SOU 2001:72
Barnmisshandel - Att förebygga och åtgärda
Till statsrådet Ingela Thalén
Genom beslut i regeringen den 10 december 1998 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet i socialdepartementet Maj-Inger Klingvall att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor (S 1998:07).
Utredningen skall bl.a. definiera begreppet barnmisshandel, beskriva utvecklingen av barnmisshandel samt söka förklaringar till denna, föreslå lämpliga åtgärder inom hälso- och sjukvårdens område för att höja kvaliteten i stöd- och behandlingsarbetet, inventera förskolans, skolans och skolbarnsomsorgens behov av kunskap kring barnmisshandel, redovisa polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder, föreslå insatser för att förbättra socialtjänstens arbete med barn som utsatts for misshandel och med deras familjer, uppmärksamma olika samverkansformer samt föreslå åtgärder för att avlägsna hinder för samverkan, kartlägga rehabiliteringen av förövare samt arbeta utåtriktat och opinionsbildande. I direktiven sägs vidare att utredningen skall inte behandla frågor om mobbning och sexuella övergrepp. Kommitténs arbete skall vara slutfört senast den 31 mars 2001.
Den 22 mars 2001 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2001:24) för kommittén. Tilläggsdirektivet redovisas i bilaga 2. Kommittén fick härmed förlängd utredningstid och skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 augusti 2001.
Kommittén har antagit arbetsnamnet Kommittén mot barnmisshandel. I kap.1 lämnas en kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget samt arbetet med detta.
Direktiven till utredningen (dir. 1998:105) redovisas i bilaga I. Den 10 december 1998 förordnade statsrådet Maj-Inger Klingvall EU-parlamentarikern Ewa Hedkvist Petersen till ordförande i kommittén. Den 1 februari 1999 förordnades som ledamöter i utredningen riksdagsledamot Berit Adolfsson (t.o.m. 24 februari 1999), f.d. riksdagsledamot Sivert Carlsson, riksdagsledamot Torgny Danielsson, riksdagsledamot Margareta Israelsson, f.d. kammarrättspresident Reidunn Laurén, riksdagsledamot Johan Pehrson, riksdagsledamot Kerstin-Maria Stalin, stadssekreterare Zsolt Szanto. Den 25 februari 1999 förordnades riksdagsledamot Cecilia Magnusson till ledamot i kommittén.
Den 1 februari 1999 förordnades som sakkunniga i utredningen utredare Karin Berensson, Landstingsförbundet, departementssekreterare Agneta Björklund, Socialdepartementet, förbundssekreterare Gigi Isacsson, Svenska Kommunförbundet, departementssekreterare Eva-Lotta Johansson, Kulturdepartementet (fr.o.m. 1 januari 2001 Näringsdepartementet), hovrättsassessor Carl Josefsson, Justitiedepartementet (t.o.m. 31 mars 1999), avdelningsdirektör Suzanne Julin, Socialstyrelsen, enhetschef Peter Martens, Brottsförebyggande rådet (t.o.m. 31 januari 2001), generaldirektör Louise Nordenskiöld Sylwander, Barnombudsmannen samt departementssekreterare Lena Wiman, Utbildningsdepartementet (t.o.m. 30 november 1999). Den 1 april 1999 förordnades hovrättsassessor Anne Holm, Justitiedepartementet, till sakkunnig i kommittén, den 1 december 1999 ämnesrådet Barbara Martin Korpi, Utbildningsdepartementet samt den 1 februari 2001 utredare Charlotte Nilsson, Brottsförebyggande rådet.
Den 3 maj 1999 förordnades som experter i utredningen lagman Göran Ewerlöf (t.o.m. 2 mars 2000), socionom Cecilia Kjellgren, fil.dr., docent Dagmar Lagerberg samt professor, barnhälsovårdsöverläkare Claes Sundelin. Den 2 mars 2000 förordnades rådman Meit Camving till expert i utredningen och den 1 oktober 2000 psykolog Ingela Palmér.
Vidare har kommittén till sig knutit två referensgrupper bestående av representanter för barnrätts- och fackliga organisationer.
Som huvudsekreterare i kommittén tjänstgör sedan den 22 mars 1999 generalsekreterare Bodil Långberg och som sekreterare sedan den 16 augusti 1999 kammarrättsassessor Annika Falkenborn och socialchef Birgitta Freij. Kommitténs assistent på deltid var under tiden den 1 april 1999 t.o.m. 17 mars 2000 Anita Arnimo, under
tiden den 20 mars 2000 t.o.m. 10 juli 2000 Cecilia Andersson, under tiden den 11 juli 2000 t.o.m. den 18 mars Cecilia Åström och från den 19 mars 2000 Sara Sigfridsson. Sekretariatet har under utredningstiden haft två praktikanter från Ersta Sköndal högskola Ymer Ilirzon och Helena Lindskog.
Kommittén lämnade den 27 april 2000 sitt delbetänkande ”Barnmisshandel
− Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder” (SOU 2000:42).
Vidare har kommittén gett ut rapporten ”Barn och misshandel. En rapport om kroppslig bestraffning och annan misshandel i Sverige vid slutet av 1900-talet” (SOU 2001:18).
Kommittén mot barnmisshandel får härmed överlämna sitt slutbetänkande ”Barnmisshandel
− Att förebygga och åtgärda”
(SOU 2001:72).
Stockholm augusti 2001
Ewa Hedkvist Petersen
Sivert Carlsson Torgny Danielsson
Margareta Israelsson Reidunn Laurén
Cecilia Magnusson Johan Pehrson
Kerstin-Maria Stalin Zsolt Szanto
/Bodil Långberg Annika Falkenborn Birgitta Freij
9
Innehåll
Förkortningar ..................................................................... 19
Sammanfattning ................................................................ 21
Summary .......................................................................... 43
Författningsförslag ............................................................. 67
1 Kommittéuppdraget och dess genomförande ................. 83
1.1 Kommitténs uppdrag ...............................................................83 1.2 Kommitténs arbete...................................................................84
2 Barnmisshandel i samhället – en inledning ................... 89
2.1 Barns röster om misshandel ....................................................89 Samtalen till BRIS om barnmisshandel...................................91 2.2 Med fokus på barnperspektivet...............................................92 2.2.1 Olika slags barnperspektiv ...........................................93 2.2.2 Grunden i ett barnperspektiv.......................................94 2.2.3 Närbesläktade begrepp .................................................95 2.2.4 Vägledning i barnkonventionen...................................96 2.2.5 Uttrycket barnets behov ..............................................97 2.2.6 Barn är också medborgare ............................................97 2.2.7 Många intressekonflikter..............................................98 2.2.8 Ökat intresse för barnperspektivet..............................99 2.3 Barns sociala trygghet ..............................................................99 2.3.1 Barnets ändrade förhållanden.....................................100 2.3.2 Vad är social välfärd? ..................................................101
Innehåll SOU 2001:72
10
2.3.3 Samspel mellan olika miljöer ..................................... 102 2.3.4 Barns behov av stöd ................................................... 103 2.3.5 Varför är det viktigt att främja barns livsvillkor?..... 104 2.3.6 FN:s konvention om barnets rättigheter.................. 106 2.4 Barnmisshandel i historien.................................................... 107 2.4.1 Skyddslagstiftningens framväxt ................................ 107 2.4.2 Förbud mot kroppslig bestraffning .......................... 109 2.5 Synen på aga/kroppslig bestraffning – några utblickar....... 109 2.5.1 Anti-agalagar i andra länder....................................... 109 2.5.2 Exempel på hur Sverige för ut sina erfarenheter
av anti-agalagen .......................................................... 110
2.5.3 Barnen och EU ........................................................... 111 2.5.4 FN:s konvention om barnets rättigheter och synen på aga ................................................................ 112
3 Definition av barnmisshandel.....................................115
3.1 Våra utgångspunkter ............................................................. 115 3.2 Samhällelig omsorgsbrist ...................................................... 116
3.3 Det behövs en definition av barnmisshandel....................... 116 3.3.1 Vilka skäl finns för att definiera barnmisshandel? ... 118 3.3.2 Hur skall definitionen användas?.............................. 119 3.4 Förslag till definition............................................................. 120
4 Förekomsten av barnmisshandel.................................125
4.1 Förekomsten av kroppslig bestraffning och annan misshandel.............................................................................. 125 4.2 Polisanmäld misshandel och andra brott mot barn............. 131 4.2.1 Misshandel mot barn.................................................. 131 4.2.2 Olaga hot och ofredande mot barn........................... 133 4.2.3 Övriga brott mot barn ............................................... 134
5 Samverkan ...............................................................135
5.1 En strategi för samverkan ..................................................... 135 5.1.1 Varför skall vi samverka? ........................................... 136 5.1.2 Att ha ett barnperspektiv........................................... 138
Innehåll
11
5.1.3 Lokalt utvecklingsarbete ............................................140 5.1.4 ”Working Together” – en engelsk strategi om samverkan....................................................................140 5.1.5 Strategi om samverkan för barn som far illa .............142 5.1.6 Det är dags nu… .........................................................148 5.1.7 Nya lagbestämmelser om samverkan ........................149 5.2 Samverkan – hur kan arbetsformerna se ut? ........................151 5.2.1 Hinder för samverkan ................................................153 5.2.2 Framgångsfaktorer för samverkan.............................153 5.2.3 Samarbete – i vems intresse? ......................................154 5.2.4 Är samverkan alltid önskvärt? ...................................155 5.3 Samrådsgrupper......................................................................156
5.4 Andra former av samverkan ..................................................157 5.5 Många har tänkt på samverkan..............................................159
5.6 Familjecentralen – stöd till barn och föräldrar – ett gott exempel på samverkan ...........................................................160
6 Anmälan till socialnämnden ...................................... 163
6.1 Ordet anmälan........................................................................165
6.2 När är man skyldig att anmäla?.............................................167 6.3 Barnets ställning .....................................................................171
6.4 Vikten av handlingsplaner och annat stöd............................174 6.5 Återkoppling från socialtjänsten...........................................177
6.6 Hänvisning till 71 § socialtjänstlagen i andra lagar ..............180 6.7 Påföljd när någon låter bli att anmäla ...................................183 6.7.1 Värdet av sanktioner...................................................184 6.7.2 Vilka sanktionsmöjligheter finns i dag? ....................185 6.7.3 Disciplinpåföljd för hälso- och sjukvårds-
personalen....................................................................188
6.8 Anmälningsskyldigheten inom kriminalvården ...................190 6.9 Sekretesskyddet för enskilda anmälare.................................192
Innehåll SOU 2001:72
12
7 Socialtjänsten ..........................................................195
7.1 Grunden för socialtjänstens arbete ...................................... 195
7.2 Socialtjänsten är ett konfliktfyllt verksamhetsområde ....... 196 7.2.1 Kommittén har gjort egna studier............................. 199 7.2.2 Det politiska ansvaret för socialtjänstens
verksamhet.................................................................. 200
7.3 Socialstyrelsen och länsstyrelserna har tillsyn över socialtjänsten.......................................................................... 201 7.3.1 Lagstiftningen har skärpt kraven på social-
nämndens arbete......................................................... 202
7.3.2 Tillsynen för år 1999 .................................................. 202 7.3.3 Tillsynen för år 2000 .................................................. 203 7.4 Barnavårdsutredningen ......................................................... 205 7.5 Kompetens inom socialtjänsten............................................ 208 7.5.1 Grundutbildning ........................................................ 208 7.5.2 Kompetensutveckling för personalen ....................... 210 7.6 En god arbetsmiljö ger bättre service................................... 214 7.7 Socialt utvecklingsarbete....................................................... 216 7.7.1 Förbättring av barnavårdsutredningar ...................... 216 7.7.2 Socialstyrelsens uppdrag till stöd för
socialtjänsten .............................................................. 218
7.8 Utveckling av arbetsmetoder och samverkan...................... 219 7.8.1 Metodutveckling ........................................................ 219 7.8.2 Vikten av att bedöma barns och ungas behov av
skydd ........................................................................... 221
7.8.3 Uppdrag om kommunal ansvarsfördelning.............. 223 7.9 Förutsättningar för en god kvalitet på verksamheten......... 223
7.10 Östgötaprojektet
− en studie över anmälningar om barnmisshandel ...................................................................... 225
8 Förskolan, skolan och fritidshemmet...........................229
8.1 Förskola, skola och fritidshem kan bli bättre...................... 229 8.2 Helhetssyn i skolan ............................................................... 231
Innehåll
13
8.3 Barnkonventionen och styrdokumenten för förskolan, skolan och fritidshemmet och utsatta barn..........................232 8.3.1 FN:s konvention om barnets rättigheter ..................232 8.3.2 Skollagen......................................................................233 8.3.3 Läroplanerna................................................................234 8.4 Förebyggande arbete..............................................................235 8.4.1 Barns rätt till delaktighet och inflytande i
förskolan, skolan och fritidshemmet.........................236
8.4.2 Samverkan ...................................................................238 8.4.3 Arbetsformer...............................................................239 8.4.4 Skolan är viktig i det brottsförebyggande arbetet ....241 8.4.5 Årliga kvalitetsredovisningar .....................................241 8.5 Förskolans, skolans och fritidshemmets arbete med utsatta barn .............................................................................242 8.5.1 Uppmärksammas utsatta barn?..................................242 8.5.2 Anmälningsskyldigheten............................................243 8.5.3 Handlingsplan .............................................................245 8.6 Skolhälsovård/elevvård ..........................................................247 8.7 Kompetens..............................................................................248 8.7.1 Lärarnas grundutbildning...........................................251 8.7.2 Kompetensutveckling.................................................252 8.7.3 Handledning................................................................253
9 Hälso- och sjukvården............................................... 255
9.1 Hälso- och sjukvårdens kontakt med barnmisshandel........256 9.1.1 Hälso- och sjukvård med inriktning på barn ............256 9.1.2 Verksamheter som möter föräldrar med
bristande omsorgsförmåga .........................................257
9.1.3 Övriga verksamheter ..................................................258 9.1.4 Tandvården..................................................................259 9.2 Det svåra är att se och att göra en anmälan ..........................260 9.3 Barnperspektivet bör lagfästas ..............................................261 9.3.1 Begreppen barnets bästa och barnets rätt att
komma till tals.............................................................262
9.3.2 Barnperspektivet i andra lagar....................................262 9.3.3 Barns ställning i hälso- och sjukvården .....................263
Innehåll SOU 2001:72
14
9.4 Barns och ungdomars rätt till psykiatrisk vård och behandling............................................................................. 269 9.5 Barnkompetensen inom hälso- och sjukvården.................. 270 9.5.1 Alla behöver en grundläggande kompetens ............. 272 9.5.2 Viss personal behöver särskild kompetens............... 274 9.6 Hälso- och sjukvårdshuvudmannens ansvar........................ 279 9.6.1 Rutiner om barnmisshandel ...................................... 279 9.6.2 Fortbildning................................................................ 281 9.7 Organisationsförändringar inom hälso- och sjukvården ... 282
10 Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel ..............................................................285
10.1 Traumatiska händelser.......................................................... 287 10.2 Konsekvenser av barnmisshandel sett ur ett utvecklingspsykologiskt perspektiv .................................... 289
10.3 Behandlingsarbete för barn som utsatts för misshandel.... 291
11 Att förebygga barnmisshandel ...................................295
11.1 Behovet av forskning............................................................ 298 11.1.1 Nationellt riskbarncentrum .................................... 298 11.1.2 Angelägna forskningsområden ............................... 299 11.1.3 Epidemiologisk bevakning ...................................... 301 11.2 Att förebygga på samhällsnivå............................................. 303 11.2.1 Socialpolitiska insatser............................................. 303 11.2.2 Samhälleliga normer och värderingar ..................... 304 11.2.3 FN:s konvention om barnets rättigheter ............... 305 11.2.4 Lagstiftning .............................................................. 306
11.3 Stöd till barn och unga ......................................................... 307 11.3.1 Förskola, skola och fritidshem ............................... 307 11.3.2 Ungdomsmottagningar ........................................... 308 11.3.3 Särskilda insatser för barn i riskmiljöer.................. 309
Innehåll
15
11.4 Stöd som huvudsakligen riktar sig till föräldrar och andra vuxna............................................................................311 11.4.1 Mödrahälsovården....................................................312 11.4.2 Barnhälsovården .......................................................312 11.4.3 Information till föräldrar .........................................315 11.4.4 Föräldrastödsmottagningar bör finnas ...................315 11.4.5 Socialtjänsten............................................................316 11.5 Behandlingsinsatser kan också vara förebyggande .............317 11.5.1 Barn som utsatts för barnmisshandel......................317 11.5.2 Rehabilitering av förövare........................................318 11.6 Samverkan..............................................................................318
11.7 Insatser från frivilligorganisationer......................................319 11.8 Det viktiga vardagsarbetet....................................................319
12 Vårt utåtriktade arbete ............................................. 321
12.1 Föräldraboken .......................................................................321 12.2 Fatta förstå.............................................................................322
12.3 Att misstänka barnmisshandel .............................................323
13 Barnmisshandel i straffrätten.................................... 325
13.1 Straffbestämmelser................................................................326 13.1.1 Misshandel (3 kap. 5 §)............................................327 13.1.2 Grov misshandel (3 kap. 6 §)...................................328 13.1.3 Vållande till kroppsskada eller sjukdom
(3 kap. 8 §)................................................................329
13.1.4 Framkallande av fara för annan (3 kap. 9 §) ...........329 13.1.5 Olaga tvång (4 kap. 4 §)...........................................330 13.1.6 Grov fridskränkning (4 kap. 4 a §) .........................330 13.1.7 Olaga hot (4 kap. 5 §) ..............................................331 13.1.8 Ofredande (4 kap. 7 §).............................................331 13.1.9 Förolämpning (5 kap. 3 §).......................................332
13.2 Bör straffbestämmelserna ändras? .......................................332 13.2.1 Många former av barnmisshandel är straffbara ......333
Innehåll SOU 2001:72
16
13.2.2 Bör kriminaliseringen utvidgas? ............................. 334 13.2.3 Bör misshandel som riktar sig mot barn särregleras? ............................................................... 337
13.3 Straffvärdet av brott som drabbar barn............................... 338 13.3.1 Hur bestäms straffet för brott? .............................. 338 13.3.2 Brott som drabbar närstående barn........................ 339 13.3.3 Utredningens betydelse .......................................... 340 13.4 Åtal för brott ........................................................................ 342 13.4.1 Gällande bestämmelser............................................ 342 13.4.2 Åtal vid brott mot närstående barn ........................ 343 13.4.3 Anmälan till åklagar- eller polismyndighet om
brott mot barn ......................................................... 344
14 Utredningar vid barns död.........................................345
14.1 Forskning och statistik om mord, dråp och misshandel med dödlig utgång ................................................................ 346 14.2 Två typer av utredningar när barn dött............................... 347
14.3 Målgrupp ............................................................................... 347 14.4 Utredningar av dödsorsaker ................................................ 348
14.5 Dödsfallsutredningar............................................................ 349 14.6 Våra bedömningar och förslag............................................. 352 14.6.1 En modell för dödsfallsutredningar i Sverige ........ 354 14.6.2 Sekretessfrågor......................................................... 356
15 Kriminalvårdens rehabilitering av förövare ..................357
15.1 Stöd i föräldraskapet............................................................. 358 15.2 Nationellt program Våld i Nära Relation ........................... 358
15.3 Ett behandlingsprogram för dömda för våld mot barn...... 359 15.4 Kompetens ............................................................................ 360
15.5 Bättre registerdata ................................................................ 360 15.6 Arbetet i dag ......................................................................... 361
Innehåll
17
16 Kostnads- och andra effekter .................................... 363
17 Författningskommentar ............................................ 369
17.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)...............................................................................369
17.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)...............................................................................372
17.3 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)...............................................................................374 17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område ...........375
17.5 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) .........377 17.6 Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387) .............379
17.7 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken .........................380 17.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt .............................................................383
17.9 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ...384
Reservation och särskilda yttranden ................................... 385
Referenser....................................................................... 393
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv..........................................................403
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ..............................................................415
19
Förkortningar
ACPC Area Child Protection Committee BAMSE Barn, misshandel och sexuella övergrepp (enhet i Linköping) BHV Barnhälsovård BVC Barnavårdscentral BRIS Barnens Rätt I Samhället BRÅ Brottsförebyggande rådet BUP Barn- och ungdomspsykiatri CUS Centrum för Utvärdering av Socialt arbete (Socialstyrelsen) dir. direktiv FB Föräldrabalken FoU Forskning och utveckling FN Förenta Nationerna HD Högsta domstolen HSL Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) IFO Individ- och familjeomsorg JO Justitieombudsmannen kap. kapitel LOA Lag (1994:260) om offentlig anställning Lpf 94 Läroplan för de frivilliga skolformerna Lpfö Läroplan för förskolan Lpo 94 Läroplan för obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet LVU Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga LYHS Lag (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område MHV Mödrahälsovård MVC Mödravårdscentral
Förkortningar SOU 2001:72
20
NJA Nytt juridiskt arkiv, avd I prop. proposition RÅ Regeringsrättens årsbok SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling SoL Socialtjänstlag (1980:620) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SoU Socialutskottet SOU Statens offentliga utredningar UNICEF United Nations Children’s Fund
21
Sammanfattning
Frågor om barnmisshandel har under de senaste åren på nytt varit föremål för diskussioner på såväl nationell som lokal nivå. Barnmisshandel har behandlats i riksdagsmotioner och i den offentliga debatten av bl.a. Barnombudsmannen och barnrättsorganisationerna. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har visat att antalet anmälningar till polisen om misshandel riktad mot barn har ökat.
Mot denna bakgrund tillsatte regeringen i december 1998 en parlamentarisk kommitté för att utreda frågan om barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. Kommitténs ledamöter och sekretariat tillsattes under våren 1999 och utredningen påbörjade därefter sitt arbete. Utredningen antog namnet Kommittén mot barnmisshandel. Uppdraget skulle i sin helhet vara slutfört den 31 mars 2001 men med ett delbetänkande om polisens och åklagarnas arbetsmetoder som skulle redovisas, efter beslut om förlängning, senast den 1 maj 2000. I april 2000 avlämnades delbetänkandet ”Barnmisshandel
− Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder” (SOU 2000:42). Kommittén har även för slutbetänkandet fått en förlängd utredningstid och skall senast den 31 augusti 2001 redovisa uppdraget.
Vi redovisar härmed, i enlighet med direktiven, slutbetänkandet ”Barnmisshandel – Att förebygga och åtgärda” (SOU 2001:72).
Enligt direktiven är den långsiktiga målsättningen för utredningen att skapa bättre förutsättningar för att förhindra att barn misshandlas, för en bättre samverkan mellan de verksamheter som skall utreda och åtgärda barnmisshandel, för förbättrad kunskap hos berörda yrkesgrupper och för bättre möjligheter till stöd och hjälp till berörda.
Enligt samma direktiv skall utredningen ha ett barnperspektiv i arbetet och utgå från FN:s konvention om barnets rättigheter. Det är framförallt artikel 3 barnets bästa, artikel 12 åsiktsfrihet och rätt att bli hörd samt artikel 19 skydd mot övergrepp som varit viktiga i
Sammanfattning SOU 2001:72
22
vårt arbete. Men även artiklarna 34 skydd mot sexuellt utnyttjande och artikel 39 rehabilitering har varit av vikt i arbetet. Vi har i våra förslag utgått från barnets bästa och har i flera fall förslag om insatser som gynnar alla barn och därmed också barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Kap. 2 Barnmisshandel i samhället – en inledning
I detta kapitel beskriver vi utgångspunkterna för vårt arbete. Vi inleder med röster från barn om barnmisshandel, resonerar om begreppet barnperspektiv samt om betydelsen av social trygghet för barn och barnfamiljer. Vidare en kort historik om barnmisshandel och slutligen något om synen på aga i andra länder.
I avsnittet om ”barns röster” ges en bild av hur utsatta barn kan uppleva sin situation. Barnens Hjälptelefon hos BRIS (Barnets Rätt I Samhället) tar varje år emot många samtal från barn om barnmisshandel. Vi återger exempel på vad barn berättar.
63 procent av samtalen kommer från flickor och 37 procent från pojkar. De flesta barnen är drygt tolv år gamla. De misshandlade barnen bor oftare tillsammans med en ensamstående far eller i styvfamilj än vad som är brukligt vid ett ”genomsnittssamtal”. Oftast äger misshandel rum i hemmet. I drygt åtta av tio fall sker den fysiska misshandeln av en familjemedlem. Detta gäller även i drygt hälften av de betydligt färre samtalen om psykisk misshandel.
I avsnittet ”Med fokus på barnperspektivet” beskrivs hur barnkonventionen vunnit insteg i hela samhället. Barnet ses som en självständig individ med rätt till inflytande över beslut som rör både den personliga situationen och samhället i stort. Barnperspektivet blir framförallt tydliggjort i artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet och artikel 12 om barnets rätt att säga sin mening, vilka tillsammans utgör fundamenten i ett barnperspektiv. Vad som är ett barnperspektiv är inte en gång för alla givet. Grundläggande i ett barnperspektiv måste vara respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Men barn är också beroende av vuxna. Barn kan inte tillerkännas ett eget självbestämmande fullt ut och behöver därför vuxna som tar ansvar för att skydda deras integritet.
En grundläggande intressekonflikt gäller barnets behov och rättigheter i förhållande till vårdnadshavarens ansvar och intressen,
SOU 2001:72 Sammanfattning
23
dvs. hur tungt föräldraansvaret väger i förhållande till barnet som eget rättssubjekt. Även när myndigheter verkligen försöker sätta barnets bästa i främsta rummet kan beslutet komma i konflikt med föräldrarnas intressen.
I barnkonventionen uttrycker konventionsstaterna att familjen är den naturliga miljön för barnens utveckling och välfärd. Bl.a. detta beskrivs i avsnittet om barns sociala trygghet. Familjen bör därför ges stöd så att den kan ta sitt ansvar. I vissa fall krävs samhällets professionella stöd, från t.ex. hälso- och sjukvård eller socialtjänst. I några fall behöver barn skydd.
Barns välfärd påverkas av familjens förhållanden, men även av t.ex. förskola och skola. Om barnet har goda förhållanden i förskolan eller i skolan, kan detta bli en motvikt till andra brister i den sociala situationen. Man kan konstatera att det blivit färre vuxna i barns uppväxtmiljöer, något som sannolikt mest drabbar de utsatta barnen med svaga sociala nätverk.
Skall samhället satsa på breda välfärdslösningar eller på riktade åtgärder till barn som växer upp i s.k. riskmiljöer? Eller är det direkta och individuella insatser som ger bäst resultat? Svaret om behövliga insatser finns inom alla nivåer. Många familjer klarar sig tack vare en god generell välfärd. För barn i utsatta områden kan behövas extra resurser för att förebygga allvarligare problem. För det enskilda barnet som växer upp i en riskmiljö, fordras särskild uppmärksamhet från vuxenvärlden.
I avsnittet ”Barnmisshandel i historien” konstateras att barnmisshandel är ett tidlöst och internationellt problem. Våld och övergrepp mot barn har förekommit i alla tider och i de flesta kulturer. Rätten för föräldrar att aga sina barn var självklar i äldre tider.
Sverige fick sin första barnavårdslagstiftning år 1926. Samhället fick då för första gången en möjlighet att omhänderta vissa barn som utsattes för misshandel eller vanvård i hemmet. Våld mot barn var dock fortfarande accepterat i uppfostrande syfte.
År 1962 präglade den amerikanske läkaren C. Henry Kempe uttrycket ”The Battered Child Syndrome”. De tidigare framlagda hypoteserna om mystiska infektionssjukdomar som drabbade vissa barn kunde nu avskrivas och ses som skademönster typiska för misshandlade barn. För första gången lyftes den tidigare osynliggjorda misshandeln av barn fram som ett stort och verkligt samhällsproblem. Medvetenheten om barnmisshandeln förändrades
Sammanfattning SOU 2001:72
24
alltså under dessa årtionden från att ha varit ett odefinierat problem tillhörande sjukvården till ett konkret samhällsproblem.
I Sverige förbjöds skolagan i folkskolestadgan 1958. Det skulle dock dröja ytterligare tjugoett år innan Sveriges riksdag den 1 juli 1979 antog den s.k. anti-agalagen (6 kap. 1 § föräldrabalken). Bestämmelsen slår fast att barn inte får ”utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling”.
I avsnittet ”Synen på kroppslig bestraffning – några utblickar” konstateras att det för närvarande finns tio länder som uttryckligen har förbjudit såväl fysisk som psykisk misshandel av barn. I flera länder pågår diskussioner och lagstiftningsarbete i denna fråga.
Sverige kommer på FN:s specialsession om barn, hösten 2001, bl.a. att fokusera på barnmisshandel genom att i en rapport informera om genomförandet av aga-förbudet i Sverige. Även SIDA lyfter fram den svenska attityden i förhandlingar med länder, som kan bli aktuella för ekonomiskt bistånd till skola och undervisning.
För första gången har det inom EU satts på pränt att barn har rättigheter. Detta skedde vid regeringskonferensen i Nice år 2000 vid vilken medlemsländerna proklamerade en stadga som samlat uttrycker EU-medborgarnas rättigheter inom olika områden. Barn betraktas nu som en egen intressegrupp med egna behov och rättigheter.
Kap. 3 Definition av barnmisshandel
Vi föreslår följande definition:
Barnmisshandel är när en vuxen person
utsätter ett barn för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller försummar att tillgodose barnets grundläggande behov.
Med barn avses varje människa under 18 år.
Vi föreslår en övergripande definition av begreppet barnmisshandel och menar att en sådan definition gör det möjligt för myndigheter, organisationer och andra att konkretisera vad definitionen innebär för den egna verksamheten.
Att definiera barnmisshandel såsom brottsbalken definierar misshandel, ger inte en rättvisande bild av vad barn far illa av, vad barn inte får utsättas för eller vilka åtgärder man inte får underlåta att vidta för att ett barn inte skall fara illa eller riskera att fara illa.
SOU 2001:72 Sammanfattning
25
Vår definition är därför vidare än den straffrättsliga definitionen av misshandel i 3 kap. 5 § brottsbalken.
Fysisk misshandel kan vara att den vuxne slår barnet med eller utan tillhygge, nyper, sparkar, knuffar, kastar, skakar, luggar, river eller biter barnet, trampar eller stampar på barnet eller tvingar in föremål i barnets mun. Fysisk misshandel är också att förgifta, bränna, skålla, riva, försöka dränka eller kväva barnet.
Som psykisk misshandel räknas t.ex. orimligt hårda bestraffningar, förlöjligande, kritik, hån, nedvärdering, avvisande, utfrysning, orimliga krav eller konstant vägran att lyssna på barnets synpunkter. Psykisk misshandel kan också vara att barnet tvingas bevittna (se eller höra) våld i sin närmiljö eller leva i en miljö där våld eller hot om våld är ett ofta förekommande inslag.
Kränkningar kan exempelvis vara att på ett förnedrande sätt kommentera barnets utseende, språk eller begåvning, säga att barnet är odugligt eller att syskon är mycket sötare och mer framgångsrika, förolämpa barnet fysiskt eller verbalt inför kamrater eller vuxna, läsa barnets dagbok eller liknande.
Fysisk försummelse gäller alla aspekter av barnets fysiska hälsa och utveckling, dvs. hygien, kost och omvårdnad, årstidsanpassade kläder, möjlighet till vila och sömn, skydd och husrum, tillsyn, förebyggande hälsovård, medicinsk vård inklusive tandvård samt skydd mot olyckor.
Psykisk försummelse kan t.ex. vara otillgänglighet och likgiltighet för barnet (med flytande gräns mot psykisk misshandel), underlåtenhet att ge barnet erfarenheter och att lära barnet vad som är rätt och fel.
Kap. 4 Förekomsten av barnmisshandel
Vi presenterade i januari 2001 en rapport ”Barn och misshandel” (SOU 2001:18). I rapporten konstateras att kroppslig bestraffning, aga, som uppfostringsmetod har minskat samt att det ökade antalet anmälningar till polisen om barnmisshandel sannolikt beror på en ökad vaksamhet och mindre tolerans från vuxna för våld mot barn.
I vår studie ”Föräldraintervju 2000” som ingår i ovannämnda rapport, svarade 8,3 procent av föräldrarna ja på frågan om de använt sig av någon form av fysisk bestraffning under det sista året. Motsvarande siffra 1980 var 51,3 procent. Fortfarande anger dock 4 procent av mellanstadieelever och 7 procent av yngre vuxna att
Sammanfattning SOU 2001:72
26
de någon gång under uppväxttiden utsatts för svårare kroppslig bestraffning utförd med tillhyggen.
Cirka 1 procent av barn och ungdomar utsätts för mycket allvarliga och ovanliga bestraffningsformer, t.ex. hot med kniv eller skjutvapen. Det är osäkert om det skett någon minskning av dessa mycket allvarliga bestraffningsformer. Siffran har varit i princip oförändrad under de senaste åren.
Vi har i rapporten också belyst konsekvenserna för barn av våld i nära relation. Våra studier visar att ungefär 10 procent av alla barn någon gång upplevt våld i hemmet och att ungefär 5 procent upplever det ofta.
I kapitlet redovisar vi också antalet anmälningar om barnmisshandel till polisen under år 2000; 938 anmälningar om misshandel riktad mot barn mellan 0–6 år samt 5 625 anmälningar om misshandel mot barn mellan 7–14 år. Närmare tre fjärdedelar av den polisanmälda misshandeln mot yngre barn begicks av en bekant förövare inomhus, jämfört med 45 procent vad gäller de äldre barnen. En annan skillnad är misshandel utomhus av obekant som utgör 22 procent av brotten mot 7–14-åringar, jämfört med 10 pro–cent av brotten mot 0–6-åringar.
Det är viktigt att vara medveten om att misshandel mot barn är brott med ett stort mörkertal. Detta innebär att kriminalstatistiken över polisanmälda brott säger relativt lite om den faktiska omfattningen av barnmisshandel.
Dessutom är det mycket troligt att det skett en förändring av anmälningsbenägenheten under 1990-talet, vilket ytterligare försvårar möjligheten att dra slutsatser om den faktiska utvecklingen.
Kap. 5 Samverkan
Vi föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och Skolverket ett gemensamt uppdrag att utarbeta en strategi för samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Strategin är avsedd som ett stöd främst för det lokala samarbetet, där vi anser att det viktigaste arbetet äger rum för utsatta barn. Berörda verksamheter bör ha ett lagstadgat ansvar att samarbeta. Vi föreslår därför att nya paragrafer om samverkan införs i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i skollagen.
Polislagen har redan en motsvarande paragraf. Vi föreslår att social-
SOU 2001:72 Sammanfattning
27
tjänsten enligt lag ges ett särskilt ansvar att verka för att samverkan kommer till stånd. Med det yttersta och det utredande ansvaret som grund, har socialtjänsten en given roll som samordnare och spindeln i nätet. Vi föreslår också att Kungl. Maj:ts Cirkulär (1970:513) om samarbete mellan socialnämnd, skola och polis upphävs. Bestämmelserna i cirkuläret synes inte ha tillämpats på många år.
Lokalt samarbete bör ske, dels på en allmän nivå för att uppmärksamma förhållanden och miljöer som innebär att barn och unga far illa eller riskerar att fara illa, dels på en individuell nivå – exempelvis i ärenden om barnmisshandel. Det är alltid de lokala förutsättningarna och förhållandena som skall styra samarbetet och vilka parter som skall arbeta tillsammans.
För ett barn som utsatts för t.ex. misshandel, anser vi att arbetsformer runt en ”barnkonferens” kan utvecklas. En barnkonferens är en struktur för ett samverkansmöte i komplicerade barnavårdsärenden, där de olika huvudmännen samarbetar med barnet – allt utifrån barnets ålder och mognad – med familjen och eventuellt med andra berörda. Syftet är att utveckla arbetsmetoder och erbjuda insatser utifrån barnets behov och där det är berörda verksamheters ansvar att delta. Utveckling av metoder och insatser bör ske med koppling till utvärdering och forskning inom socialt arbete.
I kapitlet ställs frågan om samverkan är en framgångsrik arbetsform och därefter följer en genomgång av olika förutsättningar för samarbete. Många människors behov och problem är i dag så komplexa att ingen huvudman ensam kan åstadkomma någon bra lösning. Det fordras olika sorters kompetenser och resurser för att finna goda insatser för det misshandlade eller försummade barnet och för barnets familj. När någon större olycka eller katastrof inträffar i samhället, visar olika verksamheter att samarbete är nödvändigt för att hjälpa de drabbade människorna.
Kap. 6 Anmälan till socialnämnden
Resultaten av olika undersökningar visar att endast en liten andel av de barn som misstänks fara illa anmäls till socialnämnden. Graden av rapportering skiljer sig mellan olika yrkesgrupper som har anmälningsskyldighet men är låg inom samtliga.
Sammanfattning SOU 2001:72
28
Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i 71 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL). Den 1 januari 2002 träder en ny socialtjänstlag i kraft (SFS 2001:453). En bestämmelse som i sak motsvarar 71 § SoL finns i 14 kap. 1 § i den nya lagen.
Vi föreslår att ordet ”skydd” i 71 § SoL (14 kap. 1 §) ersätts av orden ”skydd eller stöd”. De anmälningsskyldiga har svårt att avgöra när anmälningsskyldigheten inträder. I lagtexten är skyldigheten knuten till ett barns behov av skydd. Förarbetena anger att anmälan skall ske även när barn kan antas behöva stöd eller hjälp.
Med den föreslagna formuleringen bör det bli lättare för de anmälningsskyldiga att bedöma när en anmälan skall göras. Den nya lydelsen har också andra fördelar.
Vi föreslår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om information till den som gjort en anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §). Olika undersökningar visar att frånvaron av återkoppling kan leda till att yrkesverksamma avstår från att anmäla.
Det upplevs som frustrerande att inte få veta vad som händer efter det att en anmälan gjorts. Bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) hindrar visserligen socialnämnden från att fritt lämna ut uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Vissa uppgifter kan dock lämnas.
Vi föreslår att hänvisningar till 71 § SoL förs in i skollagen (1985:1100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i polislagen (1984:387). Socialnämnden har en skyldighet att informera om anmälningsskyldigheten. Olika uppgifter visar emellertid att socialnämnden har svårt att nå ut överallt. Därför behövs även andra åtgärder för att öka medvetenheten om anmälningsskyldigheten och dess närmare innebörd.
Socialtjänstlagen behandlar socialnämndens arbete. De som arbetar med barn inom förskolor, skolor, barnhälsovården, tandvården etc. kan antas ha en större kunskap om och känna sig mer berörda av sin egen lagstiftning. Vi bedömer det också som sannolikt att frågor som rör anmälningsskyldigheten kan få en större uppmärksamhet från bl.a. verksamhetsledningen om hänvisningsbestämmelser införs.
Vi föreslår att frågan om en motsvarighet till tjänstefelsansvaret för enskilt verksamma personer som låter bli att göra anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) blir föremål för utredning i särskild ordning. Det är ett allvarligt problem att många yrkesverksamma inte fullgör sin anmälningsskyldighet. Ofta framförs uppfattningen
SOU 2001:72 Sammanfattning
29
att det behövs utökade möjligheter för samhället att reagera i dessa fall. I dag kan i vart fall vissa anmälningsskyldiga som låter bli att göra en anmälan riskera att dömas till ansvar för tjänstefel enligt brottsbalken eller åläggas disciplinpåföljd enligt arbetsrättsliga bestämmelser. Det torde dock inte kunna hänföras till tjänstefel när personal inom enskilt bedrivna verksamheter låter bli att anmäla.
Vi föreslår att anmälningsskyldigheten enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) utvidgas till att uttryckligen gälla myndigheterna inom kriminalvården och dess anställda. Kriminalvården kan ha anledning att reagera över barns förhållanden i flera olika situationer. Vi föreslår också att en hänvisning till 71 § tas in i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder.
Kap. 7 Socialtjänsten
Vi föreslår kompetenshöjande åtgärder inom socialtjänsten. Ett av examensordningens övergripande mål för socionomutbildningen, föreslås kompletterat med att studenterna skall ha förvärvat kunskaper om barns livsbetingelser och om utsatta barns situation och livsvillkor. Den personal som handlägger komplicerade barnavårdsärenden bör ha en specialkompetens. Vi föreslår att ett program för kompetensutveckling – exempelvis vidareutbildning – utarbetas inom ramen för Socialstyrelsens nationella stöd till kunskapsutveckling inom socialtjänsten.
Vi utgår ifrån att grundbultar i socialt arbete bl.a. är personalens kompetens, ett gott bemötande och samverkan. Med kvalitetsparagrafen i åtanke – att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet samt att arbetet skall utföras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet – förordar vi kompetenshöjande insatser. Att göra ett omhändertagande och kunna hantera de komplexa problem som detta innebär och den kris som barnet och familjen befinner sig i kräver särskild kunskap.
Länsstyrelserna granskar årligen kommunernas sociala arbete. Socialstyrelsen kommenterar och sammanställer en rapport över iakttagelserna. I tillsynsrapporten för år 2000 konstateras att barnperspektivet i utredningarna har fått större genomslag, helhetslösningar för barnet och familjen eftersträvas, kvalitetsutveckling och samverkan har förbättrats. Lokala öppenvårdsresurser har ut-
Sammanfattning SOU 2001:72
30
vecklats, ofta i samarbete med andra. Brister finns dock fortfarande i handläggning och dokumentation. Det finns en tendens hos kommunerna att lösa komplicerade problem med lokal öppenvård i första hand; sådana åtgärder är inte alltid tillräckliga. Tillsynsmyndigheterna anser det oroande att socialtjänsten har svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Detta i sin tur kan ge negativa effekter för den enskilde personen som ofta befinner sig i en utsatt situation.
Vi föreslår att det under två år anslås statliga medel om 10 miljoner för vartdera året för arbetet med att utveckla arbetsmetoder och insatser för barn som utsatts för misshandel eller försummelse och med deras familjer. Utvecklingsarbetet bör ske i samverkan mellan socialtjänst, skola, polis, hälso- och sjukvård samt eventuellt andra. Berörda verksamheter bör bidra med sammanlagt minst motsvarande belopp som sökta projektmedel.
Projekten bör ha anknytning till en forsknings- och utvecklingsenhet eller till någon akademisk institution för socialt arbete.
När en anmälan kommer in till socialnämnden kan det i vissa fall finnas skäl att tala med barnet utan vårdnadshavarens vetskap. LVU-utredningen har pekat på detta behov under utredningstiden. Vi ansluter oss till deras bedömningar och föreslår att denna fråga utreds.
Vi har tillsammans med länsstyrelsen i Östergötland och länets tretton kommuner gjort en studie över anmälningar om barnmisshandel under år 2000. Studiens avsikt var att belysa socialtjänstens arbete med en anmälan men också bedömningar och samspelet med andra huvudmän som sker runt en anmälan. I rapporten har kartlagts insatser i anmälda ärenden, vem som har gjort anmälan, samråd m.m. De flesta anmälningarna kommer från skolan (20 procent av samtliga anmälningar). Barnavårdscentralen är den instans som endast anmäler ett fåtal ärenden (2 procent av samtliga anmälningar). Polisens och åklagarnas insatser finns med. Även om polisen utreder barnmisshandelsärenden med förtur, visar det sig att i endast två tredjedelar av de anmälda ärendena har beslut fattats under året; i övriga ärenden saknas uppgift. Studien visar även på behov av system för löpande statistik. Statistiken måste följas över tid för att bli ett instrument för uppföljning och analys. Också i den här studien pekar länsstyrelsen på kommunernas höga arbetsbelastning för handläggare inom barn- och ungdomsvård. Rapporten ger en bild av barns utsatthet.
SOU 2001:72 Sammanfattning
31
Kap. 8 Förskolan, skolan och fritidshemmet
I kapitlets inledning diskuteras vikten av en helhetssyn i förskolan, skolan och fritidshemmet. Vi delar elevvårdsutredningens uppfattning att hälsa och lärande går hand i hand. I skollagen (1985:1100) benämns en grupp barn som barn i behov av särskilt stöd. Detta uttryck är emellertid inte definierat. Vi föreslår att skollagskommittén i sitt arbete beaktar gruppen barn som omfattas av detta uttryck och anser att även barn utsatta för misshandel eller andra övergrepp skall ingå. Vidare föreslår vi att rektors ansvar för dessa barn tydliggörs.
Vi föreslår att Skolverket ges i uppdrag att genomföra nationella granskningar om barns inflytande och delaktighet i förskolan och skolan. Barn har rätt till delaktighet och inflytande i förskolan och skolan enligt skollagen och läroplanen. Vi anser att elever som har inflytande i skolans vardag utvecklar goda relationer och förhållningssätt till vuxna i skolan. Detta kan även leda till bättre förutsättningar för upptäckt av och åtgärder för barn som far illa. I en skola där elever möter många vuxna under en dag och där dialogen mellan vuxna och barn inte är utvecklad som arbetsform är det svårare att upptäcka barn som far illa.
Vi föreslår att Skolverket ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om anmälningsskyldigheten till socialnämnden. Våra kontakter med företrädare för förskola och skola har gett vid handen att det finns ett behov av en för varje skola uppgjord plan eller rutin för hur man skall hantera fall när barn far illa eller riskerar att fara illa.
Planen skall utarbetas för att vara ett stöd och en hjälp för personal som möter utsatta barn. Vi anser att varje förskola ock skola skall ha en sådan plan.
Vi föreslår att kommunen i den årliga utvärderingen av de inkomna kvalitetsredovisningarna skall uppmärksamma hur skolorna arbetar med barn som far illa.
Vi föreslår att i målbeskrivningarna i examensordningen tas in särskilda skrivningar avseende utbildning till lärare om barns behov och utveckling och särskilt uppmärksamma barn som far illa. Vi menar att en god kompetens är förutsättningen för att barn som far illa eller riskerar att fara illa skall uppmärksammas och få hjälp.
Vi föreslår att kommunerna uppmärksammas på sitt ansvar för kompetensutveckling av personal inom förskolan, skolan och fritidshemmet kring bl.a. området barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Sammanfattning SOU 2001:72
32
Kap. 9 Hälso- och sjukvården
Hälso- och sjukvården kommer i kontakt med barnmisshandel på många olika sätt. Vissa verksamheter har anledning att vara uppmärksamma på frågor som rör barn och barns utveckling trots att de inte ens möter barn. Exempel på sådana verksamheter är vuxenpsykiatrin och missbruksvården. Inom alla sådana verksamheter bör finnas rutiner som vägleder personalen i en situation där man misstänker att ett barn misshandlas eller försummas. Inom den hälso- och sjukvård där man möter barn ställs andra krav på personalen. Förutom det medicinska omhändertagandet är bemötandet och sättet att förhålla sig till barn av central betydelse.
Vi föreslår att bestämmelser om barnets bästa tas in i de lagar som reglerar verksamheten inom hälso- och sjukvårdens område, dvs. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälsooch sjukvårdens område, LYHS. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Barnets bästa skall alltid utrönas men behöver inte vara utslagsgivande.
Även om de olika verksamheterna inom hälso- och sjukvården möter barnmisshandel på vitt skilda sätt har de en sak gemensam, nämligen svårigheten att uppmärksamma de barn som far illa och att anmäla till socialnämnden att barn kan antas behöva nämndens skydd. Ett lagfäst barnperspektiv är ett sätt att öka uppmärksamheten på barn och barns behov och förhållanden. Därmed ökar möjligheten att upptäcka de barn som far illa.
Vi föreslår vidare att LYHS kompletteras med en bestämmelse som ger barn rätt att komma till tals. En sådan bestämmelse kan ses som ett led i arbetet med att komma fram till vad som är bäst för barnet.
Vi föreslår att frågan om en vårdnadshavares möjlighet att ensam besluta om vård och behandling av barn skall behandlas i den av regeringen aviserade översynen av 1998 års vårdnadsreform. Förövare av barnmisshandel är ofta någon av barnets föräldrar. Vi har gjorts uppmärksamma på att lagstiftningen om gemensam vårdnad fört med sig konsekvenser för barns möjligheter att få psykiatrisk vård och behandling. Om en av vårdnadshavarna motsätter sig att barnet ges vård eller behandling är det inte ovanligt att barnet avvisas.
Vi föreslår att det i examensordningens målbeskrivningar avseende utbildning till barnmorska, läkare, psykolog, sjuksköterska
SOU 2001:72 Sammanfattning
33
och tandläkare tas in särskilda skrivningar om barn och om utsatta barns situation. En gott bemötande av barn som misshandlas förutsätter att hälso- och sjukvårdspersonalen har kunskaper om barn och om barns normala utveckling. Endast de som har sådana kunskaper kan förväntas reagera på sådant som avviker från det normala.
Vi föreslår att förhandlingar inleds snarast med sjukvårdshuvudmännen om utarbetande av rutiner inom hälso- och sjukvården.
Det är väsentligt att sjukvårdshuvudmännen tar fram sådana rutiner och utbildar personalen kring dessa. Barnmisshandelsärenden förekommer inte så ofta inom hälso- och sjukvården. Personalen har därför inte möjlighet att förvärva särskild erfarenhet av att hantera dem. Samtidigt är det av största vikt att rätt åtgärder vidtas och att handläggningen är snabb. En bra hantering förutsätter därför att det på arbetsplatsen finns rutiner där den anställde ges tydliga direktiv om vilka åtgärder som bör vidtas och i vilken ordning kring barnmisshandel.
Kap. 10 Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel
Tillgången till tidiga och kvalificerade stöd- och behandlingsinsatser kan vara avgörande för utsatta barns framtida livskvalitet. De skador som barnet fått kan läkas till ett ärr, istället för att alltid vara ett öppet sår.
Stöd- och behandlingsinsatser för barn som utsatts för misshandel är viktiga för att kunna ge möjlighet till läkande processer, samt stöd och hjälp i barnets fortsatta utveckling. Ett barn som utsatts för fysisk misshandel får inte bara synliga kroppsliga skador, utan också inre, psykiska skador. Misshandel är en traumatisk upplevelse som kan påverka hela personligheten, lek och inlärning, förmåga till relationer, och kan även ge upphov till beteendestörningar.
Även att bevittna våld eller bli utsatt för psykisk misshandel är en traumatisk upplevelse som kan ge konsekvenser för barnets fortsatta utveckling.
Sammanfattning SOU 2001:72
34
Kap. 11 Att förebygga barnmisshandel
I dag kan man säga att alla, oavsett verksamhetsområde, är överens om att förebyggande arbete är viktigt sett ur ett både mänskligt och ekonomiskt perspektiv. Vi menar att sådana insatser borde få en större betydelse i det vardagliga arbetet.
De studier som utförts av oss och av andra visar på vilken komplex bakgrund som föreligger vid misshandel, försummelse eller andra övergrepp mot barn. Den komplexa bakgrundsbilden betyder att arbetet med att förebygga misshandel av barn kräver en bred ansats. I kapitlets inledning resoneras därför om värdet av generella insatser. Bland annat sägs att gruppen barn, som är i riskzon är föränderlig över tid och att om man begränsar insatserna till att gälla färre barn så missar man majoriteten av utsatta barn även om arbetet är effektivt. Sedan följer ett resonemang om värdet av socialpolitiska insatser, lagstiftning som också har en pedagogisk funktion, betydelsen av att påverka samhällets normer och värderingar samt vikten av att fortsätta genomförandearbetet av FN: s konvention om barnets rättigheter.
Vi föreslår att möjligheten att inrätta ett Nationellt riskbarncentrum utreds. I ett land med höga ambitioner att förbättra barns och familjers villkor är det rimligt att man har ett nationellt forskningscentrum vid en akademisk institution med kvalificerad tvärfacklig kompetens kring utsatta barn. Ett Nationellt riskbarncentrum bör knytas till en aktiv klinisk verksamhet på regional nivå i vilken det finns hög kompetens kring barn som far illa eller riskerar att fara. Detta ger möjlighet till en aktiv dialog mellan forskning och klinisk verksamhet. Ett sådant centrum bör också ha ett nära samarbete med universitet och högskolor samt beakta pågående forskning inom området utsatta barn.
Ett Nationellt riskbarncentrum kan ansvara för epidemiologisk forskning, arbeta med kvalificerade utvärderingar av insatsbehov och kort- och långsiktiga behandlingsinsatser samt samla fall av särskilt komplexa och ovanliga fall av misshandel och andra övergrepp. Det yttersta syftet är att stödja och hjälpa utsatta barn. Ett nationellt centrum höjer frågornas forskningsmässiga värde och kommer att samla de bästa forskarna inom ämnesområdet. Ett sådant centrum har också lättare att föra upp viktiga frågor på både en nationell och europeisk dagordning.
Vi föreslår att regeringen beslutar att utreda möjligheten att inrätta ”föräldrastödsmottagningar”. Vi konstaterar att bl.a. barn-
SOU 2001:72 Sammanfattning
35
hälsovården och skolan på många sätt kan stödja och hjälpa föräldrar utifrån sina respektive kunskaper, men vi anser att det saknas en officiell instans med bred kompetens för föräldrar med problem kring barn och ungdomar att vända sig till.
Vi diskuterar former för förebyggande arbete med tidiga insatser och stöd till barn och unga samt till familjer med barn. Vi anser att förskolan, skolan och fritidshemmet kan spela en viktig roll i detta arbete precis som socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan göra. När det gäller hälso- och sjukvården har vi speciellt lyft fram mödra- och barnhälsovården. Vi menar att dessa verksamheter har ett speciellt ansvar för att följa anknytningsprocessen mellan föräldrar och barnet, men också för att mobilisera föräldrarnas resurser när så behövs.
Vi vill gärna lyfta fram de öppna förskolornas och familjecentralernas värdefulla roll i det förebyggande arbetet liksom frivilligorganisationerna insatser.
Även goda stöd- och behandlingsinsatser för barn utsatta för misshandel och andra övergrepp samt rehabilitering av förövare är på olika sätt viktiga delar av det förebyggande arbetet.
Vi föreslår att Statistiska centralbyrån (SCB) ges i uppdrag att vart tredje år kartlägga skolelevers erfarenheter av våld i hemmet, i skolan och på fritiden. Vi menar att barns och ungdomars egna erfarenheter och upplevelser av misshandel och andra övergrepp bör tas till vara i både det förebyggande och åtgärdande arbetet.
I rapporten ”Barn och misshandel” (SOU 2001:18) konstateras att det föreligger ett stort behov av såväl kontinuerlig epidemiologisk bevakning av barns utsatthet för våld som att de särskilda förhållanden som vissa barn lever under bör specialstuderas. Vi föreslår att SCB ges i uppdrag att vart tredje år kartlägga föräldrars erfarenheter och attityder till våld mot egna barn. Vår studie, Föräldraundersökning 2000, bygger till stor del på den s.k. SUSAstudien från 1980. Däremellan har inte någon liknande studie gjorts. Vi menar att sådana studier behöver göras oftare för att man på ett bra sätt skall kunna följa utvecklingen.
Vi föreslår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att vart femte år tillsammans med sammanställningen av utredningar vid barns död redovisa avsiktligt våld mot barn. Sådant våld mot barn bör med jämna mellanrum specialstuderas i skade- och dödsorsaksregistret.
Genom kunskap från registerstudier samt från utredningar vid barns död kan lärdom erhållas för exempelvis förebyggande insatser och ett bättre omhändertagande.
Sammanfattning SOU 2001:72
36
Kap. 12 Vårt utåtriktade arbete
Enligt direktiven skall kommittén under utredningstiden arbeta aktivt och utåtriktat. Vi beslutade att genomföra detta uppdrag i tre steg och med tre helt olika informationsaktiviteter. Målgrupper har varit föräldrar och andra vårdnadshavare, barn och unga samt yrkesgrupper som arbetar med barn.
Till föräldrar och andra vårdnadshavare gjordes Föräldraboken, upplaga 500 000, som huvudsakligen delades ut via apotek, barnavårdscentraler och postkontor. Många beställningar har kommit från skolor och socialtjänst som kan använda Föräldraboken i föräldrasamtal eller föräldrautbildning. Föräldraboken har översatts till åtta språk (arabiska, engelska, kurdmanji, persiska, somaliska, sourani, spanska och turkiska) samt finns också på lätt svenska. För att sprida information om boken producerades en videofilm samt diverse annat material.
Den andra aktiviteten hette ”Fatta förstå” och vände sig till skolbarn i år 4–7, ca 453 000 elever. Syftet var att stärka barn och ungdomars självkänsla samt informera om samhällets hjälpmöjligheter för barn som far illa eller riskerar att fara illa. Rapartisterna Petter och Ayo har skrivit en text, Fatta förstå, om barns och ungas rättigheter. Raplåten spelades in på en CD-skiva och förpackades i ett konvolut i vilket det också fanns information om vart man kan vända sig om man behöver samhällets stöd och hjälp. Vid utskicket till skolorna kompletterades CD-skivan med ett brev till ansvarig lärare med tips på hur skivan kunde användas i undervisningen. Skivan tilldelades ett Guldägg av Sveriges reklamförbund för bästa radioreklam under år 2000.
Raplåten har också spelats in på en musikvideo och har bl.a. visats på SF-biografer runt om i landet. Aktiviteten genomfördes i nära samarbete med BRIS, Rädda Barnen, UngSIOS och Unga Örnar.
Den tredje och sista aktiviteten ”Att misstänka barnmisshandel” vände sig till yrkesgrupper som arbetar med barn upp till 10 års ålder. Syftet var att informera om tecken på barnmisshandel samt medvetandegöra dem om sin anmälningsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen (1980:620, fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §).
Informationsaktiviteten består av en CD-skiva med dramatiseringar av situationer som kan inträffa i en förskola eller skola, ett material ”Tecken på barnmisshandel och försummelse” samt ett häfte kallat ”Vad gör vi när vi upptäcker att barn far illa?”. Lärare i
SOU 2001:72 Sammanfattning
37
år 1–3, skolhälsovård, förskola, barnhabilitering och BVC har erhållit materialet. Totalt har ca 70 000 ”paket” av materialet skickats ut. Även arbetsplatsernas fackliga ombud har informerats om materialet. Aktiviteten genomfördes i nära samarbete med LO, SACO och TCO.
Kap. 13 Barnmisshandel i straffrätten
Vår bedömning är att det inte finns skäl för att utöka kriminaliseringen av barnmisshandel eller för att göra annan ändring i brottsbalkens straffbestämmelser.
Vi föreslår i stället att en särskild straffskärpningsgrund införs i 29 kap. 2 § brottsbalken för sådana fall där brottet inneburit att ett barn kränkts av en närstående eller tidigare närstående person.
Enligt gällande bestämmelser skall det beaktas som försvårande vid bedömningen av brottets straffvärde, att brottet riktar sig mot barn. I vissa fall måste omständigheterna vid brott mot barn emellertid bedömas som dubbelt försvårande. Vi syftar här först och främst på de fall där brottet förövats mot ett barn som är närstående till den tilltalade. Omständigheterna kan i dessa fall anses försvårande inte bara på grund av att brottet förövats mot ett barn i skyddslös ställning utan dessutom på grund av att barnet berövas sin trygghet. Som särskilt försvårande bör även anses att brott förövats i närvaro av ett närstående barn. En vanlig situation är att barnet bevittnar hur pappa misshandlar mamma. Även i dessa fall gör sig trygghetsaspekten gällande.
Vi föreslår vidare att åtalsbestämmelserna i 3 kap. 12 § och 5 kap.brottsbalken ändras i fråga om brott som riktar sig mot barn som är närstående till gärningsmannen. I dessa fall skall brott få åtalas av åklagare om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Åklagare är i dag skyldiga att väcka åtal för de flesta brott. Det finns emellertid ett fåtal brott som nu är av intresse som får åtalas endast efter angivelse från målsäganden eller som får åtalas endast av målsäganden själv. Om sådana brott riktar sig mot ett barn skall barnets vårdnadshavare ange brottet eller väcka åtal. Ofta är det just barnets vårdnadshavare eller någon som står vårdnadshavaren nära som förövat brott mot barn. Vårdnadshavaren kan därför sakna anledning att medverka till att åtal väcks. I sådana fall bör åklagare ges en möjlighet att väcka åtal.
Sammanfattning SOU 2001:72
38
Vi föreslår också – för att ändringen av åtalsbestämmelsen i 5 kap. brottsbalken skall framstå som meningsfull – att bestämmelsen i 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen (1980:100) ändras så att det blir möjligt att lämna uppgift till åklagarmyndighet eller polismyndighet om misstanke om brott enligt 5 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år.
Kap. 14 Utredningar vid barns död
Vi föreslår att ett system med dödsfallsutredningar prövas under en period av tre år med Socialstyrelsen som huvudman. Styrelsen bör tillsätta en expertgrupp för detta uppdrag. Vi anser att det finns flera skäl till att samhället bör ta ett särskilt ansvar i de fall där barn dött på grund av yttre våld. Det rör sig om synnerligen allvarliga brott. Förövarna är i allmänhet föräldrar och offren små barn.
Ingen kan ge dem livet tillbaka, men samhället kan i efterhand söka klarlägga vad som hänt. Kunskapen kan sedan användas i förebyggande och åtgärdande arbete.
Målgruppen avgränsas till barn under 18 år som dött på grund av mord, dråp eller misshandel, vilket i genomsnitt innebär ca 10–12 utredningar per år. I målgruppen inkluderas därmed inte bara den klassiska barnmisshandeln, d.v.s. att en förälder misshandlar ett barn, utan också våldet mellan ungdomar. Det är vår uppfattning att det är viktigt att utreda allt dödligt våld mot barn under 18 år, oavsett vem som varit förövare. Om det finns särskilda skäl skall även dödsfall som inte lett till fällande dom kunna bli föremål för en dödsfallsutredning.
Kap. 15 Kriminalvårdens rehabilitering av förövare
Under år 2001 kommer merparten av kriminalvårdens anstalter att kunna erbjuda de intagna att delta i studiecirkeln ”Stöd i föräldraskapet”. Denna verksamhet vänder sig till alla klienter som är föräldrar.
Sedan 1997 arbetar Kriminalvården med tillskapandet av Nationella Program som riktar sig mot de dömdas problematik. Ett av dessa program är Våld i nära relation. Som det ser ut i dag ingår inget moment om barns behov och utveckling eller de kortoch långsiktiga konsekvenserna för barn som varit utsatta för våld eller bevittnat våld i sin nära relation.
SOU 2001:72 Sammanfattning
39
Vi föreslår att Kriminalvårdsstyrelsen ges i uppdrag att utarbeta ett behandlingsprogram om barns behov och utveckling samt konsekvenser av utsatthet exempelvis inom ramen för utvecklingen av Nationella Program.
Vi föreslår att Kriminalvårdsstyrelsen skall ansvara för nödvändig kompetensutveckling för personalen beträffande barnmisshandel för att behandlingsprogrammet om barn skall få genomslag och bli rätt hanterat.
Vi föreslår att Kriminalvårdsstyrelsen bör se över möjligheten att utnyttja befintlig platsplanerarorganisation för placering av dömda för våld mot barn i existerande program för sex- och relationsvåld.
Kap. 16 Kostnads- och andra effekter
Övergripande kan sägas att många av förslagen är inriktade på förebyggande insatser på kort och lång sikt. Det är svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av sådana förslag. Med en ökad kompetens inom de olika verksamheterna samt ett lagstadgat ansvar att samarbeta kring barn som far illa torde förslagen på lång sikt innebära mänskliga, samhälleliga och ekonomiska vinster.
Ett genomgående förslag inom de olika verksamheterna är kompetensutveckling. Det är dock vår uppfattning att sådana åtgärder kan medföra initiala kostnader, men att de också bör kunna rymmas inom de berörda myndigheternas befintliga budgetramar och att det huvudsakligen handlar om en uttalad inriktning på nuvarande fort- och vidareutbildning. Det är vår övertygelse att förebyggande arbete, metodutveckling och kompetensutveckling på sikt ger ekonomiska vinster.
Resonemangen om de olika förslagens ekonomiska konsekvenser redovisas under respektive kapitelrubrik.
Samverkan
Det är i dag svårt att förutse eller bedöma vad utredning och genomförande av en strategi för samverkan, bestående av ett lagstadgat ansvar och riktlinjer för samverkan på nationell och lokalnivå, skulle innebära för kostnader. Det kan vara en fråga om ambitionsnivå. Ett alternativ kan vara att berörda myndigheter ges uppdraget att inom sin reguljära verksamhet prioritera utveckling av samverkansarbete.
Sammanfattning SOU 2001:72
40
Anmälan till socialnämnden
De förslag som lämnas kan inte beräknas medföra större kostnader för verksamheterna än att dessa får täckas med ordinarie medel.
Socialtjänsten
Eftersom socialtjänsten ges huvudansvaret för att samverkan med polis, skola och hälso- och sjukvård skall komma till stånd, föreslår vi att även möjligheter skall ges att söka utvecklingsmedel för detta samverkansarbete. Vi beräknar den statliga insatsen till 10 miljoner kronor per år under två år. Berörda verksamheter bör bidra med minst lika mycket som den statliga insatsen uppgår till. Vi anser att sådana projekt bör ha en knytning till någon FoU-enhet eller akademisk institution för socialt arbete.
Förskolan, skolan och fritidshemmet
Vi föreslår kunskapsutveckling inom förskolan, skolan och fritidshemmet för att dessa verksamheter bättre skall kunna uppmärksamma och stödja barn som utsatts för eller misstänkts vara utsatta för misshandel. Kostnaderna för ett sådant utvecklingsarbete menar vi borde kunna inrymmas i Skolverkets anslag för utvecklingsarbete inom förskola och skola.
Vi har också förslag om att uppdra åt Skolverket att utfärda ett allmänt råd om anmälningsskyldigheten, granskning från Skolverket, uppföljning internt i kommunen, komplettering av målbeskrivningarna i examensordningen för lärarutbildningen.
Hälso- och sjukvården
Att utarbeta rutiner kring barnmisshandel samt att utbilda kring dessa medför kostnader för hälso- och sjukvårdshuvudmännen. Extra medel bör utgå. Frågan om beloppets storlek får behandlas vid överläggningar mellan regeringen och hälso- och sjukvårdshuvudmännen.
Övriga förslag kan inte anses medföra några kostnader som bör täckas med särskilda anslag.
SOU 2001:72 Sammanfattning
41
Att förebygga barnmisshandel
Kostnader för att förebygga barnmisshandel ryms oftast inom respektive huvudmans befintliga budget. Det finns dock två förslag, Nationellt Riskbarncentrum och föräldrastödsmottagningar, som först måste utredas, men som på sikt kommer att behöva medel för uppbyggnad och etablering. Det är omöjligt att på detta stadium göra några uttalanden om det närmare behovet av medel.
I kapitlet föreslås att SCB vart tredje år skall genomföra studier riktade till barn respektive föräldrar. Motsvarande studier kostade år 2000 ca 800 000 kronor.
Utredningar vid barns död
Vårt förslag om inrättandet av s.k. dödsfallsutredningar med Socialstyrelsen som huvudman kräver ett årligt tillskott av medel för utveckling och årliga rapportering. Vi föreslår att Socialstyrelsen får medel årligen motsvarande en tjänst med omkostnader.
Barnmisshandel i straffrätten
Våra förslag bedöms inte leda till annat än för berörda verksamheter helt normala kostnader.
Kriminalvårdens rehabilitering av förövare
Vi föreslår att Kriminalvårdsstyrelsen får i uppdrag att utarbeta ett behandlingsprogram för förövare av barnmisshandel. Införandet av ett sådant program bör följas av kompetensutveckling för berörd personal. Vi föreslår att Kriminalvårdsstyrelsen erhåller medel för att täcka kostnader för utveckling av programmet. Kostnaden kan uppskattas till 800 000 kronor.
43
Summary
Issues associated with violence against children have again, in the past few years, been a focus of discussions at both national and local level. Child abuse has been addressed in parliamentary motions and public debate by the Child Ombudsman and childrights organisations. The National Council for Crime Prevention (BRÅ) has shown that the number of incidents reported to the police involving assaults on children has risen.
This was the background to the Swedish Government’s creation, in December 1998, of a parliamentary committee to investigate the issue of child abuse and related matters. The committee’s members and secretariat were appointed and its investigation began in spring 1999. The committee adopted the title of the Committee against Child Abuse. Its assignment was to be completed by 31 March 2001, but it was to present an interim report on the working methods of the police and prosecutors
− after an extension
decision
− not later than 1 May 2000. In April 2000 the interim report, ‘Child Abuse
−
Case Handling Times and Working Methods
of the Police and Prosecutors’ (SOU 2000:42), was issued. The deadline for the Committee’s investigation has also been extended and its final report on the assignment is to be issued not later than on 31 August 2001.
We are now issuing herewith, in accordance with the directives, the Committee’s final report. Its title is ‘Child Abuse
−
Prevention
and Protection’.
Under the directives, the long-term aims of our inquiry were to improve the scope for preventing violence against children, to achieve better collaboration among the various agencies that investigate and deal with child abuse, to enhance knowledge among the occupational groups concerned, and to devise better means of supporting and helping those involved.
Summary SOU 2001:72
44
Under the same directives, the inquiry was to be permeated by a child perspective and based on the United Nations Convention on the Rights of the Child. The key articles of the Convention in our work are, above all, Article 3 (the best interests of the child), Article 12 (the child’s freedom to express views and right to be heard) and Article 19 (protection from abuse). Articles 34 (protection against sexual exploitation) and Article 39 (rehabilitation) have also been important. We have based our proposals on the best interests of the child, and in several cases we propose measures to benefit all children, by the same token including children in distress or at risk.
Chapter 2. Child abuse in society
−−−− an introduction
This chapter describes the points of departure for our work. Starting with children’s comments on violence, we discuss the concept of a ‘child perspective’ and the importance of social security for children and families. A brief history of child abuse and, finally, some observations on attitudes towards corporal punishment in other countries are included in this chapter.
The section containing children’s comments provides a picture of how disadvantaged children may perceive their own situation. Every year, children make many telephone calls about child abuse on the special Children’s Helpline of BRIS (‘Children’s Rights in Society’). Our quotations are examples of what these children have to tell.
Sixty-three per cent of the calls come from girls, and 37 per cent from boys. Most of the callers are more than 12 years old. More often than for ‘average calls’, the children who are subjected to violence live with a single father or in a stepfamily. The abuse usually takes place in the home. In more than eight out of ten cases, the assault is committed by a family member. This also applies, in more than half of the cases, to the considerably fewer calls concerning mental abuse.
The section entitled ‘Focus on the child perspective’ describes how the Convention on the Rights of the Child has gained ground throughout society. Children are seen as autonomous individuals, entitled to influence decisions relating both to their personal situation and to society as a whole. The child perspective is clarified, above all, in Article 3 (on the best interests of the child as a
Summary
45
primary consideration) and Article 12 (on children’s right to express their views freely), which together make up the foundations of a child perspective. The nature of a child perspective is not something defined once and for all. Its basic component must be respect for the full human dignity and integrity of the child. But children are also dependent on adults. They cannot be accorded a full right of self-determination, and they therefore need adults to assume responsibility for protecting their integrity.
One fundamental conflict of interests relates to the needs and rights of children in relation to their guardians’ responsibilities and interests, i.e. the relative weights of parental responsibility and the child as an independent legal person. Moreover, when public agencies genuinely attempt to make the best interests of the child their primary consideration, their decisions may conflict with parents’ interests.
The Convention expresses the signatories’ view that the family is the natural environment for children’s development and welfare. This is among the assumptions stated in the section on children’s social security. The families should therefore receive support so that it can shoulder its responsibility. In some cases, public professional support
− from healthcare or social services, for
example
− is required, and in some cases children need protection.
Children’s welfare is affected by family circumstances, but also by the schools they attend, for example. Favourable factors at preschool or school can offset other shortcomings in a child’s social situation. The number of adults surrounding children as they grow up has evidently decreased, and this probably has the most harmful impact on disadvantaged children with weak social networks.
Should society concentrate on broad welfare systems or measures focusing on children growing up in ‘risk environments’? Or are direct, individual inputs the way to achieve the best results? Regarding what measures are needed, the answer is to be found at every level. Many families get by thanks to a high overall standard of welfare. For children in disadvantaged areas, extra resources may be needed to prevent severe problems from arising. For the individual child who grows up in a risk environment, special attention from the adult world is required.
In the section on ‘Child abuse in history’, we find that violence against children is a timeless and international problem. Children have been beaten and assaulted in every epoch and in most
Summary SOU 2001:72
46
cultures. In the past, parents’ right to spank their children was regarded as self-evident.
Sweden’s first legislation on child care was passed in 1926. Society then gained, for the first time, an opportunity to take into custody certain children who were subjected to abuse or neglect in the home. Violence against children for disciplinary purposes was still, however, accepted.
In 1962, the American doctor C. Henry Kempe coined the expression ‘the battered-child syndrome’. Previous hypotheses about mysterious infectious diseases contracted by certain children could now be dismissed, and the patterns of injury typical of abused children were discerned. For the first time, the previously masked phenomenon of child abuse was emphasised as a major and real social problem. Awareness of child abuse was thus transformed during these decades: from being an amorphous affliction that belonged in the healthcare sector, it became recognised as a substantial social problem.
In Sweden, corporal punishment in schools was prohibited in the primary-education code of 1958. It would, however, be another 21 years before the Swedish Parliament, on 1 July 1979, adopted the ‘anti-spanking law’ (Chapter 6, Section 1 of the Swedish Code on Parents and Children). The provision lays down that children may not be subjected to ‘corporal punishment or other humiliating treatment’.
In the section ‘Some views of corporal punishment’, we find that there are ten countries at present that have explicitly prohibited both physical and mental abuse of children. Discussions and legislative work on this matter are under way in several countries.
At the UN General Assembly Special Session on Children in autumn 2001, Sweden will focus on child abuse by providing information in a report on implementation of the ban on corporal punishment in Sweden. The Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA), too, is emphasising the Swedish attitude in its negotiations with countries that are candidates for economic assistance in the education sector.
For the first time, the statement that children have rights has been put down in writing in the EU. This took place in 2000 at the Nice summit, where member countries proclaimed a charter on fundamental rights that coherently expresses EU citizens’ rights in various areas. Children are now regarded as an interest group in their own right, with needs and rights of their own.
Summary
47
Chapter 3. Definition of child abuse
We propose the following definition:
Child abuse is when an adult
• subjects a child to physical or psychological violence, sexual assault, humiliating treatment, or
• fails to meet the child’s basic needs A ‘child’ being defined as every human being under the age of 18 years.
We propose a comprehensive definition of the term ‘child abuse’ and believe that this kind of definition enables public agencies, organisations and others to give a practical, specific form to what the definition means in their own activities.
Defining child abuse as assault, as defined in the Penal Code, does not afford an accurate notion of what causes children’s distress, what treatment they must not be subjected to or what measures must be taken in order to prevent a child from being maltreated or at risk. Our definition is thus broader than the definition of assault in criminal law contained in Chapter 3, Section 5 of the Penal Code.
Physical abuse may entail the adult striking the child with or without an instrument, pinching, kicking, shoving, throwing, shaking, scratching or biting the child, pulling the child’s hair, trampling or stamping on the child, or forcing objects into the child’s mouth. Poisoning, burning, scalding, scratching and trying to drown or suffocate the child are also forms of physical abuse.
Mental or psychological abuse includes, for example, unduly severe punishment, ridicule, criticism, scorn, disparagement, rejection, ostracism, unreasonable demands or constant refusal to listen to the child’s views. Mental abuse can also be forcing the child to witness (see or hear) violence in his or her immediate surroundings, or to live in an environment in which violence or the threat of violence is a recurrent feature.
Humiliating treatment may, for example, entail making disparaging comments on the child’s appearance, speech or intelligence, saying that the child is not good enough or that siblings are much more attractive and more successful, hitting or insulting the child in front of his or her friends or adults, reading the child’s diary and so forth.
Summary SOU 2001:72
48
Physical neglect applies to all aspects of the child’s physical health and development, i.e. hygiene, diet and care, clothing appropriate for the season, scope for rest and sleep, shelter and accommodation, supervision, preventive healthcare, medical and dental care, and protection against accidents.
Mental neglect may, for example, be inaccessibility and indifference to the child (verging on mental abuse), failing to give the child experience, and omitting to teach the child what is right and wrong.
Chapter 4. The incidence of child abuse
In January 2001 we presented a report entitled ‘Children and
Abuse’ (SOU 2001:18). The report states that the use of corporal punishment as a method of upbringing has decreased, and that the increased number of reports to the police of child abuse is probably due to adults’ greater vigilance and reduced tolerance towards violence against children.
In our study comprising interviews with parents year 2000, which is part of the above-mentioned report, 8.3 per cent of the parents replied ‘yes’ to the question of whether they had used any form of physical punishment in the past year. The corresponding figure in 1980 was 51.3 per cent. However, 4 per cent of middleschool pupils (aged 10
− 12) and 7 per cent of young adults still state that they have been subjected, on some occasion during their childhood, to severe physical punishment with the use of instruments of one kind or another.
Around 1 per cent of children and adolescents are subjected to very severe and unusual forms of punishment, such as knife and firearm threats. It is uncertain whether there has been any decrease in these very severe forms of punishment. This figure has remained broadly unchanged over the past few years.
In our report, we have also examined the repercussions on children of violence in close relationships. Our studies show that roughly 10 per cent of all children have on some occasion experienced violence in the home, and that around 5 per cent experience it frequently.
In this chapter, we also cite the numbers of reports to the police concerning child abuse during the year 2000; 938 incidents involving abuse of children aged up to six, and 5,625 incidents
Summary
49
concerning abuse of children aged from seven to 14. In nearly three-quarters of cases, the abuse of young children reported to the police was committed by an unknown perpetrator indoors, against 45 per cent for the higher age group. Another difference is in outdoor abuse by a person unknown to the child, which makes up 22 per cent of the offences against children aged from seven to 14, against 10 per cent of those against children up to six.
It is essential to be aware that abuse of children is a crime that goes unreported to a high degree. Accordingly, crime statistics of offences reported to the police are a relatively poor indicator of the actual scope of child abuse.
It is also highly probable that a change in people’s propensity to report the matter took place in the 1990s. This makes it even more difficult to draw conclusions about the actual trend.
Chapter 5. Collaboration
We propose that the Swedish Government commission the National
Board of Health and Welfare, the National Police Board and the National Agency for Education to jointly draw up a strategy for collaboration in issues relating to children who are in distress or at risk. The strategy would be intended as support for local collaboration in particular, since we deem that the most important work for disadvantaged children takes place in the local community. Agencies concerned should have a statutory responsibility to collaborate.
We propose that new clauses concerning collaboration therefore be inserted in the Social Services Act, the Health and Medical
Services Act, the Act on professional activities in the healthcare sector, and the Education Act. The Police Act already contains a corresponding clause.
We propose that the social services be given, by law, special responsibility to work for this collaboration. Based on their ultimate accountability and responsibility for carrying out investigations, the social services have a self-evident role as coordinator and hub of activities.
We propose, moreover, that the Swedish Government’s Circular (1970:513) concerning cooperation between social welfare committees, schools and the police be annulled. The provisions in this circular appear not to have been applied for many years.
Summary SOU 2001:72
50
Local collaboration should take place both on a general level, to draw attention to situations and environments that entail distress or risk for children, and on an individual level
− for example, in cases of child abuse. It is invariably local conditions and circumstances that govern this collaboration and determine which parties work together.
For a child subjected to abuse, for example, we consider that the working methods along the lines of a ‘child conference’ can be developed. A child conference is a form of joint meeting in complex child-custody cases, where the various principals collaborate with the child
− as far as the child’s age and maturity
permit
− and his or her family, and possibly with all those concerned. The purpose is to develop working methods and offer measures based on the child’s needs, in which it is the responsibility of agencies concerned to participate. Development of methods and measures should take place in association with evaluation and research in social work.
This chapter poses the question of whether collaboration is a successful approach. Then follows a review of different preconditions for collaboration. Many people’s needs and problems today are so complex that no principal alone can bring about a satisfactory solution. A variety of skills and resources are required for good measures of helping the abused or neglected child, and the child’s family, to be identified. When a major accident or disaster takes place in society, various agencies show that collaboration is necessary to help the victims.
Chapter 6. Reporting to the social welfare committee
The results of various surveys show that only a small proportion of children suspected of being in distress are reported to social welfare committees. Reporting rates vary between occupational groups that have an obligation to report such situations, but are low in all groups.
Provisions concerning the obligation to report are contained in Section 71 of the Social Services Act (1980:620, SoL). On 1 January 2002 a new Social Services Act will enter into force (SFS 2001:453). Chapter 14, Section 1 of the new Act contains a provision that, in content, corresponds to Section 71 of SoL.
Summary
51
We propose that the word ‘protection’ in Section 71 of SoL (Chapter 14, Section 1 in SFS 2001:453) be replaced by the words ‘protection or support’. People who are obliged to report such matters have difficulty in determining when this obligation comes into effect. In the wording of the Act, the obligation is connected with a child’s need of protection. The preliminary legislative material states that a report should also be made when children may be assumed to need support or help. With the wording we propose, it should be easier for the people subject to this obligation to judge when a report should be made. The new wording has other advantages as well.
We propose that the National Board of Health and Welfare be commissioned to issue general recommendations concerning information for the person who has reported a matter according to
Section 71 of SoL (Chapter 14, Section 1). Various surveys show that the absence of feedback may result in professionals refraining from reporting such matters. It is perceived as frustrating not to know what happens after a report has been made. The provisions of the Secrecy Act (1980:100), it is true, prevent the social welfare committee from freely disclosing information about the personal circumstances of individuals. However, some facts may be provided.
We propose that references to Section 71 of SoL be inserted into the Education Act (1985:1100), the Health and Medical Services
Act (1982:763), the Dental Care Act (1985:125), the Act (1998:531) on professional activities in the healthcare sector and the Police Act (1984:387). Social welfare committees have an obligation to inform the public of their obligation to report these matters. Nevertheless, various facts show that these committees have difficulty in getting their message across in all quarters, and other measures are therefore also required to enhance awareness of the obligation and its implications in detail. The Social Services Act covers the work of social welfare committees. People who work with children in pre-school and youth education, child health services, dental care, etc may be assumed to be more familiar with their own legislation, and perceive that it affects them more, than other occupational groups. We also deem it likely that issues relating to the reporting obligation may be given more attention from executive management if the reference provisions are introduced.
Summary SOU 2001:72
52
We propose that a special inquiry be initiated to address the issue of a counterpart to official misconduct for people working in the private sector who fail to submit a report under Section 71 of SoL (Chapter 14, Section 1). The fact that many professionals fail to fulfil their reporting obligation is a grave problem. The view is often expressed that increased scope is needed for society to react in these cases. Today, at any rate, certain people obliged to report such matters who fail to submit such reports run the risk of being adjudged liable for official misconduct under the Penal Code, or incurring a disciplinary sanction under provisions of labour law.
However, it is probably not possible to cite official misconduct when staff in privately run activities fail to report a case.
We propose that the reporting obligation under Section 71 of SoL (Chapter 14, Section 1 of the forthcoming Act) be extended to apply explicitly to prison and probation agencies and their employees. The National Prison and Probation Service may have reason to react to children’s circumstances in several different situations. We also propose that a reference to Section 71 be inserted in the Act (1974:203) on correctional treatment in institutions and the Ordinance (1998:642) on the execution of non-institutional correctional sanctions.
Chapter 7. Social services
We propose measures to enhance skills in the social services. The overall objectives of the Degree Ordinance for training in social work and public administration should, we propose, be supplemented by a requirement that the students must have acquired knowledge of children’s life conditions and of the situation and circumstances of disadvantaged children. Staff who handle complex child-custody cases should have special skills. We propose that a programme for developing skills
− supplementary
training, for example
− be drawn up within the framework of the
National Board of Health and Welfare’s national support for development of knowledge in the social services.
We assume that the cornerstones of social work include staff skills, good reception and collaboration. Bearing in mind the quality clause
− that the social services’ inputs must be of good quality, and that the work should be carried out by staff with suitable training and experience
− we recommend skills-enhancing
Summary
53
measures. Special knowledge is required for taking a child into custody and successfully tackling the complex problems this entails, and the crisis that the child and the family are in.
Every year, the county administrative boards examine the municipalities’ social work. The National Board of Health and Welfare comments, and issues a report, on these observations. In its supervisory report for the year 2000, the Board states that the child perspective in the municipalities’ inquiries has become more prominent, that comprehensive solutions to children’s and families problems are aimed at, and that quality development and collaboration have improved. Local resources for non-institutional care have been developed, often in collaboration with other care providers. However, there are still shortcomings in administration and documentation. The municipalities have a tendency to tackle complex problems with local non-institutional care initially, but such measures do not always suffice. The supervisory authorities deem it worrying that the social services have difficulties in recruiting and retaining competent staff. This, in turn, may have adverse repercussions on the individual, who is often in a disadvantaged situation.
We propose that, for two years, government funds of SEK 10 million be granted in each year for work to devise working methods and measures for children subjected to abuse or neglect, and work involving their families. This development work should be carried out jointly by the social services, schools, police, healthcare services and possibly other parties. The activities concerned should contribute funds corresponding at least to the amounts of project funds applied for. The projects should be linked to a research and development unit or an academic department of social work and public administration.
When a report is received by the social welfare committee there may, in some cases, be reasons to talk to the child without his or her guardian’s knowledge. The Commission on the Compulsory Care of Young Persons Act pinpointed this need in the course of its inquiry. We concur with their assessments and we propose that this matter be investigated.
In cooperation with the county administrative board in Östergötland and this county’s 13 municipalities, we have conducted a study of cases of child abuse reported during 2000. The intention of this study was to clarify not only the social services’ work in response to these reports, but also their
Summary SOU 2001:72
54
assessments and interaction with other principals that take place in connection with the reporting of a case. Our report includes a survey of measures taken in cases reported, who filed the reports, consultations, etc. More reports (20 per cent of the total) come from schools than from any other source. Child-health centres are the authority from which only a few cases are reported. The contributions of the police and prosecutors are included. Although the police give priority to cases of child abuse, decisions were taken during the year in only two-thirds of the cases, while information is lacking for the other cases. The study also demonstrates the need for a system of continuous statistical documentation. The statistics must be monitored over time to become an instrument for followup and analysis. In this study, too, the county administrative board cites the municipalities’ heavy workload for caseworkers in child and youth care. The report conveys a picture of children’s disadvantaged situation.
Chapter 8. Pre-schools, schools and after-school recreation activities
The introduction to this chapter discusses the importance of a comprehensive approach to pre-schools, schools and after-school recreation centres. We share the Pupil Welfare Committee’s view that health and learning go hand in hand. The Education Act (1985:1100) cites the category of children in need of special support. However, this phrase is not defined. We propose that the Education Act Committee consider, in its work, the group of children to which this expression refers and decide to include children subjected to abuse or other forms of assault as well. Moreover, we propose that head teachers’ responsibility for these children be clarified.
We propose that the National Agency for Education be commissioned to carry out national surveys of children’s influence and participation in pre-school and school education. Under the
Education Act and the curriculum, children are entitled to participate and exert influence in their pre-schools and schools. We consider that pupils who exert influence on the everyday running of their schools develop good relationships with and attitudes towards the adult staff. This can also result in improved scope for detecting and remedying the situation of children in distress. In a
Summary
55
school where pupils meet many adults in the course of the day and where procedure for adult-child dialogue is not highly developed, it is relatively difficult to detect children in distress.
We propose that the National Agency for Education be commissioned to issue general recommendations on the obligation to report to the social welfare committee. Our contacts with preschool and school representatives have indicated the need for a plan or routine, devised for each particular school, for dealing with cases where a child is in distress or at risk. The plan should be designed to support and help staff who encounter disadvantaged children. In our view, each pre-school and school should have a plan of this kind.
We propose that, in their annual evaluation of the quality reports submitted to them, municipalities should examine how schools deal with children in distress.
We propose that special examinations concerning children’s needs and development, with particular attention to children in distress, be inserted in teacher training, in the descriptions of aims contained in the Degree Ordinance. In our view, good skills are the precondition for detection of, and provision of help to, children in distress or at risk.
We propose that the municipalities’ attention be drawn to their responsibility for developing the skills of staff in pre-schools, schools and after-school recreation centres concerning such matters as children in distress or at risk.
Chapter 9. Healthcare services
The healthcare services come into contact with child abuse in many different ways. Staff in some categories have reason to be aware of issues relating to children and child development although they do not even meet children. Examples of such activities are adult psychiatry and treatment of alcoholism and drug addiction. In all such activities, there should be routines to guide the staff in situations where it may be suspected that a child is being abused or neglected. Staff in the healthcare services that involve children are subject to other requirements. Besides the actual medical and nursing care provided, the way in which staff receive and respond to children is crucially important.
Summary SOU 2001:72
56
We propose that provisions concerning the best interests of the child be inserted in the laws that regulate activities in the sphere of healthcare, i.e. the Health and Medical Services Act (1982:763), the
Dental Care Act (1985:125) and the Act (1998:531) on professional activities in the healthcare sector (LYHS). When measures relate to children, particular attention should be devoted to what taking the best interests of the child into account entails: these interests must always be ascertained, but need not be decisive. Although the various categories of health professionals encounter child abuse in widely varying ways, they have one thing in common: the difficulty of detecting which children are in distress and of reporting to the social welfare committee that a child presumably needs the committee’s protection. A statutory child perspective is one way of drawing more attention to children and their needs and conditions. By the same token, scope for identifying children in distress is increased.
We propose, moreover, that LYHS be supplemented with a provision that acknowledges children’s right to express their views.
This kind of provision may be seen as part of the work of ascertaining what is best for the child.
We propose that the question of a guardian’s sole right to decide on a child’s care and treatment be dealt with in the overview, announced by the Government, of the 1998 custody reform. A perpetrator of child abuse is often one of the child’s parents. It has come to our attention that the legislation on joint custody has had repercussions on children’s scope for obtaining psychiatric care and treatment: if one of the guardians is opposed to the child receiving care or treatment, it is not unusual for the child to be turned away.
We propose that special examinations concerning children and the situation of disadvantaged children be inserted in training for midwives, doctors, psychologists, nurses and dentists according to the descriptions of aims contained in the Degree Ordinance. A good reception of children who are abused requires that healthcare staff possess knowledge of children’s normal development. Only those who have such knowledge can be expected to react to deviations from normality.
We propose that negotiations be commenced with the healthcare principals at the earliest opportunity regarding the development of routines in healthcare services. It is essential for the healthcare principals to devise routines of these kinds and train the staff in the
Summary
57
same. Child-abuse cases are not particularly common in the healthcare sector, and staff are therefore unable to acquire specific experience of managing them. At the same time, it is paramount for the right measures to be taken and the case to be dealt with promptly. Good case management therefore presupposes routines at the workplace whereby the employee is given clear directives on which measures should be taken, and in which order, in response to child abuse.
Chapter 10. Psychological reactions and treatment in the event of child abuse
Access to prompt and expert support and treatment measures may be crucial to disadvantaged children’s future quality of life. The injuries they have incurred can then heal, leaving scars, instead of always remaining open wounds.
Support and treatment measures for a child subjected to abuse are essential because they give healing processes a chance, and sustain and assist the child’s further development. A child who has suffered physical abuse has not only visible bodily injuries but also inner, psychological damage. Abuse is a traumatic experience that can affect a child’s whole personality, play and learning, and capacity to form relationships, and can also give rise to behavioural disturbances.
Witnessing violence or being subjected to mental abuse, too, is a traumatic experience that may have repercussions on the child’s further development.
Chapter 11. Preventing child abuse
Nowadays professionals in every field agree that preventive efforts are important, in both human and economic terms. In our view, measures of this kind should play a more prominent part in everyday work with children.
The studies carried out by us and others show the complexity of the background to abuse, neglect or other forms of maltreatment of children. The complex nature of background variables means that work to prevent abuse of children requires a wide-ranging approach. The introduction to this chapter is therefore a rationale of the value of general inputs. One point made is that the category
Summary SOU 2001:72
58
of children in the risk zone is variable over time; another is that if measures are restricted to fewer children the majority of children affected are missed, even if the work is effective. There follows a rationale of the value of social-policy measures and legislation that also performs an educational function, and the importance of influencing society’s norms and values and continuing to implement the UN Convention on the Rights of the Child.
We propose that the scope for setting up a national centre for children at risk be investigated. In a country with high ambitions to improve conditions for children and families, it is reasonable to have a national research centre at an academic department, with advanced interdisciplinary skills relating to disadvantaged children.
A national centre for children at risk should be associated with active clinical work at regional level by professionals with expertise concerning children in distress or at risk. This would afford an opportunity for an active dialogue between research and clinical practice. A centre of this kind should also engage in close cooperation with higher education institutions and keep up with current research relating to disadvantaged children.
A national centre for children at risk could assume responsibility for epidemiological research; carry out expert evaluations of action requirements and of both short-term and long-term treatment measures; and collect data on cases of abuse and other forms of maltreatment that are particularly complex and unusual. The ultimate purpose of the centre would be to support and help children in distress. The existence of a national centre would enhance the research value of the issues concerned, and attract the best researchers in the field. A centre of this kind would also find it relatively easy to get key issues added to both a national and a European agenda.
We propose that the Government resolve to explore the scope for setting up ‘parental-support centres’. We have found that childhealth centres, schools and other authorities are in a position to support and help parents in many ways by means of their respective knowledge, but we consider that there is at present no official body with wide-ranging skills to which parents experiencing problems relating to children and adolescents can turn for help.
We discuss forms of preventive work involving prompt measures and support for children and adolescents, and also for families. We consider that pre-schools, schools and after-school
Summary
59
recreation centres, just like the social and healthcare services, can play a key part in this work. Regarding the latter, we lay particular emphasis on maternal and child healthcare. In our view, the staff engaged in these activities have special responsibility for monitoring the parent-child bonding process, but also for mobilising parents’ resources when necessary.
We are concerned to emphasise the valuable role of pre-school play groups and family centres in preventive efforts, and also the inputs of voluntary organisations.
Good support and treatment measures for children subjected to abuse and other maltreatment, and also rehabilitation of perpetrators, are in various ways important components of preventive work.
We propose that Statistics Sweden (SCB) be commissioned to survey, every three years, school pupils’ experience of violence in the home, at school and in leisure activities. In our view, knowledge of children’s and adolescents’ own experience and perceptions of abuse and other forms of maltreatment should be used in both preventive and remedial work.
The report ‘Children and Abuse’ (SOU 2001:18) finds that there is a great need both of epidemiological monitoring of children’s subjection to violence and of special studies of the particular circumstances of certain children. We propose that SCB be commissioned to survey, every three years, parents’ experience of and attitudes towards violence against their own children. Our ‘Parental Survey 2000’ is based largely on an Academic study of 1980. In the intervening years, no similar study was carried out. In our view, such studies should be conducted more often to permit satisfactory monitoring of trends.
We propose that the National Board of Health and Welfare be commissioned to issue a report every five years, in conjunction with its summary of public inquiries into children’s deaths, on wilful violence against children. Special studies of such violence, based on the register of injuries and causes of death, should be carried out at regular intervals. Information from register studies and inquiries into child deaths can yield useful knowledge that can bring about improved preventive measures and care.
Summary SOU 2001:72
60
Chapter 12. Our outreach activities
Under the directives, the Committee against Child Abuse must engage in active and outreach work. We decided to implement this assignment in three stages and engage in three entirely different information activities. Our target groups have been parents and other guardians, children and adolescents, and also occupational groups that work with children.
For parents and other guardians we issued A Book for Parents, in an edition of 500,000, which was mainly distributed through pharmacies, child-health centres and post offices. Many orders have been received from schools and the social services, which can use A Book for Parents in discussions with and courses for parents. The booklet has been translated into seven languages besides English (Arabic, the two Kurdish dialects Kurmanji and Sorani, Persian, Somali, Spanish and Turkish), and is also available in a simplified Swedish version. To disseminate information about the book, a video film and a variety of other material were produced.
The second information campaign, entitled ‘Get a Grip’, catered for schoolchildren in the fourth to seventh years of compulsory school (aged 10–13)
− some 453,000 pupils altogether. Its purpose was to strengthen children’s and adolescents’ self-esteem and inform them of the means of obtaining help available in the community for children in distress or at risk. Petter and Ayo, two rap artists, wrote the text of ‘Get a Grip’ about children’s and young people’s rights. The rap song was recorded on a CD, and its wrapper also contained information on where to seek community support and help. When the material was sent out to schools, the CD was supplemented by a letter to the teacher in charge, with suggestions for using it in teaching. This CD was awarded a ‘Golden Egg’ by the Advertising Association of Sweden for the best radio advertising in the year 2000.
The rap song has also been recorded as a music video and shown at, for example, Svensk Film’s cinemas around the country. The campaign was conducted in close cooperation with BRIS, Save the Children Sweden, the youth sector of the Cooperation Group for Immigrant Organisations in Sweden (UngSIOS) and Unga Örnar (‘Young Eagles’, a Swedish child and youth organisation).
The third and last campaign, ‘Suspecting Child Abuse’, was directed at occupational groups who work with children up to the age of 10. Here, the purpose was to inform them about signs of
Summary
61
child abuse and make them aware of their reporting obligation under Section 71 of the Social Services Act (SFS 1980:620, from 1 January 2002 Chapter 14, Section 1).
This information campaign comprised a CD containing dramatisations of situations that may arise in a pre-school or school; material entitled ‘Signs of Child Abuse and Neglect’; and a booklet entitled ‘Helping Children at risk’. Teachers in years 1
− 3 of compulsory school, school health services, pre-schools, childhabilitation services and child-health centre have received the material. Altogether, some 70,000 ‘packages’ have been distributed. Trade-union representatives at workplaces have also been informed of the material. This campaign was conducted in close cooperation with the Swedish Trade Union Confederation (LO), the Swedish Confederation of Professional Associations (SACO) and the Central Organization of Salaried Employees in Sweden (TCO).
Chapter 13. Child abuse in criminal law
In our estimation, neither further criminalisation of child abuse nor effecting any amendment of the provisions on sanctions for the same in the Swedish Penal Code is warranted.
We propose instead that special grounds for more severe penalties be inserted into Chapter 29, Section 2 of the Swedish Penal Code for cases involving offences committed by people who are, or have previously been, close relatives of the children concerned. Under the current provisions, in the assessment of culpability, the commission of an offence against a child is to be considered an aggravating circumstance. In some cases, the circumstances in which criminal acts against children take place must be deemed doubly aggravating. Here, we are referring first and foremost to cases where the offence is perpetrated against a child who is a close relative of the accused. In these cases, the circumstances may be regarded as aggravating not only because the offence has been committed against a child in a defenceless position, but also because the child is thereby deprived of his or her security. It should also be regarded as a particularly aggravating circumstance for an offence to be perpetrated in the presence of a child who is a close relative of the victim. A common situation is for children to witness the father abusing the mother. In this case, too, the security aspect is a salient one.
Summary SOU 2001:72
62
We propose, moreover, that the prosecution provisions of
Chapter 3, Section 12 and Chapter 5 of the Swedish Penal Code be amended with respect to offences against children who are close relatives of the offenders. In these cases, it should be possible for prosecution by a public prosecutor to take place if it is called for from a general point of view. Today, prosecutors are obliged to initiate a prosecution for most crimes. Nevertheless, there are a few offences relevant here that may be prosecuted only after charges have been pressed by the victim, or which may be prosecuted by the victims only. If a crime of this kind is directed against a child, the child’s guardian or a person close to the guardian must press charges or prosecute the crime. It is frequently the child’s guardian or someone close to the same who has committed the offence against the child. The guardian may therefore have no reason to assist in bringing about prosecution. In such cases, public prosecutors should be enabled to initiate the prosecution.
We propose, furthermore
− to emphasise the purpose of amending the prosecution provision in Chapter 5 of the Swedish Penal Code
− that the provision in Chapter 14, Section 2, paragraph five of the Secrecy Act (1980:100) be amended to permit information to be submitted to the office of the public prosecutor or police authority in the event of suspicion of an offence under Chapter 5 of the Penal Code against a person below the age of 18 years.
Chapter 14. Public inquiry into a child’s death
We propose that a system of public inquiry into a child’s death be introduced on a trial basis for a three-year period, with the
National Board of Health and Welfare as the principal. The Board should appoint an expert group for this assignment. We deem that there are several reasons why society should assume particular responsibility in cases where children have died as a result of violent acts by others. These crimes are particularly grave. The perpetrators are commonly parents and the victims small children. No one can give them their lives back, but a public inquiry can subsequently seek to determine what happened. This knowledge may then be used in preventive and remedial work.
Summary
63
The target group is restricted to children under the age of 18 who have died as a result of murder, manslaughter or abuse. On average, this entails some 10
− 12 inquiries annually. They thus include cases not only of classic child abuse, i.e. a parent’s violence against a child, but also of violence between young people. It is our view that it is important to investigate all violence with a fatal outcome against children under 18, irrespective of who the perpetrator was. If special reasons exist, public inquiries into deaths that have not led to conviction should also be conducted.
Chapter 15. Rehabilitation of perpetrators in correctional treatment
During the year 2001, the majority of penal institutions will be able to offer their inmates the chance to attend the ‘Support in Parenthood’ study circle. This activity caters for all clients who are parents.
Since 1997, the National Prison and Probation Service has been engaged in the creation of national programmes focusing on the problems of convicts. One of these programmes is entitled ‘Violence in the Family’. As things stand today, there is no section on children’s needs and development or the short-term and longterm repercussions on children who have been subjected to violence or witnessed violence in the family.
We propose that the National Prison and Probation
Administration be commissioned to draw up a treatment programme on children’s needs and development, and also the consequences of being subjected to violence, for example within the framework of work to develop national programmes.
We propose that the National Prison and Probation
Administration be made responsible for the requisite skills development of staff with respect to child abuse, in order for the treatment programme on children to have the desired effect and be properly administered.
We propose that the National Prison and Probation
Administration should review the scope for using its existing organisation for local planning to place offenders convicted of violence against children in existing programmes dealing with sexrelated and family violence.
Summary SOU 2001:72
64
Chapter 16. Financial and other implications
Overall, many of the proposals may be said to focus on preventive measures in the short and long term. The economic implications of such proposals are difficult to assess. With enhanced staff skills in the various activities concerned and a statutory responsibility to collaborate when children in distress are involved, the proposals should afford human, social and economic gains in the long run.
One proposal applying to all the various activities is skills development. However, our view is that measures of this kind may entail initial costs, but that it should also be possible for them to fit into the existing budget limits of the agencies concerned, and that they mainly consist in an explicit focus of existing in-service and further training. It is our conviction that preventive efforts, methodological development and skills enhancement will, in the long term, yield economic gains.
The arguments concerning the economic implications of the various proposals are reported under the respective chapter headings.
Collaboration
At present, it is difficult to predict or assess the cost implications of devising and implementing a strategy for collaboration comprising statutory responsibility and guidelines for cooperation at national and local level. This may be connected with the level of ambition. One option may be a remit for the agencies concerned to give priority, within their regular activities, to developing joint efforts.
Reporting to the social welfare committee
The proposals presented cannot be expected to entail an increase in the costs of activities on such a scale that these cannot be covered with regular funds.
Summary
65
Social services
Since the social services are given primary responsibility for ensuring that cooperation with the police, schools and healthcare services takes place, we propose that they too be enabled to apply for development funds for this cooperative work. We estimate the government contribution at SEK 10 million a year for two years. The activities concerned should contribute an amount equal to the government grant. In our view, such projects should be connected with some R&D unit or academic department for social work and public administration.
Pre-schools, schools and after-school centres
We propose advancement of knowledge in pre-schools, schools and after-school recreation centres to improve these institutions’ ability to perceive and support children subjected, or suspected of being subjected, to abuse. The costs of this advancement should, in our view, come within the National Agency for Education’s grant for development work in pre-school and school education.
We also propose that the National Agency for Education be commissioned to issue a general recommendation on the reporting obligation, scrutiny by the Agency, internal monitoring in the municipality, and supplementing the descriptions of teachertraining aims in the Degree Ordinance.
Healthcare services
Devising routines to deal with cases of child abuse and training staff in these routines entails costs for the healthcare principals. Additional funds should be paid. The question of how much should be dealt with in negotiations between the Government and the healthcare principals.
The other proposals made here cannot be regarded as entailing any costs that should be covered by means of special grants.
Summary SOU 2001:72
66
Preventing child abuse
Costs of work to prevent child abuse usually come within the existing budget of the principal concerned. However, there are two proposals
− those of a national centre for children at risk and parental-support centres
− that must first be investigated, but which will in the long term need funds to become established. It is impossible at this stage to make any detailed pronouncements on the funds they will require.
The chapter proposes that SCB should conduct separate studies focusing on children and parents every three years. Corresponding studies in the year 2000 cost approximately SEK 800,000.
Public inquiry into a child’s death
Our proposal that public inquiries be set up to investigate the deaths of children, with the National Board of Health and Welfare as the principal, requires an annual increment of funds for development and annual reports. We propose that the Board receive funds annually corresponding to one full-time post, with overheads.
Child abuse in criminal law
Our proposals are not expected to occasion anything other than entirely normal costs of the activities concerned.
Rehabilitation of perpetrators in correctional treatment
We propose that the National Prison and Probation Administration be charged with drawing up a treatment programme for perpetrators of child abuse. The introduction of such a programme should be followed by skills development for the staff concerned.
We propose that the National Prison and Probation Administration should receive funds to cover the expense of developing this programme. The aggregate cost may be estimated at SEK 800,000.
67
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)1
dels att 14 kap. 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det i 5 kap. skall införas en ny paragraf 1 a § av följande lydelse.
Lydelse fr.o.m. 020101 Föreslagen lydelse
5 kap.
1 a § Socialnämnden skall i frågor
som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Nämnden skall aktivt verka för att samverkan kommer till stånd.
14 kap.
1 §2
Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd bör anmäla detta till nämnden.
Myndigheter vars verksamhet
Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd bör anmäla detta till nämnden.
Myndigheter vars verksamhet
1 Lagen träder i kraft 020101, då socialtjänstlagen (1980:620) upphör att gälla.2 Senaste lydelse enligt äldre socialtjänstlag (71 §) 1997:313.
Författningsförslag SOU 2001:00
68
berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälsooch sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket.
berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälsooch sjukvården, socialtjänsten och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket.
De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet.
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd.
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd eller stöd.
SOU 2001:00 Författningsförslag
69
2 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)3
dels att 2 och 2 b §§ skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas en ny paragraf 2 f § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §4
Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.
Vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har det största behovet av hälsooch sjukvård skall ges företräde till vården.
Vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.
Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården.
2 b §5
Patienter skall ges individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd och om de metoder för undersökning, vård och behandling som finns.
Om informationen inte kan lämnas till patienten skall den i stället lämnas till en närstående till patienten. Informationen får dock inte lämnas till patienten eller någon närstående om det finns hinder för detta i 7 kap. 3 eller 6 § sekretesslagen (1980:100) eller i 2 kap. 8 § andra stycket eller 9 § första stycket lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.
3 Lagen omtryckt 1992:567.4 Senaste lydelse 1997:142.5 Införd genom 1998:1660.
Författningsförslag SOU 2001:00
70
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
2 f §
Hälso- och sjukvården skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
SOU 2001:00 Författningsförslag
71
3 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)
Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Målet för tandvården är en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor för hela befolkningen.
När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.
3 §
Tandvården skall bedrivas så att den uppfyller kravet på en god tandvård. Detta innebär att den skall
1. vara av god kvalitet och lägga särskild vikt vid förebyggande åtgärder,
2. tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen,
3. vara lätt tillgänglig,
4. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
5. främja goda kontakter mellan patienten och tandvårdspersonalen.
Vården och behandlingen skall så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten.
Patienten skall upplysas om sitt tandhälsotillstånd och om de behandlingsmetoder som står till buds.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Författningsförslag SOU 2001:00
72
4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:531 ) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område
Härigenom föreskrivs
dels att 2 kap. 1 och 2 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i 2 kap. skall införas en ny paragraf 1 a § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen skall utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. En patient skall ges sakkunnig och omsorgsfull hälso- och sjukvård som uppfyller dessa krav. Vården skall så långt som möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. Patienten skall visas omtanke och respekt.
När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Barnets inställning skall klarläggas så långt det är möjligt. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.
1 a §
Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
SOU 2001:00 Författningsförslag
73
2 §6
Den som har ansvaret för hälso- och sjukvården av en patient skall se till att patienten ges individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd och om de metoder för undersökning, vård och behandling som finns.
Om informationen inte kan lämnas till patienten skall den i stället lämnas till en närstående till patienten. Informationen får dock inte lämnas till patienten eller någon närstående om det finns hinder för detta i 7 kap. 3 eller 6 § sekretesslagen (1980:100) eller i 8 § andra stycket eller 9 § första stycket i detta kapitel.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
6 Senaste lydelse 1998:1661.
Författningsförslag SOU 2001:00
74
5 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (1985:1100)7
dels att 1 kap. 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det i 1 kap. skall införas en ny paragraf 1 a § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §8
För barn och ungdomar anordnar det allmänna utbildning i form av förskoleklass, grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola.
Förskoleklassen, grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan bildar det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Dessutom finns särskilda utbildningsformer som anordnas av det allmänna för dem som till följd av sjukdom eller av annat skäl inte kan delta i skolarbetet inom det offentliga skolväsendet.
Det allmänna anordnar också pedagogisk verksamhet i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. För dessa verksamheter gäller i denna lag endast bestämmelserna i 2 a kap.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
1 a § Förskoleverksamheten, skolan
och skolbarnsomsorgen skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
7 Lagen omtryckt 1997:1212.8 Senaste lydelse 1997:1212.
SOU 2001:00 Författningsförslag
75
6 Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)
Härigenom föreskrivs att 3 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Polisen skall samarbeta med åklagarmyndigheterna. Samarbete skall också äga rum med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Särskilt åligger det därvid polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete.
Författningsförslag SOU 2001:00
76
7 Förslag till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 12 §, 5 kap. 5 § och 29 kap. 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
12 §9
Vållande till kroppsskada eller sjukdom får, om brottet inte är grovt, åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är påkallat ur allmän synpunkt.
Vållande till kroppsskada eller sjukdom får, om brottet inte är grovt, åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är påkallat ur allmän synpunkt.
Angivelse från målsäganden krävs dock inte om brottet riktar sig mot ett barn som är närstående till gärningsmannen.
5 kap.
5 §10
Brott som avses i 1–3 §§ får inte åtalas av annan än målsägande. Om målsäganden anger brottet till åtal och åtal av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt, får dock åklagare åtala för
Brott som avses i 1–3 §§ får inte åtalas av annan än målsägande. Har brottet riktat sig mot ett barn som är närstående till gärningsmannen får åklagare dock alltid åtala för brottet om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Om målsäganden anger brott enligt 1–3 §§ till åtal och åtal av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt, får åklagare även åtala för
1. förtal och grovt förtal,
2. förolämpning mot någon i eller för hans eller hennes myndighetsutövning,
9 Senaste lydelse och ny beteckning (tidigare 11 §) 1991:679.10 Senaste lydelse 1998:393.
SOU 2001:00 Författningsförslag
77
3. förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse, eller
4. förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes homosexuella läggning.
Har förtal riktats mot avliden, får åtal väckas av den avlidnes efterlevande make, bröstarvinge, fader, moder eller syskon samt, om åtal av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt, av åklagare.
Innebär brott som avses i 1–3 §§, att någon genom att förgripa sig på en främmande makts statsöverhuvud som vistas i Sverige eller på en främmande makts representant i Sverige har kränkt den främmande makten, får brottet åtalas av åklagare utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket. Åtal får dock inte ske utan förordnande av regeringen eller den regeringen har bemyndigat därtill.
29 kap.
2 §11
Såsom försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet skall, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas
1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få betydligt allvarligare följder än det faktiskt fått,
2. om den tilltalade visat särskild hänsynslöshet,
3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller särskilda svårigheter att värja sig,
4. om den tilltalade grovt utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende,
5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom allvarligt tvång, svek eller missbruk av dennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,
6. om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll, eller
6. om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll,
11 Senaste lydelse 1994:306.
Författningsförslag SOU 2001:00
78
7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan liknande omständighet.
7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan liknande omständighet, eller
8. om brottet inneburit att ett barn kränkts av en närstående eller tidigare närstående person.
SOU 2001:00 Författningsförslag
79
8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1974:203 ) om kriminalvård i anstalt
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt12 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
5 §
Kriminalvården i anstalt skall planläggas och genomföras i nära samverkan mellan kriminalvårdens olika organ. I den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhälleliga organ, skall erforderlig samverkan ske med företrädare för sådant organ.
Vid planläggningen av den intagnes behandling skall samråd äga rum med denne. I den utsträckning det lämpligen kan ske bör samråd ske även med hans närstående. Den intagne skall beredas tillfälle yttra sig om tillämnade åtgärder som rör honom särskilt, om ej synnerliga skäl talar däremot.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
12 Lagen omtryckt 1990:1011.
Författningsförslag SOU 2001:00
80
9 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 14 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100)13skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 kap.
2 §14
Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i 1 § lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för
1. förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer,
2. omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer, eller
3. tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer.
Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersökning i brottmål.
Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). Uppgift hos myndighet som driver televerksamhet om enskilds telefonnummer får dock, om den enskilde hos myndigheten begärt att abonnemanget skall hållas hemligt och uppgiften omfattas av sekretess enligt 9 kap. 8 § tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begär uppgiften finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl.
Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter.
13 Lagen omtryckt 1992:1474.14 Senaste lydelse 1999:301.
SOU 2001:00 Författningsförslag
81
För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1–6 och 34 §§, 8 kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. 4 eller 7 §, 8 § första eller andra stycket eller 9 § andra stycket gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1, 4 eller 34 § inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet.
För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1–6 och 34 §§, 8 kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. 4 eller 7 §, 8 § första eller andra stycket eller 9 § andra stycket gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1, 4 eller 34 § inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4, 5 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet.
Tredje och fjärde styckena gäller inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 9 § första stycket.
Sekretess enligt 7 kap. 1 § och 4 § första och tredje styckena hindrar inte att uppgift om enskild, som inte fyllt arton år eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel, eller närstående till denne lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndighet, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detsamma gäller i fråga om lämnande av uppgift om gravid kvinna eller närstående till henne, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.
83
1 Kommittéuppdraget och dess genomförande
1.1 Kommitténs uppdrag
I en proposition som lämnades till riksdagen i juni 1998, föreslog regeringen en strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182).
I propositionen föreslogs bl.a. att en parlamentarisk utredning angående barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor skulle tillsättas. Redan i utredningen Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) nämndes att antalet fall av barnmisshandel tenderar att öka. I samma utredning framhålls vikten av att socialtjänsten och andra myndigheter som arbetar med barn får de ekonomiska och kompetensmässiga resurser som krävs för detta arbete. Vidare menar man att det skall finnas möjligheter till samverkan mellan olika myndigheter. Av utredningen framgår också att man ser det som ett allvarligt problem att myndigheternas anmälningsskyldighet till socialtjänsten angående barn som far illa inte alltid fullgörs.
Mot denna bakgrund tillsatte regeringen i december 1998 en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda frågan om barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor (S 1998:07). Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast i mars 2001. Efter tilläggsdirektiv (dir. 2001:24) skall uppdraget redovisas i augusti 2001.
Utredningen skall bl.a. definiera begreppet barnmisshandel, beskriva utvecklingen av barnmisshandel samt söka förklaringar till denna, sammanställa och redovisa kunskapsläget när det gäller möjligheterna att känna igen orsaksmönster, beskriva hälso- och sjukvårdens roll samt föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra det stödjande och behandlande arbetet, redovisa förskolans, skolans och skolbarnsomsorgens behov av kunskap kring barnmisshandel, kartlägga polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder, föreslå insatser för att förbättra socialtjänstens arbete
Kommittéuppdraget och dess genomförande SOU 2001:72
84
med barn som utsatts för misshandel och med deras familjer, uppmärksamma olika samverkansformer samt föreslå åtgärder för att avlägsna hinder för samverkan, kartlägga rehabiliteringen av förövare samt arbeta utåtriktat och opinionsbildande. I kommittédirektiven sägs vidare att utredningen inte skall behandla frågor om mobbning och sexuella övergrepp därför att dessa frågor redan behandlas i andra sammanhang. I kommittédirektiven anges inte om utredningen skall behandla vuxnas våld mot barn eller våldet mellan barn. Efter diskussion dels i kommittén, dels med Socialdepartementet beslutades att det är vuxnas, äldre än 20 år, våld mot barn som skall utredas. Våldet mellan barn kan anses vara en så angelägen fråga att den kräver en egen utredning. Eventuella förslag till ökade kostnader förutsätter motsvarande förslag till finansiering.
Kommittén skulle enligt direktiven redovisa uppdraget i fråga om polisens och åklagarnas handläggningstider och utredningar för arbetet med barnmisshandelsutredningar i ett delbetänkande. I april 2000 överlämnades delbetänkandet ”Barnmisshandel
−
Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder” (SOU 2000:42).
1.2 Kommitténs arbete
Sekretariatet har tagit del av utredningar, rapporter och forskning inom området samt bjudit in aktuella föreläsare från olika verksamheter till kommitténs möten för att, dels bredda den allmänna kunskapen hos kommittén och sekretariatet, dels få information direkt från verksamhetsföreträdare. Vidare har vi under arbetets gång gjort studiebesök i olika verksamheter samt samrått med myndigheter och organisationer när så har behövts. Sekretariatet har tagit del av närliggande kommittéers och utredningars arbete, såsom LVU-utredningen (S 1999:43), 1998 års Sexualbrottskommitté (Ju 1998:48), Utredningen om elevvård – skolhälsovård (U 1998:59), Samverkansutredningen (S 1999:42) samt Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom socialtjänsten (Socialstyrelsen 2000). Vi har också haft ett flertal enskilda samtal med olika verksamhetsföreträdare.
SOU 2001:72 Kommittéuppdraget och dess genomförande
85
Kommitténs undersökningar och rapporter
För att få ett brett och allsidigt underlaget till kapitlet om definition av begreppet barnmisshandel uppdrogs åt docent Dagmar Lagerberg att utarbeta ett sådant. Rapporten finns i sin helhet som bilaga.
Professor Claes Sundelin har på kommitténs uppdrag utarbetat en rapport kallad Medicinska synpunkter på barnmisshandel. Rapporten har i en bearbetad version använts i den utåtriktade aktiviteten kallad ”Att misstänka barnmisshandel”. Rapporten finns i sin helhet som bilaga.
Enligt direktiven skall utredningen beskriva utvecklingen av barnmisshandel och söka förklaringar till denna samt sammanställa och redovisa kunskapsläget när det gäller möjligheter att känna igen orsaksmönster, som kan ligga bakom uppkomsten av barnmisshandel.
Statistiska centralbyrån har på uppdrag av kommittén genomfört tre studier om attityder till barnmisshandel samt erfarenheter av misshandel och andra övergrepp. Studierna redovisas i rapporten Barn och misshandel (SOU 2001:18). Rapportens författare är docent Staffan Janson, Karlstads universitet. Rapportens sammanfattning finns i kapitel 4.
Som underlag till kapitlet om samverkan uppdrog kommittén åt konsulten och skribenten Barbro Hindberg att kartlägga samverkan i fem kommuner. Rapporten finns i sin helhet som bilaga. Barbro Hindberg har också skrivit kapitlet Utredningar vid barns död.
I syfte att få en bild över antalet anmälningar till socialtjänsten om barnmisshandel och andra övergrepp samt hur många av dessa ärenden som gick vidare till utredning och åtal inleddes ett samarbete med länsstyrelsen i Östergötland och länets 13 kommuner. Samarbetet redovisas i rapporten Specialstudie om barnmisshandel (Rapport 2001:5, Länsstyrelsen Östergötland). Rapporten finns i sin helhet som bilaga.
För att få en bild av vad utbildningen av grundskolelärare innehöll beträffande barn som far illa, barnperspektiv och samverkan skickades en enkät ut till lärarstuderande och lärarutbildare våren 2000.
Fil.dr. Gunvor Selberg och fil.dr. Kerstin Ögren har på uppdrag av kommittén inkommit med underlag till kapitlet om Förskola, skola och fritidshem.
Kommittéuppdraget och dess genomförande SOU 2001:72
86
Kapitlet Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel har skrivits av psykolog Ingela Palmér, expert i kommittén.
Generaldirektör Louise Nordenskiöld Sylwander, sakkunnig i kommittén, har skrivit avsnittet Med fokus på barnperspektivet som ingår i kapitel 2.
För att i utredningen få med barns röster om misshandel och annan utsatthet har Föreningen Barnombudsmannen i Uppsala och BRIS bidragit med underlag till utredningen.
Föreläsningar, seminarier m.m.
Sekretariatet har under utredningstiden medverkat i flera seminarier och föreläsningar som vi har bedömt som viktiga för arbetet. Som exempel på målgrupper kan nämnas socialsekreterare, personal inom frivården, hälso- och sjukvård samt skola. Syftet har varit att fånga upp synpunkter och reaktioner på kommitténs arbete.
Sekretariatet har deltagit i för utredningsarbetet angelägna konferenser och seminarier.
Kommittén har mött verksamhetsföreträdare
Representanter för polis, skola, hälso- och sjukvård samt socialtjänst deltog i en tvådagars konferens om samverkan på Allmänna barnhusets kursgård Sätra bruk.
Kommittén inbjöd representanter för berörda specialområden inom hälso- och sjukvården för att diskutera deras roll i arbetet med barn som misshandlats.
Kommittén anordnade en hearing med representanter för de olika lärarutbildningsinstitutionerna för att få möjlighet att resonera om den nya lärarutbildningen.
För att diskutera kommitténs förslag om samverkan på nationell och lokal nivå inbjöds representanter för polis, skola, hälso- och sjukvård, socialtjänsten samt Socialstyrelsen, Skolverket, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet till en hearing.
SOU 2001:72 Kommittéuppdraget och dess genomförande
87
Kommitténs studiebesök
Sekretariatet gjorde i september 2000 ett studiebesök i England för att ta del av samverkansarbetet kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Studiebesöket gjordes tillsammans med representanter från Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen.
Sekretariatet har också bl.a. besökt familjecentraler, barnrättsorganisationer, enheter för socialtjänstens individ- och familjeomsorg samt Kriminalvårdsstyrelsens frivårdsarbete.
Utåtriktade verksamheter
Kommitténs uppdrag att under utredningstiden arbeta aktivt och utåtriktat resulterade i tre aktiviteter:
Föräldraboken, som vände sig till föräldrar och andra vårdnadshavare med syftet att, utan pekpinnar, ge stöd och råd i uppfostran av barn, Fatta förstå, som vände sig till barn och ungdomar med syftet att stärka barns och ungdomars självkänsla samt informera om samhällets hjälpmöjligheter för barn som far illa eller riskerar att fara illa, Att misstänka barnmisshandel, med syftet att informera om tecken på barnmisshandel samt medvetandegöra berörda grupper om sin anmälningsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen.
Referensgrupper m.m.
Till sekretariatet har knutits två referensgrupper, en med representanter från fackliga organisationer och en med representanter från barnrättsorganisationer. LO, SACO och TCO representerade de fackliga organisationerna. BRIS, Hem och skola, Rädda Barnen, Röda Korsets Ungdomsförbund, UngSIOS och Unga Örnar företrädde barnrättsorganisationerna. Referensgrupperna har diskuterat till utredningen hörande frågor. Grupperna har också fått ta del av utredningens förslag samt haft möjligheter att lämna synpunkter.
Sekretariatet har i frågor om samverkan haft ett samarbete med Föreningen Sveriges Socialchefer.
Kommittéuppdraget och dess genomförande SOU 2001:72
88
Kommitténs förslag har även diskuterats med berörda departement och myndigheter.
I samband med utarbetandet av enkäter samt tolkningen av dessa har sekretariatet anlitat olika referenspersoner.
Konferenser
Kommittén har under utredningstiden genomfört två konferenser med namnet ”Ledarskapets ansvar för barns livssituation”. Konferenserna genomfördes i Stockholm i samarbete med Svensk Chefsförening samt i Göteborg. Konferenserna vände sig till förtroendevalda och ledande tjänstemän inom kommun och landsting och syftade till att lyfta fram vikten av barnperspektiv vid planering samt hur kommunen kan påverka och förebygga olägenheter i barns livssituation.
Presskonferenser
Kommittén har genomfört fyra presskonferenser: vid överlämnandet av delbetänkandet om ”Barnmisshandel
− Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder” (SOU 2000:42), för att presentera rapporten ”Barn och misshandel” (SOU 2001:18), vid introduktionen av de utåtriktade aktiviteterna Föräldraboken och Fatta förstå samt i samband med överlämnandet av detta slutbetänkande.
89
2 Barnmisshandel i samhället – en inledning
2.1 Barns röster om misshandel
Vi har i vårt arbete med detta betänkande strävat efter att ta utgångspunkt i hur barn upplever misshandel och annan utsatthet. Såvitt vi känner till finns det inte särskilt mycket skrivet om hur utsatta barn själva upplever sin situation. Barnens Hjälptelefon hos BRIS (Barnets Rätt I Samhället) tar emellertid varje år emot många samtal från barn om barnmisshandel. Samtalen, som dokumenteras, ger en bild av hur misshandlade barn kan ha det. Nedan följer några exempel på vad barn kan ha att berätta om barnmisshandel.
Nyckfull, alkoholrelaterad misshandel. En tioårig pojke berättar att mamma är snäll, men att hon blir dum då hon dricker sprit. Hon slår då sonen och överger hemmet på kvällen. Detta har pågått sedan pojken var fem år. Barn- och hustrumisshandel. En 17-årig pojke berättar att fadern, familjens överhuvud, slår både honom och mamma när han dricker.
Misshandel med ny partner. En 13-årig flicka berättar att både mamman och den nya styvpappan ger sig på henne. I går kväll hade mamman försökt strypa henne med ett par jeans. ”Katten på råttan, råttan på repet…” en tolvårig flicka berättar att mamman och hennes pojkvän dricker. Pojkvännen slår både mamman och flickan. Därefter slår mamman flickan.
Inlåsning. En 13-årig pojke blir inlåst av sina föräldrar på sitt rum efter att båda föräldrarna slagit honom. Tukt. En tolvårig flicka berättar att hon i uppfostrande syfte blir slagen av båda sina föräldrar med örfilar, rapp på baken, ibland med ett tillhygge, när hon är ”olydig”.
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
90
Livshotande våld. En 15-årig flicka har blivit slagen av pappan i tre år. Vid senaste tillfället kräktes hon blod. Hon vågar inte gå hem eller kontakta socialtjänsten, hon vet inte var hon skall ta vägen. Våld från psykiskt sjuka förövare. En 15-årig flicka berättar om en psykiskt sjuk far som slår henne. Flickan har skurit sig tidigare, rymt hemifrån och även haft självmordstankar. Hon har bott i jourhem i omgångar. Nu orkar hon inte längre med skolan och lärarna orkar i sin tur inte med henne. ”Inte mitt barn”. En 15-årig flicka berättar att hennes mamma förlöjligar henne och pratar illa om henne samt drar henne i håret.
Pappan har sparkat henne i magen med motiveringen att hon inte skulle vara hans dotter.
Psykisk katastrofberedskap. En 14-årig pojke har tagit pengar hemma. Nu vågar han inte återvända utan att ha en strategi för att försöka undvika det fysiska våld som skall komma. Söker efter argument för att få en mildare behandling. Oroliga kamrater. Två tonårsflickor ringer och är oroliga för sin kamrat, som bor med båda sina föräldrar och en lillebror. Det vet att flickan blir trakasserad av sin mamma, som också givit dottern örfilar inför sina kamrater. På senare tid har de observerat blåmärken och de tror att hon blir slagen. Vad skall de göra? Osynliggörande. En pojke, 11 år, berättar att båda föräldrarna inte låtsas se honom när det passar dem att göra så. Han får också ofta höra att han inte duger mycket till, att hans utseende lämnar övrigt att önska och att det aldrig kommer att bli någonting av honom. Övergivande. En 13-årig flicka talar om att mamma och hennes nya pojkvän aldrig är hemma. På helgerna far de iväg på små husvagnsemestrar och flickan får inte följa med. När hon säger att hon är ledsen för detta svarar de att ”det bästa sättet att bli vuxen på är att uppfostra sig själv”. Abdikerad föräldraroll. En 14-årig pojke som bor med lillebror hos sin ensamstående far berättar att pappan säger att sonen får ta hand om sin bror. Han måste göra läxor, handla, städa och utföra andra omvårdande sysslor som egentligen åligger en förälder.
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
91
Samtalen till BRIS om barnmisshandel
De statistikförda barnsamtalen om fysisk och psykisk misshandel till Barnens Hjälptelefon hos BRIS har ökat markant sedan 1990talets början. Barnens Hjälptelefon har idag en större kapacitet än i organisationens barndom och BRIS har genom opinionsbildning i media och utåtriktad marknadsföring blivit allt mer känt hos barn och ungdomar. Dessa har i sin tur också blivit mer frimodiga när det gäller att ringa och berätta om problem av olika slag. Med denna bakgrund är det därför vanskligt att göra en bedömning huruvida flödet av samtal speglar en reell ökning av förekomsten av barnmisshandel eller om det till största delen handlar om en öppnare attityd till att våga berätta.
Problemmiljö, offer och förövare
Samtal som i första hand berör fysisk misshandel år 2000 visar att 63 procent av samtalen kommer från flickor och 37 procent från pojkar. De flesta barnen är ungefär tolv och ett halvt år, vilket är ett knappt år yngre än genomsnittet för samtliga barnsamtal. De misshandlade barnen bor dessutom oftare tillsammans med en ensamstående far eller i styvfamilj än vad som är brukligt vid ett ”genomsnittssamtal”.
När det gäller problemmiljön är det påfallande hur koncentrerad den är till hemmet. I drygt åtta av tio fall sker den fysiska misshandeln av en familjemedlem. Detta gäller även i drygt hälften av de betydligt färre samtalen om psykisk misshandel.
BRIS har för femte året i rad kartlagt förövarna vid barnmisshandel och bilden är nästan identisk med tidigare år: I 72 procent av fallen uppgavs en biologisk förälder som förövare. I första hand är det fadern (41 procent) som står för våldet. Men även modern (19 procent) samt i tredje hand båda vuxna (12 procent) är aktiva förövare. I 83 procent av fallen hör förövarna hemma inom familjen. Jämnåriga, inklusive syskon, utgör i 10 procent av fallen också gärningsmän. Räknar man enbart könstillhörighet på alla dem som står för den fysiska barnmisshandeln så är det 68 procent män och 32 procent kvinnor som är förövare.
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
92
Berättelser om olika former av barnmisshandel
Samtalen år 2000 om fysisk och psykisk barnmisshandel följer det mönster som så tydligt kunnat iakttas under senare år. Under fysisk misshandel handlar det om alla upptänkliga former av övergrepp. Det kan vara enstaka händelser, där vanligen tämligen sansade föräldrar tappar behärskningen och handgripligen ger sig på barnet eller regelbunden misshandel.
Vad gäller psykisk misshandel finns exempel på hur vårdnadshavare kan kränka barnet genom alltifrån systematisk eller humörsbunden mobbning bestående av förringande kommentarer till ett mentalt övergivande där barnet berättar att det upplever sig som osynligt. Psykisk misshandel kan också innebära att föräldrarnas omsorg sviktar gravt och att barnet under flera dagar tvingas att ta hand om sig själv och ibland även sina syskon.
Det händer också att barn och ungdomar ringer för att de vill hjälpa en kamrat som blir slagen hemma.
2.2 Med fokus på barnperspektivet
Gradvis har barnkonventionen vunnit insteg i hela samhället, inte minst utifrån sitt ganska radikala barnperspektiv, där barnet ses som en självständig individ med rätt till inflytande över beslut som rör både den personliga situationen och samhället i stort. Detta barnperspektiv blir framförallt tydliggjort i artikel 3 om barnets bästa i främsta rummet och artikel 12 om barnets rätt att säga sin mening, vilka tillsammans utgör fundamenten i ett barnperspektiv.
Vad som är ett barnperspektiv är inte en gång för alla givet. Begreppet är relativt och betyder olika saker för olika människor. Begreppets innebörd förändras också över tid i takt med att ny kunskap kring barn och barns livsvillkor växer fram och värderingarna i samhället blir annorlunda. Olika intressegrupper använder sig ofta av uttrycket barnperspektiv för att föra fram just sin syn och uppfattning, ibland helt motsatt till en annan grupps. Det finns politiska konflikter mellan olika vetenskapliga skolor samt konflikter mellan professionella och lekmän. Uttrycket kan därför definieras på många olika sätt beroende på om man har t ex barnets, föräldrarnas, forskningens, lagstiftningens, psykologins eller eget perspektiv som utgångspunkt.
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
93
2.2.1 Olika slags barnperspektiv
Uttrycket barnperspektiv är inte bara relativt, det innehåller också flera olika dimensioner. Det kan sägas innefatta dels varje vuxens syn på barn och barndomen, dels varje samhälles generella syn på barn och barnpolitik och sist men inte minst barnets egen syn på sin tillvaro.
Det vuxna barnperspektivet: Vuxna kan aldrig riktigt se verkligheten utifrån ett barns perspektiv, därför finns det slags barnperspektiv som kan kallas det ”vuxna barnperspektivet”, dvs. vuxnas syn på och värderingar kring barn och barndomen. Det finns i princip lika många vuxna barnperspektiv som det finns vuxna. Det vuxna barnperspektivet är präglat av den egna erfarenheten, barndomen, bakgrunden, samlade kunskaper och upplevelser samt i vilken tid, kultur och land den vuxne lever i och kan inte enkelt överföras från en kultur till en annan. Med mycket få undantag är det vuxnas barnperspektiv som idag dominerar och gör sig gällande i samhället.
För det mesta styrs det vuxna barnperspektivet omedvetet av subjektiva uppfattningar. Barndomens påverkan lever ständigt i människan vilket innebär att man även som vuxen fortsätter att vara barn inom sig själv, också i yrkeslivets olika roller. Frågor som rör barn och ungdomar berör därför vuxna på en känslomässig nivå. De påminner om det egna föräldraskapet, de egna barnen och om den egna barndomen. Dessa känslor är viktiga för empatin och inlevelsen i barn och ungas behov och rättigheter, men försvårar ibland vuxnas förmåga till sakliga bedömningar. Clarence Crafoord, professor i psykiatri, säger att vuxna själva varit barn kan både utgöra själva grundbulten till deras förmåga till inlevelse i barns värld, men samtidigt vara ett hinder för en riktig förståelse.
Samhällets barnperspektiv: I varje samhälle finns också ett kollektivt barnperspektiv, som kan kallas det ”samhälleliga barnperspektivet”.
Detta barnperspektiv grundar sig på ett samhälles, företrädesvis de vuxnas, samlade värderingar, kultur och synsätt om barns och ungas rättigheter och behov. Lagstiftningen är kanske det område som tydligast ger en bild av det kollektiva barnperspektiv som råder i en viss tidsperiod. Forskningens och numera även medias syn på barn är andra områden som avspeglar samhällets
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
94
barnperspektiv. I dag har barnkonventionen blivit den främsta bäraren av samhällets barnperspektiv.
Barnets eget barnperspektiv: Varje enskilt barn har sitt eget perspektiv. Konkret handlar det om hur omvärlden ser ut ur just det barnets synvinkel, vad just det barnet ser, hör, upplever och känner i en viss given situation. Detta perspektiv förändras i takt med barnets utveckling och påverkas av förändringarna i barnets omgivning. De vuxna i barnets omgivning har, liksom musik, massmedia, film och litteratur, stor betydelse för hur barnets perspektiv kan se ut. Barnets eget perspektiv kan vara högst varierande beroende på den sociala miljö barnet befinner sig i och kan lika lite som vuxnas barnperspektiv enkelt överflyttas från en kultur till en annan.
2.2.2 Grunden i ett barnperspektiv
Ett grundläggande element i ett barnperspektiv måste vara respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Med integritet menas i detta sammanhang, rätten till grundläggande mänskliga behov såsom föda och hälsovård, skydd mot fysiska övergrepp men också att få sina åsikter respekterade. I internationella termer om mänskliga rättigheter brukar dessa begrepp kallas för provision, protection och participation. Ett barn som lever under mycket knappa materiella förhållanden, ett barn som utsätts för övergrepp eller en ung människa som skall frigöra sig från sina föräldrar har självklart olika behov.
Om barnets integritet i meningen mänskliga rättigheter skall kunna upprätthållas krävs att barnet har möjlighet att själv kunna påverka sitt liv och själv bestämma vissa saker. Detta gäller såväl ungdomar som mindre barn, också de allra minsta barnen. De små barnen ger ju tydliga signaler om sina centrala behov och önskningar som t. ex. mat, torra blöjor och närhet till andra människor. Detta kan ju verkligen ses som uttryck för behovet av att själv få bestämma över sin person, alltså när barnet vill äta eller sova, kramas eller få vara ifred.
Barns möjligheter – framförallt de yngre barnens – att själva bestämma är av naturliga skäl starkt begränsade. Framförallt är barn beroende av vuxna. Barn kan inte tillerkännas ett eget självbestämmande fullt ut och behöver därför vuxna som tar på sig
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
95
ansvaret för att skydda deras integritet. Detta kan dock innebära att barnets självbestämmande inte så sällan kränks. I praktiken sker det när den vuxne driver igenom beslut mot barnets önskningar. En sådan kränkning av barnets självbestämmande är bara acceptabel om det sker utifrån vad som är till ”barnets bästa”. Barn skall behandlas som kompetenta och resursstarka individer med rätt till delaktighet i alla beslut som rör dem.
Eftersom uttrycket ”barnets bästa” numera är utgångspunkten såväl i socialtjänstlagen (1980:620) som föräldrabalken blir innebörden i uttrycket därigenom förutsättningen för föräldrarnas uppfostran och stöd samt för samhällets insatser när det gäller barn och unga.
2.2.3 Närbesläktade begrepp
Principen om barnets bästa har länge existerat i den svenska lagstiftningen. Där har betonats att hänsyn till barnets bästa skall vara vägledande och att myndigheterna skall besluta efter vad som är bäst för barnet. Trots detta är det en stor framgång att denna princip genom barnkonventionens skrivning i artikel 3, fått en ännu starkare ställning. Uttrycket barnets bästa är kanske barnkonventionens mest centrala begrepp. Få andra internationella dokument innehåller en artikel eller paragraf med sådan bredd och tyngd. Principen innebär att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder – på alla nivåer i samhället – där barn på något sätt berörs. Artikel 3 har karaktären av en portalbestämmelse. Med detta menas att principen om barnets bästa utgör den vägledande värdegrunden vid tolkningen av konventionens övriga artiklar. Även andra frågor som rör barn men som inte är direkt nämnda i konventionens sakartiklar skall ta sin utgångspunkt i barnets bästa.
Uttrycket barnets bästa har en vidare och i någon mån mer objektiv innebörd än det mer subjektiva begreppet barnperspektiv. Uttrycket sammanlänkas ofta med de insatser som samhället gör för barn och unga, eftersom syftet med samhällets insatser är att verka för barnets bästa. I denna bedömning utgör barnets och/eller den vuxnes eget perspektiv bara en del av ett beslutsunderlag. En prövning av barnets bästa kräver också andra bedömningsgrunder som t.ex. forskningsresultat eller olika expertutlåtanden.
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
96
2.2.4 Vägledning i barnkonventionen
Då kriterier saknas angående vad som avses med barnets bästa inom olika områden ger begreppet utrymme för olika tolkningsmöjligheter, vilket kan innebära en risk för att varje beslutsfattare tolkar på sitt sätt och att barnets rätt till likhet inför lagen äventyras. Uttrycket riskerar också att bli till intet förpliktigande om det används i alltför generell mening. Det som kan anses vara det bästa för ett barn eller en grupp barn i en viss situation behöver inte vara det för ett annat barn eller en annan grupp barn i motsvarande situation. Å andra sidan ger en flexibel tolkning större utrymme för det enskilda barnet och för barnets egen åsikt.
Bedömningen av vad som är barnets bästa måste alltid göras individuellt inför varje beslut, bygga på kunskap och beprövad erfarenhet i kombination. Även om barnkonventionen inte ger några direkta definitioner av begreppet barnets bästa så ger den dock en generell vägledning om vad som är barns behov och intressen. Det gäller de grundläggande principerna om rätten att inte diskrimineras, rätten till liv och utveckling samt respekten för barnets egna åsikter (artiklarna 2, 6 och 12). Ytterligare vägledning om hur begreppet barnets bästa skall tolkas kan hämtas i lagstiftning, forskning, kartläggningar och studier kring barns behov och intressen i olika frågor eller samhällsområden, barnets eget nätverk samt inte minst barnets egna åsikter.
Sammanfattningsvis ges vägledning kring hur barnperspektivet och barnets bästa kan tolkas genom:
Barnkonventionens definition genom bl.a. förordet och grundprinciperna, Samhällets definition genom lagar, mål, policydokument och riktlinjer, Forskningens definition genom experter, studier och kartläggningar, Barnets egen definition genom barnets åsikter och synpunkter, Nätverkets definition genom föräldrar, syskon, släkt, lärare och vänner, Beslutsfattarens definition genom egna kunskaper och erfarenheter.
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
97
2.2.5 Uttrycket barnets behov
Ett annat uttryck som också hör intimt ihop med barnets bästa och barnperspektiv är ”barnets behov”. Liksom innebörden i barnets bästa och barnperspektiv är innebörden i begreppet barnets behov relativt. Men utifrån barnkonventionens barnperspektiv är det ändå möjligt att ange en gemensam generell referensram. Här är det återigen nyckelbegreppen för mänskliga rättigheter provison, protection och participation som är aktuella.
Behoven kan delas in i de mest grundläggande behoven och andra viktiga behov (”Barns behov och föräldrars rätt” SOU 1986:20). De grundläggande behoven är existentiellt nödvändiga för barnets normala utveckling. Den andra gruppen behov är också viktiga, men inte på samma djupa och avgörande sätt. En bristande tillfredsställelse av dessa behov kan också medföra att barnet hämmas eller störs i sin utveckling, men vanligtvis inte på ett irreparabelt sätt. Detta under förutsättning förstås att barnet har fått sina grundläggande behov någorlunda väl tillgodosedda.
De mest grundläggande behoven är att barnet ges omvårdnad och skydd, har ett stabilt och varaktigt förhållande till familjen, får och kan ge kärlek till människor i sin närhet, har inflytande och kan påverka sin situation. Andra viktiga behov är att barnet får utvecklas i en miljö som tillgodoser flickans eller pojkens behov av stimulans och kamrater, får vuxnas hjälp med att sätta gränser för sitt handlande, får känna sig behövd och får ta ansvar och får frigöra sig efter hand från sitt beroende av föräldrarna.
2.2.6 Barn är också medborgare
Det finns ännu inte några formella strukturer i samhället utanför skolan, som ger barn och unga en reell möjlighet att påverka. Fortfarande tillvaratas inte de ungas kompetens och kreativitet utanför familjen på ett sätt som sätter synbara spår i samhället. En stor outnyttjad resurs ligger alltså i barns och ungas egna erfarenheter. Detta samtidigt som gapet mellan vuxnas kunskap och barns kunskap blir allt mindre i vårt snabbt föränderliga och tekniska samhälle. En svårighet som är kopplad till begreppet barnperspektiv är att barn och unga mycket sällan ges tillfälle att själva formulera sina problem och existentiella frågor. I det offentliga rummet är barns egna uppfattningar och perspektiv mycket ovanliga.
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
98
Inom medicin och psykologi betecknas människan som barn fram till puberteten, som vanligtvis inträder vid 13
− 14 års ålder. I juridisk mening däremot betecknas människan som barn till dess att han/hon uppnår myndig ålder, som i Sverige är 18 år. Denna juridiska definition gäller även för barnkonventionens rättigheter. Enligt svensk grundlag har alla medborgare rätt till yttrandefrihet och kan inte juridiskt hindras från att använda denna. Också enligt barnkonventionens artikel 12 har barn rätt att föra fram sina åsikter i alla frågor som berör dem. I praktiken står dock inte många kanaler till buds för barn, eftersom de saknar rösträtt och därmed tillträde till den politiska makten. Visserligen har barn frihet att organisera sig, men rätten begränsas av att de inte får fatta beslut av ekonomisk art eller själva underteckna avtal. Föräldrarnas vårdnadsansvar begränsar också barn från att fatta egna, mer långtgående beslut. Utan rösträtt eller tillgång till media, är förstås möjligheterna att påverka inte särskilt stora. Man kan därför lite tillspetsat säga att barn – genom sina begränsade möjligheter – diskrimineras på grund av ålder.
2.2.7 Många intressekonflikter
Ett barnperspektiv kan knappast stärkas i samhället utan att andra intressen ifrågasätts och i vissa fall beskärs. En grundläggande intressekonflikt gäller barnets behov och rättigheter i förhållande till vårdnadshavarens ansvar och intressen, dvs. hur tungt föräldraansvaret väger i förhållande till barnet som eget rättssubjekt. Även när myndigheter verkligen försöker sätta barnets bästa i främsta rummet kan beslutet komma i konflikt med föräldrarnas intressen. Det kan t ex gälla socialtjänstens insatser för utsatta barn som av föräldrarna upplevs som en kränkning av den personliga integriteten. Andra intressekonflikter handlar om barnets bästa i förhållande till andra samhällsintressen, som till säkerhetspolitiska, invandrarpolitiska eller ekonomiska och hur tungt dessa intressen skall väga i förhållande till ett enskilt barns eller en grupp barns bästa. Barnperspektivet kan också komma i konflikt med andra gruppers intressen, som pensionärers i förhållande till barns, t.ex. när pensionärsorganisationer motsätter sig att ett daghem byggs på den plats i en kommun där det vore bäst för barnen. Även formuleringen ”ålder och mognad” i artikel 12 om barnets rätt att
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
99
föra fram sina åsikter, lämnar öppet för olika tolkningar utifrån såväl ett barn- som ett vuxenperspektiv.
2.2.8 Ökat intresse för barnperspektivet
Ett ökat intresse kan märkas bland forskare och andra berörda att söka kunskap i barns verklighet utifrån barnets eget perspektiv. Det har under de senaste årtiondena gjorts stora ansträngningar för att stärka barns och ungas rätt till ökad delaktighet och ökat inflytande i skolan och samhället i stort. Det kommer till uttryck i lagstiftningen och ett stort antal statliga utredningar. Nya former för samråd med ungdomar som exempelvis ungdomsråd och ungdomsfullmäktige har börjat finna sin form i många kommuner. Det finns stora förväntningar på de effekter barns och ungas ökade delaktighet i samhället kan komma att få – t. ex. bättre hälsa och välbefinnande för individen, bättre beslutsunderlag och beslut, vitaliserad demokrati, ökad ekologisk medvetenhet.
”Upptäckten” av barnet som en kompetent individ med viktiga kunskaper och erfarenheter är emellertid alltjämt ny. Det är de vuxna som i hög grad konstruerar förutsättningarna och anger normerna för det utrymme som barn och unga faktiskt får. Barnrättsrörelsen har ibland jämförts med kvinnorättsrörelsen men den kompliceras av att det inte är barnen själva som driver den, utan vuxna. Ännu har barn och unga i liten utsträckning tillfrågats om hur de uppfattar de vuxnas initiativ att stärka deras roll i samhället. Det finns en rad etiska frågor och utmaningar som behöver debatteras, diskuteras och utvärderas tillsammans med barnen och unga själva. Makt- och auktoritetsproblematiken är en aspekt. Ytterligare en svårighet är att barn i stor utsträckning är beroende av företrädare, talesmän och språkrör för att deras frågor och problem skall beaktas.
2.3 Barns sociala trygghet
I barnkonventionen uttrycker konventionsstaterna att familjen är den naturliga miljön för barnens utveckling och välfärd. Familjen bör därför ges stöd så att den kan ta sitt ansvar i samhället. För en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet bör barnet växa upp i en god familjemiljö, i en omgivning av lycka,
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
100
kärlek och förståelse. Barn har även rätt till särskild omvårdnad, hjälp och skydd när detta behövs.
Dock behöver många föräldrar extra stöd i sin fostrarroll någon gång under barnets uppväxt. Med ett starkt nätverk runt familjen kan det, om föräldrakraften sviktar, finnas andra trygga och tillitsfulla vuxna personer till hands för barnet. I andra sammanhang krävs samhällets professionella stöd, från t.ex. hälso- och sjukvård eller socialtjänst. I några fall behöver barn skydd.
Hela 1900-talet har fört med sig stora medicinska och socialpolitiska framsteg som har resulterat i en allt högre välfärd för barnfamiljerna. Barn har t.ex. fått rätt till utbildning och kunskapsutveckling. Utbyggnad av föräldraförsäkringen är i ett internationellt perspektiv en unik möjlighet för föräldrar att kunna stanna hemma medan barnen är små.
2.3.1 Barnets ändrade förhållanden
Barnets ställning i lagstiftningen har kontinuerligt stärkts under 1900-talet. Barnhälsovården har utvecklats. Spädbarnsdödligheten har sjunkit till mycket låga siffror. Trångboddheten har minskat. Bostadsområden och lekmiljöer har byggts ut. Barnsäkerheten har förbättrats.
Familjemönster har ändrats; dock bor fortfarande trefjärdedelar av alla barn och ungdomar tillsammans med båda sina föräldrar. Men kärnfamiljen har förändrats och ett antal barn lever i nya familjeförhållanden där föräldrarna i sin tur ibland lever med nya familjer. När barnets kontakt med båda sina föräldrar fungerar, får barnet också del av flera vuxna i sitt nätverk, men för andra barn ser verkligheten annorlunda ut. Dessa barn saknar helt eller under långa perioder kontakt med den förälder som inte bor tillsammans med familjen. Boendet har blivit mer segregerat och många människor lever ett isolerat liv långt ifrån sin ursprungliga uppväxtmiljö.
Synen på barn har förändrats och lagstiftningen har därför reformerats samtidigt som andra samhällsreformer genomförts. Barn betraktas numera som egna individer och barndomen som en viktig period med betydelse för vuxenlivet. Att barn har fått egna rättigheter bygger på en förbättrad kunskap om barn med respekt för barns integritet och utvecklingsbehov. I dag handlar diskussionen
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
101
även om hur barn och ungdomar skall kunna göras delaktiga i den demokratiska processen, få ökat ansvar och göra sina röster hörda.
Under 1990-talet har emellertid den ekonomiska kris som Sverige befunnit sig i starkt påverkat den svenska välfärden. Detta har inneburit att samhällets resurser för barn och familjer har försämrats. Kommittén Välfärdsbokslut (Välfärd vid vägskäl SOU 2000:3) skriver att barnfamiljers ekonomi har urholkats samt att ensamföräldrarna har drabbats hårt av arbetslösheten. Ensamstående föräldrar uppvisar under 90-talet ett högt socialbidragsberoende.
Frågan ställs om det finns grupper i befolkningen vars levnadsvillkor har försämrats mer än andras. Som svar pekas på tre grupper: utrikes födda, ensamstående mödrar och yngre personer. Kommittén Välfärdsbokslut menar vidare att det är oroväckande att andelen barn som lever i familjer med mycket låga inkomster har ökat.
Regeringen tar i sin skrivelse om barnpolitiken (”Barn – här och nu”, Regeringens skrivelse 1999/2000:137) upp barnfamiljernas förhållanden och betonar särskilt de ensamstående föräldrarna. Regeringen har för avsikt att analysera barns situation i syfte att inom den generella välfärdspolitiken förbättra stödet till barn och deras familjer, t.ex. studien av konsekvenserna av 1998 års vårdnadsreform och analysen av det ekonomiska familjestödet.
Barns välfärd påverkas av familjens förhållanden, men även av t.ex. barnomsorg och skola. Om barnet har goda förhållanden i förskolan eller i skolan, kan detta bli en motvikt till andra brister i den sociala situationen. Antalet anställda förskola och skola har minskat. Att det finns tillräckligt antal vuxna i de miljöer där barn vistas är av stor vikt, men minst lika viktigt är personalens kompetens och engagemang för barnen. Man kan konstatera att det blivit färre vuxna i barns uppväxtmiljöer, något som sannolikt mest drabbar de utsatta barnen med svaga sociala nätverk.
2.3.2 Vad är social välfärd?
Familjen och familjens förhållanden är grundläggande för barnets välfärd. Det är därför av stor betydelse att ge barn goda uppväxtvillkor och ge föräldrar stöd i sin fostrarroll. De sociala och ekonomiska villkor som föräldrarna lever under blir också barnets villkor.
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
102
Människors framtida fysiska och psykiska hälsa grundläggs under barndomen. Under barnets uppväxt bidrar barnhälsovården till god hälsa även senare i livet. Faktorer som skillnader i sociala och ekonomiska villkor och i utbildningsnivå inverkar på människors hälsa. Vid olyckor eller sjukdom behöver barn och föräldrar en tillgänglig och kunnig hälso- och sjukvård, detta gäller såväl det kroppsliga som det psykologiska omhändertagandet.
En väl fungerande förskola och skola främjar barns livsvillkor och psykiska hälsa under uppväxtåren. Både hälso- och sjukvård och förskola–skola är viktiga verksamheter för att upptäcka barn som far illa.
Socialtjänsten är samhällets yttersta skyddsnät. När hjälp eller stöd från annat håll inte räcker eller barnet behöver skydd, är det socialtjänstens uppgift att ingripa. Socialtjänsten har en servicefunktion men har också befogenheter till myndighetsutövning som ingen annan instans har.
Välfärd talas det om i olika sammanhang. Inom socialpolitiken brukar begreppet innefatta individens förfogande över resurser som gör det möjligt att kontrollera och styra sitt liv och kunna göra medvetna val. Social välfärd har också en kvalitativ innebörd. Människors upplevelse av välbefinnande, delaktighet och gemenskap främjar hälsa och livskvalitet och bidrar till goda uppväxtvillkor för barnen. Samhällets stöd till barn och familjer är en av de grundläggande förutsättningarna för såväl välfärd som social trygghet.
Docent Dagmar Lagerberg beskriver ”samhällelig omsorgsbrist” i sin rapport ”Definition av samhällelig omsorgsbrist och skadlig behandling av barn” 2000. Med samhällelig omsorgsbrist avses brister på alla samhällsnivåer när barnets bästa inte tillgodoses, dvs. att samhället inte ger barn gynnsamma uppväxtvillkor och utvecklingsmöjligheter. Det kan handla om att barnet inte får göra sin mening hörd eller att grupper i förskolan eller i skolan är för stora för att det enskilda barnet ska må bra och kunna utvecklas på bästa sätt.
2.3.3 Samspel mellan olika miljöer
De samhälleliga värderingarna består av ett samhälles samlade politiska, ekonomiska och kulturella värderingar. På samhällsnivå fattas beslut som berör barnet och familjen indirekt. Denna
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
103
beslutsnivå påverkar grunden för familjens välfärd. Ett centralt fördelningspolitiskt beslut inverkar på förutsättningarna för det dagliga livet för de familjer som får ett sådant stöd.
Miljö som verkligen kan beröra barnet och familjen, men där de inte direkt deltar, är t.ex. lokala politiska beslut. Finns det tillgång till barnomsorg, fritidsgård, bibliotek i närheten? Hur ser miljön i skolan ut? Vilka resurser har socialtjänsten till förebyggande arbete, som rådgivande och stödjande verksamhet? Hur ser hälsooch sjukvården för barn ut? Finns det ungdomsmottagning?
Barn och föräldrar lever och vistas i närmiljöer som bostadsområden, förskolor, skolor och arbetsplatser. Detta är miljöer som berör barnet direkt. Här finns de vardagliga förutsättningarna för barns uppväxtvillkor. Att vara medlem i en förening påverkar också människors sociala liv och utökar nätverket.
Ett tydligt exempel på hur beslut på en nivå påverkar insatser och agerande på andra nivåer är Barnombudsmannens uppdrag att driva på och stödja kommuner och landsting att förverkliga barnkonventionen, där syftet bl.a. är att alla myndighetsbeslut och verksamheter skall se till barnets bästa. Exemplet visar hur ett beslut i Sveriges riksdag skall sätta sin prägel på myndigheters och kommunala nämnders beslut för att ge effekt i vardagen – att i förskolan, i skolan och i ärendehandläggning ständigt sätta barnet i fokus.
2.3.4 Barns behov av stöd
Redan före barnets födelse, är det viktigt att den gravida kvinnan får stöd och hjälp eller vård och behandling om detta behövs. Mödravården är betydelsefull för att förbereda familjen på det väntade barnet.
Särskilt under spädbarnstiden är en trygg anknytning till föräldrarna eller annan vårdnadshavare av största vikt. Genom studier över tid vet vi att det mönster som etableras hos barnet i tidig ålder är relativt beständigt, dvs. en trygg anknytning för spädbarnet lägger grunden till ett tryggt förhållningssätt genom livet. Ett sätt att stödja föräldrarna – främst mödrarna under tiden närmast efter förlossningen – är individuell hjälp, t.ex. om mamman är deprimerad. Ett annat sätt att stödja är att utveckla familjens sociala nätverk. Detta kan man göra genom att skapa tillgång till öppna verksamheter. Stöd till spädbarn är ofta liktydigt med stöd till
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
104
föräldrarna och stöd till föräldrarna innebär i sin tur att barnets förhållanden kan förbättras.
En förskola med god kvalitet främjar under förskoleåldern den psykiska hälsan. Grundförutsättningar för en barncentrerad verksamhet är att barngrupperna inte är för stora, att personalen är välutbildad, har ett tydligt barnperspektiv och att det finns tillräckligt antal vuxna för att kunna möta barnens behov. Förskolan vidgar både barnets och föräldrarnas sociala nätverk. Förskoleaktiviteter som förbättrar barnets förmåga att umgås med andra och att hantera känslor har visat positiva effekter.
I skolåldern är det bl.a. en god skolmiljö som främjar den psykiska hälsan. Eftersom alla barn går i skolan, finns det under skoltiden en unik möjlighet att förebygga ohälsa. Lärande och hälsa går hand i hand. Elevvårdsutredningen (SOU 2000:19) konstaterar att samma faktorer som är väsentliga för lärande också är avgörande för hälsa och allmänt välbefinnande. Psykisk ohälsa kan yttra sig dels genom inåtvända problem i form av nervositet, nedstämdhet, kroppsliga besvär, dels genom utåtvända problem som bristande självkontroll, aggressivitet och asocialt beteende. En skolmiljö som främjar hälsan har klasser eller grupper som inte är för stora, arbetar med mobbningsprevention och ger både elever och föräldrar delaktighet och inflytande. Andra skyddande faktorer är t.ex. medvetet ledarskap från lärarens sida, stimulerande och intellektuellt utmanande undervisning och god kontakt mellan lärare och elev. Det är slutligen mycket viktigt att ungdomar ges möjligheter att fullfölja sina gymnasiestudier för att få bättre förutsättningar till arbete eller vidare utbildning i sitt vuxna liv.
2.3.5 Varför är det viktigt att främja barns livsvillkor?
Ett barns uppväxtvillkor präglar barnets syn på sig själv och andra. Att barnet är tryggt i sin familj och i bostadsområdet, i förskolan och i skolan är kanske ett av de mest grundläggande villkoren för en god uppväxtmiljö. Till trygghet kommer behov av stimulans, gemenskap och utveckling – förhållanden som i sin tur ger barnet förutsättningar för ett gott självförtroende och banar väg för empati och annan mognad. Vuxna lär barnet normer och värderingar och hur samspelet med andra människor fungerar. Barn måste bli bekräftade, både i och utanför familjen. Barn lär sig både av andra barn och av vuxna. Ur det yngre barnets perspektiv är
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
105
normala levnadsförhållanden den miljö som flickan eller pojken själv växer upp i, eftersom barnet inte har sett eller upplevt någonting annat. Detta gäller oavsett om det är en god eller en ogynnsam miljö. Det är därför särskilt viktigt med goda förebilder och stimulans under uppväxtåren.
För barn och föräldrar som saknar sociala kontakter, är familjecentraler, öppna förskolor eller andra öppna och lättillgängliga verksamheter särskilt betydelsefulla. Andra verksamheter – som ungdomsmottagningar eller hjälptelefoner – fyller viktiga funktioner.
Skall samhället satsa på breda välfärdslösningar eller på riktade åtgärder till barn som växer upp i riskmiljöer? Eller är det direkta och individuella insatser som ger bäst resultat. Svaret om behövliga insatser finns inom alla nivåer. Många familjer klarar sig tack vare en god generell välfärd. För barn i utsatta områden kan behövas extra resurser för att förebygga allvarligare problem. För det enskilda barnet som växer upp i en s.k. riskmiljö, fordras särskild uppmärksamhet från vuxenvärlden. Slutligen behövs verkningsfulla och väl avvägda insatser för barn och deras familjer, t.ex. vid barnmisshandel.
Docent Staffan Janson visar i rapporten ”Barn och misshandel” (SOU 2001:18) att det starkaste sambandet finns mellan svag familjeekonomi och barnmisshandel. Ju sämre familjeekonomi, desto större är barnets utsatthet. Detta samband talar för att det är särskilt viktigt att följa barns levnadsförhållanden och uppväxtvillkor för att uppmärksamma barns behov av stöd, hjälp och i vissa fall även skydd.
Vi anser att förhållanden som är bra för alla barn, dvs. generella åtgärder och breda lösningar som kommer många till del, också är särskilt gynnsamma för utsatta barn. Vi menar att det ligger en stark positiv kraft i att människor får del av samhällets insatser och satsningar utan att pekas ut som särskilt behövande. Men det är i sammanhanget viktigt att uppmärksamma riskmiljöer för att kunna ge stöd och hjälp till barn som växer upp under sådana förhållanden. Det är vidare viktigt att identifiera problem så att barn och familjer som behöver annan och mera kvalificerad individuellt riktad hjälp också tillförsäkras sådan.
I sin skrivelse om barnpolitiken framhåller regeringen att eftersom statsbidrag och skatteintäkter har ökat, har därmed även förutsättningarna för att kommuner och landsting skall kunna satsa på verksamheter för barn och ungdom avsevärt förbättrats.
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
106
Att nu rikta resurser till barn- och ungdomsverksamheter skulle kunna vara ett sätt att bryta den nedåtgående trend som varit rådande sedan 1990-talet. Det är viktigt med satsningar för att utveckla verksamheter för barn och ungdomar som far illa eller som riskerar att fara illa liksom att samtidigt försöka finna metoder för barns och ungas medverkan i samhällslivet. I dessa avseenden är det särskilt angeläget att på myndighetsnivå rikta fokus på samverkan och utveckling av gemensamma arbetsmetoder och ökad kompetens.
2.3.6 FN:s konvention om barnets rättigheter
Sverige ratificerade barnkonventionen efter ett beslut i riksdagen i juni 1990. År 1999 fattade riksdagen beslut om en strategi för att i vårt land förverkliga denna (prop 19977/98:182). Barnkonventionen bygger på fyra grundläggande principer: förbud mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) samt rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12).
Barnkommittén har i sitt betänkande ”Barnets bästa i främsta rummet” (SOU 1997:116) konstaterat att svensk lagstiftning i huvudsak stämmer överens med åtagandena i barnkonventionen. Det allra viktigaste är att tillämpa konventionen på alla nivåer i samhället – centralt, regionalt och lokalt – för att tillvarata barns och ungdomars rättigheter och intressen. Barnkonventionens bestämmelser och tankesätt skall prägla beslutsfattare som ansvarar för verksamheter för barn och ungdom. Likaså skall vuxna som möter barn och unga i den dagliga verksamheten omfattas av samma grundsyn.
Socialtjänstlagen har kompletterats med en bestämmelse om barnets bästa vid åtgärder som rör barn. Barnets inställning skall också klarläggas så långt det är möjligt när en insats berör barnet. Även föräldrabalken och utlänningslagen (1989:529) har tillförts ett uttalat barnperspektiv.
Regeringen har i sin strategi för att förverkliga barnkonventionen föreslagit att: ”Kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Barnplaner, barnbilagor till budgeten och barnkonsekvensanalyser kan vara instrument för en sådan uppföljning.” Detta för att garantera att barns och ungdomars behov synliggörs och be-
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
107
aktas när beslut skall fattas om de kommunala resurserna. Att särskilt följa upp barns förhållanden säkerställer även system för politisk utvärdering och kontroll av måluppfyllelse för arbetet med barn och ungdom.
2.4 Barnmisshandel i historien
Barnmisshandel är ett tidlöst och internationellt problem. Våld och övergrepp mot barn har förekommit i alla tider och i de flesta kulturer. Övergreppen och försummelsen av barn sågs länge som en isolerad företeelse inom hemmets fyra väggar. Det var först under 1950-talet i USA som barnmisshandel började uppmärksammas som ett problem.
Rätten för föräldrar att aga sina barn var självklar i äldre tider. Det fanns t.o.m. bestämmelser som innebar att föräldrar var skyldiga att aga sina barn. Denna rådande samhällssyn kom också till uttryck i lagen, där exempelvis 5 kap. 1 § i 1864 års strafflag stadgar att ”barnet af föräldrar, eller annan, under hwars wård och lydnad det står, med aga hemma i huset rättas skall.”
Rätten att aga sina barn ledde ofta till allvarlig misshandel, men straffen blev mycket lindriga. Verkställighet av dom ansågs endast lämpligt då barnet misshandlats till döds. Bestämmelserna om rätten att fysiskt bestraffa barn levde kvar långt in på 1900-talet.
Föräldrarnas påtagliga äganderätt över sina barn har medfört att barnmisshandeln genom åren fått tillåtelse att leva ett undanskymt liv, legitimerat av religiösa och kulturella normer. Dessvärre vilar familjelagstiftningen i de flesta länder än i dag på principen om de biologiska föräldrarnas äganderätt till sina barn. I ett historiskt perspektiv framgår dock det att de metoder som tidigare har använts i barnuppfostran i dag inte kan accepteras av ett samhälle som anslutit sig till FN:s konvention om barnets rättigheter.
2.4.1 Skyddslagstiftningens framväxt
Under 1900-talets första årtionden började barnen synas på allvar i lagstiftningen, men före 1917 års barnlagstiftning fanns endast ett fåtal stadganden på familjerättens område. En av de lagar som antogs mellan åren 1917 och 1920 var lagen (1920:407) om barn i äktenskap, som gav föräldrarna rätt att ”tukta” sina barn. De lagar som berörde föräldrar och barn kom senare att sammanföras i en
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
108
särskild balk, föräldrabalken, som riksdagen antog 1949, där begreppet ”tukta” ersattes med ”tillrättavisa”.
Sedan 1920-talet har den svenska lagstiftningen stegvis förändrats. Vår första barnavårdslagsstiftning kom att utarbetas under denna tid och den första barnavårdslagen trädde i kraft 1926. Barnavårdslagen gav samhället för första gången en möjlighet att omhänderta vissa barn som utsattes för misshandel eller annan vanvård i hemmet, men våld mot barn var dock fortfarande accepterat i uppfostrande syfte.
Under 1940-talet började många forskare att intressera sig för barn och barns utveckling och den barnpsykologiska forskningen fick ett stort genomslag. År 1962 präglade den amerikanske läkaren C. Henry Kempe och hans arbetsgrupp uttrycket ”The Battered Child Syndrome”. De tidigare framlagda hypoteserna om mystiska infektionssjukdomar som drabbade vissa barn kunde nu avskrivas och ses som skademönster typiska för misshandlade barn, vilket innebar en revolutionerande vändpunkt. För första gången lyftes den tidiga osynliggjorda misshandeln av barn fram som ett stort och verkligt samhällsproblem. Reaktionerna från allmänheten blev omfattande, och debatten om barnmisshandel tog på allvar fart. Motståndet mot ett förbud mot aga var emellertid kompakt.
De sociala vårdlagarna kom att framstå som allt mer otidsenliga och många starka krafter krävde ett lagstadgat och otvetydigt förbud mot aga av barn. I takt med den pågående samhällsförändringen hade kunskapen om barns utveckling fördjupats. Forskare kom att tydligare påvisa hur viktiga de första åren i ett barns liv är och de svåra följderna som blir konsekvenserna av att barnet utsätts för kränkande behandling eller våld under uppväxten.
1924 års barnavårdslag omarbetades under många år för att slutligen ersättas av en ny barnavårdslag, som trädde i kraft den 1 januari 1961. Reglerna i den nya barnavårdslagen fick en mer sammanhållen form, men innehållet byggde i stort sett på den tidigare lagstiftningen. 1960 års barnavårdslag kom senare att ersättas av socialtjänstlagen och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), vilka trädde i kraft 1982. Medvetenheten om barnmisshandeln förändrades alltså under dessa årtionden från att ha varit ett odefinierat problem tillhörande sjukvården till ett konkret samhällsproblem.
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
109
2.4.2 Förbud mot kroppslig bestraffning
Skolagan förbjöds uttryckligen i folkskolestadgan först 1958. Det skulle dock dröja tjugoett år, från det att skolagan förbjöds, innan Sveriges riksdag den 1 juli 1979 antog den s.k. anti-agalagen (6 kap. 1 § föräldrabalken), vilken stadgade att barn inte får ”utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling.” Det innebär bl.a. att misshandel av barn i dag skall bedömas på samma sätt som misshandel av vuxna bedöms.
Successivt med ökade kunskaper och förändringar i lagstiftningen har allmänheten förändrat sin syn på agan. Statistiska centralbyrån (SCB) och Sifo har regelbundet sedan mitten av 1960talet genomfört undersökningar om allmänhetens stöd för fysisk bestraffning. Resultaten visar att anhängarna till aga har minskat markant, från 53 procent av de tillfrågande 1965 till 11 procent 1994. Resultatet stämmer väl överens med vår egen undersökningen som gjordes år 2000 ”Barn och misshandel” (SOU 2001:18).
2.5 Synen på aga/kroppslig bestraffning – några utblickar
Kroppslig bestraffning av barn, aga, är ett världsomspännande problem. Frågan har också under senaste årtiondet blivit alltmer uppmärksammad. En global bild börjar växa fram sedan flera länder har genomfört studier för att få svar på frågorna om varför man misshandlar barn. I studierna har man vänt sig till föräldrar, andra vårdnadshavare och allt oftare till barn. FN:s kommitté för barnets rättigheter, Barnkommittén, konstaterar att aga av barn förekommer i såväl rika som fattiga länder.
2.5.1 Anti-agalagar i andra länder
Tio länder har, i skrivandets stund, uttryckligen förbjudit såväl fysisk som psykisk misshandel av barn. Dessa länder är, förutom Sverige, Cypern, Danmark, Finland, Israel, Kroatien, Litauen, Norge, Tyskland och Österrike. Ytterligare två, Belgien och Italien, är på väg att göra detta. Det är angeläget att notera att man i alla dessa länder talar om såväl fysisk som psykisk misshandel. I
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
110
många andra länder förekommer diskussioner och lagstiftningsarbete i denna fråga.
Utöver dessa länder har ytterligare sex länder, Etiopien, Korea, Namibia, Nya Zeeland, Sydafrika och Uganda förbjudit aga i skolan. Vid samtal med en representant för den namibiska ambassaden i Stockholm konstaterades att det är ett långsiktigt och svårt arbete att implementera en lag som förbjuder aga i skolan och hemmen. Det handlar om att förändra den samhälleliga attityden till kroppslig bestraffning av barn.
2.5.2 Exempel på hur Sverige för ut sina erfarenheter av anti-agalagen
Inför FN: s specialsession om fysiskt våld mot barn
Att kroppsligt bestraffa barn är både omänskligt och förnedrande, det kränker den fysiska integriteten, skadar barnets självförtroende samt är respektlöst mot individen. Den allmänna uppfattningen tycks fortfarande vara i många länder att det är tillåtet att behandla barn på sätt som är olagliga och som aldrig skulle accepteras vuxna emellan. Det slås fast i en svensk rapport som tagits fram inför FN:s generalförsamlings specialsession om barn, New York hösten 2001. Sverige kommer i sin medverkan således att bl.a. fokusera på kroppslig bestraffning och delge sin kunskap och sina erfarenheter av anti-agalagen och dess införande.
I inledningen till ovannämnda rapport gör Thomas Hammarberg, ambassadör och statsministerns personlige representant vid FN:s specialsession om barn, det mycket positiva påståendet, att i ett globalt perspektiv kan vi se slutet på systemet med kroppslig bestraffning i skolan. UNICEF och Rädda Barnen menar att FN:s barnkommittés tydliga ställningstagande att kroppslig bestraffning av barn strider mot barnkonvention har lett till att frågan allt oftare har kommit upp på den politiska agendan i de olika länderna och påskyndat reformer och lagstiftning.
I rapporten framhålls också, att syftet med att kriminalisera kroppslig bestraffning är inte är att åtala och straffa fler föräldrar utan att tillförsäkra barnen rättigheter som skyddar den fysiska och psykiska integriteten. Det samhälleliga förhållningssättet måste vara tydligt. Det är lika otillåtet att slå ett barn som att slå en vuxen.
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
111
Anti-aga i SIDA:s arbete
I en rapport från SIDA refereras till FN:s Barnkommitté, som säger, att det finns mänga skäl till att barn i utvecklingsländer inte deltar i skolundervisning, hoppar av sin skolgång eller går om sin klass. Ett av de vanligaste skälen är förekomsten av våld, aga eller andra övergrepp från kamrater eller från vuxna i skolan. På SIDA menar man att detta är ett allvarligt problem. Ett annat skäl för att barn inte deltar i undervisning är föräldrarnas attityd till vikten av utbildning för sina barn.
Redan i dag framhåller SIDA, i sina förhandlingar med länder, som kan bli aktuella för svenskt ekonomiskt bistånd till skola och undervisning, vikten av att fysisk bestraffning inte förekommer i skolan. Här förs också diskussioner om barns rättigheter under utbildningen. Det är inte krav för bistånd att det skall finnas en lag som förbjuder aga i skolan men frågan skall aktualiseras i förhandlingarna om bistånd.
Här ett konkret exempel på hur SIDA lyfter fram den svenska attityden till aga i det praktiska biståndsarbetet. I Sydafrika finns det redan i dag en anti-agalag som förbjuder aga i skolan. Men SIDA har konstaterat att lagen inte följs och att den huvudsakliga bristen är avsaknad av alternativ till aga för att upprätthålla disciplin i klassen. Biståndet har därför inkluderat möjligheter att ta fram en handledning till lärare om disciplin utan aga.
SIDA kommer att intensifiera sitt arbete med dokument om det nära sambandet mellan mänskliga rättigheter och rätten till utbildning. Efter hand kommer här också finnas tydliga skrivningar om barns rätt till en skola fri från aga. Detta arbete pågår.
2.5.3 Barnen och EU
För första gången har det inom EU tydligt satts på pränt att barn har rättigheter. Detta skedde vid regeringskonferensen i Nice i december 2000 då EU:s medlemsländer proklamerade en stadga som samlat uttrycker EU-medborgarnas rättigheter inom olika områden. Många punkter omfattar alla medborgare således även barnen. En del punkter berör endast barnen som t.ex. artikel 24: ”Barnets rättigheter” och artikel 32: ”Förbud mot barnarbete och skydd av ungdomar i arbetslivet”. I artikel 24 står bl.a.” barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. De skall fritt kunna uttrycka sina åsikter. Dessa åsikter
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
112
skall beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mognad.”
EU-stadgan är unik så till vida att EU-samarbetet nu också har fått en social dimension och att vikten av barnperspektiv tydligt framhävs. Det har inte varit så i tidigare dokument trots att drygt 20 procent eller 77 miljoner av EU:s totala invånarantal är barn under 18 år. Barn betraktas nu som en egen intressegrupp med egna behov och rättigheter. Stadgan är inte juridiskt bindande men har godkänts av samtliga medlemsländers regeringar och kommer därför ändå på lång sikt att få betydelse. EU-stadgan är ett första steg i arbetet att göra barn mer synliga.
EU-kommissionären Anna Diamantopoulou, med ansvar för sysselsättning och socialpolitik, tror dock att en gemensam EUpolitik i barnfrågor ännu ligger långt borta. Fler och fler frågor diskuteras i dag på EU-nivå, dock inte sociala frågor, och det är ju här som vi finner de flesta barnfrågorna. Detta skall inte tolkas som att EU:s medlemsländer inte vill ha någon barnpolitik, utan är istället ett uttryck för, att de enskilda länderna är måna om sitt självbestämmande på det här området.
Att det inte finns någon klart uttalad barnpolitik innebär inte att barnen är bortglömda. Det finns t.ex. ett EU-direktiv som förbjuder arbete för barn under 15 år. Vidare arbetar man med direktiv som rör ensamma flyktingbarn. Barnfrågorna är i dag tydligare än de har varit tidigare i EU, mycket på grund av påtryckningar från frivilligorganisationer och EU-parlamentet.
2.5.4 FN:s konvention om barnets rättigheter och synen på aga
När FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen, skrevs var det inte politiskt möjligt att få in ett tydligt förbud mot aga. Konventionen innehåller dock flera artiklar som på olika sätt berör frågan. Artikel 19 skyddar barnet mot våld i familjen. Artikel 28(2) säger att disciplinen i skolan skall upprätthållas på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med barnkonventionen. Artikel 37 (a) förbjuder att barn utsätts för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av barn. Artikel 5 skall ses i ljuset av artikel 19; föräldrarna skall ge stöd och hjälp åt barnet, allt efter
SOU 2001:72 Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning
113
ålder och mognad, för att successivt göra barnet mer delaktigt i vardagen.
Barnkonventionen är det första internationella dokumentet om barns rättigheter som uttryckligen säger att barn skall skyddas mot våld.
FN:s barnkommitté har vid flera tillfällen sagt att kroppslig bestraffning av barn aga är oförenligt med barnkonventionens mål. Trots detta kvarstår både agan och annan förödmjukande behandling av barn i de flesta länder i världen. Kommittén har därför flera gånger föreslagit att ett generellt förbud mot aga borde införas i de länder som ratificerat barnkonventionen. Förbudet skall gälla i hemmet, skolan, familjehemsvården och på institutioner.
Barnkommittén säger vidare att artikel 19 är en av de mest ifrågasatta artiklarna och en artikel som det är svårt att få förståelse för. Barnkommittén kritiserar länder som försöker skilja på acceptabla och oacceptabla former av fysisk bestraffning eller länder som i sin lagstiftning talar om lindrig kroppslig bestraffning (reasonable chastisement) som acceptabel. Man skall över huvudtaget inte slå eller kränka barn vare sig i skolan eller hemma uttalar Barnkommittén.
Sedan 1993 har Barnkommittén vid granskning av de enskilda ländernas rapporter om arbetet med genomförandet av barnkonventionen konsekvent frågat om vilka initiativ som respektive land har tagit för att aktualisera frågan om en anti-agalag. En lag som skall omfatta ett förbud mot allt fysiskt och psykiskt våld mot barn. Även kränkning och skadlig exponering skall ingå.
I sina granskningar förutsätter Barnkommittén att länderna har full överensstämmelse mellan art. 19 och art. 28(2) i de berörda lagstiftningarna, vilket således innebär ett förbud mot såväl aga i hemmet som i skolan.
Barnkommittén har vid flera tillfällen föreslagit länder utan ett agaförbud att vidta åtgärder för att öka medvetenheten om agans negativa konsekvenser samt genom utbildning och information visa på positiva alternativ till våld i uppfostran i både skolan och hemmet.
Eftersom barns rätt att inte bli slagna är en mänsklig rättighet har även andra kommittéer inom FN, som handlägger frågor om mänskliga rättigheter, behandlat frågan om våld mot barn. Vid ett möte mellan FN:s barnkommitté och FN:s kommitté mot diskriminering av kvinnor, som också behandlar våld mot kvinnor, har
Barnmisshandel i samhället
−−−− en inledning SOU 2001:72
114
sagts att ”nolltolerans” är det enda rimliga målet i arbetet mot våld mot kvinnor och barn.
115
3 Definition av barnmisshandel
3.1 Våra utgångspunkter
1. I direktiven (1998:105) ges kommittén i uppdrag att definiera begreppet barnmisshandel. Som bakgrund anges att ordet barnmisshandel ofta används som samlingsbegrepp för fysisk och psykisk misshandel samt sexuella övergrepp. Uttrycken ”utsatta barn” eller ”barn som far illa” används också för att benämna barn som misshandlas. Ibland används uttrycken synonymt, ibland gör man skillnad mellan begreppen så att ”barnmisshandel” får omfatta aktiva våldshandlingar, medan ”barn som far illa” blir ett vidare begrepp och t.ex. kan omfatta även barn i riskmiljöer. Ofta används uttrycken utan att man anger vilken betydelse som avses. De olika begreppen skapar ibland oklarhet och kan leda till svårigheter på flera sätt, exempelvis i samverkansarbete och uppsökande arbete. Vidare säger direktiven att begreppet barnmisshandel bör innefatta de fall när ett barn utsätts för fysiskt eller psykiskt våld. Frågan om barn som mobbas eller utsätts för sexuella övergrepp behandlas i andra sammanhang och bör därför inte övervägas av utredningen. Kommittén beslutade vid ett sammanträde den 11 november 1999 (protokoll nr 5 § 4) att låta utredningsuppdraget gälla alla vuxnas våld mot barn och således inte enbart våld från föräldrars eller annan vårdnadshavares sida. Våld mellan barn behandlas inte av kommittén. Kommittén gav docent Dagmar Lagerberg, i uppdrag att skriva en rapport om definition av begreppet barnmisshandel. I rapporten ”Definition av samhällelig omsorgsbrist och skadlig behandling av barn”, som finns i sin helhet som bilaga, beskrivs ingående olika slags definitioner av begreppet barnmisshandel, definitionernas användningsområden, exempel på befintliga definitioner samt förslag till definition av begreppet barnmisshandel.
Definition av barnmisshandel SOU 2001:72
116
3.2 Samhällelig omsorgsbrist
Enligt det synsätt som i dag dominerar bland barnforskare är barns välbefinnande starkt knutet till samspelet mellan skilda livsmiljöer på olika nivåer: familj, förskola och skola, lokalsamhälle och den övriga samhällsstrukturen. Alla dessa nivåer samspelar med och påverkar varandra. Barnet kan inte ses som enbart en individ, enbart en familjemedlem, enbart ett förskolebarn eller enbart en blivande vuxen. Barnet har många roller samtidigt och kan utsättas för skadlig behandling i alla olika roller, i olika miljöer och på olika sätt.
Dagmar Lagerberg anser därför att en definition av barnmisshandel bör innefatta samhällets brister i omsorgen av barn, dvs. underlåtenhet från samhällets sida att ge barn gynnsamma uppväxtvillkor och utvecklingsmöjligheter.
Definitionen av samhällelig omsorgsbrist är mycket vid och omfattar alla förhållanden som kan beröra barn på olika utvecklingsekologiska nivåer. I ett utvecklingsekologiskt perspektiv samspelar barnets olika miljöer och nivåer. Ju äldre barn, desto bredare blir de sociala miljöerna.
Alla aspekter på barns fysiska och psykiska utveckling omfattas av en sådan definition. Även samhällets övergripande värderingar och det sätt på vilket samhället tillgodoser barnet rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter ingår. Exempel på sådana rättigheter är åsiktsfrihet och rätten att bli hörd, yttrande- och informationsfrihet, tanke-, samvets- och religionsfrihet, föreningsoch församlingsfrihet, rätt till privat- och familjeliv, rätt till utbildning, skydd mot övergrepp, rätt till hälso- och sjukvård, rätt till social trygghet och rätt till godtagbar levnadsstandard.
Kommittén menar att detta resonemang står för en helhetssyn och ett förhållningssätt som är angeläget att lyfta fram. Vi anser emellertid att en allmängiltig definition av begreppet barnmisshandel bör utgå från ett individperspektiv.
3.3 Det behövs en definition av barnmisshandel
Det finns ingen allmänt omfattad definition av barnmisshandel vare sig nationellt eller internationellt. Men en vanligt förekommande definition i internationella sammanhang är Kempe och Kempes definition från 1983; ”barnmisshandel är när ett barn utsätts för fysisk skada, ofta upprepat, eller allvarlig försummelse
SOU 2001:72 Definition av barnmisshandel
117
av föräldrar eller vårdnadshavare och när dessa handlingar strider mot samhällets normer och lagar vad beträffar vård, omsorg av barn från vuxna och när de inte är ett resultat av oförutsedda händelser”.
En annan definition av övergrepp riktade mot barn finns i FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen. Artikel 19 (1), som rör barnets rätt till skydd mot våld i familjen, säger att konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande (inklusive sexuella övergrepp) medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård.
Flera rapporter tyder på att olika yrkesgrupper, t.ex. socialarbetare, medicinsk personal, psykologer och jurister, har olika syn på vad som är misshandel av barn. En undersökning från Göteborg har exempelvis funnit att sjuksköterskor på barnavårdscentraler och personal inom förskolan uppger olika barn i samma barngrupper när de ombeds ange vilka de känner oro för (K. Lundén et al 1998).
Även mellan individer inom samma yrkesgrupp är meningarna delade. Allmänheten definierar dessutom inte barnmisshandel på samma sätt som forskare och professionella.
Skilda uppfattningar råder också mellan och inom yrkesgrupper om vad som skall anmälas till socialnämnden enligt 71 § socialtjänstlagen (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §). Likaså saknas ibland samstämmighet mellan vad som betraktas som barnmisshandel och vad som anses anmälningsbart. Någon kan alltså mena att ett visst beteende är barnmisshandel men ändå inte behöver anmälas, t.ex. verbala kränkningar eller aga.
Utifrån ett barnperspektiv är det således angeläget att definiera begreppet barnmisshandel. En osäkerhet om vad som menas med barnmisshandel drabbar framförallt barnen. Att definiera barnmisshandel är delvis ett pedagogiskt problem. Det är t.ex. mycket viktigt att de allvarliga och ibland långvariga konsekvenserna av beteenden som inte alltid i dag betraktas som misshandel görs kända för en större allmänhet. Forskningsresultat tyder på att känslomässigt avvisande beteende och psykisk likgiltighet kan ha lika svåra följder för ett barn som fysiskt våld och sexuella över-
Definition av barnmisshandel SOU 2001:72
118
grepp. Ett barn som ofta behandlas med likgiltighet, dvs. varken blir bekräftat eller sett, kan riskera ett långvarigt, ihållande lidande.
Det är viktigt att slå fast att försummelse är barnmisshandel. De flesta brukar, enligt olika studier, uppfatta fysisk misshandel, allvarlig psykisk misshandel och sexuella övergrepp som grovt våld. Däremot ger fysisk försummelse, t.ex. underlåtenhet att söka medicinsk vård för ett barn som har smärta, sällan upphov till samma starka avståndstagande som kroppslig misshandel. Den pedagogiska uppgiften ligger bland annat i att upplysa om allvaret i alla former av barnmisshandel.
3.3.1 Vilka skäl finns för att definiera barnmisshandel?
Förutom för att få bort begreppsförvirringen behövs en definition av barnmisshandel för att
spegla samhällets syn på barnmisshandel, underlätta samarbete; en gemensam plattform är en viktig utgångspunkt för samverkan mellan olika huvudmän, vägleda vid frågor till socialtjänsten som rör konsultation eller anmälan, ingripa; när och för vilka barn åtgärder ska vidtas, utveckla en bättre statistik kring barn som far illa eller riskerar att fara illa, skapa en utgångspunkt vid t.ex. resursfördelning, kunna forska utifrån ett nytt och bredare perspektiv.
En pedagogisk uppgift ligger i att få definitionen accepterad av alla grupper i samhället. Agafrågan kan fungera som exempel. På 50och 60-talen förekom agan som ett accepterat inslag i barnuppfostran. År 1979 förbjöds kroppslig bestraffning (aga) genom en bestämmelse i föräldrabalken. Flertalet föräldrar i Sverige känner till och accepterar det svenska agaförbudet, men för några föräldrar, exempelvis med utländsk härkomst, kan bestämmelsen skapa problem därför att man inte känner till den, inte förstår den eller för att den bryter mot den egna traditionen. Vi menar att en definition av barnmisshandel också skulle kunna leda till att allmänhetens uppfattning i större utsträckning överensstämmer med vad forskningsresultat och olika verksamheters erfarenheter visar.
SOU 2001:72 Definition av barnmisshandel
119
3.3.2 Hur skall definitionen användas?
Att definiera barnmisshandel såsom brottsbalken definierar misshandel ger inte en rättvisande bild av vad barn far illa av, vad barn inte får utsättas för eller vilka åtgärder man inte får underlåta att vidta för att ett barn inte skall fara illa eller riskera att fara illa. Vår definition är därför vidare än den straffrättsliga definitionen av misshandel i 3 kap. 5 § brottsbalken.
Vi menar att en definition av barnmisshandel måste omfatta alla beteenden som är skadliga för barn. Den skall således omfatta beteenden för vilka det inte alltid föreligger uppsåt och som inte är möjliga att utreda och fastställa med sådan noggrannhet att de kan utgöra underlag för en brottmålsprocess. Vår definition skall ses som ett verktyg eller hjälpmedel för yrkesgrupper som arbetar med barn eller andra vuxna som på olika sätt möter barn, exempelvis ledare i frivilligorganisationer. Kommitténs definition av barnmisshandel är i princip synonym med uttrycket barn som far illa. Vi anser således att de barn som blir utsatta för barnmisshandel är barn som far illa. Definitionen kan vara till hjälp när en anmälan till socialtjänsten övervägs. Vi vill också i vår definition peka på beteenden som inte vanligtvis betecknas som misshandel men som barn på både kort och lång sikt kan ta skada av.
I 71 § (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) socialtjänstlagen talas om barn som behöver skydd. Vi föreslår att formuleringen ändras till skydd och stöd (se kapitel Anmälan till socialnämnden). Anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen omfattar alla situationer där barn far illa. I vår definition gör vi ingen bedömning av vilka barn som behöver skydd och stöd eller när en anmälan till socialtjänsten skall göras. Vår definition har inte som syfte att användas inom rättsväsendet.
En definition bör inte vara statisk utan vara levande och kunna anpassas till gällande normer i samhället. Samhället förändras och kunskapen om vad som är barnmisshandel ökar hela tiden och toleransen för våld mot barn och underlåtenheten att vidta åtgärder minskar (BRÅ-rapport 2000:15). Synen på vad som är misshandel har förändrats med synen på barn. I dag är mänskliga rättigheter och demokratiska värderingar den fundamentala basen i en definition av barnmisshandel. Barn är bärare av rättigheter och skall respekteras.
Definition av barnmisshandel SOU 2001:72
120
3.4 Förslag till definition
Vårt förslag:
Barnmisshandel är när en vuxen person
utsätter ett barn för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller försummar att tillgodose barnets grundläggande behov.
Kommittén föreslår en övergripande definition av begreppet barnmisshandel och menar att en sådan definition gör det möjligt för myndigheter, organisationer och andra att utifrån sina respektive verksamhetsområden konkretisera vad definitionen innebär för den egna verksamheten. En övergripande definition kan användas av många som arbetar med utsatta barn, vilket leder till samsyn i frågorna och bl.a. underlättar samarbetet över myndighetsgränserna kring barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Vi tror att en övergripande definition bör innehålla kända ord med starka signalvärden.
Vi föreslår därför: Barnmisshandel är när en vuxen person
utsätter ett barn för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar eller försummar att tillgodose barnets grundläggande behov. Med barn avses varje människa under 18 år.
Definitionen
utgår från barnet, skiljer inte mellan avsiktliga och oavsiktliga handlingar, skiljer inte mellan aktiv och passiv försummelse, uttrycker en situation där en vuxen inte uppfyller sitt ansvar mot barnet, tydliggör kränkningens och försummelsens skadliga inverkan på barn.
SOU 2001:72 Definition av barnmisshandel
121
Barnmisshandel i form av fysiskt våld
Fysisk barnmisshandel innebär att en vuxen person orsakar ett barn kroppsskada, sjukdom, smärta eller försätter barnet i vanmakt eller annat liknande tillstånd.
Sådan barnmisshandel kan vara att den vuxna personen slår barnet med eller utan tillhygge, nyper, sparkar, knuffar, kastar, skakar, luggar, river eller biter barnet, trampar eller stampar på barnet eller tvingar in föremål i barnets mun. Fysisk misshandel är också att förgifta, bränna, skålla, riva, försöka dränka eller kväva barnet.
Varje form av kroppslig bestraffning räknas som fysisk barnmisshandel. I flera former av sexuella övergrepp mot barn ingår fysisk misshandel dels för att tvinga barnet till underkastelse, dels som del av övergreppet.
Som barnmisshandel räknas också det s.k. Münchausen syndrome by proxy. Detta syndrom innebär att en närstående till barnet, oftast modern, vid upprepade tillfällen söker vård för påhittade eller framkallade sjukdomar eller symtom hos barnet. I allvarliga fall framkallar föräldern själv symtomen, t.ex. kramper, kvävningsanfall eller förgiftning. Syndromet är svårt att upptäcka eftersom föräldern ofta ger intryck av att vara genuint orolig för barnet och ofta tycks samarbeta väl med hälso- och sjukvårdspersonalen.
Eftersom kommitténs definition inbegriper alla vuxnas våld mot barn och inte enbart föräldrars, räknas t.ex. våld mot barn av en polis, lärare, ledare i frivillig verksamhet eller annan vuxen som fysisk misshandel.
Barnmisshandel i form av psykiskt våld
Psykisk barnmisshandel innebär att en vuxen person systematiskt eller oftast under lång tid utsätter ett barn för nedvärderande omdömen, nedbrytande behandling eller avsiktligt känslomässigt lidande. Det kan även vid allvarliga fall handla om en enstaka företeelse för att betecknas som misshandel.
Som psykisk barnmisshandel räknas t.ex. orimligt hårda bestraffningar, förlöjligande, kritik, hån, nedvärdering, avvisande, utfrysning, orimliga krav, påtvingad isolering från sociala kontakter och åldersanpassade aktiviteter eller konstant vägran att lyssna på barnets synpunkter.
Definition av barnmisshandel SOU 2001:72
122
Som exempel på nedbrytande behandling kan nämnas fostran till asocialt beteende eller kriminalitet. Vissa skadliga expositioner skall också ses som psykisk misshandel, t.ex. att barnet tvingas bevittna (se eller höra) våld i sin närmiljö eller leva i en miljö där våld eller hot om våld förekommer ofta.
Psykiskt lidande hos ett barn kan ta sig uttryck i skräck, ångest, glädjelöshet eller negativ påverkan av barnets självförtroende.
I alla former av fysiska övergrepp mot barn, inklusive sexuella övergrepp, ingår psykisk misshandel.
Sexuella övergrepp
Enligt direktiven skall utredningen inte behandla frågor som rör sexuella övergrepp eftersom att denna problematik utreds av andra. Kommittén menar dock att en definition av barnmisshandel måste omfatta sexuella övergrepp eftersom detta är en mycket allvarlig form av fysisk och psykisk misshandel. Problematiken sexuella övergrepp berörs inte vidare i utredningen.
Sexuella övergrepp mot barn innefattar alla former av sexuella handlingar som påtvingas ett barn av en vuxen person. Sexuellt övergrepp innebär att den vuxna personen utnyttjar barnets beroendeställning, att handlingen utgår från den vuxna personens behov, att handlingen kränker barnets integritet, att handlingen sker mot barnets vilja eller är en handling som barnet inte kan förstå, inte är moget för eller inte kan ge informerat samtycke till. (Socialstyrelsens expertrapport ”Sexuella övergrepp mot barn; definitioner och förekomst” 1999)
Socialstyrelsen hänvisar i nämnda rapport till Sgroi (1982) och säger att handlingar som ryms inom begreppet sexuella övergrepp har stor variation. Lättare former av icke-fysisk kontakt som t.ex. verbala sexuella anspelningar, blottning inför barnet eller tittande på pornografisk film/video tillsammans med barnet kan vara både obehagliga och skrämmande för barnet. Fysisk kontakt som t.ex. sexuellt betonade smekningar av bröst eller könsorgan inklusive onani på den vuxna personen är andra vanliga förekommande handlingar bland vuxna personer, som utsätter barn för övergrepp. De allvarligaste formerna av sexuella övergrepp kan handla om fullbordade vaginala, anala eller orala samlag.
SOU 2001:72 Definition av barnmisshandel
123
Kränkningar
Kränkning innebär att en vuxen person, oftast under lång tid, skadar eller äventyrar ett barns psykiska hälsa genom att i ord eller handling behandla barnet nedlåtande eller angripa barnets personlighet.
Kränkningar (med flytande gräns mot psykisk barnmisshandel) kan exempelvis vara att på ett förnedrande sätt kommentera barnets utseende, språk eller begåvning; säga att barnet är odugligt eller att syskon är mycket sötare och mer framgångsrika, förolämpa barnet fysiskt eller verbalt inför kamrater eller vuxna, läsa barnets dagbok eller liknande.
Fysisk och psykisk misshandel samt sexuella övergrepp innebär alltid att barnet kränks.
Fysisk försummelse
Fysisk försummelse innebär att en vuxen person, oftast under lång tid, skadar eller äventyrar ett barns fysiska hälsa eller utveckling genom att underlåta att garantera barnet godtagbar standard i fråga om fysisk omsorg.
Bristande omsorg gäller alla aspekter av barnets fysiska hälsa och utveckling, dvs. hygien, kost och omvårdnad, årstidsanpassade kläder, möjlighet till vila och sömn, skydd och husrum, tillsyn, förebyggande hälsovård, medicinsk vård inklusive tandvård samt skydd mot olycksrisker och skadliga expositioner. Till skadliga expositioner räknas t.ex. att återkommande vara utsatt för skadligt hög bullernivå, vistas i miljöer med droganvändning eller hög alkoholkonsumtion.
Psykisk försummelse
Psykisk försummelse innebär att en vuxen person, oftast under lång tid, skadar eller äventyrar ett barns psykiska hälsa eller utveckling genom att underlåta att tillgodose ett barns grundläggande behov av t.ex. uppmärksamhet, tillhörighet, fostran, vägledning, stimulans och undervisning.
Psykisk försummelse kan t.ex. vara otillgänglighet och känslomässig likgiltighet för barnet (med flytande gräns mot psykisk misshandel), underlåtenhet att ge barnet erfarenheter, att lära
Definition av barnmisshandel SOU 2001:72
124
barnet vad som är rätt och fel och att se till att barnet får skolutbildning.
Alla tänkbara aspekter av barns utveckling avses med definitionen, t.ex. fysisk, psykisk, beteendemässig, känslomässig, hälsomässig, social, moralisk, intellektuell och utbildningsmässig. Som barnmisshandel räknas även försummelse att respektera barnets rättigheter.
125
4 Förekomsten av barnmisshandel
4.1 Förekomsten av kroppslig bestraffning och annan misshandel
Det kunskapsunderlag som redovisas i denna rapport berör barnmisshandelns utveckling i Sverige och då med särskilt tonvikt på vad som hänt under de senaste årtiondena. I viss utsträckning diskuteras även sociala och familjära bakgrundsfaktorers betydelse för uppkomst av misshandel och slutligen hälso- och sjukvårdens, förskolans och skolans möjligheter att upptäcka och anmäla de skador man konstaterat eller misstänkt bero på misshandel av barn.
Trots att barnmisshandel i Sverige varit föremål för en aktiv diskussion sedan 1950-talet har mycket få studier gjorts, som med någon större säkerhet har kunnat bedöma förekomsten och utbredningen av misshandeln. I samband med anti-agalagens tillkomst gjordes år 1980 en nationellt övergripande intervjustudie av föräldrars uppfostringsvanor och åren 1994/1995 genomförde Statistiska centralbyrån, SCB, på Socialdepartementets uppdrag två enkäter om allmänhetens respektive högstadieelevers inställning, kunskaper och erfarenheter av barnaga. Dessa studier, samt uppgifter som representerar mer lokal kunskap har fungerat som jämförelsematerial till de aktuella studier som kommittén utfört.
Kommitténs studier
De studier som kommittén har utfört våren år 2000 är:
Intervjuer med föräldrar till 1 609 barn (av 2 000 utvalda) i hela landet rörande deras bruk av aga (kroppslig bestraffning) som uppfostringsmetod. Klassrumsenkät besvarad av 1 764 mellanstadieelever (av 2 250 tilltänkta) i hela landet om deras erfarenheter och attityder till aga och mobbning.
Förekomsten av barnmisshandel SOU 2001:72
126
Postenkät besvarad av 1 576 (av 2 500 tillfrågade) svenska 20åringar om deras erfarenheter av och attityder till aga, samt erfarenheter av mobbning och sexuella övergrepp.
Den sammanlagda bilden av kommitténs tre studier och ett antal andra studier som utförts i Sverige under de sista 30 åren redovisas i korthet nedan.
Den ökade frekvensen av polisanmälningar rörande barnmisshandel beror på en ökad vaksamhet
Av naturliga skäl är utbredningen av familjevåld mot förskolebarn svår att bedöma, då yngre barn i mycket liten utsträckning själva avslöjar våld eller andra svårigheter inom familjen. Av den anledningen har Brottsförebyggande Rådet (BRÅ) specialanalyserat polisanmälningarna om misshandel mot barn i åldern 0–6 år under 1990-talet. BRÅ:s sammanfattande analys är, att den faktiska fysiska misshandeln av förskolebarn i Sverige inte ökat under 1990talet, utan att det rört sig om en ökad anmälningsbenägenhet. För detta talade att:
Antalet svåra skador minskat i proportion till antalet lindriga skador och anmälningar utan påvisbar skada, samt att den lilla ökning i absoluta tal som fanns av svåra skador utgjordes av en enda skadetyp, bitmärken, vilka inte alls anmäldes 1990 eller tidigare. Om den faktiska barnmisshandeln ökat avsevärt, borde detta också avspeglats i en ökning av den grova misshandeln. Det bedömdes som mycket osannolikt att en ökning av den faktiska fysiska barnmisshandeln skulle vara mest påtaglig bland socialt väletablerade grupper, särskilt i en tid där ekonomiska problem särskilt drabbat de sedan tidigare svaga. Att nya grupper av befolkningen anmälts har uppfattats som ett tecken på ökad anmälningsbenägenhet.
SOU 2001:72 Förekomsten av barnmisshandel
127
Kroppslig bestraffning som uppfostringsmetod har minskat kraftigt
När det gäller kroppslig bestraffning av barn talar tillgängliga data för att det under 1960-talet hörde till vardagen att förskolebarnen blev agade av sina föräldrar. Under 1970-talet tycks kroppslig bestraffning ha minskat till att gälla knappt hälften av barnen. Under 1980-talet hade antalet barn som någonsin agats sjunkit ytterligare till omkring en tredjedel och under 1990-talet hade det gått ned till att gälla ungefär en femtedel av barnen. Det tycks inte bara vara antalet agade barn som blivit färre. De barn som agas tycks också råka ut för kroppslig bestraffning mindre ofta nu än tidigare. Fortfarande anger dock 4 procent av mellanstadieelever och 7 procent av yngre vuxna att de någon gång under uppväxttiden utsatts för svårare kroppslig bestraffning utförd med tillhyggen.
Jämförande uppgifter i föräldraintervjuer åren 1980 och 2000 talar för att bruket av kroppslig bestraffning sjunkit väsentligt, speciellt vad gäller att slå barnen med knytnävar eller något föremål eller ge barnen ett ”kok stryk”. Resultaten är i överensstämmelse med svaren från kommitténs båda andra studier till mellanstadieelever och 20-åringar. Det betyder att kraftfulla kroppsliga bestraffningar som potentiellt kan skada barnen svårt också har minskat påtagligt.
Osäkert om allvarliga och ovanliga bestraffningsformer har minskat
När det däremot gäller mycket allvarliga och ovanliga bestraffningsformer som att hota eller använda knivar och skjutvapen är det osäkert om det skett någon verklig minskning. En anledning till detta kan vara att svårartad misshandel ofta är en del i ett starkt avvikande beteende hos en vuxen person till följd av psykisk sjukdom eller karaktärsstörning – personlighetsdrag som sannolikt påverkas lite av generella attitydförändringar i samhället.
Jämförelser med data från andra länder, även nordiska, talar för att kroppslig bestraffning i Sverige är lägre, oftast betydligt lägre. Detta tycks framför allt gälla lättare och medelsvåra former av kroppslig bestraffning medan allvarligare former som slag med tillhyggen kanske fortfarande är lika vanliga som i övriga nordiska länder.
Förekomsten av barnmisshandel SOU 2001:72
128
Ett underskattat och sällan belyst problem är konsekvenserna av att barn bevittnar våld i sina hem, ofta utan att själva bli misshandlade samtidigt. Kommitténs studier indikerar att ungefär 10 procent av alla barn upplevt våld i hemmet åtminstone någon gång och att ungefär 5 procent upplever det ofta.
Barnamord i Sverige till följd av misshandel är sannolikt få
Kunskaperna är bristfälliga om barnamord och bestående skador efter fysisk misshandel av barn i Sverige. Tillgänglig statistik talar för att färre än 10 barn yngre än 15 år dödas per år. Barnamorden har sannolikt minskat de sista tjugo åren, men statistiken är osäker. Räknat per 100 000 barn är barnamord ungefär lika vanligt som i Norge, men betydligt ovanligare än i USA och England. Den vanligaste orsaken till att barn mördas är i samband med att föräldrar begår utvidgade självmord, medan mord i samband med barnmisshandel är sällsynta.
Attityderna till kroppslig bestraffning av barn har förändrats kraftigt
Procentandelen svenska vuxna som var positivt inställda till kroppslig bestraffning av barn var 53 procent år 1965 och 11 procent år 1994. Det har skett en kraftig och kontinuerlig nedgång vad gäller positiva attityder till aga och denna nedgång har varit lika kraftig under hela tidsperioden.
Skolbarns attityder gentemot kroppsaga har blivit betydligt mer negativa under 1990-talet. Andelen elever som kan acceptera ett slag från föräldrarna har minskat från hälften till en femtedel under perioden 1995–2000. Anledningen till denna kraftiga attitydförändring under senare delen av 1990-talet kan vi med säkerhet inte veta något om. Det är dock klart att barn idag är betydligt mer medvetna om sina rättigheter än tidigare, bl.a. genom den undervisning man fått i skolor och av frivilligrörelser om FN:s konvention om barnets rättigheter.
SOU 2001:72 Förekomsten av barnmisshandel
129
Viktiga bakgrundsfaktorer
Bland bakgrundsfaktorerna framstår en svag familjeekonomi som den faktor, vilken har starkast samband med barnmisshandel, sexuella övergrepp och mobbning. Ju sämre familjeekonomi desto större är barnens utsatthet. Samtidigt måste påpekas, att de flesta familjer med små resurser klarar av att uppfostra sina barn utan våld.
Utlandsfödda barn agas mer än svenskfödda, särskilt under förskoleåren.
Utlandsfödda flickor är något mer utsatta för sexuella övergrepp än svenska, men skillnaden försvinner när man tar hänsyn till familjernas ekonomiska förhållanden.
Könsskillnaderna är inte så stora när det gäller kroppslig bestraffning, frånsett att flickor anger att de blivit oftare utsatta för våld i hemmet under förskoleåren än pojkar. De anger också att de bevittnat våld oftare mellan vuxna i hemmen och detta gäller särskilt flickor födda utomlands.
Utlandsfödda flickor anger att de mobbas oftare än övriga barn under grundskoleåren.
Flickor utsätts i betydligt högre grad än pojkar för ofrivilliga sexuella närmanden och övergrepp.
Barn med långvarig sjukdom eller funktionshinder, särskilt pojkar, mobbas i högre grad än andra elever. Det finns inte en enda långvarig sjukdom som barnen angett, där det inte samtidigt funnits en överrisk för mobbning. Särskilt utsatta tycks barn vara som vet att de har diagnosen DAMP, de som har psykiska problem, mag-tarmproblem och de som är överviktiga.
Våld mellan barn och ungdomar i skolan och på fritiden
Till skillnad från kroppslig bestraffning av barn i hemmen har mobbning inom skolan och på fritiden inte haft någon tendens att sjunka under de sista tjugo åren. Tillgängliga undersökningar inklusive kommitténs egna talar dock inte heller för att mobbning ökat, men problemet är stort och allvarligt för barnen.
Omkring en femtedel av alla elever anger att de är rädda för en eller flera elever i skolan. Mellan två och tre procent av alla elever utsätts för mobbning varje vecka.
Förekomsten av barnmisshandel SOU 2001:72
130
Det är ovanligt att barn som aldrig mobbats själva deltar i mobbning. Det är vanligt att barn som själva mobbats deltar i mobbning av andra. Barn som kommer från hem med svag ekonomi mobbas oftare. Barn som upplevt våld inom familjen är också mer utsatta för mobbning i skolan. Barn med långvarig sjukdom eller funktionshinder mobbas oftare. Flickor upplever att de mobbas oftare än pojkar.
Upptäckt och anmälan
Fortfarande avslöjas och anmäls alltför få fall av barnmisshandel. Barn och ungdomar avslöjar själva sällan de missförhållanden de lever i.
En tredjedel av de barn som utsatts för fysiska övergrepp före tonåren har inte haft någon vuxen person som de litar på och kunnat tala med. Drygt hälften av de barn som utsatts för sexuella övergrepp före tonåren har inte haft någon vuxen person som de litar på och kunnat tala med. Endast en elev av tio har på eget initiativ anförtrott en lärare, idrottsledare, skolsköterska eller liknande om de blivit utsatta för övergrepp. För varje fysiskt övergrepp som blivit känt av hälso- och sjukvården har det funnits minst ytterligare två fall som förblivit okända. För varje sexuellt övergrepp som blivit känt för hälso- och sjukvården har det funnits minst fyra ytterligare övergrepp som förblivit okända.
Alla tillgängliga studier från senare tid talar för att personal både inom förskolan och hälso- och sjukvården uppvisar stora svårigheter att anmäla misstänkta fall av barnmisshandel och sexuella övergrepp till socialtjänsten. Personalen har i många fall tagit på sig bedömningar som legat inom socialtjänstens område och därigenom avstått från att använda anmälningsskyldigheten enligt § 71 i socialtjänstlagen.
SOU 2001:72 Förekomsten av barnmisshandel
131
4.2 Polisanmäld misshandel och andra brott mot barn
4.2.1 Misshandel mot barn
I statistiken över polisanmäld misshandel särredovisas offrets ålder sedan år 1981. Misshandel mot barn är uppdelad på misshandel mot 0–6-åringar respektive mot 7–14-åringar.
Omfattning och brottsstruktur
År 2000 anmäldes 938 brott rubricerade som misshandel mot barn 0–6 år respektive 5 625 mot barn 7–14 år. Förutom att nivån således skiljer sig mycket åt ser även brottsstrukturen olika ut för de två åldersgrupperna. År 2000 begicks närmare tre fjärdedelar av den polisanmälda misshandeln mot yngre barn av en bekant förövare inomhus, jämfört med 45 procent vad gäller de äldre barnen. En annan skillnad är misshandel utomhus av obekant som utgör 22 procent av brotten mot 7–14-åringar, jämfört med 10 procent av brotten mot 0–6-åringar.
Utveckling
Antalet polisanmälda brott har ökat mycket kraftigt sedan år 1981, både när det gäller misshandel mot 0–6-åringar och misshandel mot 7–14-åringar (se figurerna 1 och 2). Under de senaste tio åren har antalet anmälda misshandelsbrott mot 0–6-åringar nästan fördubblats och när det gäller 7–14-åringar har de nära tredubblats.
Förekomsten av barnmisshandel SOU 2001:72
132
Figur 1. Misshandel mot barn 0–6 år, antal anmälda brott totalt samt fördelade på kategorierna bekant respektive obekant med offret, åren 1981–2000
Figur 2. Misshandel mot barn 7–14 år, antal anmälda brott totalt samt fördelade på kategorierna bekant respektive obekant med offret, åren 1981–2000
Misshandel mot barn 0-6 år
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999
An tal an m äld a b ro tt
Totalt
varav bekant med of fret varav obekant med of fret
Misshandel mot barn 7-14 år
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999
A n tal anmälda br ott
Totalt
varav bekant med offret
varav obekant med offret
SOU 2001:72 Förekomsten av barnmisshandel
133
I Brottsförebyggande rådets studie av polisanmäld misshandel mot 0–6-åringar inom familjen (BRÅ-rapport 2000:15) konstaterades att ökningen av de anmälda brotten under 1990-talet (till och med år 1997) berodde på en ökning av anmälningsbenägenheten och inte på en faktisk ökning. Med stor sannolikhet beror även den fortsatta ökningen fram till och med år 2000 på en ökad anmälningsbenägenhet.
När det gäller misshandel mot 7–14-åringar har ingen liknande studie av polisanmäld misshandel gjorts. I de enkätundersökningar som kommittén har gjort (SOU 2001:18) drog vi dock slutsatsen att förekomsten av aga minskat. Det är därför troligt att ökningen av den polisanmälda misshandeln mot 7–14-åringar åtminstone inte beror på en faktisk ökning av aga eller annat våld från föräldrars sida.
Dold brottslighet
Det är viktigt att vara medveten om att misshandel mot barn är brott med ett stort mörkertal. Detta innebär att kriminalstatistiken över polisanmälda brott säger relativt lite om den faktiska omfattningen av barnmisshandel. När det gäller vuxna personers utsatthet för våld brukar Statistiska Centralbyråns ”Undersökningen om levnadsförhållanden” användas för att ge en uppfattning om mörkertalets storlek. Dessa avser dock endast personer över 15 år. Det finns alltså stora svårigheter förknippade med att uppskatta mörkertalet när det gäller barnmisshandel. Om mörkertalet inte förändras över tid går det dock ändå att tolka utvecklingen av den faktiska misshandeln utifrån den polisanmälda. Det är dock mycket troligt att det skett en förändring av anmälningsbenägenheten under 1990-talet, vilket alltså även gör det svårt att dra slutsatser om den faktiska utvecklingen.
4.2.2 Olaga hot och ofredande mot barn
I kriminalstatistiken särredovisas sedan år 1999 om offret är under 18 år när det gäller brotten olaga hot och ofredande. (Statistiken säger dock inget om förövarens ålder eller relationen mellan offer och förövare). Det går ännu inte att uttala sig om utvecklingen av dessa brott eftersom det än så länge endast finns uppgifter för två år.
Förekomsten av barnmisshandel SOU 2001:72
134
Tabell 1. Olaga hot och ofredande mot barn under 18 år, antal anmälda brott, åren 1999–2000
Brottstyp Antal anmälda brott 1999 2000 Olaga hot mot barn under 18 år 4 039 3 095 Ofredande mot barn under 18 år 2 314 1 950
4.2.3 Övriga brott mot barn
Inom rättsväsendet genomförs för närvarande projektet ”En ny struktur för kodning av brott”. Inom ramen för detta ses möjligheterna över för att komplettera statistiken över samtliga brottstyper med en mängd olika uppgifter, bland annat offrets ålder och kön samt relationen mellan offer och förövare. Ett förslag kommer att läggas i oktober 2001 för hur det nya brottskodningssystemet ska se ut i framtiden.
135
5 Samverkan
Samverkan – en framgångsrik arbetsform?
Samla all kunskap om barns hälsa – tvärs över vetenskapsområden och yrkeskompetenser – och vi kan nå hur långt som helst! Lennart Köhler, professor i socialpediatrik (”Att verka tillsammans”, Folkhälsoinstitutet 2000)
Samverkan och samarbete är begrepp som ofta används med samma betydelse, men som ibland definieras och skall förstås med ett särskilt innehåll. Vi använder här begreppen synonymt.
5.1 En strategi för samverkan
Våra förslag:
Regeringen ger Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och Skolverket i uppdrag att gemensamt utarbeta en strategi för samverkan verksamheter emellan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Nya paragrafer om samverkan införs i socialtjänstlagen (1980:620, SoL, fr.o.m. 1 januari 2002, 2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL), lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (1998:531, LYHS) och i skollagen (1985:1100). Socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen skall samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Socialtjänsten skall ha ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd.
Kungl. Maj:ts Cirkulär (1970:513) till Socialstyrelsen, Skolöverstyrelsen, Rikspolisstyrelsen m.fl. om intensifierat samarbete mellan socialnämnd, skola och polis upphävs.
Samverkan SOU 2001:72
136
Vi anser att alla berörda huvudmän som polis, förskola, skola, hälso- och sjukvård bör få ett likalydande lagstadgat ansvar att samverka för barnets bästa. Socialtjänsten föreslås få ett särskilt ansvar för att samverkan etableras. Syftet är att tillförsäkra flickan eller pojken stöd och hjälp. Socialtjänsten har alltid ett yttersta ansvar för att de personer som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver.
5.1.1 Varför skall vi samverka?
Samverkan behöver äga rum såväl på en allmän och övergripande nivå som på en individuell nivå. Ur ett verksamhetsperspektiv finns det vinster med samverkan. Personalens kunskaper kan både fördjupas och breddas, dels genom att kunskap om andras arbete och ansvar ökar, dels genom att delta i gemensam kompetensutveckling. De komplexa problem och förhållanden som många verksamheter har att hantera, kräver tillgång till olika sorters kompetens och resurser. Att ha stöd av kunniga kolleger kan innebära mindre påfrestning för personalen i ärendehanteringen. Dubbelarbete kan undvikas och brister i rutiner och handläggning kan upptäckas och åtgärdas. Nya eller förbättrade arbetsmetoder och rutiner utvecklas bättre i ett gott samarbetsklimat. Samverkan kan således bidra till att öka både effektivitet och kvalitet på de tjänster som samhället tillhandahåller. Samverkan fordrar resurser, som personal och arbetstid och ibland driftskostnader. Det kan finnas behov av vissa medel initialt, beroende på vad arbetet handlar om. Samverkan kan också vara ett sätt att fördela resurserna, dvs. bestämma hur arbetet skall utformas och budgeten användas.
Samverkan bör alltid utgå från det utsatta barnets behov och är inte en situation där någon huvudman kan välja att delta eller att avstå utifrån interna prioriteringar. Det behövs en strategi för att ge arbetet en struktur, så att inte förutsättningarna blir alltför sårbara och personberoende. Med vårt förslag får berörda huvudmän enligt lag en allmän skyldighet att samverka. Hur samarbetet skall gå till, är däremot en fråga som parterna i varje kommun eller område utformar helt utifrån lokala förutsättningar.
Ett barn har blivit allvarligt misshandlat av en nära anhörig. Ser man situationen utifrån barnets perspektiv, med barnets ögon, finns bara en lösning, att flickan eller pojken får all hjälp. Berörda huvudmän måste ställa sin kompetens och sina resurser till för-
Samverkan
137
fogande. Att insatserna ges till barnet på ett samordnat och planerat sätt är självklart. Ett misshandlat barn har rätt till samhällets samlade stöd.
Om verksamheter inte samarbetar, kan det innebära negativa konsekvenser för familjen. Det kan betyda att barnet eller föräldrarna inte får hjälp eller stöd. Tydliga exempel har många gånger lyfts fram av föräldrar med funktionshindrade barn, där de återger svårigheterna att få hjälp från olika delar av samhället. Föräldrarna beskriver hur de får berätta om sina problem många gånger, att det finns olika regelsystem och görs olika bedömningar. Samhällets stöd kan vid sådana tillfällen upplevas som splittrat eller som motsägelsefullt. I ett barnmisshandelsärende finns det inte alltid en förälder som kan företräda barnets intresse. Här har de olika huvudmännen ett ännu större ansvar att uppmärksamma och tillgodose barnets behov.
Barn som far illa eller riskerar att fara illa får i dag inte alltid nog stöd. Det finns undersökningar som visar att sådana barn inte uppmärksammas i tillräcklig omfattning eller får tillräckligt eller samordnat stöd från berörda huvudmän. Forskning har visat att många av dessa barn inte får den hjälp som behövs. Ett skäl till detta är att olika verksamheter inte samarbetar. Vi anser att det är ett tungt skäl att förbättra metoder och struktur kring samverkan när det gäller utsatta barn. (Lagerberg 1998, Sundell & Colbiörnsen 1999)
Vinsten av samverkan för det enskilda barnet kan vara att problemen upptäcks tidigare och barnet får nödvändiga insatser. Hjälp eller stöd som barnet eller familjen efterfrågar blir mera lättillgängligt när flera samordnar sitt arbete. Samverkan fyller i sådana fall en förebyggande funktion, förebyggande i den meningen att hindra att problemen ökar och insatserna blir mera omfattande, som exempelvis ett omhändertagande av barnet. Tidiga insatser är ofta mindre kostsamma – både ur ekonomisk och ur individuell synvinkel. Tidiga insatser är dessutom ofta mindre dramatiska och det är ovanligt att barnet behöver skydd.
När ett barn har blivit misshandlat krävs ibland specialistundersökningar och utlåtanden av varierande slag. De olika bedömningarna kan behöva samlas till en helhetsbild. I komplicerade barnavårdsärenden behövs specialistens syn för att tydliggöra barnets särskilda behov. Generalistens perspektiv är också viktigt för att belysa barnets hela situation. Det är en balansgång mellan krav på hög kompetens och specialisering och det faktum att
Samverkan SOU 2001:72
138
barnet och föräldrarna inte skall behöva möta flera handläggare eller specialister än vad som är nödvändigt. Sådana experter finns ofta inom olika verksamheter – därför behövs samverkan.
Många känslor finns inblandade när ett barn har blivit misshandlat. Det kan vara svårt för personalen att inse att föräldrar eller andra närstående har gjort barnet illa och det kan ligga nära till hands att bortförklara det inträffade (Hindberg 2001). För att identifiera barn som far illa så att de får hjälp, krävs att det inom alla områden finns personal med god kompetens och erfarenhet. När olika personalkategorier arbetar tillsammans blir risken mindre för att något barn skall falla genom samhällets skyddsnät.
Om berörda huvudmän – socialtjänst, polis, skola, hälso- och sjukvård – har ett gemensamt lagstadgat ansvar som grund för att samverka och en struktur för arbetet, är vår bedömning att förutsättningarna förbättras. Socialtjänsten har alltid ett huvudansvar för att utreda barnets situation och för att se till att barnet får stöd och hjälp. Men för att arbetet skall blir effektivt måste alla samverka.
5.1.2 Att ha ett barnperspektiv
Slagen, misshandlad, hotad eller vittne till våld mellan föräldrarna – barnmisshandel kan ha många skepnader. Men den sätter sina spår, djupa spår – en del med omedelbara symtom, andra symtom kan komma långt senare i livet. Rädslan att berätta – hur blir det då? Vad kommer att hända med familjen? Barnet kan känna skuld och skam över misshandeln, men ändå vara lojal mot de vuxna av rädsla för att allting kanske blir ännu värre om man berättar. Eller ovissheten, att inte veta vad som kommer att hända men ändå inse att berättelsen kan få stora konsekvenser för familjen. Många barn lever i en oberäknelig och oförutsägbar tillvaro – oförutsägbar i den meningen att aldrig veta när våldet utlöses eller vad som utlöser våldet, bara att det kan hända igen och igen.
Att uppleva våld eller hot om våld, att få bestraffningar som att bli inlåst eller utelåst, att bli försummad, att inte bli sedd och älskad – så kan vardagen te sig för många barn. Det finns exempel på hela våldsskalan, från grov misshandel till blotta rädslan att något kan inträffa, att hotet skall sättas i verket. Att leva i en misshandelsmiljö eller i en riskmiljö påverkar barnets hela liv och vardag. Det innebär exempelvis inskränkningar i umgänge med
Samverkan
139
kamrater – att missa ett socialt liv som är självklart för de flesta barn. Det finns barn som har missbrukande föräldrar och som aldrig vågar be en kamrat komma med hem, för de vet aldrig hur läget är där hemma. Det finns barn som berättar att de kan se redan i hallen att nu har pappa eller mamma druckit igen, beroende på hur skorna står placerade.
Familjen är grunden för barnets uppväxt och det är föräldrarna som ansvarar för barnets välbefinnande och trygghet. Barnet har rätt till en miljö som är trygg och säker, där barnet mår bra och kan utvecklas väl. Det handlar om att motivera barn och föräldrar att ta emot hjälp och stöd. Målet med motivationsarbetet är att det skall leda till insikt och förståelse hos de enskilda personerna. De största förändringarna sker när viljan till förändring finns. De allra flesta barn fortsätter ju att bo tillsammans med sin familj.
Beroende på vad som har hänt barnet, behövs olika åtgärder. Akuta insatser kan vara sjukhusvård eller placering utanför det egna hemmet. Barnet kan behöva flytta till en annan miljö. Alternativt flyttar förövaren, så att barnets miljö blir fri från oro och hot. Exempel på stöd i barnets vardagsmiljö är terapeutiska samtal, särskilt stöd på förskolan eller i skolan, någon vuxen i barnets omgivning som tar sig an flickan eller pojken och som bryr sig om att barnet har det bra och mår bra. Det behövs både kortsiktiga och långsiktiga insatser och samordning av dessa insatser.
Alla insatser bör planeras tillsammans med barnet – beroende på barnets ålder och mognad – med familjen och med berörda huvudmän, där ansvaret för det som blir bestämt är tydligt. Det är nödvändigt att följa upp och utvärdera åtgärderna och pröva alternativ om de ursprungliga inte fungerar. Det är barnets behov av insatser som bör vara styrande. Som en socialarbetare uttryckte det: ”Samverkan är inte till för att det skall bli bättre för personalen, samverkan är till för att barnet skall få det bättre!”. Ett misshandlat barn behöver samhällets samlade stöd för att bli en vuxen människa med så små och få ärr som möjligt av misshandelsupplevelserna i barndomen. Detta är att tillämpa ett barnperspektiv i det praktiska arbetet.
Samverkan SOU 2001:72
140
5.1.3 Lokalt utvecklingsarbete
Det pågår utvecklingsarbete på många håll i landet för att stärka samverkan mellan olika verksamheter. Syftet är att förbättra förhållandena för det enskilda barnet och göra barnets nätverk delaktiga i det stöd som flickan eller pojken behöver. I arbetet mot kvinnovåld uppmärksammas även barnen på ett alltmera medvetet sätt. Likaså förs allt oftare diskussioner och ställs frågor om barn i verksamheter som direkt vänder sig till vuxna, som missbrukarvård av olika slag. Utredningsarbetet förbättras på olika sätt. Möten runt barnet som används är exempelvis nätverksmöten och familjerådslag.
I Socialstyrelsens projekt ”Barns Behov i Centrum” (BBiC) tillsammans med sju kommuner utvecklas handläggning av barnavårdsärenden enligt engelsk förebild, där både utredning och arbetsmetoder sätts i fokus. Utredningen betonar barnets hela situation och belyser sju livsområden (hälsa, utbildning, identitet, familj och relationer, socialt beteende, känslo- och beteendemässig utveckling samt självständighet). Den aktuella anmälan eller händelsen som föranlett utredningen tonas ner för att i stället klargöra barnets livsbetingelser.
Kommittén har också funnit delar av den engelska modellen för samverkan av intresse.
5.1.4 ”Working Together” – en engelsk strategi om samverkan
I England arbetar man med ett system när barn och ungdomar far illa eller riskerar att fara illa, som bygger på samverkan berörda huvudmän emellan. Grunden är en nationell strategi, ”Working Together”, som är både ett strategidokument och en handlingsplan för bl.a. lokalt samarbete. Styrkan i ”Working Together” är att tre departement har enats om en policy och ett metoddokument för samarbete från central till lokal nivå. Representanter från Department of Health framhåller att den genomslagskraft som ”Working Together” haft till stor del beror på de olika departementens samsyn och tydliga budskap om samverkan både i ord och i handling. Ett annat skäl till att ”Working Together” är välkänt och används som ett stöd i det löpande arbetet är den omfattande utbildning som följde introduktionen av de nationella riktlinjerna.
Samverkan
141
Dokumentet har nyligen utvärderats och revideras kontinuerligt för att vara ett giltigt och uppdaterat hjälpmedel i arbetet.
Den engelska lagstiftningen som rör barn finns samlad i The Children Act 1989. ”Working Together” har inte status av lag eller förordning, men i dokumentets inledning slås fast att den nationella strategin skall följas såvida inte exceptionella lokala förhållanden berättigar till avsteg. I The Children Act finns stöd för samverkan; myndigheter skall samarbeta i barnavårdsärenden. ”Working Together” har ett tydligt barnperspektiv. FN:s konvention om barnets rättigheter samt konventionen om de mänskliga rättigheterna finns inarbetade i dokumentet.
Det innebär svårigheter att jämföra förutsättningarna för arbetet med utsatta barn i andra länder (i detta fall England) i förhållande till Sverige. Olika länder har lagstiftning som är utformad på olika sätt, har varierande former av centralt styre eller lokalt självstyre – för att nämna ett par exempel. Det har av olika anledningar i England – som mängden av barnavårdsärenden, några med mycket tragisk utgång – framtvingats ett aktivt och omfattade arbete med att förbättra metoder och arbetsformer kring utsatta barn och deras familjer. Det finns mycket lärdom att hämta i det engelska utvecklingsarbetet mot barnmisshandel som har ägt rum de senaste åren. Det engelska utvecklingsarbetet har en nära koppling till forskningen inom det sociala området.
Det lokala samarbetet i England sker på olika plan. Ansvariga chefer för socialtjänst, förskola, skola, polis, hälso- och sjukvård, frivilligorganisationer och eventuellt andra arbetar tillsammans i frågor som berör förhållanden för barn och ungdomar i kommunen, följer upp och utvärderar verksamheter. Gemensam utbildning, information eller eventuella kampanjer i anledning av någon angelägen fråga samordnas.
På individplanet finns barnskyddskonferensen (Area Child Protection Committee, ACPC) inrättad som ett forum där komplicerade barnavårdsärenden hanteras tillsammans med berörda huvudmän, barnet och familjen. Det finns klara regler för innehållet på ett sådant möte. Principen är att samtycke från part alltid skall inhämtas för att diskutera förhållandena i det enskilda ärendet. Det engelska systemet har emellertid regler för sekretess som ändå möjliggör ett utbyte av information och diskussion vid en sådan sammankomst. En representant för socialtjänsten är självskriven som ordförande men samtliga huvudmän bidrar med sin kunskap, kompetens och för ärendet relevanta insatser.
Samverkan SOU 2001:72
142
Ordföranden har specialutbildats för att leda och föra processen framåt i ett så komplicerat sammanhang som en barnskyddskonferens är. Ofta är det en chef eller någon annan person med bred erfarenhet och kunskap som anförtros uppdraget att leda överläggningen. En bärande princip är att mötesordföranden inte har någon direkt koppling till det enskilda ärendet för att vara oförhindrad att agera. I barnskyddskonferensen har systematiskt utvecklats arbetsmetoder och samarbetsformer med barnet och familjen samt mellan berörda verksamheter. Det finns tydliga tidsgränser angivna för hur arbetet och samverkan bör fortskrida i det enskilda ärendet.
UNICEF (United Nations Children’s Fund) sammanställde och kommenterade 1998 de synpunkter som FN:s Barnkommitté lämnat över de olika ländernas arbete med att genomföra barnkonventionen. Multidisciplinärt arbete mellan socialtjänst, skola, polis, hälso- och sjukvård lyftes fram som förebild i arbetet med utsatta barn. Vidare betonades ”Working Together” som framsynt utvecklingsarbete för att främja samverkan mellan olika huvudmän.
5.1.5 Strategi om samverkan för barn som far illa
Det behövs en struktur för samverkan
Vi anser att det bör utarbetas en strategi om samverkan för barn som far illa eller riskerar att fara illa. Avsikten är att skapa bättre förutsättningar för samarbete. Det bör finnas ett lagstöd för samverkan i respektive myndighets lagstiftning som bas. Strategin bör vara ett policydokument och innehålla ett förslag till struktur för gemensamt arbete mellan huvudmän på olika samhällsnivåer. Att berörda departement uttrycker en gemensam policy ger ett tydligt budskap. Dokumentet bör utarbetas på central nationell nivå. Vi föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och Skolverket ett gemensamt uppdrag att utforma en sådan strategi. Vi föreslår vidare att socialtjänsten i kommunen, blir den myndighet som får ett särskilt ansvar för att initiera samarbete med andra. Men alla berörda kan naturligtvis ta sådana initiativ. Vår ambition är att skissa på en struktur, inte att på detta stadium lämna förslag om olika arbetsmoment och hur dessa skulle kunna hanteras.
Vad kallar man lämpligen en struktur för samverkansarbete? Vi har valt benämningen strategi, men har övervägt ord som riktlinjer
Samverkan
143
och handlingsplan bland annat. Vissa ord är redan intecknade, t.ex. ”allmänna råd” som är rekommendationer som myndigheter ger ut. Till skillnad från föreskrifter som är bindande, är vårt förslag att betrakta som en rekommendation. Vi skissar på ett gemensamt dokument där flera departement, men också Socialstyrelsen, Skolverket och Rikspolisstyrelsen spelar viktiga roller. Det skall finnas starka skäl att avstå från att samverka och i stället argumentera för ett annat arbetssätt som i så fall ger bättre resultat. Vår avsikt är att strategin skall vara ett verktyg för att utveckla och främja samverkan, men de lokala förutsättningarna skall styra utformningen av arbetet.
Strategin bör visa stor öppenhet för redan väl fungerande lokala lösningar, men skall också kunna vara ett stöd för de kommuner där lokalt samarbete behöver utvecklas. Kommunerna har olika förutsättningar för sitt arbete, beroende på geografiskt läge, demografiska förhållanden, egna resurser bland annat. Komplexa problem kräver tillgång till flera kompetenser och resurser än den egna huvudmannen oftast har tillgång till.
Uppföljning och tillsyn
Den lokala samverkan bör följas upp, utvärderas och granskas. Det första steget i uppföljning och utvärdering är huvudmannens egen kvalitetssäkring och återrapportering till den egna nämnden eller styrelsen. Strategin kan innehålla ett avsnitt med rekommendationer för tillsyn av samarbetet mellan de olika huvudmännen avseende den lokala nivån. Exempelvis får de olika tillsynsmyndigheterna egna eller gemensamma uppdrag att utöva tillsyn över den lokala verksamheten. Regleringsbrev kan ta upp frågor om samverkan samt återrapportering av utförda uppdrag. I vårt förslag får socialtjänsten ett ansvar att ta initiativ till samverkan med berörda parter. Uppföljning av detta uppdrag kan rymmas inom ramen för länsstyrelsernas tematiska verksamhetstillsyn. Vi finner en aktiv granskning i dialog med de inblandade parterna positivare än t.ex. årsrapporter, som kan bli en byråkratisk belastning. Vi anser att det behövs en djupare analys av tillsynsfrågorna, som lämpligen utformas som en del av skrivningen i den nationella strategin.
Samverkan SOU 2001:72
144
Lokal samverkan viktigast
Vi fokuserar i vårt förslag på en struktur för samverkan lokalt – vanligtvis inom en kommun – som vi anser är särskilt viktig i vårt uppdrag att föreslå förbättringar för barn som har utsatts för misshandel och för deras familjer. Samverkan behöver – som vi inledningsvis nämnde – ske på två plan, dels på den mera allmänna nivån, dels på den individuella nivån.
Ett aktivt samarbete på ledningsnivå ger tydliga signaler till respektive organisation. Samverkansklimat och andra förutsättningar kan variera över tid. De senaste åren har mycket tid åtgått till ekonomiska diskussioner om kostnadsansvar för olika insatser.
Det är de lokala förutsättningar som bör styra hur samarbetet utformas och utvecklas. Oavsett vilken grupp av barn som behöver uppmärksammas – t.ex. barn som befinner sig i riskzonen för missbruk eller kriminalitet – så är det lokala avvägningar och avgöranden som gäller. I den lokala verksamheten väljer parterna med vilka andra – frivilligorganisationer, kyrkan eller kriminalvård, för att nämna några exempel – övrigt samarbete skall ske och att fokusera på just den kommunens eller det områdets specifika problem eller svårigheter. Det kan inte nog betonas att det är de lokala förhållandena och förutsättningarna som skall vara styrande.
Med det yttersta ansvaret och det utredande ansvaret som grund, har socialtjänsten en given roll som samordnare och spindeln i nätet. Socialtjänsten föreslås få ett särskilt ansvar att verka för att samverkan kommer till stånd. Att förbättra metoder och insatser tillsammans med andra kan för socialtjänstens del vara ett naturligt led i att utveckla den kunskapsbaserade socialtjänsten. Även Socialstyrelsens allmänna råd om kvalitetssäkring (SOSFS 2000:15) betonar vikten av samverkan.
Allmänna frågor
För att förbättra utsatta barns situation, krävs samverkan även på ett allmänt eller övergripande plan. Förvaltningschefer eller motsvarande för socialtjänst, förskola, skola, polis, hälso- och sjukvård, har utifrån sina speciella arbetsområden att ta ett ansvar för att exempelvis beakta miljöer och förhållanden i kommunen där barn och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt. Med andra ord bör uppmärksammas de barn eller grupper av barn som far illa eller riskerar att fara illa. Den typen av frågor är sannolikt flera huvud-
Samverkan
145
män berörda av. Så fungerar arbetet i många kommuner i dag men lokal samverkan kan se mycket olika ut. På ett mera allmänt plan handlar det om att skapa goda eller förbättrade förutsättningar för utsatta barn. Ett sådant arbete kommer även andra grupper av barn till godo, visst arbete får kanske alla barn glädje av.
På chefsnivå är planering, uppföljning och utvärdering av gemensam verksamhet eller andra aktiviteter viktiga uppgifter. Analys av hur olika händelser eller ändrade förutsättningar påverkar lokala förhållanden hör hemma här. Hur kommer man med brottsförebyggande arbete och förenade krafter till rätta med exempelvis klotter, missbruk, vandalisering eller våldstendenser? Hur påverkas våra barn och ungdomar i kommunen av en ny lag, ändrade förhållanden i ett bostadsområde eller nedlagd verksamhet? Arbetsgrupper kan bildas med olika uppdrag, exempelvis en analysgrupp som representerar varierande kunskaper om omvärlden, med uppgift att dra slutsatser och göra bedömningar inför t.ex. budget och planering. Detta kan vara ett sätt att utveckla lokala arbetsformer. Lämpligt är att det i sammanhanget finns ett forum för diskussion mellan parterna där även klagomål och kritik hanteras.
På många platser i landet drivs i dag exempelvis BVC, förskola och skola i enskild regi. Avsikten med samordning på chefsnivå är bl.a. att garantera att även verksamheter som drivs i annan regi än den offentliga, skall omfattas av ansvaret att samverka. Detta ansvar föreslås lagfäst och gäller därmed alla. För den enskilt drivna verksamheten kan lokalt samarbete tydliggöras t.ex. i avtalsskrivning.
Verksamheter som omfattar två eller flera parter kan utvecklas och samordnas. Gemensam Utbildning, fortbildning eller annan kompetensutveckling är arbetsformer som många förordar. Gemensam fortbildning kan innebära effektivare resursanvändning än om var och en planerar för att tillgodose samma sorts behov. Även här kan arbetsgrupper utses som exempelvis fokuserar på utbildningsbehov. Av vikt är att personal som på olika sätt arbetar med utsatta barn, tillägnar sig ett gemensamt synsätt med barnperspektivet som grund. Utåtriktat arbete som information om något aktuellt ämne (t.ex. anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen) är andra exempel på satsningar. Sådana aktiviteter kan vända sig till berörd personal som kommer i kontakt med utsatta barn eller till kommuninvånare.
Samverkan SOU 2001:72
146
All samverkan behöver vara förankrad hos ledningen. Den politiska ledningen ansvarar för resurstilldelning och övergripande direktiv där samverkan påbjuds. Förvaltningsledningen har ansvar för att ge mandat samt att följa upp och utvärdera verksamheten.
Barnkonventionen är ett exempel på såväl strategiarbete som lokalt genomförande. Konventionen skall tillämpas på alla nivåer i samhället – centralt, regionalt och lokalt. Beslutsfattare och personal som arbetar med barn och ungdomar skall omfattas av konventionens synsätt. Barnombudsmannen har fått rollen att driva på och stödja kommuner och landsting att förverkliga innehållet i dokumentet.
Den lokala samverkan kan bli ett naturligt forum att fokusera på barns och ungdomars förhållanden i kommunen och främja diskussionen om vad som är barnets bästa. I regeringens strategi för arbetet med barnkonventionen rekommenderas kommunerna att utarbeta särskilda barnbudgetar, barnkonsekvensanalyser eller barnplaner. Syftet är att beskriva och belysa barns och ungdomars villkor och att barnfrågorna lyfts fram för politisk diskussion. Att exempelvis göra barnkonsekvensanalyser som allsidigt speglar barns och ungas förhållanden och utsatta barns situation kräver medverkan av alla som berörs. Ett sådant synsätt och sådana arbetsformer stämmer väl överens med vårt förslag om lokal samverkan kring såväl allmängiltiga frågor som individfrågor som rör utsatta barn.
Samverkan som berör det enskilda barnet
Samverkan på den individuella nivån, innebär gemensamt arbete i komplicerade barnavårdsärenden där flera huvudmäns kompetens och resurser behövs som insats för det misshandlade barnet och familjen. Sådant arbete styrs bl.a. av sociallagstiftning och sekretesslag.
Vi har studerat det engelska systemets s.k. barnskyddskonferens, som är ett forum som har utvecklas för samarbetet i det enskilda barnavårdsärendet. I barnskyddskonferensen möts barnet – beroende på barnets ålder och mognad – och föräldrarna av berörda huvudmän och eventuellt andra. Sammansättningen av personer runt bordet beror på det enskilda barnets behov. Alla berörda skall ställa sin kunskap, kompetens och de resurser som barnet behöver
Samverkan
147
till förfogande. Barnskyddskonferensen är alltså ett forum för strukturerad samverkan i ett komplicerat barnavårdsärende.
Är det då möjligt att överföra engelskt utvecklingsarbete till svenska förhållanden? Vi bedömer att det finns delar i det engelska systemet och utvecklingsarbetet som är allmängiltigt och skulle kunna bidra till förbättrade arbetsmetoder och insatser för misshandlade eller försummade barn. Svenska arbetsmetoder som i viss mån påminner om barnskyddskonferensen är s.k. nätverksmöten som äger rum i vissa barnavårdsärenden där myndighetsrepresentanter tillsammans med släktingar, vänner eller andra för barnet viktiga personer diskuterar stöd och hjälp till barnet och familjen. Den som berörs av ärendet, ger sitt godkännande till att information lämnas och att personliga förhållanden diskuteras.
Vi har valt att arbeta vidare utifrån bestämmelserna i gällande sekretesslag. Vi anser att arbetsmetoder och insatser kan utvecklas utifrån befintliga sekretessbestämmelser. Vi har vidare valt att kalla samverkansmötet (barnskyddskonferensen) i dessa ärenden för ”barnkonferens”, för att markera att det inte är den engelska modellen som tas över. Vi anser även att ordet barnkonferens betonar att det är barnet och barnets behov som sätts i centrum. Barnkonferensen bygger alltså på att den som berörs av ärendet lämnar sitt medgivande till att familjens förhållanden diskuteras. Syftet vid barnkonferensen är att berörda huvudmäns kompetens skall komma barnet till godo och ge ett bättre underlag för beslut om insatser. Avsikten är alltså att berörda verksamheter aktivt skall arbeta tillsammans i ärendet, med en tydlig fördelning av ansvar och uppgifter som man kommer överens om på mötet. Arbetet skall sedan kunna följas upp och utvärderas.
Om föräldrarna inte medger att deras situation diskuteras vid en barnkonferens, får utredningen bedrivas på vanligt sätt där nödvändig information om barnets förhållanden inhämtas för att kunna fatta ett beslut om exempelvis lämpligt stöd. Socialtjänsten är skyldig att utreda om nämnden behöver ingripa till barnets skydd eller stöd. I utredningen får socialtjänsten ta de kontakter som behövs. Exempel på sådana kontakter är att socialsekreteraren talar med personalen på BVC, med barnets lärare eller med någon annan person som står barnet nära och har information eller kunskap om förhållanden som är värdefulla för att belysa barnets situation. Det finns en skyldighet för bl.a. personal som arbetar med barn och ungdom att lämna socialtjänsten upplysningar som har betydelse för utredningen (71 § SoL, fr.o.m. 1 januari 2002:
Samverkan SOU 2001:72
148
14 kap. 1 §). En stor uppgift är att motivera barn och föräldrar att ta emot den hjälp och det stöd som kan erbjudas på en barnkonferens.
Kommittén föreslår att ett system med utredning vid barns död skall göras när barn avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel. Även detta uppslag har en engelsk förebild. Om ett sådant försök genomförs, kan lokala samarbetsgrupper komma att få en viktig roll.
Vi anser att arbetsmetoder och former för samarbete i en motsvarighet till den engelska barnskyddskonferensen är intressant för vidare och fördjupade studier inom ramen för en samverkansstrategi. Hur sekretesslagens regler kan tillämpas i ett sådant sammanhang är viktigt att diskutera vidare. Det finns även en kommitté som särskilt arbetar med sekretessfrågor bl.a. ur ett samverkansperspektiv (Offentlighets- och sekretesskommittén, Ju 1999:06). Socialstyrelsens pågående projekt ”Barns Behov i Centrum” arbetar med liknande tankegångar för att utveckla barnavårdsutredningen och vissa arbetsmoment i barnavårdsärendet, enligt engelsk förebild.
5.1.6 Det är dags nu…
Samverkansfrågorna är inte nya. Socialstyrelsen gjorde i början av 1970-talet tillsammans med Allmänna barnhuset en undersökning om barnmisshandel och skadlig uppväxtmiljö (”Barn som far illa” 1975). Rapporten tar upp att förbättrat samarbete mellan de olika barnavårdande organen synes angeläget. Vidare slås fast att ”Samarbetet måste bli en realitet”. Även här betonas vikten av att anpassa verksamheten till de lokala förhållandena och att syftet är att förbättra barns villkor och nå bättre resultat för det enskilda barnet. ”Var och en som berörs av samarbetet måste ta kontakt och inte vänta på att någon annan gör det, han måste känna för barnet/barnen och ta sitt ansvar.”
I såväl Socialtjänstkommitténs huvudbetänkande, ”Ny socialtjänstlag” (SOU 1994:139), som i regeringens proposition (1996/97:124) om ändring i socialtjänstlagen framhålls vikten av såväl tidiga insatser som samverkan. I propositionen pekas på att det i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn är viktigt att överbrygga sektorsgränserna för att främja en god välfärd.
Samverkan
149
Man kan säga att vikten av samverkan har diskuterats de senaste trettio åren. Vi bedömer att det behövs en nationell strategi för att – som Socialstyrelsen skrev 1975 – samverkan skall bli en realitet.
5.1.7 Nya lagbestämmelser om samverkan
De verksamheter som möter barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa omfattas i dag av olika lagbestämmelser om samverkan. Vissa verksamheter saknar helt sådana bestämmelser. Vi anser att socialtjänsten, polisen, hälso- och sjukvården samt förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen bör ha en gemensam skyldighet att samverka i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Vidare anser vi att socialtjänsten bör ha ett lagfäst ansvar för att samverkan kommer till stånd.
Närmare bestämmelser om samverkansformer, nivåer för samarbetet osv. bör inte slås fast i lag.
Socialtjänsten
I socialtjänstlagen sägs att socialnämnden skall samverka med andra samhällsorgan m.fl. dels i den uppsökande verksamheten, dels – vid behov – i individärenden (8 § resp. 9 §, fr.o.m. 1 januari 2002: 3 kap. 4 § resp. 5 §). Vidare finns en allmänt hållen bestämmelse om att det till nämndens uppgifter hör att medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med bl.a. andra samhällsorgan främja goda miljöer i kommunen (5 §, fr.o.m. 1 januari 2002: 3 kap. 1 §).
Efter socialtjänstlagens tillkomst har särskilda bestämmelser införts om samverkan vid planering av insatser för äldre och för människor med funktionshinder (20 a § resp. 21 a §, fr.o.m. 1 januari 2002: 5 kap. 6 § resp. 8 §). Lagen innehåller inte någon motsvarande samverkansbestämmelse när det gäller socialnämndens arbete kring barn.
Av bestämmelserna kan alltså utläsas att socialnämnden är skyldig att samverka med andra samhällsorgan m.fl. i individärenden och i uppsökande verksamhet som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Varken bestämmelsen i 5 § (fr.o.m. 1 januari 2002: 3 kap. 1 §) eller någon annan bestämmelse i SoL kan däremot anses ålägga socialnämnden en skyldighet att samverka
Samverkan SOU 2001:72
150
med andra verksamheter på mer övergripande nivåer i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Som framgår av motiveringen till vårt förslag om en strategi för samverkan anser vi att samarbete bör ske på alla samhällsnivåer i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Vi föreslår att SoL kompletteras med en särskild bestämmelse som ålägger socialnämnden att i sådana frågor samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
Vi föreslår också att socialnämnden ges ett lagfäst ansvar för att samverkan kommer till stånd.
Polisen
Enligt 3 § polislagen (1984:387) skall polisen samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Där sägs också att det särskilt åligger polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten.
Bestämmelsen får anses vara tillräckligt generellt utformad för att täcka behövlig samverkan på alla samhällsnivåer i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Någon lagändring krävs därför inte.
Hälso- och sjukvården
Hälso- och sjukvårdens verksamhet regleras dels i HSL, dels – bl.a. vad gäller hälso- och sjukvårdspersonalens skyldigheter – i LYHS. Hälso- och sjukvårdslagen innehåller en bestämmelse enligt vilken landstinget skall samverka med bl.a. samhällsorgan i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården. I övrigt saknas bestämmelser om samverkan mellan olika verksamheter i de båda lagarna.
Samverkan bör även inom hälso- och sjukvården ske på alla nivåer.
Det är i dag inte ovanligt att hälso- och sjukvård bedrivs i enskild regi. Som exempel kan nämnas enskilt bedrivna barnavårdscentraler. Skyldigheten att samverka bör självfallet gälla all hälso- och sjukvård som berörs av frågor om barn som far illa eller riskerar att fara illa, oavsett huvudmannaskap.
Vi föreslår därför att HSL kompletteras med en särskild bestämmelse där det anges att hälso- och sjukvården i frågor som rör
Samverkan
151
barn som far illa eller riskerar att fara illa skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
Vidare föreslår vi att en motsvarande skyldighet för hälso- och sjukvårdspersonalen att samverka införs i LYHS.
Förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen
Verksamhet inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen regleras i skollagen. Skollagen innehåller inga bestämmelser om samverkan med andra verksamheter.
Vi föreslår att skollagen kompletteras med en bestämmelse om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Förskolan, skolan eller skolbarnsomsorgen skall i sådana frågor samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
Skyldigheten bör självfallet omfatta även de enskilda förskolorna och de fristående skolorna.
Kungl. Maj:ts Cirkulär ( 1970:513 ) om samarbete mellan socialnämnd, skola och polis
Kungl. Maj:t har i ett cirkulär till Socialstyrelsen, Skolöverstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, samtliga länsstyrelser, polismyndigheter, länsskolnämnden, socialnämnder och skolstyrelser lämnat anvisningar om samarbete mellan socialnämnd, skola och polis. Bestämmelserna i cirkuläret syftar till att samordna resurser i arbetet för att förebygga och motverka brottslighet och annan missanpassning bland barn och ungdomar.
Bestämmelserna i cirkuläret synes inte ha tillämpats på många år. De råd och anvisningar för hur samarbetet bör bedrivas som meddelats av Socialstyrelsen, Skolöverstyrelsen och Rikspolisstyrelsen med anledning av cirkuläret har för länge sedan upphävts.
Den föreslagna strategin för samverkan kommer att omfatta även de barn och ungdomar som har behov av samhällets stöd på grund av egen kriminalitet eller annan missanpassning. Något behov av särskilda anvisningar inom detta område finns därför inte.
Vi föreslår därför att Kungl. Maj:ts Cirkulär om samarbete mellan socialnämnd, skola och polis upphävs.
Samverkan SOU 2001:72
152
5.2 Samverkan – hur kan arbetsformerna se ut?
Att samarbeta är en konst, en specialitet i sig. Det är en konst som sällan väcker de stora applåderna, skriver barnpsykiatern Frank Lindblad. Avgörande förutsättningar för att arbeta tillsammans kan anses vara intresse för, respekt för och kunskap om den andra parten. Samarbete sägs inträda när man slutar använda ordet samarbete om det gemensamma arbetet. Samverkansfrågorna är av speciell betydelse för utsatta barn och det behövs beslut som skapar förutsättningar för gemensamma uppdrag. Vi menar att förslaget om en strategi för samverkan är ett sådant beslut.
Samarbetet mellan två eller flera parter kan se ut på olika sätt, inskränka sig till formella samråd eller vara långtgående. Drivkraften bör vara att de olika parterna tillför något specifikt, exempelvis genom sin kompetens eller genom att förfoga över en viss resurs som behövs för att resultatet skall bli bättre än om var och en agerade enskilt. Dynamiken eller livsluften för samverkan ligger alltså i olikheterna och inte i något slags minsta gemensamma nämnare som alla kan enas kring. Samverkan är en process som kräver underhåll. Grunden bör vara struktur, annars riskerar arbetet att bli alltför ”eldsjälsberoende”, dvs. alltför beroende av enskilda personer och deras insatser. En god samverkan kan bidra till en helhetssyn – dvs. en samlad bedömning av den enskildes behov såväl som av de resurser som finns att tillgå.
Samverkan mellan myndigheter förutsätter samarbete inom den egna myndigheten. Socialtjänstens individ- och familjeomsorg kan vara indelad i barn- och ungdomssektion, vuxensektion, ekonomisektion eller motsvarande. Hälso- och sjukvården har en liknande uppdelning med kliniker för olika funktioner, som akutmottagning, psykiatri, ortopedi, kirurgi. Flera funktioner inom såväl socialtjänst som hälso- och sjukvård och även andra huvudmän kan vara inkopplade i en familj där barnmisshandel misstänks. För att kunna ge en sådan familj adekvat hjälp och stöd är ett kvalificerat samarbete nödvändigt, helst med gemensamma och tydliga behandlingsplaner.
Sällan påträffar man någon som öppet bekänner sig till samverkansmotståndarna, men trots att det till synes finns en enighet är samarbetets väg törnbeströdd. Samverkan är ingalunda enkelt eller självklart utan betyder idogt arbete, engagemang och ett stort mått av flexibilitet. Flera forskare och andra som har studerat området, visar på de komplexa förhållanden som uppstår när yrkes-
Samverkan
153
grupper med olika kunskap, kompetens och organisationskultur skall samspela.
5.2.1 Hinder för samverkan
”Leda och trötthet är ingen förnyare”, skriver författaren Kerstin Ekman.
Forskare som studerat samverkan pekar på flera områden som kan innebära försvårande omständigheter: otydliga politiska mål, lagar, ideologier, ekonomiska intressen, etik, geografisk indelning, personalomsättning, hög arbetsbelastning, organisatoriska strukturer där personer som skall samarbeta har olika utbildnings- eller kunskapsnivå, beslutsmandat eller ansvar och befogenheter. Kunskapsnivån om barnmisshandel, eller snarare bristande kunskaper om utsatta barn och deras förhållanden, blir hindrande i arbetet. Det kan även finnas ett psykologiskt motstånd hos personalen att arbeta tillsammans kring barnmisshandel, som svårigheter att se och inse att föräldrar eller andra vuxna kan utsätta barn för misshandel eller andra övergrepp. Listan går att göra längre.
Extern samverkan påverkas även av organisationens interna arbete, som ledarskap, attityder till förändringar, personalens delaktighet och engagemang. Saknas stödjande strukturer i organisationen – som god arbetsledning, handledning, tid för reflektion och diskussion, uppföljning – är detta hinder för internt såväl som externt samarbete. Att bygga upp en fungerande samverkan tar tid, att bryta ner den kan gå fort.
5.2.2 Framgångsfaktorer för samverkan
Tydliga mål, gemensamma arbetsmetoder och etiska förhållningssätt är framgångsfaktorer för samverkan. Geografiska upptagningsområden som överensstämmer underlättar. Att ha ett gemensamt språk med samma terminologi är viktigt. Ett gemensamt synsätt med fokus på barnperspektivet är angeläget. Likaså underlättar jämlika relationer när det gäller kunskapsnivåer, beslutsbefogenheter och liknande. Många forskare anser att ledningens inställning till och engagemang i utveckling och framtidsfrågor är av avgörande betydelse för den externa samverkan.
Samverkan måste vara förankrad hos ledningen. Skäliga resurser behöver som alltid övervägas och avsättas för uppdraget. Vad som
Samverkan SOU 2001:72
154
kan vara resursbesparande på lång sikt, kan kräva särskilda satsningar i början. Ett rimligt tidsperspektiv för uppdraget är en viktig förutsättning. Att följa upp och utvärdera är ett annat ansvar som vilar på förvaltningsledningen.
I fasta samarbetsgrupper behövs kontinuitet, både vad gäller regelbundna möten och regelbundet deltagande i mötena. Det tar både tid och kraft att introducera nya gruppmedlemmar. Intresse och engagemang är andra grundförutsättningar. Gruppen behöver ett mandat för att agera. Någon person bör vara ansvarig och sammankallande. Vilka förväntningar finns? Ett tydligt syfte är viktigt. Fördelarna måste uppväga det eventuella merarbete som ett samarbete oftast innebär. Det måste alltså finnas en bärande struktur, annars tenderar personkontakter att bli alltför centrala. Barbro Hindberg nämner i sin intervjuundersökning om samverkan i fem kommuner som hon har gjort för kommitténs räkning hösten 2000, att samverkan hindrar familjer från att spela ut myndigheter mot varandra. Samverkan kan innebära viss kontroll där brister i systemet kan upptäckas och åtgärdas.
Graden av realism, deltagarnas insikt om de egna och de andra parternas faktiska möjligheter och begränsningar att lösa det aktuella problemet, är betydelsefullt. Det händer att det finns orealistiska fantasier kring vad som kan åstadkommas i ett samarbete eller orealistiska förväntningar på vad andra parter har att bidra med. Det är önskvärt att ge kunskap till andra, inte bara själv få av andras kunskap. Samverkan är ett idogt arbete som kräver långsiktighet och uthållighet.
Vad är då ett framgångsrikt förhållningssätt till samverkan? Förutom de framgångsfaktorer som diskuterats ovan, handlar det om att lära sig leva med skillnaderna – att identifiera skillnaderna och lära sig hur dessa kan hanteras.
5.2.3 Samarbete – i vems intresse?
Samarbete kan fylla olika funktioner och tillgodose olika intressen. I vems intresse ligger det att samverka? Arbetet gäller ytterst klienten/patienten/brukaren och en grundförutsättning är att personen som ärendet rör är delaktig i allt som händer. Ligger det då alltid i klientens intresse att samarbete sker? Det är inte givet att individen upplever samarbetet som något självklart och positivt. De olika handläggarna och personen i fråga kan t.ex. beskriva pro-
Samverkan
155
blemen och livssituationen på olika sätt. Det finns även en integritetsaspekt; det kan för den enskilde upplevas som obehagligt att många känner till och diskuterar ens kanske mycket personliga bekymmer och svårigheter. Personen som är berörd, kan känna att han eller hon inte är speciellt delaktig och uppleva sin situation svårpåverkad med flera huvudmäns ”samsyn” i ärendet.
Flera forskare har pekat på den makt som finns i en organisation, formell eller informell. Lagstiftningen ger makt, t.ex. socialtjänstens skyldighet att hantera tvångsåtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Vem har den reella makten över resurserna och vems ord väger tyngst i ett samarbete? Pengar, bidrag, åtgärder, fördelning av resurser ger makt. Chefskap ger makt, likaså yrkesstatus.
Studier har visat att det kan finnas många bevekelsegrunder för samarbete. Det kan finnas dolda motiv som att yrkesgrupper behöver avlastning eller vill ha kontroll av klientens situation (Boklund 1995).
5.2.4 Är samverkan alltid önskvärt?
För att samarbetet skall fylla en funktion, bör ett mervärde (added value) tillföras. Behövs ett gemensamt arbete för att en uppgift skall utföras? Exempelvis genom specialkunskap, kompetens eller att förfoga över en särskild resurs, tillföra något nytt och värdefullt till det ursprungliga uppdraget. Detta är i så fall en positiv betingelse. Om uppgiften egentligen inte kräver något samarbete, men samverkan har påbjudits av andra skäl, kan detta i stället bli en negativ betingelse.
Det är inte säkert att alla inblandade parter hela tiden upplever fördelar med samverkan. Vinsterna kan variera över tid och mellan de inblandade. Ett trögt samarbete i det korta perspektivet, kan visa sig vara ett positivt arbete i ett längre perspektiv.
Många rapporter inom det sociala området behandlar fördelar respektive hinder för samverkan, men det finns få som företräder synen att samarbete skulle vara negativt. I en rapport i ”Child Abuse and Neglect” 1998 (”The Effects of Organizational Climate and Interorganizational Coordination on the Quality and Outcomes of Children’s Service Systems”, Glisson & Hemmelgarn) företräds dock synen att ett icke samarbetande
Samverkan SOU 2001:72
156
system skulle öka mångfalden av tjänster och ge ökat stöd till klienterna.
I den kunskapsöversikt om barnavårdsutredningar som Centrum för Utvärdering av Socialt arbete (CUS) nyligen givit ut, skriver författarna Sundell och Egelund att professionellt samarbete i dag betraktas som en självklarhet för den sociala barnavården. De konstaterar vidare att det saknas ett vetenskapligt belägg för att samarbete alltid är bra. Forskningen tycks visa att samarbete är svårt att etablera och att utfallet är tveksamt.
Värdet av samverkan är alltså inte till fullo utvärderat. Det finns för- och nackdelar som vi har berört i kapitlet. Vi kan i vår genomgång av området konstatera att många förutsätter ett samarbete inom välfärdssystemet för att försöka nå förbättringar i arbetet med misshandlade och försummade barn och med deras familjer. Lagstiftaren talar om samverkan och helhetssyn, regleringsbrev tar exempelvis upp och förutsätter samarbete myndigheter emellan, praktiker inom socialtjänst, skola, polis, hälso- och sjukvård och andra arbetar dagligen med samverkan för att förbättra förhållandena för utsatta barn – för att ge några exempel.
5.3 Samrådsgrupper
I de flesta kommuner finns samrådsgrupper, dvs. grupper där socialtjänst, polis, hälso- och sjukvård eller andra (t.ex. skola) är representerade och där socialtjänsten är den sammanhållande kraften. Dessa grupper bildades i kommunerna under 1980- eller 90-talet och avsikten var att samordna arbetet när det fanns misstankar om att ett barn varit utsatt för sexuella övergrepp.
Grupperna har fungerat såväl på individnivå, dvs. att avidentifierat diskutera hur ett ärende bör hanteras, som på en mera allmän nivå med gemensam fortbildning, upprättande av gemensamma rutiner och handlingsplaner. Socialstyrelsen utarbetade i början av 1990-talet Allmänna råd om samrådsgruppernas arbete (Allmänna råd 1991:3, upphävda 1999). En del grupper har utvecklat sitt arbete att omfatta inte bara ärenden där misstanke om sexuella övergrepp finns, utan även ärenden där barn på andra sätt blivit misshandlade.
Före samrådsgruppernas tid och på ett mera allmänt plan fanns ett samarbetsorgan som ofta kallades BPS – mellan barnavårdsnämnd, polis och skola. Gruppens huvuduppgift var att främja
Samverkan
157
barns och ungdoms utveckling samt att förebygga och motverka brottslighet och annan missanpassning.
Socialstyrelsen har inom ramen för det s.k. KUB-projektet, gjort en studie av fjorton samrådsgrupper i landet (”En studie av arbetet i samrådsgrupper” 2000). I rapporten konstateras att det är varierande hur samrådsgrupperna fungerar. Erfarna samrådsmedlemmar har uttalat att samarbetet har lett till större säkerhet i hanteringen av misstänkta övergreppsärenden och dessutom inneburit samordningsvinster. Det finns emellertid även samrådsgrupper som har upphört.
Kommittén mot barnmisshandel skickade under hösten 1999 ut en enkät till samtliga polismyndigheter i landet och ställde bl.a. frågan om samrådsgrupper. De flesta polisområden uppgav att de hade fungerande samrådsgrupper tillsammans med socialtjänsten och andra. Samarbetet såg olika ut, grupperna träffades olika ofta och en del hanterade enbart ärenden på individnivå, medan andra arbetade med fortbildning, gemensamma rutiner och metodutveckling. Tjugo procent svarade att samrådsgrupp saknades och hänvisade till omorganisation, resurs- eller tidsbrist. Några uppgav att det fanns ett gott samarbete ändå. Flera pekade på personkännedom som en viktig faktor i sammanhanget.
BAMSE – som står för barn, misshandel och sexuella övergrepp – är ett samarbetsprojekt i Östergötland mellan nio kommuner och hälso- och sjukvården, som samarbetar med polis och åklagarmyndighet i distriktet. BAMSE är ett multidisciplinärt utredningsteam för ärenden som handlar om misshandel och sexuella övergrepp mot barn och ungdomar. Idén med ett multidisciplinärt utredningsteam bygger på en amerikansk modell där dessa team med sin gemensamma kunskap ger råd och stöd till socialtjänsten i komplicerade barnavårdsärenden eller deltar i utredningar av den här typen av ärenden. Syftet med ett sådant team är i grunden att genomföra bättre och mer sammanvägda utredningar.
5.4 Andra former av samverkan
Det finns många goda exempel på samverkan där olika yrkesgrupper närmat sig varandra. Socialsekreterare kan finnas placerade inom skolan, hos barnavårdscentralen (BVC) eller mödravårdscentralen (MVC). Den öppna förskolan kan ha sociala förtecken med ambitioner att vända sig till grupper som behöver särskilt
Samverkan SOU 2001:72
158
stöd. I en kommun var verksamheten för ensamstående mammor omdöpt till ”Enastående mammagruppen” – vilket sannolikt speglar en positiv grundsyn på människors inneboende förmåga att påverka och förändra sin situation. Det finns även närpoliser som regelbundet finns till hands i kommunernas gymnasieskolor. Lokalt brottsförebyggande arbete är ett annat gott exempel på såväl samverkan som ett aktivt arbete med barn och ungdomar.
Tydliga samverkansexempel finns mellan socialtjänstens arbete med barn och ungdom som far illa eller riskerar att fara illa och skolans elevvårdande arbete. Höga institutionskostnader för både barn och ungdomar har lett till en utveckling där många kommuner startat behandlingsformer i öppenvård, med ambitionen att lösa problemen i människors närmiljö. Denna typ av lokala satsningar – ofta för barn i skolåldern och för deras familjer – har vanligtvis skett mellan socialtjänst och skola, ibland med inslag från hälso- och sjukvård eller andra lokala resurser. Ytterligare ett exempel på lokal utveckling är ungdomsmottagningar, som ofta drivs av socialtjänst och primärvård tillsammans. Typiskt för samverkansarbete är att flera aktörer är inblandade.
Det är vanligt att olika huvudmän samarbetar när det har inträffat någon större kris eller olycka. Vid t.ex. bussolyckor, bränder eller vid den stora Estoniakatastrofen, utförde många myndigheter och andra ett omfattande hjälparbete i samverkan. Var och en bidrog med sin kompetens och sina resurser. Vid stora händelser blir det tydligt att ingen huvudman klarar situationen på egen hand. Att tillsammans planera, diskutera och träna under de goda dagarna, ger möjligheter till väl utförda och samordnade insatser när det verkligen behövs.
Röster om samverkan
För att få en dialog om samverkan med företrädare för socialtjänst, skola, polis, hälso- och sjukvård, bjöd kommittén in till en konferens på Sätra Bruk i Allmänna Barnhusets regi (januari 2001). Många av deltagarna berättade om lyckade projekt och gott samarbete, men också om de problem som följer gemensamma satsningar. Samtliga betonade vikten av en struktur för arbetet, vars resultat annars riskerar att bli alltför beroende av dugliga och engagerade personer. Alla såg samarbetet som en nödvändighet och
Samverkan
159
tyckte att en nationell strategi var ett intressant förslag som skulle kunna ge ökat stöd åt samverkan mellan olika huvudmän. Konferensen gav en bild av de för- och nackdelar som uppträder när verksamheter samverkar.
Barbro Hindberg ställde i sin tidigare nämnda intervjuundersökning frågan om nationella riktlinjer skulle vara till nytta i arbetet. Nästan samtliga tillfrågade ansåg att riktlinjer skulle vara ett stöd i arbetet. Intervjusvaren i de fem kommunerna ger en bild av behovet av samverkan och intresset för nationella riktlinjer.
5.5 Många har tänkt på samverkan
Flera betänkanden har under de senaste åren tagit upp vikten av att olika huvudmän samordnar sina resurser för barnets bästa.
Barnpsykiatrikommitténs betänkande ”Det gäller livet” (SOU 1998:31) framhåller vikten av att samverka för det enskilda barnets skull, men också för att på bästa sätt utnyttja samhällets gemensamma resurser och undvika dubbelarbete. Principerna för samarbete behöver utvecklas. Syftet är att ge service och vård av god kvalitet. Samverkan kräver engagemang på alla nivåer, från fält till högsta beslutande organ.
I utredningen om handläggning av ungdomsmål (SOU 1999:108) föreslås grupper för samverkan med representanter för berörda myndigheter. Utredningen förordar lokalt anpassade lösningar.
Narkotikakommissionen betonar i sitt slutbetänkande (”Vägvalet, Den narkotikapolitiska utmaningen” SOU 2000:126) behovet av lokala narkotikapolitiska strategier. Strategierna bör bl.a. innehålla en helhetssyn på barn och ungdomars villkor, utarbetas mellan berörda huvudmän, ange styrning, samordning och ansvarsfördelning mellan myndigheter. Vidare tas upp behovet av riktlinjer för det förebyggande arbetet samt ansvar och samverkan i vård och behandling. Kommissionen argumenterar för utveckling av gemensamt arbete och professionella nätverk, sammanfattat som partnerskap för samverkan.
Det finns exempel på långtgående samordning mellan socialtjänst, försäkringskassa, arbetsförmedling, hälso- och sjukvård för att rehabilitera sjukskrivna och arbetssökande personer. Betänkandet ”Egon Jönsson” ( SOU 1996:85) beskriver sådana försök.
Samverkan SOU 2001:72
160
Samverkansutredningen (”Samverkan, Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet, m.m.”, SOU 2000:114) skriver att samverkan ger kommuner och landsting möjligheter till ett effektivare resursutnyttjande och således lägre kostnader. Parterna får tillfälle att ge medborgarna bättre service. Utredningen exemplifierar olika förutsättningar för samordning som gemensam nämnd mellan kommun och landsting, samverkansavtal eller kommunalförbund.
5.6 Familjecentralen – stöd till barn och föräldrar – ett gott exempel på samverkan
Redan barnstugeutredningen (SOU 1972:27) tog upp familjeservicecentraler och förordade försök med samordning mellan MVC, BVC, den sociala barnavården, förskolan och skolan.
Under 1990-talet har det på många håll i landet utvecklats samarbetsformer mellan socialtjänst, MVC, BVC och öppen förskola – ibland i andra grupperingar och med andra intressenter som familjerådgivning, kyrka, SFI (Svenska För Invandrare). De olika verksamheterna har organiserats under ett tak, med bibehållet huvudmannaskap, budget och ursprungliga uppgifter. På sina håll i landet finns inte alla funktionerna samlade i samma byggnad, men omfattas ändå av idén. Den samlade verksamheten vänder sig till familjer med barn, företrädesvis barn i förskoleåldern.
Samverkan har benämnts familjecenter, familjecentral, familjens hus eller liknande. Vi kommer att använda ordet familjecentral, men vill poängtera att både form och innehåll kan variera mellan kommunerna. Folkhälsoinstitutet har inventerat verksamheter som bygger på denna idé och konstaterade att det då fanns ett femtiotal i landet och flera håller på att starta. Med familjecentral menas ”att mödra- och barnhälsovården, öppen förskola samt individ- och familjeomsorgen är samordnade och samlokaliserade” (”Familjecentralen”, Folkhälsoinstitutet utvärderar 14/2000).
Familjecentralen är tänkt som en mötesplats för de boende i området för att stärka det sociala nätverket runt barn och föräldrar. Uppfattningen är att förebyggande arbete och tidiga insatser är hälsofrämjande. Familjecentralen har även ekonomiska förtecken, dvs. att förebyggande och tidiga insatser kan motverka och förhindra kostsamma åtgärder vid senare tidpunkt. Tanken är vidare att erbjuda ett lättillgängligt stöd med samhällets olika funktioner i gemensamma lokaler. Rapporter från olika familjecentraler vittnar
Samverkan
161
om att det också i praktiken fungerar så att socialsekreteraren eller BVC-psykologen redan är ett känt ansikte och det är ingen hög tröskel att kliva över för att träffa denna person. Sekretess mellan de inblandade parterna förefaller inte vara något större problem, eftersom kontakt förmedlas i samförstånd med besökaren.
Solna kommun var föregångare med att utveckla ett familjecenter i stadsdelen Hagalund, 1993. Personalen inom socialtjänsten beskriver det tunga arbete som det innebar att genomdriva denna förändring, men också tillfredsställelsen i att ändra sina arbetsmetoder, lära av andra och finnas till hands bland de människor där man arbetar. Solna socialtjänst har valt att låta myndighetsutövning följa socialsekreterarnas arbete vid familjecentralen. Merparten av kommunerna har enligt Folkhälsoinstitutet valt att låta familjecentralernas arbete vara enbart förebyggande, rådgivande och stödjande, utan inslag av myndighetsutövning som handläggs på annat håll i organisationen. (Med myndighetsutövning avses kortfattat beslut om rättighet, skyldighet eller förmån.)
Närheten till kommuninvånarna innebär att verksamheten kan anpassas till besökarnas behov och önskemål. Olika sorters gruppverksamheter förekommer allt efter familjernas behov. Det uppstår nya arbetssätt när yrkesgrupper får daglig kontakt. Personalen vid en familjecentral beskrev språksvårigheter som hinder i de löpande gruppaktiviteterna, men idén om babymassage hade fått stort gehör; där kunde alla föräldrar med spädbarn delta utan någon hindrande språkbarriär.
När ett samarbete inleds, konkret och i gemensamma lokaler, innebär detta att vad som sker internt inom en organisation även kommer att beröra de övriga organisationerna. Om en huvudman drastiskt ändrar de ekonomiska förutsättningarna eller gör reduceringar i den egna verksamheten, kan även övriga parter drabbas och resultatet t.o.m. bli så drastiskt att samverkan upphör. Att samarbeta kan innebära att vissa resurser reserveras för viss tid för att möjliggöra den kraft och det engagemang som en gemensam satsning fordrar.
Samverkan mellan olika verksamheter kräver flexibla personalgrupper, som både skall svara mot den egna organisationens krav och samtidigt fungera tillsammans med de andra intressenterna på familjecentralen. I en av de utvärderingar som har gjorts, har personalen formulerat kravet på den lokala samverkan som något som förutsätter hela treenigheten hela tiden: engagemang, närvaro och tid (Bak & Gunnarsson 2000).
Samverkan SOU 2001:72
162
Det finns en allmän föreställning om att barnomsorg och hälsooch sjukvård för barn är skyddsnät för utsatta barn. Flera studier har visat att detta skyddsnät har glesa maskor (bl.a. Lagerberg 1998). Dock ger familjecentralen tydliga förutsättningar och en tydlig struktur för samarbetet. På familjecentralen kommer de olika verksamheterna närmare varandra med olika sorts kunskap och kompetens som rör barn. Den psykosociala kompetensen ökar sannolikt och gagnar upptäckten av barn som far illa. En erfarenhet som personalen har gjort, är att yrkesrollerna ofta framträder klarare när man får tillgång till varandras yrkeskunskap.
Barbro Hindberg visar i sin tidigare nämnda intervjuundersökning att personalen tycker sig ha fått ett politiskt budskap om att samarbeta. Emellertid återspeglas inte alltid engagemanget i resurstilldelning, utan det är ett gap mellan politiska mål och konkret verklighet.
Flera instanser ställer sig positiva till en samverkansform som familjecentralen. Vi anser att den är en intressant samarbetsmodell som har stor utvecklingspotential. Utredningen ”Stöd i föräldraskapet” (SOU 1997:161) lyfter exempelvis fram familjecentralen som en god förebild. Folkhälsoinstitutet, som har utvärderat modellen, konstaterar att ur ett brukarperspektiv såväl som ett samverkansperspektiv är modellen framgångsrik. Folkhälsoinstitutet (”Familjecentraler” 14/2000), drar två slutsatser av sitt arbete:
Familjecentraler är framtidens stöd till föräldrar och barn. Det vore en riktig empowerment-strategi för framtidens familjestöd att överlåta mera beslutsfattande, kring såväl verksamhet som ekonomi, till familjecentralernas samordnare eller personalgrupp.
163
6 Anmälan till socialnämnden
Bara en liten andel av de barn som misstänks fara illa anmäls till socialnämnden.
Bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet finns i 71 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL). Den 1 januari 2002 träder en ny socialtjänstlag i kraft (SFS 2001:453). En bestämmelse som i sak motsvarar 71 § SoL finns i 14 kap. 1 § i den nya lagen.
71 § SoL har följande lydelse:
Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till nämnden.
Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket.
De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet.
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd.
Bestämmelserna 71 § SoL (14 kap. 1 §) har successivt skärpts och även kommit att omfatta fler yrkeskategorier. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten omfattas samtliga av
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
164
anmälningsskyldigheten. Detsamma gäller de anställda vid dessa myndigheter. Skyldiga att anmäla och lämna uppgifter är även alla som bedriver antingen enskild verksamhet som berör barn eller ungdom eller enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område.
De som omfattas av bestämmelserna är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Inom familjerådgivning gäller i stället en skyldighet att anmäla vid kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet.
Det finns även en rekommendation i 71 § SoL (14 kap. 1 §) till allmänheten att anmäla i motsvarande fall. Den bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.9.
De som är anmälningsskyldiga är också skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd. En person som gjort anmälan till nämnden är därför skyldig att fortlöpande informera nämnden om sådana förhållanden som kan ha betydelse för utredningen. Även de som är anmälningsskyldiga men som inte har gjort anmälan har sådan uppgiftsskyldighet. En anmälningsskyldig person som känner till att det pågår en utredning hos socialnämnden är därför skyldig att underrätta nämnden om han får kännedom om något som kan ha betydelse för utredningen (JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 341).
Anmälningsskyldigheten fungerar inte
Anmälningsskyldigheten är ovillkorlig; den som får kännedom om något som kan innebära att ett barn behöver skydd av socialnämnden är skyldig att göra en anmälan. Trots detta visar resultaten av olika undersökningar att det bara är en liten andel av de barn som misstänks fara illa, som anmäls till nämnden.
Resultatet av en undersökning inom förskolor i Stockholm 1997 visade exempelvis att anmälan gjordes i endast omkring en tredjedel av fallen (FoU-rapport 1999:24). En jämförelse med resultaten av två äldre undersökningar – den ena gjord i Stockholm 1990 och den andra i olika delar av landet 1995 – visar att anmälningsfrekvensen inte ökat, trots att lagstiftningen skärpts.
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
165
Studier inom grundskolor i Stockholm 1998 visade att anmälan gjordes i 45 procent av fallen. Detta innebar en kraftig ökning i förhållande till situationen 1995, då endast 14 procent anmäldes.
Enligt en undersökning 1995 bland sköterskor på barnavårdscentraler anmäldes 11 procent av de barn som misstänktes fara illa till socialnämnden (D. Lagerberg 1998). I de fall där situationen bedömdes som mycket allvarlig uppgick dock anmälningsfrekvensen till drygt 30 procent.
Anmälningsbenägenheten bland svenska läkare är knappast studerad, men en studie bland läkare på barnavårdscentraler och barnläkare inom slutenvården i Göteborg 1999 visade dock att 67 procent av läkarna någon gång låtit bli att anmäla, trots misstanke om att ett barn for illa (A. Hägg & M. Borres 1999).
Graden av rapportering skiljer sig således mellan olika yrkesgrupper men är låg inom samtliga. Även om det inte är möjligt att finna några exakta siffror, kan ändå konstateras att anmälningsskyldigheten inte fungerar som lagstiftaren avsett. Om inte ens de basverksamheter som dagligen möter stora grupper av barn fullgör sin anmälningsskyldighet, gör man det sannolikt i ännu lägre utsträckning inom de verksamheter som inte så frekvent möter barn.
Flera frågor infinner sig. Finns det brister i de lagbestämmelser som gäller, eftersom så många låter bli att följa dem? Känner de yrkesverksamma till anmälningsskyldigheten och dess närmare innebörd? Behövs ytterligare information, utbildningsinsatser eller lagstiftning?
I det följande redovisar vi vår syn på behovet av ändringar av lagbestämmelser m.m. om anmälningsskyldigheten.
6.1 Ordet anmälan
Vår bedömning:
Det finns inte skäl för att ersätta ordet anmälan med något annat ord.
Det framförs ofta uppfattningen att ordet ”anmäla” borde ersättas av ett ord med mindre negativ laddning, t.ex. informera, underrätta eller överföra. Vi delar inte den uppfattningen.
För många enskilda har ordet anmälan visserligen en negativ klang. Man upplever socialnämndens inblandning som ett hot i
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
166
stället för en möjlighet att få hjälp. Berörda föräldrar kan uppfatta sitt föräldraskap som ifrågasatt. Att ett barns situation är sådan att en anmälan måste göras, är emellertid något allvarligt, och ordet anmälan talar tydligt om detta. Ur barnets synvinkel är en anmälan till nämnden t.o.m. av större vikt än anmälan till polisen. Det finns därför inte skäl att av hänsyn till föräldrar, och kanske även anmälaren själv, avdramatisera anmälningsförfarandet genom att kalla anmälan för något annat.
Enligt vår uppfattning är det verkliga problemet inte att ordet anmälan har en för stark negativ laddning, utan i stället att fokus alltför ofta är inställt på skyldigheten att anmäla i stället för på socialnämndens stödjande och hjälpande verksamhet. Det talas och skrivs mycket om skyldigheten att anmäla och om att socialnämnden omhändertar barn med tvång. Mycket litet uppmärksamhet får däremot socialnämndens övriga verksamhet som rör barn och unga och vars syfte är att stödja.
Socialnämnden skall enligt 12 § SoL bl.a. i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver (fr.o.m. 1 januari 2002: 5 kap. 1 §). Frivillighet och självbestämmande skall vara vägledande vid handläggningen av enskilda ärenden.
Vi tror att mycket vore vunnet om socialtjänstens hjälpande och stödjande funktion gjordes mer känd för allmänheten. Att socialnämnden skall informera om anmälningsskyldigheten anses oftast självklart. Lika självklart borde det vara att nämnden informerar om och synliggör de redskap och verktyg man har för att hjälpa barn, unga och deras familjer.
Bland dem som arbetar med barn råder stor enighet om att ju tidigare insatser sätts in, desto större är möjligheterna att hjälpa barnet. Denna uppfattning har också fått spridning i samhället i övrigt. En grundläggande inställning inom yrkesgrupper som arbetar med barn måste därför vara att så tidiga insatser som möjligt alltid skall eftersträvas. Ofta är de problem som kan finnas i en familj kända långt innan situationen blir så allvarlig att en anmälan måste göras. Vanligtvis mår inte bara barnet dåligt, utan även familjen i övrigt. De flesta vill ha hjälp.
För enskilda människor är det viktigt dels att de känner till att det finns hjälp att få, dels att de enkelt och snabbt kan få kontakt med hjälpande instanser. Som ett gott exempel kan här nämnas de
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
167
familjecentraler som numera finns på många håll i landet, där flera huvudmän samverkar under samma tak.
Att alltid eftersträva förebyggande och tidiga hjälpinsatser i arbetet med barn och deras familjer ger goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete med föräldrar och barn. Då behöver sannolikt insatserna inte heller vara så drastiska. Det innebär också bättre möjligheter att påverka allmänhetens attityd till socialnämnden i positiv riktning.
6.2 När är man skyldig att anmäla?
Vårt förslag:
Ordet ”skydd” i 71 § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) ersätts av orden ”skydd eller stöd”.
En svårighet vid tillämpningen av 71 § SoL har visat sig vara att de som är skyldiga att anmäla har svårt att ta ställning till när anmälningsskyldigheten inträder. Vi anser att paragrafen bör ändras så att anmälningsskyldigheten knyts till ett barns behov av skydd eller stöd i stället för enbart skydd, som lagtexten säger i dag.
Enligt lagtexten skall anmälan göras vid ”kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd”. I förarbetena till lagen sägs att anmälningsskyldigheten inte förutsätter att det är klarlagt att socialnämnden behöver ingripa. Även uppgifter som är svårbedömda eller obestyrkta skall anmälas, om de tyder på att ett barn kan behöva stöd eller hjälp från socialnämndens sida (SoU 1979/80:44 s. 113 och prop. 1989/90:28 s. 131 f.).
Justitieombudsmannen (JO) har sagt att anmälningsskyldigheten inte får bli föremål för överväganden av de anmälningsskyldiga själva och att kritik för obefogad anmälan torde förutsätta att anmälan objektivt sett framstår som helt opåkallad (JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 247).
Olika yrkesgrupper har olika uppfattningar
Lagtexten upplevs som abstrakt av många som skall tillämpa den. Ute i verksamheterna talas det om att man är skyldig att göra
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
168
anmälan till socialnämnden vid ”misstanke” om missförhållanden. Enligt lagtexten inträder anmälningsskyldigheten emellertid inte vid misstanke, utan i stället vid ”…kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd”. Frågan är hur välgrundad en misstanke måste vara för att anmälningsskyldigheten skall träda in.
De fall där det finns tydliga tecken på att barn blivit utsatta för misshandel ställer sällan till några större problem för de anmälningsskyldiga. I dessa fall vet man att man måste anmäla och som regel gör man det också. Men vad gäller när oron för ett barn är vag, svår att klä i ord och det kanske inte finns några direkta tecken på att barnet far illa? Särskilt svårt kan det vara att bedöma om en anmälan skall göras vid misstanke om psykisk misshandel, eftersom sådan misshandel sällan lämnar några synliga spår.
Studier har visat att det råder skilda uppfattningar såväl mellan som inom olika yrkesgrupper om vad som är skadlig behandling av barn. Man oroar sig för olika barn och har även skilda uppfattningar om när förhållandena skall anses vara sådana att anmälningsskyldigheten träder in (se D. Lagerbergs rapport ”Definition av samhällelig omsorgsbrist och skadlig behandling av barn” som finns i bilaga till betänkandet).
En gråzon kan inte undvikas
Att bedöma om kriterierna för att göra en anmälan är uppfyllda eller inte är onekligen en mycket svår uppgift. Enligt vår uppfattning är det emellertid varken lämpligt eller möjligt att i lagstiftningen mer exakt ange en gräns där anmälningsskyldigheten träder in. En gråzon kommer ändå alltid att finnas. Där kommer frågan om en anmälan skall göras eller inte ytterst att vara beroende av flera olika faktorer, som den anmälningsskyldiges egen kompetens, det stöd som erbjuds honom eller henne, innehållet i eventuella rutiner om anmälningsskyldighet och relationen till andra berörda myndigheter.
Vi anser att problemet i stället måste angripas genom utökad information och utbildning, tydligare rutiner på arbetsplatserna, utökat utnyttjande av möjligheten att konsultera socialtjänsten etc.
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
169
Ordet ”skydd”
Vi anser emellertid att ordet ”skydd” i lagtexten är olyckligt valt. Ordet för tankarna till att en anmälan skall göras endast vid tecken på mycket allvarliga missförhållanden. Enligt förarbetena är i stället anmälningsskyldigheten knuten till en underårigs behov av stöd eller hjälp. Lagtexten och förarbetena stämmer alltså inte särskilt väl överens.
Vi delar uppfattningen i förarbetena att samhället måste ha en högre ambitionsnivå än att endast uppmärksamma de barn och unga som behöver skydd. Barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda i hemmet eller av någon annan anledning far illa måste få hjälp i ett långt tidigare skede. Denna uppfattning bör komma till uttryck direkt i lagtexten och inte bara i förarbetena. Vi föreslår att ordet ”skydd” i 71 § SoL (14 kap. 1 §) ersätts av orden ”skydd eller stöd”.
Den föreslagna lydelsen klargör för de anmälningsskyldiga att missförhållandena inte behöver vara så allvarliga. Den som har grundad anledning att misstänka att ett barn kan behöva någon form av insatser från socialnämndens sida skall alltid göra en anmälan. Syftet med ändringen är i och för sig inte att utvidga tillämpningsområdet för 71 § SoL utan i stället att slå fast vad som redan gäller enligt förarbetena. Den nya lydelsen bör emellertid innebära att det blir lättare att bedöma när det skall göras anmälningar. Det ger också bättre möjligheter för de anmälningsskyldiga att förklara för föräldrar och andra att en anmälan görs för att hjälpa, inte för att underkänna föräldrarna. En ökad fokusering på stöd bör därmed innebära förbättrade möjligheter att få till stånd en god samverkan kring familjen.
Ordvalet ”skydd eller stöd” är lämpligare också med hänsyn till att anmälningsskyldigheten även gäller äldre barn. Anmälningar som rör äldre barn grundar sig som regel på barnets eget beteende och inte på att föräldrarna skulle utsätta barnet för misshandel eller någon annan skadlig behandling. Ordet ”skydd” kan därför framstå som missvisande.
Den föreslagna lydelsen harmonierar vidare bättre med 50 a § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 11 kap. 2 §). Där finns bestämmelser om utredningar av socialnämnden om underåriga som kan behöva just skydd eller stöd.
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
170
Att hjälpa själv i stället för att anmäla
En komplicerad fråga är om en anmälan skall göras även om det finns kompetens att hantera barnets problem inom den egna organisationen. Det kan hävdas att barnet inte behöver socialnämndens hjälp i dessa situationer eftersom hjälpen finns tillgänglig på annat håll. Vi anser att frågan inte kan ges något entydigt svar utan måste bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall.
Ett barn som har inlärningssvårigheter i skolan kan exempelvis i normalfallet få behövlig hjälp i skolans regi eftersom skolan är skyldig att ge särskilt stöd till elever som har svårigheter i skolarbetet. Bedömningen blir en annan om det finns skäl att misstänka att svårigheterna har sin grund i att barnet utsätts för misshandel eller annan skadlig behandling i hemmet. I sådana fall är skolans insatser inte tillräckliga utan en anmälan till socialnämnden måste göras. Det är sedan socialnämndens ansvar att utreda barnets förhållanden närmare.
Även inom hälso- och sjukvården, kanske främst barn- och ungdomspsykiatrin, kan frågan uppkomma om det är tillräckligt att hjälpa ett barn eller en ungdom genom egna insatser. Kanske görs den bedömningen att man kan erbjuda nödvändig behandling i egen regi och att en anmälan inte skulle gagna eller rent av riskera att skada barnet. Även här gäller emellertid att om förutsättningarna för anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) är uppfyllda så skall en anmälan alltid ske. Det eventuella behovet av åtgärder bestäms av socialnämnden. JO har vid flera tillfällen riktat kritik mot hälso- och sjukvården för att man dröjt med att anmäla (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 261 och 1995/96 s. 247). Att ett barn eller en ungdom är intaget på sjukhus och inte utsatt för någon reell fara har därvid inte ansetts som skäl för att låta bli att anmäla. JO har pekat på att det kan vara lämpligt att behandla ömtåliga fall i samrådsgrupp i syfte att försöka uppnå en samordnad handlingslinje.
I dessa situationer finns det anledning att hålla i minnet att socialtjänsten intar en särställning i förhållande till andra verksamheter genom den större möjligheten att få en helhetsbild av barnet och familjen. Socialtjänsten kan exempelvis ha fått in anmälningar från flera olika håll beträffande ett och samma barn. Socialtjänsten har också en unik möjlighet att, trots sekretessbestäm-
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
171
melserna, från andra myndigheter begära in de uppgifter som behövs för att utreda barnets situation.
Av betydelse i sammanhanget är också socialtjänstens skyldighet att vid behov samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar när insatser för enskilda skall utformas och genomföras (9 § SoL, fr.o.m. 1 januari 2002: 3 kap. 5 § ).
Barnet kan behöva stöd och hjälp från skolan, förskolan etc. även sedan en anmälan gjorts till socialnämnden. Ur barnets perspektiv är det oerhört viktigt att anmälaren inte upphör att stödja barnet efter det att en anmälan gjorts. Att socialnämnden har ett yttersta ansvar för barnet innebär inte att anmälarens ansvar faller bort.
6.3 Barnets ställning
Vår bedömning:
Lite äldre barn väljer emellanåt att avstå från att söka hjälp hos skolpersonal och andra yrkesverksamma av rädsla för att en anmälan skall göras. Även om detta är ett problem finns det inte tillräckliga skäl för att ge barn laglig möjlighet att hindra att en anmälan görs till socialnämnden. De lite äldre barnens motstånd mot att söka hjälp hos skolpersonal och andra yrkesverksamma på grund av risken för en anmälan kräver i stället andra åtgärder.
Anmälningsskyldigheten hindrar barn från att berätta
Många barn lever utan goda vuxenrelationer. Ett barn som behöver stöd, råd eller annan hjälp men som saknar vuxna att vända sig till i sin familj eller bekantskapskrets, är hänvisat till en lärare, skolsköterska, skolpsykolog etc. Alla dessa yrkesgrupper har anmälningsskyldighet. Det är känt att barn och ungdomar som misshandlas eller av annan anledning far illa i hemmet inte alltid vill söka hjälp hos personalen på skolan av rädsla för just anmälningsskyldigheten. Av lojalitet till föräldrarna väljer barnet att tiga om missförhållanden. Detta kan få till följd att problemen förvärras och att eventuella stödinsatser sätts in senare än vad som annars varit fallet. Man kan således hävda att den anmälningsskyldighet som syftar till att skydda och hjälpa också
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
172
för med sig en risk för att barn i utsatta situationer står ensamma, utan möjligheter till hjälp.
Många av de barn som ringer till Barnens Hjälptelefon hos BRIS väljer denna kanal för att de vill prata med en vuxen utan att riskera en omedelbar anmälan. En annan sak är att de senare ofta samtycker till att skolan, socialnämnden eller någon annan hjälpande myndighet eller person kontaktas. De yrkesverksamma som möter de lite äldre barnen, bekräftar att anmälningsskyldigheten emellanåt hindrar barn från att söka hjälp.
Visserligen kan det finnas större möjligheter att avstå från att göra en omedelbar anmälan när fråga är om äldre barns förhållanden eftersom de äldre barnen inte är lika utlämnade och inte har samma omedelbara behov som de yngre, men anmälningsskyldigheten utgör likväl ett hinder för barnen. En ovillkorlig anmälningsskyldighet, utan möjlighet till medbestämmande för barnet, har också den nackdelen att en anmälan riskerar att skada relationen mellan anmälaren och barnet. De möjligheter anmälaren kan ha att själv hjälpa barnet i framtiden, riskerar därmed att gå förlorade.
Problemet har föranlett oss att överväga om de lite äldre barnen borde ges en laglig möjlighet att påverka i frågan om en anmälan skall göras eller inte.
Bör barnet ges möjlighet att hindra en anmälan?
Varje barn har självt den bästa kunskapen om sina egna förhållanden och måste ses som en god expert på sin egen hälsa och sina egna levnadsförhållanden. Vad som är jobbigt för ett barn, kanske inte är det för ett annat.
Det är inte givet att den bästa hjälpen för varje utsatt barn i varje situation är att göra en omedelbar anmälan till socialnämnden. Något barn kanske känner en befogad rädsla för att en anmälan skulle förvärra situationen ytterligare, i vart fall för stunden. En anmälan som grundar sig på ett barns egen berättelse kan också sägas peka ut barnet och för med sig en risk för att barnet tar på sig en skuldbörda. I detta sammanhang kan också nämnas att barn under senare år i olika socialrättsliga sammanhang getts mycket stora möjligheter att påverka i frågor som rör barnets egen person (se t.ex. 21 kap. 5 § föräldrabalken och 10 § SoL).
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
173
Vi har emellertid fastnat för att det inte är möjligt att ge barnet rätt till medbestämmande i frågan om en anmälan skall göras eller ej. Ett så stort ansvar kan inte läggas på ett barn som kan vara både kroppsligt och själsligt skadat och dessutom bundet av lojalitet mot föräldrarna, som oftast är förövarna. Ett barn har inte heller tillräcklig livserfarenhet för att se realistiskt och nyanserat på sin egen situation.
Barnet kan exempelvis ha svårt att överblicka de långsiktiga konsekvenserna av misshandel och andra övergrepp. De fulla konsekvenserna kanske står klara först när barnet kommit upp i vuxen ålder. Medbestämmande för barnet skulle också föra med sig en risk för att barnet gavs skulden för en utebliven anmälan; det vore alltför frestande att avstå från en besvärlig anmälan med hänvisning till att barnet inte ville anmäla.
Ett barn i en utsatt situation behöver hjälp av vuxenvärlden, inte ett eget ansvar som barnet inte är moget att bära. Ett sådant synsätt får också anses bäst stämma överens med tankarna bakom FN:s konvention om barnets rättigheter.
De lite äldre barnens särskilda svårigheter måste i stället bedömas och åtgärdas på annat sätt. Enligt vår uppfattning handlar det här först och främst om personalens tillgänglighet och kompetens men också om olika yrkesgruppers förmåga att samverka med varandra.
Barn behöver vuxna i sin vardag
En grundförutsättning för att barn skall förmås att dela med sig av sina problem till någon vuxen är att barnen i sin vardag har tillgång till vuxna människor som har vilja och tid att lyssna. Detta är något som brukar lyftas fram inte minst av barnen själva. Eftersom alla lite större barn går i skolan är det särskilt viktigt att det finns kloka och lyssnande vuxna där.
All skolpersonal kan emellertid inte förväntas ha särskild kompetens i att möta utsatta barn. Därför är en god elevvård där sådan kompetens finns av största betydelse för barn som far illa och behöver hjälp. Ju större kompetens den vuxne har, desto bättre är hans eller hennes möjligheter att få barnet att känna tillit och våga berätta. Den vuxne som får ta emot ett förtroende från ett barn måste göra sitt yttersta för att övertyga barnet om att det inte står ensamt. Om en anmälan blir aktuell är det den vuxnes uppgift att
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
174
få barnet att förstå varför anmälan sker och vad den innebär samt att ge barnet fortsatt stöd. Vikten av att samtala med barnet och att ge barnet stöd i en eventuell anmälningsprocess kan inte nog betonas. Det barn som känner tillit till och respekt för en vuxen, kan lättare acceptera de beslut som den vuxne fattar.
6.4 Vikten av handlingsplaner och annat stöd
Vår bedömning:
Rutiner, handlingsplaner eller liknande där den som är anmälningsskyldig ges råd om hur han eller hon bör förfara när ett barn visar tecken på att fara illa bör finnas inom vissa verksamheter som berör barn och ungdomar.
Förslag härom lämnas i andra sammanhang i betänkandet.
En del verksamheter har redan i dag handlingsplaner, samverkansprogram eller liknande som tjänar syftet att ge vägledning i en anmälningssituation. Vi anser att någon form av sådana planer bör finnas inom vissa verksamheter som berör barn och ungdomar. I dessa kan praktiska och juridiska frågor kring anmälningsskyldigheten, frågor kring handledning, konsultation, samarbete med andra verksamheter osv. behandlas.
Vilket stöd behöver den som är anmälningsskyldig?
Hjälp med praktiska frågor
Ett beslut att anmäla för med sig en rad praktiska och juridiska frågor för den som är anmälningsskyldig. Till vem görs anmälan? Kan den göras muntligen? Skall barnet tas med till skolsyster eller läkare vid en första misstanke om misshandel? Kan barnet gå hem efter skoldagens slut? Hur samtalar jag med barnet? Hur samtalar jag med föräldrarna? Får jag något stöd?
När en anmälan på grund av misshandel aktualiseras är situationen ofta så akut att det inte finns tid att närmare fundera på dessa frågor. Det är därför nödvändigt att den anmälningsskyldige har en struktur att följa, som anger hur han eller hon skall gå till väga. Även i mindre akuta situationer är inarbetade rutiner och handlingsplaner ett stort stöd för den som anmäler. Att det finns
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
175
tydliga riktlinjer från ledningen som anger vem som skall göra vad, när och hur osv. främjar också det samarbete som kan bli nödvändigt mellan olika yrkesgrupper som arbetar med barn som far illa. Frånvaron av direktiv i en anmälningssituation ökar risken för att den anmälningsskyldige väljer att, medvetet eller omedvetet, blunda för det svåra i stället för att ta steget att göra en anmälan. Ytterst är det de utsatta barnen som får ta konsekvenserna av att direktiv saknas.
I några kommuner har man infört en arbetsrutin som innebär att socialtjänsten sammanför anmälare och den anmälde. Erfarenheten är att en sådan öppenhet gagnar det fortsatta arbetet kring familjen då det blir mer tydligt att man strävar efter att göra gott. Öppenheten gör också att lärare och andra anmälare blir mer professionella i sitt förhållningssätt.
Anmälaren kan behöva personligt stöd
Den som beslutar sig för att göra en anmälan till socialnämnden befinner sig i en mycket svår situation. Han eller hon känner i allmänhet en stark oro för barnet och tvivlar kanske också på att beslutet att anmäla är det bästa för barnet. Det kanske är första gången personen gör en anmälan. Utöver dessa tvivel har den anmälningsskyldige att brottas med oron för hur barnet och dess föräldrar skall reagera på anmälan. Föräldrar som omfattas av en anmälan kan reagera med aggressivitet; att yrkesverksamma som gjort en anmälan utsätts för trakasserier och hot är inte alldeles ovanligt.
Det är inte realistiskt att tro att allt sådant kan undvikas. I den anmälningsskyldiga personalens yrkesroll får också anses ingå att acceptera ett visst mått av sådant obehag. Problemet är dock sannolikt onödigt stort i dag. Tydliga direktiv kan ge den anmälningsskyldige såväl praktisk vägledning som en större säkerhet. Föräldrar som berörs av en anmälan kan säkerligen lättare acceptera ett beslut att anmäla om den anmälningsskyldige hanterat ärendet korrekt, säkert och med respekt för de berörda. Även i detta avseende har således handlingsplaner eller liknande en stor betydelse.
Sådana planer kan också innehålla direktiv för hur man bör agera inom verksamheten när den anmälningsskyldige faktiskt utsatts för eller riskerar att utsättas för hotfulla situationer eller liknande. I
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
176
ärenden där det bedöms finnas risk för att den anmälde reagerar med aggressivitet, hot, våld etc. kan det exempelvis finnas anledning att låta flera personer skriva under anmälan om det är möjligt. I vissa skolor är det i stället rektor som gör alla anmälningar till socialnämnden. Oavsett vilken metod som valts inom verksamheten får inte glömmas bort att den anmälningsskyldige alltid har ett personligt ansvar för att anmälan görs och att skyldigheten att anmäla inte kan delegeras. Skulle verksamhetsledningen anse att en anmälan inte bör ske har den anmälningsskyldige således alltid ett eget ansvar att göra en anmälan om det kommit fram uppgifter som tyder på att ett barn kan vara i behov av skydd från socialnämndens sida.
Anmälaren kan även behöva stöd i form av handledning. Det är av största betydelse att ledningen har en beredskap att ge sådant stöd. Även frågor om handledning kan behandlas i handlingsplaner.
Konsultation kan hjälpa både barnet och anmälaren
Den anmälningsskyldiges möjlighet att konsultera socialtjänsten har tidigare uppmärksammats bl.a. i lagstiftningssammanhang (prop. 1996/97:124 s. 106). Med hänsyn till konsultationens stora betydelse finns det skäl att nu lyfta frågan på nytt.
Med konsultation brukar i detta sammanhang avses att den anmälningsskyldige kontaktar socialtjänsten för att diskutera ett barns förhållanden utan att barnets identitet avslöjas.
Konsultationen innebär möjligheter för den anmälningsskyldige att få hjälp med att tolka fakta, bedöma om ett barns beteende är normalt osv. Efter kontakten kan han eller hon lättare fatta ett beslut att anmäla, alternativt avstå från att anmäla. Socialtjänsten kan även ge tips om hur man kan arbeta vidare med ett barn eller en familj, hur man kan gå till väga vid föräldrasamtal etc.
Någon gång kan det också finnas behov av att konsultera andra yrkesgrupper än socialtjänsten. Exempelvis kan en läkare tillfrågas om blåmärken och andra skador. Sådana kontakter är ofta av stort värde såväl för den anmälningsskyldige som för barnet då de bidrar till att snabbt få fram ett gott beslutsunderlag. Samtidigt måste den anmälningsskyldige hålla i minnet att det räcker att det finns grundade misstankar om något missförhållande för att anmälningsskyldighet skall träda in och att det är socialnämndens ansvar att
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
177
göra den utredning som kan behövas för att ta reda på om det krävs åtgärder (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 264 och 1995/96 s. 247). Som regel bör det därför vara en uppgift för socialtjänsten och inte för den anmälningsskyldige att konsultera olika yrkesgrupper.
Samverkan i samrådsgrupper
Ett annat sätt att få stöd i handläggningen av ett ärende om barnmisshandel är att diskutera ärendet i en lokal samrådsgrupp, där representanter från flera myndigheter – främst socialtjänst, polis och barnpsykiatri – deltar. Samrådsgrupper finns i flertalet kommuner i landet (se Socialstyrelsens expertrapport ”Sexuella övergrepp mot barn. En studie av arbetet i samrådsgrupper” 2000). De flesta av dem bildades under 1990-talet i syfte att främja samarbetet i ärenden om sexuella övergrepp mot barn. Många av grupperna behandlar numera även ärenden som rör våld mot barn. I samrådsgrupperna diskuteras endast avidentifierade ärenden.
Vanligtvis är det socialtjänsten som initierar ärenden i samrådsgrupperna. Här är det alltså som regel fråga om stöd som ges till socialtjänsten när en anmälan redan gjorts.
6.5 Återkoppling från socialtjänsten
Vårt förslag:
Socialstyrelsen ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om information till den som gjort en anmälan enligt 71 § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §).
Något som i dag utgör ett stort problem är att den som gjort en anmälan ofta inte får någon återkoppling från socialtjänsten. Såväl olika rapporter och undersökningar som synpunkter som framförts direkt till kommittén visar att benägenheten att anmäla ökar om socialtjänsten lämnar någon form av återkoppling. Vi anser att varje socialnämnd bör ha som rutin att alltid svara på en anmälan.
Ett skäl till att yrkesverksamma emellanåt avstår från att anmäla till socialnämnden är att de upplever det som frustrerande att inte få veta vad anmälan leder till; man saknar en återkoppling i någon form. Enskilda personer som gjort en anmälan kan känna samma
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
178
frustration. Den som ingenting får veta kan tolka frånvaron av reaktion som att anmälan inte lett till några åtgärder över huvud taget. Nästa gång det uppstår misstankar om att ett barn far illa, kanske man bedömer att det inte är någon idé att anmäla.
Det finns lagliga hinder
Att återkoppling inte förekommer i någon större utsträckning i dag är delvis en konsekvens av att bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) hindrar socialnämnden från att fritt lämna ut uppgifter om enskildas personliga förhållanden (7 kap. 4 §). Huvudregeln är att sekretess gäller såväl mot andra myndigheter som mot enskilda.
Rent allmänt kan konstateras att sekretessbestämmelserna inte alltid är förenliga med barnets bästa. Exempelvis kan konstateras att det i en anmälningssituation enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) många gånger är lättare för skolan, förskolan etc. att förstå och stötta det barn som anmäls, om man har möjlighet till insyn i socialnämndens utredning. Enligt dagens bestämmelser förutsätts i princip samtycke från vårdnadshavaren för att uppgifter om barnets situation skall kunna lämnas ut från socialtjänsten.
Offentlighets- och sekretesskommittén arbetar f.n. med en översyn av sekretesslagen (dir. 1998:32). I uppdraget ingår bl.a. att se över de sekretessbestämmelser som reglerar möjligheterna att lämna uppgifter om enskilda mellan samverkande myndigheter. Vi anser att frågan om sekretess vid samverkan i ärenden som rör barn som far illa bör prövas i detta sammanhang och avstår därför från att lämna förslag till ändring i sekretesslagen. Vi har i stället i en skrivelse till Offentlighets- och sekretesskommittén gjort kommittén uppmärksam på de särskilda sekretessproblem som kan föreligga när myndigheter skall samverka kring barn som far illa.
Viss återkoppling är ändå möjlig
Vi vill emellertid poängtera att sekretessbestämmelserna inte hindrar varje form av utlämnande av information från socialnämndens sida. Ingenting hindrar exempelvis att anmälaren underrättas om att socialnämnden tagit emot en anmälan. Uppgift kan också lämnas om vem som handlägger ärendet och om handläggarens telefonnummer. I normalfallet bör den som utreder ärendet hos socialnämnden också ha behov av att kontakta anmälaren för att få
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
179
ytterligare uppgifter. Även ett sådant samtal kan ses som en form av återkoppling, trots att sekretessbestämmelserna hindrar socialsekreteraren från ett fritt uppgiftslämnande.
Problemet med bristen på återkoppling är inte nytt. Förutom i olika undersökningar, rapporter etc., har problemet uppmärksammats även i lagstiftningssammanhang. I regeringens proposition 1996/97:124, Ändring i socialtjänstlagen, sägs uttryckligen att socialtjänsten regelmässigt bör bekräfta mottagandet av anmälningar (s. 111). Den uppmärksamhet som frågan fått i olika sammanhang har emellertid inte lett till att förhållandena förbättrats, utan problemet kvarstår. Andra åtgärder krävs därför.
Svenska Kommunförbundet har utarbetat ett särskilt formulär, ”Bekräftelse – Mottagande av anmälan”, avsett att användas av socialnämnderna i syfte att ge återkoppling efter en anmälan. Formuläret innehåller uppgift om handläggare m.m. och är tänkt att skickas rutinmässigt till den som gjort en anmälan. Detta formulär används i dag av vissa men långt ifrån alla kommuner.
Varje kommun bör ha som rutin att alltid ge återkoppling på en anmälan. Därigenom kan tilltron till socialtjänsten öka och som en följd av detta även benägenheten att anmäla. Det måste poängteras att en sådan rutin måste ses som ett minimikrav. Rutinen syftar till att garantera någon form av återkoppling i de ärenden där en mer omfattande samverkan inte visat sig erforderlig eller möjlig. Det är därför vi föreslår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om information från socialnämnden till den som gjort en anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §).
Uppgifter kan också lämnas med den enskildes samtycke
När det gäller socialnämndens möjligheter att lämna ut uppgifter om enskildas personliga förhållanden får det inte heller glömmas bort att sådana uppgifter alltid kan lämnas med den enskildes samtycke. Den enskilde kan vara både barn och vårdnadshavare. När barnet uppnått en ålder om 12–13 år kan det bli aktuellt med samtycke från både barnet och vårdnadshavaren.
Erfarenheten har visat att vårdnadshavare sällan motsätter sig samverkan mellan olika myndigheter i det egna barnets intresse. Socialnämnden bör självklart sträva efter att få till stånd en sådan samverkan.
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
180
6.6 Hänvisning till 71 § socialtjänstlagen i andra lagar
Vårt förslag:
Hänvisning till 71 § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) införs i skollagen (1985:1100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i polislagen (1984:387).
Vi anser att en reglering av anmälningsskyldigheten endast i 71 § SoL (14 kap. 1 §) är otillräcklig. Socialtjänstlagen behandlar socialtjänstens arbete, och den är främmande för de stora yrkesgrupper som delar barnens vardag. Vi syftar här i första hand på förskolorna, skolorna, fritidshemmen, barnhälsovården och barnsjukvården. Även tandvården – särskilt folktandvården – möter många barn. Vidare har även polismyndigheterna särskild anledning att uppmärksamma anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen. Hänvisningar till 71 § SoL (14 kap. 1 §) bör därför införas i skollagen, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen, lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i polislagen.
Vi förutsätter att de verksamheter som berörs av lagändringen gör de ändringar i respektive interna styrdokument som bedöms nödvändiga.
Socialnämnden skall informera om anmälningsskyldigheten
Socialnämnden har en allmän skyldighet att informera om sin verksamhet (5 § SoL, fr.o.m. den 1 januari 2002: 3 kap. 1 §). I denna allmänna skyldighet ingår att informera om anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 71 § (14 kap. 1 §). Vikten av att socialnämnden informerar om skyldigheten att anmäla och lämna uppgifter till nämnden har understrukits i bland annat lagstiftningssammanhang (prop. 1996/97:124 s. 107).
Ändå finns det senare uppgifter som visar att kommunerna inte alltid lämnar sådan information. Socialstyrelsen har exempelvis i en rapport 1999 följt upp de ändringar i socialtjänstlagen som trädde i kraft den 1 januari 1998 (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:2). Lagändringen innebar bland annat att anmälningsskyldigheten utvidgades till att omfatta samtliga anställda inom både
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
181
offentlig och enskild verksamhet som berör barn och ungdom inom hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens område. I rapporten konstateras att det i många kommuner inte förekommer någon regelbunden information till de personalkategorier som omfattas av anmälningsskyldigheten. Enligt rapporten har många av de kommuner som omfattades av undersökningen inte heller gjort några särskilda informationssatsningar med anledning av 1998 års lagändring.
Enligt vår uppfattning är det orimligt att tro att socialnämnden skall kunna informera alla som omfattas av anmälningsskyldigheten.
Uppgifter som framförts till kommittén bekräftar att socialnämnden har svårt att nå ut med information.
Även i fortsättningen måste det vara en angelägen uppgift för socialnämnden att aktivt verka för att öka medvetenheten om anmälningsskyldigheten och dess närmare innebörd, både till de anmälningsskyldiga och till dem verksamheten berör, dvs. barnen själva. Det är också angeläget att de myndigheter som utövar tillsyn över verksamheterna uppmärksammar frågor som rör anmälningsskyldigheten i tillsynsarbetet. De otillräckliga kunskaperna om anmälningsskyldigheten och de låga anmälningsfrekvenserna visar emellertid att även andra åtgärder måste till.
Anmälningsskyldigheten behöver lyftas fram ytterligare
Bland yrkesgrupper som dagligen träffar barn – lärare, förskolepersonal och personal inom skolbarnsomsorgen – känner nästan alla till att de omfattas av anmälningsskyldigheten. Vad många däremot inte känner till är att skyldigheten inte bara gäller i fall där det klart kan konstateras att barn far illa. Det finns uppgifter som pekar på att ungefär hälften i dessa yrkesgrupper är ovetande om att även svårbedömda eller obestyrkta uppgifter skall anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i behov av åtgärder från socialnämndens sida (FoU-rapport 1999:24). Många är också osäkra på hur anmälningsskyldigheten skall fullgöras.
Redan tidigare har uppfattningen förts fram att ansvaret för att anmäla när det finns grundad anledning att misstänka att ett barn far illa bör tydliggöras. En hänvisning till 71 § SoL i olika lagar som berör verksamheter utanför socialtjänsten har föreslagits. Bland
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
182
annat har Barnpsykiatrikommittén i sitt slutbetänkande (SOU 1998:31) föreslagit att en sådan hänvisning tas in i skollagen, hälso- och sjukvårdslagen samt i den numera upphävda lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården. Betänkandet har remissbehandlats.
Vi anser att det allmänt sett framstår som rimligt att anmälningsskyldigheten inom de verksamheter som dagligen möter stora grupper av barn inte bara framgår av socialtjänstlagen, utan också av den lagstiftning som närmast rör de aktuella verksamheterna. Hänvisningsbestämmelser som motsvarar de vi föreslår förekommer i exempelvis Norge. Vad som talar för sådana bestämmelser är bland annat att varje yrkesgrupp kan antas ha en större kunskap om och känna sig mer berörd av sin egen lagstiftning än av socialtjänstlagen. Frågor som rör anmälningsskyldigheten kan sannolikt också få större uppmärksamhet såväl från verksamhetsledning som från andra håll, om skyldigheten regleras på detta sätt.
I detta sammanhang måste också beaktas att utvecklingen har gått mot ett allt större inslag av enskilt bedrivna verksamheter. Privata driftsformer är i dag vanliga såväl inom förskoleverksamheten och grundskolan som inom den öppna hälso- och sjukvården. Vad gäller exempelvis förskoleverksamheten är kommunen enligt skollagen skyldig att erbjuda de barn som bor i kommunen sådan verksamhet men det är inte längre säkert att kommunen själv bedriver verksamheten. Bestämmelser om förskoleverksamhet finns numera i skollagen i stället för socialtjänstlagen. Såväl den faktiska som den juridiska kopplingen till socialtjänsten kan därmed sägas ha upphört.
När socialtjänstlagen trädde i kraft i början av 1980-talet bedrevs nästan all verksamhet som rörde barn och ungdomar av det allmänna. I dag är förhållandena så förändrade att en reglering av anmälningsskyldigheten enbart i socialtjänstlagen – som är en offentligrättslig lag – framstår som otidsenlig.
De flesta av de remissinstanser som yttrat sig över Barnpsykiatrikommitténs förslag till hänvisningsbestämmelser har också ställt sig positiva till förslagen. Flera har dock påpekat att det utöver lagändringar också behövs information, utbildning, tydliga och klara rutiner osv. Den negativa kritik som förts fram har varit förhållandevis begränsad. Några av remissinstanserna har ansett att regleringen i socialtjänstlagen är tydlig nog. Ett par av remissinstanserna har framfört synpunkter när det gäller den närmare
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
183
utformningen av de föreslagna hänvisningsbestämmelserna. Dessa synpunkter har vi tagit till oss.
En jämförelse kan göras med den anmälningsskyldighet som gäller för poliser. Dessa omfattas dels av 71 § SoL (14 kap. 1 §), dels av en bestämmelse i polislagen som innehåller en allmän skyldighet för polisen att underrätta myndigheterna inom socialtjänsten om förhållanden som bör leda till någon åtgärd av dem (3 § polislagen). Det är främst de poliser som arbetar specialiserat med utredningar om barn som känner till anmälningsskyldigheten enligt SoL. Övriga poliser behärskar polislagens bestämmelse långt bättre. Samtidigt är bestämmelsen i polislagen utformad som en generell uppgiftsskyldighet utan någon särskild ställning för barn som behöver skydd eller stöd. Den skiljer sig från socialtjänstlagens bestämmelse även genom att uppgiftsskyldigheten åvilar polisen, inte var och en som är anställd. Detta torde i praktiken ofta innebära att en enskild polisman som upptäcker ett barn som kan behöva skydd av socialnämnden rapporterar detta till sitt befäl i stället för till socialnämnden. Befälet tar därefter ställning till om en anmälan skall göras till nämnden. Ett sådant förfaringssätt ökar risken för att anmälan blir fördröjd eller helt uteblir. Även inom polisväsendet behövs därför en ökad kunskap om anmälningsskyldigheten i 71 § SoL (14 kap. 1 §).
Den som inte anmäler riskerar påföljd
Även ur de anmälningsskyldigas egen synvinkel är det angeläget att skyldigheten framgår tydligt av lagstiftningen. Den som låter bli att anmäla kan nämligen riskera straffansvar enligt brottsbalken eller disciplinpåföljd enligt arbetsrättsliga bestämmelser.
6.7 Påföljd när någon låter bli att anmäla
Vårt förslag:
Frågan om straffansvar för enskilt verksamma personer som låter bli att göra anmälan till socialnämnden enligt 71 § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) blir föremål för utredning i särskild ordning.
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
184
Det är ett allvarligt problem att många yrkesverksamma inte fullgör sin anmälningsskyldighet. Problemet måste angripas på bred front, i första hand genom att öka kunskapen om anmälningsskyldigheten. Straffrättsliga åtgärder eller andra sanktioner framstår däremot som mindre ändamålsenliga.
Att det behövs utökade möjligheter för samhället att reagera när yrkesverksamma inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt SoL är något som ofta framförs. Socialstyrelsen har i en skrivelse som kom in till Socialdepartementet i september 1997 föreslagit bl.a. att det i socialtjänstlagen införs ett specialstraffstadgande för den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet. Skrivelsen har remissbehandlats. Barnombudsmannen har i en skrivelse som kom in till departementet i juni 1998 föreslagit att det återinförs en bestämmelse om disciplinpåföljd för personal inom hälso- och sjukvården som låter bli att göra anmälan. Båda skrivelserna har överlämnats till Kommittén mot barnmisshandel.
Företrädare för Socialstyrelsen har upplyst kommitténs sekretariat om att frågan om sanktion vid utebliven anmälan ännu inte är slutligt utredd inom Socialstyrelsen och att mycket talar för att man i ett slutligt förslag till Socialdepartementet – i stället för specialstraffstadgande – kommer att föreslå att möjligheten att ålägga disciplinpåföljd återinförs.
6.7.1 Värdet av sanktioner
Att socialnämnden får veta när barn far illa är en förutsättning för att barnet skall kunna få hjälp. Barnet har därför ett stort intresse av att anmälningsskyldigheten fullgörs. Ur det enskilda barnets perspektiv är det däremot av mindre intresse om den som låter bli att göra en anmälan döms till någon form av påföljd för detta eller inte. Sanktionsmöjligheter kan däremot gagna barn i en vidare bemärkelse genom att en sanktion kan innebära en press på de yrkesverksamma att anmäla och därmed bidra till en ökad anmälningsfrekvens. Samtidigt kan rädslan för en sanktion riskera att tvinga fram snabba anmälningar ”för säkerhets skull”, vilket inte gagnar barnet.
Svårigheterna att få yrkesverksamma att anmäla när barn far illa måste bekämpas på bred front, t.ex. genom information, utbildning, tydliga rutiner, förbättrad samverkan mellan myndigheter osv. Det framstår däremot allmänt sett som mindre ändamålsenligt
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
185
att införa en straffsanktion utöver de sanktioner som redan i dag står till buds när någon låter bli att fullgöra sin anmälningsskyldighet.
I vart fall finns det skäl att avvakta med detta. Flera av våra förslag – såsom förslaget om hänvisning till 71 § SoL (14 kap. 1 §) i andra författningar samt förslagen om rutiner om barnmisshandel inom verksamheter där man arbetar med barn och ungdomar – är ägnade att förbättra kunskaperna om anmälningsskyldigheten. Den utbyggda samverkan mellan olika verksamheter som vi föreslår kan också förväntas påverka anmälningsfrekvenserna i positiv riktning. En uppföljning och utvärdering av de föreslagna lagändringarna bör lämpligen göras en tid efter ikraftträdandet. Skulle en sådan utvärdering visa att lagändringar och andra åtgärder inte givit avsedd effekt kan frågan om en ny straffsanktion övervägas på nytt.
Här kan slutligen också nämnas att många av de remissinstanser som yttrat sig över Socialstyrelsens förslag till departementet om ett specialstraffstadgande har ställt sig negativa till en sådan lösning. Bland annat har det praktiska värdet av en straffbestämmelse ifrågasatts.
6.7.2 Vilka sanktionsmöjligheter finns i dag?
Den som låter bli att göra en anmälan kan i dag riskera att dömas till ansvar för tjänstefel enligt brottsbalken eller åläggas disciplinpåföljd enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Det kan också finnas bestämmelser i kollektivavtal som gör det möjligt för arbetsgivaren att vidta disciplinåtgärder. Personal inom kommunal förskola och skola omfattas t.ex. av kollektivavtalet för kommunalt anställda (AB 95). Där sägs bl.a. att arbetstagare som i anställningen gjort sig skyldig till fel eller försummelse kan åläggas disciplinpåföljd i form av skriftlig varning eller – vid svårare eller upprepade förseelser – löneavdrag.
Bestämmelser om brott och brottspåföljder finns i brottsbalken. Påföljderna (straffen) är böter, fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Straffansvar prövas i allmän domstol, dvs. tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen.
Brottsbalkens bestämmelse om tjänstefel är tillämplig om någon med uppsåt eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften och gör det antingen genom en handling eller genom underlåtenhet (20 kap. 1 §). Om gärningen är
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
186
att anse som ringa, skall det inte dömas till ansvar. Med myndighetsutövning brukar avses utövning av en befogenhet att för enskilda bestämma om bl.a. förmåner, rättigheter, skyldigheter eller något annat jämförbart förhållande. Detta innebär att bestämmelserna om tjänstefel som regel endast träffar yrkesutövare i allmän tjänst. Straffet för tjänstefel är böter eller fängelse i högst två år.
Anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen brukar nämnas som ett exempel på myndighetsutövning. Den som åsidosätter skyldigheten kan därför i vissa fall fällas till ansvar för tjänstefel (H. Bengtsson och K. Svensson 1999, M. Erdis 2000 samt JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 319 och s. 391). I litteraturen går man inte särskilt in på vilka bestämmelser som gäller när de som arbetar inom verksamheter som bedrivs i enskild regi låter bli att anmäla. Det torde dock knappast kunna hänföras till myndighetsutövning att personal inom fristående skolor, enskilda förskolor etc. låter bli att anmäla.
Bestämmelserna i LOA om disciplinpåföljd för tjänsteförseelse omfattar huvudsakligen bara statsanställda. Den avgörande skillnaden mellan brottsbalkens bestämmelser och de i LOA är att LOA inte förutsätter myndighetsutövning. Disciplinpåföljderna är varning eller löneavdrag (15 §). Påföljd får inte meddelas om felet är ringa (14 §).
I dag är det inte särskilt många av de anmälningsskyldiga som är statsanställda. Bestämmelserna i LOA är därför endast sällan tilllämpliga.
Det har inte varit möjligt att få en klar bild av hur vanligt det är att en utebliven anmälan leder till påföljd enligt någon av bestämmelserna. Vår erfarenhet är dock att de möjligheter som finns att döma ut påföljd utnyttjas mycket sparsamt.
Verksamheter som bedrivs i enskild regi
Det har blivit allt vanligare att verksamheter där man arbetar med barn bedrivs av enskilda fysiska eller juridiska personer. Som redan sagts kan det knappast hänföras till myndighetsutövning när personalen i sådana enskilda verksamheter låter bli att göra anmälan till socialnämnden. Den privatanställda personalen kan därmed inte fällas till ansvar för tjänstefel.
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
187
Det framstår principiellt sett som felaktigt att frågan om straffansvar vid utebliven anmälan bedöms olika beroende på om den anmälningsskyldige är verksam i allmän eller enskild tjänst. Att personer som är anställda i enskild regi låter bli att anmäla kan generellt sett inte anses som mindre allvarligt än att anställda i allmän tjänst gör det. Vi kan inte se att det finns varken kriminalpolitiska eller andra skäl som talar för att frågan om straffansvar bör bedömas efter olika principer.
Mycket talar således för att en straffbestämmelse, motsvarande bestämmelsen om tjänstefel, borde införas. En sådan bestämmelse skulle emellertid knappast kunna begränsas till att vara tillämplig endast vid underlåten anmälan enligt socialtjänstlagen. Rimligen bör även andra situationer kunna uppkomma där det finns ett liknande behov av att ställa personer inom enskilt bedrivna verksamheter till ansvar för brott motsvarande tjänstefelsbrottet. Frågan om en eventuell lagreglering kräver därmed överväganden som det ligger utanför denna kommittés uppdrag att göra. Vi föreslår att regeringen tillser att frågan blir föremål för särskild utredning och prövning.
Tillsyn m.m.
I detta sammanhang bör dock uppmärksammas att andra möjligheter än straffsanktioner kan stå till buds när personer som driver enskilda verksamheter låter bli att följa de lagar och andra bestämmelser som gäller för verksamheten.
Enskilda fysiska eller juridiska personer som vill bedriva förskole- eller skolverksamhet är nämligen beroende av tillstånd eller godkännande från antingen stat eller kommun för att få bedriva verksamheten. Som regel är de också beroende av statliga eller kommunala bidrag för att kunna bedriva verksamheten. Samtliga enskilt bedrivna verksamheter står vidare under någon form av tillsyn. Den som vill driva en fristående skola på grundskolenivå måste exempelvis först få skolan godkänd av Statens skolverk, som är tillsynsmyndighet. Att skolan godkänts för med sig en rätt till kommunalt bidrag för varje elev som får sin utbildning i skolan. Skulle det i tillsynsarbetet komma fram att verksamheten i skolan inte uppfyller de krav som ställs i lagar och andra författningar riskerar skolan ytterst att godkännandet återkallas. För andra verksamheter än fristående skolor gäller likartade bestämmelser.
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
188
Den som bedriver enskild verksamhet har genom risken att förlora tillstånd eller godkännande ett eget intresse av att följa såväl socialtjänstlagens bestämmelser om anmälningsskyldighet som de övriga bestämmelser som gäller för verksamheten. Samtidigt kan denna risk utgöra ett skäl till att man i stället väljer att inte anmäla.
Att det i dag saknas straffrättslig sanktion gör det extra angeläget att tillsynsmyndigheterna observerar frågor som rör barn som far illa i tillsynen av de enskilt bedrivna verksamheterna. Frågan bör också uppmärksammas i de avtal som ingås mellan berörda myndigheter och den enskilde fysiska eller juridiska personen.
6.7.3 Disciplinpåföljd för hälso- och sjukvårdspersonalen
Det har tidigare funnits laglig möjlighet att ålägga disciplinansvar för hälso- och sjukvårdspersonal som låter bli att anmäla till socialnämnden enligt 71 § SoL. När lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. upphörde att gälla den 1 oktober 1994 upphörde också möjligheten att ålägga disciplinansvar vid underlåtenhet att anmäla. Frågan är om det finns skäl att återinföra denna möjlighet. Detta skulle i så fall ske genom en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelserna om disciplinpåföljd enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS.
Hälso- och sjukvårdspersonalens ställning är speciell
Hälso- och sjukvårdspersonalens ställning är speciell av flera skäl. En skillnad gentemot andra yrkesgrupper är att hälso- och sjukvårdspersonalen har en bättre kompetens att bedöma om ett barns skador kan ha uppkommit till följd av misshandel. De allra flesta fall av allvarlig barnmisshandel, där en anmälan är särskilt angelägen, kommer sannolikt till hälso- och sjukvårdens kännedom. Hälso- och sjukvårdspersonalen kan i dessa fall vara de enda som har möjlighet att uppmärksamma barnets situation och att slå larm till socialnämnden. Ett barn som utsatts för misshandel i hemmet kan hållas hemma från förskolan eller skolan i syfte att undgå upptäckt av skador. I svårare fall måste emellertid hälso- och sjukvården ofta kontaktas, t.ex. vid olika typer av frakturer, skallskador eller allvarligare brännskador. För det misshandlade barnet kan det vara livsavgörande att personalen på akutmottagningar, vårdcentra-
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
189
ler, barnavårdscentraler etc. tar sin anmälningsskyldighet på största allvar.
Dessa omständigheter utgör skäl för att bedöma hälso- och sjukvårdspersonalens underlåtenhet att anmäla som särskilt allvarlig. Hälso- och sjukvårdspersonalens ställning är speciell också genom att de redan omfattas av ett system med disciplinpåföljder. De har därför en tradition att stå under tillsyn och få sina yrkesprestationer granskade. Vidare skall inom hälso- och sjukvården föras patientjournal, något som kan vara av stor betydelse vid utredningen av om en förseelse bör föranleda disciplinpåföljd.
Samtidigt finns det skäl som talar mot en utvidgad tillämpning av bestämmelserna om disciplinpåföljd. Som tidigare sagts framstår sanktioner allmänt sett som en mindre lämplig metod att söka förmå yrkesverksamma att fullgöra sin anmälningsskyldighet. Breda satsningar på information och utbildning, åtgärder för att förbättra kontakten med socialtjänsten på lokal nivå samt ökat stöd i anmälningsprocessen måste anses som mer ändamålsenliga. Principiellt sett framstår det vidare som felaktigt att bedöma frågan om sanktion olika för olika yrkesgrupper. En underlåtenhet att anmäla ett tydligt fall av allvarlig barnmisshandel till socialnämnden bör bedömas som lika allvarlig oavsett om den som gjort sig skyldig till underlåtenheten är verksam inom hälso- och sjukvården, förskolan eller någon annan verksamhet. Inom vissa verksamheter, t.ex. skolan, arbetar dessutom såväl hälso- och sjukvårdspersonal som andra yrkesgrupper. Att endast låta hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av en bestämmelse om disciplinpåföljd vid utebliven anmälan skulle framstå som särskilt besynnerligt, bidrar knappast till ökat samarbete och riskerar med stor sannolikhet att leda till även andra icke önskvärda konsekvenser. Slutligen finns här anledning att observera att de studier som gjorts om anmälningsbenägenheten inom olika verksamheter inte kan anses klart utvisa att obenägenheten att anmäla inom hälso- och sjukvården är ett allvarligare problem än inom andra verksamheter.
Det går heller inte komma ifrån att det kan vara mycket svårt att bedöma om förutsättningarna för att göra en anmälan enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) är uppfyllda. Några tydliga direktiv för när en anmälan skall ske lämnas inte i lagtexten. Vår uppfattning är att en tydligare reglering inte heller är vare sig lämplig eller möjlig (se avsnitt 6.2).
Slutligen finns det här skäl att något kommentera LYHS. I förarbetena till lagen sägs att disciplinpåföljd endast skall kunna
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
190
komma i fråga för åtgärder inom hälso- och sjukvården som har eller hade kunnat riskera patientsäkerheten (prop. 1997/98:109 s. 161). En anmälan enligt socialtjänstlagen kan inte anses vara en sådan åtgärd som har direkt samband med patientsäkerheten (jfr RÅ 1997 ref 17). Att utvidga tillämpningsområdet för lagens bestämmelser om disciplinpåföljd till att omfatta även underlåtenhet att anmäla enligt 71 § SoL (14 kap. 1 §) skulle därför strida mot lagens syfte.
Vi anser att det för närvarande inte finns tillräckliga skäl för att föreslå en utvidgad tillämpning av bestämmelserna om disciplinpåföljd. Det är av största vikt att hälso- och sjukvårdspersonalen uppmärksammar de barn som utsatts för misshandel eller andra övergrepp och att anmälningar till socialnämnden kommer till stånd. Ett utvidgande av disciplinansvaret bör dock inte komma ifråga förrän alternativa åtgärder prövats och utvärderats i syfte att hos hälso- och sjukvårdspersonalen höja kunskaperna om barn som far illa och inpränta vikten av att anmälningsskyldigheten fullgörs. Vi återkommer i kapitel 9, ”Hälso- och sjukvården” till hälso- och sjukvårdspersonalens behov av ökade kunskaper och ökat stöd. Där lämnas förslag som är ägnade såväl att underlätta i en anmälningssituation som att förbättra kvaliteten i arbetet med barn som far illa.
6.8 Anmälningsskyldigheten inom kriminalvården
Våra förlag:
Anmälningsskyldigheten enligt 71 § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) utvidgas till att uttryckligen omfatta myndigheterna inom kriminalvården och dess anställda.
Hänvisningar till 71 § SoL (14 kap. 1 §) tas in i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder.
Kriminalvården nämns inte i 71 § SoL (14 kap. 1 §) och inte heller i den uppräkning av anmälningsskyldiga som finns i förarbetena (prop. 1979:80:1 s. 537). Kriminalvården anses därför inte omfattas av anmälningsskyldigheten. Vi föreslår dels att 71 § SoL utvidgas till att uttryckligen gälla myndigheterna inom kriminalvården och dess anställda, dels att hänvisningar till denna paragraf tas in i lagen
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
191
om kriminalvård i anstalt och i förordningen om verkställighet av frivårdspåföljder.
Socialstyrelsen och Kriminalvårdsstyrelsen har på regeringens uppdrag skrivit en rapport, ”Barn med frihetsberövade föräldrar”, 1998. I rapporten föreslår man att kriminalvården får samma skyldighet enligt socialtjänstlagen som polis och åklagare att anmäla till socialtjänsten att barn kan vara i behov av stöd och skydd. Det är nämligen inte alltid en person som döms till fängelse först har gripits av polisen och varit häktad. Det kan också bli ett uppehåll mellan häktningen och fängelsevistelsen. I sådana fall finns det en risk för att ett barns behov av stöd och skydd inte kommer till socialtjänstens kännedom. Vidare anser man i rapporten att anmälningsskyldigheten också bör finnas inskriven i Kriminalvårdsstyrelsens häktes- och anstaltsföreskrifter.
Vi ansluter oss till bedömningarna i rapporten. Barn med frihetsberövade föräldrar kan ofta antas behöva någon form av stöd från socialnämndens sida och det är därför nödvändigt att kriminalvården slår larm om dessa barn om det inte gjorts tidigare. Lika viktigt är att de som är anställda inom frivården och som fungerar som t.ex. övervakare, uppmärksammar och slår larm om barn som far illa. Eftersom frivården faller under kriminalvården kommer även frivårdsanställda att omfattas av ett förslag som rör kriminalvården.
Något som inte berörs i rapporten är att det också kan finnas skäl för kriminalvården att göra en anmälan till socialnämnden när en intagen i anstalt står inför frigivning. Anstaltspersonalen kan exempelvis bedöma att det finns risk för att en person som avtjänat straff för familjerelaterad våldsbrottslighet kommer att fortsätta utöva våld mot sin familj efter frigivningen. Personalen kan också bedöma att den frigivne inte kommer att klara av att ta hand om sina barn, eller kanske t.o.m. utöva våld mot dem, i samband med umgänge. Ytterligare en situation där det kan vara aktuellt att göra anmälan till socialnämnden är om anställda inom kriminalvården får kännedom om att barn vistas i missbruksmiljöer eller miljöer som av annan anledning är olämpliga för barn. Att den intagne avtjänat ett långt fängelsestraff och inte träffat barnen på lång tid kan också utgöra ett skäl för anmälan. I en sådan situation kan barnet nämligen ofta förväntas behöva någon form av stöd från socialnämndens sida.
Det är därför vi föreslår att 71 § SoL (14 kap. 1 §) ändras på så sätt att kriminalvården läggs till de myndigheter som har anmäl-
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
192
ningsskyldighet. Därigenom kommer med automatik även de anställda inom kriminalvården att omfattas av anmälningsskyldighet, se andra stycket andra meningen i paragrafen. För att säkerställa en hög medvetenhet om anmälningsskyldigheten inom kriminalvården föreslår vi vidare att hänvisningar till 71 § SoL (14 kap. 1 §) tas in i lagen om kriminalvård i anstalt och i förordningen om verkställighet av frivårdspåföljder.
Vi förutsätter att Kriminalvårdsstyrelsen gör de ändringar i häktes- och anstaltsföreskrifterna som är nödvändiga.
6.9 Sekretesskyddet för enskilda anmälare
Vår bedömning:
Det finns inte tillräckliga skäl för att stärka sekretesskyddet för enskilda anmälare.
Socialnämnderna bör på lämpligt sätt informera allmänheten och enskilda anmälare om möjligheten att göra en anmälan enligt 71 § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) utan att framträda med namn.
I 71 § SoL (14 kap. 1 §) finns, förutom de bestämmelser som reglerar anmälningsskyldigheten för yrkesverksamma, också en bestämmelse som riktar sig till allmänheten (71 § första stycket). Där sägs att var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till nämnden. Bestämmelsen skiljer sig således från bestämmelserna om yrkesverksamma genom att den är utformad som en rekommendation i stället för en skyldighet.
Det primära för ett barn som far illa är att socialnämnden får kännedom om barnets förhållanden. Däremot är det av underordnad betydelse vem som gör anmälan. Det är därför inte fel att påstå att det är lika viktigt att grannen, kompisens föräldrar, fotbollstränaren, mormor etc. anmäler som att skolpersonalen eller någon annan yrkesverksam gör det. Alla barn är inte heller inskrivna i barnomsorg eller träffar andra yrkesverksamma som har anmälningsskyldighet. Sett ur det perspektivet är det mycket angeläget att enskilda som ser barn fara illa inte upplever det som alltför svårt eller skrämmande att göra en anmälan till nämnden.
SOU 2001:72 Anmälan till socialnämnden
193
Vad säger sekretesslagen ?
Något som ibland förs fram som ett problem är det förhållandevis svaga sekretesskyddet för anmälaren. Sekretess gäller enligt sekretesslagen för anmälan eller andra utsagor av enskilda om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Sekretessen gäller dock endast om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller någon som står honom eller henne nära utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (7 kap. 6 § sekretesslagen). Detta innebär att huvudregeln är att de uppgifter som lämnas i en anmälan är offentliga. Bestämmelsen är inte tillämplig i fråga om anmälan m.m. som görs av en myndighet eller i tjänsten av en offentlig funktionär (jfr JO:s ämbetsberättelse 1983/84 s. 231 och 1984/85 s. 272).
Bestämmelsen ger bara skydd mot repressalier av mera allvarligt slag. Hit räknas t.ex. telefonterror eller andra trakasserier av allvarligare slag. Vid anmälan mot någon närstående, granne eller arbetskamrat kan också påtagligt obehag av annat slag ibland kunna räknas som allvarligt men. Att anmälaren anser det obehagligt i största allmänhet att den anmälde vet vem som har gjort anmälan är däremot inte ett sådant men som medger sekretess. Vid bedömningen av risken för men anses att avseende bör fästas vid t.ex. vad anmälan eller utsagan avser, den anmäldes förhållanden och ev. relationer mellan anmälaren och den anmälde (Regner m.fl., Sekretesslagen).
Den som gjort en anmälan oroar sig ofta för hur den anmälde skall reagera. Rädslan för hot och andra trakasserier kan upplevas som svår, och rädslan är emellanåt också befogad, något som bl. a. artiklar i dagspressen vittnar om.
Den som gör en anmälan till socialnämnden är inte skyldig att uppge sitt namn – nämnden måste utreda en anonym anmälan med samma allvar som varje annan anmälan. Men om anmälaren av en eller annan anledning ändå väljer att framträda med namn finns det endast begränsade möjligheter att hålla identiteten hemlig. Innehållet i sekretessbestämmelserna innebär därmed en risk för att anmälningar från enskilda inte kommer till stånd trots att det hade varit motiverat av omständigheterna.
Det finns således vissa skäl att överväga om sekretessbestämmelserna bör ändras. Ett sätt att stärka sekretesskyddet för anmälaren utan att åsidosätta det allmänna intresset av offentlighet vore att låta sekretess gälla som huvudregel i stället för undantag
Anmälan till socialnämnden SOU 2001:72
194
när det gäller uppgift om anmälares identitet, dvs. att vända på skaderekvisitet i 7 kap. 6 § sekretesslagen.
Det finns dock även skäl som talar mot ett förstärkt sekretesskydd. Det ligger i sakens natur att varje människa som gör en anmälan om att ett barn far illa upplever ett visst mått av obehag. I sammanhanget kan nämnas att JO uttalat att man får acceptera att en anmälan i något enstaka fall kan leda till en utredning som opåkallat kränker den personliga integriteten (se JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 319). Att anmälare faktiskt utsätts för våld, trakasserier eller andra hämndaktioner förefaller heller inte vara särskilt vanligt. I de fall där man bedömer att det finns risk för att anmälaren utsätts för något sådant, har socialnämnden redan i dag möjlighet att hemlighålla anmälarens identitet. Ytterst blir det då domstol – kammarrätt och Regeringsrätten – som får besluta om uppgift om identiteten skall lämnas ut. Problemet borde därför vara litet. Vidare måste det praktiska värdet av en lagändring ifrågasättas. Ofta kan den anmälde nämligen av övriga uppgifter i anmälan gissa sig till vem som lämnat uppgifterna. Därför anser vi att det inte finns tillräckliga skäl för att göra ändring i sekretesslagens bestämmelser i syfte att öka anmälningsbenägenheten.
För den enskilde som känner oro inför att göra en anmälan står möjligheten alltid öppen att kontakta socialnämnden anonymt. Nämnden måste som tidigare sagts handlägga även en sådan anmälan. Till socialnämndens uppgifter hör att informera om socialtjänsten i kommunen (5 § SoL, fr.o.m. 1 januari 2002: 3 kap. 1 §). Nämnden bör i detta arbete informera allmänheten om möjligheten att göra anmälningar anonymt. Upplysning om denna möjlighet kan också lämnas till enskilda som kontaktar socialtjänsten angående barn som far illa.
195
7 Socialtjänsten
Grundläggande för socialt arbete av god kvalitet för utsatta barn är faktorer som personalens kompetens, ett gott bemötande och samverkan myndigheter emellan.
7.1 Grunden för socialtjänstens arbete
Socialt arbete handlar om människor, deras relationer och levnadsvillkor. Det är många faktorer som inverkar på resultatet av socialt arbete. De sociala insatserna är endast en del som medverkar till förändring. Påverkan från omvärlden är en annan kraft som kan leda till omställning.
Den viktigaste grunden för barnets uppväxt är familjen. Det är föräldrarna som ansvarar för sitt barns välbefinnande och trygghet. Socialtjänsten skall finnas som en garant för hjälp och stöd när föräldrakraften inte räcker till. För de flesta barn är den förebyggande och hälsofrämjande verksamheten inom barnhälsovård, förskola och skola tillräcklig. När socialtjänsten träder in har i allmänhet något inträffat, missförhållanden har anmälts eller också har barnet eller familjen själva tagit steget för att begära hjälp.
Socialtjänsten är samhällets yttersta skyddsnät. För barn som blir misshandlade eller försummade eller befinner sig i riskmiljöer av olika slag, kan detta skyddsnät vara barnets räddning och möjlighet till bättre livsvillkor. Dessa barn måste uppmärksammas för att få stöd och hjälp, helst på ett tidigt stadium. Skyddsnätet måste bestå av personal med god kompetens eftersom socialtjänsten har att hantera de svåraste av alla situationer, t.ex. att bedöma om ett omhändertagande skall göras.
Kommunen har enligt socialtjänstlagen (1980:620, SoL, fr.o.m. 1 januari 2002, 2001:453) det yttersta ansvaret för att de personer som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Socialtjänstlagen bygger helt på frivillighet. Insatserna skall utfor-
Socialtjänsten SOU 2001:72
196
mas efter individens behov och livssituation. Verksamheten skall bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet. Till socialtjänstens uppgift hör även att delta i planering av samhällsförändringar, t.ex. när nya bostadsområden byggs. Socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) arbetar även med grupper för att förbättra människors livsvillkor – t.ex. barn till missbrukande föräldrar. Huvuddelen av det sociala arbetet ägnas enskilda individer.
Kommunens yttersta ansvar särskiljer IFO:s arbete från andras. I socialtjänstlagen påpekas att detta ansvar inte innebär någon inskränkning i andra huvudmäns ansvar. Det yttersta ansvaret kan dock betyda att kommunen blir skyldig att under en viss tid ge insatser i avvaktan på att någon annan ansvarig ger exempelvis den vård som personen behöver. Flera andra huvudmän kan ange t.ex. tids- eller resursskäl för att tillgodose människors behov vid ett senare tillfälle. Socialtjänsten skall alltid utan dröjsmål bedöma och hantera en anmälan om barnmisshandel; resursbrist kan inte anges som skäl.
7.2 Socialtjänsten är ett konfliktfyllt verksamhetsområde
Många framför kritiska synpunkter på socialtjänstens barnavårdande arbete. Socialtjänsten har att hantera ytterst svåra överväganden. Det kan ligga en grundläggande konflikt i att en myndighet granskar privatliv och föräldraskap. Ett annat skäl kan vara att det barnavårdande arbetet i vissa fall har varit bristfälligt. Mot sådan hantering finns inget försvar. Möjligen finns det förklaringar att söka i bristande resurser, för låg kompetens, neddragningar hos socialtjänsten eller hos samarbetspartners som givit negativa effekter för den enskilde personen. De ärenden som exempelvis har kritiserats av Justitieombudsmannen (JO), har varit mycket komplicerade. Ofta har ingen person utpekats för att ha misskött sin uppgift, men sammantaget har det funnits skäl att rikta kritik mot såväl socialtjänstens handläggning som andra huvudmäns del av arbetet. Det kan finnas tendenser – från olika håll – att övervältra både ansvar och kostnader på någon annan huvudman, vilket kan innebära att individen inte får den hjälp eller det stöd som han eller hon behöver.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
197
Länsstyrelserna har konstaterat att i många kommuner är arbetsbelastningen hög inom socialtjänsten och personalomsättningen stor, vilket påverkar ärendehandläggningen (”Social tillsyn” 1999). Vid alltför hög arbetsbelastning eller vid personalbrist måste hårda prioriteringar göras för att säkerställa att de mest utsatta barnen får sina behov tillgodosedda. Sådana tillfällen är ofta kombinerade med kritik och missnöje från olika håll. Socialstyrelsen har påpekat att neddragningar hos andra huvudmän inneburit utökat arbete för socialtjänsten (”Socialtjänstens arbete med utsatta barn 0
− 12 år”
1997).
Hur socialtjänsten utformas beror på kommunernas storlek, befolkningsstruktur, geografiska läge, invånarantal med mera. Kommunerna är organiserade efter varierande principer och har inte tillgång till samma sorts resurser. Oavsett storlek eller andra förutsättningar, ställs samma krav på handläggning, att utarbeta planer eller att informera om socialtjänstens verksamhet. Kommunerna har alltså olika möjligheter att leva upp till lagstiftarens intentioner.
Socialtjänsten handlägger ärenden som kan innebära livsavgörande beslut för barnet och föräldrarna och som berör människor djupt. Att exempelvis ha konstaterat barnmisshandel och föreslå att barnet skall omhändertas och vården anförtros en annan familj, är ett mycket grannlaga arbete. För barnet och familjen innebär det en kris. Handläggaren skall kunna se, förstå och möta krisreaktionen hos familjen. I ett sådant barnavårdsärende är ofta handläggare eller specialister från andra huvudmän inblandade. Erfarna socialarbetare kan berätta om turbulenta situationer vid barnmisshandel eller andra övergrepp, där kritik och missnöje varit omfattande. Trots detta lyckas många socialarbetare att etablera en god kontakt med familjen även under dessa extraordinära omständigheter. Det kan finnas en fas i komplicerade ärenden där vanligtvis socialtjänsten får ta emot de starka känslor som ofta väcks när missförhållanden uppdagas och avslöjas.
Länsstyrelserna har i sina tillsynsrapporter konstaterat att dokumentation, handläggning och bemötande är områden som behöver förbättras (”Social tillsyn” 1999).
Centrum för Utvärdering av Socialt arbete (CUS) har framfört kritik mot barnavårdsutredningarnas utförande och innehåll. CUS har gjort en vinjettstudie av barnavårdsutredningar i sex kommuner och konstaterar att det finns stora variationer i sättet att bedriva en utredning (2000). Studien tar upp frågor som hur klienterna kan få en likvärdig behandling, tillförsäkras
Socialtjänsten SOU 2001:72
198
rättssäkerhet och kunna föra sin talan. CUS har i en annan rapport ”Social barnavård – kunskap och professionalisering” (2000) pekat på bristande barnkompetens hos socialsekreterare. En av författarna säger att kommunerna måste ta sitt ansvar genom att inte låta socialsekreterare arbeta med svåra fall innan de gått vidareutbildning.
I kunskapsöversikten ”Barnavårdsutredningar” (Sundell & Egelund 2001) analyseras barnavårdsutredningen och det sammanhang som den ingår i. Författarna betonar att kritiken inte riktar sig mot socialarbetare som yrkesgrupp, utan snarare mot det system och de komplexa förutsättningar som styr det sociala arbetet. Som exempel anges att föräldrarnas rättssäkerhet och barnets behov av skydd kan vara områden som kan komma i konflikt med varandra. Ett annat exempel är otydliga förutsättningar för det utredande arbetet. I 50 a § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 11 kap. 2 §) anges att en utredning inte skall göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Vad innebär t.ex. mer omfattande än vad som än nödvändigt? Otydlighet och tolkningar kan vid oenighet leda till kritik.
BRIS (Barnens Rätt I Samhället) betonar i sin årsberättelse för år 2000 att de genom Barnens Hjälptelefon får signaler om en grupp som de kallar ”multi-utsatta” barn. Denna grupp barn, skriver BRIS, lever i en tillvaro av kränkningar och övergrepp, som både fysisk och psykisk misshandel, vanvård och sexuella övergrepp. Beskrivningen som barnrättsorganisationen gör, visar hur komplicerade de ärenden kan vara som socialtjänsten har att hantera och utreda. Sådana exempel visar att det krävs god kompetens hos den personal som handlägger barnmisshandelsärenden och talar för att särskild kompetens behövs för att arbeta med barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Ulf Janson (professor i pedagogik) m.fl. lyfter i rapporten ”Barnfamiljerna och samhällets ambitioner” (1990) frågan om inte samhällets mål är orealistiska. ”…att man med de nya målen överskridit gränserna för det möjliga. Att socialtjänsten skall ta ansvar för människans självförverkligande och livskvalitet, barnomsorgen för individens allsidiga utveckling, skolan för väckande av de ungas slumrande anlag och talanger samt för realiserande av demokratins högsta mål kan förefalla orimligt intill det absurda för den som vet, att dessa verksamheters vardag snarast präglas av ambitionen att hålla näsan över vattnet.” Att ha höga mål och ambitioner är vik-
SOU 2001:72 Socialtjänsten
199
tigt, men om målen upplevs som ouppnåeliga finns det en risk att de inte längre sporrar till ökade och bättre insatser. Det kan även vara så att om målen är orealistiska, inbjuder sådana till kritik som kan vara både ogörlig att bemöta och att åtgärda.
7.2.1 Kommittén har gjort egna studier
En förutsättning för att socialtjänsten skall kunna skydda barnet och ge stöd och hjälp när barnet blivit misshandlat eller försummat är att socialtjänsten får kännedom om missförhållandena. Trots att det finns kritik mot verksamheter som har ansvar för barn och ungdomar att de anmäler alltför sällan, är anmälan om missförhållanden ändå vanligare än ansökan om hjälp (Sundell & Egelund 2001).
På uppdrag av Kommittén mot barnmisshandel har docent Staffan Janson gjort en rapport om kroppslig bestraffning och annan misshandel i Sverige vid slutet av 1900-talet (”Barn och misshandel” SOU 2001:18). Staffan Janson konstaterar att det fortfarande avslöjas och anmäls alltför få fall av barnmisshandel. Både barnomsorgen och hälso- och sjukvården har svårigheter att anmäla när de misstänker att barn far illa. Barn och ungdomar avslöjar själva sällan att de blivit utsatta för misshandel. En tredjedel av de barn som utsatts för fysiska övergrepp före tonåren har inte haft någon vuxen person att anförtro sig åt. Staffan Janson redovisar att den starkaste bakgrundsfaktorn när det gäller samband med barnmisshandel är svag familjeekonomi. Detta betyder naturligtvis inte att barn som växer upp i låginkomstfamiljer utsätts för våld. Men det betyder att en svag familjeekonomi ökar risken för barns utsatthet.
Kommittén har vidare tillsammans med länsstyrelsen och de tretton kommunerna i Östergötland gjort en specialstudie över anmälningar om barnmisshandel under år 2000. I Östgötarapporten har länsstyrelsen specialstuderat flickor och pojkar när det gäller barnavårdsanmälningar från Linköping och Norrköping, de två stora kommunerna som står för merparten av anmälningarna. Resultatet visar att pojkar är överrepresenterade vid anmälningar om fysisk misshandel och flickor är överrepresenterade vid anmälningar om sexuella övergrepp. Båda rapporterna ger en bild av barns utsatthet.
Socialtjänsten SOU 2001:72
200
7.2.2 Det politiska ansvaret för socialtjänstens verksamhet
Det är ett politiskt ansvar att se till att socialtjänsten har tillräckliga resurser att fullfölja lagstiftningens intentioner och krav. Socialtjänstens arbete är kunskapsbaserat och socialnämndens insatser skall ha god kvalitet och utföras av personal med god kunskap och kompetens. Kunskap och engagemang bör finnas inte bara hos tjänstemännen utan även hos de förtroendevalda som är satta att fatta beslut om såväl inriktning och omfattning av det barnavårdande arbetet som beslut i enskilda barnavårdsärenden.
Socialtjänstens arbete i en politiskt styrd organisation kräver professionalitet och respekt mellan politiker och tjänstemän. Socialstyrelsen skriver i sin rapport ”Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom socialtjänsten” (2000), att beslut om åtgärder inom socialtjänsten även grundas på annat än kunskap i form av vetenskap och beprövad erfarenhet; t.ex. finns det beslut enligt lag eller enligt delegationsordning, som underställs en politisk nämnd eller ett utskott för prövning. Socialstyrelsen påpekar vidare att socialt arbete ligger i spänningsfältet mellan politik, profession och brukarinflytande.
Socialtjänstens omfattning och inriktning har förändrats under 1990-talet. Flera bl.a. landstingsdrivna verksamheter har kommunaliserats. Barnomsorgen som tidigare hörde hemma inom socialtjänsten och var reglerad i socialtjänstlagen, finns numera hos den nämnd som ansvarar för skolan och finns med i skollagen. De kommunaliserade verksamheterna har påverkat även det politiska ansvaret.
I regeringens proposition (2000/01:80) om ”Ny socialtjänstlag m.m.” konstateras som en allmän utgångspunkt att 1990-talet har påverkat socialtjänstens arbete i flera avseenden. Den djupa ekonomiska krisen med en hög arbetslöshet, ett stort socialbidragsberoende och sänkta nivåer i socialförsäkringssystemet drabbade barnfamiljerna hårt.
1990-talet har fört med sig nedskärningar hos kommunerna, men även hos andra huvudmän. LVU-utredningen har särskilt studerat samhällets mest utsatta barn, de som tvångsomhändertagits. Utredningen inleder sitt betänkande ”Omhändertagen” (SOU 2000:77) med att konstatera att neddragningarna i välfärdssystemet de senaste tio åren främst har drabbat verksamheter som rör barn. Det är de sårbara barnen som drabbas hårdast.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
201
Nedskärningarna har emellertid även tvingat fram effektivisering, nytänkande och utveckling av arbetsmetoder, både inom socialtjänsten, hos andra huvudmän och i samverkan verksamheter emellan. Som exempel kan nämnas att lokala stöd- och behandlingsformer har utvecklats för att förhindra eller förkorta kostsamma institutionsplaceringar för barn eller ungdom – kostsamma både med hänsyn till livskvalitet och ekonomi.
7.3 Socialstyrelsen och länsstyrelserna har tillsyn över socialtjänsten
Socialstyrelsen utövar enligt socialtjänstlagen tillsyn över socialtjänsten i riket. Som ledning för att tillämpa socialtjänstlagen kan styrelsen utfärda allmänna råd.
Länsstyrelsernas uppgift är bl.a. att följa hur kommunerna tilllämpar lagen, främja samverkan mellan kommuner och andra samhällsorgan, ge råd till socialnämnden samt informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten.
Tidigare deltog länsstyrelsens socialkonsulenter ofta som sakkunnigt stöd i länsrättsförhandlingar vid de i många fall komplicerade LVU-målen, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Dessa personer deltar inte längre vid sådana förhandlingar.
Socialstyrelsen och länsstyrelserna har ett gemensamt uppdrag att utveckla ett enhetligt system för den sociala tillsynen och att presentera resultatet av tillsynen. Länsstyrelserna granskar utifrån direktiv i regleringsbreven, men lyfter även fram de verksamheter i sitt län som de ser som mest angelägna att granska. Den årliga redovisningen visar stora skillnader mellan länen. Dessa skillnader behöver analyseras vidare i syfte att uppnå större enhetlighet i tillsynen, anser Socialstyrelsen.
Regeringen skriver i propositionen om ny socialtjänstlag att det är angeläget att Socialstyrelsen och länsstyrelserna i samverkan utvecklar och gör tillsynen över socialtjänsten effektivare. De frågor som regeringen vill ställa i centrum för tillsynen är personalens kompetens, bemötande av klienter och allmänhet samt verksamhetens effekt och resultat.
Socialtjänsten SOU 2001:72
202
7.3.1 Lagstiftningen har skärpt kraven på socialnämndens arbete
Lagstiftningen har ändrats och förtydligats på flera punkter som ställer ökade krav på socialnämndens arbete. Den 1 januari 1998 gjordes tillägget i socialtjänstlagen att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet och att arbetsuppgifterna skall utföras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Portalparagrafen har ändrats med syfte att stärka barnets ställning. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad barnets bästa kräver. En bestämmelse om barnets rätt att komma till tals har också införts.
7.3.2 Tillsynen för år 1999
Socialstyrelsen konstaterar i sin sammanställning av länsstyrelsernas verksamhetsrapporter att många kommuner har byggt upp och utvecklat kvalificerade resurser i öppenvård för både barn och ungdomar. Många kommuner ägnar tid och kraft åt att förbättra kvaliteten i sina tjänster och metoder samt att följa upp och utvärdera socialtjänstens insatser. Flera kommuner har aktivt arbetat med barnkonventionen inom olika områden som rör barn.
Inom den sociala barnavården finns det brister i ärendehandläggning och dokumentation. Brister i dokumentationen är exempelvis att det i en barnavårdsutredning samlas in otillräcklig information eller att viktig information över- respektive underskattas. Individens rättssäkerhet är av största vikt och familjer som söker bistånd av något slag eller utreds av andra skäl måste kunna lita på att deras ärende handläggs på ett professionellt och lagenligt sätt. Barnperspektivet i utredningen behöver förbättras och barnet synliggöras. Det är inte ovanligt att barnet beskrivs genom andras berättelser. Det utsatta barnets behov och rättigheter måste bli tydligare; föräldrarnas situation och behov är ofta bättre dokumenterade än barnets.
Flera länsstyrelser har uttalat sin oro över svårigheter för socialtjänsten att rekrytera och behålla kompetent och erfaren personal. De har betonat socialtjänstens höga arbetsbelastning i många kommuner, som har lett till att personalen känner sig uppgiven och pressad av kraven att hålla budget samtidigt som enskilda människors behov skall tillgodoses i enlighet med lagstiftningen. Socialstyrelsen bedömer att en annan oroande tendens är att tvångsingripanden enligt LVU har ökat i flera län. Ungdomarna
SOU 2001:72 Socialtjänsten
203
har en allt svårare problematik med missbruk, sociala problem med kriminell belastning och/eller psykiska problem.
Bemötandefrågor tas upp som exempel på verksamhetsutveckling. Samtidigt som brister i bemötandet, bristande information och svårigheter att få kontakt med handläggare lyfts fram som områden där ytterligare förbättringar behövs. I relation till alla som får insatser från socialtjänsten är det dock få personer som vänder sig till länsstyrelsen med klagomål.
Socialstyrelsen framhåller att det är ledningens ansvar att se till att det finns regler och riktlinjer för handläggning och dokumentation samt att personalen har utbildning och kunskap för arbetet.
7.3.3 Tillsynen för år 2000
I sammanställningen över länsstyrelsernas sociala tillsyn för år 2000 konstaterar Socialstyrelsen inledningsvis att en orsak till brister när det gäller insatser till enskilda, kan vara att socialtjänsten har svårt att rekrytera och behålla kompetent personal. Personalbrist kommer att vara ett påtagligt problem för framtiden. Kvalitetsarbetet hämmas av personalnedskärningar och ökad stress, skriver styrelsen, vilket i sin tur påverkar arbetet negativt och drabbar människor som redan befinner sig i en utsatt situation. Ansvaret att fördela resurserna ligger hos kommunens ledning. (Social tillsyn 2000)
Verksamheten har förbättrats
I utredningarna har barnperspektivet fått allt större genomslag. Samtal med barnet har blivit vanligare. I vissa kommuner finns riktlinjer för handläggning, där barnperspektivet poängteras. Fyramånadersregeln har inneburit att utredningstiden för barnavårdsutredningar har blivit kortare. Helhetslösningar så att människor skall kunna få det stöd och de insatser de behöver, präglar verksamheten i allt större utsträckning. Arbetet med kvalitetsutveckling fortsätter, ofta i samarbete med andra myndigheter och organisationer. Samverkan som sådan mellan myndigheter har förbättrats.
Kommunerna fortsätter att bygga ut och utveckla resurser i öppenvård. Ofta sker detta i samverkan med andra huvudmän. På
Socialtjänsten SOU 2001:72
204
detta sätt har socialtjänstens insatser för barn och familjer breddats.
Det finns även brister i verksamheten
Även om det är relativt få personer som framför klagomål till länsstyrelsen, så kan det för individen innebära allvarliga konsekvenser att inte få den hjälp som han eller hon behöver eller har rätt till. Bristande insatser kan vara att personen inte får hjälp trots att det finns ett beslut eller att hjälpen inte överensstämmer med beslutet.
Det finns svårigheter att finna rätt insatser för barn och ungdomar som har komplexa behov. Det finns en tendens hos kommunerna att försöka lösa problemen med lokal öppenvård i första hand. Sådana åtgärder är inte alltid tillräckliga. Socialstyrelsen framhåller att kortsiktiga lösningar kan ge stora kostnader i framtiden. Inte heller behandlingshemmen har alltid tillräcklig kapacitet och kompetens för ungdomar med svår problematik. Flera länsstyrelser har rapporterat att Statens institutionsstyrelse (SiS) inte erbjuder tillräckligt med platser för unga människor med missbruksproblem.
Även om barnets ställning i utredningen och i det sociala arbetet har stärkts, återstår det mycket att göra. Fortfarande är exempelvis föräldrarnas behov bättre belysta än barnets. Det finns även brister i hur utredningar kommuniceras. Fyramånadersregeln följs inte fullt ut, även om utredningstiden generellt har blivit kortare. Flera länsstyrelser redovisar att det har blivit allt vanligare att det pågår två separata utredningar avseende samma familj, en vårdnadsutredning enligt föräldrabalken och en utredning enligt socialtjänstlagen.
Vissa länsstyrelser har fört fram att det finns problem att följa upp socialtjänstens verksamhet. Detta beror oftast på att socialtjänstens egna system för uppföljning är bristfälliga. Orsakerna till detta kan i sin tur bero på exempelvis bristande resurser.
Det förekommer att kommuner tvistar om vem som har ansvaret för insatserna för enskilda personer och familjer. Sådana oenigheter kan också förekomma mellan kommun och landsting.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
205
7.4 Barnavårdsutredningen
Barnavårdsutredningen är den centrala uppgiften när en anmälan eller ansökan kommer in. Socialtjänsten har ett ansvar för att utreda barnets situation när socialnämnden fått kännedom om något som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Lagen är vidare formulerad så att socialnämnden skall utreda om nämnden behöver ingripa till den underåriges skydd eller stöd. Utredningen skall inledas skyndsamt och socialtjänsten får ta de kontakter som behövs eller konsultera sakkunniga. Utredningen skall vara slutförd senast inom fyra månader, men om det finns särskilda skäl i det enskilda ärendet kan tiden förlängas. Socialnämnden är den enda myndigheten med mandat att utreda barnets förhållanden.
Behovet av barnkompetens blir tydligt när en barnavårdsutredning skall göras. Kraven på formell kunskap är av nödvändighet höga – som kunskap om lagstiftning och dokumentation, kunnighet om barns behov och utveckling samt om ämnet barnmisshandel. Bemötande av och kontakt med barnet och föräldrarna är en annan viktig del i arbetet med att beakta barnets bästa och att barnet kommer till tals. Förmåga att samtala med såväl barnet som med de vuxna är färdigheter som utredaren behöver ha.
Barnavårdsutredningen kan sägas innehålla momenten förhandsgranskning, utredningen och beslut. Förhandsgranskning kallas den bedömning som görs om ärendet hör hemma hos socialtjänsten och om så är fallet, att det bör föranleda en utredning. Alla barn som exempelvis anmäls till socialtjänsten utreds alltså inte. Inte heller får alla barn som blir utredda hjälp eller stöd. Ett skäl kan vara att föräldrarna avböjer erbjudna stödinsatser; socialtjänstlagen bygger helt på frivillighet. Om tvångsåtgärder är nödvändiga är det LVU, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, som tillämpas.
Riskbedömningar är en central del inom den sociala barnavården. Inför t.ex. ett tvångsomhändertagande skall en bedömning göras, om missförhållandena innebär en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Riskfaktorer kan vara vårdnadshavarens missbruk eller att barnet utsatts för tidigare misshandel. Skyddsfaktorer i barnets nätverk kan i viss mån uppväga brister i miljön, som att det finns mor- eller farföräldrar till hands eller att barnet har förskoleplats. Det kan finnas olika uppfattningar mellan yrkesgrupper om vilka barn som far illa och det kan finnas olika bedömningar inom socialarbetarkåren om vilka
Socialtjänsten SOU 2001:72
206
barn som far illa. En riskbedömning innehåller avvägningar av oftast flera olika faktorer och av deras effekter.
En riskbedömning betyder alltså att man på grundval av insamlad relevant information gör en bedömning av sannolikheten att ett barn kan komma att fara illa framöver. För att få en säkrare bedömning använder vissa socialförvaltningar sig av s.k. riskbedömningsverktyg, en standardiserad bedömningsmodell (risk assessment model). Ett sådant instrument är ett slags checklista som försöker att identifiera kännetecken som ökar risken för barnet, respektive skyddsfaktorer som minskar risken. Framför allt tidigare versioner av formaliserade riskbedömningsverktyg har kritiserats, bl.a. för att ha dålig prognosförmåga. Trots hjälpmedel är en riskbedömning en svår uppgift att genomföra.
Syftet med barnavårdsutredningen är att sammanställa ett underlag för att bedöma barnets och familjens behov samt föreslå insats. Utredningen skall genomföras skyndsamt, innehålla relevanta uppgifter, vara saklig och opartisk och klienten har rätt att ta del av materialet. En bedömning av vad som är barnets bästa skall alltid vägas in.
Andra familjemedlemmar kan behöva stöd och hjälp, dvs. det kan under utredningen komma att synliggöras behov hos syskon eller hos föräldrarna. Socialtjänsten kan alltså under utredningstiden behöva värdera även syskonens situation.
Det har ibland riktats kritik mot socialtjänstens sätt att handlägga en barnavårdsanmälan. Det måste finnas rutiner hos socialtjänsten för att alltid kunna ta emot en barnavårdsanmälan. På de flesta socialkontor är reglerna tydliga för att säkra att anmälaren når en handläggare. Men det framförs ibland att handläggare är otillgängliga och att personer som anmäler känner sig dåligt bemötta. Flera har konstaterat att både bemötande och kvalitet är områden som ständigt behöver fokuseras och förbättras.
Anmälaren kan ha orealistiska förväntningar på socialtjänsten och väntar sig snabba insatser. En del påpekar att de inte blir kontaktade i barnavårdsutredningen och får lämna uppgifter om barnet. Även motsatsen förekommer, dvs. att berörda personer tycker det kan kännas svårt att lämna de uppgifter som behövs om barnet.
Personal som t.ex. arbetar med barn och har anmälningsskyldighet behöver sannolikt stöd eller handledning när de gör en anmälan. Personalen kan uppleva att det inte blir något resultat av anmälan. Vi föreslår i kapitlet om anmälan till socialtjänsten
SOU 2001:72 Socialtjänsten
207
åtgärder för återkoppling. Det underlättar att ha rutiner och handlingsplaner för samarbete i barnärenden på det lokala planet mellan de verksamheter som på olika sätt har att ansvara för barn.
I komplicerade barnavårdsärenden kan flera huvudmän vara inblandade, som förskola, skola, barnhälsovård, annan sjukvård, polis, kriminalvård. Det är inte ovanligt att barnet behöver en barnpsykiatrisk bedömning, med eventuell efterföljande vård eller behandling. Personalen i många kommuner vittnar om svårigheter för barnet att få tillgång till barnpsykiatrins resurser eller långa kötider innan flickan eller pojken får hjälp. Ur barnets perspektiv kan bristande vård eller behandling få konsekvenser för både hälsa och välbefinnande. (Hälso- och sjukvårdens roll behandlas i ett särskilt kapitel.) Samarbetet mellan olika verksamheter är betydelsefullt att betona. Kriminalvården är ett exempel på åtgärder gentemot den vuxne, men föräldrarnas villkor påverkar också barnet. Det är angeläget att de inblandade myndigheterna både känner till varandras mål och vårdplaner, om det inte finns någon gemensam vårdplan. Om en person är aktuell hos flera instanser vars insatser inte är samordnade, kan han uppleva samhällets stöd som splittrat eller som motsägelsefullt.
Det kan även finnas ett inre motstånd hos personalen att samarbeta kring barnmisshandel, skriver Barbro Hindberg i sin inledning till en intervjuundersökning om samverkan i fem kommuner som hon har gjort för kommitténs räkning hösten 2000. Att föräldrar och andra vuxna kan misshandla och utsätta barn för övergrepp, kan vara en tung insikt för personalen att bära. Känslor av sorg, ilska, vanmakt eller frustration kan framkalla psykologiska hinder eller ibland ta sig uttryck i kritik. Ett gott samarbete mellan de olika huvudmännen kan underlätta att hantera den sortens känslor och undanröja skälen för den sortens kritik.
Man måste hålla isär olika myndigheters uppgifter och roller. Polisen som brottsutredande myndighet skall genom sin förundersökning utreda det misstänkta brottet. Socialtjänsten skall utreda barnets och familjens situation och behovet av bistånd. Ansvaret är tydligt, socialtjänsten skall inleda en utredning och har att se till att barnet får det skydd eller stöd som behövs. Socialtjänsten skall göra en självständig bedömning av barnets situation och behov oavsett hur andra huvudmän agerar, t.ex. att polisen lägger ner förundersökningen av ett anmält brott.
Socialtjänsten SOU 2001:72
208
Mötet mellan klient och handläggare
Människor som vänder sig till socialtjänsten för att få stöd och hjälp befinner sig ofta i en utsatt situation och socialtjänstens beslut kan ha stor betydelse för individen. När ett barn behöver skydd kan socialtjänstens beslut vara avgörande för både barnets och föräldrarnas framtid.
Vad som händer i mötet mellan klient och handläggare lägger grunden för den kontakt och tillit som byggs upp i det enskilda ärendet. Ett professionellt förhållningssätt är både sakligt, respektfullt och empatiskt. Vi vill i detta kapitel ge uttryck för det komplicerade samspel som kan förekomma exempelvis i ett barnmisshandelsärende och som också skall kunna hanteras. Oavsett de yttre förutsättningarna, är det alltid klientens upplevelse av bemötandet som gäller.
De personer som berörs av ett ärende skall vara delaktiga och ha insyn i det insamlade materialet. Det är barnets och föräldrarnas behov som skall styra händelseförloppet, dock med barnets bästa som grund för varje insats. ”En frestande fallgrop är att tro sig veta vilka behov människor har”, skriver Kalmar FoU i en av sina rapporter om socialt arbete (Frih & Steen 1999).
7.5 Kompetens inom socialtjänsten
7.5.1 Grundutbildning
Vårt förslag:
Fjärde målet i högskoleförordningens examensordning (SFS 1993:100) kompletteras med att särskilt uppmärksamma barns livsvillkor och utsatta barns situation.
För att erhålla socionomexamen skall studenten ha ”förvärvat kännedom om sådana samhälls- och familjeförhållanden som påverkar kvinnors, mäns och barns livsbetingelser samt förvärvat kunskap om utsatta barns situation och livsvillkor”.
Vår uppfattning är att målen – för att sedan omsättas till moment i kursplanen – borde omfatta inte bara de vuxnas livsbetingelser, utan även barns livsvillkor och då särskilt de utsatta barnens situation. Vi anser att det är nödvändigt att studenterna erhåller barnkompetens under socionomutbildningen.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
209
Socionomprogrammet omfattar 140 poäng och erbjuds vid följande universitet och högskolor
− vid Lunds universitet, Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Ersta Sköndal högskola i Stockholm, Örebro universitet, Mitthögskolan i Östersund, Umeå universitet samt högskolan i Jönköping.
Högskoleförordningen styr vilka krav som skall vara uppfyllda för att få socionomexamen. Socionomutbildningen är en yrkesförberedande generalistutbildning. Även om socionomer finns inom en rad olika yrkesområden, är kommunerna de största arbetsgivarna.
Fram till i början av 1990-talet fanns en central utbildningsplan för de olika socialhögskolorna. Denna ersattes 1993/94 av fem övergripande mål i högskoleförordningen och därutöver får varje socionomutbildning fastställa egna mål och utbildningsplaner. Socialhögskolornas kursplaner skall sedan konkretisera och förverkliga målen.
De övergripande målen är: ”För att erhålla socionomexamen skall studenten ha
förvärvat de kunskaper och den praktiska förmåga som krävs för socialt arbete på individ-, grupp- och samhällsnivå, uppnått kompetens att medverka i förebyggande socialt arbete och socialt förändringsarbete på olika nivåer, utvecklat förmågan att analysera och förstå sociala processer och problem samt kunna identifiera och strukturera behov av åtgärder och lösningar på olika nivåer, förvärvat kännedom om sådana samhälls- och familjeförhållanden som påverkar kvinnors och mäns livsbetingelser, uppnått förmåga att relatera olika typer av åtgärder inom verksamheten till de rättsregler och till de övergripande principer som styr lagstiftningen, bl.a. inom det sociala området.”
Vi anser det nödvändigt att barnkompetens – dvs. kunskaper om barns utveckling, barns behov, om barnmisshandel samt om barns livsvillkor och då särskilt de utsatta barnens situation – grundläggs redan under socionomutbildningen. Andra betydelsefulla områden för en god grundkompetens för att handlägga barnavårdsärenden är kunskaper om lagstiftning, om utrednings- och samtalsmetodik. När den nyutexaminerade socionomen kommer till sin första arbetsplats bör hon eller han ha baskunskaper om barn.
Högskoleverkets uppgift är bl.a. att följa upp och utvärdera utbildningen inom högskolan. Socionomutbildningen har nyligen
Socialtjänsten SOU 2001:72
210
utvärderats av verket – ”Utvärdering av Socionomutbildningar”, Högskoleverkets rapportserie 2000:6 R. Högskoleverket konstaterar att samtliga socionomutbildningar sammantaget uppfyller de krav som kan ställas på högre utbildning utifrån högskolelag och examensordning. Utvärderingen har fyra kvalitetsaspekter som grund – forskningsanknytning, internationalisering, yrkesrelevans och pedagogik. I verkets rapport anges såväl positiv som negativ kritik av utbildningen vid de olika lärosätena. Verket kommer att ta initiativ till uppföljning av utvärderingen efter två till tre år.
Socialstyrelsen föreslår i sin rapport om kunskapsutveckling inom socialtjänsten att det på socialhögskolorna t.ex. borde finnas delade tjänster mellan högskola och socialtjänst för att integrera teori och praktik. Utan att ta ställning till hur lärartjänster lämpligen utformas, delar vi uppfattningen att teori och praktik bör knytas närmare varandra.
Svenska kommunförbundet har tillsammans med Akademikerförbundet SSR och SKTF utarbetat ett diskussionsunderlag om IFO:s framtid där de påpekar att vissa grundläggande kunskaper t.ex. i utredningsmetodik, förhållningssätt och barns utveckling borde ingå i samtliga socionomprogram.
7.5.2 Kompetensutveckling för personalen
Vårt förslag:
Socialstyrelsen får i uppdrag att inom ramen för det nationella stödet till kunskapsutveckling inom socialtjänsten: Utforma ett program för kompetensutveckling – exempelvis avseende vidareutbildning – till den personal inom socialtjänsten som arbetar med barn som blivit försummade, misshandlade eller utsatts för andra övergrepp.
I socialtjänstlagen står tydligt att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet och att arbetet skall utföras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet.
Detta betyder att vi anser att det skall finnas en specialkompetens hos de handläggare som utreder komplicerade barnavårdsärenden. Att exempelvis göra ett omhändertagande och kunna hantera de komplexa problem och den kris som barnet och
SOU 2001:72 Socialtjänsten
211
familjen befinner sig i, talar för att det behövs särskilda kunskaper för att utföra ett sådant kvalificerat arbete.
Vår övertygelse är att god kompetens är grunden för ett framgångsrikt arbete med bra kvalitet. En annan grundläggande förutsättning är arbetsmetoder baserade på kunskap och erfarenhet; arbetsmetoder som ständigt kritiskt granskas och förbättras. Samverkan med andra är centralt, både internt och externt. Ett respektfullt förhållningssätt gentemot människor är ytterligare en förutsättning. Hög kompetens och andra grundförutsättningar kan emellertid aldrig ersätta otillräckliga resurser.
Riksdagen har fattat beslut att under en treårsperiod avsätta 50 miljoner kronor för kunskapsutveckling inom socialtjänsten. Inom ramen för det nationella stödet för kunskapsutvecklingen, föreslår vi att kompetensutveckling för handläggare som ansvarar för barnavårdsärenden särskilt uppmärksammas.
Termen kompetensutveckling används allt oftare för att täcka både fortbildning och vidareutbildning. I arbetslivet talas om ett ”livslångt lärande”. Denna ständiga förbättring av personalens kunskaper bygger på organisationens både kort- och långsiktiga behov. Vid ny eller ändrad lagstiftning kan utbildningsbehoven vara akuta. Organisationen måste även satsa på långsiktig kunskapsuppbyggnad, som grundas på analys av exempelvis verksamhetens behov, önskvärda satsningar, framtida förändringar. Chefer kan ha behov av särskild fortbildning inom områden som ledarskap och förändringsarbete. Det finns också individuella aspekter att beakta vid planering av personalens kompetensutveckling. Kommunerna har olika förutsättningar för både uppbyggnad och utveckling av personalens kompetens. Kunskapsutveckling, utveckling av arbetsmetoder och samverkan påverkas av dessa olika förutsättningar.
I en lärande organisation bör det finnas en nära koppling mellan utbildning, praktiskt arbete och forskning. De forsknings- och utvecklingsenheter (FoU-enheter) som byggts upp på flera håll i landet och oftast i samverkan mellan närliggande kommuner, ökar förutsättningarna för kompetensutveckling byggd på vetenskap och beprövad erfarenhet. Dessa enheter har kommit till för att ge personalen ökad och fördjupad kompetens och samtidigt vara ett sätt för socialtjänsten att behålla kunniga och erfarna medarbetare.
FoU-enheterna är ett stöd för lokal verksamhetsutveckling och förbättring av arbetsmetoder och ett sätt att knyta praktiskt arbete och teori närmare varandra. Vidare har enheterna en viktig funk-
Socialtjänsten SOU 2001:72
212
tion att fylla med att dokumentera och sprida goda exempel på socialt arbete. Många kommuner samarbetar med närliggande universitet eller högskolor, som exempelvis driver uppdragsutbildning där personalen har möjlighet att tentera och få betygspoäng. I det nationella stödet till kunskapsutveckling inom socialtjänsten kommenteras även att fortbildning och vidareutbildning inom ramen för magisterutbildningen behöver utvecklas.
Många ser specialisering som ett sätt att tillvarata och fördjupa sina kunskaper och erfarenheter i socialt arbete. Kommuninvånare som söker särskilt stöd – som familjerådgivning – bör kunna kräva att få den specialiserade hjälp de önskar. Andra som behöver hjälp eller stöd av mera allmänt slag, kan uppleva att man i en specialiserad organisation får berätta sin historia för mer än en handläggare och ingen ser till hela den sociala situationen. Det är en balansgång att avväga fördelarna med specialistkompetens gentemot generalistens möjlighet att göra en mera allmän behovsbedömning.
Hälsouniversitetet i Linköping erbjuder en specialutbildning på 20-poängsnivå som handlar om barnmisshandel och sexuella övergrepp. Utbildningen har förlagts till olika orter – Linköping, Kristianstad, Uppsala. Detta är en vidareutbildning för yrkesverksamma som arbetar med barn främst inom socialtjänst, hälso- och sjukvård eller hos polis och åklagare.
Nämnden för Socionomauktorisation, som är en fristående nämnd inrättad genom beslut inom Akademikerförbundet SSR, startade sitt arbete för tre år sedan. Kraven för att bli auktoriserad är socionomexamen, tre års yrkeserfarenhet, dokumenterad extern handledning och intyg om den sökandes lämplighet. Man förbinder sig att följa fackorganisationernas etiska riktlinjer. Avsikten med en auktorisation är att öka kvaliteten inom yrket.
För att ta till vara erfarenhet och kompetens som byggs upp i en organisation, krävs tid för diskussion och reflektion. Mentorskap, där erfarna och kunniga socialarbetare finns som stöd och handledare för nyutexaminerade socialsekreterare, kan vara ett sätt att tillvarata och utveckla kunskap och lärande inom organisationen. Hur nya socialarbetare introduceras i arbetet spelar stor roll. Ett introduktionsprogram för nyanställda medarbetare förekommer på de flesta arbetsplatser i dag.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
213
Handledning i det barnavårdande arbetet
Handledning kan innebära kompetensutveckling för individen eller gruppen, beroende på hur innehållet utformas. Ett syfte med handledning kan vara att förbättra och utveckla arbetsprocesser och metoder, som samtal, förhållningssätt, bemötande. Ett annat syfte kan vara att förebygga stress och utbrändhet. Avsikten med handledning är även att ge ökad självkännedom och insikt, förstå sammanhang, ge tid för reflektion och öka kunskapen om hur det egna och andras beteende påverkar processer. Socialstyrelsen skriver att handledning förekommer regelmässigt inom socialtjänsten.
En annan möjlighet är konsultationen, ett arbetsmoment där handläggaren får stöd och hjälp att diskutera ärendet med någon representant från en annan yrkesgrupp, ofta psykolog eller annan beteendevetare.
Viktigt att öka kunskapen om barn
Kontinuerlig kompetensutveckling som ger ökad kunskap om barn är väsentligt. Många tycker att det är en eftersträvansvärd modell att ha gemensam utbildning med andra yrkesgrupper som ansvarar för barn och ungdom. Handledning och konsultationer kan vara andra former för att förbättra arbetsmetoder och kunskaper i barnavårdsärenden. Utmärkande för socionomkompetensen är att hämta och samla kunskap från andra specialområden.
Efter socionomutbildningen behöver barnkompetensen underhållas, breddas och fördjupas. Rön som forskningen ger och erfarenheter från den egna och andra verksamheter är kunskaper som det hela tiden är nödvändigt att tillföra den professionella organisationen. Det finns barnkompetens inom flera områden – inom förskola, skola, barnhälsovård – som är viktig att ta till vara. Barnperspektivet i utredningar behöver utvecklas, det kan röra sig om att flickan eller pojken ges möjlighet att berätta om sin vardag och hur hon eller han upplever sin situation.
Att handlägga ett komplicerat barnavårdsärende fordrar både kunnighet och erfarenhet. Önskvärt är att nyutexaminerade socionomer kan få tillägna sig erfarenhet genom att exempelvis tillsammans med mera erfarna handläggare delta i utredningsarbetet av ärenden om försummelse, misshandel och andra övergrepp mot barn. Personalen bör ha fått viss erfarenhet och
Socialtjänsten SOU 2001:72
214
uppnått viss färdighet innan de självständigt handlägger komplexa barnavårdsärenden.
7.6 En god arbetsmiljö ger bättre service
Arbetsledningens stöd till medarbetarna och intresse för utvecklings- och framtidsfrågor anses avgörande för arbetsklimat och framåtskridande. I en modern organisation finns utrymme för dialog, reflektion och även för kritiskt tänkande. Att som chef vara respektfull och tydlig gentemot sina medarbetare skapar grunden för en god arbetsmiljö. Detta i sin tur ger förutsättningar för ett gott bemötande av klienterna. Ett gott internt samarbete underlättar – för att inte säga är förutsättningen för – samarbete med andra huvudmän. I de flesta professionella organisationer ingår planeringssamtalet eller utvecklingssamtalet som en naturlig del i uppföljning och utvärdering av verksamheten och av personalens arbete.
Det finns ett positivt samband mellan ett gott arbetsklimat och goda arbetsförhållanden och den service som barn och föräldrar får i ett barnavårdsärende. Glisson & Hemmelgarn visar i en studie från 1998 att arbetsmiljön är den faktor som starkast påverkar den service som klienterna får. Personal som har en tydlig yrkesroll, trivs på sitt arbete, samarbetar med varandra och som är engagerade i sin uppgift, har bättre förutsättningar att klara det konfliktfyllda arbete som t.ex. ett barnmisshandelsärende ofta innebär. På motsvarande sätt ger en sämre arbetsmiljö försämrat stöd och hjälp till klienterna – exempelvis en arbetsplats där personalen har låg motivation och lågt engagemang i arbetet, saknar stöd från ledningen, där det finns olösta konflikter och otrivsel. Ett gott arbetsklimat är en faktor som betonas i ledarskapsutveckling, men som mera sällan lyfts fram som en förutsättning för god service till kommuninvånarna.
Det stöd som personal allmänt behöver och har rätt att kräva, gäller förstås alla anställda inom organisationen, inte minst cheferna. De arbetsledare som är närmast klienterna eller brukarna – ibland kallade första linjens chefer – har ofta en utsatt position. Att t.ex. vara ytterst ansvarig för det sociala arbetet inför en nämnd, när människors behov skall tillgodoses enligt lagstiftningens intentioner samtidigt som ekonomin skall balanseras, kan också vara en svårlöst ekvation. SACO och SKTF har på olika sätt kartlagt och
SOU 2001:72 Socialtjänsten
215
studerat chefers situation och arbetsförhållanden. Ibland pekas på att en otydlig rollfördelning mellan politik och förvaltning kan ge upphov till svårigheter i arbetet.
Hög personalomsättning och personalbrist kan få stora konsekvenser i det enskilda ärendet där kontinuitet och personkännedom är viktigt att bygga upp, exempelvis i komplexa barnavårdsärenden. Barbro Hindberg skriver i sin tidigare nämnda rapport att hög personalomsättning är ett hinder för bl.a. samverkan med andra. Handläggare och chefer har ett ansvar för att arbetet har en god kvalitet även vid hög arbetsbelastning. Man kan som anställd även ställas till svars för tjänstefel och ärenden kan anmälas till JO eller till länsstyrelsen. Arbetsgivaren eller nämnden ytterst har ett ansvar att se till att socialtjänsten har erforderliga resurser för sitt arbete.
Personalförsörjningsfrågorna kommer med all sannolikhet att bli högaktuella de närmaste åren. Många spår personalbrist inom flera sektorer ett antal år framöver. Inom en del verksamheter eller i vissa delar av landet har detta redan märkts. Svenska Kommunförbundet kommenterar i sin skrift ”Rekrytera och behålla – en utmaning” (2001) att det de senaste åren varit svårt att rekrytera yrkeserfarna socionomer. Fram till 1999 var det relativt lätt att rekrytera nyutexaminerade. Enligt kommunförbundets bedömning kommer det att vara brist på socionomer till år 2010. Statistiska centralbyrån (SCB) bedömer att bristen på socionomer kommer att öka i framtiden. Personal- och kompetensförsörjningsproblem inom socialtjänsten framöver, kommenteras även i regeringens proposition om ny socialtjänstlag. Det finns därför all anledning att ha god framförhållning när det gäller frågor som personalens fortbildning, arbetsmiljö och struktur på arbetet, både inom den egna sektorn och i samarbetet med andra.
Förutom socionomer finns det inom socialtjänsten även andra yrkeskategorier. Detta gäller speciellt verksamheter för vård eller behandling som vänder sig till barn och ungdomar. Andra yrkesgrupper kan vara psykologer, personal med social omsorgsexamen, ofta med inriktning mot socialpedagogiskt arbete, eller annan akademisk examen. I tider med personalbrist är det viktigt att betona kommunens ansvar att bevaka att personalen har den kunskap och kompetens som behövs för arbetet.
Socialtjänsten SOU 2001:72
216
7.7 Socialt utvecklingsarbete
Vi vill gärna nämna några exempel på goda arbetsmetoder eller insatser och det omfattande utvecklingsarbete som pågår inom socialtjänsten. Nätverksarbete syftar till att stärka barnets sociala nätverk och mobilisera släkt, vänner och andra viktiga personer att stödja barnet och familjen och göra dessa personer delaktiga i problemlösningen. Familjerådslag är en variant som inspirerats av socialt arbete i Nya Zeeland. Metoden lägger stort ansvar för barnets framtid hos nätverket och det beslut som dessa personer enats om.
Vad gäller utredningsarbete och samtalsmetodik är detta arbetsuppgifter som ständigt utvecklas. Flera kommuner erbjuder barn och familjer alternativa utredningssätt. Ett utredningsalternativ är handläggning i lägenhetsmiljö där utredare, barn och föräldrar under en kortare utredningsperiod diskuterar och tar emot besök av referenspersoner och andra som är viktiga för att belysa barnets situation och för att komma fram till beslut om rätt insats. Olika sätt att arbeta med grupper av barn och ungdomar utvecklas, t.ex. gruppverksamhet för barn till missbrukande föräldrar. Det finns även stödgrupper för föräldrar, där de kan diskutera sina problem och få hjälp av andra som befinner sig i en liknande situation. Brottsförebyggande arbete är ett annat exempel på utvecklingsarbete runt barn och ungdomar för att förebygga kriminalitet och andra problem.
Barnperspektivet får allt större utrymme och observeras i allt högre omfattning. I verksamheter som riktar sig direkt till vuxna – som missbrukarvård och socialbidragshantering – uppmärksammas på ett alltmer medvetet sätt om det finns barn i familjen och hur barnet har det (Social tillsyn 2000).
7.7.1 Förbättring av barnavårdsutredningar
Socialstyrelsen driver tillsammans med sju kommuner ett treårigt projekt ”Barns Behov i Centrum” (BBiC) som är ett system för utredning, bedömning och uppföljning inom socialtjänstens barnavård. Systemet har en engelsk förebild som inriktats på att bedöma och följa upp insatser för barn och ungdomar i samhällsvård.
Barnavårdsutredningen är central som underlag för beslut om insatser för barnet och familjen. Det engelska systemet fokuserar mindre på den aktuella anmälan, ansökan eller händelsen som är
SOU 2001:72 Socialtjänsten
217
skäl till utredningen, utan fäster vikt vid att se till barnets hela livssituation. Utredningsstrukturen innefattar barnets utveckling, föräldrarnas kapacitet och familje- och miljömässiga faktorer. Utredningen är omfattande och täcker sju livsområden för att ge en uppfattning om barnets hela situation. De sju livsområdena är: hälsa, utbildning, identitet, familj och relationer, socialt beteende, känslo- och beteendemässig utveckling samt självständighet. Arbetsformen är samverkan mellan berörda huvudmän, familjen och barnet, beroende på barnets ålder och mognad.
Socialstyrelsens ambition är att ha ett system för utredning, planering och uppföljning att erbjuda kommunerna efter projekttidens slut. Syftet är att förbättra barnavårdsutredningarna och belysa barnets hela situation.
Styrelsen håller även på att utarbeta en handbok för barnavårdsutredningar som är avsedd att vara ett stöd för handläggning och hantering av barnavårdsärenden. Ett Allmänt Råd för handläggning och dokumentation inom hela socialtjänsten kommer att utarbetas. Socialstyrelsen stöder även ett pilotprojekt för att utveckla intervjutekniken i barnavårdsutredningar. Det fordras särskild kunskap att kunna tala med och tolka vad barn säger eller på annat sätt förmedlar under ett samtal. Erfarenheterna från pilotutbildningen kommer att vara förebild för framtida utbildningar.
I den nya socialtjänstlagen som träder i kraft 1 januari 2002, finns en bestämmelse att alla ärenden där barn behöver vård i ett annat hem än det egna – även frivilliga placeringar – skall innehålla en vårdplan. För närvarande är en vårdplan obligatorisk vid ansökan om vård enligt LVU och vid yttrande enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Planen skall exempelvis innehålla en beskrivning av barnets behov och av behandlingsmålen. I propositionen poängteras att många barn har en komplex problembild som kräver samarbete mellan berörda huvudmän för att skapa bättre förutsättningar för ett lyckat utfall av vården. I vårdplanen tydliggörs olika huvudmäns ansvar. Den skall också vara ett underlag för uppföljning och utvärdering av de insatser som barnet fått. Vårdplanen behöver kompletteras med en behandlingsplan som beskriver hur åtgärderna skall genomföras.
Alla former av avslag på biståndsbeslut skall komma att kunna överklagas med förvaltningsbesvär. Alltså kommer även beslut om insatser för barn att kunna överklagas. Detta är en utvidgning av rätten att överklaga jämfört med tidigare bestämmelser.
Socialtjänsten SOU 2001:72
218
7.7.2 Socialstyrelsens uppdrag till stöd för socialtjänsten
Socialstyrelsen fick hösten 1999 regeringens uppdrag att utforma ett program för nationellt stöd till kunskapsutveckling inom socialtjänsten. Syftet var bl.a. att skapa en struktur för systematisk kunskapsuppbyggnad och effektiv informationsspridning, så att socialtjänstens insatser i allt större omfattning baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet. Den empiriska och verksamhetsrelaterade forskningen skulle ges en större betydelse i kunskapsuppbyggnaden inom socialtjänsten.
Beträffande de etiska frågeställningarna, avser Socialstyrelsen att ta initiativ till att bilda ett etikråd för socialtjänsten. Rådets uppgift blir att på humanistisk och vetenskaplig grund diskutera etiska frågor.
Socialstyrelsen har för avsikt att sammanställa kunskapsöversikter och jämförande material inom socialtjänstområdet. Styrelsen åtar sig även att sammanställa kunskapsunderlag för lokal kompetensutveckling och lokala kompetenskrav.
Behovet av gemensamma begrepp inom socialtjänstområdet påpekas av Socialstyrelsen, som också åtar sig arbetet med en enhetlig terminologi. Att ha en gemensam begreppsapparat är viktigt för den praktiska verksamheten, men också för forskning och statistiskt arbete. Styrelsen utreder statistikbehovet inom socialtjänstområdet enligt regeringsuppdraget. Det finns ett stort behov av enhetlig statistik över barn- och ungdomsarbetet i landet för att kunna göra jämförelser.
Socialtjänsten behöver utveckla det egna arbetet med att systematiskt dokumentera verksamheten, att följa upp och utvärdera. Även arbetet med statistik måste utvecklas på den kommunala nivån. Både beskrivande dokumentation och statistiskt material behövs för ett fullödigt beslutsunderlag och för att kunna återge socialtjänstens insatser. När det gäller statistik, behövs en nationell modell för mått och uppgifter för jämförelser och sammanställningar. Annars kommer kommunerna även fortsättningsvis att jämföras med varandra på olika grunder.
Socialstyrelsen har vidare fått i uppdrag att ta fram ett nationellt utvecklingsprogram för området sexuella övergrepp och misshandel av barn. Styrelsen ska även utreda förutsättningarna för att upprätta regionala kunskapscentra för metodutveckling och utbildning inom detta område.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
219
7.8 Utveckling av arbetsmetoder och samverkan
Vårt förslag:
Medel anslås under två år med 10 miljoner årligen för att stimulera utveckling av arbetsmetoder och insatser för misshandlade eller försummade barn och för deras familjer. Syftet är att i samverkan mellan olika huvudmän söka förbättra förutsättningarna i familjer där barnet på något sätt farit illa.
Det är angeläget att stimulera till metodutveckling och förbättrade insatser för misshandlade eller försummade barn och för deras familjer. Metodutvecklingen eller projektarbetet bör ha forskningsanknytning, följas upp och utvärderas med syfte att sprida goda exempel till andra. På detta sätt kan värdefulla erfarenheter och arbetssätt komma även andra grupper av barn – eller kanske alla barn – till godo. Berörda verksamheter bör bidra med minst motsvarande belopp för sökta projektmedel. Utvecklingsarbetet bör ha anknytning till forsknings- och utvecklingsenhet eller till akademisk institution för socialt arbete. Hur dessa medel skall hanteras och fördelas, får beslutas senare i särskild ordning.
Vi anser att det är viktigt att kompetens, arbetsmetoder och insatser inom socialtjänsten ständigt förbättras. En god kompetens är en förutsättning för att utveckla arbetsmetoder och insatser. Omvänt så kan nya arbetsmetoder stimulera till ökad kompetens. Vår grundläggande uppfattning är vidare att utbildning, praktiskt arbete och forskning är en kedja som främjar utvecklingen inom det sociala området.
7.8.1 Metodutveckling
Vilken är då den bästa arbetsmetoden inom socialt arbete? Tillgång till en mångfald av metoder och insatser, är väl det bästa svaret, med olika arbetsmetoder eller insatser som kan skräddarsys i varje enskilt fall. Det kan behövas nytänkande och nya lösningar eller nya kombinationer av de gängse möjligheterna till insatser som erbjuds. Det är viktigt att ha tillgång till alternativa lösningar om ursprungsplaneringen inte fungerar. En åtgärd som är verkningsfull för ett barn kanske inte passar för ett annat barn. Det krävs stor lyhördhet och inlevelseförmåga hos socialarbetare för att kunna se
Socialtjänsten SOU 2001:72
220
och bedöma individuella olikheter hos barn och därigenom anpassa behandlingsformerna till det enskilda barnets bästa.
Kravet som kan ställas på olika arbetsmetoder och insatser är att de följs upp och utvärderas utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. I Socialstyrelsens rapport om kunskapsutveckling inom socialtjänsten beskrivs uttrycket ”beprövad erfarenhet” som en arbetsform där erfarenhet dokumenteras på ett systematiskt sätt.
En del utredningar avslutas utan att man kan konstatera några missförhållanden eller att föräldrarna avböjt insatser eller att LVU inte varit tillämplig. Trots detta kan familjen ha befunnit sig i en kris och fått stor uppmärksamhet från socialtjänsten och även från andra myndigheter. Det händer att familjer, vars förhållanden blivit utredda, efteråt beskriver hur många obesvarade frågor som fanns kvar efter utredningens slut och att det fanns blandade känslor inför det som hänt. Vi vill betona möjligheten att erbjuda familjen en uppföljande kontakt för att kunna svara på och diskutera det som eventuellt är oklart eller har föranlett tankar och funderingar. Ett sådant förhållningssätt skulle i bästa fall kunna föra med sig att familjer som behöver hjälp lättare söker sådan vid ett annat tillfälle. Även Barnpsykiatrikommittén betonade i sitt slutbetänkande (Det gäller livet SOU 1998:31) vikten av uppföljning efter avslutad utredning när barn far illa. I propositionen 1996/97:124 påtalas att det är angeläget att socialtjänsten inte utan vidare släpper kontakten med dessa barn och familjer. Här förordas också ett varierat utbud av insatser och hög kompetens hos berörda socialarbetare.
Exempel på områden att vidareutveckla skulle kunna vara akuta insatser i familjer där försummelse eller våld förekommit. Syftet är att stödja, stärka och möjliggöra ett bra föräldraskap samt att frigöra och mobilisera föräldrakraft där sådan finns att bygga vidare på för att ge barnet bättre livsbetingelser. Det kan vara riktad utbildning eller program för föräldrar som saknar vetskap om barns utveckling och behov, föräldrar som behöver hjälp med gränssättning eller alternativa uppfostringsmetoder och där de bedöms kunna tillgodogöra sig sådan kunskap. Ett annat exempel på program är skräddarsydda lösningar för familjer och barn för att möjliggöra och förbättra de vuxnas samspel med barnen. Det finns barn som har vistats på institution eller i familjehem och som är på väg tillbaka till det egna hemmet. Det finns även vuxna som har vistats på institution. I båda fallen behövs nya förutsättningar för att umgås i familjen. Vi ger här endast några exempel på områden där vi kan se att arbetsmetoder och insatser från olika huvudmän
SOU 2001:72 Socialtjänsten
221
kan utvecklas. Det finns mycket kunskap hos närliggande discipliner som kanske kan bidra till att förbättra förhållandena för utsatta barn. Med barnet i fokus finns det säkert många möjligheter att föreslå bättre metoder, insatser och samverkan.
För att förbättra samhällets arbete med barn som blir misshandlade eller försummade, är det viktigt att utveckla förutsättningarna för samverkan mellan berörda huvudmän och andra, t.ex. frivilligorganisationer. Många människor har problem som är så komplexa att ingen huvudman har egna resurser till lösningar, det kan gälla specialkompetens, insatser eller annat. Vi vill därför stödja och stimulera metodutveckling som bygger på samarbete mellan olika huvudmän, därför att vi tror att det finns nya eller förbättrade arbetsformer som kan växa fram ur samverkan.
Vår uppfattning är vidare att förutsättningarna för samverkan behöver förbättras och förstärkas och därför har vi valt att hantera den frågan med förslag till åtgärder i ett eget kapitel.
7.8.2 Vikten av att bedöma barns och ungas behov av skydd
Vårt förslag:
Frågan om vilka möjligheter som bör finnas att tala med barn utan vårdnadshavarens vetskap när en anmälan kommer in till socialnämnden bör utredas.
Barnrättsorganisationen BRIS har gjort oss uppmärksamma på att barn och ungdomar i vissa fall kan löpa risk för att utsättas för misshandel eller liknande som straff för att de berättat om missförhållanden i hemmet. Särskilt tycks detta gälla när anmälningar om misshandel och andra övergrepp kommer in från BRIS efter samtal till Barnens Hjälptelefon, eftersom det i dessa fall framstår som klart att det är barnet eller den unge som själv tagit initiativ till att berätta om sin situation.
Vi har diskuterat olika möjligheter att förhindra att barn och ungdomar utsätts för sådan bestraffning. En sätt skulle kunna vara att införa en möjlighet att sekretessbelägga uppgift om vem som gjort en anmälan, om det finns risk för att det barn som anmälan gäller utsätts för våld eller annat allvarligt men. Det skulle då bli mindre tydligt att det är barnet eller den unge som själv berättat. Enligt de bestämmelser som gäller i dag finns möjlighet att sekretessbelägga uppgift om en enskild anmälares identitet endast
Socialtjänsten SOU 2001:72
222
av hänsyn till anmälaren själv eller någon som står anmälaren nära (7 kap. 6 § sekretesslagen, SFS 1980:100). Det finns dock även skäl som talar mot en sådan lagreglering. De båda situationerna – sekretess för att skydda antingen ett barn eller en anmälare – är inte helt jämförbara. Bestämmelsen om sekretess till skydd för enskild anmälare är ytterst motiverad av hänsyn till de barn som far illa; utan en möjlighet till skyddad identitet skulle inte lika många anmälningar göras. En långt gående öppenhet i anmälningsprocessen anses vidare av många yrkesverksamma ge de bästa resultaten i det fortsatta arbetet med barnet och familjen.
Framför allt måste emellertid hållas i minnet att socialnämnden har ett ansvar för att barnet eller den unge får det skydd som han eller hon behöver. Någon motsvarande skyldighet att skydda den som gjort en anmälan finns inte.
Vi har av dessa skäl inte funnit det lämpligt att föreslå ändring av sekretesslagens bestämmelser. Mycket talar för att problemet kring barns och ungas skydd är ett metodproblem snarare än ett lagstiftningsproblem. Det är av yttersta vikt att socialtjänsten – när en anmälan kommer in – gör en noggrann bedömning av barnets eller den unges behov av skydd och att denna skyddsaspekt beaktas även då det beslutas hur barnets föräldrar skall delges anmälan.
Ett led i arbetet med att bedöma barnets eller den unges behov av skydd är att tala med barnet. Många barn kan själva ha en uppfattning om hur föräldrarna kan tänkas reagera på en anmälan. Vad som måste diskuteras är därför om socialtjänsten skall ha rätt att tala med barnet eller den unge utan vårdnadshavarens vetskap.
Frågan om socialnämndens rätt att tala med barn utan samtycke från vårdnadshavaren har behandlats i LVU-utredningens betänkande ”Omhändertagen, Samhällets ansvar för utsatta barn och unga” (SOU 2000:77). Utredningen konstaterar att socialnämnden redan i dag torde ha rätt att tala med barn utan lov från vårdnadshavaren om barnet i stort sett förstår vad saken gäller och kan ta ställning till frågan. Det är barnets ålder, mognad och utveckling i kombination med vad det handlar om som avgör om barnet självt kan bestämma eller inte. Utredningen anser ändå att det kan behövas en uttrycklig bestämmelse för att komma till rätta med den osäkerhet som råder hos socialnämnderna. Man föreslår därför att 50 a § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 11 kap. 2 § SoL) kompletteras med en bestämmelse som ger socialnämnden en rätt att tala med barnet även om vårdnadshavaren motsätter sig det.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
223
LVU-utredningens betänkande har remissbehandlats. Vi har inte haft möjlighet att göra någon mer ingående genomgång och analys av remissvaren. De flesta remissinstanser som yttrat sig i sak över förslaget till komplettering av 50 a § SoL har dock ställt sig positiva till detta. Endast ett fåtal instanser har varit tveksamma eller negativa till förslaget. Justitieombudsmannen har exempelvis ansett att frågan är av sådan betydelse att den behöver utredas ytterligare och att man då bör utvidga frågeställningen till att avse även vårdnadsutredningar.
En möjlighet att tala med barnet redan då en anmälan kommer in för att bedöma barnets behov av skydd framstår generellt sett som lika angeläget som att en sådan möjlighet finns under en utredning enligt 50 a § SoL. Vi föreslår att regeringen tillser att frågan utreds närmare, förslagsvis i samband med det fortsatta arbetet kring LVU-utredningens betänkande.
7.8.3 Uppdrag om kommunal ansvarsfördelning
Socialdepartementet har, bl.a. av länsstyrelsen, uppmärksammats på frågan om ansvarsförhållanden när en kommun utreder ett barnavårdsärende där familjen under utredningstiden flyttar till en annan kommun. Enligt 50 b § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 11kap. 4 §) skall den kommun som påbörjat utredningen slutföra densamma och fatta beslut i ärendet. Om inflyttningskommunen samtycker kan ärendet flyttas över. Oenighet mellan kommunerna är vanligt i denna fråga, som även har ekonomiska förtecken. En särskild utredare har fått i uppdrag att analysera frågan och överväga åtgärder. Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2001.
7.9 Förutsättningar för en god kvalitet på verksamheten
För att en god kvalitet skall vara uppfylld inom socialtjänsten är förutsättningar som personalens kompetens och engagemang, tillgång till kvalificerad arbetsledning och handledning, en god fysisk och psykisk miljö samt tillgång till tillräckliga och adekvata resurser viktiga inslag.
Den s.k. kvalitetsparagrafen tillkom 1998 och stadgar att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet och att det skall finnas
Socialtjänsten SOU 2001:72
224
personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg skall fortlöpande säkras och utvecklas.
I september år 2000 utfärdade Socialstyrelsen Allmänna råd om kvalitetssystem inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg (Socialstyrelsens författningssamling, SOSFS 2000:15).
Enligt de allmänna råden bör varje kommun fastställa en övergripande inriktning och policy för verksamhetens kvalitet. I kvalitetssystemet kan ingå organisation och rutiner för kontinuerlig uppföljning och utvärdering men också planering av hur verksamhetens kvalitet fortlöpande skall utvecklas.
Synpunkter från enskilda och andra intressenter är betydelsefulla att ta till vara. Det är viktigt att ett kvalitetssystem innehåller metoder och rutiner för klagomål och annan avvikelsehantering för att man ständigt skall kunna förbättra verksamheten och åtgärda brister.
Ett kvalitetssystem behöver också säkerställa personalens kompetens och innehålla en kommunpolicy om förhållningssätt och bemötande. Likaså är det lämpligt att det finns en policy för samverkan, internt såväl som externt, med beskrivning av mandat, ansvar och befogenheter för den som företräder verksamheten.
I Socialstyrelsens rapport ”Kvalitetsutveckling inom individ- och familjeomsorgen” (1999:7) beskrivs kvalitet inom IFO enligt följande: ”God kvalitet är att samtidigt infria behov och förväntningar hos klienterna, uppfylla krav och intentioner i lagar och mål samt säkra att insatserna har avsett resultat.” Det är i mötet mellan klient och personal som begreppet kvalitet skapas. Upplevelsen av att exempelvis få den hjälp och det stöd man efterfrågar och att bli väl bemött präglar den upplevda kvaliteten på tjänsten och mötet människor emellan. En tjänst kan inte tas tillbaka. När den väl är utförd går den inte att göras ogjord. En felaktigt sydd slips kan reklameras och kunden kompenseras med en ny slips, kanske i en häftigare färg. Tjänstesektorn fungerar annorlunda. Det fordras många väl utförda tjänster för att uppväga en undermålig tjänst, ett dåligt bemötande eller en felaktig handling. Det är därför som kvalitetssäkring blir så viktigt i socialt arbete.
Socialstyrelsen föreslår vidare i sin rapport att varje socialnämnd bör ha en strategi för kunskapsutveckling. En sådan strategi kan omfatta rubriker som introduktionsprogram för nyanställda, fortbildningsplaner, uppföljning och utvärdering.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
225
Det finns olika perspektiv på socialtjänstens arbete och kvalitet. Det finns ett politiskt perspektiv på verksamheten, ett ledningsperspektiv, ett klient- eller brukarperspektiv. Det går att anlägga ytterligare perspektiv, t.ex. kan kommuninvånarna ha sin syn på hur verksamheten skall skötas och vilka grupper som lämpligen får del av resurserna.
Kvalitetsparagrafen i socialtjänstlagen betonar vikten både av goda arbetsmetoder och insatser och av personalens kompetens. De allmänna råden utvecklar kvalitetssystemet, dess utformning och innehåll. Lagens bestämmelser och Socialstyrelsens allmänna råd lägger grunder för en diskussion inom förvaltning och de politiska leden om vad kvalitet innebär för de tjänster som ställs till kommuninvånarnas förfogande. Vi anser att vårt förslag att handläggare som hanterar komplicerade barnmisshandelsärenden bör ha särskild kompetens, är ett led i att tillgodose såväl lagstiftningens intentioner som de allmänna rådens kvalitetskrav på socialtjänstens arbete.
7.10 Östgötaprojektet
−−−− en studie över anmälningar om
barnmisshandel
Kommittén mot barnmisshandel har tillsammans med länsstyrelsen i Östergötland och länets tretton kommuner under år 2000 följt ärenden om barnmisshandel från anmälan till socialtjänsten till dess åtal kan ha väckts. Socialtjänstens insatser i de anmälda ärendena har kartlagts. Rapporten klargör vem som gjort anmälan och orsaken till denna. Såvitt känt är den rapporterade statistiken unik i sitt slag. Studiens avsikt var att belysa socialtjänstens arbete med en barnavårdsanmälan men också bedömningar och samspelet med andra huvudmän.
Under år 2000 inkom sammanlagt 867 anmälningar om barnmisshandel (där förövaren var över 20 år) till kommunerna i Östergötland. Länsstyrelsens sociala enhet bedömer antalet anmälningar som högt, dock finns som tidigare nämnts inga jämförbara siffror eller studier. Av de 867 anmälningarna beslutade socialnämnderna att inleda utredning enligt 50 § socialtjänstlagen (fr.o.m. 1 januari 2002: 11 kap. 1 §) i 662 ärenden. Länsstyrelsen har specialstuderat barnavårdsanmälningar från Linköping och Norrköping, de två stora kommunerna som står för merparten av alla inkomna anmälningar. Pojkar är överrepresenterade när
Socialtjänsten SOU 2001:72
226
orsaken är fysisk misshandel och flickor när det gäller sexuella övergrepp.
Vem anmäler? Skolan är den verksamhet som anmäler i störst utsträckning, 20 procent av samtliga anmälningar. Från barnets egen familj rapporteras 16 procent och från polisen 10 procent Barnomsorgen svarar för 7 procent av anmälningarna. BVC har endast anmält 2 procent av samtliga ärenden, en siffra som länsstyrelsen finner anmärkningsvärt låg.
När socialtjänsten får en anmälan visar studien att i 72 procent av alla anmälningar sker inga omedelbara insatser. Det vanligast förekommande stödet är frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen. Det är ovanligt att nämnden beslutar om omedelbara tvångsåtgärder.
Samråd i de lokala samrådsgrupperna har skett nästan uteslutande i de anmälningar där det finns misstankar om fysisk misshandel eller sexuella övergrepp, i sammanlagt 349 ärenden av totalt 867.
Socialnämnden har gjort polisanmälan i 148 ärenden, eller i 17 procent av ärendena. Av de polisanmälda ärendena har åtal väckts i 20 fall. Av materialet framgår att i de övriga ärendena har förundersökning inte inletts i 12 ärenden, förundersökningen lagts ner i 25 ärenden och förundersökning inletts där annat beslut kan ha fattats i 39 ärenden. Trots att anmälningar om barnmisshandel så gott som alltid hanteras med förtur hos polisen, saknades uppgift om handläggning i 52 ärenden. Detta anser länsstyrelsen vara anmärkningsvärt. Rättegångsbalken föreskriver skyndsam handläggning. Kommittén föreslog i sitt delbetänkande ”Barnmisshandel – Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder” (SOU 2000:42) att förundersökning skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas inom tre månader. Vi anser att Östgötastudien ger stöd för kommitténs förslag om begränsad handläggningstid för barnmisshandelsärenden hos polisen.
Länsstyrelsen avslutar Östgötastudien med att kommentera den höga arbetsbelastning som kommunerna i länet har framhållit för handläggare inom barn- och ungdomsvård samt de komplexa problem som socialtjänsten har att hantera. För att kunna göra en god uppföljning av det barnavårdande arbetet fordras dessutom väl utvecklade informationssystem för dokumentation, statistisk bearbetning och redovisning, något som kommunerna måste satsa på framöver.
SOU 2001:72 Socialtjänsten
227
Kommittén har följt Östgötastudien med stort intresse. Resultatet har väckt funderingar och reflektioner, som också länsstyrelsen har redovisat. Ett projekt som detta tydliggör t.ex. vem som anmäler barn som far illa, hur frekventa samråd är eller vad som händer med polisanmälda ärenden. Vi delar även länsstyrelsens bedömning att kommunerna behöver utveckla statistiksystem för att kunna bredda beslutsunderlag och få bättre instrument för planering, uppföljning och utvärdering. Statistiken måste följas över en period av år samt analyseras för att kunna utvisa trender och tendenser.
Kommittén anser att samarbetet med socialtjänsten i Boxholm, Finspång, Kinda, Linköping, Mjölby, Motala, Norrköping, Söderköping, Vadstena, Valdemarsvik, Ydre, Åtvidaberg och Ödeshög samt länsstyrelsen i Östergötland har varit mycket värdefullt. Vi uppskattar kommunernas och länsstyrelsens medverkan och engagemang i studien för att belysa arbetet med barnmisshandel.
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
238
Även föräldrarna skall göras delaktiga i arbetet. Alla som arbetar i förskolan och skolan skall samarbeta med föräldrarna för att utveckla skolans innehåll och verksamhet. Läraren skall samverka med föräldrarna om elevens skolsituation och utvecklingsmöjligheter.
Vi menar att delaktighet och inflytande i skolarbetet och ansvar för sina studier inte bara utvecklar elevens personlighet utan också ger den närhet till läraren och andra berörda vuxna som gör att nära relationer grundläggs. Sådana relationer möjliggör tidigare upptäckter av barn som far illa samt ger barnet en sådan trygghet i relationen att barnet vågar och vill berätta för den vuxne om utsatthet eller andra problem. Ett nära samarbete med föräldrarna ökar möjligheten till förtroendefulla relationer som kan vara en tillgång vid samtal av mer allvarlig karaktär om barnet. Men, som tidigare har sagt, kan också nära relationer till barnets föräldrar utgöra hinder för samtal av allvarligare karaktär.
Vår uppfattning är att förskolans, skolans och fritidshemmets arbete med delaktighet och inflytande kan stärkas och förbättras. Detta kräver att arbetsmetoder ständigt utvecklas. Detta fordrar också en bearbetning av vuxnas attityder och förhållningssätt till ett sådant arbete.
Skolverket är tillsynsmyndighet för förskolan, skolan och fritidshemmen. Det betyder att Skolverket kontrollerar att kommunerna uppfyller de nationella krav och förväntningar som ställs i de nationella styrdokumenten. Skolverket skall också kunna hjälpa kommuner, som har behov av stöd i arbetet med de nationella målen. För att understryka vikten av ett kvalitativt delaktighetsarbete i förskolan och skolan föreslår vi att Skolverket i sitt nationella granskningsarbete följer upp förskolornas och skolornas arbete med elevernas delaktighet och inflytande. Regeringen ger årligen granskningsnämnden specifika uppdrag. Ett sådant bör vara elevers delaktighet och inflytande.
8.4.2 Samverkan
Barns behov och problem är ofta så komplexa att ingen huvudman ensam kan lösa dem. Det fordras olika sorters kunskaper och resurser för att finna goda insatser för det misshandlade eller försummade barnet och för barnets familj. Resurser som förskolan eller skolan själv inte förfogar över.
SOU 2001:72 Förskolan, skolan och fritidshemmet
239
De verksamheter som möter barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa omfattas i dag av olika lagbestämmelser om samverkan. Vissa verksamheter saknar helt sådana bestämmelser. Verksamhet inom förskolan, skolan och fritidshemmet regleras i skollagen. Skollagen innehåller inga bestämmelser om samverkan med andra verksamheter.
Vi föreslår, i kapitlet om samverkan, att skollagen kompletteras med en bestämmelse om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Förskolan, skolan eller fritidshemmet skall i sådana frågor samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Skyldigheten att samverka bör även omfatta de enskilda förskolorna och de fristående skolorna. Dessa frågor utreds av Skollagskommittén.
Att vara steget före och motverka att barn far illa eller riskerar att fara illa sker där det finns en ömsesidig samverkan och ett ömsesidigt samarbete mellan barn och vuxna i verksamheter som berör barn och mellan olika huvudmän.
Vid samtal med företrädare för förskolan, skolan och fritidshemmet sägs att man samarbetar mer än förut. Men att det oftast handlar om organisatoriska frågor och mindre om mötet mellan vuxna och barn. Många av lärarna i skolan arbetar ensamma. De kan ofta planera tillsammans med kollegor, men i mötet med utsatta barnen blir de ofta ensamma.
Vi menar att skolan bör delta i lokalt samarbete dels på en allmän nivå för att uppmärksamma förhållanden och miljöer som innebär att barn och unga far illa eller riskerar att fara illa, dels på en individuell nivå – exempelvis i ärenden om barnmisshandel. I detta sammanhang är det angeläget att påpeka att olika sekretessregler gäller för olika yrkesgrupper som arbetar med barn. Dessa sekretessregler behöver inte i sig utgör något hinder för samarbete. Efter samtycke från föräldrar eller annan vårdnadshavare är det fullt möjligt att utifrån barnets bästa samverka.
8.4.3 Arbetsformer
Representanter för förskola och skola ser skolans inre arbete som ett led i det förebyggande arbetet. Exempel på detta är arbetsformer och tidsanvändning. Även strukturella frågor har betydelse såsom skolans organisation och hur verksamheten organiseras
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
240
inom den befintliga skolbyggnadens väggar, dvs. hur man utnyttjar sina lokaler.
Skolans organisation
I våra kontakter har skolpersonal framfört att skolan måste organiseras i arbetslag, dvs. en fast grupp vuxna kring en fast grupp elever. De vill inte i första hand ha några organisatoriska, administrativa arbetslag utan arbetslag som verkligen samarbetar kring barnen och barnens villkor. I läroplanen för förskolan slås fast att arbetslaget har ett ansvar för att barn får sina behov tillgodosedda och att barnet får uppleva sitt eget värde. Skolpersonalens syn på arbetslagens funktion och läroplanens målsättning stämmer väl överens. Men vardagen i skolan är inte alltid sådan. Föräldrasamarbete och föräldrainflytande kan fungera bättre om det finns en tydligare vuxengrupp kring barnen.
Tidsanvändning
Personal som arbetar i arbetslag och som integrerar barnens skolarbete kräver oftast sammanhållna tider för barnens arbetsdag. Det är viktigt för allt lärande men också viktigt för att upptäcka barn som far illa att arbetstiden är sammanhängande i skolan. Sammanhängande tid ger bättre förutsättningar att åstadkomma förbättringar. Konstruktionen av det nuvarande läraravtalet ger också goda möjligheter att organisera skoldagen på detta sätt.
Husets organisation
Några av de företrädare för förskola, skola och elevvård, som vi har samtalat med, arbetar på stora enheter och skolor. Två är skolor med upp till 800 elever. På den ena stora skolan har man försökt att dela upp skolan i sju små skolor som var och en förfogar över sin del av skolbyggnaden. Där finns en avgränsad del för varje sådan mindre skolenhet.
I den ena stora skolan bekräftar man svårigheten att uppmärksamma enskilda elever. Dessutom har man i den skolan ämnesrum i stället för hemklassrum för eleverna, vilket är en annan faktor som
SOU 2001:72 Förskolan, skolan och fritidshemmet
241
försvårar upptäckten av barn som far illa. Personalen bekräftar att det är många byten av rum och lärare under en dag för eleverna.
8.4.4 Skolan är viktig i det brottsförebyggande arbetet
Även om den svenska skolan internationellt sett har hög kvalitet lämnar dock alltför många grundskolan utan att ha förvärvat grundläggande kunskaper i svenska, matematik och engelska. Vi har haft kontakt med bl.a. Stödcentrum för unga brottsoffer i Stockholm, som arbetar med både brottsoffer och förövare. Därvid framkom att många av ungdomarna som hade begått olika brott också hade undermåliga baskunskaper främst p.g.a. bristande närvaro i skolan och hade vuxit upp i det vi kallar riskmiljöer. Detta kan leda till utanförskap, lägre självkänsla, avsaknad av identitet etc. Det kan inte nog understrykas hur viktigt det är att dessa barn uppmärksammas av skolans personal.
Förskolan, skolan och fritidshemmet är viktiga i det brottsförebyggande arbetet. Dessa verksamheter har en viktig uppgift att tidigt upptäcka och vidta åtgärder samt förmedla goda värderingar.
8.4.5 Årliga kvalitetsredovisningar
I förordningen (1997:702) om årliga kvalitetsredovisningar inom skolväsendet slås fast att varje kommun och skolan skall som ett led i uppföljningen och utvärderingen av bl.a. arbetsplanen årligen redovisa dels i vilken mån målen för utbildningen nåtts, dels vilka åtgärder som behövs om målen inte har uppnåtts.
Vi anser att här borde också redovisas skolans arbete med barn med som far illa eller riskerar att fara illa. Vi menar att det är viktigt att redovisa arbetet med frågor som rör struktur för arbetet med utsatta barn och barnens lärandemiljö. Detta mot bakgrunden att vi i likhet med elevvårdsutredningen anser att hälsa och lärande går hand i hand.
En sådan årlig redovisning om dessa barn skulle också ge kommunen en möjlighet att följa detta arbete och när så behövs ge hjälp och stöd via exempelvis socialtjänsten.
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
242
8.5 Förskolans, skolans och fritidshemmets arbete med utsatta barn
Vårt förslag:
Statens skolverk ges i uppdrag att utfärda allmänna råd för förskola, skola och fritidshem om hur man hanterar anmälningsskyldigheten enligt 71 § socialtjänstlagen (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §).
8.5.1 Uppmärksammas utsatta barn?
Alla barn finns i skolan under en förhållandevis lång tid. Förskolan, skolan och fritidshemmet borde ha möjligheter att se barn som far illa eller riskerar att fara illa. Nedan redovisade rapporter visar på en annan bild.
Det bör dock framhållas att det kan vara svårt att upptäcka att barn far illa om inte personalen har kunskap om hur barn kan uttrycka utsatthet för misshandel eller andra övergrepp. Ytterligare en svårighet kan vara att man inte vet hur en anmälan till socialtjänsten skall hanteras. Vi har därför föreslagit dels utbildning och kompetensutveckling inom området för olika yrkesgrupper som arbetar med barn, dels att varje skola skall ha en rutin för sådant arbete.
Sundell m.fl. säger i rapporten Samarbete kring barn i riskzon (FoU-rapport 1999:24) att de flesta som arbetar professionellt med barn kommer regelbundet i kontakt med barn som far illa och som borde anmälas till socialnämnden. Rapporten gäller förhållanden i slumpvis valda förskolor (74 st.) och skolor (23 st.) i Stockholms stad och avser förhållanden under hela 1990-talet. I såväl förskolan som skolan var det ca 3 procent av barnen som hade sådan problematik att de borde ha anmälts enligt 71 § socialtjänstlagen (fr.o.m. 1 januari 2002:14 kap. 1 §).
Vi har inte kunnat finna några nationella studier som visar på hur personal inom förskola och skola uppfyller sin anmälningsskyldighet. Sundell visar i samma studie att endast 32 procent (1995) av de barn som förskolans personal misstänkte for illa anmäldes till socialnämnden. Här bör understrykas att detta handlar om barn mellan 0–6 år. Barn som till stor del inte har något eget nätverk och inga eller väldigt få möjligheter att göra vuxna utanför hemmet och förskolan uppmärksamma på sin situation.
SOU 2001:72 Förskolan, skolan och fritidshemmet
243
Skolan anmälde 45 procent (1998) av de barn man misstänkte for illa. Här bör framhållas att bara tre år tidigare hade motsvarande siffra varit 14 procent (1995). Det är naturligtvis utomordentligt bra att skolan på ganska kort tid har ökat sin uppmärksamhet på barn som far illa eller riskerar att fara illa och också vidtagit åtgärder genom att anmäla till socialtjänsten. Men fortfarande är det cirka 50 procent av de misstänkt utsatta barnen som inte anmäls till socialtjänsten. Det innebär inte att dessa barn inte är upptäckta av läraren eller annan skolpersonal. Siffran visar endast att de inte har blivit föremål för en anmälan. Det kan mycket väl hända, har vi förstått genom våra kontakter med representanter för förskolan och skolan, att dessa barn ändå på olika sätt får stöd. Detta är förmodligen för barnet en mycket bra och välbehövlig hjälp. Men i ett långsiktigt perspektiv bör en utredning göras av socialtjänsten och för detta krävs en anmälan enligt 71 § socialtjänstlagen (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §).
I den studie som Länsstyrelsen i Östergötland har genomfört tillsammans med kommittén år 2000 framgår att skolan står för 20 procent av anmälningarna till socialtjänsten. Det är den myndighet i Östergötland som gör flest anmälningar till socialtjänsten vilket är i överensstämmelse med andra studier bl.a. Sundell ”Samarbete kring barn i riskzonen”.
8.5.2 Anmälningsskyldigheten
Enligt 71 § socialtjänstlagen (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) omfattas all skolpersonal av anmälningsskyldigheten. Skyldigheten att anmäla åvilar den enskilde individen.
Varför anmäler man inte?
Fil. dr. Gunvor Selberg har på kommitténs uppdrag genomfört 52 intervjuer med personal inom förskola, skola och fritidshem om behov av kunskaper och stöd för att förbättra sitt arbete med barn som utsatts för eller misstänkts vara utsatta för barnmisshandel.
Samtliga intervjuade personer har eller har haft misstankar om att barn far illa i sin omgivning eller i sitt arbete. Men det är enbart ca åtta procent eller fyra personer som någon gång gjort en anmälan; 4 av 52 misstänkta fall har anmälts. Ingen av personalen från skolhälsovården/elevvården har vid något tillfälle använts som dis-
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
244
kussionspartner eller stöd på de intervjuade personernas arbetsplatser. De intervjuade menar att skäl för att inte anmäla är bl.a. kunskapsbrister om tecken på barnmisshandel och olika myndigheters ansvar och uppgift.
I samtal med skolpersonal om varför man inte anmäler framförs flera olika skäl. Ofta framhålls att det saknas tid, att det saknas kunskap om hur en anmälan hanteras, att socialtjänsten är svår att samarbeta med, att det helt enkelt saknas en rutin för hur man arbetar när man upptäcker att barn far illa.
Vuxna i skolan lyfter fram farhågor som kan finnas när det gäller att anmäla till socialtjänsten. Rädslan för att man kanske har sett fel eller att man kommer att stå ensam i samtalen med föräldrar och i att anmäla. Det finns också en rädsla för att det kanske blir värre för barnet eller att socialtjänsten inte griper in med stöd för barnet. För egen del är man bekymrad för om man kan bli anmäld själv för att man ingenting gjort. Elevvårdsutredningen har i sitt slutbetänkande Från dubbla spår till Elevhälsa sagt att utsatta barn måste få stöd av andra vuxna i skolan för att barnets situation skall uppmärksammas och hjälp och stöd skall kunna ges.
Vi föreslår i kapitlet Anmälan till socialnämnden att en hänvisning till 71 § socialtjänstlagen (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) införs i skollagen. Vi menar att detta skulle göra förskollärare, lärare och annan skolpersonal mer uppmärksamma på sin anmälningsskyldighet.
Många barn växer upp i familjer som har svåra problem. Goda relationer mellan lärare och elev ökar förutsättningen för att barnet skall uppmärksammas och få hjälp och stöd. För dessa elever kan insatser av någon vuxen i förskolan, skolan eller fritidshemmet spela en avgörande roll för barnets livskvalitet och utveckling. Ofta är det i samtal med en vuxen på skolan, som barnet har förtroende för, som sådana problem kommer fram. Detta kan vara läraren, skolsköterskan, skolkuratorn eller annan personal inom skolan. I många fall säger barnet ingenting till någon. En uppmärksam vuxen kan se tecken eller signaler på att barnet lever i en svår familjesituation och behöver hjälp och stöd. Sådana tecken kan vara exempelvis ständig oro, skolk, ont i magen. Ytterligare om tecken och signaler finns i kapitel 10 och hos C. Sundelin, bilagedelen av slutbetänkandet.
SOU 2001:72 Förskolan, skolan och fritidshemmet
245
8.5.3 Handlingsplan
Flera lärare har vittnat om att de är alltför ensamma i sina verksamheter. De kan tillhöra ett arbetslag men är ändå ensamma. Farhågorna för att stå ensam i en anmälan om barnmisshandel är stora.
Vi har inte mött någon företrädare för någon förskola eller skola som på sin skola eller arbetsplats har någon handlingsplan eller uttalad rutin som ger råd och stöd till skolans vuxna om vad eller hur man skall göra när barn far illa eller riskerar att fara illa. Merparten vill ha en plan med råd och riktlinjer som förklarar t.ex. vad anmälningsskyldigheten säger, vad som skall göras och hur man skall göra när man uppmärksammar att barn far illa.
Det finns också en stor villrådighet om hur man hanterar en anmälan rent praktiskt. Man funderar över rektors roll, om man själv skall utreda för att kunna bevisa misstankar, om man kan vara anonym eller om man skall berätta för föräldrarna att man tänker göra en anmälan till socialtjänsten. Vad händer efter anmälan?
Målen för skolans arbetssätt, arbetsformer, arbetsorganisation, synsätt och förhållningssätt skall finnas i skolans arbetsplan. Skolans arbetsplan och en handlingsplan av ovanstående karaktär skall naturligtvis ha ett starkt samband och komplettera varandra.
Allmänna råd om anmälningsskyldigheten till socialnämnden
Vi anser att varje förskola och skola borde ha en handlingsplan som tydliggör rutiner och ansvarsområden för arbetet med utsatta barn. Planen skall utarbetas för att vara ett stöd och en hjälp för personal som möter utsatta barn. En sådan plan skall inte innehålla mål för det pedagogiska arbetet utan kan vara en tydlig och praktisk checklista om hur skolpersonal möter och vidtar åtgärder för barn utsatta för misshandel eller andra övergrepp. En handlingsplan skall vara högst individuell för varje skola.
Vi föreslår därför att Skolverket ges i uppdrag att utforma allmänna råd om anmälan till socialnämnden. Ett sådant råd om anmälningsskyldigheten skulle, förutom att ge ämneskunskap om anmälningsskyldigheten, vara ett stöd för att bygga upp egna rutiner på skolan för arbetet med barn som far illa eller riskerar att fara illa. Här kan exempelvis beskrivas olika samverkansformer, inrättandet av krisgrupper på skolan, möjligheter att få handledning eller konsultation i arbetet med barn som far illa. Vidare kan
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
246
olika problemsituationer beskrivas som t.ex. barn som far illa i hemmet eller i kontakt med andra vuxna utanför skolan, vuxna i skolan som kränker.
Skolverket kan utifrån de allmänna råden följa upp och utvärdera dess effekter i skolans arbete med barn som far illa.
Vuxna som bryr sig
Barnombudsmannen redovisar i sin rapport, Liten blir stor (1998), en studie bland skolbarn i år 4 om deras vardag, att många barn, (drygt 65 procent) känner att de flesta i skolan bryr sig om dem. Drygt 30 procent säger att det finns någon eller några som bryr sig och cirka 2 procent av barnen tycker inte att det finns någon som bryr sig. Klassläraren är den viktigaste personen och drygt hälften av barnen skulle vända sig till klassläraren om de blev ledsna. 13 procent talar helst med annan lärare och sex procent tycker inte att det finns någon vuxen i skolan att tala med när man är ledsen eller har problem.
På frågan om hur vuxna i skolan brukar uppträda mot barnen svarar barnen att de har en positiv inställning till vuxna i skolan, framförallt till lärarna men talar också positivt om matsalspersonalen. När barnen pratar om positiva lärare handlar det dels om hjälpsamhet med skolarbetet, dels om hjälp med egna problem.
Vår egen studie Mellanstadieenkät 2000, som finns rapporterad i ”Barn och misshandel” (SOU 2001:18) visar på att endast 10 procent av eleverna, utsatta för misshandel, hade anförtrott sig till en lärare, skolsköterska eller idrottsledare. Den lärdom man torde kunna dra är att vuxna, icke minst professionella vuxna, måste bli mer lyhörda för att eleverna skall anförtro dem sina problem.
Det handlar således inte enbart om att skolpersonal skall bli bättre på att upptäcka barn som far illa eller riskerar att fara illa, minst lika viktigt är att skapa ett tillåtande klimat som gör att de känner att man kan vända sig till en vuxen på skolan eller fritidshemmet med personliga problem. Propositionen ”En förnyad lärarutbildning” (1999/2000:135) slår fast att lärarrollen kommer allt mer att knytas till förmågan att skapa personliga möten. Läraren måste se sig som en samarbetspartner till eleven som erhåller sin position genom trovärdighet, lyhördhet och ett utvecklat etiskt handlande.
SOU 2001:72 Förskolan, skolan och fritidshemmet
247
8.6 Skolhälsovård/elevvård
Kuratorer och psykologer ingår vanligtvis i elevvården och skolsköterskor och skolläkare ingår i skolhälsovården. I samtal med företrädare för olika skolverksamheter anser dessa personalgrupper att de har alldeles för liten kontakt med varandra. Skolhälsovårdens personal anser att de är för få samt fördelade på alltför många skolor och elever. Den personalen menar att deras tid mer och mer handlar om sammanträden, elevvårdskonferenser, i stället för praktiskt, operativt arbete.
Rektorer och pedagogisk personal lyfter fram att kommunernas omorganisationer har lett till att personal från skolhälsovården/elevvården ofta har flyttats till en central enhet. Men det ser olika ut i kommunerna. De menar att det är viktigt att personal inom skolhälsovården/elevvården skall vara stationerad på skolorna. Det är lättare att då få kontakt med varandra och skolhälsovårds-/elevvårdspersonalen kan ha en aktivare roll både gentemot elever och gentemot lärare.
Den pedagogiska personalen uttrycker en önskan om att skolhälsovårdens/elevvårdens personal borde utveckla en särskild kompetens där de kan vara handledare till lärare som arbetar med att uppmärksamma och åtgärda barnmisshandel och andra övergrepp. Vi anser att skolhälsovården/elevvården har här en mycket angelägen arbetsuppgift. Som vi tidigare sagt känner skolpersonal såväl ensamhet som rädsla i arbetet med utsatta barn. Ett nära samarbete med dessa verksamheter dels som konsulter, dels för konkret handledning torde stärka personalen.
Elevvårdsutredningen
Elevvårdsutredningen har i sitt slutbetänkande ”Från dubbla spår till Elevhälsa” föreslagit att de verksamheter som tidigare kallades elevvård och skolhälsovård i framtiden bör kallas elevhälsa.
Inom elevhälsan skall, enligt utredningsförslaget, finnas högskoleutbildade yrkesgrupper med följande kompetenser: social, psykologisk, medicinsk, omvårdnads, specialpedagogisk samt studie- och yrkesvägledande. Elevhälsa skall finnas för alla skolformer och även fristående skolor skall anordna elevhälsa som motsvarar den i offentliga skolor. Elevhälsans personal skall delta i skolans arbete för att skapa miljöer som främjar lärande, god allmän utveckling och en god hälsa hos varje elev. Vidare föreslås att
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
248
skollagen skall reglera vilka yrkesgrupper/kompetenser och deras uppgifter som skall ingå i elevhälsan.
Det är angeläget att personal inom skolhälsovården och elevvården är tillgängliga. Det innebär bl.a. att lärare, annan skolpersonal, skolledning samt elever och deras föräldrar skall veta vem som arbetar inom dessa verksamheter, vilka arbetsuppgifter de har, var de finns, hur man skall få kontakt med dem. Vi menar att det är särskilt viktigt att eleverna har sådan kunskap.
Vi delar Elevvårdsutredningens synsätt att lärande och hälsa går hand i hand och vi instämmer i Elevvårdsutredningens förslag om inrättandet av en elevhälsa med bred kompetens och hög tillgänglighet.
Fr.o.m. hösten 2001 införs ett statligt bidrag för strategiska personalförstärkningar i skola, fritidshem eller gymnasieskola. Bidraget ökar stegvis från läsåret 2001/2002 t.o.m. läsåret 2005/2006 och den totala satsningen uppgår till 17 miljarder kronor. Varje kommun får själv avgöra vilka personalförstärkningar som är mest strategiska för att uppnå måluppfyllelse. Vi menar att detta kan öka möjligheterna att förbättra eller fördjupa arbetet med barn som far illa eller riskerar att fara illa.
8.7 Kompetens
Vårt förslag:
Målbeskrivningarna i examensordningen i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) ändras så att kunskap om barns förhållanden införs som krav för lärarexamen enligt följande: Studenten skall vidare
tillägna sig kunskaper om barns behov och utveckling och därvid särskilt uppmärksamma barn som far illa. Kommunerna bör uppmärksammas på sitt ansvar för kompetensutveckling av bl.a. personal inom förskola, skola och fritidshem. Sådan kompetensutveckling inom området barn som far illa eller riskerar att fara illa bör prioriteras mot bakgrund av att ett allmänt råd om anmälningsskyldighet till socialnämnden föreslås.
SOU 2001:72 Förskolan, skolan och fritidshemmet
249
Vi menar att grunden för att upptäcka, stödja och vidta åtgärder när barn far illa eller riskerar att fara illa ligger bl.a. i en god kompetens hos berörd personal om barns behov och utveckling samt hur man möter och samtalar med barn. Fortsättningsvis kallar vi det för barnkompetens och menar då dels kunskaper om barn, dels praktiskt handlag med barn.
Professor Claes Sundelin skriver i rapporten Medicinska synpunkter på barnmisshandel (se bilaga) att det saknas enkla och entydiga regler för hur man avgör om ett barn blivit misshandlat eller ej. Det finns viktiga varningssignaler i form av skador eller avvikande beteende, men dessa behöver i sig inte vara tecken på barnmisshandel. Samtidigt kan det finnas fall där barn blivit misshandlade trots att traditionella tecken inte finns. I kapitel 10 beskrivs också tecken på barnmisshandel.
Kunskaper om barns normala behov och utveckling gör det mera möjligt att se det avvikande; barnet som behöver hjälp och stöd. Detta är kunskaper som ofta finns hos personal i förskolan därför att den tidigare förskollärarexamen innehöll undervisning i sådana ämnen. Vi anser att sådana kunskaper bör finnas hos alla; förskollärare, lärare, fritidspedagoger och hos annan personal i förskolan, skolan samt fritidshemmet. Det bör framhållas att barnkompetens bör finnas också hos exempelvis vaktmästare och personal i matbespisningen. Detta är personalgrupper som eleverna ofta har stort förtroende för och som möter barnen utanför klassrummet.
Enkät till blivande lärare och lärarutbildare
Fil. dr. Kerstin Ögren har på kommitténs uppdrag genomfört två kartläggningar; en till blivande studenter och en till lärarutbildare, en intervjustudie till olika personalgrupper inom förskola och skola. Vi har anordnat en hearing med representanter för lärarutbildningsinstitutionerna för att få en uppfattning om vilken barnkompetens den hittillsvarande lärarutbildningen har gett de blivande lärarna.
Under hösten 1999 tillfrågades alla lärarutbildare och studenter, som gick sista terminen på lärarutbildningen om hur de såg på den undervisning som studenterna erhöll kring området barn som far illa eller riskerar att fara illa. Ca 1 300 blivande lärare tillfrågades av vilka 982 besvarade enkäten. 24 utbildningsinstitutioner tillfrågades varav 23 besvarade enkäten.
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
250
Generellt kan man säga att de utbildningsansvariga ansåg att studenterna fick mer utbildning kring barn som far illa eller riskerar att fara illa än studenterna själva ansåg. Det fanns också en skillnad i studenternas svar beroende på vid vilken högskola eller vilket universitet som man hade fått sin utbildning. Svaren kan grupperas från ”ingen utbildning alls” till att man hade fått utbildning. Dock svarade ingen att man var nöjd med sin utbildning. Både lärarutbildare och läraransvariga ansåg att lärare har ett ansvar för att se barn som far illa samt att anmäla till socialtjänsten. Ur enkätsvaren framkom att det fanns en osäkerhet om hur man skall göra detta.
De intervjuade studenterna och lärarutbildarna säger i Selbergs studie att det på deras universitet i dag inte finns något riktat arbete eller någon särskild kurs där kunskaper om barnmisshandel ingår. Däremot är det vanligt att det är någon elev som gör ett eget arbete om barn som far illa. Studenterna är helt övertygade om att det borde vara obligatoriskt för alla att få information och utveckla kunskap om barn som far illa och utsätts för olika övergrepp.
Som en uppföljning till de ovan beskrivna enkäterna inbjöd kommittén representanter för lärarutbildningar i landet (23 st.) till en hearing, september 2000, för att diskutera möjligheterna att i den nya lärarutbildningen lägga in ett block med kunskap om barn ur ett utvecklingspsykologiskt perspektiv samt om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Sammanfattningsvis skulle man kunna säga att det fanns en mycket stor variation i intresset från lärarutbildarna; allt från att detta är en angelägen fråga till att den kunskapen ges redan i dag.
I våra samtal med representanter för förskola och skola framkommer att det finns en osäkerhet om vad styrdokumenten för förskolan, skolan och fritidshemmet säger om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Nästan samtliga anser att de får alldeles för liten tid att diskutera konsekvenserna av styrdokumentens innebörd samt omsätta dem till den egna skolans verksamhet. Det finns en medvetenhet om att kunskap om styrdokumenten skulle kunna vara bättre och att dessa kan tjäna som stöd och trygghet i olika situationer.
Kunskap om styrdokumenten och vad dessa säger om utsatta barn, anmälningsskyldigheten enligt 71 § socialtjänstlagen (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap.1 §) samt om FN:s konvention om barnets rättigheter är moment som bör ingå i en undervisning som skall ge god barnkompetens.
SOU 2001:72 Förskolan, skolan och fritidshemmet
251
8.7.1 Lärarnas grundutbildning
Redan i grundutbildningen är det nödvändigt att utveckla kunskap, vilja och förmåga att stödja, samarbeta och samverka i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa.
I grundutbildningen av lärare bör det under någon av de första terminerna, som är gemensamma för all lärarutbildning, ingå ett obligatoriskt moment om barns behov och barns utveckling i ett utvecklingspsykologiskt perspektiv. För att rätt kunna förstå tecken på barnmisshandel är det angeläget att ha kunskap om barnets normala utveckling. De blivande lärarna bör också få undervisning om tecken på barnmisshandel och behoven hos barn som far illa eller riskerar att fara illa samt om den anmälningsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen ( 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) som man som personal har.
Grundutbildningen skulle kunna öka medvetenheten om de komplexa samspel som sker mellan barn i en grupp. Många barn far illa för att personalens kunskap är för liten. Ett sätt att utveckla samarbetet mellan lärarna är att studenterna i grundutbildningen får träning och utbildning i att arbeta i arbetslag. Lärarna saknar ofta grundläggande kunskaper om gruppdynamik i såväl barn- som vuxengrupper. Lärarutbildningen måste ge alla blivande lärare kunskaper om gruppens sätt att fungera.
Lärarutbildningskommittén (SOU 1999:63) menar att för dem som skall arbeta med barn skall utbildningen bidra till att studenterna förstår vad det innebär att arbeta med och konkretisera nedanstående mål:
Utveckla kunskaper om varför vissa barn/elever får svårigheter och andra når framgång. Kunna granska och värdera sitt eget arbete, bli medveten om sina egna värderingar samt aktivt arbeta för den värdegrund det svenska samhället vilar på. Kunna identifiera och kritiskt pröva värden och normer i verksamhetens styrdokument och i sina egna konkreta handlingar. Kunna utvecklas och växa som människa för att kunna möta barn/elever med respekt och förtroende”.
Vi menar att redan i grundutbildningen är det angeläget att informera om och diskutera barns rättigheter och vuxnas skyldigheter. Det är barnets perspektiv som skall vara den röda tråden.
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
252
En obligatorisk kurs för studenter kan också vara tillgänglig som kompetensutveckling för verksamma lärare.
8.7.2 Kompetensutveckling
Skolhuvudmannen och rektor är ansvariga för personalens kompetensutveckling. Begreppet kompetensutveckling ersätter fortbildning och vidareutbildning (En förnyad lärarutbildning prop. 1999/2000:135) och är ett vidare begrepp som skall rymma bl.a. ny ämneskunskap, arbetslagsutbildning, metodutveckling samt forskningsmetodik. Kommunen har ansvaret för den nationella måluppfyllelsen och för att personalen får den kompetensutveckling som behövs för att fullgöra sina åtaganden. Här bör också behandlas handledningsbehov för lärare som arbetar med barn som utsatts för övergrepp av olika slag.
Den nu sittande Skollagskommittén ( U 1999:01) har från Lärarutbildningskommittén ( SOU 1999: 63) fått förslaget att 2 kap. 7 § skollagen får en ändrad lydelse: ”Varje kommun och landsting skall se till att kompetensutveckling anordnas för den personal som har hand om utbildningen. Det skall finnas en plan för kompetensutvecklingen”.
Nationell kompetensutveckling av personal som arbetar med barn är en del av statens styrning av förskolan, förskoleklassen, skolan och fritidshemmet. Detta har bl.a. understrukits av att riksdagen, efter förslag från regeringen, har anvisat särskilda medel för bestämda kompetensutvecklingsinsatser för eftersatta områden utanför det reguljära systemet. Skolverket disponerar ett årligt anslag för sådana insatser. Vi menar att ett eftersatt område skulle kunna vara barn som far illa och hur skolan skall möta och handskas med dessa elever. Medel skulle då kunna utgå till exempelvis kompetensutveckling inom området för berörda personalgrupper.
Vi anser att kompetensutveckling av personal i förskola, skola och fritidshem inom området barn som far illa eller riskerar att fara illa är ytterst angelägen och borde under en tid prioriteras bl.a. mot bakgrund av att vi föreslår att ett allmänt råd skall utfärdas för förskolan, skolan och fritidshemmet angående anmälningsskyldigheten till socialnämnden. För att skolpersonalen skall kunna hantera sitt ansvar krävs kunskap dels om barn som far illa, dels om anmälningsskyldigheten i sig.
SOU 2001:72 Förskolan, skolan och fritidshemmet
253
Vi anser att kompetensutveckling kan vara ny eller fördjupad kunskap kring en specifik fråga, men kan också vara reflektion tillsammans i arbetslaget om arbetssätt eller liknande. En del av kompetensutvecklingen kan således ske i det kollegiala samtalet. Både skolhuvudmannen och rektor måste ta ett tydligare ansvar för att skapa mötesplatser för dialog och samtal i arbetslagen och mellan arbetslagen så att skolpersonal får möjlighet att gemensamt utveckla förmågan att upptäcka barn som far illa.
Kompetensutveckling om barn som far illa skall, dels ge kunskap om utsatta barn, dels ge redskap för hur man bemöter barn samt hur man fullgör sin anmälningsskyldighet. Det handlar mycket om personalens självkännedom och empatiska förmåga. Personal som arbetar med barn behöver hålla sig informerad om forskning och ny kunskap om barns livsvillkor i vårt samhälle och andra. Samverkansfrågor internt med skolhälso-/elevvård och externt med bl.a. BVC och socialtjänsten kan också vara teman som ingår i kompetensutveckling. Det är angeläget att framhållas att även rektor och andra skolledare behöver kompetensutveckling kring området barn som far illa. Som tidigare skrivits menar vi att rektors ansvar för dessa barn behöver tydliggöras.
Kompetensutveckling kan också vara att ge den enskilde läraren insikt i det personliga ansvaret som man har i skolan samt om styrdokumenten för verksamheten. Rädslan för att ta ansvar för barns rätt till liv och barns rätt till sin barndom måste övervinnas.
8.7.3 Handledning
I regeringens skrivelse ”Barn – här och nu” sägs att lärare som arbetar med barn i behov av särskilt stöd skall erbjudas olika former av hjälp i arbetet dels för att förstå barnets psykiska/sociala/medicinska svårigheter, dels få handledning/konsultation i hur man kan möta barnet. Handledningen/konsultationen kan också behandla den egna arbetssituationen.
I våra kontakter med framförallt förskollärare och lärare bekräftas behovet av handledning eller konsultation. Man ger uttryck för en känsla av ensamhet i arbetet med utsatta barn. Upptäckten att ett barn far illa eller misstänkts fara illa väcker många känslor hos den enskilde individen som kan behöva hjälp med att hantera dem. Handledning av lärare i arbetet med utsatta barn är inte
Förskolan, skolan och fritidshemmet SOU 2001:72
254
vanligt förekommande bland skolpersonal i dag. Handledning kan behövas såväl inför som efter en anmälan.
Handledning är en form av kompetensutveckling som dels ger insikt i hur utsatta barn kan uppmärksammas och vilka åtgärder som bör vidtas, dels en kunskap om de egna reaktionerna i detta arbete.
Pedagogisk personal uttrycker ofta en önskan om att skolhälsovårdens/elevvårdens personal borde utveckla en särskild kompetens där de kan vara handledare till lärare som arbetar med att upptäcka och åtgärda barnmisshandel, ett s.k. konsultativt arbetssätt.
Vi anser att handledning av personal inom förskolan, skolan och fritidshemmet är mycket viktig. Det gagnar både det utsatta barnet och den vuxne som uppmärksammar och skall hjälpa barnet.
255
9 Hälso- och sjukvården
Hälso- och sjukvården har flera roller i arbetet kring barn och ungdomar som far illa. Den primära är den rent medicinska, dvs. att utreda skador samt att ge vård och behandling. Hälso- och sjukvården skall också arbeta förebyggande. Förebyggande arbete av betydelse inom området barnmisshandel bedrivs bl.a. inom mödraoch barnhälsovården. Till hälso- och sjukvårdens viktigare uppgifter inom området hör också att göra anmälningar till socialnämnden enligt 71 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL). Den 1 januari 2002 träder en ny socialtjänstlag i kraft (SFS 2001:453). En bestämmelse som i sak motsvarar 71 § SoL finns i 14 kap. 1 § i den nya lagen. Att hälso- och sjukvården fullgör sin anmälningsskyldighet kan ur det drabbade barnets perspektiv vara lika viktigt som ett gott medicinskt omhändertagande.
I detta kapitel behandlas frågor som är mer eller mindre specifika för just hälso- och sjukvården. Därutöver finns också frågor som har betydelse för både hälso- och sjukvården och andra verksamheter. Av grundläggande betydelse för såväl hälso- och sjukvården som andra verksamheter som möter barn som far illa är t.ex. förekomsten av goda modeller för samverkan verksamheterna emellan. Mycket stor betydelse har också det arbete som utförs inom såväl hälso- och sjukvården som andra verksamheter i syfte att förebygga barnmisshandel. Frågor som rör samverkan och förebyggande arbete liksom andra gemensamma frågor och problem behandlas i andra sammanhang i betänkandet.
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
256
9.1 Hälso- och sjukvårdens kontakt med barnmisshandel
Hälso- och sjukvården omfattar olika verksamhetsområden som kommer i kontakt med barnmisshandel på olika sätt.
9.1.1 Hälso- och sjukvård med inriktning på barn
Barnhälsovården, barnkirurgin, barnmedicinen, barnhabiliteringen, skolhälsovården samt barn- och ungdomspsykiatrin är exempel på verksamheter som uteslutande har barn och ungdomar som patienter. Dessa verksamheters roll i arbetet med misshandlade och försummade barn kan bestå i att behandla och diagnostisera, att tolka andra tecken än medicinska på att barn far illa och att göra anmälningar till socialnämnden. Här ställs således inte endast krav på ett gott medicinskt omhändertagande. Lika viktigt är personalens förhållningssätt och bemötande av barnet.
Barnhälsovården och skolhälsovården intar en särställning genom att de når alla barn. Till skillnad från vad som oftast gäller inom andra verksamheter har de också möjlighet att följa ett barns hälsa, utveckling och övriga förhållanden under en lång tid. De har därför goda möjligheter att bygga upp en förtroendefull relation till barnet och – vad gäller barnhälsovården – barnets föräldrar men också att uppmärksamma mindre tydliga fall av barnmisshandel.
Barn- och ungdomspsykiatrin har under senare år varit föremål för såväl flera utredningar och analyser som en omfattande debatt (se t.ex. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:8 och Barnpsykiatrikommitténs slutbetänkande SOU 1998:31). I dessa sammanhang har de långa kötiderna för behandling tagits upp som ett problem. På något håll i landet synes kötider på över ett år förekomma när behovet av behandling inte är akut. Det finns också uppgifter som pekar på att barn- och ungdomspsykiatrin tenderar att nedprioritera psykosocial problematik som barnmisshandel, i vart fall på några håll i landet (se B. Hindbergs rapport ”Samarbetets svåra konst” som finns i bilaga till betänkandet). Dessa problem bottnar ytterst i en brist på resurser och inte i brister i lagbestämmelser, kompetens eller liknande.
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
257
9.1.2 Verksamheter som möter föräldrar med bristande omsorgsförmåga
Andra verksamheter inom hälso- och sjukvården träffar inte barn över huvud taget, men kan ändå ha anledning att vara särskilt uppmärksamma på barns förhållanden. Vuxenpsykiatrin och missbrukvården är exempel på sådana verksamheter.
Av de patienter som vårdas inom vuxenpsykiatrin är t.ex. omkring 20–30 procent föräldrar till minderåriga barn (D. Lagerberg & C. Sundelin 2000). Vuxna med psykisk ohälsa kan många gånger ha svårt att orka med sitt föräldraskap. Dessutom inser de ofta inte, liksom inte heller föräldrar med missbruksproblem, att barnen tar skada. Dessa barn behöver ofta någon form av stöd från samhällets sida. Inom dessa verksamheter är personalens förhållningssätt och kunskaper om barns behov därför av grundläggande betydelse. Det måste alltid finnas en medvetenhet om hur vuxnas psykiska ohälsa och övriga förhållanden kan påverka barnets situation och möjligheter att få sina behov tillgodosedda, även om detta kan få negativa konsekvenser för relationen till den vuxne patienten och för dennes rehabilitering. Likaså måste det alltid finnas en beredskap att göra anmälningar till socialnämnden när förhållandena är sådana att barn eller ungdomar kan antas behöva insatser från nämndens sida. Att en sådan beredskap finns kan vara avgörande för om barn i utsatta situationer skall få stöd eller inte.
Trots detta finns det uppgifter som pekar på att vuxenpsykiatrin endast sällan gör anmälningar enligt socialtjänstlagen (se t.ex. SOU 1998:31 och där angivna referenser).
På många håll inom vuxenpsykiatrin har man i dag – kanske som en följd av att Barnpsykiatrikommittén uppmärksammat frågan – arbetat fram rutiner som syftar till att uppmärksamma barn till vuxna med psykisk sjukdom eller andra psykiska problem.
Vi anser att sådana rutiner bör finnas inom all hälso- och sjukvård där man mer frekvent möter vuxna som typiskt sett kan ha svårigheter att klara av sitt föräldraskap.
Rutinen bör primärt ses som en möjlighet att hjälpa och stödja och inte som ett sätt att registrera eller kontrollera patientens förutsättningar att fungera som förälder. Den bör inledningsvis gå ut på att klartgöra om patienten har barn eller inte, antingen hemmaboende eller umgängesbarn. Situationen kan därefter behöva hanteras olika beroende på främst arten och graden av patientens problem och barnets ålder. De handlingsalternativ som
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
258
bör övervägas bör framgå av rutinen. Det kan handla om att i samförstånd med patienten verka för ett sammanträffande med BVC eller socialtjänsten eller att informera patientens barn om hur en sjukdom eller ett handikapp kan ta sig uttryck. Någon gång kan dock missförhållandena vara så allvarliga att en omedelbar anmälan till socialnämnden måste ske.
En sådan beredskap innebär goda möjligheter att ge tidigt stöd till föräldrarna. I bästa fall kan det då undvikas att missförhållandena blir så allvarliga att de på allvar börjat gå ut över barnen.
9.1.3 Övriga verksamheter
Andra verksamheter kan ha både vuxna och barn som patienter. Några av de mer centrala är allmänmedicinen, allmänkirurgin och akutsjukvården. Frågor om barnmisshandel aktualiseras inom dessa verksamheter främst när barn och ungdomar vänder sig dit för att få akuta skador omsedda. Det kan därför bli aktuellt såväl att behandla barnet eller den unge som att göra en anmälan till socialnämnden. Någon gång kan det också finnas skäl att oroa sig för barn och ungdomar på grund av tecken på bristande omsorgsförmåga eller liknande hos föräldrar som är patienter inom hälsooch sjukvården.
Inom akutsjukvården kan man exempelvis behöva reflektera över hur barn till misshandlade kvinnor har det. Senare års forskning, rapporter, debatt etc. visar nämligen att barn och ungdomar som växer upp i familjer där våld förekommer ofta själva far illa. Vidare är det känt att många barn och ungdomar – kanske närmare 200 000 – lever i sådana familjer (se t.ex. K. Weinehall 1997, A. Arnell & I. Ekbom 1999). Enligt vår uppfattning är det att anse som barnmisshandel att låta barn leva i sådana miljöer där våld eller hot om våld är ofta förekommande (se kapitel 3).
På akutmottagningarna ställs man inför de allra allvarligaste fallen av fysisk misshandel. Även för den erfarne läkaren eller sjuksköterskan kan det vara svårt att uppmärksamma barn som med svåra skador passerar akutmottagningen för att sedan läggas in. Ändå är det i just dessa fall ofta särskilt viktigt att personalen agerar snabbt i syfte att skydda barnet mot fortsatta övergrepp. Att det finns en hög handlingsberedskap kan vara livsavgörande för barnet. Det är också viktigt att egna iakttagelser, berättelser från föräldrar osv. dokumenteras för att senare kunna tjäna som
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
259
beslutsunderlag för socialnämnd och förvaltningsdomstol när barnets behov av skydd skall bedömas. Uppgifterna kan också ha betydelse för allmän domstols straffrättsliga bedömning av det inträffade.
Även inom primärvården kommer man i kontakt med barn med akuta skador till följd av fysisk misshandel eller försummelse. Handlingsberedskapen måste därför vara god också inom dessa verksamheter.
9.1.4 Tandvården
Slutligen bör i detta sammanhang även tandvården anses som en verksamhet inom hälso- och sjukvården. Tandvården kan komma i kontakt med såväl misshandlade som försummade barn.
Ett barns tandstatus kan ofta säga något om vilken omsorg barnet får i hemmet (C. Mörk i Tandläkartidningen nr 17, 1996). Barn som utsatts för sexuella övergrepp är oftare än andra barn tandvårdsrädda. Skador på tänder kan ha orsakats genom fysisk misshandel, även om olycksfall naturligtvis är den vanliga orsaken. Att föräldrar dröjt länge med att söka tandvård för ett barn med svår tandvärk kan vara ett tecken på att något inte står rätt till. Det tandläkaren iakttar, kanske i förening med vad barnet berättar eller hur barnet och föräldrarna uppträder, kan någon gång utgöra skäl för en anmälan till socialnämnden.
Inom tandvården likväl som inom den övriga hälso- och sjukvården är det därför viktigt att personalen har såväl en vilja som förmåga att omdömesgillt och med saklighet tolka innebörden av de tecken som kan finnas.
Enligt tandvårdslagen (1985:125) svarar landstinget genom dess folktandvård för regelbunden och fullständig tandvård för barn och ungdomar t.o.m. det år då de fyller 19 år. Ett landsting får dock sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för. Detta innebär att patienterna numera själva kan välja om de vill ha behandling hos folktandvården eller privattandläkare, även om valmöjligheten i praktiken kan vara begränsad på vissa orter i landet. En konsekvens av patienternas rätt att välja tandläkare är att det inte längre är lika vanligt som förr att barn går hos folktandvården för att få tandvård. Tandläkare som inte möter särskilt många barn och ungdomar kan ha svårt att
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
260
förvärva och bibehålla en särskild kompetens i att möta, bedöma och behandla barn.
För tydlighets skull bör här nämnas att tandvården inte är konsekvent behandlad i lagstiftningssammanhang. Tandvård ingår exempelvis inte i den definition av hälso- och sjukvård som finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) utan har en egen reglering och definition i tandvårdslagen. Däremot omfattas tandvård av den definition av hälso- och sjukvård som finns i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Detta innebär bl.a. att bestämmelserna om disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m. även omfattar sådan verksamhet som omfattas av tandvårdslagen. Även sekretesslagens bestämmelser om hälso- och sjukvård omfattar tandvården.
Tandvården omfattas också av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt socialtjänstlagen, även om tandvården inte uttryckligen nämns i lagtexten (se prop. 1996/97:124 sid. 106).
I det följande väljer vi därför att låta begreppet hälso- och sjukvård inkludera även tandvård.
9.2 Det svåra är att se och att göra en anmälan
Hälso- och sjukvårdens olika aktörer kan alltså komma i kontakt med barnmisshandel på vitt skilda sätt. En sak har de ändå gemensam, nämligen skyldigheten att anmäla och lämna uppgifter till socialnämnden när barn och ungdomar kan antas fara illa. Ofta är det just inom detta område det finns brister. Det rent medicinska omhändertagandet kan man hantera eftersom skador till följd av barnmisshandel som regel kräver samma medicinska överväganden som andra skador. Att tolka tecken på barnmisshandel och att göra anmälningar till socialnämnden tycks däremot vara en långt mer komplicerad uppgift.
De få svenska undersökningar som behandlar frågan om benägenheten att göra anmälningar inom hälso- och sjukvården visar exempelvis att anmälningar ofta inte görs när det borde göras (D. Lagerberg 1998, A. Hägg & M. Borres 1999).
Inte sällan framförs uppfattningen att de yrkesverksammas känslomässiga motstånd är det största hindret för upptäckt av barn som kan vara utsatta för misshandel eller försummelse (K. Killen 1991, C. Sundelin, rapport till kommittén 2000, se bilaga). Man brukar tala om att det – utom bland yrkesgrupper som arbetar
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
261
direkt med barn, först och främst förskolepersonal och lärare – finns en allmän tendens till överidentifikation med föräldrarna. Detta gäller för både socialtjänst- och sjukvårdspersonal, ledamöter av sociala utskott och nämnder, jurister och samhället i övrigt. Man varken kan eller vill tro att en förälder gjort barnet illa. Särskilt svårt kan det vara att se tecken på barnmisshandel för den yrkesverksamme som har en relation till barnets familj. Man har fått lära sig att lita på föräldrar och det är en svår omställning att i stället börja misstro dem. Det är viktigt att alla yrkesverksamma som möter barn – inte endast läkare och sjuksköterskor utan även psykologer, sjukgymnaster, dietister och andra yrkesgrupper – är medvetna om att sådana känslomässiga blockeringar sannolikt utgör ett vanligt hinder för korrekt diagnos och handläggning.
När det gäller hälso- och sjukvårdens arbete med barn som misshandlas eller försummas är frågan därför närmast hur uppgiften att identifiera misstänkta fall av barnmisshandel och att göra anmälningar till socialnämnden kan underlättas.
9.3 Barnperspektivet bör lagfästas
Våra förslag:
Bestämmelser om barnets bästa förs in i hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen och i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.
LYHS kompletteras vidare med en bestämmelse om barns rätt att komma till tals. När åtgärder rör barn skall barnets inställning klarläggas så långt det är möjligt. Barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.
Medvetenheten och kunskaperna om barn och om barns behov och rättigheter inom hälso- och sjukvården behöver öka. Hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen och LYHS bör – med FN:s konvention om barnets rättigheter som förebild – kompletteras med bestämmelser om barnets bästa. LYHS, som innehåller bestämmelser om bl.a. skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonalen, bör vidare kompletteras med en bestämmelse om barnets rätt att uttrycka sina åsikter.
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
262
Ett sätt att öka medvetenheten och kunskaperna inom barn- och ungdomsområdet är att lagfästa barnperspektivet genom att införa bestämmelser om barnets bästa och barns rätt att komma till tals. I dag innehåller hälso- och sjukvårdslagstiftningen inte några särskilda bestämmelser om barns ställning, rättigheter eller liknande. Bestämmelserna gäller i stället patienter generellt. Ett lagfäst barnperspektiv inbjuder till att se barn och reflektera över barns behov i situationer där man tidigare kanske blundat. Därmed kan benägenheten att uppmärksamma de barn som far illa och som behöver samhällets stöd förväntas påverkas i positiv riktning.
De föreslagna bestämmelserna om barnets bästa omfattar alla nivåer inom hälso- och sjukvården. Frågor som rör barns ställning inom hälso- och sjukvården, barns behov, vuxnas sätt att förhålla sig till barn osv. kan därför förväntas få större uppmärksamhet än vad de hittills fått såväl på individnivå som på mer övergripande nivåer.
Ett lagfäst barnperspektiv kan också tjäna som stöd för fortsatt metodutveckling inom området.
9.3.1 Begreppen barnets bästa och barnets rätt att komma till tals
Begreppen barnets bästa och barnets rätt att komma till tals har behandlats utförligt i flera andra offentliga betänkanden (se t.ex. Barnkommittén i SOU 1996:115 och SOU 1997:116). Begreppet barnets bästa kommenteras även i detta betänkande i ett särskilt avsnitt som handlar om just barnperspektivet. Det finns inte anledning att här göra någon mer ingående allmän genomgång av begreppens innebörd. Vi nöjer oss därför i stort med att något kommentera begreppen utifrån ett hälso- och sjukvårdsperspektiv.
9.3.2 Barnperspektivet i andra lagar
Barnkonventionens artiklar om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals har fått genomslag i flera svenska lagar. Sedan Sverige ratificerade konventionen 1990 har bestämmelser om barnets bästa tagits in i föräldrabalken, socialtjänstlagen och utlänningslagen (1989:529). Föräldrabalken och socialtjänstlagen innehåller också bestämmelser om barnets rätt att komma till tals. I utlänningslagen finns en liknande bestämmelse. LVU-utredningen
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
263
föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 2000:77) att även lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, kompletteras med bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals. Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Socialdepartementet.
9.3.3 Barns ställning i hälso- och sjukvården
Särskilda bestämmelser om barn saknas
Barn och ungdomar som är patienter har i dag inte någon särskild ställning inom hälso- och sjukvården. De bestämmelser som finns gäller i stället alla patienter. Hälso- och sjukvårdslagen säger bl.a. att vården och behandlingen så långt det är möjligt skall utformas och genomföras i samråd med patienten och att patienten skall ges individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd och om de metoder för undersökning, vård och behandling som finns (2 a § och 2 b § HSL). Liknande bestämmelser finns i tandvårdslagen (3 §) och – såvitt angår hälso- och sjukvårdspersonalens skyldigheter – i LYHS (2 kap. 1 § och 2 §).
Den juridiska bestämmanderätten över ett omyndigt barn tillkommer barnets vårdnadshavare, dvs. som regel barnets båda föräldrar. Detta framgår av föräldrabalkens bestämmelser. Att hälsooch sjukvården vänder sig till föräldrarna med information, frågor osv. i ärenden som rör deras barn är därför i och för sig inte felaktigt. Föräldrarnas bestämmanderätt i förening med det faktum att hälso- och sjukvårdslagstiftningen saknar särskilda bestämmelser om barns ställning innebär emellertid att barnen själva, särskilt de som är lite yngre, riskerar att få ett otillräckligt eget utrymme att göra sig hörda och att få sina egna intressen beaktade. Risken är också att barnets och föräldrarnas behov och intressen blandas samman.
Barn som är utsatta för misshandel eller andra övergrepp är utsatta i dubbel bemärkelse; dels för att de är små och har svårt för att själva göra sig hörda, dels för att de oftast inte ens har föräldrar som är beredda att tillvarata barnets intressen. Dessutom står barnen i beroendeställning till föräldrarna och är bundna av en stark lojalitet mot dessa.
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
264
Barnets bästa
Att införa en bestämmelse om barnets bästa på hälso- och sjukvårdsområdet är ett sätt att öka medvetenheten och kunskaperna om barns och ungdomars behov och rättigheter. Syftet är således i första hand pedagogiskt. Vi tror att en sådan bestämmelse skulle leda till en förhöjd medvetenhet inom området som gagnar alla barn och ungdomar som är patienter eller som av annat skäl berörs av åtgärder inom hälso- och sjukvården.
Särskilt stor betydelse kan en sådan bestämmelse emellertid ha för de barn och ungdomar som är utsatta för misshandel eller andra övergrepp. Ofta är det någon av föräldrarna som är förövare vilket innebär att de kan ha egna intressen som strider mot barnets. De kan därför inte i samma utsträckning som andra föräldrar förväntas ha barnets bästa för ögonen. Att hälso- och sjukvården ser dessa barn och att barnen betraktas som egna individer med egna behov och önskningar är därmed extra viktigt.
Att göra en anmälan till socialnämnden enligt 71 § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) vid kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd är ett mycket konkret exempel på en åtgärd som vidtas av hänsyn till barnets bästa. Andra exempel är att konsultera socialtjänsten eller barnpsykiatrisk expertis, att remittera ett barn med diffus symtombild till ett sjukhus där det finns en högre barnkompetens och att inhämta vårdnadshavarens samtycke till att samverka med andra verksamheter kring ett barn. På en mer övergripande nivå kan det handla om att beakta barns intressen vid fördelning av resurser eller prioritering av verksamheter. Att utforma barnanpassade miljöer inom hälso- och sjukvården och att i samverkan med andra verksamheter utforma gemensamma handlingsplaner eller liknande är andra exempel.
Åtgärder inom hälso- och sjukvården kan röra barn även om barnet inte själv är patient. Det kan handla om barn eller unga vars förälder missbrukar, lider av allvarlig psykisk sjukdom eller hastigt avlidit. Ofta torde dessa barn och ungdomar ha behov av stöd från samhällets sida. I sådana fall följer redan av bestämmelsen i 71 § SoL (14 kap. 1 §) att hälso- och sjukvården skall göra socialnämnden uppmärksam på barnets eller den unges situationen. Någon gång kan emellertid situationer uppstå där det skulle gagna barn och ungdomar att uppmärksammas av hälso- och sjukvården även om förhållandena inte är sådana att en anmälan enligt SoL
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
265
skall göras. Ofta torde det då handla om att ge barnet eller den unge information om förälderns sjukdom eller liknande. Vi anser att även sådana åtgärder måste rymmas inom en bestämmelse om barnets bästa. Om hälso- och sjukvården bedömer att det vore bra för barnet att få information som rör föräldern bör personalen således verka för att sådan informationen når fram. Det måste dock observeras att detta inte kan ske utan vårdnadshavarens samtycke.
Även Barnpsykiatrikommittén har uppmärksammat de barn som behöver stöd på grund av en förälders sjukdom eller liknande. I sitt slutbetänkande (SOU 1998:31)föreslår kommittén att HSL och den numera upphävda lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården kompletteras med bestämmelser där det sägs att ett underårigt barns behov av information, råd och stöd skall beaktas bl.a. när patienten, dvs. barnets förälder, har en psykisk sjukdom, psykiskt funktionshinder eller en allvarlig fysisk sjukdom eller skada. Betänkandet har remissbehandlats. En majoritet av de remissinstanser som behandlat frågan om information, råd och stöd till barn har ställt sig positiva förslaget.
Barnets bästa kan kollidera med andra intressen
Principen om barnets bästa kan kollidera med andra intressen och bestämmelser. Barnets bästa kan exempelvis stå i motsatsställning till ekonomiska intressen eller någon annan människas eller grupp av människors intressen. Det kan också finnas lagar och andra bestämmelser som måste följas av den som skall fatta ett beslut i en fråga som angår barnet.
Här kan inledningsvis sägas att en bestämmelse om barnets bästa syftar till att ge uttryck för ett synsätt snarare än att vara en handlingsregel. Barnets situation, behov och intressen skall alltid övervägas men behöver inte med nödvändighet följas; det kan finnas andra intressen som väger tyngre. Vi tror dock att det oftast inte finns några uttalade intressen som strider mot barnets.
Kan då en bestämmelse med innebörden att barnets bästa skall beaktas anses strida mot de allmänna principer för prioriteringar som gäller inom hälso- och sjukvården och som kommer till uttryck i 2 § andra stycket HSL? Vi har övervägt frågan och kommit fram till att så inte är fallet. Enligt den första av dessa principer, den s.k. människovärdeprincipen, har alla människor lika värde och samma rätt oberoende av personliga egenskaper och funktioner i
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
266
samhället. Den andra principen, behovs-solidaritetsprincipen innebär att resurserna bör fördelas efter behov. Regeringen har med bl.a. dessa principer som grund utfärdat riktlinjer för prioriteringar inom vården (prop. 1996/97:60). Man konstaterar att det inom sjukvården sker åtminstone två slags prioriteringar. Dels sker ett professionellt val mellan medicinska åtgärder, där främst hänsynen till patientens behov och inte primärt kostnaden är vägledande, dels görs en prioritering framtvingad av resursknapphet (s. 12). Man säger också att prioriteringar av enskilda patienter aldrig kan ske efter i förväg fastställda mallar eller kriterier. Varje fall är unikt och måste bedömas utifrån den enskilde patientens behov. Vi anser att en bestämmelse om barnets bästa får anses väl förenlig med dessa uttalanden.
Av intresse i detta sammanhang är även föräldrabalkens bestämmelser. Där sägs att vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter (6 kap. 11 §). Vårdnadshavaren skall därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Vårdnadshavarens beslutanderätt är i princip oinskränkt när det gäller mindre barn. Barnets rätt att själv bestämma i frågor som rör barnets person ökar dock successivt allteftersom barnet blir äldre och mognare. Av betydelse är också vad frågan handlar om. I vissa fall finns lagregler som anger att barnet har en rätt att själv bestämma medan barnet i vissa andra fall anses ha en sådan rätt utan att det framgår av lag.
Ett lagfästande av principen om barnets bästa inom hälso- och sjukvårdsområdet innebär inte att vårdnadshavarnas – i praktiken föräldrarnas – beslutanderätt sätts ur spel. I princip all vård är frivillig och vårdnadshavarna kan därför välja att motsätta sig att barnet ges den vård eller behandling som hälso- och sjukvården anser behövlig. Om barnet är mycket svårt sjukt kan det emellertid finnas skäl för hälso- och sjukvården att vända sig till socialnämnden för att få till stånd ett ingripande enligt LVU. Så kan vara fallet om vårdnadshavarna vägrar att låta lägga in barnet för sjukhusvård vid misstanke om allvarlig fysisk barnmisshandel. Sedan beslut enligt LVU fattats äger socialnämnden i vårdnadshavarnas ställe samtycka till att barnet ges nödvändig medicinsk vård.
Det sagda gäller företrädesvis små barn. De lite äldre barnen har större möjligheter att själva fatta beslut om medicinska och andra åtgärder som rör dem själva. Ungdomar kan exempelvis vända sig
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
267
till en ungdomsmottagning för att få preventivmedel utan att föräldrarna ger sitt godkännande eller ens får vetskap om det. De kan också vända sig till vårdcentraler eller andra mottagningar för att få vård eller behandling. Framför allt vänder de sig emellertid till sin skolsköterska.
Det är inte möjligt att ange någon exakt ålder där barn själva övertar rätten att besluta i valet mellan olika ingrepp m.m. Ingreppens eller åtgärdernas art samt barnets ålder, mognad och utveckling får avgöra om vårdnadshavarnas uppfattning skall gå före barnets.
Barns rätt att komma till tals
Att låta barn själva komma till tals är ett sätt att bedöma barnets bästa.
Såvitt vi har kunnat finna har det inte gjorts någon större svensk studie av hur barn och ungdomar upplever att de blir bemötta inom hälso- och sjukvården. Merparten av de barn och ungdomar som återfinns inom den mer basala hälso- och sjukvården är dock sannolikt nöjda med det bemötande och den behandling de får. I normalfallet bör man t.ex. kunna utgå från att barn och ungdomar som själva eller tillsammans med en förälder uppsöker vårdcentraler och andra öppenvårdsmottagningar regelmässigt tillfrågas om orsaken till skadan, när den inträffade, hur smärtan känns osv. Vidare bör man kunna utgå från att barnet i sådana fall även ges tillräcklig information om skadan eller sjukdomen och om den behandling som är tänkbar osv. Ofta räcker det med ett enstaka läkarbesök för att barnet eller den unge skall få den vård eller behandling som skadan eller sjukdomen motiverar.
En liten grupp barn och ungdomar med svåra eller långvariga sjukdomar har emellertid en mycket omfattande kontakt med hälso- och sjukvården. För dessa barn och ungdomar kan möjligheten till delaktighet vara av mycket stor betydelse. Det kan handla om att informera om och diskutera olika behandlingsalternativ, förbereda barn inför operationer, informera om smärtlindring eller smärtsam eftervård eller om att ge barnet tid att förstå och ställa frågor osv.
Utvecklingen har under senare år gått mot en allt större medvetenhet om vikten av att barn informeras osv. Många av de som arbetar inom hälso- och sjukvården hanterar säkerligen också
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
268
sådana frågor med såväl kompetens som klokskap. En klar brist är emellertid att barn och ungdomar inte har någon uttalad egen rätt att komma till tals. Huruvida barnet skall tillfrågas, informeras etc. är därför ytterst beroende av den ansvarige läkarens förhållningssätt till och kompetens om barn och barns rättigheter. Detta är naturligtvis inte tillfredsställande. Hälso- och sjukvårdslagstiftningen säger visserligen bl.a. att vården skall utformas och genomföras i samråd med patienten och att patienten skall ges information om sitt hälsotillstånd och om de behandlingsalternativ som finns. När barn är patienter skall de därför informeras. Vi anser emellertid att det måste tydliggöras att barnet har en egen rätt att komma till tals.
En bestämmelse som ger barn en rätt att komma till tals bör därför införas. När åtgärder rör barn skall barnets inställning klarläggas så långt det är möjligt. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.
Att bedöma det barn och ungdomar säger och att avgöra i vilken utsträckning barnets eller den unges inställning bör beaktas är inte alltid lätt. Den vilja barnet eller den unge ger uttryck för behöver inte med nödvändighet stämma överens med hälso- och sjukvårdens uppfattning om vad som är barnets bästa. Särskilt svårt kan det vara att bedöma vilken betydelse som skall tillmätas ungdomars uppfattningar. Under självständighetsperioden i tonåren kan ungdomar framstå som trygga och säkra i sina bedömningar men ändå sakna tillräcklig mognad för att kunna överblicka konsekvenserna av sitt handlande. Hur hälso- och sjukvården skall lösa sådana konflikter får bedömas utifrån förhållandena i det enskilda fallet.
Att förhöra barn och ungdomar vid misstanke om misshandel eller andra övergrepp är en uppgift för polisen och inte för hälsooch sjukvården. Att den läkare som undersöker ett barns skador också tar sig tid att samtala med barnet – gärna i enrum när detta bedöms lämpligt och möjligt – utgör emellertid en grundläggande förutsättning för att ett barn skall kunna berätta om eventuella övergrepp. Även om barnet inget berättar kan barnets sätt att uttrycka sig liksom barnets kroppsspråk och uppförande i övrigt ändå signalera att något inte står rätt till. All sådan kunskap om barnet kan vara viktig för den hälso- och sjukvårdspersonal som oroar sig för ett barn och som överväger att göra en anmälan till socialnämnden.
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
269
En bestämmelse som ger barnet en egen rätt att komma till tals är därmed mycket viktig för de barn och ungdomar som är utsatta för misshandel.
9.4 Barns och ungdomars rätt till psykiatrisk vård och behandling
Vårt förslag:
Frågan om en vårdnadshavares möjlighet att ensam besluta om vård och behandling av barn när barnets föräldrar gemensamt har vårdnaden bör behandlas i den av regeringen aviserade översynen av 1998 års vårdnadsreform.
Som tidigare sagts står barn under vårdnad av vårdnadshavaren. Oftast är det barnets båda föräldrar som gemensamt utövar vårdnaden.
Lagstiftningen om gemensam vårdnad har visat sig få konsekvenser bl.a. när det gäller barns möjligheter att få psykiatrisk vård eller behandling efter att ha blivit utsatta för misshandel eller något annat övergrepp i hemmet. Inte sällan avvisas dessa barn från barnoch ungdomspsykiatrin om den vårdnadshavare som misstänks ha gjort sig skyldig till övergreppet eller övergreppen inte ger tillstånd till behandling. Oftast handlar det om små barn eftersom de större har bättre möjligheter att själva besluta.
Vi anser att barnets intresse av att få vård och behandling generellt sett borde väga tyngre än vårdnadshavarens rätt att besluta i dessa fall. Eftersom en översyn av föräldrabalkens bestämmelser om vårdnad av barn emellertid är aviserad av regeringen och det framstår som lämpligt att alla frågor som rör vårdnad behandlas i ett och samma sammanhang avstår vi emellertid från att lämna förslag i denna del. Vi föreslår i stället att den utredning som enligt uppgift kommer att tillsättas för att bl.a. utvärdera 1998 års vårdnadsreform ges i uppdrag att behandla även denna fråga.
I sammanhanget finns det anledning att uppmärksamma barnkonventionens artikel 24 och 39. Enligt dessa skall konventionsstaterna dels sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt till hälso- och sjukvård, dels vidta alla lämpliga åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård,
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
270
utnyttjande eller övergrepp. Sverige kan i dag inte helt anses leva upp till barnkonventionens bestämmelser.
Vi har fått flera olika situationer beskrivna för oss. Ofta handlar det om barn och ungdomar som själva blivit utsatta för övergrepp men det kan också vara så att barnet har bevittnat hur en förälder – oftast pappan – misshandlat den andre. Ibland vågar kvinnan över huvud taget inte be om mannens tillåtelse till vård av barnet av rädsla för nya misshandelsbrott. I andra fall tillfrågas mannen men vägrar. Det förekommer också att mammor och barn lever gömda med socialtjänstens hjälp. Om barn- och ungdomspsykiatrin i sådana fall vänder sig till pappan för att få ett godkännande till behandling ges pappan möjlighet att hitta barnet och hans mor. Alla dessa fall ställer till problem som ytterst drabbar det utsatta barnet. Vi har gjorts uppmärksamma på att föräldrars oenighet kan ställa till med liknande problem inom socialtjänstens område.
Motsvarande problem synes inte förekomma när det gäller vård och behandling av fysiska skador till följd av barnmisshandel. Detta kan ha olika skäl. Ett skäl är att hälso- och sjukvården normalt sett saknar anledning att utgå från annat än att vårdnadshavarna är överens. Vidare är fysiska skador ofta så akuta att de kräver mer omedelbara insatser vilket innebär att en vårdnadshavare ensam äger besluta om vård eller behandling. Slutligen är hälso- och sjukvårdens kontakt med barn som behandlas för fysiska skador som regel mycket mer tillfällig än vad som är fallet när barn lider av psykiatriska symtom.
Frågor om psykiatrisk behandling av barn och ungdomar som utsatts för misshandel eller andra övergrepp behandlas i övrigt i ett särskilt kapitel i detta betänkande.
9.5 Barnkompetensen inom hälso- och sjukvården
Våra förslag:
Målbeskrivningarna i examensordningen i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) ändras på så sätt att kunskaper om barns förhållanden införs som krav för barnmorske-, läkar-, psykolog-, sjuksköterske- respektive tandläkarexamen enligt följande:
1. För att erhålla barnmorskeexamen skall studenten ha förvärvat kännedom om sådana förhållanden i samhället som påverkar kvinnors, mäns och barns hälsa och därvid särskilt ha tillägnat sig
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
271
kunskap om utsatta barns situation samt kunna initiera och delta i hälsobefrämjande och förebyggande arbete.
2. För att erhålla läkarexamen skall studenten ha förvärvat kännedom om förhållanden i samhället som påverkar kvinnors, mäns och barns hälsa och därvid särskilt ha tillägnat sig kunskap om utsatta barns situation för att som läkare kunna arbeta förebyggande.
3. För att erhålla psykologexamen skall studenten ha förvärvat kännedom om sådana samhälls- och familjeförhållanden som påverkar kvinnors, mäns och barns livsbetingelser och därvid särskilt ha tillägnat sig kunskap om utsatta barns situation.
4. För att erhålla sjuksköterskeexamen skall studenten ha förvärvat kännedom om förhållanden i samhället som påverkar kvinnors, mäns och barns hälsa och därvid särskilt ha tillägnat sig kunskap om utsatta barns situation samt kunna initiera och delta i hälsofrämjande och förebyggande arbete.
5. För att erhålla tandläkarexamen skall studenten ha tillägnat sig en medicinsk och social helhetssyn på kvinnor, män och barn och deras situation och därvid särskilt ha tillägnat sig kunskap om utsatta barns situation.
Den kunskap om barn och ungdomar – i fortsättningen kallad barnkompetens – som personalen inom hälso- och sjukvården behöver varierar beroende på var inom hälso- och sjukvården man arbetar. På samma sätt som vi resonerat när det gäller kompetensen inom polisen – se vårt delbetänkande, SOU 2000:42 – och socialtjänsten kan man resonera även när det gäller kompetensen inom hälso- och sjukvården. Vi anser således att man kan tala om två olika kompetensnivåer. De allra flesta som är verksamma inom hälso- och sjukvården behöver vissa grundläggande teoretiska kunskaper om barns och ungdomars behov och utveckling, antingen p.g.a. att de möter barn och ungdomar eller p.g.a. att de möter vuxna som har så stora egna problem att de kan antas brista i sin omsorg om barnen. Den personal som mer direkt arbetar med barn och ungdomar som utsatts för misshandel eller försummelse behöver en bredare och djupare kompetens.
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
272
9.5.1 Alla behöver en grundläggande kompetens
Barn och ungdomar som utsätts för misshandel eller försummelse har rätt till skydd och stöd från samhället. Varje anställd inom hälso- och sjukvården har genom skyldigheten att göra anmälan till socialnämnden ett eget ansvar för att barnet får hjälp. Den som saknar kunskap om vad som kan utgöra tecken på barnmisshandel kan emellertid inte förväntas reagera på dessa tecken. Varje anställd måste därför ha grundläggande kunskaper om barns och ungdomars behov och utveckling och om hur man uppmärksammar och hjälper de utsatta barnen. Detta förutsätter också att de anställda har tagit till sig barnkonventionens sätt att se och möta barn. Man kan säga att varje anställd måste ha tillägnat sig ett sådant sätt att förhålla sig till barn som innebär möjligheter för de barn som utsätts för misshandel eller försummelse att bli sedda.
Målbeskrivningarna i examensordningen
I examensordningen finns angivet vilka kunskaper som studenter skall ha förvärvat för att erhålla olika slags examina. Av intresse är i detta sammanhang målbeskrivningarna för examen som barnmorska, läkare, psykolog, sjuksköterska och tandläkare. Alla dessa utbildningar ställer någon form av krav på att studenten skall ha förvärvat kunskaper om kvinnors och mäns hälsa, förhållanden eller liknande. Barn nämns inte i dessa sammanhang.
Vi kan inte se att det finns några sakliga skäl till att endast belysa könsaspekter i utbildningarna. Kunskaper och insikter om barn och ungdomar liksom kunskaper om vilka samhälls- och övriga förhållanden som påverkar barn och ungdomar är allmänt sett lika viktiga som kunskaper om vad som påverkar kvinnor och män. Sådana kunskaper kan t.o.m. vara viktigare eftersom barn och ungdomar inte i samma utsträckning som vuxna kan förklara och formulera sig, ge uttryck för tankar osv. De mindre barnen kanske inte ens har ord för att beskriva sin situation.
Målbeskrivningarna för de angivna examina bör därför ändras på så sätt att barn läggs till de skrivningar som redan i dag finns om kvinnor och män. Att beskrivningarna kompletteras med generella skrivningar om barn gagnar alla barn och ungdomar, även de som far illa. En ökning av de allmänna kunskaperna om barn och ungdomar och hur de påverkas av olika förhållanden och skeenden kan exempelvis förväntas leda till att hälso- och sjukvårdsper-
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
273
sonalen får lättare att identifiera de barn och ungdomar som misshandlas eller försummas.
Särskilt viktigt är emellertid att hälso- och sjukvårdspersonalen har tillägnat sig kunskaper om utsatta barns situation. Barn och ungdomar som misshandlas, försummas eller som av andra skäl kan anses som särskilt utsatta har sällan någon vuxen som tillvaratar deras intressen. Av mycket stor vikt är bl.a. att de som arbetar inom hälso- och sjukvården har tillägnat sig tillräckliga kunskaper för att kunna bedöma hur barns och ungdomars livssituation påverkas av föräldrarnas hälsa och övriga förhållanden. Målbeskrivningarna bör därför innehålla särskilda skrivningar om utsatta barns situation.
Vår förhoppning är att ändringarna i examensordningen kommer att medföra att all högskoleutbildning inom hälso- och sjukvårdsområdet i framtiden kommer att innehålla utbildningsmoment som behandlar barnkonventionens bestämmelser, barns och ungdomars behov och utveckling, bemötande av barn och ungdomar och om anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen.
Det ankommer på Högskoleverket att verka för att de mål och riktlinjer förverkligas som riksdagen och regeringen har fastställt för verkets ansvarsområde. Högskoleverket har också tillsyn över verksamheten inom sitt verksamhetsområde. Närmare bestämmelser om dessa Högskoleverkets uppgifter finns i förordningen (1995:945) med instruktion för Högskoleverket.
Vi utgår från att Högskoleverket bevakar att ändringarna i examensordningen får genomslag i de berörda utbildningarna.
Varje högskola bestämmer också egna mål
Utöver de mål som anges i examensordningen får varje högskola bestämma egna mål för utbildningen. I vilken utsträckning barnoch ungdomsfrågor inklusive frågor om barn som far illa berörs varierar från utbildning till utbildning men också från högskola till högskola. Vi har fått uppfattningen att omfattningen av sådana utbildningsinslag till stor del är beroende av lärarens egna prioriteringar. Den arbetsgrupp inom Socialstyrelsen som studerat barnkompetensen inom hälso- och sjukvården (se nedan) har grovt uppskattat att den samlade utbildningstiden med ett mer specifikt barn- och ungdomsinnehåll varierar mellan 2 och 10 högskolepoäng.
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
274
Vi har också förstått att omfattningen av de praktiska inslagen i utbildningarna är mycket varierande.
Gällande bestämmelser innebär att det saknas möjlighet att mer i detalj styra högskoleutbildningarna. Den stora uppmärksamhet som frågor om barns rättigheter och barn som far illa fått under senare år i lagstiftning, utredningar, rapporter, den allmänna debatten etc. måste dock antas ha avspeglat sig på innehållet i de olika högskoleutbildningarna. De senare årens intresse för frågor som rör övergrepp mot kvinnor kan också antas ha ”spillt över” så att även de utsatta barnen fått en ökad uppmärksamhet i grundutbildningarna.
9.5.2 Viss personal behöver särskild kompetens
Den hälso- och sjukvårdspersonal som mer frekvent möter barn som utsatts för misshandel eller försummelse behöver en bredare och djupare kompetens om barn som far illa. I första hand tänker vi här på personalen inom de basverksamheter som möter alla barn och därmed även de barn som far illa, dvs. barnhälsovården och skolhälsovården. Till dem som behöver mer omfattande kunskaper hör också den hälso- och sjukvårdspersonal som arbetar inom skolornas elevvård. Barnpsykiatrin är en annan central verksamhet eftersom man där möter och behandlar de allra mest utsatta barnen. De kunskaper man behöver varierar emellertid.
En sjuksköterska på barnavårdscentralen behöver exempelvis primärt kunskaper om små barns utveckling och behov. Förutom att känna till utvecklingsavvikelser och deras uttrycksformer, sjukdomar etc. måste sköterskan emellertid också ha kunskaper om bl.a. föräldraskapets villkor samt kunna skapa förtroendefulla relationer till såväl föräldrar som barn. En bred kompetens gör det lättare för sköterskan att identifiera såväl de familjer som behöver stöd som de barn som far illa.
En skolsköterska behöver en annan kompetens. Elever har ofta stort förtroende för skolsköterskan, vilket gör att de gärna vänder sig till denne med både små och stora bekymmer. Flera rapporter och utredningar under senare år visar att utvecklingen gått mot att barn och ungdomar fått allt bättre fysisk hälsa. I stället har psykosociala problem blivit allt vanligare. Att skolsköterskan har en god psykosocial kompetens och förmåga att få barn och ungdomar att känna sig trygga och tillitsfulla kan därför många gånger vara lika
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
275
viktigt som en god medicinsk kompetens. Särskilt viktig är sådan kompetens i mötet med barn och ungdomar som far illa. Då och då hörs berättas om barn och ungdomar som slinker in till skolsköterskan under förevändningen att få en huvudvärkstablett trots att barnet eller den unge egentligen har något betydligt allvarligare på hjärtat. Det kan handla om föräldrar som missbrukar eller gör sig skyldiga till övergrepp. Att barnet har ett mycket stort förtroende för sköterskan är i sådana fall en första förutsättning för att barnet skall våga avbörda sig.
Den personal som möter barn som far illa behöver också kunskaper om vilka andra verksamheter som möter samma barn och om dessa verksamheters ansvarsområden. Vidare behöver man kunskaper om gällande lagstiftning, kanske framför allt om sekretesslagen och om de lagar och övriga bestämmelser som reglerar det egna verksamhetsområdet.
Inom många verksamheter är det vidare viktigt att personalen har kunskaper om hur risk- respektive skyddsfaktorer påverkar barns uppväxt. Forskare och praktiker har t.ex. under flera år diskuterat betydelsen av en utsatt social situation och en svag familjeekonomi som riskfaktorer för bland annat barnmisshandel. Vi har genom egna studier kunnat konstatera att särskilt svag familjeekonomi framstår som en riskfaktor, även om det naturligtvis måste understrykas att de flesta barnfamiljer som lever med knappa ekonomiska resurser inte använder våld i sin uppfostran (SOU 2001:18). Att det finns kunskap om olika riskfaktorer och hur dessa samverkar men också om skyddande faktorer är särskilt viktiga inom de områden inom hälso- och sjukvården där man arbetar med förebyggande verksamhet.
Socialstyrelsen kartlägger behovet av barnkompetens
Regeringen gav i september 1998 Socialstyrelsen i uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka barnkompetensen inom hälso- och sjukvården m.m. Uppdraget har ännu inte redovisats. Socialstyrelsen har dock tillsatt en särskilt arbetsgrupp som i april 2001 avlämnat en rapport i ämnet till Socialstyrelsen. Rapporten tar sikte på barn generellt, alltså utan särskild fokusering på barn som misshandlas, försummas eller av annan anledning far illa.
Uppdraget till Socialstyrelsen utgör ett led i arbetet med att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige inom
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
276
hälso- och sjukvården (jfr prop. 1997/98:182). Arbetsgruppens rapport innehåller en kartläggning av och förslag till åtgärder för att stärka barnkompetensen inom bl.a. barnhälsovården, skolhälsovården, allmänmedicinen, ungdomsmottagningarna, tandvården samt barn- och ungdomspsykiatrin.
Det är inte möjligt att här särskilt kommentera förslagen i rapporten utifrån ett barnmisshandelsperspektiv. Vi har dock anledning att konstatera att alla åtgärder som allmänt stärker barnkompetensen inom hälso- och sjukvårdens olika verksamheter också stärker de utsatta barnens situation.
Arbetsgruppen konstaterar att en ansenlig barnkompetensresurs kommer att gå förlorad under det kommande decenniet som en följd av sned åldersfördelning och bristfällig återväxt för många personalkategorier. För att undvika en svacka i barnkompetensen under samma period krävs ansenlig nyrekrytering och förstärkning. Man anser vidare att såväl grund- som specialistutbildningar behöver ses över men även fortbildningen. Om barnkompetensen skall vidmakthållas och utvecklas krävs det en planerad, strukturerad fortbildning och handledning men även forskning och utveckling med inriktning på det förändrade sjukdoms- och problempanoramat speciellt vad avser barn- och neuropsykiatri.
Rapporten innehåller många och detaljerade förslag till åtgärder för att stärka barnkompetensen inom olika verksamheter. Ett förslag är att ett utbildningsmoment med information om och tillämpning av barnkonventionen ur ett hälso- och sjukvårdsperspektiv införs inom alla grund-, och specialistutbildningar men även fortbildningar. Man anser vidare bl.a. att distrikts- och barnsjuksköterskor bör få möjlighet att arbeta enbart med BVCverksamhet och att socionomer bör knytas närmare BVC. Ytterligare ett förslag är att det tillskapas ett nationellt råd för att initiera och samordna åtgärder för att tillvarata, förstärka, vidmakthålla och utveckla barnkompetensen i hälso- och sjukvården i syfte att förverkliga barnkonventionen i Sverige.
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
277
Vidare- och specialistutbildningar för de som arbetar med barn
Det finns inte någon särskild högskoleutbildning för läkare, sjuksköterskor eller annan hälso- och sjukvårdspersonal med inriktning på barn som far illa eller liknande.
För läkarnas del gäller att de efter avslutad läkarutbildning fullgör allmäntjänstgöring (AT) för att erhålla läkarlegitimation. Därefter fullgör de vidareutbildning för att förvärva specialistkompetens dels genom tjänstgöring som läkare under handledning, dels genom deltagande i kompletterande utbildning. Socialstyrelsen har utfärdat närmare föreskrifter på området.
Sjuksköterskor har efter sin grundutbildning möjlighet att förvärva specialistsjuksköterskeexamen på högskolenivå med inriktning på akutsjukvård, allmän hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvård för barn och ungdomar, psykiatrisk vård, vård av äldre eller som distriktssköterska.
Vi anser att de befintliga högskoleutbildningarna, efter föreslagna ändringar i examensordningen, måste anses utgöra en god teoretisk kompetensgrund även för den hälso- och sjukvårdspersonal som mer frekvent möter barn och ungdomar som far illa. En annan sak är att det naturligtvis allmänt sett är en fördel att t.ex. sköterskor på BVC har genomgått specialistutbildningen inom området barn och ungdomar. Barn och ungdomar som misshandlas eller försummas kan dyka upp i stort sett var som helst inom hälsooch sjukvården. Om en särskild utbildning inom området hade funnits hade i stort sett all personal behövt gå den.
I den rapport om barnkompetens som tidigare nämnts lämnas två förslag som är intressanta i detta sammanhang. Det ena är att det skall tillskapas en gemensam tvärvetenskaplig, tvärfacklig utbildning på universitetsnivå i barnkompetens. Arbetsgruppen pekar på att en effektiv hälso- och sjukvård för barn i ökad utsträckning kräver breda och starka partnerskap. Det andra är att det bör inrättas en specialistutbildning för skolsköterskor. Man skriver här att specialistutbildningen i hälso- och sjukvård för barn och ungdomar till stor del är inriktad på barn under skolåldern och att det därmed saknas en specialistutbildning anpassad för skolsköterskor. Även Elevvårdsutredningen lägger i sitt slutbetänkande (SOU 2000:19) ett sådant förslag. Man föreslår i betänkandet att Högskoleverket ges i uppdrag att utarbeta målbeskrivningar för specialistutbildning för sjuksköterskor i hälsoarbete för barn 6–18 år i skolan.
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
278
Vi ställer oss bakom dessa båda förslag. Vad gäller förslaget till utbildning i barnkompetens vill vi framhålla betydelsen av att den riktar sig till och står öppen även för andra professioner än de som hör hemma inom hälso- och sjukvårdsområdet. Att de olika verksamheterna har en gemensam kunskapsplattform samt kunskap om och förståelse för varandras yrkesroller har mycket stor betydelse för den samverkan som är nödvändig verksamheterna emellan, t.ex. mellan barnpsykiatri, vuxenpsykiatri, skola och socialtjänst.
Med det sagda menar vi inte att de berörda yrkesgrupperna, dvs. den högskoleutbildade personal som mer frekvent möter barn som far illa, skulle sakna behov av kunskaper inom området barnmisshandel utöver de som man förvärvat under grundutbildningen. De kunskaper man behöver är dock till så stor del verksamhetsspecifika att behovet knappast kan tillgodoses förrän studenten efter avslutad utbildning tillträtt den anställning där behovet aktualiserats.
Andra personalgrupper än de som genomgått högskoleutbildning
Alla som är verksamma inom hälso- och sjukvården är inte högskoleutbildade. Vi har inte haft möjlighet att kartlägga i vilken utsträckning annan personal än den högskoleutbildade tillägnat sig teoretiska kunskaper om barn och ungdomar. Vi vill dock betona att behovet av barn- och ungdomskompetens generellt sett inte är lägre för dessa yrkesgrupper än de högskoleutbildade. En yrkesgrupp som har stor betydelse i detta sammanhang eftersom de har omfattande patientkontakt är undersköterskorna. Även dessa liksom de övriga yrkesgrupper utan högskoleutbildning som kan finnas inom hälso- och sjukvården måste naturligtvis ha grundläggande kunskaper om barn och ungdomar, motsvarande de som studenterna erhåller genom högskolornas grundutbildningar.
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
279
9.6 Hälso- och sjukvårdshuvudmannens ansvar
Vårt förslag:
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer inleder snarast överläggningar med hälso- och sjukvårdshuvudmännen. Överläggningarna skall syfta till att huvudmännen utarbetar rutiner kring misstänkt barnmisshandel samt utbildar berörd personal kring dessa.
Lika viktigt som att hälso- och sjukvårdspersonalen har faktakunskaper inom området barnmisshandel är att det på arbetsplatsen finns någon form av rutiner för hur arbetet skall bedrivas vid misstanke om barnmisshandel. Bland annat behöver frågor kring hälso- och sjukvårdspersonalens skyldighet att göra anmälan till socialnämnden enligt 71 § SoL (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) uppmärksammas. Vi anser att det är nödvändigt att det inom varje landsting/region finns någon form av sådana rutiner.
Personalen behöver därutöver dels utbildning och information om rutinerna, dels kontinuerlig fortbildning avpassad efter det egna verksamhetsområdet. Det får ankomma på hälso- och sjukvårdshuvudmännen att sörja för att varje anställd ges den utbildning han eller hon behöver inom området barnmisshandel.
9.6.1 Rutiner om barnmisshandel
Att hälso- och sjukvårdspersonalen uppmärksammar barn som misshandlats kan vara livsavgörande för barnet. Det är av yttersta vikt att personalen på akutmottagningar, vårdcentraler etc. inte bara vidtar de åtgärder som är medicinskt motiverade utan att man också gör en anmälan till socialnämnden. Ändå kommer anmälningar ofta inte till stånd. Detta har sannolikt delvis sin grund i att barnmisshandelsfall är så pass ovanliga att hälso- och sjukvårdspersonalen inte har möjlighet att förvärva någon större erfarenhet av att hantera dem. Eftersom fallen nästan alltid dyker upp helt utan förvarning och dessutom är mer eller mindre brådskande finns det inte tid för några närmare överväganden när personalen ställs inför dem. Denna osäkerhet om vad som bör göras medför en risk för att personalen avstår från att anmäla i situationer där en anmälan hade bort ske.
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
280
Vår bestämda uppfattning är att en bra hantering från hälso- och sjukvårdspersonalens sida av barnmisshandelsfall förutsätter att det på arbetsplatsen finns någon form av rutiner, handlingsplan, vårdprogram, riktlinjer eller liknande där den anställde ges tydliga direktiv om vilka åtgärder som bör vidtas och i vilken ordning. Ett sådant dokument måste finns inom varje landsting/region. Vi väljer att i fortsättningen använda oss av benämningen rutiner.
En misstanke om barnmisshandel väcker många frågor som kan behöva behandlas i ett sådant dokument. Några exempel: Bör primärvården remittera barnet eller den unge till barnsjukhuset vid misstanke om barnmisshandel? Bör tandvården remittera till specialisttandläkare? När och hur skall anmälan till socialnämnden göras? Bör polisanmälan göras? Vilka prover bör tas? Vem eller vilka på barnsjukhuset kan fungera som ”bollplank” för den som är mindre erfaren? Vem ger personalen inom tandvården motsvarande råd och stöd? Kan det finnas skäl att konsultera andra specialister såsom rättsläkare, hudläkare eller barn- och ungdomspsykiatrisk expertis? Vem inom socialtjänsten fungerar som kontaktperson? Vem talar med föräldrarna och vilken information bör föräldrarna få? Vilka möjligheter har hälso- och sjukvårdspersonalen att få professionellt stöd?
Rutiner bör lämpligen utarbetas på landstings-/region-nivå för att lokala, organisatoriska och övriga förhållanden bäst skall kunna beaktas men också för att det innebär goda förutsättningar för kontinuerlig uppföljning, diskussion och förbättring.
Inom varje landsting/region finns minst ett sjukhus med barnklinik. Vid dessa sjukhus finns specialister som saknas på andra håll, t.ex. inom barnanestesi, barnkirurgi, barnröntgen osv. Barnsjukhusen intar en särställning också genom att personalen där har den bästa möjligheten att bygga upp en erfarenhet inom området barnmisshandel. Detta talar för att barn och ungdomar bör få vård och behandling vid något av barnsjukhusen när det finns misstanke om barnmisshandel.
Barnsjukhusen intar således en central roll. Vi bedömer att det vore lämpligt att ge barnklinikcheferna och barnhälsovårdsöverläkarna gemensamt eller någon av dem ett övergripande ansvar för att utarbeta rutiner kring barnmisshandel. Ett sådant arbete bör naturligtvis bedrivas i nära samråd med andra verksamheter, såsom barn- och ungdomspsykiatrin, tandvården och skolhälsovården. Vi anser att rutinerna i tillämpliga delar bör kunna vara till stor hjälp även inom skolhälsovården.
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
281
Vi föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer snarast inleder överläggningar med hälso- och sjukvårdshuvudmännen angående frågan om rutiner kring barnmisshandel. Syftet med överläggningarna skall vara att huvudmännen utarbetar sådana rutiner. Med hänsyn till att många landsting/regioner i dag saknar rutiner inom området och hälso- och sjukvårdspersonalen således står utan stöd i situationer där deras agerande kan vara direkt livsavgörande för barn bör överläggningarna inledas utan dröjsmål. Vid överläggningarna bör behandlas även frågor om utbildning kring rutinerna (se nedan), uppföljning och utvärdering av hälso- och sjukvårdshuvudmännens arbete kring rutiner och utbildning samt åtgärdernas finansiering. Vi bedömer att det kan vara lämpligt att följa upp arbetet efter omkring två år.
9.6.2 Fortbildning
De av oss föreslagna ändringarna i grundutbildningarna kommer att få fullt genomslag först på lång sikt. Därför krävs det också mer omedelbara utbildningsinsatser inom området barnmisshandel. Viss hälso- och sjukvårdspersonal, i synnerhet de som mer frekvent möter barn och ungdomar som far illa, behöver mer omfattande kunskaper. Andra behöver kunskaper som är specifika för den egna verksamheten. Alla behöver också känna till hur man skall handla när man misstänker att ett barn eller en ungdom utsatts för barnmisshandel.
Det är inte realistiskt att tro att hälso- och sjukvårdshuvudmännen skall kunna erbjuda all hälso- och sjukvårdspersonal utbildning i syfte att kompensera brister i en ”gammal” grundutbildning. Rimligt bör dock vara att huvudmännen sedan man utarbetat rutiner inom området barnmisshandel också utbildar och informerar berörd personal kring dessa. De överläggningar som föreslås ovan bör därför syfta även till att hälso- och sjukvårdshuvudmännen tillser att sådan utbildning kommer till stånd.
Utbildningen kring rutinerna bör kunna differentieras så att vissa grupper av anställda ges en mer omfattande utbildning än andra. Även annan hälso- och sjukvårdspersonal än den landstingsanställda kan erbjudas att delta, t.ex. personal inom skolhälsovården. Det finns också möjlighet att erbjuda utbildningsmaterial med olika innehåll till olika yrkesgrupper om det bedöms lämpligt.
Hälso- och sjukvården SOU 2001:72
282
Kunskapen måste hållas levande
Den hälso- och sjukvårdspersonal som är särskilt berörd av frågor om barnmisshandel behöver ständigt återkommande undervisning inom området. Hit hör främst personalen vid barnhälsovården, barn- och ungdomspsykiatrin samt barnklinikernas akutmottagningar. Årligen återkommande tema- eller utbildningsdagar är ett sätt att bibehålla och utveckla kompetensen och att hålla motivationen uppe inom dessa verksamheter. Utbildningarna kan röra aktuell lagstiftning, medicinska tecken på barnmisshandel, psykisk misshandel, samverkansfrågor, flykting- och invandrarfrågor etc. Barnhälsovårdsöverläkarna eller någon annan i ledande ställning på barnsjukhuset kan fungera som motor i arbetet. Även företrädare för skolhälsovården bör ges möjlighet att delta i sådana utbildningsdagar.
Det är vidare en stor fördel om den hälso- och sjukvårdspersonal som arbetar med barn som far illa har möjlighet att delta i tvärprofessionella utbildningsdagar inom området. Våra förslag till utökad samverkan på flera nivåer verksamheterna syftar bl.a. till att främja sådana gemensamma aktiviteter.
Vi har för egen del bidragit till sådant tvärprofessionellt arbete genom att låta professor Claes Sundelin utarbeta en rapport, ”Medicinska synpunkter på barnmisshandel”, avsedd att användas i olika verksamheter där man kommer i kontakt med barnmisshandel. Rapporten finns som bilaga till betänkandet.
9.7 Organisationsförändringar inom hälso- och sjukvården
Rent generellt kan sägas att det finns en risk för att uppmärksamheten på utsatta barns och ungdomars situation minskar när verksamheter byter huvudmän. Detta gäller även inom den offentliga sektorn. Många verksamheter – även inom hälso- och sjukvården – övergår nu till att bedrivas enskilt. Det är därför viktigt att fästa de upphandlande myndigheternas och huvudmännens uppmärksamhet på det lagstadgade ansvaret för utsatta barn och ungdomar, t.ex. anmälningsskyldigheten. Viktigt är också att lagstiftaren bevakar att gällande bestämmelser ger barn samma möjligheter att bli sedda och att få hjälp oavsett om barnen finns i enskilda eller offentligt bedrivna verksamheter.
SOU 2001:72 Hälso- och sjukvården
283
Våra förslag om ett lagfäst barnperspektiv inom hälso- och sjukvården gäller självklart även enskilt bedriven hälso- och sjukvård.
Regeringen bör noggrant följa frågan ur ett barnperspektiv i framtiden.
285
10 Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel
Barn som utsätts för fysisk och psykisk misshandel får inte bara synliga kroppsliga skador, utan också inre, psykiska skador. Även att bevittna misshandel är en svår upplevelse med konsekvenser för barnets fortsatta utveckling. Misshandel är en traumatisk upplevelse som påverkar hela personligheten, förmågan till lek och inlärning, ger svårigheter i relationer samt kan även ge upphov till beteendestörningar. Stöd och behandlingsinsatser för barn som utsatts för misshandel är viktigt för att ge möjlighet till läkande processer, och för att ge stöd och hjälp för barnets framtida utveckling.
Behandlingsinsatser kan handla om direkta insatser till barnet men också om stöd och hjälpinsatser till familjen. Det är viktigt att även se den läkande kraft som kan finnas i förskola och skola som stöd och hjälp, och att se barnets hela livssituation. För att beskriva olika behandlingsinsatser som kan komma ifråga är det dock nödvändigt att här först ge en bild av vad som kan hända inuti barnet vid misshandel. Det allra viktigaste är dock att misshandeln blir upptäckt och kan avbrytas, och att barnet ges ett så bra bemötande som möjligt vid upptäckten.
Grunden för att över huvud taget ge möjlighet till stöd och behandling är att misshandeln upptäcks och blir synlig. Att möta barn som utsatts för misshandel kan väcka starka känslor dels handlar det om reaktioner mot det förbjudna, att misshandla och försumma barn, dels handlar det om reaktioner kring hur man på bästa sätt ska kunna hjälpa barnet att stå ut med och hantera det som har hänt. Kunskap och insikt om barnmisshandel, symptom och reaktionsmönster hos barnen, är därför en viktig förutsättning för att kunna upptäcka och möta barnen. Antingen det handlar om en akut händelse eller en långsam process innan det blir känt, är bemötandet av barnet initialt mycket viktigt.
Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel SOU 2001:72
286
Om barnet kan känna tillit och förtroende, och kanske visa och berätta mer, ger detta en bra grund för fortsatta insatser.
Känner barnet sig däremot avvisat eller inte blir trodd på, leder det till att man drar sig undan med en bekräftelse av att det inte finns någon tillit till vuxenvärlden. Stöd- och behandlingsprocessen börjar vid det första samtalet, berättelsen eller upptäckten.
Barnmisshandel kan bli direkt synlig och upptäckt, men det kan också vara så att det är svårt att upptäcka, och det kan gå lång tid innan det blir alltmer uppenbart att det rör sig om barnmisshandel. Barn som lever i en misshandelsmiljö utvecklar anpassningsstrategier för att överleva i en svår situation, de kan ta på sig skuld, anpassa sig och sitt eget beteende för att inte utlösa t ex irritation och misshandel. För att hålla undan de starka känslor som misshandeln ger kan barnet utveckla psykologiska försvar i form av bortträngning, blockering och förnekande.
Ett annat sätt att hålla undan starka känslor av rädsla och ångest är att identifiera sig med aggressorn, dvs. den som utövar våld, och därigenom utveckla ett eget aggressivt beteende.
Svårigheten med att upptäcka barnmisshandel handlar även om barnets egen förmåga att kunna förmedla och uttrycka sig, om mognad och utvecklingsnivå. För små barn som lever i en miljö med misshandel kan det ingå i levnadsmönstret att bli utsatt för misshandel, det är det man känner till och är van vid. I takt med utvecklingen samt kontakt och jämförelse med andra barn och vuxna kan insikten om den egna situationen bli tydligare.
Barn är i en beroendeställning gentemot vuxna, de kan vara mycket lojala och rädda för upptäckt på grund av muta, hot och skrämsel. De kan också känna ansvar för vad som händer vid upptäckt och anmälan av en misshandlande förälder. Barnet kan ta på sig skuld, och kanske inse att det finns en risk att föräldern får ett straff; “ tänk om hon/han hamnar i fängelse, då är det mitt fel för att jag berättat om vad som hänt. Och vad ska hända med mig då ? “
Misshandel i form av psykisk misshandel, försummelse och brister i omsorgen, kan sätta spår i både den fysiska och den psykiska utvecklingen. Den kan även sätta spår i den kognitiva utvecklingen, i barnets utveckling av att kunna tänka, förstå och minnas. Svår undernäring, allvarlig brist på stimulans och störningar i relationen och samspelet med den närmaste omgivningen, ger allvarliga följder för barnets hela utveckling. Kunskap om barns
SOU 2001:72 Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel
287
normala utveckling, tillväxt och mognad, utgör en grund för att man ska kunna upptäcka och se tecken på avvikelser.
10.1 Traumatiska händelser
Under senare år har kunskapen om barns utveckling och kunskapen om hur traumatiska händelser påverkar barn ökat. Detta har bidragit till en ökad insikt om betydelsen av att uppmärksamma barn som utsätts för traumatiska händelser. Kunskapen om hur traumatiska upplevelser påverkar barnen i olika åldrar är en viktig utgångspunkt för att beskriva behovet av behandling och hur behandlingsarbete ska kunna ske.
Den norske barnpsykologen Atle Dyregrov beskriver begreppet psykiskt trauma på följande sätt:
Överväldigande och okontrollerbara händelser som innebär en extraordinär psykisk påfrestning för de barn eller ungdomar som drabbas av händelsen. Vanligtvis sker detta hastigt och oväntat, men vissa händelser upprepar sig i mer eller mindre samma form (till exempel vid misshandel och sexuella övergrepp) utan att barnen kan förhindra detta. Detta leder till att barnen känner sig hjälplösa och sårbara.
Dyregrov skriver att vad som är traumatiskt för ett visst barn är beroende av olika faktorer; föräldrarnas roll, barnets utvecklingsnivå, dess temperament och tidigare utvecklingshistoria, och hur barnet själv uppfattar och tolkar situationen.
Den amerikanska barnpsykiatern Leonore Terr skiljer mellan två typer av traumatiska situationer. Den första kallas för typ 1-trauma och omfattar enstaka händelser; olycka, plötsligt dödsfall, våld eller en våldtäkt. Den andra kallas för typ 2-trauma, vilket omfattar situationer där en person utsätts för en serie traumatiska händelser som sexuella övergrepp, misshandel eller krig, men också situationer där barn är vittne till våld och misshandel.
Dyregrov menar att reaktionerna efter en serie av traumatiska händelser blir svårare för barnet att hantera. De starka känslorna måste undertryckas och trängas undan, och en typ av försvar mot starka inre känslor kan vara dissociation, att det uppstår en barriär mellan känslor, tankar och beteende. En dissociation kan göra att man får viss distans till det som inträffar, men det kan också medföra att man blir avskärmad från sina känslor, med allvarliga konsekvenser under den fortsatta utvecklingen.
Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel SOU 2001:72
288
Dyregrov skriver vidare:
“oavsett vilka mekanismer som tas till för att hantera en traumatisk situation tycks följden av en långvarig traumatisering bli en allt större ytlighet och förflackning, där personerna i fråga förlorar förmågan att uppleva känslor.”
De traumatiska händelser som drabbar ett barn kan ge reaktioner som kan beskrivas som krisreaktioner. Det kan vara rädsla och ångest, sömnsvårigheter, skuldkänslor, koncentrationsproblem, inlärningssvårigheter, nedstämdhet och depression, psykosomatiska reaktioner, ätstörningar, beteendestörningar och relationsproblem.
Dyregrov skriver att traumatiska händelser också kan ge upphov till mer långvariga och svårare problem som benämns posttraumatiska stresssyndrom (PTSD) . Begreppen PTSD (posttraumatic stress disorder) och även PTS (posttraumatisk stress) är diagnostiska kategorier som används inom psykiatrin för att beskriva en grupp eller ett syndrom av posttraumatiska problem. För att uppfylla PTSD -diagnosen ingår att barnet efter att ha utsatts för ett trauma uppvisar reaktioner av i huvudsak följande slag: påträngande minnesbilder i form av t ex mardrömmar och upprepad lek; undvikande beteende, apati och rädsla; hyperuppmärksamhet, koncentrationssvårigheter och överreaktion på överraskande stimuli. Dessa reaktioner ska ha funnits under en längre tid än en månad och medfört att barnets förmåga att fungera socialt eller i skolan försämrats (Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders, Fourth Edition. Washington, DC, American Psychiatric Association. 1994).
Med ett omsorgsfullt bemötande av barn som drabbats av en traumatisk händelse, med stöd och möjlighet till bearbetning kan de mer långsiktiga skadorna undvikas. Om barnet ges bra stöd i en fungerande omgivning, och om barnets inre resurser är tillräckligt starka, behöver problemen inte ge långsiktiga svårigheter. De skador som barnet har fått kan läkas till ett ärr, istället för att alltid vara ett öppet sår.
Om barnet utsätts för upprepade trauman, men även vid enstaka trauman, kan det enligt Dyregrov ge långsiktiga effekter för barnets personliga utveckling. Det kan bl.a. handla om störningar i personligheten, problem i relationen till andra människor, störningar i den biologiska utvecklingen, försvagad självtillit och självkänsla samt inlärningssvårigheter.
SOU 2001:72 Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel
289
Kunskapen om barns psykiska reaktioner vid traumatiska händelser är viktigt som ett led i att uppmärksamma barn som kan vara utsatta för misshandel. Kunskapen är också viktig för att kunna ge stöd och behandling till barn som blivit drabbade.
10.2 Konsekvenser av barnmisshandel sett ur ett utvecklingspsykologiskt perspektiv
Stöd och insatser till barn som utsatts för misshandel i någon form måste ges med hänsyn till vilken utvecklingsålder barnet befinner sig i. Det mycket lilla barnet som inte får tillräcklig näring riskerar att bli undernärt och till med att inte överleva. Om barnet inte får tillräcklig närhet i sin relation finns även risk för att det kan bli framtida problem med relationer. Tvååringen som på egen hand ska försöka ordna sin mat visar på att den inte får den omsorg och stöd, som är adekvat för den åldern. Äldre barn som vet att de kan bli misshandlade i vissa situationer kan lära sig ett undvikande beteende och ägna tid och kraft åt att hantera risksituationer med konsekvenser för både lek och inlärning.
Modern spädbarnpsykologisk forskning har lyft fram betydelsen av den trygga anknytningen under barnets allra första tid. Brister i anknytning och i samspelet med föräldrarna kan skapa brister i tilliten och den fortsatta tilliten till andra personer. Längre separationer är en annan riskfaktor som barnet är särskilt känsligt för och som i förlängningen kan ge depression. Barnpsykologen Philip Hwang skriver att psykiska tecken på misshandel i mycket späd ålder är stressymptom, en speciell blick, “frusen vaksamhet” och reflexmässiga skyddsrörelser.
Under förskoleåldern utvecklas barnets förmågor inom olika områden. Barnet lär sig skilja mellan olika känslor, de lär sig att känna igen och sätta namn på sina känslor. Vid traumatiska upplevelser och när barnen utsätts för stark rädsla och oro, kan de svårt att hantera sina känslor och kan stänga av sina känsloupplevelser. Detta får konsekvenser för känslolivet och för den egna självutvecklingen.
Under förskoleåldern är barnet känsligt för kritik och straffande beteende, vilket till en början kan ge en anpassning, men inombords finns ängslan och oro.
Barnets reaktioner på misshandel kan under förskoleåldern se olika ut. Docenten och barnläkaren Staffan Janson och psykologen
Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel SOU 2001:72
290
Kjerstin Almquist beskriver i en artikel i Läkartidningen reaktioner hos barn som bevittnat våld och därigenom utsatts för traumatiska händelser. Reaktionerna kan vara överdrivet föräldraberoende, “klängighet”, sömn- och ätproblem, mer småbarnsbeteende, aggressivitet och rastlöshet. Barnet kan även visa tecken på sina problem i leksituationer: drar sig undan kamrater, återupprepar traumatiska händelser i leken.
Med stigande ålder utvecklar barnen förmåga att förstå vad som äger rum och de har större möjligheter att styra och att tänka på sina känslor. Dyregrov skriver att traumatiserade barn har svårt med att tänka på sina känslor, och när de har problem med det sätter de hellre igång en aktivitet för att slippa tänka på eller uppleva känslor. Den ökade kognitiva förmågan skapar en bättre möjlighet till förståelse, men kan också leda till större ångest för vad som kan hända.
Janson och Almqvist skriver om skolbarn att de pendlar mellan att försöka minska sina skamkänslor genom att bevara våldet som en familjehemlighet och en önskan att någon utomstående uppfattar situationen och räddar dem. Janson och Almqvist lyfter fram att barnets inlärningsförmåga kan påverkas negativt av traumat. De kognitiva svårigheterna som följer handlar om uppmärksamhetsstörningar, koncentrationssvårigheter och minnesstörningar som gör att skolarbetet försämras.
Reaktionsmönster på traumatiska händelser hos tonåringar kan också handla om skolsvårigheter, men framförallt kan det handla om sociala och psykologiska reaktioner. Janson och Almqvist skriver att självanklagelser och skamkänslor är vanliga hos tonåringar som traumatiserats av våld i hemmet. De skriver om “prematur vuxenidentitet”, att alltför tidigt söka sig bort från hemmet och utveckla en vuxenroll. Andra symptom hos tonåringar kan vara depression, utagerande beteende, ångestsyndrom, drogmissbruk , självdestruktivt beteende, “att skära eller skada sig själv” eller självmordsförsök.
Barn och ungdomar som blivit utsatt för misshandel och som upplevt en eller flera traumatiska händelser, riskerar att få svårigheter i sin fortsatta utveckling. Det finns dock möjligheter till läkande processer, och det är viktigt att barnet får de insatser som kan behövas för att stödja utvecklingen.
Vid Akademiska sjukhuset i Uppsala, avdelningen för Trauma och utsatthet, “ Maskrosen”, har man utarbetat ett vårdprogram för traumatiserade och utsatta barn. I sitt vårdprogram skriver man att
SOU 2001:72 Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel
291
barn som utsatts för traumatiska händelser kan återhämta sin normala utveckling om barnets tillstånd identifieras tidigt och lämpliga insatser tillämpas.
10.3 Behandlingsarbete för barn som utsatts för misshandel
Inledningsvis bör betonas att bemötandet av barn som utsatts för misshandel är en grund för det fortsatta arbetet med att ge barnen stöd och behandling. Kunskap om de symptom och reaktioner som barn kan visa, ökar möjligheten till att behandlingsinsatser kan ske så tidigt som möjligt. Barn har rätt att bli sedda i sin misshandel och i sin utsatthet, och även om själva upptäckten av misshandeln i sig kan innebära en svår situation, är det än viktigare att barnet får hjälp och stöd tidigt. Tidiga insatser innebär att barnet skall kunna få tillgång till akut krisbehandling, en “första hjälpen”, i samband med att “hemligheten” har avslöjats. Det är också viktigt att stöd och hjälp ges till barnet direkt och att man inte avvaktar den rättsliga processen.
En modell för hur man praktiskt kan arbeta med barn som upplevt familjevåld presenteras i boken “… och han sparkade mamma” av Ami Arnell och Inger Ekbom. I boken ges beskrivning på en modell för krissamtal med barnen i tre steg. Det handlar om att först etablera en bra kontakt med barnet, därefter ge möjlighet till gemensam rekonstruktion av händelsen och att avsluta med att försöka ge kunskap och förståelse av vad som händer i en traumatisk situation.
Behandlingsarbete kan handla om stöd och insatser direkt till barnet, och stöd och insatser till föräldrarna. För barn som blivit svårt traumatiserade kan terapeutiska insatser behövas under lång tid. För barn som lärt sig att förneka och förtränga svåra händelser, kan det dröja länge innan de i en barnterapi visar sina känslor och tankar kring det som de utsatts för. I det följande kommer exempel på behandlingsarbete som fokuserar på traumabehandling att beskrivas.
Utredningar inom såväl socialtjänst som polisen är också en del av behandlingsarbetet för att klargöra vad som hänt och för att kunna ge små barn möjlighet att kanske senare i livet få svar och förklaringar.
Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel SOU 2001:72
292
Behandlingsarbetet kan vara svårt att kunna påbörja eftersom det kan finnas hinder och svårigheter som är direkt förknippade med problembilden runt barn som varit utsatta för misshandel.
Barn som utsatts för våld, misshandel, försummelse eller blivit vittne till familjevåld, talar oftast inte om detta utan har lärt sig att det ingår i familjebilden, att det ska hållas inom familjen, och att det är något som vuxna får använda sig av. Barnens tillit till vuxna kan vara allvarligt skadat och deras självförtroende lågt, vilket gör att det kan ta tid att bygga upp ett förtroende och skapa en sådan trygghet att de kan börja berätta.
Barn kan ha starka känslor av rädsla, skuld, hot och förlust både inför, i samband med, och efter ett avslöjande. Det är viktigt att de som möter utsatta barn förstår de olika reaktionsmönstren som barnen uppvisar.
De reaktioner som traumatiserade barn uppvisar kan ge upphov till att de kommer i kontakt med hälso- och sjukvården, socialtjänsten, elevvården eller skolhälsovården, men att symptomen i första hand inte kopplas ihop med traumatiska upplevelser.
I Maskrosens vårdprogram skrivs att ett trauma- och utsatthetsperspektiv ofta dessutom saknas inom de traditionella samverkansformerna kring barn. Man skriver också att de utsatta barnen som uppvisar svårigheter oftast uppmärksammas sent p.g.a. det på flera plan i omgivningen föreligger en mängd problem.
BUP-mottagningen Bågen i Stockholm, en behandlingsverksamhet för barn som bevittnat familjevåld, menar att många barn som lever i en familjevåldssituation har en otrygg social situation. Det kan förekomma umgänges- och vårdnadstvister, och barnen kan leva i en hotfull familjesituation från den som misshandlar. För att påbörja ett behandlingsarbete för barnet fordras, vid gemensam vårdnad, att båda föräldrarna ger sitt godkännande till behandlingen. Om detta inte sker medför det att de barn som är i behov av behandling inte får det, med de konsekvenser som detta får för barnets fortsatta utveckling. Det här har lyfts fram från Bågen och behandlas även på annat håll i betänkandet.
Stöd och behandlingsinsatser kan som tidigare nämnts handla, dels om insatser till barnen, dels om insatser till hela familjen. Det är främst insatser från den barnpsykiatriska verksamheten och från socialtjänsten som är aktuella. Inom den öppna barnpsykiatriska vården finns möjlighet till olika former av behandlingsinsatser utifrån barnets och familjens behov. Det kan dels handla om korttidsinsatser och kristerapier, eller längre behandlingsinsatser
SOU 2001:72 Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel
293
med fokus på barnets behov. På en del håll har det utarbetats modeller för att särskilt möta behoven hos barn som utsatts för misshandel och traumatiska händelser. I det följande ges exempel på detta.
Stöd- och behandlingsinsatser från socialtjänsten sida innebär insatser till barnet och familjen, och att ge socialt och familjepedagogiskt stöd. Det kan handla om att tillsammans med familjen finna andra modeller och sätt i barnuppfostran i stället för att barnet ska utsättas för misshandel.
Nedan följer två exempel på behandlingsverksamheter som i sitt arbete har fokuserat på de specifika förhållanden som rör barn som utsatts för misshandel och traumatiska upplevelser.
BUP-mottagningen Bågen
Bågen är en öppen Barn- och ungdomspsykiatrisk länsövergripande specialmottagning i Stockholm för barn och ungdomar som bevittnat våld mellan föräldrarna, främst då misshandel av mamman. I mottagningens verksamhet ingår att bedriva gruppterapi med barnen, och det görs också vissa individuella insatser. Grupperna är fokuserade och traumabearbetande i sin inriktning. Det är mycket otäcka händelser i barnens liv som ingående tas upp och ibland blir därför ångestnivån hög i barngruppen. Det ställs stora krav på gruppledarna att kunna hantera ångesten i barngruppen, att vara hållande och strukturerade. Barngrupper har funnits för barn i olika åldrar, från 4–6 års ålder och upp till grupper med tonåringar.
Bågen har också krisbehandling i det akuta skedet där barnen får hjälp med att reda ut vad som hänt och få hjälp med att tala om, eller i bild eller lek, beskriva svåra händelser. Detta direkta sätt att arbeta med traumat ger barnen en snabb avlastning.
Maskrosen
Maskrosen är en utrednings- och behandlingsverksamhet inom den Barn- och ungdomspsykiatriska vården vid Akademiska sjukhuset i Uppsala. Arbetet bedrivs enligt en strukturerad multimodal modell som riktar sig till traumatiserade och utsatta barn.
Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel SOU 2001:72
294
Behandlingen bygger på individuell utredning kring varje barn och kan ges utifrån olika behandlingsmodeller.
A. Individuellt inriktad behandling
1. Eye Movement Desensitization and Reprocessing ( EMDR). Att framkalla de traumatiska minnesbilderna och bearbeta dem via ögonrörelser i kombination med kognitiv bearbetning.
2. Kognitiv beteendeterapi(KBT). Flera tekniker har visat sig speciellt effektiva för PTSD och övriga trauma-relaterade störningar.
3. Lekterapi enligt strukturerad modell
4. Medicinering i förekommande fall.
B. Familjearbete, föräldrasamtal, föräldraträning, föräldrasamtal med fokus på barn.
C. Gruppterapi; att utforma vissa grupper som är i behov av samma behandling beroende på problemens art.
Att se barnet
Att ge stöd och behandling till barn som utsatts för misshandel handlar om att se barnet, att försöka förstå vad som hänt inuti barnet. Det handlar också om att se den miljö som barnet lever i, och hur skydd och stöd ska utformas på bästa sätt för barnet. Det är viktigt att det inte skapas ytterligare traumatiska upplevelser som kan ge sekundära skador. För barnen kan förskola och skola vara läkande krafter, ge stimulans och trygghet. För de vuxna som möter barn som blivit utsatta för misshandel är professionellt stöd och handledning en metod att hantera de känslor som detta väcker.
Att som vuxen både ha kunskap om barnmisshandel och att visa förtroende för barnen ökar möjligheterna till att barnen ska kunna berätta om de blivit utsatta för misshandel.
295
11 Att förebygga barnmisshandel
I dag kan man säga att alla, oavsett verksamhetsområde, är överens om att förebyggande arbete är viktigt. Ur både ett mänskligt och ekonomiskt perspektiv är det preventiva arbetets betydelse allt större och viktigare. Men i tider av dagliga ekonomiska problem kan det vara svårare att motivera förebyggande insatser där de positiva effekterna kommer först i framtiden.
De studier som utförts av kommittén redovisade i ”Barn och misshandel” (SOU 2001:18) och av andra visar på vilken komplex bakgrund som föreligger vid misshandel, försummelse och andra övergrepp mot barn. Till bakgrundsfaktorerna hör sådant som allmänna attityder till aga och barns rätt, familjens sociala och ekonomiska utsatthet, föräldrars och barns personlighetsdrag, sjukdomar, funktionshinder. Den komplexa breda bakgrundsbilden betyder också att arbetet med att förebygga misshandel av barn kräver en bred ansats. Detta breda angreppssätt, med kraftfulla familjepolitiska insatser i botten, är sannolikt en av de viktigaste orsakerna till att svenska barn redan i dag troligen hör till de i världen, som minst utsätts för fysiska övergrepp. Det finns således all anledning att fortsätta och fördjupa detta arbetssätt. Enligt Nationella folkhälsokommitténs betänkande Hälsa på lika villkor (SOU 2000:91) skall de tjänster som kommer barn till del vara av god och jämn kvalitet.
Varför generella insatser?
Det finns förutom det som ovan anförts ytterligare ett antal anledningar för att satsa på generella insatser för barn:
1. Den grupp barn som är i riskzon för övergrepp är föränderlig och varierar över tid. I flera forskningsarbeten om barns hälsa och utsatthet, även svenska, har visats att det är nästan omöjligt att finna effektiva undersökningsmetoder, med vilka man tidigt hittar
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
296
barn med riskbeteenden eller barn i riskzon (Lagerberg & Sundelin 2000).
I en nyligen publicerad kunskapsöversikt över barnavårdsutredningar (Sundell & Egelund 2001) påpekas:
att definitionen av barn som far illa till en del är avhängigt av moral, kultur och tid, att det finns oenighet bland socialarbetare, t.o.m. på samma arbetsplats om vilka barn som far illa, att utanförskap och fattigdom i barnens familjer oftare än misstanke om fysiska eller sexuella övergrepp ger anledning till barnavårdsutredningar. Detta förhållande är stick i stäv med den uppfattning som de flesta lekmän har om vanliga orsaker till barnavårdsutredningar. de riskbedömningar som görs kännetecknas av bristande prognosförmåga. Även i länder som utvecklat tillfredsställande riskbedömningsverktyg som bl.a. USA, visar det sig att även under de bästa förhållanden kommer alltför många barn som inte är i riskzonen med. Även de mest moderna instrumenten har således svårt för att korrekt utesluta dem som inte hör till riskgruppen. Frågan blir då, hur många barn och familjer som det är acceptabelt att ”felaktigt” utreda för varje barn som verkligen behöver utredas.
Den sammantagna bilden både från medicinsk och från socialvetenskaplig forskning talar för att det i dag (och troligen även i framtiden) inte kommer att vara möjligt att med någon större säkerhet förutsäga vilka barn, som kommer att utsättas för övergrepp. Ett undantag är en liten grupp där det förekommer en kombination av drogmissbruk och kriminalitet och med upprepade våldsinslag inom familjerna.
2. Vi vet inte med någon större säkerhet hur starkt sambandet är mellan försummelse (omsorgssvikt) och övergrepp. Det är osäkert vilka faktorer som gör att barn far illa. Vi vet inte heller hur starkt sambandet är mellan bristande omsorgsförmåga och fysiska eller sexuella övergrepp. De samband som kan visas på statistisk nivå behöver inte alls gälla i det enskilda fallet. Utredare har ofta mycket liten kunskap om vilka skyddande faktorer som samtidigt finns i barnets närmaste omgivning.
3. Om insatserna begränsas till att gälla mindre grupper, och även om detta arbete skulle vara effektivt, missas ändå majoriteten den
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
297
stora gruppen av utsatta barn. Detta brukar kallas ”den preventiva paradoxen”, vilket innebär, att bättre resultat erhålles med ett brett preventivt arbete riktat till alla (primärprevention) än arbete riktat till riskgrupper. Anledningen är, att de utpekade riskgrupperna är ganska små, oftast mindre än en tiondel av befolkningen. Med en generell politik som riktar sig till alla barnfamiljer fångas lättare de barn upp som behöver särskilt stöd. Dessa barn finns i alla miljöer.
Insatser mot hela gruppen förskjuter panoramat så att den grupp som riskerar övergrepp blir allt mindre. Denna effekt har vi tydligt kunnat se i våra egna utredningar ”Barn och misshandel”, där det inte bara blivit färre barn som utsatts för misshandel de sista tjugo åren. Förhållandena har också lett till att allvarligare former av misshandel minskat och de barn som utsätts för fysiska övergrepp utsätts mindre ofta än tidigare. Även utländska erfarenheter talar för att de största vinsterna görs om man påverkar vid mitten av riskskalan. Insatserna bör alltså snarast inriktas på familjer som löper måttlig risk, dels är dessa familjer många, dels är de påverkbara med mindre insatser (Lagerberg & Sundelin 2000). Generella hälsofrämjande och preventiva insatser stöttar främst de familjer som ligger i riskzon och kan därmed minska utsattheten för en betydligt större grupp än den där utsattheten är manifest.
4. Insatser gentemot mindre avgränsade grupper blir ofta integritetskränkande, även när den officiella viljan är god. Grupperna är ofta så små att enskilda individer går att identifiera.
Begrepp som vi använder
Det hälsofrämjande arbetet vänder sig till föräldrar, vårdnadshavare och andra vuxna och syftar till att tydliggöra samhällets normer och värderingar om barnmisshandel samt stärka och utveckla positiva attityder till barns rättigheter.
Med primärprevention menas åtgärder som vidtas för att öka välbefinnande samt motverka sjukdom och skador, undanröja orsaker för att barn skall fara illa eller riskera att fara illa.
Med sekundärprevention menas åtgärder för att behandla skador och sjukdomstillstånd i tidigt skede innan de hunnit bli tydligt framträdande.
Med tertiärprevention menas åtgärder för att förhindra ytterligare sjukdomsutveckling och komplikationer till följd av den initiala åkomman. (Medin & Alexandersson 2000)
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
298
I det följande används begreppen förebyggande arbete och prevention synonymt.
11.1 Behovet av forskning
Våra förslag:
Regeringen föreslås utreda möjligheterna att inrätta ett Nationellt riskbarncentrum för forskning kring barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Statistiska centralbyrån, SCB, ges i uppdrag att vart tredje år kartlägga skolelevers erfarenheter av våld i hemmet, i skolan och på fritiden samt föräldrars erfarenheter och attityder till våld mot egna barn.
Socialstyrelsen ges i uppdrag att utifrån skade- och dödsorsaksregistret vart femte år tillsammans med sammanställningen från utredningarna vid barns död redovisa avsiktligt våld mot barn.
11.1.1 Nationellt riskbarncentrum
Frågan om barnmisshandel, sexuella övergrepp och försummelse måste betraktas som ett prioriterat arbetsområde, vilket kräver en tvärvetenskaplig insats med åtminstone medicinsk, psykologisk och social forskningserfarenhet inkopplad. Sverige saknar ett nationellt tvärvetenskapligt forskningscentrum som fokuserar utsatta barn.
Vi förslår att möjligheten att inrätta ett Nationellt riskbarncentrum utreds. I ett land med höga ambitioner att förbättra barns och familjers villkor är det rimligt att man har ett nationellt forskningscentrum vid en akademisk institution med kvalificerad tvärfacklig kompetens kring utsatta barn. Ett Nationellt riskbarncentrum bör knytas till en aktiv klinisk verksamhet på regional nivå i vilken det även där finns hög kompetens kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Detta ger möjlighet till en aktiv dialog mellan forskning och klinisk verksamhet.
Ett Nationellt riskbarncentrum kan ansvara för epidemiologisk forskning, arbeta med kvalificerade utvärderingar av insatsbehov samt kort- och långsiktiga behandlingsinsatser samt samla fall av särskilt komplexa och ovanliga fall av misshandel och andra
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
299
övergrepp. Det yttersta syftet är att stödja barn i utsatta miljöer. Ett nationellt centrum höjer frågornas forskningsmässiga värde och kommer att samla de bästa forskarna inom ämnesområdet. Ett sådant centrum har också lättare att föra upp viktiga frågor på både en nationell och europeisk dagordning.
Ett Nationellt riskbarncentrum bör ha ett nära samarbete med regionala och lokala forsknings- och utvecklingsenheter inom landsting och kommun samt med universitet och högskolor. Befintlig forskning inom såväl det medicinska som sociala och psykologiska området bör vara en av utgångspunkterna för forskning i detta centrum.
Riksbarncentrum bör med jämna mellanrum ge ut rapporter eller liknande om sina forskningsresultat för både forskare, andra professionella inom barnområdet samt för beslutsfattare och allmänhet.
I nära anknytning till riskbarncentrum bör man även utföra studier av barnavårdsanmälningar i kommunerna, av det slag som kommittén nyligen utfört tillsammans med länsstyrelsen i Östergötlands län och länets tretton kommuner. I Östergötland följde man under år 2000 ärenden om barnmisshandel från anmälan till socialtjänsten till åtal. Dessa studier är ytterst viktiga för att klarlägga socialtjänstens arbete med barnmisshandel, tjänstemännens bedömningsgrunder för insatser, samspel med andra huvudmän samt misstag eller ogenomtänkta handläggningsrutiner, som kan inverka menligt på barnens framtida utveckling.
11.1.2 Angelägna forskningsområden
Kommittén har utifrån sina kontakter med företrädare för olika professioner konstaterat att det även föreligger behov av forskning kring bl.a. följande områden.
Kvinno-barn-misshandel
Sambandet mellan våld mot kvinnor och barn har tydliggjorts i flera utredningar på senare tid ( Almqvist & Janson 2000, Lundgren 2001). Barn till slagna kvinnor har femton gångers
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
300
överrisk att själva bli slagna. Våld inom familjen mot kvinnor inom familjen börjar ofta redan under graviditeten och majoriteten av kvinnor som utsätts för våld är i den ålder då de har små barn. En mycket viktig del i arbetet framöver med att minska våld mot mindre barn framöver blir således att kartlägga och förebygga familjevåld mot kvinnor i fertil ålder. Vi menar att här är samarbete mellan olika huvudmän en förutsättning för ett framgångsrikt och effektivt arbete.
Då kvinnomisshandel är nära förbundet med barnmisshandel bör även kvinnomisshandeln och gärna den kombinerade risken av kvinno- och barnmisshandel följas. Aktuella erfarenheter av detta finns bl.a. från Rikskvinnocentrum i Uppsala.
Fysisk misshandel
Den fysiska misshandeln är den form av misshandel som mest har studerats. Men vi anser att detta är en problematik som är fortsatt angeläget att studera. Exempel på områden är våldet mellan barn, svårbedömd misshandel som Shaken baby och Munchausen syndrome by proxy, kopplingen av barn och olycksfall i småbarnsåren.
Psykisk misshandel och försummelse
Eftersom kommittén nu i sin definition av barnmisshandel har lyft upp allvaret i försummelse av barn menar vi att exempelvis sambandet mellan försummelse och misshandel eller avgränsning och beskrivning av försummelse borde studeras.
Sociala faktorers inverkan på riskerna för barnmisshandel
Kommittén har genom sina studier visat att svag familjekonomi har stor betydelse för om man använder kroppslig bestraffning i uppfostran av barn. Vi menar att frågeställningar som rör sociala faktorers betydelse för barnmisshandel och annan utsatthet borde bli föremål för mer forskning än vad som förekommer i dag.
Vi menar också att frågor om könsskillnader och utsatthet är viktiga att studera.
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
301
Nationella folkhälsokommittén föreslår att ett nationellt skaderegister som även skall inkludera registrering av skador i öppenvården skall byggas upp inom Epidemiologiskt Centrum på Socialstyrelsen. Vi anser att detta är ett förslag som väl gagnar utsatta barn eftersom vi vet förhållandevis lite om förekomsten och typen av skador på barn, som kommer till öppenvården. Här kan finnas skador orsakade av misshandel eller försummelse. Ett sådant register skulle kunna generera värdefull kunskap för både det förebyggande och åtgärdande arbetet. Kommittén vill understryka behovet av ett sådant register.
11.1.3 Epidemiologisk bevakning
När kommittén våren 2000 utförde sina studier om barnmisshandel ”Barn och misshandel” (SOU 2001:18) hade det inte förekommit någon nationell undersökning av föräldrars bruk av våld i uppfostran sedan 1980 och skolbarn hade endast vid ett tidigare tillfälle själva tillfrågats om sina erfarenheter av misshandel.
Skolelevers erfarenheter av och attityder till våld
Vi menar att för att kunna förbättra barns och barnfamiljers villkor är det rimligt att man har en kontinuerlig bevakning av barnens utsatthet för våld och sexuella övergrepp.
Socialstyrelsen torde, inom det befintliga uppdraget att utveckla och följa barns psykiska hälsa, ta fram en form för en kontinuerlig bevakning av barns utsatthet för våld. En sådan nationell undersökning borde kunna genomföras vart tredje år.
Kommitténs studier visade att mycket påtagliga attitydförändringar skedde inom en så begränsad tidsrymd som fem år. Uppföljningsstudier bör därför utföras förslagsvis vart tredje år av skolelevers erfarenheter av våld i hemmen, i skolan och på fritiden. Attityderna till våld bör samtidigt följas då parallella attitydförändringar stärker resultatet av uppgifterna om våldserfarenheter. Vi menar att barns och ungdomars egna erfarenheter och upplevelser av misshandel och andra övergrepp bör tas till vara i både det förebyggande och åtgärdande arbetet. I framtiden kan denna typ av undersökningar med största sannolikhet göras med anonym dator-
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
302
baserad teknik vilket man redan har erfarenhet av från bl.a. Storbritannien.
En möjlighet vore att ge Epidemiologiskt Centrum vid Socialstyrelsen i uppdrag att ta med frågor om fysisk misshandel och andra övergrepp, när de skall utveckla framtida dokumentationsmetoder för uppföljning av barns psykiska hälsa. En annan möjlighet är att låta sådana frågor ingå i Statistiska centralbyråns, SCB, framtida undersökningar av barns levnadsförhållanden (barn-ULF), vilka skall vända sig till barn och ungdomar från förslagsvis 8–9 års ålder. Vi har föreslagit SCB som bas för sådana undersökningar.
Vuxnas attityder till fysisk bestraffning som del i uppfostran
År 2000 genomförde kommittén studien, Föräldraundersökning 2000. Syftet var att kartlägga föräldrars bruk av och syn på aga i uppfostran av barn. Studien byggde till en del på en liknande studie som genomfördes 1980 i Sverige, den s.k. SUSA-undersökningen (Studier av Utgångsläget inför den Svenska Antiaga-lagen). Vi menar att sådana studier borde göras betydligt oftare för att kunna följa föräldrars attityder till och bruk av aga i uppfostran. Vi föreslår därför att SCB, får i uppdrag att genomföra sådana studier vart tredje år. SCB bör också ansvara för rapporteringen av dessa.
Barnamord
Avsiktligt våld mot barn bör med jämna mellanrum specialstuderas i skade- och dödsorsaksregistret. Vart femte år bör dessa studier sammanställas med resultatet från de av kommittén föreslagna utredningarna vid barns död. Syftet är att erhålla kunskap för förebyggande och åtgärdande arbete. Socialstyrelsen ansvarar för dessa register och vi anser därför att ett sådant uppdrag bör ges till denna myndighet.
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
303
11.2 Att förebygga på samhällsnivå
Med samhällsnivå menas åtgärder som vänder sig till grupper av barn eller föräldrar.
11.2.1 Socialpolitiska insatser
En svag familjeekonomi framstår i kommitténs egna studier ”Barn och misshandel” som den bakgrundsvariabel vilken har starkast samband med barnmisshandel, sexuella övergrepp och mobbning. Tydligast var detta i 20-åringsenkäten som utfördes våren 2000. Där påvisades, inte bara en ökad utsatthet för de barn som hade växt upp i familjer med svag ekonomi, utan det förelåg också en gradvis skillnad med ökad risk för misshandel för varje steg med försämrad familjeekonomi. Att det inte är en plötslig riskökning vid en viss tröskelnivå utan en kontinuerlig riskökning med en allt sämre familjeekonomi är i enlighet med internationella forskningsresultat kring social utsatthet och hälsa. Det är angeläget att påpeka att de flesta familjer med små resurser uppfostrar sina barn utan våld. (Janson S. 2001)
En försämrad start i livet ökar risken för sjukdom, skador och social utsatthet även i vuxenlivet, vilket ger upphov till onödigt lidande för den enskilde och kostnader för samhället. Omvänt kan man säga att investeringar som reducerar skillnader i hälsa under de tidiga levnadsåren mycket väl kan vara den bästa insatsen för att minska ojämlikhet i hälsa senare i livet. (Janson, Sundelin, Starrin 2001)
Barn i socialt mindre gynnade grupper har sämre hälsa och är mer utsatta för olika former av våld. Detta kan delvis förklaras av att de utsätts för fler risksituationer och att det finns en mer otrygg anknytning mellan föräldrar och barn. Den främsta anledningen är dock att barnen utsätts för flera olika påfrestningar samtidigt som de också har sämre ekonomiska, sociala och kulturella resurser. Familjepolitik och ekonomisk omfördelning får därför stor betydelse för barns hälsa och allmänna livsvillkor, särskilt för dem i utsatta miljöer. (Bremberg 1998)
Barn till icke facklärda arbetare, till arbetslösa, till ensamförsörjare och i barnrika familjer har betydligt svagare ekonomi än övriga. Antalet familjer som har svårt att klara sina löpande utgifter har ökat sedan mitten av 1980-talet enligt SCB, undersökning av levnadsförhållanden. De relativt fattiga familjerna har en hög
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
304
känslighet för ändringar i transfereringssystemen och medvetenheten om detta bör ökas hos politiska beslutsfattare inom stat, landsting och kommun. Ekonomiskt stöd till mindre bemedlade familjer, särskilt unga ensamstående med barn, som inte fått en fast förankring på arbetsmarknaden blir viktigt för att minska den ekonomiska stressen i dessa familjer. Storstadskommittén har pekat på det ökade behovet i storstädernas utsatta stadsdelar av särskilt stöd till utsatta familjer (SOU 1997:61).
I Nationella folkhälsokommitténs slutbetänkande Mål 1, som handlar om stark solidaritet och samhällsgemenskap, understryks vikten av kompensatoriska resurser för barn och ungdom i socialt utsatta bostadsområden. I betänkandet konstateras att barn är särskilt utsatta om familjens ekonomi är hårt ansträngd. Det finns tydliga samband mellan barns hälsa och föräldrarnas ekonomiska och sociala villkor. Detta gäller även i Sverige där nästan inga barn lever i absolut fattigdom.
Vi menar att det är angeläget att lyfta fram sambandet mellan barns utsatthet, familjeekonomi och socialpolitiska insatser.
11.2.2 Samhälleliga normer och värderingar
Av kommitténs rapport ”Barn och misshandel” framgår, att det skett betydande förändringar under de sista trettio åren i attityderna till fysiskt våld som en metod i barnuppfostran. Under 1990-talet ser man den ökade negativa inställningen till fysiskt våld hos både vuxna och barn. Sannolikt är detta ett resultat av en tydlig normbildning på alla samhällsnivåer mot våld riktat mot barn och en alltmer kritisk inställning till våld inom familjerna över huvud taget.
Syftet, med förebyggande arbete som vänder sig till allmänheten, är att dels öka kunskapen om och uppmärksamheten på barnmisshandel, dels stärka negativa attityder till våld mot barn. Det är vidare angeläget att informera allmänheten om möjligheten att vara anonym vid en anmälan till socialtjänsten. Vuxna måste våga se och agera när barn far illa. Enligt barn och unga som ringer till Barnens Hjälptelefon hos BRIS agerar endast 14 procent av de vuxna när barn berättar för dem om sin situation.
Att barnen fått en ökad medvetenhet om sina rättigheter beror troligen på den konsekventa informationen direkt till barn och unga om barnkonventionen och anti-agalagen, som under flera år
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
305
bedrivits av bl.a. Barnombudsmannen, förskolan och skolan samt frivilligorganisationer. Vidare har barns och ungas inflytande och delaktighet i beslut som rör dem själva ökar under de senaste åren. I kapitlet om förskolan, skolan och fritidshemmet menar vi att inflytande och delaktighet kan leda till närhet till vuxna som i sin tur kan leda till att utsatta barn uppmärksammas tidigare.
För förskolebarn, särskilt de mindre, är situationen naturligtvis en annan eftersom deras nätverk nästan helt bestäms av vårdnadshavarna. Här får information riktad direkt till föräldrarna stor betydelse för barnen. Mödra- och barnhälsovården har ett särskilt ansvar för att uppmärksamma barn som far illa eller riskerar att fara illa. Även förskolor har ett stort ansvar för att upptäcka små barn som far illa eftersom de är en del av dessa barns begränsade nätverk. Kontinuerlig kompetensutveckling och handledning för personal inom förskola, skola och fritidshem i dessa frågor är av största vikt för upptäckt och stöd.
11.2.3 FN:s konvention om barnets rättigheter
Sverige har framgångsrikt i mer än tio år arbetat med spridning av information och kunskap om FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen, till bl.a. barn och ungdomar. Arbetet har huvudsakligen skett genom skolan och med barnrättsorganisationerna och Barnombudsmannen som drivkrafter. Medel har till stor del erhållits från Allmänna arvsfonden vilket har gjort det möjligt att genomföra större och mer långsiktiga projekt. Resultatet har blivit att vi har barn och ungdomar i skolåldern som är mycket kunniga i barnkonventionens mål och syfte och som vet att det är en rättighet att inte bli slagen eller utnyttjad.
En förebyggande verksamhet som riktar sig till barn och unga bör ha som syfte att stärka barns självkänsla, öka kunskapen om sina rättigheter samt öka förmågan att hantera svårigheter. Det har funnits sådana program i flera år framförallt inom skolan, men ytterligare utvecklingsarbete behövs. Även ungdomsorganisationer och liknande verksamheter är utmärkta arenor för sådan verksamhet. Vi menar att sådana aktiviteter hör naturligt hemma i skolan och arbetet skulle med fördel kunna utvecklas tillsammans med skolhälsovården/elevvården.
Det är angeläget att arbetet med att genomföra barnkonventionen i barn- och ungdomsgrupper fortsätter med oförminskad
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
306
styrka. Regeringen har gett Barnombudsmannen ansvar för detta arbete. Även barnrättsorganisationerna gör här värdefulla insatser. Försöksverksamhet med information till äldre förskolebarn bör startas. Vidare bör vuxna genom olika informationsinsatser kontinuerligt informeras om barnkonventionens mål och syfte. Om bara den ena gruppen informeras kan detta leda till onödiga konflikter mellan barn och föräldrar.
Som ovan nämnts har arbetet med att genomföra barnkonventionen troligen varit av stor betydelse för skolbarns i Sverige syn på och medvetenhet om sina rättigheter. Barnombudsmannen har regeringens uppdrag att implementera barnkonventionen i vissa myndigheters arbete som exempelvis Domstolsverket och Rikspolisen. Vi menar att det är ett angeläget uppdrag som bör genomföras parallellt med arbetet att informera om barnkonventionen mål och syfte till barn och föräldrar. Ett fortsatt implementeringsarbete bör också innefatta en fortsatt översyn av barnets rätt i svensk lagstiftning.
11.2.4 Lagstiftning
Lagstiftningen som fokuserar brottet och förövaren ger på olika sätt uttryck för samhällets värderingar och har i många fall ett starkt pedagogiskt värde. Som exempel på lagstiftning med enbart ett pedagogiskt värde bör nämnas bestämmelsen i 6 kap. 1 § föräldrabalken om förbudet att kroppsligt bestraffa och kränka barn, den s.k. anti-agalagen.
Även 3 kap. brottsbalken, som slår fast att misshandel är straffbelagd, har ett pedagogiskt värde. Paragrafen omfattar alla människor, också barn. Dock är antalet personer dömda för barnmisshandel inte många. Skälen för detta redovisades till en del i kommitténs delbetänkande ”Barnmisshandel – Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder” (SOU 2000:42). Men paragrafen har ett stort värde – man får inte slå eller bruka våld mot barn. De förslag om ändringar i olika lagstiftningar, som har lagts i kommitténs delbetänkande och de som läggs i detta betänkande, berör dels alla barn i förebyggande syfte, dels barn som far illa eller riskerar att fara illa. Lagstiftning är en viktig del av den totala förebyggande samhälleliga strategin.
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
307
11.3 Stöd till barn och unga
11.3.1 Förskola, skola och fritidshem
I motsats till många andra mottagare av tjänster har barn själva svårt att påpeka brister i de tjänster som utförs dels har de bristande erfarenhet, dels befinner de sig i beroendeställning till dem som utför tjänsterna. Av denna anledning finns det särskilt stor anledning att ställa stora krav på kvaliteten.
Enligt skollagen (1985:1100) skall skolhälsovård anordnas kostnadsfritt för alla elever. Skolhälsovården/elevvården föreslås av Elevvårdsutredningen (SOU 2000:19) ersättas med en ny enhet kallad elevhälsa, vilken enligt förslaget skall ha en bred tvärfacklig kompetens. Detta skapar bättre överensstämmelse med WHO: s definition av hälsa som ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande. Kommitténs egna utredningar ”Barn och misshandel” visar tydligt att psykologisk kompetens borde vara tillgänglig för eleverna, då mobbning är vanligt förekommande och inte visar någon tendens att minska, samt att man idag i liten utsträckning upptäcker de barn som far illa. Lärarna måste också bli bättre på att identifiera relationsproblem vilket de bl.a. kan göra via utvecklingssamtal med föräldrar och elever. Enligt skollagen skall förskolan, skolan och fritidshemmet samarbeta med hemmet.
Man vet att välfungerande skolor har stor betydelse för elevernas välbefinnande. En skola med ett gott klimat kan kompensera för utsatthet i närmiljön. Med stor sannolikhet är skolornas potential som social organisation underutnyttjade (Lagerberg & Sundelin 2000). Ett kraftfullt ledarskap från rektorernas sida har också visat sig mycket viktigt och vi ser nu allt oftare exempel på skolor där det sker markanta förbättringar i skolan arbetsklimat.
Ett fungerande socialt nätverk runt en nybliven förälder främjar förmågan att ta hand om barnet. Öppen förskola är mycket uppskattad av småbarnsföräldrar och ger förutom närhet till förskolan en unik möjlighet för föräldrar och barn att bygga upp nätverk för stöd, kontakt och stimulans.
Det utvecklingsarbete som för närvarande sker med s.k. hälsoskolor bör stödjas, då dessa har den uttalade idén att hälsa och inlärning går hand i hand där elevernas självkänsla och sociala kompetens är viktiga byggstenar. Detta är också den grundläggande idén i utredningen om den framtida skolhälsovården kallad ”Från dubbla spår till Elevhälsa”.
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
308
Coping
Coping handlar om individens förmåga att hantera sin livssituation. Förutom sådana skyddsfaktorer i skolan som en allmänt stödjande miljö, goda fritidsaktiviteter och högt elevinflytande är inlärning av effektiv problem- och konfliktlösning viktig. Ytterligare en skyddsfaktor är ett starkt socialt nätverk från vilket individen kan söka stöd, när så behövs. Vi reagerar alla olika då vi utsätts för svårigheter. De mönster som genomgående är förknippade med en god hälsa är de som betecknas som ”aktiv problemlösning”. Det finns program för elever som kan öka deras förmåga, att bemästra svårigheter. Skollagen slår fast att eleven skall ges redskap för lösning också av personliga problem.
11.3.2 Ungdomsmottagningar
Nationella folkhälsokommittén säger i sitt slutbetänkande mål 3, ”att en utmaning för landstingen är att skapa väl fungerande ungdomsmottagningar i samverkan med kommunerna och BUP”.
Det finns i dag drygt 200 ungdomsmottagningar som är medlemmar i Föreningen Sveriges ungdomsmottagningar. Ungdomsmottagningarna kan ha olika uppbyggnad och olika huvudmän men arbetar i stort sett på samma sätt. En ungdomsmottagning är en lättillgänglig förebyggande verksamhet dit ungdomarna frivilligt söker sig. Den är ett komplement till skolans, ungdomsgruppens, vårdcentralens och sjukhusets resurser. Ungdomsmottagningarnas övergripande mål är att förebygga fysisk och psykisk ohälsa.
Till ungdomsmottagningarna kommer ungdomar huvudsakligen med problem och frågor om sexualitet och relationer. Men i våra kontakter med representanter för personal på ungdomsmottagningar framkommer det att både flickor och pojkar berättar om misshandel och andra övergrepp under tonåren. Utsatthet som man tidigare inte har pratat med någon om. Enligt våra egna studier ”Barn och misshandel” pratar enbart 10 procent av utsatta flickor och pojkar med någon vuxen om sina problem. Ungdomsmottagningarna kan spela en viktig roll för att uppmärksamma och vidta åtgärder samt inte minst stödja den enskilda flickan eller pojken.
Exempel på ett bra sekundärpreventivt arbete för barn som far illa eller riskerar att fara illa är självhjälpsgrupper och stödgrupper.
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
309
Sådana grupper samlar barn och ungdomar med erfarenhet av samma eller liknande problematik för att ge möjlighet till dialog och bearbetning. Självhjälpsgrupper och stödgrupper kan bedrivas inom ungdomsmottagningarna, hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. Dessa grupper kan också ha frivilligorganisationer med kompetens inom området som huvudman.
11.3.3 Särskilda insatser för barn i riskmiljöer
Med begreppet riskmiljö menas en miljö, där pojken eller flickan vistas som uppenbart äventyrar barnets hälsa, utveckling eller överlevnad eller som innebär att grundläggande behov inte tillgodoses. Det som framför allt avgör om barnet far illa eller inte är balansen mellan antalet riskfaktorer runt barnet och antalet skyddsfaktorer. Således kan barn med exempelvis en gravt alkoholberoende eller psykiskt sjuk förälder klara sig bra om relationen till den andra föräldern är stabil eller om det finns andra bra vuxenkontakter i närheten. Likaså kan goda kamratrelationer, positiv inställning till skolan och föreningsengagemang fungera skyddande.
Exempel på barn som kräver särskild uppmärksamhet: a. barn till föräldrar med psykisk ohälsa b. barn till ”omogna” föräldrar c. barn till förståndshandikappade föräldrar d. barn till föräldrar som missbrukar alkohol och narkotika e. barn som växer upp med kriminella föräldrar f. barn som lever med våld i närstående relationer.
Gemensamt för alla dessa barn är, att de har föräldrar som av olika anledningar är upptagna med sin egen situation och inte har förmåga att se barnets behov (K. Killén 1993). Barn i grupperna a– c har av den anledningen störst risk att bli försummade eller vanvårdade, medan barn i grupperna d
− f har en ökad risk att också
bli utsatta för våld.
Barn till missbrukare lever med en hög stressnivå då tillvaron präglas av oförutsägbarhet och konflikter. Föräldrars missbruk av alkohol eller narkotika är det vanligaste skälet till att barnet omhändertas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU.
Barn till kriminella föräldrar lever ofta i utanförskap med jämnåriga och i skräck och ångest för vad som skall hända föräldrarna
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
310
vid eventuell upptäckt. Föräldrars kriminalitet ökar risken för att barnen också skall utveckla kriminellt beteende. Dessa barn lever ofta i familjer som har problem med att sätta gränser och därför är det viktigt att tidigt identifiera dessa barn och ge dem det stöd de behöver.
Det är angeläget att barn i riskmiljöer uppmärksammas av skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Att mobilisera barnets liksom familjens sociala och känslomässiga nätverk kan vara en viktig uppgift för de professionella organisationerna. Under senare år har alltmer forskning ägnats åt skyddsfaktorer och kunskapen växer ständigt. Forskaren Kari Killén (1993) menar att känslomässig försummelse är den vanligaste formen av omsorgssvikt i vår kultur. Det främsta hotet är att ”inte bli sedd”, att inte finnas till i omvärldens ögon.
Vuxenpsykiatrin
Det främsta utvecklingsarbetet för vuxenpsykiatrin torde vara att anlägga ett familjeperspektiv på den vuxnes behandling och tidigt identifiera vad den psykiska sjukdomen betyder för barn eller maka/make eller annan partner. Under senare år har man på flera håll i landet arbetat i projekt med barn till psykiskt sjuka föräldrar och det är nu hög tid att ett konsekvent familjeinriktat arbete införs inom all vuxenpsykiatrisk verksamhet.
Uppskattningsvis 30 procent av vuxenpsykiatrins patienter är föräldrar till minderåriga barn. Trots en ökad uppmärksamhet på detta från senare år saknas det fortfarande rutiner som säkerställer att uppgifter om barnen och deras situation anges i journalerna. Vi anser att det är angeläget att den vuxenpsykiatriska verksamheten har ett nära samarbete med socialtjänsten om barn till psykiskt sjuka. Där syftet är att på olika sätt stödja och hjälpa barnet. Om detta förs ett resonemang i kapitlet Hälso- och sjukvården. Psykiskt sjuka omges tyvärr också ofta av svaga nätverk vilket ytterligare försvagar barnets skyddsmöjligheter då få personer har insyn i familjens liv.
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
311
Missbruksvården
Här gäller samma förhållande som inom vuxenpsykiatrin. Många missbrukare karakteriseras av att de i perioder av missbruk är helt upptagna av sig själva och lämnar sina barn vind för våg. Detta är en mycket allvarlig situation för speciellt de yngsta starkt föräldraberoende barnen. Det är också känt att barn till missbrukande föräldrar tidigt tar på sig ansvar för sina familjer som de ofta inte är vuxna att axla. Förhållanden av denna art måste skyndsamt utredas av sociala myndigheter därför krävs ett nära samarbete mellan missbruksvården och socialtjänsten.
Akutsjukvården
Påfallande få misstankar om övergrepp mot barn anmäls från akutsjukvården (Broberg m.fl. 1999) trots vetskapen om att svårare skador på framför allt mindre barn, där det inte samtidigt finns en rimlig bakgrundshistoria, i själva verket ofta är barnmisshandel. Personal på akutmottagningar behöver tränas i att identifiera både kvinno- och barnmisshandel och att förstå sambanden och göra kopplingen mellan dessa. Om inget talar för att barnen själva misshandlats bör man reda ut om de varit vittne till våld mot föräldern, då detta visat sig ha lika bestående effekter som den direkta misshandeln (Janson & Almqvist 2001). Träning av personal på akutmottagningar bör regelbundet följas upp, då all erfarenhet talar för att identifikationsbenägenheten vid övergrepp snabbt minskar till samma låga nivå som den var före undervisningens start. Förslag om detta finns i kapitlet om Hälso- och sjukvården.
11.4 Stöd som huvudsakligen riktar sig till föräldrar och andra vuxna
Vårt förslag:
Den myndighet som regeringen bestämmer ges i uppdrag att utreda frågan om möjligheten att öppna ”föräldrastödsmottagningar”.
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
312
11.4.1 Mödrahälsovården
Ökad identifiering av mödrar som misshandlats är troligen ett av de bästa sätten att också identifiera övergrepp mot barnen. Det är inte ovanligt att misshandeln av kvinnor startar redan under graviditeten och mycket talar för att möjligheterna här är större att bryta ett våldsamt familjemönster än senare.
I avsaknad av yttre tecken på misshandel är förekomst av depression hos kvinnor i fertil ålder en den starkaste indikatorn på misshandel (Janson, Almqvist 2000). På direkt förfrågan av erfaren hälso- och sjukvårdspersonal om övergrepp, har kvinnor en mycket hög benägenhet att svara uppriktigt, bl.a. därför att de upplever att hälso- och sjukvården är ett ställe där de har en chans att få hjälp.
11.4.2 Barnhälsovården
Det förebyggande arbetet som vänder sig till föräldrar och andra vårdnadshavare syftar till att stärka och stödja föräldrar i deras föräldraskap. I regeringens skrivelse ”Barn – här och nu” (1999/2000:137) sägs att föräldrastöd skall ges lokalt samt att det är viktigt att formerna får växa fram utifrån lokala behov och önskemål. I skrivelsen slås dock fast att den här formen av förebyggande arbete är viktigt. Även utredningen ”Stöd i föräldraskapet” (SOU 1997:161) säger att det är angeläget att stödja föräldrar samt att detta bör ske vid flera tillfällen under barnets uppväxt.
Barnhälsovården har tillsammans med förskolorna en viktig uppgift att förebygga och identifiera barnmisshandel. Den hittillsvarande erfarenheten talar för att man inte klarar av detta särskilt bra. Även om det är så att skolorna, där man ser barn dagligen, på senare tiden ökat sin uppmärksamhet på barn som far illa eller riskerar att fara illa med flera anmälningar som följd (Lagerberg 1998, Sundell 1998).
I samtalsgrupper, föräldrautbildningar, nätverk eller andra konstellationer bör föräldrar erbjudas att delta i samtal kring barns utveckling och behov, utvecklingspsykologiska perspektiv på barn. I sådan gruppverksamhet skulle man kunna ta upp frågor som handlar om alternativa metoder till aga, agans negativa konsekvenser och gränssättningar i förhållande till barnets ålder och mognad. I samtal med föräldrar är nämligen den vanligaste frågan ”men vad gör jag i stället för att slå?”.
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
313
På många håll i landet erbjuds föräldrar genom barnavårdscentralerna en eller flera träffar kring sina nyfödda barn. Detta är säkert bra och nyttiga sammankomster för många men är, vad vi förstår, oftast fokuserade på medicinska frågeställningar kring barnet. Här finns en början på en verksamhet som skulle kunna byggas ut med det tidigare beskrivna innehållet.
Barnhälsovårdens viktiga uppgift är att arbeta förebyggande. Detta kan man göra i den egna verksamheten, men också i samarbete med andra huvudmän i familjecentraler eller andra liknande nätverk med syftet att nå barnfamiljer för att stödja och stärka föräldraskapet.
Mobilisering av föräldrars resurser
Barnhälsovårdens traditionella arbete har varit att förebygga fysiska sjukdomar och olycksfall. En viktig uppgift för barnhälsovården är nu att ta till sig de moderna metoder som kontinuerligt utvecklas för att dels förbättra föräldraskap, dels möjliggöra tidiga insatser för olika funktionshinder, särskilt vad gäller psykomotorisk avvikelse, koncentrationssvårigheter, aggressivitet och depression.
Detta har diskuterats i en s.k. state-of-the-art konferens om barnhälsovårdens arbete 1999. (Läkartidningen 2000;25) Man påpekar här, att barnhälsovården bör ändra fokus från upptäckt av avvikelser hos barn till ett hälsoperspektiv innefattande mobilisering av föräldrars resurser, tilltro till deras förmåga och kompetens samt riktade insatser i syfte att stödja barn och barnfamiljer med särskilda behov. Vi menar att en utveckling av barnhälsovårdens arbetsmetoder mot mobilisering av föräldrarnas resurser gagnar alla barn men framförallt barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Tidigt samspel – anknytning mellan föräldrar och barn
Det finns idag övertygande bevis för att det tidiga samspelet mellan föräldrar och barn har stor betydelse för barnets fortsatta utveckling, både vad avser den allmänna sociala och känslomässiga utvecklingen och utvecklingen av psykiska störningar. Samspelsproblem är så pass vanliga under spädbarnsåret, att detta arbete bör ges prioritet inom barnhälsovården. Det har föreslagits att hembesöksverksamheten förstärks och att utvecklas i riktning mot en
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
314
tillämpning av anknytningsteori. Amningsrådgivning kan bilda utgångspunkt för detta och en långsiktig relation till BVCsköterskan kan vara särskilt betydelsefull för föräldrar med egna otrygga relationsanknytningserfarenheter. Föräldrar med svåra obearbetade upplevelser feltolkar i högre grad spädbarns signaler och reagerar på dem med aggressivitet eller rädsla. I uttalade riskgrupper, som familjer där man upptäckt fysisk eller psykisk misshandel/försummelse, har andelen barn med tydlig otrygg anknytning kunnat påvisas i upp till 80 procent (Broberg 2000; 97). Ett arbete i denna riktning som redan visat god effektivitet är tidigdiagnostik via barnavårdscentralerna av mödrar med depression efter förlossning – en av riskgrupperna för otrygg relationsanknytning. Det pågår utvecklingsarbete i flera län inom detta område.
Identifikation av riskbarn – hembesök
Att identifiera barn som riskerar att fara illa på grund av föräldrarnas bristande omsorgsförmåga är en mycket viktig uppgift för barnhälsovården. En svårighet är emellertid (som tidigare diskuterats) oklarhet om vilka barn som avses. Ett annat problem är bristen på metoder, inte minst då det gäller att samtala med föräldrar om sin oro för deras barn och att motivera adekvata insatser. En omfattande internationell forskning har dock visat att intensiva insatser, som baserar sig på hembesök till avgränsade riskgrupper, kan ha goda effekter. Detta arbetssätt bör därför prövas även i Sverige. BVC har i och för sig under många år gjort hembesök till nyblivna föräldrar. Det som beskrivs här är emellertid mer målinriktade hembesök där anknytningsproblematik fokuseras. Det finns goda erfarenheter av sådant arbete i USA (Barnhälsovårdens betydelse för barns hälsa, A state of the art document. Medicinska forskningsrådet 1999).
Kommittén lägger förslag om utbildnings- och fortbildningsinsatser om barns behov och utveckling i kapitlen om skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Vi menar att god kunskap är en viktig förutsättning för såväl förebyggande som åtgärdande arbete. Det krävs alltid god kompetens för att insatserna skall bli av bra kvalitet.
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
315
11.4.3 Information till föräldrar
I våra kontakter med företrädare från dels olika verksamheter, dels olika barnrättsorganisationer har vi kunnat konstatera att det behövs ett informationsmaterial som vänder sig föräldrar och andra vårdnadshavare. Ett material som utan pekpinnar kan hjälpa till att besvara frågan ”Vad gör jag i stället?”, underförstått för att slå eller kränka. Vi anser att det är angeläget att det finns ett sådant material som utan kostnad kan delas ut till berörda grupper. Kommittén producerade inom sin första utåtriktade aktivitet ett sådant material kallat Föräldraboken. Aktiviteten presenteras i kapitlet Vårt utåtriktade arbete. Föräldraboken har visat sig ha ett stort användningsområde och vi anser därför att det är viktigt att ansvaret för denna produkt, efter kommitténs upphörande, överflyttas till någon annan huvudman.
11.4.4 Föräldrastödsmottagningar bör finnas
I våra granskningar av pågående förebyggande arbete som vänder sig till föräldrar har vi konstaterat att det i dag saknas någon öppen förebyggande verksamhet, som vänder sig till denna grupp. Även regeringen säger i skrivelsen ”Barn – här och nu” att föräldrar med barn i tonåren inte får tillräckligt med hjälp och att nya verksamheter behöver utvecklas som vänder sig till denna grupp föräldrar.
Kommittén anser att det behövs en verksamhet dit föräldrar som har problem med sina barn kan vända sig för att få råd och stöd. Att behovet är påtagligt i denna grupp rapporteras bl.a. från Rädda Barnen och BRIS vars respektive föräldratelefoner är ständigt upptagna under öppettiderna. Problemen är högst varierande. Här förekommer allvarliga problem som övergrepp, mobbning och annan utsatthet, frågor om gränssättning. Den vanligaste uppringaren är någon i barnets familj eller någon annan närstående.
En ”föräldrastödsmottagning” ersätter inte eller tar över socialtjänstens ansvar och arbetsuppgifter utan skall ses som ett komplement till befintlig verksamhet och bör ha ett nära samarbete med socialtjänsten. I våra kontakter med såväl föräldrar som verksamhetsföreträdare för exempelvis skola och polis menar man att det troligen skulle vara ”lättare” att ta kontakt med instans som inte har myndighets ställning.
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
316
Syftet med en ”föräldrastödsmottagning” är att hjälpa och stödja föräldrar och andra vårdnadshavare på ett mycket tidigt stadium. I en sådan verksamhet är familjen den viktigaste resursen.
Det finns flera frågor att utreda kring eventuella öppna mottagningar för föräldrar som t.ex. huvudmannafrågan, bemanning, målgrupp, ekonomi. Vi föreslår därför att frågan utreds för att undersöka möjligheterna att starta ”föräldrastödsmottagningar”.
Ett exempel på en sådan föräldraaktivitet är projekt Föräldradialogen i Kallhäll. Projektet är en samverkan mellan skola, socialtjänst och kyrka. Syftet är att ge föräldrastöd eller som projektledaren säger ”att bli en bättre förälder, även om man kanske inte ens upplever sig ha problem”. Projekt Föräldradialogen har sin bas i skolan och vänder sig till föräldrar med barn i alla åldrar.
11.4.5 Socialtjänsten
Socialtjänstlagen kompletterades i januari 1998 med en bestämmelse om barnets bästa vid åtgärder som rör barn. Barnets inställning skall klarläggas så långt det är möjligt när en insats rör barnet. I motsats till lagstiftarens intentioner visar forskning att barn och pappor sällan involveras i barnavårdsutredningarna. Frånvaron av barnperspektiv är anmärkningsvärt eftersom det inte är den enskilde socialarbetaren som skall avgöra om barnet skall involveras (Sundell & Egelund 2001).
Ett bra förebyggande arbete som vänder sig till föräldrar och andra vuxna handlar om att bygga upp en förtroendefull relation mellan socialtjänsten och föräldrar i behov av hjälp samt allmänheten i stort. Socialtjänsten måste mer än tidigare informera om sin verksamhet och vad man kan erbjuda för hjälp och stöd. Som exempel kan nämnas möjligheten att konsultera socialtjänsten för råd och stöd kring enskilda barn. Det handlar också om bra bemötande och god tillgänglighet. Det utredande arbetet bör kännetecknas av ett bra barnperspektiv vilket bl.a. inkluderar samtal med barn. Detta är frågor som behandlas i kapitlet om socialtjänsten.
Ett viktigt förebyggande arbete är också i socialtjänstens ansvar för att initiera och bygga upp lokalt samarbete. Se kapitlet om Samverkan.
Redan i dag finns ett utmärkt samarbete mellan socialtjänst, skola och hälso- och sjukvård i familjecentraler. Det finns i dag
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
317
ca 60–70 familjecentraler i landet med något olika organisation och struktur men alla med en öppen verksamhet som vänder sig till föräldrar med små barn och som till största delen är en förebyggande verksamhet. Det finns också andra liknande nätverk med syftet att nå föräldrar för att stärka och stödja i föräldraskapet.
Tanken bakom familjecentralen är att mödra- och barnhälsovården, öppen förskola och socialtjänst skall kunna samarbeta inom samma eller närliggande lokaler för att avbyråkratisera och underlätta för föräldrarna. Det är angeläget att familjecentralernas verksamhet följs upp med kvalificerade utvärderingar för att se att arbetsmetoderna verkligen kommer barnfamiljerna till nytta och om det mer informella samarbetet har en förebyggande effekt på misshandel av barn. Familjecentraler beskrivs utförligare i kapitlet Socialtjänsten.
Föräldrautbildning – kompetens att klara utagerande
Det finns internationella erfarenheter som delvis är goda av att tidigt lära föräldrar hur man hanterar unga skolpojkar med utagerande, explosivt beteende. Detta är viktigt då pojkarna dels provocerar närstående vuxna till våld, dels utsätter sig för stora risker att hamna i vålds- och misshandelssituationer i skolan. De har dessutom en ökad olycksfallsrisk samt en ökad risk för självmord, framför allt i de övre tonåren.
11.5 Behandlingsinsatser kan också vara förebyggande
11.5.1 Barn som utsatts för barnmisshandel
En viktig uppgift för den medicinska vården är att utveckla stödbehandlingsmetoder för barn och ungdomar som utsatts för misshandel och andra övergrepp. Insatser som ger möjlighet till läkande processer och som hjälper barnet i fortsatta utveckling. Goda stödoch behandlingsmetoder förebygger också på långsikt medicinska eller psykosociala problem som kan bli konsekvenser av utsatthet under barn- och ungdomstiden. Detta beskrivs närmare i kapitlet om Psykiska reaktioner och behandling vid barnmisshandel.
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
318
11.5.2 Rehabilitering av förövare
Kriminalvården är viktig i det förebyggande arbetet. Inom kriminalvården finns i dag en studiecirkelverksamhet som vänder sig till alla klienter med barn kallad ”Stöd i föräldraskapet”. Verksamheten uppskattas mycket av klienterna och är ett utmärkt exempel på en förebyggande och behandlande verksamhet som på ett utmärkt sätt gagnar barn.
Vi menar att också rehabilitering av förövare av barnmisshandel är exempel på ett viktigt förebyggande arbete, dels förebyggande av ytterligare övergrepp, dels för att fördjupa eller återskapa en relation mellan barnet och förövare när denne är en närstående person till barnet och när detta är möjligt.
11.6 Samverkan
Enligt WHO: s Ottawamanifest är samarbete mellan flera olika verksamheter på alla nivåer basen för förebyggande arbete. WHO markerar särskilt ett övergripande perspektiv genom att trycka på samhällets ansvar att på olika sätt underlätta för individen att ta ansvar för sin egen hälsa och välbefinnande, för familjer att fungera utan att bruka våld eller att försumma.
Misshandel av barn är komplexa problem som berör flera huvudmäns verksamhetsområden. Kommittén anser att samverkan på såväl lokal som nationell nivå är ytterst angelägen för barn som far illa eller riskerar att fara att illa. Kommittén lägger därför förslag om en lagstadgad skyldighet att samverka samt en nationell strategi för sådant arbete. Se kapitlet om Samverkan. På den lokala nivån kan förebyggande insatser bli en viktig del i det gemensamma arbetet mellan olika huvudmän. Skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård och polis är alla involverade i arbetet. Även frivilligorganisationer och andra kan delta i arbetet.
Samverkan i förebyggande arbete innebär bl.a. att få med många aktörer som agerar på många arenor. Ett sådant förebyggande arbete bör vara väl förankrat i respektive organisation.
SOU 2001:72 Att förebygga barnmisshandel
319
11.7 Insatser från frivilligorganisationer
Samarbete mellan frivilligorganisationer och myndigheter börjar byggas upp inom området socialt arbete. Sådant samarbete är ofta resurseffektivt och nära målgruppen. Det är dock angeläget att definiera de samarbetande huvudmännens olika roller. Frivilligorganisationernas roll är att komplettera och ibland utveckla och bygga upp, medan det offentliga samhället skall ha det grundläggande ansvaret för ett basutbud av såväl förebyggande som behandlande tjänster.
Barnrättsorganisationerna har på ett förtjänstfullt sätt under många år varit en av aktörerna i genomförandet av barnkonventionen. Detta arbete kan även fortsättningsvis vara en uppgift för dessa organisationer. I kommunala barnplaner och liknande dokument bör särskild hänsyn tas till frivilligorganisationernas insatser.
Stöd- eller rådgivningstelefoner kan med fördel drivas av frivilligorganisationer med kompetens och kunskap för detta arbetsområde. Självhjälps- och stödgrupper, som vänder till barn i riskmiljöer, är exempel på verksamheter som kan bedrivas av den ideella sektorn i nära samarbete med socialtjänsten, skolan och hälso- och sjukvården. Nationella folkhälsokommittén skriver i Mål 2 att en utmaning till frivilligorganisationerna är att bygga upp den stödjande verksamheten. Frivilligorganisationer kan var och en utifrån sina värderingar vara goda samarbetspartners i det lokala samverkans arbete.
11.8 Det viktiga vardagsarbetet
Slutligen bör påpekas att det är det idoga och föga glamourösa vardagsarbetet med barn och föräldrar inom förskola, skola, fritidshem, socialtjänst, hälso- och sjukvård, frivilligorganisationer och annorstädes som ger framgång på kort och på lång sikt. Vi har i denna skrivning visat på olika vägar att utföra detta samt pekat på vikten av kontinuerlig utvärdering och forskning inom området. Men inget arbete för barn, hur välorganiserat och klokt det än bedrivs, är möjligt att utföra utan en minimistandard av bemanning, praktiska resurser, handledning och förankring hos berörda beslutsfattare. Att förebygga och åtgärda utsatthet bygger bl.a. på att kunna skapa förtroendefulla relationer.
Att arbeta hälsofrämjande för utsatta barn innebär att dels stärka och stödja föräldrarna, dels stärka barns rättigheter. Det hälso-
Att förebygga barnmisshandel SOU 2001:72
320
främjande arbetet stärker och främja de positiva krafter som finns hos alla. Parallellt med det hälsofrämjande arbetet bör det pågå ett preventivt arbete med syftet att förebygga våld och annan skadlig behandling av barn. Det preventiva arbetet undanröjer hinder för att barn skall fara illa eller riskera att fara illa.
321
12 Vårt utåtriktade arbete
Direktiven säger att vi under utredningstiden skall arbeta aktivt och utåtriktat för att öka medvetenheten om barnmisshandel hos allmänheten och hos dem som arbetar med barn i olika verksamheter.
Vi har valt att genomföra detta uppdrag i tre steg och med tre helt olika informationsaktiviteter som vänder sig till olika målgrupper.
Vi beslutade att utöver de i direktiven nämnda grupperna också vända oss till barn och ungdomar med en aktivitet anpassad för denna gruppen.
Våra utåtriktade aktiviteter har riktat sig till föräldrar och andra vuxna, barn och ungdomar samt yrkesgrupper som arbetar med barn.
12.1 Föräldraboken
Den första utåtriktade aktiviteten vände sig till föräldrar och andra vuxna med syftet att, utan pekpinnar, ge stöd och råd i uppfostran av barn. En liten bok med namnet Föräldraboken producerades innehållande sex berättelser som beskriver vardagliga något problematiska situationer som förmodligen alla föräldrar kan möta. Boken innehåller, förutom berättelserna, råd samt förslag på lösningar vid olika svårigheter. I boken finns också hänvisningar till vart i samhället man kan vända sig för att få hjälp och stöd. Materialet har arbetats fram i nära samarbete med inom området kunniga och erfarna personer.
Boken är tryckt i en upplaga av 500 000 ex och distribuerades huvudsakligen via apotek, postkontor och barnavårdscentraler. Den användes också i föräldrasamtal och föräldraundervisning inom skolan och socialtjänsten.
Vårt utåtriktade arbete SOU 2001:72
322
Föräldraboken har översatts till 8 språk, arabiska, engelska, kurdmanji, persiska, somaliska, sourani, spanska och turkiska. Boken finns också i en lättläst version.
För att informera om boken producerades en affisch, informationsmaterial för TV:s anslagstavlan, videoinformation för apotekens monitorer samt en ”reklamfilm” som visades på SF-biografer.
Materialet har mött stor uppskattning och under förutsättning att extra medel beviljas kommer Föräldraboken i fortsättningen att handhas av Barnombudsmannen.
12.2 Fatta förstå
Den andra aktiviteten vände sig till barn och ungdomar med syftet att stärka barns och ungdomars självkänsla samt informera om samhällets hjälpmöjligheter för barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Efter ett omfattande intervjuarbete med barn och ungdomar om vad som är rätt kanal och uttryckssätt för att informera om barns och ungas rättigheter samt möjligheter att få stöd och skydd valdes musik med en specialskriven låt.
Rapartisterna Petter och Ayo skrev en text om barns och ungas rättigheter, vilken spelades in på CD-skiva. Skivan ligger i ett konvolut i vilket det, förutom ett stärkande budskap till barn och unga, finns förslag på vart man kan vända sig om man far illa och behöver stöd och hjälp. CD-skivan har spelats flitigt i radions musikkanaler. Skivan tilldelades ett Guldägg av Sveriges reklamförbund för bästa radioreklam under år 2000.
Raplåten spelades också in som en musikvideo. Videon har, tack vare ett vänligt bemötande från Sveriges Filmindustri, SF visats under flera visningsperioder på biografer runt om i landet. Den har också visats i olika musikkanaler i TV.
CD-skivan delades ut genom skolans försorg till alla elever i år 4 t.o.m. 7, ca 453 000 elever. Till berörda klassansvariga lärare medföljde ett förslag på hur skivan skulle kunna användas i undervisningen. Även rektor informerades om aktiviteten. Genom spontana brev och telefonsamtal samt ett stort antal efterbeställningar har vi informerats om värdet av aktiviteten. Vår raplåt har också inspirerat klasser att skriva egna texter om liknande frågor.
SOU 2001:72 Vårt utåtriktade arbete
323
Aktiviteten har genomförts i nära samarbete med BRIS, Rädda Barnen, UngSIOS och Unga Örnar samt har huvudsakligen bekostats med medel från Allmänna arvsfonden.
12.3 Att misstänka barnmisshandel
Den tredje och avslutande aktiviteten vände sig till yrkesgrupper som arbetar med barn. Syftet är att informera om tecken på barnmisshandel samt medvetandegöra berörda grupper om sin anmälningskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen.
En arbetsgrupp har bildats av representanter från LO, SACO och TCO. I arbetsgruppen beslutades att aktiviteten skulle vända sig till yrkesgrupper som arbetar med barn upp till 10 års ålder.
Inom aktivitetens ram har vi producerat en CD-skiva, modell radioteater, som innehåller fem dramatiseringar av situationer som kan inträffa i en förskola eller skola och som visar att barn far illa eller riskerar att fara illa. De olika rösterna i dramatiseringarna tillhör kända skådespelare med syftet att få bättre uppmärksamhet kring ämnet.
Vidare har professorn och barnhälsovårdsöverläkaren Claes Sundelin skrivit ett material kallat ”Medicinska synpunkter på barnmisshandel” (se bilaga). Materialet har redigerats i två olika upplagor; en som vänder sig till medicinskt utbildad personal och en som vänder sig till lärare och annan personal som arbetar med barn.
Som ett komplement till dessa två material har vi gjort ett häfte kallat ”Vad gör vi när vi misstänker att barn far illa?”. Häftet innehåller tips på hur man kan forma rutiner och arbetssätt när man upptäcker att barn far illa.
Materialet består av tre delar som har distribuerats till alla barnavårdscentraler, barnhabiliteringar och förskolor samt till alla lärare i år 1 t.o.m. 3. För att aktiviteten skall få större genomslagskraft har informationsbrev skickats till berörda verksamheters chefer. Materialet har distribuerats i en upplaga av ca 70 000 exemplar.
Aktiviteten har till en del bekostats av medel från Allmänna arvsfonden.
325
13 Barnmisshandel i straffrätten
Brottsbalkens straffbestämmelser är generella, vilket i princip innebär att brotten bedöms enligt samma bestämmelser oavsett om det är ett barn eller någon annan person som är offer. Det finns alltså inte något särskilt brott vid sidan av brottet misshandel som benämns barnmisshandel. En annan sak är att det kan beaktas som en försvårande omständighet när straffet för brottet skall bestämmas att brottet riktat sig mot ett barn. För vissa sexualbrott som riktar sig mot barn finns emellertid särskilda brottsbestämmelser. Ett exempel är brottet sexuellt utnyttjande av underårig (6 kap. 4 § brottsbalken).
Ett barn som utsätts för fysiskt våld eller någon annan skadlig handling eller brist på handling har i första hand ett intresse av att få skydd eller annan hjälp. Ansvaret för att barnet får hjälp ligger på socialnämnden. Den straffrättsliga bedömningen av gärningen saknar emellertid inte helt betydelse ur barnets perspektiv. De flesta barn upplever det som viktigt att bli trodda av olika rättsliga aktörer såsom poliser, åklagare och domare. En fällande dom visar tydligt att rättsväsendet lyssnat och fäst tilltro till barnets berättelse. Domen kan också ha stor betydelse vid bedömningen av vilka åtgärder som är motiverade för att skydda eller hjälpa barnet.
Det är av uppenbara skäl inte möjligt att endast anlägga ett barnperspektiv på frågan om straffrättslig sanktion för den som gör sig skyldig till barnmisshandel. Av kriminalpolitiska skäl är det viktigt att samhället reagerar på det brott som begåtts och att straffmätningen ligger på en nivå som kan sägas stämma överens med de värderingar och den rättsuppfattning som gäller i fråga om olika former av övergrepp mot barn.
Frågor som rör polisens och åklagarnas arbete med utredningar om misshandel och andra övergrepp mot barn har behandlats i vårt delbetänkande ”Barnmisshandel – Polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder” (SOU 2000:42). Där lämnas
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
326
förslag när det gäller bland annat förhör med barn och handläggningstider. Vi går här inte ytterligare in på frågor om polisens och åklagarnas metoder att utreda brott mot barn.
Det är särskilt tre frågor som nu är av intresse och som kommer att behandlas i detta kapitel. I brottsbalkens andra avdelning finns den s.k. brottskatalogen, som beskriver de gärningar som straffbeläggs (3–22 kap.) Den första frågan av intresse är om brottskatalogen bör kompletteras med ytterligare straffbestämmelser. En uppfattning som ibland förs fram i detta sammanhang är att försummelse att tillgodose barns behov bör kriminaliseras.
Nästa fråga rör straffmätningen. Ger bestämmelserna i brottsbalken tillräckliga möjligheter att ta hänsyn till barns skyddslösa ställning som en försvårande omständighet vid bedömning av straffvärdet för brott?
Den tredje och sista frågan rör åtalsbestämmelserna. Vissa brott förutsätter att målsäganden, dvs. den mot vilken brottet är begånget, anger brottet till åtal för att åtal skall få väckas av åklagare. Några få brott får över huvud taget inte åtalas av åklagare. Enligt vår uppfattning finns det anledning att ställa sig frågan om åtalsbestämmelserna kan anses rimliga sedda ur ett barnperspektiv.
13.1 Straffbestämmelser
Alla handlingar som omfattas av vår definition av barnmisshandel är inte straffbara. De som är straffbara kan falla under olika brottsrubriceringar i brottsbalken. Det brott som kanske ligger närmast till hands är misshandel. Andra brottsrubriceringar som kan bli aktuella är exempelvis vållande till kroppsskada eller sjukdom, ofredande, olaga hot och förolämpning.
Uppsåt krävs oftast
De flesta brott kräver uppsåt. Mycket förenklat kan detta sägas innebära att gärningen skall begås med vett och vilja för att vara straffbar. Den som handlat uppsåtligen och således är medveten om vad han gör anses också i allmänhet ha kunnat rätta sig efter lagen, till skillnad från den som saknat uppsåt. Att gärningen begåtts under självförvållat rus eller att gärningsmannen tillfälligt var från sina sinnens bruk på annat vis genom eget vållande innebär inte att gärningen inte skall anses som brott. Även barn och
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
327
psykiskt störda kan begå uppsåtligt brott om deras själsförmögenheter är tillräckliga för att uppsåtsrekvisitet skall vara uppfyllt. Valet av brottspåföljd kan dock vara begränsat.
För att en gärning skall vara straffbar trots att inte uppsåt utan endast oaktsamhet kan läggas gärningsmannen till last, måste brottsbeskrivningen tydligt ange att oaktsamhet är tillräcklig (1 kap. 2 § brottsbalken). Oaktsamhet kan sägas innebära en avvikelse från aktsamt beteende om det också kunnat begäras av gärningsmannen att han eller hon iakttagit erforderlig aktsamhet. Oaktsamheten kan bestå i att gärningsmannen tar en ”otillåten risk”.
I det följande ges en sammanställning av några av de brottsrubriceringar i brottsbalken som kan vara aktuella när någon gör sig skyldig till det vi definierar som barnmisshandel. Straffbestämmelserna om sexualbrott kommenteras dock inte även om sexuella övergrepp i och för sig omfattas av definitionen.
Kommentarerna har huvudsakligen hämtats ur L. Holmqvist m.fl., Brottsbalken, Del 1.
13.1.1 Misshandel (3 kap. 5 §)
5 § Den som tillfogar en annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätter honom eller henne i vanmakt eller något annat sådant tillstånd, döms för misshandel till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.
Misshandel kan vara en rad olika handlingar, exempelvis att slå, nypa, sparka, förgifta eller bränna, men handlingen skall leda till skada, sjukdom eller smärta som inte är alltför lindrig eller hastigt övergående. I vissa fall kan misshandel också ske genom underlåtenhet. Föräldrar och andra vårdnadshavare har exempelvis ställning som skyddsgaranter för sina barn och är därmed i princip skyldiga att avvärja faror som hotar barnet. Även andra personer kan ha ställning som skyddsgaranter och därmed göras straffrättligt ansvariga för underlåtenhet att ingripa, t.ex. barnomsorgspersonal, badvakter och sjukvårdspersonal.
Med ”vanmakt eller något annat sådant tillstånd” menas exempelvis att försätta någon i medvetslöshet, sömn, yrsel eller total berusning av alkohol eller narkotika.
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
328
Enligt lagens förarbeten är avsikten att vissa svårare former av psykisk påverkan skall falla in under misshandelsbegreppet (prop. 1962:10, del B, s. 90). Det kan dock vara svårt att döma till ansvar för psykiskt våld i olika former eftersom en medicinskt påvisbar effekt, t.ex. psykisk chock eller neuros, måste kunna konstateras. Dessutom måste bevisas att denna effekt hänger samman med våldet.
Refererad rättspraxis från Högsta domstolen och hovrätterna inom området misshandel av barn är mycket sparsam. Som regel bedöms misshandel som riktar sig mot barn som grov misshandel (se nedan). Refererad praxis om psykiskt våld saknas.
13.1.2 Grov misshandel (3 kap. 6 §)
6 § Är brott som i 5 § sägs att anse som grovt, skall för grov misshandel dömas till fängelse, lägst ett och högst tio år.
Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen var livsfarlig eller om gärningsmannen tillfogat svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller eljest visat särskild hänsynslöshet eller råhet.
Misshandel av barn, i vart fall små barn, bedöms regelmässigt som grov misshandel om det är en vuxen gärningsman.
I NJA 1992 s. 85 bedömdes misshandel av ett litet, skyddslöst barn, som tilldelats ett stort antal slag mot huvudet och kroppen, som grov. Högsta domstolen (HD) bestämde straffet till fängelse i ett år och sex månader.
I NJA 2000 s. 612 dömde HD en förövare av grov misshandel av ett barn till tre års fängelse. En man hade uppsåtligen tillfogat sin fyraåriga styvdotter skador som bedömdes vara livshotande. Målet gällde i HD endast frågan om fängelsestraffets längd. Hovrätten hade bestämt straffet till tre års fängelse. Riksåklagaren yrkade i HD att straffet skulle skärpas och pekade därvid på en rad försvårande omständigheter, bl.a. att våldet var kraftigt och direkt, att flickan bara var fyra år gammal och stod under mannens tillsyn och att mannen låtit bli att se till att flickan snarast kom under läkarvård. HD fastställde emellertid hovrättens dom. Domstolen menade att omständigheterna fick anses försvårande i en sådan omfattning att det gick klart utöver vad som redan beaktats inom ramen för gradindelningen men att dessa omständigheter redan beaktats genom hovrättens dom.
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
329
13.1.3 Vållande till kroppsskada eller sjukdom (3 kap. 8 §)
8 § Den som av oaktsamhet orsakar annan person sådan kroppsskada eller sjukdom som inte är ringa, döms för vållande till kroppsskada eller sjukdom till böter eller fängelse i högst sex månader.
Är brottet grovt, döms till fängelse i högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas
1. om gärningen har innefattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag, eller 2. om gärningsmannen, när det krävts särskild uppmärksamhet eller skicklighet, har varit påverkad av alkohol eller något annat medel eller annars gjort sig skyldig till en försummelse av allvarligt slag.
Paragrafen om vållande till kroppsskada eller sjukdom förutsätter inte uppsåt. Den kan därför bli tillämplig när ansvar inte kan utkrävas för misshandel på grund av att gärningsmannen saknat uppsåt att orsaka skadan eller sjukdomen.
Bestämmelsen kan tänkas bli tillämplig även vid medicinskt påvisbart psykiskt lidande. I vissa fall kan brott enligt bestämmelsen ske även genom underlåtenhet.
13.1.4 Framkallande av fara för annan (3 kap. 9 §)
9 § Utsätter någon av grov oaktsamhet annan för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom, dömes för framkallande av fara för annan till böter eller fängelse i högst två år.
Bestämmelsen om framkallande av fara för annan förutsätter inte att någon konkret skada har inträffat eller ens åsyftats. Uppsåt krävs inte heller, utan det är tillräckligt med grov oaktsamhet.
Bestämmelsen tillämpades i hovrättsavgörandet RH 1981:107. En kvinna, som uppmärksammat att hennes fyraåriga dotter ätit ett okänt antal tabletter lugnande medicin, uppmanades att omedelbart söka sjukhusvård för flickan. Trots detta söktes vård först efter flera timmar. Det konstaterades då att flickan fått en förgiftning. Hovrätten ansåg att påföljden kunde bestämmas till böter eftersom kvinnan sökt vård för flickan innan tecken på förgiftning uppkom.
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
330
13.1.5 Olaga tvång (4 kap. 4 §)
4 § Den som genom misshandel eller eljest med våld eller genom hot om brottslig gärning tvingar annan att göra, tåla eller underlåta något, dömes för olaga tvång till böter eller fängelse i högst två år. Om någon med sådan verkan övar tvång genom hot att åtala eller angiva annan för brott eller att om annan lämna menligt meddelande, dömes ock för olaga tvång, såframt tvånget är otillbörligt.
Är brott som avses i första stycket grovt, dömes till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen innefattat pinande till bekännelse eller annan tortyr.
Gärningen är inte straffbar om gärningsmannen kan stödja sig på en laga rätt att tillgripa tvång. Har han överskridit gränserna för sin befogenhet i detta avseende kan dock ansvar för olaga tvång komma i fråga.
Som exempel på när lagen ger rätt att tillgripa tvång kan nämnas vårdnadshavares uppsiktsplikt enligt föräldrabalken (6 kap. 2 §). Denna plikt kan ge anledning till ingripanden genom våld mot person, särskilt mot mindre barn. Sådana gärningar är inte brottsliga såvida de inte är att anse som kränkande behandling (Jareborg, Brotten I s. 268).
Olaga tvång kan vara att bli tvingad att ge upplysningar, att bli buren, avklädd, bemålad, överhälld med avfall eller dylikt eller inte endast tillfälligt fasthållen.
13.1.6 Grov fridskränkning (4 kap. 4 a §)
4 a § Den som begår brottsliga gärningar enligt 3, 4 eller 6 kap. mot en närstående eller tidigare närstående person, döms, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla, för grov fridskränkning till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
Har gärningar som anges i första stycket begåtts av en man mot en kvinna som han är eller har varit gift med eller som han bor eller har bott tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden, skall i stället dömas för grov kvinnofridskränkning till samma straff.
Paragrafen om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning infördes i juli 1998 som ett resultat av Kvinnovåldskommissionens översyn av frågor om våld mot kvinnor (SOU 1995:60). Kom-
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
331
missionen hade i sitt slutbetänkande föreslagit flera nykriminaliseringar, bl.a. ett nytt brott som skulle omfatta kränkningar av nära anhöriga kvinnor. Regeringen ansåg emellertid i den proposition som följde på kommissionens förslag att straffbestämmelsen i stället skulle omfatta upprepade straffbara kränkningar av alla närstående personer (prop. 1997/98:55). Regeringen uttalade bl.a. att det finns anledning att bedöma kränkningar av ett minderårigt barn som minst lika allvarliga som kränkningar av vuxna personer (s. 79).
Bakgrunden till de nya brotten är att det kan vara svårt att inom det straffrättsliga regelsystemet tillräckligt beakta det straffvärda i ett upprepat, systematiskt kränkande handlande som i och för sig utgörs av ganska bagatellartade gärningar. Det kan röra sig om exempelvis upprepad lindrig misshandel, ofredande och hemfridsbrott. Det systematiska i förfarandet kan emellertid sammantaget leda till en mycket betydande kränkning av den utsatta personen.
13.1.7 Olaga hot (4 kap. 5 §)
5 § Om någon lyfter vapen mot annan eller eljest hotar med brottslig gärning på sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom, döms för olaga hot till böter eller fängelse i högst ett år.
Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år.
Den särskilda straffskalan för grova fall av olaga hot infördes genom lagändring 1993. I förarbetena till ändringen betonades vikten av att psykiskt våld och sådant vålds effekter beaktas vid straffmätningen (prop. 1992/93:141 s. 30 f. och s. 57 f.).
13.1.8 Ofredande (4 kap. 7 §)
7 § Den som handgripligen antastar eller medelst skottlossning, stenkastning, oljud eller annat hänsynslöst beteende eljest ofredar annan, döms för ofredande till böter eller fängelse i högst ett år.
En rad olika handlingar kan vara att anse som ofredande. Hit hör bl.a. att avsiktligen knuffa, sätta krokben för, spotta på eller rycka eller slita i en annan person, om gärningen inte är att bedöma som misshandel eller försök till misshandel. Ofredande genom hänsyns-
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
332
löst beteende är det fråga om när en handling enligt vanlig värdering kan sägas utgöra en kännbar fridskränkning. Att allvarligt skrämma någon kan exempelvis vara ett hänsynslöst beteende.
Straffmaximum för ofredande höjdes från sex månaders till ett års fängelse 1993. I förarbetena till ändringen anfördes att omfattande och systematiska trakasserier, t.ex. vid mobbning eller annat psykiskt våld, kan utgöra sådana beteenden som är att bedöma som ofredande, och att en gärning som är att bedöma som ofredande kan rymma långvariga hänsynslösa beteenden som har ett straffvärde som i extremfall kan överstiga sex månaders straffmaximum (prop. 1992/93:141 s. 32).
13.1.9 Förolämpning (5 kap. 3 §)
3 § Den som smädar annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom, dömes, om gärningen ej är belagd med straff enligt 1 eller 2 §, för förolämpning till böter.
Är brottet grovt, dömes till böter eller fängelse i högst sex månader.
Med förolämpning menas sådana handlingar som uteslutande är ägnade att såra en annans ärekänsla, hans subjektiva ära. Hit räknas exempelvis tillmälen, kränkande beskyllningar och skymfliga beteenden av olika slag, t.ex. föraktfulla åtbörder eller signaler.
13.2 Bör straffbestämmelserna ändras?
Vår bedömning:
Det finns inte skäl för att utöka kriminaliseringen av barnmisshandel eller för att göra annan ändring i straffbestämmelserna.
Många av de handlingar som omfattas av vår definition av barnmisshandel är straffbara redan enligt gällande bestämmelser. Att många av de straffbestämmelser som står till buds knappt tillämpas i praktiken beror inte primärt på brister i bestämmelserna utan på att brotten ofta utförs i hemmet och att de därför är svåra såväl att upptäcka som att bevisa. Svårigheterna för rättsväsendet att upptäcka barnmisshandel är inte i första hand ett straffrättsligt problem. Vad som behövs är i stället kompetens, utbildning och
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
333
rutiner hos de yrkesverksamma som finns i barnens vardag kring bl.a. anmälningsskyldigheten. Det framstår däremot inte som ändamålsenligt att utöka kriminaliseringen av barnmisshandel.
13.2.1 Många former av barnmisshandel är straffbara
De möjligheter som i dag finns att döma förövare av barnmisshandel till ansvar för sina handlingar är större än vad man först föreställer sig, i vart fall i teorin. Som framgår av sammanställningen kan många fler brottsrubriceringar än misshandel bli aktuella.
En förälder som utsätter sitt barn för omfattande och systematiska kränkningar i form av trakasserier, hot om våld etc. torde exempelvis ofta omfattas av bestämmelserna om grov fridskränkning. Har kränkningarna inte varit så frekventa kan gärningen eller gärningarna i stället bedömas som olaga hot, ofredande eller något annat brott. Straffbestämmelserna gör det också i vissa fall möjligt att ingripa mot vårdnadshavare som utsätter sina barn för exempelvis sådan försummelse eller exposition som leder till att barnet drabbas av någon sjukdom eller skadat sig.
Brott mot barn är svåra att utreda
I praktiken kan det ändå vara mycket svårt att döma en förövare av barnmisshandel till ansvar för brott. Detta beror inte minst på att det är förenat med stora svårigheter att bevisa att brott har begåtts.
Barnmisshandeln äger i det stora flertalet fall rum inom familjens slutna krets och möjligheterna till insyn för andra är därför begränsade. Såväl barnet som övriga familjemedlemmar väljer av lojalitet mot förövaren att ingenting berätta. Många straffbelagda gärningar, t.ex. många kränkningar som är att bedöma som ofredande, lämnar heller inga synliga spår.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har i en studie 1999, ”Handläggningstider vid polisanmäld barnmisshandel”, konstaterat att endast en liten del av polisanmälda fall av misshandel och grov misshandel av barn leder till att en gärningsman kan bindas till brottet. I studien ingick polisanmälningar där offret var ett barn under 15 år och gärningsmannen över 20 år och dessutom bekant med offret. BRÅ kom fram till att knappt en tredjedel (29 procent) av anmälningarna under 1996 och 1997 ledde till att gärnings-
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
334
mannen kunde sägas vara bunden till brottet, dvs. att ärendet ledde till åtal, att strafföreläggande utfärdades och godkändes eller att beslut om åtalsunderlåtelse meddelades.
I domstolsstatistiken skiljer man inte på sådan misshandel som riktar sig mot barn och sådan som riktar sig mot vuxna. Det har därför inte varit möjligt att få fram uppgifter som visar hur vanligt det är att fall som leder till åtal också leder till en fällande dom.
Det finns ingen brottsstatistik som visar hur vanligt det är att andra brottsrubriceringar än misshandel eller grov misshandel förekommer vid handlingar som är att anse som barnmisshandel. Enligt uppgifter vi fått från bl.a. poliser som arbetar med utredningar om brott mot barn är det dock ytterst ovanligt att andra former av barnmisshandel än fysisk sådan polisanmäls.
Det pågår ett projekt inom rättsväsendet kring kodning av brott, ”En ny struktur för kodning av brott”. Man ser bland annat över möjligheterna att komplettera statistiken inom kriminalvård och domstolar med uppgifter om brottsoffrets kön och ålder samt relationen mellan offer och förövare.
13.2.2 Bör kriminaliseringen utvidgas?
De vanligaste formerna av barnmisshandel där samhället som regel saknar möjlighet att döma gärningsmannen till straff enligt brottsbalken är dels kränkningar och andra lindrigare former av psykisk misshandel, dels försummelse att tillgodose barns behov. Det är främst inom dessa båda områden som en nykriminalisering skulle kunna övervägas.
Kränkningar och andra lindrigare former av psykisk misshandel
Frågan om hur psykiskt våld bör regleras straffrättsligt har diskuterats i olika lagstiftningsärenden.
Regeringen har behandlat frågan bland annat i proposition 1992/93:141 om ändring i brottsbalken m.m. En av frågorna var där att se över möjligheterna att genom en tydligare straffrättslig reglering öka skyddet för människor som utsätts för psykiskt våld. Vad som främst diskuterades var visserligen trakasserier och mobbning mellan vuxna, men de flesta av regeringens uttalanden är så generellt hållna att de även omfattar andra former av psykiskt våld. Regeringen konstaterade att psykiskt våld är ett
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
335
allvarligt problem. Information, utbildning och organisatoriska åtgärder ansågs dock som mer ändamålsenliga än straffrättsliga åtgärder. Vidare menade man att kriminaliseringen som den är utformad i dag väl torde räcka till för att fånga in de straffvärda fallen av psykiskt våld (prop. s. 57 f.).
Frågan om att kriminalisera psykiskt våld behandlades också i samband med att bestämmelserna om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning infördes. Kvinnofridskommissionens förslag (SOU 1995:60) innebar att det nya fridskränkningsbrottet skulle omfatta sådan psykisk misshandel som inte är straffbar i dag. Regeringen delade emellertid inte denna uppfattning. Man menade bl.a. att det finns en uppenbar risk för att en straffbestämmelse som tar sikte på lindrigare psykisk misshandel skulle bli alltför oprecis och omfatta en alltför oöverskådlig krets av gärningar för att kunna godtas (prop. 1997/98:55 s. 78).
Barn är generellt sett mer utsatta och sårbara än vuxna människor. Det finns därför anledning att bedöma psykisk misshandel av barn som ett ännu allvarligare problem än när sådan misshandel riktar sig mot vuxna människor. Även om kränkningar eller liknande av barn kanske ibland kan framstå som mindre allvarliga för sådan behandling ändå med sig risker för att barnets hälsa och utveckling skadas, i vart fall om det är fråga om ett upprepat handlande. Psykisk misshandel av barn kan därför i och för sig framstå som straffvärd. Många av de argument som i andra sammanhang förts fram som skäl mot att ytterligare straffbelägga psykisk misshandel gäller emellertid även i fråga om sådan misshandel som riktar sig mot barn. Eftersom den psykiska misshandel av barn som förövas av vuxna oftast äger rum i hemmet där risken för upptäckt är mycket liten, måste det också bedömas som tveksamt huruvida en utökad kriminalisering verkligen skulle ha någon avskräckande effekt.
Framför allt måste man emellertid ifrågasätta om straffrättsliga åtgärder är en lämplig metod att få vuxna människor att behandla barn med den respekt som de har rätt till (jfr 6 kap. 1 § föräldrabalken). Bättre är att genom utbildning och information höja kunskapsnivån hos föräldrar och andra vuxna om den psykiska misshandeln och dess skadeverkningar. Redan i dag finns en förhållandevis hög medvetenhet om dessa frågor hos många av de yrkesverksamma som finns i barnens vardag. De senaste åren har frivilligorganisationerna, Barnombudsmannen, Statens skolverk m.fl. arbetat aktivt med att sprida information och kunskap om
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
336
barnkonventionen. Fortfarande pågår ett omfattande arbete med att genomföra barnkonventionen på olika nivåer i samhället (jfr prop. 1997/98:182). Frågor som exempelvis rör barns och ungdomars levnadsförhållanden och vuxnas attityder och förhållningssätt har därmed fått stor uppmärksamhet. Arbetet kring barnkonventionen har säkerligen bidragit till den ökade medvetenheten även om barn som far psykiskt illa.
Frågor som rör barns och ungdomars psykiska hälsa har också uppmärksammats i den allmänna debatten och i olika utredningar, uppsatser etc. under senare år.
Utvecklingen går fortfarande mot att allt fler människor får en större kunskap om den psykiska misshandeln och dess konsekvenser. Det finns därför skäl att tro att toleransen mot sådan misshandel kommer att successivt avta.
Några lagstiftningsåtgärder eller andra särskilda åtgärder framstår därför inte som motiverade för närvarande.
Försummelse att tillgodose barns behov
Bestämmelser om vårdnad av barn finns i föräldrabalken. Där sägs bland annat att den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och för att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran tillgodoses (6 kap.1 och 2 §§föräldrabalken). Vårdnadshavaren svarar också för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter.
Emellanåt framförs uppfattningen att vårdnadshavares försummelse att tillgodose sina barns grundläggande behov bör straffbeläggas. Man syftar på exempelvis försummelse i fråga om hygien, mat och kläder men även psykisk försummelse, t.ex. underlåtenhet att tillgodose barnets behov av uppmärksamhet och kontakt.
Vi delar inte uppfattningen att försummelse bör kriminaliseras. De argument som tidigare förts fram mot att straffbelägga lindrigare former av psykisk misshandel gäller även i detta sammanhang. Det måste också beaktas att de vårdnadshavare som försummar sina barn så pass grovt att en kriminalisering skulle kunna övervägas sällan gör det avsiktligt. Ofta har vårdnadshavaren på grund av psykiska eller andra egna problem inte förmåga att leva upp till de krav som föräldrarollen ställer. Andra åtgärder, såsom
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
337
att stötta vårdnadshavaren i föräldraskapet, framstår därför som mer ändamålsenliga än straffrättsliga sanktioner.
Som regel torde det inte heller ligga i barnets intresse att den vårdnadshavare som gör sig skyldig till försummelse döms till ansvar för brott.
13.2.3 Bör misshandel som riktar sig mot barn särregleras?
Misshandel som riktar sig mot barn måste generellt sett anses som ett allvarligt brott. I rättspraxis har sådant brott också bedömts som grov misshandel när barnet varit litet och gärningsmannen en vuxen person (se avsnitt 13.1.2). Praxis inom området är emellertid alltför sparsam för att tillåta några mer omfattande slutsatser. Uppfattningen att misshandel av barn bör bedömas som grov kommer inte heller till klart uttryck i brottsbalkens bestämmelser.
Vi har övervägt att föreslå en bestämmelse av innebörd att misshandel av barn skall bedömas som grov misshandel. En sådan uttrycklig bestämmelse skulle sannolikt ha ett pedagogiskt värde. Den skulle tydligt visa att lagstiftaren ser allvarligt på sådan brottslighet. Vidare skulle en sådan bestämmelse bidra till att göra misshandeln av barn – som ofta sker inom familjens slutna krets – till ett mer synligt problem. Kanske den också skulle kunna föra med sig en ökad kunskap om barns utsatthet, framför allt inom rättsväsendet.
Det finns emellertid också skäl som talar mot en sådan reglering. Barnmisshandel är inte alltid att bedöma som just misshandel. Av sammanställningen ovan framgår att även andra brottsrubriceringar än misshandel kan bli aktuella, t.ex. olaga hot, ofredande och förolämpning. Även om misshandel är det brott som mest frekvent handläggs inom rättsväsendet skulle det framstå som principiellt felaktigt att föra in särskilda bestämmelser om misshandel av barn men inte om andra brott som riktar sig mot barn. Bara för att misshandel är det vanligast förekommande brottet inom rättsväsendet kan man inte utan vidare utgå ifrån att andra brott inte förekommer. Sannolikt begås sådana brott ganska ofta men de kommer inte till polisens kännedom. Vi bedömer att en särbestämmelse om just misshandel av barn skulle medföra en olämplig och principiellt felaktig fokusering på brottet misshandel. Annan brottslighet mot barn behöver uppmärksammas i lika stor utsträckning.
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
338
Straffbestämmelserna i brottsbalken gäller i princip lika för alla men de straffskalor som gäller för varje brott gör det möjligt att bestämma straffet med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall. Lagstiftaren har valt att samla alla omständigheter som skall beaktas i försvårande eller förmildrande riktning när straffet för ett brott bestäms i ett särskilt kapitel i brottsbalken, 29 kap.
Vår uppfattning är att det generellt sett måste bedömas som försvårande att brott riktar sig mot barn. Denna uppfattning bör komma till uttryck i 29 kap. brottsbalken. Förslag till komplettering av bestämmelserna i detta kapitel lämnas nedan.
13.3 Straffvärdet av brott som drabbar barn
Vårt förslag:
En särskild straffskärpningsgrund införs i 29 kap. 2 § brottsbalken för sådana fall där brottet inneburit att ett barn kränkts av en närstående eller tidigare närstående person.
Att brott riktar sig mot barn är något som redan i dag skall beaktas som försvårande vid bedömningen av brottets straffvärde, även om detta inte sägs uttryckligen i lagtexten. Vi anser emellertid att omständigheterna kring brott mot barn ofta måste anses som dubbelt försvårande, nämligen då brottet riktat sig mot eller på annat sätt inneburit en kränkning av ett barn som står förövaren nära. Vi föreslår därför att dessa fall får en särskild reglering i 29 kap. 2 § brottsbalken.
13.3.1 Hur bestäms straffet för brott?
Bestämmelser om straffmätning, dvs. hur straffet för brott skall bestämmas inom den ram som straffskalan ger, finns i 29 kap. brottsbalken.
Den grundläggande bestämmelsen finns i 29 kap. 1 § brottsbalken. Där sägs att straffet, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, skall bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid bedömningen av straffvärdet skall särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen har inne-
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
339
burit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han haft.
Exempel på omständigheter som verkar i försvårande riktning vid bedömningen av straffvärdet räknas upp i sju olika punkter i 29 kap. 2 §. Här nämns bl.a. om den tilltalade visat särskild hänsynslöshet (punkt 2), om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller särskilda svårigheter att värja sig (punkt 3) och om den tilltalade grovt utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende (punkt 4).
Uppräkningen i 29 kap. 2 § är endast exemplifierande och domstolen kan därför beakta även andra omständigheter än de som nämns i paragrafen. Avsikten är emellertid att uppräkningen skall inrymma de vanligaste och mest betydelsefulla omständigheterna (prop. 1987/88:120 s. 81).
13.3.2 Brott som drabbar närstående barn
Bestämmelsen i 29 kap. 2 § punkt 3 tar enligt förarbetena sikte på bl.a. brott som förövats mot barn, handikappade eller äldre (prop. 1987/88:120 s. 83). Det skall således bedömas som försvårande vid bedömningen av brottets straffvärde att offret är ett barn. Denna uppfattning kommer till klart uttryck även i praxis (se särskilt NJA 2000 s. 612). Lagtexten gör det därför i och för sig möjligt att ta hänsyn till barns generellt sett utsatta ställning. Pedagogiskt sett är det emellertid en brist att ordet barn inte förekommer någonstans i texten. Den som inte är insatt i bestämmelserna kan således inte läsa sig till att det är särskilt allvarligt att exempelvis misshandla ett barn.
I många fall måste emellertid omständigheterna vid misshandel eller liknande brott mot barn bedömas som särskilt försvårande. Vi tänker här först och främst på de fall där brottet förövats mot ett barn som är närstående till den tilltalade. I de flesta fall av barnmisshandel – i betydelsen vuxnas misshandel av barn – är det just en förälder eller styvförälder som är förövare (se t.ex. BRÅrapport 2000:15 angående misshandel av barn upp till 6 år). Omständigheterna vid ett sådant brott är inte försvårande endast på grund av att brottet förövats mot ett barn i skyddslös ställning utan dessutom på grund av att brottet innebär att ett barn berövas sin trygghet. För det barn som utsatts för misshandel eller liknande av en förälder är hemmet inte längre den trygga och skyddade plats
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
340
det borde vara och den förälder som förövat brottet är inte längre en person att känna tillit till. Sådana brott för dessutom ofta med sig svåra och långvariga personliga skadeverkningar.
Barn som bevittnar våld i sina familjer befinner sig i en liknande situation. Även dessa barn berövas ofta sin trygghet. Som särskilt försvårande bör därför även beaktas den omständigheten att brottet förövats i närvaro av ett närstående barn. Frågor som rör våld mot kvinnor har varit föremål för utredningar, forskning och debatt under flera decennier men situationen för barnen i dessa familjer har börjat uppmärksammas först under senare år. Numera vet vi genom forskning m.m. att barn som ser eller hör hur pappa misshandlar mamma, vilket är den vanligaste situationen, påverkas starkt av upplevelsen (se t.ex. K. Weinehall 1997, A. Arnell och I. Ekbom 1999, samt S. Janson och K. Almqvist i Läkartidningen nr 38, 2000). Även dessa barn berövas sin trygghet och många av dem lever med en stark ångest.
Trygghetsaspekten bör komma till klart uttryck i lagtexten. Vi föreslår att 29 kap. 2 § kompletteras med en ny punkt enligt vilken det skall beaktas som försvårande att brottet inneburit att ett barn kränkts av en närstående eller tidigare närstående person. Den föreslagna lydelsen innebär en klar markering från samhällets sida att familjerelaterad misshandel av barn och liknande brott inte kan accepteras. Den föreslagna lydelsen kan också bidra till en ökad kunskap om sådan brottslighet och om samhällets inställning till denna.
Bestämmelsen bör främst vara tillämplig vid våldsbrott. Det ingår inte i vårt uppdrag att bedöma om och i så fall vid vilken annan brottslighet bestämmelsen kan tänkas bli tillämplig.
13.3.3 Utredningens betydelse
De straffskalor som gäller för olika brott i förening med bestämmelserna i 29 kap. brottsbalken gör det ofta möjligt att döma förövare av misshandel av barn till långa fängelsestraff, särskilt med beaktande av att sådana brott ofta bedöms som grov misshandel. Vilket straff som skall dömas ut är emellertid inte bara beroende av innehållet i lagbestämmelserna. Domstolen är också beroende av innehållet i den utredning som åklagaren åberopat.
När det gäller brott som riktar sig mot barn är det särskilt viktigt att åklagaren vinnlägger sig om att lyfta fram de omständig-
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
341
heter som han eller hon anser är särskilt försvårande. Här är polisens och åklagarens kompetens av största betydelse. Såväl polis som åklagare men även domstolens ledamöter behöver kunskaper om brott som riktar sig mot barn och om sådana brotts skadeverkningar, om barns utveckling och språk i olika åldrar, om förhör med barn etc.
Utredningen till domstolen bör exempelvis visa om ett övergrepp utgjort led i en upprepad kränkning av det angripna barnets integritet och om det varit fråga om ett utdraget eller på annat sätt omfattande övergrepp (se NJA 2000 s. 612). Viktigt när det gäller brott mot barn är också att det finns utredning om barnets relation till förövaren och om brottets psykiska skadeverkningar. Och om ett brott förövats med ett barn som åskådare eller åhörare är det angeläget att detta framgår av utredningen.
Även ur ett barnperspektiv är en utredning byggd på kunskap betydelsefull, inte minst för att vuxentilliten är mycket viktig för de barn som blivit utsatta för övergrepp. Utredningen kan också vara till god hjälp när ställning skall tas till om misstankarna motiverar åtgärder till skydd och hjälp för barnet.
Kompetens om barn måste finnas inom hela rättskedjan. I vårt delbetänkande (SOU 2000:42), som behandlar polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder, har vi lämnat förslag till åtgärder som syftar till att höja kompetensen hos polis och åklagare. Sexualbrottskommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 2001:14) föreslagit vissa fortbildningsinsatser även för personal inom domstolsväsendet.
Något som sällan berörs är strafflängdens betydelse för gärningsmannens rehabilitering. Det är i dag inte särskilt vanligt att förövare av barnmisshandel erbjuds någon form av behandling som särskilt tar sikte på brottstypen under anstaltsvistelsen. Särskilda behandlingsprogram förekommer dock på någon anstalt. Att en förövare är i behov av rehabilitering är i och för sig inte ett skäl för att döma till ett långt fängelsestraff. Ett långt fängelsestraff kan dock utgöra en förutsättning för att rehabilitering skall framstå som meningsfull.
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
342
13.4 Åtal för brott
Våra förslag:
Brott som enligt 3 kap. 12 § brottsbalken får åtalas endast om målsäganden anger brottet till åtal, skall få åtalas utan sådan angivelse om brottet riktar sig mot ett barn som är närstående till gärningsmannen.
Brott enligt 5 kap.1–3 §§brottsbalken som riktar sig mot barn som är närstående till gärningsmannen läggs under allmänt åtal.
Brott skall i båda fallen få åtalas av åklagare om åtal är påkallat ur allmän synpunkt.
Bestämmelsen i 14 kap. 2 § femte stycket andra meningen sekretesslagen (1980:100) ändras på så sätt att det blir möjligt att lämna uppgift till åklagarmyndighet eller polismyndighet om misstanke om brott enligt 5 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt 18 år.
Åklagaren är skyldig att väcka åtal för de flesta brott. Ett fåtal brott kräver emellertid angivelse från målsäganden eller får åtalas endast av målsäganden själv. Om brottet i ett sådant fall riktar sig mot ett omyndigt barn är det barnets vårdnadshavare – samma vårdnadshavare som kan vara förövare eller ha anledning att skydda förövaren – som skall ange brottet eller väcka åtal. Vi anser att dessa åtalsbestämmelser bör ändras så att barn som är brottsoffer ges en starkare ställning i åtalshänseende. Sådana brott som riktar sig mot barn som är närstående till gärningsmannen bör aldrig kräva angivelse för att få åtalas av åklagare och bör inte heller ligga under enskilt åtal.
13.4.1 Gällande bestämmelser
Domstolen kan inte – utom under mycket speciella omständigheter – ta upp frågor om ansvar för brott på eget initiativ. Som regel är det i stället åklagaren som väcker åtal hos domstolen med yrkande om att den tilltalade skall fällas till ansvar för en viss gärning.
De flesta brott ligger numera under allmänt åtal, vilket innebär att åklagaren har såväl en rätt som en skyldighet att väcka åtal. Detta förutsätter dock att han eller hon på objektiva grunder
SOU 2001:72 Barnmisshandel i straffrätten
343
bedömer att ett åtal kan leda till en fällande dom. Målsäganden har rätt att väcka åtal först sedan åklagaren tagit ställning till åtalsfrågan och beslutat att åtal inte skall väckas.
Alla brott hör under allmänt åtal, om de inte uttryckligen är undantagna därifrån (20 kap. 3 § rättegångsbalken).
Vissa brott ligger under allmänt åtal, men åklagarens rätt och plikt att åtala är inskränkt. Det enda brott som omfattas av en sådan åtalsbestämmelse och som nu är av intresse är brottet vållande till kroppsskada eller sjukdom. Sådant brott får enligt 3 kap. 12 § brottsbalken åtalas av åklagare, om brottet inte är grovt, endast om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är påkallat ur allmän synpunkt.
Vissa brott slutligen är målsägandebrott, vilket innebär att målsäganden har exklusiv talerätt. Hit räknas i princip ärekränkningsbrotten i 5 kap. brottsbalken. Även åtalsbestämmelsen som gäller dessa brott är av intresse ur ett barnperspektiv.
13.4.2 Åtal vid brott mot närstående barn
Barn som utsätts för brott där åklagaren har en oinskränkt åtalsplikt har samma ställning som vuxna som utsätts såtillvida att åklagaren är skyldig att väcka åtal, oavsett vad målsäganden anser om detta.
Situationen är en annan när det gäller omyndiga barn som utsätts för brott som rör barnets person och som kräver att målsäganden antingen anger brottet till åtal eller själv väcker åtal. I dessa fall är barnet nämligen beroende av att dess vårdnadshavare agerar i åtalsfrågan (20 kap. 14 § rättegångsbalken).
Detta kan inte anses som en tillfredsställande ordning. Det är känt att det ofta är just barns vårdnadshavare eller någon som står vårdnadshavaren nära som är förövare av barnmisshandel. Det ligger därmed i sakens natur att samma vårdnadshavare kan sakna anledning att medverka till att åtal väcks. Åtalsbestämmelserna innebär att barn som utsatts för ett brott som kräver angivelse eller enskilt åtal ofta saknar möjlighet att få upprättelse för de kränkningar som brottet inneburit.
Det kan här också nämnas att den som förordnas till särskild företrädare för ett barn enligt lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn inte får väcka åtal.
Vi anser därför att 3 kap. 12 § brottsbalken bör ändras på så sätt att det anges att brott som riktar sig mot barn som är närstående
Barnmisshandel i straffrätten SOU 2001:72
344
till gärningsmannen får åtalas av åklagare även om målsäganden inte anger brottet till åtal. Vidare anser vi att åklagare bör ges möjlighet att åtala brott enligt 5 kap.1–3 §§brottsbalken som riktar sig mot barn som är närstående till gärningsmannen.
Åklagare bör i båda dessa fall få väcka åtal om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Detta innebär att bedömningen får ske med hänsyn såväl till brottets art och straffets syfte som till omständigheterna när brottet begicks (prop. 1962:10, del C, s. 153). Det har också betonats att sociala hänsyn, exempelvis till målsäganden, bör tas. Förarbetena innehåller inte några överväganden som särskilt rör åtalsfrågan vid brott där målsäganden är ett barn.
Sådan brottslighet som riktar sig mot barn som är närstående till gärningsmannen måste ofta bedömas som allvarlig. Det barn som är offer för ett sådant brott befinner sig nämligen – bl.a. på grund av relationen till gärningsmannen – i en särskilt utsatt ställning. Vi anser därför att det som regel bör anses påkallat ur allmän synpunkt att åtal för sådana brott väcks. Samtidigt kan situationer uppkomma där det av hänsyn till barnets bästa är olämpligt att åtal väcks. I dessa fall bör åklagaren avstå från att väcka åtal.
Det sagda bör gälla även vid sådana brott som enligt 4 kap. 11 § brottsbalken får åtalas av åklagare om åtal är påkallat ur allmän synpunkt och som riktar sig mot barn.
13.4.3 Anmälan till åklagar- eller polismyndighet om brott mot barn
I sekretesslagen finns bestämmelser som gör det möjligt för bl.a. myndigheterna inom socialtjänsten att lämna uppgift till åklagareller polismyndighet om brott mot den som inte har fyllt 18 år. Sådan uppgift får – trots den sekretess som annars gäller – lämnas vid misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken (14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen).
Vårt förslag till ändring i 5 kap. brottsbalken innebär att åklagare ges möjlighet att väcka åtal för vissa brott som i dag i princip ligger under enskilt åtal. För att denna ändring skall framstå som meningsfull bör möjligheten att göra anmälan till åklagar- eller polismyndighet utvidgas. Vi föreslår att bestämmelsen i 14 kap. 2 § femte stycket andra meningen sekretesslagen ändras på så sätt att sådan anmälan skall få ske även när uppgift angår misstanke om brott enligt 5 kap. brottsbalken.
345
14 Utredningar vid barns död
Sommaren 1990 misshandlades den fyraårige pojken Michael till döds av sin styvfar. Samma sommar dog ytterligare tre små barn till följd av misshandel. Dessa tragedier väckte stor uppmärksamhet och blev inledningen till en diskussion om den sociala barnavården och samhällets ansvar för att skydda utsatta barn. Händelserna ledde till att regeringen gav Socialstyrelsen i uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompetensen och utveckla ett barnperspektiv i det sociala arbetet (Barn i fokus-projektet). Uppdraget pågick mellan 1991 och 1995 och fick stor betydelse för utvecklingen av arbetet med utsatta barn.
Två av fallen – Michael och Ida – blev föremål för Justitieombudsmannens utredningar (JO: s ämbetsberättelse 1992/93 s. 319 och s. 341). Utredningen om Ida innehåller en systematisk genomgång av händelseförloppet och visar att det fanns brister i samtliga myndigheters handläggning av ärendet. Framför allt framgick det klart att det fanns brister i samarbetet och kommunikationen mellan olika befattningshavare. Yttrandet har ofta använts i utbildningssammanhang. Slutligen ledde dödsfallen till en intensiv och viktig diskussion om tjänstemäns kontra politikers ansvar. I det rättsliga efterspelet i Michael-fallet dömdes en avdelningschef inom socialtjänsten för tjänstefel på grund av att anmälningar enligt 71 § socialtjänstlagen (1980:620) (fr.o.m. 1 januari 2002: 14 kap. 1 §) inte hanterats tillräckligt snabbt. Sammanfattningsvis vidtogs således flera åtgärder för att utreda händelserna, definiera olika myndigheters ansvar och för att utveckla barnavårdsarbetet. Samhället använde sig därmed av de tragiska dödsfallen för att öka kunskapen och förbättra arbetet med barnmisshandelsärenden.
Utredningar vid barns död SOU 2001:72
346
14.1 Forskning och statistik om mord, dråp och misshandel med dödlig utgång
En särskild studie av dödligt våld har gjorts av kriminologen Mikael Rying. (Dödligt våld i Sverige 1990–1996.) Han har undersökt samtliga till Rikspolisstyrelsen rapporterade fall av mord, dråp, misshandel med dödlig utgång och barnadråp under perioden 1990–1996. Under denna period blev 58 barn under 15 år offer för dödligt våld. Det motsvarar i genomsnitt åtta barn per år. I åldersgruppen 15–19 år blev 28 personer dödade under samma period, vilket motsvarar 4 personer per år. Sammanlagt rör det sig således om cirka 12 barn 0–19 år årligen, men variationerna mellan åren är stora.
Beträffande statistikens tillförlitlighet skriver Rying att det kan finnas en viss risk för mörkertal när det gäller dödligt våld mot små barn. Även forskare i USA och England anser att dödsfall orsakade av våld mot barn är underrapporterade.
Mikael Rying skriver i sin rapport att dödligt våld är en av de minst utforskade brottstyperna i Sverige, trots att det är det grövsta brott som förekommer i vårt samhälle. Våld mot barn utgör inget undantag. Vi konstaterar i rapporten ”Barn och misshandel” att kunskaperna om barnamord och bestående skador efter fysisk misshandel är bristfälliga. (SOU 2001:18)
Förutom Mikael Ryings undersökning har endast en studie gjorts om barn som dött på grund av yttre våld ( L. Somander och L. Rammer: Intra- and extrafamilial child homicide in Sweden 1971–1980.). Undersökningen omfattar 96 barn under 15 år. I 82 fall skedde morden inom familjen och i 58 fall av dessa rörde det sig om så kallade utvidgade självmord. Även i Ryings undersökning var flertalet förövare föräldrar och självmord eller självmordsförsök i samband med brotten var vanliga. Drygt hälften av gärningsmännen (12 kvinnor och 10 män) tog livet av sig. I båda undersökningarna var majoriteten av offren förskolebarn. Den största ålderskategorin var barn under ett år.
SOU 2001:72 Utredningar vid barns död
347
14.2 Två typer av utredningar när barn dött
När ett barn har dött och ett brott misstänks ligga bakom görs alltid en polisutredning och en rättsmedicinsk undersökning. Syftet med den rättsmedicinska undersökningen vid onaturliga eller misstänkt onaturliga dödsfall är att upptäcka, bekräfta eller utesluta brott. I vissa länder har det blivit vanligt att dessa utredningar kompletteras med exempelvis social och psykologisk kunskap. Multiprofessionella team har inrättats för att genomföra dödsorsaksutredningar.
Det har också utvecklats system för att göra ingående analyser av det som hänt. Genom dödsfallsutredningar försöker man få en bild av familjen och av olika myndigheters åtgärder/insatser för att kunna lära sig något för framtiden. Även här har man ett tvärprofessionellt arbetssätt.
De båda typerna av undersökningar skiljer sig åt på några väsentliga punkter. I det första fallet fordras en relativt snabb handläggning medan det andra kan antas fordra ganska lång handläggningstid. I det första fallet behövs utredningen för att ett individuellt fall skall kunna lösas. I det andra är det mer generella frågeställningar som är av intresse. I det första fallet är huvudfrågan av juridisk natur: Har ett brott begåtts eller inte? I det andra fallet är frågan: Vad kan vi lära oss av detta? Om huvudsyftet är att komma fram till dödsorsaken är det naturligt med en knytning till rättsväsendet eller rättsmedicinen medan utredningar i syfte att öka kunskaperna och utveckla arbetet med utsatta barn/barnfamiljer inte bör kopplas till rättsväsendet.
14.3 Målgrupp
Målgruppen i de länder där dödsorsaks- och dödsfallsutredningar görs varierar både inom och mellan länderna.
I USA finns delstater där alla dödsfall hos barn under 18 år undersöks. Den näst största målgruppen utgörs av alla barn som dött plötsligt och oväntat. Här ingår mord/misshandel, olycksfall, plötslig spädbarnsdöd och självmord. Den kan omfatta enbart dödsfall eller både barn som dött och barn som skadats allvarligt men inte fått dödliga skador.
Utredningar vid barns död SOU 2001:72
348
Den kan bestå enbart av fall där det står klart att barnet dött på grund av yttre våld eller både dessa fall och andra, där yttre våld eller allvarlig försummelse misstänks men inte klarlagts. En åldersmässig avgränsning görs ibland. Vissa utreder endast yngre barn upp till 10–12 år. Målgruppen kan avgränsas till barn som utsatts för misshandel/mord/dråp i familjen eller gälla allt våld oavsett gärningsmannens relation till offret.
14.4 Utredningar av dödsorsaker
Vid oklara dödsfall är det inte alltid tillräckligt med en rättsmedicinsk undersökning, utan den kan behöva kompletteras med annan medicinsk samt social och psykologisk expertis. Genom samarbete mellan olika experter breddas underlaget för bedömningen av vad barnet dött av och förutsättningarna för att diagnosen skall bli riktig ökar. En säkrare diagnos innebär att brottsliga handlingar lättare kan både upptäckas och uteslutas.
Det faktum att det kan vara svårt att fastställa dödsorsaken vid plötslig och oväntad död hos barn, har lett till att man i exempelvis USA inrättat dödsorsaksgrupper. Teamen är tvärprofessionellt sammansatta och kompletterar polisens utredningar och de rättsmedicinska undersökningarna. Idag finns 55 dödsorsaksgrupper enbart i Kalifornien. I grupperna ingår normalt företrädare för rättsmedicin, polis, åklagare, socialtjänst och sjukvård (till exempel barnläkare, BVC-sköterska, personal från akutmottagning). När det är befogat inkluderas också företrädare för psykiatrin, räddningstjänsten, kriminalvården, juristkåren etc. Sekretessreglerna har upphävts i dessa grupper så att det är möjligt att utbyta information mellan verksamheterna.
Dödsorsaksgrupperna har bidragit till att det blivit lättare för åklagare att driva mål om barnmisshandel. Utöver att de varit till hjälp i den rättsliga hanteringen, har de bidragit till att överlevande syskon kunnat skyddas, att fakta om orsaker till barns död erhållits och till att arbetet med att förebygga och utreda barnmisshandel utvecklats. Vidare har kunskaper från dödsorsaksgruppernas arbete varit värdefulla i utbildningssammanhang.
Några dödsorsaksgrupper finns inte i Sverige och heller inte i de övriga skandinaviska länderna. I Norge behandlas dock för närvarande ett förslag till ett pilotprojekt ”Bedre undersökelse vid
SOU 2001:72 Utredningar vid barns död
349
plutselig uventede dödsfall i spedbarns- og barnealder” av Socialog Helsedepartementet. I projektet urskiljs tre faser: 1. Kriminaltekniker och rättsmedicinare besöker den plats där barnet dog så snart som möjligt 2. Obduktion 3. Kasuskonferens där rättsmedicinare och kriminaltekniker samt annan relevant medicinsk personal deltar. Huvudansvarig för projektet kommer att vara Rättsmedisinsk institutt vid universitetet i Oslo.
I Sverige görs de rättsmedicinska utredningarna redan på liknande sätt även om arbetssättet inte formaliserats. När brott misstänks i samband med barns död, görs så kallade utvidgade obduktioner och det förekommer ett samarbete med polis, kriminaltekniker, eventuellt inblandade kliniker och ofta även åklagare. Här pågår också en försöksverksamhet med särskilda utredare vid de rättsmedicinska avdelningarna i Umeå, Linköping och Göteborg. Utredarna har medicinsk grundutbildning med en beteendeinriktad profil. Deras främsta uppgift är att inhämta medicinsk och social bakgrundsinformation vid dödsfall, där polisiära och rättsmedicinska utredningar inte kunnat klargöra dödssättet eller dödsorsaken.
14.5 Dödsfallsutredningar
”Child death reviews” görs i England, USA, Kanada och Australien. Till skillnad från de ovan beskrivna utredningarna är syftet med dödsfallsutredningar inte att fastställda dödsorsaken. När dessa utredningar görs är dödsorsaken redan fastställd och det handlar om att utifrån ett helhetsperspektiv försöka förstå vad som hänt och hur det kunde hända. Huvudsyftet är att lära sig något genom att söka urskilja mönster såväl i familjen som i samhället, som kan antas ha varit av betydelse för utgången.
Dödsfallsutredningarna genomförs oftast på lokal nivå av de verksamheter som varit involverade i fallet med stöd av centralt utfärdade riktlinjer. Rapporterna sammanställs och analyseras på regional/nationell nivå. I sammanställningar av engelska dödsfallsutredningar har man bland annat kunnat identifiera gemensamma faktorer i familjerna, i relationerna mellan olika familjemedlemmar och det professionella nätverket samt i interaktionen mellan de professionella. Exempel på faktorer som ofta framstått som förklaringar eller delförklaringar till att riskerna för barnet inte tagits på tillräckligt allvar är:
Utredningar vid barns död SOU 2001:72
350
Sambandet mellan kvinno- och barnmisshandel var inte känt Förändringar i lagstiftning och riktlinjer har skapat osäkerhet och turbulens i organisationerna. Den optimistiska regeln, dvs. att utredaren hoppats på det bästa och övervärderat föräldrarnas omsorgsförmåga och förändringsmöjligheter. Konflikter inom organisationen återspeglades i arbetet med familjen. Vuxenperspektivet och lojaliteten med föräldrarna har dominerat. Rädsla för föräldrarna. Hög arbetsbelastning som lett till psykologisk avtrubbning. Ingen helhetsbild av familjen och inget perspektiv bakåt i tiden. Otillräckliga kunskaper.
I boken ”Beyond blame” (P. Reder et al., 1993) som bygger på 35 dödsfallsutredningar, skriver författarna att den förklaring som oftast återkommer är att kommunikationen mellan myndigheter varit bristfällig. Rapport efter rapport lyfter fram att viktig information inte vidarebefordrades till nya medarbetare och att den inte delades mellan verksamheter som var involverade i ärendet. De professionella arbetade isolerade från varandra och planering och insatser koordinerades inte.
Dödsfallsutredningarna har också givit nya insikter om exempelvis betydelsen av vanvård och försummelse som riskfaktorer och bidragande eller direkt dödsorsak. Utredningarna har vidare givit kunskap om den roll som psykisk sjukdom hos föräldrarna spelat i många av dessa fall. Under senare år har suicid, mobbning och rasism särskilt uppmärksammats.
Dödsfallsutredningar ger information om hur samhällets skyddsnät fungerar för de mest utsatta barnen och utifrån detta kan slutsatser dras om vilka förbättringar som behöver göras. De kan peka på behovet av lagändringar, metodutveckling, forskning och utbildning. Sådana förbättringar kommer i allmänhet inte bara de mest utsatta barnen utan alla barn till godo.
Genom att fokusera de svåraste fallen och genom att systematiskt analysera dem, erhålls kunskap som är användbar även i det allmänna barnavårdsarbetet, exempelvis vad gäller förebyggande insatser, riskbedömningar, sociala, medicinska och psykologiska utredningar samt myndighetssamarbete.
SOU 2001:72 Utredningar vid barns död
351
Dödsfallsutredningar i England
I England har 1 500 dödsfallsutredningar gjorts sedan 1991. Tidigare gjordes de i statlig regi, så kallade public inquiries, men numera görs de på lokal och regional nivå. Det förekommer dock fortfarande att ”public inquiries” görs. Det rör sig då om fall som bedöms vara principiellt intressanta och ha stort allmänt intresse. Riktlinjer för hur dödsfallsutredningar skall göras finns i skriften ”Working Together” (HMSO 1991, reviderad 2000). Enligt dessa riktlinjer skall varje berörd myndighet göra en egen utredning vid dödsfall hos barn, där misshandel eller vanvård är eller misstänks vara dödsorsak. Även självmord skall utredas på samma sätt. Utredningarna sammanställs sedan av ett regionalt organ – Area Child Protection Committee. I vissa fall anlitar ACPC en fristående organisation för att göra utredningarna. Ett 50-tal utredningar har gjorts av The Bridge Child Care Development Service, som är en tvärprofessionell organisation. The Bridge har givit ut detaljerade rekommendationer för dödsfallsutredningar i ”The Management of Part 8 Case Review” (J. Fitzgerald, 2000). The Bridge lägger stor vikt vid den kronologiska genomgången av ärendet och noterar allt i ett översiktsblad som innehåller följande kolumner: datum, tid, separationer/flyttningar/förändringar, andra signifikanta händelser, barnets utveckling/sjukdomar/skador, vad barnet sagt och vad det lett till samt uppgifternas källa. Centralt i the Bridge’s utredningsmodell är akt- och journalgranskningen.
När utredningarna är klara vidarebefordras de till The Department of Health, som vid två tillfällen gjort sammanställningar av dessa rapporter (1982 och 1991). Departementets avsikt är att hädanefter ge ut sammanställningar årligen. Dessutom har forskare gjort sammanställningar. Utöver dessa skrifter har ett stort antal rapporter publicerats kring enskilda dödsfall. De är ofta inte begränsade till redovisningar av enskilda fall, utan innehåller också forskning som är relevant i det aktuella fallet och kunskap som bygger på beprövad erfarenhet. De får därmed en räckvidd bortom de enskilda fallen.
Det normala tillvägagångssättet när en dödsfallsutredning skall göras är att ACPC sammankallar en styr- eller expertgrupp, som går igenom vad som är känt i fallet och vilka de viktiga frågorna synes vara. Expertgruppen (Serious Case Review Panel) består av representanter för olika professioner. Därefter uppmanas varje berörd myndighet att avge en egen skriftlig rapport, som skall vara
Utredningar vid barns död SOU 2001:72
352
färdig inom en månad. Det övergripande syftet med rapporten skall vara att säkra kvaliteten i de insatser som görs för barn och familjer.
När rapporterna kommit in sammanträder styrgruppen igen, går igenom dem och beslutar om de skall kompletteras med exempelvis intervjuer. Om ärendet bedöms vara okomplicerat utses en huvudansvarig inom ACPC att sammanställa en rapport. Om ärendet däremot är svårt och kontroversiellt anlitas en utomstående organisation. Föräldrarna och/eller deras juridiska ombud informeras alltid och får ge sin bild av vad som hänt. De får också ta del av den färdiga rapporten, innan den skickas till Department of Health. Rapporten skall normalt vara färdig inom fyra månader. Den innehåller alltid slutsatser och rekommendationer eller en handlingsplan, som utgår från en analys av de brister i handläggningen som framkommit i utredningen. Syftet med rekommendationerna är att eventuella brister skall rättas till. Det kan handla om allt från att förbättra dokumentationen till att utveckla samarbetet eller höja kompetensen genom fortbildningsinsatser. ACPC gör en uppföljning av hur rekommendationerna implementerats efter sex och 12 månader.
Den kunskap som hämtats ur dödsfallsutredningarna var ett viktigt underlag vid tillkomsten av den senaste engelska barnavårdslagen ”Childrens Act 1989”.
14.6 Våra bedömningar och förslag
Vårt förslag:
Socialstyrelsen ges i uppdrag att utarbeta och under tre år på försök prova ett system för dödsfallsutredningar när barn avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel. Försöket bör därefter utvärderas.
Vi föreslår att ett system med dödsfallsutredningar prövas under en period av tre år. Målgruppen avgränsas till barn under 18 år som dött på grund av mord, dråp eller misshandel, vilket i genomsnitt innebär ca 10–12 utredningar per år. I målgruppen inkluderas därmed inte bara den klassiska barnmisshandeln, dvs. att en förälder misshandlar ett litet barn, utan också våldet mellan ungdomar. Kommitténs uppfattning är att det är viktigt att utreda allt dödligt våld mot barn under 18 år, oavsett vem som varit förövare.
SOU 2001:72 Utredningar vid barns död
353
Om det finns särskilda skäl skall även dödsfall som inte lett till fällande dom kunna bli föremål för en dödsfallsutredning; som exempel kan nämnas fall där barn dödar barn, utvidgade självmord eller där det är klarlagt att barnet har dött av yttre våld men det går inte att bevisa vem som är skyldig,
Enligt vår bedömning bör samhället ta ansvar för att dessa ytterst tragiska fall blir allsidigt belysta och utredda. Det är viktigt att det finns system och rutiner som kan bidra till en långsiktig kunskapsuppbyggnad. Varken forskningen, tillsynsverksamheten eller Justitieombudsmannen tillhandahåller idag ett sådant system.
Det finns flera skäl till att samhället bör ta ett särskilt ansvar i de fall där barn dött på grund av yttre våld. Det rör sig om synnerligen allvarliga brott. Förövarna är i allmänhet föräldrar och offren små barn. De är alltså extremt skyddslösa. Ingen kan ge dem livet tillbaka, men samhället kan i alla fall i efterhand söka klarlägga vad som hänt. Man kan se det som ett moraliskt ansvar gentemot barnet, men även barnets föräldrar, eventuella syskon och släktingar liksom berörda professionella har intresse av att omständigheterna kring barnets död så långt det är möjligt blir klarlagda. Det handlar då inte om att avgöra skuldfrågan, utan om att försöka förklara och förstå det som hänt. En del dödsfallsundersökningar kan fungera som en form av de-briefing både för barnets familj och för de professionella. För föräldrarna kan det vara en hjälp i sorgeprocessen och för att bringa ordning i kaos.
Ett annat skäl till att skapa rutiner kring mord/dödsmisshandel av barn är att problemet därmed inte helt kan glömmas bort. Det finns en tendens både hos enskilda människor och i samhället som helhet att inte vilja vidkännas problemet barnmisshandel. Det är svårt och smärtsamt och en mänsklig reaktion är att förtränga det. Att det förhåller sig så framgår bland annat av de intervjuer som kommittén gjort i fem kommuner beträffande samarbete kring barnmisshandel. Att forskningen på området har så liten omfattning är också ett tecken på detta liksom att behandlingsmetoder, stöd- och hjälpinsatser är dåligt utvecklade.
Dödsfallsutredningarnas främsta syfte är att öka kunskaperna om våld mot barn så att riskfamiljer kan identifieras och så att förebyggande åtgärder, utredningar, insatser och samarbete kan förbättras.
Utredningar vid barns död SOU 2001:72
354
14.6.1 En modell för dödsfallsutredningar i Sverige
Med den inriktning som dödsfallsutredningarna föreslås få och med det uttalade syftet att höja kvaliteten i arbetet med barn som utsätts för våld, anser kommittén att Socialstyrelsen är den myndighet som bör få huvudansvaret för dödsfallsutredningarna under försöksperioden på tre år. Utredningarna skulle kunna ingå som en del i tillsynsarbetet. I de fall ärendet berör områden, över vilka Socialstyrelsen inte har tillsyn, bör Socialstyrelsen samarbeta med berörd tillsynsmyndighet.
Eftersom utredningarna berör både hälso- och sjukvården och socialtjänsten bör den nationella tillsynsenheten inom socialtjänsten och den medicinska tillsynen ta ett gemensamt ansvar för utredningarna. När det gäller den sociala tillsynen bör utredningarna som regel göras i nära samarbete med länsstyrelserna. När det gäller socialtjänsten kan uppgiften sägas ligga väl i linje med Socialstyrelsens arbete med att utveckla en kunskapsbaserad socialtjänst.
Eftersom antalet fall av mord/dödsmisshandel är få i Sverige är det inte rationellt att sprida ut ansvaret för utredningarna på regional nivå. För att fungerande rutiner skall kunna utvecklas och tillräcklig kompetens uppnås för denna arbetsuppgift föreslås därför att Socialstyrelsen får det totala ansvaret för utredningarna under försöksperioden. Då uppgiften förutsätter mycket goda kunskaper både vad gäller vetenskap och beprövad erfarenhet inom en rad olika områden, föreslås att Socialstyrelsen utser en särskilt expertgrupp rörande dödsfallsutredningar. När ett barn dött på grund av yttre våld uppstår starka känslor av sorg, ilska och skuld hos såväl familjen och dess nätverk som de professionella. Därför måste dödsfallsutredningarna genomföras på ett mycket professionellt sätt av oberoende och för uppgiften väl kvalificerade personer. Genom att lägga ansvaret på en expertgrupp vill kommittén understryka vikten av objektivitet, neutralitet och hög kvalitet i utredningsarbetet.
Expertgruppen föreslås få en kärna bestående av företrädare för verksamheter och professioner, förslagsvis Socialstyrelsen, länsstyrelser, rättsmedicin, polis, socialtjänstens individ- och familjeomsorg, förskola, skola, barnläkare, barnpsykiater, barnpsykolog, BVC-sköterska och jurist. Beroende på ärendets art kan gruppen behöva tillföras kunskap även från andra områden, exempelvis från
SOU 2001:72 Utredningar vid barns död
355
missbruksvården, vuxenpsykiatrin, kriminalvården och från verksamheter med ansvar för flykting- och integrationsfrågor.
Utredningarna kan komma att få olika omfattning beroende på ärendets karaktär. I vissa fall kommer de att vara komplicerade och ha berört en rad olika myndigheter under lång tid. I andra fall har det inte funnits några tecken på att barnet varit i fara och ingen anledning till kontakt med myndigheter.
För att ett ärende skall kunna aktualiseras för utredning, måste Socialstyrelsen få information om mord/dråp på barn 0–18 år. Anmälningar om sådana fall kan lämpligen göras av Rättsmedicinalverket.
Socialstyrelsens uppgifter föreslås bli:
att inhämta information om ärendet genom att ta reda på vem som har kunskap om familjen och var de varit aktuella. Det kan gälla mödra- och barnhälsovård, förskola, skola, socialtjänst, barn- och ungdomspsykiatri, vuxenpsykiatri, missbruksvård, vårdcentral, sjukhusens olika barnmottagningar/kliniker, rättsmedicin samt polis. att inhämta skriftliga redovisningar från aktuella verksamheter och att eventuellt komplettera med skriftlig eller muntlig information. att kalla berörda handläggare och/eller deras närmsta chefer till ett möte. Överläggningens huvudsyfte skall vara att försöka komma fram till konsensus vad gäller fallbeskrivningen, slutsatser och eventuella rekommendationer till förändringar i lagstiftning, rutiner och arbetssätt. att sammanställa all information i ärendet, göra en analys och dra slutsatser utifrån materialet. att utarbeta rutiner för utredningarna. att efter den treåriga försöksperioden sammanställa samtliga rapporter, dra slutsatser och utfärda rekommendationer utifrån materialet.
Flertalet punkter kan delegeras till expertgruppen som bör ha tillgång till en kvalificerad sekreterare/utredare.
I flertalet kommuner finns samverkansgrupper kring barnmisshandel och sexuella övergrepp. De skulle eventuellt kunna utnyttjas i detta sammanhang. En annan möjlighet är att inkludera dödsfallsutredningarna i den strategi, som kommittén, i kapitlet om Samverkan, föreslår skall utformas för det nationella och lokala samarbetet.
Utredningar vid barns död SOU 2001:72
356
I den rapport som skall lämnas till regeringen efter försöksverksamhetens slut skall en bedömning av huvudmannaskapsfrågan beträffande utredningarna göras. Bland annat skall expertgruppen överväga om utredningarna fortsättningsvis bör göras av någon helt fristående myndighet.
14.6.2 Sekretessfrågor
Syftet med dödsfallsutredningar är att en helhetsbild skall erhållas. Det förutsätter ett tvärprofessionellt arbetssätt och att information kan utbytas fritt bland de personer som arbetar med utredningen. Nuvarande sekretesslagstiftning kan härvidlag utgöra ett hinder. Kommittén förutsätter att denna fråga kan lösas, i det fall beslut fattas om att utredningar vid barns död skall genomföras.
357
15 Kriminalvårdens rehabilitering av förövare
Våra förslag:
Kriminalvårdsstyrelsen ges i uppdrag att identifiera och uppmärksamma dömda för våld mot barn samt utarbeta ett handlingsprogram som tar sikte på denna grupps behov.
Kriminalvårdsstyrelsen ges i uppdrag att ansvara för nödvändig kompetensutveckling för personal beträffande barnmisshandel.
Kriminalvårdsstyrelsen ges i uppdrag att se över möjligheten att utnyttja befintlig platsplanerarorganisation för placering av dömda för våld mot barn i existerande program Våld och sexuella övergrepp mot partner.
Barnperspektivet har under senare år kommit alltmer i fokus även inom kriminalvården vars huvuduppdrag är att verkställa kriminalvårdspåföljder inom verksamhetsgrenarna frivård, anstalt och häkte. Rättsväsendet har viktiga uppgifter när det gäller att komma tillrätta med barnmisshandel och i de fall förövare döms har kriminalvården en viktig rehabiliterande roll.
Kriminalvården har gjort oss uppmärksamma på strafflängdens betydelse för gärningsmannens rehabilitering. Det är i dag inte särskilt vanligt att förövare av barnmisshandel erbjuds någon form av behandling under anstaltsvistelsen. Olika behandlingsprogram för sexuellt våld mot närstående förekommer dock på några anstalter. Att en förövare är i behov av rehabilitering är i och för sig inte ett skäl för att döma till ett längre fängelsestraff. Men ett sådant straff kan dock utgöra en förutsättning för att rehabilitering skall framstå som meningsfull om inte andra former finns inom vilka rehabiliteringen kan slutföras.
Kriminalvårdens rehabilitering av förövare SOU 2001:72
358
15.1 Stöd i föräldraskapet
Kriminalvården har utvecklat en föräldrautbildning, som erbjuds alla klienter som är föräldrar; studiecirkeln ”Stöd i föräldraskapet”. Under år 2001 kommer merparten av kriminalvårdens anstalter att kunna erbjuda de intagna att delta i nämnda studiecirkel. Innehållet fokuserar på barns utveckling och behov i olika åldrar och hur relationen till barn kan bibehållas under fängelsetiden. I materialet saknas idag specifika delar rörande konsekvenser av utsatthet. Möjligheten att tillskapa ett sådant avsnitt kommer enligt uppgift från Kriminalvårdsstyrelsen att övervägas. De hittills genomförda studiecirklarna har värderats högt av klientgruppen. Genomförandet av föräldrautbildningen ses av Kriminalvårdsstyrelsen som en av de viktigaste förebyggande insatserna, som kan göras på bredden inom kriminalvården.
15.2 Nationellt program Våld i Nära Relation
Sedan år 1997 arbetar kriminalvården på ett mera strukturerat och systematiskt sätt med att tillskapa Nationella Program som riktar sig mot de dömdas problematik. Kraven som ställs på de Nationella Programmen är bland annat att de skall ha vetenskaplig grund, vara möjliga att utvärdera samt uppfylla vissa fastställda kriterier.
Under 1998 fick Kriminalvårdsstyrelsen av regeringen i uppdrag att tillsammans med Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren kartlägga och förbättra samhällets insatser vad gäller våld mot kvinnor. Kriminalvårdens ansvar är behandling av gärningsmän.
Mot bakgrund av detta uppdrag och Kriminalvårdsstyrelsens satsningen på utvecklandet av Nationella Program inom olika områden pågår ett utvecklingsarbete kring ett grupprogram för Våld i Nära Relation. I dag finns det i planeringen av detta program inte något moment eller avsnitt om barns behov och utveckling samt konsekvenser av utsatthet men frågeställningen har en nära samhörighet med detta program.
Kriminalvårdsstyrelsens tidsplan för utveckling av programmet Våld i Nära Relation är en ”pröva på” fas under 2002 och 2003 vid ett begränsat antal enheter. Senare följer ”pilotfas”, godkännandeprocess och slutligen drift med kontinuerlig utvärdering. Ett godkännande som ett Nationellt Program ligger således omkring
SOU 2001:72 Kriminalvårdens rehabilitering av förövare
359
år 2004–2005. Det är rimligt att utarbetandet av ett behandlingsprogram om barns behov och utveckling samt konsekvenser av utsatthet följer denna tidsplan.
Det bör framhållas att det redan nu pågår ett arbete med förövare av barnmisshandel inom de anstalter som har program för våld och sexuella övergrepp mot partner.
15.3 Ett behandlingsprogram för dömda för våld mot barn
Vi anser att det är orealistiskt för kriminalvården att skapa ett eget Nationellt Program för klienter dömda för misshandel riktad mot barn. Eftersom program i kriminalvården till största delen bygger på gruppverksamhet är det mycket svårt att få ett tillräckligt klientunderlag för en grupp som har liknande strafftid inom samma enhet. Vid enskilda samtal med klienter eller enskilda program (strukturerade samtal) kan man givetvis fokusera denna problematik.
Det finns många likheter avseende dynamiken bakom våldet mellan kvinnomisshandel och barnmisshandel. Att förövaren slår utifrån upplevd maktlöshet och frustration i avsikt att få kontroll är exempelvis en sådan gemensam liknande dynamik. Också bland sexualbrottslingar finns denna problematik. Det är inte helt ovanligt att en pappa sexuellt utnyttjat ett av barnen i familjen medan andra barn i samma familj kan ha utsatts för misshandel. Oftast är det en flicka som blivit utsatt sexuellt och pojkar som har blivit slagna av samme förövare men det omvända kan också inträffa. Det är ofta lättare för förövaren att erkänna den fysiska misshandeln till att börja med och efter bearbetning den sexuella problematiken.
Mot denna bakgrund anser vi att ett behandlingsprogram om bl.a. barns behov och utveckling samt konsekvenser av egen utsatthet bör utvecklas. I programmet bör också ingå en orientering om samhällets övriga hjälp- och stödinstanser. Vi menar att ett behandlingsprogram kan, alltefter behov, knytas till olika nationella program. Naturligast är en knytning till programmet Våld i Nära Relation och Sexualbrottsprogrammet. Avsnittet om barns behov och utveckling bör alltid ingå i studiecirkeln ”Stöd i föräldraskapet”.
Inledningsvis nämndes att ett längre straff kan utgöra en förutsättning för att rehabilitering skall framstå som meningsfull.
Kriminalvårdens rehabilitering av förövare SOU 2001:72
360
Behov av rehabilitering är i och för sig inget skäl för att döma till ett längre fängelsestraff därför bör kriminalvården utveckla ett behandlingsprogram om barns behov och utveckling samt konsekvenser av utsatthet som kan användas både inom anstaltsvården och inom frivården. I utvecklingsarbetet kring ett sådant program bör kriminalvården också försöka finner former för programmets genomförande som gör det möjligt för den dömde att efter avtjänat fängelsestraff fortsätta sin rehabilitering inom frivården. Ur klientens och inte minst ur barnets perspektiv är det angeläget att kunna fullfölja ett påbörjat rehabiliteringsprogram. Organisatoriska hinder bör kunna undanröjas.
Inom ramen för detta uppdrag skall också anges riktlinjer för samverkan med polis, socialtjänst, hälso- och sjukvård och frivilligorganisationer. Samverkan bör även ske med andra aktörer som arbetar med samma eller liknande problematik genom tillskapandet av nätverk för exempelvis gemensamma utbildningsinsatser, erfarenhets- och informationsutbyte.
15.4 Kompetens
Inom kriminalvården finns redan specialutbildad personal för personutredning, handläggning och behandling av förövare av misshandel. Vi menar att kompetensutveckling beträffande barns behov och utveckling samt konsekvenser av utsatthet är nödvändig för relevanta personalkategorier såsom frivårdsinspektörer, programledare såväl på anstalt som i frivård, kontaktmän samt psykologer. Övervakarutbildningen behöver också kompletteras med kunskaper om barnmisshandel och hur barnperspektivet kan lyftas fram i allt familjevåld.
15.5 Bättre registerdata
Beträffande antalet klienter som finns inom kriminalvård, dömda för våldsbrott riktat mot barn eller partner, registreras idag enbart brottsbenämningen i domen i centrala kriminalvårdsregistret. Kriminalvårdsstyrelsen kan således inte redovisa antalet dömda för detta våld inom kriminalvårdens verksamhetsområde. En satsning på en förbättring i detta avseende skulle leda till en möjlighet att identifiera både våld riktat mot barn och våld mot partner. Ett förbättrat system skulle vara ett steg i riktningen för att tydliggöra
SOU 2001:72 Kriminalvårdens rehabilitering av förövare
361
detta samhälls- och folkhälsoproblem. Vilken typ av våld det rör sig om kan i dag bara utläsas på manuell väg vilket innebär hinder i uppskattningen av storleken på denna klientgrupp. Aktuellt siffermaterial efterfrågas inom hela samhällssektorn.
Det pågående projektet ”En ny struktur för kodning av brott” redovisar sina förslag i oktober 2001. Kriminalvårdsstyrelsen bör snarast möjligt införa nya kodningssystem.
15.6 Arbetet i dag
Inom ramen för programmet Våld i Nära Relation diskuteras mekanismerna bakom partnervåldet och behovet av att identifiera vissa nyckelvariabler för att minska detta våld. Forskning har visat att personer som tidigare använt våld är mera benägna än andra att använda våld på nytt och ett våldsbeteende riktat mot enbart familjemedlemmar tenderar att återkomma. Kriminalvården bör utveckla de i dag använda riskbedömningsinstrumenten så att kunskap kan erhållas om misshandel mot barn har förekommit tidigare. Resultatet av bedömningen kan användas för bl.a. behandling, utbildning och forskning beträffande detta våld.
Kriminalvårdens platsplanerarorganisation har till uppgift att styra den dömde till lämplig anstaltsplats avseende vilka behandlingsinsatser som är aktuella. I väntan på att ett behandlingsprogram om barns behov och utveckling samt konsekvenser av utsatthet blir antaget och kommer i bruk bör kriminalvårdens platsplanerarorganisation användas för att bättre styra dömda för våld mot barn till anstalter som redan i dag har en programverksamhet om våld och övergrepp av partner.
363
16 Kostnads- och andra effekter
Utredningen har, i enlighet med direktiven att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir 1992:50), att redovisa konsekvenser ur jämställdhetssynpunkt (dir 1994:124) samt konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir 1996:49).
Under arbetet med utredningen har dessa direktiv löpande beaktats. Vi har funnit att i frågor om barnmisshandel finns inga påvisbara regionala skillnader, därför kan inte heller några regionalpolitiska konsekvenser av utredningens förslag redovisas. Vi har i våra enkäter, intervjuer, konferenser och referensgrupper inhämtat synpunkter från såväl storstad som landsbygd.
Vi har funnit vissa skillnader mellan pojkar och flickor när det gäller utsatthet för misshandel och andra övergrepp. Detta har framförallt redovisats i kap. 4 Förekomsten av barnmisshandel. Hänsyn har tagits till detta i vårt förslag om framtida forskningsbehov. Övriga förslag gäller insatser som på olika sätt kommer alla flickor och pojkar tillgodo.
De yrkesgrupper för vilka vi föreslår olika kompetenshöjande insatser för att bättre kunna möta, hjälpa och stödja barn som far illa eller riskerar att fara illa består i praktiken oftast av kvinnor, men naturligtvis riktar sig förslagen till såväl män som kvinnor inom de berörda yrkesgrupperna.
En av de viktigaste långsiktiga målsättningarna med utredningen är att skapa bättre förutsättningar för att förhindra att barn misshandlas, med andra ord att förebygga brott och därmed minska brottsligheten.
Vissa av våra insatser och förslag bör kunna bidra till att öka uppmärksamheten på utsatta barn och därmed också påverka anmälningsbenägenheten (det vill säga att minska mörkertalet) när det gäller barnmisshandel, vilket är ett första steg för att kunna
Kostnadseffekter SOU 2001:72
364
vidta åtgärder. Andra insatser och förslag kan få mer direkta effekter på den faktiska brottsligheten.
En fråga är vilken typ av barnmisshandel som förslagen och åtgärderna kan få effekter på. Det är högst troligt att upplysning och information till föräldrar torde vara en åtgärd som har effekt på användandet av aga som uppfostringsmetod. Det finns naturligtvis andra typer av misshandel mot barn som inte har att göra med värderingar eller attityder. De grövre formerna av misshandel, till exempel, beror ibland snarare på allvarliga störningar och problem hos den förälder som utövar våldet. Upplysning och information har sannolikt en liten effekt i dessa fall. Ökad kunskap och ökad uppmärksamhet från exempelvis personal inom vuxenpsykiatrin, missbruksvården eller socialtjänsten kan däremot få effekter på denna typ av barnmisshandel.
Kompetensutveckling av yrkesgrupper som arbetar med barn, utformandet av en nationell strategi för samverkan och information om samhällets möjligheter att ge stöd och hjälp, är insatser som kan verka brottsförebyggande. I och med att fler fall upptäcks får samhället möjligheter att vidta åtgärder eller förebyggande insatser för flera barn än tidigare.
En av de viktigaste brottsförebyggande konsekvenserna av de olika förslagen sammantaget är den breda satsningen från samhällets sida. Dessutom torde alltså satsningen på upplysning och information till föräldrar bidra till att minska användandet av våld mot barn, på grund av en ökad medvetenhet och kunskap hos föräldrar och andra vårdnadshavare. Även förskolan, skolan och fritidshemmet är viktiga i det brottsförebyggande arbetet, bl.a. genom att förmedla goda värderingar. Våra förslag om allmänna råd om anmälningsskyldigheten, kompetenshöjning samt uppföljning av barns delaktighet och inflytande i skolan torde ha brottsförebyggande effekter.
Övergripande kan sägas att många av förslagen är inriktade på förebyggande insatser på kort och lång sikt. Det är svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av sådana förslag. Men en ökad kompetens inom de olika verksamheterna samt ett lagstadgat ansvar att samarbeta kring barn som far illa torde på lång sikt innebära mänskliga, samhälleliga och ekonomiska vinster.
Kompetensutveckling medför alltid kostnader, bl.a. för föreläsare, vikarier och kurslitteratur. Det går även att vända på resonemanget och hävda att inte utbilda sin personal kan generera kostnader, exempelvis att patienten – klienten – brukaren kan bli
SOU 2001:72 Kostnadseffekter
365
felbehandlad eller behandlad med mindre effektiva eller verkningsfulla metoder vilket i sin tur kan innebära att verksamhetsförbättringar uteblir, effektiviteten sjunker eller att arbetets kvalitet blir sämre.
På flera huvudmän ställs krav att verksamheten skall ha viss kvalitet, som att vården skall vara god eller att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. Inom tjänstesektorn innebär detta ofta att personalen bör ha viss grundutbildning och därefter fordras kontinuerlig kompetensutveckling för att personalens kunskaper hela tiden skall både fördjupas och breddas.
Kompetensutveckling är i princip de olika huvudmännens ansvar. Arbetsgivaren måste planera och prioritera personalens utbildning och ibland även prioritera satsningar mellan personalgrupper. Ibland kan särskilt statligt stöd utgå. Så har t.ex. varit fallet vid större förändringar av huvudmannaskapet.
De förslag vi lägger om kompetensutveckling, menar vi i princip ryms inom respektive huvudmans ansvar att kunskapsutveckla sin personal och se till att personalen behåller och ökar sin kunskap inom yrkesområdet.
Det har varit svårt för kommittén att bedöma om nya medel behöver tillskjutas för sådana insatser. Det är dock vår uppfattning att kostnaderna för de kompetenshöjande åtgärderna i allmänhet bör kunna rymmas inom de berörda myndigheternas befintliga budgetramar och att det huvudsakligen handlar om en uttalad inriktning på fort- och vidareutbildning. Det är vår övertygelse att förebyggande arbete, metodutveckling och kompetenshöjning på sikt ger ekonomiska vinster.
Samverkan
I kapitlet om samverkan föreslår vi att regeringen ger Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och Skolverket ett gemensamt uppdrag att utarbeta en nationell strategi för samverkan för barn som far illa eller riskerar att fara illa. Om regeringen beslutar om ett sådant uppdrag, behövs medel för genomförandet, utifrån ambitionsnivå. Ett alternativ är att respektive myndighet får i uppdrag att inom sin reguljära verksamhet prioritera ett sådant arbete. När detta arbete är avslutat och för att förankra en strategi om samverkan i lokala verksamheter, behövs sannolikt medel för utbildning och utveckling av lokal samverkan. Det är på detta stadium
Kostnadseffekter SOU 2001:72
366
omöjligt att förutse eller bedöma vad en nationell strategi kan komma att innebära. Vi utgår från att i utarbetandet av den nationella strategin ingår finansiering av genomförandet.
Anmälan till socialnämnden
De förslag till lagändringar som lämnas innebär inte att socialnämndens eller någon annan huvudmans verksamhet påverkas på ett sådant sätt att det kan antas medföra några nämnvärda kostnadsökningar. Övriga förslag leder inte heller till större kostnader än att de får täckas med ordinarie medel.
Socialtjänsten
I kapitlet Socialtjänsten föreslår vi kompletteringar av utbildningsmålen för socionomer att omfatta kunskap om barns livsbetingelser och kunskap om utsatta barns situation och livsvillkor. Vi anser att dessa moment skall ingå i socialhögskolornas kursplaner så att studenternas barnkompetens ökar. Dessa kursmoment bör därmed också ingå i skolornas ordinarie utbildningsbudget.
De handläggare som hanterar komplicerade barnavårdsärenden bör ha en specialkompetens. Vi föreslår att ett program för sådan kompetensutveckling innefattas i Socialstyrelsens arbete med nationellt stöd till kunskapsutveckling inom socialtjänsten. Den kompetensutveckling eller vidareutbildning som blir resultatet, får i nästa steg anses ingå i kommunernas ansvar att ha anställda med lämplig utbildning för arbetet med utsatta barn.
Vi föreslår även att socialtjänsten i samverkan med andra huvudmän ges möjlighet att ansöka om medel för utveckling av arbetsmetoder och insatser för misshandlade och försummade barn och med deras familjer. Statliga medel föreslås utgå under två år med 10 miljoner årligen.
Förskolan, skolan och fritidshemmet
Vi har förslag om kunskapsutveckling inom förskolan, skolan och fritidshemmet för att dessa verksamheter bättre skall kunna uppmärksamma och stödja barn som utsatts för eller misstänkts vara utsatta för misshandel.
SOU 2001:72 Kostnadseffekter
367
Skolverket disponerar ett anslag för utvecklingsarbete inom förskola och skola. Vi anser att dessa medel bör kunna användas för kompetenshöjande insatser för berörd personal inom området barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Vi har också förslag om att uppdra åt Skolverket att utfärda ett allmänt råd om anmälningsskyldigheten, granskning från Skolverket, uppföljning internt i kommunen, komplettering av målbeskrivningarna i examensordningen för lärarutbildningen.
Hälso- och sjukvården
Att utarbeta rutiner och att utbilda kring dessa medför kostnader för hälso- och sjukvårdshuvudmännen. Vi anser att extra medel bör utgå för att täcka dessa. Frågan om beloppets storlek får behandlas vid de överläggningar som föreslås skall ske mellan regeringen och hälso- och sjukvårdshuvudmännen.
Övriga förslag kan för hälso- och sjukvårdens vidkommande inte anses medföra annat än gängse kostnader. Vad gäller kostnaderna för ändrade högskoleutbildningar anser vi – i konsekvens med vad som sagts beträffande utbildningsmålen för socionomer, se avsnittet om socialtjänsten ovan – att dessa bör rymmas inom högskolornas ordinarie budget.
Att förebygga misshandel
Vi föreslår att regeringen utreder frågan om möjligheterna att inrätta ett Nationellt riskbarncentrum. Hur ett eventuellt sådant centrum sedan skall finansieras bör utredningen redovisa.
Vi föreslår också att frågan om möjligheten att öppna ”föräldrastödsmottagningar” skall utredas. Här har regeringen att bestämma vilken myndighet som skall göra detta. Förslaget föranleder inte för närvarande några direkta kostnader.
Vårt förslag till forskningsområden bör kunna finansieras via ordinarie forskningsanslag. Vi vill framhålla möjligheten att söka medel till forskning från forskningsmedel inom EU.
I kapitlet föreslås att SCB vart tredje år genomför studier riktade till barn respektive föräldrar. Sådana studier genomförde SCB år 2000 på kommitténs uppdrag. Dessa har varit av stor betydelse för utredningen. Kostnaderna för studierna uppgick med år 2000:s kostnadsläge till ca 800 000 kronor.
Kostnadseffekter SOU 2001:72
368
Barnmisshandel i straffrätten
Våra förslag bedöms inte leda till annat än för berörda verksamheter helt normala kostnader.
Utredningar vid barns död
Kommittén lägger ett förslag om inrättande av s.k. dödsfallsutredningar. Verksamheten föreslås prövas under tre år och utvärderas därefter. Socialstyrelsen föreslås vara huvudman under projekttiden och bör därför tillföras ett årligt anslag motsvarande en tjänst med diverse omkostnader. Tjänsten är en förutsättning för projektets genomförande. Projektets igångsättande kräver visst utredningsarbete bl.a. kring sekretesslagens bestämmelser. Det är svårt för oss att uppskatta en sådan insats men den bör kunna rymmas inom ordinarie utredningsverksamhet.
Kriminalvårdens rehabilitering av förövare
Vi föreslår att Kriminalvårdsstyrelsen får i uppdrag att utarbeta ett behandlingsprogram för förövare av barnmisshandel. Införandet av ett sådant program bör följas av kompetensutveckling för berörda personal. Vi föreslår att Kriminalvårdsstyrelsen erhåller medel för att täcka kostnader för utveckling av programmet. Kostnaden kan uppskattas till 800 000 kronor.
369
17 Författningskommentar
17.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
5 kap.
1 a §
Socialnämnden skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Nämnden skall aktivt verka för att samverkan kommer till stånd.
Paragrafen är ny.
Genom bestämmelsen införs en skyldighet för socialnämnden att samverka med andra berörda i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Enligt de bestämmelser som gäller i dag skall nämnden, såvitt nu är av intresse, samverka med andra samhällsorgan m.fl. i individärenden och i den uppsökande verksamheten (3 kap. 4 och 5 §§). Den nya bestämmelsen syftar till att slå fast att samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa därutöver även skall ske i övergripande frågor. Skälen för den utvidgade skyldigheten att samverka har utförligt redovisats i den allmänna motiveringen.
Med barn avses varje människa under 18 år. Samverkan skall ske i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. En vid formulering har valts för att markera att samverkan skall ske kring alla barn och ungdomar som på ett eller annat sätt kan vara i behov av insatser från socialnämndens sida, oavsett om ärendet rör barnmisshandel, ungdomar som missbrukar eller någon annan fråga. Med insatser avses i detta sammanhang även insatser på övergripande nivåer, t.ex. för att motverka missbruk och ungdomskriminalitet. I individärenden är det inte alltid
Författningskommentar SOU 2001:17
370
klarlagt att barnet faktiskt far illa, ofta finns bara en grundad misstanke om missförhållanden. Samverkan skall naturligtvis ske ändå. Att samverka kring ett barn kan i sådana fall ses såväl som en hjälp i arbetet med att få en god helhetsbild av barnets situation som ett sätt för de olika inblandade verksamheterna att samordna eventuella insatser.
Samverkan skall ske med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Även här har en vid formulering valts. Skälet för detta är att behovet av samverkan kan variera beroende på nivån för samverkan, frågans art m.m. De vanligaste samarbetsparterna kan dock på alla nivåer förväntas bli skolan, förskolan, polisen samt hälso- och sjukvården. Kriminalvården och försäkringskassan är exempel på andra tänkbara samarbetspartners. Frivilligorganisationerna och andra organisationer kan ha viktig kunskap och erfarenhet att dela med sig av inom områden som missbruk, kriminalitet och övergrepp. I individärenden kan det någon gång finnas skäl att samverka med enskilda personer, t.ex. en släkting till det berörda barnet eller någon annan person som har god kännedom om barnets förhållanden.
Den nya bestämmelsen avses inte vara sekretessbrytande enligt bestämmelsen i 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100).
Socialnämnden åläggs ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Detta ligger i linje med vad som redan gäller i fråga om samverkan enligt 3 kap. 4 och 5 §§ (jfr prop. 1979/80:1, Del A s. 353 f.).
Motsvarande bestämmelser, men utan förstahandsansvar, tas in i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i skollagen (1985:1100). Polisen har redan en lagstadgad skyldighet att samverka, se 3 § polislagen (1984:387).
14 kap.
1 §
Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd bör anmäla detta till nämnden.
Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin
SOU 2001:17 Författningskommentar
371
verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket.
De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet.
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd eller stöd.
Paragrafen har ändrats på så sätt att såväl uppmaningen till allmänheten att anmäla som anmälningsskyldigheten knutits till ett barns behov av skydd och stöd. I dag står det enbart skydd i lagtexten. Enligt förarbetena är emellertid ett vidare tillämpningsområde avsett (se t.ex. SoU 1979/80:44 s. 113). Syftet med ändringen är att förtydliga gällande rätt genom att låta avsikten komma till bättre uttryck i lagtexten.
Paragrafen har vidare ändrats genom att anmälningsskyldigheten utvidgats till att omfatta även kriminalvården och dess anställda.
Författningskommentar SOU 2001:17
372
17.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
2 §
Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.
Vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnens bästa kräver.
Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården.
Paragrafens andra stycke har kompletterats med en ny andra mening. Härigenom förs ett uttryckligt barnperspektiv in i lagen. Bestämmelsen har sin grund i barnkonventionens artikel 3 om barnets bästa. Den har utformats med motsvarande bestämmelse i socialtjänstlagen (2001:453) som förebild. Hälso- och sjukvården skall vid alla åtgärder som rör barn beakta vad hänsynen till barnets bästa kräver. Bestämmelsen skall ses som en övergripande princip, vilken skall utgöra grunden för allt arbete som rör barn inom hälso- och sjukvården. Barnets bästa skall alltid beaktas men behöver inte vara utslagsgivande. Det kan finnas intressen som väger tyngre än barnets. Det kan också finnas lagbestämmelser, t.ex. i föräldrabalken eller sekretesslagen (1980:100), som innebär att hälso- och sjukvården är förhindrad att välja den åtgärd som framstår som den bästa för barnet.
Bestämmelser om barnets bästa tas in även i tandvårdslagen (1985:125) och i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälsooch sjukvårdens område.
2 b §
Patienter skall ges individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd och om de metoder för undersökning, vård och behandling som finns.
Om informationen inte kan lämnas till patienten skall den i stället lämnas till en närstående till patienten. Informationen får dock inte lämnas till patienten eller någon närstående om det finns hinder för detta i 7 kap. 3 eller 6 § sekretesslagen (1980:100) eller i 2 kap. 8 §
SOU 2001:17 Författningskommentar
373
andra stycket eller 9 § första stycket lagen ( 1998:531 ) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Tredje stycket är nytt. Det innehåller en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelse om anmälningsskyldighet. Stycket syftar till att öka kunskaperna inom hälso- och sjukvården om anmälningsskyldigheten.
2 f §
Hälso- och sjukvården skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
Paragrafen är ny. Den ålägger hälso- och sjukvården att samverka med andra berörda i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkan skall ske såväl på individnivå som på övergripande nivåer.
Motsvarande bestämmelser tas in i socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i skollagen (1985:1100). Bestämmelsen i socialtjänstlagen (5 kap. 1 a §) avviker emellertid från de övriga genom att socialnämndens åläggs ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Vad som sägs i kommentaren till 5 kap. 1 a § socialtjänstlagen gäller i tillämpliga delar även beträffande hälsooch sjukvårdens skyldighet att samverka.
Författningskommentar SOU 2001:17
374
17.3 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)
2 §
Målet för tandvården är en god tandhälsa och en tandvård på lika villkor för hela befolkningen.
När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.
Andra stycket är nytt.
Bestämmelser om barnets bästa förs in även i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Vad som sägs i kommentaren till 2 § hälso- och sjukvårdslagen äger motsvarande tillämpning i fråga om tandvården.
3 §
Tandvården skall bedrivas så att den uppfyller kravet på en god tandvård. Detta innebär att den skall
1. vara av god kvalitet och lägga särskild vikt vid förebyggande åtgärder,
2. tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen,
3. vara lätt tillgänglig,
4. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
5. främja goda kontakter mellan patienten och tandvårdspersonalen.
Vården och behandlingen skall så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten.
Patienten skall upplysas om sitt tandhälsotillstånd och om de behandlingsmetoder som står till buds.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Fjärde stycket är nytt. Stycket innehåller en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelse om anmälningsskyldighet. Syftet med det nya stycket är att öka kunskaperna inom tandvården om anmälningsskyldigheten.
SOU 2001:17 Författningskommentar
375
17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1998:531 ) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område
2 kap.
1 §
Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen skall utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. En patient skall ges sakkunnig och omsorgsfull hälso- och sjukvård som uppfyller dessa krav. Vården skall så långt som möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. Patienten skall visas omtanke och respekt.
När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Barnets inställning skall klarläggas så långt det är möjligt. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.
Andra stycket, som är nytt, innebär att ett uttryckligt barnperspektiv förs in i lagen. Bestämmelsen har sin grund i barnkonventionens artiklar om barnets bästa (artikel 3) respektive barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Bestämmelserna har utformats med motsvarande bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453) som förebild, dock att bestämmelserna om barnets bästa och barns rätt att komma till tals i den lagen har placerats i två olika paragrafer.
Bestämmelser om barnets bästa förs in även i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och tandvårdslagen (1985:125). Begreppet barnets bästa kommenteras under 2 § hälso- och sjukvårdslagen.
1 a §
Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
Paragrafen är ny. Den ålägger hälso- och sjukvårdspersonalen att samverka med andra berörda i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Motsvarande bestämmelser föreslås i socialtjänstlagen (2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och i skollagen
Författningskommentar SOU 2001:17
376
(1985:1100). Bestämmelsen i socialtjänstlagen avviker emellertid från de övriga genom att socialnämnden åläggs ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Vad som sägs i kommentaren till 5 kap. 1 a § socialtjänstlagen gäller i tillämpliga delar även beträffande hälso- och sjukvårdspersonalens skyldighet att samverka.
2 §
Den som har ansvaret för hälso- och sjukvården av en patient skall se till att patienten ges individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd och om de metoder för undersökning, vård och behandling som finns.
Om informationen inte kan lämnas till patienten skall den i stället lämnas till en närstående till patienten. Informationen får dock inte lämnas till patienten eller någon närstående om det finns hinder för detta i 7 kap. 3 eller 6 § sekretesslagen (1980:100) eller i 8 § andra stycket eller 9 § första stycket i detta kapitel.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Tredje stycket är nytt. Stycket innehåller en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelse om anmälningsskyldighet. Syftet med det nya stycket är att öka kunskaperna om anmälningsskyldigheten hos hälso- och sjukvårdspersonalen.
SOU 2001:17 Författningskommentar
377
17.5 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)
1 kap.
1 §
För barn och ungdomar anordnar det allmänna utbildning i form av förskoleklass, grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola.
Förskoleklassen, grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan bildar det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Dessutom finns särskilda utbildningsformer som anordnas av det allmänna för dem som till följd av sjukdom eller av annat skäl inte kan delta i skolarbetet inom det offentliga skolväsendet.
Det allmänna anordnar också pedagogisk verksamhet i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. För dessa verksamheter gäller i denna lag endast bestämmelserna i 2 a kap.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Fjärde stycket är nytt. Stycket innehåller en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelse om anmälningsskyldighet. Syftet med det nya stycket är att öka kunskaperna om anmälningsskyldigheten inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen.
1 a §
Förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.
Paragrafen är ny. Den ålägger förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen att samverka med andra berörda i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa.
Med skola avses alla skol- och utbildningsformer som regleras i skollagen. En uppräkning av dessa finns i 1 kap. 1 § andra stycket skollagen.
Motsvarande bestämmelser tas in i socialtjänstlagen (2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och i lagen (1998:531) om
Författningskommentar SOU 2001:17
378
yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Bestämmelsen i socialtjänstlagen avviker emellertid från de övriga genom att socialnämnden åläggs ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Vad som sägs i kommentaren till 5 kap. 1 a § socialtjänstlagen gäller i tillämpliga delar även beträffande förskolans, skolans och skolbarnsomsorgens skyldighet att samverka.
SOU 2001:17 Författningskommentar
379
17.6 Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)
3 §
Polisen skall samarbeta med åklagarmyndigheterna. Samarbete skall också äga rum med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Särskilt åligger det därvid polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete.
Andra stycket är nytt. Stycket innehåller en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelse om anmälningsskyldighet. Syftet med det nya stycket är att öka kunskaperna om anmälningsskyldigheten inom polisen.
Enligt paragrafens första stycke, som är oförändrat, har polisen en allmän skyldighet att underrätta myndigheterna inom socialtjänsten om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Skälen till att en hänvisning till 14 kap. 1 § socialtjänstlagen ändå ansetts motiverad har redovisats i den allmänna motiveringen.
Författningskommentar SOU 2001:17
380
17.7 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken
3 kap.
12 §
Vållande till kroppsskada eller sjukdom får, om brottet inte är grovt, åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Angivelse från målsäganden krävs dock inte om brottet riktar sig mot ett barn som är närstående till gärningsmannen.
Paragrafen har kompletterats med en särskild bestämmelse om åtal vid brott som riktar sig mot barn som är närstående till gärningsmannen. Sådana brott skall få åtalas av åklagare utan krav på att målsäganden anger brottet till åtal. Kravet på att åtal skall vara påkallat ur allmän synpunkt kvarstår oförändrat.
Med barn avses varje människa under 18 år. Med närstående avses i första hand gärningsmannens egna barn eller barn till någon som gärningsmannen har ett förhållande med. Begreppet omfattar emellertid även barn som på annat sätt är närstående till gärningsmannen. Barnet kan t.ex. vara barnbarn, syskon eller styvsyskon till denne. Avsikten är att den särskilda åtalsbestämmelsen skall träda in i situationer där det finns en risk för att vårdnadshavaren avstår från att ange brottet till åtal på grund av att han eller hon själv är gärningsman, befinner sig i lojalitetsställning gentemot gärningsmannen eller liknande.
5 kap.
5 §
Brott som avses i 1–3 §§ får inte åtalas av annan än målsägande. Har brottet riktat sig mot ett barn som är närstående till gärningsmannen får åklagare dock alltid åtala för brottet om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Om målsäganden anger brott enligt 1–3 §§ till åtal och åtal av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt, får åklagare även åtala för
1. förtal och grovt förtal,
2. förolämpning mot någon i eller för hans eller hennes myndighetsutövning,
SOU 2001:17 Författningskommentar
381
3. förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse, eller
4. förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes homosexuella läggning.
Har förtal riktats mot avliden, får åtal väckas av den avlidnes efterlevande make, bröstarvinge, fader, moder eller syskon samt, om åtal av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt, av åklagare.
Innebär brott som avses i 1–3 §§, att någon genom att förgripa sig på en främmande makts statsöverhuvud som vistas i Sverige eller på en främmande makts representant i Sverige har kränkt den främmande makten, får brottet åtalas av åklagare utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket. Åtal får dock inte ske utan förordnande av regeringen eller den regeringen har bemyndigat därtill.
Första stycket har kompletterats med en ny andra mening. Denna innehåller en särskild bestämmelse om åtal vid brott enligt 1–3 §§ som riktar sig mot barn som är närstående till gärningsmannen.
Sådana brott skall få åtalas av åklagare om åtal är påkallat ur allmän synpunkt, utan krav på att målsäganden anger brottet till åtal.
En liknande ändring föreslås i 3 kap. 12 §. Vad som sägs i kommentaren till denna paragraf gäller i tillämpliga delar även beträffande nu aktuell bestämmelse.
29 kap.
2 §
Såsom försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet skall, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas
1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få betydligt allvarligare följder än det faktiskt fått,
2. om den tilltalade visat särskild hänsynslöshet,
3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller särskilda svårigheter att värja sig,
4. om den tilltalade grovt utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende,
5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom allvarligt tvång, svek eller missbruk av dennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,
Författningskommentar SOU 2001:17
382
6. om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll,
7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan liknande omständighet, eller
8. om brottet inneburit att ett barn kränkts av en närstående eller tidigare närstående person.
Punkt 8 är ny. Enligt den nya punkten skall det beaktas som försvårande vid bedömningen av straffvärdet om brottet inneburit att ett barn kränkts av en närstående eller tidigare närstående person.
Med barn avses varje människa under 18 år.
Barn har anledning att känna sig särskilt trygga i sin familj. När ett barn utsätts för brott av någon som ingår i familjen bör beaktas inte bara att offret är ett barn, vilket redan skall beaktas enligt gällande punkt 3., utan även det särskilt försvårande i att barnet berövas sin normala trygghet. Detsamma gäller när ett barn tvingas bevittna – se eller höra – våld i sin familj. Den nya punkt 8 tar sikte även på sådana fall. Normalt sett har barn en nära och förtroendefull relation även till andra närstående än de som ingår i familjen, t.ex. mor- och farföräldrar, mostrar och fastrar. Även dessa omfattas då av närståendebegreppet. Som närstående anses vidare den som lever eller har levt tillsammans med barnets förälder under äktenskapsliknande former eller som föräldern har en liknande relation till. Även dennes barn omfattas.
Kränkningen skall inte ha varit alltför obetydlig.
SOU 2001:17 Författningskommentar
383
17.8 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1974:203 ) om kriminalvård i anstalt
1 kap.
5 §
Kriminalvården i anstalt skall planläggas och genomföras i nära samverkan mellan kriminalvårdens olika organ. I den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhälleliga organ, skall erforderlig samverkan ske med företrädare för sådant organ.
Vid planläggningen av den intagnes behandling skall samråd äga rum med denne. I den utsträckning det lämpligen kan ske bör samråd ske även med hans närstående. Den intagne skall beredas tillfälle yttra sig om tillämnade åtgärder som rör honom särskilt, om ej synnerliga skäl talar däremot.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd eller stöd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .
Tredje stycket är nytt. Stycket innehåller en hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelse om anmälningsskyldighet. Syftet med det nya stycket är att öka kunskaperna om anmälningsskyldigheten inom kriminalvården.
Författningskommentar SOU 2001:17
384
17.9 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
14 kap.
2 § (femte stycket)
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1–6 och 34 §§, 8 kap. 8 § första stycket, 9 eller 15 § eller 9 kap. 4 eller 7 §, 8 § första eller andra stycket eller 9 § andra stycket gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1, 4 eller 34 § inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4, 5 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
Ändringen består i att möjligheten enligt femte stycket att lämna uppgift till åklagar- eller polismyndighet om misstanke om brott mot någon som inte har fyllt arton år utvidgats. Sådan uppgift får enligt den nya lydelsen lämnas även vid misstanke om brott enligt 5 kap. brottsbalken. Bakgrunden till detta är att åklagare givits en utökad möjlighet att åtala brott enligt 5 kap. brottsbalken.
385
Reservation och särskilda yttranden
Reservation av Cecilia Magnusson (m)
Kapitel 6. Anmälan till socialtjänsten
Kommittén föreslår att regeringen skall utreda sanktionsmöjligheter enbart för anställda i enskild regi. Jag anser att det borde inrättas ett användbart sanktionsinstrument för samtliga examinerade inom barnverksamhet. Jag anser därmed att kommittén borde haft en bredare ansats i sitt förslag till regeringen än det nu framlagda.
Kapitel 7. Socialtjänsten
Jag anser att kommittén borde föreslagit inrättande av ett uppföljningsansvar i socialtjänsten för de familjer som varit föremål för utredning. En barnavårdsutredning är ett stort ingrepp i människors liv och skapar ofta stora spänningar som tar tid att bearbeta även efter det att utredningen avslutats. Efter ett antal månader när livet, förhoppningsvis, återgått till det normala borde socialtjänsten ha en skyldighet att ta förnyad kontakt och erbjuda familjen uppföljningssamtal för att reda ut eventuella kvarstående frågor kring utredningen.
Kapitel 13 och 15. Barnmisshandel i straffrätten /behandling av förövare av barnmisshandel
Kommittén har tidigare lagt ett delbetänkande angående delar av rättsväsendet och deras hantering av barnmisshandelsärenden. Nu behandlar kommittén barnmisshandel i straffrätten och behandling av förövare. Kommittén har dock valt att inte särskilt granska domstolarnas hantering av mål om barnmisshandel, vilket jag be-
Reservation och särskilda yttranden SOU 2001:72
386
klagar. En analys av alla delar av rättsväsendet borde genomförts då kommittén i betänkande säger att ”kunskap om barn i landets domstolar måste förbättras”. Trots detta föreslog regeringen i våras riksdagen att försvaga barnkompenskravet i domstol. Min uppfattning är att kommittén borde förslagit att de som dömer i barnmisshandelsmål skall besitta särskild kompetens vad gäller barn.
Kommittén väljer att inte kritisera de låga nivåer på straffskalan som tillämpas i domar om barnmisshandel. Enligt min uppfattning bör de svenska straffskalorna för barnmisshandel höjas. Dagens låga straffnivåer fungerar inte avskräckande och försvårar dessutom meningsfulla rehabiliteringsinsatser som är nödvändiga för att förövaren skall komma till insikt om sitt brott och minska antalet återfall. Kommitténs majoritet ställer sig trots detta bakom dagens låga straffnivåer. Mot detta ställningstagande reserverar jag mig.
Kapitel 14. Utredningar vid barns död
Det är mycket viktigt att samhället drar erfarenheter av dödsfall bland barn för att i görligaste mån bidra till att liknade fall inte inträffar igen. Det är ett tiotal barn per år som får sätta livet till p.g.a. av att den som är ansvarig för deras trygghet och säkerhet blir deras baneman.
För det första anser jag att man borde föreslagit dödsorsaksutredningar i stället för dödsfallsutredningar. Fördelen med detta är att man har en sammanhållen utredning från det att dödsfallet konstateras till det att samtliga orsaker klarlagts kring detsamma och erfarenheter sammanställts.
För det andra anser jag att kommittén borde föreslagit inrättande av en självständig myndighet som har till uppgift att hantera denna typ av utredningar. Inte minst objektivitetsskäl talar för detta. Regeringen har dessutom uttryckt synpunkter på effektiviteten i socialstyrelsens befintliga tillsynsuppdrag. De svåra avvägningarna gentemot sekretesslagstiftningen i dessa utredningar hade, enligt min mening, också underlättats av en fristående myndighet.
SOU 2001:72 Reservation och särskilda yttranden
387
Kapitel 16. Kostnadseffekter
Kommittén konstaterar att det saknas kunskap inom detta område både inom forskningen och ”ute på fältet”. Skall Sverige ta ett stort kunskapssteg framåt i detta hänseende krävs extraordinära insatser från alla håll. Jag är tveksam till kommitténs slutsats att den breda kompetenshöjning som måste till, i huvudsak kan göras inom respektive områdes nuvarande anslag.
Övrigt
Barnmisshandel sker till största delen inom familjen, det vill säga av föräldrar. Skall barnmisshandeln minska är påverkan på föräldrar, deras levnadssituation och uppfostringsmetoder som är den enskilt viktigaste insatsen som krävs. Kommittén har i allt för liten del diskuterat och angett förslag till inriktning på hur man kan underlätta och stödja föräldrarna i att bära sitt föräldraansvar. I kapitel 3 Definition, radas alla upp som har hjälp av en definition av barnmisshandel, men föräldrar finns inte med. Detta är ett exempel på hur samhällsfokuseringen allt för starkt präglat kommitténs arbete, vilket jag anser olyckligt.
Kommitténs majoritet ställer sig helt okritisk till den svenska välfärdsmodellen. Trots att flera av kommitténs egna forskningsresultat tyder på att med en trång ekonomisk situation och liten möjlighet att styra sin vardag, ger frustrerade föräldrar. Dessa faktorer ökar risken för barn att utsättas för misshandel.
Jag anser att samhällets insatser måste mer koncentreras på självhjälpsinsatser, så att föräldrarna kan få kraft att förändra sina förhållanden. Målsättningen måste vara att de allra flesta barn och föräldrar kan fortsätta sina liv tillsammans. I bilaga 4, sidan 3 beskrivs detta såsom ”Samhällets målsättning kan inte begränsas till att skydda barn från svåra skador eller våldsam död utan måste innefatta att ge barn i svåra familjesituationer hjälp till en familjesituation som kan gagna fortsatt allsidig utveckling.”
Slutligen är jag kritisk mot den följsamhet till departementens uppfattning som präglat kommitténs arbete. Denna följsamhet har begränsat kommitténs möjlighet att föreslå förbättringar av barns och familjers villkor i samhället.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2001:72
388
Särskilt yttrande av Suzanne Julin (Socialstyrelsen)
En av socialtjänstens viktigaste uppgifter är att se till att barn och ungdomar, som befinner sig i en utsatt situation, får den vård och det skydd som de behöver. För att kunna utreda den unge i syfte att kunna ge honom det skydd och stöd som han behöver, måste socialnämnden därför ha möjlighet att få uppgifter från andra myndigheter och befattningshavare om den unges situation och hans behov av hjälp. Det är därför angeläget att socialnämnden på ett tidigt stadium får information om att en underårig som far illa eller på annat sätt bedöms behöva någon insats från socialnämndens sida.
Det är mot denna bakgrund bestämmelsen om anmälningsskyldigheten i 71 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL, from. 2002-01-01 14 kap. 1 § SoL), ska läsas. Denna anmälningsskyldighet bryter den annars rådande sekretessen mellan myndigheter.
Att det finns yrkesverksamma som trots sin anmälningsskyldighet inte fullgör denna har uppmärksammats i olika undersökningar som närmare redovisas i betänkandet. Att det behövs utökade möjligheter för samhället att reagera när anmälningsskyldigheten inte fullgörs är också något som förts fram. Bl.a. har såväl Socialstyrelsen som Barnombudsmannen i skrivelser till regeringen påpekat detta och gett olika förslag på påföljder vid underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldigheten enligt 71 § SoL.
Jag instämmer helt i betänkandets uppfattning att svårigheter att få yrkesverksamma att anmäla när barn far illa måste bekämpas på bred front, t.ex. genom information, utbildning, tydliga rutiner, förbättrad samverkan mellan myndigheter osv. Det är första hand genom sådana åtgärder som de yrkesverksamma inom olika professioner ska fås att fullgöra sin skyldighet. Det finns dock skäl att överväga om det i vissa fall ändå inte är nödvändigt med särskilda sanktioner vid underlåtenhet att anmäla vid uppenbara fall.
Det har tidigare funnits laglig möjlighet att ålägga disciplinansvar för hälso- och sjukvårdspersonal som låter bli att anmäla till socialnämnden enligt 71 § SoL. När lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal m.fl. upphörde att gälla den 1 oktober 1994 upphörde också möjligheten att ålägga disciplinansvar vid underlåtenhet att anmäla enligt 71 § SoL.
Jag anser att det finns skäl att återinföra denna möjlighet. Enligt min uppfattning intar hälso- och sjukvårdspersonalen en speciell ställning av flera skäl. Skyldigheten att göra en anmälan är
SOU 2001:72 Reservation och särskilda yttranden
389
kopplad till deras yrkesroll. Undersökningar har visat att de föräldrar som misshandlar sina barn ofta gör det vid upprepade tillfällen, ibland under lång tid. Varje misstanke om att ett barn utsätts för misshandel utgör därmed i sig en anledning att se allvarligt på barnets situation. Har det våld som misstänks ha förekommit dessutom varit så grovt att skadorna kräver medicinsk vård är situationen än mer alarmerande, särskilt om barnet är litet. Hälsooch sjukvårdspersonalen är dessutom ofta ensam om att kunna upptäcka de allra svåraste fallen av barnmisshandel. Ett barn som utsatts för misshandel i hemmet kan hållas hemma från skolan eller förskolan i syfte att undgå upptäckt av skador. I svårare fall måste emellertid hälso- och sjukvården ofta kontaktas, t.ex. vid olika typer av frakturer. För det misshandlade barnet kan det vara livsavgörande att personal på akutmottagningar, vårdcentraler, barnavårdscentraler etc. fullgör sin anmälningsskyldighet till socialnämnden så att nämnden kan utreda barnets behov av skydd och stöd.
Hälso- och sjukvårdspersonal har också den bästa kompetensen när det gäller att bedöma hur skadorna kan ha uppstått. Om omständigheterna ger anledning att misstänka att skadorna uppkommit till följd av misshandel, ska en anmälan alltid göras till socialnämnden. Att föräldrarnas förklaring till skador stämmer illa överens med de faktiska skadorna, att deras berättelse är motsägelsefull och att vård inte söks i nära anslutning till skadan är exempel på sådana omständigheter som kan utgöra skäl till att misstänka barnmisshandel.
Jag anser därför att tillämpningsområdet för disciplinpåföljd enligt 5 kap. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS, bör utvidgas att även omfatta underlåtenhet att anmäla enligt 71 § SoL.
Alla fall där någon låter bli att anmäla är emellertid inte lika allvarliga. Om en förseelse framstår som mindre allvarlig eller ursäktlig finns det redan idag möjlighet att avstå från att ålägga disciplinpåföljd (5 kap. 3 § LYHS). Det får överlåtas på rättstilllämpningen att närmare lösa de gränsdragningsproblem som kan uppkomma.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2001:72
390
Särskilt yttrande av Kerstin-Maria Stalin (mp)
Detta är en synnerligen viktig och angelägen utredning. Jag hade hoppats att den skulle innebära ett genombrott när det gällde att i samhället konsekvent ställa sig på barnets sida. Så är ju inte alltid fallet, trots att Sverige skrivit under FN:s konvention om barnets rättigheter. Ofta sägs och skrivs vackra ord, men när det kommer till kritan får barnet dra det kortaste strået.
Genomgående i kommitténs text känner man att nu är det allvar, nu gäller det verkligen skydd och stöd för barn som far illa eller riskerar att fara illa. Till vår utredning hör också ett mycket lovvärt utåtriktat material, föräldraboken bl.a.
Vad som får mig att skriva yttrandet är min reaktion, när vi kommer till kapitlet Kostnadseffekter. Då tappar utredningen ”styrfart”, och det blir plötsligt svårt att ta kommitténs skarpa synpunkter och förslag på allvar.
Jag väljer ändå att skriva särskilt yttrande, och ej reservation, eftersom jag så gott som alltigenom delar kommitténs syn på ämnet och förslag till åtgärder. Dock vänder jag mig emot att man valt att sätta likhetstecken mellan samverkan och samarbete. Detta är två skilda företeelser enligt min mening.
Kommittén gör tappra försök att slå ett slag för framåtsyn och förebyggande åtgärder men jag har inte fått gehör för mina synpunkter om kostnader.
I kapitlet om samverkan skriver Kommittén: ”Tidiga insatser är ofta mindre kostsamma
− både ur ekonomisk och ur individuell synvinkel”. Man kan fråga sig
− mindre kostsamma än vad? Menar man mindre kostsamma än senare utgifter, som uppstår p.g.a. av att man ej tog tag i saken tidigare, så är det sant. Men i som vanligt mycket kortsiktigt budgetarbete kan en förebyggande åtgärd kosta så pass mycket att satsningen ändå stryks.
Som en röd tråd i utredningen finns den stora inriktningen på kompetensutveckling. Det är lätt att tro att kunskaperna om barn stadigt ökar. Så är inte fallet. Kunskaper om barn och om barns utveckling har minskat på 90-talet. Utbildning och fortbildning inom t.ex. förskola och barnhälsovård har utsatts för avsevärda indragningar.
I vår utredning står att läsa: ”Övergripande kan sägas att många av förslagen är inriktade på förebyggande insatser på kort och lång sikt” och ”Det är svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av sådana förslag”. Det behöver emellertid inte vara så svårt. Bl.a.
SOU 2001:72 Reservation och särskilda yttranden
391
BRÅ och Barn i riskzon (projekt av TryggHansa) har gjort ekonomiska beräkningar på hur mycket pengar man kan tjäna på en tidig insats.
Kommittén skriver så bra att kompetensutveckling alltid medför kostnader, kostnader för utbildningstillfället, för eventuella vikarier, kurslitteratur bl.a. men strax därefter skriver man att kompetensutveckling ”i princip” är de olika huvudmännens ansvar och att kostnaderna ”bör” kunna rymmas inom de berörda myndigheternas befintliga budgetramar. Här menar jag att när det gäller misshandel av barn skall det inte finnas sådana principer . Här skall även staten vara beredd att investera – investeringar som på sikt lönar sig både mänskligt och ekonomiskt.
Hela kapitlet präglas av just det dubbla budskapet att vi måste arbeta förebyggande, satsa tidigt, men det får inte kosta något extra (med några få undantag). T.o.m. där vi vet att det finns pengar avsedda för förskola/skola kräver inte kommittén att dessa skall användas för utbildning och kompetensutveckling inom just vårt område. Det skrivs endast att ”dessa medel bör kunna användas för kompetenshöjande insatser för berörd personal inom området barn som far illa eller riskerar att fara illa”.
Det framstår som absurt när man under rubriken Anmälan till socialnämnden läser: ”De förslag som lämnas består huvudsakligen i lagändringar. Ändringarna innebär inte att kostnaderna för socialnämndens eller någon annan huvudmans verksamhet påverkas nämnvärt” (och således skall rymmas inom ordinarie medel). Jag trodde att vi allvarligt menade att verksamheterna skulle påverkas nämnvärt och därmed också kostnaderna.
Det är nu min stora förhoppning att utredningen om barnmisshandel inte bara blir ett ”tomtebloss”, att den tas på allvar, får genomslag och att den snart mynnar ut i en proposition från regeringen
− för barnens skull.
393
Referenser
Andersson, K., Andersson, L. & Thorsén, E., Utredningsmetod av-
seende barn och ungdomar. Örebro, Atremi, 2001.
Arnell, A. & Ekbom, I., ”och han sparkade mamma…” – möte med
barn som bevittnar våld i sina familjer. Rädda barnen, 1999.
Bak, M., Familjecentralen
− ett bättre stöd till barnfamiljer. Socio-
nomen 5/2000.
Bak, M. & Gunnarsson, L., Familjecentralen framtidens stöd till
föräldrar och barn? Folkhälsoinstitutet utvärderar 14/2000.
Barn som bevittnat våld. En utsatt grupp som är alltför lite upp-
märksammad. Läkartidningen 38/2000. Barnombudsmannen, Liten blir stor. 1998. Barnombudsmannen, Barndom pågår. 2000. Bell, L., Patterns of Interaction in Multidisciplinary Child
Protection Teams in New Jersey. Child Abuse & Neglect, 25, pp. 65-80, 2001. Bengtsson, H. & Svensson, K., Ansvar och sekretess i förskola och
skola. Liber, 1999.
Bergryd, U., Den Sociologiska Fantasin. Rabén & Sjögren, 1987. Boklund, A., Olikheter som berikar? Stockholms universitet
−
Socialhögskolan, 1995. Bremberg, S. (red.), Barnrapporten: kunskapsbaserat folkhälsoarbete
för barn och ungdomar i Stockholms län. Huddinge: Centrum för barn- och undomshälsa (CBU), Samhällsmedicin, Stockholms läns landsting, 1998.
Bremberg S., Bättre hälsa för barn och ungdom. Stockholm, Folk-
hälsoinstitutet, Rapport 1998:38. BRIS-rapporten, Samtalen till BRIS stödtelefoner 2000. Februari
2001. Bronfenbrenner, U., The Ecology of Human Development. Harvard University Press, 1979.
SOU 2001:72 Referenser
394
Brottsförebyggande rådet, Handläggningstider vid polisanmäld
barnmisshandel. Studie, 1999.
Brottsförebyggande rådet, Barnmisshandel. En kartläggning av
polisanmäld misshandel av små barn. BRÅ-rapport 2000:15.
BUP-kliniken ”Bågen”, Verksamhetsberättelse år 2000. Christensen, E., Definition, Measuring and Prevalence of Child
Neglect. The Danish National Institute of Social Research, 96:16.
Danemark, B., Samverkan – himmel eller helvete? Gothia, 2000. Danemark, B. & Kullberg, C., Samverkan välfärdsstatens nya
arbetsform. Studentlitteratur, 1999.
Department of Health, A Study of Inquiry Reports. 1982 och 1991. Department of Health, Framework for the Assessment of Children in
Need and their Families. 2000.
Department of Health, Home Office, Department for Education
and Employment, Working Together to Safeguard Children. 1999. Dyregrov A., Barn och trauma. 1997. Egelund, T., Kvilhaug, A., Liebing, A. & Östberg, F., Social barna-
vård – kunskap och professionalisering. Socialstyrelsen, CUSskrift 2000:5.
Erdis, M., Juridik för pedagoger. Studentlitteratur Lund, 2000. Eriksson, M., Våga se – Kunna handla. Uppsala, Konsultförlaget,
1996. Fitger, P., Rättegångsbalken I, Del 2. Norstedts Juridik AB, 1986 med supplement. Fitzgerald, J., The Management of Part 8 Case Reviews. The Bridge Child Care Development Service, 2000. Folkhälsoinstitutet, Att verka tillsammans
−
en bok om familje-
centraler. 2000:10.
Folkhälsoinstitutet, Familjecentraler. 14/2000. Fridh, B. & Norman, G., Att utreda när barn far illa – en handbok
om barnavårdsutredningar i socialtjänsten. Stockholm, Gothia, 2000.
Frih, C. & Steen, I., Samverkan - för barnets bästa? Fokus Kalmar
län, rapport 1999:2. Glingvall-Priftakis, G. & Sundell, K., Sexuella övergrepp mot barn.
Vad händer sedan? FoU-Rapport 1995:21, Socialtjänsten, Stockholm.
SOU 2001:72 Referenser
395
Glisson, C. & Hemmelgarn, A., The Effects of Organizational
Climate and Interorganizational Coordination on the Quality and Outcomes of Children’s Services Systems. Child Abuse and
Neglect, Vol. 22, No. 5, pp. 401-421, 1998.
Haglund B., Stödjande miljöer för hälsa
− ett strategiskt begrepp för det hälsofrämjande arbetet. Socialmedicinsk tidskrift, 1996 (2-3):91-99. Hammarberg, T. m.fl., Childrens’s rights. Turning principles into practice. Save the Children och Unicef, 2001. Hindberg B., När omsorgen sviktar. Rädda Barnen, 1999. Hindberg, B., Samarbetets svåra konst. Rapport till Kommittén mot barnmisshandel, 2001. Hinn, E. & Aspegren, L., Offentlig anställning. Kommentar till nya
LOA. Norstedts Juridik AB, 1996.
Holmqvist, L. m.fl., Brottsbalken. Del I (Kap. 1–12.) Brotten mot
person och förmögenhetsbrotten m.m. Norstedts Juridik AB, 1998 med supplement.
Home Office in conjunction with Department of Health,
Memorandum of Good Practice, 1997.
Humble, K. m.fl., PBU:s samverkan med BVC, förskola och social-
vård. Stockholms läns landsting, rapport 9.
Hwang P. & Nilsson B., Utvecklingspsykologi. 1995. Håkansson A. & Sundelin C., Barnhälsovårdens betydelse för
barns hälsa. Läkartidningen 2000;97:3064-3066. Hägg, A. & Borres, M., Barn som far illa – läkarnas bedömning och
erfarenhet av anmälningar till socialtjänsten. Projektarbete, medicinska fakulteten Göteborgs universitet, 1999.
Högskoleverket, Utvärdering av Socionomutbildningar. Högskole-
verkets rapportserie 2000:6 R. Janlert U., Folkhälsovetenskapligt lexikon. Stockholm, Natur och
kultur, Folkhälsoinstitutet, 2000. Janson, S. och Almqvist, K., Barn som bevittnat våld. En utsatt
grupp som är alltför lite uppmärksammad. Läkartidningen nr 38, 2000, s. 4094. Janson S., Sundelin C. & Starrin B., Fattiga barns hälsa i det rika
Europa. Läkartidningen 20001;98:2914-2917. Jareborg, N., Brotten I, första häftet. Norstedts förlag AB, 1984. Killén, K., Svikna barn. Om bristande omsorg och vårt ansvar för de
utsatta barnen. Wahlström & Widstrand, 1993.
SOU 2001:72 Referenser
396
Kommunförbundet, Rekrytera och behålla – en utmaning. Svenska
Kommunförbundet, mars 2001. Koskinen L., Vad är rätt? Handbok i etik. 1993. Lagerberg, D., Barn som far illa – ett dilemma för barnhälsovården?
Barnhälsovården, Akademiska sjukhuset, 1998. Lagerberg, D., ”Personal blundar för barnmisshandel”. Dagens
Nyheter, 1999.01.08.
Lagerberg, D., Definition av samhällelig omsorgsbrist och skadlig
behandling av barn. Rapport till Kommittén mot barnmisshandel, 2000.
Lagerberg, D. & Janson, U., Måluppfyllelse och kärnkompetens.
Socialmedicinsk tidskrift nr 1, 1987: 5-13.
Lagerberg, D. & Sundelin, C. red., Barnfamiljerna och samhällets
ambitioner. Liber, 1990.
Lagerberg D. & Sundelin C., Risk och prognos i socialt arbete med
barn. Forskningsmetoder och resultat. Centrum för utvärdering av socialt arbete / Gothia, Stockholm, 2000.
Levin, L., Mänskliga rättigheter – frågor och svar. Stockholm, Nord-
stedt, 2000. Lundgren E., Heimer G., Westerstrand J. & Kalliokoski A.M.,
Slagen dam. Mäns våld mot kvinnor i jämställda Sverige – en omfångsundersökning. Uppsala, 2001.
Länsstyrelsen i Östergötland, Specialstudie om barnmisshandel.
Rapport 2001:5. Medin J. & Alexandersson K., Begreppen Hälsa och hälsofrämjande
− en litteraturstudie. Studentlitteratur, 2000.
Mörk, C., Det är tandläkarens plikt att uppmärksamma barnmiss-
handel. Tandläkartidningen nr 17, 1996. Norström, C. & Thunved A., Nya sociallagarna. Norstedts Juridik
AB, 1999. Reder, P. et al., Beyond blame. Child abuse tragedies revisited.
Routledge 1993. Reder, P. et al., Lost Innocents. A follow-up study of fatal child
abuse. Routledge 1999.
Regner, G. m.fl., Sekretesslagen. En kommentar. Norstedts Juridik
AB, 1998 med supplement. Rying, M., Dödligt våld i Sverige 1990–1996. Kriminologiska
institutionen, Stockholms universitet, 2000.
SOU 2001:72 Referenser
397
Rynning, E., Samtycke till medicinsk vård och behandling. En rätts-
vetenskaplig studie. Justus Förlag AB, 1994.
Rädda Barnen, Premiär för barns rätt i EU. Barn, Tidningen om
barns rättigheter, nr 1, 2001.
Sahlin, J., Hälso- och sjukvårdslagen med kommentarer. Norstedts
Juridik AB, 2000. Selberg, G., Elevinflytande i lärandet. Luleå, 1999. SIDA, Education for All: a Human Right and Basic Need. 2001. Skilving, C., Från Socialkontor till Familjecenter. Gothia, 1996. Skolverket, Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskole-
klassen och fritidshemmet, Lpo 94. CE Fritzes AB, Västra Aros,
Västerås. Skolverket, Läroplan för förskolan, Lpfö 98. CE Fritzes AB, Västra
Aros, Västerås. Socialdepartementet, Strategi för att förverkliga FN:s konvention
om barnets rättigheter i Sverige. Faktablad, Nr. 1, januari 1999. Socialdepartementet, Uppföljning av den nationella strategin för
att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. Faktablad, Nr. 10, juni 2001. Socialdepartementet, Utrikesdepartementet, Ending Corporal
Punishment. 2001.
Socialstyrelsen, Barn som far illa. 1975. Socialstyrelsen, Socialtjänstens arbete med utsatta barn 0
−
12 år.
SoS:s aktiva uppföljning 1997. Socialstyrelsen, Anmälan, utredning, insats. SoS-rapport 1998:4. Socialstyrelsen, Ändringar i socialtjänstlagen som rör barn och unga.
Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1999:2. Socialstyrelsen, Kvalitetsutveckling inom individ- och familje-
omsorgen. 1999:7.
Socialstyrelsen, Sexuella övergrepp mot barn. Definitioner och
förekomst. 1999.
Socialstyrelsen, Social tillsyn 1999. Socialstyrelsen, En studie av arbetet i samrådsgrupper. Expert-
rapport, 2000. Socialstyrelsen, Kvalitetssystem inom socialtjänstens individ- och
familjeomsorg. SOSFS 2000:15.
Socialstyrelsen, Mål, mått och metoder för länsstyrelsernas tillsyn
inom socialtjänsten. Nov 2000.
SOU 2001:72 Referenser
398
Socialstyrelsen, Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom social-
tjänsten. 2000.
Socialstyrelsen, Sexuella övergrepp mot barn. En studie av arbetet i
samrådsgrupper. 2000.
Socialstyrelsen, Social tillsyn 2000. Socialstyrelsen, Folkhälsorapport 2001. Stockholm, 2001. Socialstyrelsen och Kriminalvårdsstyrelsen, Barn med frihets-
berövade föräldrar. Rapport, 1998.
Somander, L. & Rammer, L., Intra- and extrafamilial child
homicide in Sweden 1971–1980. Child Abuse & Neglect, 1-2/91. Stintzing, G., m.fl., Åtgärder för att stärka barnkompetensen inom
hälso- och sjukvården. Rapport från en av Socialstyrelsen tillsatt arbetsgrupp, 2001.
Sundelin, C., Medicinska synpunkter på barnmisshandel. Rapport till
Kommittén mot barnmisshandel, 2000. Sundell, K. & Colbiörnsen, M., Samarbete kring barn i riskzonen.
Stockholms Stad, FoU-rapport 1999:24. Sundell K. & Egelund T., Barnavårdsutredningar, en
kunskapsöversikt. Centrum för utvärdering av socialt arbete /
Gothia, Stockholm, 2001. Svanström L., Haglund B., Att förebygga
−
samhällsmedicin i prak-
tiken. Lund, Studentlitteratur, 1987.
Svenska kommunförbundet, Sekretess i förskola och skola m.m.
1998. Svenska Kommunförbundet, Akademikerförbundet SSR, SKTF,
IFO:s framtid. Stockholm, 2000.
Svenska Kommunförbundet, Personal rekrytering & kompetens i
kommunerna 2010. Nr 1/2001.
Svenska kommunförbundet, Drogförebyggande arbete. En handbok.
Stockholm, 2001. Svensson, H., Barn i riskzon. Göteborg, Skandia, 1993. Trauma som ledmotiv. Psykologtidningen, 19/00. UD info, Konventionen om barnets rättigheter. 1996:2. UNICEF, Implementation Handbook for the Convention on the
Rights of the Child. 1998.
Weinehall, K., Att växa upp i våldets närhet. Ungdomars berättelser
om våld i hemmet. Pedagogiska institutionen, Umeå universitet, 1997.
Östberg, F., Wåhlander, E. & Milton, P., Barnavårdsutredningar i
sex kommuner. Socialstyrelsen, CUS-skrift 2000:3.
SOU 2001:72 Referenser
399
Offentligt tryck
Promemoria
Ds1997:6. Stöd i föräldraskapet. Kartläggning av föräldrautbild-
ningen.
Utredningsdirektiv
Dir. 1998:32, Offentlighetsprincipen och IT samt översyn av
sekretesslagen m.m.
Utredningsbetänkanden
SOU 1994:139, Ny socialtjänstlag. Huvudbetänkande av Social-
tjänstkommittén. SOU 1996:85, Egon Jönsson – en kartläggning av lokala sam-
verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet.
SOU 1997:61, Att växa bland betong och kojor. Delbetänkande av
Storstadskommittén. SOU 1997:116, Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention
om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. Huvudbetänkande av
Barnkommittén. SOU 1997:161, Stöd i föräldraskapet. Betänkande av Utredningen
om föräldrautbildning. SOU 1998:31, Det gäller livet. Stöd och vård till barn och ungdomar
med psykiska problem. Slutbetänkande av Barnpsykiatrikommittén.
SOU 1998:43. Hur ska Sverige må bättre? – Första steget mot
nationella folkhälsomål. Delbetänkande av Nationella folkhälsokommittén.
SOU 1998:97, Gör barn till medborgare! Om barn och demokrati
under 1900-talet. Betänkande av Statsrådsberedningen. SOU 1999:63. Att lära och leda – En lärarutbildning för samverkan
och utveckling. Slutbetänkande av Lärarutbildningskommittén.
SOU 1999:97, Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande av Social-
tjänstutredningen.
SOU 2001:72 Referenser
400
SOU 1999:108, Handläggning av ungdomsmål – en utvärdering av
1995 års ungdomsmålsreform. Betänkande av Utredningen om handläggning av ungdomsmål.
SOU 2000:3, Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande av kommittén
Välfärdsbokslut. SOU 2000:19, Från dubbla spår till Elevhälsa i en skola som främjar
lust att lära, hälsa och utveckling. Slutbetänkande av Elevvårdsutredningen.
SOU 2000:37, Välfärdens förutsättningar. Delbetänkande av kom-
mittén Välfärdsbokslut. SOU 2000:38, Välfärd, vård och omsorg. Delbetänkande av kom-
mittén Välfärdsbokslut. SOU 2000:77, Omhändertagen. Samhällets ansvar för utsatta barn
och unga. Betänkande av LVU-utredningen.
SOU 2000:91. Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan.
Slutbetänkande av Nationella folkhälsokommittén. SOU 2000:114, Samverkan om gemensamma nämnder på vård- och
omsorgsområdet, m.m. Betänkande av Samverkansutredningen.
SOU 2000:126, Vägvalet. Den narkotikapolitiska utmaningen.
Betänkande av Narkotikakommissionen. SOU 2001:18, Barn och misshandel. En rapport om kroppslig be-
straffning och annan misshandel i Sverige vid slutet av 1900-talet.
Rapport av S. Janson på uppdrag av Kommittén mot barnmisshandel.
Propositioner
Prop. 1962:10 Förslag till brottsbalk, del B och C. Prop. 1987/88:120 om ändring i brottsbalken m.m. (straffmätning
och påföljdsval m.m.). Prop. 1989/90:28 om vård i vissa fall av barn och ungdomar. Prop. 1992/93:141 om ändring i brottsbalken m.m Prop. 1996/97:60 Prioriteringar inom hälso- och sjukvården. Prop. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen. Prop. 1997/98:55 Kvinnofrid. Prop. 1997/98:109 Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens
område. Prop. 1999/2000:135 En förnyad lärarutbildning. Prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m.
SOU 2001:72 Referenser
401
Riksdagen
Socialutskottets betänkande 1979/80:44.
Regeringen
Regeringens skrivelse 1999/2000:137, Barn – här och nu.
Bilaga 1
403
Beslut vid regeringssammanträde den 10 september 1998.
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att utreda frågan om barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor.
Utredningen skall
• närmare definiera begreppet barnmisshandel
• beskriva utvecklingen av barnmisshandel och söka förklaringar till denna
• sammanställa och redovisa kunskapsläget när det gäller möjligheterna att känna igen orsaksmönster, såväl inom den enskilda familjen som i samhället, som kan ligga bakom uppkomsten av barnmisshandel
• se över formerna, omfattningen och inriktningen av det förebyggande arbetet och utforma strategier för att effektivisera och förbättra arbetet med att förhindra barnmisshandel
• redovisa de behov av kunskaper och stöd som personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg har i syfte att förbättra deras arbete med barn som utsatts för eller misstänks vara utsatta för misshandel
• beskriva och analysera hälso- och sjukvårdens roll i arbetet med barn som misshandlas och föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra detta arbete i syfte att höja kvaliteten i stöd och behandling som erbjuds barnen och deras familjer
• kartlägga polisens och åklagarnas handläggningstider och metoder för arbetet med barnmisshandelsutredningar samt lämna förslag till åtgärder som kan krävas för att arbetet skall effek-
Kommittédirektiv
Barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor
Dir. 1998:105
Bilaga 1 SOU 2001:72
404
tiviseras och – om det behövs – för att kvaliteten på utredningarna skall höjas.
• kartlägga den rehabilitering av förövare som förekommer inom kriminalvården och vid behov lämna förslag till förbättringar av den
• överväga och föreslå olika insatser för att förbättra socialtjänstens arbete med barn som utsatts för misshandel och med deras familjer
• särskilt uppmärksamma olika samverkansformer och föreslå åtgärder för att avlägsna eventuella hinder för samverkan
• arbeta aktivt och utåtriktat i syfte att öka medvetenheten om barnmisshandel hos allmänheten och hos dem som arbetar med barn i olika verksamheter
Bakgrund
Enligt artikel 19 i FN:s konvention om barnets rättigheter – barnkonventionen – skall barnet skyddas mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är under föräldrarnas, vårdnadshavares eller annan persons vård. När behov av skyddsåtgärder uppstår, får principen om familjens privatliv ge efter för statens ingripande i syfte att tillförsäkra barnet den bästa miljön för en harmonisk utveckling. Artikeln innehåller en lista på åtgärder som staten är skyldig att vidta. Dessa åtgärder kan vara av lagstiftande, administrativ, social eller utbildande karaktär. Bestämmelsen är såväl förebyggande som åtgärdande, vilket innebär att staten inte bara skall vidta åtgärder för att förebygga övergrepp mot barn, utan också är skyldig att ingripa och skydda barnet genom omhändertagande när barnet behöver samhällets skydd.
Barn får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (se 6 kap. 1§ föräldrabalken). Det uttryckliga förbudet mot aga infördes år 1979. Syftet var i första hand att klart visa att det inte är tillåtet att kroppsligen bestraffa barn. Dessutom ville man genom allmän upplysning och föräldrautbildning visa på vikten av att ge barn en god omvårdnad och uppväxt, baserad på respekt för barnet.
Ett antal riksdagsmotioner har under senare år behandlat frågor om barnmisshandel. Socialutskottet anser i betänkandet
Bilaga 1
405
(bet. 1996/97:SoU8) Barnfrågor att det är angeläget att få en mer utförlig och genomlyst bild av hur barn lever – dels för att lyfta fram omständigheter som kan ge barn sämre chanser i livet, dels för att ta fram åtgärder för att hejda en ogynnsam utveckling hos barn. Utskottet framhåller vikten av att de kunskaper och erfarenheter som har framkommit i tidigare utredningar och rapporter tas till vara och beaktas av personal inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården, skolan, barnomsorgen osv. i arbetet med barn. Resultatet av pågående utredningar borde, enligt utskottet, avvaktas och beaktas i det fortsatta arbetet med frågan. I sitt betänkande (bet. 1997/98:SoU13) Barnfrågor uttalar socialutskottet att det utgår från att regeringen noga följer utvecklingen när det gäller barn som utsatts för misshandel och vidtar ytterligare åtgärder om det visar sig nödvändigt.
Barnombudsmannen föreslog i sin rapport till regeringen Tänk om... (Barnombudsmannen 1996) att det tillsätts en utredning med uppgift att se över frågor om barn som misshandlas, vanvårdas eller utsätts för övergrepp. Utredningen bör omfatta olika samhällsområden som till exempel rättsväsendet, hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Den bör kartlägga omfattningen av barn som utsätts för misshandel, vanvård och övergrepp samt deras livssituation. Den bör även föreslå åtgärder som griper in i de ovannämnda samhällsområdena. Utredningen bör vidare behandla samhällets skyddsfunktioner och hur de kan utvecklas.
Genom ändringar i socialtjänstlagen (1980:620) den 1 januari 1998 har barnets ställning stärkts inom socialtjänsten. Hänsyn till barnets bästa skall tas, barnets inställning skall så långt möjligt klarläggas när åtgärder rör barn och reglerna om socialtjänstens utredning gällande barns förhållanden har tydliggjorts.
Flera uppgifter tyder på att barnmisshandeln ökat under senare år. Statistik i olika rapporter som kommit under 1990-talet visar en ökning av antalet polisanmälda fall av misshandel av underåriga. Barnens rätt i samhället (BRIS) rapporterar en ökning av antalet samtal till Barnens hjälptelefon som handlar om misshandel. Rädda Barnen har uppmärksammat frågor om barnmisshandel under senare år och bl.a. i mars 1998 med stöd från Allmänna arvsfonden genomfört satellitkonferensen Barnmisshandel – allas ansvar.
Bilaga 1 SOU 2001:72
406
Tidigare uppdrag och utredningar
På Socialdepartementets uppdrag genomförde Statistiska cenralbyrån (SCB) under åren 1994 och 1995 en undersökning om hur inställningen till barnaga förändrats jämfört med hur den var innan förbudet infördes år 1979 (Demografiska rapporter 1996:1). Undersökningen visar att de flesta högstadieelever, 70 procent, och drygt hälften av de vuxna, 56 procent, är emot alla former av kroppslig bestraffning av barn. Jämfört med tidigare undersökningar innebär detta att fler av de tillfrågade tar avstånd från kroppslig bestraffning av barn. I en studie år 1965 ansåg 53 procent av svenska folket att kroppslig aga var ett omistligt redskap i barnuppfostran. I början av 1970-talet uppgav drygt en tredjedel att barnaga var en nödvändig del i barnuppfostran. År 1994 hade den gruppen minskat ytterligare till 11 procent. Vi kan alltså konstatera att de flesta i dag klart har tagit ställning mot barnaga.
Socialstyrelsen fick år 1991 regeringens uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompetensen och utveckla barnperspektivet i arbetet med barn inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Projektet fick namnet Barn i fokus. Under projekttiden påbörjades en utvecklingsprocess inom socialtjänsten bl.a. genom att ett antal projekt fick stöd samt genom kompetenshöjande åtgärder. Uppdraget redovisades till regeringen i oktober 1995. I slutrapporten föreslog Socialstyrelsen bl.a. att regeringen tillsätter en särskild kommission om barn som offer för eller vittne till våld och sexuella övergrepp.
Kvinnovåldskommissionen föreslog i sitt betänkande Kvinnofrid (SOU 1995:60) att villkoren för barn som växer upp i misshandelsmiljöer bör bli föremål för utredning i särskild ordning. En sådan utredning bör ha en bred ansats och, utifrån såväl flickors som pojkars perspektiv, ta upp olika frågor som rör barnens livssituation.
Socialstyrelsen har i samband med regeringens proposition 1997/98:55 Kvinnofrid fått i uppdrag av regeringen att leda ett utvecklingsarbete i frågor om våld mot kvinnor. Arbetet skall syfta till att främja och stödja kompetensuppbyggnad och metodutveckling inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. I uppdraget ingår även att initiera och stödja samverkan mellan myndigheter, följa den internationella utvecklingen samt sprida information. Socialstyrelsen planerar att i detta arbete även beakta barnen
Bilaga 1
407
och deras specifika behov när modern blir misshandlad och barnen blir vittne till våld i familjen.
Ett seminarium med forskare och praktiker har genomförts och dokumenterats i rapporten Barn och ungdomar i misshandelsmiljöer (SoS 1998, stencil). I rapporten konstateras bl.a. att mer samarbete behövs för kunna nå barnen i misshandelsfamiljerna. Ökad information och mer kunskap krävs dels om problemen, dels om anmälningsskyldigheten – inte minst på ledningsnivå. Svårigheten ligger inte i att problemen i misshandelsfamiljerna ofta är sammansatta, utan snarare i att samhällets hjälpinsatser är organiserade på ett sätt som innebär att det är svårt att se helheten i barnens och familjernas problem.
Under år 1997 har Socialstyrelsen haft regeringens uppdrag att följa upp rapporten Barns villkor i förändringstider (SoS-rapport 1994:4). I mars 1998 lämnade Socialstyrelsen rapporten Anmälan, utredning, insats (SoS-rapport 1998:4). Den bild som framträder i studien är såväl positiv som negativ. Barnavårdsutredningarnas kvalitet har förbättrats och nya öppenvårdsinsatser som riktar sig till familjer växer fram för att stödja utsatta familjer och förhindra att barn måste omhändertas. Samtidigt har antalet barnavårdsanmälningar och ansökningar ökat. Kommunerna måste, enligt Socialstyrelsen, skaffa sig mer kunskap om denna utveckling och dess orsaker. De måste också förbättra kvalitetssäkringen i sitt arbete med barn som riskerar att fara illa.
I betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:196) föreslår Barnkommittén att utvecklingen avseende barnmisshandel bör följas och att Socialstyrelsen får i uppdrag att noggrant följa utvecklingen när det gäller barnmisshandel och att lämna förslag till erforderliga åtgärder.
Barnpsykiatrikommittén gör i sitt betänkande Det gäller livet – vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska problem (SOU 1998:31) bedömningen att utvecklingen av socialtjänstens, hälsooch sjukvårdens samt polisens arbete med barn som utsätts för övergrepp och misshandel behöver samordnas nationellt och i regionala kunskapscentra. Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att ta fram ett nationellt utvecklingsprogram för hela området misshandel och sexuella övergrepp mot barn. Socialstyrelsen bör undersöka möjligheten att stödja ett antal regionala centra som arbetar utifrån socialtjänstens behov av kompetensutveckling, konsultation och handledning. Dessa centra skulle komplettera de regionala centra som arbetar med barn- och ungdomspsykiatrin
Bilaga 1 SOU 2001:72
408
som bas. Uppbyggnaden kan ske etappvis och Socialstyrelsen bör ges ansvar att fördela medel för detta.
Behovet av en utredning
Frågor om barnmisshandel har som framgår ovan under en längre tid varit föremål för diskussion och har också behandlats i olika mindre omfattande uppdrag och utredningar. Enligt regeringens bedömning är det därför angeläget att nu göra en mer omfattande genomgång av problemet. De olika punktinsatser som har genomförts har delvis bidragit till att ge oss en bild av situationen i dag, men bilden behöver kompletteras och analysen fördjupas.
Brottsstatistiken visar att antalet anmälda fall av misshandel mot barn under 15 år har ökat sedan 1980-talet. Den polisanmälda misshandeln mot barn har mer än fyrdubblats sedan år 1981. I ålders– gruppen 0–6 år har antalet ökat från 196 år 1981 till 820 år 1997. Motsvarande siffror för åldersgruppen 7–14 år är 758 år 1981 och 4 443 år 1997. Det är emellertid inte helt klarlagt vad som ligger bakom de ökade siffrorna i statistiken. Förklaringen kan ligga i att personal i skola och förskola som möter barn har blivit mer uppmärksam på våldsproblematik och att många skolor i dag har handlingsprogram för hur de skall handskas med våld i skolmiljön, vilket kan innebära att våld mellan elever under skoltid i högre grad numera anmäls till polisen. Personalen kan också i högre utsträckning vara medveten om sin skyldighet att till socialtjänsten anmäla misstanke om att barn behöver samhällets skydd. De ökande anmälningarna till polisen om våld mot barn kan bero på en ökad benägenhet att polisanmäla men också på ökad medvetenhet om hur våld under uppväxttiden påverkar barns utveckling. Det finns dock troligen ett stort mörkertal när det gäller barnmisshandel. Är det så att fler barn blir slagna i hemmet? Misshandel av barn sker ofta i det fördolda och uppmärksammas därför inte som den borde. Det krävs således en förbättrad analys av de tillgängliga uppgifterna. Det är angeläget att utveckla kunskapen om mörkertalets storlek samt också utveckla kunskap om vilken typ av brott som blir polisanmäld.
I årsrapporten från BRIS för år 1997 redovisas att samtalen till Barnens hjälptelefon om barnmisshandel har mer än fördubblats sedan år 1993. Dessa samtal utgjorde 9,1 procent av samtliga samtal under år 1997. Samtal till BRIS vuxentelefon om barn under år
Bilaga 1
409
1997 handlade i 14,7 procent av fallen om barn som uppgavs vara utsatta för fysisk och/eller psykisk misshandel eller vanvård.
Hur stor ökningen av antalet anmälda fall av barnmisshandel är inom socialtjänsten går inte att få fram ur den nationella statistiken, eftersom det där saknas uppgifter om antalet anmälningar och vilket skäl till anmälan som anges. Eftersom polisen är skyldig att anmäla till socialtjänsten när barn är utsatta för misshandel eller själva begår brott är det rimligt att anta att det skett en ökning av ärenden som rör barnmisshandel även inom socialtjänsten. Här krävs såväl utveckling av statistiken som en fördjupad analys av tillgängliga uppgifter.
Det finns ytterligare frågor som är relevanta i sammanhanget och som behöver belysas på olika sätt: Hur förebyggs barnmisshandel på bästa sätt? Hur upptäcks barn som misshandlas? Fungerar anmälningsskyldigheten enligt 71 § socialtjänstlagen? Finns fungerande samrådsgrupper i kommunerna? Fungerar samverkan mellan de berörda myndigheterna? I vilken utsträckning polisanmäls barnmisshandel? Anmäler socialtjänsten misstanke om brott mot underårig till polisen med stöd av 66 § socialtjänstlagen? I vilka situationer avstår socialtjänsten från att göra polisanmälan? Vad händer sedan inom rättsväsende, socialtjänst och hälso- och sjukvård? Vilken hjälp finns att få för de drabbade barnen, deras föräldrar och förövaren?
Socialtjänstens arbete med barn som av olika skäl behöver samhällets skydd har diskuterats under hela 1990-talet. Olika grupper av barn har lyfts fram vid olika tidpunkter. Ibland har fokus varit på barn som utsatts för sexuella övergrepp, vid andra tillfällen har det handlat om barn som misshandlas, barn till missbrukare eller psykiskt sjuka föräldrar, barn som blir vittne till våld eller barn som försummas på annat sätt. Oavsett skälet till att barn behöver samhällets skydd och stöd genom framförallt socialtjänstens försorg är det angeläget att ha en helhetssyn på barn som lever under olika missförhållanden. Det är således inte karaktären av dessa missförhållanden som avgör barnets behov av insatser utan det är allvaret i barnets totala livssituation. Det är utifrån denna situation som prioriteringar när det gäller samhällets insatser måste göras.
Bilaga 1 SOU 2001:72
410
Uppdraget
Mot den angivna bakgrunden tillkallas en utredning med parlamentarisk sammansättning för att utreda frågan om barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. Den långsiktiga målsättningen är att skapa bättre förutsättningar för att förhindra att barn misshandlas, för en bättre samverkan mellan de verksamheter som skall utreda och åtgärda barnmisshandel, för förbättrad kunskap hos berörda yrkesgrupper och för bättre möjligheter till stöd och hjälp till berörda.
Utredningen skall ha ett barnperspektiv och i sitt arbete utgå från intentionerna och tillämpliga artiklar i FN:s konvention om barnets rättigheter. I barnperspektivet bör ingå att se om det finns några mönster i hur pojkar respektive flickor drabbas av övergrepp. Också när utredningen behandlar barn och ungdomar som förövare av misshandel bör ett könsperspektiv finnas med.
Utredningen skall i sitt arbete utgå från den kunskap som är tillgänglig från tidigare utredningar, uppdrag och rapporter. Utredningen skall samverka med Socialstyrelsen, Barnombudsmannen, Brottsförebyggande rådet och länsstyrelserna, vilka samtliga har kunskaper och erfarenheter som skall ligga till grund för och användas aktivt i utredningens arbete. Även frivilligorganisationernas kunskaper och erfarenheter skall tas till vara av utredningen. Kunskaper och erfarenheter ur såväl ett internationellt som kulturellt perspektiv bör tas till vara.
Definition och utveckling
Barnmisshandel används ofta som ett samlingsbegrepp för såväl fysisk som psykisk misshandel och sexuella övergrepp. Uttrycken ”utsatta barn” eller ”barn som far illa” används också för att benämna de barn som misshandlas. De olika begreppen skapar ibland oklarhet om vad som skall förstås med barnmisshandel och hur stor omfattningen av barnmisshandel är i Sverige. En utgångspunkt för utredningen är att begreppet barnmisshandel bör innefatta de fall när ett barn utsätts för fysiskt och psykiskt våld. Frågan om barn som mobbas eller utsätts för sexuella övergrepp behandlas redan i andra sammanhang, varför dessa frågor inte bör övervägas av utredningen. Utifrån denna avgränsning skall utredningen närmare definiera begreppet barnmisshandel. Den faktiska
Bilaga 1
411
utvecklingen av barnmisshandel i Sverige skall beskrivas och förklaringar till denna utveckling sökas. Vid Brottsförebyggande rådet (BRÅ) planeras för närvarande ett forskningsprojekt för att fördjupa kunskaper om barnmisshandel genom sammanställningar av olika typer av statistik och beskrivande studier av polisanmälda fall. Utredningen skall ta till vara de erfarenheter som BRÅ gör i detta arbete.
Orsakssammanhang och förebyggande arbete
Utredningen skall göra en sammanställning av kunskapsutvecklingen när det gäller möjligheterna att känna igen mönster såväl inom den enskilda familjen som i samhället som kan orsaka barnmisshandel och som redovisas i olika forskningsrapporter. Utredningen skall se över formerna, omfattningen och inriktningen av det förebyggande arbete mot barnmisshandel som förekommer i dag. Utredningen skall beskriva de skador som kan uppstå i samband med barnmisshandel. Mot bakgrund av detta skall strategier utformas för att effektivisera och förbättra arbetet med att förhindra barnmisshandel.
Förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg
Personal inom förskola, skola och skolbarnsomsorg har daglig kontakt med i stort sett alla barn och har därigenom särskilda möjligheter att upptäcka barnmisshandel. Utredningen skall redovisa de svårigheter som de olika personalgrupperna möter och ta reda på vilka kunskaper och vilket stöd de behöver för att de på ett adekvat sätt skall kunna hantera en situation då barnmisshandel misstänks eller upptäcks.
Hälso- och sjukvården
Hälso- och sjukvården kommer vid olika tillfällen i kontakt med barn som misshandlas och deras familjer. Den har en betydelsefull och ofta grannlaga uppgift när det gäller att, med utgångspunkt i en definition av begreppet barnmisshandel, upptäcka, identifiera och behandla skador som kan ha uppstått genom misshandel. Utredningen skall beskriva och analysera hälso- och sjukvårdens roll och
Bilaga 1 SOU 2001:72
412
svårigheter i detta sammanhang för att kunna föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra möjligheterna för dessa barn och deras familjer att kunna få adekvat stöd och behandling.
Rättsväsendet
Rättsväsendet har viktiga uppgifter när det gäller att komma till rätta med barnmisshandel och förhindra att barnmisshandel fortsätter. Misstankar som gäller misshandel av barn är av många skäl ofta svåra att utreda. Ett problem som ibland förs fram är att ärenden som rör barnmisshandel tar tid. En uppgift för utredningen är att kartlägga handläggningstider och polisens och åklagarnas metoder för arbetet med sådana utredningar. Utredningen skall lämna förslag till de åtgärder som kan krävas för att arbetet skall effektiviseras och – om det behövs – för att kvaliteten på utredningarna skall höjas. Uppdraget skall i denna del redovisas senast före utgången av år 1999.
I de fall förövare döms har kriminalvården viktiga rehabiliterande uppgifter. Utredningen skall kartlägga den rehabilitering som i dag förekommer inom kriminalvården, vid behov lämna förslag till förändringar av den och beskriva hur erfarenheterna inom detta område kan användas för att förebygga barnmisshandel.
Socialtjänsten
Socialtjänsten har det yttersta ansvaret för att barn som behöver samhällets skydd får skydd, stöd och hjälp. Socialtjänsten kritiseras ofta för sitt sätt att arbeta med dessa barn. Mycket utvecklingsarbete har genomförts under senare år för att höja kvaliteten inom socialtjänsten. Utredningen skall med utgångspunkt från barnets bästa överväga och föreslå olika insatser för att förbättra socialtjänstens arbete – utredning, insatser, behandling – med barn som utsatts för misshandel och deras familjer.
Samverkan
En förutsättning för att arbetet med och mot barnmisshandel skall fungera väl är att samverkan mellan alla olika inblandade verksamheter är god. Sedan ett antal år finns i många kommuner en
Bilaga 1
413
etablerad samverkan mellan socialtjänsten, rättsväsendet och hälsooch sjukvården, s.k. samrådsgrupper. Dessa grupper arbetar både på lokal och regional nivå och behandlar såväl enskilda ärenden som mer generella frågor. Utredningen bör lägga särskild vikt vid samverkan mellan berörda verksamheter och hur denna samverkan kan underlättas, ytterligare utvecklas och förbättras samt vid behov föreslå åtgärder för att avlägsna de hinder för samverkan som kan finnas.
Arbetsformer
Utredningens arbete skall vara brett upplagt. Den skall arbeta aktivt och utåtriktat med att sprida information och anordna seminarier i syfte att öka medvetenheten om barnmisshandel hos såväl allmänheten som hos dem som arbetar med barn i olika verksamheter. Utredningen skall arbeta i nära kontakt med myndigheter, kommuner och organisationer och pröva och förankra sina överväganden och förslag i seminarier, offentliga utfrågningar och liknande. Vid behov skall utredningen ta initiativ till nödvändigt utvecklingsarbete.
Övrigt
Det skall stå utredningen fritt att också ta upp andra närliggande frågor som kan bidra till att förhindra att barn utsätts för misshandel. Om utredningens överväganden innebär att författningsreglering bör ske skall förslag till sådan lämnas. Konsekvenserna av förslagen skall redovisas och om de innebär ökade kostnader skall en finansiering av förslagen anvisas. Utredningen skall i sitt arbete beakta vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).
Bilaga 1 SOU 2001:72
414
Redovisning av uppdraget
Uppdraget i frågan om polisens och åklagarnas handläggningstider och utredningar skall redovisas senast före utgången av år 1999. Uppdraget i övrigt skall redovisas senast den 31 mars 2001. Om kommittén finner det lämpligt kan uppdraget redovisas fortlöpande i delbetänkanden.
(Socialdepartementet)
Bilaga 2
415
Beslut vid regeringssammanträde den 22 mars 2001.
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 10 december 1998 (dir. 1998:105) tillkallade statsrådet Klingvall en kommitté (S 1998:07) med uppdrag att utreda frågan om barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. Kommittén skall enligt direktiven slutföra sitt arbete senast den 31 mars 2001.
Med ändring av denna tidpunkt skall kommittén slutredovisa sitt arbete senast den 31 augusti 2001.
(Socialdepartementet)
Tilläggsdirektiv
Barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor
Dir. 2001:24
3
Innehåll
Bilaga 1: Definition av samhällelig omsorgsbrist och
skadlig behandling av barn................................... 5
Dagmar Lagerberg, fil.dr., docent
Bilaga 2: Medicinska synpunkter på barnmisshandel .......... 43
Claes Sundelin, professor, barnhälsovårdsöverläkare
Bilaga 3: Samarbetets svåra konst .................................... 69
Om roller, ansvar, synsätt, förutsättningar, hinder m.m. i samarbetet kring barn som far illa
Barbro Hindberg, konsult, skribent
Bilaga 4: Specialstudie om barnmisshandel..................... 169
Länsstyrelsen i Östergötland
Sociala enheten 2001-05-02
Innehåll SOU 2001:72
4
Bilaga 1
5
Definition av samhällelig omsorgsbrist
och skadlig behandling av barn
Dagmar Lagerberg
Bilaga 1 SOU 2001:72
6
Bilaga 1
7
INNEHÅLL
1 LÄSANVISNING ...........................................................9 2 INLEDNING .................................................................9
Barnmisshandel – ett mångtydigt begrepp ............................ 9 En pedagogisk uppgift ......................................................... 14 Rapportens syfte.................................................................. 15
3 NÅGRA GRUNDLÄGGANDE FRÅGOR ...........................15 4 OLIKA SLAGS DEFINITIONER .....................................19 5 OLIKA ANVÄNDNINGSOMRÅDEN FÖR DEFINITIONER ..........................................................21 6 VEM SKALL DEFINIERA?............................................23 7 EXEMPEL PÅ DEFINITIONER OCH FORMULERINGAR .....................................................24
Brottsbalken, 3 kap. Om brott mot liv och hälsa ................ 24 Föräldrabalken, 6 kap., 1 §:.................................................. 25 FN:s barnkonvention, artikel 19: ........................................ 25 National Commission of Inquiry into the Prevention of Child Abuse: ................................................................... 26 WHO (konferens om prevention av barnmisshandel, mars 1999): .......................................................................... 26
8 ÖVERVÄGANDEN .......................................................27 9 FÖRSLAG TILL DEFINITIONER ...................................29
Definition 1. Samhällelig omsorgsbrist................................ 29 Definition 2. Allmän definition av skadlig behandling av barn.................................................................................. 30 Definitionernas olika nivåer................................................. 35 Avslutning............................................................................ 38
10 REFERENSER............................................................39
Bilaga 1 SOU 2001:72
8
Bilaga 1
9
LÄSANVISNING
Avsnitten 2
− 6 i denna rapport (Inledning t.o.m. Vem skall definiera?) behandlar vissa grundläggande frågor, olika typer av definitioner samt tänkbara användningsområden för definitioner. I korthet behandlas också grupper i samhället som skulle kunna göra anspråk på rätten att definiera. Därefter (avsnitt 7) följer exempel på officiella definitioner och formuleringar från Sverige och andra länder. Så långt utgör rapporten en allmän bakgrund till de följande övervägandena och förslagen (avsnitten 8–9). Den som inte önskar fördjupa sig i de allmänna resonemangen rekommenderas att ta del av inledningsavsnittet (1) och sedan hoppa direkt till avsnitt 8.
1 INLEDNING
Barnmisshandel – ett mångtydigt begrepp
Det finns ingen allmänt omfattad definition av barnmisshandel (Hutchison 1990, Vinnerljung 1996, Lagerberg 1998). Olikheter i synsätt, erfarenheter, kulturella och sociala förhållanden gör det svårt att komma fram till definitioner som skulle kunna vara internationellt eller ens nationellt gångbara. All forskning tyder på att olika yrkesgrupper, t.ex. socialarbetare, medicinsk personal, psykologer och jurister, har olika syn på skadlig behandling av barn (t.ex. Deisz m.fl. 1996, Shor & Haj-Yahia 1996). Enligt en undersökning från Göteborg uppgav BVC-sjuksköterskor och barnomsorgspersonal olika barn när de ombads ange vilka barn de kände oro för, trots att barnen fanns i samma geografiska områden (Lundén, Broberg & Borres 1998, 2000, Lundén 2000). Även mellan individer inom samma yrkesgrupp är meningarna delade (Lindsey 1992). Allmänhetens definition av misshandel överensstämmer inte alltid med officiella definitioner.
Skilda uppfattningar råder även mellan och inom yrkesgrupper om vad som är ”anmälningsbart” till sociala myndigheter (Deisz m.fl. 1996). Att något uppfattas som misshandel behöver inte nödvändigtvis betyda att det anses anmälningsbart (Dukes & Kean 1989). Slutligen finns också skilda uppfattningar om när ett omhändertagande är motiverat (Lindsey 1992).
Bilaga 1 SOU 2001:72
10
I direktiven (1998:105) ges kommittén i uppdrag att definiera begreppet barnmisshandel. Närmare bestämt heter det:
Barnmisshandel används ofta som ett samlingsbegrepp för såväl fysisk som psykisk misshandel och sexuella övergrepp. Uttrycken ”utsatta barn” eller ”barn som far illa” används också för att benämna de barn som misshandlas. De olika begreppen skapar ibland oklarhet om vad som skall förstås med barnmisshandel och hur stor omfattningen av barnmisshandel är i Sverige. En utgångspunkt för utredningen är att begreppet barnmisshandel bör innefatta de fall när ett barn utsätts för fysiskt och psykiskt våld. Frågan om barn som mobbas eller utsätts för sexuella övergrepp behandlas redan i andra sammanhang, varför dessa frågor inte bör övervägas av utredningen. Utifrån denna avgränsning skall utredningen närmare definiera begreppet barnmisshandel.
Kommittén har stannat vid att låta begreppet barnmisshandel avse alla vuxnas våld mot barn och inte endast våld från föräldrars sida. Våld mellan barn har inte behandlats av kommittén. Däremot har kommittén velat markera att sexuella övergrepp bör ingå i begreppet barnmisshandel. Den definition som föreslås i denna rapport innefattar därför också sexuella övergrepp.
I direktiven framhålls att de olika beteckningar som brukar användas i sammanhanget, t.ex. ”utsatta barn” eller ”barn som far illa”, kan skapa oklarhet om innebörden av begreppet barnmisshandel och om barnmisshandelns omfattning. Uppenbarligen avses här ett problem som kan formuleras på följande sätt:
Ibland används ”barnmisshandel” synonymt med ”barn som far illa” eller något annat liknande uttryck. Ibland gör man däremot skillnad mellan begreppen så att ”barnmisshandel” får omfatta aktiva våldshandlingar, medan ”barn som far illa” ges ett större tillämpningsområde, t.ex. barn i olika slags riskmiljöer. Ofta används uttrycken utan angivande av vilken betydelse som avses. Detta skapar svårigheter på flera sätt, t.ex. att man inte vet vilka barn man talar om eller hur många dessa barn är.
Utan att överdriva kan man säga att stor begreppsförvirring råder över hela ”barn-som-far-illa”-fältet. Floran av begrepp är ännu mer vildvuxen än vad som framgår av direktiven: barnmisshandel, övergrepp, våld mot barn, barn som far illa, barn som riskerar att fara illa, barn i riskzon, barn i psykosocial riskmiljö, utsatta barn, barn i fara, omsorgssvikt osv. Vissa uttryck syftar på handlingar (t.ex. misshandel), andra på barnen (t.ex. utsatta barn), andra på miljön (t.ex. psykosocial riskmiljö), andra slutligen på ett beteende eller förhållningssätt (t.ex. omsorgssvikt).
Bilaga 1
11
I föreliggande rapport görs ett försök att i någon mån bringa reda i begreppen. Dessa uppvisar en gradskillnad som svarar mot realiteter. Barn kan skadas och fara illa på olika sätt och i olika grad. En definition får därför inte vara för snäv. Det räcker inte att definiera barnmisshandel på det sätt som sker i brottsbalken. Enligt det synsätt som i dag dominerar bland barnforskare är barns välbefinnande starkt knutet till deras samspel med en rad livsmiljöer av olika närhet och komplexitet: familj, förskola, skola, bostadsområde, samhälle. Dessa nivåer samspelar med och betingar varandra. Skadlig behandling av barn betyder en sak på övergripande samhällsnivå, en annan sak i lokalsamhället och ytterligare andra saker i skola och familj. På samhällsnivå kan barn t.ex. vara förbisedda i beslutssammanhang. I bostadsområdet kan de vara hänvisade till torftiga lek- och fritidsmiljöer. I skolan kan de behandlas illa av lärare eller andra vuxna, och i familjen kan de bli slagna eller kränkta.
En definition av barnmisshandel måste alltså inbegripa olika arter och grader, inklusive ”barn som far illa” och ”utsatta barn”. Begreppen måste också sättas in i ett vidare samhällsperspektiv. Med tanke på detta följer här ett kort avsnitt om s.k. utvecklingsekologi.
Utvecklingsekologiska aspekter
Den s.k. utvecklingsekologin kan beskrivas som en forskningsriktning med fokus på föränderlighet och interaktion. Människan ses som stadd i ständig utveckling och som ständigt samspelande med omgivande livsmiljöer. Dessa miljöer betraktas också som samspelande med varandra. Betecknande för utvecklingsekologiskt tänkande är att barnets aktionsradie växer i takt med att det utvecklas, från den lilla närmiljön till de allt större sociala sammanhangen. Ju äldre barnet blir, desto fler miljöer av stigande komplexitetsgrad kommer det att stifta bekantskap med och göra sig hemmastatt i.
Skadlig behandling av barn har ofta diskuterats ur ett utvecklingsekologiskt perspektiv (Hessle 1996). En betydande inspiratör till detta synsätt är den amerikanske psykologen Urie Bronfenbrenner (t.ex. 1977), som utvecklat en modell över de sociala sammanhang i vilka barn lever, barnets interaktion med dessa miljöer och miljöernas samspel med varandra.
Bilaga 1 SOU 2001:72
12
Modellens byggstenar utgörs av system på fyra ekologiska nivåer som befinner sig på olika avstånd från barnet och som barnet närmar sig i takt med att det utvecklas. De lägre nivåerna innesluts i de högre. Mikrosystemet innefattar barnet i dess omedelbara närmiljö, dvs. familjen, och de interaktioner som förekommer där.
Mesosystemet utgörs av de sociala system där barnet ingår personligen, t.ex. som barn på daghem, elev i skolan eller kamrat bland andra barn. Till mesosystemet hör också de ömsesidiga relationerna mellan dessa miljöer. Exosystemet består av strukturer av liknande slag som på mesonivån med den skillnaden att barnet inte är personlig deltagare. De aktuella strukturerna tillhör främst det omgivande lokalsamhället. Inflytanden från exonivån, t.ex. tillgången till barnomsorg, påverkar de närmiljöer i vilka barnet befinner sig och omsätts därigenom i direkta erfarenheter för barnet. Som exempel på exostrukturer kan nämnas arbetsplatser, massmedia, myndigheter, affärer, kommunikationer, kultur- och fritidsinstitutioner samt informella sociala nätverk.
Makrosystemet omfattar institutioner och ideologier som genomsyrar hela samhället. På makronivån återfinns de kulturella, ekonomiska, sociala, legala och politiska system som kommer till konkreta uttryck på de lägre nivåerna. Genom makrosystemet skapas tankemönster som ger mening och innebörd åt mänskliga aktiviteter på exo-, meso- och mikronivå. Så till exempel har de förväntningar som riktas mot en lärare sin grund i en allmän förståelse av skolan och dess uppgift i ett visst samhälle.
Modellen är användbar i många sammanhang, även för analys av misshandel. Olika former av skadlig behandling framträder som relevanta på olika nivåer. Den karakteristiska arenan för våld, försummelse och övergrepp mot enskilda barn är mikro- och mesosystemen där barnet är personligen närvarande. Exonivåns inflytande tar sig snarare sådana former som att alla barn i området påverkas av t.ex. dåliga trafiklösningar, torftiga lekplatser, otillräcklig hälsovård, nedslitna skolbyggnader, hög arbetslöshet och liknande. På makronivån har i synnerhet allmänna attityder till barn och den lagstiftning som berör barn inflytande på hela barnkollektivet.
Bilaga 1
13
”Barnmisshandel” och ”det misshandlade barnet”
I fråga om begreppet barnmisshandel är det viktigt att uppmärksamma distinktionen mellan de vuxnas handlande och effekterna på barnet . Det är fullt rimligt att säga att ”barnmisshandel” är något annat än ”det misshandlade barnet”. Om en vuxen slår ett barn är det uppenbart fråga om misshandel. Men det finns andra situationer där ett barn kan fara lika illa som vid misshandel trots att inget aktivt våld föreligger och ingen särskild person kan pekas ut som misshandlare. Ser man enbart till effekterna, är barnet ändå misshandlat.
Vid fysisk misshandel svarar uttrycken ”barnmisshandel” och ”det misshandlade barnet” väl mot varandra. Men en förälder som är deprimerad och av den anledningen inte orkar med sitt barn kan inte sägas göra sig skyldig till misshandel. Att påstå något sådant stämmer inte med vanligt språkbruk. Men ändå kan ett barn som försummas av en psykiskt sjuk förälder uppleva sig som misshandlat och konsekvenserna kan till och med vara värre än av en fysisk bestraffning. I detta fall finns således ett ”misshandlat barn” men ingen ”barnmisshandel”. Det gäller att finna ett uttryckssätt som tar till vara båda dessa realiteter.
En tänkbar lösning skulle kunna vara att införa uttrycket ”skadlig behandling av barn” som en övergripande beteckning för riskmiljöer, försummelse och misshandel. ”Skadlig behandling av barn” svarar väl mot det vedertagna engelska uttrycket ”child maltreatment”, som brukar användas som samlingsbeteckning för ”abuse” och ”neglect”.
Slutsats: vad skall definieras?
En definition måste förhålla sig på något sätt till skillnaden mellan ”barnmisshandel” och ”det misshandlade barnet”. Definitionen måste också ta hänsyn till olika samhällsnivåer inklusive övergripande makt- och beslutsstrukturer. Vad man skulle kunna kalla ”samhällelig omsorgsbrist” bör därför ingå i definitionen.
Vad är det alltså som skall definieras? Resonemanget ovan utmynnar i följande: 1) samhällelig omsorgsbrist i förhållande till barn samt 2) skadlig behandling av barn.
Det första fenomenet innebär brister i barns generella välfärd. Det andra utgörs av skadlig behandling av barn i mer direkt bemär-
Bilaga 1 SOU 2001:72
14
kelse. Detta område ligger närmast kommitténs egentliga uppdrag och kan ges en allmän definition, fungerande som ett slags paraply. Under denna allmänna definition inordnas kategorierna riskmiljö, försummelse, misshandel och sexuella övergrepp.
En pedagogisk uppgift
Att definiera skadlig behandling av barn är delvis ett pedagogiskt problem. Det är t.ex. mycket viktigt att de allvarliga effekterna av beteenden som inte alltid klassas som misshandel görs kända för en större allmänhet. Forskningsresultat tyder på att känslomässigt avvisande och psykisk likgiltighet kan ha lika svåra följder för ett barn som kroppsliga bestraffningar och sexuella övergrepp (Gauthier m.fl. 1996). Ett barn som behandlas med likgiltighet blir varken bekräftat eller sett och utsätts för ett långvarigt, ihållande lidande.
Psykisk misshandel och försummelse väcker sällan samma avståndstagande som kroppslig misshandel. Däremot är det vanligt att fysisk misshandel och sexuella övergrepp uppfattas som allvarligt våld (t.ex. Lau m.fl. 1999). Den pedagogiska uppgiften ligger bland annat i att upplysa om allvaret i alla former av skadlig behandling. Exempelvis skulle man kunna argumentera för att begreppet bör inkludera skadlig exposition, dvs. att barnet utsätts för fysiska eller psykiska hälsorisker. Sådana risker kan vara tobaksrök eller att barnet tvingas bevittna våld mellan vuxna.
En annan pedagogisk uppgift ligger i att få definitionen accepterad av olika grupper i samhället. Agafrågan kan tjäna som exempel. Flertalet föräldrar känner till och gillar det svenska agaförbudet, men för några föräldrar kan lagen skapa problem. Den svenska synen krockar ibland med uppfattningar från andra länder där aga inte ifrågasätts som uppfostringsmetod. Varje definition som skall ha en chans att bli accepterad måste bygga på en rimlig avvägning mellan två perspektiv: det emiska (inifrånperspektiv, kulturrelativt; Korbin 1980) och det etiska (vad som är acceptabelt utifrån sett; Korbin 1980). I bästa fall kan en definition bidra till att bringa allmänhetens uppfattning mer i samklang med forskningsoch erfarenhetsbaserad kunskap. Det är då viktigt att ordens vedertagna betydelser inte utsätts för alltför stora förändringar.
Bilaga 1
15
Rapportens syfte
Denna rapport har två huvudsyften:
1. Att föreslå en definition av begreppet barnmisshandel. Detta syfte kräver ett försök att reda ut begreppen och kommer att leda fram till två förslag.
2. Att klargöra vilka användningsområden som bör gälla för de två definitionerna och hur definitionerna förhåller sig till kommitténs uppdrag.
2 NÅGRA GRUNDLÄGGANDE FRÅGOR
En definition av skadlig behandling av barn kräver ett medvetet förhållningssätt till vissa frågor. Vilket förhållningssätt man väljer har bland annat att göra med vilket slags definition det gäller (t.ex. en juridisk eller en normativ definition) och vilka användningsområden definitionen skall ha. Följande frågor kan ställas:
1. Hur vida eller snäva gränser skall tillämpas? Skall endast aktivt våldsamma beteenden ingå i definitionen (snäva gränser), eller skall också mildare former av försummelse och riskexpositioner räknas med (vida gränser)? Hur långt skall gränserna tillåtas sträcka sig? Skall de t.ex. vara så vida att även vanliga livsproblem omfattas av definitionen? Som livsproblem räknas i så fall allt som kan vara svårt i ett barndomsliv, t.ex. dödsfall eller påtvingade flyttningar. Om definitionen inte skall bli ohanterligt vid, krävs någon form av gränsdragning mellan å ena sidan kriser och livsproblem, å andra sidan behandlingar som det inte är rimligt att barn skall tåla. Problem av typen död, sorg, saknad och andra livsförändringar har ingenting att göra med föräldrars oförmåga eller tillkortakommanden. Det kan röra sig om ett flyktingbarn som plågas av krigsminnen eller har problem med anpassningen till Sverige. Det kan vara ett barn vars föräldrar skiljer sig eller som plötsligt drabbas av en sjukdom som får svåra konsekvenser. Utmärkande för situationen är att barnet inte har det bra trots att inga försumligheter föreligger. Men barnet lider ändå, och tendensen i dag är att engagerade lekmän och forskare intresserar sig även för svårigheter av livsproblemskaraktär.
Bilaga 1 SOU 2001:72
16
2. Vilket perspektiv skall anläggas på barns hälsa och utveckling? Denna fråga är nära besläktad med frågan om definitionen bör vara vid eller snäv. Ses barnet ur ett utvecklingsperspektiv, ligger det närmast till hands att betona den positiva synen på vad barnet i bästa fall kan bli, om det får nå sin fulla potential. Socialtjänstlagens 12 §, som betonar verksamhetens ansvar för att främja att barn växer upp under trygga och goda förhållanden, faller under detta perspektiv. Drar man ut alla konsekvenser gäller det att främja barnets fysiska, psykiska, hälsomässiga, beteendemässiga, känslomässiga, andliga, moraliska, sociala, intellektuella och utbildningsmässiga utveckling. Här förutsätts en vid definition. Anlägger man däremot ett skadeperspektiv med fokus på sådant som skadar eller hindrar barns utveckling, kan definitionen göras snävare. I stället för ett skadeperspektiv kan man också tala om ett behovs- eller rättighetsperspektiv . Ett barn som inte får sina grundläggande behov eller rättigheter tillgodosedda riskerar att skadas i sin utveckling och hälsa.
3. Finns det någon grad av misshandel som är så obetydlig att den bör lämnas utanför definitionen? I princip bör frågan besvaras nekande. Ingen grad av våld är så ringa att den inte omfattas av definitionen. Allt kan däremot inte bestraffas, t.ex. en enstaka dask på fingrarna. Olika grader av våld kan kräva olika slags interventioner. Ett besläktat problem är hur man skall ställa sig till ett enstaka misshandelstillfälle i en i övrigt problemfri familj. Skall detta bedömas som mindre allvarligt än återkommande misshandel? Till detta ämne hör också frågor som gäller förutsägbarhet. Det är önskvärt att alla är medvetna om vilka beteenden som leder till vilka sanktioner. Men det är svårt att formulera generella kriterier för detta, och vad som möjligen finns är tumregler av innebörden att den smärta som uppkommer vid misshandel skall ha en viss intensitet och varaktighet (inte alltför lindrig eller hastigt övergående) för att gärningen skall kunna betecknas som brott.
4. Finns det handlingar som i och för sig skulle kunna klassas som misshandel eller skadlig behandling men som av olika anledningar inte brukar bedömas så, och skall definitionen innebära en omprövning av sådana handlingar? Det finns ett antal beteenden
Bilaga 1
17
som inte brukar kallas skadlig behandling men som faktiskt skulle kunna betraktas så utifrån ett annat synsätt, till exempel att utsätta barnet för rök, tacka nej till vaccinationer eller leva i en isolerad sekt med barnet. Det finns flera orsaker till att samhället inte betraktar sådana beteenden som misshandel. En anledning kan vara att föräldern inte har för avsikt att skada barnet, en annan att risknivån inte uppfattas som hög. Beteendet kan också vara helt frikopplat från relationen till barnet, vilket gör det svårare att anlägga ett skadeperspektiv. Vuxna människor är exempelvis medlemmar i sekter oberoende av om de har barn eller inte, de röker oberoende av om de har barn eller inte osv. Samhälleliga värderingar (makrostrukturer) spelar också en roll. Barnhälsovården är t.ex. en frivillig inrättning som bland annat erbjuder vaccinationer, men den kan inte tvinga familjer att tacka ja. Föräldrars fria val av ideologi är ett viktigt samhälleligt värde, som skulle förtrampas om vaccinationer påtvingades barn mot föräldrarnas vilja eller om föräldrar förbjöds att tillhöra sekter.
Beträffande sekter kan för övrigt tilläggas att ett statligt betänkande, ”I God Tro” (SOU 1998:113) kommit till slutsatsen att en auktoritär uppfostran i nyandliga rörelser inte nödvändigtvis behöver innebära att barn far illa. Det kan t.ex. vara bra för barnet att få delta i det praktiska arbetet och på så sätt bli en värdefull resurs. Betänkandet finner också att en särskild anklagelse som brukar riktas mot föräldrar i nyandliga rörelser, nämligen att de är borta mycket från sina barn, lika väl skulle kunna riktas mot andra föräldrar som har omfattande arbetstider och måste resa mycket i tjänsten. Men över föräldrar i sistnämnda kategori moraliseras det sällan. Även om detta resonemang vänder på begreppen och diskuterar sekter ur ett annat perspektiv än det vanliga, belyser det också en majoritetskulturs blindhet för det skadliga i vissa icke ifrågasatta fenomen (i detta fall att föräldrar reser mycket i tjänsten). Citat (s. 238): ”Är man ur stånd att se likheterna med de föräldrar inom majoritetskulturen som likaledes är mycket borta från sina barn av det skälet att de är oerhört engagerade i olika krävande verksamheter?”
För 40 år sedan var det ett självklart normalbeteende att röka, åtminstone bland vuxna. I dag har synen ändrats så att rökning visserligen inte blivit ett brott men ändå omfattas med avgjort mindre tolerans än tidigare. I internationell litteratur har man
Bilaga 1 SOU 2001:72
18
t.o.m. föreslagit att rökning bör marginaliseras så långt att beteendet slutligen upphör att betraktas som normalt, vilket skulle kunna bädda för en ny definition av misshandel (jfr Fontelo 1993, Garbarino 1996).
Vilka beteenden som är ”normala” avgörs således i betydande utsträckning av tidsanda och kultur. Ett accepterat normalbeteende kan inte utan vidare omdefinieras till misshandel. Processen kräver en attitydförändring som kan ta lång tid. Man måste då också ta ställning till om den nya definitionen innebär ett våldförande på andra värden, t.ex. människors fria val. (Jämför Meadows (1997) definition: Ett barn anses vara misshandlat om det behandlas på ett sätt som är oacceptabelt i en given kultur vid en given tidpunkt. )
5. Skall definitionen bygga på yttre riskfaktorer eller på faktisk skada ? Yttre riskfaktorer är t.ex. social isolering eller psykisk sjukdom hos föräldrar. Sven Hessle (1996) har riktat uppmärksamheten på uttrycket markörer som använts av några forskare för att beteckna faktorer som kan ha samband med brister i barns utveckling, t.ex. (Hessles exempel): social isolering, fattigdom, tidiga negativa erfarenheter av relationer eller föräldrars långvariga psykiska sjukdom. Riskfaktorer är alltså ett slags markörer för eventuell skada. De är signaler att ta på allvar men behöver inte betyda att barnet misshandlas eller far illa. Man bör skilja mellan att barnet verkligen tar skada och att barnet befinner sig i en situation som kan innebära risk för skada. Riskmiljöer kan vara av olika slag. Sannolikheten för att barnet skall ta skada är inte lika stor i alla riskmiljöer. En familj med ekonomiska problem kan ha behov av bistånd utan att man behöver misstänka att barnet far illa. Men i en familj där någon förälder är psykiskt sjuk finns en klart ökad risk för att barnet skall ta skada. Det är dock svårt att uttala sig generellt om hur stora riskerna är och ännu svårare att göra en prognos för det enskilda barnet. En komplikation med riskbegreppet är att det ofta blir olika ”riskbarn” som faller ut beroende på vilka kriterier som används. Så till exempel fann man i en studie, där samma barn klassificerades enligt tre metoder, att olika barn definierades som riskbarn beroende på vilken metod som användes. Metoderna var: 1) förekomst av riskindikatorer, 2) indelning av barnen efter
Bilaga 1
19
kompetens samt 3) klassificering av barnen efter deras kontakt med hjälpinstanser (Backe-Hansen & Ogden 1998).
Frågan kan också sägas gälla om definitionen skall baseras på barnets här och nu-situation eller (dessutom) på prognostiska bedömningar ? I det senare fallet skulle skadlig behandling t.ex. kunna definieras som ett beteende som med viss sannolikhet leder till att barnets utveckling tar skada, även om barnet inte ger några signaler just nu.
6 Skall definitionens tyngdpunkt förläggas till barn eller föräldrar? Man skiljer ibland mellan föräldrakriterier och barnkriterier. Föräldrakriterier fokuserar beteenden eller egenskaper hos föräldrar/vuxna och inbegriper t.ex. misshandel, missbruk eller bristande omvårdnad. Barnkriterier fokuserar faktiska eller potentiella skador på barnets hälsa eller utveckling (jämför ovan, ”Barnmisshandel” och ”det misshandlade barnet”).
3 OLIKA SLAGS DEFINITIONER
Man kan skilja mellan olika slags definitioner med olika användningsområden.
1. Normativa definitioner utgår från allmänna värderingar om hur barn bör ha det och vad som är acceptabelt beteende mot barn, oavsett eventuella effekter. En normativ definition svarar mot en social regel med tillämplighet i alla mänskliga sammanhang där barn ingår. Definitionen synliggör beteenden som överhuvudtaget inte bör få förekomma.
2. Besluts- eller åtgärdsdefinitioner begränsas av lagars och myndigheters kompetensområden (t.ex. socialtjänst, polis, domstolar). Enligt en beslutsdefinition kan barnmisshandel t.ex. vara handlingar och situationer som ger en myndighet befogenhet att ingripa eller innebär att LVU blir tillämplig.
3. Upplevelsedefinitioner tar sin utgångspunkt i att barnet lider eller skadas. Ett barn som i sin egen upplevelse far illa av det sätt det behandlas på är misshandlat i denna mening. Upplevelsedefinitioner är viktiga dels därför att barn inte alltid definierar misshandel på samma sätt som vuxna, dels därför att den psyko-
Bilaga 1 SOU 2001:72
20
logiska komponenten har stor betydelse för barn vid alla former av övergrepp, även sådana som inte primärt betraktas som psykisk misshandel.
4. Prognostiska definitioner grundar sig på antagandet att det finns en risk för att barnet kommer att ta skada, även om inga tecken på detta kan påvisas för tillfället. Som nämndes ovan i samband med grundläggande frågor skulle skadlig behandling i prognostisk mening kunna definieras som ett beteende som med viss sannolikhet skadar barnets utveckling. I denna mening kan t.ex. grav understimulering betraktas som skadlig behandling, eftersom det är känt att understimulering medför allvarliga utvecklingsförseningar som kan vara mycket svåra att reparera. Poängen med en prognostisk definition är att den medger ingripanden på ett tidigt stadium innan skador blivit synliga. För att ingripandet skall vara motiverat krävs att prognosen är välgrundad och att barnet har något att vinna på tidig intervention.
5. Naturalistiska definitioner grundas på yttre riskfaktorer – markörer – men tar inte hänsyn till barnets faktiska välbefinnande. Den yttre faktorn skall vara tydlig och konkret så att riskklassificeringen är lätt att göra, t.ex. missbrukande förälder eller socialt oordnade förhållanden. Naturalistiska definitioner kan användas för att ringa in riskmiljöer, men i det enskilda fallet är det viktigt att riskmiljön kan knytas till (potentiell) skada hos barnet eller till att barnet inte får sina behov tillgodosedda. För att ett ingripande skall kunna göras måste det finnas en ”fast koppling” till barnets situation, inte bara ett löst antagande om att situationen innebär risk.
6. Statistiska definitioner kan ses som ett särfall av naturalistiska definitioner. De bygger på fördelningar av egenskaper i befolkningen, t.ex. de 10 procent som har det sämst ställt ekonomiskt, som har sämst hälsa eller lägst social status. Kännedom om demografiska förhållanden är viktig för preventivt arbete. Man kan t.ex. erbjuda familjer i socialt utsatta områden särskilda familjestödjande insatser. Man kan förstärka barnfamiljers ekonomi genom socialpolitiska reformer. Däremot kan exempelvis det faktum att ett barn tillhör de 10 fattigaste procenten av befolkningen knappast definieras som skadlig behandling.
Bilaga 1
21
4 OLIKA ANVÄNDNINGSOMRÅDEN FÖR DEFINITIONER
En definition av omsorgsbrist eller skadlig behandling av barn blir vidare eller snävare alltefter användningsområde. Nedan följer en uppräkning som ordnats efter en ”trattmodell” med allt snävare tillämpningsområden.
1. Promotion. Promotionens uppgift är att aktivt främja goda villkor och livsmiljöer. Uppgiften sträcker sig längre än till att förebygga problem. Allt som kan ske för att i bredaste tänkbara mening skapa ett samhälle som gynnar barns utveckling ingår i promotion. Det behöver inte vara fråga om insatser på särskilda barnområden utan kan handla om alla slags samhällsförhållanden, t.ex. trafikplanering eller kultur. (Jfr Bremberg 1998.)
2. Primärprevention är mer riktad än promotion och syftar till att förhindra uppkomsten av problem. Insatserna sker främst på samhällsnivå med fokus på strukturella förhållanden: fattigdom, utbildningsbrister, segregation m.m. Till denna nivå hör också allmän attitydpåverkan, t.ex. attityder till aga och syn på barns inflytande i frågor som angår dem.
3. Sekundärprevention går ut på att förhindra att problem uppstår hos riskgrupper. Den kan exempelvis ta sig formen av heltäckande hälsovård för barn, väl tilltagna resurser för elevvård och skolhälsovård, insatser av frivilliga organisationer m.m. Tanken är att dessa instanser skall arbeta så att barn i riskzon får effektiv hjälp. Ett annat sätt att bedriva sekundärprevention är att tidigt identifiera familjer där barn löper risk att fara illa, t.ex. genom uppspårning av postnatal depression, anknytningssvårigheter eller föräldrastress inom barnhälsovården. (Postnatal depression förekommer hos så mycket som 10–15 procent av mödrarna någon gång under det första halvåret; se Wickberg 1996.)
4. Tertiärprevention. Tertiärprevention avser åtgärder som vidtas när skadan redan skett. Syftet är att bota, lindra eller förhindra upprepning. Det handlar om enskilda barn som får hjälp, stöd, vård och behandling på grund av t.ex. psykiska problem, skol-
Bilaga 1 SOU 2001:72
22
problem, livsproblem eller misshandel. Problemen kan ha sin grund i svårigheter av mycket skilda slag. Att se till att alla barn i beråd får stöd och hjälp är en viktig uppgift för de instanser som skall främja barns allmänna villkor i samhället.
5. Intervention: socialtjänst och förvaltningsdomstolar. Här förutsätts en relativt snäv beslutsdefinition, som avgränsar de handlingar och situationer som skall betraktas som skäl för bistånd eller ingripande. Detta tillämpningsområde bör egentligen delas upp i två. I situationer där barn far illa kan socialtjänsten antingen erbjuda frivilliga insatser enligt SoL, t.ex. kontaktfamilj eller placering med föräldrarnas samtycke, eller omhänderta barnet med tvång enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Man skulle kunna tro att frivilligfallen är mindre allvarliga än LVU-fallen, men så behöver det inte vara. Den grundläggande principen är att insatserna skall vara frivilliga om föräldrarna samtycker till socialtjänstens förslag. Om samtycke inte ges och ett ingripande anses nödvändigt träder LVU i socialtjänstlagens ställe. Det finns alltså ingen skarp gräns mellan de två nivåerna – frivillighet/tvång, SoL/LVU, bistånd/ingripande eller vad de skall kallas – men gränsen bör ändå uppmärksammas. På SoL-nivån kan finnas såväl lindriga som svåra fall, medan LVU-nivån rimligtvis endast inbegriper tunga fall.
6. Intervention: brott och rättsväsende. Barnmisshandel i straffrättslig bemärkelse kan bara omfatta en liten del av alla beteenden och handlingar som enligt ett normativt synsätt inte är önskvärda. För brottsbalkens vidkommande måste det bli fråga om en snäv beslutsdefinition av gärningar som skall betraktas som straffbara. Det bör poängteras att socialtjänsten har ett bredare mandat än de allmänna domstolarna. Till socialtjänstens uppgifter hör att agera i alla situationer som kan motivera något beslut om bistånd eller ingripande. Allmänna domstolar kan endast döma i brottmål och fälla eller fria en misstänkt gärningsman. När domen avkunnats upphör domstolens ansvar. Socialtjänsten har däremot fortsatt ansvar för ett misshandlat barn även om ingen gärningsman har gripits eller fällts.
Bilaga 1
23
5 VEM SKALL DEFINIERA?
Vem har egentligen rätt att definiera skadlig behandling av barn? Beslutsdefinitioner förutsätter att någon myndighet med tvångsbefogenheter, t.ex. polis, domstol eller socialtjänst, avgör vilka barn som misshandlas, försummas eller far illa. Andra definitioner kan göras av instanser med vårdande uppgifter, t.ex. om barnpsykiatrin låter avvikande föräldra-barnsamspel ingå i sin definition. Flertalet definitioner härrör från professionella yrkesutövare, forskare, utredare eller beslutsfattare. Ingenting hindrar emellertid att en definition grundas på frågor till allmänheten, även om en sådan definition sannolikt skulle bli snävare än en mer professionell definition.
Det är sällsynt att barn själva får beskriva vad de menar med skadlig behandling, vilket är beklagligt med tanke på att barn kan ha en helt annan uppfattning än vuxna. Därför är det väsentligt att en bred diskussion förs fortlöpande, där också barnen får komma till tals.
Barnen är de bästa experterna på sitt eget lidande. Å andra sidan kan barn inte alltid avgöra vad som är ett lidande för stunden och vad som har långsiktiga konsekvenser. De kan inte alltid inse att något är en risk för framtiden om det inte motsvaras av något lidande just nu. Det är inte rimligt att definitionsansvaret överlåts på barnen, men som de experter de är skall barn lyssnas till och deras synpunkter tillmätas betydelse. Detta är ju också en bärande tanke i FN:s barnkonvention (UD 1990).
Barns egna upplevelser, visserligen i backspegeln, har undersökts av den engelska National Commission of Inquiry into the Prevention of Child Abuse (1996). Undersökningen är inte representativ eftersom den i huvudsak bygger på brev från vuxna misshandelsoffer, som skrivit till kommittén som svar på upprop i tidningar, tidskrifter och TV. Av de totalt 1121 breven kom 721 (64 %) från personer som själva varit misshandlade som barn. Alla former av misshandel fanns med, även om många brev handlade om sexuella övergrepp.
I sina slutsatser understryker den engelska kommittén bristen på samstämmighet mellan å ena sidan personer som själva misshandlats, å andra sidan professionella yrkesutövare och beslutsfattare. Brevskrivarna ansåg inte att de yrkesverksamma helt och fullt förstått vad barnmisshandel är. Vid sidan av de mer konven-
Bilaga 1 SOU 2001:72
24
tionella beskrivningarna av sexuella övergrepp, fysisk och psykisk misshandel och försummelse skildrade breven också potentiellt skadliga handlingar, t.ex. att avsiktligt utsätta barnet för fara eller att visa likgiltighet för barnets rättigheter. Många brevskrivare betraktade de långsiktiga känslomässiga konsekvenserna som allvarligare än de omedelbara skadorna av fysiska och sexuella övergrepp. Kommittén menar att de berörda individernas egna definitioner och uppfattningar inte stämmer överens med definitioner i riktlinjer och lagar, som ofta bygger på professionella bedömningar. Officiella register avspeglar inte övergreppens känslomässiga betydelse och officiella definitioner utesluter, enligt kommittén, vissa misshandelsformer som ändå kan ha skadliga effekter, t.ex. att barn tvingas bevittna våld vilket ofta nämndes i breven.
Två citat:
Jag förstår att när vissa människor använder uttrycket ”barnmisshandel” menar de bara sexuella övergrepp. Det är förstås ett vidrigt brott. Somliga skulle tycka att fysisk misshandel inte är någonting alls i jämförelse med det. Jag tycker inte så eftersom jag erfarenhetsmässigt vet att det skadar, särskilt när slagen åtföljs av verbala övergrepp (sid. 2). Jag har genomlidit åratal av fysisk och psykisk misshandel från min mors sida. Slagen upphörde när jag var 16 år men den psykiska misshandeln fortsatte tills jag var nästan 20. Något som alltid har plågat mig mer än allting annat är att ingen hjälpte mig (sid. 67).
6 EXEMPEL PÅ DEFINITIONER OCH FORMULERINGAR
Detta avsnitt återger i korthet några officiella texter och definitioner.
Brottsbalken , 3 kap. Om brott mot liv och hälsa
5 §:
Den som tillfogar en annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätter honom eller henne i vanmakt eller något annat sådant tillstånd, döms för misshandel till fängelse i högst två
Bilaga 1
25
år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.
6 §:
Är brott som i 5 § sägs att anse som grovt, skall för grov misshandel dömas till fängelse, lägst ett och högst tio år.
Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen var livsfarlig eller om gärningsmannen tillfogat svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom eller eljest visat särskild hänsynslöshet eller råhet.
Föräldrabalken , 6 kap., 1 §:
Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling.
FN:s barnkonvention, artikel 19:
1. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan persons vård.
2. Sådana skyddsåtgärder bör, på det sätt som kan vara lämpligt, innefatta effektiva förfaranden för såväl upprättandet av sociala program som syftar till att ge barnet och dem som har hand om barnet nödvändigt stöd, som för andra former av förebyggande och för identifiering, rapportering, remittering, undersökning, behandling och uppföljning av fall av ovan beskrivna sätt att behandla barn illa samt, om så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande.
Bilaga 1 SOU 2001:72
26
National Commission of Inquiry into the Prevention of Child Abuse:
Barnmisshandel utgörs av allt som individer, institutioner eller processer gör eller underlåter att göra som direkt eller indirekt skadar barn eller deras utsikter till en trygg och hälsosam utveckling till vuxen ålder.
WHO (konferens om prevention av barnmisshandel, mars 1999):
Allmän definition
Misshandel eller skadlig behandling av barn utgörs av alla former av fysisk och/eller känslomässig misshandel, sexuella övergrepp, försummelse eller försumlig behandling, kommersiellt eller annat utnyttjande, som leder till faktisk eller potentiell skada på barnets hälsa, överlevnad, utveckling eller värdighet inom ramen för en relation av ansvarighet, förtroende eller makt.
Fysisk misshandel
Fysisk misshandel av ett barn är det som leder till faktisk eller potentiell fysisk skada genom en interaktion eller brist på interaktion, som rimligen kan kontrolleras av en förälder eller person i ansvarig ställning, makt- eller förtroendeställning. Misshandel kan ske vid enstaka eller upprepade tillfällen.
Känslomässig misshandel
Känslomässig misshandel omfattar försummelse att erbjuda barnet en utvecklingsmässigt anpassad, stödjande miljö, inklusive tillgång till en primär anknytningsfigur, så att barnet kan utveckla sina känslomässiga och sociala resurser på ett stabilt och fullständigt sätt i proportion till sin personliga potential och inom ramen för det samhälle där barnet lever. Det kan också finnas handlingar mot barnet som orsakar eller med stor sannolikhet orsakar skada på barnets hälsa eller fysiska, mentala, andliga, moraliska eller sociala utveckling. Dessa handlingar måste i rimlig mån kunna kontrolleras
Bilaga 1
27
av föräldern eller en person i ansvarig ställning, förtroende- eller maktställning. Till sådana handlingar räknas begränsning av rörelsefrihet, förringande, nedsättande, syndabocksagerande, hot, skrämsel, diskriminering, förlöjligande eller andra icke-fysiska former av fientlig eller avvisande behandling.
Försummelse och försumlig behandling
Försummelse är underlåtenhet att sörja för barnets utveckling på alla områden: hälsa, utbildning, känslomässig utveckling, näring, husrum och säkra levnadsförhållanden, inom ramen för de resurser som rimligen är tillgängliga för familjen eller vårdarna. Underlåtenheten skall orsaka eller med stor sannolikhet orsaka skada på barnets hälsa eller fysiska, mentala, andliga, moraliska eller sociala utveckling. Detta innefattar underlåtenhet att övervaka barnet på tillbörligt sätt och att i så hög grad som möjligt skydda barnet från skada.
7 ÖVERVÄGANDEN
Breda insatser på alla samhällsnivåer krävs för att barn skall ha möjlighet att utvecklas så gynnsamt som deras potential medger och kunna hantera uppdykande kriser och livsproblem. En definition som tar hänsyn till detta synsätt står inte i motsättning till en snävare avgränsning av begreppet skadlig behandling av barn.
Kommitténs egentliga uppdrag begränsar sig emellertid till skadlig behandling av barn. Man kan därför – som tidigare framgått – tänka sig två definitioner, varav den första avser samhället i stort och verksamheter som kommer i kontakt med barn. Den andra definitionen fokuserar det snävare begreppet skadlig behandling av barn med underavdelningarna riskmiljö, försummelse, misshandel och sexuella övergrepp.
Livsproblem och kriser hör hemma i definition 1 men knappast i definition 2. Närmare bestämt är det samhällets skyldighet att erbjuda barn hjälp och stöd i krissituationer och att ha fungerande institutioner för detta – underlåtenhet härvidlag kan alltså betecknas som en form av samhällelig omsorgsbrist – men kriser och problem är inte detsamma som skadlig behandling.
Bilaga 1 SOU 2001:72
28
Det kan inte anses rimligt att kalla en miljö, där exempelvis en förälder är psykiskt sjuk, för misshandelsmiljö. Ordet misshandel för tankarna till ett klandervärt beteende som det på intet sätt är fråga om i en sådan miljö (jfr ovan, diskussionen om ”barnmisshandel” och ”det misshandlade barnet”). Att föräldrar har svårbemästrade problem som även påverkar barnet är inte detsamma som aktiva våldshandlingar. Förhoppningsvis kan den valda paraplybeteckningen ”skadlig behandling av barn”, som omfattar betydligt mer än misshandel, bidra till att undanröja oklarheter av detta slag.
En helt annan sak är att definitionen blir ofullständig om den inte inbegriper barn i psykiskt skadliga och försummande miljöer. Dessa barn måste identifieras och få hjälp även om det inte finns någon förövare som kan lagföras, och även om inget uppsåt eller aktivt våld har förekommit.
Ur ett vuxenperspektiv kan olika handlingar och omständigheter ha mycket skilda orsaker och innebörder. Samhället reagerar olika inför en misshandlande förälder, en missbrukande förälder och en psykiskt sjuk förälder. Lagföring kan vara den rätta åtgärden i ett fall, vård och stöd det rätta i ett annat. När man ändå väljer att diskutera riskmiljöer i samma anda som misshandel och försummelse sker det för att värna barnets perspektiv. För barnet är det mest väsentligt att dess grundläggande behov tillgodoses, medan orsakerna till att så inte sker är en fråga för samhället och de vuxna.
Naturalistiska definitioner som enbart grundar sig på sociala och demografiska kriterier (t.ex. arbetslöshet) hör däremot inte hemma i en definition av skadlig behandling. Enbart markörer räcker alltså inte, utan man måste göra troligt att markören skadar barnet eller innebär en tydlig risk för skada.
Man kan argumentera för att skadlig behandling bör definieras på grundval av barnets aktuella situation och inte med utgångspunkt i prognoser. Prognostiska inslag i definitionen går dock inte att undvika. Risker behöver inte manifestera sig förrän barnet blivit äldre, t.ex. konsekvenserna av understimulering och psykisk otillgänglighet. Så snart man har anledning att tro att barnet kommer att få det allt värre i sin nuvarande miljö finns behov av en prognostisk definition.
Uppenbara normalbeteenden bör däremot inte ingå i en definition av skadlig behandling. Sådana beteenden står inte fria från tidsanda och kultur. Det framstår på något sätt som stötande att kalla
Bilaga 1
29
accepterade beteenden, t.ex. en annorlunda livsstil, för skadlig behandling. Det ligger ett omistligt värde i att människor tillåts göra sina egna val. Samtidigt är det önskvärt att skadliga expositioner görs till föremål för upplysning och påverkan.
Man bör inte heller utvidga kriminaliseringen av barnmisshandel, dvs. definiera nya brott. Misshandel, frihetsberövande, hot och kränkning är redan i dag sanktionerade i brottsbalken. Dock tycks det faktum att straffbestämmelserna även gäller misshandel av barn inte riktigt ha ingått i det allmänna medvetandet. Upplysningsverksamhet på denna punkt skulle vara av stort värde och ge professionella grupper som arbetar med barn, t.ex. socialsekreterare, psykologer och medicinsk personal, otvetydiga besked om handlingar som barn inte får utsättas för. Brottsbalkens paragrafer skulle kunna tas upp i olika utbildningar, där man också kan undervisa om hur de rätta frågorna bör ställas för att barn skall berätta vad de varit utsatta för.
8 FÖRSLAG TILL DEFINITIONER
Den första definitionen, ”samhällelig omsorgsbrist”, vilar på en idé om hur barn bör ha det i vårt samhälle och hur de bör behandlas där. Med barn avses varje person under 18 år.
Definition 1. Samhällelig omsorgsbrist
Med samhällelig omsorgsbrist menas underlåtenhet från samhällets sida att bereda barn gynnsamma uppväxtvillkor och utvecklingsmöjligheter.
Samhälle i ovanstående definition avser lagstiftande organ och myndigheter men också verksamheter och beslutsfattare på lokal nivå. Alla aspekter av barns fysiska och psykiska utveckling ingår. Likaså ingår samhällets övergripande värderingar och det sätt på vilket samhället tillgodoser barns rättigheter enligt FN-konventionen. Exempel på sådana rättigheter är åsiktsfrihet och rätt att bli hörd, yttrande- och informationsfrihet, tanke-, samvets- och religionsfrihet, förenings- och församlingsfrihet, rätt till privat- och familjeliv, rätt till utbildning, skydd mot övergrepp, rätt till alternativ omvårdnad, rätt till hälso- och sjukvård, rätt till social trygghet och rätt till godtagbar levnadsstandard. Definitionen av samhäl-
Bilaga 1 SOU 2001:72
30
lelig omsorgsbrist är alltså mycket vid och inbegriper alla förhållanden som kan beröra barn på olika ekologiska nivåer.
Definition 2. Allmän definition av skadlig behandling av barn
Som tidigare nämnts är skadlig behandling av barn ett samlingsbegrepp för 1. Miljöer som kan medföra risk för skada. 2. Försummelse. 3. Misshandel. 4. Sexuella övergrepp. Kommitténs egentliga uppdrag motsvaras närmast av kategorierna 1-3. Förslaget lyder:
Skadlig behandling av barn utgörs av alla former av fysisk eller psykisk misshandel inklusive sexuella övergrepp, fysisk eller psykisk försummelse, kommersiellt eller annat utnyttjande, som leder till eller kan antas leda till skada på barnets hälsa, utveckling eller överlevnad. Som skadlig behandling räknas även att barnet
stadigvarande vistas i en miljö som innebär eller kan
innebära risk för dess hälsa, utveckling eller överlevnad, fysiskt eller psykiskt.
Alla tänkbara aspekter av barns utveckling avses i definitionen, t.ex. fysisk, psykisk, beteendemässig, känslomässig, hälsomässig, andlig, social, moralisk, intellektuell, utbildningsmässig osv. Som skadlig behandling räknas även underlåtenhet att respektera barnets rättigheter. Likaså bör det betraktas som skadlig behandling att åsidosätta föräldrabalkens bestämmelser att barnet bör behandlas med aktning för sin person/egenart och att barnet inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling.
Fyra underavdelningar av definition 2
Den allmänna definitionen av skadlig behandling indelas i underkategorierna riskmiljö, försummelse, misshandel och sexuella övergrepp.
Bilaga 1
31
1. Riskmiljö
Riskmiljö innebär att ett barn stadigvarande vistas i en omgivning som uppenbart äventyrar dess hälsa, utveckling eller överlevnad eller som innebär att dess grundläggande behov inte tillgodoses.
Här kan hänvisas till det tidigare resonemanget om att riskmiljöer kan föreligga utan någon försummelse eller något klandervärt handlande från vuxnas sida. Det för definitionen väsentliga är att barnet lever i en omgivning där dess fysiska eller psykiska hälsa, överlevnad eller utveckling påtagligt (riskerar att) äventyras eller där dess grundläggande behov inte tillgodoses. Detta gäller oavsett avsikter hos den vuxne och oavsett om barnet direkt utsätts för misshandel, utnyttjande eller övergrepp.
Det händer att barn självmant uppsöker riskmiljöer, t.ex. narkotikakvartar. Huruvida detta skall betecknas som skadlig behandling är en kinkig fråga. Det är möjligt att barnet – efter vad det förefaller – har rymt utan rimligt skäl, och i så fall kan det knappast vara fråga om skadlig behandling. I andra fall kan barnet ha flytt från en outhärdlig familjesituation, varvid frågan om skadlig behandling kommer i en annan dager. Beteendet faller i alla händelser under LVU, 3 §, enligt vilken den unge kan omhändertas om han utsätter sin hälsa eller utveckling för påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.
Det har tidigare nämnts att riskmiljöer inte nödvändigtvis måste betyda att barnet tar skada. Vad som framför allt avgör om en riskmiljö faktiskt kommer att leda till skada är dels antalet riskfaktorer, dels förekomsten av skyddsfaktorer och skyddsfaktorernas antal. Det är känt att faran för barnet ökar starkt ju fler riskfaktorer som föreligger. Om ett barn som lever i en potentiellt skadlig miljö dessutom utsätts för andra risker, t.ex. slitningar mellan föräldrarna, materiell nöd, likgiltighet eller fientlighet, ökar sannolikheten markant för att barnet skall ta skada. Å andra sidan kan barnet undgå att skadas om det har tillgång till skyddsfaktorer, ju fler desto bättre. Vid psykisk sjukdom hos en förälder kan det t.ex. vara en skyddsfaktor om föräldern trots sin sjukdom lyckas bibehålla en varm och öppen relation till barnet. En annan viktig skyddsfaktor är om barnet har tillgång till en trygg vuxenkontakt utanför familjen. Om barnet har förmåga att trots allt se mening och sammanhang i sitt liv kan detta vara skyddande. Inför beslut
Bilaga 1 SOU 2001:72
32
om hur man skall agera med barn i riskmiljöer bör man därför kartlägga såväl risk- som skyddsfaktorer. Att mobilisera barnets sociala och känslomässiga nätverk kan vara en viktig uppgift för de professionella organisationerna. Under senare år har alltmer forskning ägnats åt skyddsfaktorer och kunskapen växer ständigt (Werner & Smith 1982, Garmezy 1987, Rutter 1987, 1993, Sundelin Wahlsten 1991, Masten & Coatsworth 1995, Stattin & Magnusson 1996, Backe-Hansen & Ogden 1998).
2. Försummelse
Försummelse indelas i fysisk och psykisk.
Fysisk försummelse:
Fysisk försummelse är att skada eller äventyra ett barns kroppsliga hälsa eller utveckling genom underlåtenhet att garantera barnet godtagbar standard i fråga om fysisk omvårdnad.
Brister i vården gäller alla aspekter av barnets fysiska hälsa och utveckling, dvs. hygien, kost och omvårdnad, temperatur och kläder, möjlighet till vila och sömn, skydd och husrum, tillsyn, förebyggande hälsovård, medicinsk vård inklusive tandvård samt skydd mot olycksrisker och skadliga expositioner. Till skadliga expositioner räknas t.ex. utsatthet för buller, ljus, passiv rökning samt exposition för alkohol och andra droger.
Med ”godtagbar standard” avses den nivå som enligt aktuell kunskap och erfarenhet krävs för att barnet skall utvecklas normalt.
Psykisk försummelse:
Med psykisk försummelse menas underlåtenhet att tillgodose ett barns grundläggande behov av kärlek, uppmärksamhet, engagemang, kontakt, samspel, fostran, vägledning, stimulans och undervisning.
Psykisk försummelse kan t.ex. vara otillgänglighet och likgiltighet för barnet (med flytande gräns mot psykisk misshandel), bristande engagemang i barnets förehavanden, underlåtenhet att ge barnet erfarenheter, att lära det vad som är rätt och fel och att se till att barnet får skolutbildning. Ett särfall av psykisk försummelse är
Bilaga 1
33
skadlig och överdriven symbios mellan förälder och barn; detta kunde kanske ses som motsatsen till försummelse, men om barnet hindras från att utvecklas mot större självständighet är det likväl fråga om ett slags försummelse.
3. Misshandel
Definitionen av misshandel omfattar de båda komponenterna fysisk och psykisk.
Fysisk misshandel:
Fysisk misshandel innebär att en vuxen person åsamkar ett barn kroppsskada, sjukdom, smärta eller försätter barnet i vanmakt, t.ex. medvetslöshet eller berusning.
Misshandel kan vara att den vuxne slår barnet med eller utan tillhygge, nyper, sparkar, knuffar, kastar, skakar, luggar, river eller biter barnet, trampar eller stampar på barnet eller tvingar in föremål i barnets mun. Fysisk misshandel är också att förgifta, bränna, skålla, riva, bita eller försöka dränka/kväva barnet. Varje form av kroppslig bestraffning räknas som fysisk misshandel. I kroppslig misshandel ingår också det s.k. Münchhausensyndromet by proxy. Detta syndrom innebär att en närstående till barnet, oftast modern, vid upprepade tillfällen söker vård för påhittade sjukdomar och symtom hos barnet. I allvarliga fall framkallar föräldern själv symtomen, t.ex. kramper, kvävningsanfall eller förgiftning. Syndromet är svårt att upptäcka eftersom föräldern ofta ger intryck av att vara genuint orolig för barnet och tycks samarbeta väl med sjukvårdspersonalen (se t.ex. Meadow 1982, 1985, Rosenberg 1987, Bools, Neale & Meadow 1992, Stibner 1993, Hertz, Skau & Uldall 1995, Parnell & Day 1997).
Eftersom definitionen inbegriper alla vuxnas misshandel och inte endast föräldrars, räknas t.ex. våld mot barn av en polis som fysisk misshandel.
Bilaga 1 SOU 2001:72
34
Psykisk misshandel:
Psykisk misshandel innebär att en vuxen systematiskt eller under lång tid utsätter ett barn för kränkning, nedbrytande behandling eller omotiverat känslomässigt lidande.
Psykiskt lidande kan vara skräck, ångest, glädjelöshet eller negativ påverkan av barnets självförtroende. Som psykisk misshandel räknas t.ex. orimligt hårda bestraffningar, orimliga krav på barnet, påtvingad isolering från sociala kontakter och åldersadekvata aktiviteter, konstant vägran att lyssna på barnets synpunkter, förlöjligande, kritik, hån, nedvärdering, avvisande, kränkning och utfrysning. Som exempel på nedbrytande behandling kan nämnas fostran till asocialt beteende eller kriminalitet. Vissa skadliga expositioner skall också ses som psykisk misshandel, t.ex. att barnet tvingas bevittna våld eller leva i en miljö där våld eller hot om våld är ett vanligt inslag. Eftersom definitionen inbegriper alla vuxnas misshandel och inte endast föräldrars, räknas t.ex. en lärares nedlåtande eller kränkande behandling av barn som psykisk misshandel.
En komponent av psykisk misshandel ingår i alla former av våld mot barn.
4. Sexuella övergrepp
Sexuella övergrepp omfattas inte av kommitténs direktiv men faller uppenbart under begreppet ”skadlig behandling av barn”. De definieras därför som en särskild kategori.
Sexuella övergrepp mot barn innefattar alla former av sexuella handlingar som påtvingas ett barn av en vuxen person. Sexuellt övergrepp innebär att den vuxne utnyttjar barnets beroendeställning, att handlingen utgår från den vuxnes behov, att handlingen kränker barnets integritet, att handlingen sker mot barnets vilja eller är en handling som barnet inte kan förstå, inte är moget för och inte kan ge informerat samtycke till. I sexuella övergrepp inräknas även aktiviteter som åsidosätter sociala tabun inom familjen.
Definitionen grundar sig på flera källor som redovisats av Carl-Göran Svedin (1999): Socialstyrelsens Allmänna råd 1991:3 (nu ej längre gällande), kriterier formulerade av Svedin samt rekommendationer från England och Wales. Tillägget ”att handlingen
Bilaga 1
35
sker mot barnets vilja” är nytt, motiverat av att kriteriet att barnet inte kan förstå handlingens innebörd knappast är relevant för t.ex. en 16–17-åring.
Enligt Socialstyrelsens Allmänna råd 1991:3 inbegriper sexuella övergrepp också barnprostitution och pornografiskt utnyttjande av barn. Organiserade sexuella övergrepp nämns av Svedin (1999) som en särskild undergrupp. I detta ingår sexringar, barnprostitution, barnpornografi och rituella övergrepp.
Definitionernas olika nivåer
I detta avsnitt görs en återkoppling till definitionernas användningsområden. Resonemangen rör sig på fem nivåer som är tänkta som en ”tratt”, från det allmänna till det mer specifika. De fem nivåernas relationer till definitionsförslagen och till andra begrepp som diskuterats i rapporten illustreras i figur 1. Här görs också ett försök att bringa reda i begreppsfloran: se figurens fjärde kolumn, där definitionsförslagen ”översatts” till vanligt förekommande begrepp och uttryck. Man kan säkert tycka att begreppen bör uppfattas på annat sätt, men detta är ett försök att komma till rätta med dem.
Den första nivån avser promotion och primärprevention. Denna typ av insatser är generella. Definitionerna måste vara vida. De omfattar i princip alla faktorer som kan påverka barns villkor till det bättre. På övergripande befolkningsnivå behöver man inte veta exakt vilka barn som får förbättrade livsmöjligheter tack vare en viss insats. Det räcker att veta att man kan förbättra villkoren för somliga. I sådana sammanhang är såväl naturalistiska och statistiska som prognostiska kriterier värdefulla.
Den andra nivån är den sekundärpreventiva, där det framför allt gäller att identifiera riskbarn. Barnen kan manifestera risk på flera sätt. Det kan röra sig om barn i familjer med missbruk eller något annat ogynnsamt förhållande. Det kan också vara fråga om barn med begynnande skolproblem, psykiska besvär eller bekymmer av annat slag. De sekundärpreventiva insatserna omfattar alltså inte bara skadlig behandling av barn utan också livsproblem och kriser (dessa finns dock ej med i figuren nedan).
De tredje till femte nivåerna gäller tertiärprevention, dvs. åtgärder som vidtas när problem redan uppstått. Även här kan det vara fråga om livsproblem och kriser, men framställningen
Bilaga 1 SOU 2001:72
36
begränsar sig till förhållanden inom socialtjänstens och domstolarnas kompetensområden.
Nivå tre omfattar frivilligt stöd av socialtjänsten i mer eller mindre tunga ärenden. Till den fjärde nivån hänförs allvarliga fall där socialtjänsten måste ingripa med tvång (LVU; jämför tidigare diskussion om gränsdragningen mellan de två nivåerna, avsnitt 5 Olika användningsområden för definitioner). Relevanta frågor är: Vilka undergrupper av skadlig behandling av barn skall anses vara så allvarliga att det är motiverat att anmäla till socialtjänsten enligt 71 § SoL? När skall en utredning enligt 50 § SoL påbörjas? När bör socialtjänsten erbjuda stöd/bistånd och när bör den ingripa med ett omhändertagande enligt LVU?
På nivå fem återfinns brott och lagföring vid allmän domstol. Här gäller det att avgränsa begreppet straffbar barnmisshandel (samt sexuella övergrepp).
Bilaga 1
37
Figur 1. Sammanfattande struktur över definitionsnivåer, förslag och begrepp.
Nivå Definitionsförslag
Innehåll Uttryck enligt begreppsfloran
Relevanta begrepp
1. Promotion, primärprevention
Samhällelig omsorgsbrist
Främja barns livsvillkor och utvecklingsmöjligheter, gynnsamma samhällsstrukturer
Strukturell barnmisshandel, Samhällelig misshandel o. likn.
Utvecklingsperspektiv Kultur och tidsanda
2. Sekundärprevention
Skadlig behandling av barn
Identifiera riskgrupper, hjälp och stöd på tidigt stadium
Barn i psykosocial riskmiljö, Barn i riskzon, Barn som riskerar att fara illa, Utsatta barn o. likn.
Utvecklingsperspektiv Skadeperspektiv Behovsperspektiv Rättighetsperspektiv Riskfaktorer Markörer Föräldra-/vuxenkriterier Barnkriterier
3. Intervention: stöd, bistånd
Skadlig behandling av barn, riskmiljö, fysisk och psykisk försummelse
Frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen
Barn som far illa, Omsorgssvikt
Skadeperspektiv Behovsperspektiv Rättighetsperspektiv Föräldra-/vuxenkriterier Barnkriterier
4. Intervention: tvångsom– händertagande
Skadlig behandling av barn, riskmiljö, fysisk och psykisk försummelse, fysisk och psykisk misshandel, sexuella övergrepp
Omhändertagande med stöd av LVU
Barn som far illa, Omsorgssvikt, Barnmisshandel, Övergrepp, Våld mot barn, Sexuella övergrepp
Skadeperspektiv Behovsperspektiv Rättighetsperspektiv Föräldra-/vuxenkriterier Barnkriterier
5. Intervention: lagföring
Fysisk (och psykisk) misshandel, sexuella övergrepp
Dom i brott– mål
Barnmisshandel, Övergrepp, Våld mot barn, Sexuella övergrepp
Skadeperspektiv Föräldra-/vuxenkriterier Barnkriterier
Bilaga 1 SOU 2001:72
38
Avslutning
Definitionen av samhällelig omsorgsbrist kan finna ett brett användningsområde i undervisningssammanhang och överhuvudtaget i framställningar av barns villkor och av hur barn bör ha det. Definitionen är viktig t.ex. vid planering av promotiva och primärpreventiva insatser.
Båda definitionerna, samhällelig omsorgsbrist och skadlig behandling av barn , syftar till att föra ut och sprida det innehåll som många yrkesverksamma och forskare i dag lägger i dessa begrepp. Definitionerna bör kunna tas upp i den allmänna debatten och diskuteras inom ramen för olika utbildningar.
Bilaga 1
39
9 REFERENSER
Backe-Hansen E & Ogden T (red.) (1998). 10-åringer i Norden:
kompetanse, risiko og oppvekstmiljø . Nord 1998:003.
København: Nordisk Ministerråd. Bools CN, Neale BA & Meadow SR (1992). Co-morbidity
associated with fabricated illness (Munchausen syndrome by proxy). Archives of Disease in Childhood 67:77–79. Bremberg S (1998). Bättre hälsa för barn och ungdom: en strategi för
de sämst ställda. Rapport 1998:38. Stockholm: Folkhälsoinstitutet och Förlagshuset Gothia.
Bronfenbrenner U (1977). Toward an experimental ecology of
human development. American Psychologist 32:513–531. Deisz R, Doueck HJ, George N & Levine M (1996). Reasonable
cause: a qualitative study of mandated reporting. Child Abuse &
Neglect 20 (4): 275–287.
Dukes RL & Kean RB (1989). An experimental study of gender
and situation in the perception and reportage of child abuse.
Child Abuse & Neglect 13 : 351–360.
Fontelo PA (1993). Can smoking be child abuse? American Journal
of Public Health 83 (3): 429–430.
Garbarino J (1996). CAN reflections on 20 years of searching.
Child Abuse & Neglect 20 (3): 157–160.
Garmezy N (1987). Stress, competence, and development:
continuities in the study of schizophrenic adults, children vulnerable to psychopathology, and the search for stressresistant children. Amer J Orthopsychiat 57(2):159–174. Gauthier L, Stollak G, Messé L & Aronoff J (1996). Recall of
childhood neglect and physical abuse as differential predictors of current psychological functioning. Child Abuse & Neglect 20 (7): 549–559. Hertz S, Skau K & Uldall P (1995). Münchhausens syndrom i en
børnefamilie. Nordisk Medicin 110(3):102–104. Hessle S (1996). Hur vet man när barn far illa? S. 158-188 i
Andersson G, Aronsson K, Hessle S, Hollander A & Lundström T: Barnet i den sociala barnavården. Centrum för utvärdering av socialt arbete. Stockholm: Liber 1996. Hutchison ED (1990). Child maltreatment: can it be defined?
Social Service Review 64 : 60–78.
Kommittédirektiv. Dir. 1998:105.
Bilaga 1 SOU 2001:72
40
Korbin JE (1980). The cultural context of child abuse and neglect.
Child Abuse & Neglect 4 (1): 3–13.
Lagerberg D (1998). Barn som far illa – ett dilemma för
barnhälsovården?
Uppsala: Barnhälsovården, Akademiska Barn-
sjukhuset. Lau JTF, Liu JLY, Yu A & Wong CK (1999). Conceptualization,
reporting and underreporting of child abuse in Hong Kong.
Child Abuse & Neglect 23 (11): 1159–1174.
Lindsey D (1992). Reliability of the foster care placement decision:
a review. Research on Social Work Practice 2(1): 65–80. Lundén K, Broberg A & Borres M (1998). Hur vanligt är det att
förskolepersonal och BVC-sjuksköterskor oroar sig för att barn far illa: En jämförelse mellan tre olika stadsdelar i Göteborgs kommun. Rapport nr. 3:98, Psykologiska Institutionen, Göteborgs Universitet, ISSN 0348-2901. Lundén K, Broberg A & Borres M (2000). Hur tolkar BVC-
sjuksköterskor och barnomsorgspersonal anmälningsskyldigheten enligt § 71 Socialtjänstlagen? Rapport nr. 2:00, Psykologiska
Institutionen, Göteborgs Universitet, ISSN 0348-2901. Lundén K (2000). Förskolebarn som far illa. Avhandling för
licentiatexamen. Psykologiska Institutionen, Göteborgs Universitet, ISSN 1101-718X. Masten AS & Coatsworth JD (1995). Competence, resilience, and
psychopathology. Chapter 20 (pp. 715-752) in Cicchetti D & Cohen DJ (eds): Developmental Psychopathology. Volume 2:
Risk, disorder, and adaptation.
New York: John Wiley & Sons,
Inc. Meadow R (1982). Munchausen syndrome by proxy. Archives of
Disease in Childhood 57 :92–98.
Meadow R (1985). Management of Munchausen syndrome by
proxy. Archives of Disease in Childhood 60:385–393. Meadow R (1997). ABC of child abuse. Third edition. BMJ
Publishing Group. National Commission of Inquiry into the Prevention of Child
Abuse (1996). Childhood Matters. Report of the National
Commission of Inquiry into the Prevention of Child abuse.
Volume 1: The Report. London: The Stationery Office. Parnell TF & Day DO (1997). Munchausen by proxy syndrome:
misunderstood child abuse. Thousand Oaks etc.: Sage
Publications.
Bilaga 1
41
Rosenberg DA (1987). Web of deceit: a literature review of
Munchausen syndrome by proxy. Child Abuse & Neglect 11 :547–563. Rutter M (1987). Psychosocial resilience and protective
mechanisms. Amer J Orthopsychiat 57(3):316–331. Rutter M (1993). Resilience: some conceptual considerations.
Journal of Adolescent Health 14 :626–631.
Shor R & Haj-Yahia MM (1996). The approach of Israeli health
and mental health students toward child maltreatment. Child
Abuse & Neglect 20 (5): 425–435.
SOU 1998:113. I God Tro. Samhället och nyandligheten. Betänk-
ande av Utredningen om samhällets stöd till människor som av särskilda skäl befinner sig i psykiska kristillstånd. Stockholm: Socialdepartementet. Stattin H & Magnusson D (1996). Antisocial development: a
holistic approach. Development and Psychopathology 8:617-645. Stibner I-B (1993). Münchhausensyndromet by proxy.
Socialmedicinsk tidskrift 70 (9-10):442–445.
Sundelin Wahlsten V (1991). Utveckling och överlevnad: en studie
av barn i psykosociala riskmiljöer. Akademisk avhandling.
Stockholm: Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet. Svedin C-G (1999). Sexuella övergrepp mot barn. Definitioner och
förekomst. KUB-projektet. Artikelnummer 1999-36-004. ISBN 91-7201-332-X. Stockholm: Socialstyrelsen.
UD (1990). Mänskliga rättigheter. Konventionen om barnets rättig-
heter. Anders Rönquist. UD informerar 1990:6. Stockholm.
Vinnerljung B (1996). Fosterbarn som vuxna. Akademisk avhand-
ling. Lund studies in social welfare XIII. Lund: Arkiv förlag. Werner EE & Smith RS (1982). Vulnerable but invincible: a
longitudinal study of resilient children and youth. New York:
McGraw Hill. WHO (1999). Report of the consultation on child abuse prevention,
WHO, Geneva, 29–31 March 1999. Social change and mental health. Violence and injury prevention. Geneva: World Health Organization. Wickberg B (1996). Postnatal depression: prevalence, identification
and treatment. Diss. Department of Psychology, Göteborg
University.
Bilaga 2
43
Medicinska synpunkter på
barnmisshandel
Professor Claes Sundelin
Institutionen för kvinnors och barns hälsa
Akademiska barnsjukhuset
751 85 UPPSALA Tfn: 018-6115964
E-mail: claes.sundelinped.uas.lul.se
Fax: 018-504511
Bilaga 2 SOU 2001:72
44
Bilaga 2
45
Innehåll
Medicinska synpunkter på barnmisshandel ...........................47
Förekomst ........................................................................... 47 Tecken och symtom på fysisk misshandel........................... 48 Specifika skadebilder............................................................ 50 Frakturer.............................................................................. 51 Bränn- och skållningsskador................................................ 52 Förgiftning........................................................................... 53 Kvävning .............................................................................. 54 Ögonskador......................................................................... 55 Kliniska tecken på försummelse och/eller psykisk kränkning............................................................................. 56 Münchausens syndrom by proxy......................................... 57 Hälso- och sjukvårdens ansvar. Synpunkter på rutiner och handläggning................................................................. 60 Den medicinska undersökningen ........................................ 63 Utlåtande ............................................................................. 64 Barn som kommer döda till sjukhuset................................. 65
Referenser...................................................................................... 66 Differentialdiagnos vid barnmisshandel ........................................ 67
Bilaga 2 SOU 2001:72
46
Bilaga 2
47
Medicinska synpunkter på barnmisshandel
I detta kapitel beskrivs i första hand tecken och symtom på kroppslig misshandel av barn. Vidare beskrivs kliniska tecken som kan vara uttryck för att barn utsätts för försummelse eller psykisk kränkande behandling. Kroppsliga och psykiska skador som är mer specifika för barn som utsatts för sexuella övergrepp behandlas ej i detta avsnitt. Vidare beskrivs den medicinska sektorns roll och ansvar i samband med misstänkt eller konstaterad misshandel av barn.
Förekomst
Den sanna förekomsten av barnmisshandel är mycket svår att bestämma. Den officiella statistiken grundar sig på anmälda fall till polis eller socialtjänst. Antalet årligen polisanmälda fall i Sverige för barn 0–18 år har ökat från 1 887 år 1987 till 5 043 år 1996. Ökningen behöver inte betyda att fler barn utsätts för våld utan kan till stor del bero på ökad uppmärksamhet på problemet från allmänhet och myndigheter. Den grova misshandeln av både små och stora barn uppvisar ingen ökning under samma tidsperiod. En ökad benägenhet att anmäla och utreda kan således utgöra en viktig delförklaring till den ökade förekomsten av polisanmält våld mot barn. I England finns mellan 4 till 5 barn av 1 000 barn i åldern 0–18 år registrerade i ett särskilt skyddsregister på grund av misshandel eller försummelse. Det är främst barn i de yngsta åldrarna som via registret följ upp mer eller mindre aktivt. I en brittisk populationsstudie från slutet av 80-talet uppskattades att varje år minst ett barn av tusen i åldern 0–4år utsattes för allvarlig fysisk misshandel, t.ex. frakturer, hjärnskada, allvarliga inre skador, brännskador etc. (1). I vilken mån dessa siffror motsvarar svenska förhållanden är svårt att avgöra. Även om barn skulle vara mindre utsatta i Sverige än i Storbritannien handlar det säkert ändå om svåra hot och svårt lidande för många barn även i vårt land. Både pojkar och flickor utsätts för misshandel. Enligt vissa studier löper första barn, för tidigt födda barn samt barn med funktionshinder större risk än andra barn. Risken att bli allvarligt skadad eller dödad är störst för de allra minsta barnen. Den vanligaste förövaren är en av eller bägge föräldrarna. Barnmisshandel är vanligare i socialt utsatta och underprivilegierade miljöer men kan förekomma i alla sociala skikt.
Bilaga 2 SOU 2001:72
48
Tecken och symtom på fysisk misshandel
Skador som förorsakats barn genom yttre våld av en vuxen förövare eller eventuellt ett annat barn kan vara av mycket varierande svårighetsgrad beroende på våldets art. Det kan handla om allt från hudrodnader och smärre blåmärken i ena ändan av skalan till stora inre skador, frakturer, stora hjärnskador, kvävning och död i den andra. Att ställa rätt diagnos är från medicinsk synpunkt en kvalificerad uppgift som innebär både en intellektuell och känslomässig utmaning för sjuksköterskor och läkare som möter barn med svårtolkade skador eller tillstånd som kan förknippas med övergrepp av annan person. Känslomässiga blockeringar – ”detta kan ingen vårdnadshavare gjort” – utgör sannolikt fortfarande det största hindret för korrekt diagnos och handläggning i syfte att ge utsatta barn skydd.
Erfarenheten visar att de känslomässiga motstånden hos vårdpersonal kan vara så starka att de förhindrar korrekt diagnostik även i relativt flagranta fall. Alla som arbetar med barn inom hälsooch sjukvården bör känna till att den spontana reaktionen hos dem själva vanligen är att välja bort våld av vårdnadshavare eller annan närstående som orsak till barnets skador eller symtom. Det är mycket väsentligt att dessa aspekter beaktas i grund- och vidareutbildning av sjuksköterskor och läkare eftersom korrekt diagnos kan vara av avgörande betydelse för barnets framtida liv. Det är inte bara risken för nya svåra skador som understryker betydelsen av korrekt diagnos av misshandel av barn. Fysisk misshandel är ofta en markör för grava sociala problem samt känslomässig försummelse som på sikt kan resultera i svåra personlighetsskador hos exponerade barn. Största risken att bli svårt skadade rent kroppsligt löper de minsta barnen, men skolbarn som utsätts för upprepat våld löper mycket stor risk att utveckla svåra personlighetsstörningar. I samtliga fall föreligger en störd föräldrabarn-relation. Samhällets målsättning kan ej begränsas till att skydda barn från svåra skador eller våldsam död utan måste också innefatta att ge barn i svåra familjesituationer hjälp till en familjesituation som kan gagna fortsatt allsidig utveckling. Korrekt diagnos av misshandel kan erbjuda en möjlighet att ingripa och ge hjälp som kanske inte återkommer på länge.
Det finns inga enkla och entydiga regler för hur man avgör om ett skadat barn blivit misshandlat eller ej. Följande typ av observationer är exempel på viktiga varningssignaler, men ingen av dem
Bilaga 2
49
har exakt precision. Avsaknad av dessa karakteristika utesluter heller inte barnmisshandel.
1. Medicinsk hjälp söks påtagligt sent med hänsyn till skadans omfattning och art. De allra flesta föräldrar är uppenbart mycket måna om sina barns hälsa och vänder sig snabbt till hälso- och sjukvården för att få råd och behandling vid alla allvarligare skador och symtom hos sina barn. Akutsjukvården i Sverige är tillgänglig för alla och praktiskt taget alla barnfamiljer med barn i förskoleåldern har kontakt med barnhälsovården. Man bör därför räkna med att under normala omständigheter blir större brännskador, mjukdelsskador och frakturer bedömda av sjuksköterska eller läkare utan större dröjsmål.
2. Söker ofta primärt för annat än skadan, t.ex. obetydliga eller obefintliga infektionssymtom. Tar upp allvarlig problematik mot slutet av konsultationen.
3. Skildringen av hur skadan gått till är påfallande vag, detaljer saknas och uppgifterna varierar mellan föräldrarna sinsemellan samtidigt som barnet ger en tredje ännu vagare berättelse om skadeförloppet.
4. Skildringen av skadeförloppet är inte förenlig med skadans omfattning och art. Som ett exempel kan nämnas att brott av lårbenet kräver kraftigt våld även hos de små barnen. En tvåring som snubblar på en tröskel och faller får inte en lårbensfraktur om inte benet är skadat genom någon sjuklig process. Barnets detaljerade version av hur skadan uppkommit skiljer sig i väsentliga avseenden från de vuxnas. Vid misstanke om barnmisshandel är det av stor vikt att låta barnet själv få komma till tals. Detta kan vara svårt att ordna i öppen vård utan att föräldrarna känner sig direkt anklagade. På en vårdavdelning är det betydligt lättare att skapa en situation där barnet i lugn och ro kan få tillfälle att tala med vårdpersonalen och ge sin version.
5. Föräldrarnas känslomässiga reaktioner är avvikande. Den stora majoriteten av alla föräldrar är vid ett akutbesök fokuserade på barnet och dess lidande. Föräldrar som själva misshandlat barnet kan signalera att de i första hand vill ha undersökning och behandling överstökade så snabbt som möjligt så de kan återvända hem med barnet. Andra tecken inom detta område kan vara påtaglig och opåkallad försvarsbenägenhet i förhållande till
Bilaga 2 SOU 2001:72
50
den konsulterade vårdpersonalen som ibland bemöts med öppen fientlighet av förövaren. Det händer att vårdnadshavare som misshandlat ett barn avviker från sjukhuset i väntan på en röntgenundersökning eller tillkallad specialist som behöver konsulteras.
6. Barnets sätt att vara och dess samspel med föräldrarna kan te sig avvikande med hänsyn till skada och situation. Barnet kan t.ex. verka deprimerat, frånvarande – dissocierat eller fruset bevakande med extrem uppmärksamhet på alla sätt att närma sig fysiskt.
7. Små barn som under längre tid haft det svårt socialt och känslomässigt kan visa tecken på dålig tillväxt, låg muskelspänning och utvecklingsmässig eftersläpning (failure to thrive)
Specifika skadebilder
Det finns ett fåtal skadebilder som är så typiska för barnmisshandel att denna diagnos måste vara den som står i förgrunden tills en noggrann utredning tyder på någon annan uppkomstmekanism. Till dessa skador hör pärlband av blåmärken efter fingertoppar vid kläm och nyp, halvmånformade bitmärken som är så stora att de inte kan ha gjorts av barn, brännmärken efter cigaretter och märken efter bälten och remmar. Skador på läpparna i kombination med hämatom på kinder och käke hos spädbarn motiverar starka misstankar om tvångsmatning. Småblödningar och hudavskrapningar på och bakom öronmusslorna tyder på att barnet dragits eller hållits fast i öronen. Våldsam luggning leder till att hårtussar slits loss från hårbotten och en kal fläck kan uppkomma. Den kala fläcken efter avslitning av hår karakteriseras av att hårbotten saknar tecken på infektion eller inflammatorisk reaktion samt att det finns hela och halva hår kvar i det skadade området. Vid sjukdomar i hårbotten föreligger vanligen inflammatoriska reaktioner eller fullständigt kala ytor. Blödningar under hårda hjärnhinnan (subduralblödningar) samt blödningar i ögats näthinna utan känd skada mot huvudet hör även till dessa symtom men troligen med något lägre specificitet än de tidigare nämnda.
Blåmärken hör till de allra vanligaste skadorna. Med ledning av blåmärkets färg kan man få en ungefärlig uppskattning av skadans
Bilaga 2
51
ålder. För ytliga blåmärken på områden med normal kärltillförsel gäller i grova drag följande tidsschema:
• <24 timmar rött, rödviolett
• 12–48 timmar blåviolett
• 48–72 timmar brunt
• >72 timmar gult
Blåmärken beror på att vid stötar och slag brister små kärl och blod sipprar ut i vävnaden. Det är viktigt att den medicinska undersökningen klargör, dels huruvida det rör sig om blåmärken och inte om medfödd pigmentering av huden (s.k. mongolfläckar som framförallt finns hos barn med asiatiskt eller afrikanskt ursprung) eller tatuering – färgning av huden, dels vid äkta blåmärken att dessa inte beror på generellt ökad blödningsbenägenhet eller vanliga olycksfall (2,3). Tabell 1 (näst sist i manus) redovisar några tumregler för tolkning av fynd vid barnmisshandel respektive genuina olyckor.
I det följande kommer olika skadetyper relaterade till misshandel av barn att beskrivas översiktligt.
Frakturer
Frakturer tillhör de mer allvarliga konsekvenserna av fysisk barnmisshandel. Fraktur kan drabba vilket ben som helst i kroppen. Ett barn som misshandlats kan ha ett flertal frakturer. Vissa frakturer ger mycket tydliga symtom medan andra, särskilt äldre brott, bara kan upptäckas genom röntgenundersökning. Fraktur till följd av misshandel är vanligast hos små barn. Skolbarn drabbas ofta av frakturer som en konsekvens av olyckshändelser. Hos barn yngre än två års ålder är brott på de långa rörbenen antingen en följd av misshandel eller en olyckshändelse medförande kraftigt våld, t.ex. fall över 1–2 meter, trafikolycka etc. Det är ovanligt att frakturer hos små barn beror på en icke känd och beskrivbar händelse. Följande typer av frakturer bör särskilt föra tankarna till möjlig misshandel:
• Fraktur kombinerad med flera blåmärken
• Flera frakturer i olika läkningsstadier
• Revbensfrakturer
Bilaga 2 SOU 2001:72
52
• Äldre obehandlad fraktur som säkert vållat för omgivningen uppenbar smärta och förhindrat normalt rörelsemönster
• Skallfraktur i kombination med skada eller blödning kring eller i hjärnvävnaden.
Frakturer till följd av misshandel kan vara svåra att skilja från frakturer av ännu ovanligare orsaker, t.ex. medfödd benskörhet, infektion i skelettet, elakartade tumörer etc. Vid misstanke om att misshandel som frakturorsak krävs således ofta medverkan av expertis inom områdena barnmedicin, barnkirurgi och barnradiologi för att diagnosen skall bli så säker som möjligt. Alla medicinska fakta måste ställas i relation till tidigare och aktuell sjukhistoria, en allmänpediatrisk bedömning av barnets hälsa samt tillgängliga kunskaper om den psykosociala situationen i familjen (4,5).
Bränn- och skållningsskador
Bränn- och skållningsskador är inte ovanliga till följd av olyckshändelser. Vid misshandel är skadorna uppkomna genom uppsåt. Motiven kan ha sexuell koppling eller ha anknytning till ett terrorbetonat straffsystem som upprättats av förövaren. Det är svårt att ställa diagnosen barnmisshandel med säkerhet vid bränn- och skållningsskador, men det finns tecken som bör uppfattas som mer eller mindre tydliga varningssignaler för att skadan uppkommit genom uppsåt.
• Skållningsskador. Dessa orsakas vanligen av hett vatten. Skållningsskador till följd av olyckshändelser när ett barn vält hett vatten eller heta drycker över sig ger oregelbundna fläckvis hudskador (blåsbildning, ytlig avlossning av hudsjok). Skållningskador som uttryck för misshandel är ofta skarpare avgränsade och mer regelbundna då förövaren kan ha doppat ner en hand, en fot eller sätet i hett vatten.
• Cigarettmärken. Bränning av huden med cigarett (ofta händer, ansikte) resulterar i runda märken med en liten krater. Händernas sträcksidor är en vanlig lokalisation. Skadan blir ofta så djup att ärr kvarstår efter läkning.
• Friktionsskador. Dessa skador uppstår om ett barn dras över t.ex. en hårdare matta. Knän, armbågar, näsa och kinder drabbas av ytliga bränn- och slitskador.
Bilaga 2
53
• Frätning. Kemiska medel som skadar huden ger ofta ärrläkning och missfärgning.
Misstanke om misshandel förstärks om sjukvården inte har kontaktas när skadorna var färska utan först i ett senare skede. Vid olyckshändelser kan föräldrar ofta ge en mycket klar bild av händelseförloppet men vid misshandel uppges ofta att ingen var närvarande när skadan uppkom eller möjligen att ett syskon var inblandat. Upprepade brännskador är sällsynta och möjliga misshandelsfall. Föräldrar som varit med om att barnet skadats genom skållning eller bränt sig i samband med en olyckshändelse brukar nämligen bli extremt försiktiga och beskyddande under lång tid. Olyckshändelser (t.ex. när barnet välter hett vatten över sig) drabbar vanligen ansiktet, skuldrorna, bålens framsida och armar. Förövade brännskador återfinns oftast i ansiktet, på händer, fötter, sätet och könsorgan. Det är som alltid i dessa sammanhang viktigt att inte bara värdera de objektiva medicinska fynden utan även vårdnadshavarnas samspel med barnet och förhållningssätt gentemot vårdpersonalen. Det finns ett flertal hudsjukdomar som kan förväxlas med brännskador, t.ex. utbredda svinkoppor, epidermolysis bullosa (en sällsynt ärftlig blåssjukdom), vissa typer av hudallergi etc. Det innebär att mer exakt diagnos kan kräva att bedömning görs av experter som inte finns annat än vid centrallasarett eller universitetssjukhus (6).
Förgiftning
Förgiftningstillbud är relativt vanligt förekommande inom akutsjukvård för barn. Vanligen är det barn i åldern 2–4 år som överraskas av omgivningen när de av nyfikenhet smakar på något mer eller mindre effektivt undanstoppat (tabletter, flytande mediciner eller kemikalier). Vanligen handlar det just om tillbud, för barnet har bara fått i sig små mängder och väljer att spotta ut, då det mesta smakar obehagligt. Bara en bråkdel av de barn som kommer i kontakt med sjukvården utvecklar några allvarliga symtom på förgiftning. Dödsfall på grund av förgiftning genom olyckshändelse har blivit mycket sällsynta genom ökad upplysning och säkrare förpackningar av mediciner och kemikalier.
Bilaga 2 SOU 2001:72
54
Någon eller några av följande barnrelaterade kriterier bör alarmera sjukvårdspersonalen om att allt kanske inte står rätt till:
• Barnet är mer än 3–4 år gammalt. Det är ovanligt att barn över den angivna åldern stoppar i sig främmande saker av ren nyfikenhet.
• Barn under 2 års ålder kan vanligen inte pilla ut tabletter ur endosförpackningar (läkemedelskartor)
• Barn som återkommer till sjukhus med ovanliga symtom som kramper, hyperventilation, medvetandepåverkan eller andra bisarra symtom utan att man hittar någon orsak
• Barn som kommer till sjukhuset döda eller döende utan tidigare sjukhistoria.
• Bisarra laboratorievärden, som inte stämmer med något sjukdomsförorsakat.
Till sjukvårdens viktiga uppgifter vid misstanke hör att ta blod och urinprover samt spara dessa för specifika analyser. Även uppkräkt maginnehåll bör sparas för eventuell senare analys. Det är viktigt att känna till att även vanligt koksalt i höga doser kan användas i förgiftningssyfte. Förgiftning av barnet kan ingå som en viktig delkomponent i det s.k. Münchausen by proxy syndromet, dvs. när en förälder eller någon annan närstående har ett behov att aktivt producera mer eller mindre alarmerande symptom hos ett barn (se nedan)(7,8).
Kvävning
Kvävning beskrivs i litteraturen som en relativt ovanlig form av barnmisshandel. I de fall som är beskrivna är det oftast modern som kvävt sitt spädbarn genom att på ett eller annat sätt täppa för andningsvägarna. Ett sådant barn kan komma in till sjukhuset avlidet eller när det återhämtat sig och inte längre visar några onormala symtom. Det är mycket vanskligt att skilja dessa barn från barn dött av plötslig spädbarnsdöd (en relativt vanlig dödsorsak från cirka en månads ålder upp till ett års ålder som helt saknar relation till barnmisshandel) respektive barn som av helt andra skäl fått kortare eller längre andningsstillestånd i hemmet utan tecken på sjukdom i övrigt. Drunkning och drunkningstillbud i badkar kan vara uttryck för barnmisshandel. I en engelsk studie fann vid analys av 44 sådana fall att tio var starkt misstänkta
Bilaga 2
55
barnmisshandelsfall. Tecken på våld mot barnet i form av blåmärken eller mjukdelsskador kan tala för aktiv kvävning men sådana skador kan vara svåra att skilja från skador som uppkommer i samband med återupplivningsförsök. Om ett barn har haft ett flertal attacker av andningsstillestånd i hemmet och medicinsk utredning inte kunnat ge någon förklaring kan det vara motiverat att observera barnet på sjukhus under en period med andningslarm, dvs. en apparat som informerar om förekomsten av andningsuppehåll (9,10).
Ögonskador
Ögonskador förekommer enligt en amerikansk studie hos cirka 5 procent av alla barn som har misshandlats (11). Det kan röra sig om skador på ögonlock, ögongloben, ögats olika hinnor inklusive näthinnan samt linsskador. Ett flertal könssjukdomar kan angripa ögonen hos barn som varit utsatta för sexuella övergrepp (gonorré, klamydia, herpesvirus m.m.). Alla barn under 4 år som kan ha misshandlats bör undersökas av ögonläkare. Barnmisshandel utgör en möjlig diagnos hos barn som primärt undersöks inom ögonsjukvården. Blödningar i ögats näthinna är ett kardinaltecken på s.k. ” shaken baby syndrom” (det skakade barnets symtombild). Spädbarn och små barn som skakas förmår inte kompensera skakningar med halsmuskulaturen utan det relativt tunga huvudet slänger hit och dit. De häftiga skakningarna orsakar svullnad och blödningar i hjärnvävnaden som skadas av de häftiga rörelserna. Utsatta barn kan komma till sjukhuset med kramper eller oklar medvetslöshet. I ungefär 80 procent av alla fall med shaken baby syndrom finns blödningar i ögonens näthinnor. Vissa svåra akuta och kroniska sjukdomar kan också ge blödningar i ögats näthinna, men dessa tillstånd är oftast förenade med specifika symtom av annan art som leder till rätt diagnos.
Vid misstänkt barnmisshandel, framför allt av små barn med huvudskador eller påverkan på centrala nervsystemets funktion, bör ögonläkare alltid konsulteras.
Bilaga 2 SOU 2001:72
56
Kliniska tecken på försummelse och/eller psykisk kränkning
Försummelse och psykisk kränkning av barn kan förekomma i många olika former, från brist på basal omvårdnad som svarar mot barnets behov av näring, hygien och skötsel över oförmåga att förmedla kärlek och känslomässig näring till i värsta fall öppen fientlighet och utstötning. Konsekvenserna för barnet varierar med hänsyn till barnets egenart och utvecklingsnivå samt förekomsten av skyddsfaktorer som t.ex. förekomsten av andra kärleksfulla vuxna i närmiljön. Hos de minsta barnen ger grava basala omvårdnadsbrister ofta upphov till s.k. ”failure to thrive syndrom” (i svensk översättning ”barnet som inte tar sig”) med måttlig utvecklingsförsening, låg muskelspänning, bristfällig viktökning och längdtillväxt samt tendens till avskärmning och nedsatt förmåga till socialt samspel. I förskoleåldern karakteriseras utsatta barn av uppförandeproblem, försenad språklig utveckling samt oförmåga till nyanserade och positiva sociala samspel med andra barn och vuxna. I skolåldern står ofta olika beteendeproblem och inlärningssvårigheter i fokus för omgivningen. Alla misshandlade barn är naturligtvis även psykiskt kränkta men långt ifrån alla försummade och kränkta barn misshandlas fysiskt. Symtombilderna hos den stora majoriteten av försummade barn är inte specifika, dvs. de observerbara symtomen kan också finnas hos barn med speciella temperament eller hos barn med neuropsykiatriska avvikelser t.ex. ADHD/DAMP som idag ses som uttryck för centralnervös dysfunktion. Bedömningar av barn med utvecklingsavvikelser, sociala störningar och inlärningsproblem måste därför bygga på en helhetssyn dvs. det krävs att familjesociala, psykologiska, medicinska och pedagogiska aspekter integreras inom ramen för en sammanhållen utredningsprocess. Följande tecken och symtom kan, men behöver inte, vara uttryck för att barn försummas eller på annat sätt far illa:
1. Spädbarn. Fysiska symtom är otillfredsställande viktökning och längdtillväxt. Ökad infektionsbenägenhet. Smutsighet. Upprepade svåra blöjdermatiter. Den psykomotoriska utvecklingen är måttligt men generellt försenad. Psykiskt föreligger tecken på anknytningsstörning, överängslighet och bristande social samspelsförmåga
2. Förskolebarn. Fysiskt kan barnet vara oväntat kortväxt med hänsyn till genetisk disposition. Huvudomfånget kan vara
Bilaga 2
57
mindre än väntat men bristande tillväxt av hjärnan är ett mycket sent symtom. Orena kläder och ingrodd smuts. Utvecklingsmässigt ofta försenad språkutveckling och tecken på koncentrationssvårigheter. Tecken på social omognad i samspel med andra barn och vuxna. Okritiskt kontaktsökande kan förekomma liksom överaktivitet, aggressivitet och påtaglig impulsivitet.
3. Skolbarn. Kortare än förväntat med hänsyn till genetisk disposition. Dålig hygien. Utvecklingsmässigt efter sina klasskamrater, inlärningsproblem. Dåligt självförtroende och svårt att klara nya situationer och andra påfrestningar. Avsaknad av djupare relationer med andra barn. Fortfarande svårt att klara urinoch/eller avföringskontroll.
Det är väsentligt understryka att bristande omvårdnad eller känslomässig försummelse av barn vanligen är helt oavsiktlig även om det också finns barn som kränks systematisk och med uppsåt genom verbal terror eller utfrysning. Den överväldigande majoriteten av försummade barn har föräldrar som på grund av egna problem inte kan leva upp till de krav föräldrarollen ställer. Det kan handla om psykisk sjukdom eller psykisk abnormitet, mycket svår egen barndom som inte gett några positiva mönster, missbruk eller mental utvecklingsförsening.
Münchausens syndrom by proxy
Begreppet Münchausen syndrom by proxy myntades under slutet av sjuttiotalet som en beteckning för barn vars vårdnadshavare, vanligen modern, hade fantasibilder om sjukdomar och symptom hos barnet, sökte vård för symtom som inte existerade hos barnet och eventuellt även aktivt skapade symtom hos barnet för att övertyga omgivningen om att barnet var sjukt. Münchausens syndrom var lång tidigare ett etablerat begrepp inom vården för vuxna. Det betecknade vårdsökande som mer eller mindre medvetet producerade de symptom för vilka man sökte hjälp.
Under 80-och 90-talen har det publicerats ett flertal vetenskapliga studier av Münchausens syndrom by proxy. Kunskapsläget har sammanfattats i ett par översikter som publicerats 1995 och 1997 (12,13).
Bilaga 2 SOU 2001:72
58
Från barnmisshandelssynpunkt kan man skilja mellan fyra olika typer av manifestationer av syndromet nämligen:
• Upplevelse att barnet är sjukt utan att det finns något fog för denna föreställning
• Ideliga kontakter med olika vårdgivare som inte kan identifiera några hälsoproblem hos barnet
• Begränsningar av barnets lek, aktiviteter, kontakter med andra barn, förskole- och skolverksamhet med hänvisning till hälsoproblem som inte kan bekräftas.
• Aktivt fabricerade symtom
De ovan grovt beskrivna manifestationerna kräver några kommentarer.
Många föräldrar oroar sig naturligtvis av och till för sina barns hälsa. Om man är ensamförälder, saknar erfarenhet av barn och har ett svagt socialt kontaktnät kan sådan oro helt normalt vara ganska lättväckt och man behöver stöd från barnhälsovården eller från annan vårdgivare för återfå tilltro och kunna se proportioner. Dessa för vården vardagliga situationer måste skiljas från det aktuella syndromet även om gränsen mellan rimlig och befängd oro inte är knivskarp, det handlar mer om en grad – än en artskillnad. Det första och andra kriteriet är uppfyllt enbart om saklig information inte går fram, barnet utsätts för ideliga obehagliga undersökningar och eventuellt lider av att ideligen sjukförklaras. Till bilden vid syndromet hör att vårdnadshavaren aldrig är nöjd med beskedet att barnet är friskt utan kräver nya undersökningar och utredningar. Vid en viss punkt sätter vårdgivaren en gräns för sina ansträngningar, vilket resulterar i att den störda föräldern söker på annat håll. För barnet kan detta betyda en ny omgång blodprover, nya röntgenundersökningar etc.
Det är naturligt att föräldrar till barn med sjukdomar och funktionsstörningar vill skydda sina barn för påfrestningar. Dessa frågor diskuteras i stor utsträckning mellan föräldrar och barnets vårdgivare med en underförstådd gemensam målsättning som grund: barnets liv och aktivitet skall inte begränsas mer än nödvändigt och allt skall göras för att gynna en allsidig utveckling av barnet. Det tredje kriteriet som rör mer eller mindre påtvingad invaliditet är förhanden om barnets vardagstillvaro med lek, aktiviteter, samvaro och skolgång begränsas och försvåras med hänvisning till hälsoproblem på ett karikerat och för barnet skadligt
Bilaga 2
59
sätt. En mycket skadlig effekt kan vara att barnet accepterar den förstärkta sjukrollen och gör den till sin egen, dvs. går in i en identitet som ytterligt skör och oförmögen.
Den sista av de fyra manifestationerna – aktiv fabricering av symtom – är den uttrycksform av syndromet som är svårast att förstå med normalpsykologiska utgångspunkter. Idag är det dock mycket väldokumenterat att det finns barn som tillfogats mer eller mindre allvarliga skador för att simulera sjukdomssymtom samt barn vars urin, kräkningar etc. manipulerats i syfte att barnet skall bedömas som allvarligt sjukt. Den störda föräldern kan t.ex. blanda lite av sitt eget blod i barnets urin för att simulera blodig urin som vid allvarlig sjukdom i urinvägarna. Trumhinnan kan perforeras för att simulera svår mellanöroninfektion etc.
Skador och symtom kan även provoceras fram hos barn med en underliggande sjukdom genom medveten underbehandling eller felbehandling, t.ex. manipulation av insulindosering.
Det finns inga säkra beräkningar av förekomsten av Münchausen syndrom by proxy. Det är ännu en mycket ovanlig diagnos men det kan bero på de stora svårigheter (både praktiska och känslomässiga) som måste övervinnas innan man kan nå fram till en korrekt bedömning.
Förövarna – vanligen mödrarna – beskrivs ha haft känslomässigt och socialt mycket dåliga uppväxtförhållanden. De kan själva ha misshandlats som barn och har ofta aldrig blivit bemötta med kärlek och respekt. Den föräldern söker för egen del genom det egenartade beteendet är uppmärksamhet, intresse och känslomässig näring genom kontakter med engagerad vårdpersonal. En stor andel beskrivs ha en mycket omfattande egen vårdkonsumtion, vanligen för symtom som inte kan verifieras objektivt.
Det är väsentligt att ansvariga för barnsjukvård känner till det syndrom som här beskrivits. Om misstankar föreligger bör man i första hand kontrollera sjukhistorien i alla detaljer och kontrollera vad andra vårdgivare vidtagit för utredningar och åtgärder. Vid misstanke om fabricerade symtom bör barnet observeras på sjukhus eventuellt med särskilda övervakningsrutiner. Samverkan mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten är en förutsättning för att man skall kunna skydda barn från Münchausen syndrom by proxy.
Bilaga 2 SOU 2001:72
60
Hälso- och sjukvårdens ansvar. Synpunkter på rutiner och handläggning
Figur 1 (sist i manus) visar ett grovt flödesschema för handläggning av misstänkt barnmisshandel. I det första ledet undersöks barnet av läkare eller sjuksköterska inom akutsjukvård, primärvård eller barnhälsovård. Befattningshavaren kan ha tjänst som t.ex. distriktsläkare (husläkare, familjeläkare), skolläkare, kirurg på en akutmottagning, barnläkare i öppen eller sluten vård, ortoped, öronläkare, ögonläkare, distriktssköterska vid vårdcentral, sjuksköterska vid barnavårdscentral eller skolsköterska. Enstaka fall av misstänkt barnmisshandel kan dyka upp även på andra mottagningar där man har barnverksamhet. I det första ledet är den främsta uppgiften att avgöra om en skada har orsakats av en olyckshändelse eller om det finns anledning att misstänka att barnet uppsåtligt kan ha skadats av vårdnadshavaren eller någon annan person. Om misstanke finns om misshandel är det som regel bäst att remittera barnet utan dröjsmål till närmaste barnsjukhus för bedömning av en erfaren barnläkare. I detta skede behöver man inte motivera remitteringen med annat än att skadan motiverar bedömning på specialistnivå. Den remitterande läkaren eller sjuksköterskan bör ta personlig kontakt med sjukhuset för samråd, samt kontrollera att barnet verkligen blivit föremål för den föreslagna bedömningen.
I det andra ledet bedöms barnet av erfaren barnläkare vid barnsjukhus. Om denne anser att sannolik eller möjlig barnmisshandel föreligger kan det ofta vara mest lämpligt att lägga in barnet för observation och eventuell fortsatt utredning. I samband med inläggning av barnet måste den ansvarige barnläkaren klargöra för vårdnadshavarna att misstanke om att barnet skadats av annan person finns men att utredningen måste kompletteras med provtagning, konsultation av experter etc. Sedan utredningen kompletterats (och vårdansvariga haft tid att tänka efter) föreligger tre möjliga situationer i det tredje ledet. Den ansvarige läkaren kan avskriva barnmisshandel som orsak till barnets skador, det finns klara belägg för att misshandel är orsak till skadorna, det är möjligt men inte säkert att skadorna uppkommit genom att någon brukat våld mot barnet. Föreligger något av de två senare alternativen bör den sjukvårdsansvarige läkaren omedelbart ta kontakt med socialtjänsten för anmälan enligt 71 § i socialtjänstlagen samt kalla
Bilaga 2
61
ansvarig socialtjänsteman till sjukhuset för en fallkonferens där föräldrar bör delta och få full insyn i de medicinska bedömningarna.
Detta schematiska förlopp innehåller en hel del fallgropar och krävande moment som skall kommenteras ytterligare.
1. Behov av samordning och samordnare vid barnsjukhuset. De flesta fall av barnmisshandel dyker upp oplanerat mitt i all annan verksamhet vid barnsjukhuset. Nästan alltid krävs kompletterande provtagning och/eller bedömningar av olika experter. Föräldrar, barn och även vårdpersonalen är inte sällan under akut stress och det finns mycket stora informationsbehov, men också behov av eftertanke så att inte situationen blir onödigt kaotisk eller traumatisk för de inblandade. Det är viktigt att det finns en koordinator som kan driva processen framåt på ett samlat sätt. Någon av klinikens mer erfarna läkare eller en socialkurator vid kliniken måste avdelas för detta och ges möjlighet att släppa andra arbetsuppgifter. En i förväg fungerande praxis för dessa situationer bör finnas formulerad på kliniknivå. Barnets behov av skydd under vårdtiden kan behöva diskuteras. Om föräldrar vägrar inläggning av barnet och man bedömer att barnets liv och hälsa kan vara i fara måste den ansvariga läkaren överväga att kontakta socialtjänsten för ett omedelbart omhändertagande enligt 6 § i Lagen med särskilda bestämmelser om Vård av Unga (LVU) Vid misstanke om försummelse med eller utan tecken på failure to thrive bör inläggning på sjukhuset planeras av ansvariga på barnsjukhuset i samråd med socialtjänst. Barnpsykiatrisk konsultation är ett viktigt led i utredningen. Utredning av dessa fall kan även ske i öppen vård, men behovet av samordning är detsamma oberoende av vårdform.
2. Information till föräldrarna. Inläggning i samband med misstänkt barnmisshandel måste, som i alla andra fall när sluten vård är påkallad, motiveras för föräldrarna. Eftersom diagnosen sällan är säkerställd primärt blir det en första uppgift att förklara att man måste ta reda på skadornas utbredning, behandla dem och utreda hur de uppkommit (diagnostisera sjukdom eller finna någon annan förklaring). Ofta är det bäst att redan i detta skede förklara för föräldrarna att man inte är främmande för att skador kan ha uppkommit genom yttre våld. Det är självfallet att sådana samtal
Bilaga 2 SOU 2001:72
62
sker i lugn och ro och i avskildhet. Det är även erfarenhetsmässigt klokt att redan här ta upp frågan om anmälningsskyldigheten. Om misshandel efter utredning kan uteslutas brukar föräldrar i många fall uttrycka respekt för att misstanke om barnmisshandel har utretts på ett noggrant sätt.
3. Anmälningsskyldigheten. Som framgår av 71 § i socialtjänstlagen är var och en som arbetar inom sjukvården skyldig att anmäla fall av misstänkt fysisk barnmisshandel, misstänkta sexuella övergrepp samt andra barn som misstänks fara illa till socialtjänsten. Ingen kan befrias från denna skyldighet och ingen kan heller fråntas rättigheten att göra en anmälan. Anmälan skall i princip göras av den vid barnsjukhuset som först undersökt barnet och fattat misstanke om eventuellt våld. Det bör vara en erfaren barnspecialist. Om så inte är fallet fungerar det bäst om den som undersökt barnet omedelbart samråder om anmälan med den inom kliniken som utsetts till huvudansvarig för utredningen, dvs. en senior kollega eller ansvarig kurator med erfarenhet av ärenden av denna typ. Det är väsentligt att anmälningsfrågan även beaktas när barn övertas från annan klinik, t.ex. intensivvård, neurokirurgi etc. Barnmisshandelsfrågan kan ha kommit i skymundan när barnets liv stod på spel och de medicinska insatserna krävde all uppmärksamhet. När barnet tas om hand på barnsjukhuset måste orsaken till barnets akuta livshotande tillstånd analyseras vilket innebär att misshandel kan visa sig vara en möjlig eller till och med sannolik förklaring.
Såsom framgår av det ovan redovisade schemat bör anmälan och fallkonferens ske när den medicinska ståndpunkten är någorlunda klar. Anmälan skall ske utan dröjsmål men provtagning, röntgenundersökning, konsultation av specialist kan kräva någon till några dagars utredningsarbete. Om man vistas på sjukhuset under trygga förhållanden utgör denna fördröjning av anmälan ingen nackdel för barnet. Enligt detta sätt att se på saken innebär 71 § således inte att läkaren är förhindrad att analysera huruvida en preliminär misshandelshypotes stöds av medicinska fakta. Den som skriver dessa rader har inget särskilt stöd för denna tolkning av anmälnings-
Bilaga 2
63
bestämmelserna men väl erfarenhet av att man inom vården i enstaka fall rusat iväg och åstadkommit skada genom dåligt underbyggda anmälningar, dvs. utredning har visat att det rört sig om svåra underliggande sjukdomar som simulerat barnmisshandel eller helt oskyldiga fenomen som inte undersökts tillräckligt ingående.
Anmälan till socialtjänsten kan ske per telefon, men skriftlig anmälan skall ske så snart förutsättningar finns. Erfarenheten visar att bäst fungerar det fortsatta samarbetet om anmälan sker i direkt anslutning till en fallkonferens.
Sjukvårdspersonalen har vid barnmisshandel ingen obligatorisk skyldighet att göra polisanmälan, men får göra sådan anmälan. Frågan om polisanmälan tas alltid upp till diskussion och bedömning av socialtjänsten. I mycket akuta och grava fall anser jag att anmälan bör göras till både socialtjänst och polis av sjukvården, men för övrigt verkar den praxis som råder – att socialtjänsten svarar för polisanmälan – fungera tillfredsställande.
Den medicinska undersökningen
Sjukhistorien måste vid misstänkt barnmisshandel gås igenom med stor noggrannhet. Den måste ofta grundas på flera samtal och som tidigare påpekats finns ofta anledning att låta barnet själv berätta när man etablerat en grundläggande kontakt och kan erbjuda en trygg miljö. Både föräldrarnas spontana beskrivningar skall dokumenteras i journalen liksom samtal med barnet. Det är viktigt att sjukvårdspersonal inte tar på sig någon förhörsroll, dvs. ifrågasätter uppgifter eller på annat sätt försöker pressa fram sanningar. Sjukvårdens grunduppgift är att ställa så säkra diagnoser som möjligt och att ge adekvat behandling i dessa fal liksom i annat kliniskt arbete.
Om barnet berättar att det utsatts för misshandel är det mycket sannolikt att det talar sanning. Det är mycket svårt för ett barn att berätta för någon utomstående att det misshandlats av en nära anhörig. Lojalitetskonflikter och barnets tendens att känna sig medskyldig inverkar ofta på ett sådant sätt att misshandel ofta mer antyds än uttalas på ett klart och entydigt sätt. Den känslomässiga grundupplevelsen hos barnet färgas också ofta av nedstämdhet och ångest vilket inverkar hämmande på kommunikationen med omgivningen. All vårdpersonal måste vara medveten om att ett barn
Bilaga 2 SOU 2001:72
64
som verkligen misshandlats är mycket sårbart och lätt drar sig tillbaka inom sitt skal.
Barnet använder sina egna erfarenheter på ett mycket konkret sätt när det försöker sätta ord på vad som hänt. Det är ofta bra att låta barnet peka på sin egen kropp när det beskriver vad som hänt. Barnet skall inte förhöras av läkare eller annan vårdpersonal vid misstanke om misshandel. Det är polisen, i bästa fall specialutbildade poliser, som skall hålla förhör med barnet.
Vid misstanke om misshandel skall läkaren göra en fullständig kroppsundersökning. Alla misstänkta skador skall beskrivas på ett detaljerat sätt (lokalisation, storlek, form, ålder). Behovet av rättsmedicinsk undersökning måste bedömas individuellt i samråd med socialtjänst och polis.
Alla skador bör så snart som möjligt dokumenteras med färgfoto. Vid blödningar bör man ta laboratorieprover som påvisar eller utesluter sjuklig blödningsbenägenhet. Vid misstänkt misshandel föreligger vida indikationer på röntgenundersökning av delar eller hela skelettet. Scintigrafi kan utgöra ett viktigt komplement till röntgenundersökning.
Såsom framgått av de skadebeskrivningar som presenterats tidigare i detta kapitel finns det ofta mycket goda skäl att konsultera specialister i olika medicinska discipliner, t.ex. kirurg (helst barnkirurg), gynekolog, ögonläkare, hudläkare etc. Barnets känslomässiga hälsa samt utvecklingsnivå bör i många fall bedömas av barnpsykiater och/eller kliniskt erfaren barnpsykolog.
Utlåtande
Läkarutlåtande skall avges på begäran av myndighet i de fall där misshandel misstänkts eller konstaterats. Utlåtandet ingår i socialnämndens och eventuellt polisens och domstolens beslutsunderlag. Utlåtandet bör skrivas av de läkare som svarat för samordningen under vårdtiden och bör innefatta samtliga relevanta fynd och aspekter som framkommit vid inskrivningen och under vårdtiden. Utlåtandet skall skrivas så att det kan läsas och förstås av personer utan speciell medicinsk utbildning. Medicinska termer skall förklaras eller översättas till begriplig svenska. Den läkare som skriver utlåtandet bör diskutera innehållet med föräldrarna. Största möjliga öppenhet bör råda mellan sjukvården och barnets vårdnadshavare. Det är utomordentligt viktigt att vårdpersonal behandlar föräldrar
Bilaga 2
65
till misshandlade barn på ett vänligt, icke fördömande sätt och utan alla markeringar av avstånd. Inom vården kan vi aldrig vara säkra på vad som hänt och vem som har gjort vad. Dessutom har vårdpersonal ingen anledning att öka skuldbördan hos föräldrar, de mår tillräckligt eländigt ändå.
Barn som kommer döda till sjukhuset
I dessa fall är det vanligen ej möjligt för läkaren att avgöra dödsorsaken och alltså ej heller möjligt att avgöra dödsorsaken. Undantaget är barn med kända svåra sjukdomar där dödsfallet är en förväntad händelse med hänsyn till sjukdomsförloppet. I övriga fall är läkaren skyldig att omedelbart anmäla dödsfallet till närmaste polismyndighet.
Bilaga 2 SOU 2001:72
66
Referenser
Creighton SJ. The incidence of child abuse and neglect. In Browne
K, Davies C, Stratton P, eds. Early prediction and prevention of child abuse. Chichester: Wiley 1988. Speight N, Non accidental injury, In ABC of Child Abuse, ed.
Meadow R, BMJ Publishing group, London 1993, ; Wilson EF, Estimation of the age of cutaneous contusions in child abuse.
Paediatrics 1977;60 :750–2.
Hobbs JC,Wynne J. Physical signs of child abuse.A colour atlas. WB
Saunders . London 1996. Thomas SA, Rosenfield NS, Leventhal JM, Markowitz,RI. Long-
bone fractures in young children: distinguishing accidental injuries from child abuse. Pediatrics 1991;88:471–3. Paterson CR, Burns J, McAllion SJ. Osteogenesis imperfecta:the
distiction from child abuse and the rescognition of a variant form. Am J Med Gen 1993;45:187–192. Hobbs CJ. When are burns not accidental? Arch Dis Child
1986;61 :357–61.
Rogers D, Tripp J, Bentovim A, Robinson A, Berry D, Goulding
R. Non-accidental poisoning:an extended syndrome of child abuse. BMJ 1976:793–6. Meadow R. Non-accidental salt poisoning. Arch Dis Child
1993;68 :448–52.
Newlands M, Emery JS. Child abuse and cot deaths. Child Abuse
and Negl 1991;15 :275–8.
Kemp M, Mott AM, Silbert JR. Accidents and child abuse in
bathtub submersions. Archives of Diseases in Childhood. 1994;70 :435–38. Levin AV. Ocular manifestations of child abuse. Ophtalmol Clin N
Am 1990;3 :249–64.
Herz S, Skau K, Uldall P. Münchausen syndrom i en barnfamilj.
Nordisk medicin 1995;110 :102–104.
Parnell TF, Day DO. Münchausen by proxy syndrome.
Misunderstood Child Abuse. Thousand Oaks Sage Publications.
London 1997.
Bilaga 2
67
Differentialdiagnos vid barnmisshandel
Tabell 1 . Tumregler för att särskilja skador beroende av genuina olyckor från misshandels- relaterade skador.
Blåmärkens lokalisation Olycksfall Misshandel Huvudet, ytteröron Under hakan, pannan Ansiktets mjukdelar, läppar, runt ögonen Armarna Underarmar Överarmar Bålen Höftbenskammarna, över taggutskotten i medellinjen
Övre delen av ryggen, bröstkorgen, lumbalregionen el. i flankerna
Benen
Skenben Sätesregionen, genitalIa, lårens framsidor
Blåmärkens fördelning i relation till barnets ålder Småskador i alla lokaliteter
Ovanliga utom åldern 9 mån
− 3 år
Vanliga i alla åldrar
Huvud – hals Ovanliga utom åldern 9 mån
− 3 år
Mycket vanligt förekommande alla åldrar
Underben Ovanliga före 9 mån. Vanliga på framsidan av skenbenen 18 mån
− 3 år
Förekommer i alla åldrar
Ländryggen Ovanliga före 3 år Vanliga i skolåldern
Vanliga framför allt i förskoleåldern, 9 mån
−
3 år,
Bröstkorg, genitalIa Ovanliga i alla åldrar Förekommer i alla åldrar
Brännskador, omständligheter och utseende
Olycksfall Misshandel
Anamnes Skadan stämmer med uppgiven skademekanism
Oförenlig med uppgiven skademekanism
Lokalisation på kroppen Vanligen framsidan av
kroppen
Sätet, perineum, genitalia, handflator, fotsulor, handled, fotled
Utseende Ett enda skadetillfälle Flera olika skador med varierande ålder.
Asymmetrisk Symmetrisk utbredning. Stor yta med jämn grad av skada (påtvingad direkt-kontakt med hett föremål) Oregelbundna skvättmärken i samband med skållning
Handsk- eller strumputbredning av skållningsskada. Brännmärken eftercigaretter
Bilaga 2 SOU 2001:72
68
Figur 1. Flödesschema för omhändertagande av misstänkt barnmisshandel inom hälso- och sjukvården
Observerad skada
Bedömning av läkare eller sjuksköterska inom primärvård akutsjukvård etc.
Bedömning av erfaren barnläkare vid länssjukhus
Olyckshändelse Misstänkt barnmissmisshandel
Misshandel avskrivs Olyckshändelse Misstänkt barnmisshandel Möjlig barnmisshandel
Inläggning På sjukhus
Medicinsk barnmisshandelsutredning Diagnostisk bedömning Olyckshändelse Klarlagd misshandel Möjlig misshandel
Anmälan, fallkonferens
Bilaga 3
69
Samarbetets svåra konst
Om roller, ansvar, synsätt, förutsättningar, hinder m.m. i samarbetet kring barn som far illa
Barbro Hindberg
på uppdrag av
Kommittén mot barnmisshandel
Bilaga 3 SOU 2001:72
70
Bilaga 3
71
Innehåll
Inledning..................................................................................73 Sammanfattning........................................................................74
De viktigaste resultaten ........................................................................... 74 Uppfattas barnmisshandel som ett vanligt problem? .............................. 75 Finns tillräcklig kunskap om barnmisshandel?........................................ 76 Finns en helhetssyn på barnmisshandel? ................................................. 78 Prioriteras barnmisshandelsärenden? ...................................................... 78 Finns någon hjälp att erbjuda familjer med våldsproblematik? ............... 79 Är ansvars- och rollfördelningen tydlig? ................................................. 79 Samarbete i praktiken .............................................................................. 79 Problem i samarbetet............................................................................... 81 Synpunkter på socialtjänstens utredningar .............................................. 83 Politiska budskap om samverkan............................................................. 83 Förutsättningar för samverkan ................................................................ 84 ”Vinster” med samverkan ........................................................................ 84 Nationella riktlinjer för samverkan.......................................................... 85
Kommuner som ingår i studien ....................................................85
Botkyrka.................................................................................................. 85 Sundsvall.................................................................................................. 86 Kalmar ..................................................................................................... 86 Karlskrona ............................................................................................... 86 Håbo ....................................................................................................... 86
Uppfattas barnmisshandel som ett vanligt problem?.......................87
Sammanfattning och reflektioner ............................................................ 95
Finns tillräcklig kunskap om barnmisshandel? ...............................96
Sammanfattning och reflektioner ...........................................................103
Finns en helhetssyn på barnmisshandel? .................................... 104
Sammanfattning och reflektioner ...........................................................107
Prioriteras barnmisshandelsärenden?.......................................... 108
Sammanfattning och reflektioner ...........................................................110
Finns någon hjälp att erbjuda familjer med våldsproblematik? ....... 111
Sammanfattning och reflektioner ...........................................................116
Är ansvars- och rollfördelningen tydlig?....................................... 116
Sammanfattning och reflektioner ...........................................................119
Bilaga 3 SOU 2001:72
72
Samarbete i praktiken.............................................................. 119
Samarbete inom den egna organisationen .............................................. 119 Några verksamheter ............................................................................... 120 Krismottagningen i Fittja....................................................................... 120 Familjecentralen i Alby .......................................................................... 121 Samarbete mellan individ- och familjeomsorg, barnomsorg och skola i Kalmar......................................................................................... 123 Svarte Petter i Karlskrona ...................................................................... 126 Hälsovägledning i barnhälsovården........................................................ 128 Områdesgrupp i Botkyrka ..................................................................... 128 Samarbete i den lilla kommunen ............................................................ 129 Samrådsgrupperna.................................................................................. 129 Samarbete på ledningsnivå...................................................................... 132 Konflikter i samarbetet .......................................................................... 134 Några allmänna synpunkter på samverkan............................................. 135 Sammanfattning och reflektioner........................................................... 138
Problem i samarbetet............................................................... 138
Personalomsättning................................................................................ 138 Brist på tid och resurser ......................................................................... 140 Organisation och huvudmannaskap....................................................... 141 Omorganisationer .................................................................................. 142 Budgetfrågor .......................................................................................... 145 Sekretessen............................................................................................. 145 Svaga länkar............................................................................................ 146 Sammanfattning och reflektioner........................................................... 146
Synpunkter på socialtjänstens utredningar.................................. 148
Sammanfattning och reflektioner........................................................... 151
Politiska budskap om samverkan............................................... 152
Sammanfattning ..................................................................................... 155
Förutsättningar för samverkan................................................... 155
Kräver samverkan en ny typ av ledarskap?............................................. 157 Sammanfattning och reflektioner........................................................... 158
”Vinster” med samverkan ......................................................... 159
Nackdelar med samverkan ..................................................................... 163 Sammanfattning ..................................................................................... 164
Nationella riktlinjer för samverkan ............................................. 165
Sammanfattning ..................................................................................... 168
Bilaga 3
73
Inledning
I direktiven till Kommittén mot barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor sägs att utredningen bör lägga särskild vikt vid samverkan mellan berörda verksamheter och hur denna samverkan kan underlättas, ytterligare utvecklas och förbättras samt vid behov föreslå åtgärder för att avlägsna de hinder för samverkan som kan finnas.
För att belysa samverkan har intervjuer gjorts i fem kommuner. Materialet är på intet sätt representativt för Sveriges samtliga kommuner, men det finns heller ingen anledning att tro att de fem kommunerna är exceptionella.
Materialet ger en god bild, inte bara av samverkan, utan även av hur man ser på och arbetar med frågor kring barnmisshandel överhuvudtaget. Samverkan kan ses som en knutpunkt, där synsätt, kunskap och kompetens, arbetsmetoder, resurser och det allmänna tillståndet i olika verksamheter avspeglas. Att fokusera samverkan är fruktbart, eftersom det förutsätter att man utgår från en helhetssyn, där skyddsnätets alla maskor synliggörs.
I denna rapport beskrivs många brister i samverkan som beror på faktorer som finns att söka i skiljda huvudmannaskap, organisation, ledarskap, personalpolitik, arbetsvillkor etc. Mycket sällan kan bristerna hänföras till enskilda individer. I stort sett alla intervjuade är positiva till samverkan, men strukturella hinder gör det svårt att få till stånd en samverkan som fungerar stabilt över tid. I några kommuner finns dock exempel på goda samverkansmodeller.
Ett annat skäl till att det är svårt att få till stånd samverkan kring barnmisshandel är att det är ett problem som hos de flesta väcker känslor av sorg, ilska, vanmakt och frustration. Ett sätt att skydda sig själv känslomässigt är att värja sig, att förringa eller bortförklara sina misstankar etc. Önskan om en lycklig barndom för alla barn kan skapa ett filter mellan dröm och verklighet så att barns utsatthet mer eller mindre osynliggörs. Psykologiska hinder kan alltså ligga bakom svårigheterna att utveckla arbetet med barnmisshandel. Det är viktigt att vara medveten om detta ”inre motstånd” för att kunna förstå varför det är svårt att få till stånd ett samarbete och för att kunna föreslå samverkansformer med utsikter att överleva långsiktigt.
Bilaga 3 SOU 2001:72
74
Sammanfattning
För att belysa samverkan i barnmisshandelsärenden har intervjuer gjorts i fem kommuner: Sundsvall, Håbo, Botkyrka, Kalmar och Karlskrona. Företrädare på såväl handläggar- som chefsnivå har intervjuats inom barnhälsovården, barnomsorgen, skolan, socialtjänsten, barn- och ungdomspsykiatrin samt polisen. Sammanlagt har 52 intervjuer genomförts. Materialet ger en god bild, inte bara av samverkan, utan även av hur man ser på och arbetar med frågor kring barnmisshandel överhuvudtaget.
En rad faktorer kan fungera antingen som hinder eller drivkrafter för samverkan. Sådana grundläggande faktorer är exempelvis hur man uppfattar problemet, kunskap och kompetens, prioriteringar och möjligheter till stöd och hjälp. För att klargöra i vilken utsträckning samverkan stimuleras respektive hindras av sådana faktorer ägnades den första delen av intervjun åt frågor av allmän karaktär.
De viktigaste resultaten
• Kunskaperna om barnmisshandel är bristfälliga på de flesta håll. En uttunning av barnkompetensen är tydlig framför allt inom delar av barnhälsovården.
• Skyddsnätet kring förskolebarn som far illa är tunt. Många barn som misshandlas fångas upp först i skolan.
• Hjälpinsatserna är dåligt utvecklade framför allt vad avser stöd direkt riktat till barnen. Ingen kommun har utvecklat insatser speciellt avsedda för familjer med våldsproblematik.
• I stort sett samtliga intervjuade anser att barnmisshandelsärenden prioriteras. Denna prioritering avspeglas dock inte i någon satsning på exempelvis kunskaps- och metodutveckling.
• Barn- och ungdomspsykiatrins utveckling mot att bli en renodlad psykiatrisk specialistresurs är mer eller mindre tydlig vid de besökta mottagningarna. Konsekvensen blir att psyko-social problematik som barnmisshandel nedprioriteras.
• Samarbetet hindras framför allt av hög personalomsättning. Detta är ett problem särskilt inom socialtjänsten, vilket får allvarliga konsekvenser eftersom socialtjänsten är en spindel i nätet
Bilaga 3
75
vad gäller samverkan. Många nämnde också brist på tid och resurser samt täta omorganisationer som hinder för samverkan.
• I fyra av kommunerna framförs i stort sett samstämmig kritik från barnhälsovården, barnomsorgen och skolan mot socialtjänstens utredningsarbete. Mest kritiska är de intervjuade mot bristen på återkoppling till anmälaren. Detta är en nyckelfråga i samarbetet mellan socialtjänsten och verksamheter för barn.
• Förutsättningar för samverkan är bland annat tillräckligt med tid och resurser, stöd från ledningen och personkännedom. Att personal och kompetens kan behållas inom individ- och familjeomsorgens verksamhet är också en förutsättning för samverkan.
• Ansvaret för att få till stånd en väl fungerande och stabil samverkan ligger på ledningsnivå.
• ”Vinsterna” med samverkan är framför allt tid, tidigare upptäckt och insatser, bättre hjälp, ökad kunskap och kompetens samt minskad psykisk påfrestning på personalen.
• Samverkan i familjecentraler förbättra samarbetet mellan socialtjänsten och barnhälsovården avsevärt.
• Exempel på goda samverkansmodeller finns i Alby Familjecentral i Botkyrka, samarbetet mellan förskola, skola och socialtjänst i Kalmar samt Svarte Petter i Karlskrona – ett kommunråd med företrädare på chefsnivå.
• En stor majoritet efterfrågar nationella riktlinjer för samverkan.
Uppfattas barnmisshandel som ett vanligt problem?
Samtliga intervjuade säger att det är mycket ovanligt med allvarlig barnmisshandel. I övrigt varierar svaren från ett vanligt förekommande problem till något som man aldrig stöter på.
Det finns en allmän föreställning om att barnhälsovården och barnomsorgen utgör ett skyddsnät för utsatta barn. Denna studie visar dock att detta skyddsnät har glesa maskor. Tre av de sex intervjuade företrädarna för barnhälsovården har inte upptäckt något fall av barnmisshandel trots mångårig erfarenhet. När det gäller de barnavårdscentraler som är inlemmade i familjecentraler, är en trolig utveckling att de kommer att vidga sin psykosociala kompetens. Ett närmare samarbetet med socialtjänsten gör det lättare att
Bilaga 3 SOU 2001:72
76
upptäcka barn som far illa och att förmedla kontakt med socialsekreterare eller öppna förskolan.
Inte heller inom barnomsorgen, med undantag av barnomsorgen i Kalmar, upptäcks särskilt många misshandlade barn. Detta är anmärkningsvärt, eftersom barnen i allmänhet vistas där under flera år och då personalen regelbundet träffar även föräldrarna. Den täta kontakten med föräldrarna och strävan att ha en god kontakt med dem, kan samtidigt vara det som hindrar personalen från att se och anmäla barn som far illa.
Barn som far illa upptäcks i allmänhet först i skolan, vilket kan bero på att skolbarnen är äldre och kan berätta själva. Ett annat skäl till att barn som far illa upptäcks i skolan är att där ställs högre krav än i förskolan. Detta klarar inte många utsatta barn utan de blir ett problem för både klasskamrater och lärare. Skolans åtgärder kan leda till att missförhållanden i barnets hemmiljö uppdagas.
Någon statistik över antalet anmälningar om misstänkt barnmisshandel till socialtjänsten finns inte. De intervjuades uppfattning om hur vanlig denna typ av ärenden är varierar. Flera socialsekreterare hade svårt att erinra sig ärenden där våld förekommit, eftersom våld ofta ses som en del i familjens problematik och kanske inte som den allvarligaste delen. Ärenden som gäller sexuella övergrepp däremot, rubriceras som sexuella övergrepp, oavsett övrig problematik.
Inom barn- och ungdomspsykiatrin är barnmisshandel inte någon vanlig orsak till utredning eller behandling. BUP:s utveckling mot att bli mer av en psykiatrisk specialistresurs var mer eller mindre tydlig vid de besökta mottagningarna. En konsekvens av denna utveckling är att barnmisshandel blir ett problem som barnoch ungdomspsykiatrin i allt mindre utsträckning kommer att arbeta med.
Finns tillräcklig kunskap om barnmisshandel?
Kunskap och kompetens består av olika byggstenar: grundutbildning, fortbildning och erfarenhet. Ingen fråga ställdes om i vilken mån som grundutbildningen innehöll kurser om barnmisshandel, men andra uppgifter visar att grundutbildningarna innehåller ganska lite om utsatta barn överhuvudtaget. De som fick sin utbildning på 70-talet, då barnmisshandel var en aktuell fråga, har dock i allmänhet kommit i kontakt med frågan i sin utbildning.
Bilaga 3
77
Möjligheten att ta del av fortbildning i form av kurser och konferenser varierar bland de intervjuade. Två har gått den enda kvalificerade fortbildning som finns på området för olika yrkeskategorier (10 resp. 20 poäng vid Hälsouniversitetet i Linköping). I tre polisdistrikt har alla, eller nästan alla, gått Polishögskolans 5veckorskurs. Polisen förefaller också ha tillgång till ett tämligen brett utbud av olika kortare kurser/konferenser. I övrigt säger många att de har fått viss fortbildning om barnmisshandel men för de flesta var det länge sedan. Strategier för hur kunskap om barnmisshandel skall inhämtas och upprätthållas saknas i kommunerna med undantag av Kalmar, som under lång tid satsat på att utbilda personal i barnomsorg och skola om barn som far illa.
Den tredje byggstenen – erfarenhet – innebär att man lär sig av erfarna kollegor och av egen praktisk erfarenhet. Denna byggsten kan vara av stor betydelse, förutsatt att omständigheterna möjliggör kunskapsuppbyggnad genom erfarenhet. Med den turbulens som idag råder vad gäller personal inom socialtjänst, skola och barnomsorg är det svårt att den vägen bygga upp kunskap. Förutom hög personalomsättning utgör täta omorganisationer, dåligt med tid för reflektion och diskussion med kollegor hinder.
Inom barnhälsovården har barnkompetensen successivt urholkats genom att allt färre BVC-sköterskor är barnsjuksköterskor och läkarna på BVC är i allmänhet distriktsläkare. Detta i kombination med att barnhälsovården på många håll bara utgör en del av BVC-personalens arbete, gör att det blir svårt att utveckla och upprätthålla barnkompetensen. I familjecentraler och i Stockholms läns landsting har man dock så kallade rena barnavårdscentraler.
Kunskapsnivån avgörs inte bara av den teoretiska kunskapsnivån utan också av hur verksamheterna är organiserade, stabiliteten i systemen och vilka stödjande strukturer som finns i form av exempelvis arbetsledning, handledning, tid för reflektion och diskussion samt kontinuerlig uppföljning. Av intervjuerna framgår att det finns svagheter på de flesta av dessa punkter när det gäller att bygga upp och vidmakthålla kunskap och kompetens.
Bilaga 3 SOU 2001:72
78
Finns en helhetssyn på barnmisshandel?
Ett fåtal av de intervjuade anser att det finns en helhetssyn på barnmisshandel. Det finns till att börja med ingen samsyn beträffande begreppet barnmisshandel. Flera var inne på att det finns en risk för att man har olika syn på våld i familjer med utländsk bakgrund respektive i svenska familjer.
Olika synsätt förekommer inte bara mellan olika myndigheter utan också inom samma myndighet. Exempelvis finns skillnader mellan de delar av socialtjänsten som arbetar med barn och unga och de som arbetar med vuxna. Svårigheten att arbeta utifrån ett helhetsperspektiv beskrivs också på ledningsnivå.
En springande punkt är om man utgår från ett barn- eller ett vuxenperspektiv. Flera företrädare för skolan anser att socialtjänsten har ett utpräglat vuxenperspektiv. Även företrädare för socialtjänsten uttrycker själva, att det kan vara svårt att se barnet bakom föräldern, som ofta har egna stora hjälpbehov.
Prioriteras barnmisshandelsärenden?
I stort sett samtliga intervjuade säger att barnmisshandel är prioriterade ärenden. Om de kan sägas vara prioriterade i praktiken är dock tveksamt. Den faktiska prioriteringen avspeglas framför allt i vilka resurser som avsätts för att arbeta med dessa ärenden. För polisens del varierar antalet poliser, som i huvudsak arbetar med utredningar av misshandel och sexuella övergrepp, mellan en och tio personer. När resurserna inte räcker till är det sexuella övergrepp som prioriteras medan utredningar av barnmisshandel kan läggas på personer, som inte har särskild kompetens att göra barnutredningar.
När det gäller barn- och ungdomspsykiatrin framstår det som om ärenden som gäller misshandel nedprioriterats som en följd av att BUP under senare delen av 90-talet allt mer inriktat sig mot ren psykiatri.
Inom socialtjänsten tar man snabbt itu med anmälningar om misstänkt misshandel. På det sättet är barnmisshandel en prioriterad fråga. Däremot syns ingen prioritering i form av satsningar på metod- och kunskapsutveckling, möjligen med undantag av Kalmar.
Bilaga 3
79
Finns någon hjälp att erbjuda familjer med våldsproblematik?
Flertalet intervjuade säger att resurserna för stöd, hjälp och behandling är otillräckliga. Inte i någon kommun har metoder utvecklats som är särskilt avsedda för familjer, där barnmisshandel förekommer. Det som kan erbjudas är det ”normala utbudet” i kommunen och det kan se mycket olika ut.
Den hjälp som finns är i allmänhet inriktad på föräldrarna. Bara i Botkyrka har socialtjänsten försökt utveckla en verksamhet enbart avsedd för barnen. Hjälp för egen del kan barnen få exempelvis av skolans elevvård, men den insatsen är begränsad till skolrelaterade problem.
För såväl socialtjänstens som barn- och ungdomspsykiatrins del är en förutsättning för insatser att föräldrarna är motiverade att ta emot hjälp. Detta kan utgöra ett hinder, eftersom föräldrar med våldsproblematik sällan har insikt i eller erkänner detta.
Är ansvars- och rollfördelningen tydlig?
Några anser att ansvars- och rollfördelningen är tydlig, andra att den är klar i teorin men inte i praktiken. Samverkansgrupper och gemensamma handlingsplaner är ett sätt att tydliggöra roller och ansvar.
Även om man är överens om vem som skall göra vad och i vilken ordning, är det inte alltid överenskommelsen kan följas. Ett exempel på det är polisens önskan att ha det första samtalet med barnet, när en polisanmälan gjorts. Om polisen inte snabbt påbörjar sin utredning, kan socialtjänsten inte avvakta med att tala med barnet och eventuellt ge krisstöd.
Omorganisationer och ändrad inriktning i en verksamhet kan få konsekvenser för samarbetsparterna. Exempel på det är förändringar inom polisen och barn- och ungdomspsykiatrin, vilka medfört att socialtjänsten på en del håll fått ta ett större ansvar.
Samarbete i praktiken
Att få till stånd en väl fungerande samverkan inom en enskild verksamhets olika grenar kan vara nog så komplicerat som att samverka över myndighetsgränserna. Socialtjänsten beskriver problem i för-
Bilaga 3 SOU 2001:72
80
hållandet mellan enheter som arbetar med barn och familj visavi enheter som arbetar med vuxna, dvs. de som handlägger ekonomiskt bistånd och arbetar med vuxna missbrukare.
I fyra av de fem kommunerna finns samverkansgrupper kring sexuella övergrepp och misshandel. Sexuella övergrepp är den ärendetyp som dominerar i grupperna medan ärenden som rör misshandel ganska sällan tas upp. Samverkansgruppernas sammansättning och arbetssätt varierar i de fyra kommunerna. I två kommuner hänger polisens medverkan på en enda person, vilket gör att verksamheten blir sårbar och dessutom innebär det ett tungt ansvar för poliserna.
Som särskilt goda modeller för samverkan framstår Alby familjecentral i Botkyrka, samarbetet mellan förskola, skola och socialtjänst i Kalmar och Svarte Petter i Karlskrona.
I Botkyrka finns två familjecentraler och ytterligare två skall inrättas. Även i Kalmar finns familjecentraler. Här beskrivs dock enbart Alby Familjecentral, där individ- och familjeomsorg, MVC, BVC och öppen förskola arbetar under samma tak. Målgrupp är familjer med barn 0–12 år. Man är inriktad på att komma in tidigt i familjerna med förebyggande åtgärder och stöd. Socialtjänsten ansvarar även för myndighetsutövningen och ser det som en fördel att arbeta sammanhållet med förebyggande arbete, stöd och myndighetsutövning. Familjecentralen är lättillgänglig och arbetar flexibelt. Både personalen och barnfamiljer i området ser positivt på verksamheten. ”Familjer tycker alltid att det är bra att vi samarbetar” säger samordnaren för familjecentralen. För personalen innebär arbetet i en familjecentral bland annat att man vidgar sin kompetens, har lättare att anamma ett helhetsperspektiv när det gäller familjernas problem och behov, kan komma in tidigare i familjerna, har någon att dela oro och bekymmer med och att det finns mer att erbjuda familjerna. Svårigheter kring anmälningar till socialtjänsten och sekretessfrågor tonas ned liksom rädslan för socialtjänsten.
Samarbetet mellan IFO och barnomsorgen i Kalmar började redan 1985. Sedan 1995 ingår även skolan i samarbetet. En så kallad beredskapsplan har utarbetats. Den tydliggör vad IFO respektive barnomsorgen och skolan skall göra när man misstänker att barn far illa. En socialarbetare och en resurspedagog har gjort återkommande besök i barnomsorg och skola för att informera och diskutera samarbetsfrågor. Utbildning kring barn som far illa har också genomförts återkommande. Två grundpelare i samarbetet är
Bilaga 3
81
möjligheten till anonym konsultation när barnomsorgen eller skolan misstänker att ett barn far illa och socialtjänstens återkoppling till anmälaren. Enligt resurspedagogen är modellen idag en självklarhet som bland annat lett till att socialtjänst, förskola och skola har ett gemensamt synsätt och ett gemensamt språk vad gäller utsatta barn. Den har också betytt att barn som far illa uppmärksammas i barnomsorg och skola och att rädslan för att göra anmälningar till socialtjänsten minskat. Den slutsats som kan dras av arbetet i Kalmar är att långsiktigt och uthålligt arbete för att informera, utbilda och hålla liv i samverkan ger resultat.
Svarte Petter är ett kommunråd i Karlskrona med kommunstyrelsens ordförande som ordförande. I rådet sitter särskilt utsedda personer i ledande ställning med mandat att fatta beslut. De representerar verksamheter med ansvar för barn och ungdom. Tanken med kommunrådet är att alla i kommunen verksamma aktörer skall ta ett gemensamt och aktivt ansvar för de mest utsatta barnen. I rådet behandlas individärenden, som oftast gäller ungdomar. ”Vår uppgift är att undanröja hinder som systemet bidrar till”, säger en av ledamöterna i rådet. De fall som tas upp i rådet har ofta varit aktuella under lång tid i olika verksamheter och alla aktörer har mer eller mindre misslyckats. Genom att rådet har överblick över och förfogar över kommunens samlade resurser finns möjligheter att ta ett nytt grepp i ärendet. En handlingsplan utarbetas, som familjen nästan alltid godkänner. Svarte Petter har också betydelse som modell för samarbetet på det lokala planet.
Problem i samarbetet
De främsta hindren för samverkan som utkristalliserats i denna undersökning är personalomsättning, svårigheter att rekrytera ny kompetent personal, brist på tid och resurser, skillnader vad gäller organisation och upptagningsområde, omorganisationer och budgetfrågor.
Det hinder som oftast nämns är personalomsättningen, framför allt inom socialtjänsten. I fyra av de fem kommunerna har personalomsättningen inom socialtjänsten varit hög. Eftersom socialtjänsten är en spindel i nätet vad gäller samverkan, får detta allvarliga konsekvenser. Personkontakter bryts, samarbetsparter förlorar förtroendet för socialtjänsten och kunskapsuppbyggnaden avstannar.
Bilaga 3 SOU 2001:72
82
Även barnomsorgen i två kommuner har hög personalomsättning. Det är så svårt att rekrytera utbildad personal att outbildad personal anställs även på fasta tjänster i en kommun. Detta kan förmodas få konsekvenser framför allt för möjligheterna att upptäcka barn som far illa.
Brist på tid och resurser är ett problem som framför allt polisen nämner. I en kommun finns ingen samverkansgrupp därför att polisen inte har tid att delta i mötena. Socialtjänsten i två kommuner nämner också att de är hårt tidspressade. De nedskärningar som gjorts i barnomsorg och skola har medfört att utrymmet för samverkan minskat.
De olika aktörerna är organiserade efter olika principer. Vissa har en geografisk indelning, andra en indelning utifrån funktion. De verksamheter som har en geografisk indelning har sällan samma geografiska upptagningsområde. En annan komplicerande faktor är att socialtjänsten är organiserad på olika sätt i kommunerna och att dess verksamhetsgrenar inte har enhetliga namn. Det gör att socialtjänsten kan framstå som otydlig för samarbetsparter.
Omorganisationerna har varit många under 1990-talet. Särskilt socialtjänsten och polisen men även skolan har omorganiserats en eller flera gånger. Detta illustreras av denna undersökning, där t.ex. socialtjänsten i fyra av kommunerna nyligen omorganiserats eller befinner sig mitt i en omorganisation. Eftersom samverkan förutsätter ett visst mått av stabilitet utgör förändringar i organisationerna ett problem. Konsekvenserna kan bli att personer, som varit viktiga i samarbetet, försvinner, att samarbetsmodellerna måste förändras, att det förtroende som samverkan bygger på bryts ned och att den verksamhet som skall omorganiseras under en tid – ibland ganska lång tid – är fullt upptagen med interna frågor. Att bygga upp en fungerande samverkan tar lång tid, att bryta ned den kan gå snabbt. En av de intervjuade cheferna talar om att omorganisationer har ett högt pris och att den instans där han arbetar (landstinget i Blekinge) därför har som princip att inte omorganisera.
Med det delade huvudmannaskapet följer att man har separata budgetar. Det har man även i olika enheter inom en och samma myndighet. Särskilt i nedskärningstider kan det bli ett hinder för samverkan. Samverkan riskerar att mer bli en fråga om vem som skall betala än om vad som är bäst för barnet/familjen.
Sekretessen uppfattas inte, med något undantag, som hinder för samverkan.
Bilaga 3
83
Synpunkter på socialtjänstens utredningar
Nästan samtliga intervjuade från barnhälsovården, barnomsorgen och skolan är kritiska till hur barnavårdsutredningarna görs. Mest kritisk är man till bristen på återkoppling efter det att en anmälan gjorts. I Kalmar, där man under många år strävat efter att utveckla samarbetet mellan barnomsorg, skola och socialtjänst, fungerar detta dock bättre.
Många är också kritiska till att de inte blir tillfrågade i samband med en utredning. De anser att information som borde vara värdefull i utredningarna inte inhämtas. Det gäller exempelvis BVC:s längd- och viktkurvor.
Från socialtjänstens sida anser man att anmälarna ofta har orealistiska förväntningar på vad socialtjänstens kan åstadkomma. Anmälarna förväntar sig också snabba förändringar, trots att de kanske själva avvaktat mycket länge med en anmälan.
En förutsättning för ett förbättrat samarbete mellan socialtjänsten å ena sidan och barnhälsovården, barnomsorgen och skolan å den andra är att de sociala utredningarna involverar samarbetsparterna på ett helt annat sätt än som sker idag. I synnerhet är det viktigt att system och metoder för återkoppling utvecklas.
Politiska budskap om samverkan
Flertalet intervjuade säger att det finns ett tydligt politiskt budskap om vikten av samverkan. Det tydligaste uttrycket för det kan sägas vara inrättandet av familjecentraler. Flera av de intervjuade anser dock att det finns ett glapp mellan övergripande mål om samverkan och de förutsättningar som ges för att målen skall kunna uppnås. Sådana förutsättningar är exempelvis tid och resurser. Att den politiska viljeinriktningen inte alltid ger avtryck i praktiken har illustrerats även i tidigare avsnitt, där bland annat frågan om man tar hänsyn till samverkansfrågor vid omorganisationer behandlats. De flesta intervjuade ansåg inte att samverkan är något man tar hänsyn till vid omorganisationer.
Bilaga 3 SOU 2001:72
84
Förutsättningar för samverkan
På frågan ”Vad behövs för att samverkan skall komma till stånd, fungera bra och stabilt?” svarade de flesta tid och resurser, att samarbetet är förankrat på alla nivåer, stöd från ledningen, mandat och legitimitet, personkännedom, kunskap om och förståelse för varandras ansvar och uppgifter. Många talar också om viljan att samarbeta, tydliga mål om vad man vill uppnå med samarbetet, kontinuitet samt lugn och stabilitet i den egna verksamheten.
De grundläggande förutsättningarna för att samverkan skall komma till stånd och fungera på sikt kan inte tillskapas av personalen i verksamheterna. Ansvaret för att skapa goda förutsättningar för samverkan ligger på politisk nivå och på ledningsnivå. För socialtjänstens del handlar det om att skapa en arbetssituation som gör att socialsekreterarna trivs och upplever arbetet som meningsfullt och hanterbart så att personal och kompetens kan behållas.
När de grundläggande förutsättningar finns, är det viktigt att man lär känna varandra, att mål för samarbetet, roller och ansvar klargörs.
En förste socialsekreterare i Kalmar föreslår att socialtjänsten skall inrätta speciella samverkanstjänster. Samverkan är en konst i sig som kräver särskild kompetens. Att utse särskilda tjänstemän som ansvariga för samverkan skulle kunna vara ett sätt hålla samverkan vid liv i en tid när det råder mycket turbulens inom offentlig verksamhet.
”Vinster” med samverkan
På frågan ”Vad kan man uppnå med en väl fungerande samverkan?” svarar de flesta:
• Tid
• Tidigare upptäckt och snabbare insatser
• Bättre hjälp
• Ökad kunskap och kompetens
• Arbetet underlättas och blir mindre psykiskt påfrestande
Bilaga 3
85
Flera nämner att samverkan:
Hindrar familjer från att spela ut myndigheter mot varandra Bidrar till att skapa en helhetssyn på människan och ett helhetstänkande i hjälpsystemet Ger samhällsekonomiska vinster Ökar förtroendet mellan myndigheter.
Endast en av de intervjuade har en negativ inställning till samverkan, men en del säger att man måste vara uppmärksam på vissa risker med ett nära samarbete.
Nationella riktlinjer för samverkan
I Storbritannien har social-, utbildnings- och inrikesdepartementen givit ut skriften Working together, som innehåller riktlinjer beträffande samverkan. Skulle nationella riktlinjer om samverkan kunna vara till nytta i Sverige? Samtliga intervjuade utom sex svarar ja på den frågan. Man anser generellt att riktlinjer skulle vara ett stöd i arbetet. Mest positiva är socialtjänsten. De som är negativa till samverkan representerar skolan och förskolan.
Kommuner som ingår i studien
Botkyrka
Botkyrka är en förortskommun söder om Stockholm. Folkmängden uppgår till drygt 70 000. Närmare en tredjedel av kommunens invånare har sina rötter i något annat land. Ett hundratal länder finns representerade. Kommunen är indelad i sju kommundelar – Alby, Fittja, Hallunda och Norsborg i norr, Tullinge, Tumba och Vårsta/Grödinge i söder. Invånare med invandrarbakgrund är koncentrerade till den norra delen. Större delen av bebyggelsen där tillhör miljonprogrammet. Skolan och förskolan är indelad i nio geografiska områden med var sin områdeschef. Socialtjänsten är indelad i två geografiska områden men skall omorganiseras.
Bilaga 3 SOU 2001:72
86
Sundsvall
Sundsvall har drygt 90 000 invånare. Satsningen inom kultur- och fritidsområdet är högre än riksgenomsnittet. Socialtjänsten är indelad i fyra geografiska distrikt men håller för närvarande på att omorganiseras. Förskolan och grundskolan är organiserade i sex skoldistrikt med var sin skoldistriktchef.
Kalmar
I Kalmar bor ca 59 000 invånare. Socialtjänsten har sedan hösten 2000 en ny organisation. Den består av tre barn- och familjeteam och ett ungdomsteam. Två 1:e socialsekreterare är arbetsledare och fördelar ärendena till de olika teamen. Förskolan och skolan har en platt organisation, där rektorerna lyder direkt under förvaltningschefen. Kalmar har gjort omfattande insatser för att implementera FN:s barnkonvention hos politiker och anställda.
Karlskrona
Karlskrona har drygt 60 000 invånare. Socialtjänsten är centraliserad. Barn- och familjearbetet är uppdelat på två grupper, en för råd och stöd och en för utredningar och familjehemsvård. Skolenheten är indelad i 17 rektorsområden och leds av utbildningsförvaltningen utan någon mellannivå.
Håbo
Håbo har 17 000 invånare med Bålsta som centralort. Halva den arbetande befolkningen pendlar till och från arbetet varje dag. Bildningsförvaltningen ansvarar för förskola och skola, kultur, fritid och turism. Förskole- och skolverksamheten är indelad i fyra geografiska områden med varsin områdeschef. Stor vikt läggs vid samverkan förskola/skola. Socialtjänstens barnavårdsarbete bedrivs i Myndighetsgruppen och enheten för Råd och Stöd. Råd och Stöd är en fusion av skolans och socialtjänstens resurser för barn och ungdomar med särskilda behov och drivs i projektform.
Bilaga 3
87
Uppfattas barnmisshandel som ett vanligt problem?
Att barnmisshandel upptäcks är en första förutsättning för att något arbete kring problemet skall komma till stånd överhuvudtaget. Därför gällde den första frågan i intervjun hur ofta de intervjuade i sin verksamheter möter barn som utsatts för våld eller där barnmisshandel misstänks. Frågan ställdes dock inte till chefer.
Några exakta uppgifter efterfrågades inte utan det gällde att uppskatta problemets storlek i den egna verksamheten. Flera hade svårt att svara på frågan, eftersom våld sällan ses som det enda eller det allvarligaste problemet i familjen utan som en del i familjens problematik. Dominerande problem i ärendet kan vara psykisk sjukdom eller missbruk hos föräldrarna, vanvård eller försummelse. Om sexuella övergrepp misstänks kategoriseras det däremot självklart som ett övergreppsärende, oavsett familjens problematik i övrigt. Detsamma gäller inte misshandel utan många av de intervjuade fick tänka efter länge för att kunna identifiera de ärenden, där våld förekommit. En annan svårighet när det gäller att uppskatta problemets storlek inom socialtjänsten och BUP är att det dels kan utgöra anmälningsorsak, dels vara något som inte är känt från början utan som framkommer under utredningen eller behandlingen.
Samtliga intervjuade säger att det är mycket ovanligt med allvarlig barnmisshandel. I övrigt varierar svaren från ett vanligt förekommande problem till något som man aldrig stöter på.
Tre av de sex intervjuade distriktssköterskorna/vårdutvecklarna vid barnhälsovården har inte upptäckt något fall av barnmisshandel trots mångårig erfarenhet. En av dem har arbetat vid BVC i 22 år. Vårdutvecklare för BVC i Stockholm, som arbetade som BVCsköterska fram till 1990, har dock gjort flera anmälningar om barnmisshandel och en har upptäckt ett fall av Münchausen Syndrom by Proxy.
Ett skäl till att det är svårt för BVC att upptäcka barnmisshandel är att föräldrarna inte kommer till BVC med sitt barn om det har blåmärken eller andra skador.
BVC har små möjligheter att upptäcka misshandel, för om familjen har en tid på BVC och barnet är blåslaget, så kommer de inte. Däremot tycker jag att det är viktigt att man har en så tät kontakt med familjen att man kan upptäcka larmsignaler. Man skall kunna se att barnet inte
Bilaga 3 SOU 2001:72
88
hänger med i utvecklingen och förstå att det kan vara något som inte stämmer. Tillsammans med socialtjänsten och kanske barnomsorgen kan man då gå in och stödja familjen i ett förebyggande arbete. (vårdutvecklare, sydvästra sjukvårdsområdet, Stockholm)
Ett annat skäl är att BVC bara har tät kontakt med barnet och dess föräldrar under det första året.
BVC träffar barnen ganska ofta under det första året och då är nätet ganska finmaskigt, men när barnen kommit över 18 månader är nätet grovmaskigt. Då träffas man kanske en gång om året och har inte en chans att upptäcka något, om det inte finns tydliga indikatorer. (vårdutvecklare, sydvästra sjukvårdsområdet, Stockholm)
När förskolechefen i Sundsvall undrat över varför BVC inte ser mer, har svaret blivit att man inte vill tappa några familjer. BVC vill inte vara en myndighet som letar efter barn som far illa, utan ser då hellre mellan fingrarna så att föräldrarna verkligen kommer dit med sina barn. Denna bild bekräftas av vårdutvecklaren för barnhälsovården i Stockholm.
När man misstänker att barn far illa skall man inte vara så finkänslig och rädd för att stöta sig med familjerna. Man måste kunna säga ”Jag är faktiskt orolig för dig och ditt barn. Vad kan vi göra för att hjälpa er?” Många BVC-sköterskor är så rädda för att förlora kontakten att man i stället förhåller sig avvaktande. Visst kanske man tappar någon, men har man en ärlig vilja att stödja och uppmuntra så känner de att detta är någon som vill oss väl. Sedan finns de riktigt sjuka föräldrarna, där man inte kan se på utanskriften att de inte är lämpliga vårdnadshavare, och de är de allra svåraste. Dom kan vi inte hitta.
Även Staffan Mjönäs, nuvarande klinikchef vid barn- och ungdomskliniken i Sundsvall och tidigare barnhälsovårdsöverläkare, talar om BVC-sköterskornas svårigheter att se barn som far illa:
BVC är inte så bra som vi skulle vilja när det gäller anmälningar. BVC:s möjligheter att upptäcka barn som far illa överskattas. Läkaren ser barnen korta stunder vid få tillfällen och sköterskorna har skygglappar. Man vill inte se och har man sett, vill man inte förvärra situationen genom att stöta sig med föräldrarna och riskera att förlora kontakten. BVC-personalen vill inte inse att barnhälsovårdsarbete delvis är ett socialmedicinskt arbete med ganska mörka inslag. Om man vågar ta in hela spektrat, kan arbetet vara mycket fruktbart. Även om barn inte kommer till BVC med blåmärken, finns det andra tecken som sköterskorna skulle kunna vara uppmärksamma på, exempelvis avvikande tillväxt.
Ett annat problem är att MVC och BVC tenderar att inte stå för sina iakttagelser.
Bilaga 3
89
Man kan säga vissa saker till oss i telefon och när vi sedan möter klienten/patienten tillsammans för att de skall överlämna informationen vid ett personligt möte, så är man inte tydlig. Och då kommer ju vi ingenstans. Familjen skyddas på något konstigt sätt, som inte gagnar barnet.(1:e socialsekreterare, Kalmar)
Socialtjänsten i Karlskrona uppgav att de saknar anmälningar från barnkliniken och akutsjukvården .
Det är märkligt att vi inte får några anmälningar från sjukvården för det jag fick lära mig för 25 år sedan om barnmisshandel är att familjerna ofta söker sjukvård för sina barn av olika skäl och på olika ställen. Vi hade ett ärende nyligen där barnet sökt läkarvård en massa gånger och sjukvården hade tyckt att det handlade om en pjoskig mamma. Då har man fel ögon!
Vid barn- och ungdomskliniken i Sundsvall gör man 10–12 anmälningar per år till socialtjänsten och har ungefär ett allvarligt barnmisshandels fall per år eller vartannat år. Kliniken har haft tre barnamordsfall.
Även inom barnomsorgen är det mycket ovanligt att barnmisshandel upptäcks. En av de intervjuade förskollärarna har arbetat i yrket i 33 år, en annan i 20 år, en tredje i sju år och aldrig stött på ett misshandlat barn.
Jag tycker att man tidigt upptäcker om det finns problem med ett barn och jag blir ganska ofta inblandad. Vi är dock själva lite fundersamma över varför vi inte sett fler misshandlade barn under alla dessa år. Statistiskt sett borde de barn vi möter ha råkat ut för både det ena och det andra, men vi har inte märkt det. (förskolechef, Sundsvall)
Många av de intervjuade har olika teorier om varför så få fall av barnmisshandel upptäcks inom barnsomsorgen:
Det är inte vanligt att vi misstänker att barn misshandlas, men jag tror att det kan röra sig om fler barn än vi upptäcker. Visserligen syns barn med särskilda behov, t.ex. utagerande barn och barn som far illa av olika skäl, men det kan vara svårt för personalen att se vad symtomen står för. Större barngrupper har gjort det svårare att komma under ytan och personalen känner sig otillräcklig. Det kan på sikt leda till att personalen skärmar av och höjer trösklarna för att klara av jobbet. Det kan också vara så att förskolan är en oas för barn och en avlastning för föräldrar så att familjer med dagisplats fungerar relativt bra. Barn som inte har dagisplats far kanske mer illa. Barn till arbetslösa föräldrar t.ex. får ingen dagisplats och dom familjerna kan ha det jobbigt. (biträdande rektor, förskolan, Hallunda, Botkyrka) Min teori är att varje dagis har ansvar för sin egen budget och det gäller att få barn till just sitt dagis. Man vill inte få ett rykte om sig att vara ett dagis som gör anmälningar till socialtjänsten. Personalen är angelägen om att ha ett gott samarbete med föräldrarna och är rädda
Bilaga 3 SOU 2001:72
90
för att stöta sig med dem. De saknar kunskap om hur man kan ta upp svåra frågor utan att hamna i konflikt med föräldrarna. Innan barnomsorgen gör en anmälan vill man vara mycket säker på att barnet far illa. (socialsekreteraren, Tumba) Skolan och barnomsorgen känner ett stort ansvar för sina barn och vill försöka lösa problemen inom sitt system. Dom kan t.o.m. försöka överta föräldraansvar i sin iver att skydda barnet från det onda. När de inte står ut längre kommer de till oss och vill att vi skall göra något omedelbart. Man avstår alltså inte från att anmäla därför att man blundar, utan det är av omtanke om barnet. Dessutom finns fantasier om att det blir mycket sämre för barnet om vi kommer in. En anmälan till oss innebär att det här barnet får sitt liv förstört, föreställer sig en del. (samordnare, Alby familjecentral, Botkyrka) Att det kommer så få anmälningar från barnomsorgen beror på att personalen känner sig ifrågasatt vid de sociala utredningarna. De får heller ingen feed-back och ser inget resultat av anmälningarna. Utredningarna läggs ofta ned utan åtgärd. Personalen har sådan ångest inför att göra anmälningar och är så rädda för att göra fel, att det är ett mycket stort steg att bestämma sig för en anmälan. Om man då bli ifrågasatt eller om inget händer, gör man ingen anmälan igen. (områdeschef för skola och förskola, Botkyrka) Att barnomsorgen inte anmäler beror kanske på att de träffar föräldrarna regelbundet och identifierar sig med dem. Jag har också en känsla av att det skall vara så gulligt i barnomsorgen så att det faktum att föräldrar kan misshandla sina barn inte stämmer med personalens föreställningsvärld. Personalen borde ha kunskap om att det finns skäl till att barn är borta mycket eller uppvisar beteendestörningar. De skall inte behöva se blåmärken för att misstänka att barn far illa. Det finns andra tecken, som de borde kunna tyda. De behöver en samtalspartner för att reflektera över vad olika saker kan bero på. De måste också kunna föra reflekterande samtal med sig själva. (distriktschef för skola och barnomsorg, Sundsvall) Idag uppmärksammas barn som far illa först på låg- eller mellanstadiet. Barnomsorgen reagerar inte eller är för fega för att anmäla. Där borde vi utöka samarbetet, men man orkar inte hur mycket som helst. (BVCsköterska, Botkyrka) När jag kom hit 98 fick jag i uppgift att ta reda på hur det såg ut vad gäller barn i behov av särskilt stöd för kostnaderna hade skenat iväg. Jag gjorde en kartläggning av vilka barn det var som hade behov av särskilt stöd och fann att det berodde mycket på vilket synsätt man hade. Utredningen mynnade ut i att så länge vi inte har ett gemensamt synsätt i förvaltningen så är det svårt att rikta stödinsatserna rätt. Personalen talade om att det fanns många barn som for illa på grund av omsorgssvikt. Samtidigt fick jag signaler från förvaltningschefen om att förskolan gjorde få anmälningar till socialtjänsten. Det här gick inte riktigt ihop för mig. Å ena sedan säger förskolorna att det finns många barn som far illa så vi behöver mer pengar. Å andra sidan gör de nästan inga anmälningar till socialtjänsten. Vi ordnade då halvdagsträffar med pedagogiska ledare, förskolechefer och socialtjänsten för att diskutera bland annat anmälningsskyldigheten. Då tog företrädare för förskolan
Bilaga 3
91
också upp att man inte tyckte att socialtjänsten jobbar så bra, att man inte fick något bra bemötande där. Tyvärr kan jag se, att när man tog mod till sig och började göra anmälningar så blev det inte särskilt bra. Dels kunde det bero på att man inte hade gjort något bra förarbete i förskolan, dels på att omsättningen på socialarbetare var så stor att det strulade till sig där. (pedagogisk utvecklare, Barn- och ungdomsförvaltningen, Botkyrka) Som förskolepersonal känner man lojalitet med föräldrarna och vill inte stöta sig med dem. Vi har ett stort jobb framför oss med att få förskolepersonalen att inse att de måste göra anmälningar för barnens skull. (avdelningschef, Myndighetsgruppen,Håbo)
Undantag från regeln att misshandlade barn inte upptäcks i barnomsorg och skola och att ett fåtal anmälningar om våld mot barn görs till socialtjänsten är Kalmar. Det arbete som lagts ned där (se avsnittet Samverkan i praktiken) på att utveckla samarbetet mellan barnomsorg, skola och socialtjänst har lett till många anmälningar om barnmisshandel görs. I övrigt är alltså fysiskt våld mot barn inte något vanligt förekommande problem, alternativt upptäcks inte, inom barnomsorgen.
Några företrädare för barnomsorgen anser att psykisk misshandel i samband med skilsmässokonflikter blivit vanligare.
Det största problemet för oss är skilsmässofallen där jag kan se att lagen om gemensam vårdnad är till för föräldrarna, inte för barnen. Jag ser gång på gång barn som far fruktansvärt illa, när man dömer till gemensam vårdnad. Föräldrarna spelar ut varandra, använder barnen som slagträ och vill inte ha reglerat umgänge. Jag har alltid ett sådant ärende aktuellt och de kräver mycket tid. Förskolan blir arena för de här föräldrarnas konflikter. Jag har ibland varit tvungen att göra anmälningar därför att barnen farit så illa psykiskt. (biträdande rektor, förskolan, Botkyrka)
Även rektorn vid Jämjö Kyrkskola i Karlskrona talar om en ökning av den psykiska misshandeln under 90-talet. Hon säger att föräldrar idag är utsatta för stark press och att det går ut över barnen. Detta tas upp även av andra företrädare för barnomsorg och skola. Förskolechefens i Sundsvall oro gäller framför allt brist på stimulans och omogna föräldrar.
Det är vanligare med anmälningar från skolan än från BVC och förskolan. Förklaringar till det kan vara att barnen är äldre och kan berätta själva, att de är medvetna om agaförbudet samt att lärarna inte har samma täta kontakt med föräldrarna och därmed inte lika lätt känner lojalitet med dem. Chefen för ett skoldistrikt i Sundsvall illustrerade med en bild hur barnet i skolan sätts i centrum medan personer i barnets nätverk finns i periferin. I det sociala
Bilaga 3 SOU 2001:72
92
arbetet och inom barn- och ungdomspsykiatrin har barnet inte någon mer framskjuten plats än övriga i nätverket, utan är bara en del av det. Samtidigt talar hon om lärares svårigheter att upptäcka signaler på att barn far illa.
Jag kan tycka att lärare inte vågar se det dom ser. De vågar inte tro att det dom ser är rätt. I själva upptäcktsfasen och anmälningssituationen kan lärare behöva hjälp.
I skolan är det elevvården som oftast konfronteras med frågor som gäller våld mot barn. Många barn vänder sig till skolsköterskan och en del till kuratorn. Det är inte lika naturligt att gå till skolpsykologen, särskilt inte för de yngre barnen. Lärarna vänder sig till framför allt kuratorn, när de misstänker misshandel.
Eleverna kommer med lite förtäckta beskrivningar av sina problem. Dom är väldigt rädda för att uttala att de blir slagna hemma. Ändå är det flera barn per termin som berättar. Både pojkar och flickor kommer, men pojkar är mer benägna att dölja problemet. (skolsköterska, Sundsvall) Ibland vet jag inte om problemet från början utan det uppdagas efterhand. Ibland är det uppenbart, t.ex. när det gäller tonårsflickor som på ett dramatiskt sätt berättar att de fått stryk hemma. Ofta är det svårt att veta när man skall göra en anmälan. Det är frågor som lärare kommer till mig med. (skolkurator, Karlskrona)
Skolan i Håbo har nyligen genomgått en förändring. Den är nu indelad utifrån åldersgrupperna 6–10 och 11–16 år. Ett fast arbetslag på 6–8 personer arbetar i barngrupper om 80–90 barn. Rektorn för en av skolorna tror att detta kan komma att leda till att fler barn som far illa upptäcks. Lärarna får en närmare kontakt med barnen, ser dem hela dagarna och följer dem under en längre tid. De får också möjlighet att diskutera sina iakttagelser med andra i arbetslaget.
Det blir ett helt annat förhållande mellan elever och personal i den här skolformen. Man lär känna varandra bättre och om många vuxna jobbar tillsammans är det alltid någon som upptäcker någonting, tar upp en diskussion och så analyserar man problemet tillsammans. Fler ser mer än en och man kan diskutera hur ärendet bör hanteras och om man kanske måste gå vidare med det.
Socialtjänsten får i allmänhet kännedom om misshandel genom anmälningar enligt 71 § SoL. Problemet kan emellertid komma till socialtjänstens kännedom även på annat sätt.
Vanligare än anmälningar är att någon ringer till jourtelefonen för konsultation. Ett mått på om en myndighet fungerar bra är inte antalet
Bilaga 3
93
anmälningar. Man kan ju göra andra saker till exempel förmå föräldrar att göra en ansökan i stället. I gruppen ansökningar finns många potentiella anmälningar. (sektionschef, socialtjänsten, Karlskrona)
Vid Krismottagningen i Botkyrka är barnmisshandel som anmälningsorsak inte så vanligt. Däremot är det vanligt med anmälningar som rör barn i familjer där kvinnor misshandlas. Att barn är vittnen till våld betraktas också som en form av barnmisshandel. Vid familjeenheten i Tumba är barnmisshandel dock en vanlig anmälningsorsak. Enligt socialsekreteraren har misshandel som anmälningsorsak troligtvis ökat. Misshandel förekom även tidigare men var då invävd i annan problematik. Att det nu är vanligare att misshandel uppges som anmälningsorsak tror hon kan beror på att den debatt som förts synliggjort problemet och gjort det lättare att göra anmälningar. Hon tror också att skolornas arbete med barnkonventionen satt spår i barnen. Idag vet de att det inte är lagligt att slå.
Om man ser till alla de former av våld som kan drabba barn är det en vanlig anmälningsorsak i hela Botkyrka, enligt samordnaren vid Alby familjecentral:
Hälften av anmälningarna handlar om våld och det gäller hela Botkyrka. Det kan gälla föräldrars våld mot barn, andra vuxnas våld mot barn, barns våld mot varandra eller mäns våld mot kvinnor. Detta har varit en trend sedan 1995. Jag tror inte att det rör sig om en faktisk ökning utan om att vi har börjat se och att barn inte finner sig i att bli slagna. Ökningen i statistiken är egentligen sund. Det är en reaktion mot något som inte bör förekomma. Det är inte heller längre skamligt för kvinnor att söka hjälp när de blivit misshandlade.
Till socialtjänsten i Karlskrona kommer det ungefär en anmälan om barnmisshandel i månaden. Anledningen till anmälan registreras. Däremot finns inga uppgifter om misshandel som inte var känd från början utan som uppdagas i ärenden, som aktualiserats av annan orsak.
Det rör sig sällan om blåslagna barn med tydliga skador utan mer om att anmälare tror att ett barn blir slaget. Signalerna om vad saken gäller är inte lika tydliga som när det gäller sexuella övergrepp.
I distrikt Centrum i Sundsvall är barnmisshandel en ganska vanlig ärendetyp. Många av anmälningarna kommer från en flyktingförläggning och dessutom ingår ett belastat bostadsområde i distriktet. I distriktet Skön-Alnö har ett 10-tal polisanmälningar om barnmisshandel gjorts i år.
Bilaga 3 SOU 2001:72
94
I Håbo är regelrätt barnmisshandel relativt ovanlig. En del anmälningar rubriceras inledningsvis som misstänkt barnmisshandel men visar sig så småningom mer kunna betecknas som aga. Vid intervjutillfället hade dock socialsekreteraren i myndighetsgruppen tre aktuella barnmisshandelsärenden. I Råd och Stöd möter man mycket sällan familjer där misshandel förekommer. Förklaringen till detta är troligtvis att enheten arbetar på uppdrag av familjerna, dvs. föräldrarna, och de söker sällan hjälp för att de slår sina barn.
Det förekommer att tonåringar kommer hit och ber om hjälp för att de blir slagna hemma. Vi kan träffa dem enskilt, men normalt är det föräldrarna som är våra uppdragsgivare. Vi är noga med att föräldrarna skall vara med och formulera problemet och uppdraget till Råd och Stöd. Det är familjen som så att säga äger problemet. Jag skulle önska att det fanns en möjlighet för barn att vända sig direkt hit eller så skall man inte konstruera något särskilt forum för barnen utan se till att det finns ett starkt naturligt nätverk kring dem. Barn skall inte behöva gå till kommunhuset och anmäla sitt ärende utan skyddsnätet skall finnas runt barnet i framförallt barnomsorg och skola. (socialsekreterare, Råd och Stöd, Håbo)
Vid barn- och ungdomspsykiatrin är barnmisshandel inte någon vanlig anmälningsorsak.
De ärenden som rör barnmisshandel remitteras vanligen från socialtjänsten eller tingsrätten med begäran om utredning/yttrande. Det händer också att problemet visar sig först under pågående behandling. I Karlskrona har BUP några barnmisshandelsärenden per år och i Sundsvall 4–5. Håbo har ingen egen BUP-mottagning utan tillhör BUP i Enköping. Där har man under de senaste fem åren ändrat inriktning så att verksamheten nu tydligare är en psykiatrisk specialistverksamhet med fokus på neuropsykiatri. Misshandel betraktas som ett relationsproblem och som sådant anses det inte höra hemma inom barnpsykiatrin utan inom socialtjänsten. Undantag kan vara de barn som har en psykiatrisk diagnos och som på grund av sitt funktionshinder utsätts för misshandel. Det finns en ökad risk för att barn med exempelvis ADHD drabbas av misshandel i synnerhet om deras föräldrar har samma funktionshinder. En annan ingång för misshandlade barn till BUP i Enköping är om misshandeln orsakat depression och självmordstankar. Mottagningens ändrade inriktning har fått till följd att de som arbetat med psykosociala frågor sökt sig bort från psykiatrin och en del har gått i pension.
Bilaga 3
95
I Kalmar, där skola och barnomsorg, ofta gör anmälningar till socialtjänsten, saknar man anmälningar från sjukvården. Det gäller MVC, BVC, akutsjukvården och framförallt vuxenpsykiatrin.
Det känns som om dom bara ser den person dom har framför sig i rummet. Frågan om patienten kan ha barn finns inte ens. Nyligen hade vi tre ärenden som gällde gravt tablettmissbruk hos mammor med små barn hemma och psykiatrin hade inte reagerat. (1:e socialsekreterare, Kalmar)
Polisanmälningarna om barnmisshandel vid Södertörns polismästardistrikt är vanliga och har blivit fler. Även I Kalmar uppfattar polisen att anmälningarna blivit fler. Polisanmälningarna i
Blekinge var 1999 16 stycken i åldersgruppen 0–16 år och 62 i åldersgruppen 7–14 år. I Sundsvall och Medelpad ligger anmälningar på 80–100 per år och i Uppsala var de 1999 208 stycken.
Sammanfattning och reflektioner
Samtliga intervjuade säger att det är mycket ovanligt med allvarlig barnmisshandel. I övrigt varierar svaren från ett vanligt förekommande problem till något som man aldrig stöter på.
Det finns en allmän föreställning om att barnhälsovården och barnomsorgen utgör ett skyddsnät för utsatta barn. Denna studie visar dock att detta skyddsnät har glesa maskor. Tre av de sex intervjuade företrädarna för barnhälsovården har inte upptäckt något fall av barnmisshandel trots mångårig erfarenhet. När det gäller de barnavårdscentraler som är inlemmade i familjecentraler, är en trolig utveckling att de kommer att vidga sin psykosociala kompetens. Ett närmare samarbetet med socialtjänsten gör det lättare att upptäcka barn som far illa och att förmedla kontakt med socialsekreterare eller öppna förskolan.
Inte heller inom barnomsorgen, med undantag av barnomsorgen i Kalmar, upptäcks särskilt många misshandlade barn. Detta är anmärkningsvärt, eftersom barnen i allmänhet vistas där under flera år och då personalen regelbundet träffar även föräldrarna. Den täta kontakten med föräldrarna och strävan att ha en god kontakt med dem, kan samtidigt vara det som hindrar personalen från att se och anmäla barn som far illa.
Barn som far illa upptäcks i allmänhet först i skolan, vilket kan bero på att skolbarnen är äldre och kan berätta själva. Ett annat skäl till att barn som far illa upptäcks i skolan är att där ställs högre krav
Bilaga 3 SOU 2001:72
96
än i förskolan. De måste kunna sitta still, koncentrera sig, vara mer självständiga och arbeta i grupp. Detta klarar inte många utsatta barn utan de blir ett problem för både klasskamrater och lärare. Skolans åtgärder kan leda till att missförhållanden i barnets hemmiljö uppdagas.
Någon statistik över antalet anmälningar om misstänkt barnmisshandel till socialtjänsten finns inte. De intervjuades uppfattning om hur vanlig denna typ av ärenden är varierar. Botkyrka och Sundsvall är de kommuner som verkar ha flest barnmisshandelsärenden. Flera socialsekreterare hade svårt att erinra sig ärenden där våld förekommit, eftersom våld ofta ses som en del i familjens problematik och kanske inte som den allvarligaste delen. Ärenden som gäller sexuella övergrepp däremot, rubriceras som sexuella övergrepp, oavsett övrig problematik.
Inom barn- och ungdomspsykiatrin är barnmisshandel inte någon vanlig orsak till utredning eller behandling. BUP:s utveckling mot att bli mer av en psykiatrisk specialistresurs var mer eller mindre tydlig vid de besökta mottagningarna. En konsekvens av denna utveckling är att barnmisshandel blir ett problem som barnoch ungdomspsykiatrin i allt mindre utsträckning kommer att arbeta med.
Finns tillräcklig kunskap om barnmisshandel?
Det finns ett samband mellan hur många misshandlade barn som upptäcks och kunskaperna om barnmisshandel. Kunskap om lagstiftningen, bakgrundsfaktorer, psykiska och fysiska symtom etc. är en förutsättning för att barn som utsätts för våld skall kunna identifieras. De intervjuade ombads därför att beskriva kunskapsnivån i den egna verksamheten.
Barnavårdscentralen kan ingå som en del i vårdcentralen, där
BVC-sköterskan delar sin tid mellan vård av vuxna och barnhälsovårdsarbete. Sköterskorna vid dessa barnavårdscentraler är oftast distriktssköterskor och läkarna distriktsläkare. I s.k. rena barnavårdscentraler sysslar man enbart med barnhälsovård och sköterskorna kan vara barnsjuksköterskor eller distriktssköterskor. ”Rena” barnavårdscentraler finns bland annat vid familjecentraler och vid nästan samtliga vårdcentraler i sydvästra sjukvårdsområdet i Stockholms län landsting (gäller även övriga sjukvårdsområden i Stockholm). En av läkarna på vårdcentralen fungerar som BVC-
Bilaga 3
97
läkare. Under en period på 80-talet var ”från vaggan till graven” den förhärskande principen, men sjuksköterskorna har valt att gå tillbaka till det gamla systemet. De upplevde en koncentration på barnhälsovårdsarbetet som nödvändig för att kunna upprätthålla en hög barnkompetens. ”Arbetar man med alla vårdgrenar, alltså även vuxenvården, kommer barnen på undantag. För att kunna bli professionell och ha en hög kompetens, kan man inte splittra sig på många arbetsuppgifter ” säger vårdutvecklaren för barnhälsovården i Botkyrka.
I Blekinge däremot sysslar BVC-sköterskorna med både vuxenvård och barnhälsovård. Av princip anställs inte barnsjuksköterskor, eftersom man vill värna om husläkarsystemet, där hela familjen skall ha samma läkare.
Här i Blekinge arbetar ca 85 sköterskor vid BVC. De ansvarar för knappt 10 000 barn. Det innebär att det inte blir så många barn per sköterska och därmed har de svårt att skaffa sig tillräcklig erfarenhet av barn. Det tycker jag är ett stort problem. Rent medicinskt blir det kanske inte sämre, men de ”mjuka” frågorna blir sämre hanterade. Distriktsläkarna har inte heller barnkompetens. Varje primärvårdsområde har dock en barnläkarkonsult. Jag hoppas att man kommer att skärpa kraven på barnkompetens. (barnhälsovårdsöverläkare, Blekinge)
Möjligheten till kompetensutveckling genom fortbildning har inte varit särskilt god.
Kunskapsnivån är egentligen inte tillfredsställande. Vi har haft kurser, men det var länge sedan. Ju längre in på 90-talet, desto mindre utbildning, inte bara när det gäller barnmisshandel. Man prioriterar andra frågor och BHV ligger inte främst i prioriteringsordningen. (distriktssköterska, BVC, Karlskrona)
Även i Stockholm har barnmisshandel ingått i utbildningsprogrammet, men också här var det länge sedan. I Blekinge har dock barnhälsovårdsöverläkaren gått den första delen av kursen ”Barnmisshandel och sexuella övergrepp” (se nedan) och har därmed skaffat sig särskild kunskap på området.
Beträffande barnsjukvården understryker klinikchefen vid barnoch ungdomskliniken i Sundsvall, att barnmisshandel är en fråga som kräver mycket kunskap:
Detta är ett svårt område som kräver avsevärda medicinska kunskaper bland annat därför att symtomen kan bero på så mycket. Få läkare får särskilt mycket kunskap genom praktiken och vi blir alltmer fragmenterade i vår kunskap. Den som skall sköta de här frågorna måste vara en bra allmänpediatriker. Hela området behöver lyftas Vi skulle
Bilaga 3 SOU 2001:72
98
behöva en central instans som löpande tar in statistik och följer den internationella kunskapsutvecklingen.
En bitr. rektor för två förskolor i Botkyrka pekar på två problem inom barnomsorgen. Det ena är att det inte finns tid för reflektion och diskussion, vilket är en viktig del i kunskapsuppbyggnaden. Det andra är att det råder brist på förskollärare i Botkyrka och att outbildad personal måste anställas.
Kunskapsnivån kan aldrig bli tillräckligt god utan man måste uppdatera sig hela tiden. När man har arbetat med temat ökar vaksamheten och man ser mer. Det måste finnas en levande diskussion hela tiden, men tiden för dessa diskussioner räcker inte till. Det största hotet mot verksamheten är att det inte finns tid för reflektion och diskussion. Flertalet som arbetat en tid har hög kompetens, men faran nu är att det inte finns utbildad personal att rekrytera. Så fort någon slutar försvinner kompetens, för vi tvingas då ta in outbildad personal även på fasta tjänster. Någon internutbildning finns inte utan de får lära sig av praktiken och genom introduktionssamtal.
En förskollärare i Kalmar tycker att kunskapsnivån inom barnomsorgen är hög och att resursteamet fungerar som experter. Biträdande rektorn för en av förskolorna i Bålsta säger att barnmisshandel varit en uppmärksammad fråga, men att det är ganska många år sedan. Hon tror att man måste ta upp fråga med jämna mellanrum för att hålla den aktuell.
Det är svårt att få någon uppfattning om skolans kunskaper vad gäller barnmisshandel, kanske beroende på att det är ett stort verksamhetsområde, där flera olika yrkeskategorier arbetar. Självfallet varierar då kunskaperna. En skolpsykolog säger att man reagerar om man ser blåmärken eller om barn verkar strykrädda, men att man inte är så observant på mindre tydliga signaler. En skolsköterska från Sundsvall anser att det generellt sett finns för lite kunskap i skolan. Hon själv har kompletterat sin sjuksköterskeutbildning med både en fil.kand i psykologi och handledarutbildning. Dessutom går hon en psykoterapiutbildning och anser att gedigen kompetens är nödvändig om man skall våga se och agera.
Man måste ha gedigen kunskap för att våga vara tydlig. Lärare vågar inte se på samma vis. Lärare skulle behöva mer människokunskap och de måste tycka om att arbeta med människor. Annars får de problem, för barn som inte mår bra kan inte ta till sig kunskap. I min skola är dock lärarna duktiga på att bry sig.
Bilaga 3
99
Hon påpekar vidare att det inte finns någon särskild fortbildning för skolsköterskor. En del är distriktssköterskor men ganska få barnsjuksköterskor. Det finns också de som enbart har sin grundutbildning.
En skolkurator i Karlskrona anser att skolan ibland tar ställning utan att ha tillräcklig kunskap.
Vi har relativt god kunskap när det gäller agalagstiftningen och anmälningsskyldigheten. Däremot finns det för lite kunskap om hur barn faktiskt reagerar och hur man skall bedöma barn ur psykosocial synvinkel. Man tillåter sig ändå att tolka och tycka alltför mycket i skolan. Skolan är på sätt och vis en ansvarsfri verksamhet samtidigt som man har ett enormt tryck på sig att ansvara för alla möjliga områden. Därför känner skolpersonal ofta en stress inför att räcka till för alla uppgifter och tar ibland snabbt ställning i olika avseenden utan att ha tillräcklig kunskap
En skolkurator i Kalmar tycker att det behövs mer kunskap om barnmisshandel, bland annat därför att det fortfarande finns en känsla av att detta är farligt och något som man inte gärna vill ta i.
Även inom socialtjänsten verkar kunskaperna variera. Mest nöjd är chefen för Krismottagningen i Alby:
På krismottagningen finns mycket kunskap. Vi har diskuterat, läst och gått på kurser. Dessutom har alla har god terapeutisk utbildning. Vi är vana vid de här ärendena sedan många år och kan se mönstren.
Andra säger att kunskaperna är gamla och få har fått någon fortbildning kring barnmisshandel.
Vår kunskap är gammal. När jag läste på socialhögskolan 1975 så var barnmisshandel en aktuell fråga, men sedan dess har jag inte uppdaterat mig. Det råder stor osäkerhet om fall, där något hänt, men där det inte finns tillräckliga skäl att omhänderta. Hur kan vi då jobba vidare? (socialsekreterare, Karlskrona)
Socialtjänsten i Sundsvall har under hösten 2000 genomfört en fyradagarskurs om barn som far illa med ca 160 deltagare. En halvdag ägnades åt barnmisshandel.
Det vanligaste sättet att utveckla kunskap och kompetens om barnmisshandel är att lära sig av mer erfarna kollegor och genom praktisk erfarenhet. Att på det sättet utveckla kunskap förutsätter stabilitet bland personalen, vilket inte är fallet när det gäller socialsekreterare.
Vi har en bristande teoretisk kunskap. Genom erfarenhet skaffar man sig dock kunskap. Nu är vi så lyckligt lottade här att vi går en 10poängskurs, där ett inslag är just misshandel. Att bygga upp kunskap
Bilaga 3 SOU 2001:72
100
via erfarenhet förutsätter en stabil personalgrupp. (socialsekreterare, Tumba) Det finns en vakenhet och en hög kunskapsnivå bland socialsekreterarna. Är man ung och oerfaren finns någon mer erfaren att fråga. Det som kännetecknar vår förvaltning är att många av de anställda är unga. Det gäller att hitta en balans mellan de ungas kraftfullhet och de äldres erfarenhet. Det är inte enkelt, framför allt inte i svåra barnavårdsärenden. Man borde få mer kunskap i grundutbildningen. (vik. enhetschef, socialtjänsten, Botkyrka)
Vi har duktiga socialsekreterare här. En del är unga, men de är vakna och frågar gärna. Varje vecka drar vi våra ärenden i grupp och det ger kunskap. I svårare ärenden försöker vi vara två. (1:e socialsekreterare, Skön-Alnö, Sundsvall) I mitt distrikt har vi arbetat mycket med frågan om barnmisshandel. Vi har bra kompetens, men det är kunskap som man ständigt måste hålla aktuell. Vår arbetsledare betonar att detta är en av våra viktigaste uppgifter. Vi lär av varandra och efterfrågar kunskap. På grund av den höga personalomsättningen får man hela tiden backa när man tyckt att man gått framåt. Jag har bara varit här i tre år men tycker att jag backat många gånger redan. Någon specialistkompetens kan jag inte säga att vi har. (socialsekreterare, Sundsvall)
I Kalmar har utbildning om barn som far illa återkommande erbjudits socialtjänst, skola och barnomsorg. Socialsekreteraren vid familjecentret i Kalmar anser att man nu har en bra grund att stå på men säger samtidigt:
Man blir aldrig fullärd utan man måste hela tiden ”fylla på” när det gäller de här frågorna och det gäller även oss som arbetat länge. Det svåra i vårt jobb är att vi aldrig kan ”kopiera”, för situationen är alltid ny och familjen alltid ny. Inget ärende är det andra likt. Rutinerna måste man också fortsätta att prata om för det kommer hela tiden nya socialarbetare och nytt folk till skolor och daghem. Där tror jag att vi missar. De flesta får söka sin kunskap på egen hand.
Enhetschefen för PBU i Hallunda påpekar att kompetensen är beroende av både erfarenhet och kunskap:
Det finns en medvetenhet om att barn kan fara illa i sina familjer. Det tar dock tid innan man når dit. Ju yngre man är desto mer gott tror man om människor. Man ser mer ju längre man jobbar. Det är en fråga om både kunskap och erfarenhet. Det är med barnmisshandel som med andra problem, det går i vågor. I slutet på 70-talet hade vi ett uppsving för att öka medvetenheten om barnmisshandel och nu är det våld mot kvinnor och barn som vittnen till våld som gäller.
Bilaga 3
101
Psykologen vid BUP i Karlskrona tycker att kunskaperna om barnmisshandel borde vara bättre. Personalen har fått mycket utbildning om sexuella övergrepp men inte om barnmisshandel. Nu är det DAMP, ADHD etc. som står i fokus.
En svag länk i arbetet är bristen på kunskap om barnmisshandel. Vad åsamkar detta barnet? Vi sysslar nu alltmer med diagnostik kring bokstavsbarn. De har tagit över lite av marknaden. I jämförelse borde kunskapen om barnmisshandel öka.
Även psykologen vid BUP i Kalmar anser att barnmisshandel är en försummad fråga. Kursutbudet i den frågan är litet medan det finns ett stort utbud när det gäller exempelvis neuropsykiatri, suicidprevention och sexuella övergrepp.
Det finns bara en specialutbildning om misshandel och sexuella övergrepp i Sverige. Det är en multidisciplinär 20-poängskurs som ges av Hälsouniversitetet i Linköping och förläggs till olika orter. Två kurser har hittills genomförts, en i Linköping och en i Kristianstad. För närvarande pågår en kurs i Uppsala. En av de intervjuade vid BUP i Sundsvall har gått kursen och har därmed blivit något av expert på området. Hon har också kunnat bidra till att kunskapsnivån höjts generellt inom kliniken. Kunskaperna har kunnat byggas på kontinuerligt, eftersom det funnit en stabilitet i personalgruppen.
Även för poliser finns en nationell utbildning om misshandel och sexuella övergrepp, som ges av Polishögskolan i Stockholm.
Det finns bara en utbildning rörande utredningar av barn och den är i tre steg. Utbildningen handlar i första hand om hur man skall bemöta barn i en förhörssituation, hur man får barn att berätta. Den bekostas av centrala medel och man får en, eventuellt två platser, per år. Det betyder att vi släpar efter när det gäller den formella utbildningen. Jag tycker ändå att vi har en god kompetens här. Det handlar ju mycket om att ha fallenhet för det här jobbet. Har man fallenhet får man barn att berätta förr eller senare. Vi skaffar också kunskap genom att kritisera varandra och erkänna våra egna misstag, så att ingen annan behöver göra om dem. Vi måste också ha kunskap om hur en förundersökning skall gå till för att det skall hålla juridiskt. (utredare, Södertörns polismästardistrikt) Tre av oss har gått polishögskolans utbildning och den fjärde står på tur. Hon har nyligen börjat arbeta hos oss. Skall man syssla med den här typen av brott måste man vara väl förberedd och känna sig motiverad. Utredningar som gäller brott mot barn lägger vi inte på vem som helst. I övriga delar av Blekinge finns ingen som kan göra videoförhör med barn utan då gör vi förhören och sedan fortsätter de utredningen. Vi får också kunskap via våra samverkansgrupper. (Kriminalinspektör, Karlskrona)
Bilaga 3 SOU 2001:72
102
Familjevåldsenheten i Uppsala består av ca 10 personer, hälften män och hälften kvinnor. Samtliga har genomgått Polishögskolans utbildning på fem veckor. Sedan får vi ofta delta i kurser och seminarier och i den utbildning som anordnas för samrådsgrupperna. Vi är välutbildade och kunniga. (polis, Uppsala)
Kompetensen i Uppsalas familjevåldsenhet upprätthålls och vidareutvecklas också via processhandledning och sedan i våras har de ärendehandledning av Sven-Åke Christiansson, professor i psykologi och minnesforskare. Att så mycket satsas på familjevåldsenheten beror i hög grad på länspolismästarens engagemang i frågor som rör brott mot kvinnor och barn.
Kriminalinspektören i Sundsvall har arbetat med utredningar av barn sedan 1985 och således skaffat sig god kunskap om hur man utreder barn. Dilemmat för honom är att han är ensam utredare, vilket betyder hög arbetsbelastning, att han själv inte hinner göra utredningar om misstänkt barnmisshandel (måste prioritera sexuella övergrepp) utan får lämna över dem till någon annan och att han saknar kollegor att diskutera med. Kriminalinspektören i Kalmar tycker att han fått en relativt bra utbildning för sin uppgift, men även han är ensam i sitt arbete. Han påpekar att ett problem är att utredningarna inte alltid läggs på särskilt utbildad personal. Eftersom anmälningar om barnmisshandel skall prioriteras får man lägga utredningarna på de poliser som finns tillgängliga och det är inte alltid de som har kompetens när det gäller barnförhör. Samtidigt säger han:
Jag har sett exempel på poliser som inte har någon som helst utbildning, men som genom sitt sätt att vara som människa, lyckas fantastiskt bra ändå. Skiljelinjen går inte mellan utbildad och outbildad personal, men visst finns det ett stort utbildningsbehov. Vi skulle behöva fördjupa vår kunskap om barns utveckling, bland annat språkoch kroppsutvecklingen, om att tolka och tyda signaler, att förstå det barnet säger men ändå inte säger etc.
Den operative chefen för kriminalavdelningen vid polismyndigheten i Kalmar län bekräftar att det råder brist på kompetent personal.
Det är ett fåtal som orkar jobba med sådana här brott. Vi har svårt att rekrytera medarbetare som kan ta över när någon slutar. Det blir i regel bara en eller ett par stycken som får driva de här ärendena och det blir tungt för dem. Vi har haft ganska många som varit utbildade, men de har bränts ut en efter en. Ständigt och jämt får vi försöka hitta nya kollegor, men det är inte lätt idag.
Bilaga 3
103
Sammanfattning och reflektioner
Kunskap och kompetens består av olika byggstenar: grundutbildning, fortbildning och erfarenhet. Ingen fråga ställdes om i vilken mån som grundutbildningen innehöll kurser om barnmisshandel, men andra uppgifter visar att grundutbildningarna innehåller ganska lite om utsatta barn överhuvudtaget. De som fick sin utbildning på 70-talet, då barnmisshandel var en aktuell fråga, har dock i allmänhet kommit i kontakt med frågan i sin utbildning.
Möjligheten att ta del av fortbildning i form av kurser och konferenser varierar bland de intervjuade. Två har gått den enda kvalificerade fortbildning som finns på området för olika yrkeskategorier (10 resp. 20 poäng vid Hälsouniversitetet i Linköping). I tre polisdistrikt har alla, eller nästan alla, gått Polishögskolans 5veckorskurs. Polisen förefaller också ha tillgång till ett tämligen brett utbud av olika kortare kurser/konferenser. I övrigt säger många att de har fått viss fortbildning om barnmisshandel men att det var länge sedan.
Strategier för hur kunskap om barnmisshandel skall inhämtas och upprätthållas saknas i kommunerna med undantag av Kalmar, som under lång tid satsat på att utbilda personal i barnomsorg och skola om barn som far illa.
Den tredje byggstenen – erfarenhet – innebär att man lär sig av erfarna kollegor och av egen praktisk erfarenhet. Denna byggsten kan vara av stor betydelse, förutsatt att omständigheterna möjliggör kunskapsuppbyggnad genom erfarenhet. Med den turbulens som idag råder vad gäller personal inom socialtjänst, skola och barnomsorg är det svårt att den vägen bygga upp kunskap. Förutom hög personalomsättning utgör täta omorganisationer, dåligt med tid för reflektion och diskussion med kollegor hinder.
Inom barnhälsovården har barnkompetensen successivt urholkats genom att allt färre BVC-sköterskor är barnsjuksköterskor och allt färre BVC-läkare är barnläkare. Detta i kombination med att barnhälsovården på många håll bara utgör en del av BVCpersonalens arbete, gör att det blir svårt att utveckla och upprätthålla barnkompetensen. I familjecentraler och i Stockholms läns landsting har man dock så kallade rena barnavårdscentraler.
Kunskapsnivån avgörs inte bara av den teoretiska kunskapsnivån utan också av hur verksamheterna är organiserade, stabiliteten i systemen och vilka stödjande strukturer som finns i form av exempelvis arbetsledning, handledning, tid för reflektion och dis-
Bilaga 3 SOU 2001:72
104
kussion samt kontinuerlig uppföljning. Av intervjuerna framgår att det finns svagheter på de flesta av dessa punkter.
Finns en helhetssyn på barnmisshandel?
En helhetssyn på barnmisshandel innebär att man är medveten om att problemet har ekonomiska, sociala, medicinska och psykologiska och kulturella aspekter. Det innebär också att man inser att arbetet med att förebygga, utreda och hjälpa måste vara mångfacetterat. En helhetssyn på barnmisshandel kan vara en drivkraft för samverkan. Finns en sådan helhetssyn idag eller ser man problemet uteslutande utifrån sitt eget ansvar och sin egen kompetens? (Frågan ställdes inte till chefer)
Ett fåtal av de intervjuade svarar att det finns en helhetssyn på barnmisshandel. En del har sagt att det finns en helhetssyn hos några få eller i samrådsgruppen.
När jag gjorde de första anmälningarna till socialtjänsten i mitten på 80-talet tyckte jag att man tänkte mer på föräldrarna än på barnet. Barnet blev någon slags terapi för föräldrarna. Det har förändrats och idag sätter vi barnet i centrum. Jag tycker att vi har en helhetssyn nu. (förskollärare, Kalmar)
I Råd och Stöd i Håbo uppfattar man att det finns en helhetssyn och en samsyn. I enheten finns företrädare för olika professioner samlade, vilket gör det naturligt att se problem ur olika synvinklar. Socialsekreteraren tror att det är lättare att uppnå en samsyn i en liten kommun.
Även om jag inte kan formulera vilken hållning vi har, tror jag att det finns en medvetenhet och en samsyn i de här frågorna. I den lilla kommunen är samarbetet mellan de verksamheter som möter dessa barn tätt och vi har ett gemensamt tänkande kring barnen.
Flera uttrycker att det inte finns någon självklar samsyn i vad som skall räknas som barnmisshandel.
Inställningen till vad som är barnmisshandel är inte entydig. På den punkten skiljer sig nog synsättet i olika yrkeskategorier och bland dem som gör anmälningar till oss. En del tycker fortfarande att det är tillåtet att använda en viss form av våld. Förbudet mot aga har inte riktigt slagit igenom. Det saknas en helhetssyn t.ex. på definitionen av barnmisshandel. Alla borde fundera över hur mycket våld som är tillåtet. Tidigare skulle man vara förstående inför andra kulturer, men jag tror att det är viktigt
Bilaga 3
105
att vi håller emot. Vi måste hjälpa vuxna att sluta slå barn och hitta andra vägar. (samordnare, Alby familjecentral)
Flera har varit inne på frågan om hur man skall se på våld mot barn i familjer med invandrarbakgrund.
Det finns en risk för att ribban sänks i ett område som Alby för man kanske ser att det kan bli svårt att komma vidare. Anmälningar har faktiskt lett till att barn blivit hemskickade till ursprungslandet och då kan man ju fundera över om det var det bästa för barnet. Därför är det viktigt att vi alltid gör en individuell bedömning av allvaret i misshandeln och vad en anmälan kan leda till. Vi försöker leva efter det här landets lagar, men tendensen att göra avsteg finns. (skolpsykolog, Alby)
Svårigheter att komma fram till en helhetssyn finns inte bara i förhållandet mellan olika myndigheter utan kan också finnas inom samma myndighet. Det gäller framför allt socialtjänsten, där samma ärenden kan vara aktuellt inom flera grupper/enheter. Skiljelinjen går här mellan de som arbetar med vuxna och de som arbetar med barn.
Alla arbetar inom sitt eget revir och gör bedömningar utifrån det. Det är svårt att få till stånd en helhetssyn. Det kan uppstå svårigheter framför allt i förhållande till ekonomigruppen. Det är normen som gäller, fastän de har rätt att göra individuella bedömningar. Vi har i flera år försökt etablera ett samarbete med vuxenenheten, som arbetar med vuxna missbrukare varav många har barn, men ingenting har fungerat. Vi har olika synsätt och olika kulturer. Det blir så när man delar upp sig i olika grupper. De som arbetar med vård av vuxna eller psykiskt sjuka, utgår mycket från vad klienten/patienten vill, är rädda för att tränga sig på och vill inte kränka. De har svårt att se barnens situation och behov. Men man får inte ge upp. Det rör på sig även om det går sakta. (socialsekreterare, Tumba) Mellan våra grupper (utredning resp. vård och stöd) fungerar det, men inom förvaltningen finns ju också de som jobbar med alkohol- och drogmissbruk, där jag inte minns när de sist tog kontakt angående ett barn. En helhetssyn finns på så sätt att alla fördömer aga och barnmisshandel, men därifrån till att vilja ta i problemet är det långt. Det finns dock mer av en samsyn i barnmisshandelsärenden än i många andra ärenden. När det gäller missbruk och omsorgssvikt kan det vara större skillnader mellan socialsekreterarnas åsikter. Det svåra är att avgöra när misshandeln är tillräckligt allvarlig för ett omhändertagande. (1:e socialsekreterare, Karlshamn)
En av cheferna beskriver att det är svårt att ha en helhetssyn även på ledningsnivå.
Bilaga 3 SOU 2001:72
106
Man lever i sin egen gruppering och värnar de frågor som man själv sysslar med. Gränsdragningar är alltid svåra. Dom och vi-känslan finns även i socialchefens ledningsgrupp. Det handlar bland annat om budgeten. Att behålla helhetssynen i en organisation samtidigt som man skall värna sin egen enhet är svårt i synnerhet när pengarna inte räcker. Problemen är desamma i förhållande till andra myndigheter. Man har sina givna ekonomiska ramar. Att ha en helhetssyn och hitta enkla lösningar är svårt. (vik. enhetschef, socialtjänsten, Tumba)
Även mellan barnomsorg och skola har det funnit stora skillnader i synsätt. Att förskola och skola numera tillhör samma nämnd kan komma att ändra på det.
Var och en har gjort sitt hittills. Reviren har varit starkt markerade. Det har t.ex. varit som en mur mellan förskolan och skolan, men jag tror att den är på väg att luckras upp. Man kan inte hålla på sitt, för det gynnar inte barnet. (förskolechef, Sundsvall) Är vi verkligen så intresserade av varandras verksamheter? Är det inte fortfarande mycket så att man ser problem antingen som skolproblem eller sociala problem? Vi bidrar inte alltid till en vi-känsla. Okunskap om varandra kan var en orsak. Misstänksamhet och oklarhet om roller andra. Får jag göra detta? Får jag klampa in här? Vems område är det? Vems ansvar? Vad händer om vi gör fel? (områdeschef, Barn- och ungdomsförvaltningen, Botkyrka)
Det kan också handla om att man ser olika på barn överhuvudtaget.
Det är uppenbart att vi har en annan syn på barn än socialtjänsten har. För oss är barnet huvudpersonen och runt om barnet finns olika personer. För socialtjänsten är barnet bara en del i ett system, där alla är lika viktiga. (distriktschef för skola och barnomsorg, Sundsvall)
Även en rektor, en biträdande rektor och en skolpsykolog anser att socialtjänsten har ett vuxenperspektiv medan skolan har ett barnperspektiv.
Vi sätter barnen i fokus medan socialtjänsten haft en tendens att mer se till föräldrarnas intressen. Ibland har de använt barnen som terapi för föräldrarna. (bitr. rektor, förskolan, Botkyrka)
Två av de intervjuade ser det som värdefullt att man har olika perspektiv.
En viktig ingrediens i samverkan är att man inte har samma perspektiv. Det leder ingenstans om alla tittar genom samma glasögon. (utvecklingschef, barn- och ungdomskontoret, Karlshamn) Jag tycker att man skall se utifrån sitt mandat. Vi gör det för lite i skolan. Som tjänsteman skall man se utifrån sitt perspektiv. Det är en annan sak hur man förhåller sig som privatperson. Det finns ingen absolut sanning utan alla måste ha möjlighet att se saker utifrån sitt
Bilaga 3
107
eget perspektiv. När man lägger ihop 1 plus 1 plus 1 finns en risk att någon av ettorna blir starkare än de andra. Någon får tolkningsföreträde. Inom varje verksamhet finns en dominerande förklaringsmodell. Det är viktigt att inte det dominerande synsättet kväver de andra. (skolkurator, Karlskrona)
Socialtjänsten skall verka för att barn växer upp under trygga och goda förhållanden och har huvudansvaret för att utsatta barn får skydd. Ändå kan det vara svårt att ha barnen i fokus bland annat därför att det är de vuxna som söker hjälp och beskriver sina bekymmer.
Alla faller vi ibland i gropen att lyssna på den slutkörda föräldern som har det jobbigt med sitt barn, som kanske inte alltid är så lätt att tas med. Det är lätt att känna med henne och förstå det och inte riktigt se barnets behov. Det måste vi bli bättre på. (1:e socialsekreterare, Karlskrona) Min grundsyn är att vi måste sätta barnet mer i fokus. Vi pratar om att vi har det, men jag tycker att vi har ett vuxenfokus. Vi har jobbat mycket med det här, men det är något som man måste återkomma till hela tiden. (socialsekreterare, Sundsvall)
Sammanfattning och reflektioner
Ett fåtal av de intervjuade anser att det finns en helhetssyn på barnmisshandel. Det finns till att börja med ingen samsyn beträffande begreppet barnmisshandel. Flera har varit inne på att det finns en risk för att man har olika syn på våld i familjer med utländsk bakgrund respektive i svenska familjer.
Olika synsätt förekommer inte bara mellan olika myndigheter utan också inom samma myndighet. Exempelvis finns skillnader mellan de delar av socialtjänsten som arbetar med barn och unga och de som arbetar med vuxna missbrukare eller ekonomiskt bistånd.
En springande punkt är om man utgår från ett barn- eller ett vuxenperspektiv. Flera företrädare för skolan anser att socialtjänsten har ett utpräglat vuxenperspektiv. Även företrädare för socialtjänsten uttrycker, att det kan vara svårt att barnet bakom föräldern, som ofta har egna stora hjälpbehov.
Bilaga 3 SOU 2001:72
108
Prioriteras barnmisshandelsärenden?
Frågan ställdes till socialtjänsten, polisen samt barn- och ungdomspsykiatrin. Nästan samtliga intervjuade säger att barnmisshandelsärenden prioriteras. I vissa fall betyder det ändå inte att anmälningar om barnmisshandel snabbt leder till utredning. Det gäller framför allt polisen, där det av olika skäl kan ta lång tid innan en utredning kommer igång eller kan avslutas.
Anmälningar om barnmisshandel prioriteras, men vi har en balans som släpar efter. Vårt mål är att arbeta undan denna balans och komma på en rimlig nivå. Vi släpar efter på grund av att det saknas personal, att personal bränns ut och att det inte är lätt att få personal att vilja jobba med den här typen av utredningar. (utredare, Södertörns polismästardistrikt) Utredningarna kan dra ut på tiden av skäl som vi inte råder över. Läkarintyget kan dröja, vi får inte tag på personer som vi behöver ha kontakt med, föräldrarna vill inte samarbeta etc. (polis, familjevåldsenheten, Uppsala)
I Sundsvall sköttes utredningarna om misshandel och sexuella övergrepp fram till för ungefär ett och ett halvt år sedan av en grupp på fyra personer. Idag är det bara en person kvar i gruppen. Han kan självfallet inte sköta fyra personers arbete utan tvingas till prioriteringar.
Barnmisshandelsärenden hinner jag inte med utan de får läggas ut på någon annan. Sexuella övergrepp måste prioriteras eftersom de bedöms som allvarligare brott, inte minst därför att straffen är högre än för misshandel. Att utreda barnmisshandelsärenden kan dock vara lika svårt om det är en anhörig som är förövare. (kriminalinspektör, Sundsvall)
Samverkansgruppen har skrivit till chefen för polismyndigheten och påtalat hur ohållbar situationen är.
I Karlskrona är förhållandena annorlunda. Där arbetar fyra poliser med utredningar av barnmisshandel, kvinnomisshandel och sexuella övergrepp.
Vi prioriterar dessa utredningar. Om det behövs agerar vi samma dag, men ibland behövs inte det. Det beror på vad som hänt, barnets nuvarande situation etc. Det varierar från fall till fall. Vi tar ärendet direkt och delar ut det och sedan har vi en dialog med andra. Vi har en särskild åklagare för sexuella övergrepp och barnmisshandel. Vi har ingen balans när det gäller dessa ärenden. (chef för utredningsgruppen)
Bilaga 3
109
Även i Kalmar uppfattar kriminalinspektören att anmälningar om barnmisshandel prioriteras, trots att det är få som arbetar med den typen av ärenden. Han uppfattar att barnmisshandel är en prioriterad fråga också hos samarbetsparterna. Den satsning som gjorts på resurser och utbildning i familjevåldsenheten i Uppsala är ett uttryck för att brott mot barn prioriteras. Trots det är belastningen på personalen i gruppen hög.
Samordnaren vid Alby familjecentral säger att barnmisshandelsärenden prioriteras både av dem och samarbetsparter med undantag av polisen.
När jag läste målen för polisens arbete blev jag alldeles kall. Det fanns ingenting om barn bland de fem första målen. Vi har inte fått hjälp med handräckning när det gällt svårt misshandlade barn. Förr kunde vi ringa till polisen om vi var bekymrade. Vi kunde träffas för att diskutera hur fallet skulle hanteras. Ibland arbetade vi också tillsammans. Numera faxar vi till polisen. Sedan får vi se när de har tid att börja med utredningen och det är inte säkert att det blir i år. Det går inte att fasa ihop sig längre. Vi har försökt sträcka ut en hand och de har sagt att de skall höra av sig när de är klara med sin omorganisation, men det kan inte barnen vänta på. Det är lika bra att inse att det är vi som ansvarar för skyddet av barn.
Även chefen för Kriscentrum i Fittja säger att polisen inte prioriterar barnmisshandel och att det kan ta lång tid innan en misstänkt förhörs. Inom den egna verksamheten prioriteras dock utsatta barn.
Hos oss är det självkart att utsatta barn prioriteras. Vi är ju till för dem. På barn- och familjeenheten prioriteras de säkert också, men ändå ser vi ju många gånger att ingenting händer. Vi får trycka på för att kontakt skall tas med familjen, när det är kvinnan som blivit slagen. Är det däremot barnet som är det direkta offret, är jag säker på att ärendet prioriteras. Ändå är det lika allvarligt för barnet om mamman blir slagen.
Samtliga intervjuade inom socialtjänsten i Sundsvall säger att barnmisshandel prioriteras. En socialsekreterare säger dock att det inte gäller deras samarbetsparter. Även i Kalmar säger företrädare för socialtjänsten att barnmisshandel har hög prioritet men att det inte alltid är fallet hos samarbetsparterna. I Håbo säger företrädarna för myndighetsgruppen att barnmisshandel har högsta prioritet medan socialsekreteraren i Tumba påpekar att allt våld mot barn inte får högsta prioritet utan att allvaret i situationen bedöms först.
Vi värderar varje enskild anmälan. Handlar det om barn som fått en örfil så prioriteras det inte direkt. Vi tar kanske ibland lite för lätt på
Bilaga 3 SOU 2001:72
110
barnmisshandelsärenden. Det är mer dramatik vid sexuella övergrepp och det är ett tydligt brott mot den personliga integriteten. Barnmisshandel är också ett brott, men ändå gör man någon slags avvägning och tar med punkter som: I vilket sammanhang skedde misshandeln? Hur länge har den pågått? Är det en invandrarfamilj? Sexuella övergrepp betraktas som allvarliga övergrepp på ett tydligare sätt än barnmisshandel.
Flertalet företrädare för BUP säger att akuta barnmisshandelsärenden prioriteras.
Vi försöker prioritera utifrån vårt uppdrag och prioriteringsordningen. Akuta barnmisshandelsärenden prioriteras, även om de i första hand skall till socialtjänsten. (enhetschef, BUP, Botkyrka)
Den förändring av barnpsykiatrin som beskrivs framför allt i Enköping men också i Stockholm och Karlskrona, innebär dock att ärenden som i huvudsak är av psykosocial natur hamnar utanför barnpsykiatrins ansvarsområde.
Företrädarna för barnomsorg och skola har inte direkt tillfrågats om misstänkt barnmisshandel prioriteras. I Kalmar har några ändock uttalat sig i denna fråga. Från barnomsorgens sida upplever man att frågor om barnmisshandel är högprioriterade. Det märks framför allt genom att de resurser som behövs tillsätts i sådana fall.
Det är klart att det alltid är svårt att få extrapersonal, men det får vi när det är riktigt illa. Annat som behövs är handledning och möjlighet att gå ifrån för att delta i möten. När man gjort en anmälan så finns resurser för sådant och det mesta går att lösa. Då känner jag att detta är prioriterat i vår organisation.
Från skolans sida upplever man att barn i behov av särskilt stöd prioriteras. Kalmar kommuns prioritering av utsatta barn märks genom resursfördelningen, riktade insatser och fortbildning av personalen.
Sammanfattning och reflektioner
I stort sett samtliga intervjuade säger att barnmisshandel är prioriterade ärenden. Om de kan sägas vara prioriterade i praktiken är dock tveksamt. Det gäller bland annat vissa polisdistrikt. Den faktiska prioriteringen avspeglas framför allt i vilka resurser som avsätts för att arbeta med dessa ärenden. För polisens del varierar antalet poliser, som i huvudsak arbetar med utredningar av misshandel och sexuella övergrepp, mellan en och tio personer. När
Bilaga 3
111
resurserna inte räcker till är det sexuella övergrepp som prioriteras medan utredningar av barnmisshandel kan läggas på personer, som inte har särskild kompetens vad gäller barnutredningar.
När det gäller barn- och ungdomspsykiatrin framstår det som om ärenden som gäller misshandel nedprioriterats som en följd av att BUP under senare delen av 90-talet allt mer inriktat sig mot ren psykiatri.
Inom socialtjänsten tar man snabbt itu med anmälningar om misstänkt misshandel. På det sättet är barnmisshandel en prioriterad fråga. Däremot syns ingen prioritering i form av satsningar på metod- och kunskapsutveckling, möjligen med undantag av Kalmar.
Finns någon hjälp att erbjuda familjer med våldsproblematik?
För att det skall kännas meningsfullt att agera när barnmisshandel misstänks måste det finnas hjälp att erbjuda familjen. En förvissning om att en intervention leder till att familjen får adekvat hjälp och att det kommer att bli bättre för barnet, spelar stor roll för både privatpersoners och professionellas vilja att agera när de misstänker barnmisshandel. Finns någon hjälp att få idag?
Barnhälsovården upptäcker sällan barnmisshandel men kan förebygga misshandel genom föräldrastöd i olika former.
Här har vi en spädbarnsverksamhet för dem som har svårt med anknytningen. En av våra viktigaste uppgifter är att fånga upp familjer där det brister i anknytningen. Man måste försöka stödja familjerna så mycket som möjligt under den första tiden så att det inte går snett från början. Vi har också två bhv-psykologer som vi kan ta hjälp av, när vi inte reder ut det själva. (BVC-sköterska, Lyckeby, Karlskrona) Familjeenheten finns, men de arbetar inte så raskt tycker vi, som är sjuksköterskor. I vår profession är det ofta akut. Vi måste ta hand om patienten direkt, annars förblöder hon eller han. Socialtjänsten vill hellre sova på saken och då kan jag ibland tycka att det går för långsamt. (BVC-sköterska, Alby familjecentral)
Skolans möjligheter att erbjuda hjälp varierar bland annat beroende på resurser och inställningen till vilken skolans roll är beträffande barn som far illa. Jämjö kyrkskola i Sundsvall tar ett stort ansvar för barn som far illa.
Bilaga 3 SOU 2001:72
112
Vi har ett väl fungerande elevvårdsteam med psykolog, skolsköterska och kurator. Det finns också en förskolepsykolog som arbetar mot personalen. Skolan tar mycket aktiv del i arbetet med barn som far illa. Jag själv gjorde exempelvis regelbundna hembesök hos en familj tillsammans med en socialsekreterare i flera år. Vi försöker alltid se vad som ligger bakom att ett barn inte fungerar i skolan och släpper inte barnet även om socialtjänsten är inkopplad. Vi har mycket kontakt med föräldrarna. Ett problem kan vara att det inte går tillräckligt fort när en anmälan gjorts. Barnen far illa när utredningar och insatser drar ut på tiden. (rektor, Jämjö, Sundsvall)
I vilken utsträckning skolan kan stödja utsatta barn beror också på hur elevvårdsteamet är sammansatt.
Vi har litet att erbjuda barn som behöver stöd. Vi kan inte tillfredsställa barns behov av någon vuxen att tala med. Barnen kan söka mig, men det gör de sällan på låg- och mellanstadiet. Det är inte naturligt för de mindre barnen att gå och tala med en psykolog. Dessutom skulle jag inte hinna med så många enskilda samtalskontakter. Samtalen får ofta skolsköterskorna ta hand om, fastän de i allmänhet inte har utbildning för det. I Botkyrka finns psykologer men inte kuratorer på låg- och mellanstadiet. Psykologens tid går åt till utredningar. Vi skulle behöva kuratorer även på låg- och mellanstadiet, som bland annat skulle kunna se att inlärningssvårigheter också kan bero på missförhållanden i hemmet. (skolpsykolog, Alby)
Utvecklingschefen för skola och barnomsorg i Karlskrona tycker att det finns hjälp att erbjuda.
Om jag inte tyckte det skulle jag inte tycka att samarbetet i sig är något fruktbart. Föräldrarna kan få samtalshjälp och modellhjälp. BUP kan ge hjälp att bearbeta och förstå varför man gör som man gör. Vi har också ett HVB-hem som tar emot både föräldrar och barn. Förskolläraren kan fungera som en förebild och visa hur man kan göra i stället och att barnet också är en människa.
Huvudansvaret för att barnen och deras föräldrar får stöd och hjälp har socialtjänsten. Krismottagningen i Botkyrka, som är en specialresurs när barns nätverk befinner sig i kris, arbetar mer med barn som vittnen till våld än som offer för våld.
Vi kan erbjuda adekvat hjälp, men de resurser som finns i kommunen i övrigt räcker inte till. Inte ens resurserna för att ge mamma och barn skyddat boende räcker till. Det som finns är en droppe i havet. Jag har gått Rädda Barnens utbildning ”Trappan” och vi skall nu börja jobba med krissamtal med barn.
Både för socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin är en förutsättning för hjälp att familjen är motiverad att ta emot hjälp.
Bilaga 3
113
Det kan vara svårt att hjälpa en del som inte själva tycker att de använder våld. Vi har ju PBU, om man lyckas motivera familjen att gå dit. Krismottagningen finns också och vi kan erbjuda familjepedagoger som insats. Den barngrupp vi har riktar sig till barn i familjer där mamman blivit misshandlade. Det svåra är när misshandel inte går att bevisa och familjen själv hävdar att inget hänt. Någon modell för hur man skall hjälpa familjerna finns inte, men det tycker jag faktiskt är bra för inget av de här ärendena liknar det andra. Man har olika behov. Det är därför svårt att bygga upp en kedja som alla skulle vara hjälpta av. (samordnare, Alby familjecentral) Vi ser till att barnet får skydd om misshandeln är allvarlig. Annars kan vi vända oss till Krismottagningen, PBU Bågen (en mottagning för barn till misshandlade kvinnor) och till PBU i Tumba. Men vi skulle kunna göra mer. Tyvärr blir insatserna ofta kortsiktiga och följs inte upp. Eftersom insatserna är frivilliga borde vi ägna oss mer åt att få familjerna att vilja ta emot hjälp, men vi har inte tid till det. Ibland tycker jag att vi gjort ett ytligt arbete. Vi har konstaterat hur problemen ser ut, men människorna får inte det omhändertagande som de skulle behöva. (socialsekreterare, Tumba)
Även i Håbo är föräldrarnas motivation en förutsättning för att hjälp skall erbjudas av enheten för Råd och Stöd som drivs av socialtjänsten och bildningsförvaltningen gemensamt. Det uppfattar biträdande rektor vid en av förskolorna som ett problem.
Vi har efterlyst handledning till personalen när det gäller barn i gråzonen, som kanske inte har så stora problem att man måste göra en anmälan och där föräldrarna inte vill göra en ansökan till Råd och Stöd. Då finns det ingen som vi kan vända oss till varken för att få stöd i personalgruppen eller för att få hjälp till barnet.
Även hjälp som är direkt riktad till barnen kan vara svår att få till stånd om föräldrarna inte är motiverade.
Vi har gjort ett försök att starta en grupp för barn i familjer där det förekommit misshandel med samma pedagogik som man har i grupper för barn till missbrukare. Det slutade med att inget barn kom. Det krävs ett långt motivationsarbete innan en förälder erkänner problematiken och tillåter barnen att komma till gruppen. De är rädda för vad barnen skall berätta. De kan ju bli polisanmälda om det kommer fram att brott begåtts. (socialsekreterare, Tumba)
Inte heller i Karlskrona eller Sundsvall tycker man att det finns tillräcklig hjälp för familjer med våldsproblematik.
Vi har inga särskilda insatser att erbjuda, men vi pratar mycket om barnkonventionen just nu och då har detta kommit upp. Det har också kommit upp i samband med diskussioner kring kvinnomisshandel. Där befinner vi oss i en ingångsfas för att kunna erbjuda barnen något. Samtalsgrupper, som vi använder i arbetet med andra grupper av barn, skulle vi också kunna starta för barn som blir misshandlade. Vi kan
Bilaga 3 SOU 2001:72
114
överföra kunskap från andra områden till barnmisshandel. (1:e socialsekreterare, Karlskrona)
I Sundsvall finns bland annat familjeförskolor, ett utrednings- och behandlingshem men i övrigt dåligt med insatser. Ofta får man avsluta utredningen utan insats, säger en socialsekreterare. Varken Karlskrona eller Sundsvall har hemma-hosare att sätta i in i familjerna.
I Kalmar finns ingen särskild hjälp för familjer med våldsproblematik, men stöd kan sättas in i familjen. Bland annat har socialtjänsten en behandlingsenhet med fyra socialsekreterare, som kan arbeta i hemmet. Huvudsyftet är att stärka föräldrarna. Det samlade intrycket av intervjuerna i Kalmar är att det stöd som kan erbjudas i första hand är inriktat på familjen medan stöd direkt riktat till barnen inte har utvecklats.
I Håbo finns inte heller hjälp som är särskilt avsedd för familjer med våldsproblematik. I kommunens samlade råd- och stödverksamhet finns dock bred kompetens och möjligheter att erbjuda många olika typer av insatser. Utredarna i myndighetsgruppen kan initiera stödinsatser på ett tidigt stadium.
Jag kontaktar alltid Råd och Stöd om det är akut och säger att jag behöver någon som är kunnig i sådana här ärenden, en familjebehandlare till exempel, och som eventuellt kan ta över om det behövs. Den personen följer med redan vid första mötet med familjen och kan sedan arbeta i familjen under den tid som utredningen pågår. (socialsekreterare, Myndighetsgruppen, Håbo kommun)
Avdelningschefen för Myndighetsgruppen säger dock att resurser och kompetens inte alltid räcker till i Råd och Stöd och då finns ingen annan instans att vända sig till. BUP-mottagningen finns i Enköping och är svårtillgänglig.
Företrädarna för barn- och ungdomspsykiatrin anser att man kan ge familjerna hjälp, förutsatt att de är motiverade. Svårigheter som nämns är att barnmisshandel inte ses som ett intressant område och att det är svårt att tala om våld.
Det finns alltid hjälp att erbjuda om man kommer till en punkt där man är överens om att man skall jobba ihop. Om det finns en vilja att komma hit och ta itu med sina problem, så går det att göra något. Det gäller att hitta en arbetsallians och väcka hopp om att förändring är möjlig. (enhetschef, PBU, Hallunda) Det vi framför allt kan erbjuda är snabb hjälp, när problemet uppdagas. Vi vill komma in snabbt. Det står i vår vårdplan att vi vill komma in tidigt i diskussionerna om vad man kan göra för familjen. Vi har dock
Bilaga 3
115
inte riktigt fått till stånd en sådan modell bland annat beroende på att det inte är så populärt att jobba med misshandelsärenden. Så enkelt är det. När du frågar om barnmisshandel får jag börja gräva i mitt minne, för det har inte förekommit någon direkt satsning på det under senare år. (psykolog, BUP, Karlskrona) Om vi skall kunna hjälpa socialtjänstens klienter måste vi ha ett nära samarbete. Det går inte bara att skicka hit familjen. Vi har ett dagvårdsteam som går hem till familjerna. Vi har blivit bättre på att kunna prata om våldet. Det är ändå svårt att fråga om våldet liksom att fråga om alkoholkonsumtion. Vi har alltid möjlighet att titta på hur man förhåller sig till gränser inom familjen. (kurator och behandlare, BUP, Sundsvall)
Ofta är man alltför optimistisk och tror att det skall räcka med en begränsad insats. Man hoppas att det inte skall vara så farligt, att misshandeln inte satt så djupa spår och att skadorna skall självläka. Jag tror att både föräldrar och barn oftast behöver mycket mera stöd än de får. Misshandeln är ett symtom på något som i allmänhet varit fel mycket länge och i allmänhet finns det också mycket annan problematik i familjen. (psykolog, BUP, Kalmar) Söka hit kan vem som helst göra, men om vi gjort bedömningen att det inte handlar om ett neuropsykiatriskt funktionshinder, en depression eller något liknande kan man i princip inte få barnterapeutisk behandling. Ibland behandlar vi i alla fall på något sätt, men vi har inget stöd från våra chefer för det. De frågar efter evidensbaserade behandlingsmetoder och barnterapi är inte utvärderad på det sättet. (sjuksköterska, BUP, Enköping)
Några poliser har också uttalat sig om bristen på hjälpresurser. Polisen i Uppsala säger:
Vi har haft akuta ärenden, när socialsekreteraren suttit mitt emot mig och ringt och ringt till olika institutioner för att försöka få in mamman och barnet. Det har varit fullt överallt och slutat med att de fått åka hem till sig. Ibland skulle jag vilja ta med mig barnet hem och bädda ned det, för det känns som om jag slänger ut dem i kylan. Det är jättejobbigt. Vi kan göra ett bra jobb, men sedan då? (polis, Uppsala)
En av de intervjuade poliserna tar ett ansvar för de misstänktas psykiska hälsa.
Eftersom jag hållit på så länge kan jag se när en misstänkt mår dåligt och jag förmedlar ofta hjälp så att de snabbt får en kontakt med psykiatrin. På det sättet kan man förhindra självmord. Jag har också sett till att vi kunnat beslagta vapen hos personer, som jag bedömt vara i riskzonen för självmord. (kriminalinspektör, Sundsvall)
Bilaga 3 SOU 2001:72
116
Sammanfattning och reflektioner
Flertalet intervjuade säger att resurserna för stöd, hjälp och behandling är otillräckliga. Inte i någon kommun har metoder utvecklats som är särskilt avsedda för familjer, där barnmisshandel förekommer. Det som kan erbjudas är det "normala utbudet” i kommunen och det kan se mycket olika ut.
För såväl socialtjänstens som barn- och ungdomspsykiatrins del är en förutsättning för insatser att föräldrarna är motiverade att ta emot hjälp. Detta kan utgöra ett stort hinder, eftersom föräldrar med våldsproblematik sällan har insikt i eller erkänner detta.
Den hjälp som finns är i allmänhet inriktad på föräldrarna. Bara i Botkyrka har socialtjänsten försökt utveckla en verksamhet enbart avsedd för barnen. Hjälp för egen del kan barnen få exempelvis av elevvården, men den insatsen är i allmänhet begränsad till skolrelaterade problem.
Är ansvars- och rollfördelningen tydlig?
Svaret på denna fråga varierar. Många tycker att ansvars- och rollfördelningen är klar i teorin, men att det ändå uppstår oklarheter i praktiken. Ett av de främsta syftena med samverkansgrupper är att tydliggöra roller och ansvar. I Karlskrona och Sundsvall, där samverkansgrupper finns, verkar det också som om detta syfte uppnåtts. Ett annat sätt att tydliggöra roller och ansvar är att utarbeta handlingsrutiner, som socialtjänsten och barn- och ungdomsförvaltningen gjort tillsammans i Kalmar.
Samverkansgruppen i Karlskrona framstår som den mest livaktiga och stabila samverkansgruppen, men även här kan det finnas oklarheter t.ex. mellan socialtjänsten och barnpsykiatrin beträffande var ett ärende bör ligga. Utvecklingschefen för barnomsorg och skola säger att det finns en rågång på en övergripande nivå, men på individnivå kan det ändå hända att barn faller mellan stolarna. Psykologen vid BUP säger att man vet vad man bör göra och att handläggningsrutiner finns, men ställer sig frågan varför barnmisshandelsärenden så sällan tas upp på behandlingskonferenser.
Flera har tagit upp frågan om barnets skydd. I den frågan är det uppenbart att uppfattningarna går isär. Polisen vid Södertörns polisdistrikt säger:
Bilaga 3
117
I nästan i varje ärenden får vi påtala för socialtjänsten att detta inte är vårt ansvar. De kan t.ex. fråga om vi tycker att de bör omhänderta barnet, men det är inte vårt bord.
Även de intervjuade vid BUP i Sundsvall talade om skyddsaspekten.
Rollerna är i princip klara, men det är otydligt ibland när det gäller skyddsaspekten. Vi kan aldrig ta ansvar för barnets skydd. Det kan bli lite frostigt när det blir ombytta roller så att vi värnar om skyddet och behandlingen sker någon annanstans. Sådana konflikter kan uppstå framför allt i förhållande till skola och socialtjänst.
Från socialtjänstens sida känner man sig å andra sidan ganska ensam om ansvaret och upplever att det finns en övertro på vad socialtjänsten kan åstadkomma.
Ansvarsfördelningen är klar på papperet men inte i praktiken. Vi inom socialtjänsten är ofta de som får backa, knixa och trixa för att anpassa oss till andra. Andra kan sätta ramar för sitt jobb och det får följdverkningar för oss. Ibland verkar det som om socialtjänstens ansvar inte är så klart för de andra parterna. (IFO-chef, Sundsvall) Ibland känns det som om de här barnen är rättslösa. Socialtjänsten finns där, men i övrigt frånhänder man sig ansvaret. Många tror att vi kan göra mer än vi faktiskt kan. Vi är ju beroende av alla andra. I rätten räcker t.ex. inte vad vi säger utan vi måste ha stöd från andra. (socialsekreterare, Sundsvall)
Den pedagogiska utvecklaren för barnomsorgen i Botkyrka saknar fasta strukturer för samarbetet. Det varierar från område till område och utifrån hur ärendet startade. Sjuksköterskan från BUP i Enköping talar också om att arbetet styrs av hur det enskilda fallet ser ut.
Våra respektive chefer har inte på något tydligt sätt talat om för oss var gränserna går. Hur vi arbetar styrs av situationen. Gränsdragningen mot våra vårdgrannar är inte formellt klar, men vi har ändå ett bra samarbetet med exempelvis Råd och Stöd. Det är sällan vi hamnar i någon form av konlikt om vem som skall göra vad.
Ledningen för barnpsykiatrin har dock givit tydliga signaler om hur samarbetet skall avgränsas. Beträffande konsekvenserna av BUP:s inriktning mot psykiska sjukdomstillstånd säger sjuksköterskan vid BUP, Enköping:
Teoretiskt för det med sig att vi klart markerar att effekterna av att barn far illa inte är något sjukdomstillstånd. Vi är en medicinsk specialitet och en del av Akademiska sjukhuset. Kommer man till oss skall man vara sjuk. Det är inte sjukt att må dåligt av att pappa slår mig. Det
Bilaga 3 SOU 2001:72
118
är egentligen en mycket normal och sund reaktion på en onormal situation och det skall egentligen inte vi jobba med. Vi skall ge sjukvård. Detta är en ideologisk diskussion som pågår inom vår organisation, men vi för inte någon direkt diskussion med socialtjänsten om detta.
Även om man är överens om vem som skall göra vad och i vilken ordning är det inte säkert att det går att hålla sig till planen. Polisens önskan att komma in först till exempel kan inte tillmötesgås om förundersökningen inte påbörjas snabbt. Socialtjänsten kan inte vänta, eftersom de sociala utredningarna skall vara färdiga inom fyra månader. Barn som är i behov av krisstöd kan inte heller vänta.
Vi kan inte kräva att andra myndigheter skall anpassa sig till vår utredning, eftersom vi inte kan lova att ta itu med ärendet inom en viss tid, om det inte bedöms som akut. Åklagarna är noga med att vi skall hålla isär våra olika roller. (kriminalinspektör, Sundsvall)
Enhetschefen vid PBU i Hallunda anser att ansvars- och rollfördelningen är klar men att ärendenas karaktär kan göra att gränserna luckras upp. De kan vara så ångestfyllda att man börjar agera i någon annans roll. Chefsöverläkaren vid BUP i Kalmar upplever att BUP:s roll är oklar när det gäller utredningar och bedömningar. BUP möts ibland av förväntningar om att man skall uttala sig om vad som hänt medan den barnpsykiatriska utredningen syftar till att beskriva hur barnet mår.
I Håbo talar många av de intervjuade om oklarheter vad gäller ansvar och roller. Framför allt socialtjänstens organisation och de båda enheternas (Myndighetsgruppen och Råd och Stöd) funktion framstår som otydlig. Det gäller både mellan dessa enheter inbördes och mellan dem och omvärlden. I synnerhet när det gäller anmälningar och utredningar förefaller oklarhet råda.
Ytterligare några röster från intervjuerna:
För mig är ansvarsfördelningen tydlig, men jag tycker att jag får göra mer än vad jag skall göra. (biträdande rektor, förskolan, Botkyrka) Jag anser att det är socialtjänsten som skall stå för utredningen, men det kan hända att de vill att vi skall ta reda på sådant som borde ingå i deras utredning. (skolpsykolog, Alby) Jag tycker att ansvarsfördelningen är tydlig, men jag är inte säker på att den är det för alla inom bhv. Det kan nog finnas vissa tveksamheter kring anmälningsskyldigheten t.ex. (barnhälsovårdsöverläkare, Blekinge) Ju mer man arbetar tillsammans, ju tydligare blir det vad som är mitt respektive ditt ansvarsområde. (socialsekreterare, Kalmar)
Bilaga 3
119
I skolan behöver vi utveckla det gemensamma ansvarstagandet. Vi måste arbeta mer tillsammans, inse att alla måste vara delaktiga och inte skyffla över på varandra. (skolkurator, Kalmar)
Sammanfattning och reflektioner
Några anser att ansvars- och rollfördelningen är tydlig, andra att den är klar i teorin men inte i praktiken. Samverkansgrupper och gemensamma handlingsplaner är ett sätt att tydliggöra roller och ansvar.
Även om man är överens om vem som skall göra vad och i vilken ordning, är det inte alltid överenskommelsen kan följas. Ett exempel på det är polisens önskan att ha det första samtalet med barnet när en polisanmälan gjorts. Om polisen inte snabbt påbörjar sin utredning, kan socialtjänsten inte avvakta med att tala med barnet och eventuellt ge krisstöd. Det kan också vara svårt att alltid följa en handlingsplan på grund av den dramatik och de starka känslor som kan finnas i barnmisshandelsärenden.
Omorganisationer och ändrad inriktning i en verksamhet kan få konsekvenser för samarbetsparterna. Exempel på det är förändringar inom polisen och barn- och ungdomspsykiatrin, vilka medfört att socialtjänsten på en del håll fått ta ett större ansvar.
Samarbete i praktiken
Samarbete inom den egna organisationen
Samarbete behövs inte bara över myndighetsgränserna utan också mellan olika grenar inom den egna verksamheten. Det kan vara nog så komplicerat att länka samman delarna i den egna organisationen. Socialtjänstens individ och familjeomsorg kan vara indelad i barnoch familjegrupp, ungdomsgrupp, ekonomigrupp och vuxengrupp. En familj där barnmisshandel förekommit kan vara aktuell inom samtliga dessa grupper. Inom sjukvården behövs samarbete mellan barn-, kirurg-, ortopedi och röntgenklinik. Barnhälsovården behöver samarbete med mödrahälsovården och bb. I skolan måste det finnas ett samarbete mellan rektor, lärare och elevvård men även med förskolan.
Bilaga 3 SOU 2001:72
120
Några verksamheter
Nedan beskrivs det konkreta samarbetet i några verksamheter och plats ges också för de intervjuades reflektioner.
Krismottagningen i Fittja
• Krismottagningen är öppen både för kommuninvånare och professionella. Vi arbetar dels förebyggande, dels hjälper vi socialtjänsten med svåra ärenden. Vi arbetar alltså både på uppdrag av handläggare och enskilda människor. De kan komma direkt hit och vi kan erbjuda tid ganska snabbt. Vår specialitet är nätverksarbete. Personalen består av fem nätverksterapeuter och en assistent. Vi arbetar mycket flexibelt och kan anpassa insatserna efter behoven. Det enda vi inte gör är långa individualterapier och vi har ingen myndighetsutövning. Det främsta skälet till att någon tar kontakt med oss är att man är orolig för något barn. Det behöver inte vara problem med barnet självt, utan det kan vara problem som i första hand rör föräldrarna. Vanliga skäl till kontakt med oss är parkonflikter, vårdnads- och umgängeskonflikter och våld i familjen. Det kan också handla om kris- och sorgearbete efter exempelvis mord och olyckor.
Rikspolisstyrelsen ordnade utbildning om våld mot kvinnor för 4–5 år sedan och då startade en samverkansgrupp. Det resulterade i bra samarbete mellan dem som ingick i gruppen. Vi gjorde en gemensam broschyr, men sedan hände inte så mycket mer. Jag hoppade av gruppen, eftersom det inte kom ut något konkret av den. Här i Fittja har vi sedan några är en lokal samverkansgrupp, som Kvinnorådgivningen sammankallar till. Gruppen har fokus på misshandlade kvinnor och utsatta barn. Vi i den lokala samrådsgruppen känner oss förtvivlade för att det inte händer något, för att det inte fungerar med polisen, att man inte startar något för männen, att det inte finns resurser att ta hand om alla dessa barn osv. Polisen ger siffror som är hisnande när det gäller anmälningar om våld i familjen. Om man därtill lägger mörkertalet, så skulle detta vara norra Botkyrkas största sociala problem. Vi hade ett förslag om hur man skulle kunna jobba brett med barn, kvinnor och män, som vi presenterade för nyckelpersoner och chefer, men förslaget föll inte i god jord. Ändå finns en ökad medvetenhet i
Bilaga 3
121
kommunen om problemen och våld i familjen är en politiskt het fråga. (verksamhetschef, Krismottagningen, Botkyrka)
Familjecentralen i Alby
Familjecentralen öppnade i april 1998. Målgrupp är familjer med barn 0–12 år. Personalen består av 18 personer.
• 11 000 människor bor i Alby. Kommundelen är geografiskt avgränsad, så vi har nära till samarbetspartners. 1994 skrev mödravården att de saknade stöd sedan de blivit distriktsförlagda. De kände sig otillräckliga. BVC var inte lika intresserade av samarbete med IFO, men de anslöt sig i alla fall. Öppna förskolan har alltid varit duktiga på samarbete både med familjer och professionella. Dom längtade också efter någon att dela det svåra med. Vi från familjeenheten längtade efter att komma in i ett sammanhang där vi fick se mer positiva saker, se vanliga barn som fungerar i stället för att sitta i ett hus dit bara människor med problem kommer. Vi ville också få möjlighet att erbjuda våra tjänster, för vi tycker att vi har samma mål som de övriga, dvs. att stödja familjer så att de kan vara familjer. Vi letar inte efter fel för att kunna omhänderta barn. Det är en nidbild av socialtjänsten, som vi inte ställer upp på.
Politiker ställer gärna upp på mål om samverkan och det finns beslut om att familjecentraler skall tillskapas. En annan sak är att bidra med pengar så att det kan bli av. Det finns också mentala hinder. Hinder kan vara tvivel om att man duger som professionell i förhållande till de andra och fantasier om hur hemsk socialtjänsten kan vara. Vi har ju även myndighetsutövningen här och en del tänkte att usch, då kommer det ju hit människor som är arga. Hur kommer det att bli bland alla snälla föräldrar? Alla farhågor går kanske inte att övervinna innan man flyttat ihop.
Det känns bra att vi har små barn som målgrupp, att vi satsar på de blivande familjerna. Vi vet ju att det uppstår mycket problem framför allt under det första året. Dom problemen har tidigare negligerats. Vi har inte sett barnen i socialtjänsten förrän de är 18 år och stuckit kniven i någon. Samtidigt kunde BVC och barnomsorgen säga ”Att det skulle gå illa kunde vi förutsäga när barnet var två år”.
Tidigare hade PBU två personer avdelade för att jobba med oss, men så är det inte längre av olika skäl. Bland annat innebär förändringarna i deras organisation att de inte riktigt har tid längre.
Bilaga 3 SOU 2001:72
122
Eftersom de inte har något rum här kommer de också vid sidan av. Nu får vi ställa oss i kö för att få hjälp i en utredning på samma sätt som alla andra. Förutom hjälp från PBU skulle vi behöva en vuxenpsykiatrisk konsult. Ibland tror vi att det handlar om kulturkrockar när det egentligen rör sig om en psykiskt sjuk människa. Det händer också att vi formulerar det som språkproblem fastän de egentligen har lika svårt att kommunicera på det egna språket.
Familjer tycker alltid att det är bra att vi samarbetar. Ingen tycker att det är konstigt när socialarbetare är på öppna förskolan t.ex. När jag befinner mig i andra verksamheter och talar om att jag är från socialtjänsten, tycker folk att det är jättebra att jag är där och tillgänglig för dom.
Vår belägenhet i centrum gör att det är lätt att titta in här. Vi har jour nästan varje dag så att det finns möjlighet att få en tid samma eller åtminstone nästa dag. Man behöver inte vänta i flera veckor eller ha någon remiss för att komma hit. På andra ställen kallar man det för akutbesök, när en medborgare kommer in oanmäld.
Det har inte gått på räls här. Mycket har varit tråkigt och jobbigt, men det har varit värt det. Vi har kunnat finslipa oss för dem vi är till för. Det är viktigt och också lönsamt rent ekonomiskt. Det är ett effektivt sätt att ge rätt hjälp till familjen och det ökar möjligheterna att få tillgång till samhällets resurser.
Kommunen planerar en stor omorganisation som bland annat innebär att öppna förskolan skall tillhöra socialförvaltningen. Det är en fördel eftersom de då kommer att tillhöra samma förvaltning som IFO och få samma chef. Idag har vi fyra olika chefer. Samtidigt vill man förändra målgruppen till att omfatta barn och ungdom 0–20 år, vilket också kan bli bra eftersom många familjer har barn i olika åldrar. Sedan kanske man kan specialisera sig inom sin egen organisation. Enligt organisationsförslaget skall man skilja ut myndighetsutövningen, men den vill vi ha kvar för det fungerar bra hos oss. Vi hoppas kunna bli en frizon som får fortsätta att arbeta sammanhållet med förebyggande arbete och myndighetsutövning. Myndighestutövningen är inte bara något ont utan också något gott. Det handlar om rättssäkerhet och skydd för barnen. Det som kan kännas som ett övergrepp för vuxna är ett skydd för barn. Det känns inte bättre att få sitt barn omhändertaget bara för att de ansvariga sitter i en speciell enhet. (samordnare för familjecentralen i Alby, Botkyrka)
Den intervjuade BVC-sköterskan vid familjecentralen fick frågan: Vilken är skillnaden mellan samarbetet nu och förr?
Bilaga 3
123
• Det fanns inget samarbete tidigare. Då satt familjeenheten på andra sidan gatan och jag hade nästan fjärilar i magen när jag skulle ringa dig. Nu när vi lärt känna varandra och till och med haft fester tillsammans, ser vi att dom inte är så farliga. Vi var lite rädda för vad våra familjer skulle säga om att vi flyttade ihop med IFO, men det är bara en familj som varit kritisk. Andra tycker att det är helt OK. När jag går på hembesök hos familjer som har nyfödda barn berättar jag hur vi jobbar här och det är aldrig någon som säger något negativt. Jag tycker att det är jätteroligt att arbeta i en familjecentral och jag känner mig säkrare idag.
Även landstingets vårdutvecklare för BVC ser mycket positivt på familjecentraler och ägnar mycket tid åt att sjösätta nya familjecentraler.
• Politikerna i sjukvårdsstyrelsen och socialnämnden i Botkyrka har i sina samverkansavtal lagt stor vikt vid uppbyggnaden av familjecentraler. Familjecentraler är lika med strukturerad samverkan. Det övergripande syftet är att stärka föräldrars möjligheter att fungera som bra föräldrar. Den fysiska hälsan hos barn idag är ganska bra, men den psykiska hälsan är sämre. Dom problemen kan inte lösas av den medicinska disciplinen. När det gäller frågor om livsstil så måste vi samverka med det omkringliggande samhället. Vi behöver vårdkedjor och det kan man åstadkomma på familjecentraler. Då finns man på samma ställe, man kan träffa familjen tidigt, ha gemensamma utbildningar och lära sig att se på barnfamiljers behov och problematik med samma glasögon.
I Botkyrka kommun finns ytterligare en familjecentral och beslut om att två till skall inrättas har tagits.
Även i Kalmar finns ett familjecenter och ytterligare ett är under uppbyggnad. I familjecentret ingår MVC, BVC, öppen förskola, en specialavdelningen inom barnomsorgen samt en socialsekreterare, som inte ansvarar för myndighetsutövning.
Samarbete mellan individ- och familjeomsorg, barnomsorg och skola i Kalmar
Samarbetet mellan IFO och barnomsorgen började redan 1985. Samarbetet inleddes med gemensam fortbildning kring barn till missbrukare. En socialsekreterare och en resurspedagog var ansva-
Bilaga 3 SOU 2001:72
124
riga för fortbildningen och mötte alla arbetslag inom barnomsorgen. Fortbildningen var förankrad på alla nivåer och det gjordes en kontinuerlig återkoppling till ledningen för respektive organisation. Det tog fem år att genomföra den första utbildningsomgången, möta alla personal, utforma och förankra arbetssätt. Genom den gemensamma fortbildningen blev det tydligt att det ofta saknades struktur och rutiner i samarbetet mellan IFO och barnomsorgen. En vilja att närma sig varandra och få till stånd ett bra samarbete genomsyrade ledningen från bägge organisationerna. Chefsgrupperna började därför träffas regelbundet för att diskutera övergripande frågor och finna lösningar på gemensamma problem.
En fråga som tidigt aktualiserades var förturerna till barnomsorgen enligt 6 § socialtjänstlagen. Det framstod därför som självklart att det i dessa fall skulle finnas ett samarbete mellan föräldrar, barnomsorg och IFO. Man enades om en arbetsplan som tog upp målet med placeringen, samarbetets utformning och tid för uppföljning.
Ytterligare en fortbildningssatsning gjordes i början på 1990talet med utgångspunkt från Socialstyrelsens rapport Barnomsorgen är för alla barn (1991:1). Mot bakgrund av det samarbete som påbörjats mellan barnomsorgen och IFO var det naturligt att lägga tyngdpunkten vid de psykosocialt utsatta barnen. Bland annat togs anmälningsskyldigheten och socialtjänstens utredningar upp under utbildningen. Även för denna utbildning ansvarade socialsekreterare och resurspedagog.
Efter denna utbildningssatsning besökte socialsekreteraren och resurspedagogen samtliga personalgrupper inom barnomsorgen. Olika frågor togs upp utifrån personalens önskemål och inriktades på det konkreta arbetet med utsatta barn.
Sedan 1995 ingår även skolan i samarbetet. Liksom när det gäller barnomsorgen har socialsekreterare och resurspedagog besökt alla skolor och träffat alla lärare. De redskap som används i samarbetet är:
• förturer enligt 6 § socialtjänstlagen
• beredskapsplanen som tydliggör vad IFO respektive barnomsorgen skall göra när man misstänker att barn far illa.
• resurspedagogen
• barnobservationer
• konsultation.
Bilaga 3
125
Konsultation är hörnstenen i samverkan. Denna verksamhet har ökat stadigt. Företrädare för barnomsorg och skola kan konsultera antingen 1:e socialsekreterare vid socialtjänsten eller någon i resursteamet. Konsultationen ger förskolor och skolor en möjlighet att diskutera farhågor om ett barn utan att röja barnets identitet. Syftet är att klargöra hur barnet har det och att diskutera vad som bör göras.
De rutiner som gäller vid misstankar om att barn utsatts för sexuella övergrepp eller misshandel är följande:
1. Arbetslaget samråder med rektor.
2. Om oro för barnet/eleven finns kvar, konsulteras 1:e socialsekreterare vid barn- och familjesektionen eller resurspedagogen. Barnet är då anonymt.
3. Efter konsultation beslutar förskolan/skolan om en anmälan skall göras. Anmälan görs av rektor och skall vara skriftlig.
När en anmälan om misstänkt brott mot ett barn kommit till socialtjänsten skall beslut om eventuell polisanmälan tas. Detta beslut tas alltid av socialchefen.
I samband med den sociala utredningen träffas socialsekreterare, förskola/skola och föräldrar. Syftet är att ta del av observationer och eventuell dokumentation. Möjlighet ges också till förtydligande av anmälan. Då utredningen avslutats skall föräldrar och socialsekreterare komma överens om vilken information som skall lämnas till förskolan/skolan. Socialsekreterare, förskola/skola och föräldrar skall också enas om eventuellt fortsatt samarbete. Slutligen träffas socialsekreterare och förskola/skola för att utvärdera samarbetet.
Nina Verdien-Arnesson, resurspedagog, har varit med i arbetet med att utveckla samverkan mellan socialtjänst, förskola och skola från början. Som resurspedagog kan hon hjälpa till i samband med anmälan, ge stöd till personalgruppen under utredningstiden, fungera som konsult och vara en brygga mellan förskolan/skolan och socialtjänsten. Kombinationen av handlingsrutinerna och det personliga stöd hon kan ge, har gjort att personalen vågar se och anmäla när man barn far illa. Samtidigt behöver man idag inte anmäla de enklare fallen. Den kunskapshöjning som samarbetet medfört inom skola och barnomsorg gör att man idag klarar mycket själva och bara anmäler de verkligt svåra fallen. Ett annat resultat av 15 års samarbete är att förtroendet för socialtjänsten
Bilaga 3 SOU 2001:72
126
ökat. Likaså har socialtjänstens förtroende för skola och barnomsorg ökat.
Jag tycker att vi blir bättre och bättre på att samverka. Vi blir också allt bättre på att ta vara på varandras kompetens. Inom socialtjänsten har vi blivit bättre på att se hur viktiga de som arbetar med barnen är. Deras kunskap är oslagbar. (socialsekreterare, Kalmar)
Nina Verdien-Arnesson poängterar att ansträngningar ständigt måste göras för att hålla samverkan vid liv. Det räcker inte med en utbildningssatsning t.ex. utan utbildning och information om rutinerna måste ges återkommande. Ny personal kommer ständigt in i verksamheterna och omorganisationer görs, varför man aldrig kan slå sig till ro och tro att förankringsarbetet är avklarat. Exempel på en fråga som ständigt måste lyftas fram är vikten av återkoppling från socialtjänsten. Det finns annars en risk att socialtjänsten tappar bort återkopplingen, när man väl avslutat utredningen och har siktet inriktat på nästa steg. I Kalmar kräver dock barnomsorg och skola att få information och tar själva kontakt, om socialsekreteraren inte hör av sig.
Efter 15 års samarbete är det ingen som ifrågasätter modellen utan den har blivit en självklarhet som bland annat lett till att socialtjänst, förskola och skola idag har ett gemensamt synsätt och ett gemensamt språk när det gäller utsatta barn.
Möjligheten till konsultation, som man lägger stor vikt vid i Kalmar, togs också upp i Håbo. Flera av socialtjänstens samarbetsparter uppger att det tidigare inte gick att ”bolla” med socialtjänsten utan att det krävdes bestämda besked om huruvida en anmälan skulle göras eller inte. Socialtjänsten uppfattades som en mur som det inte gick att komma igenom, men idag finns möjligheter till anonym konsultation, vilket ses som mycket värdefullt.
Svarte Petter i Karlskrona
Svarte Petter är ett kommunråd med kommunstyrelsens ordförande som ordförande. I rådet sitter särskilt utsedda personer i ledande ställning med mandat att fatta beslut. Tanken med kommunrådet är att alla i kommunen verksamma aktörer skall ta ett gemensamt och aktivt ansvar för de mest utsatta barnen. I rådet behandlas individärenden, som oftast gäller ungdomar. Tre av de intervjuade ingår i rådet.
Bilaga 3
127
• Vår uppgift är att undanröja hinder som systemet bidrar till. Hinder i systemet kan vara att ingen riktigt vill ta tag i ärendet, utan alla hänvisar till varandra. Det kan också vara så att alla instanser gör något, men insatserna kolliderar för vi har inte samma mål. Då blir det förvirrat för familjen. Ytterst har vi samma mål; att hjälpa varje individ att få bästa möjliga förutsättningar i sitt liv. Vi kan ha olika uppfattningar om hur målet skall nås och då syftar samarbetet till att försöka förstå varandras olika perspektiv. Svarte Petter har bland annat lett till att det vi gör i Svarte Petter, det gör man numera också ute i verksamheterna mycket tidigare än man gjorde förr. Man använder sig av samma modell och bjuder in företrädare för olika verksamheter när man har ett bekymmer i stället för att vänta till dess man måste vända sig till rådet. Den handlingsplan som rådet föreslår presenteras alltid för familjen, som ofta också är med vid presentationen av ärendet. Föräldrarna kommer nästan alltid och ibland även barnet. Den som aktualiserat ärendet deltar också. Familjen godkänner normalt handlingsplanen. Dom flesta som tas upp i rådet är 12–15 år, men det finns ingen åldersgräns annat än en övre gräns på 18. Att det främst handlar om äldre barn beror förmodligen på att man i det längsta försöker hitta lösningar ute i verksamheterna, men problemen växer med åren. (utvecklingschef, Barn- och ungdomskontoret)
• Jag är landstingets representant och ser mig själv som dörröppnare till landstingets olika verksamheter. Det är framför allt skolorna som aktualiserar barn i rådet och om någon då är missnöjd med t.ex. BUP, går jag tillbaka dit och tar upp frågan. Jag är den som förbättrar samarbetet mellan landstinget och de kommunala verksamheterna när systemet inte förmått samarbeta av sig självt. Det är ett bra sätt att samarbeta. Men det är klart att vi inte klarar av alla ändå, för vi kommer in sent och ungdomarna har stora problem. En uppgift för oss är att dämpa viljan att skicka problemet ifrån sig. Svarte Petter har också en pedagogisk funktioner genom att vi signalerar att vi inte accepterar att man skickar runt folk i systemet. I allmänhet är vi överens om åtgärdsplanen, även om vi inte alltid vet att det vi gör är rätt. En barnpsykiatrisk expert kommer att tillföras rådet. (förvaltningschef för psykiatrin)
• I Svarte Petter tar vi oss an enskilda fall. Därigenom får vi syn på systemfel. (sektionschef, socialtjänsten)
Bilaga 3 SOU 2001:72
128
Hälsovägledning i barnhälsovården
Projektet drivs av barnhälsovården vid Lyckeby vårdcentral i Karlshamn med ekonomiskt stöd från Trygghetsfonden. Syftet är att utveckla samverkansformer med andra verksamheter som arbetar med barn och föräldrar i primärvårdsområdet. Målgrupp är barn 0–6 år. En arbetsgrupp har bildats med representanter för varje rektorsområde, mödra- och barnhälsovården, skolsköterska, mödra- och barnhälsovårdspsykolog, socialtjänsten, svenska kyrkan samt två föräldrarepresentanter.
• Vi inbjöd först till ett stormöte, ett välbesökt möte där alla vara överens om att vi skulle samverka så vi bildade en samverkansgrupp i Lyckeby. Jag har en dag i veckan som projektdag så att jag kan sammankalla och planera mötena. Vi enades vid första mötet om att vi skulle hålla varandra informerade om vad som händer inom respektive område och hur vi jobbar. Vi arbetar bland annat för att få till stånd öppna förskolor. En dröm är att starta en familjecentral. Trots att vi inte tar upp enskilda ärenden har gruppen medfört att det blivit lättare att samarbeta även kring enskild ärenden. Jag gör exempelvis numera regelbundna besök inom barnomsorgen och kan då ta upp enskilda barn med föräldrarnas medgivande. Vi har också fått många fler samtal hit från människor som vill rådgöra med oss. Det har blivit lättare att hjälpa barnen och vi kopplar oftare in psykologen. Framför allt samarbetet med förskolan har förbättrats och nu hopas vi på att utveckla samarbetet med socialtjänsten. (distriktssköterska, Lyckeby vårdcentral, Karlskrona)
Områdesgrupp i Botkyrka
• Jag har varit ordförande i en områdesgrupp. Där är samtliga förvaltningar representerade, både de mjuka och de hårda. Man verkar för att göra det så bra som möjligt för de boende, och framför allt för barn och ungdomar, i ett område. I dessa grupper har vi sett hur värdefullt det är att arbeta över gränserna. Den positiva effekten är att vi byggt upp ett nätverk kring barn och ungdomar. Tyvärr finns polisen inte längre kvar i gruppen, eftersom närpolisen lagts ned. (områdeschef för skola och förskola i Botkyrka)
Bilaga 3
129
Samarbete i den lilla kommunen
Håbo är en liten kommun med 17 000 invånare. Fungerar samarbetet bättre där? Flertalet intervjuade säger att samarbetet underlättas av att man har nära till varandra och känner varandra. Av intervjuerna framgår dock att oklarheter vad gäller organisation, roller och ansvar är lika stora här som i de övriga kommunerna. Kommunen storlek är alltså inte avgörande för samverkan.
Samrådsgrupperna
Samrådsgrupper finns i fyra av de fem kommunerna. De arbetar i allmänhet på två nivåer. En stor grupp där övergripande frågor tas upp och en mindre grupp, där enskilda ärenden diskuteras. I Kalmar finns dock bara en grupp på handläggarnivå. I Uppsala län finns fyra samrådsgrupper, som hålls samman av en paraplygrupp. I Botkyrka finns ingen samrådsgrupp. Från polisens sida uppger man att man inte har tid att sitta i samrådsgrupper.
I Karlskrona är man i stort sett nöjd med hur samrådsgruppen fungerar.
• Samrådsgruppen träffas fyra gånger per år och diskuterar läget, gemensam utbildning m.m. Det fungerar också bra när vi samlas kring ett visst ärenden och inte är så många. I handläggningsgruppen kan sammansättningen variera beroende på vilka som är involverade i ärendet. Jag tror att gruppen varit bra för polisen. De har lärt sig något om barn, familjedynamik etc. Att lägga upp en gemensam handlingsplan har också gått bra. Tyvärr har vi träffats för sällan i den mindre gruppen. Vi handlägger alltför ofta ärenden om misshandel och sexuella övergrepp var och en för sig. Vi från BUP borde oftare ha blivit inkallade till diskussion. Kanske kan det bero på att det uppfattas som lite besvärligt när vi från BUP kommer med synpunkter på hur barn fungerar och vilka hänsyn man bör ta till det. Det är vi som får stå för barnkompetensen i gruppen. (psykolog, BUP)
• Samverkansgruppen fungerar bra. Samma personer har ingått i gruppen sedan starten. Vi diskuterar inte huruvida en anmälan skall göras utan det är socialtjänsten som avgör det. Vi har inga konflikter. Hur vi agerar beror på det enskilda fallet. Vi är flexibla.
Bilaga 3 SOU 2001:72
130
Från de andra verksamheterna kommer bara en person till mötena, men jag vill att vi härifrån skall vara med alla fyra. Anledningen till att samverkansgruppen har fler sexuella övergrepp än barnmisshandel är att de ärendena är vanligare. Dessutom är det ofta grövre brott. Misshandel kan handla om någon örfil. I samverkansgruppen har vi lärt känna varandra och kan lätt ringa. Vi samarbetar så att socialtjänsten inte motarbetar vår utredning. Hjälp till barnet måste dock komma i första hand även om det försvårar vår utredning. (kriminalinspektör)
• Nyttan med samarbetsgruppen är framför allt vi känner varandra och vet vart vi skall vända oss. Jag känner tillit till ledamöterna i gruppen. När det blåser snålt är det skönt att ha gruppen så att vi tillsammans kan bära det svåra. Det handlar inte bara om hur vi skall agera utan vi är ju människor som sitter där med vår ångest, sorg och fasa och då är det gott att veta att vi är fler som tillsammans skall ta tag i detta. Gruppen ger ett stöd i att rulla igång processen med misshandel och sexuella övergrepp. Det händer något. Ju fortare vi kan börja, desto lindrigare blir det för barnet och det går snabbare att komma fram till ett avslut så att barnet kan få hjälp. När vi lägger upp en strategi i inledningsskedet är syftet bland annat att inte tappa bevis och för att undvika att barnet inte skall bli skrämt. Sådant kan innebära att man annars inte kan göra något. (1:e socialsekreterare, socialtjänsten)
• Vi har lärt oss mycket av varandra i samrådsgruppen. Barnperspektivet har blivit tydligare i våra diskussioner undan för undan och nu är det något självklart. Vi arbetar var och en för barnets bästa och genom samrådsgruppen har broar byggts mellan myndigheterna. (kriminalinspektör, Kalmar)
I Sundsvall är det för närvarande svårt att få ledamöterna att komma till samrådsgruppens möten.
• Samarbetsgruppens kärngrupp (BUP, socialtjänst, polis) kommer alltid på mötena, men de övriga har börjat utebli. Jag har varit med i gruppen i drygt ett år och vissa av ledamöterna har jag aldrig sett. Den stora gruppen träffas 4 gånger om året och den lilla en gång i månaden. Den kan också sammankallas vid behov. I den lilla gruppen ingår företrädare för socialtjänst och BUP samt de som handlägger ärendet. (1:e socialsekreterare)
Bilaga 3
131
• Jag har suttit med i samverkansgruppen sedan den bildades. Den består av nio olika myndigheter, men gruppen håller på att tyna bort. Det beror troligen på att folk är så upptagna med sig själva att de inte har tid att träffas. När vi träffades sist var bara tre myndigheter representerade. (kriminalinspektör)
Den polis som ingår i gruppen beskriver också hur samarbetsgruppens status förändrats:
• När samverkansgruppen bildades låg den på en högre nivå. Det var cheferna som deltog, men så är det inte längre. Idag är det jag som får kallelsen och ingen här i huset bryr sig om det. Jag har ställt mig frågan om jag verkligen skall ta på mig detta. Är det rätt att jag skall svara för polismyndigheten?
Även från socialtjänstens sida är man bekymrad över att bara en person från polismyndigheten arbetar med utredningar som rör brott mot barn.
• Ett hinder är om det, som här i Sundsvall, bara finns en polis som sysslar med barnutredningar. Om det hänger på en person i en så stor myndighet blir samarbetet sårbart. Då blir det också avgörande vad han är för person och hans kunskaper och erfarenheter. En gemensam grund bygger på att fler personer är involverade och att det finns en personkontinuitet. (IFO-chef)
Polisen deltar inte längre i den lilla gruppen där enskilda ärenden tas upp. Enligt den intervjuade kriminalinspektören är det samma sak som om en utredning inletts, om polisen i ett tidigt skede får reda på misstankar. Han anser att det inte går att ta upp fall anonymt. Personerna går alltid att identifiera. I Kalmar ingår dock både polisen och åklagaren i den grupp där enskilda ärenden tas upp. Olika bedömningar görs alltså av om polis och åklagare bör delta i dessa grupper eller inte.
Även i Kalmar hänger samarbetet från polisens sida på en person och även här ifrågasätter kriminalinspektören det rimliga i att ansvaret vilar så tungt på honom.
Ansvaret ligger på låg nivå – jag är ju bara en vanlig kriminalinspektör. Jag tror inte att myndigheten vet särskilt mycket om mitt arbete eller om vad samverkan i praktiken innebär. Man har bara låtit ansvaret falla ned på min nivå och så sköter jag det efter bästa förmåga. Jag skulle önska mer stöd från vår lokala myndighet. Mellan polisledningen och socialförvaltningens ledning förekommer säkert samarbete. Det är en
Bilaga 3 SOU 2001:72
132
kontakt som ligger högt upp och så har jag mina kontakter här nere. Det finns inget samband däremellan så att vi kan gå varandra till mötes. (kriminalinspektör)
I Uppsala där det finns fyra samrådsgrupper, skall polisen alltså samverka med fyra olika grupper, vilket är en komplikation.
Flera av de intervjuade poängterade vikten av att de som deltar i samrådsgruppen har legitimitet och stöd från ledningen. Detsamma uttrycktes i Socialstyrelsens studie av arbetet i samrådsgrupper:
En annan fråga som lyftes fram i intervjuerna var att samrådsgruppens medlemmar ansåg att det behövs stöd såväl från chefer som kollegor i den organisation de tillhör för att var och en ska kunna bidra optimalt till gruppens verksamhet. Om verksamheten är sanktionerad enbart av några myndigheters chefer och kollegor men inte av andra, kan det ställa till svårigheter för gruppen som helhet och minska dess möjligheter att göra ett bra jobb. (art nr 2000-36-003).
Samarbete på ledningsnivå
Det mest långtgående samarbetet på chefsnivå är den ovan beskrivna Svarte Petter-gruppen i Karlskrona. I Botkyrka möts förvaltningscheferna regelbundet för att diskutera övergripande frågor. Dessutom finns områdesgrupper med representanter från olika förvaltningar, där strategiska frågor tas upp. I Kalmar deltar chefen för barn- och familjesektionen regelbundet i rektorskonferenserna.
Förutom det samarbete på ledningsnivå som sker genom Svarte Petter i Karlskrona, har chefer ett nära samarbete både formellt och informellt i kommunen.
• I min roll har jag ett bra och välfungerande samarbete med socialtjänsten. Vi har fyra fasta träffar per år, då vi tar upp allmänna frågor. Det kan röra sig om att jag hört från något rektorsområde att samarbetet med sos fungerar dåligt. Det kan också gälla rutiner där vi båda är inblandade t.ex. vid omhändertaganden av barn. (utvecklingschef, Barn- och ungdomskontoret, Karlskrona)
• Jag har ett nära samarbete med utvecklingschefen inom barnoch ungdomsnämnden. Vi träffas regelbundet. Ibland växer förslag på gemensamma förändringar fram och ibland försöker vi finna lösningar på rena organisationsidiotier kring enskilda barn. Fotfolket kan stå och stampa och inte komma någonvart och det kan vara uppenbar att om man bara ändrar lite så går det bra. Det gäller
Bilaga 3
133
att ge och ta från ömse håll. Ofta är vi från socialtjänsten alltför låsta. (sektionschef, socialtjänsten, Karlskrona)
• Vi har ett samverkansorgan mellan kommuner och landsting där vi träffas ungefär varannan månad. Där sitter cheferna för socialtjänst, omsorgerna, sjukhuset, primärvården, psykiatrin och planeringsdirektören i landstinget. Vi tar upp planeringsfrågor i ett långsiktigt perspektiv. Samordningsfrågor kommer också upp, men barnfrågorna har en tendens att dränkas i andra frågor till exempel äldreomsorg. Vården av äldre får större utrymme än vården av barn därför att det är ett stort område, som kostar mycket pengar. Barnen är inte så ofta på dagordningen i vårt regelbundna samarbete. Om barnfrågor kommer upp handlar det i allmänhet om specifika frågor och inte så mycket om generella. (chef för psykiatrin, Karlskrona)
• I min funktion har jag inget formaliserat samarbete utan det sker på handläggarnivå. Jag är chef för barn- och familjegruppen men även för de som sysslar med socialbidrag och vuxna missbrukare, så där finns inga samordningsproblem. (IFO-chef, Sundsvall)
• Jag träffar representanter för varje skolområde ungefär en gång i månaden. Jag deltar också i områdeschefsträffar. För Råd och Stöd finns en styrgrupp, där förvaltningscheferna för bildning och socialtjänsten ingår tillsammans med mig. Jag träffar också samordnaren för socialtjänsten regelbundet. (verksamhetschef, Råd och Stöd, Håbo)
• Jag träffar distriktscheferna för socialtjänsten, kultur- och fritid och områdesförvaltaren för fastighetskontoret. Vid vissa tillfällen deltar även kyrkan, polisen och ett arbetskooperativ. I chefsgruppen träffas polis och de tre distriktscheferna. I den gruppen kan vi diskutera detaljfrågor och gå på djupet i enskilda frågor. Där kan vi också planera samordning och understödja samordningsarbetet. (distriktschef, Alnö-Johannedals skoldistrikt, Sundsvall)
Sektionschefen för barn- och familjesektionen i Kalmar deltar i rektorskonferenserna ungefär en gång i månaden. I Kalmar finns just nu en grupp bestående av chefer inom kommun och landsting, som skall utreda frågor om barn som far illa.
Polisen i Kalmar samarbetar nästan enbart på handläggarnivå. Något fast samarbete på chefsnivå förekommer inte utan det sker
Bilaga 3 SOU 2001:72
134
spontant högst någon gång per år. Den operative chefen för kriminalavdelningen anser att ansvaret för samverkan skall ligga på dem som skall utföra arbetet.
Jag tycker att det är mindre viktigt att cheferna samarbetar över gränserna utan det viktiga är att den som skall utföra det praktiska arbetet vet hur man skall göra och håller samarbetsvägarna öppna.
Konflikter i samarbetet
I intervjuerna framkom en hel del kritik mot samarbetsparterna. Självfallet kan kritiken grundas på rent faktiska förhållanden, men konflikter kan också uppstå på grund av ärendenas natur.
• När man jobbar med sexuella övergrepp kan man förutsäga att konflikter kommer att uppstå. Det ligger i ärendenas natur att man polariserar och hamnar på olika stolar och jag tror att det är lite likadant vid barnmisshandel. Handlar det om svåra brott så polariseras debatten och samhället. Kollisioner mellan vuxen- och barnperspektiv, ont och gott, tvivel på att detta kan ha hänt etc. Händelserna sätter igång så mycket för att vi är människor och sedan får man försöka hålla sig i skinnet med hjälp av sin professionalitet.
Jobbar man med människor och förändring så får man frustration på sig. Folk tycker att det går för långsamt. De har orealistiska förväntningar. Även om vi hade mer resurser så skulle vi ändå få kritik, för mänsklig förändring tar tid. (enhetschef, BUP, Hallunda, Botkyrka)
En socialsekreterare vid familjecentret i Kalmar talar också om ärendenas karaktär som en anledning till att konflikter kan uppstå, även om det inte är vanligt med konflikter.
Det kan uppstå problem därför att det är akut och kritiskt och alla har sitt i magen. Då kan det ju hända att man tycker saker om varandra. Jag känner till ett fall där mamman blev nedstucken med kniv. Det var mycket dramatiskt och man missade att det fanns ett barn i skolan. När något så allvarligt hänt behöver man kanske få lägga skulden på någon annan och det blir lätt socialtjänsten. Det är OK, men det är viktigt att man sedan samlas och går igenom vad det handlade om så att man kan gå vidare med samverkan.
Bilaga 3
135
Några allmänna synpunkter på samverkan
om BVC
En svårighet i samarbetet för BVC är att vi är noga med att värna om vårt. Vi måste hinna med basprogrammet t.ex.. Visst måste vi sköta basprogrammet, men det går kanske att göra på lite olika sätt. Möjligen är vi lite stelbenta. (BVC-sköterska, Alby familjecentral, Botkyrka)
om att ta ett gemensamt ansvar
När jag jobbade i Hallunda kändes det som om socialtjänsten och skolan hade ett gemensamt ansvar för hur barn har det. Skolan försökte inte föra över något på socialtjänsten för att bli av med problem, utan diskussionerna handlade om hur vi tillsammans skulle göra det så bra som möjligt för barnet och familjen. Människor har rätt att få ut den bästa möjliga hjälp av oss offentliganställda och det bästa får man oftast genom att gå ihop för att hitta bra lösningar. Man får inte göra det hela till budgetproblem utan barnet ha rätt att få bra hjälp av kommunen. Centralt i skolförvaltningen finns nu en tjänst som skall användas för att finna lösningar för barn med särskilda behov. Den personen samarbetar vi med och jag har ingen känsla av att syftet är att föra över problemen på oss utan vi tar ett gemensamt ansvar och gör också gemensamma uppföljningar av hur det går för barnet. (samordnare, Alby familjecentral, Botkyrka)
om fördelen med sammanhållen förskola-skola
Det är många övergångar för barn: från småbarnsavdelning till syskonavdelning, från förskola till förskoleklass, från förskolklass till lågstadiet och vidare till mellan- och högstadiet. Man tar inte med sig den kunskap man har erövrat om barnet under de första fem åren. Man börjar om från början i förskoleklassen. Det kan förklaras av att barnomsorgen tidigare var en förvaltning och grundskolan en annan. Skolan är obligatorisk, inte förskolan, vilket gör att man värderar skolan högre. Det blev två världar, men det skall vi ändra på nu. Så fort barnet börjar i förskolan skall det ha en trygg väg ända upp i årskurs 9. Nu befinner sig barnet i en
Bilaga 3 SOU 2001:72
136
organisation med en arbetsledare och en personalgrupp. Jag kommer att kräva mycket skriftlig dokumentation, t.ex. från utvecklingssamtal och den dokumentationen skall följa med barnet. (områdeschef för skola och förskola, Botkyrka)
om socialtjänsten, polisen och bup
Vi har öppna kanaler för samarbete på det praktiska planet, men på ett övergripande plan är det svårt att samarbeta. Visavi polisen finns inga problem förutom att de ofta omorganiserar sig och har svårt att få riktig stuns i närpolisverksamheten. Vi träffas i det brottsförebyggande rådet t.ex.. Det känns som om vi och polisen arbetar med samma saker medan vi sällan hittar något gemensamt med BUP. Det kan bero på en ideologisk skillnad. Jag tror på en barnpsykiatri som vilar på socialpsykiatrisk grund. Då skulle den vara mer lik oss, men idag är BUP mer medicinskt inriktad. (sektionschef, socialtjänsten, Karlskrona)
om socialtjänsten och BVC
Skolan och barnomsorgen är våra främsta samarbetsparter. BVC har vi ganska lite med att göra. I början på 90-talet försökte vi samarbeta både med MVC och BVC, men det gav ingenting. Något samarbete kom aldrig till stånd. Det blev i stället ibland ett alibi för MVC/BVC att låta bli att förändra sig själva i kontakten med de människor de mötte. Jämfört med MVC, BVC, skola och barnomsorg är individ- och familjeomsorgen en liten verksamhet och vi måste ha våra styrkor där vi tror att de kan göra mest nytta. Jag håller med om nyttan av tidig prevention men har dåliga erfarenheter av det konkreta samarbetet. BVC vill ha en egen socialarbetare som de kan ringa till, visade det sig när jag blev inbjuden till ett möte om samarbete. Tycker ni att det är samarbete? frågade jag. Jag hade tänkt mig att vi skulle hjälpas åt att identifiera riskmammor. Sedan skulle vi kanske gemensamt kunna jobba med den familjen, men det var BVC inte intresserad av. Jag tolkade det som om de ville ha en egen fil till oss för att slippa göra anmälningar. Det finns 8 socialsekreterare i råd- och stödgruppen. Om man fördelade dem på MVC och BVC skulle det bli väldigt lite tid kvar för arbetet med barn, ungdomar och familjer som har
Bilaga 3
137
problem just nu. Med mera resurser skulle jag gärna se socialsekreterare vid MVC/BVC så att vi tidigt kan hjälpa mammor och barn. (sektionschef, socialtjänsten, Karlskrona)
om socialtjänsten och skolan
Vi har ett ganska omfattande samarbete med skolorna och vi har planer på att socialsekreterare skall knytas dit. Det man kan vinna med ett nära samarbete mellan socialtjänsten och skolan är att anmälningarna avdramatiseras och att det blir lättare att vända en anmälan till en ansökan. (socialsekreterare, Sundsvall)
Vi har märkt av nedskärningarna i barnomsorg och skola. Tidigare hade vi mycket bättre samarbete med skolan. Vi hade direkt kontakt med kuratorerna. När de övergripande elevvårdsteamen tillskapades blev det ett glapp. Skolan vet inte att vi finns, så vi har mycket färre ärenden därifrån nu. (Krismottagningen, Fittja, Botkyrka)
om rädslan för socialtjänsten
Många vill samarbeta med oss. Det är en skillnad jämfört med tidigare. Samtidigt upplever vi att våra samarbetsparter känner stor skräck inför myndighetsutövningen. Framför allt barnomsorgen och BVC är oroliga för vår möjlighet att omhänderta barn. De har inte kunskap om vår verksamhet. Vi kan informera hur många gånger som helst, men det hjälper inte. Information om socialtjänsten borde ingå i deras grundutbildning. (socialsekreterare, Sundsvall)
om klienternas samverkan
I den lilla kommunen (Håbo) talade socialtjänsten om att det inte bara är myndigheterna som samverkar utan även klienterna. Det förekommer mycket skvaller. Den ena vet precis vad den andre gjort och fått och alla känner alla. Socialtjänsten får ibland information den vägen som kan vara svår att hantera.
Bilaga 3 SOU 2001:72
138
Sammanfattning och reflektioner
Att få till stånd en väl fungerande samverkan inom en enskild verksamhets olika grenar kan vara nog så komplicerat som att samverka över myndighetsgränserna. Socialtjänsten beskriver problem i förhållandet mellan enheter som arbetar med barn och familj visavi enheter som arbetar med vuxna, dvs. de som handlägger ekonomiskt bistånd och arbetar med vuxna missbrukare.
I fyra av de fem kommunerna finns samverkansgrupper kring sexuella övergrepp och misshandel. Sexuella övergrepp är den ärendetyp som dominerar i grupperna medan ärenden som rör misshandel ganska sällan tas upp. Samverkansgruppernas sammansättning och arbetssätt varierar i de fyra kommunerna. Polisens medverkan i grupperna förefaller ha stor betydelse för verksamheten. I två kommuner hänger polisens medverkan på en enda person, vilket gör att verksamheten blir sårbar och dessutom innebär det ett tungt ansvar för de aktuella poliserna.
Som särskilt goda modeller för samverkan framstår Alby familjecentral i Botkyrka, samarbetet mellan förskola, skola och socialtjänst i Kalmar och Svarte Petter i Karlskrona.
Problem i samarbetet
Vissa problem som kan uppstå i samarbetet eller hindra samarbete har redovisats i tidigare avsnitt. Det har gällt brist på kunskap, avsaknad av en helhetssyn, oklara roller och otillräckliga eller inadekvata hjälpinsatser. Dessa punkter tas inte upp här utan i detta avsnitt behandlas frågor som rör huvudmannaskap, organisation, resurser, personalomsättning och sekretess.
Personalomsättning
Det hinder för samverkan som oftast nämns är personalomsättningen, framför allt inom socialtjänsten. Särskilt i Botkyrka och Sundsvall har personalomsättningen bland socialsekreterare varit hög. Även socialförvaltningen i Kalmar har haft hög personalomsättning under de tre senaste åren.
Ett av de främsta hindren är omsättningen av personal inom socialtjänsten. Där behövs erfarna människor som kan tackla familjerna på
Bilaga 3
139
ett klokt och sunt sätt. Med den personalomsättning som råder kan handläggaren skifta flera gånger i ett och samma ärende. (bitr. rektor, förskolan, Botkyrka) Omsättningen på människor i utsatta jobb är stor här. I Norrlands inland t.ex. finns inte så många jobb och då kanske man stannar och härdar ut, men här kan man gå till något annat. (pedagogisk utvecklare, Botkyrka) På grund av den höga personalomsättningen får man hela tiden backa när man tyckt att man gått framåt. Jag har bara varit här i tre år men tycker att jag backat många gånger redan. (socialsekreterare, Sundsvall) När det inte finns bärande strukturer och samarbetet inte är organiserat blir personkontakterna centrala. Eftersom samarbetet så mycket utgår från personkännedom, gör hög personalomsättning samarbetet ryckigt. (chef, Kriscentrum, Botkyrka) Vi har jobbat länge och medvetet med att utveckla samverkan mellan socialtjänst, skola och barnomsorg, men det hjälper inte när det kommer in nytt folk. Man måste hela tiden förmedla vidare. Annars är det lätt att det blir många missar från socialtjänstens sida t.ex. när det gäller återkoppling. (socialsekreterare, Kalmar)
Även i Håbo kommun har personalomsättningen varit hög under senare tid, men avdelningschefen för Myndighetsgruppen tror inte att samverkansproblemen beror på det.
Problemet med hög personalomsättning inom socialtjänsten accentueras i förhållande till verksamheter, där personalstyrkan är stabil.
Ett problem är att socialtjänsten inte haft någon stabilitet på personalsidan, vilket vi har haft. Inom BVC är medelåldern i vårt område 54 år. Börjar man jobba på BVC så stannar man. Man slutar bara om man flyttar från stan. Vi har alltså en stark kontinuitet i personalgruppen. Det är ett självständigt trivsamt arbete som man kan göra mycket av. Man får använda hela sig själv i arbetet. Den fina kontakten med många familjer gör också att många trivs. Förutom att omsättningen på socialsekreterare i Botkyrka varit stor, är många unga och nyutexaminerade De har inte så mycket livserfarenhet att falla tillbaka på och då blir det svårt i de här tunga ärendena. (vårdutvecklare, sydvästra sjukvårdsområdet, Stockholm) Vi har mött besvikelse när vi kommit ut och fått frågan: Är det överhuvudtaget lönt att ni kommer hit? Ni byts ju ut varje halvår. (socialsekreterare, Sundsvall) Ny personal kan vara ett hinder och det har särskilt gällt socialtjänsten. De har bytt personal och även utökat och fått nya tjänster. Förvirring uppstår när man måste byta handläggare. Vår personal kan uppleva att det kommit en ny och grön socialsekreterare, som de inte har förtroende för. (utvecklingschef, Barn- och ungdomskontoret, Karlskrona)
Bilaga 3 SOU 2001:72
140
Polisen i Sundsvall och Kalmar talar om svårigheter att behålla och rekrytera ny personal till arbetet med att utreda misshandel och sexuella övergrepp mot barn. Även klinikchefen vid Sundsvalls lasarett tar upp detta.
Hos oss har hinder varit att det varit svårt att rekrytera läkare och att vi fått skära ned verksamheten. Vi måste ha goda kontakter med kirurger, ortopeder och röntgen. Hinder för samarbetet i de fallen är personalomsättningen, särskilt bland röntgenläkare.
Samma problem finns inom barnomsorgen i Botkyrka och Håbo.
Vi har haft en stabil personalstab, men nu börjar det röra på sig. Sparbetingen skapar oro och den nuvarande arbetsmarknaden innebär att det finns möjligheter att få andra arbeten. Många är trötta och slitna så en hel del funderar på att byta yrke. (biträdande rektor, förskolan, Håbo)
Med neddragningarna i vissa verksamheter har både personal och kompetens försvunnit.
Det började med att de skickade hem alla som var över 58 år. Där försvann mycket kunskap. Sedan fick de civilanställda gå. Jag hörde häromdagen att vi nu är färre än väktarna. (kriminalinspektör, Sundsvall)
Brist på tid och resurser
Brist på tid är ett hinder som ofta nämndes i framför allt Botkyrka. Bland annat sade samordnaren för Alby familjecentral att alla är hårt inbokade och akutstyrda. Socialsekreteraren i Tumba tog upp svårigheten att räcka till för allt som är socialtjänstens uppgifter.
Resurserna är begränsade och likaså tiden. Vårt arbete är splittrat och det är inte lätt att ha grepp om allt. Kanske skulle vi behöva specialisera oss.
Även företrädarna för Myndighetsgruppen i Håbo kommun uppger att brist på tid och resurser är ett problem. I myndighetsgruppen arbetar bara två socialsekreterare med barn och familj och en med ungdomar på 75 procent. Ingen arbetar med vuxna missbrukare, vilket fått till följd att de socialsekreterare som skall arbeta med barn och familj också fått ta ärenden som rört vuxna missbrukare. En förstärkning är dock beslutad. I Råd och Stöd har socialtjänsten en socialsekreterare.
Bilaga 3
141
Polisen vid Södertörns polisdistrikt framhöll att resurserna inte räcker till för alla som de förväntas samarbeta med. Deras distrikt består av flera kommuner, många stadsdelar och ännu fler enheter inom socialtjänsten.
Nedskärningarna har orsakat tidsbrist hos både oss och socialtjänsten, vilket gör det sämre för barnen. Det finns inte resurser för att ge barn den hjälp som de behöver.
Brist på tid och resurser var ett problem också för polisen i Sundsvall och Kalmar. På båda ställena är det bara en person som arbetar med barnutredningar. Polisen i Kalmar arbetar normalt med 6–8 utredningar parallellt.
Vi är för få poliser som jobbar med detta. Vore vi fler skulle vi inte behöva ha så många utredningar samtidigt. Att ha flera utredningar på gång samtidig medför risker för rättssäkerheten. Det innebär också att utredningarna drar ut på tiden.
Nedskärningarna inom offentlig sektor har inte bara drabbat polisen utan även exempelvis barnomsorg och skola. Genom neddragningarna är alla organisationer hårt slimmade idag.
Utrymmet för ett så tidskrävande arbete som samverkan har minskat.
Andra, framför allt chefer, ser inte tidsbrist som något problem utan anser att det handlar om prioriteringar.
Tidsbrist är nog inte något egentligt problem. Vi får förvalta den tid vi har på bästa sätt. Upplevelsen av tidsbrist handlar nog bland annat om vilken image man vill ha i en organisation. Det verkar vara lite status att vara fullbokad jämt. Samtidigt måste man värna om socialarbetarnas tid att koncentrera sig på det som är deras uppgift och inte splittra deras arbete för mycket. Att bygga relationer tar tid t.ex.. Socialarbetare måste få vara lite mer ifred. Det är något att tänka på för ledare och chefer. Tidsbrist är också ett resultat av den tid vi lever i och de krav som ställs inte minst på chefer på mellannivå och som påverkar den enskilde socialarbetaren. Mellancheferna slits åt olika håll och blir mindre och mindre närvarande. (vik. enhetschef, socialtjänsten, Botkyrka)
Organisation och huvudmannaskap
De olika aktörerna är organiserade efter olika principer. Vissa har en geografisk indelning, andra en indelning utifrån funktion. Detta kan komplicera samverkan bland annat genom att det kan innebära långa avstånd mellan samarbetsparterna. De verksamheter som har
Bilaga 3 SOU 2001:72
142
en geografisk indelning har sällan samma geografiska upptagningsområde som sina samarbetsparter. Skolan har sin, socialtjänsten sin, sjukvården sin etc. Huvudmannaskapet är olika även för närbesläktade verksamheter som barnhälsovården och skolhälsovården.
Ett exempel på att olika organisationsprinciper gäller för olika verksamheter är Karlskrona. Där är BVC, barnomsorg och skola indelade i geografiska distrikt medan IFO har en indelning i funktioner; råd- och stöd respektive utredning och familjehem. Från exempelvis BVC efterfrågas en socialsekreterare med ansvar för just deras distrikt och man tycker att det är besvärligt att dels inte veta vem man skulle vända sig till, dels att man ibland måste ha kontakt med flera socialsekreterare i samma ärende. Socialtjänsten är dock nöjd med sin organisation.
Vårt sätt att vara organiserade kan vara ett bekymmer för andra eftersom vi byter handläggare, men vi tycker att det är en bra modell så vi tar nackdelarna. Vi har en telefonjour dit man kan vända sig med sina anmälningar. Det är ingången och man behöver inte själv leta efter rätt person.
I Botkyrka och Sundsvall är man just i färd med att omorganisera socialtjänsten så att den blir indelad på liknande sätt som i Karlskrona.
Att det finns så många aktörer på arenan är en fördel för de flesta men kan bli till nackdel för vissa, säger chefen för psykiatrin i Karlskrona.
Vårt samhälle fungerar bra för de flesta, kanske i 90 procent av fallen. Att vi har en småskalighet och många aktörer är bra, men för några grupper är det inte bra. De hamnar mellan stolarna och man får ingen helhetsbild av individens situation. Det småskaliga systemet kan vara ett hinder för dessa grupper, dit misshandlade barn troligen hör. Då måste man ha en väl fungerande samverkan.
Omorganisationer
Omorganisationerna har duggat tätt under 1990-talet. Särskilt socialtjänsten och polisen har genomgått omorganisationer men även skolan. Denna undersökning illustrerar hur vanligt det är att verksamheter omorganiseras. Socialtjänsten i Kalmar har just genomfört en omorganisation, i Sundsvall är man mitt uppe i en genomgripande omorganisation och socialtjänsten i Botkyrka står inför en omorganisation. Barnpsykiatrin i Stockholms läns
Bilaga 3
143
landsting har nyligen omorganiserats och liksom närpolisverksamheten och närpolisstationerna i Botkyrka har lagts ned. Skolan och barnomsorgen i Botkyrka har nyligen indelats i nio geografiska distrikt och även i Håbo har skolan nyligen omorganiserats.
Omorganisationer skapar oro bland personalen, tar tid och gör att man tappar fart. Eftersom samarbete i stor utsträckning bygger på personkännedom och stabilitet bland personalen och i organisationen påverkar omorganisationer samverkan.
Vi har startat samtal med socialtjänsten om vilka frågor vi skall prioritera. Under den period som vi diskuterat har socialtjänsten genomgått två omorganisationer. Det är klart att samtalet mattas av då och påverkas av att socialtjänsten inte vet hur det skall bli. (skoldistriktchef, Sundsvall) Hur vi än organiserar verkar det inte gå att hitta raka linjer mellan olika samarbetsparter. Om man ser till det nätverk av professionella som skall finnas kring barnen så är bristerna stora i jämförelse med hur det var på 80-talet. Genom omorganisationerna har mycket kompetens och samarbete försvunnit. Glappen mellan olika verksamheter är stora idag och det fordras mycket tid för att överbrygga dem. Vi har kontaktpersoner hos socialtjänsten, men de har bara en rådgivande funktion. Jag har under senare tid haft flera ärenden där jag varit mycket frustrerad över att familjeenheten och familjerätten inte varit tillgängliga. Detsamma gäller polisen. Jag får söka kunskap och råd mycket i blindo. (biträdande rektor, förskolan, Botkyrka) Det största hindret för samverkan är när t.ex. polisen omorganiserar eller när verksamheten i olika organisationer skärs ned. Då bryts det man byggt upp tillsammans ned. Ett annat hinder är när socialtjänsten omorganiserar och inte ger oss namn på nya kontaktpersoner. Vid en omorganisation måste man meddela sina samarbetsparter vem man skall vända sig till fortsättningsvis. Det tar mycket kraft att söka rätt kontakter. (rektor, Kalmar) Omorganisationen av skolan påverkar vårt arbete mycket. Allt är nytt; nya lokaler, nya arbetssätt och många nya lärare. Det är rätt så rörigt just nu och det påverkar självklart deras ork och förmåga att samarbeta med andra. (socialsekreterare, Råd och Stöd, Håbo)
Det drabbar också den inre verksamheten.
Min tid som chef går åt till möten. I tider av omorganisation t.ex. går det åt väldigt mycket tid till möten för samarbete över gränserna på bekostnad av den inre verksamheten. Vi ledare behövs i verksamheten. Vi måste få vara operativa. (bitr. rektor, förskolan, Botkyrka) Alla omorganisationer har gjort att vi tappat både folk och kunskap och det påverkar oss i det dagliga arbetet. (kriminalkommissarie, Kalmar)
Landstinget i Blekinge har avstått från att omorganisera.
Bilaga 3 SOU 2001:72
144
Vi i landstinget har som princip att inte omorganisera. Den organisation vi har idag har sett likadan ut sedan 1993. Kommunerna däremot har omorganiserat en del och det har varit ett problem för oss. Det har emellertid inte varit några dramatiska förändringar. Omorganisationer i sig har ett högt pris. Det är inte alltid man får den vinst man vill ha. Det blir så mycket bortfall på vägen. Det skapar osäkerhet och tar lång tid innan man kommer igång igen. (förvaltningschef för psykiatrin)
Vid omorganisationer finns en möjlighet att anpassa organisationen så att samverkan underlättas. Frågan ”Är samverkan något som man tar hänsyn till vid omorganisationer?” ställdes till några chefer. En del av dem svarar att man nog väger in samverkansfrågorna, men de flesta säger att det inte är några tungt vägande frågor, när man skall besluta sig för en ny organisation.
När omorganisationen planerades tänkte man nog inte på att organisationen skulle anpassas så att den underlättade samarbete med andra myndigheter. Det var samarbetet inom den egna organisationen som man ville förbättra. (områdeschef för skola och förskola, Botkyrka) Ofta har man så stora egna problem i organisationen att frågor kring samverkan kommer långt ned på listan. (barnhälsovårdsöverläkare, Blekinge) Från ledningshåll tänker man inte på hur organisationen bör se ut för att underlätta samverkan. Det har inte varit en bärande tanke för de organisationsstrukturer som vi byggt upp. I den här förvaltningen har vi en tydlig inriktning mot decentralisering medan övriga förvaltningar talar allt mer om att centralisera. Vi känner att vi snart börjar bli en främmande fågel. (utvecklingschef, barn- och ungdomskontoret, Karlskrona) När man skall omorganisera tänker man på samarbetsaspekter. Allt har dock ett pris. Så även samverkan och det måste ställas mot andra mål och behov. Inför vår senaste omorganisation började vi inte med att rita rutor utan vi utgick från vad vi skulle göra. Nästa steg är att bestämma sig för vilken organisation som behövs för att kunna göra det man vill göra. (sektionschef, socialtjänsten, Karlskrona) Huvudanledningen till vår omorganisation var inte att underlätta samverkan utan det var att spara pengar. Kritiken som kom mot förslaget gällde samverkan. Vi har hittills haft samma distrikt som skolan och nu kanske det upphör. Att vi skall ha en lokal förankring har blivit ett svar på kritiken och något som man tagit hänsyn till i efterhand. Det känns lite som en konstruktion. (IFO-chef, Sundsvall)
Bilaga 3
145
Budgetfrågor
Med det delade huvudmannaskapet följer att man har separata budgetar. Det har man även i olika enheter inom en och samma myndighet. Särskilt i nedskärningstider kan det bli ett stort hinder för samverkan. Samverkan riskerar att mer bli en fråga om vem som skall betala än om vad som är bäst för barnet/familjen.
Det kan bli konflikter om budgetfrågor. Exempelvis tar vi kostnader för barn som egentligen faller under LSS. Det kan också handla om vem som skall betala psykiatrisk vård. Alla kostnader för barn borde tas ur samma pott. Ibland när jag suttit på möten, där föräldrar fått veta vilket budgetproblem de är, har jag tyckt fruktansvärt synd om dem. Jag har hört föräldrar som gråtande sagt till rektorn: ”Jag förstår att ni vill att vi skall flytta från kommunen”. Det skulle emellertid inte lösa problemen för i en normalpopulation så har man problem till och från och det får man leva med. Vi har också haft våra duster inom socialförvaltningen i förhållande till enheten för försörjningsstöd. Där handlar det också om budgetfrågor, men även om regelverk och om hur man ser på barn och ansvaret för att de skall få en skälig levnadsnivå. Det är inte alltid som hoten mot samverkan kommer utifrån. (samordnare, Alby familjecentral, Botkyrka) Hinder för samverkan är att vi har olika pengapåsar. Ingen vill betala. (barnhälsovårdsöverläkare, Blekinge)
Sekretessen
De allra flesta ser inte sekretessen som något hinder för samverkan. Undantag är Håbo, där socialtjänsten har en mycket restriktiv syn på möjligheten att ge återkoppling till anmälaren.
Om sekretessen görs till ett hinder kan det bero på att man inte vill ta itu med något som är besvärligt eller att man inte vill samarbeta.
Ofta kryper man bakom sekretessen och säger att den skulle vara ett stort hinder, men jag ser inte att den är det. Om man får samtycke av familjen att diskutera så löser det alla sekretessproblem. Får man inget samtycke kan man ju ha visst informationsutbyte anonymt innan man bestämmer sig för om detta är något man måste gå vidare med. Sekretessfrågor kan lösas om man bygger upp ett förtroende mellan socialtjänsten och andra verksamheter och om man vet att alla vill barnets bästa. (samordnare, Alby familjecentral, Botkyrka)
Bilaga 3 SOU 2001:72
146
Svaga länkar
Samarbetet är inte starkare än sin svagaste länk. Vilka svaga länkar finns, utöver de som nämnts tidigare i detta avsnitt?
Den svagaste länken är familjen själv. Det kan också vara att man tappar hoppet som behandlare. Det här samarbetet leder ingenstans, vi kommer aldrig att få kontakt med den här familjen etc. (enhetschef, BUP, Hallunda, Botkyrka) Vi missar ibland att informera varandra. Det är inte alltid polisen som åker till ett lägenhetsbråk utan det kan vara störningsjouren eller ett bevakningsföretag. Dom har ingen informationsskyldighet så där missar vi nog en del. Landstinget har vi inte riktigt med oss. Det kan förklaras av att läkarna har jourer, får kompledigt, är borta på kurs, att det är många olika läkare inblandade m.m. (1:e socialsekreterare, Karlskrona) Det är polisen och PBU. Om man vill samråda med dem eller ha viss hjälp, så blir svaret ”Hör av er om det blir problem”. (samordnare, Alby familjecentral, Botkyrka) En svag länk är att det inte finns något skrivet eller överenskommet om hur de här ärendena skall hanteras utan det bestäms från fall till fall. Det finns även något positivt i det, eftersom man då kan skräddarsy åtgärderna. (psykolog, BUP, Kalmar)
Sammanfattning och reflektioner
De främsta hindren för samverkan som utkristalliserats i denna undersökning är personalomsättning, svårigheter att rekrytera ny kompetent personal, brist på tid och resurser, skillnader vad gäller organisation och upptagningsområde, omorganisationer och budgetfrågor.
Det hinder som oftast nämns är personalomsättningen, framför allt inom socialtjänsten. I fyra av de fem kommunerna har personalomsättningen inom socialtjänsten varit hög. Eftersom socialtjänsten är en spindel i nätet vad gäller samverkan, leder detta till allvarliga konsekvenser för samverkan. Personkontakter bryts, samarbetsparter förlorar förtroendet för socialtjänsten och kunskapsuppbyggnaden avstannar. Man måste så att säga starta på nytt hela tiden.
Även barnomsorgen i två kommuner har hög personalomsättning. Det är så svårt att rekrytera utbildad personal att outbildad personal anställs även på fasta tjänster i en kommun. Detta
Bilaga 3
147
kan förmodas få konsekvenser framför allt för möjligheterna att upptäcka barn som far illa.
Brist på tid och resurser är ett problem som framför allt polisen nämner. I en kommun finns ingen samverkansgrupp därför att polisen inte har tid att delta i mötena. Socialtjänsten i två kommuner nämner också att de är hårt tidspressade. De nedskärningar som gjorts i barnomsorg och skola har medfört att utrymmet för samverkan minskat.
De olika aktörerna är organiserade efter olika principer. Vissa har en geografisk indelning, andra en indelning utifrån funktion. De verksamheter som har en geografisk indelning har sällan samma geografiska upptagningsområde. En annan komplicerande faktor är att socialtjänsten är organiserad på olika sätt i olika kommuner och att dess verksamhetsgrenar inte har enhetliga namn. Det gör att socialtjänsten kan framstå som otydlig för samarbetsparter.
Omorganisationerna har varit många under 1990-talet. Särskilt socialtjänsten och polisen men även skolan har omorganiserats en eller flera gånger. Detta illustreras av denna undersökning, där t.ex. socialtjänsten i fyra av kommunerna nyligen omorganiserats eller befinner sig mitt i en omorganisation. Eftersom samverkan förutsätter ett visst mått av stabilitet i organisationerna utgör förändringar i organisationerna ett problem. Konsekvenserna kan bli att personer, som varit viktiga i samarbetet, försvinner, att samarbetsmodellerna måste förändras, att det förtroende som samverkan bygger på bryts ned och att den verksamhet som skall omorganiseras under en tid – ibland ganska lång tid – är fullt upptagen med interna frågor. Att bygga upp en fungerande samverkan tar lång tid, att bryta ned den kan gå snabbt. En av de intervjuade cheferna talar om att omorganisationer har ett högt pris och att den instans där han arbetar (landstinget i Blekinge) därför har som princip att inte omorganisera.
Med det delade huvudmannaskapet följer att man har separata budgetar. Det har man även i olika enheter inom en och samma myndighet. Särskilt i nedskärningstider kan det bli ett hinder för samverkan. Samverkan riskerar att mer bli en fråga om vem som skall betala än om vad som är bäst för barnet/familjen.
Sekretessen uppfattas inte, med något undantag, som hinder för samverkan.
Bilaga 3 SOU 2001:72
148
Synpunkter på socialtjänstens utredningar
Socialtjänsten har en central roll i samverkan kring barn som far illa. Det är dit andra skall vända sig om man misstänker att barn far illa, det är där som utredningarna görs och beslut om åtgärder fattas. Därför är omvärldens syn på och förtroende för socialtjänsten av avgörande betydelse t.ex. när det gäller anmälningsbenägenheten. Många av de intervjuade var kritiska till hur socialtjänsten arbetar. Kritik riktades framför allt mot hur utredningarna görs och bristen på återkoppling.
I en utredning samlas fakta in och sammanställs för att ge underlag för beslut. Enligt socialtjänstlagen får socialtjänsten konsultera sakkunniga och i övrigt ta de kontakter som behövs. Det innebär att socialtjänsten i allmänhet tar kontakt med instanser som känner barnet och familjen för att inhämta information. När det gäller insamlingen av information anser företrädare för BVC och barnomsorgen att de inte blir tillfrågade i tillräcklig utsträckning och att den information som finns inte utnyttjas.
Ibland har jag klara ställningstaganden och står för dem. Då ringer jag till familjeenheten, men hittills har ingen frågat efter mina synpunkter. Jag har en hel del att tillföra utredningarna, men det tas inte till vara. (biträdande rektor, förskolan, Botkyrka)
BVC har information om barnets första år bland annat i form av längd- och viktkurvor och journalanteckningar. Längd- och viktkurvor kan ge viktig information om barnets hälsa och utveckling, men de efterfrågas sällan av socialtjänsten.
Socialtjänsten förstår inte att tillväxt kan ha någon relevans som informationskälla i utredningarna. Vi har haft ett Münchausen-fall där barnet tappade i vikt när mamman hade hand om det och gick upp när det var inlagt på sjukhus. Detta inträffade gång på gång och man kunde tydligt följa det i längd- och viktkurvorna, men det var kunskap som socialtjänsten inte tog till sig. (barnläkare, Sundsvall) Jag blir sällan tillfrågad i samband med de sociala utredningarna. Längd- och viktkurvor kan jag inte minnas att någon någonsin frågat efter. (barnhälsovårdsöverläkare, Blekinge) Jag kan prata med föräldrarna och fråga om jag får ta kontakt med socialtjänsten och jag har ännu inte fått nej. Men förtroendet mellan mig och socialtjänsten måste vara ömsesidigt. Jag vill också bli tillfrågad någon gång i mitt liv, vilket jag hittills inte blivit, om hur lille Kalle har det. (distriktssköterska, Håbo)
Bilaga 3
149
Samstämmig kritik kommer från BVC, barnomsorg och skola vad gäller bristen på återkoppling från socialtjänsten efter det att en anmälan gjorts.
BVC-sköterskorna säger ofta att de blir pumpade på information av socialtjänsten och sedan får de inget tillbaka. Om familjen har kontakt med BVC och skall ha det även fortsättningsvis borde socialtjänsten tala med familjen om att det är en fördel att informera BVC. Kanske kan man informera BVC tillsammans. Detta är en förtroende- och metodfråga. Kanske är det också en tidsfråga, för samverkan tar tid. Visserligen är tid en bristvara, men det handlar också om att prioritera och se vad som är viktigt här i livet. (vårdutvecklare, sydvästra sjukvårdsområdet, Stockholm) Sekretessen kommer ständigt upp. Den är framför allt ett problem för socialtjänsten. När sos plötsligt vandrar in här och vill ha journalutskrifter utan att säga vad det gäller, känner jag mig frustrerad. Samma sak gäller BUP. Vi kan ha remitterat barn dit, men vi får aldrig någon feed-back. (BVC-sköterska, Karlshamn) Från socialtjänsten får vi ingen feedback, när vi gjort anmälningar. I stället får jag kalla in föräldrarna och fråga dem hur det går. Det är inte alltid möjligt och när det går blir det ofta svåra, tunga samtal. (biträdande rektor, förskolan, Botkyrka) Vi får sällan feedback från socialtjänsten. Det är något som vi ständigt talar om. PBU försöker skärpa sig när det gäller att meddela tillbaka när en utredning är färdig, men samma strävan märker vi inte hos socialtjänsten. (skolpsykolog, Botkyrka) Socialtjänsten talar med lärare, rektor, elevvårdspersonal, men sällan med barnet själv. Utredarna borde komma hit till skolan för att se hur barnet har det i skolan och inte bara tala med föräldrar och personal. Något gemensamt ansvar för utredningar och åtgärder har man inte, utan när man ger feedback är planen redan fastlagd. Ibland fungerar det bra med återkoppling, ibland inte. Det beror på socialsekreteraren. (rektor, Karlskrona) Vi saknar ibland feedback. Vi vill veta vad som hänt och hur långt man kommit. Har vi gått vidare med ett ärende till socialtjänsten, är det självklart att vi vill ha en signal om att man arbetar med det. Vi vill åtminstone veta att de tagit emot ärendet, utsett en handläggare och när denne kommer att börja arbeta med ärendet. (skolkurator, Kalmar)
Flera talar om envägskommunikation.
Jag får ingen återkoppling efter en anmälan. Jag har lärt mig att jag måste lämna ärendet efter en anmälan. Det är mest fråga om envägskommunikation. Åtgärder diskuteras aldrig med mig. (skolsköterska, Sundsvall) Jag får aldrig veta någonting om vad som händer. Det förekommer inget meningsfullt utbyte av information. Det känns som om mitt jobb inte är viktigt, som om jag inte betyder någonting. När jag gjort
Bilaga 3 SOU 2001:72
150
en anmälan så kopplas jag bort och är inte längre delaktig. (distriktsköterska, Håbo) Jag har aldrig upplevt att socialtjänsten tagit kontakt med BVC för att be oss hålla ett öga på en viss familj. Det är vi som tar kontakt med socialen men sällan tvärtom. (barnhälsovårdsöverläkare, Blekinge)
Polisen kan också ha behov av feedback.
Det är alltid bra med feedback. Det är likadant när vi lämnat iväg ett ärenden till åklagaren och det sedan blir rättegång. Vad hände sedan? Man orkar inte engagera sig i alla ärenden, men ibland vill man ju veta om hon eller han mår bra idag. Blev det bättre? Ibland kan vi få feedback i samrådsgrupperna. Jag behöver ingen detaljerad information, men lite grand vill jag veta. Det tror jag att man mår bättre av. Annars kan det här jobbet få löpande-band-karaktär. (polis, Uppsala)
Områdeschefen för skola och barnomsorg i Botkyrka nämner flera problem, som återkommer i många av intervjuerna: att socialsekreterarna är otillgängliga, att personal som gör anmälningar känner sig ifrågasatt och att de inte får någon feedback.
Om det går att samarbeta med socialtjänsten eller inte beror i hög utsträckning på vem man råkar få tag i. Så får det inte vara. Ett annat problem är att de inte är tillgängliga. Alla kan sitta upptagna. Det har hänt att jag uppmanats att ringa på kvällen och om jag inte skulle få svar då, rekommenderades jag att ringa polisen. Det är lätt att ge upp då. Många drar sig för att göra en anmälan och det är det som är problemet idag. Att det kommer så få anmälningar från barnomsorgen beror på att personalen känner sig ifrågasatt vid utredningarna. De får heller ingen feedback och ser inget resultat av anmälningarna. Utredningarna läggs ofta ned. Personalen har sådan ångest inför att göra anmälningar, är så rädda för att göra fel, att det är ett mycket stort steg att bestämma sig för en anmälan. Att då bli ifrågasatt eller att inget händer gör att man inte anmäler igen. (områdeschef, skola och barnomsorg, Botkyrka)
Några av socialsekreterarna kommenterade frågan om återkoppling.
Om det kommer en anmälan från skolan brukar vi träffas i skolan tillsammans med den som gjort anmälan och en eller båda föräldrarna. Sedan ligger ärendet på vårt bord och vi släpper kontakten med skolan. I fortsättningen har vi kanske bara ett utredningssamtal. Skolan får sällan någon feedback. Vi har inte upparbetat rutiner för det. (socialsekreterare, Botkyrka) Vi har ett gott samarbete med skolan. Är det OK för föräldrarna ger vi feedback. Dom gånger som behovet av återföring är som störst tenderar föräldrarna att säga nej. (socialsekreterare, Sundsvall)
Bilaga 3
151
I Kalmar, där man i många år ansträngt sig för att utveckla samarbetet mellan socialtjänst, barnomsorg och skola, är återkoppling en viktig del i handlingsprogrammet.
Vi jobbar mycket med återkoppling, eftersom det ofta är det som är det stora bekymret. Skolan ser barnet hela tiden och vill veta vad som händer. Vi försöker få ett medgivande från föräldrarna om att få hålla kontakt med skola och barnomsorg och det får vi oftast. Vi kanske inte kan informera i detalj om ärendet, men vi kan i alla fall tala om när utredningen är avslutad och om den lett till insatser eller inte. Inte minst viktigt är att tala om när socialtjänsten har avslutat ärendet, så att de inte tror att socialtjänsten har fortsatt kontakt med familjen. (1:e socialsekreterare, Kalmar)
I Håbo kommun anser sig socialtjänsten ha mycket begränsade möjligheter att informera anmälarna, även om föräldrarna givit sitt medgivande. Det råder också oklarhet om ansvaret för informationen skall ligga på Myndighetsgruppen eller Råd och Stöd. Vilja och strategi för att förbättra återkopplingen verkar saknas. Det förefaller som om en alltför snäv tolkning av sekretesslagen görs och att de möjligheter till informationsöverföring som faktiskt finns inte utnyttjas.
Många av de intervjuade har också sagt att de tycker att de sociala utredningarna pågår alltför länge.
För socialtjänsten är barnet bara en del i ett system, där alla är lika viktiga. Inte minst viktiga är föräldrarna och socialtjänstens tanke är att om man arbetar med dem så blir det bra för barnet. Men vilket är tidsperspektivet? 1 år? 10 år? Under tiden möter vi barnet varje dag och ser att han/hon mår dåligt. Vi anser att barnet behöver hjälp här och nu. Barn tar intryck hela tiden och kan få bestående skador om de inte får hjälp. Man kan inte lämna barnet åt sitt öde medan utredningen pågår. (skoldistriktschef, Sundsvall)
Å andra sidan säger företrädare för socialtjänsten att barnet kan ha befunnit sig i en besvärlig situation i flera år utan att någon anmälan gjorts. När den sedan väl görs förväntar sig anmälaren att något skall ske mycket snabbt.
Sammanfattning och reflektioner
Nästan samtliga intervjuade från barnhälsovården, barnomsorgen och skolan är kritiska till hur barnavårdsutredningarna görs. Mest kritisk är man till bristen på återkoppling efter det att en anmälan gjorts. I Kalmar, där man under många år strävat efter att utveckla
Bilaga 3 SOU 2001:72
152
samarbetet mellan barnomsorg, skola och socialtjänst, fungerar detta dock bättre.
Många är också kritiska till att de inte blir tillfrågade i samband med en utredning. De anser att information som borde vara värdefull i utredningarna inte inhämtas. Det gäller exempelvis BVC:s längd- och viktkurvor.
Från socialtjänstens sida anser man att anmälarna ofta har orealistiska förväntningar på vad socialtjänstens kan åstadkomma. Anmälarna förväntar sig också snabba förändringar, trots att de kanske själva avvaktat mycket länge med en anmälan.
En förutsättning för ett förbättrat samarbete mellan socialtjänsten å ena sidan och barnhälsovården, barnomsorgen och skolan å den andra är att de sociala utredningarna involverar samarbetsparterna på ett helt annat sätt än som sker idag. I synnerhet är det viktigt att system och metoder för återkoppling utvecklas.
Politiska budskap om samverkan
Det budskap som förmedlas av politiker har stor betydelse för samverkan liksom skriftliga formuleringar i olika typer av styrdokument, exempelvis verksamhetsplaner. I vilken utsträckning finns sådana skriftliga och muntliga uttalanden från politiker och ledningspersonal?
I Karlskrona verkar det politiska budskapet om att man skall samverka vara ganska tydligt både i kommunen och landstinget.
Vi har politiska mål där det står vilka områden som är prioriterade. Där står klart att vi skall ha ett nära samarbete med skola och barnomsorg. Vi får också varje år redovisa för politikerna hur vi samarbetar. (sektionschef, socialtjänsten, Karlskrona) Det har inte kommit några direkta direktiv, däremot många signaler om betydelsen av samverkan. Kommunfullmäktige uttalade för två år sedan att om nämndernas ansvarsområden gör att individen trillar mellan stolarna så skall individens bästa vara styrande. (utvecklingschef, barn- och ungdomskontoret, Karlskrona) Verksamhetsplanen för psykiatrin innehåller mycket om samverkan. Psykiatrin har ändrat inriktning radikalt sedan 1995 då psykiatrireformen genomfördes. Tidigare hade vi ensamma ansvaret, men nu delar vi det med kommunerna och det gör att vi måste samarbeta. Vi samarbetar både med var och en av de fem kommunerna och gentemot kommunerna som kollektiv. Det går lätt att träffas. Vi har inte så långt att åka och vi lär känna varandra. Skalan i vår kommun är till vår fördel. Psykiatrireformen har öppnat vägen till samarbete och det
Bilaga 3
153
baseras mycket på att vi känner varandra. Vi har ofta gemensamma utbildningar. (förvaltningschef för psykiatrin, Blekinge)
Även en socialsekretare i Sundsvall tycker att hon får tydliga besked när det gäller samverkan.
Vi får signaler om att vi skall samverka. Vår närmaste arbetsledare är tydlig på den punkten och vi talar mycket om hur samarbetet skall kunna utformas.
När det gäller uppbyggnaden av familjecentraler finns en klar viljeinriktning både från kommunen och landstinget i Botkyrka.
Politikerna i sjukvårdsstyrelsen och socialnämnden i Botkyrka har i sina samverkansavtal lagt stor vikt vid uppbyggnaden av familjecentraler. Familjecentraler är lika med strukturerad samverkan. (vårdutvecklare, sydvästra sjukvårdområdet, Stockholm)
Även i Håbo kommun finns övergripande dokument om samverkan och olika samverkansgrupper på förvaltningschefsnivå. Ett av Råd och Stöds prioriterade verksamhetsområden är samverkan både internt och extern.
I Kalmar säger resurspedagogen att riktlinjerna är ett resultat av något som började på fältet.
Vi som arbetar med barnen såg ett behov av samverkan och sedan har det gått i en spiral uppåt till våra politiker. De såg att det finns stora förtjänster med samverkan på alla nivåer.
Samarbetet i Kalmar mellan socialtjänst, förskola och skola är förankrat i styrdokument och i skriftliga rutiner för arbetet med barn som far illa.
Flera uttrycker att det finns ett glapp mellan övergripande mål om samverkan och de förutsättningar som ges för att målet skall kunna uppnås.
Min känsla är att politikerna ger dubbla budskap. Alla tycker att det är bra med en samverkansgrupp och samarbetstankarna är förankrade. Men sen då? Det händer i alla fall ingenting och vi får inte respons för våra förslag. Den kommande omorganisationen är ett skäl att skjuta frågorna på framtiden. Vi på fältet tycker att det tar alldeles för lång tid. (chef, Krismottagningen, Botkyrka) Det finns ett bestämt politiskt budskap om samverkan. Man vill mycket, men man förstår inte att det finns en väg dig. Politikerna är inte heller särskilt villiga att lyssna på fältet och ta reda på var vi står och vad vi behöver. Fina direktiv och mål finns, men det råder ett glapp däremellan och verkligheten. (bitr.rektor, förskolan, Botkyrka)
Bilaga 3 SOU 2001:72
154
Man kan säga att målet att samverka finns, men vår struktur och organisation följer inte målen. (pedagogisk utvecklare, skola och barnomsorg, Botkyrka) Några klara signaler uppifrån har jag inte uppfattat. Den samverkan vi skapat här har vi själva tagit initiativ till. Ett politiskt mål med att sammanföra skolan och barnomsorgen i en förvaltning är dock att förbättra samarbetet oss emellan. (skolpsykolog, Botkyrka) I verksamhetsplanen finns inskrivet att det är viktigt med samverkan, men det är på ett generellt plan och det gäller bara sexuella övergrepp. (psykolog, BUP, Karlskrona) Det står i verksamhetsplanen att vi skall samverka, men det är upp till oss själv att göra något av det. Chefernas inställning varierar. (BVCsköterska, Karlskrona) Man blir mycket uppmuntrad i allt som har med samarbete med andra verksamheter att göra. Min ledning har aldrig varit negativ till att vi prövar nya samverkansformer. Man samverkan kräver ju resurser. Vi måste kunna ordna bra möten kring barn i enskilda ärenden och delta i olika samverkansgrupper, men om man är överbelastad är inte samverkan det man prioriterar. Ett exempel på konsekvenserna av bristande resurser är att vi inte kan starta nya grupper kring barn till psykiskt sjuka på grund av resursbrist inom vuxenpsykiatrin. Om man hårdrar det kan man säga att de mest utsatta barnen inte får någonting på grund av att vuxenpsykiatrin inte hinner samarbeta. (socialsekreterare, Råd och Stöd, Håbo)
I Håbo har politikerna markerat betydelsen av samverkan genom att inte tillsätta någon kommunchef. I stället leds kommunen av en grupp förvaltningschefer.
Det ger signaler om att samverkan är nödvändig. Om man samverkar på högsta nivå ger det goda förebilder. (rektor, Håbo)
Ibland kan politikernas intresse för samverkan gå till överdrift, tycker en IFO-chef från Sundsvall.
Politikerna är intresserade av samverkan. Ibland kan det nästan bli för mycket. Samverkan skall ske till varje pris utan att man riktigt tänker igenom konsekvenserna av det. Exempelvis har 3 miljoner avsatts för att socialtjänsten, barn- och utbildningsnämnden och kultur- och fritid skall starta samverkansprojekt kring barn som behöver extra stöd i skolan. Vi sitter nu och försöker hitta på något samverkansprojekt. Det kan bli helt absurt.
Bilaga 3
155
Sammanfattning
Flertalet intervjuade säger att det finns ett tydligt politiskt budskap om vikten av samverkan. Det tydligaste uttrycket för det kan sägas vara inrättandet av familjecentraler. Flera av de intervjuade anser dock att det finns ett glapp mellan övergripande mål om samverkan och de förutsättningar som ges för att målen skall kunna uppnås. Sådana förutsättningar är exempelvis tid och resurser. Att den politiska viljeinriktningen inte alltid ger avtryck i praktiken har illustrerats även i tidigare avsnitt, där bland annat frågan om man tar hänsyn till samverkansfrågor vid omorganisationer behandlats. De flesta intervjuade ansåg inte att samverkan är något man tar hänsyn till vid omorganisationer.
Förutsättningar för samverkan
Vad behövs för att samverkan skall komma till stånd, fungera bra och stabilt? På den fråga svarar de flesta:
• Tid och resurser
• Att samarbetet är förankrat på alla nivåer
• Stöd från ledningen
• Mandat att fatta beslut
• Personkännedom
• Kunskap om och förståelse för varandras ansvar och uppgifter
Många säger också:
• Vilja att samarbeta
• Tydliga mål om vad man vill uppnå med samarbetet
• Kontinuitet
• Lugn och stabilitet i vår egen verksamhet
Någon/några säger:
• Att politiker/ledning anser att våld som drabbar barn är en allvarlig och viktig fråga
• Måste tänka igenom vad man vill ha av andra och vad man själv kan ge.
• Tålamod
Bilaga 3 SOU 2001:72
156
• Kunna stå ut med människor som gör motstånd öppet eller underjordiskt.
• Tillgänglighet (gäller socialtjänsten)
• Ödmjuk inställning till samarbetspartens kompetens
• Man måste lägga det största ansvaret på sig själv och funder över vad man själv kan göra för att förbättra samverkan i stället för att vara kritisk till den som man skall samarbeta med.
• Gemensam utbildning
• Klarhet i vem man skall vända sig till och vem som skall göra vad liksom i hur ett ärende skall föras vidare.
• Uppföljning och feedback
• En positiv inställning till samarbete men också en kritisk hållning.
• Närhet till varandra
• En gemensam grundsyn kring samarbetstanken
• Problemet som skall lösas måste vara tillräckligt stort för att människor skall vara motiverade att samarbeta och samtliga samarbetsparter måste anse att problemet är stort.
• Samsyn
• Att man kan lita på varandra
• Att man respekterar varandra
• Prestigelöshet
• Att barnets sätts i centrum.
• Kunskap om regelverket, anmälningsskyldigheten t.ex., och om hur det går till i rättsprocessen.
• Kunskap om hur man arbetar med barn som far illa överhuvudtaget.
• Medvetenhet om att barnmisshandel drabbar många barn och att det i enstaka fall handlar om liv eller död.
• Riktlinjer som säger att kunskap inom området skall finnas och att man skall samarbeta.
”Samverkan är en konst som bör ingå i vår professionalitet” sade en av de intervjuade från socialtjänsten. För att socialtjänsten skall kunna sköta sitt uppdrag är det nödvändigt med samverkan. Socialtjänsten är också spindeln i nätet i arbetet med utsatta barn. En förutsättning för samverkan är således en väl fungerande
Bilaga 3
157
socialtjänst. Detta förutsätter i sin tur en viss stabilitet i personalgruppen. I några av de undersökta kommunerna är emellertid personalomsättningen bland socialsekreterare mycket hög. Att minska personalomsättningen är därför av avgörande betydelse.
För vår del handlar det om att få kompetent personal att stanna på sina tjänster. Vi har haft hög personalomsättning. Det är bra just nu på vårt distrikt även om många är unga. Det fordras en säkerhet i jobbet så att man i förhållande till andra kan ge ett vederhäftigt intryck. De skall uppfatta att här kommer en person som vet vad hon talar om. Vi måste skapa arbetsförhållanden som är så attraktiva att folk stannar kvar och tycker att jobbet är utmanande och kul. Många går över till specialistfunktioner inom familjerätten och familjehemsenheten. Där jobbar de mest meriterade just nu. För att göra arbetsförhållandena bättre har vi delat upp arbetet i utredning och verkställighet. Så kommer vi också att ha det i den nya organisationen. (IFO-chef Sundsvall)
En barnläkare underströk vikten av kunskapsuppbyggnad inom socialtjänsten.
Från ledningshåll måste man kunna erbjuda exempelvis socialarbetare sådana arbetsvillkor att de kan bygga upp sin kunskap. Om det är något som kräver kunskap, reflektion, livserfarenhet, personlig mognad och professionalitet så är det området barn som far illa.
En splittrad arbetssituation och behovet av att göra arbetet hanterligt var även en av socialsekreterarna inne på.
Man kan inte greppa allt och orka engagera sig i allt: sexuella övergrepp, missbruk, omsorgssvikt, förståndshandikappade föräldrar… Att göra arbetet hanterligt är en organisationsfråga.
Eftersom misshandel av barn är ett brott har polisens arbete stor betydelse när det gäller samverkan. I Barnmisshandelskommitténs delbetänkande om polisens och åklagarnas handläggningstider och arbetsmetoder (SOU 2000:42) konstaterades bland annat att tiden från anmälan till åklagarbeslut är mycket lång. En förutsättning för att samverkan skall fungera är att handläggningstiderna kortas.
Kräver samverkan en ny typ av ledarskap?
Alla har inte besvarat denna fråga, men de som gjort det är eniga om att samverkan kräver en ny typ av ledare.
Man måste vara omvärldsorienterad idag på alla nivåer. Man får inte se på mitt och ditt och tänka att så har vi alltid gjort etc. Även politiskt måste man tänka annorlunda. Det är på gång men det går för sakta.
Bilaga 3 SOU 2001:72
158
Om chefens uppgift är att hålla budgeten kan man inte samverka. (områdeschef, skola och barnomsorg, Botkyrka) Ja, absolut. 1995 gick barnomsorg och skola samman och då kunde vi se hur kulturerna utvecklat olika typer av ledare. Att göra allt själv står för makt kontra den som alltid vill förankra och kommunisera innan beslut fattas både bland de anställda och sina kollegor på samma nivå. I vår förvaltningen har vi byggt in samarbete eftersom varje rektorsområde har tre rektorer och ingen av dem är chef. De måste alltså samarbeta med varandra. Dessutom skall tre rektorsområden samarbeta i samverkansområden. (utvecklingschef, barn- och ungdomskontoret, Karlskrona) Jag tror att ledarskapet betyder mycket för hur samverkan fungerar. Är man en revirbevakare eller någon som vill öppna gränser? Vilken attityd ledaren har slår igenom i hela organisationen. Vi har anställt en ny chef för BUP och vid anställningsintervjuerna har jag lagt stor vikt vid synen på samarbete med omvärlden. (förvaltningschef, psykiatrin, Karlskrona) Man måste ha en känsla av att man är anställd i kommunen, att man jobbar för barnen i kommunen och inte för en viss grupp. Det behövs ledare som har en känsla för kommunens yttersta ansvar. Vi måste också ha ledare som upplever att det går att ändra på saker och ting. Man måste vara uppfylld av vad vi är till för så att man inte bara blir en förvaltande ledare som befäster roller och gränser. Man måste orka med att man klampar in på varandras områden och ifrågasätter. Jag tror inte att man särskilt ofta tar med såna aspekter när man rekryterar ledare idag. Man tittar mer på om de är duktiga på ekonomi. (sektionschef, socialtjänsten, Karlskrona) Det behövs chefer som vågar göra sig obekväma. De måste kräva förändringar och samtidigt uppmuntra. Det är en balansgång. Kraven måste ställas, men chefen måste också förmedla hopp och glädje. Det behövs om man skall kunna jobba ihop. (skolkurator, Kalmar) Om många olika yrkesgrupper skall arbeta tillsammans måste vi ha ledare som ser till att inte en viss yrkesgrupp tycker sig vara så speciell att den får bestämma. Ledningen måste vara så stark att den kan säga att detta måste vi komma fram till tillsammans och så här gör vi. De måste kunna ta beslut, stå för dem och inte låta någon annan styra. Det behövs starka ledare med andra ord. (socialsekreterare, Håbo)
Sammanfattning och reflektioner
På frågan ”Vad behövs för att samverkan skall komma till stånd, fungera bra och stabilt?” svarade de flesta tid och resurser, att samarbetet är förankrat på alla nivåer, stöd från ledningen, mandat och legitimitet, personkännedom, kunskap om och förståelse för varandras ansvar och uppgifter. Många talar också om viljan att sam-
Bilaga 3
159
arbeta, tydliga mål om vad man vill uppnå med samarbetet, kontinuitet samt lugn och stabilitet i den egna verksamheten.
De grundläggande förutsättningarna för att samverkan skall komma till stånd och fungera på sikt kan inte tillskapas av personalen i verksamheterna. Ansvaret ligger på politisk nivå och på ledningsnivå. Ledningens ansvar för att skapa förutsättningar för samverkan poängteras också i boken Samverkan – himmel eller helvete? av Berth Danemark (Gothia 2000)
De bakomliggande orsakerna till problemen (i samverkan) måste klarläggas och man kommer då med stor sannolikhet att finna att det nästan aldrig är den enskilde medarbetarens fel att problem uppstår eller att samverkansprojekt misslyckats. Felet ligger i stället ofta i att man inte planerat samverkan tillräckligt och att man inte har skapat förutsättningar för samverkan. Dessa förutsättningar infinner sig inte bara helt plötsligt för att man beslutat sig för att samverka. Förutsättningarna måste skapas och detta är ledningens ansvar.
När de grundläggande förutsättningar finns, är det viktigt att man lär känna varandra, att mål för samarbetet samt roller och ansvar klargörs.
För socialtjänstens del handlar det om att skapa en arbetssituation som gör att socialsekreterarna trivs och upplever arbetet som meningsfullt och hanterbart. Att personal och kompetens kan behållas inom individ- och familjeomsorgens verksamhet är en förutsättning för samverkan.
En förste socialsekreterare föreslår att socialtjänsten skall inrätta speciella samverkanstjänster. Samverkan är en konst i sig som kräver särskild kompetens. Att utse särskilda tjänstemän som ansvariga för samverkan skulle kunna vara ett sätt hålla samverkan vid liv i en tid när det råder mycket turbulens inom offentlig verksamhet.
”Vinster” med samverkan
Vad kan man uppnå med en väl fungerande samverkan? De flesta svarar:
• tid.
Handläggningen blir snabbare och enklare och man kommer fortare fram till beslut. Hjälp kan därmed erbjudas tidigare.
Bilaga 3 SOU 2001:72
160
Man kan komma in tidigt med breda lösningar innan situationen blivit dramatisk. Dåligt samarbete är slöseri med tid. Lika mycket tid som man vinner med bra samarbete, lika mycket förlorar man med dåligt. Den största vinsten är att man gör rätt saker tidigt. Familjen behöver inte springa lika länge i minfältet innan man får hjälp.
Klienterna vinner tid genom att antalet kontakter minskar.
De behöver inte ha 10 kontakter i olika verksamheter, som inte vet vad de andra gör. Att vara klient skall inte vara ett heltidsarbete.
Samverkan innebär en tidsvinst även för de professionella.
Man slipper lägga ned energi på att bevaka sina roller. Det tar tid att hävda sig. Samverkan är arbetsavlastande. Visserligen tar det tid, men när det fungerar och man känner förtroende för varandra, blir det en viss avlastning. Då vågar man lämna ifrån sig ansvar.
Man vinner också tid och frigör resurser när inte flera gör samma sak eller gör insatser som kolliderar med varandra.
• Tidigare upptäckt av utsatta barn
Man vinner tid även genom att samverkan gör det lättare att upptäcka barn som far illa tidigt. Möjligheterna att arbeta förebyggande ökar.
• Bättre hjälp
är också ett vanligt svar. Bättre hjälp kan betyda att: – familjerna inte behöver gå till olika ställen och berätta om svåra
saker för många. – familjerna blir tryggare – familjerna får möjlighet att välja den handläggare som de
fungerar bäst ihop med, eftersom man är flera i samma ärende – det blir lättare att hitta enkla och bra lösningar – hjälpen blir mer gedigen – familjerna får ett bättre bemötande – processen blir tydligare för familjen, när de professionella runt
familjen uppträder enhetligt.
Bilaga 3
161
– bedömningarna blir säkrare, vilket är en förutsättning för att
rätt hjälp skall kunna erbjudas. – det blir lättare att hitta en balans i ärendet.
• Ökad kunskap och kompetens är ett viktigt resultat av samverkan. Dels ökar den samlade kompetensen. Ett plus ett blir kanske tre. Dels lär man sig av varandra och utökar på det sättet sin egen kompetens. Man kan utöka sin kunskap både generellt och när det gäller specifika barn och familjer. Samtidigt innebär samverkan att man inte behöver besitta all kunskap själv.
Det blir lättare för familjerna och enklare för en själv, eftersom man inte behöver kunna allt.
Man får också ökad kunskap om sina samarbetsparters ansvar och arbetssätt.
De professionella har mycket att vinna genom att
• Arbetet underlättas.
Samverkan minskar slitningarna på personalen och de får stöd i ett svårt och tungt arbete.
Man får avlastning i det tunga arbetet. Man är inte ensam, viket gör det lättare att ge det maximala. När det inte fungerar tar det mycket energi och skapar frustration hos personalen. När det fungerar blir arbetsförhållandena bättre och det blir roligare och mer tillfredsställande för personalen. Det blir bättre för den människa det gäller och som anställd känner man sig mer tillfreds med sitt arbete. På lång sikt kan det innebära att man orkar arbeta kvar och inte blir utbränd. Man får stöd i arbetet. Framför allt polisen är tacksam för det stöd man kan få. Den förståelse som kan uppnås genom att alla bidrar med sin kunskap om familjen kan ge lugn i kaoset. Man blir inte så ensam i dessa kaotiska ärenden. Samverkan ger säkerhet och trygghet i kontakten med barnet/familjen. Det gör att man vågar agera på ett annat sätt. Man vågar både agera och vänta.
Flera nämner att samverkan
• Hindrar familjer att spela ut olika myndigheter mot varandra.
Bilaga 3 SOU 2001:72
162
Familjer med våldsproblematik saknar ofta social kontroll. Drar man ihop det professionella nätverket så skapar man social kontroll. Möjligheterna att spela ut minskar. Det är bra för de familjer som kommer till barnpsykiatrin att veta att vi talar med socialtjänsten. Då kan inte terapi användas som ett alibi för att slippa förändras. Det blir svårare för föräldrarna att behålla en fasad och spela ut olika myndigheter mot varandra.
Andra ”vinster” som flera nämner är att samverkan ger en
• Helhetssyn på människan och samhället och ett helhetstänkande i själva hjälpsystemet. och
• Samhällsekonomiska vinster.
Ett misshandlat barn som inte uppmärksammas och inte får adekvat hjälp kommer att ge igen på ett eller annat sätt och det kostar.
• Ökat förtroende mellan myndigheter.
Det räcker inte att skicka en informationsfolder utan det är i det personliga mötet och i konkret samarbete som förtroende uppstår.
Exempel på övriga vinster som nämns av någon av de intervjuade: Genom samverkan kan man komma förbi vissa anmälningar och tunga, utdragna barnavårdsutredningar. Barn måste kunna känna tilltro till samhället. Väl fungerande samverkan kan ge dem den tilltron. Genom ett nära samarbete mellan exempelvis socialtjänsten och skolan avdramatiseras anmälningarna och det blir lättare att vända en anmälan till en ansökan. Information tappas inte bort. Man lär sig något om förändringsarbete. Gott samarbete på en nivå eller i en fråga kan ha en smittoeffekt i organisationen. Barnet hänger inte i luften. Kan få snabba indikationer på förändringar. Fler brott kan uppdagas. Rädslan för att ta tag i problem minskar. Då vågar man engagera sig.
Bilaga 3
163
En fungerande samverkan kan ge ringar på vattnet. Om alla i samhället vet att det inte är farligt att få hjälp och stöd kan förtroendet för socialtjänsten och BUP öka.
Nackdelar med samverkan
En av de intervjuade, en skolkurator, har en negativ inställning till samverkan. Hon motiverar sin inställning på följande sätt:
När jag är kritisk mot samverkan så är det för att man lätt hamnar i prestigelåsningar. Samverkanstankarna gör att man lätt kommer in i ett hierarkiskt tänkande. Om det nu är så bra med samverkan, varför har man då inte samverkat tidigare? Det kan inte bara vara en slump. Vi har olika synvinklar och det kan vara bra att man förstärker dem. Om alla tycker lika, om alla sekretessregler och barriärer är rivna och vi har uppnått Sanningen, då blir man låst som klient och placerad i ett fack. Om alla experter bestämt att jag lider exempelvis av damp, ja då gör jag det för resten av livet. Det finns ingen instans dit jag kan vända mig för att få en annan självbild. Som skolkurator skall jag inte uttala mig om något som ligger utanför mitt uppdrag. Vi måste vara noga med det personliga ansvaret. Man skall inte vara för ivrig med att knyta ihop skolan med andra organisationer. Skolan behöver finnas som en skyddad zon. Det är ju en obligatorisk verksamhet som bör stå fri. Skolan bör vara tydligare och all samverkan måste bygga på tydlighet och gränser. Var och en bör utgå från sitt mandat. Det gör vi för lite i skolan. I skolan tycker man ofta att det är för många inblandade i varje ärende. Inom varje verksamhet finns en dominerande förklaringsmodell. Det är viktigt att de synsätt som inte dominerar inte kvävs utan att alla har möjlighet att se utifrån sitt perspektiv. När man lägger ihop 1 plus 1 plus 1 finns en risk att någon av ettorna blir starkare än de andra. Någon får tolkningsföreträde.
Det är lätt att det går ”mode” i vissa ideologier och arbetssätt. Därför finns anledning att lyssna till kritiska röster. Ett antal av de intervjuade fick därför frågan om det finns några skäl som talar mot samverkan. Ingen tycker det, men somliga säger att det finns skäl att vara uppmärksam på vissa risker med samverkan.
Jag kan bara se fördelar. Vi handskas med skattepengar och då skall vi vara så effektiva som möjligt. En nackdel skulle kunna vara att samverkan tar mycket tid. En nackdel kan möjligtvis vara att det skulle hindra familjerna att komma till BVC av rädsla för att BVC skall gå vidare till socialtjänsten.
Bilaga 3 SOU 2001:72
164
Men barnfamiljerna har inte vänt BVC ryggen i familjecentraler. Jag tror att det är en myt att vi skulle förlora familjer genom ett nära samarbete med socialtjänsten. Samarbete utifrån BUP:s synvinkel är en balansgång. Det gäller att inte tunna ut BUP:s kompetens. Samarbetet får inte bli ett hot mod grundprofessionen. Risken med samrådsgrupper är att rollerna ibland kan suddas ut och att det blir lite för mycket tyckande. Därför måste man hela tiden vara medveten om att man skall utgå från sin roll och sin yrkesidentitet. I vår samrådsgrupp har man ibland dragit ärenden på ett gränslöst sätt och fått höra sådant som man inte har med att göra. Det har funnits ett behov av att prata och då har man tagit chansen i den här gruppen. Jag har svårt att se att samverkan mellan myndigheter kan vara till någon nackdel. Däremot finns det många andra som socialtjänsten också skall samverka med, frivilliga organisationer t.ex., och där kan jag vara fundersam över socialtjänstens roll. Jag kan egentligen inte se några nackdelar, men man måste vara försiktig och veta vad man gör när man samverkar. Det är viktigt att inte trampa fel, framför allt när det gäller sekretessen. Annars finns bara fördelar. Vi måste samarbeta om vi skall kunna bedriva vårt jobb. (socialtjänsten) Det kan finnas en risk för att man, när man känner varandra i samrådsgruppen, inte håller strikt på yrkesrollen utan blir alltför informell. Då tappar man fokus och glömmer bort varför man är där. Samverkansgruppen får inte bli en frukostklubb, där man ger sina privata synpunkter. Man kan faktiskt göra en höna av en fjäder, om man inte är tillräckligt klar och tydlig. Man kan trissa upp stämningen, när man diskuterar ett fall och inte är mycket strukturerad. Det finns folk som inte vill att flera skall vara inblandade utan att det räcker med att tala med en person. Om samverkan påtvingas den enskilde kan det upplevas som negativt.
Sammanfattning
På frågan ”Vad kan man uppnå med en väl fungerande samverkan?” svarar de flesta:
• Tid. Arbetet effektiviseras.
• Utsatta barn upptäcks tidigare.
• Bättre hjälp
• Ökad kunskap och kompetens
• Arbetet underlättas och blir mindre psykiskt påfrestande
Bilaga 3
165
Flera nämner att samverkan:
Hindrar familjer från att spela ut myndigheter mot varandra Bidrar till att skapa en helhetssyn på människan och ett helhetstänkande i hjälpsystemet kan uppnås. Ger samhällsekonomiska vinster Ökar förtroendet mellan myndigheter.
Endast en av de intervjuade har en negativ inställning till samverkan, men en del säger att man måste vara uppmärksam på vissa risker med ett nära samarbete.
Nationella riktlinjer för samverkan
I Storbritannien har social-, utbildnings- och inrikesdepartementen givit ut skriften Working together, som innehåller riktlinjer beträffande samverkan. Riktlinjerna är inte tvingande, men i förordet sägs att de skall följas, om inte de lokala förhållande är så exceptionella att de berättigar avsteg. Skriften innehåller bland annat ett avsnitt som tar upp juridiska och etiska frågeställningar, en genomgång av berörda myndigheters organisation, ansvar och verksamhet, råd om hur man samarbetar i individärenden samt rekommendationer om fortbildning och uppföljning. Skulle nationella riktlinjer om samverkan kunna vara till nytta i Sverige? Samtliga intervjuade utom sex svarar ja på den frågan. Man anser generellt att riktlinjer skulle vara ett stöd i arbetet.
”Working together” skulle absolut behövs i Sverige. I socialtjänstlagen har barnperspektivet förstärkts och det behövs konkreta instrument för att det skall få genomslag i praktiken. Vi behöver handlingsplaner. (chef, Kriscentrum, Botkyrka) Om råden inte är för komplicerade och byråkratiska kan det vara bra. Det måste finnas utrymme för en lokal anpassning. (vik. enhetschef, socialtjänsten, Botkyrka) Det skulle vara till nytta. Vi behöver stöd i det sociala arbetet och hjälp med att hitta röda trådare. Det blir mer professionellt då och därmed blir familjerna också tryggare. Vi sitter med det yttersta ansvaret och kan känna oss vanmäktiga. Då behövs råd och riktlinjer. (socialsekreterare, Botkyrka)
Bilaga 3 SOU 2001:72
166
Många som skulle vilja ta steget mot samverkan skulle kunna uppleva det som legitimt att göra det med riktlinjer i ryggen. (områdeschef, skola och barnomsorg, Botkyrka) Man jobbar väldigt mycket på sitt sätt på olika håll. Jag arbetar på två skolor och det ser olika ut. På den ena skolan anser man att anmälan till socialtjänsten bör göras av elevvårdspersonal, på den andra att lärarna bör göra anmälan. Riktlinjer skulle kunna vara ett stöd så att vi slipper famla omkring och undra över hur vi skall göra. Man tar fram en arbetsmodell, så byts skolledning och en annan modell tas fram. Det skulle kännas bra om det fanns en gång som alla skall följa. Man bör kunna få en liknande behandling åtminstone i samma kommun. (skolpsykolog, Botkyrka) Det skulle kunna ge en ryggrad åt samarbetet och tala om att man faktiskt måste samarbeta. Då skulle man också kunna hävda att det t.ex. i familjecentraler behövs lite högre personaltäthet för att inte tidsbrist hindrar samverkan med de som arbetar i samma hus. Det skulle också klargöra att detta är ett viktigt och prioriterat område. Riktlinjer skulle ge en styrka. (vårdutvecklare, sydvästra sjukvårdsområdet, Botkyrka
)
Det finns många proklamationer och det vore bra att fylla dem med ett mer praktiskt innehåll. Vårt system fungerar i allmänhet bra, men det finns grupper som faller igenom nätet. Rekommendationerna skulle kunna avse dessa grupper. Då skulle man slippa allt tjafsande om vem som har ansvaret och vem som skall göra vad. (förvaltningschef för psykiatrin, Blekinge) Allt som kan bli konkret och tydligt är bra. Det kan vara ett stöd i arbetet. Riktlinjerna måste dock jobbas fram internt. Nationella riktlinjer kan gälla hur de lokala riktlinjerna bör tas fram och vad de bör innehålla. Riktlinjer utan ett eget inre arbete fungerar inte. (psykolog, BUP, Karlskrona) Skulle kunna ha betydelse som en markering. Det skulle innebära att man erkänner samarbete som en konst i sig. Rekommendationerna får dock inte vara rigida. (sektionschef, socialtjänsten, Karlshamn) Man behöver en skjuts i samarbetet och det skulle man kunna få genom riktlinjer. Som det är idag är det lätt att falla mellan stolarna. Om skolan är negativ till riktlinjer om samarbete, kan det bero på att man inte vill engagera sig i barnets helhetsbild. Det märks tydligt idag att skolan vill jobba med undervisning och inte som kurator. (förskolechef, Sundsvall) Riktlinjer behövs och skulle kunna användas som en utgångspunkt för våra diskussioner. Det skulle kunna sätt igång processer hos alla parter. Det måste dock finnas utrymme för det lokala. Riktlinjerna skulle kanske utmynna i en uppmaning om att utforma lokala handlingsplaner. (IFO-chef, Sundsvall) Det vore bra. Vi har stor tilltro till styrdokument. De utgör levande material i vår verksamhet. Viktigt att synsätt anges i dokumentet. (skoldistriktchef, Sundsvall) Det behövs absolut. Då kanske jag skulle slippa ligga sömnlös hemma. (socialsekreterare, Håbo)
Bilaga 3
167
Jag är övertygad om att det på en del ställen behövs centrala riktlinjer, men jag tror att man skall vara försiktig med att säga att det skall se ut på ett visst sätt överallt. Man måste ge möjlighet till lokal utveckling. (kriminalkommissarie, Kalmar) Det behövs mål och principer för samverkan. Är det upp till varje kommun är det inte säkert att samverkan prioriteras. Dessutom kan centrala dokument vara till hjälp när det gäller att få loss pengar. (socialsekreterare, Kalmar) Ibland känner jag att mina handläggare får dra ett väldigt tungt lass för att försöka få med motsträviga samarbetsparter. Med riktlinjer skulle det bli svårare att dra sig undan (avdelningschef, myndighetsgruppen, Håbo) Riktlinjer är ett måste så att man inte sitter och jobbar på ett sätt i en kommun och på ett annat sätt i en annan. Vi märker att det är skillnad bara här i länet. På vissa håll är det enklarare att samarbeta än på andra. (polis, Uppsala)
Sex av de intervjuade var negativa till riktlinjer. Fem tillhör skolan och en förskolan.
Vi har barnkonventionen och läroplanen. Det räcker. Det är målstyrning som gäller idag. Om vi skulle lägga till riktlinjer blir det en bådeoch-styrning. (pedagogisk utvecklare, Botkyrka) Det finns redan massor av riktlinjer. Resurscentrum och Svarte Petter är exempel på samarbetsprojekt. Det behövs inte fler. (skolkurator, Karlshamn) Det finns fortfarande personal som säger om läroplanen ”Det vet jag väl att den finns, men jag gör så här”. En del människor kanske samarbetar om de får riktlinjer, men samarbetet blir nog inte så bra. Jag tror inte att man åstadkommer så mycket med direktiv. (utvecklingschef, barn- och ungdomskontoret, Karlshamn) Vi bör skapa ett samhälle där vi har ett tydligare gemensamt ansvar. För det behövs ledargestalter som visar hur viktigt det är att lyssna på alla och som förmedlar att alla betyder något i arbetet. I ett sådant klimat behövs inga föreskrifter. (skolkurator, Kalmar) Samverkan bör utgå från det enskilda fallet och vara upp till var och en. (rektor, Håbo) Man borde kunna klara detta på kommunal nivå eftersom kommunerna ser så olika ut. Men det kan hända att jag skulle tyckt annorlunda om barnmisshandel var ett vanligt problem här. (biträdande rektor, förskolan, Håbo)
Bilaga 3 SOU 2001:72
168
Sammanfattning
I Storbritannien har social-, utbildnings- och inrikesdepartementen givit ut skriften Working together, som innehåller riktlinjer beträffande samverkan. Skulle nationella riktlinjer om samverkan kunna vara till nytta i Sverige? Samtliga intervjuade utom sex svarar ja på den frågan. Man anser generellt att riktlinjer skulle vara ett stöd i arbetet. Mest positiva är socialtjänsten. Fem av de sex som är negativa till samverkan representerar skolan.
Bilaga 4
169
Specialstudie om barnmisshandel
I samarbete med
Kommittén mot barnmisshandel
RAPPORT 2001:5
Sociala enheten 2001-05-02
Bilaga 4 SOU 2001:72
170
Bilaga 4
171
Förord
Regeringen beslutade den 10 december 1998 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. Länsstyrelsen i Östergötlands län har fått möjligheten att i samarbete med Kommittén genomföra en specialstudie i länet rörande anmälningar till socialnämnderna om barnmisshandel och vad dessa leder till. Studien kommer att utgöra en del av underlaget för Kommitténs huvudbetänkande.
Föreliggande rapport är en sammanfattande redovisning av antalet anmälningar om barnmisshandel som inkommit till socialnämnderna under år 2000, vilka av dessa som har lett till polisanmälan och i vilka fall åtal har väckts samt socialtjänstens insatser i dessa ärenden. Av redovisningen framgår också vem som gjort anmälan och orsaken till denna.
Länsstyrelsen riktar ett tack till länets kommuner som bidragit med underlag till denna studie och hoppas att resultatet också kan utgöra underlag för uppföljning och utvärdering av arbetet med utsatta barn och ungdomar.
Bo Silén Inger Winkelmann Socialdirektör Socialkonsulent
Bilaga 4 SOU 2001:72
172
Bilaga 4
173
Innehåll
Förord.............................................................................171 Sammanfattning med Länsstyrelsens kommentarer..............175 1 Inledning .................................................................179 2 Syfte .......................................................................181 3 Metod......................................................................181 4 Gällande lagstiftning.................................................181 5 Anmälningsskyldigheten............................................184 6 Utredningsskyldigheten .............................................186 7 Samverkan mellan myndigheter..................................187 8 Nationella och regionala kunskapscentra.....................189 9 Resultat...................................................................190
9.1 Antal anmälningar om barnmisshandel under 2000............ 191 9.2 Antal anmälningar om barnmisshandel, fördelade efter kommun.............................................................................. 192 9.3 Anmälningar om barnmisshandel fördelade efter huvudorsak ......................................................................... 192 9.4 Vem har anmält till socialnämnden..................................... 195 9.5 Anmälningar som lett till samråd ....................................... 196 9.6 Anmälningar som lett till samråd, samtliga kommuner...... 197 9.7 Omedelbara åtgärder som anmälningarna föranlett hos socialtjänsten....................................................................... 198 9.8 Omedelbara åtgärder, totalt................................................ 199
10 Polisanmälda barnmisshandelsärenden under 2000.....199
10.1 Polisanmälningar fördelade efter kvartal ............................ 199 10.2 Polisanmälningarna lett till, fördelade efter åldersgrupper ...................................................................... 200 10.3 Totalt antal barnmisshandelsanmälningar och polisanmälningar................................................................. 202 10.4 Antal polisanmälningar fördelade efter kommuner............ 203
Underbilaga ................................................................................. 201
Bilaga 4 SOU 2001:72
174
Bilaga 4
175
Sammanfattning med Länsstyrelsens kommentarer
Socialnämnden har vid sidan av vårdnadshavarna ett särskilt ansvar för att barn och ungdom växer upp under trygga förhållanden. Socialtjänstlagen (SoL) har kompletterats med en del bestämmelser som syftar till att stärka barnets ställning. Ett par av dessa bestämmelser, barnperspektivet i portalparagrafen och barns rätt att få komma till tals, svarar mot artiklar i FN:s barnkonvention. Anmälningsskyldigheten i 71 § SoL har utvidgats och socialtjänstens utredningsskyldighet rörande barns och ungdomars förhållanden har tydliggjorts.
Syftet med föreliggande rapport är att få en uppfattning om antalet anmälningar om barnmisshandel som kommit in till socialnämnderna under år 2000, vilka av dessa som lett till polisanmälan och i vilka fall åtal väckts, samt att följa socialnämndernas insatser i dessa ärenden. Rapporten skall också klargöra vem som gjort anmälan och orsaken till denna. I begreppet barnmisshandel ingår sexuella övergrepp, fysisk och/eller psykisk misshandel, försummelse, vanvård och omsorgsbrist.
Under år 2000 inkom 867 anmälningar om misshandel mot barn, där gärningsmannen är 20 år och äldre, till socialnämnderna i länets kommuner. Då det inte finns jämförbara studier har Länsstyrelsen ingen uppfattning om det kan anses var mycket i förhållande till andra län. Det måste dock betraktas som ett större antal än förväntat. Antalet anmälningar är i stort sett jämnt fördelade efter antalet invånare i kommunerna.
De redovisade orsakerna till att anmälningarna gjordes var i 59 % missförhållanden i barnets miljö, försummelse, vanvård och omsorgsbrist. I 26 % rörde anmälan fysisk och/eller psykisk misshandel och i 14 % var orsaken sexuella övergrepp. Socialnämnderna beslutade att inleda utredning enligt 50 a § SoL i 662 av de 867 inkomna anmälningarna.
Av de barn som varit föremål för anmälningar till socialnämnderna dominerar åldersgruppen 7
− 14 år. Den näst största
åldersgruppen finns bland barn 0
− 6 år. Länsstyrelsen har även tagit del av Linköpings och Norrköpings interna statistik över anmälningar. Av statistiken framgår en klar könsskillnad mellan orsakerna till anmälningarna. Generellt kan sägas att pojkarnas andel är överrepresenterad när det gäller anmälningar där orsaken
Bilaga 4 SOU 2001:72
176
handlar om fysisk misshandel. När det gäller anmälningar som rör sexuella övergrepp dominerar andelen flickor.
Skolan är den myndighet som i störst utsträckning anmäler till socialnämnderna när det gäller barnmisshandel, 20 %. Barnets egen familj svarar för 16 % av anmälningarna och polisen för 10 %. Anmärkningsvärt är att barnavårdscentralerna i så ringa omfattning anmäler och uppmärksammar socialnämnderna på att barn kan vara i behov av insatser. Tidigare undersökningar har givit samma resultat. En möjlig förklaring till att denna myndighet i så ringa omfattning gör anmälan till socialtjänsten, kan vara att personalen istället försöker motivera föräldrarna att själva söka hjälp hos socialtjänsten.
En förutsättning för att ärenden rörande barnmisshandel skall kunna handläggas på ett bra sätt är att personalen är kompetent och har stöd i arbetet inom respektive myndighet. Dessa ärenden fordrar också ett nära samarbete mellan flera myndigheter. Utredningar och insatser måste samordnas. Det är angeläget att alla berörda myndigheter aktivt medverkar i arbetet med att utveckla samverkansformer med andra myndigheter.
Östergötland har varit ett föregångslän när det gäller att arbeta i Länsgrupper. En övergripande länsgrupp rörande barnmisshandel startade redan i slutet på 1970-talet. Gruppen har i perioder varit vilande. Länsgruppen har arbetat fram rutiner (1982, 1985) gällande handläggningen av barnmisshandel och sexuella övergrepp mot barn, den s.k. Östgötamodellen. Rutinen “Att tänka på….” arbetades fram av Länsgruppen 1993. Rutinerna har antagits av samtliga berörda myndigheter.
Även Länsgruppen för Kvinnofrid har i sitt Policydokument uppmärksammat barn i misshandelsmiljöer.
BUP-Elefanten och BAMSE-teamet (BArn Misshandel och SExuella övergrepp mot barn) i Linköping är två exempel på att Östergötland även är föregångare när det gäller att utveckla regionala kunskapscentra och multidisciplinära specialiserade enheter för hantering av ärenden som rör barnmisshandel och sexuella övergrepp.
Lokala samrådsgrupper för handläggning av ärenden som rör barnmisshandel och sexuella övergrepp har utvecklats i länet sedan många år. Samråd förekommer nästan uteslutande i de anmälningar där det förekommer misstankar om fysisk misshandel och/eller sexuella övergrepp. Dessa anmälningar utgjorde 349 av totalt 867.
Bilaga 4
177
Socialnämnderna har samrått med andra myndigheter i 323 av de 867 inkomna anmälningarna om barnmisshandel. Norrköping har haft samråd i 185 (53 %) av de inkomna anmälningarna och Linköping i 96 (24 %).
I 72 % av alla anmälningar har inga omedelbara insatser vidtagits av socialnämnderna. Resultatet visar att den åtgärd som är mest frekvent i samband med att en anmälan kommer in till nämnden är att bevilja frivilliga insatser enligt 6 § SoL. Det är inte så vanligt förekommande att nämnden beslutar om omedelbara tvångsåtgärder.
Av de 867 inkomna anmälningarna om barnmisshandel har socialnämnderna gjort polisanmälan i 148 (17 %). Av resultatet framgår att polisanmälningarna om misshandel mot barn i skolåldern är betydligt vanligare än mot förskolebarn. Att statistiken visar att så många som 719 inte lett till polisanmälan kan förklaras med flera orsaker. Dels kan socialnämnden ha bedömt att den anmälan som inkommit varit obefogad och dels kan man i samråd kommit fram till att en polisanmälan inte är till barnets bästa.
Av enkätsvaren framgår vidare följande orsaker till varför nämnderna inte gjort polisanmälan; ej akuta händelser, misstanke om brott saknas, åklagare har vid samråd avrått att polisanmäla då det inte fanns tillräckligt underlag, otillräckliga uppgifter från anmälare, enbart omsorgssvikt, polisanmälan gjord av annan samt avsaknad av lagstöd.
Norrköping redovisar att i 17 % av samtliga anmälningar som kommit in om barnmisshandel har polisanmälan gjorts. Linköping har gjort polisanmälningar i drygt 15 % av samtliga anmälningar. Så gott som uteslutande sker polisanmälningar i barnmisshandelsärenden där orsakerna uppges vara misstankar om fysisk misshandel och/eller sexuella övergrepp. Linköping har gjort polisanmälningar i 60 % och Norrköping i 35 % av denna typ av ärenden.
Av de 148 polisanmälda ärendena väcktes åtal i 20. Vidare framgår av materialet att förundersökning inte inleddes i tolv ärenden och att förundersökning lades ner i 25 ärenden samt förundersökning och annat beslut i 39 ärenden. Anmärkningsvärt är att det saknades uppgift om handläggning i 52 ärenden trots att anmälningar om barnmisshandel så gott som alltid handläggs med förtur hos såväl polis som åklagare. Att så få ärenden lett till åtal kan ha flera orsaker. Det kan t ex inte ha gått att säkra bevisning i form av
Bilaga 4 SOU 2001:72
178
dokumenterade skador. Brott kan ha begåtts men någon bestämd person kan inte bindas vid brottet.
Rättegångsbalken kräver så skyndsam handläggning som möjligt vid förundersökningar. Kommittén mot barnmisshandel har uppmärksammat att skyndsamhetskravet inte alltid uppfylls och har därför i sitt delbetänkande (SOU 2000:42) lagt förslag om att förundersökning skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas, så snart det kan ske och senast inom tre månader efter det att anmälan upprättats. Paralleller kan dras till socialtjänstlagen där handläggningstiden för barnavårdsutredning är reglerad till fyra månader. Förundersökningsledaren har ett stort ansvar för att hålla sig underrättad om och följa polisens ärendebelastning den s.k. balansen.
Av den statistik som Polismyndigheten i Östergötland upprättat för år 2000 framgår att polisanmäld misshandel mot barn 7
− 14 år ökat i förhållande till 1999. I Polismyndighetens statistik ingår där även misshandelsbrott mellan ungdomar. Även polisanmäld misshandel mot barn under 7 år har ökat. Den dolda misshandeln av barn i denna åldersgrupp är troligen mycket stor. Rent faktiskt har barn i denna åldersgrupp få vuxenkontakter, varför möjligheten till upptäckt är mindre.
Polisanmälda barnmisshandelsärenden har ökat i Sverige under en tioårsperiod. Förmodligen kan en del av ökningen förklaras med en större anmälningsbenägenhet hos myndigheter, men troligen beror det också på en faktisk ökning av våldet mellan barn och ungdomar. (Hindberg 1997). Enligt BRÅ (Rapport 2000:15) har de polisanmälda brott som begåtts av gärningsmän som är bekant med barnet mer än fördubblats i Sverige mellan åren 1990–1998. Våld i nära relationer utgör 70 % av det totala antalet polisanmälda fall av misshandel av små barn.
Psykosocialt arbete med tonvikt på barn som utsätts för någon form av misshandel är något av det svåraste som finns. Nästan inget annat arbete ger anledning till så mycket ångest, förtvivlan, smärta och sorg. Arbetet tär alltid på handläggarnas välbefinnande. Den bild som framträder från Länsstyrelsens årsrapport 2000 är att kommunerna i länet givit signaler om hög arbetsbelastning för handläggare som arbetar med barn- och ungdomsvård. Förutom att arbetsbelastningen är stor så är misstankar om misshandel och andra övergrepp mot barn ofta svåra att utreda, särskilt om misstankarna riktar sig mot föräldrarna eller en av dem eller någon annan som står barnet och dess familj nära.
Bilaga 4
179
Trots att anmälningar om barnmisshandel varit föremål för aktiva diskussioner under många år har det inte funnits någon statistik över anmälningar om barnmisshandel, som kommer in till länets socialnämnder. Länsstyrelsen kan dock i sin tillsyn konstatera att flera rapporter kommit från socialnämndernas företrädare om att antalet anmälningar ökat de senaste åren.
Under insamlandet av anmälningar har det blivit tydligt, att kommunerna saknar informationssystem som ger underlag för att besvara de frågor som ställts. Det saknas statistik som belyser utvecklingen av inkomna anmälningar till socialnämnderna. Länsstyrelsen finner anledning att påpeka att kommunerna bör utveckla systemen för dokumentation, statistiska bearbetningar och redovisningar för att på ett bättre sätt klara arbetet med sådan uppföljning.
I denna rapport har inte integrationsaspekten vägts in men i en kommande studie vore det av värde att belysa även denna fråga.
Länsstyrelsen anser i likhet med Barnpsykiatrikommittén att det krävs nationella och regionala kunskapscentra för att klara utvecklingsarbetet inom detta område. Arbetet med barnmisshandel och sexuella övergrepp ställer krav på utbildning och metodutveckling och det finns också behov av handledning och konsultation. De lokala behoven bör styra organisation och personalsammansättning av dessa specialiserade enheter.
1 Inledning
Sett till antalet invånare är Östergötland det fjärde största länet i Sverige. Den 31 december 2000 hade länet en folkmängd på 411 345 personer. Länet har 13 kommuner där Linköping och Norrköping är de två största kommunerna med 133 168 invånare respektive 122 199 invånare och Ydre kommun är minst med 4 131 invånare. Linköping och Norrköping uppvisar en storstadsproblematik vad gäller barn- och ungdomsvård.
Östergötland har varit ett föregångslän när det gäller att arbeta med frågor rörande barnmisshandel och sexuella övergrepp. Länsgruppen för barnmisshandel tillsattes redan år 1979 bestående av nyckelpersoner från berörda myndigheter. Syftet med länsgruppen var att skapa ett forum för erfarenhetsutbyte och diskussioner kring aktuella samarbetsfrågor. Länsgruppen har arbetet fram
Bilaga 4 SOU 2001:72
180
rutiner för dels handläggning av barnmisshandelsärenden (1982) och dels sexuella övergrepp mot barn och ungdom (1985) vilken är den s.k. Östgötamodellen för handläggning av dessa ärenden. Rutinen ”Att tänka på ….” arbetades fram av länsgruppen 1993. Den senaste översynen av rutinen gjordes 1997 och den kommer åter att revideras under 2001/2002. Rutinerna har antagits av samtliga berörda myndigheter.
Länsstyrelsen i Östergötland har fått möjligheten att i samarbete med Kommittén mot barnmisshandel genomföra en specialstudie i Östergötlands län rörande anmälningar till socialnämnderna om barnmisshandel och vad dessa leder till. Studien kommer att utgöra en del av underlaget för Kommitténs huvudbetänkande.
Regeringen beslutade den 10 december 1998 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor. I direktiven ingick följande:
• att beskriva utvecklingen av barnmisshandel och söka förklaringar till denna
• sammanställa och redovisa kunskapsläget när det gäller möjligheterna att känna igen orsaksmönster, såväl inom den enskilda familjen som i samhället, som kan ligga bakom barnmisshandel
• beskriva och analysera hälso- och sjukvårdens roll i arbetet med barn som misshandlas och föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra detta arbete i syfte att höja kvaliteten i stöd och behandling, som erbjuds barnen och deras familjer
• redovisa de behov av kunskaper och stöd som personal inom förskoleverksamheten, skola och barnomsorg har i syfte att förbättra deras arbete med barn som utsatts för eller misstänks vara utsatta för misshandel
• överväga och föreslå olika insatser för att förbättra socialtjänstens arbete med barn som utsatts för misshandel och med deras familjer
• uppmärksamma olika samverkansformer samt föreslå åtgärder för att avlägsna hinder för samverkan, kartlägga rehabilitering av förövare samt arbeta utåtriktat och opinionsbildande
Kommittén har inom ramen för sitt uppdrag lagt fram ett delbetänkande om polisens och åklagarnas handläggningstider och metoder i arbetet med barnmisshandelsutredningar, (SOU 2000:42) samt en rapport om kroppslig bestraffning och annan misshandel i Sverige vid slutet av 1900-talet (SOU 2001:18).
Bilaga 4
181
2 Syfte
Syftet med specialstudien var att få en uppfattning om antalet barnmisshandelsanmälningar som kommit in till socialnämnderna under år 2000, vilka av dessa som lett till polisanmälan och i vilka fall åtal väckts, samt att följa socialnämndernas insatser i dessa ärenden. Studien skulle också klargöra vem som gjort anmälan och orsaken till denna.
3 Metod
Kommittén mot barnmisshandel och Länsstyrelsen utarbetade gemensamt två enkäter med frågor om antalet inkomna anmälningar om barnmisshandel och följdfrågor kring dessa samt vilka av anmälningarna som har lett till polisanmälan och i vilka fall åtal senare har väckts. Kommunerna ombads månadsvis redovisa inkomna barnavårdsanmälningar och kvartalsvis de polisanmälningar som gjorts. Bilaga 1.
Utgångspunkten var att det skulle gälla sexuella övergrepp, fysisk och/eller psykisk misshandel samt försummelse/vanvård och omsorgsbrist mot barn under 18 år. De anmälningar som skulle rapporteras avsåg ärenden, där gärningsmannen var 20 år eller äldre.
4 Gällande lagstiftning
I 6 kapitlet 1 § Föräldrabalken föreskrivs att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling.
Barnkonventionen
Av Barnkonventionens artikel 19 framgår bland annat att konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former av fysisk eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande,
Bilaga 4 SOU 2001:72
182
innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård.
Socialnämndens ansvar för barn och ungdomar
Av 1 § SoL framgår att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.
Socialnämnden skall enligt 12 § SoL verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom, med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdomar av alkoholhaltiga drycker, andra beroendeframkallande medel samt dopingmedel, i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet, samt i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, umgänge eller adoption har avgjorts.
Anmälan om misshandel mot minderårig
Av 71 § SoL framgår att var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till nämnden.
Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i tredje stycket.
Bilaga 4
183
De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet.
Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd.
Socialnämndens utredningsskyldighet
Enligt 50 § SoL skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vad som har kommit fram vid en utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt.
Vid en utredning om Socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd får nämnden enligt 50 a § SoL, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Utredningen enligt första stycket skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får Socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid. Den som berörs av en sådan utredning som anges i första stycket skall underrättas om att en utredning inleds.
Polisanmälan
Enligt 66 § SoL framgår att socialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar nämndens verksamhet. Detsamma gäller beträffande vissa brott som riktar sig mot underåriga. Sekretess hindrar inte heller att uppgift, som angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet.
Bilaga 4 SOU 2001:72
184
Samverkan med andra samhällsorgan
Av 9 § SoL framgår att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.
När en åtgärd rör barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.
5 Anmälningsskyldigheten
Anmälan från enskild
I vissa fall anmäler en enskild person till socialtjänsten att ett barn far illa. Någon skyldighet att anmäla föreligger således inte för allmänheten. En enskild person som gjort en anmälan till socialtjänsten kan under vissa förutsättningar få sin identitet skyddad om det kan antas att fara uppkommer för den som gjort anmälan eller någon närstående. Socialnämnden har en obligatorisk skyldighet att på eget initiativ pröva frågan om sekretesskydd oavsett om anmälaren begär det eller inte.
Anonym anmälan
Om socialnämnden får en anonym anmälan om att ett barn befaras fara illa, är nämnden skyldig att hantera denna på samma sätt som om anmälaren är känd.
Anmälan från myndighet – anmälan från tjänsteman – anmälan från enskild bedriven verksamhet
Anmälningsskyldigheten enligt 71 § 2 stycket SoL är absolut och ovillkorlig. Den får inte bli föremål för överväganden av de anställda själva. Om anmälan gjorts av en myndighet eller tjänsteman/person som har anmälningsskyldighet finns inga förutsättningar för att hemlighålla vilken myndighet eller vilken yrkesverksam som gjort anmälan. En myndighet eller enskild tjänste-
Bilaga 4
185
man/person som underlåter att anmäla ett förhållande som avses i 71 § SoL kan komma att omfattas av bestämmelserna i 20 kapitlet 1 § Brottsbalken om tjänstefel.
För att socialnämnden ska kunna uppfylla sina i lagstiftningen ålagda uppgifter, att ingripa med åtgärder till skydd för utsatta barn, måste den tidigt få kännedom om förhållandena. Vissa myndigheter och enskilda verksamheter åläggs i socialtjänstlagen en anmälningsskyldighet till socialnämnden. Denna skyldighet behöver uppmärksammas betydligt mer för att barn inte ska riskera att fara illa. Det är därför av största vikt att information och utbildning lämnas till alla yrkesverksamma som berörs av dessa bestämmelser. Socialnämnden har en viktig uppgift i sin allmänna skyldighet (5 § SoL) att informera om sin verksamhet och om skyldigheten att anmäla och lämna uppgifter till nämnden.
Former för anmälan
Det ställs inga formella krav på hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras. En anmälan från de myndigheter och andra som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 71 § 2 och 3 stycket SoL bör dock göras skriftlig. Detta innebär emellertid inte att socialnämnden kan underlåta att inleda utredning i avvaktan på den skriftliga informationen. Socialnämnden har samma skyldighet att utreda oavsett hur anmälan gjorts.
Mottagande av anmälan
Socialnämnden skall ha en sådan beredskap att det alltid finns någon som kan ta emot en anmälan. Oavsett om anmälan kommer in muntligt eller skriftligt skall den överlämnas till den tjänsteman som har behörighet att bedöma och ta ställning till anmälan. Socialnämnden bör dock alltid bekräfta att anmälan mottagits. För den som omfattas av anmälningsskyldigheten i 71 § SoL i tjänsten kan en sådan skriftlig bekräftelse vara av värde som ett bevis på att anmälan gjorts.
Bilaga 4 SOU 2001:72
186
6 Utredningsskyldigheten
Förhandsbedömning
Alla handlingar eller muntliga uppgifter som kommer till socialnämnden och som rör enskild person skall bli föremål för en individuell bedömning. Uppgifterna leder inte alltid till ett beslut om att inleda utredning. Avgörande är den prövning som görs om uppgiften kan föranleda någon åtgärd av nämnden eller inte.
I de fall uppgifterna i anmälan är vaga kan anmälaren behöva kontaktas för att få förtydliga sina uppgifter. Enstaka kontakter kan också behöva tas med den familj eller den ungdom som anmälan rör. Denna förhandsbedömning är inte en mindre utredning utan en bedömning som måste göras inom en mycket begränsad tidsperiod. Övriga kontakter är att betrakta som utredningsåtgärd och kan endast ske när en utredning inletts.
Ej inleda utredning
Då en utredning inte inleds skall det antecknas på inkommande handling eller på upprättat dokument att anmälan inte föranleder någon åtgärd. Ett sådant beslut skall dateras och undertecknas av behörig tjänsteman. Dokumentet skall diarieföras och därefter sorteras in i en diariepärm i kronologisk ordning. Finns tidigare handlingar i en personakt kan den nya handlingen dock i vissa fall tillföras personakten utan diarieföring.
Inleda utredning
Socialnämndens utredningsskyldighet rörande barns och ungdomars förhållanden har tydliggjorts. Nya bestämmelser har införts i en ny paragraf, 50 a SoL, med regler om hur utredningen ska genomföras. ”Vid en utredning om socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet.”
Bilaga 4
187
En annan bestämmelse i 50 a § SoL rör utredningstiden. ”Utredning enligt första stycket skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid.” Det är inte acceptabelt att utredningar rörande barns behov av skydd drar ut i tiden i syfte att avvakta händelseutvecklingen. Det får inte råda något tvivel om att en utredning pågår. Socialnämnden har enligt 50 a § SoL skyldighet att underrätta den som berörs av en utredning. ”Den som berörs av en sådan utredning som anges i första stycket skall underrättas om att en utredning inleds.” Familjen ska alltid informeras om nämndens beslut och avsikter ifråga om utredningens bedrivande.
Alla utredningar som föranleds av anmälan ska ske med tillämpning av bestämmelserna i 50 a § SoL. Utredningar som inleds efter ansökan ska också genomföras med tillämpning av samma bestämmelser om behov av skyddsinsatser finns.
När behörig tjänsteman fattat beslut om att inleda utredning skall detta dokumenteras i personakten. Av beslutet skall framgå om 50 a § SoL tillämpas. Beslutet skall vara daterat och undertecknat samt innehålla uppgifter om vem som ska handlägga utredningen. Utredningstiden beräknas från beslutsdagen.
7 Samverkan mellan myndigheter
En förutsättning för att ärenden rörande barnmisshandel skall kunna handläggas på ett bra sätt är att personalen är kompetent och har stöd i arbetet inom respektive myndighet. Dessa ärenden fordrar nära samarbete mellan flera myndigheter. Utredningar och insatser måste samordnas. Det är angeläget att alla berörda myndigheter aktivt medverkar i arbetet med att utveckla samverkansformer med andra myndigheter och frivilligorganisationer.
Samråd och samrådsgrupper
Östergötland har varit ett föregångslän när det gäller att arbeta i Länsgrupper. En övergripande länsgrupp rörande barnmisshandel startade redan i slutet på 1970-talet i länet. Gruppen har i perioder varit vilande, men aktiveras vid behov. Länsgruppen har arbetat fram rutiner (1982, 1985) gällande handläggningen av barnmiss-
Bilaga 4 SOU 2001:72
188
handel och sexuella övergrepp mot barn, den s.k. Östgötamodellen. Rutinen “Att tänka på….” arbetades fram av Länsgruppen 1993. Rutinerna har antagits av samtliga berörda myndigheter.
Länsgruppen är sammansatt av företrädare för Länsstyrelsen, socialtjänsten, barn- och ungdomspsykiatrin, barnmedicinska kliniken, kvinnokliniken, rättsmedicinska kliniken, åklagarmyndigheten och polismyndigheten. Sammankallande i länsgruppen är socialkonsulenten vid Länsstyrelsen.
Den huvudsakliga uppgiften för länsgruppen är att:
• Främja samverkan
• Förmedla kunskap
• Utveckla kompetens och metoder
• Utarbeta handläggningsrutiner
Samrådsgrupper för handläggning av ärenden rörande sexuella övergrepp och barnmisshandel har utvecklats sedan många år. Samtliga kommuner i länet har idag tillgång till sådana grupper. De är sammansatta av företrädare för socialtjänst, polis, åklagare, barnoch ungdomspsykiatri och barnmedicinsk klinik. I gruppen finns också vid behov, representanter från kvinnoklinik samt rättsmedicinsk klinik.
När misstanke om barnmisshandel eller sexuellt övergrepp aktualiseras sammankallas samrådsgruppen. Gruppen kommer överens om hur ärendet ska handläggas inom respektive myndighet och vem som skall göra vad och i vilken ordning. Det kan i förväg vara svårt att förutse alla händelser och problem som kan uppstå i samband med en utredning vid misshandel och sexuella övergrepp. Fortlöpande samråd mellan utredarna är väsentligt. Gruppens primära uppgift är att skydda barnet från ytterligare övergrepp, samordna och avgränsa sina åtgärder i inledningsskedet samt att erbjuda barnet och familjen lämplig behandling.
Socialnämnden är ytterst ansvarig och skall samordna och se till att samverkan med andra myndigheter kommer till stånd. Sekretess gäller mellan myndigheter och kan endast brytas i de speciella situationer som lagstiftningen medger. Huvudregeln är att samarbete mellan myndigheter i enskilda ärenden förutsätter samtycke från den det gäller.
Bilaga 4
189
8 Nationella och regionala kunskapscentra
Barnpsykiatrikommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1998:31) uttalat att utvecklingsarbetet rörande sexuella övergrepp och annan misshandel av barn och ungdomar behöver samordnas nationellt och i regionala kunskapscentra. Utvecklingen av regionala kunskapscentra skall bygga på initiativ och intresse på fältet samt ta hänsyn till regionala behov.
BUP-Elefanten och BAMSE-teamet (BArn Misshandel och
SExuella övergrepp mot barn) i Linköping är två exempel på att Östergötland även i detta avseende varit föregångare när det gäller att utveckla regionala kunskapscentra för hantering av ärenden som rör barnmisshandel och sexuella övergrepp. BUP-Elefanten drivs av Barn- och ungdomspsykiatriska kliniken i Linköping i samarbete med Linköpings kommun och BAMSE-teamet av Barn- och ungdomspsykiatriska kliniken i samarbete med nio av länets 13 kommuner. Verksamheten har även erhållit utvecklingsmedel från Länsstyrelsen.
BUP-Elefanten som startade 1995 är den första specialiserade enheten i Sverige som arbetar med barn och ungdomar som utsatts för fysik misshandel och/eller sexuella övergrepp. Psykoterapeutisk hjälp ges också till unga förövare och deras familjer samt i begränsad utsträckning till kvinnor och män som utsatts för övergrepp under uppväxtåren. BUP-Elefanten bedriver utöver behandling också utbildning, konsultation, handledning samt forskning och metodutveckling på områdena aggressivitet/sexualitet och övergrepp mot barn.
Kristeori och traumateori är grundläggande i BUP-Elefantens modell. Behandlingsprogrammets grund i kunskapen om kris och trauma innebär en hög prioritet av akuta insatser och hög tillgänglighet. Det gäller framför allt de ärenden som aktualiseras genom ett inledande samråd och eventuellt efterföljande polisförhör. I praktiken innebär det att teamet har jour för samråd och närvaro vid polisförhör. Avsikten med att närvara vid förhöret är att kunna erbjuda barn och familj en omedelbar kontakt.
BAMSE-teamet startade 1998, och är ett multidisciplinärt utredningsteam för ärenden som handlar om misshandel och sexuella övergrepp mot barn och ungdomar. Idén med ett multidisciplinärt utredningsteam bygger på en amerikansk modell
Bilaga 4 SOU 2001:72
190
där dessa team med sin gemensamma kunskap utreder den här typen av ärenden. Teamet består av psykolog, socialsekreterare och polis. Syftet med teamet är i grunden att genomföra bättre och mer sammanvägda utredningar. Ett underliggande syftet är också att undvika en senare kris som annars kan riskeras på grund av osäkert underlag och långa väntetider.
Ambitionen är att teamet skall delta i så många samråd som möjligt. Teamet erbjuder sig att delta i planering och uppläggning av utredningsarbetet när det gäller misstankar om att barn och ungdomar utsatts för misshandel och/eller sexuella övergrepp.
9 Resultat
Förutom att vissa frågor i enkäten inte besvarats finns vissa brister i materialet. I vissa fall överensstämmer inte alltid antalet uppgivna anmälare respektive orsak med antalet anmälningar. Detta kan bero på att fler anmälare samtidigt anmält ett barn och detta då räknats som en anmälan. När det gäller orsaker till anmälan kan flera orsaker ha redovisats per anmälan. Kommunerna har också olika praxis i att bedöma hur man registrerar upprepade anmälningar av samma barn och om anmälningar i en pågående utredning eller vid pågående insats skall registreras som en ny anmälan. Det totala antalet barnavårdanmälningar i länet antas därför vara högre än redovisat.
Bilaga 4
191
9.1 Antal anmälningar om barnmisshandel under 2000
Diagram 1: Totalt antal anmälningar om barnmisshandel under 2000, fördelade efter kommuner.
Under år 2000 inkom sammanlagt 867 anmälningar om barnmisshandel till socialnämnderna i länet. Enligt Länsstyrelsens uppfattning skall detta ses mot att misshandel av barn är brott med stort mörkertal.
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
Antal
Boxholm
Finspång
Kinda
Linköping
Mjölby
Motala
Norrköping
Söderköping
Vadstena
Valdemarsvik
Ydre
Åtvidaberg
Ödeshög
Kommuner
Totalt antal anmälningar
Totalt
Bilaga 4 SOU 2001:72
192
9.2 Antal anmälningar om barnmisshandel, fördelade efter kommun
Tabell 1: Antal anmälningar under 2000, fördelade mellan länets kommuner.
Kommuner Antal Procent Boxholm 9 1 % Finspång 9 1 % Kinda 4 0 % Linköping 407 47 % Mjölby 3 0 % Motala 36 4 % Norrköping 352 41 % Söderköping 8 1 % Vadstena 5 1 % Valdemarsvik 1 0 % Ydre 7 1 % Åtvidaberg 17 2 % Ödeshög 9 1 % Totalt 867 100 %
Linköpings kommun är länets största med 133 168 invånare. Norrköping och Motala har en befolkning på 122 199 respektive 42 175 invånare. Ydre är länets minsta kommun med 4 131 invånare. Antalet anmälningar om barnmisshandel är i det stora hela jämnt fördelat efter storleken på kommunerna.
9.3 Anmälningar om barnmisshandel fördelade efter huvudorsak
Definitioner
Barnmisshandel kan handla om olika former av övergrepp. Dels kan det handla om fysisk misshandel, dels om psykisk misshandel. Ofta handlar det om en kombination av båda delarna. Sexuella övergrepp
Bilaga 4
193
mot barn är också en form av såväl fysisk som psykisk misshandel. I den aktiva fysiska misshandeln har barnet avsiktligt utsatts för misshandel medan den passiva misshandeln (som även kallas, vanvård, försummelse och omsorgsbrist) är resultatet av någon form av underlåtelse. Eftersom även den passiva misshandeln kan leda till skador kan det i praktiken vara svårt att skilja mellan aktiv och passiv fysisk misshandel. Barnmisshandel kan ses som en del av en problemsituation som innehåller en rad komponenter, såväl när det gäller fysiska och psykiska konsekvenser som bakomliggande orsaker. (Hindberg 1997)
Tabell 2:
Anmälningar om misshandel fördelade efter huvudorsak,
inledande av utredning samt polisanmälan.
Sammanställning samtliga kommuner
Antal barn
0-6 år
Antal barn
7-14 år
Antal barn
15-18 år Summa
Sexuella övergrepp Barnmisshandel fysisk och/eller psykisk Försummelse/vanvård/ omsorgsbrist Uppgift saknas
35 75
189
78 130
263
12 19
60
125 224
512
6
Summa
299
471
91 867
Beslut om att inleda utredning enl. 50 § SoL Beslut om att inte inleda utredning enl. 50 § SoL Uppgift saknas
223
53
378
72
61
15
662
140
65
Summa
276
450
76 867
Har lett till polisanmälan från socialtjänsten Har inte lett till polisanmälan Uppgift saknas
43
241
78
378
12
65
133
684
50
Summa
284
456
77 867
Bilaga 4 SOU 2001:72
194
De redovisade orsakerna till anmälningarna avser till övervägande del missförhållanden i barnets miljö, försummelse, vanvård och omsorgsbrist (59 %). Barnmisshandel fysisk och/eller psykisk utgör 26 % och sexuella övergrepp 14 % av orsakerna till de anmälningar som gjorts. Socialnämnderna beslutade att inleda utredning enligt 50 a § SoL i 662 av de 867 inkomna anmälningarna.
Av de barn som varit föremål för anmälningar om barnmisshandel till socialnämnderna under år 2000 dominerar åldersgruppen 7–14 år. Den näst största åldersgruppen finns bland barn 0–6 år.
Socialnämnderna har gjort polisanmälan med stöd av 66 § SoL i ca 17 % av de inkomna anmälningarna om barnmisshandel. Se avsnitt 10.
Länsstyrelsen har även tagit del av Linköpings och Norrköpings interna statistik över anmälningar. Av statistiken framgår en klar könsskillnad mellan orsakerna till anmälningarna. Generellt kan sägas att pojkarnas andel är överrepresenterade när det gäller anmälningar där orsaken handlar om fysisk misshandel. När det gäller anmälningar som rör sexuella övergrepp dominerar andelen flickor.
Bilaga 4
195
9.4 Vem har anmält till socialnämnden
Tabell 3: Redovisar vem som gjort anmälan till socialnämnden.
Anmälare
Totalt
Procent
Skola
170
20 %
Barnets familj
137
16 %
Polis
88
10 %
Annan enskild person
79
9 %
Kommunal barnomsorg
60
7 %
Släkting
64
7 %
Anonym anmälare
59
7 %
Nämndens egen verksamhet
31
4 %
Övrig sjukvård
28
3 %
Annan anmälare
29
3 %
Primärvård, BVC
17
2 %
Övrig primärvård
17
2 %
Flera olika anmälare
14
2 %
Barnklinik
9
1 %
Annan socialnämnd
12
1 %
Enskild socialtjänstverksamhet
12
1 %
Barnet självt
11
1 %
Familjehem/kontaktperson
12
1 %
Akutmottagning
0
0 %
Uppgifts saknas/Bortfall
17
2 %
Totalt
867
100 %
Av tabellen framgår att de som i störst utsträckning anmäler barns behov av åtgärder till socialnämnderna är skolan (20 %). Barnets egen familj svarar för 16 % av anmälningarna och polisen för 10 %. Länsstyrelsen finner det anmärkningsvärt att skolan står för en så stor andel av anmälningarna jämfört med barnomsorgen. Barnavårdscentralerna (BVC), vars primära uppgift är att tillgodose förskolebarnens intresse, uppmärksammar i ringa omfattning social-
Bilaga 4 SOU 2001:72
196
nämnden på att dessa barn kan vara i behov av insatser från socialtjänstens sida.
9.5 Anmälningar som lett till samråd
Diagram 2: Antal anmälningar om barnmisshandel som lett till samråd.
Totalt har barnmisshandelsanmälningarna föranlett socialnämnderna att samråda med andra myndigheter i 323 ärenden (37 %) av totalt 867.
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
Antal
Boxholm
Finspång
Kinda
Linköping
Mjölby
Motala
Norrköping
Söderköping
Vadstena
Valdemarsvik
Ydre
Åtvidaberg
Ödeshög
Kommuner
Samråd
Samråd Anmälningar
Bilaga 4
197
9.6 Anmälningar som lett till samråd, samtliga kommuner
Tabell 4:
Antal anmälningar som lett till samråd, samtliga
kommuner.
Kommuner
Samråd Ej samråd Totalt antal anmälningar
Boxholm
1
8
9
Finspång
4
5
9
Kinda
4
0
4
Linköping
96
311
407
Mjölby
1
2
3
Motala
12
24
36
Norrköping
185
167
352
Söderköping
2
6
8
Vadstena
1
4
5
Valdemarsvik
1
0
1
Ydre
1
6
7
Åtvidaberg
6
11
17
Ödeshög
9
0
9
Totalt
323
544
867
Norrköpings kommun har haft samråd i 185 (53 %) av de inkomna anmälningarna och Linköpings kommun i 96 (24 %) av anmälningarna.
Samrådsgrupper för handläggning av ärenden som rör barnmisshandel och sexuella övergrepp har utvecklats i länet sedan många år. Samråd förekommer nästan uteslutande i de anmälningar där det förekommer misstankar om fysisk misshandel och/eller sexuella övergrepp. Dessa anmälningar utgjorde 349 av det totala antalet anmälningar 867.
Bilaga 4 SOU 2001:72
198
9.7 Omedelbara åtgärder som anmälningarna föranlett hos socialtjänsten
Diagram 3: Omedelbara åtgärder som anmälningarna föranlett hos socialtjänsten.
I 72 % av alla anmälningar har inga omedelbara insatser vidtagits av socialnämnderna. Resultatet visar att den åtgärd som är mest frekvent i samband med att en anmälan kommer in till nämnden är att bevilja frivilliga insatser enligt 6 § SoL. Att nämnden beslutar om omedelbara tvångsåtgärder är inte så vanligt förekommande.
Samtliga kommuner
0 100 200 300 400 500 600 700
Omedelbart
omhändertagande
enl 6§ LVU
Insatser enligt 6§
SoL
Inga omedelbara
insatser
Uppgift saknas
Bilaga 4
199
9.8 Omedelbara åtgärder, totalt
Tabell 5 : Omedelbara åtgärder som anmälningarna lett till.
Totalt
Procent
Omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU (tvångsåtgärd)
8
1 %
Frivilliga insatser enligt 6 § SoL
77
9 %
Inga omedelbara insatser
624
72 %
Uppgift saknas
158
18 %
Totalt
867
100 %
10 Polisanmälda barnmisshandelsärenden under 2000
I den första rapporteringen som socialnämnderna lämnade månadsvis har antalet polisanmälningar uppgivits till 133. I den kvartalsvisa rapporteringen rörande bland annat polisanmälningar uppgavs antalet till 148.
10.1 Polisanmälningar fördelade efter kvartal
Antal polisanmälningar om barnmisshandel
36
39
21
52 148
Kvartal 1 Kvartal 2 Kvartal 3 Kvartal 4 Summa
Bilaga 4 SOU 2001:72
200
10.2 Polisanmälningarna lett till, fördelade efter åldersgrupper
Tabell 6:
Vad polisanmälningarna lett till, fördelat efter ålders-
grupper.
Antal anmälningar som lett till:
Antal
barn
0-6 år
Antal
barn 7-14 år
Antal
barn 15-18 år
Summa
Att förundersökning inte inleds
4
5
3
12
Att förundersökning läggs ner
8 12
5
25
Förundersökning, åtal väcks
4 11
5
20
Förundersökning, annat beslut
11 24
4
39
Uppgift saknas
52
Summa
27 52
17
148
Av de 867 inkomna anmälningarna om barnmisshandel har socialnämnderna gjort polisanmälan i 148 (17 %). Av resultatet framgår att polisanmälningarna om misshandel mot barn i skolåldern är betydligt vanligare än mot förskolebarn. Att statistiken visar att så många som 719 inte lett till polisanmälan kan förklaras med flera orsaker. Dels kan det handla om att man bedömt att den anmälan som inkommit till socialnämnden varit obefogad. Dels kan man i samråd kommit fram till att en polisanmälan inte är till barnets bästa. Av enkätsvaren framgår vidare följande orsaker till varför nämnderna inte gjort polisanmälan; ej akuta händelser, misstanke om brott saknas, åklagare avrått att polisanmäla då det inte fanns tillräckligt underlag, otillräckliga uppgifter från anmälare, enbart omsorgssvikt, polisanmälan gjord av annan samt avsaknad av lagstöd.
Av de polisanmälda ärendena väcktes åtal i 20. Vidare framgår av materialet att förundersökning inte inleddes i tolv ärenden och att förundersökning lades ner i 25 ärenden samt förundersökning och annat beslut i 39 ärenden. Anmärkningsvärt är att det saknades uppgift om handläggning i 52 ärenden trots att anmälningar om
Bilaga 4
201
barnmisshandel så gott som alltid har handlagts med förtur hos såväl polis som åklagare. Att så få ärenden lett till åtal kan ha flera orsaker. Det kan t ex inte ha gått att säkra bevisning i form av dokumenterade skador. Brott kan ha begåtts men någon bestämd person kan inte bindas vid brottet.
Rättegångsbalken kräver så skyndsam handläggning det är möjligt vid förundersökningar. Kommittén mot barnmisshandel har uppmärksammat att skyndsamhetskravet inte alltid uppfylls och har därför i sitt delbetänkande (SOU 2000:42) lagt förslag om att förundersökning skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas, så snart det kan ske och senast inom tre månader efter det att anmälan upprättats.
Av den statistik som Polismyndigheten i Östergötaland upprättat för år 2000 framgår att polisanmäld misshandel mot barn 7– 14 år ökat i förhållande till 1999. I Polismyndighetens statistik ingår då även misshandelsbrott mellan ungdomar. Även polisanmäld misshandel mot barn under 7 år har ökat. Den dolda misshandeln av barn i denna åldersgrupp är troligen mycket stor. Rent faktiskt har barn i denna åldersgrupp få vuxenkontakter, varför möjligheten till upptäckt är mindre.
Polisanmälda barnmisshandelsärenden har ökat i Sverige under en tioårsperiod. Förmodlingen kan en del av ökningen förklaras med en större anmälningsbenägenhet hos myndigheter, men troligen beror det också på en faktisk ökning av våldet mellan barn och ungdomar. (Hindberg 1997). Enligt BRÅ (Rapport 2000:15) har de polisanmälda brott som begåtts av gärningsmän som är bekant med barnet mer än fördubblats i Sverige mellan åren 1990-1998. Det s.k. familjevåldet utgör 70 % av det totala antalet polisanmälda fall av misshandel av små barn.
Bilaga 4 SOU 2001:72
202
10.3 Totalt antal barnmisshandelsanmälningar och polisanmälningar
Diagram 4: Totalt antal barnmisshandelsanmälningar och polisanmälningar.
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
Antal
Boxholm
Finspång
Kinda
Linköping
Mjölby
Motala
Norrköping
Söderköping
Vadstena
Valdemarsvik
Ydre
Åtvidaberg
Ödeshög
Kommuner
Totalt antal barnmisshandelsanmälningar och polisanmälningar
Antal barnmisshandelsanmälningar Antal polisanmälningar
Bilaga 4
203
10.4 Antal polisanmälningar fördelade efter kommuner
Tabell 7:
Antal polisanmälningar fördelade efter kommuner.
Kommuner Polisanmälningar
Boxholm
1
Finspång
8
Kinda
2
Linköping
59
Mjölby
1
Motala
5
Norrköping
59
Söderköping
2
Vadstena
1
Valdemarsvik
1
Ydre
1
Åtvidaberg
0
Ödeshög
8
Totalt
148
Norrköpings kommun redovisar att i 17 % av de anmälningar som kommit in om barnmisshandel har polisanmälan gjorts. Linköpings kommun har gjort polisanmälningar i drygt 15 % av anmälningarna. Så gott som uteslutande sker polisanmälningar i barnmisshandelsärenden där orsakerna uppges vara misstankar om fysisk misshandel och/eller sexuella övergrepp. Linköpings kommun har gjort polisanmälningar i 60 % och Norrköpings kommun i 35 % av denna typ av ärenden.
Bilaga 4 SOU 2001:72
204
Bilaga 4
205
Underbilaga
Anmälningar om barnmisshandel under månad år 2000
Information om blankett för anmälan om barnmisshandel.
Blanketten ska redovisa de anmälningar som kommer till socialtjänsten.
De anmälningarna som ska tas med i den här blanketten avser anmälningar om barnmisshandel, där gärningsmannen är 20 år eller äldre.
Varje barn ska betraktas som ett ärende även om anmälan avser flera syskon.
Varje ny anmälan i ärende där utredning pågår, ska redovisas som en ny anmälan.
Blanketten ska fyllas i månadsvis och skickas senast den 10:e i påföljande månad till
Socialkonsulent Inger Winkelmann Sociala enheten Länsstyrelsen 581 86 Linköping
Inger Winkelmann kan nås på telefon 013-19 63 93 eller fax 013-19 62 43.
1. Hur många anmälningar om barnmisshandel har inkommit till
socialtjänsten under månaden?
Inga anmälningar under månaden
→
Skicka in blanketten
…………… anmälningar under månaden,
varav …….… anmälningar avser ….……. barn under utredning
2. Fördela anmälningarna efter innehåll (vid tveksamhet: huvudorsak), beslut om att inleda/inte inleda utredning enl 50 § SoL, polisanmälan eller inte och ålder på barnen.
Bilaga 4 SOU 2001:72
206
Antal barn
0-6 år
Antal barn
7-14 år
Antal barn
15-18 år
Sexuella övergrepp
Barnmisshandel: fysisk och/eller psykisk
Försummelse/vanvård/omsorgs brist
………………….
………………….
………………….
………………
……………….
……………….
……………….
.……………….
……………….
Beslut om att inleda utredning enl 50 § SoL
Beslut om att inte inleda utredning enl 50 § SoL
…………………..
………………….
……………….
………………..
………………..
………………
Har lett till polisanmälan från socialtjänsten
Har inte lett till polisanmälan
………………….
…………………...
………………..
……………….
………………..
………………..
3. Om något/några barnmisshandelsärenden inte har polisanmälts, vilka är skälen?
Alla anmälningar under månaden är polisanmälda Skälen till varför polisanmälan inte gjorts är följande: ………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………
4. Har anmälan föregåtts av samråd mellan berörda myndigheter?
Ja i ………..… fall Nej i …..…..... fall
Bilaga 4
207
5. Varifrån har anmälan/anmälningarna till socialtjänsten om barnmisshandelsärenden kommit?
Skola i …..… fall Kommunal barnomsorg i …….... fall Polis i …..…. fall Primärvård, BVC i …..….. fall Övrig primärvård i …..….. fall Barnklinik i …..….. fall Akutmottagning i …….... fall Övrig sjukvård i ……….. fall Nämndens egen verksamhet i …….... fall Annan socialnämnd i …..….. fall Enskild socialtjänstverksamhet …….... fall Barnets familj i ……... fall (föräldrar, vårdnadshavare, syskon)
Barnet självt i …..….. fall Släkting i …..….. fall Annan enskild person i …….... fall Familjehem/kontaktperson i …..….. fall Anonym anmälare i ……….. fall Flera olika anmälare i …….... fall, nämligen följande …………………………………………………………………………………
Annan anmälare, nämligen …………………………………………………………………………………
6. Vilken omedelbar åtgärd har anmälan/anmälningarna föranlett hos socialtjänsten?
Omedlbart omhändertagande enl 6 § LVU i ……..….. fall Insatser enl 6 § SoL i ………..…. fall Inga omedelbara insatser i ………….. fall
Bilaga 4 SOU 2001:72
208
Polisanmälda barnmisshandelsärenden under kvartalet år 2000
Information om blankett för polisanmälda barnmisshandelsärenden.
Blanketten ska redovisa de anmälningar som socialtjänsten polisanmäler.
De anmälningarna som ska tas med i den här blanketten avser anmälningar om barnmisshandel, där gärningsmannen är 20 år eller äldre.
Varje barn ska betraktas som ett ärende även om anmälan avser flera syskon.
Blanketten ska fyllas i kvartalsvis och skickas därefter till
Socialkonsulent Inger Winkelmann Sociala enheten Länsstyrelsen 581 86 Linköping
Inger Winkelmann kan nås på telefon 013-19 63 93 eller fax 013-19 62 43.
1. Hur många anmälningar om barnmisshandel har socialtjänsten polisanmält under kvartalet?
Inga anmälningar polisanmälda under kvartalet
→
Skicka in blanketten
…………………. polisanmälningar under kvartalet
2. Fördela de polisanmälda barnavårds anmälningarna efter vad de lett till och efter ålder på barnen.
Antal anmälningar som lett till:
Antal barn
0 - 6 år
Antal barn
7 - 14 år
Antal barn
15 - 18 år
Att förundersökning inte inleds Att förundersökning läggs ner Förundersökning, åtal väcks Förundersökning, annat beslut
Tack för hjälpen och glöm inte att skicka in blanketten snarast!