinuerlig, i detta fall årlig, efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter inom folkhälsoområdet. Med utvärdering menas en mer omfattande insats samt kvalificerad analys och efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter där även orsaksförhållanden bör tas upp.

Folkhälsoinstitutets huvudsakliga avnämare bör vara regeringen, andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting.

Organisationskommittén anser att Folkhälsoinstitutet i framtiden även bör arbeta med vissa andra uppgifter, som hör samman med de här beskrivna huvudsakliga uppgifterna. Uppgifterna som avses är tillsyn enligt alkohol-, narkotika- och tobakslagstiftning samt statistiksamordning inom dessa områden.

Institutet bör även ha internationella uppgifter samt ha beredskap att utföra särskilda regeringsuppdrag som regeringen ger genom regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. Organisationskommittén gör dock bedömningen att det är viktigt att myndigheten inte får så många uppdrag som hittills, eftersom det försvårar myndighetens planering och riskerar att leda till att kärnuppgifterna inte prioriteras i tillräcklig utsträckning.

Kommittén föreslår även att Folkhälsoinstitutets namn ändras till Statens folkhälsoinstitut med anledning av myndighetens ombildning. Med tillägget ”Statens” vill vi markera de tydligare myndighetsuppgifter i form av stabs- och tillsynsuppgifter som institutet föreslås få. ”Institutet” behålls för att poängtera expertfunktionen, rollen som kunskapscentrum och den vetenskapliga grunden för verksamheten. Det

nya namnet blir också en direkt översättning av institutets nuvarande engelska namn, National Institute of Public Health.

6.1.2. Uppföljning och utvärdering av folkhälsomålen

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör följa upp och utvärdera insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen. Myndigheten bör – analysera i vilken utsträckning målen uppfylls och då bl.a.

använda målgruppsperspektiv, – identifiera brister samt ge åtgärdsförslag, – samla myndigheter i deras arbete med de nationella målen, – löpande pröva och vid behov föreslå prioriteringar mellan målen, – vid behov föreslå nya mål, omformulering av mål och avveckling

av mål, – utveckla indikatorer och mätmetoder för uppföljning av målen, – aktivt medverka i och följa utvecklingen av folkhälsoområdet och

forskningen inom området nationellt och internationellt.

Folkhälsoarbetet förutsätts bedrivas på alla nivåer i samhället och inom flera samhällssektorer. Organisationskommittén utgår från att sektorsmyndigheter med uppgifter som omfattas av de nationella folkhälsomålen, som kommer att fastställas av statsmakterna, kommer att ges i uppdrag att ansvara för att åtgärder vidtas som främjar folkhälsan inom sina respektive verksamhetsområden. Utredningen utgår också från att dessa myndigheter kommer att få i uppdrag att följa upp och utvärdera sitt folkhälsoarbete utifrån de folkhälsomål som berör dem. Detta innebär att sektorsmyndigheter såsom Socialstyrelsen inom hälso- och sjukvården, Arbetarskyddsstyrelsen inom arbetsmiljön och Boverket inom boendemiljön, inom ramen för sina respektive verksamheter skall se till att hälsoaspekter beaktas och att folkhälsomålen följs upp och utvärderas.

Samtidigt som folkhälsoarbete förutsätts bedrivas inom olika samhällssektorer betonas inom folkhälsoområdet det sektorsövergripande arbetet för att nå framgång. Det sektorsövergripande perspektivet är viktigt eftersom folkhälsoarbetet kräver samverkan över sektorsgränser för att nå önskat resultat.

Folkhälsoinstitutet bör ha ansvar för en samlad uppföljning och utvärdering av verksamhetsområdet folkhälsa med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen. Med detta menas dels att institutet skall samla berörda sektorsmyndigheter i arbetet med att följa upp och utvärdera målen, dels göra en syntes av de sektors- eller målvisa uppföljningarna och utvärderingarna för att få en helhetsbild över området.

Behovet av en samlande myndighet beror på att för varje folkhälsomål har flera myndigheter uppgifter som påverkar måluppfyllelsen. Ett annat motiv är att hälsoutvecklingen för olika målgrupper kan behöva utvärderas. Då är det relevant att samlat analysera utvecklingen och insatserna inom flera olika politikområden. Detta innebär att Folkhälsoinstitutet skall vara en myndighet med organisatoriska förutsättningar att arbeta sektorsövergripande inom folkhälsoområdet.

Organisationskommittén bedömer att Folkhälsoinstitutets samverkan, i samband med uppföljning/utvärdering med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen, kommer att ske framför allt med de myndigheter på central nivå som har ett ansvar när det gäller uppfyllandet av folkhälsomålen. Vi bedömer även att samverkan kommer att ske med regional och lokal nivå samt med organisationer.

Utvärderingsgruppen konstaterar att det som föreslås av Nationella folkhälsokommittén utgör ett brett välfärdspolitiskt program och att det – om det genomförs – innebär att folkhälsoområdet vidgas ytterligare jämfört med i dag. Också i internationell jämförelse är detta ett program som är bredare än det traditionella folkhälsoområdet, menar utvärderingsgruppen och konstaterar vidare att det torde bli en krävande uppgift att implementera ett brett folkhälsoprogram och att samla alla de aktörer som berörs.

Kommittén konstaterar att Nationella folkhälsokommittén kommer att behandla implementeringen av den nationella hälsopolitiska strategin. Vi utgår från att regeringskansliet kommer att arbeta vidare med Nationella folkhälsokommitténs förslag och att berörda fackdepartement kommer att ge sina myndigheter uppgifter inom de nationella folkhälsomålen. Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet behandlar enligt sina direktiv enbart Folkhälsoinstitutets roll och uppgifter i samband med de nationella folkhälsomålen.

Utvärderingsgruppen anser inte att Folkhälsoinstitutet i dag har resurser att fylla en samlande funktion. Gruppen kan inte se att det finns strukturer eller funktioner inom institutet som skulle kunna utföra denna uppgift, bortsett från möjligen i viss mån den generaldirektörsgrupp som träffas ett par gånger per år för att utbyta information och erfarenheter. Organisationskommittén delar utvärderingsgruppens uppfattning och konstaterar att det varken på Folkhälso-

institutet eller någon annanstans i dag finns en funktion inom folkhälsoområdet, som kan fylla den samlande funktionen.

Det bör emellertid också övervägas, menar utvärderingsgruppen, på vilken nivå koordinationsfunktionen för en framtida nationell folkhälsopolitisk strategi skall ligga. Folkhälsoinstitutet är den myndighet som har till uppgift att implementera statsmakternas intentioner på folkhälsoområdet, men den är samtidigt en myndighet bland andra och har ingen direktivrätt i förhållande till andra myndigheter, lika lite som i förhållande till den regionala och lokala nivån. Om koordinationsfunktionen skall ligga på myndighetsnivå krävs det därför att mandaten blir tydliga.

Utvärderingsgruppen menar vidare att ur internationell synvinkel vore en annan möjlighet att lägga koordinationsfunktionen inom regeringskansliet och t.ex. bilda en statsrådsgrupp eller tillsätta en folkhälsominister med ansvar att ge riktlinjer för hur folkhälsoprogrammet skall omsättas i praktisk handling. En dylik lösning skulle understryka folkhälsofrågornas politiska vikt. Modellen kunde underlätta arbetet på myndighetsnivå, men problemen med att samordna arbetet horisontellt blir kanske inte annorlunda, menar utvärderingsgruppen.

Organisationskommittén håller med om att modellen med en samlande funktion utan en överordnad ställning gentemot andra aktörer kommer att innebära svårigheter. Som utvärderingsgruppen också antydde anser vi att svårigheterna att samordna arbetet horisontellt blir liknande om funktionen läggs på myndighets- eller regeringsnivå. Vi ser dock Statens naturvårdsverk, som har ett samlande ansvar gentemot sektorsmyndigheterna inom miljöområdet, som ett exempel på att en myndighet kan ha en samlande och sektorsövergripande roll gentemot andra myndigheter, som organisatoriskt ligger på samma horisontella nivå. Involverade sektorsmyndigheter har inom ramen för arbetet med miljömålen samverkat i olika former och tillsammans preciserat miljömålen, som sedan redovisats i en rad olika rapporter med olika sektorsmyndigheter som utgivare.

Utvärderingsgruppen anser att det krävs någon typ av struktur som kan fungera som stöd för institutet i det samlande arbetet och har därvid valt att lyfta fram den generaldirektörsgrupp som träffas några gånger per år och som i dag fungerar som informations- och samrådsorgan. Denna grupp kunde, menar utvärderingsgruppen, förses med ett starkt sekretariat och utvecklas till ett stöd vid implementeringen av ett brett folkhälsoprogram.

Organisationskommittén delar utvärderingsgruppens bedömningar. Rollen för denna grupp behöver dock förstärkas. Arbetet kan underlättas om regeringen utser medlemmarna i gruppen. Det kan också

övervägas om generaldirektörsgruppen bör ledas av socialministern på motsvarande sätt som gäller för den nationella ledningsgruppen, som arbetar med alkohol- och narkotikaförebyggande insatser. Oavsett om gruppen leds av Folkhälsoinstitutets generaldirektör eller socialministern bör institutet kunna ansvara för sekretariatsfunktionen till gruppen.

Samverkan mellan myndigheterna behöver även ske på operativ nivå. Organisationskommittén förordar att det till respektive mål bildas en samverkansgrupp. Grupperna bör arbeta med uppföljning, utvärdering, utveckling av indikatorer och mätmetoder, åtgärdsförslag m.m. Det är viktigt att samverkan sker på ett sådant sätt att alla samverkande parter kan dra nytta av arbetet. Här har Folkhälsoinstitutet i sin samlande och sektorsövergripande roll en viktig uppgift. Kommittén bedömer att för att analysera hur folkhälsoinsatserna i förhållande till de nationella målen utvecklas inom olika delar av landet bör samverkan ske med såväl sektorsmyndigheter som med kommuner, landsting och deras förbund.

Målen behöver regelbundet prövas för att uppfattas som relevanta. Det har bl.a. att göra med att systemet med nationella folkhälsomål är nytt för Sverige, vilket gör att det kan komma att bli behov av justeringar när målen börjar tillämpas i praktiken. Det har emellertid också att göra med att samhällsförändringar kommer att leda dels till behov av nya folkhälsomål, dels till behov av omprioriteringar mellan målen. Idéer till omprioriteringar eller nya mål kan komma fram i arbetet med uppföljning och utvärdering med utgångspunkt i de nationella målen på lokal, regional eller nationell nivå. Folkhälsoinstitutet bör analysera dessa idéer och vid behov ge förslag till statsmakterna om ändringar av eller tillägg till folkhälsomålen. Folkhälsoinstitutet bör även aktivt medverka i och följa utvecklingen inom folkhälsoområdet internationellt.

Det samlande ansvaret för målutvärderingen ger förutsättningar för Folkhälsoinstitutet att analysera folkhälsan och föreslå handlingsplaner till regeringen utifrån ett helhetsperspektiv. I utvärderingsarbetet ingår också att se vilka metoder som gör att målen uppfylls samt vilka andra faktorer som bidrar till eller motverkar uppfyllelsen av målen. Kostnadseffektiviteten och samhällsekonomiska konsekvenser bör också analyseras.

Folkhälsoinstitutet bör ge regeringen beslutsunderlag samt information om eventuellt eftersatta områden. Regeringen bör också få förslag till åtgärder för att undanröja bristerna samt upplysning om insatser på folkhälsoområdet nationellt och internationellt.

Utvecklingen av folkhälsan i förhållande till de nationella folkhälsomålen är givetvis också en viktig information för landsting och

kommuner. Redovisningen av utvecklingen på nationell nivå ger möjligheter för kommuner och landsting att jämföra måluppfyllelse och utvecklingstendenser inom det egna området med landet i sin helhet. I de fall där det är möjligt bör uppföljning i form av statistik m.m. redovisas även på regional och lokal nivå. På detta sätt finns möjlighet till analys av om geografiska skillnader i hälsan utjämnas eller förstärks. Det kan också fungera som underlag för kommuner och landsting som kan jämföra sig med hur målen uppfylls inom andra kommuner och landsting med likartade förutsättningar. I arbetet med redovisning av utvecklingen på regional nivå bör en utgångspunkt vara att det redan i dag finns regionala folkhälsorapporter, som landstingen använder som underlag vid planering och prioritering av sitt folkhälsoarbete.

För att kunna ha den samlande rollen vid uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen kommer Folkhälsoinstitutet att delvis behöva ett annat arbetssätt och en annan kompetens än i dag. Det fordras en annan tyngdpunkt i arbetet. Mer analys och utvärdering, överblick och samordning samt ökad samverkan med forskningen kommer att behövas. Kommittén återkommer med överväganden om detta i avsnitt 6.1.8.

Folkhälsopolitisk rapportering

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör ha huvudansvaret för att till regeringen parallellt med Folkhälsorapporten följa upp och utvärdera insatserna inom folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen och ge förslag till åtgärder för att förbättra folkhälsan. Detta bör presenteras i en särskild Folkhälsopolitisk rapport till regeringen.

Den nuvarande Folkhälsorapporten bör även i fortsättningen tas fram som ett gemensamt projekt mellan Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet och huvudansvaret bör ligga på Socialstyrelsen.

Samarbetet mellan Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen (Epidemiologiskt Centrum) bör vidareutvecklas.

Utvärderingsgruppen konstaterar att det finns ett etablerat samarbete mellan Folkhälsoinstitutet och Epidemiologiskt Centrum (EpC) och att Folkhälsorapporten, som EpC ger ut i samverkan med Folkhälsoinstitutet är av mycket bra kvalitet, internationellt sett. Organisationskommittén konstaterar att i samband med Folkhälsoinstitutets nya

uppgifter kan myndighetens samverkan med EpC behöva utvecklas och intensifieras.

EpC har ansvar för alla större nationella sjukdomsregister och ett ansvar för folkhälso- och social rapportering (se avsnitt 4.4.6). I detta ansvar ligger kontinuerliga regeringsuppdrag om att vart tredje till fjärde år redovisa en nationell folkhälsorapport och en nationell social rapport. Folkhälsorapporterna har sedan Folkhälsoinstitutet bildades utarbetats i samverkan med institutet, som t.ex. ingått med en representant i redaktionskommittén.

Den nationella folkhälsorapporten är en viktig men begränsad del av ett mer kontinuerligt system för folkhälsorapportering. Folkhälsorapportering är en verksamhet där man kontinuerligt följer hälsoutvecklingen och dess koppling till sociala förhållanden och riskfaktorer i samhället och bland befolkningen. Syftet är att kunna förse statsmakterna, myndigheter, landsting, kommuner och allmänhet med information och kunskap om hälsoutvecklingen och dess orsaksfaktorer och vid behov slå larm. Rapporteringen består av flera delar där den senaste statistiken från alla register publiceras och görs tillgänglig så snart som data inlevererats och bearbetats.

En förutsättning för att kunna arbeta med folkhälsorapporteringen på ett bra sätt är att det finns tillförlitliga register och databaser. För detta behövs enhetliga och systematiserade sjukdoms- och åtgärdsklassifikationer. Dessutom behöver register- och databasverksamheten personal med erfarenhet av analysverksamhet för att kunna fungera väl som serviceorgan eller rådgivare för användarna. Alla tre förutsättningarna är uppfyllda på EpC. De statistiska uppgifterna används både för folkhälsorapportering och för rapportering av förhållanden inom hälso- och sjukvård, smittskydd och socialtjänst, uppgifter som ingår i Socialstyrelsens ansvar som sektorsmyndighet för dessa områden.

Folkhälsoinstitutet har avtal med EpC bl.a. om Folkhälsorapporten. Dessa avtal är utvärderade av externa utvärderare (Evaluering av samarbeidsavtalen mellom Folkhälsoinstitutet og Epidemiologiskt centrum vid Socialstyrelsen, Kraft p. och Thell ds. 1998). De ansåg bl.a. att ”samarbeidet har vart svaert kostnadseffektivt. FHI har fått levert tjenster som det helt klart ville vaert langt dyrere å produsere dersom FHI skulle ha gjort dette selv”. ”De tjenster EpC har levert till FHI har vaert av meget god faglig kvalitet”, menade också utvärderarna.

Även den externa utvärderingsgrupp, som arbetat på uppdrag av Organisationskommittén (bilaga 4), har bedömt samarbetet mellan Folkhälsoinstitutet och EpC. Gruppen bedömer att när det gäller samspelet mellan Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsens Epidemiologiska Centrum har viktiga samarbetsrelationer utvecklats. Gruppen anser vidare att i Europa producerar Holland och Sverige de bästa nationella

folkhälsorapporterna. I Sverige är rapporten beroende av den expertis som finns inom EpC. Det är gruppens uppfattning att man skall bibehålla ansvaret för nuvarande folkhälsorapporter på EpC, men att rapporterna från Folkhälsoinstitutets sida skall följas upp och kompletteras med en egen rapport med analyser och strategiska bedömningar av vilka folkhälsoinsatser som behövs i framtidens Sverige.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår Organisationskommittén att EpC även i fortsättningen har huvudansvaret för folkhälsorapporteringen och den nationella folkhälsorapporten. Folkhälsorapporten bör även i fortsättningen tas fram som ett gemensamt projekt mellan Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet och följande förhållanden bör gälla: Samtliga data ska vara fullt tillgängliga för Folkhälsoinstitutet med beaktande av nödvändig sekretess. Socialstyrelsen avgör (beroende på eventuella regeringsuppdrag) hur detta ska publiceras, håller Folkhälsoinstitutet fullt informerad och kallar i så god tid som möjligt till samråd i frågor som kan bedömas vara viktiga att stämma av sinsemellan innan de offentliggörs. Socialstyrelsen/EpC står i normalfallet som huvudutgivare och Folkhälsoinstitutet och eventuella andra som medutgivare.

Folkhälsoinstitutet bör ha huvudansvaret för en folkhälsopolitisk rapportering. Data och analys av utveckling och fördelning av sjukdomar, skador och de viktigaste riskfaktorerna bör hämtas från Folkhälsorapporten. Detta material måste vid behov kompletteras med information om de indikatorer som krävs för att följa hälsomålen, som i huvudsak kommer att vara satta i exponeringstermer. Trender för dessa indikatorer måste jämföras med uppställda mål för perioden.

Detaljerad information krävs om omfattning och fördelning av samhällets insatser för att påverka de prioriterade exponeringarna. Det kommer att krävas ett betydande utvecklingsarbete för att få fram denna information. Samtidigt som det finns mängder av relativt väl definierade epidemiologiska data om sjukdomar och exponeringar saknas till stor del instrument med vilka omfattning och kvalitet på folkhälsoarbetets och hälsopolitikens åtgärder kan klassificeras och mätas.

Valet av exponeringar och mål är gjort utifrån deras bidrag till sjuklighetens omfattning och fördelning inom den svenska befolkningen samt deras konsekvenser. Granskningen av utvecklingen och förslag till eventuella förändringar av målen måste bygga på en återkommande uppdatering av denna analys. Detta förutsätter mätningar av sjukdomsbördans omfattning och fördelning samt beräkningar av olika exponeringars betydelse för sjukdomsbördan.

Resultatet av ovanstående tre steg bör regelbundet sammanställas i en Folkhälsopolitisk rapport till regeringen.

Folkhälsoinstitutet bör hålla Socialstyrelsen fullt informerad och i så god tid som möjligt kalla till samråd i frågor som kan bedömas vara viktiga att stämma av sinsemellan innan de offentliggörs. Folkhälsoinstitutet bör i normalfallet vara huvudutgivare med Socialstyrelsen/ EpC och eventuella andra som medutgivare.

Samarbetet mellan institutet och EpC bör även kunna vidareutvecklas på andra områden, t.ex. när det gäller att utveckla system för rapportering av levnadsvanor.

Uppföljning och utvärdering i ett målgruppsperspektiv

Kommitténs förslag

Vid uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen bör ett målgruppsperspektiv användas.

Socialstyrelsens folkhälsorapporter har bl.a. visat att det finns stora och i vissa fall ökande skillnader i hälsa mellan olika sociala grupper, geografiska områden och mellan könen. Mot den bakgrunden är det viktigt att ett målgruppsperspektiv används vid uppföljning och utvärdering av de nationella målen.

Vissa målgruppsperspektiv är särskilt viktiga vid vissa folkhälsomål. Detta gör att i de grupper, som Organisationskommittén anser bör knytas till olika mål, kan också företrädare för vissa målgrupper ingå, permanent eller tillfälligt. På detta sätt tas deras specifika kunskap tillvara och arbetet förbättras.

Kommittén har tidigare uttryckt att det samlande ansvaret för målutvärderingen ger förutsättningar för Folkhälsoinstitutet att analysera folkhälsan och föreslå handlingsplaner till regeringen utifrån ett helhetsperspektiv. I detta sammanhang kan det tänkas att vissa faktorer är tydliga inom flera av målen, exempelvis att en viss målgrupp oftare är drabbad än andra. När ett sådant målgruppsperspektiv används i en analys av folkhälsan i sin helhet kan också samverkan ske med företrädare för speciella målgrupper. Också i samband med institutets omvärldsbevakning kan ett målgruppsperspektiv användas.

I det följande behandlas två målgrupper, för vilka Folkhälsoinstitutet har eller föreslås få, särskilda uppgifter.

Utredningen Barnombudsmannen – företrädare för barn och ungdomar (SOU 1999:65) föreslår att det samordningsansvar för barnsäkerhetsfrågor, som Barnombudsmannen har i dag, i stället bör överföras till Folkhälsoinstitutet och integreras i institutets nationella

skadepreventiva program (se 2.10). Samtidigt anser utredningen att ansvaret för olika sakfrågor bör ligga på sektorsansvariga myndigheter. Bakgrunden till förslagen är att utredningen anser att Barnombudsmannens ombudsmannaroll bör förstärkas, vilket innebär att myndighetsrollen bör tonas ned.

Organisationskommittén anser att denna samordningsroll för barnsäkerhetsfrågor stämmer överens med Folkhälsoinstitutets hittillsvarande roll och uppgifter. Genom Organisationskommitténs direktiv har dock statsmakterna angett en ny roll och nya uppgifter för Folkhälsoinstitutet, som vi har till uppgift att precisera och utveckla. Folkhälsoinstitutet nya roll består främst av att vara ett nationellt organ för uppföljning och utvärdering med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt för att samla kunskap om folkhälsometoder.

Ovanstående innebär bl.a. att det nya Folkhälsoinstitutet kommer att ha till uppgift att följa upp och utvärdera nationella folkhälsomål avseende bl.a. barns uppväxtmiljö. I detta arbete ingår ett ansvar att samla berörda myndigheter i arbetet med måluppföljning och målutvärdering. Institutet skall med hjälp av olika samverkanspartners analysera olika risk- och friskfaktorer, följa barns hälsa utifrån olika aspekter m.m. Vidare skall institutet ge förslag till åtgärder med utgångspunkt i utvärderingen. I denna bemärkelse bör det således ingå i institutets uppgifter att samordna arbetet med barnsäkerhetsfrågor. Det huvudsakliga ansvaret för dessa frågor bör dock ligga på respektive sektorsmyndighet, t.ex. Boverket och Konsumentverket. Kommittén anser också att ett slutligt ställningstagande till frågan kan tas först efter Nationella folkhälsokommitténs betänkande, som bl.a. skall behandla ansvarsfördelningen inom folkhälsoområdet.

Folkhälsoinstitutet fick redan år 1992 ett regeringsuppdrag angående homosexuellas situation (S92/5334/IFO). En av utgångspunkterna för regeringsuppdraget var att det förekom en dold, ibland omedveten, oacceptabel behandling av homosexuella.

Uppdraget innehöll följande uppgifter: – att ansvara för en övergripande samordning av insatser för de

homosexuella, – att följa utvecklingen av de homosexuellas situation, bl.a. vad

gäller eventuell förekomst av diskriminering och i sådant fall överväga i vilka former diskriminering kan motverkas, – att vidta egna och följa andra myndigheters informationsinsatser

samt följa forskningen om homosexualitet och homosexuellas förhållanden, – att återkommande lämna regeringen rapporter över sin verk-

samhet.

Redan år 1993 föreslog institutet regeringen, efter samråd med diskrimineringsombudsmannen (DO) att frågor om individuell diskriminering av homosexuella skulle läggas under DO:s tillsyn. Regeringen avvisade då förslaget. En särskild ombudsmannafunktion, som skall bevaka att homosexuella inte diskrimineras, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), inrättades dock den 1 maj 1999 (avsnitt 4.4.4).Vid samma tidpunkt trädde också lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning i kraft. Enligt sin myndighetsroll har HomO till uppgift att se till att ovanstående lag följs, att verka för att diskriminering på grund av sexuellt läggning inte heller förekommer på andra områden av samhällslivet och följa den internationella utvecklingen inom ansvarsområdet.

Organisationskommittén anser att nu när det finns en ombudsman mot diskriminering på grund av sexuell läggning saknas motiv för att Folkhälsoinstitutet skall ha kvar sitt ovan nämnda regeringsuppdrag angående diskriminering av homosexuella. Folkhälsoinstitutet bör däremot genom sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen som tidigare nämnts bl.a. tillämpa ett målgruppsperspektiv. I detta sammanhang bör Folkhälsoinstitutet ha till uppgift att följa forskningen om homosexuella utifrån ett folkhälsoperspektiv och i sitt uppföljning/utvärderingsarbete av folkhälsan uppmärksamma homosexuella liksom andra målgrupper som är särskilt utsatta för hälsorisker. I arbetet ingår även ett ansvar att samla berörda myndigheter i arbetet med måluppföljning och målutvärdering.

6.1.3. Kunskapsinsamling av metoder och strategier

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör samla in erfarenheter och initiera forskning om metoder och strategier som är viktiga i folkhälsoarbetet samt sprida erfarenheterna genom att:

– följa upp/utvärdera och initiera utvärdering av metoder och

strategier för folkhälsoarbete, – utveckla och följa upp metoder för hälsokonsekvens-

beskrivningar, – följa internationella erfarenheter av bl.a. metoder och strategier

för folkhälsoarbete,

– följa och värdera forskning och utveckling inom metodområdet

nationellt och internationellt, – vara en resurs för kommuner och landsting som nationellt

kunskapscentrum för metod- och strategifrågor inom folkhälsoområdet.

Folkhälsoinstitutet bör följa utvecklingen av metoder inom folkhälsoområdet nationellt och internationellt. I dag saknas i alltför hög grad samlad kunskap om metoders tillförlitlighet. Samtidigt visar Organisationskommitténs kontakter med aktörer på såväl nationell, regional som lokal nivå entydigt att det finns ett stort behov av kunskap om vilka metoder som är mest verkningsfulla. Därför bör en prioriterad uppgift för Folkhälsoinstitutet vara att samla kunskap om metoder och strategier samt att initiera vetenskaplig utvärdering av folkhälsometoder.

Inom ramen för arbetet med uppföljning/utvärdering av de nationella målen samt på regeringens direkta uppdrag bör Folkhälsoinstitutet göra hälsokonsekvensanalyser genom t.ex. hälsokonsekvensbeskrivningar (se avsnitt 4.3.3) samt analysera hälsoekonomiska konsekvenser av politiska beslut. Samhällsekonomiska konsekvenser av de förslag som institutet ger till regeringen behöver också analyseras. För att dessa uppgifter skall kunna utföras på bra sätt krävs metodutveckling. Kunskap om sådana metoder efterfrågas också av bl.a. landsting.

I uppgifterna med utvärdering av folkhälsometoder ligger även att vara nationellt kunskapscentrum inom folkhälsoområdet, vilket innebär att samla kunskap om folkhälsometoder och sprida kunskap till sektorsmyndigheter, landsting och kommuner.

Enligt de samhällsmedicinska cheferna fungerar Folkhälsoinstitutets kunskapsstöd i huvudsak, medan man önskar sig mer metodstöd och anser det strategiska stödet som det allra viktigaste för folkhälsoarbetet (bilaga 4). De vill att Folkhälsoinstitutet bl.a. skall förmedla metoder för att effektivisera och målinrikta folkhälsoarbetet och nå utsatta befolkningsgrupper, sprida beprövade modeller och väldokumenterade erfarenheter samt förmedla kunskap om utvärderingsmetodik.

Kommittén bedömer också att den viktigaste statliga uppgiften gentemot landsting och kommuner är att bistå dem med kunskapsstöd, metodstöd och strategiskt stöd. Institutet skall också ha kunskap om effekter m.m. av metoder som använts inom folkhälsoarbetet nationellt och internationellt. En mycket viktig uppgift är att initiera utvärdering av olika folkhälsometoder och sprida resultaten av dessa utvärderingar.

Som konstaterades i den externa utvärderingen av Folkhälsoinstitutet saknas det ett systematiskt förhållningssätt till resultat-

utvärdering, liksom till utveckling av metoder för att mäta resultat, även om det förekommit både bra resultatutvärderingar och bra metodutveckling. Organisationskommittén bedömer det vara av avgörande betydelse att Folkhälsoinstitutet bidrar till att kunskapen ökar om vilka metoder inom folkhälsoområdet som med vetenskaplig utvärdering har konstaterats ha avsedda effekter. Resultatutvärdering med vetenskaplig metodik bör vara en självklar del av sådana projekt som myndigheten kommer att arbeta med för att öka kunskapen om folkhälsometoder. Detta arbete kräver samverkan med bl.a. olika forskningsinstitutioner (se avsnitt 6.2.1).

Vi kan samtidigt konstatera svårigheter med att utvärdera metoder inom folkhälsoarbetet. Den vetenskapliga kunskapen om folkhälsoarbete är inte på långa vägar så utvecklad som inom medicinsk metodik. Det är svårt att göra utvärderingar av hög kvalitet. Svårigheterna består bl.a. av att isolera de faktorer ger effekter och att arbeta med kontrollgrupper. Varje utvärdering tar också lång tid (flera år) att genomföra.

Kommittén förutsätter att Folkhälsoinstitutet, inom ramen för uppdragsforskning, skall kunna initiera utvärderingar i samarbete med kommuner, landsting, sektorsmyndigheter och forskare. Poängteras bör att Folkhälsoinstitutet skall kunna ta initiativ till att utvärdera metoder, inte projekt. I första hand bör dock metodutvärdering på lokal och regional nivå ske med ekonomiskt stöd från forskningsråden.

Folkhälsoinstitutet bör också samla in metodkunnande från nationella och internationella metodutvärderingar, analysera vilka metoder som är verkningsfulla och bistå landsting, kommuner m.fl. med metodöversikter.

Folkhälsoarbete innebär att ändra exponeringen av risk-, skyddsoch friskfaktorer för att förbättra folkhälsan. Ur ett utvärderingsperspektiv innebär detta att tonvikten läggs på att följa exponeringsförändringar. Att utvärdera metoder inom hälsofrämjande arbete ställer dessutom, enligt WHO, krav på delaktighet från de medverkande både när det gäller att följa processen och resultatet. Dessutom krävs en kombination av metoder från olika vetenskaper.

Fördelning och administration av visst projektstöd

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör enbart ge stöd till sådana utvecklingsprojekt som ökar kunskapen om metoder och strategier i folkhälsoarbetet och där den som är ansvarig för projektet också bidrar till finansieringen. Projekt som får stöd skall bli föremål för vetenskaplig prövning och utvärdering.

Mot bakgrund av den nya roll som institutet föreslås få anser kommittén att institutet bör ge bidrag till projekt som syftar till att ge kunskap om verksamma och lämpliga metoder och strategier för folkhälsoarbetet. Detta stöd efterfrågas i dag på regional och lokal nivå. De projekt som får stöd bör vara tydligt avgränsade i tid och syfte, ha tydliga mål, ha vetenskapligt grundad uppföljning och utvärdering som en del av projektet, vara av sådan art att de är viktiga för kunskapsutvecklingen på Folkhälsoinstitutet samt vara samfinansierade med den aktör som är ansvarig för projektet.

Projektmedlen som hittills betalats ut har finansierats från förvaltningsanslaget, aidsanslaget, från extra medel som tillförts institutet för särskilda uppdrag samt från Allmänna arvsfonden. Större delen av de projektstöd som delats ut avser alkohol- och narkotikaförebyggande arbete samt hiv/aids/STD-preventivt arbete. Hur projektstöden inom hiv/aids/STD-området bör hanteras kan avgöras först när regeringen har tagit ställning till Smittskyddskommitténs förslag (se 6.2.3).

Fördelning och administration av organisationsstöd

Kommitténs förslag

Socialstyrelsen, som redan i dag ansvarar för att betala ut organisationsstöd till flera organisationer inom folkhälsoområdet, bör överta utbetalning även av övrigt organisationsstöd inom området.

I statsbidragskommitténs betänkande Vad får vi för pengarna? Resultatstyrning av statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området (SOU 1998:38) ges ett antal förslag för att förbättra styrningen av de projekt- och organisationsstöd som utgår till vissa organisationer inom det sociala området, bl.a. föreslås att projekt- och organisations-

stöd till de berörda organisationerna skall handhas av Socialstyrelsen. Dessa förslag redovisades i budgetpropositionen 1998 och godkändes av riksdagen. Detta innebär att Socialstyrelsen nu svarar för bidragshanteringen till huvuddelen av frivilligorganisationerna inom Socialdepartementets område. Till stöd för bidragshanteringen finns en förordning som ger samma grund för alla de aktuella organisationernas ansökningar och återrapporteringar.

Kommittén anser att det organisationsstöd som Folkhälsoinstitutet hittills har betalat ut fortsättningsvis bör fördelas via Socialstyrelsen enligt de kriterier som gäller enligt förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. Denna förordning bör samtidigt anpassas så att de organisationer som hittills fått stöd via institutet kan inkluderas i förordningen. De organisationer som avses är sådana som bedriver hälsofrämjande arbete, homosexuellas organisationer m.fl. Organisationer som bedriver hiv-preventivt arbete har fått organisationsstöd via aids-anslaget. Som nämnts är det först efter regeringens ställningstagande till Smittskyddskommitténs förslag (se 6.2.3) som ställning kan tas till hur organisationsstöden inom hiv/aids/STD-området bör hanteras.

Av de totalt 17,4 miljoner kronor som institutet betalade ut till organisationsstöd år 1999 avsåg 12,7 miljoner kronor hiv-preventivt arbete.

6.1.4. Övergripande tillsyn enligt lagbestämmelser om alkohol, narkotika och tobak

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör i arbetet med övergripande tillsyn enligt alkohollagen och lagen om försäljning av teknisk sprit m.m.: – ge ut föreskrifter och allmänna råd, – följa rättstillämpningen, – följa upp/utvärdera utvecklingen inom området, – ansvara för rådgivning och information.

Den övergripande tillsyn Folkhälsoinstitutet i dag har enligt lagen om hälsofarliga varor bör ligga kvar på institutet.

Socialstyrelsens tillsynsuppgifter enligt tobakslagen bör övertas av Folkhälsoinstitutet.

Övergripande tillsyn enligt alkohollagen och lagen om försäljning av teknisk sprit

Folkhälsoinstitutet skall enligt direktiven till denna utredning i framtiden vara central tillsyns- och uppföljningsmyndighet när det gäller bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) och lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. Uppgifterna skall övertas från Alkoholinspektionen respektive Läkemedelsverket den 1 juli 2001. Organisationskommittén bedömer att de nya uppgifterna kommer att innebära att Folkhälsoinstitutet skall arbeta med att ge ut föreskrifter och allmänna råd, följa rättstillämpningen samt följa upp/utvärdera utvecklingen inom området, t.ex. genom att följa upp/utvärdera vilka konsekvenser nya regler får. I uppgifterna ingår också rådgivning och information/utbildning, bl.a. uppgiften att ta fram informationsmaterial till stöd för de tillsynsansvariga länsstyrelserna och kommunerna. Organisationskommittén kallar i det följande ovanstående arbete för övergripande tillsyn.

Med tillsyn brukar avses att en myndighet tillser att enskilda juridiska eller fysiska personer följer en lag och att myndigheten kan genomföra sanktioner mot den som inte följer lagen. Denna tillsyn är operativ eller direkt, t.ex. genom att en kommun ser till att enskilda följer viss lagstiftning. Länsstyrelsen kan i sin tur se till att kommunerna fullgör sina tillsynsuppgifter. Dessutom kan en central myndighet arbeta med tillsynsvägledning eller övergripande tillsyn.

Alkoholinspektionen är i dag central förvaltningsmyndighet för frågor om hantering av alkohol som regleras i alkohollagen (se 4.4.1). I centralmyndighetsrollen ligger att följa upp lagens tillämpning i kommuner, domstolar och andra myndigheter, att ge ut föreskrifter, allmänna råd och information om de gällande bestämmelserna samt att beskriva utvecklingen och föreslå de förändringar av lagen som motiveras av de gjorda iakttagelserna. Alkoholinspektionen är också tillstånds- och tillsynsmyndighet för frågor om tillverkning av sprit och alkoholdrycker samt inköp av alkoholdrycker för tekniska och liknande ändamål.

Under våren 2001 förväntas en proposition om ändring i alkohollagen. Den skall grundas bl.a. på förslag från Alkoholutredningen. Vid halvårsskiftet 2001 beräknas därför lagändringar träda i kraft som innebär att rätten att bl.a. yrkesmässigt tillverka sprit och alkoholdrycker inte längre skall grunda sig på tillstånd enligt alkohollagen. Rätten blir istället en följd av vissa godkännanden enligt alkoholskattelagen. Även tillsynen över verksamheten skall skötas med utgångspunkt i skattereglerna. Alkoholinspektionens direkttillsyn, prövning av ansökningar etc. faller då bort. Kvar på dessa arbetsområden blir en allmän tillsyn

och uppföljning av utvecklingen samt arbete med föreskrifter, allmänna råd och kommentarer till alkohollagen, dvs. uppgifter som kommittén benämner övergripande tillsyn. Dessa uppgifter skall överföras till Folkhälsoinstitutet den 1 juli 2001, i och med att Alkholinspektionen läggs ned. I det följande beskrivs de uppgifter som skall övergå till Folkhälsoinstitutet.

Den främsta målgruppen för allmänna råd och kommentarer är kommunerna för deras arbete med lokal tillsyn över alkoholserveringen och ölhandeln samt för deras prövning av ansökningar om serveringstillstånd. Arbetet syftar till en riktig och enhetlig tillämpning av lagen. Andra målgrupper är t.ex. länsstyrelser, polis- och skattemyndigheter, domstolar samt näringsidkare inom alkoholområdet. Den ovan nämnda lagändringen kommer även att på flera punkter beröra försäljningsbestämmelserna för alkoholdrycker vilket medför en omfattande revidering av nuvarande styrdokument.

I Folkhälsoinstitutets uppgifter kommer också ingå att följa upp det alkoholpolitiska regelsystemet och utvärdera dess funktion. En särskild uppgift är att följa upp att kommunernas tillståndsgivning på serveringsområdet utvecklas i överensstämmelse med lagens intentioner. Ovanstående arbete består i att samla information på olika sätt från såväl tillverkare och partihandlare som länsstyrelser, kommuner och restauratörer. Till området hör också att bevaka rättsutvecklingen genom att ta in domar från förvaltningsdomstolarna rörande serveringsoch ölärenden och ett urval av domar i allmänna domstolar rörande hembrännings- och smugglingsmål.

En grund i uppföljningsarbetet är att hålla register över rättighetshavare för tillverkning och partihandel samt register över serveringstillståndshavare.

Länsstyrelserna upprättar varje år länsrapporter rörande utvecklingen i länet och länsstyrelsens iakttagelser och egna aktiviteter i kommunerna. Rapporter över länsstyrelsernas tillsynsbesök i kommunerna översänds löpande till Alkoholinspektionen och kommer i framtiden att översändas till Folkhälsoinstitutet.

Informationen som samlas på detta sätt ger underlag för informationsaktiviteter av olika slag; rapporter konferenser etc. Informationen kan även föranleda ändring i myndighetens kommentar till lagen. Den återförs till bl.a. kommuner, länsstyrelser och tillståndshavare. Beställda rapporter skall redovisas till regeringen. Informationen skall även sammanställas till statistik om bl.a. den totala alkoholförsäljningen som ingår i CAN:s och Folkhälsoinstitutets rapport.

I uppgifterna inom ramen för den övergripande tillsynen ingår också informations- och utbildningsverksamhet om alkohollagen och dess

tillämpning. Folkhälsoinstitutet kan använda sin hemsida som en viktig informationsbärare i sammanhanget.

I Alkoholutredningen övervägs även en rad åtgärder angående regelverket för försäljning av teknisk sprit. Nuvarande regelverk haneras av Läkemedelsverket. Det är troligt att Alkoholutredningen kommer att föreslå samma system på detta område som det redan genomförda systemet för partihandeln med drycker, dvs. rättigheter baseras på godkännanden etc enligt alkoholskattelagen. Tillsynen blir en del av skatterevisionen. Den praktiska (operativa) tillsynen och medgivandet att köpa teknisk sprit, förs enligt Alkoholutredningens förslag över till skattemyndigheten. Ansvaret för de alkoholpolitiska aspekterna och den övergripande tillsynen inom området förväntas flyttas från Läkemedelsverket till Folkhälsoinstitutet. Med detta följer ett föreskriftsarbete, uppföljning etc.

I Folkhälsoinstitutets roll inom arbetsområdet övergripande tillsyn avseende teknisk sprit bör bl.a. ingå att ur ett samhällsperspektiv bevaka flödet av sprit. Som ett exempel kan nämnas alkoholhaltiga preparat avsedda för konsumtion. Grädde med likör i portionsförpackning är inte dryck utan preparat och kan följaktligen säljas fritt i dagligvaruhandeln. Skattemyndigheten har troligen inga invändningar då punktskatt erläggs för varan, däremot kan det bli ett problem med tillgängligheten ur ett alkoholpolitiskt perspektiv. Hur stort problem det är fråga om kan inte förutses. Men detta belyser vikten av att Folkhälsoinstitutet behöver följa utvecklingen på området och lämna regeringen uppgifter om brister som behöver åtgärdas.

Denaturering och denatureringsämnen är exempel på utvecklingsområden när det gäller föreskrifter om teknisk sprit. Det måste av både medicinska skäl och miljöskäl ske en utveckling av den tekniska spritens denaturering. Aktuella områden är sprit avsedd för tillverkning av kosmetika där dietylftalat är det vanligaste denatureringsämnet i dag men där det finns studier som visar på allvarliga hälsorisker vid användning av höga halter av ftalater. Etanolinblandning i bensin är ett miljöexempel, där denatureringsämnen inte får påverka avgasutsläppet negativt. Liknande problem finns i andra EU-medlemsländer och det är viktigt att Folkhälsoinstitutet deltar i den här utvecklingen, kanske främst på drivmedelssidan där Sverige redan idag har kommit långt när det gäller etanoldrift.

Denaturering har ett samband med alkoholskatter. Denaturering görs för att underlätta kontroll av att spriten inte används för förtäring. Samtidigt får inte denatureringen påverka spritens egenskaper för avsett ändamål. Är prisskillnaden mellan obeskattad och beskattad sprit mycket stor blir det frestande att rena den denaturerade spriten.

Ett annat exempel på att skattemyndighetens och Folkhälsoinstitutets kommande arbetsuppgifter inom teknisk sprit kommer att höra samman är att det måste finnas förståelse för att rätt denaturering i rätt vara också har betydelse för hur stor kontrollinsats skattemyndigheten behöver utföra. Det finns en mycket tydlig balans mellan denaturering – skatt – kontroll och hur den balansen utnyttjas har betydelse för vad verksamheten kommer att kosta staten.

Som redovisats i avsnitt 2.6 fick Statskontoret år 1998 regeringens uppdrag att kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet samt att lämna principförslag till en ny myndighetsstruktur och ansvarsfördelning i syfte att samordna och effektivisera samhällets insatser inom området ifråga. Statskontoret föreslog att statens åtaganden skulle omprövas och att uppgifter bl.a. avseende information och kampanjer riktade till allmänheten skulle decentraliseras till regional/ lokal nivå. Dessutom föreslogs inrättandet av en ny central stabsmyndighet för samordnad ledning, utveckling och utvärdering av statens alkohol- och narkotikapolitiska verksamhet. Vad gällde tillståndsgivningen, menade Statskontoret, borde i första hand övervägas en samordning med skattemyndigheternas och kommunernas motsvarande verksamhet.

Organisationskommittén konstaterar att flera av Statskontorets förslag förverkligas om de förslag som vi lägger avseende Folkhälsoinstitutets nya roll och uppgifter kommer att genomföras. Genom att uppgifter flyttas från Alkoholinspektionen, som kommer att avvecklas, och från Läkemedelsverket till Folkhälsoinstitutet begränsas antalet myndigheter på den nationella nivån som arbetar med alkohol, vilket också ligger i linje med Statskontorets förslag.

I och med att Folkhälsoinstitutet ska följa upp och utvärdera folkhälsomålen och ett av målen med stor sannolikhet kommer att handla om alkoholkonsumtionen, kommer Folkhälsoinstitutet inom ramen för sitt arbete med de nationella målen att ha ett ansvar för att följa upp åtgärderna inom alkoholområdet. Genom att institutet kommer att arbeta med övergripande tillsyn enligt alkohollagstiftningen skapas goda förutsättningar att analysera brister och peka på vad som behöver åtgärdas både när det gäller regler och annat för att uppnå folkhälsomålen avseende alkohol. Regeringen kan då få en samlad bild av alkoholområdet. Detta är ett argument för att Folkhälsoinstitutet bör ha den övergripande tillsynen. Att följa alkoholområdet kan väntas bli ännu mer aktuellt i och med att Sverige får nya införselregler för alkohol inom EU.

Verksamhet kommer att tillföras institutet från Alkoholinspektionen och Läkemedelsverket.

Övergripande tillsyn enligt lagen om hälsofarliga varor m.m.

Folkhälsoinstitutet har även regeringens uppdrag att vara nationell kontaktpunkt (focal point) för det Europeiska centret för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (European Monitoring Centre för Drugs and Drug Addiction, EMCDDA, sv. ECNN). Detta innebär bl.a. att Folkhälsoinstitutet skall samla in nationella data om narkotika och narkotikamissbruk och ansvara för Sveriges rapportering till centret. Rapporten består av information om droger, vilket sätt och vilken omfattning bruket har, samt om det finns några mönster eller trender i bruket. Inom ramen för detta uppdrag ansvarar också Folkhälsoinstitutet tillsammans med Rikspolisstyrelsen för den svenska rapporteringen gentemot EU:s Early Warning system.

Myndigheten har även ansvar för att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte är läkemedel samt för att bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Detta kan ses som en form av övergripande tillsyn och utvärdering som bl.a. kan leda fram till att en vara (efter regeringsbeslut) klassas som narkotika och där sedan tullen och polisen utför den direkta tillsynen.

Folkhälsoinstitutet skall samråda och samverka med Livsmedelsverket och Läkemedelsverket när det gäller frågor som rör t.ex. kosttillskott med tveksamt innehåll eller syntetiska droger.

Folkhälsoinstitutet har alltså redan i dag ansvar inom området narkotika exklusive narkotiska läkemedel samt för viss narkotikastatistik. Organisationskommittén kan inte se att någon annan myndighet skulle vara bättre lämpad att ha dessa uppgifter utan anser att de bör ligga kvar på Folkhälsoinstitutet.

Institutet bör inom ramen för sitt arbete med övergripande tillsyn m.m. inom alkohol och narkotika även framdeles representera Sverige i EU:s arbetsgrupper om alkohol och narkotika.

Organisationskommittén anser också att regeringen bör överväga att låta institutet få ansvaret för tillsyn av s.k. precursorer (kemikalier som används vid illegal narkotikatillverkning) enligt lagen (1992:860) om kontoll av narkotika.

Övergripande och direkt tillsyn enligt tobakslagen

Tillsynen enligt tobakslagen kan i huvudsak indelas i – tillsyn av rökfria miljöer och lokaler, – tillsyn av åldersgräns, – tillsyn av produktkontroll och varningstexter,

– tillsyn avseende rökfri arbetsmiljö, – tillsyn av marknadsföring.

I dag utförs den direkta tillsynen av rökfria miljöer och lokaler av kommunen, oftast av den funktion som sköter miljö- och hälsoskyddsfrågor. Länsstyrelserna har tillsyn över kommunerna. Socialstyrelsen har en övergripande tillsyn.

Den direkta tillsynen av åldersgränser utförs av kommunen. I många fall samordnas tillsynen med livsmedelstillsynen och dylikt, alltså av den kommunala funktion som sköter miljö- och hälsoskyddsfrågor. I vissa fall kan dock tillsynen vara förlagd till socialnämnd eller motsvarande. Länsstyrelserna har tillsyn över kommunerna. Socialstyrelsen har en övergripande tillsyn.

När det gäller tillsyn av produktkontroll och varningstexter finns endast en direkt central tillsyn, som i dag utförs av Socialstyrelsen. Arbetet består främst i att utöva tillsyn över att det finns varningstexter och innehållsdeklarationer som stämmer överens med myndighetens föreskrifter och med innehållet. Verksamheten kräver dels juridisk kompetens för t.ex. överläggningar med producenter, dels mer tekniskt inriktad kompetens såsom laboratoriemätningar etc.

Arbetarskyddsstyrelsen ansvarar för tillsyn avseende rökfri arbetsmiljö och Konsumentverket ansvarar för tillsyn av marknadsföring av tobak.

Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen är nöjda med den arbetsfördelning som finns i dag, medan kommunerna skulle föredra att enbart en statlig myndighet har ansvar för tillsynen inom tobaksområdet. Från Regeringskansliets sida önskar man en bättre efterlevnad av lagstiftningen.

Organisationskommittén anser att de frågor som i dag ligger på Arbetarskyddsstyrelsen, dvs. tillsyn avseende rökfri arbetsmiljö och på Konsumentverket, dvs. tillsyn av marknadsföring, bör ligga kvar på dessa myndigheter. Dessa myndigheter är sektorsansvariga myndigheter för frågor avseende arbetsmiljö respektive marknadsföring. Kommittén finner ingen anledning att frångå detta sektorsansvar. Detta är dessutom nyligen prövat av regeringen.

När det gäller övrig tillsyn enligt tobakslagen, som skall åvila en central statlig myndighet, dvs. de tillsynsuppgifter som i dag ligger på Socialstyrelsen, har kommittén övervägt vilken myndighet de bör ligga på. Organisationskommittén anser att en viktig utgångspunkt bör vara att tillsynen av tobak, alkohol och narkotika hanteras av en och samma myndighet. På kommunal nivå arbetar man samlat med dessa frågor. Inom regeringskansliet arbetas också samlat med dessa frågor och bl.a. övervägs för närvarande att göra tillsynsreglerna inom alkohol- och

tobakslagstiftningen mer lika. Att alkohol-, narkotika och tobaksarbetet hålls ihop såväl på kommunal som regeringsnivå är en viktig anledning till att det också bör hållas ihop även på myndighetsnivå. Ett annat motiv är att det ur ett målgruppsperspektiv också ofta är lämpligt att se samlat på dessa frågor.

Eftersom direktiven till Organisationskommittén tydligt säger att övergripande tillsyn enligt alkohollagstiftningen bör övertas av Folkhälsoinstitutet och institutet redan i dag har tillsynsliknande frågor inom narkotikaområdet anser kommittén att det talar för att även den övergripande tillsynen enligt tobakslagen bör övergå till Folkhälsoinstitutet. Kommittén bedömer också att effektivitetsvinster kan nås genom att samma organisatoriska enhet kan arbeta både med alkoholoch tobakstillsyn.

Tillsynsarbetet kan även ge institutet data som kan vara viktiga vid uppföljning och utvärdering av folkhälsomål som rör tobak. Regelverket och tillsynen av detta är ett medel bland flera för att nå målen beträffande alkohol och tobak. Arbete med tillsynsuppgifter kan dessutom ge myndigheten ökad stadga i sitt arbetssätt vilket kan ge myndigheten ökad legitimitet i den övriga verksamheten.

Det finns stora utvecklingsmöjligheter när det gäller den övergripande tillsyn som Socialstyrelsen hittills bedrivit enligt tobakslagen. Det kan bl.a. övervägas hur tillsynssystemet kan förbättras t.ex. genom att egentillsyn rörande åldersgränser, liknande det som Alkoholutredningen föreslår, prövas.

När det gäller rökfria miljöer och lokaler respektive åldersgräns finns vissa fördelar främst för den lokala tillsynsmyndigheten med att den centrala tillsynen ligger kvar hos Socialstyrelsen. Detta sammanhänger med att de förvaltningar inom kommunen som arbetar med den direkta tillsynen har kontakt med Socialstyrelsen i andra sammanhang. Risker av miljötobaksrök är en miljömedicinsk fråga. Socialstyrelsen har särskild miljömedicinsk kompetens, vilket talar för att Socialstyrelsen bör ha kvar detta tillsynsansvar.

Tillsyn av produktkontroll och varningstexter ligger av tradition på Socialstyrelsen. Detta var tidigare naturligt, eftersom det då handlade om att utifrån medicinska forskningsrön utforma svenska varningstexter och dylikt. I dag beslutas dock dessa på EU-nivå, varför kopplingen till svensk medicinsk sakkunskap inte längre spelar samma roll som tidigare. Den tekniska delen av tillsynen skulle teoretiskt kunna ligga på en myndighet med fysisk/kemisk laboratorieinriktning, t.ex. Kemikalieinspektionen eller Livsmedelsverket, som i dag har kompetens liknande den som behövs för att utöva denna tillsyn.

Organisationskommittén anser dock att argumentet att alkohol, narkotika och tobak bör hållas samman väger tyngre än ovanstående

argument. Kommittén anser också att Socialstyrelsens nuvarande uppgifter inom området tobakstillsyn inte bör splittras på två myndigheter.

Flera myndigheter har både utvecklings- och tillsynsuppgifter. Det borde således vara möjligt även för Folkhälsoinstitutet att förena dessa uppgifter, särskilt med tanke på att institutet främst föreslås få ansvar för övergripande tillsyn. Samtidigt har kommittén förståelse för vad som sades i Utvärderingen av Folkhälsoinstitutet, nämligen att det är svårt eller omöjligt för en organisation att bibehålla kvalitet i insatserna samtidigt som man spänner över ett mycket brett fält och måste härbärgera olikartade verksamhetskulturer inom sig. Det är angeläget att följa upp att tillsynsuppgifterna ges tillräckliga resurser och att de kan integreras på ett lämpligt sätt i institutets övriga uppgifter.

Överflyttningen av tillsynsuppgifter från Socialstyrelsen till Folkhälsoinstitutet förutsätter att bl.a. 19 § tobakslagen (1993:581, omtryckt 1996:941) ändras så att Folkhälsoinstitutet anges som tillsynsmyndighet. Kommittén vill i sammanhanget även påpeka att nämnda paragraf kan tolkas så att både, kommuner och länsstyrelsen har direkt tillsyn av rökfria miljöer och lokaler samt åldersgränser i länet, vilket inte torde vara avsikten.

6.1.5. Samordning av statistik över alkohol, narkotika och tobak

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör ansvara för en samlad nationell analys av utvecklingen inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Institutet bör även främja tillgången på statistik av god kvalitet genom att initiera metodutveckling och utveckling av standards i samarbete med användare och producenter samt publicera statistik.

Folkhälsoinstitutet skall inte ta över databaser från övriga statistikproducenter eller själv bygga upp nya databaser. Det föreslagna samordningsarbetet skall inte inkräkta på t.ex. Epidemiologiskt centrums arbetsområde.

Statistik inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena har olika syften. Ett syfte kan vara att fylla en larmfunktion och ett annat att följa utvecklingen inom området. Statistiken kan också utgöra ett underlag för lokala och regionala åtgärder. Den kan även vara en viktig utgångs-

punkt för den allmänna debatten och för allmänhetens behov av information.

Folkhälsoinstitutet utger tillsammans med CAN den årliga redogörelsen för alkohol- och narkotikasituationen i Sverige. Myndigheten fick också år 1994 regeringens uppdrag att skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. Folkhälsoinstitutet ansvarar, som ovan sagts, också för Sveriges rapportering till EU om narkotika. Dessutom har regeringen givit Centrum för alkohol- och drogforskning vid Stockholms universitet i uppdrag att utveckla vissa statistiska metoder. Efter detta utvecklingsarbete planerar regeringen att ge institutet nya uppgifter på statistikområdet.

Även andra myndigheter och organisationer producerar och publicerar statistik och undersökningar om narkotika. Inom narkotikaområdet tas även uppgifter från t.ex. tullens och polisens beslagsstatistik samt från kriminalvårdens, socialtjänstens och sjukvårdens statistik om vård och behandling. Dessutom svarar Läkemedelsverket för statistik om narkotikaklassade läkemedel samt substanser och beredningar som används i industrin. Ytterligare statistik inom narkotikaområdet kan hämtas från Rikspolisstyrelsen och de olika polismyndigheterna, Tullverket, Brottsförebyggande rådet samt övriga myndigheter inom rättsväsendet. Ingen är i dag samordnare av all statistik om narkotika.

I sitt delbetänkande Narkotikastatistik – Om samhällets behov av information om narkotikautvecklingen (SOU 1999:90) konstaterar Narkotikakommissionen att samhällets statistikförsörjning vad gäller narkotikarelaterade uppgifter i stort sett håller god kvalitet och har en hög ambitionsnivå (se 2.9). Men för att kunna uppnå så långsiktigt hållbara lösningar som möjligt samt för att områden med särskilt stora brister skall kunna prioriteras föreslår kommissionen att narkotikastatistiken, så långt det är möjligt, samordnas. Det bör dessutom råda ett samspel mellan de uppgifter som efterfrågas på central nivå och de primärdata som registreras regelbundet på lokal nivå, menar kommissionen. Efterfrågade uppgifter från den lokala nivån bör även vara till nytta för den lokala uppgiftslämnaren.

Narkotikakommissionen anser att det behövs ett uttalat och tydligt ansvar för en samlad analys av den nationella narkotikastatistiken, utan att det inkräktar på enskilda myndigheters statistikansvar. Bristen vad gäller narkotikastatistiken ligger i att ingen myndighet idag har ett övergripande ansvar för och kunskap om narkotikastatistiken. Dessutom finns i dag ingen myndighet som har ansvar för att driva på metodutvecklingen.

Kommissionen gör bedömningen att Folkhälsoinstitutet bör få detta samordnande ansvar för narkotikastatistiken. Detta eftersom Folkhälso-

institutet redan idag har ansvaret för att följa narkotikautvecklingen i landet. Samtidigt har myndigheten, i sin egenskap av svensk kontaktpunkt, fått ansvaret att sammanställa alla svenska uppgifter till ECNN.

Kommissionen anser att det i det övergripande ansvaret bör ingå att göra en årlig svensk sammanställning av all relevant narkotikastatistik, inklusive jämförande EU-statistik. Förutom att analysera och ställa samman data på nationell nivå bör även ingå i ansvaret att värdera och belysa narkotikautvecklingen. Kommissionen anser vidare att institutet även bör få ansvaret att utveckla metoder samt ta initiativ till forskning inom området ifråga. Den svenska narkotikastatistiken bör vidare samordnas med det utvecklingsarbete som sker inom ramen för EU:s narkotikasamarbete. Samarbete bör även ske med övriga berörda parter som verkar inom området, dvs. myndigheter, organisationer, kommuner, landsting och forskare m fl. Narkotikakommissionen har fått stöd för sina förslag av berörda myndigheter.

Organisationskommittén håller med Narkotikakommissionen om att det behövs en samlad analys och en samordning av narkotikastatistiken. Bristen på en samordnare av narkotikastatistiken kan leda till att dubbelarbete sker och till att statistik tas fram som inte alltid uppfyller användarnas behov. Det kan också leda till att viss statistik saknas, eftersom ingen har ansvar för att följa upp området och se vilka behov statistiken skall fylla. Narkotikastatistik är även förknippad med metodproblem i form av mörkertal m.m. Erfarenhetsutbyte av metodfrågor är således också väsentligt. Kommittén anser dessutom att motsvarande förhållanden gäller för alkoholstatistiken.

Folkhälsoinstitutet kommer att behöva en tillförlitlig statistik i sitt arbete med att följa upp/utvärdera de nationella folkhälsomålen samt i sitt arbete med att utvärdera metoder.

Ett exempel som belyser ett praktiskt problem p.g.a. bristande samordning av alkohol- och narkotikastatistik är följande. Tullverket har i dag inte möjlighet att följa upp vad som blir effekten i brukarleden av sina beslag av alkohol och narkotika. Därmed saknas ett viktigt underlag för att mäta tullens resultat och för att göra politiska prioriteringar.

Förutom Folkhälsoinstitutet och Tullverket är flera andra myndigheter och organisationer hjälpta av att bl.a. få tillförlitlig kunskap om drogtillgång och användning av droger. I dag har olika användare olika delar av den sammanlagda informationen. Flera aktörer inom området har intresse av metodutveckling av hur man kartlägger drogtillgång och droganvändning. En samordning av erfarenheter av metoder för att ta fram statistisk information lokalt och regionalt kan underlätta för aktörer på lokal och regional nivå. Det är särskilt viktigt att följa utvecklingen av alkoholförbrukningen när vi får nya införselregler.

Folkhälsoinstitutet är den myndighet som är bäst lämpad att samordna alkohol- och narkotikastatistiken. Eftersom det ombildade Folkhälsoinstitutet bl.a. kommer att ha ett ansvar för den övergripande tillsynen inom alkoholområdet och redan har ett tillsynsansvar inom narkotika, och myndighetens ansvar inom dessa båda områden innefattar ansvar för viss nationell statistik är det lämpligt att myndigheten även har ett samordnande ansvar för statistiken inom dessa områden. Dessutom har Folkhälsoinstitutet, som tidigare sagts, regeringens uppdrag att skapa ett samrådsforum med uppgift att se över det samlade behovet av statistik på alkoholområdet. Genom att Folkhälsoinstitutet får ansvar för att samordna alkohol- och narkotikastatistiken samt för tillsyn inom alkohol och narkotika får myndigheten en expertfunktion och en samordnande funktion avseende alkohol och narkotika, vilket kan ge synergieffekter.

Folkhälsoinstitutet har, som tidigare nämnts, viss erfarenhet av samordning av drogstatistik. Institutet samordnar bl.a. narkotikastatistik i samband med sin uppgift, att enligt lagen om hälsofarliga varor, aktivt samla in information från Polisen, Tullverket, sociala nämnder och hälso- och sjukvårdens nämnder. Arbetet med statistiksamordning kommer att öka med Organisationskommitténs förslag och Folkhälsoinstitutet kan behöva tillföras viss ny kompetens för dessa uppgifter.

Folkhälsoinstitutet bör även ha ett samordnande ansvar inom tobaksstatistiken. Som tidigare sades anser kommittén att det är viktigt att hålla ihop arbetet med alkohol, narkotika och tobak. Tobak är liksom alkohol och narkotika en drog och alla tre drogerna ingår i Folkhälsoinstitutets och CAN:s drogvaneundersökningar. Dessutom finns smugglingsproblem med alla tre drogerna. Nya införselregler inom EU kommer också att gälla på tobaksområdet.

6.1.6. Särskilda regeringsuppdrag

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet skall på regeringens uppdrag kunna ansvara för nationell samordning av särskilda folkhälsofrågor.

Det kan finnas behov av en nationell samverkan i ett aktionsinriktat folkhälsoarbete även i fortsättningen. Med Folkhälsoinstitutets nya inriktning ingår det inte i institutets löpande verksamhet att initiera och genomföra kampanjer eller annan attitydpåverkande verksamhet.

Ansvaret för genomförandet av folkhälsoarbetet ligger liksom tidigare på kommuner och landsting.

Det kan dock finnas skäl att även fortsättningsvis samordna statens, kommunernas och landstingens insatser för att påverka utvecklingen i en viss folkhälsofråga. Ett exempel kan vara insatser som sammanhänger med att införselreglerna inom EU för alkohol och tobak ändras. Ett annat exempel kan vara det hiv/aids-förebyggande arbetet. Ett tredje exempel på nationell samling är att fokusera på en viss folkhälsofråga som nu är aktuell med ”Sätt Sverige i rörelse” under ett fysiskt aktivitetsår 2001.

När regeringen anser att det är befogat med en nationell samordning på folkhälsoområdet torde Folkhälsoinstitutet i många fall vara den myndighet som är den mest lämpade att svara för en sådan samordning. Kommittén menar att Folkhälsoinstitutet enbart skall genomföra nationellt samordnade insatser efter beslut av regeringen och inte på eget initiativ initiera och genomföra kampanjer och attitydpåverkan. Folkhälsoinstitutet skall dock ha kompetens för attitydpåverkan som metod i folkhälsoarbetet. Naturligtvis förutsätts kommuners och landstings deltagande i nationellt samordnade aktioner ske med respekt för den kommunala självstyrelsen.

Kommittén anser också att omfattningen av de särskilda regeringsuppdragen inte bör vara för stor. Det skulle nämligen kunna försvåra omställningen av myndigheten och hindra att arbetet med att följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen ges tillräcklig prioritet. För institutets planering är det också att föredra att uppdragen i så stor utsträckning som möjligt ges i regleringsbreven. Detta förbättrar också regeringens möjligheter att följa upp uppdragen i både verksamhetsoch kostnadstermer.

Sammanfattningsvis anser kommittén att följande bör beaktas när det gäller särskilda regeringsuppdrag. Dessa bör – vara tydligt avgränsade i tid och syfte, – ha tydliga mål, – följas upp och utvärderas, – inte tränga undan de löpande uppgifterna, – göras i samverkan med andra aktörer, – inte försvåra omställningen av myndigheten.

6.1.7. Internationellt arbete

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör i sitt internationella arbete: – följa och aktivt medverka i den internationella utvecklingen av

insatser inom folkhälsoområdet, – på regeringens uppdrag representera Sverige i internationella

sammanhang, – ge regeringen underlag för internationellt samarbete, – exportera tjänster inom folkhälsoområdet.

Folkhälsoinstitutet har redan i dag, som tidigare redovisats, uppgifter när det gäller att följa den internationella utvecklingen inom folkhälsoområdet och att på regeringens uppdrag representera Sverige i internationella sammanhang. Kommittén bedömer att institutets arbete med att följa och aktivt medverka i den internationella utvecklingen inklusive att representera Sverige i bl.a. EU- och WHO-sammanhang bör öka.

I andra sammanhang i betänkandet har institutets roll inom det internationella arbetet behandlats. Med anledning av ett ärende om tjänsteexport, som regeringen överlämnat till kommittén, vill vi här utveckla den frågan.

Det finns flera argument för att svenska myndigheter bör ägna sig åt tjänsteexport. Globaliseringen innebär att vårt samhälle i ökad utsträckning påverkas av vad som händer i andra delar av världen och att också den svenska statsförvaltningen i allt högre grad måste agera i ett internationellt sammanhang. Särskilt vårt EU-medlemsskap har lett till nya krav på kontakter och erfarenheter av internationellt arbete i statsförvaltningen. Genom export av vårt kunnande kan vi bidra till att utveckla förvaltningarna i andra länder och samtidigt bygga upp värdefulla kontakter mellan svenska statliga myndigheter och deras motsvarigheter utomlands. Inte minst i vårt närområde kan tjänsteexporten utgöra ett inslag i den svenska säkerhetspolitiken.

För den enskilda myndigheten kan tjänsteexport ge personalen möjlighet att utveckla sin kompetens i olika avseenden och det innebär också att myndigheten blir mer attraktiv som arbetsgivare. Det blir lättare att rekrytera och behålla personal om man kan erbjuda sådana stimulerande arbetsuppgifter, som tjänsteexporten kan innehålla.

Tjänsteexportverksamheten inom en myndighet måste bära sig genom intäkter. Det skall vara full kostnadstäckning. När en myndighet bedriver tjänsteexport bör man ha en egen resultatenhet. Därmed kan

tjänsteexporten även ge myndigheten positiva incitament till att se över sina kostnader på myndighetsnivå.

Organisationskommittén, som förutsätter att Folkhälsoinstitutet fortsätter med och även utökar sin tjänsteexport, menar dock att det kan vara rimligt att myndigheten under sin omställningsperiod vill fokusera på sina nya uppgifter på bekostnad av tjänsteexporten.

6.1.8. Kompetensbehov

Kommitténs bedömning

Folkhälsoinstitutet kommer att behöva ha tillgång till kompetens – som kan analysera nationell och internationell hälsoutveckling

och dra relevanta slutsatser som kan leda till förslag om insatser för att nå fastlagda mål. – som har en god överblick över och insikt om utvecklingen inom

olika politikområden samt de faktiska och potentiella hälsoeffekterna av verksamheten inom olika samhällssektorer inkl. de som genereras av olika marknadsmekanismer och de som skapas av samhällets policyinitiativ. – som kan analysera folkhälsans bestämningsfaktorer. – som kan granska olika metoder i folkhälsoarbetet på både indi-

vid, grupp och samhällsnivå och kritiskt värdera deras tillämpbarhet i praktiken och effekter på olika befolkningsgrupper. – som kan formulera och upphandla uppdragsforskning som stöd

för Folkhälsoinstitutets åtaganden samt besluta om åtgärder som stöder kompetensutvecklingen inom för institutet viktiga forskningsområden. – som kan arbeta med och utveckla institutets övergripande tillsyn

samt statistiksamordning inom alkohol, narkotika och tobak.

I samband med Folkhälsoinstitutets nya roll kommer det att behöva ske en omställning och tyngdpunktsförskjutning av institutets kompetens. Institutet kommer framöver att behöva mer analys-, metod- och utvärderingskompetens samt forskarkompetens inom relevanta områden. Den beskrivning av Folkhälsoinstitutets framtida arbetsuppgifter, som givits i tidigare avsnitt, visar att det handlar om högt kvalificerade analysuppgifter som i flera fall kräver forskarutbildning för att kunna genomföras adekvat. Det gäller även uppgiften att vara beställare av uppdragsforskning. Folkhälsoinstitutet har också till viss

del rekryterat forskarutbildade medarbetare med framför allt beteendeoch samhällsvetenskaplig inriktning.

Den nationella folkhälsopolitiken kommer att omfatta ett brett spektrum av metoder för att minska exponering och sårbarhet hos individer och befolkning. Detta innebär att institutet kommer att behöva kompetens inom kunskapsområdena folkhälsovetenskap, medicin, beteendevetenskap och samhällsvetenskap. Dessutom kommer kompetens att arbeta med och utveckla institutets övergripande tillsyn, bl.a. juridisk och kemisk kompetens, att tillföras i samband med det föreslagna övertagandet av övergripande tillsynsuppgifter från Alkoholinspektionen, Läkemedelsverket och Socialstyrelsen.

Kommittén anser att institutet behöver stärka kompetensen bland den egna personalen. Därutöver kan institutet få tillgång till kompetens genom samverkan med andra myndigheter, samverkansavtal med forskningsinstitutioner, konsulter, internationella organ m.fl.

I och med att flera olika samhällssektorer och politikområden kommer att arbeta med uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen blir det av vikt att Folkhälsoinstitutet som samlande myndighet har insikt i och förståelse för hur de olika politikområdena och deras myndigheter arbetar. Det handlar såväl om kunskap om sakfrågorna som kunskap om statsförvaltningen. Även kunskap om kommuner och landsting och deras sätt att arbeta är viktigt. Det är viktigt att institutet utvecklar sin kompetens vad gäller omvärldsbevakning.

6.2. Samverkan

Folkhälsomyndighetens nya arbetsuppgifter kommer att kräva mycket samverkan med andra, framför allt med de myndigheter och organisationer som har ett ansvar när det gäller uppfyllandet av folkhälsomålen. Kommittén bedömer att institutet i framtiden bör samverka med: – myndigheter som medverkar till att folkhälsomålen uppfylls, – länsstyrelserna och kommunerna m.fl. om tillsynen på alkohol- och

tobaksområdet, – kommuner och landsting, – forskningsinstitutioner, – organisationer.

6.2.1. Forskningssamverkan

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör finansiera viss uppdragsforskning samt utveckla sina hittillsvarande samverkansavtal med forskningsinstitutioner.

Folkhälsoinstitutets samverkan med forskare bör utvecklas genom bl.a. långsiktiga samverkansavtal med forskningsinstitutioner som – bedriver till kvalificerad, praktisk interventionsforskning inom

folkhälsoområdet, – har nära samarbete med berörda kommuner och landsting, – har kompetens och erfarenhet av sektorsövergripande hälso-

politisk analysverksamhet så att de kan stödja metodutveckling inom området, – har kapacitet och bredd för att kunna bidra till kompetens-

utveckling och forskarutbildning av Folkhälsoinstitutets medarbetare.

Kommittén föreslår även att det i samverkansavtalen mellan Folkhälsoinstitutet och forskningsinstitutioner avtalas om tjänstekonstruktioner som möjliggör rotation mellan forskningsinstitutioner och Folkhälsoinstitutet.

Ny nationell hälsopolitik och forskningsfinansiering i förändring

Två aktuella utredningar ger viktiga förutsättningar för diskussionen om Folkhälsoinstitutets samverkan med forskningen. Det är dels Hälsa på lika villkor, dels rapporten Att finansiera forskning och utveckling från Arbetsgruppen för fortsatt beredning av myndighetsstruktur för forskningsfinansiering (se 2.2 och 2.11).

Inriktningen i Hälsa på lika villkor, som innebär dels att hälsopolitiken ses som en integrerad del av många olika politikområden, dels att folkhälsomålen är satta i termer av exponering för ohälsans bestämningsfaktorer, stöds i huvudsak av både internationella experter och av remissinstanserna.

För att implementera samt följa upp och utvärdera de nya folkhälsomålen kommer det att krävas goda kunskaper om det förebyggande arbetets metoder och möjligheter. Ett annat verktyg i detta

arbete blir hälsokonsekvensbeskrivningar. Tekniken för dessa är dock långt ifrån färdigutvecklad.

Mot bakgrund av Folkhälsoinstitutets egna sammanställningar av sina forskningssatsningar kan man konstatera att Folkhälsoinstitutet har haft en uttalad ambition att stärka interventionsforskningen. Man har delvis lyckats, men ändå kan man konstatera att det finns avsevärda kunskapsluckor om olika metoders effektivitet. Inom forskningsråden har området inte kommit att prioriteras särskilt högt. Det illustrerar att man noggrant måste se över strukturen för interventiv forskning inom folkhälsoområdet.

Skall utvärdering av lokala interventioner vara forskningsmässigt intressant måste de utformas på ett sätt som skapar förutsättningar för ett välfungerande befolkningsbaserat fältlaboratorium (kvalificerad praktisk interventionsforskning). Interventionerna måste vara av sådan styrka och omfattning att man kan förvänta sig mätbara effekter och dokumentationen av insatser och utfall måste vara väl fungerande och tillförlitlig. Vi har hittills inte haft många sådana satsningar på folkhälsoområdet i Sverige. Kommittén förutsätter att det av regeringen föreslagna nya Forskningsrådet för sociala frågor och arbetsliv, som bl.a. skall ha ansvar för folkhälsovetenskaplig forskning, kommer att ekonomiskt stödja interventionsforskningen inom folkhälsoområdet.

Kommittén bedömer också att det är en logisk konsekvens av övervägandena från Arbetsgruppen för fortsatt beredning av myndighetsstruktur för forskningsfinansiering och forskningsfinansieringspropositionen att Folkhälsoinstitutet främst skall finansiera uppdragsforskning inom ramen för sin nya roll samt ha samverkansavtal med forskningsinstitutioner.

Folkhälsoinstitutets samarbete med forskningen

Det är lätt att peka på områden där det svenska folkhälsoarbetet och hälsopolitiken behöver bättre kunskaper för att arbeta effektivare. På några områden har den existerande forskningsrådsstrukturen och Folkhälsoinstitutets satsningar lett till betydande förstärkningar, det gäller exempelvis beteende- och samhällsvetenskapligt inriktad alkoholforskning, allergiforskning, forskning om ojämlikhet i hälsa och om äldres hälsa. För dessa fyra områden håller det på att byggas upp nationella centra, i vissa fall med regionala nätverk.

Kommittén bedömer att andra områden som Folkhälsoinstitutet har prioriterat i sin kunskapsstrategi, t.ex. barn och ungdomars psykiska hälsa och välfärdssystemens inklusive arbetsmarknadens betydelse för hälsoutvecklingen, kan utvecklas inom ramen för den nya forsknings-

rådsstrukturen. När det gäller Folkhälsoinstitutets samarbete med forskningen ser kommittén framför allt två samarbetsformer – uppdragsforskning om interventionsmetoder och långsiktiga samarbetsavtal.

Om Folkhälsoinstitutet ska uppfylla rollen av nationellt kunskapscentrum för interventionsmetoder och utvärderingsmetoder inom folkhälsoområdet samt utveckla kunskapsöversikter över väl utvärderade metoder krävs kompetens och resurser för att upphandla oberoende högkvalitativ expertis inom och utom landet och ibland regelrätta utvärderingar.

Även för att analysera andra risk- och friskfaktorer kan man behöva anlita forskare med goda insikter om bl.a. skola, arbetsliv, livsmedel, boende, integration, trafik m.m. i och med att det inte är realistiskt att Folkhälsoinstitutet skall kunna hålla sig med spetskompetens inom alla dessa områden. Här måste dock en noggrann avvägning göras mellan vad respektive ansvariga sektorsmyndigheter själva gör och vad Folkhälsoinstitutet skall göra. I och med att man för olika uppdrag behöver de bästa forskarnas medverkan och dessa bör vara oberoende av institutet bör man inte göra upp långsiktiga avtal, utan upphandla arbetet separat för varje uppdrag.

Folkhälsoinstitutet som skall vara expert på interventionsmetoder och deras utvärdering behöver nära långsiktigt samarbete med institutioner som har tillgång till kvalificerad, praktisk interventionsforskning inom folkhälsoområdet med pågående väl dokumenterad befolkningsbaserad hälsofrämjande och preventiv verksamhet. Därutöver behöver forskningsinstitutionerna kompetens och erfarenhet av sektorsövergripande hälsopolitisk analysverksamhet så att de kan stödja metodutveckling inom området inklusive sjukdomsbördemätningar, prioriteringar, målanalys och hälsokonsekvensbedömningar. Det behövs även kapacitet och bredd för att kunna bidra till kompetensutveckling och forskarutbildning av Folkhälsoinstitutets medarbetare. Dessutom bör forskningsinstitutionerna ha ett nära samarbete med berörda kommuner och landsting.

Folkhälsoinstitutet behöver genom systematisk och långsiktig kompetensutveckling och nyrekrytering dels öka andelen medarbetare med forskarutbildning, dels öka forskningskompetensen generellt. Om man skall kunna dra till sig och behålla de bästa krafterna är det viktigt att säkra goda möjligheter till vetenskaplig utveckling för medarbetarna. Det kan bl.a. ordnas genom långsiktigt samarbete med forskningsinstitutioner och tjänstekonstruktioner som möjliggör rotation mellan forskning och andra uppgifter. På detta sätt får Folkhälsoinstitutet tillgång till forskningskunnande utan att själv bedriva forskning. God aktuell kompetens om epidemiologi m.m. kan finnas på myndigheten genom personer som alternerar mellan forskartjänster och tjänster på

Folkhälsoinstitutet. Genom att enbart arbeta på Folkhälsoinstitutet kan det finnas svårigheter för berörda personer att hålla sin kunskap aktuell, men med en cirkulationstjänst finns möjlighet att både forska och att arbeta i institutet. Folkhälsoinstitutet kan då bli en attraktivare arbetsplats. Dessutom kan anställda på myndigheten, som inte är forskarutbildade, bli inspirerade att öka sin forskningskompetens. Det gäller dock att överväga omfattningen och utformningen av samarbetsavtal och cirkulationstjänster eftersom alltför stor rotation på personal kan göra att erfarenhetsöverföring och kontinuitet blir lidande.

Det kan också konstateras att Folkhälsoinstitutet alltifrån sitt bildande har haft samverkansavtal med vissa forskningsinstitutioner. Dessa samverkansavtal kan dock tas tillvara på ett mer strategiskt sätt.

6.2.2. Samverkan med den regionala och lokala nivån

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör i samarbete med företrädare för kommuner, landsting och länsstyrelser upprätta en för myndigheten gemensam policy och strategi för hur samverkan skall ske med regional och lokal nivå.

Institutet bör i samarbete med kommuner, landsting och länsstyrelser utveckla strategiska samverkansformer med regionala och lokala representanter.

Organisationskommittén anser att det är viktigt att Folkhälsoinstitutet bygger upp kommunikationskanaler med den lokala och regionala nivån eftersom det är där som huvuddelen av folkhälsoarbetet utförs. Institutet behöver ha goda kontakter och ett väl fungerande samarbete med främst kommuner, landsting och länsstyrelser. Samverkan fyller olika syften och formerna för samverkan bör anpassas till det aktuella syftet.

Det första syftet med samverkan är, enligt kommittén, att kommunicera den nationella politiken och diskutera behovet av och förutsättningarna för ett samlat nationellt agerande för att stödja en positiv utveckling av folkhälsan. Det kan t.ex. ske med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen och deras uppföljning och utvärdering. Vidare skall ett syfte vara att föra ut statliga beslut och intentioner inom folkhälsoområdet. Institutet bör utveckla samverkan med den politiska

nivån i kommuner och landsting samt landstingens samhällsmedicinska enheter.

Det andra syftet med samverkan är strategiska diskussioner om kommuners och landstings behov av stöd. Institutet skall utforma sin verksamhet utifrån bl.a. detta behov. Det förutsätter att det finns former för kommuner och landsting att framföra sina behov av stöd i folkhälsoarbetet. När det gäller institutets övergripande prioriteringar behöver samverkan ske med strategiskt placerade personer och för att diskutera den närmare inriktningen på arbetet behöver samverkan ske med experter inom kommuner och landsting. Det är angeläget att de personer som representerar kommuner och landsting i denna samverkan har mandat att tala för respektive kommun eller landsting i de aktuella frågorna.

Det tredje syftet med samverkan är att institutet skall kunna informera kommuner och landsting om uppföljningen och utvärderingen av folkhälsomålen samt förmedla vetenskapligt baserad kunskap om metoder och strategier i folkhälsoarbetet. Detta förutsätter att institutet kan nå ut brett till berörda i kommuner och landsting. Det är också angeläget att kommuner och landsting skall kunna vända sig till institutet för att få kännedom om vilka erfarenheter som finns när det t.ex. gäller beprövade metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Särskilt viktigt är att nå ut med metoder om hur man når utsatta grupper. Ett annat viktigt område där det finns behov av stöd från myndigheten är utvärderingsmetodik. I dessa fall sker samverkan lämpligen genom att institutet anordnar och medverkar i konferenser, seminarier, utnyttjar modern teknologi som Internet, publicerar rapporter och genom att institutets personal kan bistå med expertstöd.

Det fjärde syftet med samverkan hör samman med institutets tillsynsuppgifter inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. I institutets övergripande tillsyn ingår att samla erfarenheter om hur regelverket fungerar och hur det kan förbättras. I detta fall förutsätts att samverkan sker med personer som har ansvar för tillsynsfrågorna i länsstyrelserna men också i kommuner. Kommittén ser ett fungerande samarbete mellan institutet och länsstyrelserna som en grundförutsättning för att tillsynen inom dessa områden skall kunna utvecklas.

I samband med att Folkhälsoinstitutet skall följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen bör enligt kommittén institutet även samverka med andra myndigheter på central nivå (se avsnitt 6.1.2). Detta kan ge bättre förutsättningar än tidigare för att öka förtroendet och legitimiteten hos de centrala aktörerna inom folkhälsoområdet. Samtidigt kan arbetet på central nivå effektiviseras och kontakterna med regional och lokal nivå förenklas. Detta är även viktigt mot bakgrund av att man på regional och lokal nivå ibland upplever att de centrala

aktörerna inte samordnar sitt agerande. Samtidigt finns idag ett stort informationsutbud på lokal och regional nivå där det i vissa fall kan uppstå en konkurrenssitutation mellan olika prioriterade insatser.

När det gäller publicering av kunskapsmaterial anser kommittén att ett grundläggande faktamaterial om folkhälsa bör finnas i sin helhet på Internet för nedladdning. Därutöver bör övervägas om institutet bör producera faktamaterial till yrkesgrupper, skolor m.fl. utifrån avnämarnas behov och mot en kostnad enligt självkostnadsprincipen.

Institutet bör göra en omprövning av befintliga samverkansformer inklusive nätverk med utgångspunkt i sina nya uppgifter. Organisationskommittén menar vidare att det givetvis är så att olika sorters kontaktvägar måste byggas upp med avseende på ändamålet med kontakterna. Dock anser kommittén att det inom myndigheten måste finnas en enhetlig och av ledningen bestämd policy för hur samverkan generellt skall utformas. Detta för att säkerställa att institutets verksamheter samordnas inom myndigheten.

6.2.3. Hiv/aids-arbete

Kommitténs bedömning

Ett ställningstagande till hur gränsdragningen mellan berörda myndigheters uppgifter inom området hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar skall se ut bör ske i samband med att regeringen tar ställning till Smittskyddskommitténs förslag. Detta ligger utanför Organisationskommitténs uppdrag.

När det gäller statliga myndigheters roller i arbetet mot hiv-infektion och andra sexuellt överförbara sjukdomar ser det i dag i huvudsak ut på följande sätt:

Smittskyddsinstitutet tar emot och hanterar anmälningar, analyserar smittvägar, definierar särskilt riskutsatta grupper, analyserar epidemiologiska samband, analyserar trender över tiden samt arbetar med att klarlägga smittspridning och med att medverka till epidemiologisk bedömning av preventionsstrategier.

Folkhälsoinstitutet samordnar det förebyggande arbetet på nationell nivå. Till grund ligger en nationell policy med mål, som landstingen implementerar. Institutet utformar informationsstrategier grundade på målgruppsanalyser, sammanställer kunskap, stödjer metodutveckling och initierar vid behov forskning. Resultaten sprids via bl.a. konfe-

renser, Internet och HIV-aktuellt. För närvarande utarbetas på regeringens uppdrag en handlingsplan för det förebyggande arbetet.

Socialstyrelsens uppgift är tillsyn av sjukvårdshuvudmännens inklusive smittskyddsläkarnas verksamhet. Därtill har Socialstyrelsen ansvar för uppföljning av det aktuella sjukdomsläget.

De tre involverade myndigheterna har alltså olika roller inom området sexuellt överförbara sjukdomar inklusive hiv-infektion. De är införstådda med varandras nuvarande verksamhet och ansvarsområden.

Enligt Smittskyddskommittén (SOU 1999:51) bör särreglering av hiv-infektion i förhållande till andra allmänfarliga smittsamma sjukdomar upphävas så långt det är möjligt. Vidare anses att nuvarande smittskyddsorganisation i stort sett fungerar bra och inte bör förändras. Landstingen med smittskyddsläkarna och de behandlande läkarna skall alltså ha ansvaret för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas samt för det förebyggande arbetet. Kommittén framhåller i betänkandet smittskyddsläkarnas centrala roll i smittskyddsarbetet.

Beträffande den nationella styrningen och uppföljningen av smittskyddsarbetet konstaterar Smittskyddskommittén att brister finns i dag när det gäller möjligheter till nationell uppföljning och utvärdering av smittskyddsarbetet, bl.a. avseende samhällsekonomiska analyser eller bedömningar av åtgärdernas effektivitet och effekter på smittskyddsläget. Smittskyddskommittén föreslår därför att ett arbete inleds för att utveckla metoder och rutiner för sådan nationell uppföljning och utvärdering. Vidare föreslås att Socialstyrelsen skall ha ansvar för den nationella samordningen av smittskyddet samt att Socialstyrelsen även fortsättningsvis skall ha tillsyn över smittskyddet. Enligt Smittskyddskommitténs förslag till ny smittskyddslag finns ingen uttalad roll för Folkhälsoinstitutet.

Ett ställningstagande till hur gränsdragningen mellan involverade myndigheters uppgifter inom området hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar skall se ut bör ske i samband med att regeringen tar ställning till Smittskyddskommitténs förslag. Detta ligger utanför Organisationskommitténs uppdrag.

6.2.4. Samverkan mellan Folkhälsoinstitutet och CAN

Kommitténs förslag

De statliga bidragen till CAN bör sammanföras och utbetalas via en myndighet. Det bör preciseras vad de statliga bidragen skall finansiera.

CAN bör även i fortsättningen ansvara för att producera alkoholoch drogvanestatistiken. Det är viktigt att samverkan med Folkhälsoinstitutet i arbetet fortsätter och utvecklas, bl.a. kan en grupp motsvarande Folkhälsorapportens redaktionskommitté övervägas.

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) har till uppgift att förmedla basfakta samt följa och informera om förändringar på drogområdet. Förbundet samarbetar med Folkhälsoinstitutet när det gäller att följa alkohol- och narkotikautvecklingen och sprida saklig information på drogområdet, (se avsnitt 4.5.2.).

CAN finansieras främst genom statliga bidrag. Organisationen tilldelades cirka 8 miljoner kr år 1999 för sitt arbete med att bedriva och främja upplysning och information inom alkohol- och narkotikaområdet samt för att vara ett serviceorgan för folkrörelser och organisationer i deras droginformation. Detta statliga verksamhetsbidrag utbetalades via Socialstyrelsen.

Dessutom träffades avtal om ytterligare cirka 3 miljoner kr från Folkhälsoinstitutet för att CAN skall följa utvecklingen inom drogområdet, driva ett bibliotek med litteratur om alkohol och narkotika samt göra årliga drogvaneundersökningar. CAN har förutom ersättningen enligt ovanstående avtal fått cirka 1 miljoner kr i ersättning för andra uppdrag åt Folkhälsoinstitutet under år 1999.

Resterande intäkter utgjordes år 1999 av 2 miljoner kr som organisationen fått i intäkter för tidningsprenumerationer, försäljning av trycksaker, kursavgifter m.m.

Från och med den 15 februari 2000 flyttades ansvaret för webbsidan Drugsmart från Socialdepartementet till CAN och för detta utgår en ersättning under året med 5 milj. kr.

Vad gäller tilldelning av bidrag till frivilligorganisationer inom området alkohol och narkotika har CAN givits en särställning genom att vara den enda organisation som får en egen öronmärkt summa. Verksamheten som organisationen bedriver kan sägas ligga mitt emellan gängse myndighetsuppgifter och frivillig verksamhet som

normalt bedrivs på folkrörelsebasis (Vad får vi för pengarna SOU 1998:38).

I Statsbidragskommitténs betänkande (SOU 1998:38) konstaterades att för bidragen till organisationer verksamma inom området alkohol och narkotika, liksom för bidrag till organisationer inom flera andra områden som hörde till Socialdepartementets ansvar, var resultatstyrningen från statens sida låg. Utredningen konstaterade också att en verksamhet som inte bedrivs i statens regi inte kan kontrolleras på samma sätt som en statlig verksamhet. Den statliga bidragsgivaren kan inte kräva samma detaljerade information från en instans som staten valt att lämna bidrag till som man kan på en instans inom den statliga sektorn. Däremot kan den statliga bidragsgivaren ställa krav i förhållande till de bidrag som lämnas till en frivilligorganisation. Utredningen lämnade ett rad förslag i syfte att förbättra statens styrning.

Enligt förslag i ovanstående utredning gjordes förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. Socialstyrelsen fick i uppdrag att ansvara för bidragen. Förordningen anger krav och legal grund för organisationernas ansökningar och återrapporteringar. CAN får sitt bidrag från samma anslag som andra frivilligorganisationer inom alkohol, narkotika m.m., men utan att uppfylla kraven enligt förordningen. Statsbidragskommittén föreslog att ett avtal mellan regeringen och CAN skulle upprättas, men det har inte skett.

Organisationskommittén kan konstatera att samverkan mellan Folkhälsoinstitutet och CAN varit mycket omfattande både i samband med drogvaneundersökningar och i samband med konferenser, informationsmaterial m.m. Viss samverkan bygger på ramavtalen, där organisationens ersättning för biblioteksfunktionen och drogvaneundersökning regleras. Dessutom fanns under 1999 ett tilläggsavtal knutet till ramavtalet. Förutom detta samarbete finns övrig samverkan mellan Folkhälsoinstitutet och CAN, som ibland innebär ersättning till organisationen, ibland inte.

Organisationskommittén anser, bl.a. mot bakgrund av vad som sägs av Statsbidragskommittén om statens dåliga styrning av medlen till frivilligorganisationerna, att det är väsentligt att det tydliggörs vad staten får för de pengar som tillskjuts CAN. Det bör klargöras vad de olika statliga medlen finansierar. I dag är det svårt att få en överblick av vad de olika statliga bidragen till orgnaisationen skall finansiera och vilka kostnadsberäkningar som ligger bakom besluten om bidragens storlek. Vilka kostnader i form av personal, lokaler, overheadkostnader m.m. som skall täckas av bidraget som utbetalas via Socialstyrelsen, av ramavtalet mellan Folkhälsoinstitutet och CAN, tilläggsavtal på års-

basis mellan Folkhälsoinstitutet och CAN eller genom övriga arvoden som ges av Folkhälsoinstitutet för olika uppdrag är oklart. Personal från Folkhälsoinstitutet deltar också i arbetet med drogvaneundersökningar m.m. utan att omfattningen av arbetsinsatsen är reglerad.

Kommittén anser att det bör tydligt regleras hur samarbetet skall gå till mellan Folkhälsoinstitutet och CAN. Hur många persondagar som personal från CAN respektive institutet skall lägga ner på gemensamma projekt och vilka uppgifter inom projekten som skall utföras av CAN respektive Folkhälsoinstitutet m.m. bör regleras. Ett ramavtal kan upprättas, där institutet åtar sig att köpa tjänster för en viss summa

± ett

visst antal procent varje år. Genom detta avtal kan alla uppdrag som CAN gör åt Folkhälsoinstitutet regleras. Detta underlättar planeringen för både Folkhälsoinstitutet och CAN.

Kommittén anser dock att det är bäst om alla olika statliga bidrag och arvoden till CAN förs samman, så det finns ett statligt avtal med organisationen om såväl det allmänna informationsarbetet som arbetet med bibliotek, drogvaneundersökningar, Drugsmart och gärna även de löpande uppdragen. Kommittén kan här se tre alternativ.

Det första alternativet är att regeringen och CAN sluter ett avtal. Organisationen kan få ett eget anslag, som betalas ut via en myndighet. Detta alternativ förordas om regeringen vill poängtera CAN:s myndighetsliknande roll och tydligt peka ut vilka uppgifter man vill att organisationen skall utföra.

Alternativ två innebär att Folkhälsoinstitutet gör ett avtal med CAN, får medel som skall gå till CAN i sin ram, betalar ut medlen och följer upp att organisationen utför den verksamhet som avtalats om. De medel som CAN får kan redovisas i institutets årsredovisning. Argument för detta alternativ är bl.a. att institutet och CAN redan i dag har avtal och att Folkhälsoinstitutet behöver insatser från CAN. Kommittén anser att detta alternativ är lämpligt att välja om stödet är att se främst som ersättning för viktiga uppdrag som CAN utför, t.ex. biblioteksservice och drogvaneundersökningar. Folkhälsoinstitutet har dessutom möjlighet att ställa preciserade krav på CAN, eftersom flera uppdrag utförs för institutets räkning.

Det tredje alternativet innebär att bidraget till CAN lämnas av Socialstyrelsen på motsvarande sätt som Socialstyrelsen lämnar organisationsstöd till andra organisationer, se avsnitt 6.1.3. Detta alternativ kan vara lämpligt om bidraget till CAN främst syftar till att säkerställa samhällets behov av att det finns en samarbetsorganisation mellan folkrörelserna inom alkohol- och narkotikaområdet.

Kommittén anser att det är lämpligt och i linje med Folkhälsoinstitutets nya roll att CAN även i fortsättningen ansvarar för att

producera alkohol- och drogvanestatistik. Det är dock viktigt att samverkan med Folkhälsoinstitutet i arbetet fortsätter och utvecklas. Det kan bl.a. övervägas om man kan ha en grupp motsvarande Folkhälsorapportens redaktionskommitté för att förbättra en kontinuerlig samverkan mellan Folkhälsoinstitutet och CAN. Folkhälsoinstitutet bör dessutom i samband med den årliga alkohol- och drograpporten från CAN analysera data i rapporten och utifrån det dra slutsatser och formulera åtgärdsförslag, som sedan presenteras för regeringen.

6.2.5. Information och attitydpåverkan

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet bör i första hand förmedla fakta och beslutsunderlag. Informationsbehovet från institutets huvudsakliga avnämare – regeringen, landsting och kommuner samt sektorsmyndigheter – bör vara vägledande när institutet utformar sin informationsstrategi.

Regeringen kan bedöma att det finns behov av nationellt samordnade informations- och attitydpåverkande insatser riktade mot allmänheten eller direkt opinionsbildning på nationell nivå. Viktiga samverkanspartners är då kommuner och landsting. Regeringen kan ge uppdrag till Folkhälsoinstitutet eller överenskomma med t.ex. kommuner, landsting eller frivilligorganisationer om hur genomförandet bör ske.

Folkhälsoinstitutet bör göra en informationsstrategi för dels hur institutet skall nå ut med information om sin nya inriktning, dels för hur institutet skall arbeta med information som ett led i sitt ordinarie arbete. Informationsstrategin bör göras utifrån ett avnämarperspektiv.

Folkhälsoinstitutets rapportering till regeringen bör bl.a. innehålla uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt analyser och åtgärdsförslag.

I samband med arbetet med uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen bör institutet stödja berörda statliga myndigheter med forum för erfarenhetsutbyte samt information om goda exempel, bra arbetsmetoder m.m. Detta kan bl.a. spridas genom den generaldirektörsgrupp som kommittén tidigare har behandlat (avsnitt 6.1.2) och genom institutets hemsida.

I samband med arbetet med de nationella folkhälsomålen förutsätter kommittén att frivilligorganisationer inom folkhälsoområdet också får en viktig roll. Hur samhället totalt bör arbeta med folkhälsomålen, dvs. implementeringen av dem inklusive lämplig ansvarsfördelning, informationsstrategi osv. är en fråga för Nationella folkhälsokommittén och senare för statsmakternas överväganden. Folkhälsoinstitutets informationsinsatser gentemot organisationerna kan därför inte preciseras i nuläget.

Folkhälsoinstitutet skall sprida erfarenheter till kommuner och landsting om verkningsfulla metoder och strategier i folkhälsoarbetet. Institutet bör i sin roll som kunskapscentrum även fungera som ett organ som kommuner och landsting kan kontakta när man skall sätta i gång ett nytt projekt och vill veta om någon annan gjort något liknande och vilka erfarenheter institutet samlat inom det aktuella området.

Institutet bör utarbeta föreskrifter och allmänna råd, följa och analysera utvecklingen m.m. när det gäller alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målgruppen här är berörda tillsynsmyndigheter och andra aktörer inom alkohol-, narkotika-, och tobaksområdet. Information bör ske genom rapporter, Webbplats, samverkansgrupper m.m.

En viktig kanal för kommunikation är Internet. Organisationskommittén anser att institutet bör vidareutveckla sin Internetanvändning och på så sätt få möjlighet att ha kontakt med t.ex. kommuner och landsting, få synpunkter, idéer och uppslag om metoder för folkhälsoarbete, ge goda exempel på folkhälsometoder m.m. Internet är bra mot bakgrund av att det svårligen går att ha löpande kontakter med t.ex. alla kommuner och landsting i landet. Internet är även ett bra medel för att nå ut med kunskap och fakta till allmänheten.

Enligt kommitténs förslag sker det en förskjutning av institutets informationsinsatser mot regeringen, myndigheter samt kommuner och landsting. Information till allmänheten bör främst komma från organisationer och myndigheter på regional och lokal nivå som utifrån sin lokalkännedom har större möjlighet att prioritera det som är viktigt i just det geografiska området. Det ger också bättre förutsättningar att samordna informationen med andra lokala och regionala aktiviteter. Den huvudsakliga statliga uppgiften gentemot den lokala och regionala nivån bör vara att stödja aktörerna med fakta samt information om metoder och strategier.

En genomgång som Folkhälsoinstitutet gjort av material/ informationssatsningar under åren 1997–1999 visade att institutet under treårsperioden producerat sammanlagt 299 materialprodukter (avsnitt 5.3.1). Med materialprodukter menades rapporter, kartläggningar, utvärderingar, konferensrapporter, metod/utbildning, böcker, broschyrer, informationsskrifter, övrig marknadsföring samt

vissa kampanjer. Av de s.k. materialprodukter som framställts av institutet riktades 13 procent eller 39 produkter under den aktuella treårsperioden direkt till allmänheten. Tre kampanjer direkt riktade till allmänheten gjordes under treårsperioden. Detta visar att Folkhälsoinstitutet redan i dag ägnar huvuddelen av sina informationssatsningar åt professionella avnämare och inte direkt till allmänheten.

Regeringen kan bedöma att det finns behov av nationellt samordnade informations- och attitydpåverkande insatser riktade mot allmänheten eller direkt opinionsbildning på nationell nivå. Viktiga samverkanspartners är då kommuner och landsting. Regeringen kan därför ge uppdrag till Folkhälsoinstitutet eller överenskomma med t.ex. kommuner, landsting eller frivilligorganisationer om hur genomförandet bör ske.

Kommittén menar att institutet på regeringens uppdrag skall kunna arbeta med attitydpåverkande och opinionsbildande insatser, men inte som ett led i det ordinarie arbetet. Som kommittén tidigare påpekat (se avsnitt 6.1.6) är det bl.a. viktigt att regeringsuppdraget är tydligt avgränsat i tid och syfte, att det inte tränger undan de löpande uppgifterna, att det görs i samverkan med andra aktörer och att det inte försvårar omställningen av myndigheten.

Kommittén menar att en annan kanal för regeringens opinionsbildning inom folkhälsoområdet kan vara frivilligorganisationer. I detta sammanhang bör dock påpekas att arbetet med att fördela medel åt organisationer inte bör ligga kvar på Folkhälsoinstitutet.

Institutet kommer även i fortsättningen att ha en viktig pådrivande roll inom folkhälsoområdet. Detta sker bl.a. genom att institutet skall ha en samlad bild av uppföljning och utvärdering med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen och skall sprida denna till regering, berörda statliga myndigheter, kommuner och landsting m.fl. Kommittén bedömer att detta är ett medel som skapar förutsättningar för andra aktörers opinionsbildning mot allmänheten, särskilt när det gäller att förbättra hälsan för dem som är mest utsatta för hälsorisker.

6.2.6. Introduktion av Folkhälsoinstitutets nya uppgifter i förhållande till de nya folkhälsomålen

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutets nya roll bör introduceras i samband med att de nationella folkhälsomålen introduceras och implementeras av regeringen.

Eftersom en viktig uppgift för Folkhälsoinstitutet kommer att vara att samla arbetet med uppföljning och utvärdering av folkhälsoinsatser med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen, anser kommittén att Folkhälsoinstitutets nya roll bör introduceras i samband med att de nationella folkhälsomålen introduceras och implementeras. Även Folkhälsoinstitutets andra uppgifter bör ses som ett led i arbetet att nå de nationella folkhälsomålen.

När Folkhälsoinstitutets nya roll i samband med de nationella folkhälsomålen skall introduceras är det viktig att säkerställa att andra berörda myndigheter blir involverade. Kommittén tänker då bl.a. på att det klart skall framgå att Folkhälsoinstitutet skall arbeta på regeringens uppdrag med att samla sektorsmyndigheterna i arbetet att följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen. Det är också viktig att andra myndigheters uppgifter tydliggörs dels när det gäller implementeringen av folkhälsomålen, dels när det gäller uppföljning och utvärdering. Detta bör bl.a. framgå av myndigheternas regleringsbrev.

När regeringen angett vilket ansvar eller vilka uppgifter myndigheterna skall ha i samband med uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen är det myndigheternas ansvar att klara ut hur uppgifterna skall utföras. Det kan vara en omfattande och tidsödande process att arbeta fram bra samverkansformer. Detta har arbetet med de nationella miljömålen visat. Det finns erfarenheter från miljömålsarbetet att använda för såväl för regeringskansliet som för Folkhälsoinstitutet och sektorsmyndigheterna.

Som tidigare sagts förutsätter kommittén att kommuner, landsting, deras förbund samt frivilligorganisationer också kommer att få viktiga roller i samband med arbetet med folkhälsomålen. Det är därför väsentligt att Folkhälsoinstitutets nya roll tydliggörs även för dessa aktörer inom folkhälsoområdet.

6.3. Utformning av regeringens styrmedel

I de följande avsnitten redovisas Organisationskommitténs överväganden och förslag till regeringens styrmedel för Folkhälsoinstitutet. Förslag till instruktion redovisas i sin helhet i avsnitt Författningsförslag och förslag till regleringsbrev redovisas i bilaga 3.

6.3.1. Utvärderingsgruppens iakttagelser

Den externa utvärderingsgruppen (bilaga 4) konstaterar att statsmakternas mål för Folkhälsoinstitutet varit formulerade mycket olika. Ibland har de uttryckts i hälsotermer och ibland i form av mål om processer eller insatser. Dessutom har det ofta formulerats mål som visat bristande respekt för behovet av långsiktiga insatser för att kunna nå önskat resultat. Gruppen skriver att ”(E)n sådan statlig regleringsram kan ge upphov till likgiltighet och skepsis bland personal och ledning och till en prioritering av interna mål på bekostnad av de externa”. Utvärderingsgruppen rekommenderar att formuleringarna om mål och resultat innehåller en realistisk tidshorisont och att det sker en samordning med budgetutvecklingen.

När det gäller bedömning av effekter av Folkhälsoinstitutets insatser påpekar gruppen även här att detta är en svår uppgift eftersom folkhälsoinsatser oftast kräver lång tid för att kunna uppnå resultat. Dessutom är det mycket svårt, menar utvärderingsgruppen, att urskilja institutets insatser bland alla de andra faktorer som kan påverka utvecklingen.

Utvärderingsgruppen anser dessutom att institutet inte på ett systematiskt sätt förmått integrera målet ökad jämlikhet i hälsa i sin verksamhet, vilket avspeglats i att det saknats strukturer inom institutet som skulle kunna stödja en integrering av jämlikhetsaspekten i alla program.

Den externa utvärderingsgruppen skriver vidare i sin rapport att man ”inte ser positivt på samspelet mellan regering/departement och Folkhälsoinstitutet om mål för och prioritering av verksamheten”. Detta menar gruppen bl.a. kan bero på att de årliga regleringsbreven ofta inte är samordnade med budgetutvecklingen och tidshorisonten för uppdragen. Utvärderingsgruppen rekommenderar att samspelet mellan regering/departement och Folkhälsoinstitutet ses över och förbättras.

Organisationskommittén gör bedömningen att det i vissa fall kan ha funnits oklarheter i den statliga styrningen av Folkhälsoinstitutet. Som exempel kan anges att utformningen av regleringsbreven under åren inte alltid varit tydlig då man t.ex. inte skilt på myndighetens verksam-

hetsmål och myndighetens uppdrag. Folkhälsoinstitutets uppdrag har dessutom under åren varit av mycket stor omfattning, vilket kan ha inverkat på myndighetens löpande verksamhet, och därmed påverkat huruvida myndigheten kunnat uppnå sina mål eller inte.

Kommittén gör bedömningen att det är viktigt att skilja på mål och medel i regeringens utformning av styrmedlen för Folkhälsoinstitutet. Detta innebär bl.a. att regleringsbrevet för institutet i framtiden i så hög grad som möjligt bör renodlas till att ange vilka mål som bör uppnås med verksamheten. Institutets uppgifter bör i stället anges i instruktionen.

Organisationskommittén bedömer att för att regeringens styrning gentemot Folkhälsoinstitutet skall fungera tillfredsställande bör styrmedlen utformas på ett tydligt och konsekvent sätt samt, i så stor utsträckning som möjligt, utifrån ett långsiktigt perspektiv. Styrmedlen bör vidare utformas på ett sådant sätt att det blir möjligt att genom uppföljning och utvärdering av Folkhälsoinstitutets verksamhet och ekonomi bedöma resultaten med utgångspunkt i institutets mål och uppgifter. Dessutom bör styrmedlen kunna ge tillräcklig vägledning för myndighetens egen utformning av verksamheten. Folkhälsoinstitutets roll, uppgifter och mål bör klargöras på ett sådant sätt att institutet kan utforma en tydlig verksamhetsidé samt en ändamålsenlig organisationsindelning.

Kommitténs ovanstående bedömningar har legat till grund för de förslag till utformning av styrmedlen som anges nedan.

6.3.2. Instruktion

Kommitténs förslag

Syfte och huvuduppgifter

Folkhälsoinstitutets verksamhet syftar till att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Särskild vikt skall fästas vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna.

Institutet skall ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser på folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen samt vara ett nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Verksamheten skall stå på vetenskaplig grund.

Organisationskommittén anser att det övergripande syftet med Folkhälsoinstitutets verksamhet inte skiljer sig från tidigare. Verksam-

heten skall fortfarande syfta till att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Ett viktigt huvudsyfte med verksamheten bör även fortsättningsvis vara att fästa särskild vikt vid de grupper i samhället som är utsatta för de största hälsoriskerna, dvs. att indirekt försöka påverka förhållanden som gör att ojämlikheten i hälsa minskar. I detta avseende uttrycker instruktionstexten en form av inriktningsmål, vilket återkommer i regleringsbrevet och där utgör ett av de övergripande målen för de övriga mål som formuleras.

Vidare anser kommittén att de nya huvuduppgifterna för Folkhälsoinstitutet bör vara att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering, vilka därför lyfts fram i den nya instruktionens inledande paragraf där syftet och huvuduppgifterna anges. Den nya rollen och de nya uppgifterna innebär att myndigheten i stor utsträckning behöver samråda med andra berörda myndigheter samt samverka med och ge stöd till kommuner och landsting. I båda dessa roller, vilka dels riktar sig mot regeringen, dels kommuner och landsting, bör den vetenskapliga förankringen vara en förutsättning och en viktig grund för all verksamhet.

I Folkhälsoinstitutets nuvarande instruktion anges att ”(V)erksamheten skall ha vetenskaplig förankring”. Kommittén anser att formuleringen ”(V)erksamheten skall stå på vetenskaplig grund” i stället skall användas och vill därmed ytterligare poängtera forskningens betydelse och att vetenskapliga metoder tillämpas i den framtida myndighetens verksamhet.

Kommitténs förslag

Stabsuppgifter

Folkhälsoinstitutet skall i samråd med berörda myndigheter bistå regeringen med en samlad uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen. I detta ansvar ingår framför allt att – analysera folkhälsoutvecklingen och insatserna på folkhälso-

området nationellt och internationellt, – mot bakgrund av analyserna av folkhälsoutvecklingen ge förslag

till åtgärder, – utarbeta och vidareutveckla indikatorer och mätmetoder för

uppföljning och utvärdering av folkhälsomålen, – vid behov lämna förslag till prioriteringar och förändringar av de

nationella folkhälsomålen, – redovisa analyser, slutsatser och förslag i rapporter till rege-

ringen.

Folkhälsoinstitutet skall vara regeringens expertmyndighet inom folkhälsoområdet, både internationellt och nationellt, vilket framför allt innebär att – samla kunskap om strategier och metoder som rör

folkhälsofrågor, – medverka med expertkunskaper, – bidra med underlag för svenska ställningstaganden i inter-

nationella sammanhang

Institutet skall på regeringens begäran genomföra hälsokonsekvensbedömningar och utarbeta förslag till handlingsplaner.

Institutet skall på regeringens begäran samordna nationella insatser.

Under rubriken stabsuppgifter i Organisationskommitténs förslag till instruktion framgår mer detaljerat vad kommittén anser bör ingå i de uppföljnings- och utvärderingsuppgifter som myndigheten skall bistå regeringen med i sin stabsfunktionsroll. Främst handlar det om att, med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen, både löpande och mer genomgripande, analysera den nationella och internationella folkhälsoutvecklingen samt insatserna på folkhälsoområdet. Med utgångspunkt i dessa analyser bör institutet göra bedömningar, dra slutsatser och ge förslag till åtgärder till regeringen. När särskilda skäl finns bör myndigheten även lämna förslag till prioriteringar av de nationella folkhälsomålen samt förslag till ändringar eller omformuleringar av målen.

Till viss del anges liknande formuleringar av Folkhälsoinstitutets uppgifter i nuvarande instruktion. Där står bl.a. att institutet särskilt skall ”följa utvecklingen av folkhälsan och de förhållanden som berör denna samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till samt ”tillsammans med andra berörda förse regeringen med underlag som belyser hälsokonsekvenserna av planerade beslut”. En viktig skillnad i Organisationskommitténs förslag till instruktion är dock att det tydligt anges att Folkhälsoinstitutets uppgifter handlar om uppföljning och utvärdering samt att det anges vilka uppgifter som är att betrakta som stabsuppgifter, dvs. som myndigheten skall bistå regeringen med.

Med uppföljning menas här kontinuerlig, i detta fall årlig, efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter inom folkhälsoområdet. En sådan uppföljning kan presenteras i en årlig rapport om folkhälsoutvecklingen med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen. Med utvärdering menas i stället en mer omfattande insats och kvalificerad analys och efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och effekter där även orsakssamband tas upp till

diskussion. En sådan utvärdering med analyser och åtgärdsförslag kan presenteras för regeringen t.ex. vart fjärde år i form av den föreslagna folkhälsopolitiska rapporten. Institutet bör utgå från Socialstyrelsens folkhälsorapport i sina analyser, slutsatser och åtgärdsförslag.

Det framhålls även i det nya förslaget att den samlade sektorsövergripande uppföljningen och utvärderingen skall ske i samråd med berörda myndigheter i all den verksamhet som skall bedrivas där regeringen är avnämare. I nuvarande instruktion står i stället att ”(Verksamheten) på nationell nivå (skall) främja samarbete mellan olika organ för att påverka förhållanden av betydelse för folkhälsan” samt ”utformas i kontakt med alla samhällssektorer som har betydelse för folkhälsan”.

Ett viktigt led för institutets arbete med de nationella folkhälsomålen är att utveckla indikatorer och mätmetoder för att kunna följa upp målen. Organisationskommittén anser att det är viktigt att det av instruktionen framgår att sådana mått bör tas fram. Utan sådana mått eller indikatorer kan inte folkhälsomålen följas upp på ett ändamålsenligt sätt.

Utöver detta anser Organisationskommittén att det är viktigt att framhäva Folkhälsoinstitutets roll i det internationella arbetet, dvs. att som regeringens expertmyndighet medverka med expertkunskaper på det nationella och internationella planet. Ett aktivt deltagande i det internationella arbetet kommer att vara nödvändigt framöver, dels genom att fånga upp viktiga kunskaper om folkhälsometoder och strategier, dels genom att ge underlag för svenska ställningstaganden i olika internationella sammanhang. I nuvarande instruktion för Folkhälsoinstitutet står att institutet ”aktivt skall medverka i det internationella folkhälsoarbetet”.

Organisationskommittén anser att det i instruktionen också bör framgå att myndigheten, om regeringen så önskar, kan få i uppgift att ansvara för olika nationella insatser. Dessa regeringsuppdrag bör vara avgränsade i tiden samt anges i regleringsbrevet under rubriken

Uppdrag (se även nedan).

Kommitténs förslag

Nationellt kunskapscentrum

Folkhälsoinstitutet skall vara ett nationellt kunskapscentrum inom folkhälsoområdet. I uppgiften ingår att bistå kommuner och landsting med nationell och internationell kunskap om framför allt – insatserna på folkhälsoområdet i förhållande till de nationella

folkhälsomålen,

– forskning och utveckling, – strategier och metoder, – vidareutveckling av metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar

av politiska beslut.

Institutet skall samverka med forskningen inom folkhälsoområdet, bl.a. genom att upprätta samarbetsavtal.

Institutet skall vidare initiera forskning om metoder samt utvärdering av metoder inom folkhälsoområdet.

Organisationskommittén anser att det av instruktionen bör framgå att Folkhälsoinstitutet skall fylla funktionen som nationellt kunskapscentrum. En mycket viktig uppgift är här att bistå kommuner och landsting med nationell och internationell kunskap om framför allt folkhälsoutvecklingen, forskning och utveckling, strategier och metoder samt utveckling av metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar av politiska beslut. I Folkhälsoinstitutets nuvarande instruktion står i stället att institutet skall ”vara ett stöd för lokalt och regionalt folkhälsoarbete i kommuner och landsting samt i företag, organisationer och utbildningsväsende”. Kommittén anser att institutet även fortsättningsvis bör vara ett stöd för främst kommuner och landsting med betoning på att förmedla kunskap om effektiva metoder. Vidare bör institutet förmedla kunskap om områden där metoder på folkhälsoområdet behöver utvecklas.

Kommittén anser att Folkhälsoinstitutet bör ha ett väl uppbyggt kontaktnät med forskningen inom folkhälsoområdet, bl.a. genom att vidareutveckla befintliga samarbetsavtal. Anknytningen till forskarvärlden är en viktig förutsättning för all den verksamhet som skall bedrivas inom myndigheten och bör kunna förstärka kunskapen och kompetensen inom myndigheten i syfte att nå upp till den nya rollen som nationellt kunskapscentrum.

Folkhälsoinstituet har även en viktig uppgift som kunskapscentrum att utvärdera tillgängliga metoder, bl.a. genom forskningen, samt om behov finns, kunna initiera forskning om metoder och om utvärdering av metoder. Detta är en viktig del i arbetet med att förbättra och utveckla kommunernas och landstingens folkhälsoarbete.

Kommitténs förslag

Tillsyn och statistiksamordning

Folkhälsoinstitutet skall inom alkoholområdet – ansvara för statistiksamordning samt utforma och insamla den

statistik som behövs för att kontrollera och följa upp alkoholhanteringen – ansvara för tillsyn enligt alkohollagen (1994:1738) och lagen

(1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. genom att ge ut föreskrifter och allmänna råd, följa rättstillämpningen och utvecklingen inom alkoholområdet – verka för en enhetlig tillämpning av alkohollagstiftningen genom

rådgivning och information

Institutet skall inom narkotikaområdet – ansvara för statistiksamordning – bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificiering enligt

lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt behovet av kontroll av varor enligt denna lag – vara nationell enhet för det Europeiska centrumet för kontroll av

narkotika och narkotikamissbruk (EMCDDA)

Institutet skall inom tobaksområdet – ansvara för statistiksamordning – ansvara för tillsyn enligt 2 § och 4 §tobakslagen (1993:581)

såvitt avser rökfria miljöer och lokaler samt enligt 12 § om åldersgränser genom att ge ut föreskrifter och allmänna råd, följa rättstillämpningen och utvecklingen inom tobaksområdet samt ansvara för rådgivning och information – ansvara för tillsyn enligt 911 §§tobakslagen (1993:581) såvitt

avser varningstexter m.m. samt enligt 16–18 §§ om produktkontroll m.m. genom att bl.a. se till att det finns varningstexter och innehållsdeklarationer som stämmer överens med myndighetens föreskrifter och med innehållet

Vissa tillsynsuppgifter inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet tillförs Folkhälsoinstitutet. Organisationskommittén anser att det i instruktionen för myndigheten bör framgå vilken sorts tillsynsuppgifter som myndigheten skall ansvara för. Tillsynsuppgifterna föreslås därför

preciseras under respektive område, dvs. alkohol-, narkotika- och tobaksområdet.

Inom alkoholområdet tillförs Folkhälsoinstitutet övergripande tillsynsuppgifter från Alkoholinspektionen enligt vad som anges i alkohollagen (1994:1738) och från Läkemedelsverket enligt lagen (1961:181) om teknisk sprit. Alkoholutredningen lämnar i sitt betänkande i juni 2000 förslag till ny lag vad gäller alkohol och försäljning av teknisk sprit. De föreslagna tillsynsuppgifterna inom narkotikaområdet enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor har Folkhälsoinstitutet redan idag ansvar för. Organisationskommittén har tidigare framhållit vikten av att regeringen överväger att lägga tillsyn av s.k. precursorer (kemikalier som används vid illegal narkotikaframställning) enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika till institutets uppgifter.

Vad gäller tillsyn inom tobaksområdet föreslår kommittén att dessa uppgifter enligt tobakslagen (1993:581) förs över från Socialstyrelsen. Detta ansvar innebär tillsyn enligt tobakslagen (1993:581) såvitt avser rökfria miljöer och lokaler, åldersgränser, varningstexter m.m. samt produktkontroll med mera.

Ett viktigt komplement till tillsynsuppgifterna blir det nya ansvaret för statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet som kommittén föreslår skall ingå i institutets uppgifter. Ansvar för statistiksamordning föreslås ges myndigheten inom narkotikaområdet enligt Narkotikakommissionens förslag. Även inom tobaksområdet finns ett behov av samordning av statistiken, vilket därför föreslås läggas till övriga uppgifter inom området. Statistiksamordning innebär bl.a. att myndigheten skall initiera metodutveckling och utveckling av standards i samarbete med användare och producenter samt publicera statistik.

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutet har befogenhet att bedriva tjänsteexport.

För att tydliggöra att myndigheten har rätt att bedriva tjänsteexport bör det framgå av instruktionen, anser kommittén. I betänkandet av Utredningen om export av statligt förvaltningskunnande (SOU 2000:27) föreslås att regeringen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev klargör vad som förväntas av den enskilda myndigheten i form av export av förvaltningskunnande och att detta på ett avgörande sätt skulle påverka många myndigheters inställning till exportverksamhet.

Organisationskommittén har valt att i detta skede endast ange befogenheten att bedriva tjänsteexport i institutets instruktion.

Kommitténs bedömning

Regeringen bör överväga vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till institutets nya roll och uppgifter.

Folkhälsoinstitutet leds av en generaldirektör som är chef för myndigheten. Därutöver har institutet en styrelse med begränsat ansvar, vilket är den vanligaste ledningsformen i centrala myndigheter. Styrelsen består av elva personer, generaldirektören medräknad, och är sammansatt av politiker och forskare. Generaldirektören är styrelsens ordförande. Enligt verksförordningen (1995:1322) skall styrelsen bl.a. pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall även biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade.

Inom statsförvaltningen finns tre olika styrelsemodeller med variationer; enrådighetsverk, styrelser med begränsat ansvar och styrelser med fullt ansvar. Ett s.k. enrådighetsverk leds av myndighetschefen ensam och vid sidan av chefen kan finnas ett insynsråd utan befogenheter. En styrelse med begränsat ansvar har normalt begränsade beslutsbefogenheter enligt vad som stadgas generellt i verksförordningen. I detta fall är myndighetens chef normalt styrelsens ordförande. En styrelse med fullt ansvar har beslutsbefogenheter som framgår av myndighetens instruktion där det alltid anges att myndigheten leds av styrelsen. Styrelsens ordförande är då alltid en annan person än myndighetschefen.

En renodling av myndigheternas ledningsformer har diskuterats i olika sammanhang. I Förvaltningspolitiska kommissionens rapport (SOU 1997:57) I medborgarnas tjänst och i Statskontorets rapport (2000:9) Styrelser med fullt ansvar förordas att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar avskaffas då den inte uppfyller de krav på tydlighet som bör ställas. Statskontoret anser vidare att styrelser med fullt ansvar bidrar till att stärka myndigheternas ledningsfunktioner. Vidare skriver Statskontoret att vilken ledningsform som bör väljas i enskilda fall bl.a. bör avgöras av vilket beslutsmandat som är möjligt att delegera till myndigheten, vilka frihetsgrader som myndigheten har i sin verksamhet samt hur komplexa verksamhetsförutsättningarna är för myndigheten.

Statskontoret menar att styrelsernas uppgift och roll bör förtydligas och ansvaret definieras bättre. Ett tydligare markerat styrelseansvar behövs även när det gäller myndigheternas förmåga att nå de mål och resultat som riksdagen och regeringen kräver. Detta förtydligande anser Statskontoret bör göras både formellt i verksförordningen eller i myndighetens instruktion och informellt i regeringens dialog med myndigheten.

Vidare anser Statskontoret att regeringen på nytt bör överväga att renodla ledningsformerna för de statliga myndigheterna och för varje myndighet välja endera enrådighet eller styrelse med fullt ansvar. Statskontoret menar dessutom att inget skulle hindra att enrådighetsverk förses med insynsråd utan beslutsbefogenheter om det anses lämpligt.

Kommittén konstaterar att Folkhälsoinstitutet idag har den ledningsform som Statskontoret anser att man bör överväga att avstå från. Mot den bakgrunden kan det finnas anledning för regeringen att pröva om institutet bör få en annan ledningsform. Ett annat skäl att överväga ledningsformen är att myndigheten får en ny roll och ett nytt uppdrag. Kommittén anser att det är angeläget att institutet ges en ledningsform som ger institutet god legitimitet, t.ex. i arbetet med att samla myndigheterna i syfte att analysera insatser på folkhälsoområdet i förhållande till de nationella målen.

6.3.3. Regleringsbrev

Regleringsbrev är benämningen på de regeringsbeslut som utfärdas årligen i syfte att styra all verksamhet som omfattas av inkomster och utgifter på statsbudgeten samt helt eller delvis finansierad avgiftsverksamhet. Regleringsbrevet är indelat i dels en verksamhetsdel, dels en finansieringsdel. I verksamhetsdelen anges de mål som gäller för myndigheten. I anslutning till målen anges vidare vilket/vilka återrapporteringskrav som gäller för respektive mål, dvs. regeringen skall ange vilka verksamhetsresultat som myndigheten skall uppnå.

Regleringsbrevet är ett ettårigt beslut till skillnad från instruktionen som gäller tills vidare. Detta innebär att de mål som anges i regleringsbrevet skall uppnås före utgången av budgetåret om inte något annat uttrycks, vilket inte hindrar att samma mål kan upprepas från ett år till ett annat.

För närvarande sker en s.k. tvåårsöversyn av statens målstruktur inom ramen för den statliga budgetprocessen (inom projektet VESTA, Verktyg för Ekonomisk styrning i STAten i Finansdepartementets regi). Som en följd av detta projekt kommer en ny struktur att tillämpas

i budgetpropositionen för år 2001, vilket påverkar hur verksamhetsdelen i regleringsbrevet för år 2001 kommer att utformas.

I det följande anges Organisationskommitténs förslag till mål, återrapporteringskrav samt vad som bör gälla för eventuella kommande uppdrag. Förslag på regleringsbrevets finansieringsdel berörs inte i denna utredning. Det förslag till regleringsbrev som presenteras nedan, avses kunnna tillämpas från och med den 1 juli 2001. Eftersom ombildningen av Folkhälsoinstitutet kommer att ske under ett löpande budgetår vill kommittén framhålla vikten av att smidiga övergångslösningar eftersträvas.

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutets övergripande mål för verksamheten bör vara: – att bidra till att uppfylla de nationella folkhälsomålen, – att bidra till att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta

för de största hälsoriskerna.

Organisationskommittén anser att de övergripande målen för utgiftsområdet, som skall anges i regleringsbrevets inledning, bör formuleras så att de stämmer överens med Folkhälsoinstitutets nya roll och uppgifter. Som övergripande mål för myndigheten föreslås därför att dessa skall vara ”att bidra till att uppfylla de nationella folkhälsomålen” samt att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna”. I den nya stabsfunktionsrollen ingår framför allt att följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen.

Kommittén anser att myndigheten kan bidra till att uppfylla de nationella målen – i egenskap av uppföljnings- och utvärderingsmyndighet samt nationellt kunskapscentrum inom folkhälsoområdet – men däremot inte direkt ansvara för att folkhälsomålen uppfylls. Organisationskommittén anser att det främst är andra sektorer i samhället, såsom t.ex. kommuner och landsting, som har ansvaret för genomförandet av folkhälsoåtgärder. Detsamma anser kommittén gäller även för målet att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna, dvs. att minska ojämlikheten i hälsa.

Kommittén anser vidare att det är viktigt att de övergripande målen bryts ned och preciseras på ett sådant sätt att det går att svara på frågan om måluppfyllelse skett eller inte. Eftersom det är effekter i samhället som avses i de övergripande målen, är effektmålen i sig endast möjliga att uppnå på lång sikt. De övergripande målen för institutet som innebär att bidra till att uppfylla effektmålen är dock tänkta att uppnås under det verksamhetsår som regleringsbrevet avser.

Organisationskommittén menar också att de övergripande målen bör formuleras på ett sådant sätt att de går att föra in i den målstruktur som är under utveckling inom ramen för den s.k. tvåårsöversynen av statens målstruktur.

Kommitténs förslag

Folkhälsoinstitutets verksamhet skall redovisas enligt följande verksamhetsgrenar: – Uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen. – Nationellt kunskapscentrum om metoder och strategier inom

folkhälsoområdet. – Tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. – Statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaks-

området.

I regleringsbreven för år 1999 och 2000 angav regeringen ingen verksamhetsindelning för Folkhälsoinstitutet. Organisationskommittén menar dock att en verksamhetsindelning i verksamhetsgrenar i regleringsbrevet är lämplig för att klargöra den nya inriktningen av myndighetens verksamhet. Verksamhetsgrensindelningen följer dessutom logiskt av den indelningsgrund av uppgifter som anges i förslaget till instruktion. Indelningen skall utgå från regeringens behov av redovisning och skall inte förväxlas med myndighetens organisation.

Kommitténs förslag

Uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen

Folkhälsoinstitutet skall ansvara för en samlad sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen.

Målet är att tillhandahålla beslutsunderlag av hög kvalitet till regeringen i syfte att uppnå de nationella folkhälsomålen.

Målet är att uppnå en hög kunskaps- och kompetensnivå i rollen som regeringens expertmyndighet inom folkhälsoområdet, både nationellt och internationellt.

Kommittén anser att det är viktigt att målen för verksamhetsgrenarna preciseras på ett sådant sätt att målen blir styrande för myndighetens verksamhet. Det är även viktigt att målen för verksamhetsgrenarna formuleras i termer av faktiska mål snarare än i termer av medel, dvs.

insatser för att uppnå målen. Ett mål bör i så hög utsträckning som möjligt ange vad som skall uppnås med verksamheten och insatserna/ prestationerna. Målen kan förutom effekter även avse prestationer, processer, prioriteringar etc. Vidare skall målen vara uppföljningsbara dvs. myndigheten skall kunna visa om den har uppnått målen vid utgången av den angivna tidsperioden. Myndighetens ansvarsområde, roll och uppgifter bör anges i instruktionen.

Organisationskommittén föreslår att mål formuleras för dels den stabsfunktion som Folkhälsoinstitutet skall upprätthålla, dels den expertfunktion som den skall utgöra i förhållande till regeringen. Det är här viktigt att ange att målet bör vara att de beslutsunderlag som lämnas till regeringen skall vara av hög kvalitet. Detta för att regeringen skall kunna använda beslutsunderlagen i sitt arbete med att bedriva en effektiv och ändamålsenlig folkhälsopolitik i syfte att uppnå de nationella folkhälsomålen. I rollen som expertmyndighet bör målet vara att uppnå en hög kunskaps- och kompetensnivå, både på det nationella och internationella planet.

Kommitténs förslag till mål för verksamhetsgrenarna fokuserar på mål för myndighetens prestationer, till skillnad från tidigare års regleringsbrev, vilka angett mål i form av effekter. Kommittén anser att prestationsmålen bättre stämmer överens med Folkhälsoinstitutets nya roll att följa upp och utvärdera de nationella folkhälsomålen samt utvärdera metoder m.m. inom folkhälsoområdet. Detta eftersom den nya rollen innebär att utvärdera huruvida andra folkhälsoaktörer, såsom sektorsmyndigheter m.fl. samt kommuner och landsting, uppnår effekter i form av förbättrad folkhälsa med hjälp av sina insatser.

Kommitténs förslag

Nationellt kunskapscentrum om metoder och strategier inom folkhälsoområdet

Folkhälsoinstitutet skall vara ett nationellt kunskapscentrum om metoder och strategier inom folkhälsoområdet.

Målet är att uppnå en hög kunskapssnivå inom forsknings- och metodutvecklingsområdet i syfte att bistå främst kommuner och landsting med kunskap i folkhälsoarbetet.

Målet är att på ett effektivt sätt föra ut vetenskapligt grundad kunskap och fakta till främst kommuner och landsting i syfte att bistå det lokala och regionala folkhälsoarbetet.

Organisationskommittén anser att mål bör formuleras med utgångspunkt i den nya rollen som nationellt kunskapscentrum. Det handlar här

om att myndigheten skall uppnå en hög kunskapssnivå inom forsknings- och metodutvecklingsområdet i syfte att bistå främst kommuner och landsting med kunskap i deras folkhälsoarbete. Ett annat mål bör dessutom formuleras utifrån hur spridningen av kunskap till kommuner och landsting bör ske. Målet bör vara att på ett effektivt sätt föra ut vetenskapligt grundad kunskap och fakta till främst kommuner och landsting i syfte att bistå det lokala och regionala folkhälsoarbetet.

Kommitténs förslag

Tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet

Folkhälsoinstitutet skall ansvara för övergripande tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet.

Målet är att de berörda lagarna inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet efterlevs.

Ett viktigt område för Folkhälsoinstitutet föreslås bli att arbeta med tillsynsfrågor inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målet för denna verksamhet anser kommittén bör vara att myndigheten skall bidra till att tillsynen inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet genomförs på ett sådant sätt att de berörda lagarna inom området efterlevs. I återrapporteringskraven för målet ifråga bör även anges att myndigheten skall redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att utveckla systemtillsynen. Dessutom bör återrapporteras analyser av hur lagstiftningen efterlevs samt eventuella förslag till åtgärder.

Kommitténs förslag

Statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet

Folkhälsoinstitutet skall ansvara för statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet.

Målet är att samordna statistiken så att aktuell statistik av god kvalitet tillhandahålls.

Ett annat viktigt område är Organisationskommitténs förslag om att Folkhälsoinstitutet skall ansvara för statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Målet inom detta område bör vara att samordna statistiken på ett sådant sätt att det finns tillgång till statistik av god kvalitet inom respektive område.

Kommitténs förslag

Myndighetsspecifik information

Målet är att Folkhälsoinstitutet skall anpassa sin verksamhet, organisation och kompetens i syfte att uppfylla den nya rollen.

Organisationskommittén anser att mål bör formuleras för myndighetens omställningsperiod. Detta menar kommittén underlättar både för regeringens styrning samt för myndigheten själv under omställningsperiodens olika skeden. Kommittén anser vidare att en omställningsperiod på tre år bör vara tillräcklig för att myndigheten skall kunna ställa om sin verksamhet till den nya rollen. Därför bör ett omställningsmål för myndigheten formuleras i regleringsbrevet för vart och ett av de tre år som omställningen omfattar. Omställningsmålet bör preciseras i form av ett antal milstolpar. Milstolpar bör anges i regleringsbrevet redan för år 2001.

Exempel på hur milstolpar kan formuleras ges i det följande: – En ny organisations- och ledningsstruktur skall vara införd den 1

juli 2001. – Myndighetens kompetens skall vara anpassad till den nya rollen och

uppgifterna senast den 31 december 2001. En plan för hur detta skall gå till skall finnas senast den 1 februari 2001. – Nya verksamhets- och ekonomistyrningssystem anpassade till den

interna organisationen samt de externa kraven på återredovisning skall vara utvecklade till den 1 juli 2001. – En plan för arbetet med uppföljning och utvärdering av de

nationella folkhälsomålen skall tas fram senast den 31 december 2001. – Samarbetsavtal med forskningen som understödjer det nya

arbetssättet skall tas fram senast den 31 december 2001.

Dessutom menar kommittén att regeringen i regleringsbrevet bör ange återrapporteringskrav som talar om hur omställningen fortskrider. Regelbunden återrapportering bör övervägas ske även under andra tidpunkter än i samband med årsredovisningen, t.ex. i samband med resultatdialogen (se avsnitt 6.3.4).

Kommitténs förslag

Krav på återrapportering

För varje mål i regleringsbrevet bör anges vilka väsentliga slutprestationer som genomförts under året för att uppnå respektive mål. Därutöver skall även anges kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation.

I kommittédirektiven (dir. 1999:56) står bl.a. att kommittén skall utveckla ett för myndigheten anpassat verksamhets- och ekonomistyrningssystem som möjliggör uppföljning och utvärdering av myndighetens arbete. Kommittén har tolkat detta som att det bör anges vilka krav som skall ställas på myndighetens återrapportering till regeringen i samband med de återrapporteringskrav som anges i regleringsbrevet. Återrapporteringskraven skall dels ge regeringen underlag för sin resultatredovisning till riksdagen, dels ge regeringen underlag för att styra myndigheterna, dvs. resultatinformation.

Att utveckla de faktiska verksamhets- och ekonomistyrningssystemen är en uppgift för myndigheten. Organisationskommittén anser att dessa system bör utvecklas på ett sådant sätt att de kan svara upp mot de krav som regeringen ställer på myndigheten i form av återrapporteringskrav i regleringsbrevet.

Kommittén anser att återrapporteringskraven bör fokusera på att myndigheten skall ange vilka väsentliga slutprestationer som genomförts under året för att uppnå respektive mål. Dessutom bör regeringen få en redovisning av hur resuserna utnyttjats, dvs. vad det kostat att uppnå respektive mål genom att ange kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation. Med slutprestation menas den produkt eller tjänst som lämnar myndigheten, dvs. rapporter eller andra kunskapsoch beslutsunderlag m.m.

För att få en koppling mellan myndighetens verksamhet och ekonomi bör det vidare övervägas om regleringsbrevet skall kompletteras med ett antal nyckeltal som t.ex. säger något om myndighetens produktivitet eller effektivitet. En annan utvecklingspotential i regleringsbrevet är att formulera kvalitetsmått. Kommittén anser vidare att resultatinformationen för myndigheten bör utvecklas och att myndigheten bör utveckla ett ändamålsenligt uppföljningssystem. Återrapporteringskraven i regleringsbrevet bör kompletteras med andra redovisningskrav än vad som ovan angivits i syfte att utveckla regeringens resultatinformation. Detta kan förslagsvis ges som ett särskilt uppdrag i regleringsbrevet.

När det gäller myndighetens uppdrag i regleringsbrevet eller i andra regeringsbeslut (se nedan) bör det särredovisas prestationer och kostnader för dessa i årsredovisningen.

Organisationskommittén har även valt att ange ett särskilt återrapporteringskrav för det övergripande målet att bidra till att förbättra hälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna, dvs. genom att anlägga ett målgruppsperspektiv. Det skall särskilt anges vilka väsentliga sluprestationer som genomförts under året och som syftat till att bidra till att förbättra folkhälsan för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Anledningen till att ange ett sådant krav är dels att regeringen får en uppfattning om på vilket sätt Folkhälsoinstitutet arbetar med det övergripande målet, dels att göra det möjligt att utifrån denna årliga redovisning göra en bedömning av i vilken grad man närmat sig det övergripande målet under året. Därutöver skall även här anges kostnader för de väsentliga slutprestationerna.

Kommitténs förslag

Uppdrag

Folkhälsoinstitutet skall på regeringens uppdrag samordna nationella insatser.

Organisationskommittén anser att myndigheten skall kunna samordna nationella insatser. Sådana regeringsuppdrag bör i första hand anges i regleringsbrevet.

Det bör anges en tidpunkt för när ett särskilt regeringsuppdrag som anges i regleringbrevet skall vara utfört. Uppgifter av löpande karaktär som inte är avgränsade i tid bör i stället kopplas till ett mål och anges som exempel på prestationer under återrapporteringskraven.

6.3.4. Resultatdialog

Kommitténs förslag

Resultatdialogen bör användas för att stämma av att omställningsarbetet genomförs i den takt och med den inriktning som regeringen önskar.

Vidare bör regeringens närmare krav på återrapportering och redovisning behandlas i resultatdialogen.

Kommittén gör bedömningen att resultatdialogen är ett viktigt instrument för regeringens resultatstyrning av Folkhälsoinstitutet. Det är angeläget att stödja myndighetens omställning genom täta dialoger. Vidare kommer institutets arbete med folkhälsomålen att behöva stämmas av med regeringen. Detta kommer att vara särskilt betydelsefullt inledningsvis när målen skall implementeras i stora delar av statsförvaltningen.

Enligt de anvisningar som ges ut i samband med resultatdialogerna framgår att resultatdialogen bör ske årligen under våren. Detta dels för att myndigheten skall kunna få till stånd en dialog med regeringen i god tid i anslutning till myndighetens interna verksamhetsplaneringsprocess, dels för att regeringen skall kunna få in synpunkter på årsredovisning m.m. i samband med budgetprocessen och för fortsatt beredning av regleringsbrevet. Inom ramen för dialogen kan även regeringen redogöra för och närmare precisera krav på återrapportering och redovisning.

Ett annat syfte med dialogen är att myndigheten skall kunna rapportera om andra viktiga iakttagelser inom folkhälsoområdet som myndigheten gjort i sin verksamhet, t.ex. hur samverkan fungerar med andra myndigheter avseende uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen, hur samverkan fungerar med kommuner och landsting m.m. Resultatdialogen mellan regeringen och myndigheten bör därför ses som ett viktigt komplement till de skrivna dokument som i övrigt lämnas till regeringen.

6.4. Ekonomiska konsekvenser

Kommitténs bedömning

Kommitténs förslag kommer inte att medföra någon ökad belastning på statsbudgeten.

Då Folkhälsoinstitutets nya uppgifter innebär att utveckla metoder m.m. kommer detta att kunna medföra ett effektivare folkhälsoarbete i kommuner och landsting och i konsekvens med detta inga ökade kommunala och landstingskommunala kostnader.

I den mån regeringen avser att initiera särskilda insatser inom t.ex. opinions- och informationsområdet skall finansieringsprincipen gälla.

Ett ställningstagande till hur gränsdragningen mellan berörda myndigheters uppgifter inom området hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar skall se ut bör ske i samband med att regeringen tar ställning till Smittskyddskommitténs förslag. Detta kan få ekonomiska konsekvenser för Folkhälsoinstitutet.

För att Folkhälsoinstitutet skall kunna fullgöra sina nya uppgifter – att följa upp och utvärdera insatser inom folkhälsoområdet med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen, vara kunskapscentrum vad gäller metoder och strategier i folkhälsoarbetet samt ha vissa tillsynsuppgifter m.m. inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet – behöver institutet prioritera ned vissa av de nuvarande uppgifterna.

Kommittén bedömer att resurser kan frigöras genom att arbetet med organisationsstöd flyttas till Socialstyrelsen, projektstödet minskas och koncentreras till utvärderingsinsatser av färre och strategiskt viktiga projekt samt genom att information till allmänheten minskas. Vi bedömer även att den forskningssamverkan som institutet har kan användas effektivare. Kommittén har också noterat att av institutets totalt förbrukade medel används i dag endast 20 procent till personalkostnader och 2 procent till lokalkostnader. Räknas det särskilda hiv/ aids-anslaget bort är motsvarande siffror 42 procent och 5 procent. Det finns således ganska goda finansiella förutsättningar att lägga om verksamhetens inriktning på relativt kort tid.

År 1999 var Folkhälsoinstitutets förvaltningsanslag 109 milj. kr, medan medlen till hiv/aids uppgick till 52 milj. kr. Ett ställningstagande till hur gränsdragningen mellan berörda myndigheters uppgifter inom området hiv/aids och andra sexuellt överförbara sjukdomar skall se ut bör ske i samband med att regeringen tar ställning till

Smittskyddskommitténs förslag. Detta kan få ekonomiska konsekvenser för Folkhälsoinstitutet.

Regeringen har beslutat att överföring av tillsynsuppgifter skall ske från Alkoholinspektionen och Läkemedelsverket. Enligt kommitténs förslag skall även tillsynsuppgifter från Socialstyrelsen överföras till institutet. I dag arbetar sammanlagt 14 personer på Alkoholinspektionen. Enligt bedömningar från myndighetens ledning åtgår cirka tio personår på inspektionen till övergripande tillsyn, som skall tas över av Folkhälsoinstitutet. På Läkemedelsverket sysselsätter arbetet med övergripande tillsyn avseende teknisk sprit cirka tre årsarbetskrafter. Därtill kommer arbetet med tillsyn av tobakslagen, som i dag fordrar mindre än en årsarbetskraft hos Socialstyrelsen. Samordningen av tillsynen bör ge effektivitetsvinster. Samtidigt bör verksamheten dimensioneras så att tillsynen kan vidareutvecklas.

Kommitténs förslag att organisationsstöd bör överflyttas till Socialstyrelsen medför att cirka 17 miljoner kr/år bör överföras till Socialstyrelsen om organisationsstöd från hiv/aidsanslaget inräknas. Organisaionsstödet exklusive stödet från hiv/aidsanslaget uppgick år 1999 till 4,7 milj. kr.

Då Folkhälsoinstitutets nya uppgifter innebär att utveckla metoder m.m. kommer detta att kunna medföra ett effektivare folkhälsoarbete i kommuner och landsting och i konsekvens med detta inga ökade kommunala och landstingskommunala kostnader. I den mån regeringen avser att initiera särskilda insatser inom t.ex. opinions- och informationsområdet som innebär kostnader för kommuner och landsting skall enligt Organisationskommitténs uppfattning finansieringsprincipen gälla.

Referenser

Ds 1995:6, Finansdepartementet, ELMA Åtgärder för att stärka resul-

tatstyrningen

Ds 1995:50, Socialdepartementet, Länsstyrelsens nya roll på alkohol-

området

Ds 1997:4, Socialdepartementet, Strategi för Sveriges EG-arbete i

frågor som gäller folkhälsa och hälso- och sjukvård

Ds 1999:68, Utbildningsdepartementet, Att finansiera forskning och

utveckling

Ekonomistyrningsverket, ESV 1999:2, EA 1999, Ekonomiadministra-

tiva bestämmelser för statlig verksamhet Ekonomistyrningsverket, ESV 1999:19, Informella kontakter i sam-

band med regleringsbrev och årsredovisningar

Folkhälsoinstitutet 1996:88, Kartläggning av kommunernas folkhälso-

arbete

Folkhälsoinstitutet, 1999:10, Massmediakampanjer Folkhälsoinstitutet 1999:11, Forskning för folkhälsa Folkhälsoinstitutet, 2000:1, Kommunikationskanaler mellan nationell

och lokal nivå för alkohol- och narkotikapreventivt arbete

Folkhälsoinstitutets årsredovisning 1998 Folkhälsoinstitutets årsredovisning 1999 Landstingsförbundet & Svenska Kommunförbundet, Främja hälsa –

förebygg sjukdomar, Slutrapport från Folkhälsoprogrammet,

Stockholm 1998 Lundquist, Lennart, Förvaltning och demokrati, Lund: Norstedts, 1991 Petersson, Olof & Söderlind, Donald, Förvaltningspolitik,

Helsingborg: Publica, 1992 Regeringens proposition 1986/87:99 Om ledning av den statliga för-

valtningen

Regeringens proposition 1990/91:175 Om vissa folkhälsofrågor Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborg-

arnas tjänst

Regeringens proposition 1997/98:183 Kontroll av syntetiska droger

m.m.

Regeringens proposition 1998/99:134 Vissa alkoholfrågor m.m. Regeringens proposition 1999/2000:1 Budgetpropositionen för 2000,

utgiftsområde 9–12, volym 6 Regeringens proposition 1999/2000:81 Forskning för framtiden - en ny

organisation för forskningsfinansiering

Regeringens proposition 1999/2000:121 Privat införsel av alkohol-

drycker m.m.

Riksrevisionsverket, Resultatanalys, Rolf Sandahl, 1991 Riksrevisionsverket, RRV 1994:32, Den statliga budgetprocessen och

resultatstyrningen

Riksrevisionsverket, RRV 1996:6, Att mäta effekter Riksrevisionsverket, RRV 1996:13, Resultatstyrning i myndigheten Riksrevisionsverket, RRV 1996:36, Med resultatet i fokus Riksrevisionsverket, RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring Socialutskottets betänkande 1999/2000:SoU4 Vissa alkoholfrågor SoS-rapport, 1997:18, Folkhälsorapport 1997 SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning SOU 1991:40, Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner SOU 1997:15, Det svåra samspelet, Resultatstyrningens framväxt och

problematik

SOU 1997:57 , I medborgarnas tjänst, En samlad förvaltningspolitik

för staten

SOU 1997:80, Reformerad stabsorganisation SOU 1997:119, En tydligare roll för hälso- och sjukvården i folk-

hälsoarbetet

SOU 1998:38, Vad får vi pengarna? Resultatstyrning av statsbidrag

till vissa organisationer inom det sociala området

SOU 1998:43, Hur skall Sverige må bättre? – första steget mot

nationella folkhälsomål

SOU 1998:154, OAS Oberoende Alkoholsamarbetet i framtiden SOU 1998:156, Alkoholpolitikens medel SOU 1999:51, Smittskydd, samhälle och individ SOU 1999:65, Barnombudsmannen, företrädare för barn och ung-

domar

SOU 1999:66, God vård på lika villkor? – om statens styrning av

hälso- och sjukvården

SOU 1999:90, Narkotikastatistik, Om samhällets behov av information

om narkotikautvecklingen

SOU 1999:137, Hälsa på lika villkor - andra steget mot nationella

folkhälsomål

SOU 2000:3, Välfärd vid vägskäl, Utvecklingen under 1990-talet

Statskontoret, 1990:21, När riksdag och regering ska styra med

resultat

Statskontoret, 1998:22, Samordning mot droger Statskontoret, 1999:21, Det viktiga valet av verkschef Statskontoret, 2000:9, Styrelser med fullt ansvar Vedung, Evert, Utvärdering i politik och förvaltning, Lund:

Studentlitteratur, 1998.

Mål för verksamhetsgrenar

Verksamhetsgren 1. Uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen

Statens folkhälsoinstitut skall ansvara för en samlad sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av folkhälsan med utgångspunkt i de nationella folkhälsomålen.

Målet är att tillhandahålla beslutsunderlag av hög kvalitet till regeringen i syfte att uppnå de nationella folkhälsomålen.

Återrapportering

Redovisa – de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, dvs.

beslutsunderlag till regeringen i form av t.ex. rapporter, handlingsplaner, hälsokonsekvensanalyser, analyser av folkhälsoutvecklingen och insatser inom folkhälsoområdet, omvärldsförändringar, tillståndsbeskrivningar. – åtgärder som vidtagits för att upprätta samrådsformer med berörda

myndigheter i utvecklingen av målarbetet, t.ex. samrådsgrupper, arbetsgrupper eller liknande. – kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation.

Målet är att uppnå en hög kunskaps- och kompetensnivå i rollen som regeringens expertmyndighet inom folkhälsoområdet, både nationellt och internationellt.

Återrapportering

Redovisa – de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex.

kunskapsunderlag om strategier och metoder som rör folkhälsofrågor, kompetensutvecklingsåtgärder, underlag för svenskt agerande i det internationella arbetet och andra internationella organisationer där myndigheten företräder regeringen. – kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation.

Verksamhetsgren 2. Nationellt kunskapscentrum om metoder och strategier inom folkhälsoområdet

Statens folkhälsoinstitut skall vara ett nationellt kunskapscentrum inom folkhälsoområdet.

Målet är att uppnå en hög kunskapsnivå inom forsknings- och metodutvecklingsområdet i syfte att bistå främst kommuner och landsting med kunskap i folkhälsoarbetet.

Återrapportering

Redovisa – de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex.

kunskapsunderlag till kommuner och landsting, rapportering av insatser inom folkhälsoområdet nationellt och internationellt, samarbetsavtal och annat forskningssamarbete, forskningsstöd, strategioch metodstöd, utvärdering av metoder, metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar av politiska beslut. – totala kostnader för forskningen; forskningssamarbete inkl. sam-

arbetsavtal, forskningsstöd m.m. – kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation.

Målet är att på ett effektivt sätt föra ut vetenskapligt grundad kunskap och fakta till främst kommuner och landsting i syfte att vidareutveckla det lokala och regionala folkhälsoarbetet.

Återrapportering

Redovisa – de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex.

konferenser, seminarier, utbildningsinsatser, samrådsgrupper. – kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation.

Verksamhetsgren 3. Tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet

Statens folkhälsoinstitut skall ansvara för övergripande tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet.

Målet är att lagarna inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet efterlevs.

Återrapportering

Redovisa – de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex.

föreskrifter, allmänna råd, rådgivningsinsatser, informationsinsatser, utbildningsinsatser, analyser av hur lagstiftningen efterlevs och ev. åtgärdsförslag. – åtgärder som vidtagits för att utveckla systemtillsynen inom respek-

tive område. – kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation.

Verksamhetsgren 4. Statistiksamordning inom alkohol-, narkotikaoch tobaksområdet

Statens folkhälsoinstitut skall ansvara för statistiksamordning inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet.

Målet är att samordna statistiken så att aktuell statistik av god kvalitet tillhandahålls.

Återrapportering

Redovisa – de väsentligaste slutprestationer som vidtagits för att nå målet, t.ex.

åtgärder för att samordna statistiken inom respektive område. – kostnaderna för respektive väsentlig slutprestation.

1.2 Myndighetsspecifik information

Målet är att Statens folkhälsoinstitut skall anpassa sin verksamhet, organisation och kompetens i syfte att uppfylla den nya rollen.

Återrapportering

Redovisa – samtliga omställningsåtgärder som vidtagits under det första året av

den treåriga omställningsperioden för att uppfylla den nya rollen, t.ex. kompetensutvecklingsåtgärder, planer för arbetet med uppföljning och utvärdering av de nationella folkhälsomålen. – kostnader för respektive omställningsåtgärd.

1.3 Uppdrag

Statens folkhälsoinstitut skall på regeringens uppdrag samordna nationella insatser.

Uppdragen skall redovisas vid en särskild angiven tidpunkt. Prestationer och kostnader för respektive regeringsuppdrag skall särredovisas i årsredovisningen.

Extern utvärdering av Folkhälsoinstitutet

Utvärderingen har gjorts av en nordisk expertgrupp

Rapporten har lämnats till

Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet

den 31 mars 2000

Sammanfattning

Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet har givit en extern utvärderingsgrupp i uppgift att på ett övergripande plan utvärdera Folkhälsoinstitutets verksamhet. Syftet med utvärderingen har varit att besvara tre frågor:

1. Har myndigheten tagit rätt strategiska beslut och gjort rätt prioriteringar i sitt arbete med utgångspunkt i statsmakternas mål?

2. Har myndigheten använt lämpliga metoder för att uppnå statsmakternas mål?

3. Överensstämmer resultatet av myndighetens arbete med statsmakternas mål?

Utvärderingen har genomförts av institutets hittillsvarande mål, roll och verksamhet, men också mot bakgrund av en jämförelse med det europeiska begreppet folkhälsoinstitut samt institutets möjliga framtida verksamhet. Under arbetet har i tillämpliga delar en s.k. SWOT-analys (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) använts, vilken identifierar styrkor, svagheter, möjligheter i och hot mot en verksamhet.

En sådan SWOT-utvärderingsmodell har fyra steg: 1. Basbeskrivning av institutionen, 2. Intern utvärdering, som resulterar i en SWOT-analys, 3. Extern utvärdering med SWOT-konklusioner, 4. Den ansvariga myndigheten följer upp (Organisationskommittén m.fl.) Den externa utvärderingen har genomförts av följande grupp:

Finn Kamper-Jørgensen, ordförande, direktör för Statens Institut for Folkesundhed, Danmark Karl-Eric Karlsson, chef för samhällsmedicinska enheten, Västerbottens läns landsting Gudjón Magnússon, tidigare departementsråd, Island, nu rektor Nordiska Hälsovårdshögskolan, Göteborg Arja Rimpelä, professor i folkhälsovetenskap, Tammerfors universitet, Finland Johanna Törnwall, utredare, sekreterare i gruppen

Arbetet har utförts under tiden december 1999 till och med mars 2000.

Utvärderingens viktigaste resultat

Utvärderingsgruppen konstaterar, som svar på uppdragets första fråga, att myndigheten Folkhälsoinstitutet i den programorienterade delen av verksamheten i huvudsak fattat riktiga strategiska beslut och använt lämpliga metoder för att nå statsmakternas mål. Dock noterar vi att ett program genom öronmärkta medel givits mycket stor tyngd inom verksamheten, vilket lett till obalanser. De vertikalt uppbyggda programmen fungerar således väsentligen bra. Däremot anser vi att FHI vad avser de horisontella uppgifter som skall genomsyra alla verksamheter inte fullt ut nått statsmakternas mål. Vi vill här särskilt peka på kravet att betrakta jämlikhet i hälsa som ett överordnat mål: enligt vår uppfattning har man inte på ett systematiskt sätt förmått integrera detta mål i verksamheten. Detta avspeglar sig också i att det saknas strukturer inom institutet som skulle kunna stödja en integrering av jämlikhetsaspekten i alla program.

Utvärderingen visar också på svagheter när det gäller andra funktioner av generell karaktär. Det finns ingen övergripande stabsfunktion vid FHI, i den mening vi anger på s 4, utom i internationella sammanhang. Vidare har FHI haft svårt att skapa möjligheter till erfarenhetsutbyte på tvärs över programmen om metoder i folkhälsoarbetet. Man har inte heller dragit full nytta av forskningsstödet och samarbetsavtalen.

Den tredje frågan i uppdraget var om resultatet av myndighetens arbete överensstämmer med statsmakternas mål. Statsmakternas mål har varit formulerade mycket olika, ibland uttryckta i hälsotermer och andra gånger i processer eller i insatsformer. Gruppen vill först påpeka att det är en svår uppgift att bedöma effekter på hälsa av institutets insatser. Detta beror dels på att folkhälsoinsatser kräver lång tid för att ge resultat, dels på att det är mycket svårt att urskilja institutets insatser bland alla de faktorer som kan påverka utvecklingen. I vissa fall kan man dock se en utveckling som är mera gynnsam än i många andra länder (på Hiv/aidsområdet) och då ligger det nära till hands att anta att de omfattande insatser som gjorts från institutets sida haft betydelse och att situationen varit en annan om institutet inte funnits. Institutet kan också visa konkreta resultat beträffande skadereduktion. Inom andra programområden finns resultat beträffande attityder och beteenden. Utvärderingsgruppen konstaterar dock att det saknas ett systematiskt förhållningssätt till resultatvärdering, liksom till utveckling av metoder för att mäta resultat.

Utvärderingsgruppen har vidare genom sin SWOT-analys identifierat följande huvudsakliga styrkor, svagheter, möjligheter i och hot mot verksamheten.

Styrkor

1. Ur internationell synvinkel är det positivt att man i Sverige har etablerat en särskild central myndighet med resurser att bistå hela Sverige med hälsofrämjande och förebyggande insatser.

2. I förhållande till statens hittillsvarande krav att FHI skall satsa på programorienterade mål för verksamheten, har institutet på ett flertal områden utvecklat bra och relevanta program. Utvärderingsgruppen har intryck av att flera av dessa program ligger i framkant metodmässigt och resultatmässigt, också mätt med internationell måttstock.

3. Det finns på institutet en stor programrelaterad kompetens.

4. FHI är välkänt internationellt – i EU och WHO – för sitt engagemang i policyutvecklingen på folkhälsoområdet. På detta fält har institutet haft en viktig stabsfunktion för den svenska regeringen.

5. Beträffande metodval och val av verktyg för realisering av institutets mål har man oftast använt relevanta och lämpliga insatser, särskilt för att utveckla program:

a) För de flesta program finns det strategiska dokument och

bidrag till policyutvecklingen.

b) Användningen av kunskaps- och faktaunderlag vid utveck-

lingen av program är allmänt god och forskningsresultat används.

c) Det finns en rad goda exempel på idé- och metodutveckling

samt modellprojekt som bas för program samt för spridning och insatser på olika programområden.

d) Det bedöms som en styrka att FHI arbetar sektorsöver-

gripande inom olika program.

e) Stöd till regionala och lokala nätverk, etablering av

kontakter och samarbete på olika nivåer har allmänt fungerat bra.

f) Det fleråriga skriftliga samarbetsavtal som finns mellan

EpC och FHI är en styrka och borde kunna tjäna som modell i andra samarbetsrelationer.

g) Stödet till den regionala och lokala nivån i form av

ekonomiskt stöd, metodutveckling, forskningsstöd, upplysningsverksamhet och nätverksbyggande etc. har haft stor betydelse för att stimulera utvecklingen.

h) Inom programmen har utbildning, kommunikation och

information oftast använts på ett relevant sätt.

i) Från folkhälsovetenskaplig metodsynvinkel bedöms det att

lämpliga metoder ofta använts i programutveckling och -

implementering. Det finns dock variationer mellan olika program.

j) Det finns för närvarande en starkt programorienterad tra-

dition bland institutets medarbetare. I dagens programorienterade verksamhet är detta en styrka. Se dock punkten 2 a nedan.

6 Utvärderingsgruppen har noterat att FHI har inhämtat erfarenheter från landstingens samhällsmedicinska chefer/motsvarande. Deras bedömning visar att FHI i huvudsak utarbetar bra informationsmaterial och bra rapporter om hälsans bestämningsfaktorer som kunskapsstöd till det lokala folkhälsoarbetet. De anser också att FHI:s initiativ att bilda nätverk med kontaktpersoner från hela landet har haft stor betydelse för erfarenhetsutbyte och kunskapsförmedling och att ekonomiskt stöd har varit en förutsättning för utvecklingsarbetet. (Bilaga 5)

Svagheter

1 Samspelet mellan regering/departement och FHI om mål för och prioritering av verksamheten bedöms inte särskilt positivt av utvärderingsgruppen. De årliga regleringsbreven är ofta inte samordnade med budgetutvecklingen och tidshorisonten för uppdragen. Vidare formuleras i regleringsbreven ofta mål, som visar bristande respekt för behovet av långsiktiga insatser för att uppnå önskade resultat. I FHI:s interna SWOT-analys sägs bl.a.: ”Dålig kontinuitet i uppdraget från departementet, svårt att tyda deras förväntningar, brister i samarbetet” ---”Uppdraget diffust och brett och ger därför liten vägledning”.

En sådan statlig regleringsram kan ge upphov till likgiltighet och skepsis bland personal och ledning och till en prioritering av interna mål på bekostnad av de externa.

2 Inom programverksamheten

a) saknas det en uppsamling av erfarenheter på tvärs över

programmen om hur strategier, handlingsprogram, metoder och produkter fungerar.

b) saknas det en kritisk bedömning av den aktuella program-

strukturen vid institutet. Det tydligaste exemplet anser vi vara främjandeenheten/programmet.

c) saknas det en systematisk inarbetning av jämlikhets- och

genusperspektiven i program och interventioner.

d) saknas det en avtalsreglerad samverkan om kampanjer

mellan FHI samt landsting och kommuner m.fl. (Det s.k.. CEN-LOK-konceptet, central-lokal samverkan)

e) saknas det en systematisk och planerad utvärdering av

program i deras helhet och av väsentliga programelement.

f) saknas det en systematisk uppföljning av de få utvärde-

ringar som faktiskt gjorts, t.ex. rekommendationerna från utvärderingen av samarbetsavtalen med universiteten. I denna utvärdering rekommenderades bl.a. att forskarnas möjlighet till 20 % tjänstgöring inom FHI utnyttjas och att FHI bör ha ett vetenskapligt råd.

g) saknas det en enhetlig policy för om FHI skall utveckla och

bedriva egen forskning eller träffa avtal med forskningsinstitutioner.

h) saknas det enligt de samhällsmedicinska cheferna bl.a.

tillräckligt metodstöd och strategiskt stöd för folkhälsoarbetet samt en policy för implementering

3 Det saknas inom FHI en klar och välkänd lednings- och beslutsstruktur. 4 Utvärderingsgruppen har definierat ”stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet” på följande sätt: En stödfunktion för regeringens behov av att få beslutsunderlag för sin folkhälsopolitik. Denna stödfunktion skall

  • agera på direkt uppdrag av regeringen beträffande folkhälsopolitiken
  • på hög och övergripande nivå följa och analysera utvecklingen samt ta de initiativ utvecklingen föranleder i relation till folkhälsopolitiken
  • bistå med att utforma generella strategier och handlingsplaner, t.ex. hälsokonsekvensbedömningar.

Gruppen konstaterar att det i relation till ett kommande nationellt, brett sektorsövergripande folkhälsoprogram, som bl.a. involverar arbetslivssektorn, miljösektorn, socialsektorn, hälso- och sjukvårdssektorn, trafiksektorn etc. helt saknas en nationell stabsfunktion. 5 Folkhälsoinstitutet är en myndighet, men i internationella samman-

hang uppfattas ”institut” som en organisation, där egen forskning, utredning och i viss mån utvecklingsarbete är kärnområden.

Möjligheter

1. Det förefaller finnas brett politiskt stöd för folkhälsoarbetet i Sverige, liksom för en nationell folkhälsomyndighet som FHI.

2. FHI utgör en viktig resurs för folkhälsoarbetet, både personellt och ekonomiskt, och kan genom bl.a. en översyn av ledningsstrukturen förändras i önskad riktning.

3. Om FHI förblir en programorienterad organisation har man tillgång till en betydande expertis inom området programutveckling.

4. Om FHI skall bli den myndighet som utgör navet för det framtida nationella folkhälsoprogrammet bör en stabsfunktion inarbetas i alla funktionella och organisatoriska scenarier för FHI.

5. En brett sammansatt generaldirektörsgrupp för folkhälsofrågor, med FHI:s generaldirektör som ordförande och med en stark sekretariatsfunktion bakom sig, skulle kunna utvecklas till en del av en framtida stabsfunktion.

Hot

1. Vacklande politisk hållning gentemot FHI p.g.a. en förändrad syn på folkhälsoarbetet och på FHI:s roll i detta arbete. Starkt växlande ekonomiska villkor för myndigheten beroende på både den samhällsekonomiska utvecklingen och på en förändrad uppfattning om var medlen för utveckling av det nya folkhälsoprogrammet skall placeras.

2. Bristande förmåga hos FHI att inrätta nya funktioner, till följd av att institutet hittills i stor utsträckning rekryterat praktiskt orienterade programmedarbetare, specialiserade inom ett ämne.

3. Anställda kan uppleva en risk för arbetslöshet om det inte finns beredskap och förmåga att erbjuda relevant kompetensutveckling för det fall att institutet förändras till att bli en myndighet av stabskaraktär.

4. Bristande erfarenhet av genomgripande förändringsarbete inom FHI.

5. I en pågående utveckling mot färre och större regioner i Sverige kan det förväntas att regionerna också bygger upp egen kompetens på folkhälsoområdet, inklusive kompetens att utveckla och implementera folkhälsoprogram. En större central programorienterad resurs på FHI torde därför antagligen kunna ifrågasättas.

Framtidsscenarier och rekommendationer

Utvärderingsgruppen har noterat att direktiven för organisationskommittén anger att Folkhälsoinstitutets verksamhet skall förändras så att den får en mera tydlig stabskaraktär. Som resultat av våra överväganden har vi därför identifierat tre möjliga scenarier för den framtida organisationen. Dessa scenarier skall ses mot bakgrund av överväganden om tre tänkbara huvudfunktioner för institutet: stabsfunktion – kunskaps- och utvecklingsfunktion – praktisk programverksamhet.

Det första scenariot innebär att institutet bibehålls i sin nuvarande programinriktade form. Om man önskar en framtida stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet får denna funktion placeras utanför FHI.

Det andra scenariot adderar en stabsfunktion till den första modellen och det sker en utbyggnad av funktionen för att täcka de behov som anges i direktiven för Organisationskommittén. En sådan förändring skulle medföra att institutets verksamhetsområde skulle breddas i förhållande till det nuvarande och spänna över olikartade uppgifter som ställer olika krav på sina utövare. Vi har dock ifrågasatt om en organisation förmår spänna över ett så brett fält, bibehålla kvalitet i insatserna och härbärgera så pass olikartade verksamhetskulturer inom sig.

Det tredje scenariot innebär att institutets stabsfunktion och roll som kunskaps- och utvecklingscentrum stärks bl.a. genom en kompetensförstärkning och genom att man i större utsträckning använder de möjligheter som informationsteknologin erbjuder. Konsekvensen är att det sker en omprioritering och omstrukturering av verksamheten inom FHI. Programmen skulle omprövas och vissa delar förläggas någon annanstans, kanske regionaliseras. Strategier och idéer till programutveckling borde emellertid även framgent vara en uppgift för Folkhälsoinstitutet, liksom utvärdering av program. En annan variant innebär, att programmen i sin helhet skulle avvecklas som en uppgift för Folkhälsoinstitutet och förläggas någon annanstans. Vi konstaterar att detta vore en möjlig utveckling, men att den samtidigt skulle medföra att den del av institutets verksamhet som hitintills stått starkast skulle avvecklas, vilket sannolikt skulle innebära en betydande kompetensförlust. Dessutom torde det krävas att man finner nya former för att bibehålla anknytningen till det praktiska folkhälsoarbetet.

Utvärderingsgruppen har också konstaterat att det preliminära förslag till nationella folkhälsomål som lagts fram av Nationella folkhälsokommittén leder till en breddning av folkhälsoområdet och till att ännu fler sektorer berörs av arbetet än tidigare. För Folkhälsoinstitutets

del är det en stor utmaning att hantera och bidra till implementeringen av ett sådant program. Vi anser att det krävs någon typ av struktur som kan fungera som stöd för institutet i detta arbete och har därvid valt att lyfta fram den generaldirektörsgrupp som träffas några gånger per år och som i dag fungerar som informations- och samrådsorgan. Denna grupp kunde, vilket också framgår av vår SWOT-analys ovan, förses med ett starkt sekretariat och utvecklas till ett stöd vid implementeringen av ett brett folkhälsoprogram.

Utvärderingsgruppen vill också peka på att namnet Folkhälsoinstitutet möjligen är mindre lämpligt, eftersom begreppet i andra länder har en annan innebörd. I europeiska sammanhang avses organisationer med stora inslag av forskning och analys. Utvärderingsgruppen rekommenderar: 1 att det formuleras några olika scenarier för FHI:s framtid och att

dessa scenarier konsekvensbedöms innan beslut fattas. Utvärderingsgruppen har kortfattat beskrivit 3 scenarier baserade på överväganden om tre huvudfunktioner för institutet: stabsfunktion – kunskaps- och utvecklingsfunktion – praktisk programverksamhet:

Scenario 1: FHI fortsätter som programinriktad kunskaps- och utvecklingsmyndighet. Scenario 2: En stabsfunktion tillförs modell 1. Scenario 3: FHI:s tyngdpunkt förskjuts så att större vikt läggs vid stabsfunktion.

Utvärderingsgruppen har inte sett det som sin uppgift att rekommendera val av scenario. 2 att samspelet mellan regering/departement och FHI ses över och

förbättras. Det är viktigt att formuleringarna om mål och resultat innehåller en realistisk tidshorisont och att det sker en samordning med budgetutvecklingen. 3 att FHI:s verksamhetsidé utvecklas och att denna verksamhetsidé

också förmedlas till andra, så att man i framtiden såväl på central som regional och lokal nivå har realistiska förväntningar på FHI. 4 att policy, strategi och mekanismer för att överföra forsknings-

resultat till praktiskt folkhälsoarbete ses över i syfte att stärka den vetenskapliga förankringen av arbetet. 5 att man eftersträvar en allmän kompetenshöjning inom FHI. 6 att FHI satsar på att i större utsträckning utvärdera egna program

och folkhälsoarbetet i allmänhet.

7 att de svagheter som omtalas i SWOT-analysen elimineras sam-

tidigt som organisationens styrkor bibehålls så att organisationen kan anpassas till den förändring som skall genomföras.

Extern utvärdering av Folkhälsoinstitutet

Bakgrund

Regeringen beslutade i juni 1999 att tillkalla en kommitté med uppgift att föreslå en ombildning av Folkhälsoinstitutet till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet. Om detta genomförs betyder det att den nya myndigheten framförallt skall följa och analysera utvecklingen på området både nationellt och internationellt, ta fram fakta, utarbeta nationella handlingsplaner, stå för kunskapsförsörjning och utveckling av metoder samt arbeta med underlag och utredningsuppdrag som hör samman med regeringens ledning, styrning och utvärdering av folkhälsoområdet. Alkoholinspektionens uppgifter av övergripande tillsynskaraktär skall också föras över till den nya myndigheten, liksom Läkemedelsverkets uppgifter när det gäller teknisk sprit.

Kommittén antog namnet Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet.

Inom ramen för kommitténs uppdrag låg att göra en övergripande utvärdering av Folkhälsoinstitutets nuvarande verksamhet. Vid sitt sammanträde den 16 december 1999 beslutade kommittén att uppdra åt en extern grupp att genomföra utvärderingen.

Av Organisationskommitténs direktiv till den externa utvärderingsgruppen framgår bl.a. att utvärderingen skall belysa hur Folkhälsoinstitutet hittills arbetat i syfte att ge underlag för överväganden om FHI:s framtida inriktning. Utvärderingen bör belysa hur FHI arbetat utifrån statsmakternas mål och uppgifter, bl.a. när det gäller prioriteringar av verksamhetsområden och metoder, vetenskaplig förankring och om samverkan med andra aktörer skett på ett lämpligt sätt.

Samtidigt som FHI i första hand utvärderas mot nuvarande syfte, roll och funktioner, som de kommer till uttryck i regleringsbrev, instruktion, budgetproposition m.m., bör utvärderingen ge underlag för kommitténs bedömning av FHI:s framtida roll, som den uttrycks i kommittédirektiv. Utvärderingen bör även göras i ett internationellt perspektiv.

Värderingen av FHI:s arbete skall främst göras i form av en så kallad kollegiebedömning, dvs. experterna i utvärderingsgruppen bedö-

mer FHI:s arbete med utgångspunkt i sin erfarenhet och kompetens inom folkhälsoarbetet. Utvärderingen skall besvara följande tre frågor:

1. Har myndigheten tagit rätt strategiska beslut och gjort rätt prioriteringar i sitt arbete med utgångspunkt i statsmakternas mål?

2. Har myndigheten använt lämpliga metoder för att uppnå statsmakternas mål?

3. Överensstämmer resultatet av myndighetens arbete med statsmakternas mål?

Den externa utvärderingsgruppens sammansättning och arbetsprocess

Den utvärderingsgrupp som tillkallades fick följande sammansättning: Finn Kamper-Jørgensen, ordförande, direktör för Statens Institut för Folkesundhed, Danmark Karl-Eric Karlsson, chef för samhällsmedicinska enheten, Västerbottens läns landsting Gudjón Magnússon, tidigare departementsråd, Island, nu rektor för Nordiska Hälsovårdshögskolan, Göteborg Arja Rimpelä, professor i folkhälsovetenskap, Tammerfors universitet Johanna Törnwall, utredare, sekreterare i gruppen.

Gruppen har arbetat under perioden december 1999 t.o.m. mars 2000. Under denna tid har utvärderarna träffats vid tre tillfällen. Gruppen har beställt underlagsmaterial, diskuterat det samlade materialet och i enighet utarbetat sammanfattning, SWOT-analys och rekommendationer. Mellan mötena har medlemmarna individuellt sökt kunskap om FHI och dess arbetssätt genom studier av underlagsmaterial och intervjuer. Gruppen har också haft ett möte med företrädare för Folkhälsoinstitutet.

Själva utvärderingen har genomförts med hjälp av en s.k. SWOTmodell (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threaths). Den består av fyra nivåer:

1. Beskrivning av institutionen, dess syfte, personal, ekonomi och utveckling.

2. Intern självvärdering som innefattar en analys av institutionen i dess helhet samt av program och funktioner. Självvärderingen presenteras i form av en SWOT-analys.

3. Extern utvärdering med SWOT-konklusioner. En utvärderingsgrupp går igenom allt material och kan granska ytterligare genom bl.a. intervjuer.

4. Uppföljning av ansvariga instanser, i detta fall bl.a. Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet och FHI självt.

I arbetet har också använts en modell (struktur-process-resultat-modell) i syfte att systematiskt undersöka huruvida FHI har uppfyllt statsmakternas mål. Modellen medger att man studerar om mål har givit upphov till specifika strukturer, processer (aktiviteter) och resultat inom en organisation. Modellen visas på följande sida. Modellen har använts på de olika målen i instruktion och regleringsbrev m.m.

Slutligen skall pekas på de begränsningar som funnits för gruppens arbete. Uppdraget har varit att göra en övergripande utvärdering av FHI. När det gäller institutets program innebär detta att en allmän bedömning av verksamheten skall göras, men att man däremot inte skall gå in i detalj på enskilda program i organisationen. Det har också legat utanför uppdraget att göra enkäter till avnämare eller systematiskt undersöka samarbetet med andra organisationer. I vissa fall måste gruppens slutsatser därför bli tentativa eller allmänt hållna, eftersom mera precisa svar hade krävt ett annat upplägg på utvärderingen och en annan typ av materialgenomgång. Tiden för att utföra uppdraget har också varit knapp, vilket inneburit ytterligare en restriktion för arbetet.

Utvärderingsmodell

Mål för verksamheten: det man vill nu och i framtiden 1 Existerande och tidigare mål (instruktion, regleringsbrev, interna

mål) 2 Framtida mål (sannolika, teoretiska)

Struktur: vad man har 1 Ekonomiska, organisatoriska och administrativa ramar

a) ekonomiska resurser

b) institutets organisation och arbetsform

c) lokaler, utrustning 2 Ledning och personal

kompetens och kvalifikationer hos ledning och personal

Process: det man gör 1 Strategi 2 Verksamhetsplanering 3 Ledning och fördelning av arbetet 4 Ekonomihantering 5 Information och kommunikation 6 Utvärdering 7 Programaktiviteter

Resultat: det man får till följd av struktur och process 1 Relaterat till existerande och tidigare måla.

a) mål från instruktionen

b) mål från regleringsbreven 2 Relaterat till internationella och framtida måla.

a) europeiska folkhälsoinstitut.

b) ett framtida brett folkhälsoprogram och en stabsfunktion 3 Relaterat till befolkningens hälsa (det ultimativa målet för insat-

serna)

Grundläggande beskrivning av FHI

Detta kapitel baseras i huvudsak på ett underlagsmaterial som beställts av utvärderingsgruppen och som utarbetats på Folkhälsoinstitutet.

Bakgrund

I propositionen 1990/91:175 Om vissa folkhälsofrågor föreslog regeringen riksdagen att godkänna att ett folkhälsoinstitut inrättades 1992. Riksdagen fattade beslut i enlighet med detta den 12 juni 1991 (rskr. 376). Bakgrunden var enligt propositionen att det trots att hälsoutvecklingen i stort varit positiv fanns stora skillnader i sjuklighet och dödlighet mellan olika åldrar, mellan könen, mellan olika sociala grupper och mellan olika delar av landet. Regeringen ville därför vidta vissa åtgärder såsom lagstiftningsåtgärder och bildande av ett folkhälsoinstitut för att kunna nå målet en mer jämlik hälsa.

FHI:s huvuduppgift skulle vara att centralt driva hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär. Institutet skulle vidare enligt propositionen stimulera det tvärsektoriella samarbetet mellan centrala myndigheter, samverkan mellan olika samhällsnivåer och deltagande av frivilliga organisationer. Institutet skulle därigenom bl.a. göra det möjligt att påverka strukturella förhållanden av betydelse för en positiv hälsoutveckling.

Direktiven för organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet, som tillsattes inför FHI:s bildande (Dir. 1991:77) utgick från nämnda proposition och sade bl.a. att en viktig uppgift för institutet var att transformera forskningsresultat och annan aktuell kunskap om det moderna folkhälsoarbetets metoder till praktisk handling. Arbetet borde ske genom och i nära samarbete med kommuner, landsting, andra statliga myndigheter, frivilliga organisationer m.fl. Institutet skulle vidare omsätta hälsopolitiska initiativ i programarbete eller verka för att detta skulle ske inom andra organisationer. Inledningsvis skulle program byggas upp för områdena alkohol och droger, tobak och olycksfallsskador samt program för särskilda grupper, till att börja med för barn och ungdom samt utsatta kvinnor. I tilläggsdirektiven togs fokuseringen på de fem programmen bort och man sa att kommittén

”även bör beakta de förslag beträffande vissa andra folkhälsoområden som framförts i ett antal motioner.”

Institutet skulle, enligt utredningsdirektiven, svara för att det förebyggande hälsoarbetet byggde på vetenskapligt väl förankrat underlag. Huvudinriktningen i arbetet borde vara att nå de särskilt utsatta grupperna i samhället och att minska hälsans ojämlika fördelning genom att förbättra dessa gruppers situation.

I FHI:s instruktion (SFS 1996:614) och i myndighetens regleringsbrev beskrivs uppgifterna för FHI på likartat sätt som i proposition och kommittédirektiv. I instruktionen sägs inledningsvis att FHI

är ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att för alla skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring.

I den senaste budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) säger regeringen att ”institutet ytterligare bör sträva efter att förstärka sin roll som kunskapscentrum och metodutvecklare. I linje med detta ligger att institutet skall stimulera och stötta andra aktörer att bedriva ett aktivt folkhälsoarbete.” Det sägs vidare att ”FHI bör i högre grad utnyttja möjligheten att låta fler av institutets aktiviteter utvärderas av extern kompetens.” Dessutom är det regeringens uppfattning att ”FHI ytterligare bör sträva efter att fokusera insatserna på att minska skillnaderna i ohälsa mellan olika grupper i samhället.”

Folkhälsoinstitutets organisation och personal

Sedan Folkhälsoinstitutet inrättades år 1992 har organisationen i huvudsak haft en vertikal uppbyggnad baserad på ett antal program. År 1997 infördes Folkhälsoinstitutets nuvarande organisation i och med att man delade upp programmen i en förebyggande del och en hälsofrämjande del.

Till den förebyggande delen räknades sakprogrammen alkohol och narkotika (tidigare enheten för hälsa och beroende), allergi, skador och tobak, (tidigare enheten för hälsa och miljö) samt HIV/aids/std (tidigare del av enheten för hälsa och sexualitet).

Till främjandefunktionen fördes områdena kost och fysisk aktivitet (från enheten för hälsa och miljö) samt (från enheten för hälsa och sexualitet) barns och ungdomars hälsa, kvinnors hälsa, äldres hälsa och invandrares hälsa. Dessutom räknas uppdraget att främja villkoren för homosexuella och förebygga diskriminering hit.

Folkhälsoinstitutets organisation

Alkohol Narkotika

Allergi STD/HIV/

aids

Skador Tobak Främjande

STAB

Utvärdering

Forskning

Adm inistration

Ekonom i

GD

Controller Folkhälsoråd

Vetenskapligt ansv Överdirektör Stf GD

Arbetet bedrivs med inriktning på verksamhetsgrenarna nationellt folkhälsoarbete, lokalt folkhälsoarbete samt FoU. 1998 fördes de två staberna Forskning och utveckling samt Utvärdering samman till Utvärdering och forskning. Den tidigare forskningschefen utsågs till vetenskapligt ansvarig och ingår i verksledningen.

Folkhälsoinstitutet har en styrelse med generaldirektören som ordförande. Styrelsen har i stort sett en rådgivande uppgift.

Verksledningen har sedan 1996 haft två delvis vakanta poster: överdirektören har varit sjukskriven och folkhälsorådet tjänstledig för utlandsuppdrag.

1998 utsåg generaldirektören chefen för främjande till ställföreträdande generaldirektör.

Personalstyrkan har under åren ökat något. Den stora förändringen har varit att många som börjat som projektanställda, knutna till någon särskild uppgift, har fått fast anställning beroende på att uppdraget blivit längre än som först förutsågs.

Institutet har under de senaste åren varit relativt konstant bemannat med ca.100 medarbetare.

Personalens kompetens

1999 hade drygt 70 % av medarbetarna akademisk grundexamen. Det övervägande flertalet, 43 av 74, var utbildade inom det ekonomiska, samhällsvetenskapliga eller beteendevetenskapliga området. 9 personer (varav 3 läkare) hade utbildning för vårdyrken.

De personer som nyrekryterats under de senaste två åren har främst haft beteendevetenskaplig eller samhällsvetenskaplig utredarkompetens.

Den interna forskarkompetensen har förstärkts så att varje program nu har minst en forskarkompetent medarbetare.

Ekonomisk utveckling 1992–1999

Det bör observeras att budgetåret 1995/96 omfattade 18 månader och att dessa siffror bör multipliceras med 2/3 för att ge jämförbarhet. Tidigare var verksamhetsåret ett budgetår (1 juli–30 juni) och därefter ett kalenderår (1 januari–31 december). Vidare är redovisningarna genomgående gjorda i löpande (respektive års) priser och tusental SEK (tkr).

Anslagsmedel

Folkhälsoinstitutet finansieras huvudsakligen via anslagsmedel över statsbudgeten. Tabellen visar erhållna (inte förbrukade) anslag respektive år. Utvecklingen av dessa har varit:

Erhållna anslag

Anslag

92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

18 mån

Folkhälsoinstitutet

106 883 136 364 160 039 195 244 113 460 110 178 109 047

Insatser mot aids

168 220 161 720 161 720 237 600 150 887 65 622 51 622

Bidrag till folkrörelserna

1 774

Bidrag till CAN

7 964 7 964 11 946 7 964 7 964

Spelberoende

4 000

Summa

276 877 306 048 329 723 444 790 272 311 183 764 164 669

Den översiktliga bilden är att institutets anslagsmedel har minskat kraftigt. Efter ett uppbyggnadsskede nåddes en topp 1994/95. Därefter har anslagen halverats. Mätt i fasta priser skulle minskningen ha varit än tydligare.

Anslag Folkhälsoinstitutet tillfördes 6 500 tkr från anslaget Insatser mot aids fr.o.m. budgetåret 1993/94. Medlen avsåg förvaltningskostnader (löner, lokaler m.m.) inom aidsområdet för att i fortsättningen samla samtliga förvaltningskostnader under ett anslag. Under 1993/94 och 1994/95 tillfördes extra medel bl.a. för satsningar inom Kvinnors hälsa.

Anslag Insatser mot aids är ett ”öronmärkt” anslag för förebyggande insatser mot hiv och aids. Anslaget minskades fr.o.m. budgetåret 1993/94 med 6 500 tkr avseende förvaltningskostnader (se ovan). 1995/96 minskades anslaget på grund av överföring av medel till Smittskyddsinstitutet. Fr.o.m. 1998 minskades anslaget med 90 000 tkr. Orsaken var att det s.k. Extra bidraget för hiv/aids-förebyggande åtgärder inom storstadsområdena (Stockholm, Göteborg och Malmö) gavs direkt till respektive kommun och/eller landsting i stället för som tidigare via Folkhälsoinstitutet. För 1999 gjordes en engångsvis minskning med 14 000 tkr.

Fr.o.m. 1995/96 har stöd till nykterhetsorganisationer (18 245 tkr) inte betalats via Folkhälsoinstitutet. Under åren 1996–1998 ålades samtliga departement ett sammanlagt besparingskrav med 11 % för rena myndighetsanslag (här enbart anslag Folkhälsoinstitutet). Folk-

hälsoinstitutet fick ta en större del (ca.25 % minskning) än det genomsnittliga besparingskravet. För 1999 gjordes ytterligare nedskärningar.

Anslag Bidrag till folkrörelser avsåg stöd till nykterhetsorganisationer som fr.o.m. 1993/94 ingick i anslag Folkhälsoinstitutet.

Anslag Bidrag till CAN (Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning) har under 1993/94–1998 varit en ren transferering som inte har påverkat institutets verksamhet. Fr.o.m. 1999 är Socialstyrelsen förmedlare av bidraget.

Anslag Spelberoende är ett ”öronmärkt” anslag för forskning om spelberoende och förebyggande insatser mot spelberoende.

Finansiering

Uppgifterna är hämtade från respektive års resultaträkning och visar använda medel (inte erhållna).

Finansierings-källa 92/93 93/94 94/95 95/96

97

98

99

18 mån

Anslag 259 374 299 940 354 040 441 823 282 613 184 407 185 958 Bidrag 115 492 32 597 63 704 28 417 27 441 37 218 Avgifter 242 844 2 109 4 958 3 943 5 858 6 031 Ränteintäkter 0 4 858 4 731 4 910 1 722 1 132 1 052

Summa 259 731 306 134 393 477 515 394 316 695 218 837 230 259

Utvecklingen procentuellt sett är:

Finansieringskälla 92/93 93/94 94/95 95/96

97

98

99

18 mån

Anslag 100 98

90

86

89

84

81

Bidrag

0 0

8

12

9

13

16

Avgifter 0 0

1

1

1

3

3

Ränteintäkter 0 2

1

1

1

1

0

Summa 100 100 100 100 100 100 100

Folkhälsoinstitutet finansieras således huvudsakligen via anslagsmedel.

Intäkter av bidrag avser främst regeringsuppdraget avseende fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder med 137 723 tkr. Under 1997–1999 har även projektstöd via Allmänna arvsfonden, medelsförvaltning för ett forskningsprojekt om spelberoende samt stöd till ett

filmprojekt redovisats som intäkter av bidrag med 39 534 tkr. I övrigt redovisas vissa externt finansierade projekt. Regeringsuppdragen har belastat anslagsmedel hos socialdepartementet. Med andra beslut av regeringen kunde den övervägande delen av bidragsintäkter ha varit anslagsintäkter. Ökningen av bidragsintäkter speglar därför inte någon medveten strategi från institutets sida. Däremot kan en ökning av bidrag från EU ses med början 1995/96. De två senaste åren har bidraget varit ca. 2 000 tkr, med en tyngdpunkt inom alkohol- och narkotikaområdet.

Intäkter av avgifter utgörs främst av försäljningsintäkter av skrifter och informationsmaterial, kurser och konferenser samt under 1998 och 1999 några SIDA-uppdrag (tjänsteexport). Prissättning (förutom SIDAuppdrag) har främst använts för att styra efterfrågan till avsedda målgrupper. Ökade avgiftsintäkter är mer ett resultat av ökad materialoch konferensproduktion samt ökad tjänsteexport än en medveten strategi med alternativ finansiering.

Ränteintäkter hänför sig till största delen från anslagssparande (erhållna men ej använda anslagsmedel) inom anslag Folkhälsoinstitutet och förskottsbetalda bidrag. Räntekonto infördes 1993/94. Minskningen av ränteintäkter speglar en strävan att successivt minska anslagssparandet samt det sjunkande ränteläget i Sverige under perioden.

Kostnader per program (motsv.)

Nedanstående tabell visar på kostnader per program (motsv.). Lönekostnader och gemensamma kostnader har fördelats på den programvisa verksamheten i huvudsak efter nedlagda persondagar enligt tidredovisning. För de första åren har uppskattningar av nedlagd tid gjorts i efterhand. Redovisningen har gjorts så att den visar den organisatoriska indelningen för resp år.

Program (motsv) 92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

18 mån

Alkohol & narkotika 57 828 69 097 109 817 130 858 69 269 63 953 58 545 Hiv/aids 173 880 166 100 164 438 STD & oönskade graviditeter 1 396 2 573 6 038 Hiv/aids/STD 257 367 158 001 70 341 59 746 Tobak 10 006 11 881 12 347 14 847 10 722 11 454 22 209 Skador 2 287 6 996 7 698 11 228 7 403 7 275 7 144 Allergi 1 618 10 752 26 604 24 580 11 420 14 400 17 704 Mat & motion 2 212 4 857 4 867 6 745 3 932 Kvinnors hälsa 1 841 9 732 21 313 14 357 8 312 Barns hälsa 146 2 418 7 684 Ungdomars hälsa 876 2 343 3 514 Barn & Ungdomar 11 390 12 487 Övriga folkhälsofrågor 4 791 7 074 10 344 7 983 2 362 Främjande 25 764 23 584 Arena Skola 3 544 5 152 9 653 Arena MVC/BVC 3 048 Nya arenor 248 FoU, Stab, Utvärdering 4 073 13 182 19 767 33 006 29 292 20 523 29 010

Summa

260 954 307 005 394 429 512 359 316 643 218 862 230 891

Kostnaden för Alkohol & narkotika har minskats fr.o.m. 1995/96 med 18 245 tkr (stöd till nykterhetsorganisationer) och fr.o.m. 1999 med 7 964 tkr (bidrag till CAN). I gengäld har kostnaderna ökat med anledning av regeringsuppdrag avseende fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder med 137 723 tkr (fr.o.m. 1994/95) och övriga regeringsuppdrag med 29 013 tkr (fr.o.m. 1997). Fr.o.m. 1999 ingår också ett särskilt anslag inom spelberoendeområdet med ca. 4 000 tkr.

När det gäller hiv/aids påverkas bilden framför allt av minskade anslagsmedel för Extra bidraget med 90 000 tkr fr.o.m. 1998 och en ytterligare minskning med 14 000 tkr under 1999. Därutöver har ungdomstidningen GLÖD redovisningsmässigt flyttats från hiv/aids/ STD fr.o.m. 1997, vilket påverkar kostnaderna med 4–6 000 tkr. Tidningen har redovisats under Barn & Ungdomar 1997, Främjande 1998 och Arena Skola 1999 och finns med som förklaring till kostnadsförändringar inom dessa program (motsv.).

Tobaksprogrammets kostnader påverkas framför allt av bidrag från Allmänna arvsfonden för vidare fördelning i form av projektstöd. Beloppet hitintills är 10 521 tkr med merparten av kostnaderna under 1999.

Inom allergiområdet har två större satsningar gjorts. Dels Allergiåret 95 som påverkar kostnaderna både 1994/95 och 1995/96, dels Innemiljöåret 99 som påverkat kostnaderna både 1998 och 1999.

Inom Kvinnors hälsa erhölls extra anslagsmedel 1994/95, som bl.a. användes för utlysning av projektstöd.

Med tillkomsten av arenor som inte bara gemensamma benämningar att nalkas avnämarna utan också som egna redovisningsenheter blir jämförbarheten över tiden svårare att göra.

När det gäller FoU, Stab och Utvärdering har en gemensam redovisning skett trots att det har funnits lite olika organisatoriska konstellationer. Här ingår även vissa projekt direkt under verksledningen. I stort sett återspeglar de ökade kostnaderna ökade satsningar på forskning, utvärdering, analys och utredning samt det ökade europasamarbetet efter Sveriges inträde i EU. I övrigt kan konstateras att de verksamheter som inte fanns innan Folkhälsoinstitutet bildades som t.ex. Allergi, Barns hälsa, Ungdomars hälsa och Kvinnors hälsa har haft en längre ”startsträcka” än tidigare etablerade verksamheter som flyttades över till institutet.

Bidrag

Med bidrag (ekonomiskt stöd) avses att bidragsgivaren (här Folkhälso-

institutet) inte får någon annan motprestation än en rapport och en ekonomisk redovisning. Bidragsmottagaren förfogar över resultatet. Bidrag kan ges efter särskild utlysning (framför allt inom hiv/aidsområdet och alkohol/narkotikaområdet) eller efter spontanansökningar. En stor del av bidragen är projektstöd som kan avse metodutveckling men även utbildning, information, utbildnings-/informationsmaterial, studieresor m.m. Med extra bidraget avses stöd till kommuner och/eller landsting i hiv/aidsförebyggande arbete. Ett grundkriterium är att stödet enbart ges till verksamheter som inte ryms inom kommunernas/landstingens ordinarie budget. Ofta fördelas en del av extra bidragen vidare till projekt som drivs av lokala/regionala frivilliga organisationer. Med organisationsstöd avses att bidraget inte enbart behöver användas till specifika projekt utan även får användas för att täcka del av grundläggande kostnader som t.ex. lokaler och administration.

Bidragsmottagare 92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

18 mån

Projektstöd Landsting 4 109 8 364 17 666 13 692 6 775 3 198 7 376 Kommuner 5 963 7 213 14 386 27 571 7 580 2 943 5 211 Organisationer 60 361 65 896 23 513 24 735 17 415 22 184 27 164 Statliga myndigheter2 217 3 323 9 514 9 816 9 825 5 714 12 298 Övriga 511 3 140 4 177 4 476 2 200 1 356 3 420

Summa

73 161 87 936 69 256 80 289 43 795 35 395 55 468

Extra bidraget 117 943 110 187 104 292 161663 106 961 22 395 12 451

Organisationsstöd

49 245 40 383 27 754 27 950 17 429

Summa 191 104 198 123 222 793 282 335 178 510 85 740 85 348

För organisationsstödet finns inte dokumentationen lättillgänglig för åren 1992/93 och 1993/94. Huvudsakligen bestod dock organisationsstödet av stöd enligt regleringsbrev för respektive år med 27 949 och 30 334 tkr, samt dessutom ca. 19 000 tkr i stöd till frivilligorganisationer inom hiv/aidsområdet och organisationer som bedrev allmänt hälsofrämjande arbete. Dessa medel har redovisats som projektstöd i tabellerna ovan. Organisationsstöden har minskat. Den mest bidragande orsaken är dock att stödet till nykterhetsorganisationer fr.o.m. 1995/96 (18 245 tkr) och bidrag till CAN fr.o.m. 1999 (7 964 tkr) har finansierats via andra anslag över statsbudgeten än via Folkhälsoinstitutet.

Ökningen av projektstöd till kommuner och landsting 1994/95 och 1995/96 förklaras av en regional/lokal mobilisering inom ramen för regeringsuppdraget avseende fördjupade alkohol- och drogpolitiska åtgärder. Ökningen av projektstöd till organisationer 1998 och 1999 förklaras främst av att institutet har fått ”öronmärkta” medel från Allmänna arvsfonden för stöd till alkohol-, drog- och tobaksförebyggande arbete inom ungdomsorganisationer.

Projektstöd till statliga myndigheter avser främst bidrag till forskning och utveckling till universitet/högskolor och delvis till andra centrala myndigheter. Dessa stöd bör läggas ihop med kostnader för samarbetsavtal för att spegla satsningen på forskning och utveckling.

Extra bidraget har minskat i omfattning beroende på anslagsminskningar. Fr.o.m. 1998 minskades anslaget med 90 000 tkr. Orsaken var att det s.k. Extra bidraget för hiv/aids-förebyggande åtgärder inom storstadsområdena (Stockholm, Göteborg och Malmö) gavs direkt till resp kommun och/eller landsting i stället för som tidigare via

Folkhälsoinstitutet. För 1999 gjordes en engångsvis minskning med 14 000 tkr.

Egen personal eller köpta tjänster

När Folkhälsoinstitutet bildades 1992 fanns en inriktning att institutet skulle bygga upp en god sakkompetens inom respektive programområde, medan olika typer forskning eller kompetens att genomföra större informationsinsatser skulle köpas externt. Denna inriktning tillsammans med en strävan att ha en liten administrativ överbyggnad gjorde att en bemanning på 50–65 personer skisserades.

Successivt har personalstyrkan ökat till ca. 100 personer. Ökningen har avsett både utåtriktad verksamhet och administrativt stöd.

Konsulter

Av Folkhälsoinstitutets fördjupade anslagsframställning 1997–1999 framgår att de fast anställda medarbetarna svarar för kärnverksamheten och tillfälligt anställda eller konsulter anlitas för särskilda uppdrag, som extra kompetens eller vid arbetstoppar. Ett exempel på detta är regeringsuppdraget avseende förstärkta alkohol- och drogpolitiska åtgärder, där externa konsulter användes i stor omfattning. Ett annat exempel är ”allergiåret” som krävde tillfälliga extraordinära förstärkningar.

Den bokföringsmässiga definitionen av konsult är en externt köpt tjänst. I kostnaden ingår också omkostnader. Inom denna definition ryms t.ex. anlitandet av reklambyråer, projektsamverkan med andra organisationer, högskolor, kommuner och landsting och anlitande av forskare eller journalister. Med en snävare definition avses vanligen experter eller andra professionella som erbjuder sina tjänster på marknaden.

Folkhälsoinstitutets bokföringssystem utgår från den vidare definitionen.

Kostnaden för konsulter har utvecklats på följande sätt:

År

92/93 93/94 94/95 95/96 97 98 99

Konsulter

4 571 15 964 43 906 44 257 17 740 20 018 24 456

Den stora ökningen under 1994/95 och 1995/96 avser framför allt uppdrag inom ramen för regeringsuppdraget avseende fördjupade alkohol-

och drogpolitiska åtgärder då en mobilisering snabbt skulle genomföras och då det inte var möjligt att rekrytera kompetens tillräckligt snabbt samt inom ramen för Allergiåret 95. Ökningen under de senaste åren beror sannolikt på satsningar inom Innemiljöåret 99 och pågående större externa utvärderingar.

Forskning och utveckling

Den organisationskommitté, som planerade FHI, fattade beslutet att FHI inte skulle vara ett forskningsinstitutet men väl initiera och stödja forskning.

Information

Ansvaret för information inom institutets sakområden ligger på resp program (motsv.). För skriftlig information och materialproduktion finns rådgivningsstöd, grafisk profil och en resurspool (redan upphandlade personer/företag med olika specialiteter).

Vanligtvis köps tjänster för hela produktionen som t.ex. skribent, layout, illustrationer och tryckning. I ett mindre antal fall är medarbetare inom institutet skribenter. FHI står alltid för idé, projektledning och målgruppsanalys m.m. Försäljning/distribution sker genom en upphandlad distributör som ombesörjer ordermottagning, distribution, fakturering och betalningsbevakning.

I ett fåtal fall ges skrifter ut genom förlag. Oftast avser det produktioner som förväntas intressera en bredare publik och som kan ha en viss kommersiell efterfrågan.

Information via andra media som affischering, annonsering, TV, video, filmer sker alltid med hjälp av köpta tjänster.

De få större informationskampanjer som genomförts har alla köpts från idé till genomförande. Syfte, strategi och målgrupper har dock formulerats av institutet.

Den nya informationskanalen via internet och webbplats ställer större krav på uppdatering och anpassning av texter till webbformat. Här har institutet bemanning med webmaster och webbredaktör för att möjliggöra egen styrning av webbproduktionen. En stor del av informationen till de professionella avnämarna kommer att ske via institutets webbplats. Den tekniska driften av webbplatsen sker genom ett upphandlat företag.

Alla presskontakter förmedlas via den centralt informationsansvarige. Vid större aktiviteter riktade till massmedia kan institutet ta hjälp av konsulter.

Administration

FHI har ett tillräckligt eget stöd när det gäller personaladministration, ekonomiadministration och registratur. Posthantering inkl frankering är en köpt tjänst. Lokalvård köps. Upphandling och inköp klaras normalt med egna resurser, men ibland köps specialistkompetens. Juridisk kompetens köps in.

För ADB-stödet köps alla tekniska tjänster. För det mer dagliga stödet finns dock egen ADB-samordnare.

Programmen

Nedan följer en kort sammanfattning av de olika programmens verksamhet. För mer ingående beskrivningar hänvisas till dem som har gjorts på uppdrag av Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet.

Alkohol och narkotika

Alkohol- och narkotikaprogrammet ansvarar för frågor som rör alkohol, narkotika, bensodiazepiner, anabola steroider och andra prestationshöjande produkter samt spelberoende. Programmet har regeringsuppdrag rörande klassificering av narkotiska substanser som följd av införandet av Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, att utreda konsekvenserna av förändrade införselregler och skatter på alkohol samt att föreslå en struktur för att nå den lokala och kommunala nivån vad gäller alkohol- och narkotikapreventivt arbete.

Forskningsuppgifterna är inriktade på att initiera och stödja forskning, bevaka utvecklingen inom alkohol- och narkotikaområdet, medverka vid utvärderingar av förebyggande projekt samt sprida relevanta forskningsresultat.

Varje år sammanställs befintlig statistik som sedan presenteras i Drogutvecklingen i Sverige. Institutet ansvarar också för en komparativ studie i EU-länderna, ”A Comparative Analysis of Alcohol Consumption and its Public Health Effects in the EU-states” samt är nationell kontaktpunkt till det Europeiska narkotikaobservatoriet, EMCDDA i Lissabon och i ett antal olika samarbetsgrupper inom EU, så som

Phareprogrammet, Pompidougruppen och Narkotikapreventionsprogrammet.

Allergi

Allergiprogrammets strategier är att:

  • Följa allergiutvecklingen i landet och i ett internationellt perspektiv, sammanställa och analysera forskning om allergi och annan överkänslighet samt utifrån vetenskaplig grund utforma och skapa konsensus kring preventiva råd.
  • Initiera och stödja nätverk för såväl forskning och utbildning som allergiförebyggande arbete på olika nivåer i samhället samt stödja det allergipreventiva arbetet i landet, där kommunerna har en framträdande roll.
  • Initiera och utveckla samverkan med myndigheter, organisationer och näringslivet samt utveckla och utvärdera metoder för det allergiförebyggande arbetet i landet. Ex på gemensamma informationssatsningar är Allergiåret 95 och innemiljöåret – Inne 99 – som genomfördes i bred samverkan med myndigheter, organisationer och företag.

Målgrupper är i första hand yrkesverksamma inom folkhälso- och allergiverksamhet, ansvariga och beslutsfattare för verksamheter där barn vistas samt föräldrar och grupper i befolkningen som är särskilt utsatta för risker att utveckla allergi och annan överkänslighet.

Arena skolan

Folkhälsoinstitutet ansvarade för den svenska delen av ”The European Network of Health Promoting Schools” 1994–1996. Erfarenheterna från detta försöksprojekt med elva s.k. hälsoskolor fick FHI att samordna all sin verksamhet riktad mot skolan under rubriken ”Arena skolan”, som fick egen budget fr.o.m. 1997. Verksamheten planeras i den s.k. skolgruppen, i vilken representanter för alla program ingår. Inom Arena skolan har den främsta satsningen gjorts på att sprida begreppet ”hälsofrämjande skola” i landet. Över 650 skolor ingår nu i ett nätverk av hälsofrämjande skolor, som får information och inspiration från FHI. De stöds även av regionala kontaktpersoner, som i sin tur får utbildning och stöd från FHI.

Främjandeenheten

Den hälsofrämjande enheten tillkom år 1997 genom att de målgruppsinriktade programmen, barn och ungdom, kvinnor, äldre, och sakområdena kost och fysisk aktivitet sammanfördes.

För att uppnå framgång i folkhälsoarbete krävs såväl hälsofrämjande som sjukdomsförebyggande åtgärder. Hälsofrämjande arbete innebär att förstärka de faktorer som ger människor ökade förutsättningar att bibehålla och utveckla en god hälsa samt klara av livets påfrestningar och utmaningar på ett så bra sätt som möjligt.

Sociala nätverk, känsla av sammanhang och att förstå och kunna påverka sin situation är sådana faktorer som anses främja hälsa, s.k. frisk- eller skyddsfaktorer.

Hiv/aids

Med början 1987 har budgetpropositionen innehållit ”öronmärkta aidspengar” med särskilda riktlinjer för hur medlen skulle prioriteras. Sedan 1992 har FHI det nationella ansvaret för det förebyggande hiv/STD-arbetet. De övergripande målen är att förebygga smittspridning av hiv, minska de negativa effekterna av epidemin i form av ångest och rädsla och att verka för solidaritet och mot utstötning och diskriminering av hivsmittade och riskutsatta grupper. Genom landstingsbaserade nätverk förmedlas och samordnas arbetet regionalt och lokalt. Basen i Folkhälsoinstitutets hiv/STD-förebyggande arbete omfattar frågor om sexualitet, sexuella beteenden, relationer, reproduktion och att förebygga oönskade graviditeter. Särskilt riskutsatta grupper (ungdomar, män som har sex med män, invandrare, hivinfekterade och deras närstående och narkotikamissbrukare) nås bl.a. genom samarbete med frivilligorganisationer. Stöd till nationella frivilligorganisationer var 16,5 milj 1999.

Tobak

Folkhälsoinstitutet har ett samordningsansvar för det nationella arbetet mot tobaken. Strategin innefattar bland annat att fungera som katalysator för ett omfattande nationellt, regionalt och lokalt arbete inom flera samhällssektorer. Institutet prioriterar uppbyggnaden av ett nationellt nätverk mellan dem som lokalt och regionalt arbetar med tobaksfrågan. f.n. ägnas särskild uppmärksamhet åt utbildningsinsatser för nyckelgrupper samt opinionsbildning. Institutet har vidare prioriterat tobaken

som kvinnofråga. Medverkan i det internationella samarbetet i tobaksfrågor har ökat, främst inom WHO och EU.

Skadeprogrammet

Folkhälsoinstitutets insatser för att främja säkerhet och förebygga skador bygger på ett tvärsektoriellt engagemang på lokal, läns- och central nivå och en samverkan mellan myndigheter, vetenskapliga institutioner, landsting och kommuner samt frivilliga organisationer och lokala praktiker. Som kärna i det säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbetet ligger satsningen på lokala modeller för förebyggande arbete i ett tvärsektoriellt perspektiv kombinerad med en nationell strategi i samverkan mellan myndigheter som stöd för det lokala arbetet. Skadeprogrammet utvecklar modeller för förebyggande av olyckshändelser, självmord och våld och metoder för analys och utvärdering av lokalt säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbete.

Forskning och utvärdering

Forskning initieras och stöds via långvariga (oftast 3 + 3 år) samarbetsavtal med universitet och högskolor. Under åren 1992–1999 har 45 doktorsavhandlingar framställts inom ramen för FHI:s forskningsstöd, 35 från medicinsk fakultet och 10 från samhällsmedicinsk. En analys av de tio första samarbetsavtalen visar bl.a. att den åtgärdsinriktade forskningen varit lika produktiv som den epidemiologiska. Viss budget har också funnits för att kunna bevilja ad hoc ansökningar. Utvärderingar har gjorts av två av forskningsavtalen samt av ett program (tobak). I övrigt har utvärderingsverksamheten riktat in sig på utprövning av metoder och på kvalitetsutveckling av institutets interna arbete.

Staben och informationsfunktionen

Folkhälsoinstitutets stab består av följande tre funktioner. (a) Analys och utredning, (b) internationella frågor och (c) information.

Funktionen analys- och utredning arbetar med regeringsuppdrag, kunskaps- och faktaunderlag, metodutveckling, utbildnings- och opinionsbildningsinsatser, samverkan samt stöd till det lokala och regionala folkhälsoarbetet samt organisationsstöd.

Funktionen internationella frågor har ansvaret för det övergripande och bilaterala nordiska samarbetet, liksom för samarbetet med EU och WHO. Man medverkar också i internationella konferenser och agerar värd vid internationella studiebesök.

Vad gäller informationsfunktionen har varje program och funktion inom Folkhälsoinstitutet det operativa och ekonomiska ansvaret för informationsinsatser inom sina respektive sakområden. Sedan 1997 finns det även en gemensam informationsfunktion som organisatoriskt tillhör staben.

Informationsfunktionens uppgift är att ge internt stöd i informationsfrågor samt svara för överblick och viss samordning av institutets informationsinsatser. Dessutom ansvarar informationsfunktionen för övergripande information om Folkhälsoinstitutet och dess verksamhet, reception, massmediaservice, webbtjänst och nyhetsbrevet Folkhälsonytt.

En prioriterad uppgift för informationsfunktionen är att på olika sätt stimulera användande av IT/Internet i informationsarbetet.

Folkhälsobegreppet och folkhälsolandskapet i Sverige

Folkhälsobegreppet

Under lång tid har det inte funnits någon entydig och allmänt omfattad definition på begreppet folkhälsoarbete i Sverige, vilket bl.a. hänger samman med att arbetet organiserats på olika sätt i landet. I dag förefaller det emellertid som att det håller på att utbildas en gemensam uppfattning om innebörden i begreppet i och med att Nationella folkhälsokommittén lagt fram sitt förslag till definition. Kommitténs definition ser ut som följer:

Med folkhälsoarbete menas planerade och systematiska insatser för att främja hälsa och förebygga sjukdom. En uttalad avsikt är att påverka faktorer (frisk-, skydds- och risk-) och förhållanden (struktur och miljö) som bidrar till en positiv hälsoutveckling på befolkningsnivå. Insatserna kan vara både samhälls- och/eller grupprespektive individinriktade.

Utvärderingsgruppen anser att denna definition fyller sitt syfte och ser ingen anledning att avvika från den, men vill ändå mycket kortfattat presentera två andra synsätt på begreppet, i syfte att illustrera hur den definition av folkhälsoarbete som tillämpas i ett visst sammanhang kan påverka arbetets inriktning och omfattning.

Den första definitionen bygger på Folkhälsogruppens skrift (Riktlinjer för folkhälsoarbetet och Folkhälsogruppens uppgifter, 1989). Den lyder:

Folkhälsoarbete avser hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande insatser, befolkningsinriktade metoder, en tyngdpunkt på primärprevention, demokratiskt förankrade beslut och ett aktivt deltagande från de grupper som berörs av de preventiva insatserna.

Nationella folkhälsokommittén kommenterar inte specifikt denna definition i sitt betänkande, men diskuterar allmänt centrala begrepp på folkhälsoområdet. Kommittén konstaterar då att ”folkhälsoarbete” i huvudsak reserverats för arbete utanför den traditionella sjukvården; arbete som vänder sig till grupper av människor i stället för individen och som väljer insatser av icke-medicinsk karaktär. Man kan säga, skriver kommittén, att det karaktäristiska för folkhälsoarbetet är att det fokuseras på:

  • Att förebygga
  • Befolkningsinriktade åtgärder
  • Att mer se till ”vanlighet” än till ”farlighet”
  • Icke-medicinska åtgärder

En definition med inriktning enligt ovan torde således skjuta åt sidan de insatser som görs av hälso- och sjukvården, trots att denna samtidigt anses ha en central roll i folkhälsoarbetet.

Den tredje definitionen är internationell och har hämtats från WHO:s Health Promotion Glossary. Folkhälsoarbete ses där som:

The science and art of promoting health, preventing disease, and prolonging life through the organized efforts of society--- Health promotion is the process of enabling people to increase control over, and to improve their health. (Vetenskapen och konsten att genom organiserade samhällsinsatser främja hälsa, förebygga sjukdom och förlänga liv--- Hälsofrämjande verksamhet är en process som syftar till att ge människor möjlighet att öka kontrollen över, och förbättra, sin hälsa.)

I den förklarande texten poängteras begreppets sociala och politiska karaktär: det framhålls att folkhälsoarbetet syftar till att förändra sociala, miljömässiga och ekonomiska förhållanden vid sidan av åtgärderna för att stärka individernas möjligheter. Denna betoning är inte explicit i Nationella folkhälsokommitténs definition, även om den i och för sig ryms inom den. Vidare understryks vikten av stödjande miljöer och arenor för det hälsofrämjande arbetet.

Det som möjligen är särskilt intressant att notera med WHO:s begrepp är tonvikten vid både vetenskap och konst. I en tid när evidensbaserad medicin hålls fram som ett föredöme kan det vara viktigt att påpeka att de metoder för evidensbasering som används i den kliniska medicinen inte alltid är tillämpbara inom folkhälsoområdet.

Det svenska folkhälsolandskapet

Det svenska folkhälsolandskapet är komplext och kan beskrivas ur en rad synvinklar. Oavsett ur vilken synvinkel det beskrivs finns det en mängd aktörer. Deras uppgifter är i många fall likartade eller går in i varandra. Att presentera bilden i schematisk form är därför inte enkelt. Några drag kan dock identifieras.

Till att börja med skall konstateras att det finns tre nivåer för folkhälsoarbetet.

Nivå

Aktörer

Nationell riksdag, regering, myndigheter, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, ideella organisationer Regional Länsstyrelser, myndigheters regionala organisationer, kommunernas länsförbund, landsting, ideella organisationer Lokal Kommuner, landsting (primärvården), myndigheter, ideella organisationer

Vidare skall framhållas att det på den nationella nivån finns ett stort antal myndigheter som har beröring med folkhälsofrågorna. I en kartläggning som gjorts av Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet identifieras ett trettiotal sådana myndigheter. Vissa av dem – kanske framförallt Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Statens livsmedelsverk och Smittskyddsinstitutet – har omfattande uppgifter inom folkhälsoområdet, medan andra är mera perifera. Därtill kommer andra aktörer på den centrala nivå, som Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och organisationer som CAN (Centralförbundet för Alkoholoch Narkotikaupplysning).

Utvärderingsgruppens bedömning

Redan när Folkhälsoinstitutet etablerades i början av 90-talet hade man en relativt bred syn på folkhälsoområdet och folkhälsobegreppet. I framtiden – om Nationella folkhälsokommitténs förslag blir verklighet – breddas folkhälsoområdet ytterligare och än fler myndigheter kommer att ha betydelsefulla uppgifter inom området på alla nivåer. Inte minst gäller detta myndigheter inom arbetslivssektorn, miljösektorn och skolsektorn.

Det är uppenbart att uppgiften att koordinera insatser på alla dessa nivåer och från så många myndigheter och andra organisationer inte är enkel. Den underlättas knappast av att Folkhälsoinstitutet är en myndighet bland andra som inte har några verktyg till sitt förfogande för att genomdriva statsmakternas intentioner.

Utvärderingsgruppen bedömer därför att Folkhälsoinstitutet – mot bakgrund av de uppgifter institutet tilldelats – redan från början har haft en placering som varit ganska svår med hänsyn till strukturella och funktionella förhållanden.

Med den dynamik och det tänkande som utvecklats under 90-talet har än fler aktörer och intressenter haft ökade förväntningar på FHI. På 90-talet har man varken från institutets sida eller från statsmakternas tagit några avgörande initiativ för att skapa en myndighet anpassad till dessa förväntningar. Från den svenska statens sida sker detta först nu – parallellt med att ett nytt svenskt folkhälsoprogram växer fram.

Utformningen av strukturella relationer inom folkhälsoområdet kommer därför att bli en central fråga inför framtiden.

Folkhälsoinstitutets självvärdering

Som grund för en extern utvärdering enligt SWOT-modellen skall det bl.a. göras en självvärdering av den organisation som är föremål för utvärdering. Självvärderingen skall resultera i en intern SWOT-analys. Ett väsentligt syfte med den interna värderingen är att skapa medvetenhet om egna styrkor och svagheter samt att skapa beredskap för förändring av institutionen.

I Folkhälsoinstitutets fall uppdrog man åt konsulter att bistå institutet med denna värdering av verksamheten. Utvärderingen genomfördes i seminarieform där hela personalen delades in i grupper och under en dag diskuterade ett antal frågeställningar. Konsulterna har sedan i en rapport sammanställt de synpunkter som framkom under seminariedagarna. SWOT-analysen har överlämnats till den externa utvärderingsgruppen av FHI:s generaldirektör. Analysen åtföljdes av ett kort brev som fokuserar på behovet av förändringar inom följande områden:

  • Institutets verksamhetsidé behöver utvecklas med utgångspunkt i den framtida verksamhetens inriktning och detta bör ske i en process där alla anställda aktivt deltar.
  • Det finns ett antal otydligheter i institutets ledningsstruktur som måste åtgärdas.
  • Det finns ett stort behov av kompetensutveckling för de anställda vid institutet.
  • Det finns behov av förändring av forskningens roll på institutet och av den informationsverksamhet som bedrivs.

Utvärderingsgruppen konstaterar att denna interna värdering – som det också förväntas enligt SWOT-modellen – torde ha givit ett viktigt och intressant bidrag till det interna utvecklingsarbetet inom Folkhälsoinstitutet. Däremot måste det konstateras att den ur den externa gruppens synvinkel varit mindre användbar, dels då den inte anger några premisser som grund för SWOT-slutsatserna, dels då den innehåller en rad inkonsistenta slutsatser. Detta hindrar emellertid inte att det finns enskilda uttalanden i rapporten som ger underlag för gruppens överväganden. En sammanfattning av rapporten återfinns i bilaga 2.

Den externa utvärderingsgruppens bedömning

Syfte och referensram för utvärderingen

Som framgick i rapportens inledning (1.1) ligger det i utvärderingsgruppens uppdrag att besvara tre frågor. Dessa är:

1. Har myndigheten tagit rätt strategiska beslut och gjort rätt prioriteringar i sitt arbete med utgångspunkt i statsmakternas mål?

2. Har myndigheten använt lämpliga metoder för att uppnå statsmakternas mål?

3. Överensstämmer resultatet av myndighetens arbete med statsmakternas mål?

Gruppen har vidare haft i uppdrag att utvärdera Folkhälsoinstitutet mot tre referenspunkter.

Den första är Folkhälsoinstitutets hittillsvarande verksamhet. Det innebär att utvärderingen skall göras av hur institutet fyllt sin uppgift mot bakgrund av statsmakternas mål, som dessa formulerats i instruktionen till myndigheten, i regleringsbrev, budgetpropositioner och uppdrag m.m. Den andra referensen är en europeisk jämförelse, där Folkhälsoinstitutet bedöms mot bakgrund av europeiska folkhälsoinstitut. Den tredje referensen är framtiden. Gruppen har gjort en bedömning av institutets verksamhet mot bakgrund av dels de krav som återfinns i direktiven till Organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet (att Folkhälsoinstitutet bör utvecklas till en myndighet med tydligare stabskaraktär), dels de krav som kan komma att ställas på institutet om Nationella folkhälsokommitténs förslag om nationella folkhälsomål blir verklighet.

Utvärderingsuppdraget i dess helhet återfinns i bilaga 1.

Statsmakternas mål och Folkhälsoinstitutets verksamhet

Inledning

Statsmakternas mål för Folkhälsoinstitutets verksamhet återfinns i instruktionerna, de årliga regleringsbreven, budgetpropositionerna och i särskilda uppdrag som ges till institutet under löpande budgetår. Målen är av såväl vertikalt som horisontellt slag. Med vertikala mål avses här sådana som ålägger institutet att bedriva verksamhet inom ett område (t.ex. alkohol) och med horisontella mål avses mål som förutsätts genomsyra hela verksamheten, t.ex. vetenskaplig förankring eller jämlikhet i hälsa. Sedan institutets tillkomst år 1992 har instruktionen ändrats vid några tillfällen och det har utfärdats sju regleringsbrev.

De grundläggande målen för Folkhälsoinstitutets verksamhet finns beskrivna i instruktionerna. Den nu gällande är från 1996 (SFS 1996:614) och där framgår följande.

I 1§ stadgas att institutet

--- är ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet skall syfta till att för alla skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring.

I förordningens 2§ sägs att verksamheten skall: 1 vara ett stöd för lokalt och regionalt folkhälsoarbete i kommuner

och landsting samt i företag, organisationer och utbildningsväsende, 2 på nationell nivå främja samarbete mellan olika organ för att

påverka förhållanden av betydelse för folkhälsan, 3 utformas i kontakt med alla samhällssektorer som har betydelse för

hälsan.

I 3§ står att institutet särskilt skall: 1 följa utvecklingen av folkhälsan och de förhållanden som berör

denna samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till, 2 tillsammans med andra berörda förse regeringen med underlag som

belyser hälsokonsekvenserna av planerade beslut, 3 utveckla, ställa samman och sprida kunskap om och erfarenheter av

åtgärder som har betydelse för att förbättra folkhälsan,

4 ta initiativ till försöksverksamhet och utvecklingsarbete, omvandla

forskningens resultat till praktisk tillämpning och förmedla kontakt mellan forskare och praktiskt verksamma, 5 aktivt medverka i det internationella folkhälsoarbetet, 6 samarbeta med Läkemedelsverket och Statens livsmedelsverk i

frågor som rör medel som används för missbruksändamål.

I förhållande till instruktionen från år 1992 (SFS 1992:850) är förändringarna marginella. I den tidigare förordningen ålades FHI endast att följa den internationella utvecklingen, inte aktivt medverka, och punkten 6 är ny.

I regleringsbreven har det formulerats ett stort antal mål under de år institutet funnits. Många av dessa mål är snarare uttryckta som vad regeringen vill att myndigheten skall utföra för uppgifter än som reella målformuleringar om vad regeringen vill uppnå med verksamheten. I många fall saknar de också en angivelse av den tid, inom vilken målet förutsätts nått. Vidare förekommer det att mål återfinns på flera nivåer i målhierarkin och att de byter plats i hierarkin. En översikt över samtliga mål för Folkhälsoinstitutet återfinns i bilaga 3.

De övergripande målen för institutet har under hela tidsperioden dock i princip varit desamma, dvs:

  • att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla
  • att skapa likvärdiga förutsättningar för en god hälsa hos hela befolkningen samt
  • att förbättra (före 1999 års regleringsbrev används i stället ordet ”främja”) hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna.

Utvärderingsgruppens bedömning av statsmakternas mål

Utvärderingsgruppen konstaterar att målen för Folkhälsoinstitutet speglar både kontinuitet och förändring. De övergripande målen har varit förhållandevis konstanta, medan andra mål – särskilt som de formulerats i regleringsbreven – skiftat i betydande omfattning. I många fall har regleringsbreven varit vagt formulerade, vilket innebär att de därigenom är svåra att följa upp och utvärdera. Vidare finns det anledning att lyfta fram bristen på tidsangivelser i målen.

Vi vill framhålla att de förutsättningar som skapas genom en målformulering av denna karaktär inte är gynnsamma för en organisations arbete, eftersom de skapar en viss osäkerhet om uppdragsgivarens

önskemål och visar bristande respekt för den tid som krävs för att uppnå resultat inom folkhälsoområdet. Det finns också en risk för att organisationen väljer att prioritera mål som formulerats internt istället för de som formulerats av statsmakterna.

Gruppen kan emellertid notera att de under de senaste åren skett en förändring av sättet att formulera målen i regleringsbreven i och med att målen nu uttrycks som effektmål kopplade till WHO:s Hälsa-21. Detta torde ge bättre möjligheter till både redovisning av resultat och uppföljning, även om det knappast är enkelt att urskilja Folkhälsoinstitutets bidrag till olika utvecklingstendenser.

Folkhälsoinstitutets måluppfyllelse

Utvärderingsgruppen har sökt bedöma Folkhälsoinstitutets måluppfyllelse generellt och avseende de specifika målen jämlikhet i hälsa, prioritering av utsatta grupper, vetenskaplig förankring, forskning och utveckling, lokalt arbete, samverkan på den nationella nivån samt programarbete.

Vi konstaterar därvid först att Folkhälsoinstitutet på ett övergripande plan har uppfyllt ett flertal av statsmakternas mål som de är formulerade i instruktionen och regleringsbreven m.m. En genomgång av samtliga mål ger vid handen att institutet i de flesta fallen inrättat strukturer eller bedrivit verksamheter som följd av de uppdrag det ålagts. Dock finns det skillnader mellan de mål som är relaterade till programverksamheten och de som är horisontella, dvs. avser att omfatta institutets hela verksamhet.

Utvärderingsgruppen gör den övergripande bedömningen att den vertikala verksamheten som innefattar programmen har lyckats relativt väl. Man har inom de flesta programmen formulerat policies, strategier, handlingsplaner, utvecklingsverksamhet och modellprojekt, samverkat med lokala projekt, givit ekonomiskt stöd till lokala projekt etc. Flera program förefaller hålla hög internationell klass och det bedöms också att de med stor sannolikhet har givit ett bra resultat beträffande hälsan och hälsans bestämningsfaktorer.

Ur vertikal synvinkel tycks också FoU-programmet ha lyckats väl. Till valda regioner i Sverige har det givits ett substantiellt och långvarigt stöd till forskning. Detta stöd har lett till en påtaglig utveckling av forskningen i regionen och bidragit till att legitimera folkhälsoarbetet. Från en samlad folkhälsovetenskaplig synvinkel förefaller en mängd kvalitativt god forskning ha producerats inom ramen för programstödet.

Man har vid institutet utvecklat en professionell programexpertis.

Aidsprogrammet har genom de öronmärkta medlen givits en mycket stor tyngd inom institutet och detta har givit upphov till en obalans som inte gagnat verksamheten.

Också målet att ge stöd till den regionala och lokala nivån anser vi vara väsentligen uppfyllt inom de olika programmen. Man kan således tala om en ”vertikal måluppfyllelse”. Institutet kan visa upp en rad aktiviteter som syftar till att utveckla arbetet på dessa nivåer. Stödet i form av kunskapsöversikter, ekonomiska bidrag och nätverk har enligt avnämarna fungerat väl. Däremot finns det brister vad avser Folkhälsoinstitutets metodstöd och strategiska stöd.

På den horisontella nivån är måluppfyllelsen mindre god både på institutsnivå, centraladministrativ nivå och lokal nivå. För Folkhälsoinstitutet borde det ha varit naturligt att ställa de ”horisontella” frågorna:

  • Hur integrerar vi jämlikhet i hälsa i alla program?
  • Hur integrerar vi insatser för de mest utsatta grupperna i alla program?
  • Hur skall vi ge alla program en tillräcklig vetenskaplig förankring?
  • Hur integreras forskning och utvärdering i alla program?
  • Hur säkerställer vi att olika program på ett meningsfullt sätt samordnas och prioriteras på den lokala nivån?

Möjligen har man internt på Folkhälsoinstitutet ställt dessa frågor. Det kan vi inte veta med säkerhet. Men om utvärderingsgruppen skall bedöma resultatet måste vi dra slutsatsen att man inte har lyckats skapa balans mellan de vertikala programmen och de horisontella frågor som nämndes ovan. Det vertikala programtänkandet har dominerat. I dagsläget, när ett mera horisontellt, sektorsövergripande folkhälsoprogram är på väg, är denna balans särskilt viktig för FHI:s förmåga att anpassa sig till en ny utveckling. I detta sammanhang vill vi peka på att Arena skolan utgör ett exempel på hur horisontell samverkan kan fungera.

När det gäller samspelet mellan FHI och Socialstyrelsens Epidemiologiska Centrum (EpC) bedömer utvärderingsgruppen att viktiga samarbetsrelationer utvecklats. I Europa producerar Holland och Sverige de bästa folkhälsorapporterna. I Sverige är rapporten beroende av den expertis som finns inom EpC. Det är gruppens uppfattning att man skall bibehålla ansvaret för folkhälsorapporterna på EpC, men att rapporterna från FHI:s sida skall följas upp med en egen rapport med strategiska bedömningar av vilka folkhälsoinsatser som behövs i framtidens Sverige.

Vidare kan vi konstatera att institutet inte fullt ut förmått dra nytta av forskningsstödet och samarbetsavtalen. En utvärdering av institutets

samarbetsavtal med universiteten rekommenderar t.ex. att FHI utnyttjar möjligheten att forskare tjänstgör vid institutet på deltid. Vi är osäkra på i vilken mån denna rekommendation följts upp i praktisk handling men bedömer allmänt att man kunde ha nått längre i detta avseende.

Folkhälsoinstitutets metodval

Bedömningen av Folkhälsoinstitutets metodval kan delas upp i två delar. Den första delen handlar om institutets sätt att använda sig av allmänna metoder för att implementera sina åtgärder. Sådana metoder är ekonomiska stimulanser, nätverksbyggande, programutveckling, samarbete med andra organ etc. Den andra delen handlar om professionella metoder i det konkreta folkhälsoarbetet. Sådana metoder kan vara hälsofrämjande eller sjukdomsförebyggande åtgärder, individgrupp- eller befolkningsinriktade ansatser, empowermentstrategier etc.

Vad gäller metoderna i det konkreta folkhälsoarbetet måste utvärderingsgruppen bedöma dessa på en mycket allmän nivå, eftersom det legat utanför uppdraget att i detalj gå in på de olika programmens verksamheter och metodval.

Ur en programorienterad synvinkel konstaterar gruppen att metoderna för att implementera olika åtgärder i stort sett har varit relevanta. Institutet har internt utvecklat program givit externt ekonomiskt stöd, bistått vid nätverksbyggande, strävat efter att utveckla det tvärsektoriella samarbetet, stöttat forskning etc. på ett sätt som ligger i linje med statsmakternas önskemål.

Inom de olika programmen har man i de flesta fallen utarbetat strategiska dokument för området, givit bidrag till policyutvecklingen samt använt ur folkhälsovetenskaplig metodsynvinkel relevanta metoder vid utvecklingen och implementeringen av program. Vi vill dock framhålla att det i detta avseenden finns vissa skillnader mellan de olika programmen, där ett par av dem bedöms ligga i framkant metodmässigt, också mätt med en internationell måttstock, medan andra inte ligger lika långt framme.

Resultaten av Folkhälsoinstitutets verksamhet

Det finns flera tänkbara sätt att mäta resultatet av Folkhälsoinstitutets verksamhet. För det första kan man i princip söka mäta om institutets verksamhet påverkat folkhälsoutvecklingen i Sverige. För det andra kan man undersöka om statsmakternas mål givit upphov till aktiviteter inom institutet och för det tredje kan man studera om målen resulterat i

strukturer inom verksamheten. Dessa tre angreppssätt korresponderar med struktur-process-resultat-modellen som presenterades på sidan 10.

Gruppen konstaterar först att det ofta är mycket svårt att mäta eventuella resultat av Folkhälsoinstitutets verksamhet på hälsan i Sverige. Detta beror dels på att folkhälsoinsatser kräver lång tid för att ge resultat, dels på att det är mycket vanskligt att urskilja institutets insatser bland alla de faktorer som kan påverka utvecklingen. Institutet kan inte heller generellt visa sådana resultat, annat än möjligen indirekt när det gäller Hiv/aids-området. Här kan man se en utveckling som är mera gynnsam än i många andra länder och då ligger det nära till hands att anta att de omfattande insatser som gjorts från institutets sida haft betydelse och att situationen varit en annan om institutet inte funnits. Institutet kan också visa konkreta resultat beträffande skadereduktion. Inom andra programområden finns resultat beträffande attityder och beteenden, t.ex. en mycket låg frekvens rökning bland gravida kvinnor.

Utvärderingsgruppen bedömer allmänt att det är en brist att verksamheten i så ringa utsträckning försökt mäta resultaten av sina insatser och utveckla metoder för att göra sådana mätningar.

Däremot har institutet, som framgått tidigare, i flertalet fall antingen skapat strukturer eller satt i gång processer för att uppfylla de mål statsmakterna formulerat. I denna mening kan således resultat visas.

Folkhälsoinstitutet i internationell belysning

Gruppen konstaterar att Sverige har givit FHI ett i internationell jämförelse ovanligt namn med tanke på att Folkhälsoinstitutet har tillskapats som en myndighet med uppgift att i olika avseenden bistå folkhälsoarbetet i landet. I flertalet andra länder är folkhälsoinstituten istället organisationer vars huvudsakliga uppgifter är egen forskning, utredning och i viss mån utvecklingsarbete.

Utvärderingsgruppen ställer denna öppna fråga: Finns det behov av ett namnbyte? Här vill vi peka på den ”Health Education Authority” i England som omorganiserats och bytt namn till ”Health Development Agency”. Med namnbytet har man velat uttrycka att man är i samklang med utvecklingen på folkhälsoområdet.

Utvärdering mot referensen Folkhälsoinstitutets framtida verksamhet

Utvärderingsgruppen har noterat att det pågår ett utredningsarbete som syftar till att föreslå nationella folkhälsomål för Sverige. Gruppen har också tagit del av de preliminära förslag till mål som Nationella folkhälsokommittén lagt fram. Vi kan konstatera att det som föreslås utgör ett brett välfärdspolitiskt program och att det – om det genomförs – innebär att folkhälsoområdet vidgas ytterligare jämfört med i dag. Också i internationell jämförelse är detta ett program som är bredare än det traditionella folkhälsoområdet. I bilaga 4 finns det en översikt över de föreslagna nationella folkhälsomålen.

Utvärderingsgruppen har inte sett det som sin uppgift ge Organisationskommittén förslag om särskilda organisatoriska strukturer. Å andra sidan har gruppen sett det som en naturlig förlängning av sitt arbete att bidra till överväganden kring alternativa modeller inför framtiden.

Det torde bli en krävande uppgift att implementera ett brett folkhälsoprogram och att samordna alla de aktörer som berörs. Frågan är om Folkhälsoinstitutet i dag bedöms ha resurser att fylla en sådan funktion.

På denna fråga måste gruppens svar bli nej. Vi kan inte se att det finns strukturer eller funktioner inom institutet som skulle kunna utföra denna uppgift, bortsett från möjligen i viss mån den generaldirektörsgrupp som träffas ett par gånger per år för att utbyta information och erfarenheter. Gruppen är emellertid ännu bara ett samrådsorgan och för att kunna bidra till samordningen av ett så omfattande program som de kommande folkhälsomålen måste den stärkas och bl.a. förses med ett lämpligt sekretariat.

Det bör emellertid också övervägas på vilken nivå koordinationsfunktionen för ett framtida folkhälsoprogram skall ligga. Folkhälsoinstitutet är den myndighet som har till uppgift att implementera statsmakternas intentioner på folkhälsoområdet, men den är samtidigt en myndighet bland andra och har ingen direktivrätt i förhållande till dem, lika lite som i förhållande till den regionala och lokala nivån. Om koordinationsfunktionen skall ligga på verksnivå krävs det därför att mandaten blir tydliga och att FHI t.ex. ges en beställarfunktion i förhållande till andra myndigheter.

Ur internationell synvinkel vore en annan möjlighet att lägga koordinationsfunktionen på regeringskansliet och t.ex. bilda en statsrådsgrupp eller tillsätta en folkhälsominister med ansvar att ge riktlinjer för hur folkhälsoprogrammet skall omsättas i praktisk handling.

En dylik lösning skulle understryka folkhälsofrågornas politiska vikt. En statsrådsgrupp för folkhälsofrågor finns i princip redan i dag, även om den inte hittills trätt i funktion. Modellen kunde underlätta arbetet på myndighetsnivå, men problemen med att samordna arbetet horisontellt blir kanske inte annorlunda.

Den andra framtidsfråga som utvärderingsgruppen hade att bedöma gäller Folkhälsoinstitutets förutsättningar att fungera som en stabsmyndighet. Emellertid har det inte klart utsagts vad en stabsmyndighet är och i de fall begreppet tidigare använts har det inte definierats klart.

Vi har därför valt att mot bakgrund av vår internationella erfarenhet utarbeta en egen definition och att använda begreppet ”stabsfunktion” istället för ”stabsmyndighet”. Definitionen lyder som följer:

En stabsfunktion är en stödfunktion för regeringens behov av att få beslutsunderlag för sin folkhälsopolitik. Denna stödfunktion skall

  • agera på direkt uppdrag av regeringen beträffande folkhälsopolitiken
  • på hög och övergripande nivå följa och analysera utvecklingen samt ta de initiativ utvecklingen föranleder i relation till folkhälsopolitiken
  • bistå med att utforma generella strategier och handlingsplaner, t.ex. hälsokonsekvensbedömningar.

Om Folkhälsoinstitutet bedöms i relation till denna definition på stabsfunktion anser vi att institutet i dag inte fyller denna uppgift. Vi har inte sett att det finns en övergripande stabsfunktion inom institutet, annat än i internationella sammanhang, där den å andra sidan bedöms positivt.

Vi anser också att om Folkhälsoinstitutet i framtiden skall ha en sådan stabsfunktion i relation till regeringen och eventuellt också det nationella folkhälsoprogrammet, krävs det en omstrukturering eller utbyggnad av institutets resurser. Nedan presenteras i text och bild tre tänkbara modeller för institutets framtida uppbyggnad, varav två innefattar en stabsfunktion.

Scenarier för Folkhälsoinstitutets framtid

Praktisk programverksamhet

Kunskaps- och utvecklingscenter på folkhälsoområdet

Stabsfunktionen för det nationella folkhälsoprogrammet

Ideér och strategier Generella utvecklingsinitiativ

Stödfunktion för regeringens behov av att få underlag för sin politik, nationellt och internationellt

Praktisk utveckling Information

Agera på direkt uppdrag av regeringen

Implementering Kommunikation

På hög och övergripande nivå följa och analysera utvecklingen

Utvärdering Dokumentation

Bistå med att utforma generella strategier och handlingsplaner t.ex. hälsokonsekvensbedömningar

Spridning av programerfarenhet

Utredning

Forskning Utvärdering Erfarenhetsuppsamling

Det första scenariot innebär att institutet bevaras i sin nuvarande programinriktade form och att det bibehåller de kunskaps- och utvecklingsfunktioner det har i dag. Om man önskar en framtida stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet får denna funktion placeras utanför FHI.

Det andra scenariot adderar en stabsfunktion till den första modellen och det sker en utbyggnad av funktionen för att täcka de behov som anges i direktiven för Organisationskommittén. En sådan förändring skulle medföra att institutets verksamhetsområde skulle breddas i förhållande till det nuvarande och spänna över olikartade uppgifter som ställer olika krav på sina utövare. Vi har dock ifrågasatt om en organisation förmår spänna över ett så brett fält, bibehålla kvalitet i insatserna och härbärgera så pass olikartade verksamhetskulturer inom sig.

Det tredje scenariot innebär att institutets stabsfunktion och roll som kunskaps- och utvecklingscentrum stärks bl.a. genom en kompetensförstärkning och genom att man i större utsträckning använder de möjligheter som informationsteknologin erbjuder. Konsekvensen är att det sker en omprioritering och omstrukturering av

verksamheten inom FHI. Programmen skulle omprövas och vissa delar förläggas någon annanstans, kanske regionaliseras. Strategier och idéer till programutveckling borde emellertid även framgent vara en uppgift för Folkhälsoinstitutet, liksom utvärdering av program. En annan variant innebär, att programmen i sin helhet skulle avvecklas som en uppgift för Folkhälsoinstitutet och förläggas någon annanstans. Vi konstaterar att detta vore en möjlig utveckling, men att den samtidigt skulle medföra att den del av institutets verksamhet som hitintills stått starkast skulle avvecklas, vilket sannolikt skulle innebära en betydande kompetensförlust. Dessutom torde det krävas att man finner nya former för att bibehålla anknytningen till det praktiska folkhälsoarbetet.

Utvärderingsgruppens sammanfattade SWOT-analys

I detta avsnitt görs under rubrikerna styrkor, svagheter, möjligheter och hot en sammanfattning av utvärderingsgruppens bedömningar. Vidare presenteras i punktform gruppens rekommendationer.

Styrkor

1 Ur internationell synvinkel är det positivt att man i Sverige har etablerat en särskild central myndighet med en resurser att bistå hela Sverige med hälsofrämjande och förebyggande insatser. 2 I förhållande till statens hittillsvarande krav att FHI skall satsa på programorienterade mål för verksamheten, har institutet på ett flertal områden utvecklat bra och relevanta program. Utvärderingsgruppen har intryck av att flera av dessa program ligger i framkant metodmässigt och resultatmässigt, också mätt med internationell måttstock. 3 Det finns på institutet en stor programrelaterad kompetens. 4 FHI är välkänt internationellt – i EU och WHO – för sitt engagemang i policyutvecklingen på folkhälsoområdet. På detta fält har institutet haft en viktig stabsfunktion för den svenska regeringen. 5 Beträffande metodval och val av verktyg för realisering av institutets mål har man oftast använt relevanta och lämpliga insatser, särskilt för att utveckla program:

a) För de flesta program finns det strategiska dokument och

bidrag till policyutvecklingen.

b) Användningen av kunskaps- och faktaunderlag vid utveck-

lingen av program är allmänt god och forskningsresultat används.

c) Det finns en rad goda exempel på idé- och metodutveckling

samt modellprojekt som bas för program samt för spridning och insatser på olika programområden.

d) Det bedöms som en styrka att FHI arbetar sektorsöver-

gripande inom olika program.

e) Stöd till regionala och lokala nätverk, etablering av

kontakter och samarbete på olika nivåer har allmänt fungerat bra.

f) Det fleråriga skriftliga samarbetsavtal som finns mellan

EpC och FHI är en styrka och borde kunna tjäna som modell i andra samarbetsrelationer.

g) Stödet till den regionala och lokala nivån i form av

ekonomiskt stöd, metodutveckling, forskningsstöd, upplysningsverksamhet och nätverksbyggande etc. har haft stor betydelse för att stimulera utvecklingen.

h) Inom programmen har utbildning, kommunikation och

information oftast använts på ett relevant sätt.

i) Från folkhälsovetenskaplig metodsynvinkel bedöms det att

lämpliga metoder ofta använts i programutveckling och implementering. Det finns dock variationer mellan olika program.

j) Det finns för närvarande en starkt programorienterad

tradition bland institutets medarbetare. I dagens programorienterade verksamhet är detta en styrka. Se dock punkten 2 a på följande sida.

6 Utvärderingsgruppen har noterat att FHI har inhämtat erfarenheter från landstingens samhällsmedicinska chefer/motsvarande. Deras bedömning visar att FHI i huvudsak utarbetar bra informationsmaterial och bra rapporter om hälsans bestämningsfaktorer som kunskapsstöd till det lokala folkhälsoarbetet. De anser också att FHI:s initiativ att bilda nätverk med kontaktpersoner från hela landet har haft stor betydelse för erfarenhetsutbyte och kunskapsförmedling och att ekonomiskt stöd har varit en förutsättning för utvecklingsarbetet. (Bilaga 5)

Svagheter

1 Samspelet mellan regering/departement och FHI om mål för och prioritering av verksamheten bedöms inte särskilt positivt av utvärderingsgruppen. De årliga regleringsbreven är ofta inte samordnade med budgetutvecklingen och tidshorisonten för uppdragen. Vidare formuleras i regleringsbreven ofta mål, som visar bristande respekt för behovet av långsiktiga insatser för att uppnå önskade resultat. I FHI:s interna SWOT-analys sägs bl.a.: ”Dålig kontinuitet i uppdraget från departementet, svårt att tyda deras förväntningar, brister i samarbetet”--- ”Uppdraget diffust och brett och ger därför liten vägledning”. En sådan statlig regleringsram kan ge upphov till

likgiltighet och skepsis bland personal och ledning och till en prioritering av interna mål på bekostnad av de externa. 2 Inom programverksamheten

a) saknas det en uppsamling av erfarenheter på tvärs över

programmen om hur strategier, handlingsprogram, metoder och produkter fungerar.

b) saknas det en kritisk bedömning av den aktuella program-

strukturen vid institutet. Det tydligaste exemplet anser vi vara främjandeenheten/programmet.

c) saknas det en systematisk inarbetning av jämlikhets- och

genusperspektiven i program och interventioner.

d) saknas det en avtalsreglerad samverkan om kampanjer

mellan FHI samt landsting och kommuner m.fl. (Det s.k. CEN-LOK-konceptet, central-lokal samverkan.

e) saknas det en systematisk och planerad utvärdering av

program i deras helhet och av väsentliga programelement.

f) saknas det en systematisk uppföljning av de få

utvärderingar som faktisk gjorts, t.ex. rekommendationerna från utvärderingen av samarbetsavtalen med universiteten. I denna utvärdering rekommenderades bl.a. att forskarnas 20 % tjänstgöringsskyldighet utnyttjas och att FHI bör ha ett vetenskapligt råd.

g) saknas det en enhetlig policy för om FHI skall utveckla och

bedriva egen forskning eller träffa avtal med forskningsinstitutioner.

h) saknas det enligt de samhällsmedicinska cheferna bl.a.

tillräckligt metodstöd och strategiskt stöd för folkhälsoarbetet samt en policy för implementering

3 Det saknas inom FHI en klar och välkänd lednings- och beslutsstruktur. 4 Utvärderingsgruppen har definierat ”stabsfunktion för det nationella folkhälsoprogrammet” på följande sätt: En stödfunktion för regeringens behov av att få beslutsunderlag för sin folkhälsopolitik. Denna stödfunktion skall

  • agera på direkt uppdrag av regeringen beträffande folkhälsopolitiken
  • på hög och övergripande nivå följa och analysera utvecklingen samt ta de initiativ utvecklingen föranleder i relation till folkhälsopolitiken
  • bistå med att utforma generella strategier och handlingsplaner, t.ex. hälsokonsekvensbedömningar.

Gruppen konstaterar att det i relation till ett kommande nationellt, brett sektorsövergripande folkhälsoprogram, som bl.a. involverar arbetslivssektorn, miljösektorn, socialsektorn, hälso- och sjukvårdssektorn, trafiksektorn etc. helt saknas en nationell stabsfunktion.

5 Folkhälsoinstitutet är en myndighet, men i internationella sammanhang uppfattas ”institut” som en organisation, där egen forskning, utredning och i viss mån utvecklingsarbete är kärnområden.

Möjligheter

1. Det förefaller finnas brett politiskt stöd för folkhälsoarbetet i Sverige, liksom för en nationell folkhälsomyndighet som FHI.

2. FHI utgör en viktig resurs för folkhälsoarbetet, både personellt och ekonomiskt, och kan genom bl.a. en översyn av ledningsstrukturen förändras i önskad riktning.

3. Om FHI förblir en programorienterad organisation har man tillgång till en betydande expertis inom området programutveckling.

4. Om FHI skall bli den myndighet som utgör navet för det framtida nationella folkhälsoprogrammet bör en stabsfunktion inarbetas i alla funktionella och organisatoriska scenarier för FHI.

5. En brett sammansatt generaldirektörsgrupp för folkhälsofrågor, med FHI:s generaldirektör som ordförande och med en stark sekretariatsfunktion bakom sig, skulle kunna utvecklas till en del av en framtida stabsfunktion.

Hot

1. Vacklande politisk hållning gentemot FHI p.g.a. en förändrad syn på folkhälsoarbetet och på FHI:s roll i detta arbete. Starkt växlande ekonomiska villkor för myndigheten beroende på både den samhällsekonomiska utvecklingen och på en förändrad uppfattning om var medlen för utveckling av det nya folkhälsoprogrammet skall placeras.

2. Bristande förmåga hos FHI att inrätta nya funktioner, till följd av att institutet hittills i stor utsträckning rekryterat praktiskt orienterade programmedarbetare, specialiserade inom ett ämne.

3. Anställda kan uppleva en risk för arbetslöshet om det inte finns beredskap och förmåga att erbjuda relevant kompetensutveckling för det fall att institutet förändras till att bli en myndighet av stabskaraktär.

4. Bristande erfarenhet av genomgripande förändringsarbete inom FHI.

5. I en pågående utveckling mot färre och större regioner i Sverige kan det förväntas att regionerna också bygger upp egen kompetens på folkhälsoområdet, inklusive kompetens att utveckla och implementera folkhälsoprogram. En större central programorienterad resurs på FHI torde därför antagligen kunna ifrågasättas.

Utvärderingsgruppens rekommendationer

Utvärderingsgruppen rekommenderar: 1 att det formuleras några olika scenarier för FHI:s framtid och att

dessa scenarier konsekvensbedöms innan beslut fattas. Utvärderingsgruppen har kortfattat beskrivit 3 scenarier baserade på överväganden om tre huvudfunktioner för institutet: stabsfunktion – kunskaps- och utvecklingsfunktion – praktisk programverksamhet:

Scenario 1: FHI fortsätter som programinriktad kunskaps- och utvecklingsmyndighet. Scenario 2: En stabsfunktion tillförs modell 1. Scenario 3: FHI:s tyngdpunkt förskjuts så att större vikt läggs vid stabsfunktion.

Utvärderingsgruppen har inte sett det som sin uppgift att rekommendera val av scenario. 2 att samspelet mellan regering/departement och FHI ses över och

förbättras. Det är viktigt att formuleringarna om mål och resultat innehåller en realistisk tidshorisont och att det sker en samordning med budgetutvecklingen. 3 att FHI:s verksamhetsidé utvecklas och att denna verksamhetsidé

också förmedlas till andra, så att man i framtiden såväl på central som regional och lokal nivå har realistiska förväntningar på FHI. 4 att policy, strategi och mekanismer för att överföra forsknings-

resultat till praktiskt folkhälsoarbete ses över i syfte att stärka den vetenskapliga förankringen av arbetet. 5 att man eftersträvar en allmän kompetenshöjning inom FHI. 6 att FHI satsar på att i större utsträckning utvärdera egna program

och folkhälsoarbetet i allmänhet. 7 att de svagheter som omtalas i SWOT-analysen elimineras

samtidigt som organisationens styrkor bibehålls så att organisationen kan anpassas till den förändring som skall genomföras.

Bilagor

1. Direktiven till utvärderingsgruppen.

2. Sammanfattning av Folkhälsoinstitutets självvärdering samt missiv från generaldirektören.

3. Schema över målen för Folkhälsoinstitutet 1992–2000.

4. Översikt över de föreslagna nationella folkhälsomålen.

5. Sammanställning av de samhällsmedicinska chefernas uppfattningar om FHI:s roll som initierande och stödjande organisation

Bilaga 1

Uppdrag att utvärdera Folkhälsoinstitutet

Inledning

En organisationskommitté (Dir.1999:56) har tillkallats med uppgift att föreslå en ombildning av Folkhälsoinstitutet (FHI) till en ny myndighet med tydligare uppgifter av stabskaraktär på folkhälsoområdet. Inom ramen för organisationskommitténs arbete ska enligt direktiven göras ”en övergripande utvärdering av Folkhälsoinstitutets nuvarande verksamhet i syfte att ta fram underlag för beslut om framtida inriktning. Detta bör ske i nära samverkan med Nationella folkhälsokommittén.”

Bakgrund

I propositionen 1990/91:175 Om vissa folkhälsofrågor föreslog regeringen riksdagen att godkänna att ett folkhälsoinstitut inrättades. Riksdagen fattade beslut i enlighet med detta. FHI inrättade den 1 juli 1992 och dess huvuduppgift skulle vara att centralt driva hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär. Institutet skulle vidare enligt propositionen stimulera det tvärsektoriella samarbetet mellan centrala myndigheter, samverkan mellan olika samhällsnivåer och deltagande av frivilliga organisationer. Institutet skulle därigenom bl.a. göra det möjligt att påverka strukturella förhållanden av betydelse för en positiv hälsoutveckling.

Direktiven för organisationskommittén för Folkhälsoinstitutet, som inrättades inför FHI:s bildande (Dir. 1991:77) utgick från nämnda proposition och sade bl.a. att en viktig uppgift för institutet var att transformera forskningsresultat och annan aktuell kunskap om det moderna folkhälsoarbetets metoder till praktiskt handling. Arbetet borde ske genom och i nära samarbete med kommuner, landsting, andra statliga myndigheter, frivilliga organisationer m.fl. Institutet skulle

vidare omsätta hälsopolitiska initiativ i programarbete eller verka för att detta skulle ske inom andra organisationer. Institutet skulle även svara för att det förebyggande hälsoarbetet byggde på vetenskapligt väl förankrat underlag. Huvudinriktningen i arbetet borde vara att nå de särskilt utsatta grupperna i samhället och att minska hälsans ojämlika fördelning genom att förbättra dessa gruppers situation.

I FHI:s instruktion (SFS 1996:614) och i myndighetens regleringsbrev beskrivs uppgifterna för FHI på likartat sätt som i proposition och kommittédirektiv. I instruktionen sägs inledningsvis att FHI

är ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att för alla skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring.

I den senaste budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1) säger regeringen att ” institutet ytterligare bör sträva efter att förstärka sin roll som kunskapscentrum och metodutvecklare. I linje med detta ligger att institutet skall stimulera och stötta andra aktörer att bedriva ett aktivt folkhälsoarbete.” Dessutom är det regeringens uppfattning att ”FHI ytterligare bör sträva efter att fokusera insatserna på att minska skillnaderna i ohälsa mellan olika grupper i samhället.”

Uppdragsbeskrivning

Utvärderingen ska belysa hur Folkhälsoinstitutet hittills arbetat i syfte att ge underlag för överväganden om FHI:s framtida inriktning. Utvärderingen bör belysa hur FHI arbetat utifrån statsmakternas mål och uppgifter bl.a. när det gäller prioriteringar av verksamhetsområden och metoder, vetenskaplig förankring och om samverkan med andra aktörer skett på ett lämpligt sätt.

Samtidigt som FHI i första hand utvärderas mot nuvarande syfte, roll och funktioner, som de kommer till uttryck i regleringsbrev, instruktion, budgetproposition m.m. bör utvärderingen ge underlag för kommitténs bedömning av FHI:s framtida roll, som den uttrycks i kommittédirektiv. Utvärderingen bör även göras i ett internationellt perspektiv.

Med utgångspunkt i FHI:s mål, ansvar och arbetsuppgifter bör utvärderingen översiktligt svara på ett antal frågor. Med översiktligt menar vi att utvärderingen avgränsas till

  • FHI:s syfte och roll i det svenska folkhälsoarbetet
  • strategi, prioriteringar, funktionsprofil, utveckling
  • generellt om programmål, innehåll, metoder
  • generellt om funktioner, t.ex. utvärdering, forskning och administration.

Däremot ska inte enskilda program, enskilda funktioner och enskilda produkter behandlas.

Värderingen av FHI:s arbete görs främst i form av en så kallad kollegiebedömning, dvs. experterna i utvärderingsgruppen bedömer FHI:s arbete med utgångspunkt i sin erfarenhet av och kompetens inom folkhälsoarbetet.

Mot bakgrund av ovanstående bör följande frågor besvaras i utvärderingen: 1 Har myndigheten tagit rätt strategiska beslut och gjort rätt

prioriteringar i sitt arbete med utgångspunkt i statsmakternas mål?

Hur har FHI prioriterat? Har t.ex. FHI i enlighet med vad statsmakterna uttryckt sett jämlikhet i folkhälsa som ett överordnat mål vid prioriteringar i folkhälsoarbetet? Här ska särskilt beaktas om myndigheten fäst särskild vikt vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. 2 Har myndigheten använt lämpliga metoder för att uppnå stats-

makternas mål?

Utvärderingen bör belysa och värdera metoderna som använts. Här inkluderas projektstöd och annat ekonomiskt stöd till kommuner, landsting och organisationer. Verksamhetens vetenskapliga förankring ska särskilt belysas. Utvärderingen bör också belysa hur FHI arbetat tillsammans med intressenter/avnämare på regional och lokal nivå. Jämförelser bör göras med andra liknande organisationer. 3 Överensstämmer resultatet av myndighetens arbete med stats-

makternas mål?

Utvärderingen bör belysa utfall/effekter av myndighetens arbete. Utvärderingen bör även belysa och värdera de insatser FHI gör i syfte att förbättra förutsättningarna för en bra och jämlik folkhälsa i enlighet med statsmakternas mål och hur FHI:s arbete har bidragit till aktuellt folkhälsoläge. I denna bedömning ingår bl.a. att se om FHI med utgångspunkt i Folkhälsorapport och annan information satsat på de områden som framgår som problematiska.

Genomförandet av utvärderingen

Den så kallade SWOT-modellen används. Det innebär att det görs en grundläggande organisationsbeskrivning, en intern självvärdering, en extern utvärdering av en utvärderingsgrupp samt att ansvariga ska följa upp resultaten. Organisationsbeskrivningen och den interna utvärderingen görs av FHI.

Underlagsmaterial i form av utvärderingar av FHI:s arbete som har gjorts och som kan vara till nytta för utvärderingsarbetet sammanställs av FHI.

I utvärderingsgruppen ingår Finn Kamper Jörgensen, projektansvarig samt ytterligare tre personer som väljs av Finn Kamper Jörgensen i samråd med kommittésekretariatet. Till sin hjälp har utvärderingsgruppen en akademisk sekreterare, som kommittésekretariatet ställer till förfogande.

Utvärderaren kommer att arbeta upp till en arbetsmånad med uppdraget, de tre övriga upp till två arbetsveckor och den akademiska sekreteraren upp till en arbetsmånad. Ersättning utgår från kommittén.

Utvärderingen påbörjas den 1 december 1999 och avslutas den 1 april 2000. Utvärderaren ger kommittén en muntlig redovisning av slutresultatet under den första halvan av mars. Kommittésekretariatet får också tillgång till rapportutkast som sänds för underhandsremiss till FHI.

Det kommer att ske en samverkan mellan organisationskommittén och Nationella folkhälsokommittén angående utvärderingen.

Bilaga 2

Angående Folkhälsoinstitutets interna utvärdering

Folkhälsoinstitutet har genomfört en intern utvärdering i form av en s.k. SWOT-analys. I denna process har alla anställda vid institutet deltagit. Institutet har valt att helt öppet redovisa de olika synpunkter och förslag som framförts och vi eftersträvar en fortsatt öppenhet i diskussionen om institutets fortsatta roll och uppdrag. Av det skälet bifogas inte enbart institutets rapport från den interna utvärderingen utan även den underlagsrapport, som innehåller resultaten från samtliga SWOT-analyser. För den fortsatta bedömningen är det dock viktigt att hålla i minnet att SWOT-analysen inte ger utrymme för någon bedömning av styrkan av och uppslutningen kring de enskilda sakståndpunkter som framförs.

En rad verksamhetsgrenar inom institutet har varit uppe till diskussion i seminarierna. Jag har dragit följande sammanfattande slutsatser av den interna utvärderingen:

1. Institutets verksamhetsidé behöver utvecklas med utgångspunkt från den framtida verksamhetens inriktning och detta bör ske i en process där alla anställda aktivt deltar.

2. Det finns ett antal otydligheter i institutets ledningsstruktur som måste åtgärdas.

3. Det finns ett stort behov av kompetensutveckling för de anställda vid institutet.

Andra viktiga frågor där det finns behov av förändringar är forskningens roll på institutet och den informationsverksamhet som bedrivs.

SWOT-analysen visar att det finns en mycket engagerad personalgrupp vid Folkhälsoinstitutet men att arbetet i stor utsträckning är kanaliserat till olika distinkta programområden och att det övergripande perspektivet på och analysen av folkhälsoarbetet delvis saknas.

Personalens höga kompetens i sakfrågor och engagemang utgör en mycket stor resurs i ett omorganisationsarbete. Detta ställer höga krav på intern utbildning och kompetensutveckling som bör omfatta alla personalgrupper. Här har arbetet med att förstärka den folkhälsovetenskapliga kompetensen särskild betydelse.

Det behov som finns av att utveckla institutets verksamhetsidé är naturligt och begripligt i ljuset av den snabba förändring som skett av folkhälsoarbetets förutsättningar och omfattning under den tid som Folkhälsoinstitutet har existerat.

Processen med syfte att utveckla institutets verksamhetsidé bör ske parallellt med och samordnas med organisationskommitténs arbete och grundläggas genom en ingående diskussion om folkhälsobegreppets och folkhälsoarbetets ideologiska och vetenskapliga grund och utveckling. Den nationella folkhälsokommitténs arbete har i detta sammanhang en viktig roll.

Gunnar Ågren Generaldirektör

Sammanfattning av Folkhälsoinstitutets självvärdering

Folkhälsoinstitutet har fått i uppdrag att göra en intern utvärdering i form av en SWOT-analys.

Nedan följer en kort beskrivning av hur arbetet med denna självvärdering bedrivits samt de resultat som framkommit.

Arbetsgången

En arbetsgrupp bildades med uppgift att svara för den interna utvärderingen. I arbetsgruppen ingår Bertil Pettersson från ANprogrammet, Regina Wintzer från staben, Kristina Ramqvist från hiv/aids, controller Anders Bergqvist samt Ulla Marklund från utvärdering och forskning (ansvarig).

Två konsulter med god erfarenhet från arbete med SWOT-analyser och myndighetsutveckling upphandlades från Institutet för Företagsledning.

Tillsammans med konsulterna definierades de områden, som genom SWOT-analys skulle kunna ge bredast möjliga bild av vår verksamhet och samtidigt ett bra underlag för vårt fortsatta interna utvecklingsarbete.

Stor möda lades ned på att motivera alla att delta. Hela personalen delades in i nio grupper om vardera 10–12 personer. Gruppindelningen gav så jämn fördelning som möjligt på program, arbetstid på institutet, typ av tjänst och kön. Ingen placerades i samma grupp som sin chef. Det gavs möjlighet att byta grupp, vilket gjorde att ambitionen med gruppindelningen inte helt kunde levas upp till. Å andra sidan blev det en mangrann uppslutning på SWOT-dagarna, vilket bedömdes vara viktigast. Varje grupp arbetade under ledning av de två konsulterna (en man och en kvinna) under en hel dag.

Konsulterna gjorde en första avrapportering till ledningsgruppen (bestående av verksledning samt samtliga chefer och bitr. chefer för institutets program/funktioner) tre dagar efter sista SWOT-dagen. En något mer genomarbetad version av SWOT-analysen (se bilagan) redovisades en vecka senare för all personal vid tre seminarier om vardera två timmar, då tillfälle även gavs till diskussion. GD deltog vid alla tre tillfällena bl.a. för att koppla resultaten till vårt fortsatta interna utvecklingsarbete.

Konsulterna ombads därefter att sammanfatta de slutsatser/rekommendationer, som ingår i deras avrapportering av SWOT-analysen. Sammanfattningen återges in extenso som bilaga till denna rapport.

Arbetsgruppens sammanfattning av SWOT-analysens resultat

Förkortningen SWOT står för Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats. De nio gruppernas uppgift var att ta fram olika synpunkter på de teman som förelades dem under dessa fyra rubriker. Varje grupps resultat redovisades på OH-blad och diskuterades. Alla synpunkter som kommit fram under de olika rubrikerna har redovisats i konsulternas underlagsrapport från SWOT-dagarna. I den har de inte gjort någon viktning eller sortering av synpunkterna. Det innebär bl.a., att resultaten ibland är motsägelsefulla – det någon uppfattar som styrka ser någon annan som svaghet. Det framgår heller inte, om uppfattningen delas av majoriteten eller är uttryck för någons personliga uppfattning.

För att göra denna rapport överskådlig och kortfattad har vi i arbetsgruppen gjort ett försök till sammanfattning av alla de synpunkter som kommit fram. Vi har lyft fram det som vi uppfattat som återkommande synpunkter, även om de formulerats olika. Den som vill bilda sig en egen uppfattning om hur väl vi lyckats med detta hänvisas till konsulternas underlagsrapport.

Vi har även sorterat synpunkterna under de rubriker, som den nordiska utvärderingsgruppen önskat: Mål och prioriteringar, Metoder och Resultat. De områden som tilldrog sig mest intresse under SWOTdagarna gällde vårt interna arbete. Vi har gjort en sammanfattning även av detta under rubriken Internt arbete.

1. Mål och prioriteringar

Styrkor

Uppdraget är brett och okontroversiellt med stark politisk och folklig förankring

Frågorna är relevanta, prioriterade och deras betydelse ökar även internationellt

Bredden i uppdraget medger flexibilitet och frihet Uppdraget är tvärvetenskapligt och inte sektorsbundet eller tillsynsinriktat

Uppdragets ”basics” är väl kända och förankrade; ojämlikhet, genusperspektiv

Folkhälsoinstitutet är den viktigaste nationella aktören Det finns möjlighet att påverka innehållet i regleringsbreven

Svagheter

Dålig kontinuitet i uppdraget från departementet, svårt att tyda deras förväntningar, brister i samarbetet

Uppdraget diffust och brett och ger därför liten vägledning Det behövs en övergripande verksamhetsídé och egna, gemensamt utvecklade övergripande mål

Vi har behov av riktlinjer för att (om)prioritera och avgränsa – allt skall göras

Ad hoc-uppdrag försvårar planering och långsiktighet

Möjligheter

Större inriktning mot kunskapsutveckling/vetenskaplighet

Samarbete med såväl departement och EU som näringslivet kan förbättras

Mål- och prioriteringsdiskussioner där medarbetarna engageras Utökad intern och extern samverkan, korsbefruktning Hälsokonsekvensbedömningar och ökad kvalitetssäkring Ny ledning

Hot

Förändringar mot stabsorganisation, tillsynsuppgifter, ökad politisk styrning

Konkurrens med andra myndigheter om frågorna Att vi inte upplevs som tillräckligt ”duktiga”, inte ligger i frontlinjen

2. Metoder

Styrkor

Tillgången till bred, tvärvetenskaplig forskningskompetens

Stor medvetenhet och ambition vad gäller vetenskaplighet och kvalitetssäkring

Nationellt och internationellt informations- och kunskapsutbyte Mängden av nätverk, som ger större bredd, ökad räckvidd, fler resurser, ökad kunskap, större motivation, ömsesidigt utbyte och större ”inflytande”

Ömsesidig respekt för varandras kompetens och sätt att arbeta och möjlighet att ”låna” metoder av varandra

Legitimitet, trovärdighet, objektivitet Myndighet utan tillsyn har en högre trovärdighet och mottaglighet vid kunskapsspridning

FHI:s stora resurser, kraftsamlingar i speciella frågor Hög kompetens att sätta realistiska mål på aktivitetsnivå

Svagheter

Nätverk kan sakna tillräckliga mandat, är ibland personberoende och är resurskrävande för att underhållas och utvecklas.

För mycket direkta kontakter med allmänheten Många aktiviteter ger splittrade insatser – gör mycket för fort EpCs data analyseras inte tillräckligt Viss forskning, t.ex. kring implementering är underförsörjd, vi stöttar för generell forskning

För dålig återkoppling i organisationen av forskningsresultat Vissa forskningsresultat är svåra att föra ut Med kunskapsspridning når man inte alltid avsedda målgrupper Metoder för implementering delas inte i organisationen – var och en sin egen kock – minskar den långsiktiga genomslagskraften

Vetenskaplig oenighet i vissa folkhälsofrågor – politisering ”Moralism” hinder vid val av metoder för kunskapsspridning

Möjligheter

Kompetensutveckling, enhetlig syn, nya infallsvinklar, större genomslagskraft och bättre målgruppsanpassning.

Betoning av analys, praktikbaserad teori, pedagogiska processer, sätta standard/best practise

Möjlighet att stärka lokala/regionala aktörer Hälsokonsekvensbedömningar Empowerment-metoder Gemensamma strategier vid val av metoder för kunskapsspridning mellan programmen

Val mellan passiva (strukturella) och aktiva metoder – medvetna val kan ge större effekter

Den nya informationstekniken

Hot

Om vi minskar den utåtriktade informationen tar marknadskrafterna över utan motkraft

Ökat gap mellan teori och praktik om institutet blir alltför forskningsinriktat

Brist på forskare, forskningsintresse och resurser, tidsbrist, kvalitetsbrist

Satsning på ej praktiskt användbar forskning Ej ha resurser att stödja lokalt/regionalt arbete Risk för oprofessionellt folkhälsoarbete genom frivilligorganisationerna

3. Resultat

Detta ämne behandlades ej som ett separat område i SWOT-analyserna och kom ej heller upp spontant. Enstaka synpunkter på utvärdering har förts in under denna rubrik. F.ö. hänvisas till årsredovisningarna och de programbeskrivningar, som beställts av organisationskommittén och även kommer att tillställas den externa utvärderingsgruppen

Styrkor

Intern tillgång till utvärderingskompetens

Hjälp att sätta realistiska mål underlättar professionaliteten i utvärderingen

Utvärdering kan tas med från början i processen Nationella handlingsplaner

Svagheter

Brist på utvärderingar av implementering

Slumpmässiga utvärderingar och otydliga mål att utvärdera mot

Möjligheter

Ökad kvalitetssäkring

Förstärkt utvärdering

Hot

Brist på metoder för kvalitetssäkring

Frågor och aktiviteter som det inte går att mäta effekten av kan negligeras

4. Internt arbete (organisation, kompetens och ledarskap)

Styrkor

Delegerad planering med möjlighet att sätta realistiska mål och påverka innehållet.

Externt och internt stor respekt för vår kompetens. Relevant kompetens för nuvarande organisation med program Starka drivkrafter i att arbeta med för samhället viktiga frågor Bra programchefer och kompetenta, självgående medarbetare Ny kompetent ledning

Svagheter

Verksamhetsplaneringen har varit för varierande, för snabb och för mycket blanketter. Otydlighet i styrning och prioriteringar

Den interna organisationen, otydlig roll, oklar koppling programcentralt

Tid saknas till kompetensutveckling Ökad kompetens ”lönar sig” inte Otydligt och osynligt ledarskap Starka informella ledare Konkurrens mellan programmen Ingen samlad infoenhet – den interna informationsspridningen och kommunikationen föga utvecklad

Möjligheter

Det finns en vilja att utveckla det interna arbetet. Arbeta över programgränserna och ”låna” varandras metoder.

Kompetensutveckling av befintlig personal. Nyrekrytering av personal med mer tvärvetenskaplig bakgrund.

Ökad delaktighet, kompetensutnyttjande, ansvarstagande och inflytande

Den interna informationen och informationstekniken Eldsjälar och nätverk”, ”lustbetonade budskap”.

Hot

Brister i vetenskaplig förankring eller kvalitetssäkring kan vara förödande

Dålig löneutveckling – experter försvinner Specialisering(experter) gör organisationen sårbar och medför risk för splittring i organisationen

Fortsatt negativ stress kan förstärka att man blir ett med arbetet (i symbios)

Den splittrade programstrukturen och dess oförmåga att agera samfällt ut mot lokal /regional nivå kan förta effekten av folkhälsoarbetet

Stockholm 15 februari 2000

För arbetsgruppen Ulla Marklund

Bilaga 3

Översikt över mål för Folkhälsoinstitutet i instruktion och regleringsbrev 1992–2000

Mål

Instruktion

  • Folkhälsoinstitutet är ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla
  • Institutets verksamhet syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar för god hälsa.
  • Särskild vikt skall fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna
  • Verksamheten skall ha en vetenskaplig förankring
  • Verksamheten skall vara ett stöd för lokalt och regionalt folkhälsoarbete i kommuner och landsting samt i företag, organisationer och utbildningsväsende,
  • På nationell nivå främja samarbete mellan olika organ för att påverka förhållanden av betydelse för folkhälsan,
  • Utformas i kontakt med alla samhällssektorer som har betydelse för folkhälsan
  • Institutet skall särskilt följa utvecklingen av folkhälsan och de förhållanden som berör denna samt ta de initiativ som utvecklingen ger anledning till,
  • Medverka till att tillgodose regeringens behov av underlag som belyser hälsokonsekvenserna av planerade beslut,
  • Utveckla, ställa samman och sprida kunskaper om och erfarenheter av åtgärder som har betydelse för att förbättra folkhälsan,
  • Ta initiativ till försöksverksamhet och utvecklingsarbete, omvandla forskningens resultat till praktisk tillämpning och förmedla kontakt mellan forskare och praktiskt verksamma
  • Aktivt medverka i det internationella folkhälsoarbetet
  • Samarbeta med Läkemedelsverket och Statens livsmedelsverk i frågor som rör medel som används för missbruksändamål

Övergripande mål

  • Folkhälsoinstitutet skall främja för hela folket likvärdiga förutsättningar för en god hälsa genom att på nationell nivå och med vetenskaplig förankring bedriva hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär.
  • För att öka jämlikheten skall särskild vikt fästas vid sådana förhållanden som främjar hälsan hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna
  • Arbetet skall ske genom och i nära samarbete med kommuner, landsting, andra statliga myndigheter, företag och frivilliga organisationer m.fl.
  • Institutet har även till uppgift att samordna samarbetet med att begränsa spridningen av HIV/aids och att förebygga allergier
  • Folkhälsoinstitutet skall verka för att samhällets samlade resurser för sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande arbete utnyttjas effektivare
  • I arbetet med att nå förbättringar i hälsan för de mest utsatta grupperna skall institutet dels främja samarbetet mellan olika organ för att främst påverka folkhälsans strukturella betingelser
  • Dels stödja och initiera processer i det lokala folkhälsoarbetet

Effektmål

  • Att trygga en god hälsa och åstadkomma en hälso- och sjukvård av god kvalitet med effektiv resursanvändning som tillgodoser den enskilde individens behov
  • Att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala alkoholkonsumtionen
  • Att verka för ett narkotikafritt samhälle genom insatser för att minska tillgången och efterfrågan på narkotika
  • Att öka kunskapen om tillstånd, processer och effekter rörande hälsa och social välfärd.
  • Att främja likvärdiga förutsättningar för en god hälsa för hela befolkningen. Folkhälsoinstitutet skall särskilt inrikta verksamheten på de faktorer som påverkar hälsoutvecklingen hos de grupper som är mest utsatta för hälsorisker
  • Att tobaksbruket skall minska

Verksamhetsmål

  • Öka folkhälsoarbetets vetenskapliga förankring bl.a. för att få fram vetenskapligt baserat underlag som kan tillämpas i praktiskt folkhälsoarbete
  • Utveckla och möjliggöra samverkan mellan berörda samhällsorgan, företag och frivilliga organisationer
  • Följa och utvärdera aktuell forskning och utveckling inom alkoholoch drogområdet, initiera vissa forsknings- och utvecklingsprojekt samt utveckla ett förebyggande alkohol- och drogprogram
  • Ta fram och sprida basfakta och ny kunskap inom alkohol- och drogområdet för olika avnämares behov, bl.a. organisationslivet, kommuner, landsting och arbetsplatser
  • Ge stöd till mödra- och barnhälsovårdens, förskolans, skolans och frivilliga organisationers arbete för en tobaksfri uppväxt.
  • Utveckla utbildningsprogram för olika yrkeskategorier som kan medverka i det tobaksförebyggande arbetet
  • Lyfta fram samlevnadens och sexualitetens positiva betydelse för människors hälsa och välbefinnande och verka för att förebygga oönskade graviditeter och för att minska spridningen av sexuellt överförbara sjukdomar
  • Öka effekterna av de bidrag och projektstöd som institutet förmedlar för HIV/aidsförebyggande insatser genom en tydligare målinriktning i projekten
  • Stimulera lokala skadeförebyggande insatser så att minst ytterligare sex säkra och trygga kommuner enligt gällande kriterier kan utnämnas under den kommande treårsperioden.
  • Verka för en minskad spridning av HIV och en minskning av de personliga och sociala konsekvenserna av hiv/aids, samt mobilisera och förena nationella, regionala och lokala krafter i det förebyggande arbetet
  • Verka för en minskning av frekvensen allergier och annan överkänslighet bland befolkningen, särskilt barn, samt att de som drabbas av allergi eller annan överkänslighet får mindre besvär genom bättre anpassning och hänsynstagande till allergikers problem
  • Bekämpa tobaksbruket i syfte att minska befolkningens tobakskonsumtion
  • I större utsträckning lyfta fram mat- och motionsvanornas betydelse för hälsan
  • I större utsträckning lyfta fram det förebyggande arbetet med utsatta grupper bland kvinnor samt barn och ungdomar, särskilt vad gäller den psykiska ohälsan och hälsan hos barn med utsatta föräldrar
  • Institutet skall prioritera sådan verksamhet som bygger på samverkan mellan olika myndigheter och organ på nationell nivå
  • Verksamheten skall ha till syfte att öka andra samhällssektorers engagemang och direkta insatser i folkhälsoarbetet. Det gäller såväl offentliga, privata som frivilliga organisationer. Det är särskilt angeläget att nå ut till sektorer vid sidan av hälso- och sjukvården och genom olika former av samverkan tydliggöra deras möjligheter att inom sina respektive verksamhetsområden bidra till en utveckling som främjar hälsan bland de grupper där ohälsan är mest utbredd
  • Institutet skall ge riktat ekonomiskt stöd till nationella verksamheter, exempelvis organisationer, nätverk och projekt som bedöms kunna föra utvecklingen av folkhälsoarbetet i landet framåt. Stödet till organisationer kan avse basverksamhet och/eller projektverksamhet
  • Institutet skall aktivt delta i och ta fram underlag inför ett svenskt agerande i det internationella samarbetet
  • Institutet skall, när det är särskilt motiverat och då det bedöms ändamålsenligt och effektivt genom opinionsbildning, kunskapsspridning och information öka individens möjligheter och förutsättningar att fatta välgrundade och självständiga beslut om levnadsvanor som främjar hälsan och förebygger sjukdom.
  • Institutet skall utveckla olika typer av handlingsprogram och bidra med underlag inför hälsopolitiska beslut
  • Under 1998 skall ett särskilt handlingsprogram för att minska bruket av tobak utarbetas, liksom ett för att förebygga skador
  • Institutet skall fortlöpande pröva det ekonomiska stödet till organisationer, nätverk och projekt på nationell nivå. Institutet bör därvid sträva efter att de stödmottagande parterna i ökad utsträckning tar över finansieringen av den verksamhet som stöds.
  • I det förebyggande arbetet skall institutet prioritera sådan verksamhet som syftar till att utveckla folkhälsoarbetet på regional och lokal nivå genom generellt kunskapsstöd (skrifter, utbildning osv.), metodstöd (kunskaper om att nå de utsatta grupperna), och strategiskt stöd (bistå med att utveckla lokala folkhälsoprogram.
  • Institutet skall stödja och initiera lokalt förebyggande arbete. Det praktiska arbetet skall genomföras av de aktörer på regional och lokal nivå som är närmast berörda av det folkhälsoproblem som skall hanteras
  • Institutet skall vidmakthålla och utveckla olika nätverk och direkta kontakter för att snabbt kunna fånga upp och möta aktuella behov i folkhälsoarbetet
  • Institutet skall svara för en samlad överblick av det lokala folkhälsoarbetet både vad gäller hur det är organiserat och hur verksamheten bedrivs
  • Institutet skall vidareutveckla samarbetet med länsstyrelserna i det alkohol- och drogförebyggande arbetet
  • Institutet skall vidareutveckla det samarbete som institutet har med Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och frivilliga organisationer vad gäller lokalt folkhälsoarbete
  • Institutet skall fortlöpande pröva stödet till organisationer, nätverk och projekt på regional och lokal nivå. Institutet skall därvid sträva efter att de stödmottagande parterna i större utsträckning tar över finansiering av den verksamhet som stöds
  • Underlag som institutet tar fram i det förebyggande arbetet skall vara vetenskapligt förankrat. Detta innebär att varje insats skall grundas på fakta och en problemanalys som arbetats fram i samarbete med forskare och andra kunniga inom det folkhälsoområde som är relevant i det enskilda fallet.
  • Med stöd av forskning och andra dokumenterade och beprövade erfarenheter skall institutet sprida kännedom om nya kunskaper och metoder som kan främja hälsa och förebygga ohälsa hos de mest utsatta grupperna
  • Institutet skall ta fram hälsokonsekvensbedömningar, bl.a. om arbetslöshetens effekter på hälsan, och annat underlag inför olika politiska beslut som har betydelse för folkhälsan
  • Institutet skall initiera och ge stöd till forskning vars syfte är att öka folkhälsoarbetets effektivitet och kvalitet
  • Institutet skall i samarbete med bl.a. Socialstyrelsen ta fram kunskapssammanställningar och omvärldsanalyser i syfte att öka kunskapen om folkhälsan, dess utveckling och bestämningsfaktorer
  • Institutet skall utveckla och utvärdera metoder för folkhälsoarbetet
  • Institutet skall utveckla och ta fram minst tre hälsokonsekvensbedömningar
  • För samtliga verksamhetsgrenar gäller att Folkhälsoinstitutet skall tillämpa och vidareutveckla ett genderperspektiv i verksamheten, dvs. analysera förslag och verksamhet utifrån båda könens utgångspunkter
  • Förbättra den mentala hälsan hos befolkningen samt dess levnadsvanor med avseende på kost, fysisk aktivitet och sexualitet
  • Öka förutsättningarna för hälsofrämjande insatser på vardagslivets arenor
  • Minska konsumtionen och de skadliga konsekvenserna av alkohol, tobak, narkotika och andra droger
  • Minska förekomsten av vissa folkhälsoproblem, t.ex.
  • smittsamma sjukdomar, framförallt STD/hiv.
  • icke-smittsamma och kroniska sjukdomar, bl.a. allergi.
  • skador till följd av olyckor och våld.
  • FHI skall i årsredovisningen för år 2000 redovisa på vilket sätt institutet har beaktat den etniska och kulturella mångfalden i sitt interna respektive externa arbete
  • FHI skall särskilt redovisa insatser och effekter för ungdomar enligt riktlinjer som regeringen närmare bestämmer.
  • FHI skall i årsredovisningen beskriva på vilket sätt myndigheten har deltagit i arbetet om mål och inriktning för den nationella storstadspolitiken och samverkat med Integrationsverket kring utvärderingen.
  • FHI skall i årsredovisningen redovisa hur institutet utifrån barnkonventionens bestämmelser och intentioner har beaktat barnperspektivet i sitt arbete såväl internt som externt.

Uppdrag

  • Lämna mål för den egna verksamheten
  • Utveckla olika metoder för att möjliggöra hälsokonsekvensbeskrivningar
  • Utveckla och sprida metoder för praktiskt folkhälsoarbete som når fram till och accepteras av medborgarna
  • Bygga upp nätverk avseende allergifrågor bl.a. i syfte att stärka den kunskapsmässiga grunden för förebyggande insatser
  • Utveckla metoder för ett åtgärdsinriktat folkhälsoarbete för att motverka ohälsa bland dem som direkt eller indirekt drabbas av arbetslöshet
  • I samverkan med Socialstyrelsen följa och dokumentera hur långvarig arbetslöshet påverkar ungdomars sociala anpassning och hälsotillstånd
  • Följa och utvärdera aktuell forskning och utveckling inom samtliga program samt initiera forsknings- och utvecklingsprojekt inom institutets verksamhetsområde
  • Utveckla modeller för att möjliggöra hälsokonsekvensbedömningar inför olika beslut
  • Under allergiåret verka för breda insatser inom hela samhället i syfte att hejda den accelererande ökningen av allergier genom att bygga upp nätverk där centrala, regionala och lokala myndigheter och organisationer samt företrädare för näringslivet ingår
  • I samarbete med Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet utveckla metoder och modeller för att stödja sjukvårdshuvudmännens folkhälsoarbete i samband med att dessa övergår till nya organisations- och styrsystem
  • Fortsätta utvecklingsarbetet vad gäller målbeskrivningar för sin verksamhet
  • Utveckla utbildningsprogram för olika yrkeskategorier som kan medverka i det tobaksförebyggande arbetet
  • Utveckla det alkohol- och drogförebyggande arbetet
  • Fortsätta utvecklingsarbetet med programmet Barns och ungdomars hälsa
  • Avge en årlig rapport till regeringen om utvecklingen av alkoholkonsumtion och alkoholskador samt om det alkoholförebyggande arbetet i landet
  • Institutet skall vidareutveckla arbetet med att redovisa effekter av sin verksamhet
  • Institutet skall fortlöpande följa och värdera de olika metoder som institutet använder sig av i folkhälsoarbetet
  • Institutet skall vidareutveckla arbetet med att följa upp och redovisa det finansiella stödet till nationella och lokala organisationer
  • Möjligheter att bedriva tjänsteexport.
  • Folkhälsoinstitutet ges i uppdrag att i samverkan med Socialstyrelsen följa utvecklingen vad gäller anorexi och andra ätstörningar samt samordna och i samverkan med landsting, kommuner och berörda frivilligorganisationer vidareutveckla det förebyggande arbetet. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 1998
  • Folkhälsoinstitutet skall i samråd med Socialstyrelsen kartlägga och analysera det hivpreventiva arbetet i storstadsregionerna. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 1999
  • Folkhälsoinstitutet skall fördjupa och sprida det arbete med skolan som en hälsofrämjande arena som utvecklats inom ramen för European Network of Health Promoting Schools. Arbetet skall ske i samarbete med bl.a. Skolverket och Svenska kommunförbundet. Genomförda insatser, nedlagda kostnader och uppnådda resultat skall återrapporteras till regeringen senast den 31 maj 1999
  • Folkhälsoinstitutet skall ta fram ett underlag som visar nationella och internationella erfarenheter av vilka möjligheter som finns att arbeta sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande bland äldre och bedöma möjliga effekter för individ och samhälle. Uppdraget skall redovisas senast den 1 september
  • Folkhälsoinstitutet skall ta fram ett underlag som redovisar nationella och internationella erfarenheter av vika möjligheter som

finns att stimulera till ökad fysisk aktivitet bland de grupper som är minst fysiskt aktiva och belysa vilka hälsoeffekter som är möjliga att uppnå. Uppdraget skall redovisas senast den 1 september 1998

  • FHI skall, i brett samråd med berörda myndigheter och organisationer, göra år 2001 till ett fysiskt aktivitetsår. Redovisning av planerna senast 30 juni 2000
  • FHI skall tillsammans med Boverket och andra berörda myndigheter initiera aktiviteter med inriktning mot inomhusmiljöer där barn och ungdomar vistas. Redovisning senast 31 januari 2000
  • FHI skall ta fram innehåll och utveckla metoder för att bättre nå föräldrar med information i bl.a. allergiförebyggande syfte. Arbetet skall inriktas mot de verksamheter som kommer i kotakt med barn och föräldrar, t.ex. mödra- och barnavårdscentraler och vårdcentraler. Arbetet skall ske i samråd med Socialstyrelsen och Landstingsförbundet samt eventuella andra berörda myndigheter och organisationer. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2000
  • FHI skall förmedla och sprida kunskap om WHO:s Hälsa för allamål med inriktning på de delar som avser hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande insatser. Detta skall ske i samråd med Nationella folkhälsokommittén och Socialstyrelsen
  • FHI skall vara pådrivande i hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete för äldre på nationell, regional och lokal nivå
  • FHI skall i samråd med Socialstyrelsen arbeta för att stödja och främja amning
  • FHI skall utarbeta och föreslå en struktur för att nå den lokala och kommunala nivån när det gäller alkohol- och narkotikapreventivt arbete i kommunerna. Redovisas senast den 31 december 1999
  • FHI skall föra en konsekvensanalys av hur förändrade införselregler och skatt på alkohol kan komma att påverka alkoholkonsumtionen. Redovisas senast den 15 januari 2000
  • FHI skall tillsammans med Socialstyrelsen definiera och redogöra för begreppet utsatta grupper och hur respektive myndighet använder begreppet i målgruppsinriktade aktiviteter m.m. Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2001
  • FHI skall, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, utveckla och pröva metoder för hälsokonsekvensbeskrivningar (HKB) av politiska beslut. Uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2001
  • FHI skall i samband med arbetet med en Nationell handlingsplan för hiv/STD-prevention särskilt beakta storstadsregionernas hivpreventiva arbete samt beräkna kostnaderna för de olika verksamhetsdelarna i detta arbete. Handlingsplanen skall redovisas senast den 1 augusti 2000
  • FHI skall i årsredovisningen för år 2000 ge en lägesbeskrivning avseende vilka insatser som genomförts i syfte att förbättra den psykiska hälsan i befolkningen och då särskilt bland barn och ungdomar
  • FHI skall redovisa hur arbetet med hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete för äldre på nationell, regional och lokal nivå har fortlöpt. Avrapporteringen skall ges dels den 31 juli 2000, dels den 31 december 2000
  • FHI skall, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, fullfölja planeringsarbetet och förberedelserna för genomförandet av ett fysiskt aktivitetsår 2001. Redovisning av planeringen senast den 1 september 2000
  • FHI skall senast den 1 september 2000 redovisa hur arbetet för att förhindra spelberoende fortlöpt

Bilaga 4

Översikt över Nationella folkhälsokommitténs preliminära förslag till nationella folkhälsomål

Strategi Mål Indikator

1. Stärk den sociala gemenskapen och solidariteten i samhället

1. Ökade inkomstklyftor bör motverkas

Gini-koefficienten 1bör inte vara högre än idag (dvs. 0,25).

2. Minskad relativ fattigdom Andelen fattiga enligt EU-

norm 2 bör minska till 4 % (var 4,8 % 1998). Andelen med inkomst under socialbidragsnormen bör minska till 7 % (var 8,9 % år 1996).

3. Långvarigt socialbidragstagande och hemlöshet måste brytas

Andelen långvarigt socialbidragsberoende bör minska till under 1 % (var 2,4 % år 1997).

4. minskad politisk marginalisering

Andelen som röstar i nästa allmänna val bör öka med 5 procentenheter i valdistrikt där <60 % röstade senaste valet. Valdeltagandet bland utländska medborgare bör öka med 10 procentenheter.

5. Minskad frekvens av självmord

Antalet självmord bör minska med 25 %.

2. Öka möjligheterna till integration på arbetsmarknaden – och minska utslagningen

6. Ökad sysselsättning och minskad långtidsarbetslöshet

Sysselsättningen för personer 25–64 år bör öka till minst 85 % (var 78 % år 1999). Långtidsarbetslösheten bör reduceras till under 0,5 % (var 1,4 % 1999).

7. Goda möjligheter till fortbildning, omskolning och vuxenutbildning

40 % av arbetskraften >25 år bör varje år ha tillgång till utbildning inom företagens eller samhällets ram om minst 5 dagar (var 26 % 1996). Arbetssökande med långvarigt socialbidrag med grundskola som högsta utbildning bör ges adekvat utbildning.

1 Ett mått på inkomsternas fördelning i samhället som kan variera mellan 0 (=maximal jämlikhet) och 1 (maximal ojämlikhet).2 Disponibel inkomst under 50 procent av medianinkomsten.

Strategi Mål Indikator

3. Öka människors inflytande och trygghet i arbetslivet

8. Psykiska och ergonomiska arbetskrav anpassas till individens förutsättningar. Ökade möjligheter ges att påverka arbetsvillkoren och att utveckla ny kompetens. Oberoende av anställningsform bör alla ha likvärdiga anställningsförhållanden.

Andelen som är med och beslutar om eget arbetes uppläggning bör öka från 73 % (1997) till 90 %. Andelen som får lära sig nytt och utvecklas i arbetet bör öka från 53 % (1997) till 75 %. Andelen som dagligen lyfter >15 kg bör minska från 25 % (1997) till 15 %.

4. Öka barnfamiljernas ekonomiska och tidsmässiga utrymme3

2. Minskad relativ fattigdom Antalet hushåll med barn

som har långvarigt socialbidragstagande bör halveras (var 39 000 år 1997).

8. Psykiska och ergonomiska arbetskrav anpassas till individens förutsättningar. ökade möjligheter ges att påverka arbetsvillkoren och att utveckla ny kompetens.

Andelen småbarnsföräldrar med övertid bör minska till under 20 % för båda könen (nu 42 % män och 33 % kvinnor). Andelen småbarnsföräldrar med flexibel arbetstid bör öka till 75 % (nu 60 % män och 51 % kvinnor).

5. Ge barn och ungdomar likvärdiga förutsättningar i livet genom att minska segregationen och genom kompensatoriska åtgärder

9. Minskad ekonomisk och etnisk boendesegregation och ökade generella kompensatoriska åtgärder för barn och ungdomar i utsatta områden.

Andelen barn som växer upp i utsatta områden 4 bör minska till under 10 % (var 19 % i Stockholm 1998). Resursfördelning för förskola, skola, primärvård, polis och fritidssektor bör överensstämma med indikatorer på behoven. En eller flera indikatorer behöver utvecklas.

10. Alla barn bör ges rätt till utbildning t.o.m. gymnasienivån som anpassas efter deras behov

Inga barn skall lämna grundskola eller gymnasieskola med ofullständiga betyg (f.n. saknar 20 % av eleverna i grundskolan detta)

3 Målen är desamma som i avsnitt 1 resp. 3, men indikatorerna skiljer sig.4 Utsatt område = områden där hushåll som tillhör den lägsta sjättedelen av inkomstskiktet är fyra gånger så vanligt som genomsnittligt för landet.

Strategi Mål Indikator

6. Ge äldre och personer som är långvarigt sjuka eller funktionshindrade likvärdiga möjligheter att forma sina liv efter behov

11. Ökade möjligheter till social gemenskap och meningsfull sysselsättning

Andelen sysselsatta bland personer 20–64 år som har långvarig sjukdom och nedsatt arbetsförmåga bör öka från 53 % (1997) till 70 %. Andelen >64 år med långvarig sjukdom och funktionsnedsättning som saknar kontakt med släkt eller nära vän bör minska (var 12 % för långvarigt sjuka och 13 % för äldre 1996/97).

12. Alla äldre och långvarigt sjuka personer skall nås av ett aktivt uppsökande och hälsofrämjande arbete

Andelen äldre resp. Långvarigt sjuka som under ett år har haft hembesök eller annan kontakt i hälsofrämjande syfte av socialtjänst eller hälso- och sjukvård bör öka. För denna indikator saknas förnärvarande mätvärden

7. Skapa miljöer för en hållbar hälsoutveckling

13. Ingen skall bli sjuk eller få symptom till följd av brister i inomhusmiljön

Ingen skall vara utsatt för miljötobaksrök i offentliga lokaler. Inga bostäder skall ha radonhalter över 400Bq/m3.

14. Trafikskadorna skall minska

Sjukdomsbördan i trafikskador, beräknat som förlorade funktionsjusterade levnadsår, skall minska med 5 procentenheter per år.

8. Öka solidariteten med dem som är sårbara för livsstilsrisker – tobaksbruk, alkoholkonsumtion, fysisk inaktivitet och fet mat

15. Tobaksrökning bör minska

Andelen dagligrökare i befolkningen bör minska med 1 procentenhet per år från en nivå på 19 % år 1997 (kraftigare bland föräldrar till minderåriga och invandrare där andelen rökare är särskilt hög). Rökningen bör minska till 0 % för gravida och ungdom under 18 år.

16. Alkoholkonsumtionen bör minska

Den totala genomsnittliga alkoholkonsumtionen (inkl. ”svartsprit” mm.) bör minska från 8 till 6 liter 100-procentig alkohol per person.

Strategi Mål Indikator

17. Matens innehåll av fett bör minska i befolkningen och konsumtionen av frukt och grönsaker öka

Kostens innehåll av fett bör reduceras till 30 % av kaloriintaget. Maximalt 1/3 av fettet bör vara mättat fett. Kolhydratenergiprocenten bör öka till 55 %, varav mindre än 1/6 bör vara socker. Kostens innehåll av frukt och grönskar bör öka till 600 g per person och dag.

18. Motion och fysisk aktivitet bör öka

Andelen som motionerar (inkl. rask promenad) en gång i veckan bör öka från 55 % år 1997 till 70 %.

19. Andelen människor med övervikt bör minska

Andelen vuxna med kraftig övervikt (BMI*30) bör minska från 8 % år 1997 till 5 % och andelen barn <16 år med måttlig övervikt (BMI*20) bör minska från 7 % till 5 %.

Bilaga 5

---”hur ett urval av aktörer på regional och lokal nivå uppfattar Folkhälsoinstitutets initierande och stödjande roll”?

Inledning

Undertecknad har på uppdrag av byråchef Bosse Pettersson, Folkhälsoinstitutet (FHI) utarbetat en sammanställning av synpunkter och erfarenheter rörande FHI;s verksamhet, som inhämtats från samhällsmedicinska chefer (motsv.) inom landstingen.

Bedömningarna har så långt möjligt gjorts utifrån kännedom om FHI;s verksamhet, nyttan av det stöd man erhåller, möjligheter att tillämpa detta samt vilka behov man har i framtiden.

Redovisningen följer de frågeställningar som redovisas i PM 981115.

De flesta anser sig ha relativt god kännedom om FHI såväl vad gäller verksamhetsinriktning som personliga kontakter med medarbetare på FHI, med undantag för några som nyligen tillträtt sina tjänster.

A. Kunskapsstöd

1. Förmedling av fakta och lägesbeskrivningar om folkhälsans fördelning och utveckling.

Folkhälsoinstitutet utarbetar i huvudsak bra informationsmaterial. Mängden material ifrågasätts av några som menar att detta kunde begränsas till förmån för ökad kvalitet. Som ett komplement till de ögonblicksbilder som ges borde man bearbeta material som ger mer av helhet och trender med statistiska data, gärna på länsnivå med jämförelse till riksgenomsnitt. Bra rapporter har tagits fram i ämnet. Bör dock kunna utvecklas ytterligare. Det är idag oklart vad institutet kan erbjuda av sådant.

Ett problem är FHI:s sätt att sprida material och information. Det förutsätter oftast att det finns en funktion liknande FHI på länsnivå för vidare spridning. (Detta bör till del kunna avhjälpas i och med att FHI utvecklar sin hemsida.)

2. Kunskaper om hälsans bestämningsfaktorer från individ till samhällsnivå.

Bra rapporter har tagits fram i ämnet. Borde dock kunna utvecklas ytterligare.

3. Folkhälsoarbetets organisation och utveckling från lokal till internationell nivå.

Område där Folkhälsoinstitutet måste bli mer aktiv. Viktigt att förbättra kunskaper omkring det lokala folkhälsoarbetets faktiska villkor bl.a. för att skapa möjligheter att arbeta programöverskridande, tvärsektoriell lokal samverkan.

För förtroendevalda är det t. ex. av stort värde att se hur det nationella och internationella folkhälsoarbetet utvecklas och formas.

Härigenom ges också en bild av hur ens egen verksamhet ”ligger till” jämfört med andra.

B. Metodstöd

1. Förmedla metoder för att effektivisera och målinrikta folkhälsoarbetet och nå utsatta befolkningsgrupper.

Här finns stor enighet om behovet av utvecklat metodstöd. All kunskap som rör metoder är viktiga att förmedla. Målinriktat folkhälsoarbete kommer att få en alltmer framträdande plats. Grundläggande principer och metoder för målinriktat arbete är därför angeläget att kunna ta del av. På lokal nivå efterfrågas konkreta fungerande metoder att användas.

Särskilt när det gäller att nå utsatta grupper saknar man metodstöd. I många fall vet man vad men inte hur.

2. Spridning av beprövade modeller och väldokumenterade erfarenheter.

Oklart hur pass bra detta fungerar idag. Behöver utvecklas. Någon föreslår att man borde utveckla en databas liknande Cochrane eller på annat sätt dokumentera det ”evidence baserade” inhemska folkhälsoarbetet.

3. Utvärderingar

Samtliga delar uppfattningen att detta är ett mycket angeläget område som förväntas få en alltmer central roll. Här efterlyses mer information och kunskapsförmedling i just utvärderingsmetodik och på vilken ”nivå – allvarlighetsgrad” utvärderingarna skall läggas på. Det innehållsmässiga spannet är stort; från vetenskapligt upplagda utvärderingsstudier till enklare rapportering om vad som gjorts. Kunskapsförmedling inom detta område borde arrangeras i form av vidareutbildningar.

4. Möjliggöra erfarenhetsutbyte genom nätverk

FHI;s initiativ till att bilda nätverk med kontaktpersoner från hela landet har haft stor betydelse för erfarenhetsutbyte och kunskapsförmedling. Här finns en samstämmig uppfattning av att nätverken fungerar bra och att de är en viktig del i folkhälsoarbetet.

5. Stimulera utveckling genom ekonomiskt stöd

Ekonomiskt stöd har i många fall varit en förutsättning för förebyggande utvecklingsarbete av olika slag och inom olika programområden.

Olika statliga stöd/bidragsformer inkl. FHI;s stöd är emellertid i dag så uppsplittrade och föränderliga att det är svårt att ha en överblick och framförhållning i planeringen.

C. Strategiskt stöd

Genomgående för svara man att detta är det viktigaste området som bör ha högsta prioritet för Folkhälsoinstitutets framtida inriktning

1. Utveckla och vidmakthålla fungerande strukturer för ett väl fungerande folkhälsoarbete.

Ytterst centralt att förmedla kunnande och stöd i detta område. FHI har som central organisation på nationell nivå också ett stort symbolvärde och skapar nationell och lokal legitimitet kring folkhälsofrågorna.

FHI bör dock kunna bli mycket tydligare i vad de har möjlighet att bidra med.

2. Synliggöra incitament för hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande insatser inom och mellan berörda samhällssektorer (hälsoinriktad samhällspolitik)

Viktigt område. Idag är intrycket att Folkhälsoinstitutet arbetar lite med detta område.

FHI borde ges en mera strategisk roll inom den sektoruppdelade statsförvaltningen för att bidra till bättre samordning med avseende på samhällspolitikens hälsoinriktning.

3. Bidra med underlag för prioriteringar – särskilt förbättringar av folkhälsan hos eftersatta grupper

Viktigt område. Gärna mer grundläggande diskussion kring principiella ställningstaganden avseende prioriteringar. Prioriteringsfrågor bör göras mer synliga.

Sammanfattande synpunkter på utveckling och förändring av FHI;s verksamhet:

Det finns en bristande intern samordning mellan FHI:s olika program vilket indirekt försvårar det regionala/lokala arbetet och planeringen när det bl.a. gäller tvärsektoriella och programöverskridande arbete.

  • Planeringen av kampanjer och informationsmaterial bör ha en längre framförhållning för att kunna användas på ett optimalt sätt. Som exempel kan nämnas centrala kampanjer inom området alkohol

och narkotika som ofta upplevs som kortsiktiga och jippobetonande. När resurserna och kunskaperna om de olika specialområdena skall omsättas i praktiken sker detta i en mycket komplex verklighet, där frågorna dels konkurrerar med varandra, dels med andra frågeställningar såsom miljö, jämställdhet, demokrati.

  • Diskrepansen i medelstilldelning mellan olika programområden och den tidsmässigt varierande tidpunkterna för att ansöka om projektmedel skapar förvirring och försvårar det lokala arbetet.
  • De blanketter som FHI använder för ansökan om och redovisning av projektmedel är krångliga och svårförståeliga. En enhetligt blankett som gäller för alla program skulle underlätta ansökningsförfarandet.
  • Kontaktpersonerna/samordnarnas ansvar och uppgifter gentemot FHI har definierats av institutet utan samråd med dessa. De uppgifter som ålagts samordnarna exempelvis prioritering av projekt försvåras av att institutet och landstinget har olika prioriteringsgrunder. I samband med att vi diskuterar FHI:s referensgrupper och andra grupper där representanter för folkhälsoarbetet ute i länet samlas bör större vikt tas vid att välja ut de personer som har en strategisk position i sitt område. Idag händer det alltför ofta att deltagarna väljs ut eftersom de deltagit i något projekt med koppling till FHI, snarare än att de besitter viktiga kunskaper, har breda nätverk eller mandat att handla.
  • Samverkan mellan FHI och övriga verk, myndigheter samt centrala organisationer behöver utvecklas, framför allt med avseende på strukturella förhållanden.
  • FHI:s medarbetare har ofta goda sakkunskaper omkring till exempel riskområden eller specialområden som kvinnors hälsa, men saknar ofta bred folkhälsovetenskaplig kompetens. Detta medför en begränsad kunskap om tvärsektoriella och programöverskridande synsätt och metoder.

På uppdrag för samhällsmedicinska chefer (motsv.) i landet Östersund 13 december 1998

Bo Stencrantz Samhällsmedicinsk chef

Folkhälsoinstitutets program och enheter/funktioner

Som nämnts ovan är större delen av Folkhälsoinstitutets verksamhet indelat i olika program, nämligen alkohol- och narkotikaprogrammet, hiv/aidsprogrammet, tobaksprogrammet, allergiprogrammet samt skadeprogrammet. Därutöver finns en s.k. främjandeenhet samt en övergripande/tvärgående funktion som kallas Arena skolan. Dessutom finns en egen enhet för forskning och utvärdering. I den s.k. staben finns vidare funktioner för analys och utredning, internationellt arbete samt information. Nedan beskrivs kortfattat Folkhälsoinsitutets olika program och viktigaste enheter/funktioner.

Alkohol- och narkotikaprogrammet

Alkohol- och narkotikaprogrammet ansvarar för frågor som rör alkohol, narkotika, bensodiazepiner, anabola steroider och andra prestationshöjande produkter samt spelberoende. Det vägledande dokumentet för de nationella insatserna är den Nationella handlingsplanen för alkoholoch drogförebyggande insatser. Den utarbetades år 1995 av en nationell ledningsgrupp med Folkhälsoinstitutet som sammankallande part.

Under 1999 fick Folkhälsoinstitutet utredningsansvar för klassificering av narkotiska substanser samt rapporteringsskyldighet för dessa till EU:s narkotikacentrum (sv. ECNN, eng. EMCDDA). Utredningsansvaret är en följd av införandet av en ny lag, Lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Vidare fick Folkhälsoinstitutet hösten 1998 i uppdrag av regeringen att utreda konsekvenserna av förändrade införselregler och skatter på alkohol. I slutet av år 1998 fick institutet ett regeringsuppdrag att föreslå en struktur för att nå den lokala och kommunala nivån vad gäller alkohol- och narkotikapreventivt arbete.

Folkhälsoinstitutet har under den senaste femårsperioden bl.a. gett ekonomiskt stöd till ett tjugotal lokala och regionala metodutvecklingsprojekt samt till tre riksprojekt. Institutet har även producerat utbild-

nings- och informationsmaterial inom området primärvård. Informationsinsatser har även gjorts inom området alkohol och graviditet. Inom arbetslivsområdet samarbetar Folkhälsoinstitutet med Alna1 genom att bl.a. ge ekonomiskt stöd till arbetslivsinriktade projekt.

Inom alkohol- och narkotikaområdet bedrivs en omfattande informations- och opinionsbildande verksamhet genom särskilt riktat informationsmaterial, kurser, konferenser, seminarier, utbildningsinsatser, databaser, Internet och genom informationsbladet ”Användbart”. En väsentlig del av opinionsbildningen inriktas på att informera om och att skapa förståelse för den svenska restriktiva politiken. Hösten 1998 gjordes bl.a. informationssatsningen ”9 av 10 är smartare än så” i samband med den europeiska narkotikaveckan. Målgruppen var storstadsungdomar mellan 14 och 18 år. En annan kampanj var Djurkampanjen ”Hur dricker du?” under hösten 1999 som framför allt syftade till att få ungdomar att reflektera över sina alkoholvanor och att stimulera till besök på kampanjens hemsida eller till att ringa kampanjens telefonnummer.

Folkhälsoinstitutet ingår i den Nationella ledningsgruppen för alkohol- och drogförebyggande insatser, i samrådsgruppen för alkoholstatistik samt i OAS-samarbetet. Därutöver ingår institutet i en lång rad externa grupper, t.ex. Strategigruppen för Dopingjouren, Nordiska samordningsgruppen för alkohol- och droginformation, Rikspolisstyrelsens samverkan mot brott, Vägverkets samordningsgrupp för alkohol och droger i trafiken, Systembolagets fond för alkoholforskning och i Arbetsgruppen för prestationshöjande produkter. Institutet har även nära samarbete med CAN och Alkoholinspektionen, bl.a. anordnas gemensamma utbildningar och konferenser.

Folkhälsonstitutet verkar för att förstärka och fördjupa samverkan med organisationslivet och självorganiserade ungdomsgrupper vad gäller prevention på alkohol- och narkotikaområdet. I projektet ”Mönster för framtiden” gjordes bl.a. en kartläggning av nya ungdomsorganisationer samt organisationernas behov av metodstöd m.m. Ett annat viktigt område för institutet är att stimulera och förstärka det förebyggande arbetet i kommuner och regioner och att skapa samverkan mellan olika lokala och regionala samt nationella verksamheter. Viktiga aktörer är även de regionala samrådsgrupperna, landstingen och länsstyrelserna. I varje län finns två kontaktpersoner, vilka ingår i samrådsgrupperna, och som fungerar som samordnande länk både inom det egna länet och gentemot institutet. Även de lokala folkhälsoråden

1 Alna står för Arbetsmiljö, Läkemedel, Narkotika och Alkohol och är arbetslivets egen resurs i alkohol- och drogfrågor och drivs av arbetsmarknadens parter i samverkan.

och landstingens samhällsmedicinska enheter utgör viktiga länkar i det förebyggande folkhälsoarbetet.

Ekonomiskt stöd till lokala och regionala alkohol- och drogförebyggande projekt har utlysts en gång per år. Sedan år 1995 har över 460 lokala projekt varit igång. Under 1998/1999 utlystes medel från Allmänna arvsfonden till ett belopp av 35 000 tkr och 63 ansökningar beviljades till ett belopp av 9 100 tkr. För år 2000 har projektmedel från Allmänna arvsfonden beviljats för ett värde av 4 700 tkr till 38 projekt.

Folkhälsoinstitutet initierar och stödjer forskning, bevakar utvecklingen inom alkohol- och narkotikaområdet, medverkar vid utvärderingar av förebyggande projekt samt sprider relevanta forskningsresultat både nationellt och internationellt. Programmet har utbyggda kontaktnät med universitet och högskolor och stöd till forskning görs inom områden som t.ex. preventionsforskning, konsumtionsanalyser, surveyundersökningar, framtida alkohol- och narkotikakonsumtion etc. Hittills har drygt 60 forskningsprojekt stötts till en summa av ca 35 000 tkr. Detta har bl.a. resulterat i två licentiat- och sex doktorsavhandlingar. Forskningsprojekt har även kunnat startats som rör kommunal alkohol- och narkotikaprevention.

Institutet lägger stor vikt vid att relevanta forskningsresultat sprids inte enbart till professionella yrkesgrupper utan även till allmänheten. Speciella insatser har t.ex. gjorts via forskningsdagar, journalistseminarium och genom att sprida rapporter från forskningskonferenser.

Statistikbevakning är en grundläggande del i programmets verksamhet. Varje år sammanställs befintlig statistik som sedan institutet presenterar tillsammans med CAN i rapporten Drogutvecklingen i Sverige. Folkhälsoinstitutet har även till uppgift att vara svensk kontaktpunkt i Reitoxarbetet2 inom EU.

Inom det internationella området svarar institutet vidare för en komparativ studie i EU-länderna, ”A Comparative Analysis of Alcohol Consumption and its Public Health Effects in the EU-states” samt är nationell kontaktpunkt till det Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (sv. ECNN, eng. EMCDDA). Institutet är dessutom med i ett antal olika samarbetsgrupper inom EU, såsom Phareprogrammet, Pompidougruppen och Narkotikapreventionsprogrammet. Vidare har institutet börjat uppbyggnaden av ett s.k. tidigt varningssystem för syntetiska droger där samtliga EU:s medlemsstater deltar. Folkhälsoinstitutet skall dessutom fungera som förbindelselänk mellan svenska och europeiska forskningsinstitutioner och metodutvecklingsprojekt på alkohol- och narkotikaområdet.

2 Verksamhet som bedrivs inom ECNN, bl.a. uppbyggnad av databas för larmrapportering inom EU m.m.

Hiv/aids/STD-programmet

Hiv/aids/STD-programmet ansvarar för att förebygga smittspridning av hiv och andra STD (sexuellt överförbara sjukdomar), minska de negativa effekterna av hiv-epidemin i form av ångest och rädsla och att verka för solidaritet och mot utstötning och diskriminering av hivsmittade och riskutsatta grupper. Genom olika nätverk med myndigheter, landsting och storstadsregioner samt med frivilligorganisationer förmedlas och samordnas arbetet nationellt, regionalt och lokalt.

Till institutet har även knutits en referensgrupp, det s.k. aidsrådet. Dess ledamöter representerar Socialstyrelsen, Smittskydddsinstitutet, Svenska ommunförbundet, Landstingsförbundet, RFSU, RFSL, Noaks Ark-Röda korset, Riksförbundet för hivpositiva, Läkare mot aids, Smittskyddsläkarföreningen och Arbetarskyddsnämnden. Andra samverkansformer handlar om att delta i och stödja olika nätverk, t.ex. en nationell myndighetsgrupp för samordning av hiv/STD-prevention, referensgrupp för homosexuellas organisationer, träffar för landstingens kontaktpersoner, nätverksträffar för kuratorer m.fl.

Under år 1997 utarbetade Folkhälsoinstitutet en nationell folkhälsopolicy för hiv/STD i samarbete med olika myndigheter, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och frivilligorganisationer.

Basen i Folkhälsoinstitutets hiv/STD-förebyggande arbete är av långsiktig karaktär och har ett brett sex- och samlevnadsperspektiv. Den omfattar därför också frågor om sexualitet, sexuella beteenden, relationer, reproduktion och att förebygga oönskade graviditeter. Särskilt riskutsatta grupper (ungdomar, män som har sex med män, invandrare, hiv-infekterade och deras närstående och narkotikamissbrukare) nås bl.a. genom samarbete med frivilligorganisationer.

Stöd till nationella frivilligorganisationer uppgick år 1999 till 16 500 tkr (inkl. projektstöd till invandrarorganisationer). Flera av organisationerna bedriver både hiv/STD-preventivt arbete och psykosocialt stödarbete till hivsmittade och deras närstående. För år 2000 har 11 500 tkr fördelats till 17 landsting utanför storstadsregionerna varav 71 procent vidareförmedlats till frivilligorganisationernas verksamhet och projekt.

Institutet tar fram olika kunskaps- och faktaunderlag i syfte att öka kunskapen inom området i form av broschyrer och rapporter med utgångspunkt från forskningsresultat. Olika beslutsunderlag tas även fram på uppdrag från regeringen, t.ex. en nationell handlingsplan för förebyggande hiv/STD-arbete, kartläggning av ungdomars attityder och sexvanor, undersökningar av livssituationen hos homosexuella, undersökning av allmänhetens attityder till homosexuella m.m.

Folkhälsoinstitutet har ett väl utvecklat samarbete med landsting, kommuner och frivilligorganisationer. Mycket av det individinriktade preventiva arbetet bedrivs regionalt och lokalt inom t.ex. ungdomsmottagningar, skolan och hälso- och sjukvården. Institutet samverkar med dessa lokala och regionala aktörer i olika metodutvecklingsprojekt i syfte att förbättra det hälsofrämjande och förebyggande arbetet, t.ex. genom att utveckla metoder för att nå olika invandrargrupper, för att utveckla hiv-prevention riktat till män som har sex med män etc. Dessutom anordnas en rad konferenser och seminarier i samverkan mellan institutet och landsting/kommuner. Folkhälsoinstitutet stödjer även metodutvecklingsprojekt på regional nivå, för år 2000 har ett sextiotal landstingsbaserade projektstöd beviljats.

Institutet har en omfattande informations- och utbildningsverksamhet. Syftet är bl.a. att sprida kunskaper och erfarenheter om hiv/STDprevention och utveckling av sex och samlevnadsarbete. I samarbete med olika aktörer arrangeras konferenser, seminarier och andra utbildningsinsatser runt om i landet. Internet används i allt större utsträckning för att sprida kunskap och information. Dessutom utges tidningen HIV-aktuellt. Ett stort antal informationsbroschyrer, böcker samt forskningsrapporter i mer lättillgänglig form, alla riktade till allmänheten, produceras kontinuerligt av institutet.

Alltsedan 1992 har Folkhälsoinstitutet genomfört massmediala informationsinsatser riktade till allmänheten och/eller till mer specificerade målgrupper. Det främsta syftet med dessa insatser är att minimera spridningen av hiv/STD och att påverka allmänhetens och riskutsatta gruppers attityder till säkrare sex. Under 1999 genomfördes fyra olika masskommunikativa insatser, riktade till resenärer och de risker för hiv/STD som finns i olika delar av världen. Den s.k. sommarkampanjen, uppsökande verksamhet riktad till unga människor, utförs årligen tillsammans med RFSL och RFSU. Även vissa landsting och kommunala institutioner deltar sporadiskt i dessa.

Inom FoU-området stödjer institutet långsiktig forskning om hälsa och sexualitet samt forskning om aktuella frågeställningar om riskbeteende och hiv/STD. Forskningssamarbete sker med ett flertal olika universitet i landet, Nordiska Hälsovårdshögskolan och Karolinska institutet m.fl. Samarbete sker även med Smittskyddsinstitutet om kunskaper kring nydiagnosticerade hiv-fall. Olika studier sker även kring ungdomars sexualvanor, allmänhetens kunskaper, attityder och vanor kopplat till hiv/aids m.m.

Även inom det internationella området sker ett samarbete inom framför allt EU, t.ex. inom EU:s hälsoprogram för förebyggande av aids och andra smittsamma sjukdomar där institutet representerar Sverige. Institutet medverkar även inom EU-projektet ”AIDS and Mo-

bility” samt i det europeiska nätverket ”European Information Centre AIDS and Youth”. Folkhälsoinstitutet deltar även i en svensk referensgrupp för FN:s arbete med aidsfrågor, UNAIDS.

Tobaksprogrammet

Tobaksprogrammet samordnar i dag det nationella arbetet mot tobaksbruk. Strategin för programmet innefattar bl.a. att fungera som katalysator för ett omfattande nationellt, regionalt och lokalt arbete inom flera samhällssektorer. Programmet prioriterar uppbyggnaden av ett nationellt nätverk mellan dem som lokalt och regionalt arbetar med tobaksfrågorna. För närvarande ägnas särskild uppmärksamhet åt utbildningsinsatser för nyckelgrupper samt opinionsbildning. Institutet har vidare prioriterat tobak som en kvinnofråga.

Folkhälsoinstitutet har hittills haft tre regeringsuppdrag inom tobaksområdet. År 1995 fick institutet i uppdrag att i samråd med Socialstyrelsen belysa hälsokonsekvenserna av en åldersgräns för inköp av tobaksvaror. År 1998 gavs ett uppdrag att redovisa ett särskilt handlingsprogram för att minska tobaksbruket. Samma år fick institutet 30 000 tkr från Allmänna arvsfonden till ideella organisationers arbete i syfte att förebygga tobaksdebut bland barn och ungdom. Vidare medverkar programmet regelbundet i utarbetandet av den rapport om drogutvecklingen i Sverige som årligen produceras av institutet och CAN.

Inom metodutvecklingsområdet genomförs olika former av utbildning i tobaksfrågor, såväl grund- som fortbildning. Metodutveckling har genomförts tillsammans med regionala fortbildningsinstanser. Varje år anordnas dessutom en nationell fortbildningskonferens för yrkesverksamma mot tobak.

Folkhälsoinstitutet svarar inom tobaksområdet för en omfattande kunskapsproduktion som har sin utgångspunkt i vetenskaplig forskning. Informationsinsatserna kan sammanfattas i fem olika typer av verksamhet; utgivning av informationsmaterial, informationsservice till vidareförmedlare och media, faktaförmedling via Internet, utgivning av en facktidning till vidareförmedlare samt föreläsarmedverkan. Institutet har under flera år tillbaka varit pådrivande vad gäller opinionsbildning i tobaksfrågan. Ett exempel på opinionsbildning som gjorts är en masskommunikativ kampanj som ägde rum under hösten 1992 i form av affischering.

Programmet har vidare genomfört opinionsbildning och attitydpåverkan i samarbete med olika aktörer, t.ex. Sluta-röka-linjen som genomfördes i samarbete med Cancerfonden, Hjärt- och lungfonden och

Centrum för tobaksprevention, Stockholms läns landsting. År 1999 inleddes ett samarbete med Arbetarskyddsstyrelsen, Hjärt- och lungfonden och samtliga arbetsgivarorganisationer om att skapa rökfria arbetsplatser.

I samarbete med olika ungdomstidningar har institutet tagit fram ungdomsanpassad information om tobak. Dessutom har kontakt tagits med olika ridklubbar och tidningen Min häst samt Svenska Ridsportförbundet i projektet ”Rökfri ryttare”. Institutet har även samarbetat med arrangörerna för tävlingen Fröken Sverige samt med Friidrottsförbundet för rökfria VM-tävlingar. Vid ett flertal tillfällen har institutet även tillsammans med Cancerfonden tagit initiativ till händelser och arrangemang som genererat uppmärksamhet kring tobaksfrågor i media.

Utöver ovan nämnda samarbetspartners har institutet i tobaksarbetet ett omfattande samarbete med centrala myndigheter, t.ex. Socialstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Konsumentverket, Skolverket, Ungdomsstyrelsen m.fl. liksom även frivilligorganisationer, fackföreningar, Apoteken samt expertsamverkan. Ett kontinuerligt samarbete sker sedan många år tillbaka med institutets regionala kontaktpersoner i tobaksfrågor, dvs. landstingens tobaksansvariga. Dessutom samverkar institutet med de lokala folkhälsoråden i kommunerna eftersom kommunerna också har det direkta tillsynsansvaret för större delen av tobakslagen.

Folkhälsoinstitutet har initierat ett flertal projekt med syfte att utveckla det tobakspreventiva arbetet inom landsting och kommuner t.ex. projektet Rökfri graviditet och Rökfria barn, tjejprojektet Blossom, projektet Guldgaffeln samt i landskapsfröknarnas skolbesök.i anslutning till Fröken Sverige-tävlingen. Utöver detta genomförs även utbildningar av personal inom MVC/BVC och skolsköterskor, tonårsrådgivare och fritidsledare.

Tobaksprogrammet har begränsade resurser för forskningsstöd. Samverkan och finansiering sker dock regelmässigt med institutets FoU-ansvariga. En studie av tobaksbrukets samhällsekonomiska konsekvenser har dock kommit till stånd genom ekonomiskt stöd till doktorandarbete vid Lunds universitet. Vetenskapliga studier har även gjorts av åldersgränsens effekter på tobaksbruket bland barn och ungdomar. Dessutom har studier genomförts inom ramen för samarbete med Forskargruppen för samhälls- och informationsstudier och Institutet för tobaksstudier angående rökning i samband med prissänkningarna år 1998. I slutet av 1999 utfördes även en opinionsundersökning om allmänhetens inställning till rökning på restauranger. Samarbete har även inletts under 1999 med Centrum för Tobaksprevention, Samhällsmedicin Syd, Stockholm.

I det internationella arbetet deltar institutet aktivt i WHO, bl.a. med att utarbeta en internationell ramkonvention mot tobak samt att utarbeta en rapport om kvinnor och rökning. Dessutom bistår institutet i WHO:s Europaregions arbete med en tredje handlingsplan för ett tobaksfritt Europa. Inom EU-arbetet sker samarbete främst genom EU:s aktionsprogram mot cancer där institutet är svensk kontaktpunkt. Dessutom sker arbete inom specifika projekt, t.ex. om kvinnor och rökning.

Allergiprogrammet

Allergiprogrammets strategier är att följa allergiutvecklingen i landet och i ett internationellt perspektiv, sammanställa och analysera forskning om allergi och annan överkänslighet samt på vetenskaplig grund utforma och skapa konsensus kring preventiva råd. Vidare initierar och stödjer programmet insatser för att påverka attityder till allergi och annan överkänslighet och till allergiförebyggande insatser, generellt och individuellt. Exempel på detta är de nationella informationssatsningarna Allergiåret 95 och Inneåret 99 vilka genomfördes i bred samverkan med myndigheter, organisationer och företag m.fl. Regeringen gav institutet i uppdrag att sammanställa vad som gjorts i landet under Inneåret 99 vilket resulterade i en rapport som lämnades under våren 2000.

Allergiprogrammet arbetar med att initiera och stödja nätverk för forskning och utbildning och allergiförebyggande arbete på olika nivåer i samhället. Ett särskilt nätverk utgörs av ett trettiotal kommuner som uppfyllt kriterierna för Allergianpassad kommun. Programmet har vidare kontakt med befintliga nätverk inom såväl allergiforskning som verksamhet inom vård och behandling, bygg- och fastighetssektor, miljöarbete i kommuner, landsting och näringsliv m.m.

Regionala konferenser och utbildningsdagar anordnas dessutom kontinuerligt i Folkhälsoinstitutets regi för att utveckla det lokala allergiprogrammet. Ett samarbete med yrkessammanslutningar och utbildningsgivare har dessutom resulterat i olika utbildningsinsatser inom t.ex. studie- och yrkesvägledarutbildningen, vårdlärarutbildningen, allergisjuksköterskor, dietister m.fl.

Allergiprogrammet initierar och utvecklar samverkan med myndigheter, organisationer och näringslivet samt utvecklar och utvärderar metoder för det allergiförebyggande arbetet i landet. Projektet Allergiprevention i primärvård är ett regeringsuppdrag och syftar till att på vetenskaplig grund skapa konsensus kring preventiva råd. Folkhälsoinstitutet samordnar projektet som leds av en styrgrupp med representanter från olika myndigheter, organisationer och föreningar m.fl. Pro-

grammet har även tagit fram undervisningsmaterial riktat till skolan samt utarbetat ett kunskapsmaterial och en metod att säkra hälsosamma skolor och daghem. En kartläggning görs av allergianpassade skolor och förskolor för att kunna sprida de goda exemplen vidare.

För att stödja ett tvärsektoriellt synsätt initierades tillsammans med Vårdalstiftelsen en mötesplats för forskning och praktik – Allergistämman – vilken anordnas årligen av Folkhälsoinstitutet, Vårdalstiftelsen och Astma- och Allergiförbundet m.fl.

Efter Allergiåret påbörjades arbetet med en Nationell handlingsplan mot allergi där ett flertal myndigheter, organisationer, landsting och kommuner deltog, liksom näringslivet, forskare m.fl. Inom ramen för detta arbete utvecklas en rad projekt för metodutveckling, åtgärdsprogram, modeller för allergiförebyggande arbetssätt m.m. Den första nationella handlingsplanen mot allergi skall överlämnas till regeringen år 2003.

Till programmet har vidare knutits ett antal sakkunniga. Födoämnesöverkänslighet bevakas dels i samarbete med Livsmedelsverket, dels via ad hoc-kontakter med sakkunniga och nätverk inom området. Inom ramen för institutets samarbetsavtal med Lunds Universitet sker metodutveckling för hälsoekonomisk utvärdering av preventiva åtgärder mot allergi. Ett underlag finns även för att kunna göra samhällsekonomiska konsekvensberäkningar av allergi. Programmet skall vidare ta fram underlag till Folkhälsorapporten om allergi och annan överkänslighet på uppdrag från Socialstyrelsen. Därutöver planerar allergiprogrammet att ta fram ett vetenskapligt underlag för att påverka attityder och beteenden till allergi/överkänslighet. I samarbete med Statistiska Centralbyrån och Svensk Förening för Allergologi har rapportering av dödsfall i astma initierats.

Inom det internationella området sker nordiskt samarbete genom ett nordiskt forskarnätverk. Institutet har erhållit medel från EU inom ramen för programmet om pollution-related diseases. Dessa medel skall bl.a. användas till att genomföra en samlad tvärvetenskaplig granskning av litteratur inom allergiområdet. Sedan några år tillbaka innehar institutet ordförandeskapet i en arbetsgrupp inom ramen för ISIAQ (International Society Indoor Air Quality and Climate) där syftet är att ta fram kriterier som underlag för guidelines för inomhusmiljö i skolor.

Skadeprogrammet

Skadeprogrammet verkar för att främja säkerhet och förebygga skador. Arbetet bygger på ett tvärsektoriellt engagemang på lokal, läns- och central nivå och en samverkan mellan myndigheter, vetenskapliga in-

stitutioner, landsting och kommuner samt frivilliga organisationer och lokala praktiker. Som kärna i det säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbetet ligger satsningen på lokala modeller för förebyggande arbete i ett tvärsektoriellt perspektiv kombinerad med en nationell strategi i samverkan mellan myndigheter som stöd för det lokala arbetet. Skadeprogrammet utvecklar modeller för förebyggande av olyckshändelser, självmord och våld samt metoder för analys och utvärdering av lokalt säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbete. Programmet har t.ex. byggt upp en databas med uppgifter för det lokala skadeförebyggande arbetet i landets samtliga kommuner.

Utgångspunkten för skadeprogrammets arbete är två strategidokument som utarbetades under 1990/91 och 1996 av institutets samverkansgrupp för skadepreventiva frågor (SAMS-gruppen)3 i samråd med vetenskaplig expertis. Syftet med arbetet i SAMS-gruppen är att främja och utveckla det tvärsektoriella säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbetet på central nivå och att utveckla mål och strategier. Programmet har vidare i samarbete med Institutionen för folkhälsovetenskap vid Karolinska institutet startat ett utvecklingsarbete för att utarbeta en nationell jämlikhetsstrategi på skadeområdet.

Ett underlag för nationella jämlikhetsstrategier inom det säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande området har också tagits fram. Inom metodutvecklingsområdet har skadeprogrammet tillsammans med landstinget i Jämtlands län, Östersunds kommun och SOS Alarm haft en försöksverksamhet med Risklinjen i Jämtlands län dit allmänheten kunnat ringa och anmäla skaderisker i omgivningen.

Ett stort antal informationsinsatser har gjorts i programmets regi de senaste åren i form av informationsmaterial, broschyrer, handlingsprogram, skrifter, vetenskapliga artiklar, nyhetsblad m.m. Ett flertal olika kartläggningar inom området har gjorts liksom även ett större antal kunskapsöversikter. Vad gäller samverkan med andra aktörer ingår skadeprogrammet i ett antal olika nätverk och grupper där ett stort antal olika myndigheter ingår, liksom även kommuner och landsting, t.ex. den tidigare nämnda SAMS-gruppen som arbetar sektorsövergripande, den svenska hjälminitiativgruppen samt Erfa-gruppen4. (erfarenhetsgruppen kring skolans arbetsmiljö).

Runt om i Sverige byggs upp ett nätverk av säkra och trygga kommuner. För närvarande finns elva kommuner som av institutet och WHO utsetts till En säker och trygg kommun. Dessa kommuner med-

3 Nätverk som arbetar sektorsövergripande där ett flertal statliga myndigheter ingår inkl. Falu kommun och Landstinget Östergötland.4 Nätverk av myndigheter och organisationer inom ramen för Folkhälsoinstitutets hälsofrämjande skola.

verkar även i Folkhälsoinstitutets aktionsgrupp som har till uppgift att utveckla modellen och sprida erfarenheter till andra lokalsamhällen. Genom ett samarbetsavtal mellan institutet och Falköpings kommun, som är en modellkommun, utvecklas metoderna ytterligare för det lokala förebyggande arbetet. Som stöd för det lokala säkerhetsfrämjande och skadeförebyggande arbetet har Folkhälsoinstitutet dessutom anordnat utbildningsseminarier i samarbete med olika kommuner, bl.a. Falköping. Ett kontaktnät har även byggts upp med personer inom hälsooch sjukvården för erfarenhetsutbyte och utveckling av det förebyggande arbetet.

Inom forskningsområdet har ett samarbetsavtal tagits fram mellan institutet och Karolinska institutet, institutionen för folkhälsovetenskap om samarbete och FoU inom olycksfallsområdet. Ett annat samarbetsavtal är upprättat mellan Folkhälsoinstitutet och Hälsouniversitetet i Linköping. Syftet är att omvandla forskningens resultat till praktisk tillämpning.

Skadeprogrammet medverkar i hög utsträckning i det internationella arbetet. Inom ramen för EU:s folkhälsoprogram för förebyggande av personskador ”Injury Prevention Programme” (IPP) representerar institutet Sverige samt även i det europeiska nätverket för experter inom IPP. Programmet har även en representant i NOMESKO:s5 arbetsgrupp på uppdrag av Nordiska ministerrådet. Inom ramen för WHO-samarbetet ingår skadeprogrammet i WHO:s globala nätverk för utveckling av Safe Communities, WHO´s working group on Injury Surveillance Methodology Development m.fl. Folkhälsoinstitutets skadeprogram har även utsetts av WHO till ett Collaborating Helmet Initiative Program samt utses år 2000 till ett Affiliate support centre för WHO:s globala skadeförebyggande program.

Främjandeenheten

Den hälsofrämjande enheten tillkom genom att de målgruppsinriktade programmen, dvs. barn och ungdom, kvinnor och äldre samt sakområdena kost och fysisk aktivitet sammanfördes.

Inom området barns och ungdomars hälsa har enheten bl.a. producerat kunskaps- och faktaunderlag, t.ex. jämlikhetsstrategier för barns och ungdomars hälsa med tonvikt på psykisk hälsa. För närvarande arbetar institutet med ett regeringsuppdrag att ge en lägesbeskrivning av

5 Nordisk medicinalstatistisk kommitté, arbetsgrupp tillsatt av Nordiska ministerrådet, ansvarar bl.a. för utarbetandet av gemensamma nordiska skadeklassifikationer.

vilka insatser som genomförts i syfte att förbättra den psykiska hälsan i befolkningen och särskilt bland barn och ungdomar. I början av året fick institutet även ett regeringsuppdrag att kartlägga ungdomars attityder till sexualitet och om ungdomars sexvanor förändrats över tiden. Enheten har också i samarbete med Socialstyrelsen genomfört ett regeringsuppdrag att följa utvecklingen vad gäller anorexi och andra ätstörningar. Folkhälsoinstitutet har även inom dessa områden fört ut budskapen via seminarier, föreläsningar, konferenser samt inlett samarbete med fyra kommuner.

Vad gäller informationsinsatser i form av mediala kampanjer används inte denna metod inom barn- och ungdomsgruppen. I stället utvecklas kunskapsbaserade kommunikativa och relationsskapande metoder på olika nivåer. Inom ramen för detta arbete ger institutet ut ungdomstidningen GLÖD i syfte att stärka ungdomars identitet, självkänsla och psykiska och sexuella hälsa.

Avseende lokalt/regionalt arbete är en angelägen uppgift att ta fram underlag som stimulerar kommunerna att finna nya arbetsformer som t.ex. att öka föräldrars engagemang och deltagande. Folkhälsoinstitutet har ett väl utvecklat samarbete med MVC/BVC, den öppna förskolan och familjecentraler.

Institutet medverkar i den internationella WHO-studien av skolbarns hälsovanor. Under två år har Folkhälsoinstitutet även fungerat som svensk representant i ett EU-nätverk ”Mental Health for Children up to six years”.

Inom enheten arbetar man även med kvinnors hälsa samt hälsa i arbetslivet genom att ha arbetslivet som en arena. Den största delen av resurserna koncentreras f.n. på genomförandet av projektet/satsningen ”Hälsa-Arbetsliv-Kvinnoliv”. Projektet är ett samverkansprojekt mellan institutet och fem utvalda län. Totalt ingår 14 lokala projekt och samverkan sker mellan landsting, kommuner, andra myndigheter, organisationer etc.

Ingen egen forskning bedrivs inom området men samverkan sker med forskare vid Institutet för psykosocial medicin och Arbetslivsinstitutet samt universiteten i Stockholm, Umeå, Karlstad och vissa samhällsmedicinska enheter vid landstingen.

Inom ramen för EU-programmet ”Action on Health Promotion” togs ett initiativ att bilda nätverket Workplace Health Promotion (WHP) som etablerades 1997. Arbetslivsinstitutet är den svenska kontaktpunkten i nätverket där även Folkhälsoinstitutet medverkar.

Området äldres hälsa är ett förhållandevis nytt område inom institutet. Äldres hälsa startade våren 1997. Huvudmålet för området är att utveckla nationella strategier och lämpliga metoder för folkhälsoarbetet bland äldre. 1998 gav regeringen ett uppdrag till institutet att ta fram

underlag som redovisade nationella och internationella erfarenheter av vilka möjligheter det finns att arbeta sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande bland äldre. Uppdraget genomfördes i samarbete med Svenska Kommunförbundet då förbundet samtidigt gav Karolinska institutet i uppdrag att göra en kunskapssammanställning.

Inom området äldres hälsa har även en kartläggning genomförts om olika insatser bland äldre, liksom utbildningsinsatser i form av bl.a. konferenser. Förutom med Svenska Kommunförbundet samverkar institutet även med Socialstyrelsen och frivilligorganisationer. Vad gäller lokalt/regionalt arbete har ett nätverk bildats för att stimulera utveckling av folkhälsoarbete bland äldre. Folkhälsoinstitutet har även medverkat vid konferenser anordnade av lokala och regionala aktörer.

Kost och fysisk aktivitet är ett annat område som inryms inom främjandeenheten. År 1999 fick institutet ett regeringsuppdrag att planera för ett fysiskt aktivitetsår 2001 ”Sätt Sverige i rörelse”, vilket sker i samarbete med en rad olika myndigheter och organisationer. Andra kunskapsunderlag som tagits fram är resultaten av ett regeringsuppdrag från år 1998 om att redovisa nationella och internationella erfarenheter av vilka möjligheter det finns att stimulera till ökad fysisk aktivitet bland de grupper som är minst fysiskt aktiva. Ett annat strategidokument ”Nationella mål och strategier för nutrition 1999-2004” togs fram under 1999 i samarbete med Livsmedelsverket och baseras på den av regeringen fastställda handlingsplanen för nutrition från 1995. Vidare ingår institutet i en rad referensgrupper och nätverk som Livsmedelsverket svarar för. Livsmedelsverket och Folkhälsoinstitutet håller dessutom i en referensgrupp för kost och fysisk aktivitet där ett antal landstingsrepresentanter ingår.

Folkhälsoinstitutet ger även vissa projektstöd till olika forskningsprojekt inom området. Institutet har även i samarbete med Epidemiologiskt Centrum (EpC) vid Socialstyrelsen initierat ett utvecklingsarbete kring enkätfrågor om levnadsvanor.

Inom det internationella området representerar institutet Sverige i en EU-expertgrupp för nutrition samt ingår i ett europeiskt nätverk för hälsofrämjande fysisk aktivitet. Folkhälsoinstitutet deltar även i andra europeiska och nordiska sammanhang kring kostfrågor.

Arena skolan

Åren 1994-1996 ansvarade Folkhälsoinstitutet för den svenska delen av WHO-projektet ”The European Network of Health Promoting Schools”. Erfarenheterna från detta försöksprojekt med elva s.k. hälsoskolor fick institutet att samordna all sin verksamhet riktad mot skolan

under rubriken ”Arena skolan”, som fr.o.m. år 1997 fick en egen budget. Arena Skola är inget eget program eller enhet utan består av den s.k. skolgruppen med representanter från alla program.

Inom Arena skolan har den främsta satsningen gjorts på att sprida begreppet hälsofrämjande skola i landet. I strategin för nationell och regional samverkan betonas vikten av en lokal, regional och nationell samverkan. Folkhälsoinstitutet har i denna strategi en i huvudsak centralt samordnande och stödjande funktion. I regleringsbrevet för år 1998 fick institutet i uppdrag att fördjupa och sprida arbetet med att utveckla skolan som en hälsofrämjande arena.

Sedan år 1998 har Folkhälsoinstitutet byggt upp ett nationellt nätverk tillsammans med skolor. Över 650 skolor ingår nu i ett nätverk av hälsofrämjande skolor, som får information och inspiration från institutet där bl.a. goda exempel på hälsofrämjande arbete från skolor lyfts fram. De stöds även av regionala kontaktpersoner, som i sin tur får utbildning och stöd från institutet.

Genom regelbundna informationsinsatser sprider Folkhälsoinstitutet kunskap om skolutvecklingen utifrån ett hälsofrämjande perspektiv och skolorna i nätverket får skriftlig information från institutet fyra gånger per år. Dessutom tar institutet fram ett antal metodmaterial som kan användas i skolornas undervisning om hälsa och värdegrundsfrågor. Dessutom driver Folkhälsoinstitutet ett antal metodutvecklingsprojekt för att förbättra och utveckla det hälsofrämjande och förebyggande arbetet för barn och ungdomar.

Viktiga samarbetspartners på nationell nivå inom Arena Skolan är Skolverket, Svenska Kommunförbundet, Arbetslivsinstitutet, Karolinska institutet och Lärarförbundet. Folkhälsoinstitutet ansvarar dessutom för den s.k. Erfa-gruppen (erfarenhetsgruppen kring skolans arbetsmiljö) som består av myndigheter som har anknytning till skolan och som träffas regelbundet. Det finns också ett väl utvecklat samarbete mellan institutet och det nationella nätverket Den öppna skolan. Ett samarbete har även inletts med landets lärarhögskolor.

Vad gäller forskning ligger resultaten från WHO-undersökningen ”Skolbarns hälsovanor” till grund för satsningarna inom Arena Skolan. Folkhälsoinstitutet ansvarar för den svenska delen av denna europeiska undersökning av skolbarns hälsa.

Institutet deltar även i konferenser runt om i Europa inom ”The European Network of Health Promoting Schools” och tar även del av den utveckling som sker och de utvärderingar som görs i de övriga femtiotalet länder och regioner som finns med i detta nätverk.

Forsknings- och utvärderingsenheten

Forskningsverksamhet bedrivs dels inom forsknings- och utvärderingsenheten, dels inom respektive program. I detta avsnitt redogörs endast för den verksamhet som bedrivs inom forsknings- och utvärderingsenheten. Under rubriken Forskning nedan beskrivs den forskningsverksamhet som gäller generellt för hela Folkhälsoinstitutet inklusive forskning inom programmen.

Forskning initieras och stöds via långvariga (oftast 3 + 3 år) samarbetsavtal med universitet och högskolor. Under åren 1992-1999 har 45 doktorsavhandlingar framställts inom ramen för institutets forskningsstöd, 35 från medicinsk fakultet och 10 från samhällsmedicinsk fakultet. En analys av de tio första samarbetsavtalen visar bl.a. att den åtgärdsinriktade forskningen varit lika produktiv som den epidemiologiska. Viss budget har också funnits för att kunna bevilja ad hocansökningar. Utvärderingar har gjorts av två av forskningsavtalen samt av ett program (tobak). I övrigt har utvärderingsverksamheten inriktats på utprövning av metoder och på kvalitetsutveckling av institutets interna arbete.

Staben

Folkhälsoinstitutets stab består av följande tre funktioner: analys och utredning, internationella frågor samt gemensam och övergripande information. Inom området analys och utredning arbetar institutet med regeringsuppdrag, t.ex. hälsokonsekvensbedömningar (HKB), folkhälsoinsatser inom storstadsregionerna samt uppdraget att överblicka lokalt och regionalt folkhälsoarbete. Inom funktionen tar man även fram kunskaps- och faktaunderlag, t.ex. övergripande remisser, DALY-metoder6 och beräkningar m.m. Funktionen medverkar även i olika utbildningar och konferenser, t.ex. i ett utvecklingsprogram för samhällsmedicinska chefer om att leda sektorsövergripande folkhälsoarbete. Samverkan sker bl.a. genom deltagande i generaldirektörsgruppen för folkhälsofrågor, i den nationella samrådsgruppen tillsammans med Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet samt i expertgrupper knutna till Nationella folkhälsokommittén.

Staben bedriver metodutveckling för lokalt folkhälsoarbete genom bl.a. nätverksarbete (Nätverket för medelstora städer, Större städer

6 Disability Adjusted Life Years, funktionsjusterade levnadsår, används för att mäta sjukdomsbördan i en befolkning eller befolkningsgrupp vid en viss tidpunkt.

samt Svenskt nätverk för lokalt folkhälsoarbete). På ett initiativ tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har en modell för lokala välfärdsbokslut utvecklats. Stöd till lokalt/ regionalt folkhälsoarbete sker även genom att ge stöd till drift av Sprilinedatabaser (projekt och informationsmaterial samt annan folkhälsodokumentation). Funktionen svarar även för drift och samordning av institutets projektdatabas.

Det internationella arbetet inom stabens internationella funktion sker inom ramen för det nordiska samarbetet, EU samt Världshjälpsorganisationen (WHO). Det nordiska samarbetet består av planering och genomförande av gemensamma nordiska folkhälsokonferenser samt bilateralt nordiskt samarbete. EU-samarbetet innebär att ha ett övergripande ansvar för Folkhälsoinstitutets olika EU-engagemang samt ansvara för EU:s hälsofrämjande program inklusive flera projekt och nätverk. Även här ingår bilateralt samarbete med EUmedlemsländer. Samarbetet med WHO innebär att ingå i den svenska delegationen till WHO:s europaregions kommitté samt i WHO/Euros European Health Promotion Development Committee. Bilateralt samarbete sker även med WHO-medlemsländer med en prioritering av Baltikum.

Den internationella funktionen svarar också för att förmedla kunskap om den internationella utvecklingen och internationella dokument. I vissa fall översätts skrifter av särskilt intresse till svenska, som t.ex. Hälsa 21, WHO:s förnyade hälsostrategi för Europaregionen. Medarbetare inom staben är även anlitade i internationella program och utvecklingsprojekt.

På regeringens uppdrag har ett underlag tagits fram om förutsättningarna för tjänsteexport på folkhälsoområdet.

Inom institutet har varje program och funktion det operativa och ekonomiska ansvaret för informationsinsatser inom sina respektive sakområden. Det huvudsakliga ansvaret för information ligger därmed på respektive program. Sedan år 1997 finns en gemensam informationsfunktion, som organisatoriskt hör till staben. I informationsfunktionens roll betonas särskilt betydelsen av stöd, samordning och samverkan. En prioriterad uppgift är att ansvara för den externt anknutna IT-utvecklingen, vilket bl.a. innebär att stimulera användningen av IT/Internet i informationsarbetet såväl externt som internt. Institutet har fattat ett principbeslut om stegvis övergång till elektronisk publicering som huvudalternativ. Nyligen har även en intern samarbetsgrupp för informationsfrågor bildats, under ledning av generaldirektören, med representanter från varje program eller motsvarande.

Informationsfunktionen svarar även för övergripande information om Folkhälsoinstitutet och dess verksamhet, receptionservice, mass-

mediaservice och internbiblioteket inkl. tidskrifter. Informationsfunktionen har även ett övergripande projektledaransvar för institutets övriga 15 webbplatser. Folkhälsoinstitutet har satsat särskilt på att etablera länkar till andra organisationer som är verksamma på folkhälsoområdet nationellt och internationellt.

Beskrivning av vissa övriga folkhälsoaktörer på nationell nivå

De folkhälsoaktörer som särskilt omnämnts i Organisationskommitténs direktiv, nämligen Alkoholinspektionen, Barnombudsmannen, Läkemedelsverket, Smittskyddsinstitutet och Socialstyrelsen beskrivs i betänkandets kapitel 4. I kapitel 4 beskrivs även Ombudsmannen för sexuellt likaberättigande (HomO) samt Socialvetenskapliga forskningsrådet. Därutöver beskrivs i kapitel 4 i betänkandet Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN), Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Dessa aktörer har i dag ett samarbete inom folkhälsoområdet med nuvarande Folkhälsoinstitutet.

Aktörer som beskrivs i denna bilaga är ett urval av vissa folkhälsoaktörer på nationell nivå som också har ett samarbete med Folkhälsoinstitutet. Beskrivningen har dock inte anspråk på att vara heltäckande. För en mer fullständig beskrivning av folkhälsoaktörer hänvisar Organisationskommittén till Nationella folkhälsokommitténs betänkande som beräknas utkomma under hösten 2000.

Statliga myndigheter

Arbetarskyddsverket

Arbetarskyddsverket består av Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen. Arbetarskyddsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor samt chefsmyndighet för Yrkesinspektionen. Styrelsen skall särskilt leda, samordna och utveckla verksamheten inom Arbetarskyddsverket, följa utvecklingen på arbetsmiljöområdet, ha den centrala tillsynen över efterlevnaden av arbetsmiljöoch arbetstidslagstiftningen samt inom arbetsmiljöområdet och lagstiftningen om kemikaliekontroll ha den centrala tillsynen över vissa delar av efterlevnaden av tobakslagstiftningen, gentekniklagstiftningen, meddela föreskrifter och allmänna råd inom områdena samt utarbeta och sprida information. Styrelsen skall även ansvara för den officiella statistiken över arbetsskador och arbetsmiljö.

Arbetarskyddsverket har som mål att minska riskerna för ohälsa och olycksfall i arbetet och att förbättra arbetsmiljön från såväl fysisk, psykisk som social och arbetsorganisatorisk synpunkt samt att intensifiera det långsiktiga utvecklandet av tillvägagångssätt och kompetens för tillsyn och kravställande som syftar till att förebygga sjukdomar orsakade av organisatoriska eller sociala faktorer.

Vad gäller Arbetarskyddsstyrelsens folkhälsoarbete är verksamheterna inriktade på att genom tillsyn och information förebygga olycksfall i arbetslivet och ohälsa som kan uppstå på grund av bristfälliga arbetsmiljöförhållanden.

Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Inspektionen skall följa utvecklingen på arbetsmiljöområdet och skall vidare se till att föreskrifter efterlevs med stöd av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen och, inom arbetsmiljöområdet, lagstiftningen om kemikaliekontroll och tobak. Inspektionen skall vidare främja tillämpningen av allmänna råd enligt arbetsmiljölagstiftningen samt främja skyddsverksamheten på arbetsställena och bevaka att arbetsgivarna planerar och bedriver sin verksamhet så att arbetsmiljökraven tillgodoses. Dessutom skall inspektionen främja samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmiljöområdet och främja företagshälsovårdens utveckling. Vidare skall Yrkesinspektionen bedriva inspektionsverksamhet samt medverka i tillsyn och kontroll enligt plan- och bygglagen.

Verksamheten inom Arbetarskyddsverket är samhällsinriktad och avsedd att påverka förhållanden i arbetsmiljön. En del av verksamheten innebär att påverka arbetsgivare, arbetstagare och andra aktörer i arbetslivet i kunskapsmässigt och attitydmässigt avseende så att dessa kan verka för förbättringar i arbetsmiljön. Styrelsens verksamhet är nationellt inriktad, bl.a. genom att Arbetarskyddsstyrelsen utformar regler för tillsyn, samt regionalt/lokalt inriktad genom att Yrkesinspektionens elva distrikt bedriver tillsyn vid olika arbetsställen. Styrelsen deltar även i EU-arbete, SLIC (Senior Labour Inspectors Committee), ILOarbete, europeiskt standardiseringsarbete m.m.

Arbetslivsinstitutet

Arbetslivsinstitutet bildades år 1995 genom en sammanslagning av Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och delar av Arbetsmiljöfonden. Institutet är ett nationellt centrum för forskning inom områdena arbetsmiljö, arbetsorganisation och arbetsmarknad. Arbetslivsinstitutets uppgift enligt sin instruktion (1995:864) är att bedriva och främja forskning och utbildning samt utvecklingsprojekt som rör

arbetsliv, arbetsmiljö och relationerna på arbetsmarknaden. Institutet skall samverka med andra myndigheter, vetenskapliga institutioner, universitet och högskolor nationellt och internationellt.

Vid institutet finns FoU-enheter för arbetsmarknad, arbetsorganisation, arbetsohälsa, arbetsmedicin, belastningsskador och allergi, teknik samt kemisk yrkeshygien.

När det gäller institutets folkhälsoarbete finns bl.a. från vissa enheter ett etablerat samarbete med Folkhälsoinstitutet. Arbetslivsinstitutet har t.ex. haft ett samarbete med institutet sedan år 1997 vad gäller EUnätverket Workplace Health Promotion. I januari 2000 genomfördes en konferens om Framtidens hälsofrämjande arbetsplatser som samordnades av Arbetslivsinstitutet och Folkhälsoinstitutet. Under år 1999 genomfördes även konferensen Hälsorisker och utmaningar i det nya arbetslivet tillsammans med Folkhälsoinstitutet och Rådet för arbetslivsforskning.

Arbetslivsinstitutets arbete med att arbeta fram, dokumentera och sprida kunskap kan karaktäriseras som till stor del samhällsinriktad, där myndigheter, organisationer, forskarsamhället och beslutsfattare är viktiga målgrupper. Institutet skall vidare enligt instruktionen ge Arbetarskyddsstyrelsen råd och underlag för dess föreskrifts- och tillsynsarbete samt informera dess personal om planerad forskning. Däremot har institutets utbildningsverksamhet, t.ex. företagshälsovården och biblioteksverksamheten en mer individinriktad karaktär.

Institutets verksamhet riktar sig mot den internationella, den nationella samt regionala och lokala nivån. Institutet samverkar och arbetar utifrån uppdrags- och samarbetsavtal med främst högskolor och universitet.

Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverket omfattar Arbetsmarknadsstyrelsen och en länsarbetsnämnd i varje län. Arbetsmarknadsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. I länsarbetsnämnderna ingår bl.a. den offentliga arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsinstitutet. Arbetsmarknadsverket är enligt sin instruktion ålagt att genom platsförmedling, vägledning, yrkesinriktad rehabilitering och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder hävda arbetslinjen, verka för en effektiv arbetsmarknad och värna svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden. Verket skall utforma sin verksamhet utifrån lokala förutsättningar och behov och bidra till att målen om full sysselsättning samt utveckling och framsteg i samhället uppnås.

Verkets uppgifter anges närmare i förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten där det bl.a. uttrycks att verket skall svara för frågor om kontaktstöd till arbetslösa, att se till att arbetssökande snabbt får ett arbete och att lediga platser tillsätts snabbt, att verka för att genderperspektiv tillämpas, att särskilt uppmärksamma äldre arbetstagares villkor på arbetsmarknaden och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsmarknadsverkets verksamhetsidé anger på vilket sätt verket skall lösa sitt arbetsmarknadspolitiska uppdrag vilket skall ske genom att tillsätta platserna, rusta den enskilde, stimulera efterfrågan samt förhindra utslagning.

Arbetsmarknadsverkets instrument för att nå de övergripande målen är främst genom service vid arbetsförmedlingar och Arbetsmarknadsinstitutet i form av platsförmedling, vägledning, yrkesinriktad rehabilitering och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Lokalt är det arbetsförmedlingen som svarar för den direkta kundservicen till arbetssökande och arbetsgivare. Arbetsmarknadsinstitutet svarar för yrkesinriktad rehabilitering för arbetslösa, främst arbetshandikappade men även övriga som har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Boverket

Boverket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och boende. Verket svarar även för den centrala administrationen av statligt bostadsstöd i form av bidrag för finansiering av bostäder. Boverket har till uppgift att inom sitt verksamhetsområde meddela föreskrifter, ha uppsikt och tillsyn samt handlägga förvaltningsärenden, följa tillämpningen av lagar och förordningar, utvärdera effekterna av tillämpningen och lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att syftet med reglerna skall nås.

Boverket skall vidare verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av miljöbalken (3, 4 och 6 kap., 1998:808) samt plan- och bygglagen (1987:10). Boverket skall även medverka i internationellt samarbete som syftar till att harmonisera regler för fysisk planering, hushållning med mark- och vattenområden samt egenskapskrav på byggnader och byggprodukter.

Verkets mål är bl.a. att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande miljö inom ekologiskt hållbara ramar samt under jämlika och värdiga levnadsförhållanden, att en ekologisk hållbarhet skall vara grund vid planering och byggande samt att stöd till kommunerna för investeringsprogram skall bidra till omställningen till ett hållbart samhälle.

Verksamhet som bedrivs inom Boverket är inriktad på enskilda byggnaders egenskaper. När det gäller insatser för folkhälsan är Boverkets ansvar för samhällskraven vid nybyggnad och ändring av byggnad av störst betydelse. Genom föreskriftsarbete skall myndigheten verka för att byggnader uppförs och utrustas respektive byggs om så att de kan brukas utan att påverka människors hälsa negativt. Verkets aktiviteter inom byggnader vänder sig främst till byggsektorn i allmänhet. Vad gäller planeringsfrågor riktas verksamheten främst till kommunernas och länsstyrelsernas fysiska planeringsfunktioner.

Boverkets byggregler är en tolkning av plan- och bygglagen (1987:10) samt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. liksom förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Förhållanden som gäller inomhusmiljö i befintliga byggnader faller under annan lagstiftning. Enligt kemikalielagstiftningen och efter samråd med Kemikalieinspektionen har Boverket rätt att utfärda föreskrifter angående byggmaterial till skydd för inomhusmiljön. Verket har också ett uppsiktsansvar för den fysiska planeringen enligt PBL. Den fysiska planeringen har till syfte att förebygga och åtgärda problem som rör areella eller strukturella frågor kopplade till bebyggelse och att skydda kvaliteter.

Boverket arbetar även genom information till byggbranschen, kommuner och enskilda med frågor avseende hur en god inomhusmiljö kan säkerställas. Samverkan sker här med andra statliga myndigheter inom området. När det gäller arbetsplatsplanering har Boverket tillsammans med Naturvårdsverket, Räddningsverket och Socialstyrelsen utarbetat en skrift där en gemensam syn presenteras med inriktning på miljö, hälsa och säkerhet. Under begreppet ”hållbar stadsutveckling” har verket arbetat med ett projekt om stadsmiljö och trafik och där utarbetat långsiktiga överlevnads- och hälsomål. Ett projekt angående bullerstörningar har genomförts, liksom ett projekt som inventerat vilka kunskaper som finns om hur planering, utformning och förvaltning av bebyggelseområden och av enskilda byggnader påverkar brottsligheten.

Vidare har Boverket byggt upp den obligatoriska ventilationskontrollen samt har där ett tillsynsansvar. Boverket har dessutom ansvar för statliga medel för bostadsförsörjningen och för särskilda medel för att förbättra inomhusmiljön. Verksamheten är koncentrerad till administration och tillsyn av bidrag till bostadsbyggande, dvs. bostadsanpassningsbidrag samt två former av radonsaneringsbidrag, liksom till uppföljning och utvärdering av dels dessa bidrag, dels utvecklingen på bostadsmarknaden.

Brottsförebyggande rådet

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har till uppgift att främja brottsförebyggande arbete och ge regeringen och myndigheterna inom rättsväsendet underlag för kriminalpolitiska åtgärder. Enligt myndighetens instruktion (1997:1056) skall rådet särskilt initiera och stödja brottsförebyggande insatser inom olika samhällssektorer. Rådet skall vidare bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge regeringen och myndigheterna inom rättsväsendet underlag för åtgärder och prioriteringar på det kriminalpolitiska området samt utvärdera vidtagna åtgärder.

Inom den officiella statistikens område skall rådet ansvara för sådan i enlighet med förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken samt följa, analysera och göra prognoser för brottsutvecklingen. Rådet skall även ge ut rapporter från forsknings-, utvecklings- och informationsprojekt och på andra sätt sammanställa och sprida relevant information om brottsförebyggande åtgärder och kriminalvetenskaplig forskning. I sin verksamhet skall rådet även samarbeta med övriga myndigheter inom rättsväsendet, andra statliga myndigheter, universitet och högskolor samt med kommuner och enskilda organisationer.

Inom området tillämpad forskning och utvecklingsverksamhet är rådets verksamhetsmål att vara ett centrum för forsknings- och utvecklingsverksamhet inom hela rättsväsendet, att upprätthålla en hög kvalitet samt att sprida och nyttiggöra resultaten från verksamheten hos målgrupper och användare. Rådet skall vidare bistå regeringen med underlag och ha beredskap för uppdrag från regeringen för prioriterade uppgifter inom rättsväsendet. Brottsförebyggande rådet har även som mål att verka för att lokala brottsförebyggande råd eller motsvarande skall finnas i två tredjedelar av landets kommuner. Rådet skall här stimulera och stödja utvärderingar och metodutveckling om brottsförebyggande arbete samt bidra till att behovet av kvalificerad utbildning tillgodoses.

Vad gäller internationellt samarbete skall rådet aktivt delta i sådant arbete och på regeringens uppdrag företräda Sverige i internationella organisationer, främst EU och Östersjösamarbetet. Målet är att genom det internationella samarbetet bidra till att kvalitet och effektivitet i de brottsförebyggande åtgärderna ökar och att internationellt jämförbar statistik tas fram.

Institutet för psykosocial medicin

Institutet för psykosocial medicin (IPM) är en statlig myndighet med uppgift att bedriva och främja forskning i psykosocial miljömedicin. I institutets instruktion (1996:615) framgår att institutet särskilt skall bedriva forskning som är inriktad på praktisk tillämpning inom social-, hälsovårds- och arbetsmarknadsområdena samt på problem med anknytning till dessa områden. Myndigheten skall även ägna uppmärksamhet åt teori- och metodutveckling för vetenskaplig forskning inom institutets områden samt fullgöra forskningsuppdrag för i första hand statliga och kommunala myndigheter och organ samt arbetsmarknadens parter.

Institutet samverkar med en rad myndigheter, institutioner och organisationer i syfte att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av de samlade resurserna för psykosocial miljömedicinsk forskning. Exempel på sådana myndigheter är Folkhälsoinstitutet, Arbetslivsinstitutet, Institutet för Miljömedicin samt en rad andra universitet utanför Karolinska institutet. Dessutom skall institutet biträda Socialstyrelsen i dess utvecklingsarbete inom den psykosociala miljömedicinen. Myndigheten skall även verka för att erfarenheter och rön från den psykosociala miljömedicinska forskningen blir kända och nyttiggjorda.

Institutets mål är att minska de psykosociala risksituationerna och öka de psykosociala friskfaktorerna i samhället. Detta skall ske genom att utveckla, bearbeta och sprida kunskap om riskfaktorer och bidra till god metodutveckling hos offentliga organ samt arbetsmarknadens parter. Institutet skall även fokusera på de risker och möjligheter som omstruktureringen av arbetsmarknaden ger upphov till.

De forskningsområden som institutet arbetar med, och som har beröringspunkter med folkhälsoområdet, handlar om arbetsrelaterad stress, barn- och ungdomsforskning, invandrare och hälsa, psykosomatisk hälsa samt suicidforskning och psykisk ohälsa. Inom dessa områden är verksamhetsmål formulerade för myndigheten i termer av att öka kunskapen inom respektive forskningsområde.

Institutet för psykosocial medicin har en lång tradition av internationellt samarbete. Institutets stressforskningsavdelning utgör t.ex. även ett WHO-center för psykosocial forskning. Ytterligare ett WHO-center för suicidforskning finns knutet till institutet.

Integrationsverket

Integrationsverket är central förvaltningsmyndighet för integrationsfrågor och verket har ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika integrationsprocesser i samhället. Integrationsverket skall särskilt främja lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, förebygga och motverka främlingsfientlighet, rasism och etnisk diskriminering, främja etnisk och kulturell mångfald inom olika delar av samhällslivet samt följa och utvärdera samhällsutvecklingen ur ett integrationspolitiskt perspektiv.

Myndigheten skall också verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas och behovet av särskild samhällsinformation samt att kommunerna har beredskap och kapacitet att ta emot skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd och vid behov medverka till deras bosättning. Verket skall dessutom följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända invandrare för vilka kommunerna får statlig ersättning och återföra resultaten till kommunerna, andra myndigheter och regeringen.

Integrationsverket skall vidare ge stöd till organisationer som bildats av invandrare eller på annan etnisk grund och till verksamhet som bedrivs av andra organisationer inom integrationsområdet. Utvecklingen av tolk- och översättarverksamhet skall främjas och kunskaperna i samhället inom myndighetens ansvarsområde skall öka.

Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och biotekniska organismer. Inspektionen skall särskilt uppmärksamt följa utvecklingen i fråga om förekomst av kemiska produkter och vad användningen av dessa kan medföra samt utöva tillsyn enligt miljöbalken. Kemikalieinspektionen skall vidare pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel, svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och biotekniska organismer samt utveckla register.

Kemikalieinspektionens verksamhet har sin utgångspunkt i ett stort antal lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd inom kemikalieområdet. De mest centrala lagarna inom området är numera införlivade i Miljöbalken (1998:808).

Myndigheten skall utreda, sammanställa och dokumentera verksamheten avseende kemiska produkter och biotekniska organismer och de hälso- och miljörisker sådana produkter och organismer kan medföra.

Vidare skall myndigheten lämna information inom området för kontroll av kemikalier och biotekniska organismer samt stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter inom området. Medverkan i det internationella samarbetet ingår samt ansvar för officiell statistik.

Sammanfattningsvis skall inspektionen genom regler, kontroll och information se till att de som sätter ut kemikalier i form av kemiska produkter eller i varor tar sitt ansvar för att dessa inte skadar människors hälsa eller miljön. Merparten av de kemiska produkter och andra varor som används i Sverige är importerade. Inspektionen för därför Sveriges talan i EU vad gäller kemikaliekontroll samt är engagerade i FN:s och OECD:s kemikaliearbete.

Eftersom Kemikalieinspektionens mål och kemikaliekontrollens syfte handlar om att minska riskerna för skador på människor och miljön av kemiska ämnen har inspektionens verksamhet direkt inverkan på människors hälsa. Tillverkare och importörer är vidare de som har huvudansvaret för de kemiska ämnen, produkter eller varor som de levererar. Användare och andra som hanterar kemikalier ansvarar för att den faktiska hanteringen inte orsakar skador. Tillsynsmyndigheternas viktigaste uppgifter är att se till att företagen gör vad som behövs för att minska och undanröja miljö- och hälsorisker.

Verksamheten är i huvudsak samhällsinriktad men Kemikalieinspektionen är även pådrivande genom att förmedla kunskap och genom att ställa krav på kompetens hos tillverkare och importörer av kemiska produkter och varor så att företagen kan bedöma hälso- och miljörisker. Kemikalieinspektionens verksamhet är främst inriktad på nationell nivå respektive EU-nivå. Nationellt arbete innebär bl.a. att implementera EU:s regler och andra internationella åtaganden, att utöva tillsyn av efterlevnaden hos berörda företag, att verka genom frivilliga överenskommelser med svensk industri samt att bl.a. ge kunskapsstöd till lokala och regionala aktörer.

Konsumentverket

Konsumentverket är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med huvudansvar att genomföra den statliga konsumentpolitiken. Verkets generaldirektör är även Konsumentombudsman. Övergripande konsumentpolitiska och energipolitiska mål för verksamheten är att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden, att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet, att medverka till att sådana produktions- och konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling

samt att främja en säker, effektiv och miljöanpassad tillförsel och användning av energi.

Verket skall särskilt inrikta sin verksamhet på åtgärder som rör hushållens baskonsumtion, stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd, främst barn och äldre, och att främja konsumentintressena i det internationella samarbetet. Konsumentverket har dessutom ett samlat ansvar, sektorsansvar, för konsumentrelaterade miljöfrågor. Verket skall i detta sammanhang vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter i sådana frågor.

Myndighetens verksamhet omfattar främst granskande och främjande uppgifter. Granskning görs i form av tillsyn över marknaden och provningar av produkter där miljö- och säkerhetsaspekter beaktas liksom funktion, hanterbarhet och energieffektivitet. Främjande verksamhet handlar om att förmedla kunskap så att producenter kan tillverka/tillhandahålla säkrare produkter och så att konsumenter kan skydda sig mot skador till följd av kända risker och kan beakta miljöaspekter i sin konsumtion.

Verket utövar tillsyn över produkters säkerhet utifrån produktsäkerhetslagen (1988:1604), lagen om leksakers säkerhet (1992:1327), lagen om farliga livsmedelsimitationer (1992:1328), lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk (1992:1326). Till lagen om leksakers säkerhet har verket även föreskriftsrätt. Dessutom utövar verket tillsyn över marknadsföring av alkohol och tobak enligt marknadsföringslagen (1995:450), alkoholreklamlagen (1978:763) och tobakslagen (1993:581).

Konsumentverkets arbete vad gäller hälsa och säkerhet handlar i stor utsträckning om marknadskontroll och standardiseringsarbete men även av information, tillsyn över marknadsföring av alkohol och tobak samt över reklam som rör hälsoaspekter. Verket övervakar t.ex. kommersiell tobaks- och alkoholreklam till konsumenten i enlighet med alkoholreklamlagen och tobakslagen. Regelbunden information ges ut via tidskriften Råd & Rön om farliga produkter, marknadskontroller och andra frågor som rör konsumentsäkerhet. Information ges även via massmedia samt i böcker, broschyrer och utställningar.

När det gäller miljö och energihushållning har verket bl.a. utformat ett förslag om hur ett sektorsansvar för miljömålet bör utformas samt förslag om hur en databaserad information om konsumtion och miljö kan skapas.

Verksamheten riktas främst till producenter och enskilda individer i egenskap av konsumenter inom främst områdena bostad, fritid, idrott och trafik samt även i viss mån arbetsmiljö.

Konsumentverket samarbetar med ett flertal myndigheter och organisationer. Folkhälsoinstitutet, Socialstyrelsen och Konsumentverket har t.ex. inom sina respektive områden att främja god hälsa i befolkningen ett ansvar för att stödja arbete kring mat-hälsa-miljö samt olycks- och skadeförebyggande arbete. Det senare har bl.a. lett till att myndigheterna gemensamt lagt fram ett förslag till program för konsumentsäkerhetsforskning åren 1998-2000. Forskningen skall utveckla vetenskapligt grundad kunskap som kan användas i det skadeförebyggande arbetet inom konsumentområdet. De olika områdena som bör utvecklas är epidemiologi/skadestatistik, strategier för skadeförebyggande, metoder och teori samt implementering av FoU-resultat. Dessutom anser verket att det behövs ett väl fungerande skaderegistreringssystem för att den tillsyn inom området som de utövar skall vara effektiv.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket är central statlig miljömyndighet med uppgift att vara samlande och pådrivande i miljöarbetet, både nationellt och internationellt. Verkets arbete syftar till att främja en ekologiskt hållbar utveckling genom att i samverkan med andra aktörer arbeta för att visionen om det ekologiskt hållbara samhället skall bli verklighet. Naturvårdsverkets viktigaste uppgifter är att ta fram och förmedla kunskaper på miljöområdet, utarbeta förslag till mål, åtgärdsstrategier och styrmedel i miljöpolitiken, verkställa fattade miljöpolitiska beslut samt följa upp och utvärdera miljösituationen och miljöarbetet som underlag för fortsatt utveckling av miljöpolitiken.

Verket skall särskilt i förhållande till sektorsmyndigheter samt regionala och lokala myndigheter arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning som rör miljöarbetet. Naturvårdsverket skall verka för och sprida kunskaper om miljöforskning samt genom miljöövervakning ta fram uppgifter om och belysa miljötillståndet. Dessutom skall verket bidra med underlag för svenska ställningstaganden i det internationella miljöarbetet och medverka med expertkunskaper. Verket skall även analysera och väga in ekonomiska, juridiska och internationella aspekter på åtgärder inom miljöområdet.

Vidare skall Naturvårdsverket följa hur miljöbalkens ändamål tillgodoses och bevaka miljövårdsintresset vid tillämpningen av miljöbalken (1998:808) och plan- och bygglagen (1987:10) samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av dessa lagar. Naturvårdsverket skall verka pådrivande och samordnande i arbetet för ett avfallssnålt samhälle samt ansvara för officiell statistik.

Vissa verksamheter vid Naturvårdsverket har direkta konsekvenser för folkhälsan medan andra kan förmodas ha en mer indirekt verkan på hälsoläget. Verksamheter som har direkta konsekvenser för folkhälsan är frågor rörande vatten, luft och buller samt reglering av utsläpp av kemiska ämnen som t.ex. persistenta organiska miljöföroreningar och ämnen som påverkar det stratosfäriska ozonskiktet. Andra verksamheter som har en stor betydelse för folkhälsan, men på ett mer indirekt vis, är frågor som berör det rörliga friluftslivet och planfrågor.

När det gäller vattenkvaliteten är verket ansvarig myndighet för föroreningskontroll av grundvatten och sjöar. Vidare arbetar verket med förluster av näringsämnen från jordbruksmark till vattendrag samt reduktion av fosfor i kommunala reningsverk samt reduktion av kväve. Behandling av avlopp från enskilda hushåll är ett annat område liksom tungmetaller och organiska miljöföroreningar i slam från kommunala reningsanläggningar. Avseende luftföroreningar har verket arbetat för att minska svaveldioxid och sot i utomhusluften och kvävedioxid i stadsmiljön. Alltmer uppmärksamhet riktas dock mot hälsoeffekter av fina partiklar från t.ex. dieselfordon och ökad vedeldning i enskilda hushåll. Trafiksektorn och energisektorn står i dag för den största andelen av luftföroreningarna och arbetet för att främja god luftkvalitet är därför främst kopplat till åtgärder inom dessa sektorer.

Naturvårdsverket har även utarbetat ett handlingsprogram för efterbehandling för att långsiktigt kontrollera risker för folkhälsan på grund av farligt, fast avfall och markföroreningar. Verkets arbete med kemikaliefrågor fokuseras mot svårnedbrytbara ämnen och varornas betydelse i dessa sammanhang. Kemikaliearbetet har i utökad omfattning kunnat hantera varufrågor inom området hållbar produktion och konsumtion.

Med koppling till plan- och bygglagen (se bl.a. 4 kap 9 § pkt 3 om statens ansvar förmedlat genom länsstyrelserna) har Naturvårdsverket bl.a. att i kommunernas översiktsplanearbete bevaka de boendes och övrigas hälsa. Naturvårdsverket har främst ett delansvar med andra myndigheter som t.ex. Boverket, Räddningsverket och Socialstyrelsen vad gäller skydds- och säkerhetsfrågor för bebyggelse. Dessutom fördelar verket statsbidragen till olika Agenda 21-projekt med inriktning på trafik, energi, naturvård och kemikalier.

Riksförsäkringsverket

Riksförsäkringsverket (RFV) är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Riksförsäkringsverket skall särskilt verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemen

tillämpas likformigt och rättvist samt verka för att åtgärder vidtas för att förebygga och minska ohälsa i syfte att minska de långa sjukperioderna. Verket skall vidare utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassorna samt meddela föreskrifter och utfärda allmänna råd. Myndigheten skall även ansvara för officiell statistik samt ha ett övergripande ansvar för att allmänheten får en tillfredsställande information om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem inklusive planerade förändringar liksom ansvara för att utbildningsinsatser genomförs i samband med förändringar i systemen.

Verket skall dessutom stödja forskning inom socialförsäkringsområdet, följa utvecklingen inom socialförsäkringen och anslutande bidragssystem samt utvärdera effekterna av dessa för individ och samhälle. Riksförsäkringsverket skall även biträda Regeringskansliet inom sitt verksamhetsområde, delta i internationellt samarbete m.m. Socialförsäkringsadministrationens verksamhet och ansvar regleras i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Det förebyggande arbetet är inte lagreglerat, utan ingår i de verksamheter som anges av regeringen i regleringsbrev.

Riksförsäkringsverkets mål är framför allt att se till att kravet på god service, likformighet, kvalitet och kostnadseffektivitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden säkerställs.

Försäkringskassornas förebyggande arbete inom folkhälsoområdet handlar om att ge information och underlag till de aktörer som ansvarar för olika folkhälsoinsatser. Kassorna arbetar främst med rehabilitering av enskilda sjukskrivna och med samordning av samhällets rehabiliteringsresurser, men även delvis med förebyggande arbete. Det förebyggande arbetet utgör dock en liten del av kassornas verksamhet och handlar om att aktivt påverka andra ansvariga aktörer så att åtgärder vidtas för att förebygga skada och sjukdom. Försäkringskassorna har t.ex. statistisk information som kan bidra till att identifiera grupper av människor som av olika skäl löper risk att bli skadade eller sjuka.

Det förebyggande arbetet inom försäkringskassorna består bl.a. i att analysera inflödet till försäkringen och på så sätt spåra riskgrupper och riskmiljöer samt att medverka till att informationen tillvaratas av de aktörer som har till uppgift att mer direkt arbeta preventivt och som ansvarar för att åtgärder vidtas så att risken för att människor drabbas av långvarig arbetsoförmåga till följd av sjukdom eller skada minimeras. Statistik och information finns både på lokal, regional och central nivå. Därutöver tillhandahåller verket statistik och information på riksnivå och genomför olika studier, analyser och forskning inom socialförsäkringsområdet. Många försäkringskassor deltar även i de regionala och lokala folkhälsoråden.

Rikspolisstyrelsen

Till polismyndigheternas uppgifter hör enligt polislagen bl.a. att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp som ett led i samhällets verksamhet för att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rättstrygghet. Polisens uppgift är vidare att förhindra, förebygga och upptäcka brott och förebygga andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, liksom att se till att den som har begått brott identifieras och lagförs. Kriminalpolitikens uppgifter är att minska brottsligheten och öka tryggheten.

Polisen har särskilt att prioritera våldsbrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet samt ägna sig åt den grova och gränsöverskridande brottsligheten, den mc-relaterade brottsligheten samt brott med rasistiska inslag liksom även våld mot kvinnor.

Brottsförebyggande arbete står för polisen i fokus, t.ex. genom att medverka i det nationella brottsförebyggande programmet ”Allas vårt ansvar”. Samarbete med andra myndigheter, intresseföreningar och enskilda är också viktigt. Polisen skall vidare arbeta problemorienterat och brottsförebyggande arbete utförs framför allt av närpolisverksamheten.

På flera håll i landet har polisen de senaste åren i samverkan med flera andra intressenter förstärkt insatserna mot olovlig hantering av alkohol. Polisen har sedan länge genom olika metoder arbetat för att förebygga förekomsten av alkohol, bl.a. genom information till skolungdomar. Svartspriten är ett område som fått ökad aktualitet och som intar en särställning inom området alkohol och brottslighet. Även narkotikabrottsligheten är ett av de områden som statsmakterna under lång tid ålagt polisen att prioritera och där insatser görs för att skydda allmän ordning och säkerhet, trafiksäkerhet samt ungdomars hälsa och utveckling. Vidare arbetar polisen med ungdomsbrottsligheten, vilken har ökat väsentligt de senaste åren, såväl totalt som för enskilda och allvarligare brottskategorier, t.ex. misshandel, rån, grova stölder och narkotikabrott.

Rikspolisstyrelsen skall som ett led i kampen mot brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag upprätta en strategi för att säkerställa att personalen har god kunskap om grunden för dessa brott och om situationen för de grupper som utsätts för dem. Polisens insatser för att förebygga och beivra våld mot kvinnor och barn skall dessutom intensifieras och förbättras. Samarbetet skall utvecklas inom detta område med andra myndigheter inom rättsväsendet och frivilliga organisationer.

Polisens arbete med trafikövervakning syftar till att realisera de nationella trafiksäkerhetsmålen om färre skadade och dödade i trafiken.

Effektiviteten i polisens trafikövervakning är tänkt att öka väsentligt genom det problemorienterade arbetssättet med bl.a. ökad synlighet. Samverkan rörande trafiksäkerhetsarbetet sker bl.a. med Vägverket och kommunerna. Rikspolisstyrelsen har i samarbete med Vägverket, Naturvårdsverket, Svenska Kommunförbundet och en representant från länsstyrelserna utarbetat en miljö- och trafiksäkerhetsstrategi som bl.a. behandlar utvecklingen av tätorternas miljö- och trafiksäkerhet samt syftar till att öka gång-, cykel- och kollektivtrafikens konkurrenskraft. Regional samverkan i skadepreventionsgrupper förekommer även runt om i landet där syftet är att utveckla handlingsprogram som vägledning för att förebygga trafikolyckor.

Vad gäller bekämpningen av trafiknykterhetsbrott är polisens insatser av betydelse. Antalet utförda alkoholutandningsprov uppgick år 1999 till 1 065 000 samtidigt som promillegränsen sänkts och antalet uppdagade trafiknykterhetsbrott stadigt minskat. Polisens hastighetsövervakning har under de senaste åren ökat på grund av att bristande efterlevnad av gällande hastighetsgränser i många fall orsakar svåra trafikolyckor. I syfte att effektivisera trafikövervakningen har övervakningen intensifierats utanför skolor. Vad beträffar polisens möjligheter att förstärka hastighetsövervakningen ytterligare kan nämnas att Rikspolisstyrelsen och Vägverket kommit överens om att automatisk hastighetsövervakning skall bedrivas vid mobila enheter.

Skolverket

Statens skolverk är central förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet, den allmänna förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen (barnomsorgen). Skolverket skall verka för att de mål och riktlinjer förverkligas som riksdag och regering har fastställt. Verket skall bl.a. följa upp och utvärdera skolväsendet och barnomsorgen, utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbete i skolväsendet och barnomsorgen. Dessutom skall verket sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och tillsyn samt lägga fram de förslag för regeringen som kan föranledas av myndighetens resultat och bevakning. Skolverket skall främja utvecklingen av skolväsendet och barnomsorgen och därvid utarbeta kommentarmaterial och allmänna råd som stöd till det lokala utvecklingsarbetet. Verket skall också främja kompetensutveckling av skolväsendets och barnomsorgens personal inom nationellt prioriterade områden.

Skolverket skall vidare främja forskning och informera om forskningsresultat liksom informera och sprida kunskap om skolväsendet och barnomsorgen. Verket skall inom sitt ansvarsområde aktivt och

medvetet främja flickors, kvinnors, pojkars och mäns lika rätt och möjligheter. På uppdrag av regeringen skall Skolverket utarbeta underlag för regeringsbeslut, svara för insamling, bearbetning och sammanställning av data inom sitt verksamhetsområde samt svara för officiell statistik.

Myndigheten har tillsyn över det offentliga skolväsendet och barnomsorgen, kommunernas skyldighet att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning, utbildning vid fristående skolor, riksinternatskolor, särskilda ungdomshem m.m.

Målen för Skolverket är att genom uppföljning, utvärdering, tillsyn och utvecklingsarbete bidra till att barnomsorgen och skolan utvecklas i enlighet med de nationellt fastställda målen i skollagen (1985:1100) och att värdera verksamheternas kvalitet och likvärdighet och bidra till kvalitetsutveckling av skolan inklusive förskoleklass samt barnomsorg. Skolverket anlägger perspektiv som likvärdighet, variation och spridning i sin verksamhet.

Verket arbetar med kunskapsområdet ”Elevers hälsa”, som handlar om hur barnen mår i skolan, vilket stöd de får och hur skolans struktur och pedagogik kan skapa goda relationer mellan elever och mellan elever och lärare. Sett till skolans hela verksamhet i relation till folkhälsoarbetet sker Skolverkets arbete utifrån två huvudlinjer. Den första utgår från hälsoarbetet som ett samlat begrepp inriktat på skolklimatet och därmed hela skolans arbete. Den andra huvudlinjen avser hälsoarbete som en fördjupning inom olika hälsoområden, där det behövs utvecklas dels ett främjande innehåll dvs. att stärka det friska genom ett främjande arbetssätt, t.ex. med elevaktiva metoder såsom dialog i hälsofrågor.

Kunskapsområdet hälsa är en del av arbetet inom Skolverkets utvecklingsprogram och syftet med arbetet har varit att arbeta fram en långsiktig strategi för hälsoarbetet i skolan, ”Elevers hälsa”, och att med denna långsiktiga strategi samverka med myndigheter, organisationer m.fl. De frågeområden som även berörs vad gäller barns och ungdomars hälsa är framför allt skolhälsovård och elevvård samt arbetsmiljö, sex och samlevnad, ANT (alkohol, narkotika och tobak) och mobbning.

De verktyg som används för att utveckla hälsoarbetet är t.ex. utvärderingar, samverkan etc. Verksamheten riktas förutom till den nationella nivån till den regionala nivån bl.a. till Skolverkets fältkontor och till den lokala nivån med dess skolpersonal. Skolverket samverkar dessutom med de flesta myndigheter och ser det som mycket viktigt för att få till stånd en diskussion och utveckling av hälsoarbetet inom skolan. Verket har bl.a. haft ett treårigt samarbete med Folkhälsoinstitutet i arbetet med elva s.k. hälsoskolor (WHO-projekt).

Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik

Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik (SBU) inrättades år 1987 som en kommitté inom Socialdepartementet och som myndighet år 1992. SBU:s huvuduppgift är att vetenskapligt utvärdera medicinska metoder. I denna uppgift ingår både prevention, diagnostik, behandling och rehabilitering av olika sjukdomar. I myndighetens uppgifter ingår också enligt instruktionen (1996:608) för myndigheten att sammanställa kunskapen på ett enkelt och lättfattligt sätt så att den är tillgänglig även för dem som inte har medicinska förkunskaper. I SBU:s uppdrag ingår vidare att sprida information om den sammanställda kunskapen så att den kommer till användning främst inom sjukvården. SBU skall sprida kunskap om beredningens arbete till beslutsfattare och andra på alla nivåer inom den svenska sjukvården.

Mål för verksamheten är framför allt att verka för ett rationellt utnyttjande av givna resurser genom att utvärdera befintlig och ny medicinsk metodik. Utvärderingarna skall vidare vila på en vetenskaplig grund och ske utifrån ekonomiska, sociala, etiska och medicinska utgångspunkter. Ett syfte med beredningens verksamhet är således att bidra till ökad kvalitet och effektivitet inom hälso- och sjukvården.

I SBU:s ansvarsområde ingår prevention av olika sjukdomar både i ett befolknings- och individperspektiv. Verksamhet som har betydelse för folkhälsan är de projekt som beredningen bedriver med sjukdomsförebyggande inriktning. Som exempel på avslutade projekt som har en folkhälsoprofil kan nämnas behandling av kvinnor med östrogen och att förebygga sjukdom i hjärt- och kärlsjukdomar. Projekt har även gjorts inom mer befolkningsinriktade program som t.ex. längre liv och bättre hälsa, medicinska metoder att sluta röka, behandling av fetma, behandling av alkohol- och narkotikaproblem m.fl. Utvärdering inom tandvården har även lagts till myndighetens verksamhet.

Statens institut för handikappfrågor i skolan

Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) skall enligt sin instruktion (1991:1081) arbeta med specialpedagogisk rådgivning och stöd till framför allt kommunerna för att underlätta skolgången för elever med funktionshinder. Stöd ges även direkt till eleverna i skolarbetet, till förskolebarn med synskada och deras familjer samt till vuxna dövblinda. Institutet framställer även läromedel för elever med olika funktionshinder. Vidare är institutet central förvaltningsmyndighet för specialskolorna och Tomtebodaskolans resurscenter. Myndigheten fördelar även medel inom ett anslag för särskilda insatser på skolområdet.

Det övergripande målet för institutet är att underlätta skolgången för elever med funktionshinder, genom att ge råd och stöd till kommuner och till de fristående skolor som står under statlig tillsyn. Institutet har två kärnverksamheter; specialpedagogisk rådgivning och stöd till framför allt kommunerna för att underlätta skolgången för elever med funktionshinder.

Av grundläggande betydelse för en positiv hälsoutveckling är alla människors lika värde och lika rätt. Den verksamhet som institutet bedriver skall bidra till att skapa förutsättningar för delaktighet på lika villkor för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Det är i skola och utbildning som dessa förutsättningar grundläggs och det är här som myndigheten med råd och stöd via konsulenter och genom tillhandahållande av anpassade samt av institutet utvecklade läromedel kan verka för att delaktighetsmålet skall kunna förverkligas. De insatser som myndigheten tillhandahåller kan således indirekt sägas främja hälsa och förebygga sjukdom hos personer med funktionshinder.

Verksamheten inom institutet kan definieras som invidinriktad eftersom delar av den rådgivande och stödjande verksamheten vänder sig direkt till målgruppen och deras familjer. Det utåtriktade arbetet inom verksamhetsgrenen specialpedagogisk rådgivning och stöd sker genom institutets konsulter.

Statens jordbruksverk

Jordbruksverket är regeringens expertmyndighet på det jordbrukspolitiska området och har ett samlat sektorsansvar för jordbruk, trädgård och rennäring. Jordbruksverket är även chefsmyndighet för landets distriktsveterinärer och ansvarig myndighet för livsmedelsberedskapen inom totalförsvarets del. Verket är också fondkoordinator och utbetalningsställe för EU-stöd och skall därmed administrera den gemensamma jordbrukspolitiken i enlighet med EU:s regelverk. Verksamheten regleras bl.a. genom utarbetandet av föreskrifter och ett omfattande rådgivningsarbete sker både av statliga tjänstemän, främst regionala och lokala veterinärer, näringens experter m.fl.

Myndigheten skall inom jordbrukets och rennäringens områden arbeta aktivt för en konkurrenskraftig, miljö- och djurskyddsanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Jordbruksverket skall följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utvecklingen inom näringarna, bistå regeringen och medverka i det internationella arbetet med jordbruks- och rennäringsfrågorna samt medverka i Sveriges strävan att uppnå en från samhällsekonomisk synpunkt mer effektiv och miljöanpassad jordbrukspolitik inom EU. Jordbruksverket lämnar

underlag till svenska ståndpunkter i EU. Detta innebär bl.a. att verka för förenklingar och avregleringar inom EU:s regelverk vad gäller den gemensamma jordbrukspolitiken samt uppmärksamma behoven av förbättrad djurhållning och förbättrad miljö inom EU.

Jordbruksverket skall vidta åtgärder i syfte att säkerställa ett gott hälsotillstånd hos husdjuren och genomföra skärpta djurskyddskrav, förebygga spridning av och bekämpa växtskadegörare och smittsamma djursjukdomar, åstadkomma ett rikt och varierat odlingslandskap, bevara den biologiska mångfalden och se till att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt samt skapa förutsättningar för ett livskraftigt jordbruk i mindre gynnade områden. Verket ansvarar, som andra myndigheter, för officiell statistik inom sina verksamhetsområden. Arbetsområdena inom verket omfattar pris- och marknadsreglering, direktstöd till jordbrukare, struktur- och regionalpolitiska stöd, växt- och miljöfrågor, djurfrågor, livsmedelsberedskap och sektorsövergripande frågor.

Jordbruksverkets verksamhet syftar till att förhindra att smittämnen som är skadliga för människor överförs från djur till människor via födoämnen. Verkets arbete kan därför sägas ha indirekta effekter på folkhälsan. Exempel på områden som kan ha betydelse för folkhälsan är marknadsbevakning och uppföljningar inom animalie-, vegetabilieoch trädgårdsområdena, tillämpningen av EU:s regleringar som påverkar utbudet och efterfrågan av produkter inom animalie- och vegetabilieområdet samt frukt- och grönsaksområdet. Även distriktsveterinärernas arbete med djursjukvård, förebyggande djurhälsovård och kontrolloch bekämpningsprogram har viss betydelse för folkhälsan, liksom arbete med djurskydd och nationella smittskyddsfrågor.

Jordbruksverket levererar även underlag till Folkhälsoinstitutet vad gäller hälsokonsekvensbeskrivningar inom kostområdet.

Verket bevakar också sjukdomssituationen i andra länder och utfärdar import- och exporttillstånd för djur och djurprodukter samt administrerar och granskar handeln med utrotningshotade djur. Jordbruksverket har vidare ett samordnings- och ledningsansvar för bekämpandet av zoonoser (sjukdomar som kan spridas från djur till människa eller vice versa) i den del dessa infektioner återfinns hos djur.

Under 1998 inrättades ett zoonocentrum som lokaliserats till Statens veterinärmedicinska anstalt i Uppsala. Till detta centrum är knutet ett zoonosråd med representanter för Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen samt Sveriges Lantbruksuniversitet. Rådet följer den nationella och internationella utvecklingen på området samt ansvarar för den årliga rapport som tillställs EU-kommissionen. Inom EU pågår ett arbete med att etablera en europeisk livsme-

delsmyndighet som på sikt kan komma att påverka beslut i folkhälsofrågor.

Statens livsmedelsverk

Statens livsmedelsverk är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel. Verkets uppdrag styrs till stora delar av livsmedelslagen (1971:511) samt livsmedelsförordningen (1971:807). Målet för Livsmedelsverket är att i konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel av god kvalitet, redlighet i livsmedelshanteringen och goda matvanor.

I förordningen (1996:147) med instruktion för Statens livsmedelsverk framgår att verket aktivt skall medverka till att riksdagens och regeringens riktlinjer i fråga om kost och hälsa fullföljs. Verket skall bl.a. utarbeta normer, utöva tillsyn enligt livsmedelslagen samt leda och samordna livsmedelskontrollen. Verket skall även informera om viktiga förhållanden på livsmedelsområdet samt aktivt medverka till att riksdagens och regeringens riktlinjer i fråga om kost och hälsa fullföljs. Livsmedelsverket skall även verkställa utredningar och praktiskt vetenskapliga undersökningar om livsmedel och matvanor samt utveckla metoder för livsmedelskontrollen.

Livsmedelsverkets arbete med normer, tillsyn, information och kunskapsuppbyggnad skall i så stor utsträckning som möjligt grundas på internationellt samarbete särskilt inom EU. Vidare skall Livsmedelsverket samarbeta med Folkhälsoinstitutet och Läkemedelsverket i frågor som rör medel som används för missbruksändamål. Nordiskt och annat internationellt samarbete, förutom EU-samarbetet, är andra viktiga inslag i Livsmedelsverkets arbete.

Att främja eller skydda människors hälsa är ett huvudsyfte för arbetet vid Livsmedelsverket, vilket uttrycks i verkets instruktion. Verksamhet som har betydelse för folkhälsan finns således inom samtliga av myndighetens verksamhetsgrenar. Insatserna syftar dels till att skydda befolkningen mot akuta och långsiktiga hälsorisker orsakade av livsmedel, dels till att förbättra folkhälsan genom ändrade kostvanor.

Livsmedelsverkets arbete kan således betecknas som både samhälls/struktur- och individinriktat samt riktar sig såväl nationellt, regionalt som lokalt. Även livsmedelsindustri, handel och storhushåll nås såväl direkt som indirekt via kommunerna och länsstyrelserna. På nationell nivå riktas insatser bl.a. till livsmedelsbranschens organisationer, konsumentorganisationer och medier. I kost- och hälsoarbetet har landstingen, oftast kostansvariga vid de samhällsmedicinska enheterna, länge varit en framträdande målgrupp. På senare år har även kost- och

hälsoarbetet kommit att riktas till kommunerna, främst barnomsorgen och skolan. Kost- och hälsoarbetet har framför allt inriktats mot arenorna storhushåll och livsmedelshandel.

Förutom Livsmedelsverkets normgivnings- samt tillsyns- och kontrollverksamhet är det framför allt informations-, utbildnings- och kunskapsuppbyggnadsverksamheten som har påverkan och betydelse för folkhälsan. Livsmedelsverket arbetar bl.a. med målgruppsanpassad information och utbildning för att nå ut med verkets kunskap, men för att nå konsumenterna är massmedierna en viktig kanal. Dessutom genomförs informationsaktiviteter i samarbete med t.ex. industri, handel, storhushåll, kommuner och andra myndigheter samt konsumentorganisationer. Information riktas i huvudsak till konsumenten, direkt eller via informatörer.

Verket har vidare god kunskap inom allergiområdet och om överkänslighetsreaktioner mot mat. Arbetsområdet kost och hälsa syftar till att påverka befolkningens matvanor och näringsintag i en hälsosam riktning. Kost- och hälsoarbetet bedrivs med folkhälsovetenskapliga utgångspunkter och metoder och strategin är att stödja det lokala/regionala folkhälsoarbetet för bättre matvanor. Målen för informationsverksamheten är att öka konsumenternas kunskaper om viktiga livsmedelsfrågor och att minska det genomsnittliga fettintaget i befolkningen.

Huvudinriktningen vad gäller det utåtriktade arbetet har varit att stödja och initiera lokala och regionala insatser, t.ex. att göra storhushåll och butiker till stödjande miljöer för hälsosamma matvanor. Inom kost- och hälsoarbetet har framtagande av och förmedling av kunskap om metoder i folkhälsoarbetet, matvanor, kost- och näringsrekommendationer samt målgruppsanpassade budskap fått stort utrymme. Ett sådant exempel är projekt Vägkrogen som engagerat folkhälsoarbetare i tolv län. Livsmedelsverket arbetar även med information om matkulturer, livsstil och attityder bland invandrare. Olika personalkategorier inom skolan och i vården har varit de främsta målgrupperna.

Livsmedelsverket kommer att arbeta i en ny organisation från och med den 1 juli 2000. Antalet avdelningar kommer att reduceras och inriktningen på arbetet kommer att vara riskvärdering, riskhantering, riskkommunikation inklusive kost- och hälsofrågor samt administration.

Kunskapsuppbyggnad har varit en av de nödvändiga vetenskapliga förutsättningarna för verkets arbete med normer, tillsyn och information. Livsmedelsverkets kunskapsuppbyggnad finns främst inom kemi, mikrobiologi, näringslära och toxikologi. Kunskapsuppbyggnad inom kost- och hälsoområdet omfattar bl.a. att följa utvecklingen av befolkningens matvanor. Livsmedelsverket har genomfört studier kring befolkningens och specifika målgruppers matvanor. Denna kunskap används sedan för att identifiera målgrupper och riskgrupper och för att

utforma relevanta budskap till olika grupper. Livsmedelsverket följer utvecklingen av kunskapen om sambanden mellan kost och hälsa och ansvarar för de svenska näringsrekommendationerna.

Kost- och hälsoarbetet är den enda verksamhet inom Livsmedelsverket som uttryckligen har jämlikhet i hälsa som ett övergripande mål enligt den nationella handlingsplanen för nutrition som är vägledande för verkets kost- och hälsoarbete och som fastställdes av regeringen år 1995. Den nationella handlingsplanen för nutrition gavs ut år 1996 av Livsmedelsverket och Folkhälsoinstitutet. Livsmedelsverket har tillsammans med Folkhälsoinstitutet påtagit sig ansvaret att sprida kunskap om planen samt följa upp hur den förverkligas. Under år 1998 och 1999 har Folkhälsoinstitutet och Livsmedelsverket vidareutvecklat handlingsplanen och utformat ett strategidokument med operationella mål och strategier för arbetet för bättre matvanor för sexårsperioden 1999-2004. Dokumentet syftar bl.a. till att tydliggöra myndigheternas roller och ansvarsförhållanden i nutritionsarbetet. Ansvaret för det statliga nutritionsarbetet är fördelat mellan Livsmedelsverket, Folkhälsoinstitutet, Konsumentverket och Skolverket m.fl.

Livsmedelsverkets arbete har stor betydelse för att minska risker förknippade med mikroorganismer och främmande ämnen i livsmedel och arbetet sker både på kort och lång sikt. Verkets agerande på folkhälsoområdet har sannolikt betydelse för hur kost- och hälsofrågorna värderas i det regionala och lokala folkhälsoarbetet för goda matvanor. Att en nationell myndighet arbetar med frågorna ökar deras status. Samtidigt finns stora förväntningar på den nationella nivån från regionala och lokala folkhälsoarbetare på stöd och tillförlitliga kunskapsunderlag.

Verket samverkar med ett flertal olika myndigheter och andra organ. Myndigheter m.fl. aktörer som kan nämnas är förutom Folkhälsoinstitutet, Socialstyrelsen, Konsumentverket, Jordbruksverket, Veterinärmedicinska anstalten, Smittskyddsinstitutet, Läkemedelsverket, Kemikalieinspektionen, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, enskilda landsting och kommuner, livsmedelsbranschens organisationer och företag.

Livsmedelsverket är även medlem i Svenskt nätverk för lokalt folkhälsoarbete. Därutöver samverkar myndigheten med Livsmedelscentrum, som är ett kontaktnät mellan forskning och näringsliv, liksom i Livsmedelsverkets referensgrupp för samarbete för bra matvanor samt i verkets referensgrupp för livsmedelsfrågor. Dessutom har inrättats en expertgrupp för kost- och hälsofrågor liksom en expertgrupp för kost, aktivitet och hälsa hos barn och ungdom som ger myndigheten råd i vetenskapliga frågor.

Statens strålskyddsinstitut

Statens strålskyddsinstitut är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning. Strålskyddsinstitutets huvuduppgift är att verka för att intentionerna enligt strålskyddslagen (1988:220) uppfylls. Detta görs med hjälp av tillståndsgivning, inspektioner m.m.

Institutet skall skaffa sig noggrann kännedom om de risker som är förenade med strålning och med uppmärksamhet följa utvecklingen inom de biologiska strålningsverkningarnas och strålningsfysikens områden. De skall även ha ett centralt samordnande ansvar för målinriktad strålskyddsforskning samt bedriva ett målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete inom strålskyddsområdet.

Strålskyddsinstitutet skall även främja tillkomsten och upprätthållande av internationella normer på området samt vara samordnande organ för olika strålskyddsintressen i landet och samverka med myndigheter och sammanslutningar som arbetar med strålskyddsfrågor. Vidare skall institutet sprida upplysningar om strålskyddet samt om strålning och om dess egenskaper och användningsområden. Institutet skall ha beredskap för rådgivning till de myndigheter som är ansvariga för befolkningsskyddet och räddningstjänsten, dels i fråga om det strålskydd som behövs om en olycka i kärnteknisk verksamhet inträffar inom eller utom landet, dels i fråga om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen. Strålskyddsinstitutet har ansvaret för den långsiktiga uppföljningen av sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen.

Användning av strålning och strålkällor medför i många fall stor nytta för den enskilde och samhället men innebär samtidigt hälsorisker för dem som berörs av verksamheterna. Följande övergripande målsättningar är formulerade: Kunskapen om strålningens förekomst, egenskaper och användning bör blir så utbredd att frågor om strålning kan avgöras på grundval av god avvägning mellan risk och nytta, att respekt men ej obefogad oro bör finnas för strålningens risker och att onödiga strålningsrisker inte skall förekomma.

Strålskyddsinstitutets verksamhet syftar allmänt till att förebygga ohälsa som orsakas av eller kan orsakas av strålning. Akuta strålskador av allvarligt slag är numera sällsynt, tack vare strikta regler inom exempelvis sjukvård och industri. Strålskyddet har de senaste årtiondena alltmer inriktats på att förebygga risker för s.k. sena strålskador, t.ex. strålningsinducerad cancer.

När det gäller det förebyggande arbetet mot cancerrisker från strålning står i dag två större strålskyddsproblem av folkhälsokaraktär i förgrunden. Den ena rör risker för lungcancer från radon i inomhusluften och den andra rör olika slag av hudcancer orsakad av ultraviolett strål-

ning från sol och solarier. Strålskyddsinstitutet har de senaste decennierna avsatt en stor del av sina resurser för information och forskning inom dessa områden. Ett ytterligare arbetsfält som knyter an till folkhälsoproblematiken är patientstrålskyddet där målsättningen har varit att minimera risker vid användning av strålning inom sjukvården för undersökningar och behandlingar, utan att ge avkall på den medicinska nyttan.

Tullverket

Tullverket är central förvaltningsmyndighet för tullfrågor. Enligt förordningen (1991:1524) med instruktion för Tullverket skall verket effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas. Tullverket skall vidare övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs.

Myndigheten skall även verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket. Dessutom skall Tullverket tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och så att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. Tullverket bedriver vidare viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot bestämmelser om in- och utförsel av varor.

Tullverket har definierat sin huvudsakliga verksamhet utifrån två arbetsflöden vilka benämns effektiv handel respektive gränsskydd. Arbetsflödet effektiv handel motsvaras inom Tullverket av verksamhetsgrenen Uppbörd och arbetsflödet gränsskydd motsvaras av verksamhetsgrenen In- och utförselrestriktioner. Inom verksamhetsgrenen Inoch utförselrestriktioner skall verket vidareutveckla underrättelseverksamheten och urvalsmetoderna för att förbättra urvalet av objekt i den fysiska kontrollverksamheten och därmed öka träffsäkerheten i arbetet. Vidare skall narkotikakontrollen ges högsta prioritet samt effektiviseras för att förhindra illegal införsel av narkotika. För att förhindra storskalig illegal införsel av alkohol och tobak skall denna kontroll ges hög prioritet.

Särskilt angelägna uppgifter för Tullverket är vidare att medverka i det internationella arbetet med förhandlingar inom sitt verksamhetsområde. Detta innefattar att inom EU-arbetet prioritera att verka för förenklingar av regler och procedurer inom tullområdet, datorisering av tullprocedurer samt effektivisering av narkotikabekämpning. Dessutom skall verket såväl nationellt som internationellt medverka i arbetet med att utveckla arbetsmetoder och samarbetsformer för att effektivare

bekämpa gränsöverskridande brottslighet såsom narkotika-, sprit- och tobakssmuggling samt ekonomisk och organiserad brottslighet.

Ungdomsstyrelsen

Ungdomsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ungdomsfrågor. Styrelsens uppgifter är reglerade i förordningen (1994:1389) med instruktion för Ungdomsstyrelsen. Ungdomsstyrelsen arbetar för att främja goda levnadsvillkor för ungdomar och för att stärka ungdomars delaktighet i samhällslivet. Ungdomsstyrelsens uppgifter är att följa ungdomars levnadsvillkor och utvärdera hur ungdomspolitiken inom olika områden förverkligas på statlig och kommunal nivå. Myndigheten fördelar vidare statsbidrag till ungdomsorganisationer samt fördelar stöd till centralt, regionalt och lokalt utvecklingsarbete i syfte att förnya ungdomsverksamheten inom föreningslivet och i kommunal verksamhet.

Ungdomsstyrelsen sprider information om sitt arbete genom utrednings- och utvärderingsrapporter samt bedriver samhällsinformation gentemot ungdomar i en arena på Internet som kallas ”Slussen”.

Ungdomsstyrelsens verksamhet kan sägas ha indirekta folkhälsoeffekter. Denna dimension finns bl.a. i myndighetens regelbundna utredningar och rapporteringar om ungdomars levnadsvillkor där kartläggning av ungdomars hälsotillstånd ingår som ett av flera andra områden som t.ex. fritid, bostad, arbete, ekonomi, inflytande och kriminalitet. Sådana kartläggningar och beskrivningar av ungdomars hälsa baseras i övervägande grad på bearbetningar som styrelsen belyser ur ett ungdomsperspektiv. I regeringens proposition (1998/99:115) På ungdomars villkor framhävs att den nya ungdomspolitiken skall vara av sektorsövergripande karaktär. Ungdomar är en grupp medborgare som i sitt dagliga liv kommer i kontakt med en rad olika myndigheters verksamhet.

Styrelsens stöd till lokalt utvecklingsarbete och internationellt utbyte kan också sägas ha en indirekt folkhälsodimension. En stor del av medlen till denna verksamhet är avsedda för utsatta ungdomar. Även på utvecklingsområdet kan myndigheten få tilldelat särskilda regeringsuppdrag där folkhälsoarbete kan ingå som ett mer eller mindre tydligt mål, t.ex. ett uppdrag med medel från Allmänna arvsfonden att samordna insatser för utsatta ungdomar i ett antal medelstora kommuner samt ett uppdrag att stärka det förebyggande arbetet.

Vägverket

Vägverket är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för hela vägtransportsystemet. Vägverket skall verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Inom ramen för sitt sektorsansvar skall myndigheten vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

Vägverket skall särskilt verka för att vägtransportsystemets tillgänglighet, framkomlighet och effektivitet samt bidrag till regional balans säkras, vägtransportsystemet anpassas och utformas utifrån högt ställda krav på miljö och trafiksäkerhet, fordonens säkerhets- och miljöprestanda utvecklas, väginformatik utvecklas och utnyttjas effektivt, kollektivtrafikens konkurrenskraft stärks samt att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom hela vägtransportsystemet. Vägverket skall även verka för att yrkestrafiken blir trafiksäker, miljöanpassad och effektiv samt bedrivs under lika villkor mellan företagen.

Myndigheten skall också verka för att samhällsmotiverad tillämpad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom vägtransportsystemet planeras, initieras, genomförs, dokumenteras och utvärderas samt att resultaten sprids och att nödvändig kunskap och information om verkets ansvarsområde sprids. Verket ansvarar vidare för planering, byggande och drift av de statliga vägarna m.m. En redovisning, analys och utvärdering av utvecklingen inom de områden som berörs av verkets sektorsansvar lämnas varje år till regeringen.

Vägverkets sektorsuppgifter handlar om att utföra de insatser som krävs från verkets sida för att nå de mål som statsmakterna beslutat om för vägsektorns utveckling. Sektorsansvaret innebär att Vägverket, som statens företrädare på central nivå, skall ha ett samlat ansvar för hela vägtransportsystemets miljöpåverkan, tillgänglighet, effektivitet, trafiksäkerhet, framkomlighet m.m. Vägverket skall vara samlande och pådrivande mot andra aktörer, men inte ta ett operativt ansvar inom områden där andra huvudmän har ett entydigt ansvar.

Riksdagens mål för trafikpolitiken är att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Det övergripande målet har brutits ned i fem delmål som rör effektivitet, tillgänglighet, trafiksäkerhet, miljö och regional balans. Vägverkets del av dessa mål är bl.a. att verka för att ingen på sikt skall dödas eller skadas allvarligt inom transportsystemet och att vägtransportsystemets utformning och funktion anpassas till de krav som följer av detta samt att fortlöpande minska miljöpåverkan m.m. Mål som härrör ur dessa har kvantifierats av Vägverket, Rikspolisstyrelsen och

Svenska Kommunförbundet i det nationella trafiksäkerhetsprogrammet för åren 1995-2000.

Utöver de effekter som vägtransporter har på folkhälsan vad gäller antalet dödade och skadade i trafiken så bidrar även vägtransporterna till försämrad folkhälsa genom bullerstörningar och utsläpp av miljöoch hälsovådliga föroreningar. Riksdagen har därför fattat beslut om mål för att begränsa vägtransportsektorns miljöpåverkan vad gäller luftkvalitet och buller. Regeringen har därefter i regleringsbrev för Vägverket fastlagt mål för att minska halterna av koldioxid, kväveoxider, kolväten och andra cancerframkallande ämnen liksom att minska antalet personer som utsätts för trafikbuller. Vägverket har tillsammans med andra myndigheter och organisationer inom ramen för ett samarbete tagit fram mål för ett miljöanpassat transportsystem. Riksdagen antog år 1997 det s.k. nollvisionsmålet, dvs. att ingen person på sikt skall dödas eller skadas allvarligt till följd av olyckor i trafiken.

Andra aktörer på nationell nivå

Nationella ledningsgruppen

Regeringen inrättade år 1994 en nationell ledningsgrupp för alkoholoch narkotikaförebyggande insatser. Under år 1997 övertog socialministern ordförandeskapet i avsikt att markera dessa frågors dignitet inom folkhälsoområdet. Bakgrunden är att regeringen ansett att förändringarna på alkoholområdet rest krav på nya arbetssätt och metoder som kan komplettera den nuvarande alkoholpolitiken för att förhindra ökad konsumtion (prop. 1999/2000:1, uo 9). Ledningsgruppens uppgift är att stödja och bygga upp ett förstärkt långsiktigt förebyggande alkohol- och drogförebyggande arbete, vilket kan kompensera de förändringar som EU-medlemskapet medfört för den svenska alkoholpolitiken.

Ledningsgruppen kan betraktas som en arbetsgrupp med Socialdepartementet som bas. I ledningsgruppen, som träffas cirka 2 gånger per år, ingår förutom representanter från Socialdepartementet även myndighetschefer eller motsvarande från Folkhälsoinstitutet, Alkoholinspektionen, Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Skolverket, Vägverket, Riksförsäkringsverket, Ungdomsstyrelsen, Statens institutionsstyrelse samt även representanter från CAN, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Dessutom finns även Finansdepartementet, Inrikesdepartementet och Justitiedepartementet representerade i gruppen, liksom länsstyrelsen i Värmlands län och kriminalvården i Göteborg.

Insatser som vidtas i ledningsgruppen handlar om att direkt kunna påverka människors förhållningssätt och vanor som ökar det individuella ansvarstagandet, liksom att i ökad utsträckning utveckla hållbara lokala strategier som också innebär ett ökat lokalt ansvarstagande. Denna omställningsprocess anser regeringen kräver insatser under lång tid framöver. I syfte att stimulera till en sådan utveckling har ledningsgruppen tagit initiativ till ett antal nationella projekt där 27 500 tkr avsatts årligen under åren 2000–2002.

Ledningsgruppen har bl.a. tagit initiativ till ett antal projekt i syfte att pröva nya metoder för att stärka unga människors vilja och förmåga att avstå från narkotika och skjuta upp alkoholdebuten. Ett sådant projekt är Drugsmart som startade höstterminen 1998 och som är ett alkohol- och narkotikapolitiskt forum på Internet. Drugsmart öve