SOU 2003:122

Utredningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslöt den 23 maj 2002 att bemyndiga chefen för Miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare i enlighet med bifogade kommittédirektiv avseende “ett nationellt system för omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet” (dir 2002:67). Statens Strålskyddsinstitut (SSI) erhöll i samma regeringsbeslut ett uppdrag att bistå utredaren i den utsträckning som krävs för utredningens genomförande.

Departementsrådet Svante Bodin förordnades den 23 maj 2002 att vara särskild utredare i enligt med bilagda direktiv från och med den 1 juni 2002. John-Christer Lindhé, strålskyddsexpert vid SSI, ställdes till utredningens förfogande som sekreterare i utredningen från och med den 1 juni 2002. Utredningen har tagit namnet Utredningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (IKA).

Utredaren har enligt direktiven haft till uppgift att kartlägga omfattningen av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet och problem med dess omhändertagande och utifrån en sådan analys föreslå ett nationellt system för omhändertagande av IKA. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag genom ett betänkande som ska överlämnas till regeringen senast den 1 december 2003.

Regeringen har inte tillsatt några experter eller sakkunniga inom ramen för denna utredning. I stället har utredningen valt att inbjuda berörda myndigheter och näringslivet att delta i en särskild utredningsgrupp med uppgift att bistå utredaren med synpunkter på utredningens arbete, resultat och förslag. Utredningsgruppen har bestått av Ansi Gerhardsson, Miljödepartementet, Christian Haglund, Naturvårdsverket, Bengt Hedberg, Statens Kärnkraftsinspektion, Björn Hedberg, Statens Strålskyddsinstitut, Ingemar Malmström, Räddningsverket, Göran Larén, Svenskt Näringsliv och Per Riggare, SKB. Utredningsgruppen har haft 8 möten under

utredningstiden. Samrådet med berörda myndigheter och organisationer har också skett genom denna utredningsgrupp.

Arbetet har bedrivits i nära samarbete med SSI, som inom ramen för ett internt projekt – IKA-projektet – till utredningen överlämnat en omfattande analys av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Materialet innehåller såväl en beskrivning och kategorisering av IKA som problemanalyser och förslag till lösningar på specifika problem. Försvarsmakten, Studsvik AB och SKB har på utredningens begäran inkommit med kompletterande underlag till utredningen. Konsultfirman Örhlings, en del av Pricewaterhouse-Coopers AB, har på utredningens uppdrag utarbetat ett förslag till fondsystem för finansiering av omhändertagande av IKA. Vidare har Linklaters Advokatbyrå bistått utredningen med utarbetandet av lagförslag med författningskommentarer för producentansvar och upprättandet av den särskilda fonden för radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Jag överlämnar härmed utredningens betänkande ”Radioaktivt avfall i säkra händer” (SOU 2003:122)

Stockholm i december 2003

Svante Bodin

/John-Christer Lindhé

Sammanfattning

1. Inledning

Direktiven

Enligt utredningens direktiv, som antogs av regeringen den 23 maj 2002, ska utredaren utreda och föreslå ett nationellt system för omhändertagande och slutförvar av IKA radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet Systemet ska innebära en organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande lösning. Utredaren ska vidare lämna förslag till finansiering och till hur ansvar bör fördelas på berörda parter samt till de författningsändringar som behövs. I direktiven fick också SSI (Statens strålskyddsinstitut) uppdraget att bistå utredningen i den utsträckning som krävs. Förslagen ska lämnas till regeringen senast den 1 december 2003.

Tidsplan och genomförande

Utredningen startade sitt arbete den 1 juni 2002. SSI ställde en utredningssekreterare till utredningens förfogande på halvtid. Utredningen knöt snabbt en rådgivande utredningsgrupp till sitt arbete. Naturvårdsverket, Räddningsverket, Kemikalieinspektionen, Statens kärnkraftsinspektion, SSI, Miljödepartementet, Svenskt Näringsliv och SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB) inbjöds att nominera en medlem till utredningsgruppen. Alla utom Kemikalieinspektionen svarade positivt på inbjudan. Utredningsgruppen har haft åtta möten.

Tidigt antogs en arbetsplan för utredningen där fyra etapper identifierades.

Den första etappen var Kartläggningsetappen, som främst byggde på det interna SSI-projektet kallat IKA-projektet sträckte sig fram till den 1 mars 20031. Samtidigt genomförde utredningen en serie

1 IKA-projektets resultat kommer att publiceras i en särskild SSI-rapport, nr 2003:22.

konsultationer med och studiebesök hos många IKA-intressenter, liksom tre utlandsbesök i Europa, hos EU-kommissionen, Tyskland och Frankrike, för att få en förstahandsuppfattning om hur dessa centralt arbetade med IKA-frågorna. Utredningen noterade med viss förvåning den stora omedvetenheten i andra länder om konsekvenserna för hanteringen av radioaktivt avfall av det i januari 2003 ikraftträdda EG-direktivet om avfall från elektriska och elektroniska produkter. Direktivet lägger producentansvar på flera produkter som innehåller radioaktiva ämnen.

Den andra etappen omfattade utvecklingen av ett preliminärt förslag till nationellt system, vilket gjordes under våren 2003. Det diskuterades i sina centrala delar vid fyra workshops under senvåren 2003. Vid dessa deltog även representanter för de intressegrupper som var berörda av respektive område. De fyra mötena avhandlade producentansvar och produktavfall, verksamhetsavfall och miljöbalksprövning, slutförvar samt friklassning. De gjorde det möjligt att precisera och utveckla utredningens förslag under sommaren.

Den tredje etappen avsåg en slutlig anpassning av förslagen till ett nationellt avfallssystem, liksom en konsekvensanalys.

Den fjärde etappen innebar att betänkandet skulle färdigställas under september och november 2003.

Samråd

Utredningens förslag har förankrats på flera sätt och varit föremål för omfattande samråd. Utredningsgruppen har förklarat att man betraktar samrådet med sina respektive myndigheter och organisationer genomfört i och med det egna deltagandet i gruppens arbete.

Utredningen har genomfört en hearing om utredningens förslag till vilken ett stort antal intressenter i utredningen inbjöds. Bland dessa märks näringslivsrepresentanter, enskilda tillverkare av produkter som innehåller radioaktiva ämnen och deras branschorganisationer, El-Kretsen AB, länsstyrelser, Studsvik AB m.fl. 24 personer deltog i hearingen. Ett särskilt möte har ordnats om brandvarnares och rökdetektorers hantering enligt utredningens förslag och WEEE-direktivet2(Waste of Electric and Electronic Equipment). Ett flertal av de viktigaste brandvarnarimportörerna deltog i mötet. Utredningen har också samrått med Miljöbalkskommittén, Kärn-

2 2002/96/EG Avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter.

säkerhetsutredningen och Kärnavfallsfondens styrelse om de principiella delarna av utredningens förslag.

Principiella utgångspunkter

Övergripande mål och principiella utgångspunkter

En naturlig utgångspunkt är miljömålet Säker strålmiljö (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier). I denna proposition, som riksdagen ställt sig bakom, sägs bl.a. att:

  • År 2010 ska halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter vara så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska understiga 0,01 mSv per person och år från varje enskild verksamhet.

Till detta lägger regeringen ett förtydligande att:

  • Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt (ALARA As

Low As Reasonably Achievable).

  • Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som individer ur allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning överstiger inte 1 mSv (millisievert) per person under ett år.

Dessa mål och principer sätter i många fall absoluta dosgränser för människor och miljö. IAEA:s (International Atomic Energy Agency) avfallskonvention (Joint convention on the safety of spent fuel management and on the safety of radioactive waste management) slår fast den fundamentala principen att det radioaktiva avfallets omhändertagande inte får skjutas över på kommande generationer.

För ett system för omhändertagande och slutförvar av IKA kan de principiella utgångspunkterna för att kunna uppfylla de övergripande strålskyddsmålen ovan och målen och utgångspunkterna för en miljöanpassad avfallshantering sammanfattas som följer:

1. Vad gäller avfallet så bör följande gälla:

  • Allt radioaktivt avfall, utom sådant som friklassats, bör insamlas och omhändertas (”100 %-kravet”).
  • Avfallsmängderna bör minimeras och avfallets farlighet successivt minskas.
  • ALARA-principen för stråldoser ska tillämpas.
  • Hanteringen av IKA ska uppfylla strålskyddskraven i enlighet med det övergripande strålskyddsmålet och a. strålskyddsnormer för hanteringspersonal, b. strålskyddsnormer för allmänhet och miljö, c. minimering av utsläpp och olycksrisker.
  • Andra egenskaper hos avfallet än den joniserande strålningen måste beaktas, t.ex. biologiska och kemiska egenskaper.

2. Det nationella avfallssystemet bör uppfylla följande krav:

  • Avfallssystemet ska vara organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande.
  • Ett tydligt producentansvar ska tillämpas så långt det är möjligt.
  • Omhändertagandet av radioaktivt avfall ska inte medföra en obefogad belastning på kommande generationer.

Produktavfall och verksamhetsavfall

Enligt utredningens förslag kan i princip allt radioaktivt avfall hanteras enligt något av följande tre alternativ. Detta gör det möjligt att skapa ett sammanhängande system för att effektivt omhänderta allt IKA vad avser ansvar och finansiering.

Produktavfall

Sådant avfall som uppkommer genom användning/konsumtion, privat eller yrkesmässig, av produkter som saluförs på marknaden av producenter, tillverkare, leverantörer, importörer eller agenter kallas i det följande för produktavfall.

I denna kategori finns både produkter som kräver tillstånd i alla leden av hanteringen, t.ex. starka slutna strålkällor, och masskonsumtionsartiklar, som brandvarnare, där endast tillverkaren/importören behöver ha tillstånd för hanteringen.

Verksamhetsavfall

Radioaktiva ämnen uppträder naturligt i naturen. Dessa kan anrikas och koncentreras i vissa industriella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekommande ämnen. Sådant avfall kallas verksamhetsavfall.

Övrigt avfall

Detta avser avfall som varken är produktavfall eller verksamhetsavfall. Detta kan inkludera visst driftsavfall, äldre avfall eller herrelöst avfall utan juridiskt ansvarig ägare, men utgör en mycket liten del av den totala mängden IKA.

2. Utredningens förslag

Producentansvar

Mina förslag

  • Alla producenter av produkter med radioaktiva ämnen som komponenter eller produkter i form av strålkällor, ska åläggas ett producentansvar för det avfall som uppkommer då produkten eller den radioaktiva komponenten kasseras eller skrotas (produktavfall). Med producent avses den som tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Detta ansvar ska omfatta en skyldighet att ta tillbaka produkterna efter avslutad användning och ombesörja avfallets slutliga omhändertagande.
  • Producentansvaret bör omfatta en avgift till en särskild statlig fond för att täcka de totala omhändertagandekostnaderna för det uppkomna radioaktiva avfallet, inklusive slutförvar, om detta omhändertas i Sverige.
  • För avfall som tas tillbaka av leverantören för att slutligt omhändertas i ursprungslandet bör i stället en bankgaranti eller motsvarande krävas.
  • Avgiften ska även täcka en skälig andel av den totala kostnaden för det historiska avfall för vilket tidigare inget ekonomiskt producentansvar gällt.
  • En statlig fond upprättas för att samla in och förvalta de avgifter som producenterna betalar in för omhändertagandet av IKA samt för att göra utbetalningar efter godkännande av SSI.
  • Fonden knyts till Kärnavfallsfonden och har samma förvaltning som denna.
  • SSI bör få en utvidgad roll när det gäller producentansvaret. SSI bör

– pröva tillstånd och föra ett register över producenter – fastställa och debitera avgifter – ta emot ersättningskrav och godkänna utbetalningar – utfärda föreskrifter avseende hantering och finansiering av

IKA

– kontrollera och övervaka av avfallshanteringssystemet.

  • En särskild rådgivande nämnd med representanter från producent- och myndighetssidan bör knytas till SSI för att följa upp och granska SSI:s verksamhet inom detta område. Nämnden bör också kunna besluta om rekommendationer för verksamheten.
  • Det nya systemet för producentansvar för IKA föreslås träda i kraft den 13 augusti 2005, samtidigt med den nya förordningen om avfall från elektriska eller elektroniska produkter, som avser att implementera EU-direktivet 2002/96/EG.

Verksamhetsavfall

Mina förslag

  • Radioaktivt verksamhetsavfall, dvs. radioaktivt avfall som uppstår genom anrikning av naturligt förekommande radioaktivitet eller genom hantering av biomassa som innehåller nedfall från kärnvapenprov eller kärntekniska olyckor, exempelvis förbränning av biobränslen, ska hanteras enligt miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet.
  • Verksamheter som kan tänkas ge upphov till radioaktivt verksamhetsavfall bör i första hand tillståndsprövas enligt miljöbalken och detta ska föregås av en miljökonsekvensbeskrivning avseende strålningsrisker och uppkomsten av verksamhetsavfall.
  • Verksamheter som ger upphov till verksamhetsavfall, men som ej tillståndsprövas enligt miljöbalken, ska regleras genom tillämpning av strålskyddslagen.
  • Tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska kunna innehålla villkor om preventiva åtgärder, som syftar till att undvika eller begränsa att radioaktivt verksamhetsavfall uppstår, och villkor för hur avfallet ska hanteras och omhändertas eller innehålla en delegering till tillsynsmyndigheten att utfärda vidare föreskrifter om avfallets hantering.
  • I det fall miljödomstol eller länsstyrelse utfärdar villkor om omhändertagande av radioaktivt verksamhetsavfall som medför krav på finansiell säkerhet bör verksamhetsutövaren erlägga en avgift till IKA-fonden för att garantera att avfallet kan omhändertas korrekt vid verksamhetens upphörande. Detta regleras i lagen om upprättandet av IKA-fonden.
  • Strålskyddslagen ändras så att även verksamhetsavfall omfattas av lagens bestämmelser om ansvar för radioaktivt avfall genom att 13 § strålskyddslagen görs tillämplig på verksamhetsavfall genom att begreppet verksamhet med strålning utökas med ett tillägg i 5 § i samma lag.
  • SSI bör

– i tillämpliga fall utfärda generella föreskrifter för hantering

och slutförvar av visst verksamhetsavfall med stöd av strål skyddslagen i enlighet med ändringarna ovan – ges rätten att kunna begära omprövning av verksamheter som

ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall enligt 24 kap. miljöbalken och utpekas som tillsynsmyndighet i förordningen (1998:900) om tillsyn – ges i uppdrag att informera om problemen med radioaktivt

verksamhetsavfall i relevanta branschorgan och att publicera allmänna råd för hantering av sådant avfall – samråda med Naturvårdsverket som ansvarigt för tillsyns-

och föreskriftsrådet, som SSI bör ingå i.

Övrigt avfall

Mina förslag

  • De betalningsskyldiga till IKA-fonden lämnar ett proportionellt bidrag till fonden för att täcka kostnaderna för omhändertagandet av övrigt avfall då ingen juridiskt ansvarig för avfallet går att fastställa.
  • De som bedriver verksamhet med strålning som ger upphov till kontaminerat material eller inducerad strålning ska kunna åläggas att betala en avgift till IKA-fonden för omhändertagandet av avfallet.
  • Länsstyrelserna bör få i uppgift att, vid sina inventeringar och förslag om åtgärder för att sanera kontaminerad mark och omhänderta farligt avfall vid gamla industrianläggningar, även inkludera radioaktivt avfall och radioaktivt kontaminerad mark. SSI bör få i uppgift att bistå länsstyrelserna och Naturvårdsverket med information och expertkunskap i detta arbete. Anslaget

för sanering och omhändertagande av farligt avfall bör i förekommande fall även kunna utnyttjas för åtgärder för att sanera det radioaktiva avfallet.

Friklassning

Mina förslag

  • SSI bör få möjligheten att besluta om generella undantag från strålskyddslagen när detta är befogat både ur strålskyddssynpunkt och vad gäller kraven på en effektiv hantering av IKA, s.k. friklassning
  • Tillägg görs i strålskyddsförordningen (1988:293) för att uppnå detta syfte.

Slutförvar och Studsvik AB:s roll i avfallssystemet

Mitt förslag om slutförvar

Staten bör snarast inleda förhandlingar med SKB om ett ramavtal för slutförvar av IKA på de grunder som jag diskuterat med SKB inom ramen för utredningen. Dessa innebär bl.a. att SKB åtar sig att slutförvara allt IKA som kräver sådant slutförvar i någon av sina existerande eller kommande anläggningar, till i princip ett självkostnadspris. De innebär också att SKB ska kunna erhålla ersättning även för åtgärder för anpassning av förvaren eller omprövning av villkoren för förvaren.

Min bedömning av Studsvik AB

De negativa effekterna av Studsvik AB:s monopolställning på marknaden för tjänster som berör IKA kommer väsentligt att minska om mina övriga förslag till ett nationellt system för IKA genomförs. Skälen för Studsvik AB och eventuella andra marknadsaktörer att inte omhänderta vissa typer av radioaktivt avfall bortfaller helt eller delvis. Jag bedömer därför att någon lagbunden plikt att omhänderta IKA inte behövs för närvarande. Statsmakterna bör dock följa utvecklingen noga.

Säkerhetsaspekter

Min bedömning

Säkerhetsaspekterna av radioaktivt avfall, genom bl.a. berörda myndigheters försorg, kommer att kunna regleras bättre än i dag när väl HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources) och mina övriga förslag i utredningen har genomförts. Dessa kommer i sig att bidra till en ökad säkerhet genom att alla strålkällor blir noga kontrollerade och omhändertagna. Jag ser därför för närvarande inget behov av ytterligare åtgärder på detta område. Det är dock viktigt att berörda myndigheter fortlöpande gör riskbedömningar där hotbilden noga följs. Det kan vara påkallat att i vissa situationer skärpa säkerheten för särskilt utsatta transporter eller vid anläggningar som hanterar starka strålkällor.

3. Konsekvenser

Utredningen har belyst konsekvenserna inom flera områden. Det gäller bidragen till att uppnå miljömålen, konsekvenser för näringsliv i allmänhet och små och medelstora företag i synnerhet, jämställdhet och vissa regionalpolitiska konsekvenser samt konsekvenser för brottsförebyggande verksamhet. Även konsekvenserna för de berörda myndigheterna tas upp i konsekvensanalysen.

Miljömålen

I utredningen anges inte någon specifik dosrestriktion (vilken tillskottsdos som inte bör överskridas med en reglerad hantering), vilket knappast heller är möjligt. Eftersom delmål 1 i miljömålet

Säker strålmiljö, som också utredningen redovisar som sin utgångspunkt, syftar till en begränsning av tillskottsdosen från varje enskild verksamhet till 0,01 mSv/år, går det inte direkt att säga i vilken utsträckning miljömålet uppnås. Man kan däremot konstatera att utredningens förslag väsentligt förbättrar möjligheterna att leva upp till det satta miljömålet.

När det gäller övriga miljömål gynnas dessa av en minskad eller undanröjd risk för okontrollerad spridning av radioaktiva ämnen i naturen. Det är dock ogörligt att kvantifiera vad förslaget innebär för varje enskilt miljömål, eftersom osäkerheterna i uppskattningarna av problemets nuvarande omfattning är stora och dessutom är varje ”händelse” (t.ex. upphittande av herrelösa strålkällor) unik.

Konsekvenser för näringslivet, småföretagen och myndigheterna

Utredningens förslag får effekter för de företag som kommer att omfattas av det föreslagna producentansvaret. Det gäller företagen som tillverkar, inför eller överlåter produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Dessa företag kommer att belastas dels med en avgift till fonden, dels med administrativa kostnader. Bidraget till fonden är en överföring av kostnader från slutanvändaren till producenten. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör det vara mer effektivt och därmed mindre kostsamt att producenterna ansvarar för omhändertagandet av det radioaktiva avfallet. Den administra-

tiva kostnaden utgörs bl.a. av registreringshanteringen och utarbetandet av underlag för avgiftsberäkningen till IKA-fonden.

Utredningen har beräknat dessa extra kostnader på ett schablonmässigt sätt. Dessa har beräknats i genomsnitt motsvara en tidsåtgång och en kostnad uppgående till ca 60 dagar per år motsvarande en kostnad på ca 400 000 kr per år förutom en engångsinsats för alla företag på ca 1,2 mnkr.

Genom producentansvaret flyttas dock ansvaret för omhändertagandet av det radioaktiva avfallet från innehavaren till producenterna. I dag måste varje innehavare av IKA själv ombesörja och bekosta borttransport och omhändertagande inklusive eventuellt slutförvar av det radioaktiva avfallet. Dessa kostnader och administrativa insatser bortfaller från en stor mängd individuella innehavare av radioaktivt avfall och överförs i stället på en mindre grupp producenter, främst importörer (ca 150). Dessa har möjligheter att bygga upp en mer rationell hantering av det radioaktiva avfallet, teckna mer förmånliga avtal med Studsvik AB eller andra marknadsaktörer, och anlita entreprenörer för insamling och borttransport av avfallet. Det kan t.ex. gälla El-Kretsen AB.

Detta gör att den totala kostnaden för att omhänderta det radioaktiva avfallet minskar genom en mer professionell hantering genom producenternas försorg. De ökade administrativa kostnaderna i producentledet för ett mindre antal producenter kommer förmodligen att mer än kompenseras av motsvarande bortfall av administrativa och andra kostnader för de nuvarande innehavarna av avfallet, dvs. användarna av radioaktiva produkter. I de fall tillverkaren redan i dag tar tillbaka avfallet uppstår ingen större förändring.

För verksamhetsavfall, som tidigare i stor utsträckning varit oreglerat, tillkommer administrativa kostnader för de berörda företagen för att genomföra tillståndsprövning vid miljödomstol eller länsstyrelse. Dessa prövas dock normalt även avseende andra aspekter av miljöfarlig verksamhet. Vid omprövning kan dock insatserna bli större. Kostnaderna för att omhänderta avfallet kan också öka men är oberoende av hur avfallet formellt regleras.

Myndigheterna, främst SSI, påverkas också av utredningens förslag. SSI får en central roll i det nya systemet för producentansvar och prövning av verksamhetsavfall enligt miljöbalken. Även utökat arbete med nya föreskrifter kräver insatser. SSI föreslås också genomföra utökade informationsinsatser. SSI har beräknat att institutet behöver totalt ytterligare sju tjänster för att svara mot de krav som förslagen leder till. Av dessa bör fyra finansieras av medel från

IKA-fonden medan de övriga tre bör anslagsfinansieras. För övriga myndigheter blir effekterna små. Endast Naturvårdsverket kan beröras genom den parallella tillämpningen av WEEE-direktivet och producentansvaret för radioaktivt avfall. Vissa avgränsningsproblem kan behöva klaras ut.

Jämställdhet

Förslagen förväntas varken få några negativa eller positiva effekter på jämställdheten.

Regionalapolitiska och brottsförebyggande konsekvenser

Motiven till att göra sig kvitt radioaktivt avfall på olagliga sätt minskar eftersom kostnaderna täcks genom avsättningar till IKAfonden. Dessutom ökar säkerheten i handhavandet av radioaktivt avfall genom att ett producentansvar införs. Ett effektivare och tydligare omhändertagande av avfallet minskar också riskerna för att det ska komma på villovägar eller tillgripas olagligt. Förslagen bör alltså leda till ett bättre brottsförebyggande arbete. När det gäller regionalpolitiska konsekvenser förväntas dessa bli försumbara.

4. Överväganden

Friklassning

SSI kan inte i dag utfärda föreskrifter om friklassning (dvs. undantag från helastrålskyddslagens tillämpning), utan får endast besluta om friklassning i det enskilda fallet. De undantag som SSI får föreskriva, med stöd av 3 § strålskyddsförordningen, avser undantag från 16 § första stycket (krav på 18-års gräns), 18 § (krav på läkarundersökning) samt 20 § 1, 2 och 4 (krav på tillståndsplikt).

Det finns dock goda möjligheter att införa ett mer operativt friklassningssystem i Sverige, utan att ge avkall på grundläggande strålskyddskrav eller försvåra att miljömålet Säker strålmiljö uppnås och som står i överensstämmelse med EU:s regelverk. Avfall kan genom ett operativt friklassningssystem på ett effektivare sätt tas om hand inom det normala avfallssystemet. Detta utgör också en grundkomponent i mina förslag om ett nytt nationellt system för hantering av IKA.

Det krävs emellertid ytterligare utvecklingsarbete inom SSI innan ett operativt system för friklassning som uppfyller de högt ställda kraven på strålsäkerhet kan tas i bruk. Det förutsätter också att en ändring görs i strålskyddsförordningen som medger generella beslut om friklassning från strålskyddslagens tillämpning.

För att begreppet friklassning och det friklassade materialet ska få legitimitet hos allmänheten krävs att SSI skapar trovärdighet och acceptans för de kriterier man utvecklar för friklassning. SSI bör därför vara berett att informera om de kriterier SSI fastställer och deras konsekvenser.

Grunderna till producentansvar

Producentansvar infördes i Sverige i syfte att skapa en drivkraft för producenterna att minimera ett antal negativa effekter på miljön av det avfall som uppstår när produkterna kasseras. I första hand har detta omfattat olika typer av förpackningar. Även om lagstiftningen har byggts ut genom åren och fler produktkategorier har kommit att omfattas av producentansvar kan man identifiera fem genomgående mål för producentansvaret, nämligen att

  • mängden genererat avfall ska minska
  • mängden deponerat avfall ska minska
  • energi- och materialsnåla varor ska utvecklas
  • nedskräpningen ska minska
  • mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska.

Producentansvaret syftar till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna tar ansvar för de produkter som de sätter ut på marknaden. Syftet är dessutom att se till att det avfall produkterna ger upphov till tas om hand genom återanvändning, återvinning, material- eller energiutnyttjande eller på annat miljömässigt godtagbart sätt. Producentansvaret innebär att det ansvar som tidigare låg hos kommunerna flyttas till producenterna, som fått ett fysiskt och ekonomiskt ansvar.

Sedan 1994 finns författningsreglerat producentansvar för förpackningar (SFS 1997:185), returpapper (SFS 1994:1205) och däck (SFS 1994:1236). Från och med den 1 januari 1998 infördes också ett producentansvar för bilar (SFS 1997:788). Regeringen har dessutom beslutat om ett producentansvar för elektriska och elektroniska produkter som trädde i kraft 2001. EU har vidare beslutat om ett direktiv avseende producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall (direktiv 2002/96/EG Avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter) som även omfattar produkter som innehåller radioaktiva ämnen.

För att begränsa risken för att samhället i form av stat eller kommun måste ta på sig det ansvar som ålagts producenten, i sådana fall när producenten har upphört med sin verksamhet eller inte anser sig klara eventuella höga framtida kostnader, ansåg Kretsloppsdelegationen 1997 att det är rimligt att avkräva producenten en ekonomisk garanti för att ansvaret fullföljs.

I betänkandet Resurs i retur redovisas den utvärdering av producentansvaret som utredningen låtit utföra. För de olika produkter som producentansvar gäller finns olika återvinningsmål uppsatta.

Dessa återvinningsmål liksom de allmänna mål som redovisats inledningsvis har legat till grund för en utvärdering. I Resurs i retur konstateras att:

  • Återvinningsmålen generellt nåtts på ett tillfredställande sätt.
  • De miljöpolitiska målen om minskade avfallsmängder, minskad deponering och minskad farlighet har uppnåtts.
  • Återvinningsmålen är samhällsekonomiskt försvarbara.
  • Vissa oklarheter finns om aktörernas ansvar som haft vissa negativa konsekvenser. Ett helhetstänkande krävs om insamlingssystemens funktion och konsumentens roll.
  • Vissa problem finns med monopoltendenser och fripassagerare

(dvs. producenter som inte tar sitt ansvar).

Regeringen har i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117 tagit upp flera av de förslag som förts fram i bl.a. Resurs i retur. Regeringen bekräftar också inriktningen på det tidigare arbetet och anser att det författningsreglerade producentansvaret för förpackningar och returpapper bör kvarstå. Ansvar och skyldigheter bör dock klargöras för samtliga inblandade aktörer. Regeringen påpekar också att det bör bli enklare för konsumenterna att delta i källsorteringen av förpackningar och returpapper, bl.a. genom att servicen till konsumenterna förbättras. Producenternas insamlingssystem bör anpassas till de lokala förutsättningarna och insamlingen bör företrädesvis göras genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. I detta arbete bör även kommunernas roll stärkas, och de bör få ett ansvar för planeringen av insamlingssystemet liksom för information till hushållen.

Resurs i retur har förhållandevis utförligt belyst frågan om ekonomiskt ansvar för de kostnader som uppkommer för att samla in och ta om hand avfall som omfattas av producentansvar. Ett sådant ansvar är också av betydande intresse för min utredning om IKA.

Resurs i retur studerade tre finansieringslösningar som skulle kunna skapa de önskvärda garantierna för att producentansvarets ekonomiska åtaganden ska kunna innehållas. Alternativen är en traditionell försäkringslösning, en försäkring genom captive

3

eller

att producenten gör avsättning i en egen fond eller en statlig fond. Utredningen gav Finansinspektionen och Sveriges Försäkringsförbund i uppdrag att utföra dessa studier och presentera olika lösningar för att skapa de ekonomiska garantierna.

Alternativen har analyserats med avseende på vilken säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörandet av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjligheten till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av. Utvärderingen visar att den största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas får man i första hand genom

3 Försäkringsbolag som inom en koncern, vars moderbolag inte är ett försäkringsbolag, har till uteslutande uppgift att försäkra eller återförsäkra valda delar av moderbolagets och övriga koncernbolags risker.

en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning.

Utredningen gjorde bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet.

Regeringen har i direktiven till IKA-utredningen framhållit att den önskar få belyst vilka möjligheter till producentansvar som finns inom området IKA. Den kartläggning som utredningen låtit SSI utföra av olika typer av radioaktivt avfall pekar på goda möjligheter att införa ett producentansvar för en stor del av det radioaktiva avfallet.

Detta beror i första hand på att det mesta av detta radioaktiva avfall kommer från uttjänta strålkällor eller produkter som utnyttjar strålkällor som komponenter. Alla dessa kan sägas ge upphov till radioaktivt produktavfall.

En annan viktig faktor i sammanhanget är att alla som yrkesmässigt hanterar radioaktiva produkter redan i dag måste inneha tillstånd för sin verksamhet enligt strålskyddslagen. Det finns alltså redan ett system uppbyggt för registrering, tillståndsgivning och kontroll av de aktuella producenterna.

En tredje faktor när det gäller IKA rör målet att samla in och omhänderta allt radioaktivt avfall. SSI har i en skrivelse till regeringen påpekat en rad problem med den nuvarande hanteringen av det radioaktiva avfallet. Ett uppstår när en verksamhetsutövare går i konkurs eller lägger ner sin verksamhet. Avfall från radioaktiva strålkällor kan då sakna en juridiskt ansvarig innehavare som kan täcka kostnaderna för omhändertagandet och eventuellt slutförvar av avfallet. Detsamma gäller herrelösa strålkällor som upphittas i naturen eller på andra avfallsuppläggningsplatser. Ett producentansvar som lägger ansvaret för omhändertagandet på producenten och inte på innehavaren har en stor potential att väsentligt kunna minska de fall då en innehavare kan tänkas vilja göra sig av med en farlig strålkälla på ett olagligt eller olämpligt sätt. Det radioaktiva avfallets farlighet och behovet av att kunna omhänderta allt avfall gör att ett producentansvar är väl motiverat.

Ett lämpligt utformat producentansvar gör det också möjligt att successivt minska avfallsmängderna och minska avfallets farlighet. I allmänhet finns det en direkt relation mellan den avfallsmängd en radioaktiv produkt ger upphov till och kostnaderna för omhänder-

tagandet av avfallet. Minskad aktivitet hos produkten förenklar hanteringen i alla led när det gäller omhändertagandet av avfallet. Minskad aktivitet och kortlivade isotoper minskar kraven på slutförvar och gör därmed avfallshanteringen billigare. Producenterna har stora möjligheter att redan i utformningen av produkterna väga in dessa möjligheter att göra produkterna billigare att hantera.

Det är därför enligt min mening väl motiverat att utveckla ett system för producentansvar för radioaktiva produkter. Ett sådant producentansvar måste dock bygga på strålskyddslagens existerande regelverk.

Producentansvar och ny EU-lagstiftning

Två EU-direktiv är särskilt viktiga när det gäller producentansvar: WEEE-direktivet (Waste of Electrical and Electronic Equipment), som redan trätt i kraft, och HASS-direktivet om starka slutna strålkällor (High Activity Sealed Sources). Bägge är minimidirektiv.

WEEE-direktivet, som introducerar producentansvar för avfall från elektriska och elektroniska produkter, omfattar redan flera produktgrupper som innehåller radioaktiva ämnen eller strålkällor. Direktivet ålägger producenterna ett ansvar för att samla in, behandla, återvinna de material som går att återvinna ur produkterna och att miljövänligt bortskaffa restavfallet. Producenterna ska ekonomiskt kunna garantera omhändertagandet av de nya produkterna som släpps ut på marknaden. Direktivet ålägger också producenterna av konsumentprodukter att kollektivt ansvara för insamling och omhändertagande av historiskt avfall, dvs. det elektriska och elektroniska avfall som finns i hushållen före den 13 augusti 2005 då direktivets föreskrifter börjar gälla.

I och med WEEE-direktivet existerar redan ett producentansvar för en stor mängd produkter, som innehåller radioaktiva ämnen. Direktivet håller för närvarande på att införlivas i svensk lagstiftning.

HASS-direktivet förväntas antas i december 2003. Dess innehåll är känt och kommer att inte ändras väsentligt. HASS-direktivets syfte är att stärka kontrollen över de starka strålkällorna för att förhindra att arbetare eller allmänhet exponeras för joniserande strålning på grund av herrelösa källor eller dålig kontroll av källorna. HASS-direktivet ställer ett antal krav på hanteringen av starka slutna strålkällor. Ett gäller finansiella säkerheter för omhänder-

tagandet av avfallet från dessa strålkällor. Åtgärder ska ha vidtagits i förväg för att omhänderta strålkällan när den blivit avfall. Sådana åtgärder kan vara att återlämna källan till leverantören eller ett strikt åliggande för tillverkaren eller leverantören att återta uttjänta strålkällor för vidare behandling. I HASS-direktivet finns således flera komponenter som skulle kunna ingå i ett svenskt system för producentansvar för IKA. HASS-direktivet blir också bindande för medlemsländerna.

Utgångspunkten bör vara att hitta ett system för producentansvar som kan täcka alla produkter, från de starka slutna strålkällorna till brandvarnare och rökdetektorer och andra konsumentprodukter, för privat eller yrkesmässig användning, som nyttjar radioaktiva ämnen.

Ett producentansvar för radioaktivt produktavfall bör omfatta dels en skyldighet för producenten att ansvara för insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt avfall, dels en skyldighet att lämna ekonomiska garantier för avfallets omhändertagande och slutförvar. Producentansvaret bör också omfatta det historiska avfallet liksom ett ansvar för herrelösa strålkällor. Ett producentansvar som innefattar dessa delar kan då i svensk lagstiftning genomföra de flesta av kraven i WEEE- och HASS-direktiven i de delar som avser produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Det kommer på detta sätt att finnas en stor kongruens mellan radioaktivt och icke radioaktivt avfall vad gäller producentansvar.

Enligt min mening är producentansvarsmodellen det system som bäst tillgodoser de krav som ställts på radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet vad gäller produktavfall. Det har också fördelen att det lämnar betydande utrymme åt marknaden att utforma de system som ska sörja för insamling, omhändertagande och eventuellt slutförvar på det kostnadseffektivaste sättet.

Krav på finansiella lösningar

Ett system med finansiella garantier måste skapas för att medel för att omhänderta radioaktivt avfall alltid ska kunna garanteras. Avfallets farlighet motiverar att inga radioaktiva ämnen ska komma på villovägar eller illegalt utnyttjas för samhällsfientliga syften. Även om ett företag går i konkurs eller ändrar verksamhetsinriktning ska ändå de nödvändiga medlen finnas för att omhänderta det radioaktiva avfallet.

Kraven vad avser IKA måste vara höga. Ett finansieringssystem för IKA ska

  • ha potentialen att leda till ett hundraprocentigt omhändertagande
  • ha säkerställd finansiering under lång tid
  • ge hög och säker avkastning på insatta medel
  • tillåta avgifter eller avsättningar som styr mot minskade avfallsmängder och minskad farlighet hos avfallet
  • vara väl fungerande

– organisatoriskt – miljömässigt – ekonomiskt och – juridiskt.

Kraven blir särskilt tydliga om man beaktar det förhållande att radioaktivt avfall i de flesta fall måste slutförvaras i särskilda bergrum under många sekler. De slutförvar som är aktuella finns dock inte i dag, utan kommer först om 30 år eller mer. De finansiella resurserna måste alltså finnas säkrade över långa perioder. Tidsutdräkten är så pass lång att många företag kan ha lämnat marknaden av olika skäl då slutförvarskostnaden uppstår.

Till grund för utformningen av mitt förslag till finansiell lösning för radioaktivt avfall har en rapport utförd av Öhrlings legat:

Finansiering av IKA-avfall (slutrapport 2003-07-07), som finns bilagd i sin helhet. Den belyser också några existerande fondlösningar av intresse för min utredning.

I dag existerar redan fyra statliga fonder för avfall. Dessa är Kärnavfallsfonden, Studsviksfonden, Batterifonden och Bilskrotningsfonden.

Kärnavfallsfonden

Kärnavfallsfonden är ett statligt fonderingssystem som skapades 1981 för att säkerställa finansieringen av radioaktivt avfall från kärnkraftverk. Finansieringen regleras av lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle. 1996 etablerades en särskild förvaltning för fonden, när Kärnavfallsfonden bildades och dess styrelse fick ansvar för förvaltningen av fonden. Tidigare var medlen placerade på ett räntebärande konto hos Riksbanken. Fonden har ett bokfört värde på 29,4 mdkr och ett marknadsvärde på 31,3 mdkr.

Studsviksfonden

Avfall från bl.a. kraftvärmereaktorn i Ågesta, forskningsreaktorn R1 i Stockholm samt forskningsreaktorn R2 i Studsvik regleras i en egen lag (1988:1597). Kostnaden för att omhänderta detta avfall åläggs innehavare av kärnkraftsreaktorer med 0,15 öre/kWh. Dessa medel placeras också i Kärnavfallsfonden, men på ett separat konto.

Batterifonden

Batterifonden är ett statligt fonderingssystem för att säkerställa omhändertagandet av miljöfarliga batterier. Fonden bygger på två lagar, dels lag (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier, dels förordning (1997:645) om batterier. Naturvårdsverket får meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av denna förordning. Fonden startade 1986. Medlen placeras på ett konto i Riksgälden. Total behållning för kvicksilverbatterier är 68,4 mnkr, för blybatterier 262 mnkr och för nickelkadmiumbatterier 243 mnkr. Total fondbehållning uppgår till 573 mnkr.

Andra finansieringslösningar

Som redovisats ovan finns flera alternativa lösningar till att garantera finansieringen av radioaktivt avfall. Öhrlings har i detta sammanhang också översiktligt studerat för- och nackdelar med en privat fondlösning.

Vid sidan av statliga fonder för att täcka avfallskostnader finns även exempel på privata lösningar. Detta gäller t.ex. elektroniskt avfall och delvis kvicksilver.

Mitt förslag till statlig fond

På grundval av den diskussion som förts när det gäller möjligheterna att tillgodose de krav som ställs på den finansiella mekanismen för radioaktivt avfall är en statlig fond mitt förslag till att garantera medel för omhändertagandet av radioaktivt produktavfall.

Som framgår av mina förslag om verksamhetsavfall (avsnitt 2.2) och övrigt avfall (avsnitt 2.3) så kan den föreslagna statliga fondlös-

ningen också utnyttjas för både verksamhetsavfall och visst övrigt avfall.

Öhrlings har också haft till uppgift att analysera och utforma underlag till en fungerande fondlösning för IKA. Man har i arbetet utgått från Kärnavfallsfonden. När det gäller förvaltningen av inbetalda medel är en knytning av en IKA-fond till Kärnavfallsfondens styrelse det enda realistiska och effektiva alternativet.

Brandvarnare och rökdetektorer

Som tidigare nämnts omfattas dessa produkter också av WEEE-direktivet. Det betyder att oavsett hur hanteringen av radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer utformas inom ramen för denna utredning så kommer dessa produkter under alla omständigheter att falla under WEEE-direktivets bestämmelser om producentansvar. Med hjälp av producentansvar för radioaktivt produktavfall och upprättandet av IKA-fonden kan vissa av WEEE-direktivets åligganden för dessa produkter genomföras i svensk lag genom IKA-regleringen. I vissa avseenden kommer då strängare regler att gälla för de radioaktiva produkterna än för övriga produkter under WEEE-direktivet. För IKA-fonden uppstår vissa problem, särskilt i relation till implementeringen av WEEE-direktivet. Optiska brandvarnare och rökdetektorer (som inte utnyttjar radioaktiva ämnen) omfattas då ej av producentansvaret för radioaktiva produkter och inte heller av IKA-fondens krav på förskottsinbetalning av avgifter för omhändertagandet av avfallet, utan kommer att falla under WEEE-direktivet. Exakt hur WEEE-direktivet ska genomföras i svensk lag är för närvarande under utredning inom Miljödepartementet.

Skillnaden, i förhållande till producenter av radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer, är att producenter av optiska brandvarnare och rökdetektorer inte behöver betala till IKA-fonden, utan kan hitta andra kollektiva eller individuella lösningar enligt WEEE-direktivet för insamling, omhändertagande och slutförvar för radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer. Alla radioaktiva brandvarnare som går att samla in bör dock samlas in och omhändertas.

För det mesta används rökdetektorer i fasta installationer i byggnader. Det gäller exempelvis större fastigheter, hotell, sjukhus och kontors- och industrilokaler. Vid rivning skulle bl.a. rökdetektorer kunna behandlas som rivningsavfall. Jag har informerats om

att denna fråga också behandlas av den arbetsgrupp under Miljödepartementet som arbetar med genomförandet av WEEE-direktivet.

Jag anser dock inte att dessa förhållanden står i strid med mina förslag. Om regeringen skulle finna att genomförandet av WEEE-direktivet kräver en annan hantering av producentansvaret för produkter i vissa fasta installationer än den jag föreslår här, så utgår jag ifrån att regeringen även prövar om sådana andra regler också ska gälla för radioaktiva rökdetektorer.

Avfall genom anrikning av i naturen förekommande radioaktivitet

Verksamhetsavfall

Radioaktiva ämnen uppträder naturligt i naturen. Ett exempel är radium. Dessa ämnen kan anrikas och koncentreras i vissa industriella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekommande ämnen. Det gäller t.ex. vattenflöden i rör, och olja som är kontaminerad. Industriellt vatten filtreras i många sammanhang och dessa filter kan anrika radioaktiva ämnen som förekommer naturligt. Det gäller även i värmeväxlare och kommunala reningsverk. Torvaska och aska från förbränning av biobränslen kan innehålla signifikanta mängder radioaktiva ämnen. Biobränsleaska kan innehålla cesium-137.

Detta avfall, som brukar kallas NORM eller TENORM (Naturally Occurring Radioactive Material respektive Technically Enhanced

Naturally Occurring Radioactive Material), måste införas i avfallsströmmen utifrån samma kriterier som för annat radioaktivt avfall.

Det uppkommer i de allra flesta fall i verksamheter som inte utnyttjar strålning från radioaktiva ämnen, dvs. som inte är verksamheter med strålning enligt definitionen i 5 §, strålskyddslagen. Den anrikade eller koncentrerade radioaktiviteten är en oönskad biprodukt, liksom annat avfall eller föroreningar från verksamheten. Avfall som uppkommer på det sätt som här beskrivits kallas i denna utredning för verksamhetsavfall.

Miljöbalken och radioaktivt verksamhetsavfall

Med miljöfarlig verksamhet avses enligt 9 kap. 1 § 3 miljöbalken bl.a. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom bl.a. joniserande eller icke joniserande strålning. Det gör det möjligt att tillståndspröva sådana verksamheter som ger upphov till olägenheter p.g.a. strålning från exempelvis radioaktivt avfall. I 9 kap. 6 § 3 sägs att det kan förbjudas att släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen utan tillstånd om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas. Vidare måste enligt miljöbalkens kap. 2, 3 § alla som bedriver en verksamhet vidta de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar eller vidta de försiktighetsmått som behövs för att skydda mot skada eller olägenhet för miljön eller människors hälsa. Tillståndprövning av miljöfarlig verksamhet genomförs av miljödomstol eller av länsstyrelsen. Enligt miljöbalken kap. 22, § 25, åttonde stycket så ska en dom om tillstånd i förekommande fall innehålla bestämmelser om de villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön. Tillståndsprövande organ kan vidare uppdra åt tillsynsmyndigheten att utfärda närmare villkor för avfallshanteringen. Det är således full möjligt att tillståndspröva radioaktivt verksamhetsavfall enligt miljöbalken.

I miljöbalkens 6 kap. finns regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Miljökonsekvensbeskrivningen måste utgöra en viktig komponent vid prövning av verksamhetsavfall enligt miljöbalken.

SSI måste få det viktiga uppdraget att förmedla utbildning och information om verksamheter som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall och strålskyddsfrågor relaterade till dessa.

Enligt min mening är det fullt rimligt att systematiskt pröva ett antal verksamheter ur aspekten radioaktivt avfall enligt miljöbalken. Inom ramen för ett system för prövning av radioaktivt verksamhetsavfall i enlighet med miljöbalkens föreskrifter ställs dock utökade krav på SSI.

SSI måste spela en proaktiv roll genom att informera de tillståndsprövande myndigheterna, tillsynsmyndigheterna och de berörda branscherna om problemen med radioaktivt verksamhetsavfall.

SSI har i en skrivelse till utredningen tagit upp flera problem vad avser SSI:s roll i relation till miljöbalken.

På grundval av de kunskaper som nu samlas hos SSI och andra bör en genomgång göras av vilka industriprocesser och verksamheter som är mest angelägna att åtgärda. Detta kommer sannolikt att leda till att ett antal verksamheter som innehar tillstånd enligt miljöbalken måste omprövas för radioaktivt verksamhetsavfall. SSI ingår inte i dag i den krets av myndigheter som har rätt att föreslå en omprövning av existerande verksamheter, men bör enligt min mening göra det. Jag anser därför att SSI bör få rätt motsvarande den som Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen har att begära omprövning hos miljödomstolen enligt bestämmelserna i 24 kap. miljöbalken.

Omprövning är en resurskrävande process som fordrar stora insatser från den myndighet som begär omprövning och från övriga myndigheter, inklusive den som utfärdar tillstånd och verksamhetsutövaren. Ett snabbare och effektivare sätt än att begära omprövning kan vara att tillsynsmyndigheten meddelar förelägganden eller förbud. Enligt min mening bör SSI också pröva möjligheterna att utnyttja tillsynsmyndigheterna för att uppnå en korrekt hantering av radioaktivt verksamhetsavfall som tidigare inte reglerats. Detta kan i sig fordra ytterligare kontakter med och informationsinsatser riktade mot tillsynsmyndigheterna. Man skulle dock slippa resurskrävande omprövningar.

SSI har den samlade kompetensen vad gäller strålskydd i landet. Det måste vara SSI:s roll att kunna utfärda allmänna råd och föreskrifter för verksamhetsavfall, operativ tillsyn och tillsynsvägledning i de fall andra organ är tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken.

Detta kan uppnås genom att SSI anges i förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Detta innebär att myndigheten kommer att ingå i Naturvårdsverkets tillsyns- och föreskriftsråd.

SSI har till utredningen föreslagit hur definitionen på verksamhet med strålning i strålskyddslagen, 5 § skulle kunna utvidgas för att göra det möjligt att meddela allmänna råd och föreskrifter i de fall verksamhetsavfall inte prövas enligt miljöbalken. Det skulle uppnås genom en ändring av 13 §. Förslag om detta finns redovisat i avsnitt 2.2 Verksamhetsavfall.

Enligt min mening bör sådana verksamheter som prövas enligt miljöbalken främst av andra skäl än radioaktivt verksamhetsavfall bli föremål för tillståndsprövning eller omprövning också vad gäller det radioaktiva verksamhetsavfallet när det är aktuellt. I andra fall bör verksamhetsavfallet regleras enligt strålskyddslagen, med stöd av de ändringar som jag just redovisat.

För att undvika dubbel prövning eller reglering i de fall som prövas enligt miljöbalken bör det i strålskyddslagen skrivas in en begränsningsregel. SSI har lämnat förslag till ett tillägg till strålskyddslagen, en ny paragraf 23 a §. Enligt detta tillägg behövs inte tillstånd enligt strålskyddslagen för sådan verksamhet som avses i 5 § andra stycket, om tillstånd krävs enligt miljöbalken (1998:808) och annat inte föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen.

Miljöbalken gäller parallellt med strålskyddslagen. Den som bedriver verksamhet med strålning är alltså skyldig att förutom bestämmelserna i strålskyddslagen även beakta och tillämpa balkens regler. Skulle det uppstå en lagkollision, dvs. att en regel i miljöbalken är motsägelsefull i förhållande till någon regel i strålskyddslagen, gäller bestämmelsen i strålskyddslagen före miljöbalken. Tillståndsprövande myndighet enligt miljöbalken bör beakta dessa förhållanden redan vid prövningen.

Anknytning till finansieringssystemet för produktavfall

Med hjälp av miljöbalkens regler går det att ställa krav på verksamhetsutövare att avsätta medel för efterbehandling genom att omhänderta uppkommet avfall. Det enklaste sättet att uppnå detta är att tillståndsprövande myndighet i tillståndet upplyser verksamhetsutövaren om att denne är avgiftsskyldig enligt lagen om finansiering av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet som finns närmare behandlad i avsnitt 2.1.2. IKA-fonden kan på detta sätt bli ett generellt instrument för finansiering av sådant radioaktivt avfall som kräver finansiella garantier för omhändertagandet och eventuellt slutförvar.

Även i de fall verksamhetsavfallet regleras genom strålskyddslagen genom generella eller specifika föreskrifter med stöd av de tillägg som föreslagits ovan kan dessa kopplas till en avgiftsskyldighet till IKA-fonden.

Slutförvar

Krav på slutförvarskapacitet

Brandvarnare och rökdetektorer

Från hushållen uppskattas mellan 500 000 och 700 000 brandvarnare med strålkällor kasseras per år, åtminstone under det närmaste tiotalet år. Rökdetektorsavfallet beräknas enbart bestå av ett historiskt avfall på ca 1,3 miljoner rökdetektorer.

Det totala antalet strålkällor som årligen ska tas om hand uppskattas då ligga inom intervallet 600 000–840 000. Den årliga avfallsvolymen uppskattas till 90–110 betongkokiller à 1,7 kubikmeter, dvs. ca 170 kubikmeter per år.

Slutna strålkällor och övrigt långlivat avfall

Till Studsvik AB levereras ca 200 strålkällor för skrotning varje år. Dessa kan antas behöva deponeras i ett slutförvar för långlivade radioaktiva ämnen (SFL) på samma sätt som avfallet från brandvarnarna. Volymen är dock i detta fall liten och uppskattas till en femtedels betongkokill. Övrigt avfall, som skickas till Studsvik AB från industri- och forskningsverksamhet, och som innehåller radioaktivt avfall som kräver motsvarande typ av slutförvar, beräknas uppta en volym per år som motsvarar drygt en fjärdedels betongkokill.

Slutförvar av långlivat avfall

Slutsatsen blir att det årliga behovet av utrymme för deponering i ett slutförvar för långlivade radioaktiva ämnen kan uppskattas till ca 200 kubikmeter per år, åtminstone under en tioårsperiod framöver. Användningen av radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer kommer att minska och ersättas med alternativ teknik, varför behovet av slutförvar med tiden kommer att minska avsevärt och på lång sikt sannolikt landa på två kubikmeter per år eller mindre.

Låg- och medelaktivt avfall

Studsvik AB tar årligen emot och bränner ca 4 ton avfall med relativt kortlivade radioaktiva ämnen från sjukhus, forskningsinstitutioner, läkemedelsföretag och industrier. Askan från detta läggs i avfallsbehållare och skickas till det befintliga slutförvaret SFR (Slutförvar för radioaktivt driftavfall) vid Forsmarks kärnkraftverk. Denna del av avfallsströmmen fungerar väl och inget ökat behov är att vänta här.

Behoven kan sammanfattas enligt följande tabell. Mängderna är approximativa.

Avfallstyp Slutförvar Historisk volym före år 2003

Årlig volym efter år 2003

Brandvarnare SFL 7 milj st/1 700 m

3

700 000 st/170 m

3

Rökdetektorer SFL 1,3 milj st/300 m

3

130 000 st/30 m

3

Strålkällor SFL 2 000 st/30 m

3

200 st/0,3 m

3

Övrigt

SFL information saknas 0,4 m

3

SFR-avfall SFR 0

2 m

3

Aska biobränsle markdeponi 0 30 000 ton

Slutförvarskapacitet

I dag finns inget slutförvar för högaktivt och långlivat avfall. SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB) planerar dock att bygga ett sådant för att i första hand ta hand om långlivat radioaktivt avfall från den kärntekniska industrin, kallat SFL-5 (Slutförvar för långlivat avfall). Ett färdigställt förvar kan enligt preliminära planer finnas klart inom 30–40 år. Till dess måste allt sådant avfall mellanlagras. IKA kan mellanlagras vid Studsvik AB där det finns ett bergrum för 6 000 kubikmeter förpackat avfall med stor ledig kapacitet. Med de uppskattningar som kan göras med dagens kunskap bedömer Studsvik AB att det sannolikt kommer att finnas utrymme för hela perioden om 40–50 år.

De sammanställningar utredningen gjort av behov av kontra tillgång på existerande eller planerad slutförvarskapacitet visar att IKA-mängderna är små i förhållande till kärnkraftens behov och att IKA mycket väl kan rymmas inom befintlig och planerad kapacitet. I vissa fall krävs omlicensiering för att möjliggöra för SKB att ta emot vissa nuklider som t.ex. SFR i dag inte är licensierade för.

Min bedömning är alltså att slutförvar för allt svenskt IKA går att åstadkomma inom de befintliga och planerade slutförvaren för kärntekniskt avfall.

Slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall

Utredningen har enligt sina direktiv i uppgift att studera eventuella alternativ till att deponera IKA, som av strålskyddsskäl måste slutförvaras, i de slutförvar som finns eller planeras för kärntekniskt avfall. Ett sådant alternativ som undersökts skulle kunna vara en samlokalisering med ett planerat slutförvar för kvicksilver.

Rapporten Kvicksilver i säkert förvar, SOU 2001:58, ger förslag på hur man kan genomföra ett djupförvar för kvicksilver. De höga grundkostnaderna för att anlägga ett djupförvar och den begränsade avfallsvolymen talar för att påtagliga kostnadsfördelar skulle uppnås om avfallsägarna kunde samarbeta kring ett gemensamt bergrumsförvar. Utredningen jämförde därför kvicksilverförvar med organisatoriska lösningar för hantering av radioaktivt avfall.

Det avfall som i första hand ska förvaras i bergrum är avfall innehållande mer än 1 viktprocent kvicksilver. De kommande 50 åren kommer ca 1 100 ton kvicksilver att behöva placeras i bergrum. Kvicksilver i mindre giftiga former kan däremot förvaras i särskilda upplag ovan mark.

Det billigaste alternativet, dvs. om allt avfall läggs i ett enda förvar, beräknas kosta ca 240 kr/kg kvicksilver. Den totala kostnaden för deponeringen i det billigaste alternativet beräknas till 260 miljoner kr. (Förbehandling av avfallet tillkommer med 10-80 kr/kg).

Samlokalisering av slutförvar av kvicksilver och IKA kan vara en möjlighet. Det IKA som är lämpligt att placera i SFR eller SFL 3–5 kan också vara lämpligt att samlokalisera med ett slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall. Noggranna analyser skulle dock krävas innan ett beslut om deponering av IKA tillsammans med kvicksilverhaltigt avfall kan fattas, bland annat för att klargöra att de olika avfallstyperna på lång sikt inte kommer att påverka varandra negativt, av kemiska eller andra skäl. Avgörande är dock kostnadsbilden. En sådan lösning måste vara kostnadseffektiv jämfört med det alternativ SKB kan komma att erbjuda. En samlokalisering med ett kvicksilverförvar är enligt min mening inget förstahandsalternativ.

SKB och slutförvar

I dag har inte SKB något direkt åliggande att ta emot IKA, men SKB har själva uttryckt ambitionen: ”Vi tar hand om Sveriges använda kärnbränsle och radioaktiva avfall så att miljön och människors hälsa skyddas på kort och lång sikt.” Som konstaterats så bör inte slutförvarsfrågan bli något större problem i framtiden ur kapacitetssynpunkt. IKA-volymerna är väsentligt mindre än kärnavfallet även om isotopsammansättningen kan variera. Med de slutförvar som existerar, SFR, och SKB:s planerade slutförvar, SFL, så bör allt IKA kunna slutförvaras inom överskådlig framtid.

Utredningen har haft en särskild överläggning med SKB:s ledning i denna fråga. En viktig komponent i utredningsarbetet har varit att klarlägga behoven av slutförvar och uppskatta kostnaderna för detta. På grundval av resultaten har SKB gjort ett åtagande att slutförvara allt IKA som går att slutförvara i SKB:s slutförvar under vissa villkor. Dessa skulle enligt SKB vara självkostnadspris för slutförvaret och att medel från IKA-fonden kan tas i anspråk för att täcka de ökade allmänna kostnader för den licensiering eller omlicensiering som kan komma att krävas för att det ska bli möjligt att slutförvara vissa ämnen och material som inte ursprungligen varit med i planeringen. Det gäller t.ex. det existerande SFR för låg- och medelaktivt avfall som licensierades på 1980-talet. Jag bedömer att detta är rimliga krav.

Det mest ändamålsenliga förfaringssättet för att realisera slutförvar av IKA inom ramen för SKB:s slutförvar är ett ramavtal mellan staten och SKB om att SKB upplåter slutförvarskapacitet för IKA. Avtalet skulle reglera bl.a. de principer som nämnts ovan och fungera som en sorts avropsavtal för alla avfallsansvariga som behöver utnyttja slutförvarskapacitet.

Former för att säkerställa att Studsvik AB tar emot radioaktivt avfall

Sedan mitten av 1990-talet har staten inte längre något ägande i Studsvik AB. Inriktningen vid Studsvik AB vilar således numera helt på kommersiella grunder. Denna omständighet sammantaget med att Studsvik AB i dag är den enda organisation i Sverige som har kompetens och kapacitet att hantera IKA, har skapat en situation där ett icke statligt företag har monopolställning för dessa tjänster. I dag tar t.ex. Studsvik AB inte emot rökdetektorer.

Några möjliga lösningar för att komma tillrätta med situationen skulle kunna vara att t.ex. inrätta statlig verksamhet inom området, introducera statliga incitament för att stimulera eller kompensera näringslivet, inrätta fonder (som betalas av avfallsproducenterna) som garanterar ersättning, eller att lagstifta eller avtala om skyldighet för Studsvik AB och andra företag inom branschen att ta om hand IKA. Utredningen har studerat dessa alternativ och kommit fram till att lagstiftning om en skyldighet att ta emot radioaktivt avfall är den mest attraktiva vägen för att säkerställa att avfallet alltid kan tas om hand. Ett förslag till sådan lagtext har tagits fram av SSI.

Emellertid måste man i detta sammanhang beakta de förändringar som skulle ske på marknaden för radioaktivt avfall om det nationella system som föreslås i denna utredning realiseras. I och med introduktionen av ett producentansvar och en därtill kopplad fond för att garantera betalningsansvaret för IKA förändras marknadsbilden. En annan faktor av betydelse är det åtagande om att slutförvara allt IKA som kräver slutförvar som SKB gjort.

Effekterna på Studsvik AB:s situation blir enligt min mening flera. Studsvik AB behöver inte längre i sin verksamhet absorbera osäkerheterna vad gäller slutförvar. Avfallsansvariga producenter eller andra aktörer kan sluta egna avtal med SKB om slutförvarsdelen och Studsvik AB:s tjänster kan upphandlas separat. Därmed blir Studsvik AB:s verksamhet och tjänsteutbud helt självständiga och väldefinierade delar i avfallshanteringskedjan. Min övertygelse är att marknaden med dessa förutsättningar kommer att göra att Studsvik AB:s problem i nuvarande situation och problemen med Studsvik AB:s monopolställning i stort bortfaller. Den nya marknadssituationen kan också öppna upp för andra marknadsaktörer än Studsvik AB. Det betyder att även om det går att lagstifta om ett åläggande för avfallshanterare att ta emot radioaktivt avfall så bör inte den lösningen nyttjas i den situation som förväntas uppkomma. Utvecklingen på marknaden bör dock följas noga av statsmakterna och myndigheterna. Skulle den gynnsamma utveckling som jag här utgår ifrån av olika skäl inte komma till stånd, kan en bindande lagstiftning övervägas igen.

5. Kartläggning

Avfallstyper och avfallsströmmar

Som utgångspunkt för sina överväganden har utredningen bl.a. haft den kartläggning av avfallstyper, avfallsströmmar och utvecklingstendenser som SSI utfört inom ramen för sitt interna projekt, IKAprojektet. Hela bakgrundsmaterialet kommer att publiceras som en särskild SSI-rapport.

Konsumentartiklar, rökdetektorer m.m.

Den största enskilda typen av IKA, räknat i antalet enheter, utgörs av kasserade radioaktiva brandvarnare från hushållen. Över 12 miljoner sådana har importerats sedan starten 1973. För närvarande säljs omkring 700 000 brandvarnare per år.

Användningen av rökdetektorer med radioaktiva komponenter som ingår i sammankopplade brandlarmsystem har de senaste åren minskat. Det säljs dock ca 130 000 rökdetektorer årligen. Man har successivt övergått till en ny teknik utan strålkällor.

Under denna kategori säljs även produkter som mörkerriktmedel i form av kikarsikten, pejlkompasser och bäringskikare.

Det förekommer även en del radioaktivt avfall från konsumentartiklar från äldre tider då det var tillåtet att använda klockor med lysande urtavlor och uranföreningar kunde användas till att ge lyster åt färg för keramik och ibland även för porslin och glas.

NORM och TENORM m.m.

Detta slags avfall kommer huvudsakligen från industriella processer som omsätter naturligt förekommande radioaktiva ämnen och kallas NORM (Normally Occurring Radioactive Material). Dessa har i regel anrikats genom processen. En teknisk term för detta är TENORM (Technically Enhanced Normally Occurring Radioactive

Material). Restavfall, såsom slagg från gruvverksamhet, sandfilter eller motsvarande från vattenverk m.m., är i vissa fall så anrikade med naturliga radioaktiva ämnen med lång sönderfallstid, att avfallet måste omhändertas på ett särskilt sätt.

Förbränning av biobränsle och torv, ger upphov till aska med förhöjda halter av radioaktivt cesium, främst från nedfall efter Tjernobyl-

olyckan. Cirka 110 000 ton biobränsleaska från trädbränslen och 30 000 ton torvaska produceras årligen.

Utarmat uran är en restprodukt som blir över när man anrikar naturligt uran till kärnbränsle eller kärnvapen. Det är först när det utarmade uranet ska tas om hand som avfall som det utgör ett strålskyddsproblem. En grov uppskattning är att högst några tiotal ton finns i Sverige. Den stora miljöfaran kommer från uranets kemiska giftighet.

Öppna och slutna strålkällor

Slutna strålkällor inom industrin skickas ibland tillbaka till leverantören när de kasseras, men ofta är det innehavaren som själv ansvarar för att avfallet tas om hand inom landet. Cirka 700 industriföretag har tillstånd att inneha strålkällor. Varje år skickas ett varierande antal, ett hundratal, starka till medelstarka strålkällor till Studsvik AB. IKA från sjukhus, forskning och utbildning består inte sällan av öppna strålkällor, t.ex. när det radioaktiva ämnet finns i en vätskeformig lösning. I Sverige genereras uppskattningsvis några tiotals kilogram avfall av radioaktiva kemikalier per år, vilket inte vållar något stort avfallsproblem. Fast avfall från dessa verksamheter kan vara skyddskläder, glasburkar m.m., med små mängder radioaktiva ämnen. De flesta slutna strålkällor tas som regel tillbaka av leverantören i ett slags utbytessystem. De kasserade källorna skickas i dessa fall praktiskt taget alltid till utlandet varifrån de kom. Från industrin skickas ett tiotal per år och från sjukvårdens behandlingsapparater rör det sig om ca 50 per år från sju sjukhus. Fortfarande förekommer dock strålkällor inom vården som efter många års användning ska skickas till Studsvik AB för omhändertagande. Verksamheterna inom forskning, sjukhus och utbildning väntas fortsätta med nuvarande omfattning.

Sammanfattningsvis handlar det om etthundra till tvåhundra starka till medelstarka strålkällor från industri, sjukhus, forskning och utbildning som varje år behöver slutförvaras i Sverige.

Herrelösa strålkällor saknar känd rättmätig innehavare med ansvar för dess skrotning. I dagsläget är den som hittar en sådan vilsekommen källa även dess innehavare och därmed enligt strålskyddslagen ansvarig för omhändertagandet. Det är viktigt att bygga ett effektivt system för att fånga in och minska riskerna från herrelösa källor, eftersom dessa kan ställa till med svåra konsekven-

ser med ekonomiska skador och akuta strålskador. IAEA i Wien varnar även för att terrorister kan använda radioaktivt avfall på avvägar för att tillverka terrorbomber, s.k. smutsiga bomber. Herrelösa strålkällor i Sverige anmäls till SSI någon eller ett par gånger per år.

Strålskyddslagen och annan relevant lagstiftning

Strålskyddslagens (prop. 1987/88:88) mål är att skapa sådana förhållanden att människor skyddas till hälsa och säkerhet mot strålningens skadliga effekter. Strålskyddet ska utformas på ett sådant sätt att det så långt möjligt kan förebygga strålskador. Behövliga skyddsåtgärder ska alltid kunna vidtas med stöd av lagen allt eftersom kunskaperna om strålningens effekter ökas och nya ämnen eller tekniker utvecklas.

Lagen (SFS 1988:220) ska således tillämpas i de fall där skadlig verkan av strålning kan uppkomma, till exempel vid verksamhet med strålning, som definieras i 5 § strålskyddslagen. Tillverkning, införsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen, samt användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning, är verksamhet med strålning.

Den som bedriver verksamhet med strålning ska iaktta och följa de allmänna skyldigheter som anges i 611 §§strålskyddslagen. Verksamhetsutövaren ska vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det räcker inte att endast följa de villkor och föreskrifter som myndigheten meddelat, verksamhetsutövaren ska dessutom på eget initiativ vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla strålskyddet. För verksamheter med strålning gäller normalt tillståndsplikt.

Vidare är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ansvarig för att omhänderta, och, när det behövs, slutförvara uppkommet radioaktivt avfall på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt (13 §). En verksamhetsutövare som använt en teknisk anordning som kan alstra strålning är skyldig att oskadliggöra den när den inte längre ska användas om detta särskilt har föreskrivits (14 §). Innehavaren har fullt kostnadsansvar för avfallshanteringen.

Transportlagstiftning

Radioaktiva ämnen utgör en klass av farligt gods och regleras därför av lagstiftningen om transport av farligt gods. De grundläggande bestämmelserna finns i lag om transport av farligt gods (1982:821), vars syfte är att skydda människor, djur, egendom eller miljön mot skador orsakade av det farliga godset. Föreskrifter finns i förordningen om transport av farligt gods (1982:923) samt i föreskrifter utgivna av transportmyndigheterna. För vägtransport, vilket är det dominerande transportsättet för omhändertagande av strålkällor, har Räddningsverket utsetts till transportmyndighet med bemyndigande att ge ut föreskrifter. Vad gäller de detaljerade föreskrifterna för transport av radioaktiva ämnen är samtliga baserade på rekommendationer utarbetade av IAEA och publicerade som IAEA Safety Standard Series, Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material, 1996 Edition No. TS-R-1.

Avsändaren, dvs. den som till någon annan lämnar farligt gods eller som för egen räkning transporterar sådant gods, har ansvar för att lämna korrekta uppgifter om det farliga godset, så att detta kan hanteras, förpackas och transporteras på ett säkert sätt och i enlighet med gällande bestämmelser.

För verksamheter där farligt gods hanteras eller transporteras ska det finnas en eller flera säkerhetsrådgivare Föraren av ett fordon som transporterar farligt gods överstigande vissa mängder ska ha genomgått en speciell utbildning och avlagt ett godkänt prov.

Bestämmelserna i ADR-S anger funktionskrav för kollit, dvs. förpackningen med dess radioaktiva innehåll.

EU-lagstiftning

Till de direktiv som har ett avgörande inflytande på utformningen av utredningens förslag hör Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE-direktivet) och förslag till rådets direktiv (Provisional 2003/0005 (CNS)) om kontroll av slutna strålkällor med hög aktivitet (HASS-direktivet). EU har också lagt en grund för bl.a. denna lagstiftning genom ett strålskyddsdirektiv – Grundläggande Säkerhetsnormer, EU:s BSS (Basic Safety Standards) som kom 1996.

WEEE-direktivet, som redan trätt i kraft (januari 2003), är centralt för IKA-utredningen. WEEE-direktivet etablerar ett producentansvar för flera av de radioaktiva produkter som omfattas av utredningens förslag om producentansvar. Det betyder att enbart WEEE-direktivet i sig föreskriver en skyldighet för producenterna att samla in och omhänderta avfall från elektroniska och elektriska produkter på ett miljömässigt försvarbart sätt samt att ansvara för finansieringen av omhändertagandet av avfallet. Det gäller såväl avfall från nya produkter som s.k. historiskt avfall. Direktivet är så viktigt att det biläggs i sin helhet som bilaga 4.

WEEE-direktivet innehåller regler om insamling, behandling och återvinning av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter. Syftet med direktivet är att minska avfallsmängderna genom att främja återanvändning och materialåtervinning av produkternas beståndsdelar och material. Det syftar också till att förbättra miljöprestandan hos alla inblandade aktörer, liksom produkternas miljöegenskaper.

Direktivet gäller för elektriskt och elektroniskt avfall som kommer från hushåll och från yrkesmässig användning inom handel, industri, institutioner och andra källor och som på grund av sin art och kvalitet är likvärdigt med det som kommer från privata hushåll. Bilaga IB räknar upp produkter som omfattas av direktivet, bl.a. produkter som kan innehålla strålkällor som mät- och övervakningsinstrument inom industrin, utrustning för strålbehandling, brandvarnare och rökdetektorer. En grundtanke i direktivet (artikel 5) är att det ska finnas ett system som underlättar insamling, och att återlämning av elektriskt och elektroniskt avfall ska vara kostnadsfritt för slutanvändaren i privata hushåll. Bilaga II förskriver vilka material och komponenter som ska få en särskild, selektiv behandling. Dit hör bl.a. komponenter som innehåller radioaktiva ämnen.

Enligt WEEE-direktivet ska producenterna inrätta system för insamling, omhändertagande och återvinning av återvinningsbart material och ansvara för finansieringen för omhändertagandet av det avfall som härrör från de egna produkterna. Producenten kan välja att genomföra detta åliggande individuellt eller kollektivt. Producenten ska i detta sammanhang lämna en garanti för finansieringen av omhändertagandet av avfallet från sina produkter. Vidare ska kostnaderna för hanteringen av avfall från hushållen från produkter som släppts ut på marknaden innan direktivet träder i kraft (före den 13 augusti 2005), s.k. historiskt avfall, bäras av ett

eller flera system som alla tillverkare som finns på marknaden när kostnaderna uppstår proportionellt ska bidra till. Kostnaderna kan till exempel fördelas i förhållande till deras respektive marknadsandel av de olika produktmarknaderna, till exempel produkter som brandvarnare.

Artikel 8, 4 § säger att en producent i ett annat EU-land än Sverige som säljer via postorder eller Internet ändå blir skyldig att finansiera omhändertagandet av sitt produktavfall i Sverige.

Skyldigheterna vad gäller finansiering av historiskt avfall från yrkesmässiga användare finns i artikel 9 men är redan överspelade. Ett förslag till ny artikel 9 kungjordes redan den 29 april 2003. Det innebär att producenterna endast är skyldiga att finansiera det historiska avfallet då de säljer en ny produkt som ersätter en gammal produkt med samma funktion. I övriga fall blir innehavaren skyldig att betala för avfallets omhändertagande.

Den 13 augusti 2005 ska direktivet träda ikraft i Sverige. Den nationella lagstiftningen ska vara genomförd den 13 augusti 2004.

Enligt ett utkast till direktiv från Europaparlamentet och rådet (Provisional 2003/0005 (CNS)) kommer nya regler att gälla för kontroll av slutna strålkällor med hög aktivitet (HASS). Syftet är att förhindra bestrålning från starka strålkällor på grund av bristande kontroll. Direktivet har därmed en inriktning som mycket väl stämmer med de utgångspunkter som IKA-utredningen har. Enligt förslaget till direktiv ska det krävas tillstånd för innehav av strålkällorna, och innan ett tillstånd utfärdas ska medlemsländerna se till att tillräckliga medel finns för att garantera en säker avfallshantering genom att ordna med finansiell säkerhet eller på annat sätt. Myndigheterna ska föra register över alla tillståndshavare och deras innehav av starka strålkällor, och strålkällorna ska enligt förslaget identitetsmärkas. Cirka 500 starka strålkällor i Sverige kommer att omfattas av direktivet. Direktivet förväntas antas i december 2003.

Europeiska kommissionen har presenterat ett omfattande förslag på det kärntekniska området benämnt Nuclear Package. Förslaget som för närvarande (november 2003) är under rådsbehandling innehåller bl.a. ett direktivförslag om säkerhetsnormer vid unionens kärntekniska anläggningar samt ett direktivförslag om hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

Med radioaktivt avfall avses både avfall från kärntekniska anläggningar och från annan, icke kärnteknisk verksamhet. Generellt gäller enligt förslaget att uppkomsten av radioaktivt avfall ska minimeras.

Medlemsländerna ska enligt förslaget upprätta ett långsiktigt program med detaljerad tidtabell för hanteringen av det använda bränslet och det radioaktiva avfallet.

Övrigt internationellt

IAEA:s avfallskonvention, konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall, trädde i kraft den 18 juni 2001.

Avfallskonventionen tillämpas på säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall som härrör från civil användning. Avfallskonventionen har tre mål som berör IKA. Det första målet är att uppnå och vidmakthålla en hög säkerhetsnivå för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall över hela världen. Det andra målet är att säkerställa att det, under alla faser av hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, finns effektiva skydd mot möjliga faror så att individer, samhället och miljön skyddas från skadliga verkningar av joniserande strålning, nu och i framtiden, på ett sådant sätt att behoven och strävandena hos dagens generation tillgodoses utan att äventyra möjligheten för kommande generationer att tillgodose sina behov och strävanden. Det tredje och sista målet är att förhindra olyckor med skadliga strålningsverkningar, och att begränsa deras skadeverkningar om de ändå skulle inträffa.

Utredningen har dessutom studerat ett urval länder i Europa, bl.a. utifrån den rapportering länderna gjort enligt IAEA:s avfallskonvention. Utredningen har även gjort studiebesök vid berörda ministerier och myndigheter i Tyskland och Frankrike. Utredningen har också träffat myndighetsrepresentanter i USA för motsvarigheten till Statens kärnkraftinspektion, Nuclear Regulatory Commission och deras naturvårdsverk, Environmental Protection Agency.

I Europa tillämpar majoriteten av studerade länder principen om att förorenaren ska betala. Två länder, Schweiz och Ungern, tar dock inte ut full kostnadstäckning för hanteringen. Samtliga länder som studerats har någon form av organiserade mottagningsställen för radioaktivt avfall (inklusive slutna strålkällor) som där emballeras och i många fall även mellanlagras. Med några få undantag så ägs eller styrs avfallsanläggningarna direkt av staten, med ett ansvar och en skyldighet att ta emot, emballera och lagra avfall, inte i något

annat studerat land sköts denna hantering på enbart kommersiella grunder så som i Sverige.

Organisationer och ansvarfördelning

SSI (Statens strålskyddsinstitut)

SSI (Statens strålskyddsinstitut) bildades år 1965 och har ca 110 anställda. Myndigheten har ansvar för att de skadliga effekterna av strålning på människor, djur och miljö i Sverige ska vara så små som möjligt. Ansvaret omfattar såväl joniserande strålning (t.ex. från radioaktiva ämnen) som icke joniserande strålning (t.ex. från elektromagnetiska fält). SSI bedriver tillsyn av verksamheter som ger upphov till radioaktivt avfall vid kärntekniska anläggningar, sjukhus, industrier och forskningsverksamhet. SSI har till uppgift att på nationell nivå planera och organisera beredskapen mot kärntekniska och andra allvarliga olyckor med strålning. Dessutom bedriver myndigheten viss forskning inom strålning och strålskydd samt finansierar strålskyddsrelaterad forskning vid andra institutioner.

SKI (Statens kärnkraftinspektion)

SKI (Statens kärnkraftinspektion) bildades år 1974 och har ca 115 anställda. SKI är tillsynsmyndighet för kärnteknisk verksamhet i Sverige, dvs. för kärnkraftverken, kärnbränsletillverkningen och övriga kärntekniska anläggningar, transporter samt avfallshanteringen. SKI finansierar också forskning på kärnsäkerhetsområdet. Myndighetens verksamhet finansieras genom avgifter som tillståndshavarna betalar.

Räddningsverket

Räddningsverket bildades 1986 och har omkring 900 medarbetare. Vid verkets centrum för risk- och säkerhetsutbildning genomförs utbildningar om skydd mot olyckor, risk och säkerhet. Utbildningarna genomförs för enskilda människor, särskilda yrkeskårer, organisationer, företag och andra länder. Räddningsverket utfärdar regler och normer för bland annat brandskydd, transporter av

farligt gods och säker hantering av brandfarliga och explosiva varor. Ett exempel är föreskriften SRVFS 2000:3 om information till allmänheten i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning. Även inom regelverken för transporter av farligt gods på väg och järnväg finns regler som berör radioaktiva ämnen.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna är tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken (1998:808) för miljöfarlig verksamhet. En verksamhet som innefattar hantering eller förvaring av radioaktivt avfall, inklusive använt kärnbränsle, måste ha tillstånd enligt miljöbalken. Prövningen enligt miljöbalken görs av regeringen och miljödomstolen. Tillståndsprövning enligt miljöbalken fordras även vid ändringar i en verksamhet om de innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.

SKB(Svensk Kärnbränslehantering AB)

SKBF (Svensk Kärnbränsleförsörjning AB) bildades 1973 av kärnkraftbolagen för att ombesörja anskaffandet av uranbränsle och hanteringen av kärnkraftavfallet. Företaget heter från 1984 SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB). SKB har nu som uppgift att ta om hand om Sveriges använda kärnbränsle och radioaktiva avfall. SKB:s ägarbild ser ut så här:

Sydkraft Kärnkraft AB 12 % Vattenfall AB 36 % Forsmarks Kraftgrupp AB 30 % OKG Aktiebolag 22 %

Drygt 200 personer är anställda på SKB, men SKB har också ett omfattande samarbete med experter och uppdragstagare utanför företaget. Med dessa inräknade så är ca 500 personer sysselsatta med att ta hand om Sveriges radioaktiva avfall.

SKB har sitt huvudkontor i Stockholm och ytterligare sju kontor eller verksamhetsdelar i landet. SKB har också inlett platsundersökningar i Oskarshamn och Forsmark, och där sker nu en expansion.

Studsvik AB

AB Atomenergi bildades 1947 med uppgift att utveckla, bygga och driva kärnkraftanläggningar i Sverige. Bolaget sorterade ursprungligen under Handelsdepartementet och ägdes till 57 % av staten. AB Atomenergi bytte under 1970-talet namn till Studsvik Energiteknik AB. Studsviksgruppen är i dag ett börsbolag Det introducerades på stockholmsbörsens O-lista i maj 2001. Cirka 8 000 aktieägare delar på åtta miljoner aktier. Största ägare är investmentbolaget Euroventure.

All verksamhet är baserad på kunskapen om kärnteknisk verksamhet och bedrivs vid bolagets kärnreaktorer och anläggningar för avfallshantering i Sverige, vid anläggningen för volymreduktion av jonbytarmassor i Erwin, USA, samt i kundernas produktionsanläggningar. Koncernen består av sjutton rörelsedrivande bolag i sju länder och har ca 1 130 anställda. Verksamheten är internationell och kunderna består främst av kärnkraftverk och kärnbränsleproducenter, men innefattar även läkemedelsföretag och aktörer inom vårdsektorn.

Marknaden för nukleära tjänster kan delas in i ett antal segment. De affärsområden där Studsvik AB är verksamt är behandling av låg- och medelaktivt avfall, driftsrelaterade tjänster samt nukleärmedicin och andra tillämpningsområden såsom bestrålnings- och reaktortjänster.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)

Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddslagen (1988:220) att det i lagen skall införas en ny paragraf, 13 a §, av följande lydelse samt närmast före 13 a § en rubrik av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Producentansvar

13 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att radioaktivt avfall av sådana produkter som producenten tillverkar, till landet för in eller överlåter samlas in, omhändertas och, vid behov, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt.

Denna lag träder i kraft den

2. Förslag till lag om finansieringen av hanteringen av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet

Härigenom föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

1 § Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Med radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet avses i denna lag

1. radioaktivt avfall från produkter som innehåller radioaktiva ämnen (produktavfall),

2. radioaktivt avfall som uppkommer till följd av bedrivandet av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken (verksamhetsavfall) och

3. avfall från material och föremål som kontaminerats av radioaktiva ämnen eller blivit radioaktiva genom induktion samt radioaktivt avfall som påträffas utan att någon ansvarig innehavare kan identifieras (övrigt avfall).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som närmare definierar vad som utgör radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Skyldighet att betala avgift

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om betalningsskyldighet enligt denna lag.

Avgiftsskyldighet får föreskrivas för den som

1. tillverkar, till Sverige för in eller säljer produkter som ger upphov till produktavfall,

2. bedriver miljöfarlig verksamhet där verksamhetsavfall uppkommer eller

3. om det finns särskilda skäl, är innehavare av övrigt avfall.

Avgiftens omfattning

3 § Avgift enligt denna lag omfattar kostnaderna för identifiering, insamling, transport, behandling, mellanlagring och slutförvaring av sådant radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet som avses i 1 §.

Avgifterna skall vidare täcka myndigheternas kostnader för administration och tillsyn över avgiftssystemet, kostnaderna för förvaltningen av den fond som avses i 7 § andra stycket samt kostnader för information till allmänheten och andra i frågor som rör insamling och omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Säkerhet vid omhändertagande av radioaktivt avfall i annat land

4 § Gör den som är avgiftsskyldig enligt denna lag gällande att det radioaktiva avfallet kommer att föras ut ur landet för ett säkert omhändertagande får i stället för avgift en säkerhet minst motsvarande bankgaranti ställas. Säkerheten skall minst motsvara en beräknad kostnad för omhändertagande av den största mängd radioaktivt avfall som den avgiftsskyldige vid varje tidpunkt kan ansvara för om avfallet skulle stanna i landet.

Frågan om säkerhet prövas av den myndighet regeringen bestämmer. Ett beslut om säkerhet får ändras när det finns anledning till det.

Skyldighet att lämna uppgifter

5 § Var och en som är skyldig att betala avgift enligt vad som föreskrivits med stöd av 2 § skall i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer göra anmälan, lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att fastställa avgiftens eller i förekommande fall säkerhetens storlek.

Fastställande och betalning av avgift

6 § Avgiftsbeloppet fastställs av den myndighet regeringen bestämmer.

Avgiften bestäms för att täcka den beräknade framtida kostnaden enligt 3 § för det radioaktiva avfall som är direkt hänförligt till den avgiftsskyldiges verksamhet.

Vidare skall avgiften täcka den avgiftsskyldiges skäliga andel av kostnaderna enligt 3 § för sådant radioaktivt avfall enligt 1 § för vilket det tidigare inte betalats någon avgift.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur avgiften skall beräknas och fastställas enligt denna paragraf.

7 § Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.

Avgiftsmedlen skall föras över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt. För förvaltningen i övrigt gäller reglerna i 77 b §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle.

8 § Beslut om betalning av avgift får verkställas enligt utsökningsbalken.

Användning av avgiftsmedlen

9 § Avgift som har betalats enligt denna lag får användas för att ersätta sådana kostnader som avses i 3 §. Den myndighet regeringen bestämmer beslutar om utbetalning ur fonden.

Den som betalat avgift enligt 7 § eller som på dennes uppdrag bedriver sådan verksamhet och vidtar sådana åtgärder som ger upphov till de kostnader som avses i 3 § första stycket har rätt att erhålla ersättning ur fonden för uppkomna kostnader. Detsamma skall gälla den som tar hand om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet på uppdrag av den myndighet som avses i första stycket.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter med de krav som skall vara uppfyllda för att en verksamhet skall vara berättigad till ersättning ur fonden.

Ersättningen för uppkomna kostnader enligt 3 § skall beräknas och bestämmas i enlighet med föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

Tillsyn och sanktioner

10 § Tillsynen över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter meddelade med stöd av lagen utövas av den eller de myndigheter regeringen bestämmer.

Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som krävs för att lagens regler skall efterlevas. Ett föreläggande får förenas med vite.

11 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. underlåter att göra anmälan eller efter anmodan lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som krävs för fastställande av avgift enligt 5 § eller

2. lämnar oriktiga uppgifter i samband med begäran om ersättning enligt 9 §.

Överklagande

12 § Beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den

3. Förslag till förordning om producentansvar för radioaktivt produkt- avfall

Härigenom föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning regleras producenters ansvar för det radioaktiva avfall som uppkommer när deras produkter kasseras.

Syftet med förordningen är att allt radioaktivt produktavfall skall samlas in och omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt.

Definitioner

2 § Med radioaktivt produktavfall avses i denna förordning radioaktivt avfall från

1. brandvarnare,

2. rökdetektorer,

3. andra konsumentartiklar som innehåller radioaktiva ämnen,

4. öppna och slutna strålkällor,

5. utrustning och apparater som vid normal användning blir radioaktiva eller kontamineras av radioaktiva ämnen och därför kräver särskilt omhändertagande.

Statens strålskyddsinstitut får meddela närmare föreskrifter som definierar och avgränsar vad som avses med radioaktivt produktavfall.

3 § Med producent avses i denna förordning den som yrkesmässigt tillverkar eller till Sverige för in sådana produkter som ger upphov till radioaktivt produktavfall.

Skyldigheter för producenter

4 § En producent skall senast den 13 augusti 2005 se till att en innehavare av radioaktivt produktavfall alltid utan kostnad kan lämna ifrån sig avfallet för borttransport, omhändertagande och slutförvar.

Producenten skall vidare ansvara för kostnader som uppkommer för behandling och vid behov slutförvar av det avfall som lämnas enligt första stycket.

Bestämmelser om skyldighet för en producent att betala avgifter för insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt produktavfall finns i 2 § lagen (XXX:200X) om finansieringen av hanteringen av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Statens strålskyddsinstitut får meddela närmare föreskrifter om det ansvar som avses i första och andra stycket.

5 § I fråga om elektriska och elektroniska produkter som innehåller radioaktiva ämnen finns ytterligare bestämmelser i förordningen (XXX:2004) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter (EEE) samt i avfallsförordningen (2001:1063).

Skyldigheter för innehavare av radioaktivt produktavfall

6 § En innehavare av radioaktivt produktavfall skall sortera ut avfallet från annat avfall och lämna det för borttransport och omhändertagande.

Information och märkning

7 § En producent skall informera hushåll och andra om insamling och omhändertagande av radioaktivt produktavfall enligt denna förordning.

Producenten skall genom märkning av produkten lämna information om sortering och kostnadsfritt omhändertagande av det radioaktiva produktavfallet.

Överklagande

8 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.

Denna förordning träder ikraft den I fråga om slutna strålkällor med sådana aktivitetsnivåer att de regleras under rådets direktiv (HASS-direktivet) gäller de skyldigheter för en producent som föreskrivs i 4 § första och andra stycket

endast för sådana produkter som överlåtits efter den 13 augusti 2005.

4. Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)

Utfärdad den Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddslagen (1988:220) att 5 § och 13 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Med verksamhet med strålning avses i denna lag

1. Tillverkning, införsel, utförsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen,

2. Användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning. Lag (1995:874).

Med verksamhet med strålning avses i denna lag

1. Tillverkning, införsel, utförsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen,

2. Användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning. Lag (1995:874).

Verksamhet med strålning föreligger även vid hantering av radioaktiva ämnen som uppkommit i en annan verksamhet än sådan som avses i första stycket.

13 §

Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller kasserade strålkällor som använts i verksamheten.

Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller kasserade strålkällor som använts i verksamheten, eller sådana radioaktiva ämnen som avses i 5 § andra stycket.

Om det är påkallat från strålskyddssynpunkt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras eller slutförvaras på särskilt angivet sätt.

Om det är påkallat från strålskyddssynpunkt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras eller slutförvaras på särskilt angivet sätt.

23 a §

Tillstånd enligt denna lag behövs inte för sådan verksamhet som avses i 5 § andra stycket, om tillstånd krävs enligt miljöbalken (1998:808) och annat inte föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen.

5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken

Utfärdad den Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken

dels att 13 § skall ha följande lydelse,

dels att Bilagans rubrik B skall ha följande lydelse,

dels att det i Bilagan skall införas en ny rubrik med efterföljande text av följande lydelse,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning, om inte annat följer av andra stycket.

Nedanstående myndigheter har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning inom angivna ansvarsområden. Myndighet Ansvarsområde ………. ………..

Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning, om inte annat följer av andra stycket.

Nedanstående myndigheter har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning inom angivna ansvarsområden. Myndighet Ansvarsområde ………. ………..

Frågor om miljöfarlig verksamhet

Statens strålskyddsinstitut

enligt 9 kap 6 § miljöbalken i de fall frågorna regleras genom strålskyddslagen (1988:220) .

……….

………..

Naturvårdsverket och Gentekniknämnden har, på sätt som framgår av förordningen

Naturvårdsverket och Gentekniknämnden har, på sätt som framgår av förordningen

(2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, dessutom vissa centrala och samordnande uppgifter beträffande kontrollen av genetiskt modifierade organismer. Vad som har sagts ovan i denna bestämmelse innebär inte någon inskränkning i dessa uppgifter.

(2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, dessutom vissa centrala och samordnande uppgifter beträffande kontrollen av genetiskt modifierade organismer. Vad som har sagts ovan i denna bestämmelse innebär inte någon inskränkning i dessa uppgifter.

Bilaga

Fördelning av ansvar för den operativa tillsynen

Med ansvar för den operativa tillsynen enligt angivna kapitel i miljöbalken, avses även föreskrifter meddelade med stöd av dessa kapitel. .……. .…….

B. Verksamheter m.m. utom försvarets verksamheter enligt C.

.……. .…….

Fördelning av ansvar för den operativa tillsynen

Med ansvar för den operativa tillsynen enligt angivna kapitel i miljöbalken, avses även föreskrifter meddelade med stöd av dessa kapitel. .……. .…….

B. Verksamheter m.m. utom försvarets verksamheter enligt C .…….

Tillsynsområde Ansvarig myndighet

Miljöfarliga verksamheter .…….

B1 A Miljöfarliga verksamheter med beteckningen A eller B i bilagan till förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som omfattas av strålskyddslagen (1988:220) Statens strål- skyddsinstitut

6. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Utfärdad den Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken att 24 kap 7 § skall ha följande lydelse,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 kap.

7 §

Ansökan om prövning som avses i 3–6 §§ får göras hos miljödomstol av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Skall frågan prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning.

En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Har tillståndet meddelats av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.

Ansökan om prövning som avses i 3–6 §§ får göras hos miljödomstol av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen samt av Statens strålskyddsinstitut vad avser sådan verksamhet som avses med verksamhet med strålning enligt strål-skyddslagen (1988:220). Skall frågan prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning.

En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Har tillståndet meddelats av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.

7. Förslag till förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293)

Utfärdad den Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddsförordningen (1988:293) att 3 § skall ha följande lydelse,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Statens strålskyddsinstitut får i andra fall än som anges i 2 § meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i 16 § första stycket, 18 § samt 20 § 1, 2 och 4 strålskyddslagen (1988:220) i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts. Förordning (2001:618).

Statens strålskyddsinstitut får i andra fall än som anges i 2 § meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i 16 § första stycket, 18 § samt 20 § 1, 2 och 4 strålskyddslagen (1988:220) i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts. Förordning (2001:618).

Statens strålskyddsinstitut får meddela föreskrifter om undantag utöver vad som följer av första stycket, om särskilda skäl föreligger och det kan ske utan att syftet med bestämmelserna i strålskyddslagen (1988:220) åsidosätts.

1 Inledning

1.1. Utredningens direktiv

Direktiven till utredningen antogs av regeringen den 23 maj 2002. Utredningens uppdrag har varit att föreslå ett system för omhändertagande och slutförvaring av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Direktiven anger att utredningen ska inventera dagens behov av omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärntekniska verksamheter och det behov som beräknas uppkomma inom en överskådlig framtid. Det går också att undersöka i vilken utsträckning befintliga slutförvar kan utnyttjas eller byggas ut samt om nya förvar behöver byggas har också ingått i uppdraget. I detta sammanhang ska möjligheten att samordna och samlokalisera avfallet med annat slutförvar av farligt avfall också undersökas.

Sverige är anslutet till konventionen om säkerhet vid omhändertagande av använt kärnbränsle och om säkerhet vid hantering av radioaktivt avfall. Konventionen stipulerar att dess parter i sin nationella lagstiftning ska vidta lämpliga åtgärder för att det inhemska radioaktiva avfallet ska omhändertas på ett säkert sätt. Utredningen har haft i uppdrag att belysa hur frågan om omhändertagande av radioaktivt avfall hanteras eller avses bli hanterad i andra länder.

Mot bakgrund av utredarens slutsatser om problemets omfattning har utredningen haft i uppdrag att lämna förslag till lämpliga åtgärder. Utredningens direktiv anger att förslagen ska omfatta ett system för omhändertagande och slutförvaring av allt radioaktivt avfall av betydelse från strålskyddssynpunkt från icke kärnteknisk verksamhet, inklusive finansiering och ansvar.

Utredningen har haft i uppdrag att samråda med berörda myndigheter och företag. SSI (Statens strålskyddsinstitut) har haft att särskilt bistå utredaren i den utsträckning som behövts för utredningens genomförande. Utredningen ska avlämna sitt betänkande till regeringen senast den 1 december 2003.

Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1.

1.2. Utredningens uppläggning, organisation och genomförande

Utredningen startade sitt arbete den 1 juni 2002. Regeringen utsåg en särskild utredare på halvtid och SSI ställde en utredningssekreterare på halvtid till utredarens förfogande. Assistentresurser tilldelades utredningen inom ramen för Regeringskansliets kommittéservice. I regeringens beslut att tillsätta utredningen lämnades inget bemyndigande till statsrådet att utse sakkunniga eller experter. Utredningen tillskrev istället berörda myndigheter och organisationer med en inbjudan att nominera en medlem till en utredningsgrupp med uppgiften att vara rådgivande till utredningen. Alla utom Kemikalieinspektionen svarade positivt på inbjudan. Det ledde till att representanter från Naturvårdsverket, Räddningsverket, Statens kärnkraftsinspektion, Statens Strålskyddsinstitut, Miljödepartementet och Svenskt Näringsliv kunde bilda denna grupp tillsammans med utredaren och sekreteraren. Sedermera tillkom en representant från Svensk Kärnbränslehantering AB. Utredningsgruppen har haft åtta möten. (Se vidare bilaga 2 om utredningsgruppen, utredningens kontakter och utlandsbesök.)

Figur 1.1 Utredningens organisationsplan

Organisationsplan för

IKA utredningen

Utrednings Utrednings -grupp grupp

IKA IKA -projektet vid SSI projektet vid SSI

Industri m.m. Industri m.m.

SKB, SAKAB, Studsvik, SKB, SAKAB, Studsvik AB, Jernkontoret, El Jernkontoret, El --Kretsen Kretsen AB Återvinnarna, etc. Återvinnarna, etc.

NV NV SKI SKI

SKB SKB

SRV SRV SvN SvN

samråd m.m.

SSI SSI

M M -dep. dep.

Själva utredningen består av den särskilda utredaren och utredningssekreteraren. Till vänster i figuren visas berörda organisationer som har kontaktats under utredningens gång och med vilka utredningen samrått. Utredningsgruppen med representanter visas till höger i figuren. Den nedersta rutan betecknar en projektgrupp med ett dussin medarbetare på SSI som bidragit till merparten av utredningens kartläggning av nuvarande sakförhållanden och problembeskrivning inom IKA-området.

Tidigt antogs en arbetsplan för utredningen där fyra etapper identifierades.

Den första etappen handlade om en kartläggning av nuvarande förhållanden och formulering av problemen. Den utgick från det underlag som togs fram i det interna SSI-projektet kallat IKAprojektet, och sträckte sig fram till den 1 mars 20031. En noggrann beskrivning av avfallstyper, avfallsmängder och utvecklingstendenser var kärnan i detta arbete. IKA-projektet leddes på halvtid av utredningssekreteraren och bestod av flera delprojekt med delegerat ansvar. Den ursprungliga projektplanen fick modifieras efter hand som utredningens behov utkristalliserades och tilläggsuppgifter har tillförts projektet även efter den 1 mars 2003.

Den andra etappen omfattade utvecklingen av ett preliminärt förslag till nationellt system, vilket gjordes under våren 2003. Det diskuterades i sina centrala delar vid fyra workshops under senvåren 2003. Vid dessa deltog även representanter för de intressegrupper som var berörda av respektive område. De fyra mötena avhandlade producentansvar och produktavfall, verksamhetsavfall och miljöbalksprövning, slutförvar samt friklassning. De gjorde det möjligt att precisera och utveckla utredningens förslag under sommaren.

Den tredje etappen avsåg en slutlig anpassning av förslagen till ett nationellt avfallssystem, och en konsekvensanalys.

Slutligen ingick i den fjärde etappen att betänkandet skulle färdigställas under september och november för att kunna överlämnas den 1 december 2003.

1 IKA-projektets resultat kommer att publiceras i en särskild SSI-rapport, nr 2003:22.

Figur 1.2 Etappindelning

Utredningen har genomfört egna kartläggningar och kunskapsinhämtning genom en serie konsultationer och studiebesök hos många IKA-intressenter. Utredningen har även gjort fyra utlandsbesök, hos EU-kommissionen, Tyskland, Frankrike och USA, för att få en förstahandsuppfattning om hur dessa centralt arbetade med IKAfrågorna. Utredningen noterade med viss förvåning den stora omedvetenheten i andra EU-länder om konsekvenserna för hanteringen av radioaktivt avfall av det i januari 2003 ikraftträdda EGdirektivet om avfall från elektriska och elektroniska produkter. Direktivet lägger producentansvar på flera produkter som innehåller radioaktiva ämnen.

Utredningen har använt sig av konsulter för två uppgifter. Framtagningen av ett finansieringssystem för att säkerställa omhändertagandet av radioaktivt avfall lades ut på Öhrlings Pricewaterhouse-Coopers, som tidigare arbetat med utformningen av Kärnavfallsfonden. Uppgiften att ta fram förslag till lagstiftning och författningskommentarer för det producentansvar som utredningen föreslagit lades ut på Linklaters Advokatbyrå.

Etapp 1

Etapp 2

Etapp 3

1/6

1/3

1/12

1/5

2002 2003

feb.

Etapp 4

1/9

  • Kartläggning
  • Problemformulering
  • Prioriteringar
  • Analys
  • •Konse-

kvens

  • Samråd

Etapp 1

Etapp 2

Etapp 3

1/6

1/3

1/12

1/5

2002 2003

feb.

Etapp 4

1/9

  • Kartläggning
  • Problemformulering
  • Prioriteringar
  • Analys
  • •Konse-

kvens

  • Samråd

1.3. Samråd med andra utredningar och intressenter

Utredningens förslag har förankrats på flera sätt och varit föremål för omfattande samråd. Utredningsgruppen har förklarat att man betraktar samrådet med sina respektive myndigheter och organisationer som genomfört i och med det egna deltagande i gruppens arbete.

Utredningen har genomfört en rad aktiviteter såsom workshops, särskilda samråd och en hearing om utredningens förslag. Utredningen har också samrått med Miljöbalkskommittén, Kärnsäkerhetsutredningen och Miljödepartementets grupp för införande av WEEE-direktivet. Utredningen har vidare samrått med kärnavfallsfondens styrelse om de finansiella delarna av utredningens förslag.

Ytterligare information om utredningens samråd och kontakter finns i bilaga 2.

1.4. Grundläggande strålningsbegrepp

1.4.1. Grundbegrepp

Isotoper kallas de olika slag av atomkärnor som hör till samma grundämne. Isotoperna till ett grundämne skiljer sig åt genom antalet neuroner som ingår i atomkärnan. Nuklid kallas varje enskilt atomslag d.v.s. varje grundämne och varje isotop till ett grundämne är en nuklid.

Joniserande strålning är en sammanfattande benämning på de slag av elektromagnetisk strålning och partikelstrålning som är så energirika att de, när de absorberas i materia, kan alstra joner genom att slå ut elektroner från atomer och molekyler, och bryta upp kemiska bindningar. Joniserande strålning omfattar alfa-, beta- och gammastrålning från radioaktiva ämnen samt neutronstrålning och röntgenstrålning.

Joniserande strålning som uppkommer vid radioaktivt sönderfall:

  • Alfastrålning består av partiklar som är uppbyggda av två protoner och två neutroner. Det är framför allt radioaktiva ämnen med tunga atomkärnor (t.ex. radon-222) som sänder ut alfastrålning. Den har kort räckvidd och kan t.ex. inte tränga genom huden. Biologisk skada kan däremot orsakas om man äter eller andas in radioaktiva ämnen som avger alfastrålning.
  • Betastrålning består av elektroner. De flesta radioaktiva ämnen avger betastrålning, t.ex. kol-14 och cesium-137. Vid yttre bestrålning av kroppen kommer endast huden och de närmaste millimetrarna under denna att påverkas. Om man fått i sig betastrålande material, är det främst de organ där materialet ansamlats som får en stråldos.
  • Gammastrålning är energirika elektromagnetiska vågor besläktade med ljus, som saknar massa och laddning. Efter ett radioaktivt sönderfall har den nybildade atomkärnan ofta ett överskott på energi, som avges i form av gammastrålning. Gammastrålning passerar mycket lättare genom materia av olika slag än strålar av laddade partiklar som alfa- och betastrålning. Man behöver tjockare skydd för att stoppa gammastrålning. Ett exempel på ett gammastrålande ämne är cesium-137, som används inom medicin och teknik.

Aktivitet är den mätbara fysikaliska storhet som anger antalet radioaktiva sönderfall per tidsenhet. Enheten för aktivitet är becquerel (Bq). En becquerel betecknar ett radioaktivt sönderfall per sekund.

Ett radioaktivt ämnes aktivitet avtar med tiden efter hand som atomerna faller sönder. Man säger att aktiviteten avklingar. Den hastighet med vilken ett radioaktivt ämne avklingar anges med halveringstiden (fysikalisk halveringstid), som är den tid det tar tills antalet atomer av ämnet har minskat till häften. (Man talar även om en biologisk halveringstid, som avser den tid det tar tills halva mängden av ett ämne har utsöndras ur ett organ eller en levande organism.)

Några vanliga prefix 1 kBq = 1 000 Bq 1 MBq = 1 000 kBq 1 TBq = 1 000 GBq

1 GBq = 1 000 MBq 1 PBq = 1 000 TBq

Stråldos är ett mått på energi som överförs till ett bestrålat objekt.

En stråldos kan definieras på olika sätt. Med absorberad dos avses absorberad energi per massenhet. Absorberad dos mäts i enheten gray (Gy). När stråldosen uttrycks som dosekvivalent har den viktats med hänsyn till att olika slag av strålning skiljer sig åt beträffande biologisk effekt per enhet absorberad dos. Den effektiva dosekvivalenten har dessutom viktats med hänsyn till att olika organ i

människokroppen visar olika känslighet per enhet dosekvivalent. Dosekvivalent och effektiv dosekvivalent anges i enheten sievert (Sv). En sievert motsvarar en joule per kilogram. Oftast mäts dosen i millisievert (1 mSv=0,001 Sv).

1.4.2. Strålningens verkan

Fenomen Det man mäter

Enhet

Radionukliden faller sönder och avger strålning.

aktivitet: antal sönderfall per tidsenhet

becquerel (Bq) 1 Bq = 1 sönderfall per sekund

Strålningen träffar materia, t.ex. biologisk vävnad, och avger energi.

absorberad dos (stråldos): absorberad strålningsenergi per massa

gray (Gy) 1 Gy = 1 joule/kg

Den upptagna energin skadar cellerna genom jonisation. Skadeverkan varierar med typen av strålning.

dosekvivalent: den absorberade dosen multiplicerad med en kvalitetsfaktor (det aktuella strålslagets verkan)

sievert (Sv) 1 Sv = 1 joule/kg

Risken för biologisk skada vid en bestrålning. Skadeverkan varierar med bestrålad kroppsdel.

effektiv dosekvivalent: dosekvivalenten multiplicerad med en viktningsfaktor (det aktuella organets strålningskänslighet)

sievert (Sv)

Summan av alla stråldoser som individerna i en hel befolkning tar emot.

kollektiv stråldos: antalet bestrålade personer multiplicerat med genomsnittlig stråldos

mansievert (manSv)

1.4.3. Strålmiljö – årliga stråldoser i Sverige

Den individuella stråldosen varierar mycket, främst beroende på om bostaden har höga radonhalter, och om personen genomgått större medicinska undersökningar eller behandlingar med strålning. Den genomsnittliga stråldosen för en person i Sverige är ca 4 mSv per år. Den är sammansatt av bidrag från följande olika strålkällor:

Strålkälla Stråldos mSv/år Kosmisk strålning 0,3 Berggrunden 0,5 Radon i bostäder 2 Den egna kroppen 0,2 Medicinsk bestrålning 0,6 Industri, kärnkraft, kärnvapennedfall mindre än 0,1 Tjernobylolyckan (berörda områden) 0,3

1.4.4. Strålningens skadliga verkningar

Strålskador – typer och konsekvenser

Akuta skador

Akut strålsjuka 6 Sv till hela kroppen – hundraprocentig dödsrisk. 0,5 Sv är ett tröskelvärde under vilket ingen strålsjuka uppträder. Lunginflammation 15 Sv till lungorna – mycket stor dödsrisk. 5 Sv är ett troligt tröskelvärde för lunginflammation. Sköldkörtelskador Mer än 10 Sv till sköldkörteln – allvarliga skador för barn. Högre tröskel för vuxna.

Sena skador

Cancer 4 fall, varav 2 dödsfall per 100 manSv. Ärftliga skador Totalt i kommande generationer 1 fall per 100 manSv, varav hälften svåra.

1.5. Principiella utgångspunkter

Den kartläggning som utredningen gjort genom SSI:s IKA-projekt har lett fram till en bild av vilka typer av radioaktivt avfall som omfattas av begreppet avfall från icke kärnteknisk verksamhet (se vidare kap. 5). Denna kartläggning pekar på flera problem med omhändertagandet av IKA (radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet). Avfall uppstår i en mängd olika verksamheter och handhas på olika sätt. Även om strålskyddslagen i sig definierar ett sorts producentansvar för avfall som uppkommer i ”verksamhet med strålning”, finns ingen verklig samordning av regleringarna för olika producenter av avfall. Ett stort problem är också det faktum att även IKA i många fall måste tas om hand och mellanlagras upp till 30 år efter det att innehavarens användning av den radioaktiva

källan upphört för att sedan placeras i ett underjordiskt slutförvar. Detta förhållande skapar avsevärda problem när det gäller ansvaret för att täcka kostnaderna under så långa tidsperioder. Under en sådan tidsperiod kan mycket väl det ansvariga företaget försvinna från marknaden. Visst avfall tas tillbaka av leverantören och skickas tillbaka till ursprungslandet medan annat avfall går till Studsvik AB för omhändertagande efter det att det återtagits av leverantören. Brandvarnare och rökdetektorer är exempel på konsumtionsprodukter som säljs i mycket stora volymer (ca 700 000 om året) och som måste tas om hand när de kasseras. Dessa regleras nu också som elektroniskt avfall enligt ett nytt EU-direktiv. Man ska också hålla i minnet att det är under den period som radioaktiva material uppträder som avfall som risken att allmänheten och miljön kommer i kontakt med farliga strålkällor och utsätts för strålning är som störst. Uppmärksamheten från innehavarnas sida är mindre och vissa strålkällor kan komma på drift eller sakna en juridiskt och ekonomiskt ansvarig innehavare som svarar för att nödvändiga strålskydds- och säkerhetskrav upprätthålls. Behovet av ett sammanhängande och transparent nationellt system för omhändertagande av IKA kan, som också påpekats av regeringen, sägas vara mycket stort. Kraven på ett nationellt system för IKA från strålskyddssynpunkt måste också vara höga och det måste vara möjligt att omhänderta allt IKA inom ramen för ett sådant system. Systemet ska dessutom ha andra egenskaper som bl.a. framgår av utredningens direktiv. I detta avsnitt diskuteras mål och principiella utgångspunkter för ett nationellt system för omhändertagande av IKA.

Ny lagstiftning som trätt i kraft i Sverige och som är under utveckling inom EU har förändrat utgångspunkterna för ett nationellt system för IKA, men enligt min bedömning så kommer denna lagstiftning i huvudsak att underlätta införandet av nya principer och ansvarsförhållanden för IKA. Det gäller t.ex. HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources – starka slutna strålkällor), som fortfarande förhandlas inom EU och som etablerar grunderna för producentansvar och finansiella säkerheter för omhändertagande av avfallet från starka strålkällor. Dessa källor är i dag tillståndspliktiga. Det nya direktivet om producentansvar för avfall från elektriska och elektroniska apparater som nyligen trätt i kraft inom EU nämner specifikt brandvarnare och rökdetektorer. Detta direktiv etablerar entydigt ett producentansvar med ekonomiska förpliktelser för nya produkter, men även för historiskt avfall. Andra problemställningar

påverkas dock inte av ny lagstiftning. Det gäller t.ex. frågan om kapacitet för slutförvar.

Ett nationellt system för omhändertagande av IKA bör utformas i enlighet med de mål och principer för avfall och strålskydd som utvecklats inom svensk miljöpolitik och relevant lagstiftning. Målen och principerna bör också vara i överensstämmelse med IAEA:s avfallskonvention, rekommendationer från ICRP (den internationella strålskyddskommissionen), EU:s strålskyddsdirektiv Grundläggande säkerhetsnormer och andra gällande och kommande EU-beslut och riktlinjer.

1.5.1. Övergripande mål

En naturlig utgångspunkt är miljömålet Säker strålmiljö (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. I denna proposition, som riksdagen ställt sig bakom, sägs bl.a. att:

  • År 2010 ska halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter vara så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten ska understiga 0,01 mSv (millisievert) per person och år från varje enskild verksamhet.

Till detta lägger regeringen ett förtydligande att:

  • Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt (ALARA2).
  • Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som individer ur allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning överstiger inte 1 mSv per person under ett år.

I IAEA:s avfallskonvention (Joint convention on the safety of spent fuel management and on the safety of radioactive waste management), som Sverige anslutit sig till, sägs det i målartikeln (Artikel 1):

Målet är att (i) uppnå och vidmakthålla en hög skyddsnivå över hela världen

vad gäller hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall genom förbättrade nationella åtgärder och internationellt samarbete, som inkluderar, då så är lämpligt, skyddsrelaterat tekniskt samarbete,

2 As Low As Reasonably Achievable

(ii) säkerställa att under alla steg i hanteringen av använt kärn-

bränsle och radioaktivt avfall det finns ett effektivt skydd mot potentiella faror så att individer, samhället och miljön skyddas från skadliga effekter av joniserande strålning, nu och i framtiden, på ett sådant sätt att den nuvarande generationens behov och ambitioner kan tillgodoses utan att minska möjligheterna för kommande generationer att tillfredställa sina behov och ambitioner,

(iii) förebygga olyckor med strålningskonsekvenser och att minska

deras följdverkningar om sådana olyckor ändå skulle uppkomma under något av stegen i hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

Dessa mål och principer sätter i många fall absoluta dosgränser för människor och miljö. De uttrycker också den fundamentala principen att det radioaktiva avfallets omhändertagande inte får skjutas över på kommande generationer. De som nyttiggjort sig de positiva egenskaperna hos radioaktiva ämnen ska också ta ansvar för att omhänderta det avfall som blir resultatet av nyttjandet. På grund av de långa halveringstiderna för vissa radioaktiva ämnen betyder det åtaganden under många hundra år. Dessa krav ska kunna tillgodoses i ett nytt nationellt system.

För att kunna uppnå en tillfredställande säkerhet när det gäller hanteringen av radioaktivt avfall bör allt radioaktivt avfall insamlas och omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt. Radioaktivt avfall ska inte få förekomma i samhället utan en strikt radiologisk kontroll. Av denna anledning bör målet för IKA vara 100 % insamling och omhändertagande, dvs. allt IKA ska tas om hand.

En viktig princip i strålskyddet är ALARA-principen (As Low As Reasonably Achievable), som uttrycker en strävan mot att så långt det är rimligt, tekniskt och ekonomiskt, minska stråldoserna. Principen finns intagen i målet Säker strålmiljö ovan. Den kan sägas motsvara principen om bästa möjliga teknik när det gäller konventionellt miljöskydd och är internationellt vedertagen. ALARAprincipen bör också tillämpas på radioaktivt avfall.

En annan huvudlinje i synen på avfall gäller dess volym och farlighet. Utan kontroll tenderar avfallets volym att växa och ställer därmed ökade krav på resurser för omhändertagande och slutförvar. Ökade avfallsmängder kräver ökat markutrymme för deponering och ökade risker för påverkan på den omkringliggande miljön. Avfall

bör, enligt de principer som styr avfallshanteringen, minska i omfattning och volym genom att varor och produkter görs material- och resurssnåla. Avfall ska i möjligaste mån återanvändas, materialåtervinnas eller energiåtervinnas och bara i sista hand deponeras. Avfallets farlighet ska minskas så att belastningen blir så liten som möjligt på miljön och människors hälsa. Dessa principer finns utvecklade i regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (Prop. 2002/03:117). En metod för att uppnå detta är att lägga ansvaret för avfallshanteringen och avfallets slutliga omhändertagande på producenterna. Dessa får ett starkt incitament att minska kostnaderna för avfallsledet genom bättre utformade produkter om de blir tvungna att själva ta ansvaret för dessa kostnader.

Ett utvecklat producentansvar har tillämpats för andra typer av avfall än radioaktivt avfall med betydande framgång. I utredningen för översyn av producentansvaret Resurs i retur (SOU 2001:102) görs en utvärdering av det hittillsvarande producentansvaret som har omfattat förpackningar, bilar, däck och returpapper. Utredningen har funnit att nu gällande producentansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat.

Producentansvaret har fått något olika utformning för olika varugrupper. Senast har förordningen om producentansvar för elektroniska produkter ålagt producenterna att ta tillbaka elektroniska apparater vid köp av en ny motsvarande produkt.

I Resurs i retur anges de mål som varit vägledande för utvecklingen av producentansvaret. Dessa är att minska

  • mängden av avfall till deponi,
  • miljöpåverkan genom hushållning med material och energi under produktens livscykel,
  • användningen av farliga ämnen,
  • minska nedskräpningen.

I direktiven till IKA-utredningen sägs bl.a. att utredaren ska lämna förslag till ett system för omhändertagande och slutförvaring av IKA. Systemet ska innebära en ”organisatoriskt, miljömässigt och ekonomiskt och juridiskt väl fungerande, lösning”. Detta ställer också krav på utformningen av ett svenskt system för IKA liksom önskemålet att i den utsträckning som är möjlig tillämpa ett strikt producentansvar för IKA.

1.5.2. Principiella utgångspunkter

För ett system för omhändertagande och slutförvar av IKA kan de principiella utgångspunkterna för att kunna uppfylla de övergripande strålskyddsmålen ovan och målen och utgångspunkterna för en miljöanpassad avfallshantering sammanfattas enligt följande.

1. Vad gäller avfallet så bör följande gälla:

  • Allt radioaktivt avfall, utom sådant som friklassats, bör insamlas och omhändertas (”100 % -kravet”).
  • Avfallsmängderna bör minimeras och avfallets farlighet successivt minskas.
  • ALARA-principen för stråldoser ska tillämpas.
  • Hanteringen av IKA ska uppfylla strålskyddskraven i enlighet med det övergripande strålskyddsmålet och a. strålskyddsnormer för hanteringspersonal b. strålskyddsnormer för allmänhet och miljö c. minimering av utsläpp och olycksrisker.
  • Andra egenskaper hos avfallet än den joniserande strålningen måste beaktas, t.ex. biologiska och kemiska egenskaper.

2. Det nationella avfallssystemet bör uppfylla följande krav:

  • Avfallssystemet ska vara organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande.
  • Ett tydligt producentansvar ska tillämpas så långt det är möjligt.
  • Omhändertagandet av radioaktivt avfall ska inte medföra en obefogad belastning på kommande generationer.

1.6. Avfallets väg och friklassningsbegreppet

Oavsett hur det radioaktiva avfallet uppkommer eller hur ansvarsförhållandena ser ut så finns det endast ett begränsat antal möjligheter för hur avfallet kan hanteras. Dessa finns illustrerade i figur 1.3.

Visst avfall kan ha så låga aktivitetsnivåer, dvs. antal radioaktiva sönderfall per sekund, att även om det är radioaktivt så utgör aktivitetsnivån ingen fara för hälsa eller miljö. I sådana fall finns inga verkliga skäl för att det radioaktiva avfallet ska hanteras enligt strålskyddslagens krav. Begreppet friklassning används ofta i dessa sammanhang för att just beteckna att avfallet trots att det är radio-

aktivt ändå kan hanteras som vanligt avfall dvs. enligt den lagstiftning som reglerar icke radioaktivt avfall.

Friklassning

Friklassning blir en mycket viktig komponent i hanteringen av IKA. Begreppet är dock inte entydigt även om det bygger på internationellt överenskomna grundprinciper. Till exempel tillåter inte strålskyddslagen i dag en generell tillämpning av begreppet. Begreppet behöver kunna operationaliseras för att ett nytt system för IKA ska kunna fungera på ett effektivt sätt. Friklassningsbegreppet måste därför definieras i lämpliga termer (stråldos eller koncentration) så att dess tillämpning blir praktiskt användbar, och dess lagtekniska status regleras så att tillämpningen blir rättsligt förankrad.

En första vägdelare för IKA är alltså om det uppfyller de krav som bör ställas för friklassning. Vid friklassning så kommer avfallet inte längre att regleras enligt strålskyddslagen. I detta första steg i hanteringen av det radioaktiva avfallet finns då två möjligheter.

1. IKA som kan friklassas och hanteras som konventionellt avfall.

2. IKA som inte kan friklassas och ska omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt.

Tidigare har IKA som kan hanteras med undantagsbestämmelser dvs. med vissa lättnader eller förenklade villkor visavi hantering och deponering också tagits in under friklassningsbegreppet. Emellertid innebär dessa förenklade regler ingen friklassning. Avfallet regleras fortfarande under strålskyddslagen och kan komma att omregleras om så krävs.

Friklassningsbegreppet kan även användas t.ex. då visst avfall klingar av och övergår till att ha så låga strålnivåer att friklassning kan bli aktuell. I andra fall så kan man ställas inför historiskt avfall som strålskyddsmyndigheten måste ta ställning till. I detta fall innebär förstås friklassning att man först ”klassar” avfallet, dvs. friklassning är ett av de två huvudalternativen ovan. I det första fallet, när avfallet klingat av, är det naturligt att innehavaren ska kunna ansöka om att få sitt avfall omklassificerat om det härefter uppfyller strålskyddskraven för friklassning. Friklassning innebär en fördel för samhället och för innehavaren av avfallet genom att de

särskilda strålskyddskraven bortfaller och hanteringen av avfallet kan förenklas och göras billigare.

Figur 1.3 Avfallets väg

Avfallets väg

IKA som kan friklassas enligt resonemanget ovan skickas vidare enligt regelverket för konventionellt avfall till återanvändning, förbränning eller deponering.

Allt annat IKA som inte kan friklassas kommer i stället att hanteras enligt följande alternativ:

  • I vissa fall, då avfallets egenskaper ligger nära gränserna till friklassning, kan ett förenklat förfarande bli aktuellt; avfallet kan

IKA

Friklassat

(Under tröskelvärde)

Ej friklassat

(Över tröskelvärde) 100% av avfallet samlas in

Behandlas som vanligt avfall

Mellanlagring

Förbehandling

Tillverkare/ importör

Slutförvar i Sverige

Återsänds till ursprungslandet

Avklingade kortlivade

nuklider

Friklassning

Undantagsbestäm melser (förenklad hantering)

deponeras på en dedicerad förvaringsplats t.ex. en deponi av klass 1.

  • I de fall en tillverkare eller importör tar tillbaka avfallet kan denne bestämma om det sedan som alternativ ska skickas tillbaka till utlandet eller skickas till mellanlagring, förbehandling och slutförvar i Sverige.
  • I de fall innehavaren själv ska ombesörja kvittblivningen ska avfallet skickas till mellanlagring, förbehandling och slutförvar i Sverige.
  • I vissa fall, om det rör sig om avfall som till stor del sönderfaller under hanteringen fram till slutförvaring, finns en möjlig väg tillbaka till friklassning och en vidare hantering som konventionellt avfall.

SSI är ansvarigt för att föreskrifter utfärdas för hanteringen av avfallet i de olika stegen. För flera av dessa finns redan detaljerade regler.

1.7. Produktavfall, verksamhetsavfall och övrigt avfall

IKA kan klassificeras utifrån olika synpunkter. Det kan t.ex. gälla avfallets strålningsegenskaper, hur det uppkommer och vilka volymer som ska tas om hand i olika former av slutförvar. Från regleringssynpunkt har det visat sig vara mer ändamålsenligt att ta som utgångspunkt olika ansvarsförhållanden kombinerat med avfallets uppkomst och ursprung. Följande modell utgör kärnan i mitt förslag till nationellt system. I princip kan allt radioaktivt avfall hanteras enligt något av dessa tre alternativ. Detta gör det möjligt att skapa ett sammanhängande system för att effektivt omhänderta allt IKA.

1.7.1. Produktavfall

Sådant avfall, som uppkommer genom privat eller yrkesmässig användning eller konsumtion av produkter som saluförs på marknaden av producenter, tillverkare, leverantörer, importörer eller agenter, kallas i det följande för produktavfall.

I denna kategori finns såväl produkter som kräver tillstånd i alla leden av hanteringen, t.ex. starka slutna strålkällor, men också mass-

konsumtionsartiklar som brandvarnare där endast tillverkaren/ importören behöver ha tillstånd för hanteringen. Eftersom det i detta fall alltid finns en tillståndspliktig producent så bör modellen med producentansvar, utformad på ett lämpligt sätt, vara den naturliga modellen för att reglera ansvarsförhållandena och skapa de finansiella förutsättningarna för ett effektivt, korrekt och säkert omhändertagande av avfallet inklusive slutförvar. I denna modell ligger också möjligheten för importören att återföra avfallet till en tillverkare i ett annat land till vilken ansvaret då övergår. Sverige måste under alla omständigheter ta ställning till hur direktiven för starka slutna strålkällor och elektriskt och elektroniskt avfall ska införas i svensk lag. Dessa kräver både lagstiftning angående producentansvaret och en finansiell mekanism.

1.7.2. Verksamhetsavfall

Radioaktiva ämnen uppträder naturligt i naturen. Dessa kan anrikas och koncentreras i vissa industriella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekommande ämnen. Det gäller t.ex. vatten och olja i rör som innehåller naturligt förekommande radioaktiva ämnen som kan kontaminera rören. Industriellt vatten filtreras i många sammanhang och dessa filter kan anrika radioaktiva ämnen som förekommer naturligt. Det gäller även filter i värmeväxlare och kommunala reningsverk. Torvaska och aska från förbränning av biobränslen kan innehålla signifikanta mängder radioaktiva ämnen, t.ex. cesium från Tjernobyl. Slagghögar från gruvverksamhet är ett annat exempel. En del mängder och aktivitetsnivåer är så små att de inte ger upphov till avfall som behöver hanteras som radioaktivt avfall. De kan friklassas. Andra ger dock koncentrationer och aktivitetsnivåer som fordrar att avfallet hanteras som radioaktivt avfall. Hittills har i många fall inte verksamhetsutövarna varit medvetna om de konsekvenser avseende radioaktivt avfall deras verksamhet medför. Kunskapen börjar dock spridas, men de flesta har inte räknat in någon kostnad för omhändertagande av detta avfall.

Detta avfall som brukar kallas NORM eller TENORM (Naturally Occurring Radioactive Material resp. Technically Enhanced Naturally Occurring Radioactive Material) måste dock införas i avfallsströmmen utifrån samma kriterier som för annat radioaktivt avfall.

Naturvårdsverket har i sin rapport Ett ekologiskt omhändertagande av avfall preciserat begreppet verksamhetsavfall och föreslagit ett tillägg i miljöbalkens 15 kapitel om ansvaret för verksamhetsavfall. Det förefaller naturligt att även när det gäller radioaktivt avfall göra verksamhetsutövaren ansvarig för det radioaktiva avfall som verksamheten genererar. Denna aspekt kan därför tas upp redan i ett tillståndspliktigt företags miljökonsekvensbeskrivning och bli föremål för prövning och tillstånd enligt miljöbalken. Därmed ges möjlighet till att inkludera lämpliga villkor i tillståndet som garanterar att avfallet tas om hand på ett säkert sätt och att medel för detta finns reserverade.

1.7.3. Övrigt avfall

Liksom med vanligt avfall kan radioaktivt avfall komma på avvägar. Företag går i konkurs och radioaktivt avfall kan komma att lagras utan att någon ansvarig juridisk person går att identifiera. Inkapslade strålkällor kan komma på avvägar och hittas också i olika sammanhang, inte minst genom att de finner sin väg in till skrotupplag som sysslar med metallåtervinning. Metallskrot köps och säljs över nationsgränserna. Stålindustrin har fått ett stort problem med sådana herrelösa, starka strålkällor som kan kontaminera hela smältor av stål.

Det är i detta skede som risken för att befolkningen, särskilt barn, av misstag kan utsättas för stora stråldoser genom att exponeras för joniserande strålning från källor som inte från sitt utseende enkelt kan identifieras som farliga. Det finns därför ett stort behov av att lokalisera dessa strålkällor och detta radioaktiva avfall och omhänderta det, trots att en ansvarig ägare inte går att finna. Visst driftavfall som uppkommer genom hantering av radioaktiva ämnen, exempelvis kontaminering av skyddsutrustning eller dylikt på sjukhus, som varken kan hänföras till kategorin produktavfall eller verksamhetsavfall ingår i kategorin övrigt avfall.

2 Utredningens förslag

2.1. Produktavfall och producentansvar

Mina förslag

  • Alla producenter av produkter, som utnyttjar radioaktiva ämnen som komponenter eller produkter i form av strålkällor, ska åläggas ett producentansvar för det avfall som uppkommer då produkten eller den radioaktiva komponenten kasseras eller skrotas (produktavfall). Med producent avses den som tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Detta ansvar ska omfatta en skyldighet att ta tillbaka produkterna efter avslutad användning och ombesörja avfallets slutliga omhändertagande.
  • Producentansvaret bör omfatta en avgift till en särskild statlig fond för att täcka de totala omhändertagandekostnaderna för det uppkomna radioaktiva avfallet, inklusive slutförvar, om detta omhändertas i Sverige.
  • För avfall som tas tillbaka av leverantören för att slutligt omhändertas i ursprungslandet bör i stället en bankgaranti eller motsvarande krävas.
  • Avgiften ska även täcka en skälig andel av den totala kostnaden för det historiska avfall för vilket tidigare inget ekonomiskt producentansvar gällt.
  • En statlig fond upprättas för att samla in och förvalta de avgifter som producenterna betalar in för omhändertagandet av IKA (radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet) samt göra utbetalningar efter godkännande av SSI (Statens strålskyddsinstitut.
  • Fonden knyts till Kärnavfallsfonden och har samma förvaltning som denna.
  • SSI bör få en utvidgad roll när det gäller producentansvaret SSI bör

– pröva tillstånd och föra ett register över producenter – fastställa och debitera avgifter – ta emot ersättningskrav och godkänna utbetalningar – utfärda föreskrifter avseende hantering och finansiering av

IKA-avfall

– kontroll och övervakning av avfallshanteringssystemet.

  • En särskild rådgivande nämnd med representanter från producent- och myndighetssidan bör knytas till SSI för att följa upp och granska SSI:s verksamhet inom detta område. Nämnden bör också kunna besluta om rekommendationer för verksamheten.
  • Det nya systemet för producentansvar för IKA föreslås träda i kraft den 13 augusti 2005, samtidigt med den nya förordningen om avfall från elektriska eller elektroniska produkter, som avser att implementera EU-direktivet 2002/96/EG.

2.1.1. Utvidgat producentansvar

Producentansvarets innebörd

Enligt strålskyddslagen så ska den som bedriver verksamhet med strålning iaktta och följa de allmänna skyldigheter som anges i 6-11 §§strålskyddslagen. Av dessa framgår bl.a. att verksamhetsutövaren ska vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det räcker inte att endast följa de villkor och föreskrifter som myndigheten meddelat. Verksamhetsutövaren ska dessutom på eget initiativ vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla strålskyddet (prop. 1987/88:88, s. 69).

Vidare är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ansvarig för att omhänderta och, när det behövs, slutförvara uppkommet radioaktivt avfall på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt (13 §). SSI har i strålskyddsförordningen pekats ut att föreskriva hur det radioaktiva avfallet ska hanteras och slutförvaras (8 §).

I det producentansvar som här föreslås för det radioaktiva avfallet flyttas ansvaret från den som bedriver verksamhet med strål-

ning till producenterna av de produkter som verksamhetsutövaren nyttjar och som vid kassation eller skrotning blir till avfall. I detta sammanhang definieras producent som den som tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter med radioaktiva komponenter eller produkter som enbart utgörs av strålkällor.

Den största delen av de radioaktiva ämnen som används i samhället relateras till en produkt av något slag som blir föremål för konsumtion, antingen privat konsumtion eller yrkesmässig konsumtion. Det radioaktiva avfall som blir resultatet då användningen av produkten upphör kallas i detta sammanhang produktavfall.

Det utvidgade producentansvaret föreslås omfatta:

  • En skyldighet att samla in och omhänderta radioaktivt produktavfall, inklusive slutförvar. Målet ska vara 100 % insamling och omhändertagande av produktavfall, inklusive eventuellt slutförvar.
  • Avsättning till en fond av en avgift som beräknas täcka hela kostnaden för omhändertagandet av produktavfallet, från insamling till slutförvar.
  • Ett kollektivt finansiellt åtagande för att även bekosta omhändertagandet av historiskt produktavfall.

Den praktiska utformningen av ett system som realiserar producenternas skyldigheter har utretts. Örhlings har på utredningens begäran redovisat en detaljerad beskrivning av hur ett finansierings- och handhavandesystem skulle kunna realiseras i praktiken. Detta system beskrivs i nästa avsnitt. Örhlings rapport finns i sin helhet i bilaga 6.4.

Genom upprättande av en statligt administrerad fond ska medel för det slutliga omhändertagandet av allt IKA kunna garanteras även för avfall som kommer att uppstå eller behöva slutförvaras långt fram i tiden, upp till 30 år eller längre. Däremot förutsätter inte detta system ett statligt åtagande för insamling, transport, förbehandling och slutförvar av produktavfall. Min utgångspunkt har varit att marknaden ska få utrymme att skapt de mest kostnadseffektiva systemen för omhändertagande av det radioaktiva avfallet.

I det föreslagna systemet blir alltså producenterna ansvariga för insamling och slutligt omhändertagande av radioaktivt produktavfall. I dag finns ett system för insamling och omhändertagande av avfall från elektroniska produkter. För att svara upp mot förordningens krav (Förordning om producentansvar för elektriska och

elektroniska produkter, 2000:208) har producenterna bildat ett särskilt bolag, El-Kretsen AB, som har träffat avtal med kommunerna för insamling av elektroniskt avfall Viss erfarenhet finns därför redan om hur avfallshanteringssystem kan byggas upp och finansieras. Förordningen kommer att revideras för att implementera EU:s nya direktiv om avfall från elektriska och elektroniska produkter (2002/96/EG). Detta direktiv omfattar också brandvarnare, rökdetektorer, nuklärmedicinsk utrustning och mätinstrument i industrin som kan innehålla radioaktiva komponenter. Det är rimligt att anta att det system producenter av radioaktiva produkter kan bygga upp kan grundas på erfarenheter från El-

Kretsen AB:s verksamhetsområde. Det här föreslagna systemet ska också göra det möjligt att på ett smidigt sätt kunna implementera nämnda EU-direktiv samtidigt som de högre ställda kraven på insamling av radioaktiva strålkällor och produkter tillgodoses. Marknadsaktörerna bör enligt min mening ha goda möjligheter att skapa effektiva hanteringssystem mot bakgrund av att alla producenter har en skyldighet att i förskott inbetala avgifter till IKA-fonden för omhändertagandet. Genom denna skyldighet kan problemet med fripassagerare bli mindre inom detta område än för annat elektroniskt avfall. Intresset för att hålla kostnaderna nere genom lämpliga avtal med insamlare, transportörer, företag för förbehandling och mellanförvar av radioaktivt avfall (i dagsläget enbart Studsvik AB) och företag som kan ombesörja slutförvar av avfallet exempelvis SKB (Svensk Kärnbränselhantering AB) och SAKAB (Svensk Avfallskonvertering AB), bör vara ett starkt incitament för branschen att organisera sig på ett slagkraftigt och effektivt sätt. Det kan till exempel ske genom kompletterande bolag till El-Kretsen AB, ett fördjupat samarbete med El-kretsen eller genom helt nya företagsbildningar.

EU:s direktiv om elektriskt och elektroniskt avfall föreskriver både ett kollektiv och individuellt ansvar och skyldighet att omhänderta historiskt avfall, dvs. avfall från produkter som sålts före den 13 augusti 2005. Denna princip avseende historiskt avfall föreslås gälla också för radioaktivt produktavfall. Producenterna ska i detta fall uppfylla sin skyldighet avseende historiskt avfall genom att betala en skälig andel för detta avfall till IKA-fonden och se till att detta avfall omhändertas, inklusive slutförvar, på samma sätt som för nya produkter. Producenter, vars produkter även omfattas av direktivet om elektriskt och elektroniskt avfall, fullgör sina skyldigheter under detta direktiv avseende historiskt avfall

genom producentansvaret för radioaktivt produktavfall och betalningsskyldighet till IKA-fonden.

Starka slutna strålkällor kommer också att regleras av det direktiv som förhandlas inom EU för denna grupp av strålkällor, HASSdirektivet (High Activity Sealed Sources). Direktivet förväntas slutligt antas under december 2003. Starka strålkällor utgör en betydande risk i samhället och är underkastade en noggrann tillsyn från SSI:s sida. För många av dessa strålkällor är kostnaderna för omhändertagandet av avfallet betydande. Ibland överstiger dessa kostnader strålkällans ursprungliga inköpspris. De som innehar sådana strålkällor är väl medvetna om strålskyddslagens åligganden vad avser avfallets hantering. Det åligger innehavaren av en strålkälla att ombesörja ett säkert omhändertagande, inklusive slutförvar, av strålkällan. HASS-direktivet kräver bl.a. att det också i förväg ska ställas finansiella säkerheter för omhändertagandet av avfallet då strålkällan kasseras. Enligt min mening kan det finnas en risk att övergången till det nya systemet med producentansvar försvåras om även historiskt avfall bestående av de strålkällor som faller under HASS-direktivet omfattas av producentansvaret. Jag föreslår därför att det historiska avfallet från de starka slutna strålkällor som omfattas av HASS-direktivet undantas från producentansvaret. Producentansvaret för dessa strålkällor kommer därmed bara att omfatta nya strålkällor efter den 13 augusti 2005. Innehavarna av starka slutna strålkällor kommer dock att vara avgiftsskyldiga till IKA-fonden.

EU:s direktiv om elektriskt och elektroniskt avfall ska vara genomfört i nationell lagstiftning den 13 augusti 2004. Den nationella lagstiftningen ska träda i kraft den 13 augusti 2005. För att undvika igångsättningsproblem, då föreliggande föreslagna lagstiftning i vissa delar överlappar med den svenska förordning som svarar mot EU-direktivet, föreslår jag att även producentansvaret för radioaktivt produktavfall träder i kraft vid samma tidpunkt, dvs. den 13 augusti 2005.

2.1.2. Finansieringssystem

Kärnan i mitt förslag om producentansvar för radioaktivt produktavfall utgörs av ett system för obligatorisk förhandsavsättning av medel för omhändertagandet av avfallet. Skälen för utformningen av IKA-fonden finns redovisade i kapitel 4. Mitt förslag följer i allt

väsentligt Örhlings rapport Finansiering av IKA-avfall, 2003-07-07. Det bör påpekas att det här föreslagna finansieringssystemet också omfattar finansiering av omhändertagande av verksamhetsavfall (se avsnitt 2.2.2) och visst övrigt avfall (se avsnitt 2.3).

Fondförslag

Nedanstående figur illustrerar översiktligt förslaget till en hanterings- och finansieringsprocess för IKA. De olika aktörernas roller beskrivs i följande avsnitt.

Figur 2.1. Översikt över förslaget till hanterings- och finansieringssystem för IKA.

SSI får en central roll i hanteringen av IKA

SSI har för närvarande en central roll vid hanteringen av icke kärntekniska produkter. Det är därför naturligt att vidga den rollen i stället för att engagera eller skapa ytterligare en myndighet i frågan om IKA.

SSI:s roll bör vara att

  • ta emot tillståndsansökningar och föra ett producentregister
  • fastställa och debitera avgifter
  • ta emot ersättningskrav och godkänna utbetalningar
  • utfärda föreskrifter avseende hantering och finansiering av IKA
  • kontrollera och övervaka av avfallshanteringssystemet.

a) Anmälan av radioaktivt avfall

Enligt 20 § strålskyddslagen krävs tillstånd för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller material som innehåller radioaktiva ämnen. All hantering av radioaktivt material är alltså tillståndspliktig och anmälan måste göras till SSI.

Bland de olika typerna av tillstånd för verksamhet med strålning finns de handelstillstånden där innehavarens huvudsakliga verksamhet innebär att till landet föra in radioaktivt ämne och därefter överlåta det till en annan tillståndshavare som i sin tur använder sig av det radioaktiva ämnet i sin verksamhet.

  • Ca 240 har handelstillstånd för radioaktivt ämne
  • ca 4 000 har användartillstånd för radioaktivt ämne.

En avfallsansvarig behöver alltså inneha endera av tillstånden för att hantera radioaktivt material. En avfallsansvarig producent behöver dessutom anmäla sitt innehav så att SSI kan debitera en avfallsavgift. En avfallsansvarig, dvs. en avgiftsskyldig, kan vara producent, innehavare av verksamhetsavfall (se avsnitt 2.2) eller innehavare av visst övrigt avfall (se avsnitt 2.3).

Alla uppgifter bör föras in i ett särskilt producentregister.

b) SSI fastställer avgiften och debiterar den avfallsansvarige

Följande punkter bör gälla vid fastställandet av avgifter:

  • SSI fastställer avgifter baserade på kostnadsuppgifter från producenten efter granskning och vid behov verifiering av dennes uppgifter. SSI lägger på egna administrationskostnader och debiterar tillverkaren/importören. Avfallsansvarige ska kunna begära att den fastställda avgiften omprövas om det kan visas att fastställda avgiften är högre än de faktiska kostnaderna för hanteringen.
  • Förändrade kostnader eller avkastning från IKA-fonden kan justeras genom förändrade avgifter. Detta gör att IKA-avgifterna inte behöver ha någon säkerhetsmarginal för högre kostnader i framtiden som kärnkraftsindustrin har, utan avgifter kan sättas så att de mest sannolika kostnaderna täcks.
  • Vid förändring av en radioaktiv produkt, t.ex. som strålkällan byggs in i utrustningen kan SSI tilläggsdebitera en avfallsavgift om hanteringen av den nya produkten medför större avfallskostnader.

Avgifterna är kopplade till producentansvaret. För att göra finansieringen så säker som möjligt föreslås att anmälan görs när en produkt förs in till landet. Tillverkas produkten i Sverige bör anmälan göras när produkten överlåts. För verksamhetsavfall görs anmälan då villkoren fastställts i tillstånd enligt miljöbalken (exklusive avfall för löpande deponering). När anmälan gjorts fastställer SSI en avfallsavgift och debiterar avfallsansvarige. För verksamhetsavfall fastställs avfallsavgiften genom beslut i miljödomstol, länsstyrelse eller tillsynsmyndighet. Avgiften kan även i särskilda fall debiteras innehavare av övrigt avfall.

För företag med handelstillstånd som kontinuerligt för in radioaktiva ämnen blir det sannolikt administrativt betungande om all rapportering och inbetalning sker styckvis. I de fallen skulle kvartalsvis inrapportering och inbetalning av avfallsavgiften kunna vara tillfyllest.

Större delen av de produkter som kommer till Sverige går via företag med handelstillstånd, endast en mindre del direktimporteras. Vid direktimport debiteras direktimportören en avgift. Tillverkning av produkter i Sverige sker i begränsad utsträckning. För införsel av radioaktiva produkter till landet måste det utländska bolaget kontrollera med SSI att det mottagande bolaget har tillstånd

att inneha den radioaktiva produkten. Kan den avfallsansvarige styrka att avfallet återtas och skickas tillbaka till ursprungslandet krävs bara att en säkerhet lämnas. Säkerheten ska vara i klass med kraven på hur IKA-medlen placeras, t.ex. en bankgaranti. För SSI gäller det att hålla reda på produktflödena för att veta vilka produkter avfallsavgiften har erlagts för.

c) Historiskt avfall

För konsumentprodukter (bl.a. brandvarnare) som sålts före införandet av finansieringssystemet är det viktigt att det inte kostar något för innehavaren att bli av med avfallet då det annars riskerar att komma på avvägar. Konsumentprodukterna är inte heller tillståndpliktiga i användarledet så det finns ingen kontroll över vart avfallet tar vägen. Kostnaden för omhändertagandet av det historiska avfallet får i stället läggas på nyförsäljning av produkter, eller så kan kostnaden eventuellt tas ut direkt av bolagen efter marknadsandel. Det senare kan bli fallet för de producenter som enbart omfattas av WEEE-direktivet (Waste Electrical and Electronic Equipment) och som kommer att få ett ansvar också för historiskt avfall från joniserande brandvarnare och rökdetektorer.

d) Kontroll och övervakning

SSI kommer att behöva övervaka och kontrollera att systemet, fungerar. En årlig genomgång av hanterings- och finansieringssystemet för att säkerställa att avfallet tas om hand på avsett vis samt att fondens intäkter och behållning är i balans med väntade utgifter bör vara en del av kontrollarbetet. Resultatet av granskningen bör presenteras i en årlig rapport där även fondens ställning och behållning redovisas. Genom att låta en särskild enhet inom SSI utföra granskningen uppnås en viss grad av opartiskhet. Med lite längre mellanrum bör regeringen även låta en extern oberoende part gran systemet vilket exempelvis görs för pensionssystemet. Mellanrummen är förslagsvis 3 år de första åren innan systemet riktigt kommit igång. Sedan räcker det antagligen med en genomgång vart femte år.

e) Rådgivande nämnd

SSI får en central och dominerande roll när det gäller systemets funktion.

SSI kommer att besluta om avgifter, debitera producenter och besluta om utbetalning av medel. Även om kontroll och övervakning utövas enligt avsnitt

d)

så kan det ändå finnas motiv för att skapa ett fristående organ som dels granskar och följer upp SSI:s verksamhet, dels kan komma med rekommendationer om verksamhetens utformning. En särskild rådgivande nämnd bör därför knytas till SSI. Den bör bestå av representanter för producenterna, avfallshanterarna och myndigheterna. Dess uppgift bör vara att nära följa och informera sig om verksamheten, dess organisation, effektivitet, omfattning och funktion. Nämnden bör också kunna ge rekommendationer till SSI i dessa frågor.

f) Administration

För att sköta administrationen av IKA bör SSI via en särskild enhet fastställa avgifter, godkänna utbetalningar och övervaka systemet samt sköta redovisning och annan administration. Det kan alltså krävas vissa organisatoriska förändringar för att SSI ska kunna ta hand om all administration kring IKA.

Kärnavfallsfonden blir förvaltare av IKA-fondens medel

Förvaltare av fondens medel föreslås bli Kärnavfallsfonden. Kärnavfallsfonden hanterar medel avsatta för omhändertagande av radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet. Liksom det mesta av IKA ska detta avfall också slutförvaras i SFR (slutförvar för radioaktivt avfall) och SFL (slutförvar för långlivat avfall).

Förvaltade medel i Kärnavfallsfonden kräver en lång placeringshorisont. Placeringarna ska ha en låg riskprofil även om så hög avkastning som möjligt eftersträvas. Kärnavfallsfonden investerar därför nästan uteslutande i realränteobligationer (inflationsskyd-

dade) med långa bindningstider utgivna av Riksgäldskontoret. Denna placeringsstrategi passar även för IKA.

I förhållande till de medel som Kärnavfallsfonden nu hanterar kommer IKA att bidra med en mindre andel. Kostnaderna för skötsel och administration av fonden bör därför bli relativt låga. Medlen kan förvaltas gemensamt men redovisning och bokföring av medlen sker separat.

Kärnavfallsfonden har bundit en stor del av sina medel till en realavkastning som inte går att uppnå i dag. IKA-medel som placeras i Kärnavfallsfonden kan därför inte räkna med samma goda avkastning som övriga medel. Vid placering av IKA-medel i fonden får fonden därför antingen marknadsvärderas och andelar därefter tilldelas, eller så får IKA-medlen placeras separat, vilket gör att förvaltningskostnaderna blir något högre.

Den avfallsansvarige ansvarar för att avfallet tas om hand

Producenten, dvs. tillverkaren i landet eller den som för in radioaktivt ämne landet ansvarar i princip för att avfallet tas om hand. Ansvaret innebär bl.a. att anlita en avfallshanterare och erlägga ersättning till denne. SSI övervakar och kontrollerar att producenten tar sitt ansvar.

Debitering från avfallshanterare

Det anlitade företag debiterar den avfallsansvarige för utförda tjänster, t.ex.:

  • Studsvik AB eller annat företag för behandlingskostnader
  • SKB för slutförvaringskostnader i bergrum
  • SAKAB eller annan deponeringsanläggning för markdeponikostnader.

Utbetalningar

  • Den avfallsansvarig kräver ersättning från IKA-fonden för sina utlägg för avfallshantering.
  • SSI beräknar vilken ersättning företaget är berättigat till och ger förvaltaren i uppdrag att utbetala medel till berört företag.
  • Förvaltaren utbetalar medel till det berörda förtaget.

Utförsel från landet

Vid utförsel av avfall:

  • Anmälan görs till SSI.
  • SSI godkänner exporten samt utbetalningen. Förvaltaren utbetalar inbetalade medel till den avfallsansvarige.

Avfallshanterare

I avfallshanterarrollen ingår hela eller delar av den praktiska kedjan av omhändertagande av avfallet, från att samla in, transportera, demontera, behandla, konditionera, paketera och mellanlagra till att slutförvara. Avfallshanterare kan vara Studsvik AB, SKB, El-Kretsen AB, avfallsstationer, återvinningsföretag och transportörer. Avfallshanteringsbolagen får lämna uppgifter om avfallshanteringskostnader till SSI för verifiering av kostnadsberäkningar och fastställande av avfallsavgifter.

Avfallshanteringsföretagen behöver tillstånd från SSI för att de ska få hantera radioaktivt material.

Det blir det avfallsansvariga företagets uppgift att upphandla dessa tjänster för att omhänderta avfallet. För herrelöst avfall och i de fall den avfallsansvarige producenten inte finns på marknaden längre blir det SSI som får ta hand om upphandlingen av avfallshanteringstjänster.

I dag är det bara Studsvik AB som har tillstånd att behandla radioaktivt avfall samt SKB som kan slutförvara radioaktivt material som kräver långvarigt slutet förvar. I framtiden kan även andra aktörer erhålla tillstånd. För visst avfall kan markdeponi bli aktuellt. Endast SAKAB kan erbjuda klass 1 deponi, men ett flertal företag kan erbjuda klass 2 och klass 3 deponier.

Avfallshanteringsprocessen kan förenklas avsevärt för de avfallsansvariga om ett bolag tar på sig att ta hand om hela eller större delar av avfallsprocessen. Detta bolag kan tänkas vara El-Kretsen AB eller Studsvik AB. De avfallsansvariga bolaget kan också bilda ett nytt gemensamt bolag för att sköta avfallshanteringen.

Avfallshanterarna kan tänkas få en del initiala kostnader för ny- och ombyggnationer och godkännande av hanteringsmetod m.m. som kan uppkomma innan de mottager något avfall. Reglerna bör därför vara tydliga så att avfallshanteringsföretagen vågar göra investeringar för att omhänderta avfallet.

Omhändertagande av brandvarnare och rökdetektorer

För brandvarnare, som bl.a. säljs till hushåll, och rökdetektorer omfattar hanteringen flera steg. I det följande beskrivs hur hanteringen och finansieringen av brandvarnare och rökdetektorer kan se ut. Dessa täcks också av EU:s direktiv om avfall från elektriska och elektroniska produkter. Det speciella med brandvarnare och rökdetektorer är att de är konsumentprodukter och finns i ett stort antal vilket kräver ett storskaligt system. Det säljs ca 830 000 brandvarnare och rökdetektorer om året i Sverige. Enligt SSI har totalt ca 12,5 miljoner brandvarnare och rökdetektorer sålts i Sverige. Nedan följer en kort beskrivning av stegen för omhändertagande av brandvarnare och rökdetektorer.

1. Yrkesmässig införsel till landet av brandvarnare är tillståndspliktig verksamhet och ansökan görs till SSI.

2. SSI debiterar en fastställd avgift som importören betalar in till IKA-fonden.

3. Importören säljer brandvarnaren till en affär som i sin tur säljer den vidare till en konsument vars innehav inte är tillståndspliktigt.

4. Konsumenten lämnar in den förbrukade brandvarnaren på en kommunal avfallsstation.

5. Importören är t.ex. medlem i El-Kretsen AB, som anlitar en transportör, vilken tar allt elektroniskt avfall från kommunens avfallsanläggning till en lämplig förbehandlingsstation.

6. Förbehandlingsstationen plockar ut jonisationskamrarna och sänder dem till Studsvik AB (vilket förutsätter ett tillstånd från SSI). Övrigt material sänds till återvinning.

7. Studsvik AB eller någon annan förbehandlingsstation plockar ut strålkällan och placerar den i ett slutförvaringskärl. Studsvik mellanlagrar kärlen tills SFL är färdigbyggt. När SFL är färdigbyggt sker transport till slutförvaringen.

Avfallshanteringstjänsterna upphandlas av den berörda importören som efter att ha betalt för tjänsten kräver ersättning från SSI. SSI bestämmer hur mycket som ska utbetalas och låter sedan IKA-fonden utbetala det fastställda beloppet. När hela avfallshanteringskedjan har betalts ska importören kunna erhålla det överskjutande beloppet inklusive ränta minskat med administrationskostnaderna och en skälig kostnadsandel av historiskt och herrelöst avfall.

Det är fritt fram för producenten att hitta andra avfallshanteringslösningar så länge SSI godkänner hanteringsprocessen. För en producent skulle avfallsarbetet kunna underlättas om ett avfallsbolag skapades som tog hand om hela avfallshanteringsprocessen. Bolaget skulle kunna samordna avfallshanteringen för flera producenter. Förhoppningsvis uppstår det då skalfördelar och specialiseringsfördelar för avfallsbolaget, vilket gör att kostnaden för importören blir lägre. För SSI:s del blir det färre parter att ha kontakt med samt kunnigare att motparter inom avfallshantering.

Fondens omfattning och utveckling

Örhlings har också gjort beräkningar på fondens omfattning och utveckling under några olika antaganden. Dessa bygger i sin tur på uppgifter som tagits fram av SSI, Studsvik AB och SKB som översiktligt har beräknat kostnaderna för olika steg i omhändertagandeprocessen. Sådana beräkningar av kostnaderna för att ta om hand IKA har inte tidigare gjorts. Beräkningarna visar att fonden kommer att öka till maximalt ca en miljard kronor år 2034. Efter det att slutförvaret SFL-5 tagits i bruk och allt mellanlagrat avfall placerats i slutförvar från och med 2034 kommer nivån på fondens saldo att stabiliseras på ca 400 miljoner kronor. Detta bygger dock på statistiska antaganden om marknadens utveckling. Dessa kan mycket väl komma att ändras över den tidsperiod som studerats, men uppgifterna ger ändå en bild av storleksordningen på kostnaderna för omhändertagandet av radioaktivt avfall.

Kostnaderna för att ta hand om IKA har delats in i fem kategorier:

  • administrationskostnad
  • transportkostnad
  • behandlingskostnad
  • mellanlagringskostnad
  • slutförvarkostnad.

Av speciellt intresse är administrationskostnaden och slutförvarskostnaden. Enligt en uppskattning från SSI skulle det föreslagna systemets administration kräva ytterligare fyra heltidstjänster. Administrationskostnaderna har i beräkningarna nedan fördelats proportionerligt mot kostnaderna för omhändertagande av respektive

avfallstyp. Administrationskostnaderna motsvarar 4,8 % av den totala omhändertagandekostnaden.

SKB har lämnat ett underlag om approximativa kostnader för slutförvar i av SKB planerade eller uppförda slutförvar i bergrum. Kostnaderna gäller framförallt en skälig andel för uppförandet och driften av ett eller flera bergrum som kan slutförvara materialet. Strålkällor från brandvarnare och rökdetektorer, andra slutna strålkällor samt övrigt långlivat avfall förväntas förvaras i SFL enligt dessa beräkningar. Delar av avfallet kan dock vara möjligt att förvara i SFR. Aska från biobränsle föreslås slutförvaras på klass 2 deponi med särskilda föreskrifter, eller möjligen på klass 1 deponi.

IKA har i sammanställningarna nedan (tabell 2.1) delats in i följande grupper:

  • Brandvarnare
  • Rökdetektorer
  • Strålkällor
  • Övrigt långlivat avfall (SFL). Här ingår bland annat volframslig kontaminerad med torium, uranfärg, vattenfilter där radium har anrikats, kontaminerat metallskrot, blackningsmedel innehållande radium, utarmat uran från flygindustrin eller som använts som strålskydd och toriumhaltiga flygplansdelar.
  • Radiokativt driftavfall (SFR). Material som blivit kontaminerat till följd av hantering av radioaktiva substanser och som uppkommit vid sjukhus, institutioner och läkemedelsföretag. Större delen av avfallet är brännbart. Här återfinns också inducerat avfall.
  • Aska från biobränse. Aska från biobränsle kan efter förbränning bli olämpligt att fritt disponera. Övrig deponi gäller bl.a. aska från torv som efter förbränning också kan ha bli olämpligt att fritt disponera.

Angivna kostnader och volymer innehåller stora osäkerheter och ska ses som approximationer av framtida volymer och kostnader.

Tabell 2.1 Avfallsvolymer och kostnader för olika avfallsgrupper (kostnader i tkr)

Avfall (kostnader i )

Historisk

volym

Årlig volym

Administration

Trans-

port

Behand-

ling

Mellanlagring

Slutförvaring 3

Total årlig kostnad

Brandvarnare 7 milj 700 000 st 1 360 740 9 80022 680 15 170 29 750 Rökdetektorer 1,3 milj 130 000 st 520 260 3 900 900 6 000 11 580 Strålkällor 2 000 st 200 st 570 1 000 8 000 10 30 9 610 Övrigt SFL ? 0,1m3 20 100 310 10 40 480 SFR ? 11 m3 20 160 500 0101 680 Totalt IKA fond - - 2 490 2 260 22 510 3 600 21 240 52 100 Aska biobränsle - 20 000 ton ? ? - - 20 500 20 500

1 Ingår i behandlingskostnaden 2 Initialt beräknas en engångskostnad på 5 mnkr tillkomma för start av system 3 Beräknas på SFL slutförvaringskostnad på 100 tkr/m3

Brandvarnare och rökdetektorer

Brandvarnare står för den största delen av IKA:s kostnader enligt nuvarande kostnadsberäkningar. För privatpersoner är det i dag tillåtet att kasta enstaka brandvarnare som hushållsavfall. För företag kan upp till fem brandvarnare per månad för närvarande lämnas till kommunala behandlingsanläggningar. Kostnaderna för omhändertagandet av brandvarnare ingår i den allmänna avfallskostnaden.

Mellan 1973 och 2002 har i genomsnitt 420 000 brandvarnare årligen importerats till Sverige. (Tillverkning förekommer inte i Sverige). För perioden 1991–2000 uppskattas importen ha legat på ca 630 000 årligen. För åren 1999–2001 har försäljningen av brandvarnare legat kring 700 000. År 2002 blev importen 1,2 miljoner p.g.a. att Räddningsverket gav ett allmänt råd1 att innehavare och ägare av byggnader ska bedriva systematiskt brandskyddsarbete. Trenden har alltså varit starkt stigande. Försäljningen 2002 beräknas dock bero på en engångseffekt och den uthålliga försäljningsnivån bedöms ligga kring 700 000 brandvarnare per år, vilket motsvarar importen åren 1999–2001.

Av en beräknad årlig försäljning om 700 000 joniserande brandvarnare är IKA-utredningens mål att 100 % återvinnas. Av rökdetektorerna förväntas 130 000 stycken säljas samt återvinnas årligen.

1 Allmänt råd 2001:2 från Statens Räddningsverk.

Försäljningen av rökdetektorer har under de senaste åren minskat. Rökdetektorer används i stor utsträckning av företag och i offentliga lokaler medan brandvarnare i större utsträckning återfinns i hus och lägenheter.

I det framtida systemet måste man också ta hänsyn till förändringar i fördelningen mellan joniserande brandvarnare och rökdetektorer, som utnyttjar en radioaktiv strålkälla, och optiska brandvarnare och rökdetektorer. Enligt uppgifter från importörerna sker nu en snabb övergång från joniserande rökdetektorer till optiska rökdetektorer och en något långsammare övergång från joniserande brandvarnare till optiska brandvarnare. Det kan komma att innebära att producenter av optiska brandvarnare blir tvungna att uppfylla sina förpliktelser för det historiska avfallet (som omfattar såväl joniserande som optiska brandvarnare och rökdetektorer) under WEEE-direktivet i stället för under IKA-fonden.

För brandvarnare och rökdetektorer finns ingen betydande producent som återtar avfallet till ursprungslandet. Om kostnaderna för omhändertagandet av avfall blir betydligt högre i Sverige än i övriga länder kommer producentåtertagandet av avfall antagligen att öka, vilket skulle ändra finansieringsförutsättningarna. Alla länder i EU ska dock införa producentansvar för brandvarnare och rökdetektorer enligt det direktiv2 som redan har trätt i kraft. Mycket beror på hur de väljer att konstruera sina system och vilka krav de ställer på omhändertagandet av strålkällor.

Strålkällor

Nästan alla produkter som ger upphov till produktavfall importeras från utlandet. Det är endast en liten del som tillverkas i Sverige (bl.a. Studsvik AB tillverkar strålkällor). Dessa produkter kan antingen stanna i Sverige när de blivit avfall eller återsändas till producenten utomlands. Det är osäkert hur mycket som återsänds till producenter utomlands, men för vissa strålkällor verkar det vara merparten av avfallet.

För de ca 200 strålkällorna som tas om hand per år beräknas att priset vid full kostnadstäckning kommer att ligga på ca 45 000 kr/strålkälla (exkl. administrationskostnader och ränta).

2 Europaparlamentets och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, EU-direktiv (2002/96/EG) även kallat WEEE-direktivet.

Övrigt långlivat och radioaktivt avfall

Störst osäkerhet i kostnadsbedömningen svarar volymerna övrigt långlivat och radioaktivt avfall för. Ett extremt år skulle volymen kunna mångdubblas. Kostnaderna blir dock fortfarande relativt små i jämförelse med övriga poster.

Löpande deponering av radioaktivt

Aska från biobränsle eller torv kan deponeras på klass 2 deponier med särskilda föreskrifter. Ingen behandling eller mellanlagring krävs.

Deponeringen sker strax efter det att askan har uppstått. Kostnaden för avfallshanteringen tas alltså ut strax efter det att avfallet har uppstått. Några ytterligare kostnader för avfallet förväntas ej uppkomma efter deponeringen. Detta är ett system som fungerar bra redan i dag. Någon betalning till IKA-fonden är därför inte nödvändig. Deponi är ej tillståndspliktig enligt strålskyddslagen.3Tillsyn utförs av länsstyrelsen som har ett övergripande ansvar för deponier. Detta kan också komma att gälla visst övrigt driftsavfall som omedelbart går till godkänd behandlingsanläggning.

Producentåtertagande

För importerade produkter där en producent utomlands har åtagit sig att omhänderta uppkommet avfall i ursprungslandet skulle det räcka med att ställa en säkerhet för produkten fram till dess att avfallet förts ur landet. Säkerheten bör vara i klass med hur IKA-medlen ska placeras, t.ex. en bankgaranti. En avgift bör dock erläggas för kostnaderna för administrativt arbete samt eventuellt även för kostnaderna för omhändertagandet av herrelöst avfall.

3Strålskyddslagen SFS 1988:220

Tabell 2.2 Hur årliga avfallsvolymer och kostnader kan variera för olika avfallsgrupper (kostnader i tkr).

Avfall (kostnader i tkr)

Historisk

volym

Årlig volym Total årlig

kostnad

Maximal årlig

volym

Maximal årlig

kostnad

Brandvarnare 7 milj 700 000 st 29 750 1050 000 st

44 630

Rökdetektorer 1,3 milj 130 000 st 11 580 195 000 st

17 370

Strålkällor

2 000 st 200 st

9 610

300 st

14 420

Övrigt SFL

? 0,1m3

480

0,3 m3

1 400

SFR

? 11 m3

680

41 m3

2 720

Totalt IKA fond

-

-

52 100

-

80 540

Aska biobränsle - 20 000 ton 20 500 30 000 ton

30 750

Maximal årlig volym

Avfallsvolymerna kan svänga kraftigt från ett år till ett annat. En orsak är att försäljningen av produkter varierar mellan åren. Ett exempel är det år då brandvarnare krävdes i alla lägenheter. Införandet av nya produkter eller nya regler kan även komma att påverka avfallsflödet.

Maximal årlig kostnad

Den maximala årliga kostnaden visar hur avfallskostnaderna varierar med den maximala årliga volymen. Kostnaderna beräknas i stort sett vara direkt beroende av volymen. Ökar volymen med 50 % antas även kostnaderna öka med 50 %.

2.1.3. Förslag till ny lagstiftning

Ett införande av ett strikt producentansvar med krav på tidig fondering av avgifter för att täcka kostnaderna för omhändertagandet av det radioaktiva avfallet kräver ny lagstiftning, dels i form av tillägg till strålskyddslagen, dels i form av en helt ny finansieringslag för upprättandet av IKA-fonden. Under avsnittet författningsförslag redovisas utredningens samlade förslag till de ändrade eller nya författningar som krävs för att det föreslagna nationella systemet ska kunna realiseras. I detta avsnitt kommenteras de lagförslag som redovisas under författningsförslag avseende

ett förslag om ändring i strålskyddslagen (1988:220), förslag till lag om finansieringen av hanteringen av IKA och förslag till förordning om producentansvar för radioaktivt produktavfall. Jag anser inte att det inom ramen för denna utredning är motiverat att lämna förslag till förordning om IKA-fonden.

Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)

Producentansvar

13 a § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att radioaktivt avfall av sådana produkter som producenten tillverkar, till landet för in eller överlåter samlas in, omhändertas och, vid behov, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt.

Genom denna bestämmelse införs begreppet producentansvar i strålskyddslagen. Paragrafen är utformad med miljöbalkens regler om producentansvar som förebild.

Någon särskild definition av producentbegreppet är inte nödvändigt då detta följer av bestämmelsen som sådan.

Enligt 13 § strålskyddslagen är huvudregeln att det är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning som ansvarar för det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet. Genom att införa producentansvar för en viss typ av vara kan ansvaret för omhändertagandet av avfallet flyttas från den som köpt och använt varan (avfallsinnehavaren) till den som tillverkat, till Sverige infört eller sålt varan (producenten). Införs ett producentansvar enligt den föreslagna paragrafen innebär detta således ett undantag från huvudregeln i 13 § strålskyddslagen.

Producentansvaret kan avse det fysiska ansvaret för insamling och omhändertagande av radioaktivt avfall eller ett ekonomiskt ansvar där avfallsinnehavaren själv får lämna avfallet för omhändertagande och eventuellt slutförvar, men där kostnaden ligger på producenten. Ansvaret kan läggas på vissa led i producentkedjan, t.ex. tillverkaren och den som till landet inför ett radioaktivt ämne eller en produkt som innehåller ett sådant ämne, eller omfatta hela producentkedjan från tillverkning till återförsäljare. Den närmare utformningen av producentansvaret får bestämmas av vad som bedöms som lämpligt för den aktuella typen av radioaktivt avfall.

Syftena med att införa producentansvar för en viss typ av vara som innehåller radioaktiva ämnen kan vara flera. Genom att innehavaren av det radioaktiva avfallet inte drabbas av någon kostnad i samband med att han gör sig av med avfallet ökar möjligheten att nå målet med 100 % insamling och risken minskar för att radioaktivt avfall kommer på avvägar.

För att ytterligare förstärka insamlingen kan stödjande regler införas med en skyldighet för avfallsinnehavaren att sortera ut och lämna ifrån sig det radioaktiva avfallet enligt producenternas anvisningar. Sådana regler bör kunna utfärdas med stöd av det befintliga bemyndigandet i 13 § andra stycket strålskyddslagen.

Genom att producentens ansvar för varan inte upphör vid en försäljning av varan skapas vidare incitament för producenten att minska avfallets farlighet liksom avfallsmängderna. I praktiken torde producentansvaret ofta innebära att kostnaden för ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande omhändertagande av avfallet läggs på priset på varan.

Utredningen föreslår att producentansvar införs för IKA, t.ex. brandvarnare och slutna strålkällor. För att säkerställa den långsiktiga finansieringen av slutförvaret av det radioaktiva avfallet föreslås att en statligt administrerad fond inrättas.

Förslag till lag om finansieringen av hanteringen av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet

Inledande bestämmelser

1 § Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Med radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet avses i denna lag

1. radioaktivt avfall från produkter som innehåller radioaktiva ämnen (produktavfall),

2. radioaktivt avfall som uppkommer till följd av bedrivandet av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken (verksamhetsavfall) och

3. avfall från material och föremål som kontaminerats av radioaktiva ämnen eller blivit radioaktiva genom induktion samt radioaktivt avfall som påträffas utan att någon ansvarig innehavare kan identifieras (övrigt avfall).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som närmare definierar vad som utgör radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

I första stycket anges lagens syfte. Omhändertagande av radioaktivt avfall skiljer sig från omhändertagande av annat avfall bl.a. genom den långa tid under vilken mellanlagring och slutförvar måste ske. För att säkerställa den långsiktiga finansieringen föreslås därför att en statlig fond inrättas där framtida kostnader för insamling, omhändertagande och slutförvar betalas med fonderade avgifter. (IKA-fonden) Fonden för hantering av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet föreslås bli knuten till Kärnavfallsfonden på motsvarande sätt som den s.k. Studsviksfonden (se lag (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.)

I paragrafens andra stycke definieras vad som avses med IKA. IKA uppkommer i olika sammanhang och utgör inte någon enhetlig avfallstyp ifråga om ursprung, beskaffenhet eller bakomliggande ansvarsregler. Av detta skäl delas IKA upp i de tre kategorierna produktavfall, verksamhetsavfall och övrigt avfall.

Produktavfall är sådant avfall som uppstår när produkter och varor som innehåller radioaktiva ämnen kasseras. Det kan röra sig om masskonsumtionsartiklar som brandvarnare och rökdetektorer eller starka slutna strålkällor som används inom industrin eller sjukvården. Det kan också röra sig om tekniska apparater som kontamineras av radioaktiva ämnen när de används t.ex. bestrålningsapparatur. För produktavfall föreslås att ett producentansvar införs med stöd av strålskyddslagen som lägger ansvaret för insamling, omhändertagande och eventuellt slutförvar av avfallet på den som tillverkar, för in till landet eller överlåter produkten.

Verksamhetsavfall avser radioaktivt avfall som uppkommer i olika industriella processer eller i t.ex. reningsverk. Det rör sig inte om processer med användning av radioaktiva ämnen utan fall där stora mängder naturligt förekommande ämnen hanteras. Aktiviteten hos avfallet blir högre genom anrikning eller koncentration. Vattenreningsfilter, torvaska och aska från biobränsle utgör exempel på verksamhetsavfall som kan ha sådana aktivitetsnivåer att de behöver hanteras som radioaktivt avfall.

Den typ av verksamheter som ger upphov till verksamhetsavfall regleras normalt inte av strålskyddslagen eftersom avfallet inte uppstått till följd av att radioaktiva ämnen använts i verksamheten.

Det juridiska ansvaret för det radioaktiva avfallet kan därför inte i dagsläget härledas till strålskyddslagen (se dock avsnitt 2.2.3 där ett tillägg i strålskyddslagen föreslås som gör detta möjligt). Verksamheterna utgör dock miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap miljöbalken och krav på omhändertagande av avfallet kan därmed ställas med stöd av miljöbalken.

Den tredje kategorin, övrigt avfall, omfattar bl.a. skrot som kontaminerats med radioaktivitet utan att det uppkommit som ett led i bedrivandet av en miljöfarlig verksamhet. Det kan också vara frågan om driftsavfall som uppkommer vid bedrivande av verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen, t.ex. kontaminerade redskap eller arbetskläder vid sjukhus. Vidare omfattar övrigt avfall herrelösa strålkällor som påträffas utan att det finns någon som är juridiskt ansvarig för avfallet. IKA-fonden ska finansiera omhändertagandet även av denna typ av avfall vilket bl.a. krävs för att uppfylla HASS-direktivet. Det betyder dock inte att den som påträffar en herrelös strålkälla eller kommer i besittning av kontaminerat skrot nödvändigtvis ska behöva betala en avgift för det slutliga omhändertagandet till IKA-fonden. För avgränsningen av avgiftsskyldigheten, se nedan under kommentaren till 2 §.

Paragrafens tredje stycke ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, närmast Statens strålskyddsinstitutet, en möjlighet att i detalj precisera lagens tillämpningsområde. Detta kan ske genom listor på olika varukategorier, angivande av lägsta aktivitetsnivåer eller friklassningsnivåer. Undantag för verksamhetsavfall som löpande deponeras på godkänd deponi kan också föreskrivas med stöd av bemyndigandet.

Skyldighet att betala avgift

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om betalningsskyldighet enligt denna lag.

Avgiftsskyldighet får föreskrivas för den som

1. tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter som ger upphov till produktavfall,

2. bedriver miljöfarlig verksamhet där verksamhetsavfall uppkommer och

3. om det finns särskilda skäl, den som är innehavare av övrigt avfall.

Av bestämmelsen följer att det endast är i de fall det särskilt föreskrivits i en förordning eller myndighetsföreskrift som en skyldighet att betala avgift föreligger. Bemyndigandet är vidsträckt och ger möjlighet att fastställa en avgränsad, riktad avgiftsskyldighet mot vissa hanteringsled om det anses som lämpligt och där det bäst tjänar lagens syfte. I fråga om produktavfall kan avgiftsskyldighet lämpligen knytas till det producentansvar som föreslås införas för IKA med stöd av den nya föreslagna 14 a § strålskyddslagen.

I fråga om brandvarnare och rökdetektorer bör avgiftsskyldigheten åläggas dem som tillverkar eller till Sverige importerar sådana produkter. Däremot inte återförsäljare. Detta för att få en överensstämmelse med ansvaret enligt WEEE-direktivet. Detta torde för övrigt även överensstämma med dagens regler om tillståndsplikt enligt strålskyddslagen för dessa varor.

Vad gäller avgiftsskyldigheten för annat produktavfall, t.ex. från slutna strålkällor, bör även detta samordnas med producentansvaret såsom det föreslås utformat enligt strålskyddslagen. I vilket led avgiftsskyldigheten bör ligga kan avgöras från fall till fall med hänsyn till hur marknaden för produkten ser ut, systemen för insamling och omhändertagande m.m. I förslaget till förordning om producentansvar för radioaktivt produktavfall nedan läggs ansvaret för alla produkttyper på tillverkare och importörer.

Den tillståndsplikt för olika former av hantering av radioaktiva ämnen som föreskrivs i 20 § strålskyddslagen kan tjäna som ett underlag för att identifiera berörda aktörer och avgränsa kretsen av avgiftsskyldiga. Tillståndsplikt gäller dock för betydligt fler hanteringsled än dem som kan bli avgiftspliktiga för produktavfall, bl.a. användare, innehavare och dem som omhändertar radioaktivt avfall.

I fråga om verksamhetsavfall föreslås att avgiftsskyldigheten blir kopplad till den prövning av miljöfarlig verksamhet som kan ske enligt miljöbalken. Om en verksamhet i ett tillståndbeslut får särskilda villkor som reglerar hanteringen av det radioaktiva avfall som uppkommer i verksamheten kan detta utgöra grunden för avgiftsskyldighet.

För att säkerställa att allt radioaktivt verksamhetsavfall kommer att omfattas av ett sådant system fordras dels att alla miljöfarliga verksamheter där sådant avfall kan uppkomma är tillståndspliktiga, dels att frågan om det radioaktiva avfallet uppmärksammas under prövningen och blir föremål för villkorsreglering. I fråga om be-

fintlig redan tillståndprövad verksamhet kan det krävas att det sker en omprövning av tillståndsvillkoren där frågan tas upp särskilt.

Ett alternativ till prövning i enskilda fall är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärdar generella föreskrifter enligt 9 kap 5 § miljöbalken. En sådan föreskrift kan reglera vad som ska gälla för hanteringen av radioaktivt avfall som uppkommer i en viss typ av bransch eller verksamhet, t.ex. vattenverk. Generella föreskrifter kan också reglera hanteringen av radioaktivt avfall mer övergripande och gälla oberoende av i vilken typ av miljöfarlig verksamhet avfallet uppkommer. Avgiftsskyldigheten kan kopplas till sådana föreskrifter.

Genom mitt förslag att göra SSI till en tillsynsmyndighet enligt miljöbalken kan frågan om radioaktivt verksamhetsavfall lyftas fram vid tillämpning av miljöbalken. SSI bör vidare bemyndigas att utfärda generella föreskrifter om joniserande strålning även för verksamhetsavfall. Utfärdandet av allmänna råd kan leda till högre krav på miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag liksom på kontroll och uppföljande rapportering.

Det är dock inte formellt sett nödvändigt att avgiftsskyldigheten till IKA-fonden är direkt knuten till ett prövningsförfarande eller till utfärdade föreskrifter enligt miljöbalken. Den avgiftsskyldighet som föreskrivs med stöd av 2 § kan vara självständig i förhållande till andra lagar. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet där radioaktivt verksamhetsavfall uppkommer skulle i ett sådant fall åläggas att på egen hand utreda om verksamheten ger upphov till sådant avfall och därefter ge in nödvändiga uppgifter för en avgiftsdebitering enligt 5 §. En sådan lösning torde dock kräva omfattande åtgärder och informationsinsatser för att nå ut till alla avgiftsskyldiga och göra dem medvetna om reglernas existens. Det finns annars en risk för stora mörkertal.

Genom den föreslagna utvidgningen av begreppet verksamhet med strålning i 5 § strålskyddslagen skulle lagen bli direkt tillämplig på miljöfarlig verksamhet som ger upphov till verksamhetsavfall. Detta öppnar för möjligheten att reglera de miljöfarliga verksamheter av aktuellt slag som för närvarande inte är tillståndspliktiga enligt miljöbalken genom strålskyddslagen. Detta i stället för att utvidga tillståndsplikten enligt miljöbalken. Se förslag härom nedan under avsnitt 2.2.

Tredje punkten i paragrafens andra stycke ger en möjlighet att föreskriva om avgiftsskyldighet för innehavare av övrigt avfall. För att lägga ansvaret på innehavaren krävs att det finns särskilda skäl

som motiverar detta. För att nå så stor insamling som möjligt bör innehavaren normalt sett kunna lämna ifrån sig avfallet utan kostnad.

I vissa fall kan det dock vara lämpligt att en innehavare av kontaminerat material som uppkommer i en verksamhet med strålning åläggs att betala en avgift till IKA-fonden. Det kan t.ex. röra sig om teknisk apparatur som kontaminerats genom en olyckshändelse eller genom att den använts på ett felaktigt sätt. Eftersom apparaten normalt sett inte bör kontamineras rör det sig inte om produktavfall och någon avgift har inte betalats av producenten. Det kan då finnas skäl att innehavaren får betala en avgift för att säkerställa den långsiktiga finansieringen av omhändertagandet om inte avfallet omedelbart kan omhändertagas och vid behov slutförvaras.

I fråga om t.ex. herrelöst avfall som påträffas ute i naturen framstår det däremot som mindre lämpligt att föreskriva om avgiftsskyldighet för innehavaren. Det är viktigt att en strålningskälla som påträffas kan lämnas för omhändertagande kostnadsfritt.

Avgiftens omfattning

3 § Avgift enligt denna lag omfattar kostnaderna för identifiering, insamling, transport, behandling, mellanlagring och slutförvaring av sådant radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet som avses i 1 §.

Avgifterna skall vidare täcka myndigheternas kostnader för administration och tillsyn över avgiftssystemet, kostnaderna för förvaltningen av den fond som avses i 7 § andra stycket samt kostnader för information till allmänheten och andra i frågor som rör insamling och omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Paragrafen anger i första stycket de åtgärder beträffande IKA som ska finansieras genom avgiften. I andra stycket anges vilka kostnader för statens verksamhet som avgifterna ska täcka.

Säkerhet vid omhändertagande av radioaktivt avfall i annat land

4 § Gör den som är avgiftsskyldig enligt denna lag gällande att det radioaktiva avfallet kommer att föras ut ur landet för ett säkert omhändertagande får i stället för avgift en säkerhet minst motsvarande bankgaranti ställas. Säkerheten skall åtminstone motsvara en beräknad kostnad för omhändertagande av den största mängd radioaktivt avfall som den avgiftsskyldige vid varje tidpunkt kan ansvara för om avfallet skulle stanna i landet.

Frågan om säkerhet prövas av den myndighet regeringen bestämmer. Ett beslut om säkerhet får ändras när det finns anledning till det.

Det förekommer att producenter utomlands åtar sig att omhänderta produkten när den är förbrukad och att den svenska importören fortlöpande skickar tillbaka det produktavfall som uppstår. I ett sådant fall bör det vara möjligt att ställa en säkerhet för de kostnader som kan uppkomma om producenten t.ex. går i konkurs eller av någon annan anledning vägrar att återta produkten. Säkerheten bör motsvara kostnaden för den maximala mängd avfall som kan behöva omhändertas i Sverige i ett sådant fall.

Skyldighet att lämna uppgifter

5 § Var och en som är skyldig att betala avgift enligt vad som föreskrivits med stöd av 2 § skall i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer göra anmälan, lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att fastställa avgiftens eller i förekommande fall säkerhetens storlek.

Genom denna bestämmelse följer att den som är avgiftspliktig automatiskt har en skyldighet att ansluta sig till IKA-fonden och lämna de uppgifter som krävs för avgiftsdebiteringen. I praktiken innebär det att den avgiftspliktige har ett eget ansvar att anmäla sig till SSI och förse myndigheten med föreskrivet beslutsunderlag. Bestämmelsen föreslås straffsanktionerad enligt 11 §.

Kretsen av tillståndspliktiga verksamheter med strålning enligt 20 § strålskyddslagen kan tas som utgångspunkt för att identifiera och avgränsa kretsen avgiftsskyldiga. I fråga om verksamhetsavfall föreligger det i dag inte någon tillståndsplikt enligt 20 § strål-

skyddslagen. Se ovan under kommentaren till 2 § angående denna fråga.

Fastställande och betalning av avgift

6 § Avgiftsbeloppet fastställs av den myndighet regeringen bestämmer.

Avgiften bestäms för att täcka den beräknade framtida kostnaden enligt 3 § för det radioaktiva avfall som är direkt hänförligt till den avgiftsskyldiges verksamhet.

Vidare skall avgiften täcka den avgiftsskyldiges skäliga andel av kostnaderna enligt 3 § för sådant radioaktivt avfall enligt 1 § för vilket det tidigare inte betalats någon avgift.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om beräkning och fastställande och omprövning av avgift.

Det föreslås att SSI får som uppgift att fastställa och debitera avgiften till IKA-fonden. För de flesta typer av produkter och avfallstyper bör det finnas föreskrivna tariffer som anger avgiftens storlek. I andra fall kan det krävas att det sker en särskild uppskattning av kostnaden.

Avgiften består av två delar, dels de kostnader som är direkt hänförliga till omhändertagandet av de produkter en producent tillverkar eller för in i landet, dels de kostnader som uppstår för omhändertagande av historiskt eller herrelöst avfall för vilket någon avgift inte erlagts.

Avgift kan inte tas ut retroaktivt på varor och produkter som sålts innan lagen träder i kraft. Däremot kommer den avgift som tas ut på nya produkter till en del att bidra till kostnaderna för att tidigare sålda produkter och befintligt IKA ska omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt riktigt sätt. Med denna lösning bör avgiften vara förenlig med regeringsformen 2 kap 10 §.

I fråga om produktavfall bör den avgiftsskyldiges kostnadsandel för historiskt avfall enligt andra stycket utformas proportionellt i förhållande till den avgiftsskyldiges andel av den relevanta produktmarknaden. Detta överensstämmer med det kollektiva ansvar för historiskt el-skrot från privathushåll som föreskrivs i artikel 8.3 i WEEE-direktivet. Samma princip bör lämpligen tillämpas på allt produktavfall.

Även tidpunkten som avgör vad som ska anses utgöra historiskt avfall bör korrespondera med WEEE-direktivet. Enligt direktivet utgör avfall från produkter som släppts ut på marknaden före den 13 augusti 2005 historiskt avfall.

För starka strålkällor som faller under HASS-direktivet är det inte rimligt att producenterna ska åläggas ett ekonomiskt ansvar för det historiska avfallet. Kostnaden för omhändertagande av en enskild strålkälla kan vara mycket hög och innehavaren av strålkällan kan vid förvärvet antas ha räknat med att drabbas av denna kostnad vid kasserandet av strålkällan. Avgiftsskyldigheten bör därför endast gälla starka strålkällor som överlåtits efter det aktuella datumet.

7 § Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.

Avgiftsmedlen skall föras över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt. För förvaltningen i övrigt gäller reglerna i 7 7 b §§ lagen ( 1992:1537 ) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle.

8 § Beslut om betalning av avgift får verkställas enligt utsökningsbalken .

Avgiften betalas till Kärnavfallsfondens styrelse som för över medlen till Kärnavfallsfonden. Av 77 b §§ lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle framgår bl.a. att Kärnavfallsfondens medel ska placeras på räntebärande konto i Riksgäldskontoret eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Vidare ska medlen förvaltas så att kraven på en god avkastning och en tillfredsställande betalningsberedskap tillgodoses.

Användning av avgiftsmedlen

9 § Avgift som har betalats enligt denna lag får användas för att ersätta sådana kostnader som avses i 3 §. Den myndighet regeringen bestämmer beslutar om utbetalning ur fonden.

Den som betalat avgift enligt 7 § eller som på uppdrag av denne bedriver sådan verksamhet och vidtar sådana åtgärder som ger upphov till de kostnader som avses i 3 § första stycket har rätt att erhålla ersättning ur fonden för uppkomna kostnader. Detsamma skall gälla

den som tar hand om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet på uppdrag av den myndighet som avses i första stycket.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter med de krav som skall vara uppfyllda för att en verksamhet skall vara berättigad till ersättning ur fonden.

Ersättningen för uppkomna kostnader enligt 3 § skall beräknas och bestämmas i enlighet med föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

Paragrafen anger förutsättningarna för utbetalning ur fonden. SSI föreslås bli den myndighet som beslutar i dessa frågor. Det kan dröja mycket lång tid från det att en avgift betalas till fonden till dess att kostnaden för t.ex. slutförvar uppstår. När ett visst IKA samlats in kommer det att styras av strikta regler för kontroll och hantering. Avfallshanterarna kommer normalt sett att behöva särskilda tillstånd för sin verksamhet.

Enligt andra stycket kan en avgiftsskyldig producent eller utövare av miljöfarlig verksamhet som själv tar ansvar för omhändertagandet av uppkommet IKA kräva ersättning för sina kostnader ur fonden.

Detta gäller också dem som på uppdrag av en producent bedriver verksamhet inriktad på att samla in och omhänderta IKA. Fullgör inte producenterna sitt ansvar att se till att IKA omhändertas kommer detta ändå att ske fast då på uppdrag av SSI. Den som handlar på uppdrag av SSI ska också få ersättning för sina kostnader ur IKA-fonden.

Tillsyn och sanktioner

10 § Tillsynen över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter meddelade med stöd av lagen utövas av den eller de myndigheter regeringen bestämmer.

Tillsynsmyndigheten får meddela de föreläggande och förbud som krävs för att lagens regler skall efterlevas. Ett föreläggande får förenas med vite.

11 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. underlåter att göra anmälan eller efter anmodan lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som krävs för fastställande av avgift enligt 5 § eller

2. lämnar oriktiga uppgifter i samband med begäran om ersättning enligt 9 §.

Enligt 11 § första punkten görs det straffbart att underlåta att anmäla sig som avgiftsskyldig enligt 5 §. Detta innebär att det är den avgiftsskyldige som har att ta reda på om den verksamhet som bedrivs är avgiftspliktig. En förutsättning för ett sådant ansvar är att det klart framgår av regelverket för vilka avgiftsplikt gäller och att det för den enskilde utan större svårighet ska gå att fastställa om så är fallet.

12 § Beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Paragrafen upplyser om att beslut med stöd av denna lag kan överklagas i förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs i det fall beslutet överklagas till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den

Förslag till förordning om producentansvar för radioaktivt produktavfall

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning regleras producenters ansvar för det radioaktiva avfall som uppkommer när deras produkter kasseras.

Syftet med förordningen är att allt radioaktivt produktavfall skall samlas in, omhändertas och vid behov slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt.

I den inledande bestämmelsen klargörs att syftet med införandet av ett producentansvar är att allt radioaktivt produktavfall ska samlas in och omhändertas. En annan förväntad styreffekt med ett producentansvar är att avfallets farlighet och avfallsmängderna ska minska.

Definitioner

2 § Med radioaktivt produktavfall avses i denna förordning radioaktivt avfall från

1. brandvarnare,

2. rökdetektorer,

3. andra konsumentartiklar som innehåller radioaktiva ämnen,

4. öppna och slutna strålkällor,

5. utrustning och apparater som vid normal användning blir radioaktiva eller kontamineras av radioaktiva ämnen och därför kräver särskilt omhändertagande.

Statens strålskyddsinstitut får meddela närmare föreskrifter som definierar och avgränsar vad som avses med radioaktivt produktavfall.

Producentansvar införs för den del av IKA som benämns produktavfall, dvs. sådant avfall som uppkommer genom privat eller yrkesmässig användning eller konsumtion av produkter som saluförs på marknaden.

Det rör sig dock inte om någon homogen avfallsfraktion vare sig i fråga om ursprung, användning eller farlighet. Därför finns det skäl att dela in produktavfallet i olika kategorier. SSI har i många fall utfärdat detaljerade föreskrifter med stöd av strålskyddslagen som bl.a. reglerar hantering och omhändertagande av olika former av produktavfall. Detta gäller bl.a. brandvarnare (SSI FS 1992:4), rökdetektorer (SSI FS 1994:3) och industriutrustning med slutna strålkällor (SSI FS 1995:2). Dessa nu gällande bestämmelser behöver ses över för att överensstämma med producentansvaret.

Punkt 5 anger tekniska apparater och utrustning eller delar därav som vid normal användning blir radioaktiva, t.ex. genom att utsättas för strålning, eller kontamineras genom kontakt med radioaktiva ämnen. Dessa föreslås omfattas av ett producentansvar. Enligt finansieringslagen kommer producenten att åläggas att betala en avgift till IKA-fonden för omhändertagandet av dessa produkter. Tekniska apparater och utrustning som kontamineras av misstag eller genom en olyckshändelse kommer dock inte att omfattas av producentansvaret. Beträffande sådant avfall kan det enligt finansieringslagen föreskrivas att innehavaren av avfallet ska erlägga avgift till fonden.

3 § Med producent avses i denna förordning den som yrkesmässigt tillverkar eller till landet för in sådana produkter som ger upphov till radioaktivt produktavfall.

Med stöd av bemyndigandet i den föreslagna 14 a § i strålskyddslagen avgränsas den ansvariga producentkretsen till tillverkare och importörer. Den som direktimporterar för eget bruk omfattas också av producentansvaret.

Det bör således noteras att återförsäljare inte omfattas av det föreskrivna producentansvaret. Detta stämmer överens med vad som enligt WEEE-direktivet gäller för bl.a. brandvarnare, rökdetektorer, kontrollinstrument och medicinsk utrustning som i många fall kan utgöra radioaktivt produktavfall enligt denna förordning. Det finns skäl att avgränsa producentkretsen på motsvarande sätt även för övriga produkter.

De producenter som omfattas av producentansvar enligt ovan bedriver tillståndspliktig verksamhet med strålning enligt 20 § strålskyddslagen. Detsamma gäller i många fall även senare hanteringsled, som användare, i vissa fall transportörer, avfallsbehandlare m.fl. Tillståndsplikten i sig kan därför inte vara avgörande för att bestämma producentkretsen. Däremot ger tillståndsplikten SSI goda möjligheter att övervaka systemet och utöva tillsyn över att varje enskild producent lever upp till sitt ansvar.

Den ansvariga producentkretsen enligt denna förordning bör motsvara kretsen av avgiftsskyldiga för produktavfall som fastställs med stöd av finansieringslagen.

Skyldigheter för producenter

4 § En producent skall senast den 13 augusti 2005 se till att en innehavare av radioaktivt produktavfall alltid utan kostnad kan lämna ifrån sig avfallet för borttransport, omhändertagande och slutförvar.

Producenten skall vidare ansvara för kostnader som uppkommer för behandling och vid behov slutförvar av det avfall som lämnas enligt första stycket.

Bestämmelser om skyldighet för en producent att betala avgifter för insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt produktavfall finns i 2 § lagen (XXX:200X) om finansieringen av hanteringen av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Statens strålskyddsinstitut får meddela närmare föreskrifter om det ansvar som avses i första och andra stycket.

Producentansvaret innebär ett undantag från det ansvar den som bedriver verksamhet med strålning normalt har för omhändertagande av det radioaktiva avfall som uppkommer i verksamheten (se 13 § strålskyddslagen). Med stöd av bemyndigandet i den föreslagna 14 a § flyttas ansvaret för avfallshanteringen tillbaka till producentledet. Avfallsinnehavarens ansvar regleras i 6 §.

Enligt paragrafens första stycke åläggs producenten det övergripande ansvaret för att det ska finnas lämpliga system för insamling av radioaktivt produktavfall. Huvudprincipen är att det alltid ska finnas en kostnadsfri och praktiskt tillgänglig metod för avfallsinnehavaren att lämna ifrån sig avfallet.

Hur systemen ska se ut i detalj eller hur producenterna lämpligen lever upp till sitt ansvar kan dock förväntas variera beroende på vad det rör sig om för typ av produktavfall.

Ifråga om konsumentprodukter, t.ex. brandvarnare, kan insamlingen samordnas med de storskaliga system för elavfall som ska byggas upp enligt WEEE-direktivet (se nedan under 5 §). Slutna strålkällor som används inom industrin och sjukvården kan däremot lämpligen lämnas för direkt transport till Studsvik AB eller annan godkänd mottagare.

Det för dock för långt att ålägga producenterna att fysiskt ansvara för själva slutförvaret av produktavfallet. I dag är det bara Studsvik AB som har tillstånd att behandla radioaktivt avfall samt SKB som långvarigt kan slutförvara radioaktivt material. Insamlat produktavfall kommer i många fall att mellanlagras under flera decennier innan SFL är färdigbyggt. I andra stycket anges därför att producenterna endast har det ekonomiska ansvaret för behandling och slutförvaret medan det får anses ligga på det allmänna att se till att SFL eller annat slutförvar byggs.

Producenterna kommer i praktiken att uppfylla det ekonomiska producentansvaret genom att betala in avgifter till IKA-fonden enligt finansieringslagen.

Enligt ett särskilt förslag till övergångsbestämmelse gäller producentansvaret för starka strålkällor som faller under HASS-direktivet endast för sådana produkter som överlåtits efter den 13 augusti 2005.

En noterbar skillnad mellan det föreslagna producentansvaret enligt strålskyddslagen och det producentansvar som beslutats med

stöd av miljöbalken är att hanteringen av radioaktiva produkter och radioaktivt avfall är föremål för striktare kontroll och reglering.

Transport, innehav, deponering, återvinning m.m. av radioaktivt avfall kräver särskilt tillstånd. Långtgående krav på försiktighetsmått och skyddsåtgärder måste vara uppfyllda under de olika hanteringsleden. För olika typer av produktavfall gäller olika krav i fråga om transport, förvaring, behandling och om avfallet kan deponeras eller brännas, eller om slutförvar är nödvändigt.

Genom IKA-fonden kommer även ekonomiska frågor att bli föremål för större detaljreglering och myndighetsprövning än vad som gäller producentansvaret enligt miljöbalken där producenterna i allmänhet ges en stor frihet att själva bygga upp system för insamling och finansiering.

Inom de ramar som sätts av strålskyddslagen och olika myndighetsföreskrifter ges producenterna ändå en möjlighet att hitta gemensamma och alternativa lösningar för avfallshanteringen. En möjlighet är t.ex. att ett särskilt “materialbolag” inrättas för radioaktivt produktavfall på motsvarande sätt som de som på frivillig väg skapats under miljöbalken.

5 § I fråga om elektriska och elektroniska produkter som innehåller radioaktiva ämnen finns ytterligare bestämmelser i förordningen (XXX:2004) om producentansvar för EEE samt i avfallsförordningen (2001:1063) .

WEEE-direktivet4 innehåller regler om insamling, behandling och återvinning av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter.

Bland de kategorier av produkter som omfattas av WEEE-direktivet återfinns vissa som även kan utgöra radioaktivt produktavfall. Bland dessa kan särskilt nämnas rökvarnare (brandvarnare och rökdetektorer), mät- och kontrollinstrument samt medicintekniska produkter som utrustning för strålbehandling och nukleärmedicinsk utrustning. I direktivets artikel 3 b) anges att även alla komponenter, utrustningsdelar och förbrukningsvaror, som utgör en del av produkten då denna kasseras, omfattas av direktivet.

Detta innebär att radioaktiva rökvarnare i sin helhet omfattas av WEEE-direktivet, och de slutna strålkällor som sitter kvar i olika apparater och utrustningar när de kasseras. Däremot regleras inte

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE).

en utbytt förbrukad strålkälla från en sådan apparat av WEEEdirektivet liksom inte heller produkter med radioaktiva ämnen som inte är elektriska eller elektroniska. Omvänt omfattas inte t.ex. medicinsk strålningsutrustning, som normalt inte kontamineras av använda strålkällor, av producentansvaret i denna förordning men däremot av WEEE-direktivet. Innehavaren av sådan utrustning som kontamineras av misstag eller av en olyckshändelse kan dock åläggas att betala en avgift till IKA-fonden.

Detta innebär att avfall från vissa produkter kommer att omfattas både av det i denna förordning föreslagna producentansvaret för radioaktivt produktavfall liksom det producentansvar som följer av genomförandet av WEEE-direktivet. Denna dubbelreglering kan dock motiveras av att producentansvaret för IKA respektive WEEE delvis har olika syften.

En sådan skillnad är att WEEE-direktivet syftar till att främja återanvändning och materialåtervinning av produkternas beståndsdelar och material. Producentansvaret för radioaktivt produktavfall syftar snarare till avgiftning av kretsloppet genom att säkerställa att det radioaktiva avfallet omhändertas och eventuellt slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. WEEE-direktivet föreskriver att komponenter som innehåller radioaktiva ämnen ska avlägsnas och omhändertas vid behandlingen av WEEE (se bilaga II till WEEE-direktivet). Producentansvaret för radioaktivt produktavfall tillsammans med IKA-fonden kompletterar här WEEE-direktivet genom att säkerställa finansieringen av att de radioaktiva komponenterna avlägsnas och långsiktigt tas om hand på föreskrivet sätt. I ett senare skede kommer den ur elskrotet utplockade radioaktiva avfallsströmmen att samordnas med omhändertagandet av övrigt IKA.

I vissa avseenden finns det tydliga överlappningar mellan systemen. Detta gäller t.ex. i fråga om krav på att inrätta system för insamling och behandling liksom ambitionen att tydligt lägga över ansvaret för uppkommet avfall på producenterna.

I dessa delar kan de bägge formerna av producentansvar komplettera varandra och gemensamt bidra till uppnåendet av ställda mål. Det framstår t.ex. som fördelaktigt om de insamlingssystem som inrättas för WEEE från privathushåll inte bara används för brandvarnare och rökdetektorer utan också görs tillgängliga för insamling av andra radioaktiva konsumentprodukter. El-Kretsen AB eller den som bedriver insamlingsverksamheten kan därefter få betalt ur IKA-fonden för de kostnader som uppstått. IKA-fonden

kommer därigenom att bidra till vissa kostnader som uppkommer för insamling av WEEE.

Med hänsyn till att regelverken kommer att överlappa varandra i vissa delar har det här föreslagna producentansvaret för radioaktivt produktavfall anpassats till WEEE-direktivet där så ansetts behövligt.

Detta gäller bl.a. fastställandet av kretsen ansvariga producenter där WEEE-direktivet lägger det huvudsakliga ansvaret på tillverkare och importörer samtidigt som distributörer och återförsäljare har ett mer begränsat ansvar. Se härom artikel 5.2 b) som endast ålägger distributörer att återta WEEE på en-mot-en-basis men där distributörerna inte i övrigt åläggs något finansiellt ansvar för hanteringen av WEEE. Producentansvaret för radioaktivt produktavfall är i relevanta delar uppbyggt enligt samma princip. Någon generell återtagandeskyldighet för återförsäljare av radioaktiva produkter enligt principen en-mot-en bör dock inte föreskrivas.

Andra frågor som uppkommer beträffande samordning av regelverken gäller den närmare tidpunkten för när producentansvaret träder i kraft samt finansiering av historiskt avfall.

WEEE-direktivet skiljer emellan WEEE från privathushåll och WEEE från andra användare. Någon sådan distinktion görs inte beträffande radioaktivt produktavfall.

För avfall från privathushåll gäller att insamlingssystem för WEEE ska finnas inrättade senast den 13 augusti 2005 och att tillverkarna (inkluderande importörer) ska sörja för att det insamlade avfallet behandlas, återvinns och bortskaffas i enlighet med direktivets krav (se artikel 8.1). Även producentansvaret för radioaktivt produktavfall bör gälla från detta datum, eller alternativt från det tidigare datum då WEEE-direktivet genomförs i Sverige.

För produkter som släpps ut på marknaden efter den 13 augusti 2005 har tillverkarna ett individuellt ansvar för insamling och omhändertagande av de egna produkterna. Ansvaret kan dock uppfyllas individuellt eller genom kollektiva system (se artikel 8.2). För sådana produkter ska även ställas en finansiell garanti för behandlingen. Garantin kan bestå av att tillverkaren deltar i lämpliga system för finansiering, eller av en materialåtervinningsförsäkring eller ett spärrat konto.

I fråga om radioaktivt produktavfall (t.ex. brandvarnare som ofta lämnas från privathushåll) bör inbetalningar till IKA-fonden anses uppfylla kravet på finansiell garanti enligt WEEE-direktivet.

IKA-fonden är dock tänkt att även finansiera omhändertagandet av insamlat historiskt avfall (med undantag av starka strålkällor som faller under HASS-direktivet). Något motsvarande krav på finansiell garanti för historiskt avfall från privathushåll finns inte i WEEE-direktivet. Detta bör dock inte utgöra något hinder mot att IKA-fonden även finansierar historiskt radioaktivt elavfall. Avgiftsskyldigheten till IKA-fonden föreslås bygga på samma princip för ansvarsfördelning för det historiska avfallet som föreskrivs i WEEE-direktivet (se ovan under kommentaren till 6 § finansieringslagen).

Även för WEEE från andra användare än privathushåll ska tillverkarna finansiera insamling, behandling, återvinning och bortskaffande senast den 13 augusti 2005. Något krav på finansiell garanti ställs dock inte för produkter som inte är avsedda för privathushåll (se artikel 9). När det gäller finansiering av historiskt avfall från andra än privathushåll föreskriver WEEE-direktivet enligt nuvarande lydelse ett individuellt ansvar för den ursprunglige tillverkaren (inklusive importören), men med möjlighet för en medlemsstat att ålägga innehavaren av sådant avfall att helt eller delvis ansvara för finansieringen.

Enligt uppgift har EU-kommissionen föreslagit en ändring av WEEE-direktivet i denna del så att det finansiella ansvaret för historiskt avfall som inte kommer från privathushåll läggs på befintliga tillverkare av produkter av samma typ.

Enligt förslaget gäller tillverkarens (producentens) ansvar endast i de fall en produkt ersätts av en ny. Vid skrotning utan nyanskaffning ska innehavaren således ha det finansiella ansvaret. Denna ordning förefaller mindre väl lämpad för IKA där huvudprincipen är att innehavaren ska kunna lämna ifrån sig avfallet kostnadsfritt.

En konsekvens av att införa ett producentansvar för radioaktivt produktavfall kan bli att det sker en övergång från t.ex. radioaktiva rökdetektorer till optiska. Rökdetektorer används för företrädesvis av andra än privathushåll. Tillverkning eller införsel av optiska rökdetektorer innebär inte någon avgiftsskyldighet till IKA-fonden vare sig för insamling av den optiska rökdetektorn eller omhändertagande av historiskt avfall från radioaktiva rökdetektorer. Däremot innebär WEEE-direktivet i sin föreslagna ändrade lydelse en skyldighet för importörer och tillverkare av optiska rökdetektorer att finansiera insamling och omhändertagande av radioaktiva rökdetektorer som ersätts av optiska enligt en-mot-en.

I det föreslagna producentansvaret för radioaktivt produktavfall föreskrivs ett i grunden kollektivt ansvar för producenterna av en viss typ av produkter, t.ex. brandvarnare. Ansvaret gäller allt avfall som samlas in i systemet efter den 13 augusti 2005 och oberoende av om det rör sig om nya eller historiska produkter. Vad gäller finansieringen av systemen regleras detta genom finansieringslagen. Avgiftsskyldigheten är enligt vad som föreslås uppdelad i en del som rör nya produkter och en del som avser historiskt avfall (se 6 § i finansieringslagen). De principer för fördelning av ansvar för historiskt avfall från privathushåll som förespråkas i WEEE direktivet bör vara vägledande vid fastställande av avgifterna för radioaktivt avfall oberoende av avfallets ursprung (dvs. i proportion till marknadsandel). Min bedömning är att kraven borde vara förenliga med EG-rätten. Art. 176 tillåter strängare nationella regler (än de som beslutats med stöd av art. 175) under förutsättning att de nationella åtgärderna inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. IKA-regleringen handlar dock inte om att genomföra WEEE-direktivet i svensk lag utan har en annan bakgrund, närmast IAEA:s konvention om hantering av radioaktivt avfall. Enligt mitt förmenande handlar det närmast om att införa miljöregler inom ett område där detaljerade gemenskapsregler saknas. Sådana regler är acceptabla om de inte anses innebära ett otillåtet handelshinder. En viss grad av handelshinder kan således accepteras under förutsättning att medelemsstaten i fråga kan visa att den föreslagna regleringen är nödvändig och rimlig f ör att uppnå det avsedda miljöskyddsmålet.

Med dess anpassningar bör WEEE-direktivet inte utgöra ett hinder mot det här föreslagna producentansvaret för radioaktivt produktavfall och det därtill hörande finansieringssystemet genom IKA-fonden. Systemen bör i stället stödja varandra och medverka till att syftet bakom respektive regelverk lättare uppnås.

Skyldigheter för innehavare av radioaktivt produktavfall

6 § En innehavare av radioaktivt produktavfall skall sortera ut avfallet från annat avfall och lämna det för borttransport och omhändertagande.

Genom att ansvaret för insamling och omhändertagande läggs på producenten kommer det inte att kosta innehavaren något att

lämna ifrån sig avfallet. Som en stödjande regel bör denne dock åläggas att källsortera det radioaktiva avfallet och lämna det i de system eller enligt de anvisningar som producenterna tillhandahåller. Bestämmelsen medför ett behov av översyn av nuvarande regler som anger hur innehavare av t.ex. brandvarnare och rökdetektorer ska hantera uppkommet avfall.

Kravet enligt paragrafen är inte utfärdat med stöd av producentansvarsbestämmelsen utan är ett uttryck för det allmänna kravet på försiktighetsmått och skyddsåtgärder som följer av strålskyddslagen. Det finns ofta särskilda hanteringsföreskrifter utfärdade av SSI som gäller för olika produkttyper. SSI har också tillsynsansvaret för att dessa bestämmelser efterlevs. Det finns mot denna bakgrund inte anledning att utfärda några särskilda sanktionsbestämmelser enligt denna förordning.

Information och märkning

7 § En producent skall informera hushåll och andra om insamling och omhändertagande av radioaktivt produktavfall enligt denna förordning.

Producenten skall genom märkning av produkten lämna information om sortering och kostnadsfritt omhändertagande av det radioaktiva produktavfallet.

Producenterna bör åläggas att informera om det nya systemet för insamling av radioaktivt avfall. Informationen kommer att skilja sig åt beroende på målgrupp och typ av produkt. Kostnaderna som uppkommer för information ersätts ur IKA-fonden.

Det bör vidare föreskrivas att produkterna ska märkas på så sätt att innehavaren blir medveten om sin skyldighet att källsortera det radioaktiva avfallet och om möjligheten att lämna ifrån sig avfallet utan kostnad.

Överklagande

8 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.

Paragrafen upplyser berörda om att beslut går att överklaga hos allmän förvaltningsdomstol och att förvaltningslagen ger närmare information om detta.

Denna förordning träder i kraft den

I fråga om slutna strålkällor med sådana aktivitetsnivåer att de regleras under rådets direktiv (HASS-direktivet) gäller de skyldigheter för en producent som föreskrivs i 4 § första och andra stycket endast för sådana produkter som överlåtits efter den 13 augusti 2005.

Genom denna övergångsbestämmelse omfattas inte starka slutna strålkällor av det i övrigt gällande ansvaret för historiskt avfall som förskrivs enligt 4 §.

2.2. Verksamhetsavfall

Mina förslag

  • Radioaktivt verksamhetsavfall – radioaktivt avfall som uppstår genom anrikning av naturligt förekommande radioaktivitet eller genom hantering av biomassa som innehåller nedfall från kärnvapenprov eller kärntekniska olyckor, exempelvis förbränning av biobränslen – ska hanteras enligt miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet.
  • Verksamheter som kan tänkas ge upphov till radioaktivt verksamhetsavfall bör i första hand tillståndsprövas enligt miljöbalken och ska föregås av en miljökonsekvensbeskrivning avseende strålningsrisker och uppkomsten av verksamhetsavfall.
  • Verksamheter som ger upphov till verksamhetsavfall men ej tillståndsprövas enligt miljöbalken ska regleras genom tillämpning av strålskyddslagen.
  • Tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska kunna innehålla villkor om preventiva åtgärder för att undvika eller begränsa att radioaktivt verksamhetsavfall uppstår och villkor för hur avfallet ska hanteras och omhändertas eller innehålla en delegering till tillsynsmyndigheten att utfärda vidare föreskrifter om avfallets hantering.
  • I det fall miljödomstol eller länsstyrelse utfärdar villkor om omhändertagande av radioaktivt verksamhetsavfall som medför krav på finansiell säkerhet ska verksamhetsutövaren erlägga en avgift till IKA-fonden för att garantera att avfallet kan omhändertagas korrekt. Detta regleras i lagen om upprättandet av IKA-fonden.
  • Strålskyddslagen ändras så att även verksamhetsavfall omfattas av lagens bestämmelser om ansvar för radioaktivt avfall genom att 13 § strålskyddslagen görs tillämplig på verksamhetsavfall genom att begreppet verksamhet med strålning utökas med ett tillägg i 5 § i samma lag.
  • SSI bör

– i tillämpliga fall utfärda generella föreskrifter för hantering

och slutförvar av visst verksamhetsavfall med stöd av strålskyddslagen i enlighet med ändringarna ovan, – ges rätten att kunna begära omprövning av verksamheter som

ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall enligt 24 kap. miljöbalken och utpekas som tillsynsmyndighet i förordningen (1998:900) om tillsyn, – ges i uppdrag att informera om problemen med radioaktivt

verksamhetsavfall i relevanta branschorgan liksom att utge allmänna råd för hantering av sådant avfall, – samråda med Naturvårdsverket som ansvarigt för tillsyns-

och föreskriftsrådet och ingå i detta råd.

2.2.1. Verksamhetsavfall och miljöbalken

Radioaktivt avfall som uppstår genom anrikning av naturligt förekommande radioaktivitet eller genom hantering av biomassa, som innehåller nedfall från kärnvapenprov eller Tjernobyl, regleras i dag inte tillfredställande i strålskyddslagen (1998:220). Sådant avfall kan uppkomma genom förbränning av biobränslen och torv och genom anrikning av radioaktiva ämnen, cesium och radium, i askan. Det är också vanligt att radium kan anrikas i anläggningar där stora vattenmängder strömmar genom rör och filter under lång tid, t.ex. i vattenverk och i massafabriker. Filter och rör blir därmed belagda med radioaktiva ämnen. Gruvverksamhet och metallutvinning är andra områden som kan ge upphov till stora volymer radioaktivt avfall. I alla dessa fall uppkommer det radioaktiva avfallet som en icke önskvärd restprodukt i en verksamhet som inte i sig nyttjar radioaktiva ämnen, dvs. inte är en verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen.

I dessa fall föreslår jag att regleringen av hanteringen av sådant avfall – verksamhetsavfall – i första hand sker genom tillämpning av miljöbalkens föreskrifter.

I de flesta av de fall som nu är kända där verksamhetsavfall har uppstått har verksamhetsutövaren varit omedveten om riskerna för att radioaktiva ämnen anrikas. Med den kunskap som nu finns bör det dock vara möjligt att på förhand beräkna eller uppskatta riskerna för beläggningar eller anrikning av radioaktiva ämnen och vidta lämpliga motåtgärder eller planera för ett säkert omhändertagande av det radioaktiva avfallet. Det gäller särskilt de branscher

eller verksamheter som exemplifierats ovan. I alla dessa fall är det fråga om verksamheter som tillståndsprövas som miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Med miljöfarlig verksamhet avses enligt 9 kap. 1 § 3 bl.a. sådan verksamhet som ger upphov till strålning. Det finns dock verksamheter som ger upphov till verksamhetsavfall men som inte tillståndsprövas enligt miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet.

2.2.2. Prövning och tillsyn

Miljökonsekvensbeskrivningar

I 6 kap. miljöbalken finns regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Enligt denna är syftet med sådana beskrivningar att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på miljön och människors hälsa (3 §). Detta inkluderar strålning. Till detta kan läggas miljöbalkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. som förpliktar verksamhetsutövaren dels att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet, dels att för samma syfte utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs (2 kap. 3 §).

Det finns således regler som redan i dag kan användas i syfte att tidigt identifiera risken för att det i en verksamhet kan uppstå ackumulering av radioaktiva ämnen i en verksamhet. Detta kräver dock vägledande information till de aktuella branscherna. Det kan ske genom allmänna råd men också genom branschspecifik information i t.ex. branschernas egna informationskanaler.

Frågan om ackumulering av oönskade ämnen kan, utöver radioaktiva ämnen, även omfatta andra, från miljösynpunkt farliga ämnen, som t.ex. tungmetaller och andra toxiska ämnen. Det finns därmed en generell problematik kring detta fenomen. Emellertid ligger detta utanför denna utrednings direktiv och frågan bör därför tas upp i annat lämpligt sammanhang.

Prövning och villkor

Förfarandet med miljökonsekvensbeskrivning är bara aktuellt i samband med nya verksamheter eller vid förändringar av existerande verksamheter då nytt tillstånd krävs. Prövande myndighet, miljödomstol eller länsstyrelse, kan vid prövning direkt utfärda villkor avseende åtgärder för att minska det radioaktiva verksamhetsavfallet, villkor för dess omhändertagande och finansiering av omhändertagandet. Det har dock varit vanligt att det beslutande organet har delegerat frågor om avfall och dess hantering till tillsynsmyndigheten. Detta är naturligtvis också möjligt i detta fall, men ställer ökade krav på kunskap om hanteringen av radioaktivt avfall hos tillsynsmyndigheten.

Tillsynsmyndigheten har dock möjlighet att själv ta upp frågor kring verksamhets och utfärda särskilda förelägganden om detta. Det är också möjligt för vissa myndigheter att begära omprövning av villkor för ett tillstånd då nya omständigheter har kommit fram som ej beaktats i det ursprungliga tillståndet. I detta fall då många verksamheter kan bedrivas utan att verksamhetsutövaren är medveten om risken för genering av radioaktivt avfall bör bägge dessa möjligheter kunna utnyttjas.

Inför ett konsekvent införande av prövning av hantering av radioaktivt verksamhetsavfall bör man gå igenom miljöbalksförordningens prövningslistor de s.k. A-, B- och C-listorna, för att se under vilken prövningsnivå verksamheter som kan ge upphov till radioaktivt avfall finns inplacerade. Exempelvis kan vattenverk vara aktuella för prövning avseende radioaktivt avfall men är i dag placerade på C-listan som bara kräver anmälan. Om de ger upphov till större mängder radioaktivt avfall skulle de behöva föras upp på A- eller B-listan och därmed öka belastningen på miljödomstolarna eller länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer. Jag har i denna fråga samrått med Naturvårdsverket som för närvarande genomför en översyn av olika verksamheters inplacering för prövningsförfarande och instansordning, det s.k. ABC-projektet. Den lösning som förefaller vara den mest ändamålsenliga är att skapa möjligheter att utfärda generella föreskrifter för vissa typer av verksamheter. Det skulle t.ex. göra det möjligt att undvika att alla vattenverk i Sverige prövas som verksamheter på A- eller B-listan. Enligt miljöbalken, 9 kap. 5 § kan regeringen eller de myndigheter regeringen utser utfärda generella föreskrifter av detta slag. Inom

strålskyddsområdet finns dock inga sådana föreskrifter meddelade med stöd av detta mandat.

Det finns dock enligt min mening starka skäl att i stället införa en ändring i strålskyddslagen som gör det möjligt att med stöd i denna lag meddela generella föreskrifter för hantering och slutförvar av verksamhetsavfall från sådana verksamheter som beskrivits ovan. En sådan ändring skulle syfta till att i definitionen av verksamhet med strålning (5 § strålskyddslagen) införa att även verksamhetsavfall ska omfattas av lagens 13 § som reglerar verksamhetsutövarens ansvar för uppkommet radioaktivt avfall.

Denna ändring skulle göra det möjligt för SSI att utfärda generella föreskrifter i exempelvis fallen med verksamheter på C-listan. SSI bör dock under alla omständigheter ge ut allmänna råd i detta sammanhang som gör det möjligt för verksamhetsutövare att genom lämpliga åtgärder minimera mängden uppkommet avfall.

För att undvika en dubbel tillståndsprövning i de fall verksamheterna prövas enligt miljöbalken bör dock tillämpningen av strålskyddslagen begränsas till de fall som inte prövas enligt miljöbalken. På detta sätt skulle verksamheter som faller utanför miljöbalkens prövning av miljöfarlig verksamhet regleras genom strålskyddslagen utan att dubbelprövning sker av dem som prövas enligt miljöbalken.

Finansiering av avfallshantering

I 13 § strålskyddslagen finns bestämmelser om ansvar för uppkommet radioaktivt avfall. Av förarbetena till strålskyddslagen framgår att paragrafen också omfattar ekonomiskt ansvar för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen.

Ansvarsregeln i 13 § gäller emellertid endast radioaktivt avfall som uppstått i en verksamhet med strålning och går således inte med nuvarande utformning att tillämpa på konventionella verksamheter där radioaktivt avfall uppstår som en bieffekt. De flesta processer som leder fram till verksamhetsavfall ingår i sådana aktiviteter som prövas enligt miljöbalken (t.ex. restprodukter från metallutvinning och fosfatindustri). Med stöd av miljöbalken kan den tillståndsprövande myndigheten i samband med tillståndprövningen kräva att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Vidare gäller att om det kan antas

att den ställda säkerheten inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd besluta om ytterligare säkerhet (16 kap. 3 § miljöbalken).

Via miljöbalkens regler går det således att ställa krav på verksamhetsutövare att avsätta medel för efterbehandling genom att omhänderta uppkommet avfall. Den tillståndsprövande myndigheten måste därför vid sin prövning av ärendet uppmärksamma risken för uppkomst av radioaktivt verksamhetsavfall och om avfall uppkommer, som kräver särskild hantering som radioaktivt avfall genom förbehandling, transport, mellanlagring och annat slutförvar än deponi, kräva säkerhet för finansieringen av detta. I föregående avsnitt har ny lagstiftning avseende finansiering av radioaktivt avfall föreslagits. Det enklaste sättet att garantera att finansiella medel finns tillgängliga för omhändertagandet av radioaktivt verksamhetsavfall är att verksamhetsutövaren åläggs avsätta medel i förskott i den särskilda fonden för IKA som beskrivits i föregående avsnitt. Av denna anledning föreslår jag att ett sådant åläggande införs i den nya finansieringslagen för IKA (se avsnitt 2.1.3). Det betyder att i de fallen tillståndsprövande instans fastställer villkor för omhändertagandet av radioaktivt avfall följer också en avgiftsskyldighet enligt IKA-fondslagen. Verksamhetsutövaren bör upplysas om denna avgiftsskyldighet i tillståndet.

2.2.3. SSI:s roll

Inom ramen för ett system för prövning av radioaktivt verksamhetsavfall i enlighet med miljöbalkens föreskrifter ställs utökade krav på SSI. I vissa fall saknar dock SSI den ställning inom ramen för miljöbalkens tillståndsprövningssystem och tillsynssystem som enligt institutets mening är nödvändig för att ett effektivt prövningsförfarande ska komma till stånd. SSI har i en skrivelse till utredningen tagit upp flera brister vad avser SSI:s roll i relation till miljöbalken. Jag delar SSI:s uppfattning i dessa frågor. Som framgår ovan så kommer SSI att beröras i flera olika avseenden. Vad gäller omprövning av verksamheter bör SSI ingå i den krets av myndigheter som har rätt att föreslå omprövning av existerande verksamheter. Detta kan bli aktuellt för flera pågående verksamheter där risken för ackumulering av radioaktiva ämnen inte beaktats. Jag föreslår därför att SSI får motsvarande rätt som Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen har att begära omprövning hos

miljödomstolen enligt de bestämmelser som finns i 24 kap. miljöbalken.

SSI har den samlade kompetensen vad gäller strålskydd i landet. Enligt min mening måste SSI ha en stark roll när det gäller att utfärda allmänna råd och föreskrifter för verksamhetsavfall, operativ tillsyn och tillsynsvägledning i de fall andra organ är tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken.

Jag föreslår därför att SSI anges i förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Detta innebär att myndigheten kommer att ingå i Naturvårdsverkets tillsyns- och föreskriftsråd, vilket omfattar landet samtliga tillsynsvägledningsmyndigheter. Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett samråds- och samverkansorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Det är administrativt knutet till Naturvårdsverket.

Det är också viktigt att framhålla att om SSI har meddelat strängare villkor enligt strålskyddslagen än vad domstolen gjort enligt miljöbalken, ska dessa strängare villkor gälla före miljöbalkens villkor (24 kap. 1 § miljöbalken). Domstolen bör ta hänsyn till existerande föreskrifter utfärdade av SSI innan villkor beslutas.

Som ovan nämnts så förslår jag slutligen också att strålskyddslagen ändras så att även verksamhetsavfall inkluderas i definitionen av verksamhet med strålning, 5 § strålskyddslagen, och att detta avfall ska kunna regleras på samma sätt som övrigt avfall enligt 13 § strålskyddslagen. En begränsning bör dock införas så att i de fall verksamheten prövas enligt miljöbalken motsvarande prövning ej sker enligt strålskyddslagen. Dessa ändringar gör det också möjligt för SSI att utfärda generella föreskrifter.

2.2.4. Kommentarer till förslagen till författningsändringar

I detta avsnitt redovisas författningskommentarer till de förslag till författningar eller författningsändringar som finns i det inledande avsnittet i betänkandet om författningsförslag. Här diskuteras de författningsförslag som är relaterade till förslagen om verksamhetsavfall.

Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)

5 § Med verksamhet med strålning avses i denna lag

1. tillverkning, införsel, utförsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen,

2. användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning. Lag ( 1995:874 ).

Verksamhet med strålning föreligger även vid hantering av radioaktiva ämnen som uppkommit i en annan verksamhet än sådan som avses i första stycket.

Avsaknaden av en uttalad skyldighet att omhänderta och slutförvara avfall som uppkommer ur anrikning av naturlig radioaktivitet i olika verksamheter leder till en brist på tydlighet för samhället och verksamhetsutövarna beträffande de sistnämndas ansvar för sådant avfall. För att komma till rätta med detta bör därför strålskyddslagen ändras genom ett tillägg i 5 § strålskyddslagen. Tillägget innebär en utvidgning av definitionen av verksamhet med strålning till att även omfatta verksamheter som ger upphov till radioaktivt avfall genom t.ex. anrikning av naturlig förekommande radioaktivitet.

Förslaget om tillägg i 5 § strålskyddslagen innebär en sådan författningsreglering enligt strålskyddslagen som regeringen i propositionen Förstärkt strålskydd (1999/2000:52, s. 10) förutskickade kan bli erforderlig. Regeringen slog där fast att problem härrörande från naturlig strålning lämpligen bör lösas med miljöbalken. Viss reglering enligt strålskyddslagen ansågs dock vara möjlig. Utgångspunkten var därvid att strålskyddslagen är utformad för att reglera verksamheter med strålning. Dessa ansågs inte fullt ut på ett naturligt sätt kunna inordnas under strålskyddslagen. Förslaget innebär dock en utvidgning och en precisering av definitionen av verksamhet med strålning. Ett viktigt syfte med förslaget är att all verksamhet som ger upphov till radioaktivt avfall ska kunna angripas på ett ensartat sätt. Att SSI som besitter den samlade och bästa kunskapen om strålskydd, får tydliga befogenheter att reglera området är också allmänt sett eftersträvansvärt. Vissa verksamheter faller i dag varken under miljöbalken eller strålskyddslagen. Med mitt förslag bibehålls kopplingen till miljöbalken när så är önskvärt, dvs. vid verksamheter som också i övrigt tillståndsprövas enligt balken. Det finns därför nu skäl att utveckla regleringen inom området naturlig strålning på det sätt som regeringen i den om-

nämnda propositionen förklarade sig villig att överväga i framtiden men då icke ansåg nödvändig.

13 § Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller kasserade strålkällor som använts i verksamheten, eller sådana radioaktiva ämnen som avses i 5 § andra stycket.

Om det är påkallat från strålskyddssynpunkt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras eller slutförvaras på särskilt angivet sätt.

Genom detta tillägg i 13 § kommer även verksamhetsavfall som uppkommer ur naturlig strålning att omfattas av krav på hantering och slutförvar på samma sätt som avfall från verksamhet med strålning.

23 a § Tillstånd enligt denna lag behövs inte för sådan verksamhet som avses i 5 § andra stycket, om tillstånd krävs enligt miljöbalken (1998:808) och annat inte föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen.

Detta tillägg innebär att om verksamheten tillståndsprövas enligt miljöbalken ska ingen ytterligare tillståndsprövning vara nödvändig enligt strålskyddslagen om inte detta särskilt föreskrivs i tillstånd enligt miljöbalken. På detta sätt undviks dubbel tillståndsprövning.

Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:900 ) om tillsyn enligt miljöbalken

13 § Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning, om inte annat följer av andra stycket.

Nedanstående myndigheter har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning inom angivna ansvarsområden.

Myndighet Ansvarsområde ….. …..

Statens strålskyddsinstitut Frågor om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap 6 § miljöbalken i de fall frågorna regleras genom strålskyddslagen (1988:220)

….. …..

Naturvårdsverket och Gentekniknämnden har, på sätt som framgår av förordningen ( 2002:1086 ) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, dessutom vissa centrala och samordnande uppgifter beträffande kontrollen av genetiskt modifierade organismer. Vad som har sagts ovan i denna bestämmelse innebär inte någon inskränkning i dessa uppgifter.

Bilaga

Fördelning av ansvar för den operativa tillsynen

Med ansvar för den operativa tillsynen enligt angivna kapitel i miljöbalken , avses även föreskrifter meddelade med stöd av dessa kapitel.

….. …..

B. Verksamheter m.m. utom försvarets verksamheter enligt C

Tillsynsområde Ansvarig myndighet

Miljöfarliga verksamheter

B1 A Miljöfarliga verksamheter med beteckningen A eller B i bilagan till förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som omfattas av strålskyddslagen (1988:220)

Statens strålskyddsinstitut

Dessa tillägg i 13 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken och dess bilaga ger SSI (och SKI) ett centralt ansvar för tillsynsvägledning. SSI kommer därmed att ingå i tillsynsrådet med ansvar för alla verksamheter som omfattas av strålskyddslagen inklusive de ändringar som föreslagits ovan avseende definitionen av verksamhet med strålning.

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

24 kap 7 § Ansökan om prövning som avses i 3–6 §§ får göras hos

miljödomstol av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen samt Statens strålskyddsinstitut vad avser sådan verksamhet som

avses med verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen (1988:220). Skall frågan prövas av någon annan myndighet än

domstol eller av kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning.

En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit till-

synen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Har tillståndet meddelats av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.

Detta tillägg till 24 kap. 7 § miljöbalken par möjlighet för SSI att begära omprövning av verksamheter som redan har tillstånd enligt miljöbalken (miljöskyddslagen). Detta är ett viktigt instrument för att kunna pröva verksamheter som ger upphov till radioaktivt avfall men som tidigare inte prövats i detta avseende.

Förslag till Lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)

23 a § Tillstånd enligt denna lag behövs inte för sådan verksamhet som avses i 5 § andra stycket, om tillstånd krävs enligt miljöbalken (1998:808) och annat inte föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen.

Genom detta tillägg i strålskyddslagen undviks dubbel tillståndsprövning i de fall en verksamhet redan har prövats enligt miljöbalken såvida inte annat förskrivits i tillståndet som meddelats enligt miljöbalken.

2.3. Övrigt avfall

Mina förslag

  • De betalningsskyldiga till IKA-fonden lämnar ett proportionellt bidrag till fonden för att täcka kostnader för omhändertagande av övrigt avfall då ingen juridiskt ansvarig för avfallet går att fastställa.
  • De som bedriver verksamhet med strålning som ger upphov till kontaminerat material eller inducerad strålning ska kunna åläggas att betala avgift till IKA-fonden för omhändertagandet av avfallet.
  • Länsstyrelserna bör få i uppgift att vid sina inventeringar och förslag om åtgärder för att sanera kontaminerad mark och omhänderta farligt avfall vid gamla industrianläggningar även inkludera radioaktivt avfall och kontaminerad mark. SSI bör få i uppgift att bistå länsstyrelserna och Naturvårdsverket med information och expertkunskap i detta arbete. Anslaget för sanering och omhändertagande av farligt avfall bör i förekommande fall även kunna utnyttjas för åtgärder för att sanera det radioaktiva avfallet.

Övrigt avfall definieras i detta sammanhang som avfall som varken går att hänföra till kategorin produktavfall eller verksamhetsavfall.

En första grupp som räknas till övrigt avfall är t.ex. strålkällor (lösa eller i utrustningar) eller annat material med radioaktiva ämnen där ägarförhållandet inte går att fastställa. I denna grupp kan det röra sig om utrustningar med strålkällor som använts inom industri, forskning eller medicinska tillämpningar, som av olika skäl och mot gällande regler kommit på avvägar och kanske hittats av någon som inte har någon tidigare anknytning till den radioaktiva strålkällan. Dessa källor kan kallas herrelösa strålkällor. Även om man i vissa fall kan göra troligt att källan kommer från en utpekad användare så krävs oftast bindande bevisning för att en tidigare användare ska kunna göras ansvarig för omhändertagandet av strålkällan. Upphittade herrelösa strålkällor anmäls till SSI några gånger per år. Genom det kommande EU-direktivet om slutna starka strålkällor (det s.k. HASS-direktivet) ska alla starka strålkällor i framtiden märkas och alla ägarbyten ska anmälas för att uppkomsten av starka, slutna herrelösa källor i framtiden ska

elimineras. Alla strålkällor kommer dock att regleras genom mitt förslag till producentansvar i enlighet med avsnitt 2.1. Det nuvarande beståndet av strålkällor kommer dock att kvarstå som en potentiell källa till nya liknande fall många år framöver.

Radioaktivt avfall utan juridiskt ansvarig ägare kan också vara naturligt uppkomna avlagringar t.ex. i vattenrör som använts under lång tid. När dessa sedan skrotas och lämnas till metallåtervinning kanske man upptäcker att avlagringen innehåller ett i vattnet (i låg koncentration) naturligt förekommande radioaktivt ämne som genom långvarig anrikning inuti rören nått upp till en sådan koncentration att rören blivit radioaktiva och därför inte kan återvinnas på normal väg. Det är vid denna upptäckt inte säkert att man känner till eller kan spåra varifrån de berörda rören kommit.

Genom mitt förslag att vid miljöprövningsprocessen uppmärksamma risken för uppkomst av radioaktivt verksamhetsavfall i form av t.ex. anrikning av låga koncentrationer av naturligt förekommande radioaktiva ämnen kommer sådan industriell verksamhet, där risken förekommer, att vid behov, åläggas att ta ekonomiskt ansvar för avfallet så att det inte senare hamnar i kategorin övrigt avfall med okänd innehavare. I framtiden kommer därför även avfall inom denna grupp att minska avsevärt.

Enligt nuvarande regler är det upphittaren som betraktas som innehavare och som därmed blir ansvarig för avfallets omhändertagande. Det är från samhällets synpunkt olyckligt om en upphittare av en strålkälla kan tvingas betala när strålkällan lämnas in för ett säkert omhändertagandet. Risken finns då att sådana strålkällor i stället lämnas kvar eller förpassas ut i naturen. Finansieringen av omhändertagande av övrigt avfall bör således lösas så att det blir kostnadsfritt för upphittaren att lämna det till en säker avfallshantering.

Omfattningen av avfall utan juridiskt ansvarig ägare är enligt uppgifter från SSI liten i förhållande till övriga kategorier av IKA. Som visats ovan kommer omfattningen med stor sannolikhet att minska genom de föreslagna åtgärderna även om det inte kan uteslutas att nya, ännu okända förhållanden, skulle kunna ge upphov till liknande avfall i framtiden. Mitt förslag är därför att medel ur den föreslagna IKA-fonden används för omhändertagande och slutförvar av övrigt avfall där ingen juridiskt ansvarig kan identifieras. Detta skulle eliminera den nuvarande risken för att någon av ekonomiska skäl undviker att lämna sådant avfall till en säker hantering. Uttaxeringen till fonden bör därför göras med ett

litet tillägg för hela det betalningsskyldiga kollektivet för att täcka även dessa kostnader.

En andra typ av övrigt avfall kan vara visst driftsavfall t.ex. skyddskläder som blivit nedsmutsade med radioaktiva ämnen. I vissa fall kan även material, främst metaller, utan koppling till någon produkt, bli radioaktiva efter bestrålning inom forskning, industri eller sjukvård och kan sedan utgöra övrigt avfall. I dessa fall ska den som är ansvarig för verksamheten som ger upphov till avfallet kunna åläggas att erlägga avgift till IKA-fonden för att täcka kostnaderna för omhändertagandet av avfallet.

En tredje typ av övrigt avfall avser förorenad mark eller industrianläggningar. Naturvårdsverket driver ett mångårigt program för sanering av förorenad mark, främst mark som förorenats genom industriell verksamhet genom utsläpp eller lagring av farliga kemikalier som gett upphov till farligt avfall. Många av dessa gamla, nedlagda industrier kräver omfattande saneringsåtgärder och flera av dem skulle också kunna vara kontaminerade med radioaktiva ämnen som använts i verksamheten eller uppstått som en biprodukt i verksamheten. Jag har haft överläggningar med Naturvårdsverket om en gemensam syn på sådant radioaktivt avfall eller kontaminerad mark. Det bör vara möjligt att i pågående och kommande inventeringar av industrimark också försöka identifiera om mark och anläggningar har kontaminerats med radioaktiva ämnen eller om det finns radioaktivt avfall som bör tas om hand. Det är länsstyrelserna som i dag har till uppgift att göra dessa inventeringar och till Naturvårdsverket föreslå prioriterade åtgärder som kan bekostas med medel ur det särskilda anslaget för sanering och omhändertagande av miljöfarligt avfall, som år 2003 uppgår till 400 mnkr. Eventuella åtgärder avseende radioaktivt avfall skulle då också kunna finansieras ur nämnda anslag. Den inventering som länsstyrelserna nu genomför ska avslutas år 2005. Det kan vara svårt att på den korta tid som återstår klara av denna tilläggsuppgift. Det är därför rimligt att tiden för avrapportering av förekomst av radioaktivt avfall eller radioaktivt kontaminerad mark och utrustning förlängs utöver nu angiven slutpunkt 2005 och att Naturvårdsverket kan beakta de krav som detta kan komma att medföra.

Det är i dag inte möjligt att uttala sig om omfattningen av ett sådant behov av saneringsåtgärder, utan erfarenheterna får visa i vilken utsträckning detta är ett problem. Jag föreslår dock att länsstyrelserna bör få i uppgift att vid sina inventeringar och förslag om

åtgärder även inkludera radioaktivt avfall och kontaminerad mark och att inventeringsperioden kan förlängas bortom år 2005 om behov föreligger. SSI bör få i uppdrag att bistå länsstyrelserna och Naturvårdsverket med information och expertkunskap i detta arbete.

2.4. Friklassning

Mina förslag

  • SSI bör få möjligheten att besluta om generella undantag från strålskyddslagen, s.k. friklassning, när detta är befogat både från strålskyddssynpunkt och vad gäller kraven på en effektiv hantering av IKA
  • tillägg görs i strålskyddsförordningen (1988:293) för att uppnå detta syfte.

SSI har på utredningens begäran gjort en särskild utredning om möjligheterna till friklassning av radioaktivt avfall, dvs. möjligheterna att medge generella undantag från strålskyddslagens tillämpning. SSI:s utredning diskuteras i kapitel 4. Överväganden. SSI har gått igenom krav i EU-lagstiftningen och strålskyddslagens omfattning och tillämpning och funnit att möjligheten att medge generella undantag från lagens tillämpning skulle kunna rationalisera hanteringen av radioaktivt avfall utan att ge avkall på grundläggande strålskyddskrav. Vid friklassning ska avfallets radioaktiva aktivitetsnivå vara så låg att de dosgränser som uppställts i det nationella miljömålet aldrig överskrids. Friklassat avfall ska därmed kunna hanteras som annat icke radioaktivt avfall. I ett nationellt system IKA måste begreppet friklassning och kriterier för dess användning preciseras och operationaliseras för att det nationella systemet ska bli effektivt och för att insatserna, t.ex. genom producentansvar och prövning enligt miljöbalken, ska kunna riktas mot de från strålskyddssynpunkt mest prioriterade områdena.

Med stöd av 3 § strålskyddslagen har regeringen bemyndigat SSI att dels meddela föreskrifter om undantag från delar av strålskyddslagen (3 § strålskyddsförordningen), dels, i det enskilda fallet, helt eller delvis medge undantag från strålskyddslagen (4 § strålskyddsförordningen). Detta innebär att SSI inte i föreskriftsform helt kan ge undantag från lagens tillämpning, utan endast

genom beslut i det enskilda fallet. De undantag SSI kan föreskriva med stöd av 3 § strålskyddsförordningen avser undantag från 16 § första stycket (krav på 18-års gräns), 18 § (krav på läkarundersökning) samt 20 § 1, 2 och 4 (krav på tillståndsplikt).

Strålskyddslagen innehåller alltså klara begränsningar i SSI:s möjligheter att operativt och effektivt kunna nyttja friklassning när det gäller hanteringen av det radioaktiva avfallet. Av denna anledning föreslår jag att strålskyddsförordningen (1988:293) ändras så att SSI får möjlighet att i föreskriftsform kunna meddela generella undantag från strålskyddslagens hela tillämpningsområde.

SSI bör med stöd i en sådan ändring i strålskyddsförordningen utarbeta de kriterier och riktlinjer som krävs för att operativt tillämpa möjligheten till generella undantag.

Författningskommentar

Förslaget till ändring i strålskyddsförordningen finns upptaget i författningsändringar i början av betänkandet under punkten 7, med följande lydelse.

Förslag till förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293)

Utfärdad den

Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddsförordningen (1988:293) att 3 § skall ha följande lydelse,

3 § Statens strålskyddsinstitut får i andra fall än som anges i 2 § meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i 16 § första stycket, 18 § samt 20 § 1, 2 och 4 strålskyddslagen (1988:220) i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts.

Förordning ( 2001:618 ).

Statens strålskyddsinstitut får meddela föreskrifter om undantag utöver vad som följer av första stycket, om särskilda skäl föreligger och det kan ske utan att syftet med bestämmelserna i strålskyddslagen (1988:220) åsidosätts.

Genom detta tillägg bemyndigas SSI att meddela generella föreskrifter om undantag från strålskyddslagens bestämmelser i de fall detta kan ske utan att strålskyddslagens syfte åsidosätts.

2.5. Slutförvar och Studsvik AB:s roll i avfallssystemet

Mitt förslag om slutförvar

Staten bör snarast inleda förhandlingar med SKB om ett ramavtal för slutförvar av IKA på de grunder som jag diskuterat med SKB inom ramen för utredningen. Dessa innebär bl.a. att SKB åtar sig att slutförvara allt IKA som kräver sådant slutförvar i någon av sina existerande eller kommande anläggningar till i princip ett självkostnadspris. De innebär också att SKB ska kunna erhålla ersättning även för åtgärder för anpassning av förvaren eller omprövning av villkoren för förvaren.

Min bedömning av Studsvik AB

De negativa effekterna av Studsviks AB:s monopolställning på marknaden för tjänster avseende IKA kommer väsentligt att minska om mina förslag till ett nationellt system för IKA genomförs. Skälen för Studsvik AB och eventuella andra marknadsaktörer att inte omhänderta vissa typer av radioaktivt avfall bortfaller helt eller delvis. Jag bedömer därför att någon lagbunden plikt att omhänderta IKA därför inte behövs för närvarande. Statsmakterna bör dock nära följa utvecklingen.

I dagsläget är Studsvik AB det enda företaget på den svenska marknaden som kan hantera IKA, som inte har så låga aktiviteter att de kan gå till deponi eller förbrännas i kommunal förbränningsanläggning eller förbränningsanläggning för farligt avfall. Studsvik AB innehar tillstånd för sådan verksamhet och bedriver verksamheten på rent kommersiella grunder. Utredningen har i uppdrag att belysa Studsvik AB:s särskilda roll, och problem med företagets nuvarande monopolställning. En annan fråga som är av stor betydelse för att få ett nationellt system för IKA att fungera effektivt och säkert är att tillräcklig slutförvarskapacitet finns tillgänglig för de avfallstyper som kräver slutförvar i bergrum eller

under kontrollerade former. I direktiven till utredningen finns därför ett särskilt uppdrag till utredaren att undersöka om kapaciteten är tillräcklig eller behöver byggas ut, antingen genom att utvidga existerande eller planerade anläggningar eller genom att bygga helt nya slutförvarsanläggningar.

2.5.1. Slutförvarsavtal med SKB

SSI har inom ramen för IKA-projektet vid SSI studerat krav på slutförvar ur ett IKA-perspektiv. SSI har där kartlagt kapacitetsbehoven för olika typer av avfall och tillsammans med SKB och andra företag gjort kostnadsuppskattningar för slutförvar av IKA. Detta finns närmare redovisat i avsnittena 4.5.1 och 4.5.4.

Några viktiga slutsatser kan lätt dras från denna redovisning.

  • Genom SKB:s existerande och planerade slutförvar kommer tillräcklig kapacitet för att slutförvara allt IKA under överskådlig framtid att skapas eller finnas tillgänglig.
  • Flera aktörer kan i framtiden tillhandahålla deponikapacitet för

IKA som ej behöver slutförvaras i bergrum.

  • SKB har ingen skyldighet att ta emot IKA för slutförvar annat än det som faller under avtalet mellan Studsvik AB och SKB från 1984, som reviderats 1994, för vilket också SKB har erhållit ersättning.
  • Det planerade slutförvaret för kvicksilver, som regeringen har föreslagit ska skapas (prop. 2002/03:117 Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp), är inte i sig nödvändigt för att slutförvara radioaktivt avfall. Ett eventuellt sådant slutförvar kan dock erbjuda ett alternativ till slutförvar i en anläggning ägd av SKB. En eventuell sådan anknytning till ett kvicksilverslutförvar kräver dock ytterligare utredning och blir en fråga för marknadens aktörer, främst på grund av kostnadsaspekterna.

På grundval av dessa förhållanden tog utredningen i ett tidigt skede upp en diskussion med SKB om deras intresse av att göra utfästelser om att omhänderta IKA. Från statsmakternas synpunkt är det viktigt att ett åtagande från SKB:s sida ska vara giltigt under lång tid och att det garanterar slutförvar av allt IKA som kräver sådant slutförvar. I dessa diskussioner har SKB framfört att man ser det som fullt rimligt utifrån sina utgångspunkter att göra sådana ut-

fästelser. Detta grundar sig bl.a. på den analys av förväntade mängder av IKA som kan bli aktuella för slutförvar under de närmaste 30–50 åren. De volymer som räknats fram ställer mycket modesta krav på lagringsutrymme. I diskussionerna har vidare framkommit att SKB kan överväga att ta ut ett självkostnadspris för IKA, men att ett sådant åtagande också måste vara förknippat med att nuvarande och kommande slutförvar kan omlicentieras eller licentieras också för de avfallstyper, framför allt vad gäller radionuklidsammansättningen, som kommer från icke kärnteknisk verksamhet. Detta, liksom den anpassning av förvaren som detta kan komma att kräva, kommer att leda till vissa initiala kostnader som SKB också önskar ersatta.

Jag har utifrån dessa utgångspunkter fört vidare överläggningar med SKB om lämpliga former för ett sådant åtagande från SKB:s sida. Olika alternativ är möjliga, men det enklaste och enligt min bedömning ändamålsenligaste sättet är ett avtal mellan staten och SKB om upplåtelse av slutförvarskapacitet för IKA. I ett sådant avtal kan upplåtelsens omfattning specificeras liksom andra villkor som parterna önskar se tillgodosedda för att säkerställa åtkomst av förvaren och täckning av kostnaderna för förvar. Avtalet måste ses som ett ramavtal, inom vars ramar avfallsinnehavare sluter egna avtal med SKB om de finansiella och övriga villkoren för slutförvar. Det senare kan exempelvis gälla krav på nuklidsammansättning, volymreducering, annan förbehandling, förpackning i slutförvarskollin etc. Vad gäller kostnaderna för slutförvar av IKA så kräver denna lösning ingen insats från statens sida. Kostnaderna ska helt finansieras inom ramen för det finansieringssystem, den statliga IKA-fonden, som diskuterats i avsnittet 2.1.2.

Jag förslår därför att regeringen, eller en av regeringen utsedd förhandlare eller myndighet, snarast inleder förhandlingar med SKB om att upprätta ett dylikt avtal på de grunder som här redovisats.

2.5.2. Studsvik AB:s roll

Studsvik AB är det enda företag i Sverige som i dagsläget åtar sig att ta emot och behandla IKA. Bolaget bildades 1947 under namnet AB Atomenergi. Dess uppgift var att utveckla, bygga och driva kärnkraftsanläggningar i Sverige, och staten var majoritetsägare med kraftbolag och industriföretag som övriga delägare. Verksam-

heten har under åren utvecklats och förändrats radikalt, och så har även skett med statens ägarandel. Efter ett omfattande rekonstruktionsprogram i början av 1990-talet fick bolaget namnet Studsvik AB. I mitten av 1990-talet upphörde också successivt statens aktieinnehav, som då förvaltades av statliga Vattenfall, och bolaget har sedermera varit i privat ägo. I dag är företaget en koncern med sjutton bolag i sju länder med investmentbolaget Euroventure som största ägare. Avfallshanteringen av låg- och medelaktivt radioaktivt avfall är bara en av koncernens verksamhetsgrenar. Större delen av detta avfall kommer från kärnkraftverken. Bland övriga kunder märks bränsletillverkare, sjukvård och forskningsstationer. Andelen IKA som hanteras vid Studsvik AB är således endast en liten del av det avfall som kommer till bolaget. Det uppskattas till 4–9 ton per år.

Huvuddelen av avfallet bränns varvid askan upptar cirka en tiondel av den ursprungliga volymen. Det genereras ungefär ett ton aska per år från förbränning av IKA. Denna aska kan i allmänhet sedan skickas till det befintliga slutförvaret för låg- och medelaktivt driftavfall vid Forsmarks kärnkraftverk.

Mängden icke brännbart fast IKA stannar vid ca 250 liter per år. Kostnaden för slutförvar av detta avfall beräknas till ca 100 000 kr per kubikmeter. Till detta kommer en kostnad för mellanlagring i ett bergförvar vid Studsvik AB tills det slutliga förvaret blivit färdigställt av SKB. En definitiv tidpunkt för detta kan inte anges i dag vilket skapar osäkerheter i uppskattningen av kostnaderna för Studsvik AB:s åtaganden för sådant avfall. Ytterligare en osäkerhet som påverkar den slutliga kostnaden är att det inte finns några fastställda regler för hur avfallet ska förpackas för att sedan få placeras i SFL 3–5. En ompackning av mellanlagrat avfall kan då bli kostsam.

Enligt de uppgifter Studsvik AB lämnat till utredningen räknar man för närvarande inte med att erhålla full kostnadstäckning för alla delar av sin hantering av IKA. Osäkerheterna som redovisats ovan leder till en icke obetydlig ekonomisk risk för företaget. Avfallet saknar dessutom inte sällan ägare, eller så har inte ägaren budgeterat för avfallshanteringen. Företaget brukar ändå ta hand om avfallet för att det inte ska komma på avvägar och leda till allvarliga strålskyddsrisker i samhället. Studsvik AB uppger att dessa förhållanden är besvärande och har ställt sig tveksamt till fortsatt hantering av vissa typer av IKA under rådande osäkerheter. En åtgärd som redan vidtagits är att man upphört att ta emot

förbrukade rökdetektorer med radioaktiv strålkälla. Sådana kommer främst från industrier och offentliga anläggningar. Dessa samlas nu i stället på hög på olika platser i landet i ett beslut om kommande hantering.

Nuvarande förhållanden med ett monopolföretag som agerar på kommersiell grund ger således inte någon garanti för att de tjänster som samhället är beroende av för ett säkert omhändertagande av IKA kommer att finnas tillgängliga. Volymerna av IKA är inte heller under nuvarande omständigheter tillräckligt stora för att man ska kunna förvänta sig en till Studsvik AB konkurrerande företagsetablering i Sverige.

Utredningen har på grundval av en analys som utförts inom ramen för SSI:s IKA-projekt studerat olika möjligheter att säkerställa tillgången till de tjänster som i dag endast Studsvik AB kan erbjuda. En möjlighet är att lagstiftningsvägen ålägga Studsvik AB och andra eventuella framtida företag med motsvarande verksamhet i Sverige att till full kostnadstäckning ta emot och behandla IKA för att säkerställa att ett centralt samhällsintresse kan tillgodoses. SSI har lämnat förslag till utformning av en sådan lagstiftning till utredningen. Problemet med Studsviks monopolställning bör dock enligt min mening också ses i perspektivet av de övriga förslag angående IKA som redovisats ovan.

Sammantaget bör de förslag som jag lägger fram medverka till att väsentligt minska riskerna för Studsvik AB och eventuella andra företag som vill etablera sig på denna marknad. Följande åtgärder bör spela en väsentlig roll i detta sammanhang.

  • Staten tecknar ett avtal med SKB med innebörden att IKA kan placeras i kommande och existerande slutförvar. Därmed minskar osäkerheten om var och när avfallet ska slutförvaras. SKB har också erbjudit förvar till självkostnadspris, vilket också minskar osäkerheten om kostnaderna för slutförvar.
  • Den nya IKA-fonden kommer att ersätta alla kostnader för omhändertagandet av IKA inklusive slutförvar och eventuella behov av omkonditionering av avfallet som kan komma att krävas för att avfallsförpackningen ska kunna godkännas för placering i slutförvaret.
  • I ett system med producentansvar med avgifter som betalas till en IKA-fond skapas förutsättningar för en stark och kompetent köpare med möjligheter till långsiktiga avtal. Det blir heller inte nödvändigt för upphandlaren av Studsvik AB:s tjänster att

inkludera slutförvaret i uppdraget till Studsvik AB:s. Producenterna kan mycket väl komma att handla upp slutförvarstjänsten av SKB separat från de tjänster Studsvik AB kan leverera.

Med dessa utgångspunkter bör de svårigheter som Studsvik AB:s i dag pekar på kunna elimineras. Studsviks insatser och verksamhet kommer inte i samma utsträckning att vara beroende av okända externa faktorer. De skäl som Studsvik AB redovisat för att avstå från att omhänderta IKA kommer alltså att bortfalla och det bör således vara intressant för företaget att offerera tjänster för alla typer av IKA.

Av denna anledning ser jag därför för närvarande inget behov av att införa en lagbunden plikt för Studsvik AB eller något annat företag att ta emot alla typer av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Det är dock viktigt att statsmakterna under de kommande åren noga följer utvecklingen inom detta segment av hanteringen av radioaktivt avfall.

2.6. Säkerhetsaspekter

Enligt utredningens direktiv ska säkerhetsaspekterna beaktas. Det gäller främst risken för att radioaktivt avfall kommer i orätta händer och används i kriminellt syfte såsom utpressning eller rena terrorhandlingar. Genom de senaste årens terrorhandlingar har uppmärksamheten riktats bl.a. mot möjligheterna att framställa s.k. smutsiga bomber där konventionella sprängladdningar kan kombineras med starka radioaktiva källor som vid sprängning kan spridas över stora områden. Radioaktivt avfall kan i dessa sammanhang vara en källa till sådana bomber då avfall kan vara lättåtkomligare än material som används i olika installationer.

Internationellt har problematiken med skydd av strålkällor som inte kan hänföras till kärnenergisektorn, och som i sådana fall omfattas av safeguard-programmet, uppmärksammats främst inom IAEA men även i EU. IAEA har under flera år bedrivit ett arbete med att belysa, informera och ta fram riktlinjer om säkerhetsaspekter. Rapporten Security of radioactive sources – IAEA-TECDOC 1355 Interim guidance for comment, June 2003 – är ett resultat av de senaste årens arbete inom IAEA. Den fysiska säkerheten vid transporter är kanske den mest kritiska länken i av-

fallskedjan och IAEA kommer sannolikt att inkludera mycket av de säkerhetstankar och anvisningar som redan tillämpas inom kärnteknikområdet i kommande rekommendationer för transporter. EU kommer genom det HASS-direktivet om starka slutna strålkällor att reglera den traditionella strålskyddsproblematiken kring slutna radioaktiva strålkällor med skydd mot oavsiktlig exponering för joniserande strålning till följd av felaktigt handhavande eller bristande omhändertagande av avfall, eller efter en olycka.

SSI har inom ramen för IKA projektet belyst frågorna kring avfallets säkerhet. SSI har i en rapport till utredningen framfört vad som bör beaktas för att bemöta riskerna för att radioaktivt material används för att hota eller tillfoga skada. Man sammanfattar i korthet råden ur ovan nämnda IAEA-guide för utformning av säkerhetssystemen; ansvariga parter (och i första hand innehavare av radioaktivt material inklusive avfall) bör särskilt beakta:

  • att otillbörligt förfogande eller stöld av radioaktivt material förhindras,
  • att, om detta ändå inträffar, vidta åtgärder så att det kan upptäckas i tid samt
  • att säkerhetsåtgärderna ska kunna fördröja en besittning av materialet så att man ska hinna vidta motåtgärder.

SSI har också uppmärksammat utredningen på de svårigheter som ofta kan uppstå när en okänd strålkälla eller radioaktivt ämne, som kommit på avvägar, påträffas och ska omhändertas. Normala åtgärder är att ett område runt platsen spärras av och att området sätts under bevakning tills en borttransport kunnat genomföras. De internationellt gällande transportbestämmelserna har emellertid strikta krav som utgår från att man bl.a. vet vilket material som ska transporteras och vilken mängd det rör sig om. Det kan vara både kostsamt och tidskrävande att på platsen för upptäckten göra de undersökningar som krävs för att uppfylla regelverkets krav. Särskilda transportbehållare och undantagsregler för transporten kan därför behövas för att snabbt och säkert kunna transportera bort en upphittad strålkälla till en avfallsanläggning för omhändertagande och därmed kunna upphäva gjorda avspärrningar. Räddningsverket, som ansvarar för transportreglerna inom Sverige, kommer enligt uppgift att se över denna fråga. Min bedömning är att detta är

angeläget, men att det inte nu finns behov av att föreslå ytterligare åtgärder på detta område.

Sammantaget är min bedömning att säkerhetsaspekterna av radioaktivt avfall, genom bl.a. berörda myndigheters försorg, kommer att kunna regleras bättre än i dag när HASS-direktivet och mina övriga förslag i utredningen blivit genomförda. Dessa kommer i sig att bidra till en ökad säkerhet genom att alla strålkällor kommer att vara noga kontrollerade och omhändertagna. Jag ser därför för närvarande inget behov av ytterligare åtgärder på detta område. Det är dock viktigt att berörda myndigheter fortlöpande gör riskbedömningar där hotbilden noga följs. Det kan vara påkallat att i vissa situationer skärpa säkerheten vid särskilt utsatta transporter eller vid anläggningar som hanterar starka strålkällor.

3 Konsekvenser

3.1. Uppnås miljömålen?

Hanteringen av radioaktivt avfall är bara en av de verksamheter med strålning som bidrar till att människor och miljö exponeras för strålning. Emellertid är riskerna för att utsättas för strålning särskilt stora i detta skede, då vaksamheten och intresset för radioaktiva ämnen eller produkter minskar i och med att produkterna inte längre kan utnyttjas för det ändamål de var anskaffade för. Avfall är för de flesta enbart en belastning eller oönskad kostnad. Avfall som inte hanteras på rätt sätt eller kommer på villovägar kan lätt leda till att personer som inte har kännedom om joniserande strålning kan utsättas för farliga doser. Att förbättra hanteringen av avfallet och motivationen att omhänderta det på ett från strålskyddssynpunkt korrekt sätt bör kunna leda till klara förbättringar.

Säker strålmiljö

IKA-utredningens övergripande syfte har varit att minska de radiologiska konsekvenserna från framtida hantering och slutförvaring av all sorts IKA (icke kärntekniskt radioaktivt avfall). I utredningen anges inte någon specifik dosrestriktion (dvs. vilken tillskottsdos som inte bör överskridas med en reglerad hantering) vilket knappast heller är möjligt. Då delmål 1 i miljömålet Säker strålmiljö, som också utredningen redovisar som sin utgångspunkt, syftar till en begränsning av tillskottsdosen från varje enskild verksamhet till 0,01 mSv/år går det inte direkt att säga i vilken utsträckning miljömålet uppnås. Man kan däremot konstatera att utredningens förslag väsentligt förbättrar möjligheterna att leva upp till det satta miljömålet. Exempel på åtgärder som föreslås i utredningen, och som kan ha en särskilt positiv inverkan på möjligheterna att uppnå miljömålet Säker strålmiljö är att:

  • Det föreslås ett lagtekniskt ramverk som gör att allt radioaktivt avfall kan hanteras med stöd av lagstiftning om så bedöms nödvändigt. Det finns t.ex. i dagsläget ingen klar reglering av sådant radioaktivt avfall som uppstår i en verksamhet som inte är verksamhet med strålning enligt definitionerna i strålskyddslagen.
  • Det skapas ekonomiska incitament genom producentansvaret att ta hand om avfallet på ett effektivt sätt, och för den enskilda innehavaren av sådant avfall att lämna det för slutligt omhändertagande på ett korrekt sätt. Riskerna för oavsiktlig exponering för radioaktiv strålning minskar då.
  • SSI får stärkt bemyndigande att utfärda föreskrifter och allmänna råd för ovan nämnda radioaktiva avfall.
  • Utredningen tar fram ett fonderingsförslag som syftar till att säkerställa att tillräckliga medel finns tillgängliga för framtida kostnader för omhändertagande och slutförvaring av allt IKA inklusive starka strålkällor.
  • Ovan nämnda fonderingssystem inkluderar även omhändertagande och slutförvar av s.k. herrelösa strålkällor och övrigt radioaktivt avfall som någon ansvarig ej kan ställas till svars för.

Övriga miljömål

Övriga miljömål som kan beröras är Frisk luft, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans,

Levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och God bebyggd miljö.

Samtliga ovanstående miljömål gynnas av en minskad eller undanröjd risk för okontrollerad spridning av radioaktiva ämnen i naturen. Att kvantifiera vad förslaget innebär för varje enskilt miljömål är dock ogörligt då osäkerheterna i uppskattningen av problemets nuvarande omfattning är stora, samt att varje ”händelse” (t.ex. upphittande av herrelösa strålkällor) är unik.

3.2. Konsekvenser för små företag, näringslivet och myndigheterna

Utredningens förslag innebär att ett producentansvar introduceras för produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. De företag som belastas av producentansvaret är tillverkare, importörer och leverantörer av produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Utredningen beräknar att det rör sig om ca 150 företag i Sverige. Företagen blir belastade med dels en avgift till den föreslagna IKA-fonden per försåld enhet, dels med administrativa kostnader. Avgiften till fonden ska enligt förslaget även täcka en viss del av kostnaderna för det historiska avfallet.

En del av de produkter som omfattas av utredningens producentansvar omfattas också av det s.k. WEEE-direktivet (Waste Electric and Electronic Equipment) som i augusti 2005 träder i kraft i Sverige. Det gäller främst brandvarnare och rökdetektorer samt slutna strålkällor i utrustning för strålbehandling. Genom WEEE-direktivet blir det obligatoriskt att radioaktivt avfall från dessa produkter ska omhändertas och slutförvaras. Det innebär att dessa producenter kommer att åläggas ansvar för sina produkters avfall oavsett om utredningens förslag genomförs eller ej.

Inom EU förbereds ytterligare ett direktiv, HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources) vars syfte är att öka säkerheten runt starka slutna strålkällor så att det radioaktiva avfallet alltid tas om hand. När detta direktiv träder i kraft kommer medlemsländerna att åläggas att genomföra system för att bl.a. garantera att medel finns tillgängliga för att ta hand om det uppkomna radioaktiva avfallet. Utredningens förslag till förtida inbetalning av kommande avfallskostnad ligger i linje med direktivets intentioner, så att Sverige i denna del kommer att uppfylla direktivets krav. Slutsatsen är att producenter av dessa starka slutna strålkällor för användning inom bl.a. industri och sjukvård, som en konsekvens av direktivet kan tvingas följa liknande krav även utan utredningens förslag.

De företag som kommer att omfattas av utredningens förslag till producentansvar, men som inte omfattas av WEEE-direktivets producentansvar, får kostnader som de inte skulle ha haft utan utredningens förslag. Det gäller företag som tillverkar, importerar och levererar övriga produkter med radioaktiva ämnen och strålkällor. Liksom för brandvarnare och rökdetektorer kan det antas att företagens kostnader för avgifter till fonden och för administration blir mindre än slutanvändarens kostnader i dag.

Utredningens förslag till producentansvar för produkterna innebär att det är producenten och inte slutanvändaren som ska stå för avfallets omhändertagande- och slutförvarskostnader. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv innebär producenternas nya kostnader en omfördelning av kostnader, inte en extra kostnad. Utredningen bedömer att det är samhällsekonomiskt mer lönsamt att producenten och inte slutanvändaren har ansvar för omhändertagande och slutförvar, eftersom omhändertagandet då kan bli rationellare och mer effektivt. Denna effektivisering innebär en inbesparad kostnad för samhällsekonomin, och det gäller även när den administrativa kostnaden för företagen är medräknad.

Det är rimligt att anta att alla företag som belastas med producentansvar enligt utredningens förslag kommer att ta ut sina kostnader för producentansvaret genom att höja priset på produkten. Det blir alltså konsumenterna som i slutändan får betala för producentansvaret. Kostnaden blir dock mindre än om de själva skulle ha ansvar för att omhänderta avfallet.

Ur konkurrenssynvinkel konstaterar utredningen att alla medlemsländer inom EU kommer att införa regler som uppfyller kraven i WEEE-direktivet och i HASS-direktivet. Även länder som har bundit sig till handelsavtal med EU-länderna, t.ex. Norge, kommer att bindas av dessa direktiv. De nordiska länderna och länderna i Europa kommer på detta sätt att införa likvärdiga regler för producenterna, vilket leder till att en snedvridning av konkurrensen mellan dessa länder undviks.

Utredningen har analyserat konsekvenserna av utredningens förslag för olika aktörer. Flera olika aktörer berörs, men på olika sätt. Små och medelstora företag ska alltid ingå i konsekvensanalysen, och utredningen har följt den så kallade simplexmodellens analysschema.

3.2.1. Företagens behov av åtgärder till följd av utredningens förslag

Utredningens förslag berör små och mellanstora företag främst inom följande branscher:

  • producenter av brandvarnare för hushållen
  • producenter av rökdetektorer för fasta installationer i nätverk med en gemensam central
  • producenter av slutna strålkällor för sjukvård, industri samt forskning och utbildning
  • användare av radioaktiva ämnen.

Producenter av brandvarnare

Vad behöver en producent av radioaktiva brandvarnare göra för att uppfylla sitt ansvar enligt WEEE-direktivet och det föreslagna nya systemet för omhändertagande av radioaktivt avfall från brandvarnare som ska slutförvaras i Sverige?

1. Anmäla till SSI vilken införsel eller försäljning av brandvarnare som företas.

2. Utarbeta och lämna underlag till SSI för fastställande av avgift.

3. Betala in den avgift som SSI har fastställt för framtida uppkommet avfall.

4. Ansvara för insamling av förbrukade brandvarnare.

5. Ansvara för förbehandling av förbrukade brandvarnare och ev. separering av enhet med strålkälla.

6. Ansvara för mellanlagring och emballering av separerade strålkällor.

7. Ansvara för slutförvar av emballerade strålkällor.

8. Ansvara för transporter av farligt gods mellan de olika behandlingsstegen.

Punkterna 1 till 3 avser administrativa uppgifter för företagen medan punkterna 4 till 8 ger upphov till kostnader som producenten i förväg ska täcka genom en inbetalning till IKA-fonden. Utredningen utgår från att producenterna försöker skapa så kostnadseffektiva system som möjligt för att ta hand om sitt produktavfall. Det ligger nära till hands att anta att man för flera steg ovan kan göra samordningsvinster genom att teckna avtal t.ex. med El-Kretsen AB, som har hand om större delen av återvinningen av el- och elektronikprodukter enligt den nuvarande svenska föreskriften om producentansvar. Förbehandlingen i steg 4 ovan, där kretskortet skiljs ut från övriga komponenter, kan sannolikt göras vid en ordinarie förbehandlingscentral för elektronikkomponenter. En separering av strålkällan med sitt metallhölje kan göras för att minska volymen av avfall som kräver slutförvar. Det är en verksamhet som kan kräva tillstånd från SSI. Stegen 5 och 6 är i regel en hantering som kräver tillstånd för verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen.

Transporterna kräver godkännande av en transportrådgivare för farligt gods.

Punkterna ovan gäller nya produkter som sätts på marknaden efter den 13 augusti 2005. Därtill kommer ett ansvar för att på motsvarande sätt ta hand om det historiska avfall som finns i landet före detta datum.

Det finns f.n. ca 20 producenter av brandvarnare som har handelstillstånd beviljade av SSI.

Producenter av rökdetektorer

Ansvarsbilden motsvarar den som angetts för brandvarnare. De formella kraven i WEEE-direktivet är inte lika för företagsprodukter som för hushållsprodukter, och de praktiska lösningarna för branschen kan skilja sig något åt, t.ex. vad som gäller för insamlingen, som för företagsprodukter normalt inte följer systemet för hushållens insamling av elektronikavfall. Utredningen håller dock för sannolikt att producenterna inom denna bransch kommer att ansluta sig till det system som utvecklas för att ta hand om brandvarnare. Det kommer sannolikt att kosta mer att utveckla ett separat system.

Det finns f.n. ca 17 producenter av rökdetektorer som har handelstillstånd beviljade av SSI.

Producenter av övriga produkter med radioaktiva strålkällor eller ämnen

En del av dessa produkter faller inom WEEE-direktivet genom att de t.ex. ingår i medicinsk utrustning. Andra produkter faller inom det föreslagna HASS-direktivet genom att den ingående strålkällan är starkare än motsvarande tröskelvärde som anger direktivets tilllämpningsområde.

Vad behöver en producent göra för att uppfylla sitt ansvar enligt EU-direktiven och det föreslagna nya systemet för omhändertagande av radioaktivt avfall som ska slutförvaras i Sverige?

1. Anmäla till SSI vilken införsel/försäljning av produkter som företas.

2. Utarbeta och lämna underlag till SSI för fastställande av avgift.

3. Betala in den avgift som SSI har fastställt för framtida uppkommet avfall.

9. Ansvara för insamling av förbrukade produkter.

4. Ansvara för separering av strålkälla från den produkt som ska skotas.

5. Ansvara för mellanlagring och emballering av separerade strålkällor.

6. Ansvara för slutförvar av emballerade strålkällor.

7. Ansvara för transporter av farligt gods mellan de olika behandlingsstegen.

Det finns drygt 100 företag som har handelstillstånd beviljade av SSI för dessa typer av produkter. Det är dock mycket vanligt att dessa strålkällor skickas tillbaka till utlandet när de kasseras och därmed uppstår inga kostnader för deras slutförvar i Sverige, endast för insamling och transporter. Av de producenter som redan i dag tar tillbaka sina strålkällor är det en majoritet som skickar dem till utlandet. De som återsänder det radioaktiva avfallet till ursprungslandet ska dock ställa en bankgaranti eller motsvarande. Det medför visst administrativt arbete av engångskaraktär. Utredningen drar dock slutsatsen att endast en del av producenterna kommer att beröras fullt ut av de nya föreslagna reglerna, och i den fortsatta konsekvensanalysen antas att ca 70 producenter berörs.

3.2.2. Uppskattad tidsåtgång

Producenter av brandvarnare

Tidsåtgången uppskattas till en arbetsdag per producent som en engångsinsats för att ingå avtal med El-Kretsen AB eller motsvarande entreprenör, samt ytterligare tre timmar per år för uppföljning och förlängning av avtal, samt en timme per år för avgiftshanteringen. I detta ligger också tidsåtgången för att utarbeta underlaget för avfallsavgiften. För hela gruppen leder denna uppskattning till att tidsåtgången blir ca 20 arbetsdagar i engångsinsats och 10 dagar per år i uppföljning samt 2 arbetsdagar per år för avgiftsadministration.

Det tillkommer ingen ytterligare tidsåtgång för administreringen av det historiska avfallet. Kostnaden för detta räknas ut av SSI enligt

utredningens förslag och betalas in samtidigt som avgiften för tillkommande framtida avfall.

Producenter av rökdetektorer

Den kasserade rökdetektorn kräver en likartad hantering och ett liknande slutförvar som brandvarnarna. Utredningen har därför antagit att dessa producenter ansluter sig till den lösning man finner inom producentgruppen för brandvarnare. Eftersom grupperna är av jämförbar storlek kan man anta att tidsåtgången är likartad, dvs. att för hela gruppen uppskattas tidsåtgången till ca 20 arbetsdagar i engångsinsats och 10 dagar per år i uppföljning samt 2 arbetsdagar per år för avgiftsadministration

Producenter av övriga produkter med radioaktiva strålkällor eller ämnen

För dessa produkter vars radioaktiva avfall redan nu slutförvaras i Sverige blir det i princip inga tillkommande uppgifter förutom att en avgift ska betalas in för att täcka avfallskostnaden. Det sker således en tidigareläggning av betalningstillfället, och det blir producenten och inte slutanvändaren som ansvarar för avfallets omhändertagande och kostnadstäckning. Däremot sker det en omfördelning av arbetsuppgifterna så att ett stort antal slutanvändare slipper befatta sig med avfallets omhändertagande, och ett mindre antal producenter övertar detta ansvar. Hanteringen bör därmed bli mera rationell, standardiserad och kostnadseffektiv sedd ur samhällets synvinkel.

Även i detta fall kan marknadsaktörerna vara intresserade av att skapa någon form av eget avfallsbolag eller av att anlita en annan entreprenör för hanteringen. Initialt måste producenterna lägga ner en viss tid för att utarbeta de rutiner som i dag finns etablerade hos slutanvändarna, och tidsåtgången uppskattas till 2 arbetsdagar per producent. En årlig översyn av rutinerna beräknas ta 3 timmar per år.

För inbetalningen av den avgift som SSI har fastställt för framtida uppkommet avfall ska en ny utbetalningsrutin administreras med kvartalsvisa insättningar som trolig modell. Utbetalningarna utgår från en statistik som ändå lär göras över införsel och försäljning,

samt bör inte kräva mer än en timmes arbete per år. (För historiskt avfall ska SSI ange avgiftens storlek och denna avgift läggs till den andra.)

För hela gruppen på ca 70 företag leder denna uppskattning till att ca 140 arbetsdagar åtgår som en engångsinsats och ca 35 dagar per år i en löpande verksamhet.

Summering av ökade kostnader för producenter

Kostnaden per producent för egen administration har uppskattats i följande överslagsberäkning, som grundas på en förlorad arbetsinkomst av 800 kr per timme.

Bransch Engångs-

insats

Totalt engångsinsats

Årlig administration

Totalt per år

Brandvarnare (20 företag)

1 dag = 6 400 kr

128 000 kr 4 timmar = 3 600 kr

72 000 kr

Rökdetektorer (17 företag)

1 dag = 6 400 kr

108 000 kr 4 timmar = 3 600 kr

61 200 kr

Slutna strålkällor (70 företag)

2 dagar = 12 800 kr

896 000 kr 4 timmar= 3 600 kr

252 000 kr

Totalt alla företag 1 132 000 kr 385 200 kr

Verksamhetsutövare som genererar verksamhetsavfall med radioaktiva ämnen

SSI kommer även fortsättningsvis att utfärda generella regler för hanteringen av avfall från vissa verksamheter som ej regleras enligt miljöbalken. En årlig rapportering till SSI av avfallsmängder och uppgifter om var de deponerats kommer i förekommande fall att krävas för att kunna avgöra vilken avfallskostnad som hanteringen medför. Löpande omhändertagande av avfall, exempelvis askor från biobränsle eller torvförbränning, kommer ej att kräva inbetalning till IKA-fonden. När avgiften ska debiteras har utredningen utgått från att den kommer att kunna betalas som årsavgift eller per kvartal efter önskemål från verksamhetsutövaren. Verksamhetsutövare

inom denna kategori tillhör möjligen till en mindre del gruppen småföretagare.

De företag som avses prövas enligt miljöbalken utgörs till största delen av större processindustrier, energianläggningar eller kommunala vattenverk. Dessa är dock redan väl inbegripna i miljöbalkens system för tillståndsprövning och tillsyn.

3.2.3. Konsekvenser för SSI (Statens strålskyddsinstitut)

SSI bedömer att myndigheten att behöva förstärkas med uppskattningsvis sju personer med olika kompetenser som en konsekvens av utredningens förslag. Den största delen av resursbehovet motiveras av utredningens förslag om finansiering och hantering av IKA. För att administrera, utarbeta föreskrifter för samt övervaka och kontrollera det föreslagna systemet bedömer SSI att det krävs ca fyra tjänster: en kvalificerad ekonom, en jurist, en strålskyddsinspektör samt en sekreterare.

Därtill kommer utredningens förslag om regler för produkt- och verksamhetsavfall att leda till ett stort behov av information till olika berörda branscher, importörer, verksamhetsutövare etc. Information är sannolikt en av de väsentligaste åtgärderna i samband med genomförandet av utredningens förslag. Möjligheten till en effektiv efterlevnad och tillämpning av de föreslagna reglerna kommer att vara beroende av hur pass slagkraftigt SSI kan nå ut med information till de berörda om innebörden av en eventuell ny lagstiftning som ett resultat av utredningens förslag. SSI ser också att den föreslagna rollen som balkmyndighet med bl.a. tillsynsvägledningsansvar kommer att innebära merarbete när det gäller att upprätthålla kontakt med och förmedla tydlig information om SSI:s roll etc. till andra berörda myndigheter. Ytterligare en person med informatörskompetens kommer därför att behövas på SSI.

Två ytterligare tjänster motiveras av utredningens förslag om att SSI ska bli en balkmyndighet med ansvar för både operativ tillsyn och tillsynsvägledning samt representeras i Naturvårdsverkets tillsyns- och föreskriftsråd. SSI bedömer att tjänsterna bör omfatta dels en person med bredare miljö- och hälsoskyddskompetens inom avfallshanteringsområdet, dels ytterligare en strålskyddsinspektör.

Sammanfattningsvis handlar det således om sju tjänster: en ekonom, en jurist, en sekreterare, två strålskyddsinspektörer, en miljö- och hälsoskyddskunnig och en informatör. Enligt utredningens

direktiv ska avfallssystemet vara organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande. Enligt min mening krävs det att utredningens förslag i dess olika delar också har täckning genom tillräckliga resurser och tillräcklig kompetens inom SSI. Till detta kan tilläggas att tillräcklig kontorsplats kommer att finnas i SSI:s nya lokaler i Sundbyberg. Antalet tjänster får dock justeras efter hur stor omfattningen av de nya arbetsuppgifterna kommer att bli i realiteten. Av de nominellt sju tjänsterna bör fyra tjänster finansieras av IKA-fondsmedel och tre av statsbudgeten. Kostnaden för de fyra tjänsterna för fondadministrationen uppskattas till två miljoner kronor per år. Denna kostnad ska fördelas proportionerligt på alla avgiftsskyldiga.

Förberedelser inför ikraftträdandet

Ikraftträdandet av IKA-utredningens förslag är tänkt att ske i augusti 2005. Ambitionsnivån måste vara att nödvändiga föreskrifter om finansiering och avfallshantering ska finnas framtagna vid den tidpunkten. SSI måste därför få möjligheter att kunna rekrytera de ovan beskrivna resursförstärkningarna i tid för att detta ska kunna realiseras.

3.2.4. Konsekvenser för andra myndigheter

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket kommer huvudsakligen att påverkas genom genomförandet av WEEE-direktivet som införs parallellt med utredningens förslag om producentansvar. Dessa kommer delvis att beröra samma producentkollektiv och produktområden. Det är i dag dock inte möjligt att föregripa regeringens genomförande av WEEE-direktivet, och det går därmed inte att direkt bedöma hur samverkan eller ansvarfördelningen slutligt ska ske respektive utformas mellan SSI och Naturvårdsverket i dessa frågor.

Räddningsverket

Räddningsverket påpekar att om utredningens förslag blir verklighet kommer nya brandvarnare att bli något dyrare, vilket till viss del kommer att kunna påverka försäljningen. Räddningsverket tror dock inte att det kommer att få någon avsevärd påverkan på brandskyddet i bostäder, och ser därför inga hinder för IKA-utredningens förslag. Räddningsverket tror inte heller att brandskyddet i byggnader skulle påverkas avsevärt, trots att även rökdetektorer sannolikt fördyras.

Om utredningens förslag genomförs kommer det att inom området brandvarnare/rökdetektorer enligt Räddningsverket att finnas ett stort behov av informationsinsatser, vilket man förutsätter kan göras gemensamt av SSI, Konsumentverket och Räddningsverket.

För övriga myndigheter bedöms konsekvenserna av utredningens förslag bli försumbara.

3.3. Jämställdhetsaspekter

Utredningens förslag är inriktade på att realisera ett nytt nationellt system för ansvar och finansiering av omhändertagandet av IKA. Efter en genomgång av de olika delarna av utredningens förslag måste man konstatera att förslagen är i stort sett könsneutrala. I de fall ansvaret omfördelas eller nya förfaranden tillkommer bör dessa inte ha någon effekt på jämställdheten. Den enda effekt som kan ha någon relation till mäns och kvinnors förhållanden på arbetsmarknaden kan vara att de nya system för omhändertagande av radioaktivt avfall, som blir en konsekvens av producentansvaret för produktavfall, kan leda till ökade arbetsmöjligheter i vissa glesbygder. Uppsamlings- och transportsystem måste anpassas och förstärkas för att kunna ta hand om exempelvis brandvarnare och andra radioaktiva konsumentprodukter. För SSI innebär förslagen att viss personal behöver nyanställas. Detta måste förstås ske enligt de riktlinjer som tillämpas på SSI. För övriga berörda företag eller myndigheter förutses inga konsekvenser som påverkar jämställdheten.

3.4. Övriga konsekvenser

3.4.1. Strålkällor och metoder som utnyttjar strålning

Fortsatt användning av samma teknik

Förslaget innebär att det blir enklare att avyttra låg- och medelaktiva slutna strålkällor som används inom sjukvård, forskning och industri då kostnaden för det slutliga omhändertagandet betalats redan vid inköpet av strålkällan. För starka slutna strålkällor är detta en fördel. Anledningen är att det generellt sett är svårare att få medel till att betala ett omhändertagande av en använd strålkälla än att motivera inköp av en ny strålkälla. En stor fördel med förslaget är att om ett konkursbo står som innehavare av en strålkälla så finns medel för avfallskostnaden tillgängliga i IKA-fonden. Förslaget om producentansvar kan också leda till att produkterna utformas så att samma funktionalitet bibehålls men med svagare radioaktiva komponenter och med kortare halveringstider eftersom det minskar kostnaden för avfallshanteringen. Vissa ytterligare förändringar på marknaden kan mycket väl förväntas, men är i nuläget svåra att förutsäga.

Övergång till andra tekniska lösningar

En möjlig och inte alls orimlig utveckling är att användningen av radioaktiva produkter och metoder kommer att minska till förmån för sådana som inte ger upphov till radioaktivt avfall. Detta är en tänkbar konsekvens av den sammantagna effekten av allt en striktare reglering (transportregelverk och utredningens förslag). Exempel på områden där ny teknik kan komma att ersätta befintlig är:

  • Användningen av mätsystem som utnyttjar radioaktiva strålkällor kan komma att minska till förmån för alternativa metoder.
  • Utrustningar som i dag utnyttjar en radioaktiv strålkälla kan i framtiden komma att ersättas med någon annan teknik utan radioaktiv strålkälla (t.ex. röntgen).
  • Användningen av starka strålkällor kan komma att minska om någon annan teknik som t.ex. röntgen, acceleratorutrustningar eller en ny teknik utvecklas, som inte utnyttjar joniserande strålning, eller som genererar den joniserande strålningen på något annat sätt än genom radioaktiva ämnen.

Verksamhetsavfall

Visst verksamhetsavfall ger upphov till anrikning av radioaktiva ämnen i sådan grad att strålskyddsöverväganden måste göras för att skydda arbetstagare och miljö. Utredningen föreslår att sådant avfall i första hand hanteras enligt miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Om verksamheten inte tillståndsprövas enligt miljöbalken ska den regleras enligt strålskyddslagen. SSI föreslås även ges rätten att begära omprövning av verksamheter som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall.

Utredningens förslag bedöms vara positivt ur strålskyddssynpunkt och ger SSI ett utökat mandat och möjlighet att agera utifrån miljöbalken såväl som utifrån strålskyddslagen. Förslaget minskar risken för att icke samstämmiga eller till och med motstridiga tillståndsvillkor ställs utifrån miljöbalk och strålskyddslag, samtidigt som det säkerställer att allt radioaktivt verksamhetsavfall kan underställas reglering om så bedöms nödvändigt.

Troligen kommer utredningens förslag att verka för en övergång till nya tekniker eller andra metoder som medför en minskning av radioaktivt verksamhetsavfall i samhället, vilket bör vara positivt för samhället.

Historiskt avfall

Det finns för närvarande olika lager av radioaktiva ämnen som ska tas om hand, som t.ex. brandvarnare (exempel på en konsumentartikel), industriella komponenter, restprodukter med anrikad naturligt förekommande radioaktivitet, radioaktivt skrot (antingen kontaminerat eller innehållande inducerad aktivitet), lågaktivt avfall från exempelvis forskning och utbildningsverksamhet, kontaminerade jordmassor, industristrålkällor och starka strålkällor använda inom sjukvård, industri och forskning. En del av dessa lager innehåller stora avfallsvolymer, men relativt små aktivitetsmängder. Andra lager är volymmässigt små men innehåller avfall med stort aktivitetsinnehåll.

Delar av det historiska avfallet är inte bundet till en tillståndshavare med tillståndsplikt enligt strålskyddslagen. SSI har inte i alla delar föreskrivit hur detta avfallsslag ska hanteras. Den största andelen av det historiska avfallet är dock tillståndspliktigt enligt strålskyddslagen, vilket innebär att innehavarna av dessa strålkällor

är ansvariga för att avfallet tas om hand på ett korrekt sätt. Exempelvis står det i SSI FS 2000:9, 20 § ”Tillståndshavaren skall se till att det finns en aktuell och dokumenterad avvecklingsplan för anläggningen. Planen skall inkludera en analys av erforderliga resurser, så att en eventuell avveckling med slutligt omhändertagande av allt radioaktivt material såsom strålkällor eller aktiverat material kan ske på ett från strålskyddssynpunkt betryggande sätt.” Omhändertagandet av avfall från tillståndsbunden verksamhet har sedan tidigare reglerats fullt ut med stöd av strålskyddslagen.

Delar av detta avfall kommer att hamna i kategorin ”övrigt avfall” där innehavaren i vissa fall kan bli skyldig att erlägga avgift till IKA-fonden.

En del av det historiska avfallet kommer att vara s.k. herrelösa strålkällor eller strålkällor förekommande i konkursbon. Finansieringen av omhändertagandet av detta avfallsslag har inte tidigare kunnat lösas med stöd av strålskyddslagen. Finansieringen kommer dock att täckas av IKA-fonden.

Säkerhet och kontroll av radioaktiva ämnen

Konsekvenserna av utredningsförslaget blir troligen att säkerheten kring och kontrollen av radioaktiva ämnen blir bättre än vad den är i dag, bl.a. på grund av att historiskt avfall omhändertas utan kostnad, och att incitamenten att göra sig av med avfallet på olaglig väg väsentligt minskar.

Brottsförebyggande arbete

Utredningens förslag bör kunna leda till ett bättre brottsförebyggande arbete, bl.a. genom att möjligheterna att komma över radioaktivt avfall minskar med utredningens förslag.

Internationella relationer

Flödet av radioaktiva ämnen mellan Sverige och utlandet

Det är rimligt att anta att flödet av radioaktiva ämnen kommer att påverkas av utredningens förslag. Hur det kommer att påverkas är mer oklart. Troligen kommer ekonomiska överväganden att påverka

flödet av radioaktiva ämnen till och från Sverige. Andra faktorer som påverkar flödet till och från landet är andra länders regelverk och kostnader.

Med utredningens finansieringsförslag är sannolikt drivkraften stor hos en importör av radioaktiva produkter att avtala fram en återsändandemöjlighet till producentlandet. Omfattningen av detta måste dock antas vara beroende på hur den kostnaden förhåller sig till kostnaden att omhänderta avfallet i Sverige. Är kostnaden avsevärt lägre för att avtala om återtagande, är det troligt att flödet ut från Sverige ökar. Samma förhållande bör gälla för NORM-kontaminerat skrot (Naturally Occurring Radioactive Material). En rationell hantering kan också leda till att kostnaderna blir lägre i Sverige. Man kan tänka sig en sådan utveckling om kapaciteten och kompetensen i Sverige, och då kanske speciellt hos Studsvik AB skulle komma att öka som ett resultat av förslagen i utredningen. Utvecklingen beror på kostnaden, dvs. hur konkurrenskraftig prissättningen är för behandling hos svenska företag jämfört med företag i utlandet.

Om en stor mängd radioaktivt avfall kommer att skickas tillbaka till producentlandet, eller om det sker en snabb övergång till metoder som inte använder radioaktiva ämnen, kan finansieringen av omhändertagandet av övrigt, historiskt avfall komma att påverkas negativt.

En övergång till alternativa metoder (utan radioaktiva ämnen) kan förväntas leda till en minskning av inflödet av radioaktiva ämnen till landet.

3.4.2. Utredningens förslag och EG-rätten

Utredningen bedömer att det i utredningen inte finns något som påverkar den fria rörligheten av varor mellan Sverige och övriga EU, eller som står i strid med EG-rätten. Konsultationer med EU-kommissionen har också bekräftat denna uppfattning.

För produkter, som ska slutförvaras i Sverige, förutses inga problem med EU:s lagstiftning. Direktiv 92/3/Euratom, som gäller övervakning och kontroll av transport av radioaktivt avfall mellan medlemsstater och till och från gemenskapen, överensstämmer med innebörden i utredningens förslag. Ett problem, som kan uppstå vid återtagandet, kan vara att mottagarlandet vägrar återtagandet, eftersom det radioaktiva materialet (produkten) inte var avfall vid

införseln till Sverige. Därför är det viktigt att en återtagandegaranti finns redan vid importen av produkten till Sverige. Mottagarlandet kan eventuellt hävda att nationell lagstiftning om radioaktivt avfall är överordnad EG-lagstiftning.

Direktiv 2002/96/EG, WEEE-direktivet, som gäller avfall som utgörs eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, har delvis tjänat som förebild i arbetet med utredningens förslag. Många delar är överensstämmande. Den stora skillnaden är att syftet med WEEE-direktivet är återanvändning, återvinning och i sista hand bortskaffande av avfall. Utredningens förslag har som syfte att omhänderta radioaktivt avfall, slutförvara det på ett säkert sätt och minska avfallsmängderna och avfallets farlighet. Beträffande finansieringen finns också en skillnad. Utredningens förslag förutsätter att producenterna betalar i förskott till IKA-fonden.

Förslaget till direktiv om förstärkt kontroll av starka slutna strålkällor, HASS-direktivet, förväntas beslutas i december 2003 för att sedan införas inom de följande två åren i medlemsstaterna. Syftet är att radioaktiva strålkällor med hög aktivitet ska följas och övervakas individuellt från produktion till slutligt omhändertagande med bl.a. en rad administrativa åtgärder kombinerat med tillsyn på plats, krav på att ekonomiska garantier för omhändertagande finns i varje medlemsland och att historiskt avfall samlas in i kampanjer.

Utredningens förslag genomför också huvuddelen av HASS-direktivets regler.

Slutsatsen blir att det inte förväntas bli några större problem med utredningens förslag i relation till EG-rätten.

4 Överväganden

4.1. Avfallsströmmar och utvecklingstendenser

Som utgångspunkt för sina överväganden har utredningen bl.a. haft den kartläggning av avfallstyper, avfallsströmmar och utvecklingstendenser som SSI (Statens strålskyddsinstitut) utfört inom ramen för sitt interna projekt om IKA (icke kärntekniskt radioaktivt avfall). Hela bakgrundsmaterialet kommer att publiceras som en särskild SSI-rapport.1 I detta avsnitt sammanfattas de viktigaste slutsatserna om avfallstyper och utvecklingstendenser. En utförligare beskrivning av IKA-projektets resultat finns i avsnittet 5.1.

Figur 4.1 visar de olika former i vilka IKA förekommer.

  • I den vänstra delen av figuren finns IKA med svaga strålkällor.

De är var och en harmlösa vid normal hantering, men i vissa fall skapar de genom sitt stora antal ändå ett strålskyddsproblem när avfallet ska tas om hand.

  • Den andra gruppen innehåller IKA som består av radioaktiva ämnen som finns i naturen, men som på olika sätt har blivit anrikade. Därför måste avfallet hanteras på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt.
  • Den tredje gruppen rymmer IKA som i allmänhet kommer från verksamheter med strålning för vilka särskilda tillstånd har utfärdats av SSI. Denna grupp är sålunda reglerad och alla större strålkällor är kända. De här strålkällorna kan dock ställa till med strålskador om de av något skäl skulle komma på avvägar.

SSI FS i figuren visar att SSI utfärdat föreskrifter för denna avfallstyp.

1 SSI Rapport Nr 2003:22

Icke kärntekniskt radioaktivt avfall

Konsumentartiklar, rökdetektorer m.m.

NORM-TENORM

m.m.

Öppna och slutna strålkällor

Rökdetek-

torer

Brandvarnare

Mörker-

riktmedel,

kompasser

m.m.

Insamling centralt Sortering i grupper

Restavfall

Utarmat

uran

Metallskrot

?

Insamling centralt

Sortering i grupper

Dekontaminering

Smältning

Återanvändning

Lagra

göt

Slaggingjut-

ning

Geologisk slutförvaring

Strålkällor från industrin

Avfall från forskning, sjukhus och utbildning

“Herrelös källa”

Behandling (emballering)

Förbränning och ingjutning

av aska

SSI FS

Konventionell avfallshantering

Hälls ut i avlopp

Biobränsle

Radiologisk markförva-

ring

SSI FS

SSI FS SSI FS

Flytande

Fast

Insamling centralt

Sortering i grupper

Behandling (emballering)

Aska

SSI FS

Göt

Icke kärntekniskt radioaktivt avfall

Konsumentartiklar, rökdetektorer m.m.

NORM-TENORM

m.m.

Öppna och slutna strålkällor

Rökdetek-

torer

Brandvarnare

Mörker-

riktmedel,

kompasser

m.m.

Insamling centralt Sortering i grupper

Restavfall

Utarmat

uran

Metallskrot

?

Insamling centralt

Sortering i grupper

Dekontaminering

Smältning

Återanvändning

Lagra

göt

Slaggingjut-

ning

Geologisk slutförvaring

Strålkällor från industrin

Avfall från forskning, sjukhus och utbildning

“Herrelös källa”

Behandling (emballering)

Förbränning och ingjutning

av aska

SSI FS

Konventionell avfallshantering

Hälls ut i avlopp

Biobränsle

Radiologisk markförva-

ring

SSI FS

SSI FS SSI FS

Flytande

Fast

Insamling centralt

Sortering i grupper

Behandling (emballering)

Aska

SSI FS

Göt

Figur 4.1

Konsumentartiklar, rökdetektorer m.m.

Den största enskilda typen av IKA, räknat i antalet enheter, utgörs av kasserade radioaktiva brandvarnare från hushållen. Över 12 miljoner sådana har importerats sedan starten 1973. De senaste tio åren har närmare 7 miljoner brandvarnare införskaffats till hushållen. Det är också så många som uppskattas finnas i bruk i dag, eftersom mer än tio år gamla brandvarnare antagligen redan har kasserats i stor utsträckning. Påfyllningstakten har legat runt 600 000 per år de senaste sex åren, med ett lyft till drygt en miljon år 2002 när Räddningsverket rekommenderade att det borde finnas minst en fast installerad brandvarnare (per lägenhet) i alla byggnader som används för bostadsändamål. Det är inte osannolikt att antalet kasserade brandvarnare blir 500 000–700 000 per år i ett jämviktsläge när marknaden är mättad. Innehav kräver inga tillstånd, till skillnad från bl.a. införsel till landet. Verksamheten med brandvarnare finns reglerad i en föreskrift från SSI. Föreskriften är nyligen reviderad på grund av att brandvarnare från hushållen redan har börjat sorteras ut från annat avfall, vilket inte överensstämmer med föreskriftens tidigare lydelse.

Användningen av rökdetektorer med radioaktiva komponenter som ingår i sammankopplade brandlarmssystem har de senaste åren minskat. Det säljs ca 130 000 rökdetektorer årligen. Man har successivt övergått till ny teknik utan strålkällor. År 2002 skedde dock en ökning, när en enskild importör stod för ca 80 % av försäljningen. Det får betraktas som ett undantag från regeln om en nedåtgående trend. Vissa uppgifter från branschen antyder att inga radioaktiva rökdetektorer kommer att marknadsföras i Sverige efter 2005. Verksamheten med rökdetektorer finns reglerad i en föreskrift från SSI.

SSI ger tillstånd för användning av mörkerriktmedel i form av kikarsikten med ett hårkors som är belyst med ljus från tritium, men endast till personer som har licens för det aktuella vapnet. Liknande riktmedel finns för militära ändamål. Kompasser med tritiumbelysning förekommer i marina sammanhang. Pejlkompasser och bäringskikare är exempel på produkter med begränsad användning som regleras av en föreskrift från SSI.

Det förekommer även en del radioaktivt avfall från konsumentartiklar från gamla tider då det var tillåtet att använda klockor med lysande urtavlor och uranföreninger kunde användas till att ge lyster åt färg för keramik och ibland även för porslin och glas.

NORM – TENORM m.m.

Detta slags avfall kommer huvudsakligen från processer som inte är verksamheter med strålning enligt strålskyddslagen, men som innehåller naturligt förekommande radioaktiva ämnen. Dessa har i regel anrikats genom processen. En teknisk term för detta är TENORM (Technically Enhanced Normally Occurring Radioactive Material). Ett undantag är utarmat uran som är dess motsats – nämligen den restprodukt som blir kvar efter en verksamhet med strålning.

Restavfall, såsom slagg från gruvverksamhet, sandfilter eller motsvarande från vattenverk m.m., i vissa fall är så anrikade med naturliga radioaktiva ämnen med lång sönderfallstid, att avfallet måste omhändertas på särskilt sätt. Det blir SSI:s uppgift att ta ställning till om sådant restavfall ska läggas på en speciell markdeponi eller om det krävs en annan typ av slutförvar. (Därav frågetecknet i figur 4.1.)

Omfattningen kommer temporärt att öka beroende på att kunskapen inom verksamheter där restavfall kan uppstå fortfarande är bristfällig och att myndigheternas kartläggning av förekomsten ännu inte är färdig.

Förbränning av biobränsle och torv, ger upphov till aska med förhöjda halter av radioaktivt cesium, främst från nedfall efter Tjernobylolyckan. Om askan överskrider ett tröskelvärde för cesiumkoncentrationen ska den läggas på en deponi som anvisats för detta ändamål. Detta ska inom kort (december 2003) regleras av en föreslagen föreskrift från SSI. I normala fall ska askan emellertid återföras till skogen som gödning. Denna verksamhet kan sannolikt öka i omfattning. Ca 110 000 ton biobränsleaska från trädbränslen produceras årligen för närvarande. Av denna beräknas högst tio procent behöva läggas på deponi. För torvaska är årsproduktionen ca 30 000 ton.

Metallskrot kan bli radioaktivt på olika sätt, men vanligast är att metallytor har fått en beläggning av naturligt förekommande radioaktiva ämnen som sönderfaller under mycket lång tid. Så kan det t.ex. bli i vattenledningsrör där stora mängder vatten med låga halter av radioaktiva ämnen har cirkulerat genom rören under många år.

Detta upptäcks i allmänhet inte förrän rören lämnas som skrot och skrotbranschens s.k. radiakportaler upptäcker en svag förhöjd strålningsnivå. Därefter är rören, som tidigare betraktades som vanliga vattenledningsrör, klassade som IKA. I vissa fall kan det löna sig att rengöra metallytorna och återanvända metallen, i andra kan smältning användas för att skilja metallen från de radioaktiva ämnena som då ofta hamnar i slaggen. Göten kan då återanvändas om för-

oreningen består av mera kortlivade radioaktiva ämnen, efter en tids mellanlagring tills sönderfallet reducerat merparten av aktiviteten. I vissa fall kanske det inte lönar sig att återanvända metallen och då ska skrotet som helhet deponeras vid en lämplig avfallsanläggning. I sällsynta fall har herrelösa strålkällor (se vidare nedan) hamnat i metallskrot, vilket – om inte värre – kan leda till mycket stora ekonomiska skador om de inte upptäcks i tid.

Utarmat uran är en restprodukt som blir över när man anrikar naturligt uran till kärnbränsle eller kärnvapen. Det består nästan uteslutande av uran-238 och har således lägre halt av det klyvbara uran-235 än naturligt uran. Utarmat uran har en del civila användningsområden, bl.a. på grund av att det har högre densitet än bly.

Det förekommer i viss omfattning i flygplan som vikter för balans och som strålskärmar inom sjukvård och industri. Den verkliga omfattningen är dåligt känd, eftersom utarmat uran i dessa tillämpningar inte ansetts utgöra något strålskyddsproblem som har krävt särskilda föreskrifter eller tillsyn. (Enligt kärnteknikförordningen krävs som regel anmälan till SKI (Statens kärnkraftinspektion) om innehavet överstiger 5 kilogram, men undantag görs bl.a. för strålskärmar, vilket leder till ett mörkertal för omfattningen. Vare sig SKI eller SSI utövar någon tillsyn). Det är först när det utarmade uranet ska tas om hand som avfall som det utgör ett strålskyddsproblem. En grov uppskattning är att högst några tiotal ton finns i Sverige. Varje år under de senaste tio åren har man skickat några hundra kilogram utarmat uran till Studsvik AB för omhändertagande så totalt finns där cirka åtta ton. Den stora miljöfaran kommer från uranets kemiska giftighet. I den mån det inte går att återanvända det utarmade uranet, måste SSI ta ställning till vilken typ av slutförvar som krävs.

Öppna och slutna strålkällor – produktavfall

Slutna strålkällor inom industrin skickas ibland tillbaka till leverantören när de kasseras, men ofta är det innehavaren som själv ansvarar för att avfallet tas om hand inom landet. Strålkällorna skickas då till Studsvik AB som sedan fakturerar företaget för hanteringen. Där demonteras strålkällan, sorteras och förpackas inför slutförvar. Användningen av strålkällor inom industrin väntas fortsätta i nuvarande omfattning. Ca 700 industriföretag har tillstånd att inneha

strålkällor. Varje år skickas ett varierande antal, ett hundratal, starka2till medelstarka strålkällor till Studsvik AB. Studsvik AB tar även emot ett varierande antal svaga strålkällor varje år.

IKA från sjukhus, forskning och utbildning består inte sällan av öppna strålkällor, t.ex. när det radioaktiva ämnet finns i en vätskeformig lösning. I vissa fall kan denna typ av avfall spolas ut i anläggningens avlopp enligt en föreskrift från SSI. Det rör sig då ofta om mindre mängder med relativt kort halveringstid (aktiviteten sönderfaller på kort tid). I övriga fall skickas avfallet till Studsvik AB för omhändertagande. I Sverige genereras uppskattningsvis några tiotals kilogram avfall av radioaktiva kemikalier per år, vilket inte vållar något stort avfallsproblem. Fast avfall från dessa verksamheter kan vara skyddskläder, glasburkar, m.m., med små mängder radioaktiva ämnen. Detta IKA skickas i regel till en kommunal avfallsanläggning för förbränning och deponering enligt den tidigare nämnda föreskriften, eller, om det rör sig om aktivitet med längre halveringstid, till Studsvik AB för förbränning och ingjutning av askan inför slutdeponering. Varje år genereras ca ett halvt ton aska hos Studsvik AB från IKA.

De flesta slutna strålkällor tas som regel tillbaka av leverantören i ett slags utbytessystem. De kasserade källorna skickas i dessa fall praktiskt taget alltid till utlandet varifrån de kom. Från industrin skickas ett tiotal per år och från sjukvården rör det sig om ca 50 per år från sju sjukhus. Fortfarande förekommer dock strålkällor inom vården som efter många års användning ska skickas till Studsvik AB för omhändertagande. Då kostnaden för detta ofta blir hög och sjukvården ofta har ekonomiska problem, blir det lätt att avfallshanteringen inte prioriteras, vilket i sin tur leder till att strålkällor blir stående i olika förvar på sjukhusen längre tid än vad som vore önskvärt från strålskyddssynpunkt.

Verksamheterna inom forskning, sjukhus och utbildning väntas fortsätta med nuvarande omfattning.

Inom försvaret och FOI (försvarets forskningsinstitut) används förutom ett stort antal mörkerhjälpmedel med tritiumljus (lysande skyltar etc.) även ett dussin slutna strålkällor som så småningom behöver placeras i slutförvar.

Sammanfattningsvis handlar det om ett hundratal starka till medelstarka strålkällor från industri, sjukhus, forskning och utbildning som varje år behöver slutförvaras i Sverige. Studsvik AB har

2 Det kommande EU-direktivet om starka strålkällor, “HASS”, anger aktivitetsgränser för olika radioaktiva ämnen som anger när en strålkälla i dessa fall är stark.

rapporterat att de tagit emot ca 200 strålkällor 2002. Det är emellertid svårt att ange ett riktvärde eftersom inlämningstakten är beroende av strålkällornas varierande halveringstider och olika tillämpningsområden, samt ibland även av ekonomiska villkor.

Herrelösa kallas strålkällor som saknar någon känd rättmätig innehavare med ansvar för dess skrotning. I dagsläget är dock den som hittar en sådan vilsekommen källa även dess innehavare och därmed enligt strålskyddslagen ansvarig för omhändertagandet. Detta leder inte sällan till svårigheter, t.ex. om upphittaren är ett barn.

Det är inte heller ovanligt att strålkällans märkning blivit otydlig eller fallit bort, vilket avsevärt försvårar omhändertagandet. Området där källan påträffas måste ofta avspärras av polis och räddningstjänst tills en strålskyddsexpert har kunnat avgöra källans farlighet. En säker transport till Studsvik AB görs sedan enligt gällande regelsystem, vilket kan kräva ytterligare undersökning av strålkällans egenskaper dessförinnan. Det är viktigt att bygga ett effektivt system för att fånga in och minska riskerna från herrelösa källor, eftersom dessa kan ställa till med svåra ekonomiska skador och akuta strålskador. IAEA (International Atomic Energy Agency) i Wien varnar även för att terrorister kan använda radioaktivt avfall på avvägar för att tillverka terrorbomber, s.k. smutsiga bomber. Herrelösa strålkällor i Sverige anmäls till SSI någon gång per år.

4.2. Friklassning

Friklassning är ett begrepp som i Sverige ibland lite slarvigt används i alla sammanhang för att beskriva när radioaktivt material med mycket lågt innehåll av radioaktiva ämnen kan hanteras på samma sätt som motsvarande material utan innehåll av radioaktiva ämnen. Befattning med friklassat material behöver inte rapporteras eller tillståndsprövas, och några extra åtgärder på grund av materialets innehåll av radioaktiva ämnen är inte nödvändiga. För att friklassning ska vara möjlig måste det vara klarlagt att de stråldoser som uppkommer som ett resultat av friklassningen är försumbara och därmed kan betraktas som ofarliga.

SSI har, på begäran av utredningen, inom ramen för IKA-projektet genomfört en undersökning om möjligheterna till en utvidgad användning av friklassningsbegreppet.

4.2.1. Internationellt arbete

Sedan Sverige blev medlem av EU år 1995 har EU:s arbete inom strålskydds- och friklassningsfrågor fått en allt större betydelse för svenskt vidkommande. Sedan den 13 maj år 2000 är EU-rådets direktiv 96/29/Euratom av den 13 maj 1996, om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning EU:s BSS (Basic Safety Standards) inarbetade i svensk lagstiftning. Direktivet är tillämpligt för all verksamhet med strålning och inkluderar såväl verksamheter med artificiella strålkällor som verksamheter där naturligt förekommande radioaktiva ämnen återfinns. Tre begrepp som används i direktivet är av speciellt intresse i sammanhanget:

  • Exemption – Undantag
  • Clearance – Friklassning
  • Exclusion – ”Uteslutning”

Exemption – Undantag

Som bilaga till direktivet listas undantagsnivåer, för nuklidspecifik totalaktivitet och aktivitetskoncentration. Undantagsnivåerna är avsedda att användas för att undanta verksamheter från tillstånds- och rapporteringsplikt enligt direktivet. Övriga regler och föreskrifter gäller dock även i dessa fall. De angivna undantagsnivåerna förutsätter verksamheter som innefattar begränsade mängder material och är därför inte avsedda att tillämpas för verksamheter med naturligt förekommande radionuklider. Exempel på sådan verksamhet är t.ex. ett laboratorium som hanterar små mängder av radioaktiva ämnen, eller transporter av små mängder radioaktiva ämnen. Undantagsnivåerna ska inte förväxlas med de nivåer som EU rekommenderar för friklassning.

Clearance – Friklassning

Friklassningsnivåer anger gränser för när radioaktivt material som finns inom en redan reglerad verksamhet kan undantas från reglering och hanteras fritt utan några som helst restriktioner från strålskyddssynpunkt. Till exempel kan en mätutrustning som används

vid ett tillståndspliktigt laboratorium behöva friklassas innan den ska säljas eller överlåtas till ett annat icke tillståndspliktigt laboratorium. Rivningsavfall från lokaler där verksamhet med strålning har bedrivits som avses deponeras som vanligt konventionellt avfall är ett annat exempel.

Exclusion – ”Uteslutning”

Begreppet exclusion används för att utesluta sådana bestrålningssituationer från reglering som inte med rimliga medel är möjliga eller ens önskvärda att kontrollera, som till exempel kalium-40 i kroppen eller kosmisk strålning i marknivån. Sådan bestrålning omfattas överhuvudtaget inte av EU:s BSS-direktivs tillämpning och är också utesluten ur den svenska lagstiftningen.

EU:s rekommendationer

EU har utfärdat rekommendationer för såväl friklassning av radioaktivt material som för undantag från strålskyddsreglering för NORM-avfall (Normally Occurring Radioactive Material). Dessa rekommendationer är inte bindande, men ger god vägledning. De av EU:s rekommendationer som är mest relevanta för IKA är

  • RP 112 Radiological protection criteria principles concerning the natural radioactivity of building materials
  • RP 122, Practical use of the concepts of clearance and exemption,

Part 1 Guidance on General Clearance Levels for Practices

  • RP 122 Practical use of the concepts of clearance and exemption,

Part 2 Application of the Concepts of Exemption and Clearance to Natural Radiation Sources

RP 122 del 1 avser friklassning av material från reglerad verksamhet och utgår från doskriteriet 10 mSv per person och år.

RP 112 anger undantagsnivåer för byggnadsmaterial som innehåller naturligt förekommande radioaktiva nuklider och RP 122 del 2 avser verksamheter som innebär att naturligt förekommande radioaktiva ämnen koncentreras till sådana nivåer att dostillskottet från dessa inte kan anses vara försumbart, s.k. work activities. RP 122, del 2 anger samma värden för undantag och friklassning. I de två

sistnämnda rekommendationerna används 300 mSv per person och år som doskriterium.

Av EU:s BSS artikel 40 framgår att varje land är skyldigt att identifiera sådana work activities.

IAEA

Det internationella atomenergiorganet, IAEA, har utfärdat grundläggande krav för ett system för skydd mot joniserande strålning IAEA:s BSS (The International Basic Safety Standards for Protection against Ionizing Radiation and for the Safety of Radiation Sources). IAEA:s BSS är inte formellt bindande men har hög internationell status och utarbetas gemensamt av medlemsländerna, där även Sverige ingår. SSI väljer vanligtvis att följa IAEA:s rekommendationer eller att inta en mer restriktiv hållning. IAEA har även arbetat fram ett förslag till en Safety Guide som innehåller nuklidspecifika aktivitetskoncentrationsnivåer under vilka material kan hanteras fritt. Nivåerna är framtagna för att underlätta en internationell handel med varor och är fastställda med tanke på mycket stora mängder material. Guiden innehåller även vägledning om hur dessa nivåer ska tillämpas för såväl undantag, friklassning, som uteslutning. IAEA har genomgående utgått från doskriteriet 10 mSv per person och år, vilket är i överensstämmelse med bl.a. EU. För material som innehåller naturligt förekommande radionuklider använder IAEA doskriteriet 1 000 mSv. Detta motiveras med en studie genomförd av UNSCEAR (United Nations Scientific Committee on the Effects of Atomic Radiation) som visar att det är mycket osannolikt att naturliga koncentrationer av radioaktiva ämnen i miljön ger upphov till individdoser överstigande 1 000 mSv per år förutsatt att bidraget från radon exkluderas.

4.2.2. Friklassning och strålskyddslagstiftningen

I strålskyddslagen (1988:220) finns grundläggande regler om allmänna skyldigheter, tillståndsplikt och ansvar för hantering och omhändertagande av radioaktiva ämnen och tekniska anordningar som kan alstra strålning. Lagens uttalade syfte är att människor, djur och miljö ska skyddas mot skadlig verkan av strålning. Begränsningen till ”skydd mot skadlig verkan av strålning” ansågs

nödvändig att föra in eftersom strålskyddslagens definitioner medför att lagen spänner över ett mycket stort område. Finns inte risk för skadlig verkan av strålning är strålskyddslagen inte tillämpbar.

I strålskyddslagen används begreppet verksamhet med strålning (5 §). All hantering av radioaktivt material som kan inordnas under detta begrepp måste ske med beaktande av de s.k. allmänna skyldigheterna (6–12 §§). Tillståndsplikt gäller som huvudregel. Undantagsnivåerna i EU:s BSS för nuklidspecifik totalaktivitet och aktivitetskoncentration har inarbetats i 2 § strålskyddsförordningen (1988:293). Under dessa nivåer gäller inte tillståndsplikt eller krav på obligatorisk läkarundersökning. Detta är inte friklassning utan enbart undantag från vissa av strålskyddslagens tillämpningar.

Med stöd av 3 § strålskyddslagen har regeringen bemyndigat SSI att dels meddela föreskrifter om undantag från delar av strålskyddslagen (3 § strålskyddsförordningen), dels – i det enskilda fallet – helt eller delvis medge undantag från strålskyddslagen (4 § strålskyddsförordningen). Detta innebär att SSI inte kan utfärda föreskrifter om friklassning (dvs. undantag från helastrålskyddslagens tillämpning) utan endast beslut om friklassning i det enskilda fallet. De undantag SSI kan föreskriva om med stöd av 3 § strålskyddsförordningen avser undantag från 16 § första stycket (krav på 18-års gräns), 18 § (krav på läkarundersökning) samt 20 § 1, 2 och 4 (krav på tillståndsplikt).

SSI har meddelat föreskriften (SSI FS 1996:2) om utförsel av gods och olja från zonindelat område vid kärntekniska anläggningar. Denna, som betraktas som en friklassningsföreskrift, anger vid vilka nivåer utförsel från kärntekniska anläggningar får ske, dels för deponering på tipp, dels för fri användning. Denna föreskrift är meddelad med stöd av 7 och 8 §§strålskyddsförordningen, vilka egentligen avser regler om försiktighetsmått och avfallshantering. Eftersom SSI saknar mandat att meddela föreskrifter om att helt undanta från strålskyddslagen har man behövt gå omvägen via dessa mandat för att kunna meddela en föreskrift vars huvudsyfte är att undanta material från lagens tillämpningsområde.

Friklassning – ett viktigt vägval

SSI utreder för närvarande hur EU:s rekommendationer kan och bör tillämpas i Sverige. I några specifika fall har rekommendationerna redan använts som grund för myndighetens beslut. Det är

viktigt att undersöka om de scenarier som använts vid dosberäkningarna och legat till grund för de av EU rekommenderade friklassnings- och undantagsnivåerna är relevanta även för svenska förhållanden. Detta för att säkerställa att de resulterande dosbidragen blir mycket små även i Sverige. En annan viktig fråga som SSI ännu inte tagit ställning till är om det är lämpligt att använda ett annat (högre) doskriterium för avfall som uppkommer i s.k. NORM-verksamhet och hur detta i så fall påverkar de miljökvalitetsmål som riksdagen har lagt fast. SSI har huvudansvar för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö (prop. 2000/01:130Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier) som bland annat innebär att dostillskottet till allmänheten år 2010 från varje enskild verksamhet ska ligga under 10 mSv per person och år med undantag för bidrag från radon och medicinsk verksamhet.

SSI:s rapport om friklassning visar att det finns goda möjligheter att införa ett mer operativt friklassningssystem i Sverige utan att ge avkall på grundläggande strålskyddskrav, eller försvåra att det nationella miljömålet säker strålmiljö uppnås och som är i överensstämmelse med EU:s regelverk. I ett rationellt och väl fungerande system för IKA måste friklassning kunna vara ett transparent och effektivt instrument i avfallshanteringen. En tillämpning av ett sådant friklassningsbegrepp skulle innebära att de myndigheter och avfallsorganisationer som är verksamma inom hanteringen av IKA väsentligt skulle avlastas hanteringen av avfall med ofarliga radioaktiva aktivitetsnivåer. Sådant avfall kan då på ett effektivare sätt tas om hand inom det normala avfallssystemet. Detta utgör också en grundkomponent i mina förslag om ett nytt nationellt system för hantering av IKA. Som framgår av beskrivningen ovan krävs emellertid ytterligare utvecklingsarbete inom SSI innan ett operativt system för friklassning kan tas i bruk som uppfyller de högt ställda kraven på strålsäkerhet. Detta förutsätter dock att en ändring görs i strålskyddsförordningen som medger generella beslut om friklassning från strålskyddslagens tillämpning. Jag har i förslagskapitlet (avsnitt 2.4) lämnat förslag till en sådan författningsändring.

Stålindustrin, som i dag nästan uteslutande använder sig av metallskrot som råvara, tillämpar oftast en ”nolltolerans” vad gäller radioaktiv strålning. Den låga medvetenheten hos allmänheten om vad ofarliga nivåer avseende radioaktivitet innebär och en viss misstro mot kommersiella företag och ibland myndigheter har i många fall skapat en oberättigad misstänksamhet mot produkter eller avfall med mycket låga aktivitetsnivåer. För att begreppet friklassning

och det friklassade materialet ska få legitimitet hos allmänheten krävs att SSI skapar trovärdighet och acceptans för de kriterier man utvecklar för friklassning. SSI bör därför vara berett att kommunicera och informera om de kriterier man fastställer och deras konsekvenser.

4.3. Grunder för producentansvar

4.3.1. Producentansvar för icke radioaktivt avfall

Producentansvar infördes i Sverige för att skapa en drivkraft för producenterna att minimera ett antal negativa effekter på miljön av det avfall som uppstår då produkterna kasseras och blir till avfall. I första hand har detta omfattat olika typer av förpackningar. Även om lagstiftningen har byggts ut genom åren och fler produktkategorier har kommit att omfattas av producentansvar kan man identifiera fem genomgående mål för producentansvaret.

  • Mängden genererat avfall ska minska.
  • Mängden deponerat avfall ska minska.
  • Energi- och materialsnåla varor ska utvecklas.
  • Nedskräpningen ska minska.
  • Mängden miljöskadliga ämnen i varor och avfall ska minska.

Dessa mål har utnyttjats för en utvärdering av producentansvaret i betänkandet från utredningen för översyn av producentansvaret SOU 2001:102Resurs i retur. Denna syn på avfallsmålen är väl i överensstämmelse med ett kretsloppstänkande där material ska återvinnas eller återanvändas då så är möjligt och användning av jungfruliga råvaror hållas på ett minimum. Endast sådant avfall som inte kan återanvändas eller återvinnas (materialåtervinning eller energiåtervinning genom förbränning) ska deponeras.

Producentansvaret syftar till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna tar ansvar för de produkter som de sätter ut på marknaden. Syftet är dessutom att se till att det avfall produkterna ger upphov till tas om hand genom återanvändning, återvinning, material- eller energiutnyttjande eller på annat miljömässigt godtagbart sätt. Producentansvaret innebär att det ansvar som tidigare låg hos kommunerna flyttas till producenterna, som fått ett fysiskt och ekonomiskt ansvar.

Redan år 1975 formulerades principer och mål om avfall och avfallshantering (prop. 1975:32). Det främsta målet var att uppnå en förbättrad avfallshantering och en ökad återvinning. Ansvaret för att det avfall som uppkommer i produktionen kan tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt ansågs redan då åvila producenten. År 1982 beslutade riksdagen om lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. Detta var ett led i att uppnå en miljöriktig hantering av uttjänta dryckesförpackningar (prop. 1981/82:131). Lagstiftningen föregicks av förhandlingar mellan dåvarande jordbruksministern och näringslivets parter.

Näringslivsparterna förband sig att bygga upp ett pantsystem för aluminiumburkarna med beaktande av konsument- och arbetsmiljöaspekter för att främja utvecklingen av förpackningssystem som är resurs- och energisnåla och som medför minsta möjliga olägenhet från nedskräpnings- och andra miljösynpunkter. År 1991 utvidgades det lagreglerade pant- och retursystemet för dryckesförpackningar till att omfatta även PET-flaskor i samband med att riksdagen beslutade om lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Sedan 1970-talet drevs dessutom på frivillig väg ett pant- och retursystem för glasflaskor för läsk och öl respektive vin och sprit av branschens parter. I samband med att propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling beslutades, bemyndigades regeringen av riksdagen att införa producentansvar för olika produkter (prop. 1992/93:180). Målet var att öka återvinningen och återanvändningen av samhällets resurser och att därigenom förebygga uppkomsten av avfall. Ansvaret för att utveckla miljöanpassade varor skulle åläggas producenterna eftersom det i första hand är de som har den reella möjligheten att känna till sammansättningen av olika produkter och bedöma deras miljöeffekter i avfallsledet. Producenterna fick ansvaret för insamling och hantering av de uttjänta produkterna i syfte att skapa ett incitament att minska avfallsmängderna, rena produktionen och miljöanpassa produktutvecklingen.

I propositionen lades också fast att producentansvar successivt bör införas för nya produktgrupper och varuområden.

Sedan år 1994 finns ett författningsreglerat producentansvar för förpackningar (SFS 1997:185), returpapper (SFS 1994:1205) och däck (SFS 1994:1236). Från och med den 1 januari 1998 infördes också ett producentansvar för bilar (SFS 1997:788). Regeringen har dessutom beslutat om ett producentansvar för elektriska och elektroniska produkter som trädde i kraft år 2001. EU har vidare

beslutat om ett direktiv avseende producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall (2002/96/EG Avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter – WEEE) som även omfattar produkter som innehåller radioaktiva ämnen.

Kretsloppsdelegationen har i sin rapport 1997:19 Producentansvar för varor – förslag och idé framfört att producenters ansvar för kretsloppsanpassning av varor bör gälla generellt. I ansvaret bör enligt Kretsloppsdelegationen ingå att producenterna skaffar sig kunskap om varornas effekter på hälsa och miljö under varans livscykel och att konsumenterna ges information om detta. Delegationen framhöll att det kan innebära en risk för samhället att lägga över ansvaret på producenter för varor som sedan blir avfall, eftersom det inte finns någon att utkräva ansvar av om producenten upphör med sin verksamhet. Problemet har hittills inte varit av betydelse då särskilt förpackningar och returpapper, men även däck, är varor med relativt kort livslängd. Problemet med avsaknad av ansvarstagare kan dock komma att få större betydelse då producentansvaret omfattar mer långlivade varor såsom bilar och elektriska och elektroniska produkter. På ett antal områden finns dock redan ett ekonomiskt ansvarstagande för framtida omhändertagande av avfallet etablerat. Det gäller t.ex. uttjänta batterier för vilka avgift erlägges till Batterifonden enligt förordningen (1997:645) om batterier samt bilar för vilka avgift erlägges till Bilskrotningsfonden enligt bilskrotningsförordningen (1975:348).

För att begränsa risken för att samhället i form av stat eller kommun måste ta på sig det ansvar som ålagts producenten, i de fall producenten upphört med sin verksamhet eller inte anser sig klara eventuella höga framtida kostnader, ansåg Kretsloppsdelegationen det rimligt att avkräva producenten en ekonomisk garanti för att ansvaret fullföljs. Delegationen presenterade en idé om hur detta skulle kunna lösas. Det skulle kunna ske genom krav på att varje vara som säljs ska följas av en ekonomisk garanti, i form av en försäkring, och att försäkringen administreras av privata försäkringsgivare. Försäkringen skulle vara tecknad när varan överlåts med äganderätt till en konsument. För att garantera kvaliteten i systemet föreslog Kretsloppsdelegationen också att kommunerna får ansvaret för att informera om hur hushåll och andra kan bli av med uttjänta varor. Alla återlämningssystem ska dessutom vara registrerade och informationen bekostas av registreringsavgifter. Ett antal försäkringsbolag har sedan visat intresse för Kretsloppsdelegationens idé

om en återvinningsförsäkring och har tagit egna initiativ och utvecklat system för att garantera omhändertagande av varor.

I propositionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart

Sverige (prop. 1997/1998:145) bedömde regeringen att en miljöorienterad produktpolitik bör arbetas fram inom EU för att bland annat klargöra vilka miljökrav som ska gälla för produkter som släpps ut på marknaden. Produktpolitiken kan beskrivas som ett ramverk för olika incitament som syftar till att förebygga och minska produkters miljöpåverkan under hela livscykeln. Såväl lagstiftning, ekonomiska och mjuka styrmedel, som producenternas egna initiativ ryms inom denna ram. Regeringen uppdrog åt Naturvårdsverket att redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av att införa en generell princip om producenters ansvar för en produkts miljöpåverkan under hela livscykeln. Naturvårdsverket redovisade uppdraget till regeringen i december 1999.

I betänkandet Resurs i retur redovisas den utvärdering av producentansvaret som Utredningen för översyn av producentansvaret låtit utföra. För de olika produkter som producentansvar gäller finns olika återvinningsmål uppsatta. Dessa framgår av tabell 4.1.

Dessa återvinningsmål liksom de allmänna mål som redovisats inledningsvis har legat till grund för utredningens utvärdering. I

Resurs i retur konstateras att

  • återvinningsmålen generellt nåtts på ett tillfredställande sätt,
  • de miljöpolitiska målen om minskade avfallsmängder, minskad deponering och minskad farlighet har uppnåtts,
  • återvinningsmålen är samhällsekonomiskt försvarbara,
  • vissa oklarheter finns om aktörernas ansvar som haft vissa negativa konsekvenser. Helhetstänkande krävs om insamlingssystemens funktion och konsumentens roll,
  • vissa problem med monopoltendenser och fripassagerare (producenter som inte tar sitt ansvar) har uppstått.

Resurs i retur har varit ett av underlagen för regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (2002/03:117) som förelades riksdagen våren 2003.

Tabell 4.1 Tidigare och nuvarande målnivåer för respektive förpackningsslag.

Förpackningsslag Återanvändning eller

materialutnyttjande i viktprocent t.o.m. 29 juni 2001

Återvinning i viktprocent fr.o.m. 30 juni 2001

Aluminium, ej dryckesförpackningar

50 % 70 %, dock minst 40 % materialutnyttjande

Aluminium, dryckesförpackningar

90 % 90 % materialutnyttjande

Papp, papper och kartong 30 % 70 % dock minst 40 % materialutnyttjande

Wellpapp

65 % 65 % materialutnyttjande

Plast, ej PET-flaskor

30 % 70 %, dock minst 30 % materialutnyttjande

PET-flaskor

90 % 90 % materialutnyttjande

Stålplåt

50 % 70 % materialutnyttjande

Glas

70 % 70 % materialutnyttjande

Öl och läsk, glas 95 % återanvändning --

Vin och sprit, glas 90 % återanvändning --

Förpackningar av trä

-- 70 % , minst 15 % materialutnyttjande

Förpackningar, övrigt material

-- 30 % per material, minst 15 % materialutnyttjande

Regeringen har i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117 tagit upp flera av de förslag som förts fram i bl.a. betänkandet Resurs i retur. Regeringen bekräftar också inriktningen av det tidigare arbetet och anser att det författnings-

reglerade producentansvaret för förpackningar och returpapper bör kvarstå. Ansvar och skyldigheter bör dock klargöras för samtliga inblandade aktörer. Regeringen påpekar också att det bör bli enklare för konsumenterna att delta i källsorteringen av förpackningar och returpapper bl.a. genom att servicen till konsumenterna förbättras. Producenternas insamlingssystem bör anpassas till de lokala förutsättningarna, företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. I detta arbete bör även kommunernas roll stärkas och de bör få ett ansvar för planeringen av insamlingssystemen liksom för information till hushållen.

Producentansvaret ger i sig incitament till producenterna att förbättra produkterna avseende deras egenskaper när de blir till avfall. Regeringen anser dock nu att det i producentansvaret ska kunna ligga ett direkt åliggande att utforma varor så att de har en viss sammansättning, återvinningsbarhet eller återanvändningsbarhet. Detta kan ske genom särskilda föreskrifter.

Utredningen Resurs i retur har förhållandevis utförligt belyst frågan om ekonomiskt ansvar för de kostnader som uppkommer i olika led för att samla in och ta om hand avfall som omfattas av producentansvar. Ett sådant ansvar är också av betydande intresse för min utredning om IKA. Utredningen Resurs i retur konstaterar att återvinningsföretag kräver ersättning för omhändertagande av avfall för producentansvarsbundna produkter. Förutom förpackningar så gäller det också batterier, bilar och avfall, samt elektriska och elektroniska produkter. Utredningen konstaterar vidare att någon form av ekonomisk garanti är nödvändig för att medel ska finnas till hands då avfallet ska tas om hand. Företag kan gå i konkurs eller upphöra med verksamheten på marknaden och avfall kan därmed behöva tas om hand utan att medel för att täcka kostnaderna kan garanteras.

Utredningen Resurs i retur studerade tre olika alternativa finansieringslösningar som skulle kunna skapa de önskvärda garantierna för att producentansvarets ekonomiska åtaganden ska kunna innehållas. Alternativen är en traditionell försäkringslösning, försäkring genom captive3 eller att producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond. Utredningen gav Finansinspektionen och Sveriges Försäkringsförbund i uppdrag att utföra dessa studier och presentera olika lösningar för att skapa de ekonomiska garantierna.

3 Försäkringsbolag som inom en koncern, vars moderbolag inte är ett försäkringsbolag, har till uteslutande uppgift att försäkra eller återförsäkra valda delar av moderbolagets och övriga koncernbolags risker.

Alternativen har analyserats med avseende på den säkerhet systemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjligheten till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av. Utvärderingen visar att den största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas får man i första hand genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen försäkring genom captive och att producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut. Båda typerna av försäkringslösning och alternativet att producenten gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och en möjlighet till marknadsmässig avkastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, oberoende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser för att marknadsmässig avkastning på undansatta medel ska erhållas.

Den svenska försäkringsbranschen är positiv till att finna försäkringslösningar för producentansvaret. Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsättningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit- och brunvaror, samt andra motorfordon om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa. Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet vid tidpunkten då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, precis som i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom att försäkringspremien förräntas, och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns.

Mycket av den kunskap som försäkringsbolaget behöver för att beräkna premien och ta hand om varan måste inhämtas från produktens tillverkare. En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten. Utredningen gjorde bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar övervägas, allt från fonder och försäkringar till material-

bolag. Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet.

Regeringen berör dessa frågor kortfattat i nämnda proposition. Man anser att det finns anledning för berörda branscher att överväga om olika typer av ekonomiska garantier skulle vara en lösning för omhändertagandet av uttjänta produkter. En utveckling av ekonomiska garantier skulle kunna ge producenterna drivkraft att miljöförbättra produkterna och minska avfallskostnaderna. Regeringen anser dock att detta är en fråga för Naturvårdsverket i samarbete med berörda branscher att undersöka i det fortsatta arbetet med en miljöorienterad produktpolitik.

Regeringen konstaterar slutligen om ekonomiska garantier att WEEE-direktivet (Waste Electrical and Electronic Equipment) ställer krav på producenterna att de, när en produkt släpps ut på marknaden, lämnar garantier för finansiering av omhändertagandet av produkten. Regeringen föreställer sig att sådana garantier kan bestå av deltagande i ett gemensamt system för finansieringen, materialåtervinningsförsäkring eller ett spärrat konto. Regeringen avser att behandla frågan om garantier i samband med behandlingen av WEEE-direktivet.

4.3.2. Producentansvar för radioaktivt avfall

Regeringen har i direktiven till IKA-utredningen framhållit att den önskar möjligheterna till producentansvar inom området IKA belysta. Den kartläggning som utredningen låtit SSI utföra av olika typer av radioaktivt avfall, dess nuvarande hantering och ansvarförhållanden avseende avfallet har pekat på goda möjligheter att införa ett producentansvar för en stor del av det radioaktiva avfallet. Detta beror i första hand på att den största delen av det radioaktiva avfallet kommer från uttjänta strålkällor eller produkter som utnyttjar strålkällor som komponenter. Alla dessa kan sägas ge upphov till radioaktivt produktavfall. En annan viktig faktor i sammanhanget är att alla som hanterar radioaktiva produkter yrkesmässigt redan i dag måste inneha tillstånd för sin verksamhet enligt strålskyddslagen. Det finns alltså redan ett system uppbyggt för registrering, tillståndsgivning och kontroll av de aktuella företagen: producenterna.

En tredje faktor vad gäller IKA rör målet att samla in och omhänderta allt radioaktivt avfall. SSI har i en skrivelse till regeringen påpekat en rad problem med den nuvarande hanteringen av det

radioaktiva avfallet. Ett gäller de fall då en verksamhetsutövare går i konkurs eller lägger ner sin verksamhet. Avfall från radioaktiva strålkällor kan då sakna en juridiskt ansvarig innehavare som kan täcka kostnaderna för omhändertagandet och eventuellt slutförvar av avfallet. Detsamma gäller herrelösa strålkällor som upphittas i naturen eller på avfallsuppläggningsplatser. Från strålskyddssynpunkt är detta extra olyckligt då det oftast är i dessa fall som allmänheten, inte minst barn, oftast omedvetet, kommer i kontakt med radioaktiva ämnen med skadliga följder. Flera olyckor utomlands vittnar om detta. Ett producentansvar som lägger ansvaret för omhändertagandet på producenten och inte på innehavaren har en stor potential att väsentligt kunna minska de fall då en innehavare kan tänkas vilja göra sig av med en farlig strålkälla på ett olagligt eller olämpligt sätt. Eftersom innehavaren inte står för kostnaden för omhändertagandet av avfallet så minskar incitamentet att olagligt göra sig av med strålkällan för att undgå avfallskostnaden. Det radioaktiva avfallets farlighet och behovet av att kunna omhänderta allt avfall gör att ett producentansvar är väl motiverat i detta fall.

Utredningen har också beaktat de andra delmålen för omhändertagande av radioaktivt avfall. Ett lämpligt utformat producentansvar gör det också möjligt att successivt minska avfallsmängderna och minska avfallets farlighet. I allmänhet finns en direkt relation mellan den avfallsmängd en radioaktiv produkt ger upphov och kostnaderna för omhändertagandet av avfallet. Minskad aktivitet hos produkten förenklar hanteringen i alla led när det gäller omhändertagandet av avfallet. Det gäller exempelvis transporter, volymreduktion, förbehandling och mellanlagring. Minskad aktivitet och kortlivade isotoper minskar kraven på slutförvar och gör därmed avfallshanteringen billigare. Producenterna har stora möjligheter att redan i utformningen av produkterna väga in dessa möjligheter att göra produkterna billigare att hantera. En sådan minskning av avfallsmängderna och avfallets farlighet är från strålskyddssynpunkt önskvärd. Det leder till att kollektivdosen minskar och att dostillskotten från hanteringen av avfallet också minskar.

Det är därför enligt min mening väl motiverat att utveckla ett system för producentansvar för radioaktiva produkter. Ett sådant producentansvar måste dock bygga på strålskyddslagens existerande regelverk. Det kan därför vara av intresse att kort redovisa strålskyddslagens reglering i dagsläget avseende verksamhet med strålning som kan ge upphov till radioaktivt avfall.

Strålskyddslagens tillämpning i dag

I förarbetena till strålskyddslagen (prop. 1987/88:88) uttalas att målet är att skapa sådana förhållanden att människor skyddas till hälsa och säkerhet mot strålningens skadliga effekter. Strålskyddet ska utformas på ett sådant sätt att det så långt möjligt kan förebygga strålskador. Behövliga skyddsåtgärder ska alltid kunna vidtas med stöd av lagen allt eftersom kunskaperna om strålningens effekter ökar och nya ämnen eller tekniker utvecklas. Ambitionen med lagen ska vara att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. Mot denna bakgrund har lagen fått ett vidsträckt tillämpningsområde.

Lagen ska således tillämpas i de fall där skadlig verkan av strålning kan uppkomma. Ett annat rekvisit för tillämpningen av lagen är att aktiviteten som vidtas faller under begreppet verksamhet med strålning, som definieras i 5 § strålskyddslagen. Tillverkning, införsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen, samt användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning, är verksamhet med strålning.

I propositionen till strålskyddslagen betonas att uppräkningen inte är uttömmande utan endast ska ses som en exemplifiering. T.ex. innehav och drift av kärnteknisk anläggning samt omhändertagande, förvaring och destruktion av radioaktiva ämnen omfattas också av begreppet verksamhet med strålning.

Den som bedriver verksamhet med strålning ska iaktta och följa de allmänna skyldigheter som anges i 611 §§strålskyddslagen. Av dessa framgår bl.a. att verksamhetsutövaren ska vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det räcker inte att endast följa de villkor och föreskrifter som myndigheten meddelat, verksamhetsutövaren ska dessutom på eget initiativ vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla strålskyddet (prop. 1987/88:88, s. 69).

Vidare är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ansvarig för att omhänderta och, när det behövs, slutförvara uppkommet radioaktivt avfall på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt (13 §). En verksamhetsutövare som använt en teknisk anordning som kan alstra strålning är vidare skyldig att oskadliggöra den när den inte längre ska användas om

detta särskilt har föreskrivits (14 §). SSI har i strålskyddsförordningen pekats ut att föreskriva om dels skyldigheten att oskadliggöra teknisk anordning som kan alstra strålning, dels närmare hur det radioaktiva avfallet ska hanteras och slutförvaras (8 §).

Strålskyddslagen är i princip tillämplig även för icke tillståndspliktig verksamhet, dvs. reglerna om allmänna skyldigheter och producentansvar (6–11 §§ och 13–14 §§) gäller. Däremot om det i en verksamhet som inte kan hänföras till definitionen verksamhet med strålning oavsiktligt uppstår radioaktivt avfall, gäller inte reglerna om verksamhetsutövarens ansvar. Enligt ordalydelsen i 13 § strålskyddslagen ställs endast krav på den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning att svara för att hantera och omhänderta avfallet.

Ett producentansvar ställer alltså större krav på omhändertagandet av radioaktivt avfall än vad strålskyddslagen i dag gör, dvs. hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det gäller t.ex. önskemålen om att successivt minska avfallsmängderna och minska avfallets farlighet.

Producentansvar och ny EU-lagstiftning

För att etablera ett producentansvar krävs ny lagstiftning. Det är då viktigt att ta hänsyn till den utveckling som sker inom EU. I avsnitt 5.2.3 har aktuell EU-lagstiftning på områden som berör IKA-utredningen redovisats. Det gäller särskilt WEEE-direktivet, som redan trätt i kraft, och direktivet om starka slutna strålkällor, HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources). WEEE-direktivet, som introducerar ett producentansvar för avfall från elektriska och elektroniska produkter, omfattar redan flera produktgrupper som innehåller radioaktiva ämnen eller strålkällor. Det gäller nukleärmedicinsk utrustning, vissa mät- och kontrollinstrument i industrin samt brandvarnare och rökdetektorer. Man kan notera att i direktivets svenska översättning används termen rökvarnare, en term som inte används i Sverige. Termen bör tolkas som brandvarnare och rökdetektorer (jfr engelskans ”smoke detector” som avser båda dessa kategorier). Direktivet ålägger producenterna ett ansvar för att samla in, behandla, återvinna de material som går att återvinna ur produkterna och att miljövänligt bortskaffa restavfallet. Producenterna ska ekonomiskt kunna garantera omhändertagandet av de nya produkterna som släpps ut på marknaden. Direktivet ålägger

också producenterna att kollektivt ansvara för insamling och omhändertagande av historiskt avfall, dvs. det elektriska och elektroniska avfall som finns i hushållen före den 13 augusti 2005 då direktivets föreskrifter ska börja gälla.

I och med WEEE-direktivet existerar redan ett producentansvar för en stor mängd produkter som innehåller radioaktiva ämnen. Direktivet håller för närvarande på att införlivas i svensk lagstiftning.

HASS-direktivet är nu föremål för en slutlig behandling och förväntas antas i december 2003. Innehållet i förslaget är dock känt och förutsätts inte komma att ändras väsentligt. HASS-direktivets syfte är att stärka kontrollen över de starka strålkällorna för att förhindra exponering för joniserande strålning av arbetare och allmänhet som kan uppkomma genom herrelösa källor och dålig kontroll av källorna. Sådana starka strålkällor används i en mängd olika sammanhang. Källorna ställer dock stora krav på ett från strålskyddssynpunkt korrekt hanterande och omhändertagande när de använts färdigt. Många starka strålkällor måste placeras i slutförvar i underjordiska bergrum under lång tid framöver.

HASS-direktivet ställer ett antal krav på hanteringen av starka slutna strålkällor. Ett krav gäller finansiella säkerheter för omhändertagandet av avfallet från dessa strålkällor. Åtgärder ska ha vidtagits i förväg för att omhänderta strålkällan när den blivit avfall. Sådana åtgärder kan vara att återlämna källan till leverantören eller ett strikt åliggande för tillverkaren eller leverantören att återta uttjänta strålkällor för vidare behandling. I HASS-direktivet finns således flera komponenter som skulle kunna ingå i ett svenskt system för producentansvar för IKA. HASS-direktivet blir också bindande för medlemsländerna. Bägge direktiven är minimidirektiv.

Flera steg mot ett producentansvar för radioaktiva produkter har tagits eller håller på att tas i och med ny EU-lagstiftning som Sverige måste genomföra. Dessa direktiv ligger väl i linje med de skäl som jag redovisat ovan för ett svenskt system med producentansvar för radioaktivt produktavfall. Utgångspunkten bör därför vara att hitta ett system som kan täcka alla produkter, från de starka slutna strålkällorna till brandvarnare och rökdetektorer och andra konsumentprodukter, för privat eller yrkesmässig användning, som nyttjar radioaktiva ämnen.

Ett producentansvar för radioaktivt produktavfall bör omfatta dels en skyldighet för producenten att ansvara för insamling, omhändertagande och slutförvar av radioaktivt avfall, dels en skyldighet att

lämna ekonomiska garantier för avfallets omhändertagande och slutförvar. Producentansvaret bör också omfatta det historiska avfallet liksom herrelösa strålkällor. Ett producentansvar som innefattar dessa delar kan då i svensk lagstiftning genomföra de flesta av kraven i WEEE-direktivet och i HASS-direktivet i de delar som avser produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. Det kommer på detta sätt att finnas en stor kongruens mellan radioaktivt och icke radioaktivt avfall vad gäller producentansvar.

Genom ett sådant producentansvar flyttas ansvaret för det radioaktiva produktavfallet från innehavaren av avfallet eller den som bedriver verksamhet med strålning till producenten. Ansvaret läggs först i hanteringskedjan för radioaktiva produkter. Producent bör i detta fall definieras som den som tillverkar, till landet för in eller överlåter produkter som ger upphov till radioaktivt avfall.

Enligt min mening är producentansvarsmodellen det system som bäst tillgodoser de krav som ställts på radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet vad gäller produktavfall. Det har också fördelen att det lämnar betydande utrymme åt marknaden att utforma de system som ska sörja för insamling, omhändertagande och eventuellt slutförvar på det kostnadseffektivaste sättet.

4.3.3. Krav på finansiella lösningar

Ett system med finansiella garantier måste skapas för att medel för att omhänderta radioaktivt avfall alltid ska kunna garanteras. Avfallets farlighet motiverar att inga radioaktiva ämnen ska komma på villovägar eller illegalt föras ut ur landet och utnyttjas för samhällsfientliga syften. Även om företag går i konkurs eller ändrar verksamhetsinriktning ska ändå de nödvändiga medlen finnas för att omhänderta det radioaktiva avfallet. I avsnittet 4.3.1 redovisades utredningen Resurs i returs överväganden om olika system för finansiella garantier. Man konstaterade där att en statlig fond ger den högsta graden av säkerhet följt av en försäkringslösning. Man påpekar dock att schablonmässiga avgifter till en sådan fond inte ger någon styrning mot minskade avfallsmängder eller mindre miljöpåverkan.

Kraven vad avser IKA måste vara höga. Ett finansieringssystem för IKA bör

  • ha potentialen att leda till ett 100 % omhändertagande
  • ha säkerställd finansiering under lång tid
  • ge hög och säker avkastning på insatta medel
  • tillåta avgifter eller avsättningar som styr mot minskade avfallsmängder och minskad farlighet hos avfallet
  • vara väl fungerande

– organisatoriskt – miljömässigt – ekonomiskt – juridiskt.

Det innebär att systemet ska vara transparent och så lättarbetat som möjligt givet de strikta kraven på omhändertagande av IKA inom ramen för ett producentansvar.

Det tyngst styrande kravet är dock säkerheten i finansieringen som ska förhindra att avfall kommer i orätta händer eller att allmänheten blir utsatt för strålning. Kraven blir särskilt tydliga om man beaktar det förhållandet att radioaktivt avfall i de flesta fall måste slutförvaras i särskilda bergrum under många sekler. De slutförvar som är aktuella finns dock inte i dag utan först om 30 år eller mer. De finansiella resurserna måste alltså finnas säkrade över långa perioder. Tidsutdräkten är så pass lång att många företag kan ha lämnat marknaden av olika skäl då slutförvarskostnaden uppstår.

Till grund för utformningen av mitt förslag till finansiell lösning för radioaktivt avfall har legat en rapport utförd av Öhrlings. Rapporten Finansiering av IKA-avfall (slutrapport 2003-07-07) finns bilagd i sin helhet. Öhrlings har i sitt arbete med att ta fram rapporten haft nära kontakter med de potentiella intressenterna i en statlig fond för IKA. Öhrlings rapport belyser också några existerande fondlösningar av intresse för min utredning.

I dag existerar redan tre statliga fonder för avfall. Dessa är Kärnavfallsfonden, Batterifonden och Bilskrotningsfonden. Det kan vara av särskilt intresse att belysa de två första fallen då det även i dessa fall handlar om omhändertagande och slutförvar. Den s.k. Studviks-fonden behandlas inom ramen för Kärnavfallsfonden.

Kärnavfallsfonden

Kärnavfallsfonden är ett statligt fonderingssystem som skapades 1981 för att säkerställa finansieringen av radioaktivt avfall från kärnkraftverk. Finansieringen regleras av lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle. En särskild

utredare är tillsatt under 2003 för att se över finansieringslagen (1992:1537).

År 1996 etablerades en särskild förvaltning för fonden. Kärnavfallsfonden bildades och dess styrelse fick ansvar för förvaltningen av fonden. Tidigare var medlen placerade på ett räntebärande konto hos Riksbanken. Kärnavfallsfondens styrelse är en myndighet som utses av regeringen. Fonden har inga anställda, utan administration och redovisning m.m. sköts av Kammarkollegiets fondbyrå. Fonden ska täcka alla kostnader som uppkommer för att ta hand om allt radioaktivt avfall förutom låg- och medelaktivt driftsavfall. Kostnader omfattar transport, mellanlagring, behandling, konditionering och slutförvaring, men även forskning och utveckling samt administrationskostnader.

Intäkter

Intäkterna till fonden beräknas med utgångspunkten att efter 25 års drift ska varje reaktors fond vara tillräckligt stor för att täcka alla framtida kostnader för att ta hand om respektive reaktors andel av använt kärnbränsle och rivningsavfall. Kostnadsberäkningen görs årligen av SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB, som ägs av kraftverksföretagen gemensamt) och granskas av SKI (Statens Kärnkraftsinspektion).

För 2003 uppgår avgifterna till:

Forsmarks Kraftgrupp AB 0,8 öre/kWh OKG AB (Oskarshamn) 0,4 Ringhals AB 0,2 Barsebäck Kraft AB 0,0 (Barsebäck har redan betalt in fullt för 25 års drift)

Kostnader

Kärnavfallsfonden har hittills betalt ut 15 mdkr för kostnader som har uppstått. De största kostnaderna för fonden återstår dock. Utbetalningarna från Kärnavfallsfonden har gått till

  • slutförvaringsanläggningen SFR 1 för låg- och medelaktivt avfall i Forsmark
  • ett forskningslaboratorium i Forsmark samt forsknings- och utvecklingskostnader för att utveckla metoderna att omhänderta det radioaktiva materialet
  • mellanlagringsanläggningen CLAB för högaktivt avfall i Oskarshamn
  • platsundersökningskostnader för lokalisering av en slutförvaringsplats för högaktivt avfall
  • transportfartyget Sigyn
  • ersättning till kärnkraftverken för utgifter de har haft för att ta hand om sitt radioaktiva avfall.

Kostnader kommer också att uppkomma för att skapa fler förvaringsutrymmen för låg- och medelaktivt avfall, men framförallt för att skapa ett slutförvaringsutrymme för högaktivt avfall. För det högaktiva avfallet kommer det även att byggas en inkapslingsfabrik.

Säkerheter

För att säkerställa finansieringen lämnas även två säkerheter av ägare till kärnkraftsverk:

Säkerhet 1: Täcker upp om driften av en reaktor inte skulle pågå i 25 år.

Säkerhet 2: Täcker upp om kostnaderna för avfallshanteringen skulle bli större än väntat.

Tabell 4.2 Säkerheter år 2003 (i mnkr)

Säkerhet 1 Säkerhet 2

Forsmarks Kraftgrupp AB

950

810

OKG (Oskarshamn)

415

600

Ringhals AB

320

1 040

Barsebäck Kraft AB

540

Summa

1 685

2 990

Säkerheterna kan lämnas i form av borgensförbindelser av ägarna till kärnkraftsverken, realsäkerhet eller bankgaranti. Samtliga bolag har valt att lämna borgensförbindelser.

Placeringar

Placeringsmöjligheterna är begränsade till statsskuldväxlar, placeringar i Riksgäldskontoret eller av det utfärdade obligationer. Medlen har nästan uteslutande placerats i Riksgäldskontorets realränteobligationer (inflationsskyddade) med långa löptider. En stor andel av obligationerna har en löptid till 2020 eller 2028. Endast en mindre del (ca 10 %) är likvid för utbetalningar som kan komma att krävas den närmaste 12-månadersperioden.

Under perioden 1996–2020 räknar fonden med en genomsnittlig realavkastning på 4 % och därefter 2,5 %. Avkastningen i dag på realränteobligationer som sträcker sig till 2020 och 2028 ligger något under 3 % i real ränta.

Tabell 4.3 In- och utbetalningar vid årsskiftet 2002/2003

Totalt inbetalat belopp till fonden

24,6 mdkr

Total avkastning

19,8 mdkr

Totalt utbetalat belopp -15,0 mdkr Bokfört värde fonden 29,4 mdkr Marknadsvärde fonden 31,3 mdkr

Studsviksfonden

Avfall från bl.a. kraftvärmereaktorn i Ågesta, forskningsreaktorn R 1 i Stockholm samt forskningsreaktorn R 2 i Studsvik regleras i en egen lag (1988:1597). Kostnaden för att omhänderta detta avfall åläggs innehavare av kärnkraftsreaktorer med 0,15 öre/kWh. Dessa medel placeras också i Kärnavfallsfonden, men på ett separat konto.

Övrigt radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet

Kärnavfallsfonden omfattar inte allt radioaktivt avfall som uppkommer vid kärnkraftverken utan endast högaktivt avfall samt det låg- och medelaktiva avfall som det högaktiva avfallet ger upphov till. Driftsavfall som står för ca 15 % av det låg- och medelaktiva avfall som uppkommer vid kärnkraftverken omfattas därför inte av Kärnavfallsfonden. Kärnkraftverken överlämnar detta avfall till SKB för en självkostnadsbaserad avgift.

Batterifonden

Batterifonden är ett statligt fonderingssystem för att säkerställa omhändertagandet av miljöfarliga batterier. Fonden bygger på två lagar, dels lag (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier, dels förordning (1997:645) om batterier. Naturvårdsverket får meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av denna förordning. Fonden startade 1986. Med miljöfarliga batterier avses batterier med mer än

  • 0,0005 viktprocent kvicksilver,
  • 0,025 viktprocent kadmium, eller
  • 0,4 viktprocent bly.

Kommunerna har ålagts att samla in och sortera miljöfarliga batterier samt att transportera dem till återvinnings- eller slutförvarsanläggning. För detta erhåller kommunerna ersättning från fonden. För produkter där batterierna är inbyggda får kommunerna föreskriva att de ska vara demonterade vid inlämning. För blybatterier över 3 kg gäller att den som yrkesmässigt hanterar eller importerar sådana är skyldig att ta emot sådana batterier och transportera dem till en anläggning för återvinning.

Intäkter

Avgifterna ska täcka samhällets kostnader för att samla in och på ett miljöriktigt sätt omhänderta batterier som är förbrukade. Avgiften tas ut av den som yrkesmässigt hanterar eller inför batterier. Avgiften betalas kvartalsvis till Naturvårdsverket.

Avgiften uppgår till:

  • 500 kronor per kilogram miljöfarliga alkaliska brunstensbatterier, miljöfarliga silveroxidbatterier, miljöfarliga zinkluftbatterier eller kvicksilverbatterier.
  • 300 kronor per kilogram för slutna nickelkadmiumbatterier

(NiCd).

  • 30 kronor per startbatteri som innehåller bly.
  • 1 krona 70 öre per kilogram övriga blybatterier.

Batteriernas vikt ska inkludera elektrolyt samt i fråga om batteripaket vikten av hela paketet.

Kostnader

Avgifterna går till

  • bortskaffande eller återvinning av miljöfarliga batterier
  • informationsspridning för att uppnå insamlingens mål
  • kommunernas sortering av miljöfarliga batterier
  • insamling av blybatterier
  • Naturvårdsverkets administration.

Säkerheter

Inga säkerheter tas ut för att täcka risken för ökade omhändertagandekostnader. Skulle kostnaderna överstiga intäkterna får antingen avgifterna justeras eller staten täcka mellanskillnaden.

Placeringar

Medlen placeras på ett konto i Riksgäldskontoret. Total behållning för kvicksilverbatterier är 68,4 mnkr, för blybatterier 262 mnkr och för nickelkadmiumbatterier 243 mnkr. Total fondbehållning uppgår till 573 mnkr.

Privat fond

Som redovisats ovan finns flera alternativa lösningar till att garantera finansiering av radioaktivt avfall. Öhrlings har i detta sammanhang också översiktligt studerat för- och nackdelar med en privat fondlösning.

Vid sidan av statliga fonder för att täcka avfallskostnader finns även exempel på privata lösningar. Detta gäller t.ex. elektroniskt avfall och delvis kvicksilver.

Man kan identifiera tre huvudsakliga sätt att utforma en privat fond:

  • Avsättning i egen balansräkning.
  • Avsättning till branschfond. Medlen tas om hand av en branschfond eller ett branschföretag där företaget är medlem eller ägare.
  • Avsättning till tredje part. Medlen lämnas över till en utomstående part, exempelvis en bank som tar hand om förvaltningen

av medlen. Restriktioner finns för hur medlen får lyftas och användas.

De väsentligaste kraven att ställa på en privat fond är:

  • Krav på hur stor avsättningen för avfallskostnader ska vara.

Tillräcklig finansiering av framtida avfallskostnader måste finnas. Det förutsätter att en oberoende part gör en bedömning av kostnaden och den erforderliga avsättningen. Uppskattningen av hur stor avsättningen ska vara bör utföras av producenten men granskas och godkännas av SSI.

  • Krav på kontroll. En oberoende part bör verifiera att en erforderlig avsättning har gjorts.

Dessa krav kan tillgodoses på lite olika sätt i de olika fallen.

  • Avsättning i egen balansräkning. Kontroll av att en tillräcklig avsättning gjorts bör kunna ligga på revisorn i bolaget. Bolaget sänder en av revisorn styrkt balansräkning till SSI. Alternativet att SSI granskar berörda företag torde bli för resurskrävande.
  • Avsättning till branschfond. Kräver mindre resurser för kontroll då det blir en eller ett fåtal fonder att granska. En sådan granskning skulle vara möjlig för SSI att utföra till betydligt lägre kostnad än vid avsättning i egen balansräkning. Fördelen jämfört med en nationell fond är att bolagen skulle få större inflytande över fonden. Frågan är dock om de är intresserade av att engagera sig då det inte uppkommer några större vinster härvid. Något större intresse för ett sådant engagemang har ej framkommit vid utredningens kontakter med olika intressenter.
  • Avsättning till tredje part. Om avsättning sker till ett färre antal parter kan det vara möjligt för SSI att utföra granskningen till en acceptabel kostnad. Skillnaden mot en nationell fond är då liten, förutom att det kanske blir en bank som förvaltar medlen i stället för Kärnavfallsfonden.
  • Krav på var medlen ska placeras. Hårdare restriktioner för placeringarna ger bättre finansieringssäkerhet. Ställs samma krav på bolagens avsättning som på den nationella fonden är det troligt att bolagen låter någon annan sköta placeringen av medlen (t.ex. en bank eller Kärnavfallsfonden) och skillnaden mot en nationell fond blir liten. En nackdel för bolagen kan

vara den tid de får lägga ner på att ta hand om medlen samt de förvaltningsmässiga kostnaderna. Får bolagen fritt disponera medlen blir fördelarna för bolagen betydligt större då medlen exempelvis kan användas i verksamheten. För avfall som ska slutförvaras i ännu inte byggda bergrum kan det diskuteras om detta är en tillräcklig finansiell säkerhet.

Riskerna varierar mellan de olika privata fonderna:

  • Avsättning i egen balansräkning. IKA-medel förloras om bolaget går i konkurs och medel för att täcka fordringar saknas. Risken minskar om avsättningen säkerställs genom försäkring. Jämförelser kan göras med hur pensionsavsättningar tryggas. En fördel är att medlen kan användas i verksamheten.
  • Avsättning till branschfond. Avsättning till en branschfond är säkrare än avsättning i egen balansräkning genom att ett enskilt företags fallissemang inte riskerar gjorda avsättningar. Inflytande över hur medlen sköts blir mindre än vid avsättning i egen balansräkning.
  • Avsättning till tredje part. IKA-medel förloras om bolag samt förvaltare går i konkurs och båda saknar medel att täcka fordringar. En fördel är att förvaltare kan väljas friare än vid avsättning till branschfond.

I inget av fallen är säkerheten sådan att IKA:s krav kan innehållas fullt ut.

4.3.4. Utformningen av ett finansieringssystem kopplat till producentansvaret

Mitt förslag är en Statlig fond

På grundval av den diskussion som förts ovan när det gäller möjligheterna att tillgodose de krav som ställs på den finansiella mekanismen för radioaktivt avfall är en statlig fond mitt förslag till att garantera medel för omhändertagande av radioaktivt produktavfall.

Som framgår av mina förslag om verksamhetsavfall (avsnitt 2.2) och övrigt avfall (avsnitt 2.3) så kommer den här föreslagna statliga fondlösningen också att kunna utnyttjas för såväl verksamhetsavfall som för visst övrigt avfall. Det gäller i de fall då man bör ställa

samma krav på finansiell säkerhet för omhändertagandet och eventuellt slutförvar av det radioaktiva avfallet som för produktavfall.

Öhrlings har också haft till uppgift att analysera och utforma underlag till en fungerande fondlösning för IKA. Öhrlings har i sitt arbete utgått från Kärnavfallsfonden. Skälen till detta är att det finns flera väsentliga likheter mellan hur kärntekniskt avfall och IKA ska tas om hand och finansieras. Likheterna består bl.a. i att:

  • 100 % av avfallet ska omhändertas under mycket lång tid i samma slutförvar.
  • Finansieringen ska säkerställas.

Det finns dock ett antal skillnader som ett fondförslag måste beakta, t.ex. att:

  • Det finns betydligt fler innehavare av IKA än av kärntekniskt avfall.
  • IKA är mer heterogent – allt ifrån små strålkällor till stora volymer biobränsleaska.
  • Volymerna är väsentligt lägre för IKA som ska slutförvaras i bergrum jämfört med det kärntekniska avfallet.
  • Fondens volym kommer att bli betydligt mindre än Kärnavfallsfonden

Det är dock helt klart att då det gäller förvaltning av inbetalde medel så är en knytning av en IKA-fond till Kärnavfallsfonden det enda realistiska och effektiva alternativet. Hela förslaget till fondlösning, inklusive förslagen till nya författningar, finns presenterat avsnitt 2.1.

I stället bör några särskilda problem som identifierats i arbetet med producentansvaret och fondlösningen belysas i detta avsnitt.

Brandvarnare och rökdetektorer

Som tidigare nämnts omfattas dessa produkter också av WEEE-direktivet. Det betyder att oavsett hur hanteringen av radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer utformas inom ramen för denna utredning så kommer dessa produkter under alla omständigheter att falla under WEEE-direktivets bestämmelser om producentansvar. Genom införandet av producentansvar för radioaktivt produktavfall och upprättandet av IKA-fonden kan vissa av WEEE-direktivets åligganden

avseende dessa produkter genomföras i svensk lag genom IKA-regleringen. I vissa avseenden kommer då strängare regler att gälla för de radioaktiva produkterna än för övriga produkter under WEEE-direktivet. Detta sammanhänger med den större farligheten hos radioaktiva ämnen och vikten av att dessa inte kommer ut i samhället eller i naturen. I WEEE-direktivet förskrivs också att radioaktivt avfall måste omhändertas i enlighet med de krav som gäller för radioaktiva ämnen och radioaktivt avfall.

En intressant fråga i samband med införandet av direktivet och utredningens förslag är om EU:s undantagsgräns 10 kBq ska tillämpas. Om strålkällan är mindre än 10 kBq av isotopen Am-241, som används i brandvarnare, faller den under gränsen för EU:s undantagsregler och då krävs ingen separat hantering enligt WEEE-direktivet. Nya brandvarnare kan mycket väl komma att hamna under denna nivå. Det finns dock ett par andra faktorer att ta hänsyn till. Den första är att för det s.k. historiska avfallet avseende brandvarnare ligger strålkällans aktivitet i medeltal på 30 kBq (Am-241) och därför gäller separat hantering av alla strålkällor i det historiska avfallet. Det andra förhållandet har att göra med att direktivets krav utgör minimiregler som måste uppfyllas och det står medlemsstaterna fritt att inom vissa gränser införa krav som går längre än vad direktivet kräver. Ett problem i detta sammanhang är att i ett framtida system för omhändertagande av brandvarnare, upp till kanske tio års sikt, skulle det kunna vara praktiskt svårt att till rimlig kostnad identifiera och sortera ut de allra nyaste brandvarnarna med strålkällor under undantagsgränsen. Men med en medellivslängd på ca 10 år för en ny brandvarnare så skulle de nya produkterna med mindre än 10 kBq radioaktivt ämne om 10 år lätt kunna sorteras ut eftersom det historiska avfallet bör vara åtgärdat vid denna tidpunkt även om man får räkna med en viss överlappningsperiod. De nya produkterna ska också, enligt såväl WEEE-direktivet som det i denna utredning föreslagna producentansvaret, tydligt märkas med information om selektiva åtgärder vid insamling och omhändertagande. Det är därför viktigt att SSI fastställer en undantagsnivå för nya brandvarnare och rökdetektorer som gör systemets krav tydliga för producenterna och användarna.

Öhrlings har i sin rapport studerat kostnader för att omhänderta bl.a. avfall från brandvarnare och rökdetektorer. Detta inkluderar också det historiska avfallet. Från sammanställningen i tabell 2.1 framgår att ca 700 000 brandvarnare säljs årligen medan det historiska avfall som kan och bör tas om hand ligger på ca 7 miljoner

brandvarnare. Öhrlings har också beräknat fondens saldo under antagandena att nuvarande nyförsäljning kommer att fortsätta oförändrad och att livslängden per brandvarnare är ca 10 år. Det betyder att ett historiskt avfall bestående av 7 miljoner brandvarnare kostnadsmässigt skulle kunna täckas genom 10 års försäljning av nya brandvarnare. Efter kontakter med importörer av brandvarnare har det framkommit att det finns en betydande beredskap och ett intresse för att gå över till s.k. optiska brandvarnare. De är brandvarnare som inte utnyttjar joniserande strålning utan helt bygger på en annan, optisk teknik. Man kan också notera att det pågår utveckling av andra tekniska lösningar avseende alarmanordningar för exempelvis brand och rök. Dessa kommer också att omfattas av WEEE-direktivet, som är teknikoberoende. Vad gäller rökdetektorer förutspår importörerna att vid den tidpunkt då min utrednings förslag kan börja gälla kommer all försäljning av rökdetektorer att bestå av optiska sådana. För brandvarnare är processen långsammare. Optiska brandvarnare är dyrare och drar mer ström, men inom ett antal år kan merparten av brandvarnarna också vara optiska. En sådan utveckling är i sig positiv. Användningen av radioaktiva ämnen minskar i samhället medan funktionen bibehålls. För IKA-fonden uppstår dock vissa problem, särskilt i relation till implementeringen av WEEE-direktivet. Optiska brandvarnare och rökdetektorer omfattas då ej av producentansvaret för radioaktiva produkter och inte heller av IKA-fondens krav på förskottsinbetalning av avgifter för omhändertagandet av avfallet utan kommer att falla under WEEE-direktivet. Exakt hur WEEE-direktivet ska genomföras i svensk lag är för närvarande under utredning inom Miljödepartementet. För historiskt avfall från privata hushåll gäller enligt WEEE-direktivet, artikel 8, paragraf 3:

Ansvaret för finansieringen av kostnaderna för hanteringen av WEEE från produkter som släppts ut på marknaden före det datum som anges i punkt 1 (historiskt avfall), skall bäras av ett eller flera system som alla tillverkare som finns på marknaden när kostnaderna uppstår proportionellt skall bidra till, till exempel i förhållande till deras respektive andel av de olika produktmarknaderna.

Eftersom även radioaktiva brandvarnare omfattas av direktivet så bör produktmarknaden som avses i paragraf 3 vara brandvarnare, såväl radioaktiva som optiska. Enligt min mening bör då detta ligga till grund för en ansvarsfördelning mellan dem som säljer radio-

aktiva brandvarnare och dem som säljer optiska varianter av brandvarnare enligt följande. (se figur 4.2)

1. Producenter som säljer brandvarnare – såväl optiska, radioaktiva som sådana baserade på annan teknik – ansvarar kollektivt för det historiska avfallet.

2. Detta historiska avfall omfattar såväl optiska som radioaktiva produkter (A+B+C+D).

3. Kostnaden för att ta hand om de radioaktiva brandvarnarna fördelas proportionellt mellan producenter av radioaktiva brandvarnare och producenter av optiska dito i förhållande till deras relativa omsättning av den totala brandvarnarmarknaden (aktuella marknadsandelar).

4. Den del av de radioaktiva brandvarnarna som ska betalas av producenterna av radioaktiva brandvarnare finansieras genom en motsvarande avgift som betalas till IKA-fonden med skäliga antaganden om betalningstid och volym (B).

5. De delar som ej faller under IKA-fondens betalningsansvar tas om hand genom ett kollektivt åtagande enligt WEEE-direktivet av producenterna av optiska brandvarnare avseende både radioaktiva och optiska brandvarnare (C+D). På liknande sätt ansvarar producenterna av radioaktiva produkter för den del som avser deras andel av optiska brandvarnare (A).

I den del som avser radioaktiva brandvarnare kan producenterna av optiska brandvarnare ansluta sig till det system som exempelvis byggs upp av producenterna av radioaktiva produkter och göra en frivillig inbetalning till IKA-fonden. En frivillig inbetalning till IKA-fonden bör innebära att producenten uppfyller både det kollektiva finansieringsansvaret för historiskt avfall liksom kravet på lämnande av en garanti enligt WEEE-direktivet. De kan också bygga upp alternativa, separata system eller system som samarbetar med det första systemet. För radioaktiva brandvarnare fordras dock tillstånd från SSI för demontering, förbehandling och slutförvar av produkterna.

Med denna ansvarsfördelning kommer hela det historiska avfallet alltid att kunna tas omhand oberoende av hur många producenter av radioaktiva brandvarnare som finns vid ett visst tillfälle. Skillnaden, i förhållande till producenter av radioaktiva brandvarnare, blir att producenter av optiska brandvarnare inte behöver betala till IKA-fonden

utan kan hitta egna kollektiva lösningar för insamling, omhändertagande och slutförvar för radioaktiva brandvarnare. Alla radioaktiva brandvarnare som går att samla in bör dock samlas in och omhändertas.

Figur 4.2. Det totala historiska avfallet av brandvarnare symboliseras av en ellips i figuren

När det gäller rökdetektorer verkar inte samma principer som för brandvarnare kunna gälla. Enligt ett nytt förslag från EU-kommissionen till utformning av artikel 9 i WEEE-direktivet sägs:

Medlemsstaterna skall se till att finansieringen av kostnaderna för hantering av WEEE från produkter som har släppts ut på marknaden före den 13 augusti 2005 (historiskt avfall) sker i enlighet med [följande två] stycke[n]. När det gäller historiskt avfall som ersätts av produkter som är av samma typ eller av produkter som fyller samma funktion skall kostnaderna finansieras av tillverkarna av dessa nya produkter när de tillhandahåller dem. Medlemsstaterna får alternativt föreskriva att även andra användare än privathushåll helt eller delvis skall vara ansvariga för denna finansiering. När det gäller annat historiskt avfall skall kostnaderna finansieras av andra användare än privathushåll.

Historiskt avfall av brandvarnare

Aktuella marknadsandelar

Producenter med radioaktiva typer ansvarar för A+B

Producenter med alternativa typer ansvarar för C+D

Alternativa typer

Radioaktiva typer

A C B D

Kostnad för B läggs till IKA fonden

WEEE direktivet reglerar A+C+D

Förslaget kommer enligt uppgift att beslutas vid miljörådets möte i december 2003.

Artikel 9 beskriver ansvarförhållandena för finansieringen av WEEE som kommer från andra användare än privata hushåll. Dit bör rökdetektorer räknas. Enligt vad tidigare framgått så kommer inom något år alla rökdetektorer som säljs i Sverige att vara av optisk eller annan typ som ej bygger på joniserande strålning. Det betyder att producenterna av optiska rökdetektorer inte kommer att omfattas av producentansvaret enligt förslagen i denna utredning utan av WEEE-direktivet. Med den utformning som artikel 9 föreslås få bör konsekvensen bli att de producenter som i Sverige säljer optiska rökdetektorer blir tvungna att ta tillbaka uttjänta radioaktiva rökdetektorer i relationen en-mot-en: en gammal mot en ny (”av produkter som är av samma typ eller av produkter som fyller samma funktion”). Producenterna måste då finansiera omhändertagandet av detta avfall.

Det är därför mycket troligt att det historiska avfallet i form av radioaktiva rökdetektorer kommer att samlas in och omhändertas under WEEE-direktivet snarare än under producentansvaret för radioaktiva produkter.

Det är dock ganska troligt att det system som producenterna av radioaktiva produkter bygger upp för att omhänderta radioaktiva produkter kommer att vara effektivare än andra system vad gäller radioaktiva produkter. Producenter av optiska brandvarnare och rökdetektorer kan därför mycket väl ha starka ekonomiska skäl att ansluta sig till ett sådant, existerande system för radioaktivt avfall snarare än att bygga upp egna lösningar. Man kan också förmoda att kostnaderna för att ta hand om de radioaktiva produkterna kan pressas ner väsentligt genom långsiktiga avtal med avfallshanterare.

Utredningen har också uppmärksammats på att rökdetektorer i de allra flesta fall används i fasta installationer i byggnader. Det gäller exempelvis större fastigheter, hotell, sjukhus och kontors- och industrilokaler. Dessa fasta installationer byts inte ut förrän huset rivs eller man gör en större ombyggnad eller renovering. Omhändertagandet av rökdetektorerna sker då inom ramen för en rivningsplan som bl.a. syftar till att man ska kunna hantera olika typer av miljöfarligt rivningsavfall på ett korrekt sätt. Enligt branschföreträdare skulle detta försvåra eller omintetgöra möjligheterna till producentansvar enligt mitt förslag. Jag har informerats om att frågan om fasta installationer också behandlas av den arbetsgrupp

under Miljödepartementet som arbetar med genomförandet av WEEE-direktivet.

Jag kan dock inte se att de omständigheter som här beskrivits skulle utesluta möjligheterna till producentansvar. Själva utsorteringen av rökdetektorerna ur den fasta installationen kan mycket väl ha sin motsvarighet i många andra förekommande fall. I mitt förslag till förordning om producentansvar för radioaktivt produktavfall framgår det av 6 § att en innehavare av radioaktivt produktavfall ska sortera ut avfallet från annat avfall och lämna det för borttransport och omhändertagande. Enligt min mening bör detta tolkas så att en utsortering av rökdetektorer i samband med rivning väl svarar mot kraven i 6 §.

Arbetet med genomförandet av WEEE-direktivet pågår för närvarande och kommer inte att avslutas innan jag överlämnar detta betänkande till regeringen. Det är därför inte möjligt för mig att föregripa de ställningstaganden som regeringen kan komma att göra i samband med genomförandet av WEEE-direktivet. Om regeringen skulle finna att genomförandet av WEEE-direktivet kräver en annan hantering av producentansvaret för produkter i vissa fasta installationer än mitt förslag utgår jag ifrån att regeringen även prövar om sådana andra regler också ska gälla för radioaktiva rökdetektorer.

4.4. Avfall genom anrikning av i naturen förekommande radioaktivitet

4.4.1. Verksamhetsavfall

Radioaktiva ämnen uppträder naturligt i naturen. Ett exempel är radium. Dessa ämnen kan anrikas och koncentreras i viss industriella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekommande ämnen. Det gäller t.ex. vattenflöden i rör, och olja som är kontaminerad. Industriellt vatten filtreras i många sammanhang och dessa filter kan anrika radioaktiva ämnen som förekommer naturligt. Det gäller även filter i värmeväxlare och kommunala reningsverk. Torvaska och aska från förbränning av biobränslen kan innehålla signifikanta mängder radioaktiva ämnen. Biobränsleaska kan innehålla cesium-137. Torvaska kan innehålla cesium-137 och de naturligt förekommande radionukliderna ur uran- och toriumkedjorna. Cesium-137 kommer från Tjernobylnedfallet och kärnvapenprovsprängningarna.

Radionuklider ur uran- och toriumkedjorna i berggrunden kan lösas ut i grundvatten. När vattnet passerar genom en torvmosse kan radionuklider adsorberas eller fällas ut och anrikas i varierande grad i torven. Producerad mängd biobränsleaska från trädbränslen, fjärrvärmeverk och skogsindustri är ca 110 000 ton/år (28 TWh) (1996) varav mindre än 10 % kan innehålla cesiumhalter över 5 kBq/kg. Producerad mängd torvaska är ca 30 000 ton/år (3,5 TWh).

I framtiden är det sannolikt att mer biobränsle och eventuellt också torv kommer att användas för storskalig energiproduktion. Mer aska kommer då att produceras.

Beläggningar på skrot som antingen innehåller naturlig radioaktivitet eller aktivitet till följd av Tjernobylolyckan har förekommit vid flera tillfällen.

Skrot som tidigare använts i gas- eller oljeindustrin, vid vattenrening etc., och på så sätt kommit i kontakt med vätskor eller gaser som innehåller radioaktivitet, har ofta radioaktiva beläggningar. Delar av en riven sodapanna, med en total vikt på ca 400 ton, från Gävletrakten är ett exempel. En sodapanna är en anläggning för återvinning av kemikalier och för produktion av värmeenergi där huvudsakligen lutar från tillverkning av kemisk pappersmassa används som bränsle. I detta fall kom skogsråvaran från området, och vid förbränningen erhölls en beläggning på utsidan av de tuber som vatten för uppvärmning strömmar genom. Cesiumaktiviteten uppmättes till 3 000 Bq/kg. Beläggningen på tubernas insida, som varit i kontakt med vatten från Dalälven, innehöll en uppskattad aktivitet på 100 Bq/kg.

Filter som används för vattenrening kan i sig ansamla radium-226 och långlivade radondöttrar. Detta gäller speciellt filter som används för rening av järn och mangan i grundvatten från borrade brunnar. Sådana filter är kolfilter, glaukonitfilter och sandfilter. Filtrens storlek kan variera från att rymma 50 liter filtermassa till mer än 1 m3. Aktivitetshalterna för radium-226 och långlivade radondöttrar kan bli mycket höga, betydligt över 100 kBq/kg.

Slagghögar från gruvverksamhet är ett annat exempel. En del mängder och aktivitetsnivåer är så små att de inte ger upphov till avfall som behöver hanteras som radioaktivt avfall. Andra ger dock koncentrationer och aktivitetsnivåer som fordrar att avfallet hanteras som radioaktivt avfall. Hittills har i många fall inte verksamhetsutövarna varit medvetna om de konsekvenser i form av radioaktivt avfall deras verksamhet medför. Kunskapen börjar dock

spridas, men de flesta har inte räknat in någon kostnad för att ta hand om detta avfall.

Detta avfall som brukar kallas NORM eller TENORM (Naturally Occurring Radioactive Material resp. Technically Enhanced Naturally Occurring Radioactive Material) måste dock införas i avfallsströmmen utifrån samma kriterier som för annat radioaktivt avfall.

Avfallet uppkommer i de allra flesta fall i verksamheter som inte utnyttjar strålning från radioaktiva ämnen dvs. som inte är verksamhet med strålning enligt definitionen i 5 §, strålskyddslagen. Den anrikade eller koncentrerade radioaktiviteten är en oönskad biprodukt, liksom annat avfall eller föroreningar från verksamheten. Avfall som uppkommer på det sätt som här beskrivits kallas i denna utredning för verksamhetsavfall. Man kan konstatera att verksamhetsavfall kan uppkomma i olika typer av verksamheter, varav många prövas enligt miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Annat verksamhetsavfall uppkommer i mindre verksamheter, som exempelvis rening av vatten i vattenverk, särskilt sådana som utnyttjar grundvatten med hög radiumhalt. Dessa kan i och för sig vara miljöfarliga verksamheter men av ringa betydelse från miljösynpunkt och prövas därmed inte enligt miljöbalken trots att de kan ge upphov till icke försumbara mängder radioaktivt verksamhetsavfall. Man kan förmoda att det finns ett betydande mörkertal vad gäller uppkomsten av radioaktivt verksamhetsavfall. Många verksamhetsutövare är säkert omedvetna om de problem de kommer att ställas inför. Detta kräver i sig en informationsverksamhet och någon form av identifiering och inventering av verksamheter med stor potential för att generera verksamhetsavfall i sådana mängder att det behöver tas om hand som radioaktivt avfall. Detta är också i linje med rekommendationerna i EU:s strålskyddsdirektiv och grundläggande säkerhetsnormer. Problemet är att på lämpligt sätt reglera dessa verksamheter så att avfallet kan omhändertas på från strålskyddssynpunkt korrekt sätt. Emellertid är inte strålskyddslagen direkt tillämpbar i dagsläget. Även om miljöbalkens regler skulle kunna tillämpas så görs detta inte i någon större utsträckning. Enligt den information som utredningen haft tillgänglig har ingen verksamhet tillståndsprövats enligt miljöbalken för uppkomsten eller omhändertagandet av radioaktivt verksamhetsavfall.

4.4.2. Strålskyddslagen

I strålskyddslagens (1988:220) 13 § finns bestämmelser om ansvar att omhänderta och, om så behövs, slutförvara uppkommet radioaktivt avfall. Ansvaret omfattar att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa ska kunna vidtas. I ansvaret ingår också att svara för de faktiska kostnader som avfallshanteringen ger upphov till. Skyldigheten att hantera och slutförvara radioaktivt avfall omfattar även den som inte längre bedriver någon verksamhet. Om ett tillstånd återkallats eller ett tillstånds giltighetstid gått ut, kvarstår således skyldigheterna för tillståndsinnehavaren tills dessa fullgjorts.

Om någon underlåter att vidta erforderliga åtgärder kan en tillsynsmyndighet enligt 32 §, andra stycket, strålskyddslagen låta företa åtgärderna på den personens bekostnad. I vissa fall kan befrielse medges från skyldigheterna enligt paragrafen. I samband med en sådan befrielse bör prövas om åligganden kan fullföljas av någon annan. Ett medgivande till befrielse ges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 3 §.

Ansvarsbestämmelsen i 13 § strålskyddslagen gäller emellertid endast radioaktivt avfall som uppstått i en verksamhet med strålning enligt den definition som görs av verksamhetsbegreppet i 5 § samma lag. Ansvarsregeln går således inte att med nuvarande utformning tillämpa på konventionella verksamheter där naturligt förekommande radioaktiva ämnen ansamlas som en bieffekt.

Frågan om hantering av cesiumkontaminerad biobränsleaska belyser problematiken. Vid energiproduktion genom förbränning av trädbränsle från områden som drabbats av utsläpp från Tjernobyl uppstår som beskrivits ovan en koncentration av cesium i askan. Förbränning av biobränsle kan inte hänföras till begreppet verksamhet med strålning, men som en oavsiktlig effekt av förbränningen uppstår emellertid en radioaktiv restprodukt som faller inom strålskyddslagens tillämpningsområde.

Vidare kan det i vissa andra konventionella verksamheter genom t.ex. filtrering av vatten eller användande av vattenburna värmeväxlare uppstå en ansamling av NORM. Koncentrationen av dessa radioaktiva ämnen kan bli så pass hög att det av strålskyddsskäl bör behandlas som radioaktivt avfall.

Det är dock i dag inte möjligt att med stöd av avfallsansvarsregeln (13 §) kräva åtgärder eftersom denna utgår från att någon bedrivit verksamhet med strålning. Däremot är innehav och hantering av cesiumaska, filtermassor etc. verksamhet med strålning, vilket

gör att SSI kan föreskriva om allmänna skyldigheter (åtgärder och försiktighetsmått) för hanteringen av dessa. Om nivåerna i det radioaktiva materialet överstiger undantagsgränsen i 2 § strålskyddsförordningen är dessutom hantering och deponering av avfallet som huvudregel tillståndspliktig.

Dessa begränsningar i strålskyddslagen utgör alltså ett hinder för att med stöd i denna lag hantera verksamhetsavfall. Dessa begränsningar i strålskyddslagen kommenterades av regeringen i propositionen Förstärkt strålskydd (1999/2000:52). Regeringen anförde där att strålskyddslagen inte alltid kan användas för att komma till rätta med problem orsakade av naturlig strålning. Men begreppet miljöfarlig verksamhet innefattar dock all slags strålning, varför det är möjligt att med stöd av 9 kap.46 §§miljöbalken föreskriva krav på tillstånd och skyddsåtgärder beträffande verksamheter där förekomsten av naturliga strålkällor medför olägenheter för omgivningen.

Viss reglering enligt strålskyddslagen ansågs dock vara möjlig. Utgångspunkten var därvid att strålskyddslagen är utformad för att reglera verksamheter med strålning. Naturligt förekommande radioaktivitet ansågs inte fullt ut på ett naturligt sätt kunna inordnas under strålskyddslagen. Regeringen ger alltså här uttryck för synen att verksamhetsavfall i första hand borde regleras genom miljöbalken och vidtog därför ingen ytterligare åtgärd i denna fråga.

I den kartläggning som utredningen har gjort har dock framkommit att vissa typer av verksamhetsavfall inte uppkommer i verksamheter som prövas enligt miljöbalken, 9 kapitlet. Sådana verksamheter finns därmed inte upptagna på A- eller B-listan i miljöbalksförordningen. Det gäller ofta verksamheter, exempelvis vattenverk, som bara är anmälningspliktiga. Tillkomsten av radioaktivt verksamhetsavfall skulle då i sig kunna leda till att dessa verksamheter måste föras upp på A- eller B-listan för att bli föremål för en tillståndsprövning. Det skulle då kunna innebära en ökad, men onödig, belastning på tillståndsprövningsmyndigheterna. Ett alternativ skulle då vara att överväga en ändring i strålskyddslagen med syfte att även göra det möjligt att reglera radioaktivt verksamhetsavfall. Detta skulle kunna kombineras med en tillståndsprövning avseende verksamhetsavfall för de anläggningar eller verksamheter som redan finns på A- eller B-listan. Med stöd i en sådan ändring av strålskyddslagen skulle det vara möjligt att utfärda generella föreskrifter för att omhänderta verksamhetsavfall från verksamheter som inte prövas enligt miljöbalken. Jag avser att återkom-

ma till detta efter att jag diskuterat möjligheterna att tillämpa miljöbalken i detta sammanhang.

4.4.3. Miljöbalken och radioaktivt verksamhetsavfall

Som konstaterats i föregående avsnitt medger inte strålskyddslagen i dag en reglering av verksamhetsavfall. Flera av de verksamheter som diskuterats ovan, som kan ge upphov till verksamhetsavfall kräver också tillstånd enligt miljöbalken, främst olika typer av processindustri och förbränningsanläggningar. Det är därför intressant att se i vilken utsträckning miljöbalkens tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet skulle kunna vara tillämplig på radioaktivt verksamhetsavfall. Utredningen har genomfört flera konsultationer i detta ämne bl.a. med miljöbalkskommittéen (M 1999:03). Utredningen har också ordnat en särskild workshop om denna fråga och haft överläggningar med SSI och Naturvårdsverket.

Miljöfarlig verksamhet och avfall

Med miljöfarlig verksamhet avses enligt 9 kap. 1 § 3 miljöbalken bl.a. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom bl.a. joniserande eller icke-joniserande strålning. Det gör det möjligt att tillståndspröva sådana verksamheter som ger upphov till olägenheter p.g.a. strålning från exempelvis radioaktivt avfall. I 9 kap. 6 § 3 sägs att det kan förbjudas att utan tillstånd släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas. Vidare måste enligt miljöbalkens kap. 2, 3 § alla som bedriver en verksamhet vidta skyddsåtgärder, iakttaga de begränsningar eller vidta de försiktighetsmått som behövs för att skydda mot skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Tillståndprövning av miljöfarlig verksamhet genomförs av miljödomstol eller av länsstyrelsen. Enligt miljöbalken kap. 22, § 25, 8 stycket så ska en dom om tillstånd i förekommande fall innehålla bestämmelser om de villkor som behövs för avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön.

Tillståndsprövande organ kan vidare uppdra till tillsynsmyndigheten att utfärda närmare villkor för avfallshanteringen. Lagen ger alltså fullt stöd för att även tillståndspröva miljöfarliga verksamheter som ger upphov till radioaktivt avfall och föreskriva villkor för hanteringen av sådant avfall.

Miljökonsekvensbeskrivning

I miljöbalkens 6 kap. finns regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Enligt dessa är syftet med en sådan beskrivning att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön (3 §).

Det finns således regler som redan i dag skulle kunna användas i syftet att tidigt identifiera risken för att det i en verksamhet kan uppstå anrikning av naturligt förekommande radioaktiva ämnen som leder till uppkomsten av radioaktivt verksamhetsavfall i en verksamhet. Frågan är dock hur långt kravet sträcker sig för sökanden att försöka identifiera direkta och indirekta följdverkningar som kan tänkas uppstå i en planerad verksamhet genom regleringen i miljöbalken kap. 3 § 6.

Frågan om anrikning av oönskade ämnen kan utöver NORM även omfatta andra från miljösynpunkt farliga ämnen, som t.ex. tungmetaller och andra toxiska ämnen. Det finns därmed en generell problematik kring detta fenomen. Det kan därför finnas skäl att i lämpligt sammanhang ange att sökanden särskilt ska beakta risken för ackumulering i verksamhetens processer, som t.ex. vattenrening, förbränning eller andra processer där koncentration av ämnen kan ske. Ett sådant förtydligande i kombination med en listning av identifierade processer som typiskt sett ger upphov till ökade koncentrationer, skulle kunna bidra till att medvetandegöra risken för ackumulering redan innan verksamheten startat.

Miljökonsekvensbeskrivningen skulle under alla omständigheter utgöra en viktig komponent vid prövning av verksamhetsavfall enligt miljöbalken. Emellertid måste SSI spela en proaktiv roll i att informera de tillståndsprövande myndigheterna, tillsynsmyndigheterna

och de berörda branscherna om problemen med radioaktivt verksamhetsavfall.

Tillsyn

En annan fråga som anknyter till ovanstående är utövandet av tillsyn enligt miljöbalken. Ett stort antal centrala, regionala och lokala myndigheter har särskilt utpekade uppgifter då det gäller tillsyn enligt miljöbalken. T.ex. är det centrala vägledningsansvaret för tillsyn fördelat på tolv myndigheter och det operativa tillsynsansvaret på mer än 300 regionala och lokala myndigheter. Vilka dessa myndigheter är och hur ansvaret är fördelat dem emellan framgår av 13 och 14 §§ förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt av dess bilaga. Dessa myndigheter plus ytterligare ett antal har också bemyndigande att meddela föreskrifter i olika avseenden.

Länsstyrelserna utövar operativ tillsyn över miljöfarliga verksamheter med beteckningen A eller B i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Länsstyrelsens tillsynsansvar omfattar att kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Länsstyrelsen ska även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga (26 kap.1 §miljöbalken). Vidare får länsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet enligt balken meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av den ska efterlevas (9 §).

Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder utövar den operativa tillsynen över verksamheter som bara kräver anmälan. Kommunerna kan dock efter begäran och beslut av länsstyrelsen överta tillsynen av en verksamhet på B-listan.

Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett samråds- och samverkansorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Rådet är administrativt knutet till Naturvårdsverket. Regeringens uppdrag till rådet framgår av 2122 §§ förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket.

Tillsyns- och föreskriftsrådets huvuduppgift är att samordna dessa myndigheters arbete med tillsyn och föreskrifter under miljöbalken.

Rådet har också till uppgift att föra ett register över samtliga förordningar och föreskrifter som är utfärdade med stöd av miljöbalken samt över de allmänna råd inom miljöbalksområdet som är utfärdade av de centrala myndigheterna. Registret omfattar även EG-förordningar och EG-direktiv som berör miljöbalksområdet samt uppgifter om genomförandet av direktiven.

I rådet ingår företrädare för Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Boverket, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Läkemedelsverket, Arbetsmiljöverket, Fiskeriverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Generalläkaren, länsstyrelserna och Kommunförbundet.

Som nämnts ovan finns ingen verklig erfarenhet hos länsstyrelser eller miljödomstolarna av tillståndsprövning av radioaktivt avfall enligt 9 kap. miljöbalken. Man kan dock förmoda att länsstyrelserna i de län som rymmer kärnkraftsverk eller annan kärnteknisk verksamhet har bättre kompetens på strålskyddsområdet än län utan kärnkraftsverk. Vad gäller kommunerna så har många kommuner erfarenheter av vissa strålskyddsfrågor, framför allt kopplat till förekomsten av och åtgärder mot radon i hus, mark och vatten. Det betyder att vid en mer systematisk tillståndsprövning av radioaktivt verksamhetsavfall med sammanhängande krav på tillsyn behövs kompetensen i dessa frågor höjas vid miljödomstolarna, länsstyrelserna och i viss mån i kommunerna. SSI måste därför få den viktiga rollen att i detta sammanhang förmedla utbildning och information om verksamheter som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall och strålskyddsfrågor relaterade till dessa.

Slutsatsen blir dock att det är fullt rimligt att systematiskt pröva ett antal verksamheter ur aspekten radioaktivt avfall enligt miljöbalken. Inom ramen för ett system för prövning av radioaktivt verksamhetsavfall i enlighet med miljöbalkens föreskrifter ställs dock utökade krav på SSI. I vissa fall saknar emellertid SSI den ställning inom ramen för miljöbalkens tillståndsprövningssystem och tillsynssystem som är nödvändig för att ett effektivt prövningsförfarande ska komma till stånd. Vissa ytterligare åtgärder måste vidtas för att sådana prövningar ska bli ett effektivt instrument för att reglera verksamhetsavfall. Utbildning och information är en fråga som berörts ovan. Andra frågor gäller SSI:s roll i processen.

4.4.4. Strålskyddsinstitutets roll vid tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken

SSI har i en skrivelse till utredningen tagit upp flera brister vad avser SSI:s roll i relation till miljöbalken. Jag delar SSI:s uppfattning i dessa frågor. Det är oundvikligt att SSI kommer att beröras i flera olika avseenden.

Omprövning

Som framgår ovan finns i dag inget fall med radioaktivt verksamhetsavfall prövat enligt miljöbalken. På grundval av de kunskaper som nu samlas hos SSI och andra bör en genomgång göras av vilka industriprocesser och verksamheter som är mest angelägna att åtgärda. Detta kommer sannolikt att leda till att ett antal verksamheter som innehar tillstånd enligt miljöbalken måste omprövas med avseende på radioaktivt verksamhetsavfall. Tillståndsmyndigheten har denna möjlighet enligt miljöbalken, 24 kapitlet, 5 § om t.ex. från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, förflutit tio år eller, vilket är mera relevant i fallet radioaktivt avfall, om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts. Inte alla får dock begära omprövning i dessa fall. Enligt miljöbalken 24 kapitlet, 7 § får ansökan om prövning som avses i 3–6 §§ göras hos miljödomstol av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen.

Förhållandena är i detta fall speciella. Jag har i denna utredning identifierat ett problem som kan ha avsevärd omfattning. Varken Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelserna har enligt min mening i dag den kompetens och erfarenhet av radioaktivt avfall eller kunskaperna om hur avfallet bör hanteras och omhändertas som krävs för att kunna bedöma behovet av åtgärder för att ta om hand avfallet eller behovet av föreskrifter för avfallets hantering från strålskyddssynpunkt. SSI har också i en skrivelse till utredningen påvisat behovet av en stärkt roll för SSI i samband med prövning av radioaktivt avfall.

Min slutsats är att för att få en effektiv omprövning av verksamheter som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall bör SSI ingå i den krets av myndigheter som har rätt att föreslå omprövning av existerande verksamheter. Jag anser därför att SSI bör få en motsvarande rätt som den Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och

länsstyrelsen har att begära omprövning hos miljödomstolen enligt de bestämmelser som finns i 24 kap. miljöbalken.

Man bör i detta sammanhang dock vara medveten om att begäran om omprövning är en resurskrävande process som fordrar stora insatser, inte bara från den myndighet som begär omprövning utan också från övriga myndigheter, inklusive den som utfärdar tillstånd och verksamhetsutövaren. Ett snabbare och effektivare sätt än att begära omprövning kan vara att tillsynsmyndigheten meddelar förelägganden eller förbud. Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken, samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken, ska efterlevas. Vidare sägs i 26 kap. 21 § att tillsynsmyndigheten får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i miljöbalken eller i de föreskrifter som lämnats med stöd av miljöbalken att till myndigheterna lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Detsamma gäller också för den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från sådan verksamhet. Enligt min mening bör SSI också pröva möjligheterna att utnyttja tillsynsmyndigheterna för att uppnå en korrekt hantering av radioaktivt verksamhetsavfall som tidigare inte reglerats. Detta kan i sig fordra ytterligare kontakter med och informationsinsatser riktade mot tillsynsmyndigheterna. Man skulle dock slippa resurskrävande omprövningar.

Kontakterna med tillsynsmyndigheterna blir då extra viktiga för SSI.

Tillsyn

Som nämnts ovan så är tillsyns- och föreskriftsrådet ett samråds- och samverkansorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken.

SSI har den samlade kompetensen vad gäller strålskydd i landet. Det måste vara SSI:s roll att kunna utfärda allmänna råd och föreskrifter för verksamhetsavfall, operativ tillsyn och tillsynsvägledning i de fall andra organ är tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken. Detta kan uppnås genom att SSI anges i förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Detta innebär att myndigheten kommer att ingå i Naturvårdsverkets tillsyns- och föreskriftsråd.

De formella befogenheter som SSI:s skulle få genom att ingå i tillsyns- och förskriftsrådet respektive rätten att begära omprövning i miljödomstol bör vara kopplade till ett uppdrag till SSI att genomföra informationsinsatser riktade till de berörda branscherna och myndigheterna. SSI bör också i detta sammanhang utfärda allmänna råd för att minska mängderna uppkommet verksamhetsavfall liksom för hanteringen och omhändertagande av sådant avfall.

4.4.5. Miljöbalken och strålskyddslagen

Genom att SSI:s roll i miljöbalksprocessen stärks kan också denna bli ett effektivt instrument för att reglera radioaktivt verksamhetsavfall. Men som jag också påpekat uppkommer verksamhetsavfall också i verksamheter som inte tillståndsprövas enligt miljöbalken. För att reglera dessa verksamheter vore det betydligt effektivare att utvidga definitionen i strålskyddslagen för att medge möjligheten för SSI att utfärda generella föreskrifter för sådana verksamheter. Regeringen medgav i propositionen Förstärkt strålskydd (1999/2000:52) att ett sådant behov skulle kunna uppkomma. Ett annat viktigt syfte med en sådan åtgärd är att all verksamhet som ger upphov till radioaktivt avfall i princip kan angripas på ett ensartat sätt. Att SSI, som besitter den samlade och bästa kunskapen om strålskydd, får tydliga befogenheter att reglera området är också enligt min mening allmänt sett eftersträvansvärt. SSI har till utredningen föreslagit hur definitionen på verksamhet med strålning i strålskyddslagen, 5 § skulle kunna utvidgas för att detta syfte skulle uppnås, liksom en ändring i 13 § som gör det möjligt att utfärda föreskrifter om hanteringen av verksamhetsavfall. Dessa förslag finns redovisade i avsnitt 2.2 Verksamhetsavfall.

Man kan dock överväga, om man av de skäl som här redovisats ändå blir tvungen att utvidga strålskyddslagens räckvidd, om inte hela regleringen av verksamhetsavfall, även i de fall då man kan pröva verksamheterna enligt miljöbalken, blir enklare genom en utvidgad strålskyddslag. SSI skulle även i dessa fall kunna utfärda föreskrifter som enbart riktade sig mot det radioaktiva verksamhetsavfallet, och någon ytterligare tillståndsprövning eller omprövning enligt miljöbalken skulle då inte vara aktuell.

I de diskussioner som har förevarit så har goda skäl framkommit varför en sådan lösning inte skulle vara att föredra. I de fall verksamhetsavfall kan prövas enligt miljöbalken finns det definitiva

vinster i att så sker. Miljöbalken bygger på en integrerad prövning som ger möjlighet att hitta kostnadseffektiva lösningar genom att behandla flera problem, exempelvis vad gäller avfallet, sammantagna i stället för att hitta unika lösningar på ett problem i taget. För verksamhetsutövaren och miljön ligger det en betydande vinst i dessa möjligheter. För verksamheter som inte prövas enligt miljöbalken och som utöver det radioaktiva avfallet inte, eller endast i ringa utsträckning, innebär miljöfarlig verksamhet finns inte dessa vinster eller denna potentiella konflikt, och generella eller särskilda föreskrifter från strålskyddssynpunkt utgör ingen direkt förlust i detta avseende.

Slutsatsen blir att sådana verksamheter som prövas enligt miljöbalken också av andra skäl än radioaktivt verksamhetsavfall bör bli föremål för tillståndsprövning eller omprövning också vad gäller det radioaktiva verksamhetsavfallet när det är aktuellt. I andra fall bör verksamhetsavfallet regleras enligt strålskyddslagen med stöd av de ändringar som jag redovisat.

För att undvika dubbel prövning eller reglering i de fall som prövas enligt miljöbalken bör det i strålskyddslagen skrivas in en begränsningsregel. SSI har lämnat förslag till ett tillägg till strålskyddslagen, en ny paragraf 23 a §. Enligt detta tillägg behövs inte tillstånd enligt strålskyddslagen för sådan verksamhet som avses i 5 § andra stycket, om tillstånd krävs enligt miljöbalken (1998:808) och annat inte föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen.

Man måste dock beakta att det kan föreligga en dubbelreglering av strålskyddsfrågor eftersom strålskyddslagen (1988:220) fortfarande gäller utan inskränkning av reglerna i miljöbalken. Enligt 1 kap. 3 § första stycket miljöbalken framgår att den ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten. Det innebär att miljöbalken gäller parallellt med strålskyddslagen. Den som bedriver verksamhet med strålning är alltså skyldig att förutom bestämmelserna i strålskyddslagen även beakta och tillämpa miljöbalkens regler. Skulle det uppstå en lagkollision, dvs. att en regel i miljöbalken är motsägelsefull i förhållande till någon regel i strålskyddslagen, gäller bestämmelsen i strålskyddslagen före miljöbalken. Detta följer av grundläggande rättsprinciper om lagvalsregler som säger att speciallag går före allmän lag (lex specialis). På motsvarande sätt gäller t.ex. SSI:s förordningar och föreskrifter framför motsvarande som meddelats med stöd av miljöbalken. Detta förhållande har t.ex. kommit till uttryck i en miljöbalksförordning och en avfallsförordning (2001:1063) i form av en upplysningsparagraf.

I 8 § andra stycket i den förordningen sägs följande: ”I fråga om radioaktivt avfall som avses i strålskyddslagen (1988:220) gäller bestämmelser som meddelats med stöd av den lagen framför bestämmelserna i denna förordning.” Tillståndsprövande myndighet enligt miljöbalken bör beakta dessa förhållanden redan vid prövningen.

4.4.6. Anknytning till finansieringssystemet för produktavfall

När det gäller frågan om finansiering av hanteringen av verksamhetsavfall kan man konstatera följande. I strålskyddslagens 13 § finns bestämmelser om ansvar för uppkommet radioaktivt avfall. Av förarbetena till strålskyddslagen framgår att paragrafen också omfattar ekonomiskt ansvar för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen.

Ansvarsregeln i 13 § gäller emellertid endast radioaktivt avfall som uppstått i en verksamhet med strålning och går således inte – med nuvarande utformning – att tillämpa på konventionella verksamheter där radioaktivt avfall (t.ex. verksamhetsavfall) uppstår som en bieffekt.

De flesta processer som leder fram till verksamhetsavfall ingår i sådana aktiviteter som tillståndsprövas enligt miljöbalken. Med stöd av miljöbalken kan den tillståndsprövande myndigheten i samband med tillståndsprövningen kräva att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Vidare gäller att om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd besluta om ytterligare säkerhet (16 kap. 3 § miljöbalken).

Med hjälp av miljöbalkens regler går det således att ställa krav på verksamhetsutövare att avsätta medel för efterbehandling genom att omhänderta uppkommet avfall. Det enklaste sättet att uppnå detta är att tillståndsprövande myndighet i tillståndet upplyser verksamhetsutövaren om att denne är avgiftsskyldig enligt lagen om finansiering av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet som finns närmare behandlad i avsnitt 2.1.2. IKA-fonden kan på detta sätt bli ett generellt instrument för finansiering av sådant radioaktivt avfall som kräver finansiella garantier för omhändertagandet och eventuellt slutförvar.

Även i de fall verksamhetsavfallet regleras av strålskyddslagen genom generella eller specifika föreskrifter med stöd av de tillägg

som föreslagits ovan kan dessa kopplas till en avgiftsskyldighet till IKA-fonden.

4.5. Slutförvar

4.5.1. Krav på slutförvarskapacitet

Långlivat avfall

Brandvarnare och rökdetektorer

Från hushållen uppskattas mellan 500 000 och 700 000 brandvarnare med strålkällor lämnas in för kassering per år, åtminstone under det närmaste tiotalet år. Importen av radioaktiva brandvarnare för hushållen är från starten 1973 uppe i över tolv miljoner och för de senaste tio åren ligger siffran på cirka sju miljoner. Om man räknar med en hållbarhet runt tio år betyder det att minst sju miljoner brandvarnare finns i hushållen i dag, och dessa ska sedermera alla tas om hand och slutförvaras. Insamlingen sker redan i dag delvis genom kommunernas system för återvinning av elektriska apparater och elektronik. Strålkällorna är av americium (Am-241) och har en halveringstid på över 400 år, vilket betyder att de ska deponeras i ett slutförvar för långlivade radioaktiva ämnen.

Brandvarningssystemen för industrifastigheter och offentliga byggnader etc. består oftast av ett sammankopplat nätverk av känselkroppar kopplade till en larmcentral. I dessa fall kallas enheterna i stället för rökdetektorer (av historiska skäl), men från avfallssynpunkt motsvarar de i princip brandvarnare. Beståndet av rökdetektorer som installerats under de senaste tio åren är ca 20 % av motsvarande bestånd av brandvarnare. Rökdetektorer beräknas ha en längre livslängd än tio år genom ett regelbundet underhåll, men det kan ändå vara rimligt att räkna med att den årliga avfallsmängden motsvarar ca 20 % av brandvarnarnas.

Det totala antalet strålkällor som årligen ska tas om hand uppskattas då ligga inom intervallet 600 000–840 000. En särskild rapport finns om alternativa sätt att hantera avfall från brandvarnare

Omhändertagande av kasserade brandvarnare av K. Brodén och

S. Wikström, Studsvik RadWaste, 2002. Avfallsvolymen i slutförvaret beror av hur långt man går i graden av isärplockning och separering av olika delar i apparatenheterna för att reducera volymen på den del som ska deponeras. Med ett antagande om en medelväg i

detta avseende kan den årliga avfallsvolymen uppskattas till 90– 110 betongkokiller à 1,7 kubikmeter, dvs. cirka 170 kubikmeter per år som måste slutförvaras i ett geologiskt slutförvar.

Slutna strålkällor och övrigt långlivat avfall

Till Studsvik AB levereras ca 200 strålkällor för skrotning varje år. Dessa kan antas behöva deponeras i ett slutförvar för långlivade radioaktiva ämnen på samma sätt som avfallet från brandvarnarna. Volymen är dock i detta fall liten och uppskattas till en femtedels betongkokill dvs. ca 0,3 kubikmeter. Övrigt udda avfall, kemikalier, filter etc., som skickas till Studsvik AB från industri- och forskningsverksamhet, och som innehåller radioaktivt avfall som kräver motsvarande typ av slutförvaring, beräknas uppta en volym per år som motsvarar drygt en fjärdedels betongkokill eller ca 0,4 kubikmeter.

Slutsatsen blir att det årliga behovet av utrymme för deponering i ett slutförvar för långlivade radioaktiva ämnen kan uppskattas till ca 200 kubikmeter per år åtminstone under en tioårsperiod framöver. Sannolikt kommer dock användningen av radioaktiva brandvarnare och rökdetektorer i framtiden att ersättas med alternativ teknik, varför behovet av slutförvar med tiden kommer att minska avsevärt och på mycket lång sikt sannolikt röra sig om två kubikmeter per år eller mindre. Totalt krävs för brandvarnare, rökdetektorer och strålkällor uppskattningsvis en lagringsvolym mellan 2 000 och 3 000 kubikmeter för en överskådlig tid i ett förvar för långlivat radioaktivt avfall, t.ex. SFL 3 (slutförvar för långlivat avfall) i SKB:s hittillsvarande planering.

Låg- och medelaktivt avfall

Studsvik AB tar årligen emot och bränner cirka fyra ton avfall med relativt kortlivade radioaktiva ämnen från sjukhus, forskningsinstitutioner, läkemedelsföretag och industrier. Askan från detta läggs i avfallsbehållare och skickas till det befintliga slutförvaret SFR 1 (slutförvar för radioaktivt driftavfall) vid Forsmarks kärnkraftverk. Den genomsnittliga volymen uppskattas till två kubikmeter per år. Min bedömning är att denna del av avfallsströmmen fungerar väl och att inget ökat behov är att vänta här.

Lågaktivt avfall

Vissa typer av lågaktivt avfall t.ex. aska från förbränning av biobränsle och torv, som innehåller låga halter av naturliga radioaktiva ämnen och sådana som tillkommit genom nedfall, kan sannolikt slutförvaras på markdeponier som anpassats för ändamålet. Per år kan det uppskattningsvis röra sig om högst 15 000 ton aska. Därutöver kan övrigt restavfall, i form av slagg från gruvverksamhet, sandfilter från vattenverk och motsvarande, också innehålla låga halter av radioaktiva ämnen som medför att det lämpligen bör slutförfaras på en markdeponi lämpad för ändamålet. Produktionen av detta avfall är mera osäker men uppskattas till motsvarande mängd som förbränningsaskan dvs. 15 000 ton per år. Om restavfall som redan genererats behöver tas om hand på detta sätt är i dag inte känt, men en kartläggning är planerad, och ska genomföras i SSI:s regi för att klargöra behovet.

Följande tabell ger en grov uppskattning av behovet av slutförvar.

Tabell 4.4 Uppskattat behov av slutförvar för olika avfallstyper

Avfallstyp Slutförvar Historisk volym före

2003

Årlig volym efter

2003

Branvarnare

SFL 7 milj st/1 700 m

3

700 000 st/170 m

3

Rökdetektorer

SFL 1,3 milj. st/300 m

3

130 000 st/30 m

3

Strålkällor

SFL 2 000 st/30 m

3

200 st/0,3 m

3

Övrigt långlivat

SFL information saknas 0,4 m

3

Låg- och medelaktivt avfall SFR information saknas 2 m

3

Lågaktivt avfall markdeponi

0 30 000 ton

4.5.2. Tillgänglig kapacitet i befintliga och planerade slutförvar

De förvar för radioaktivt avfall som finns i dag eller planeras är:

  • SFR 1, befintligt slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall.
  • SFR 3, slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt rivningsavfall från kärnkraftverken, planeras att byggas ca 2007 i anslutning till SFR 1.
  • SFL 2, slutförvar för använt kärnbränsle, planeras att byggas ca 2010.
  • SFL 3–5, slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall, planeras att byggas ca 2035.
  • Markdeponier för lågaktivt avfall finns vid kärnkraftverken i

Oskarshamn, Forsmark och Ringhals samt vid de kärntekniska anläggningarna i Studsvik.

SFR 1 och SFR 3 kan vara lämpligt för slutförvaring av kortlivat IKA.

SFL 3–5 skulle kunna vara lämpligt för vissa typer av långlivat IKA.

Markdeponier för lågaktivt radioaktivt avfall skulle kunna vara lämpligt för små mängder kortlivat lågaktivt IKA.

Deponier för annat avfall

Deponier för konventionellt avfall är enligt SSI ett rimligt alternativ för vissa typer av lågaktivt IKA.

Övriga slutförvar för farligt avfall

Slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall kommer med stor sannolikhet att förläggas till bergrum på relativt stort djup. Det IKA som är lämpligt att placera i SFR eller SFL 3–5 skulle kanske vara möjligt att samlokalisera med ett slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall. Se vidare avsnitt 4.5.3.

SFR 1 – Slutförvar för radioaktivt driftavfall, och SFR 3 – Slutförvar för radioaktivt rivningsavfall

SFR 1 är i dag Sveriges enda befintliga geologiska slutförvar för radioaktivt avfall. Det är beläget vid Forsmarks kärnkraftverk, och togs i drift 1988. Förvaret ägs av SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB) under det att Forsmarks Kraftgrupp AB står för drift och underhåll på uppdrag av SKB. Varje år tar SFR 1 emot 1 000–2 000 m3 avfall. Det avfall som tas om hand i SFR 1 kan delas in i två kategorier: främst driftavfall från kärnkraftverk, dvs. låg- eller medelaktivt avfall som är kortlivat, men också mindre mängder liknande avfall från industri, sjukvård och forskning som processats i Studsvik. SKB bedömer att SFR 3, Slutförvar för rivningsavfall, kan vara

färdigbyggt omkring 2015. Förvaret kommer troligen att placeras i anslutning till SFR 1. SFR 3 kommer att ta emot kortlivat låg- och medelaktivt rivningsavfall från kärnkraftverken. En stor del av det IKA som finns kan vara lämpligt att slutförvara i SFR 1 och SFR 3. Som nämnts ovan, placeras redan visst IKA från sjukhus, industri och forskningsverksamhet i SFR 1. Till SFR 1 finns villkor avseende det maximala innehållet av radionuklider som totalt får finnas i anläggningen. Varje kärnteknisk anläggning har ett avtal med SKB som reglerar de volymer som får ingå i SFR 1:s totala volym (verken har uppskattat sina totala avfallsvolymer och köpt in sig i slutförvaret med motsvarande andelar). Någon prognos för radionuklidinnehållet i IKA, för deponering i SFR 1, finns inte i dag. Däremot upprättades 1984 ett avtal mellan dåvarande Studsvik Energiteknik AB (nuvarande Studsvik AB) och Svensk Kärnbränsleförsörjning, SKBF (nuvarande Svensk Kärnbränslehantering AB, SKB), i vilket SKB förbinder sig att ta emot medel- och lågaktivt avfall från Studsvik AB, inte enbart från kärnkraftsproduktion utan även från avfall av likartad karaktär härrörande från dels Studsviks verksamhet, dels från forskning och sjukvård. Avtalet omfattade en volym av knappt 3 500 kubikmeter i SFR 1, fördelat på lika delar lågaktivt och medelaktivt avfall. I ett senare avtal från 1994 reducerades denna volym till drygt 2000 kubikmeter. Denna omräkning av tidigare tilldelade kvoter föranleddes av att AB SVAFO övertog ”historiskt” kärnavfall och kärnämne som fanns vid Studsvik AB i juni 1991. Se vidare avsnitt 4.5.4.

Varje avfallstyp (specifikation av kolli och radionuklidinnehåll) som avser att deponeras, måste vara godkänd av både SKB och myndigheterna. Detta kan innebära att visst avfall antingen inte kan godkännas för att det inte ”får plats” på grund av sitt innehåll av, framförallt långlivade, radionuklider, eller på grund av att avfallets kemiska, fysiska eller mekaniska egenskaper inte passar in i SFR 1. För att IKA (utöver vad som avtalats 1984) ska kunna placeras i SFR 1 krävs utrymme, sett till både volym och radionuklidinnehåll.

SFL 2 – Slutförvar för använt kärnbränsle

Det använda kärnbränslet måste förvaras på ett säkert sätt under mycket lång tid, 100 000-tals år. SKB planerar därför att bygga ett geologiskt slutförvar, SFL 2, för allt svenskt använt kärnbränsle. I dag mellanlagras allt använt kärnbränsle i CLAB (Centralt mellan-

lager för använt kärnbränsle) i väntan på att SFL 2 färdigställs. Våren 2002 inleddes platsundersökningar i Östhammar och Oskarshamn. Enligt SKB:s tidplaner kommer platsundersökningarna att pågå ungefär till och med 2008. Den inledande driften av djupförvaret skulle i sådana fall kunna starta omkring 2015. Slutförvar av IKA i SFL 2 är inte aktuellt.

SFL 3–5 – Slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall

Långlivat låg- och medelaktivt avfall passar inte in i SFR-systemet. Det mellanlagras tills vidare vid Studsvik, i väntan på att SFL 3–5 byggs. SKB planerar att bygga SFL 3–5 först om drygt 30 år, troligtvis i anslutning till SFL 2 eller SFR 1. Långlivat IKA bör kunna passa in i SFL 3–5-systemet. Däremot har inte SFL 3–5 beräknats att innefatta IKA, förutom de begränsade mängder som Studsvik AB tidigare tagit hand om, och som nu förvaras vid Studsvik för att det inte passar in i SFR 1. Detta avfall består till största delen av gammalt forsknings- och sjukhusavfall. Att SKB planerar bygga SFL 3–5 först om ca 30 år innebär en mycket lång mellanlagring av avfall, vilket inte är att rekommendera från strålskyddssynpunkt. Samtidigt är det försvarbart om avfallet övervakas under acceptabla former.

Markdeponier för radioaktivt avfall

Anläggningar som i dag har egna markdeponier är kärnkraftverken vid Oskarshamn, Forsmark och Ringhals samt de kärntekniska anläggningarna i Studsvik. Avfall som deponeras i markdeponier ska inte medföra några allvarliga risker för vare sig individ eller samhälle 100 år efter avslutad deponering, oavsett hur platsen används. Detta betyder att endast avfall med huvudsakligen kortlivade radioaktiva ämnen får deponeras i markdeponier. Aktiviteten hos den totala mängden avfall i deponin får inte överstiga 10 TBq, varav högst 10 GBq får utgöras av alfaaktiva ämnen. Deponering av visst kortlivat lågaktivt IKA i markdeponi skulle enligt SSI kunna vara lämpligt.

Deponier för konventionellt avfall

År 1999 antogs EG-direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG). Direktivet ligger till grund för den nya svenska förordningen på deponiområdet som kom 2001 (SFS 2001:512), och Naturvårdsverkets nya föreskrifter om deponering av avfall (NFS 2001:14). Genom den nya förordningen ställs strängare krav, bland annat på deponiernas bottentätning och bottenbarriär samt på bortledning och uppsamling av lakvatten. Kraven skiljer sig beroende på vilken typ av avfall som deponin tar emot. Båda regelsystemen definierar tre deponiklasser som har olika barriäregenskaper enligt tabell 4.5.

Tabell 4.5 Deponiklasser

Klass EU:s definition Naturvårdsverkets definition Klass 1-deponi farligt avfall för avfall med egenskaper som innebär hög föroreningspotential Klass 2-deponi icke farligt avfall för avfall med egenskaper som innebär måttlig föroreningspotential Klass 3-deponi inert avfall för avfall med egenskaper som innebär låg föroreningspotential

Det finns i dag ca 500 deponier i drift i Sverige. Naturvårdsverket bedömer att kraven i den nya lagstiftningen leder till att minst hälften av dessa kommer att behöva stängas. Avfallet kommer att koncentreras till ett mindre antal deponier med högre standard, vilket i sin tur innebär bättre behandling och kontroll. Om avfallets aktivitetsinnehåll är tillräckligt lågt kan deponering ske på deponi för konventionellt avfall. En del IKA borde därmed från strålskyddssynpunkt kunna deponeras på en deponi som tillhör en av de deponiklasser som definieras i Naturvårdsverkets föreskrifter. Eftersom deponering förmodligen kommer att vara en viktig metod för omhändertagande av vissa delar av avfallet, och med hänsyn till EUdirektivet om deponering och Naturvårdsverkets förslag på tillämpning av detta, har SSI haft önskemål om att utreda kriterier för mottagning av aktuellt avfall på deponi. I SSI-rapporten Radioaktivt avfall från icke tillståndsbunden verksamhet (RAKET) (SSI-rapport 2001:15) föreslås att ett system för bedömning av radiologiska risker, som är förknippade med deponering av radioaktivt avfall från icke tillståndsbunden verksamhet, grundas på ovan nämnda

deponiklasser. SAKAB (Svensk Avfallskonvertering) i Kumla har på sitt område en stor klass 1-deponi som är 400 x 400 meter. Mer yta finns för eventuell expansion. Det är den enda klass 1-deponin av denna storlek i landet. Deponins väl tilltagna utrymme gör det möjligt att utnyttja den till annat än det traditionella avfall som placeras där i dag. SAKAB bedömer det som möjligt att kunna inkludera visst lågaktivt radioaktivt avfall.

Slutsatser

I dag finns inget slutförvar för långlivat radioaktivt avfall (sådant som inte kan placeras i SFR 1). SKB planerar dock att bygga ett sådant för att i första hand ta hand om långlivat radioaktivt avfall från den kärntekniska industrin. Det torde gå bra att även bereda plats för IKA, vars volymer är små i sammanhanget. Till dess att ett slutförvar har färdigställts måste allt sådant avfall mellanlagras. IKA kan mellanlagras vid Studsvik AB där det finns ett bergrum för 6 000 kubikmeter förpackat avfall, och som fortfarande har en stor andel ledig kapacitet. (SKB:s och Studsvik AB:s roller behandlas vidare i avsnitt 4.5.4).

4.5.3. Slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall

Utredningen har studerat ett alternativ till att deponera IKA som av strålskyddsskäl måste slutförvaras i de slutförvar som finns eller planeras för kärntekniskt avfall. Ett sådant alternativ skulle kunna vara en samlokalisering med ett planerat slutförvar för kvicksilver.

Naturvårdsverket fick 1994 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett förslag till slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall så att detta tas om hand på ett säkert, miljöriktigt sätt. Naturvårdsverket redovisade uppdraget i rapporten Slutförvar av kvicksilver (NV 4752, 1997) där verket bland annat säger att den bästa lösningen från miljösynpunkt är att förvara det allra giftigaste kvicksilveravfallet i ett eller flera djupa bergrum i Sverige.

Regeringen beställde senare en utredning kring slutförvaring i bergrum. Resultatet presenterades i juni 2001 i rapporten Kvicksilver i säkert förvar,SOU 2001:58. Rapporten ger ytterligare förslag kring hur man kan gå vidare med frågan. De höga grundkostnaderna för att anlägga ett djupförvar och den begränsade avfallsvolymen

talar för att påtagliga kostnadsfördelar skulle uppnås om avfallsägarna kunde samarbeta kring ett gemensamt bergrumsförvar. Utredningen jämförde därför kvicksilverförvar med organisatoriska lösningar för hantering av radioaktivt avfall. Slutsatsen blev att den modell som skulle kunna vara aktuell som förebild är SFR, dvs. att bolagen samverkar för att behandla och förvara kvicksilveravfall. Finansieringen skulle därmed ske separat via varje bolag, utan att statligt förvaltade fonder skapas. Statens ansvar skulle också vara mer begränsat än vad det är för hanteringen av använt kärnbränsle.

Det avfall som i första hand ska förvaras i bergrum är avfall innehållande mer än 1 viktprocent kvicksilver. De kommande 50 åren kommer ca 1 100 ton kvicksilver att behöva placeras i bergrum. Kvicksilver i mindre giftiga former kan däremot förvaras i särskilda upplag ovan mark.

För att styra avfallet till bergrumsförvaring behövs en ändring i reglerna om farligt avfall och ett beslut om när den nya bestämmelsen ska träda i kraft. Därefter kan det ta 5–10 år innan förslaget kan vara genomfört.

Kostnaderna för förvaret kan sänkas betydligt genom att de fyra företagen (SAKAB, Boliden, EKA och Hydroplast) som har stora mängder kvicksilveravfall samarbetar om en gemensam lösning. Det billigaste alternativet, dvs. om allt avfall läggs i ett enda förvar, beräknas kosta ca 240 kr/kg kvicksilver. Den totala kostnaden för deponeringen i det billigaste alternativet beräknas till 260 miljoner kronor. (Kostnader för förbehandling av avfallet tillkommer med 10 000-80 000 kronor per ton).

Naturvårdsverkets förslag är att gruvor som fortfarande är i drift eller som lagts ner relativt nyligen är bäst lämpade som slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall.

Regeringen har i sin proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) föreslagit att omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall ska ske i permanent förvaring djupt ner i berg. Det gäller i första hand avfall med 1 viktprocent kvicksilver eller mer, men undantag bör kunna göras både uppåt och nedåt i halterna beroende av skälighet i miljöbalkens mening. Naturvårdsverket bör vara den myndighet som bedömer frågor om undantag. Kraven på djupförvaring bör gälla fr.o.m. den 1 januari 2015. Regeringens bedömning överensstämmer i stora drag med kvicksilverutredningens förslag.

Samlokalisering av slutförvar av kvicksilver och IKA kan vara en möjlighet. Det IKA som är lämpligt att placera i SFR eller SFL 3–5

kan också vara lämpligt att samlokalisera med ett slutförvar för kvicksilverhaltigt avfall. Noggranna analyser skulle dock krävas innan ett beslut om deponering av IKA tillsammans med kvicksilverhaltigt avfall kan fattas, bland annat för att klargöra att de olika avfallstyperna på lång sikt inte kommer att påverka varandra negativt, av kemiska eller andra skäl. Lokaliseringsprocessen med MKB-prövningen kan försvåras avsevärt genom att två helt skilda miljöfarliga ämnen med olika miljöpåverkan och spridningsegenskaper skulle förläggas till samma plats. Min slutsats blir att eftersom en slutförvaring av IKA går att åstadkomma inom befintliga och planerade slutförvar avsedda för kärntekniskt avfall så är en samlokalisering med ett kvicksilverförvar ingen förstahandslösning. Kostnadsaspekter kan dock i framtiden komma att spela in.

4.5.4. SKB:s och Studsvik AB:s roller

SKB och slutförvar

I dag har inte SKB något direkt åliggande att ta emot IKA men SKB har uttryckt ambitionen ”vi tar hand om Sveriges använda kärnbränsle och radioaktiva avfall så att miljön och människors hälsa skyddas på kort och lång sikt.”

I detta sammanhang kan det dock vara av intresse att belysa hur frågan om det låg- och medelaktiva radioaktiva avfallet har hanterats i lagstiftningssammanhang. I propositionen till lag (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.4uttalades bl.a. att ”radioaktivt avfall från annan verksamhet än drift av kärnkraftverk, t.ex. forskning och sjukvård, bör kunna förvaras i de anläggningar som uppförts av det av kraftindustrin gemensamt ägda företaget” (s 328). I samband med att slutförvaret för låg- och medelaktivt driftavfall (SFR) tillståndsprövades och började byggas i mitten på 1980-talet ingick det dåvarande Studsvik Energiteknik AB (nuvarande Studsvik AB) och dåvarande Svensk Kärnbränsleförsörjning, SKBF (nuvarande Svensk Kärnbränslehantering AB, SKB) ett avtal5 om slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall. Studsvik Energiteknik AB var vid den tiden helägt av staten. I avtalet som godkändes av regeringen 1984 regleras kostnader, under

4 Denna lag är upphävd och ersatt av lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. 5 Avtal om slutförvar av medel- och långlivat avfall godkänt genom regeringsbeslut, 1984-06-28, dnr 2093/83.

vilka förutsättningar och i vilka mängder medel- och lågaktivt avfall från Studsvik AB ska tas om hand av SKB i SFR (slutförvar för låg- och medelaktivt driftavfall). Två huvudtyper av avfall omfattas av avtalet; dels avfall med anknytning till det svenska kärnkraftprogrammet, dels övrigt avfall från svenska uppdrag. I regeringens godkännande av avtalet angavs att ”övrigt avfall från svenska uppdrag” även ska avse, utöver det avfall som genereras i Studsviksanläggningen, avfall som genereras utanför den verksamheten, t.ex. vid sjukhus och forskningsstationer. Av de totalt 22 000 fatekvivalenter6 med avfall som avtalet omfattar, utgör 10 800 posten ”övriga svenska uppdrag”. I regeringens beslut erinras om att anslag motsvarande kostnaden för transport och slutförvaring av avfall från ”övriga svenska uppdrag” (53 700 000 kr) kommer att utbetalas under förutsättning att avtalet mellan Studsvik AB och SKB har godkänts av regeringen, vilket skedde den 28 juni 1984.

Avtalet från 1984 omförhandlades 1994 och ett nytt avtal mellan Studsvik AB, AB SVAFO och SKB AB slöts mellan dessa parter. AB SVAFO hade bildats för att ansvara för den framtida avvecklingen av de kärntekniska anläggningarna i Studsvik och Ågesta. I mars 2003 köptes SVAFO av Studsvik AB.

Det nya avtalet innebär vissa ändringar i fördelningen av olika typer av avfall som SKB ska ta emot och lagra från Studsvik AB och SVAFO. I det nya avtalet reduceras de tidigare 10 800 fatekvivalenterna från övriga uppdrag till 7 000 fatekvivalenter. Samtidigt får SVAFO utnyttja en större volym, 15 000 fatekvivalenter, för avfall med anknytning till det tidigare svenska kärnkraftprogrammet.

Kostnaderna för transport och slutförvar av det låg- och medelaktiva avfallet från ”övriga svenska uppdrag” (efter 1994 upp till 7 000 fatekvivalenter) är således redan täckta via ett statligt anslag 1984. Enligt information från SKB har bara en mindre del av de ursprungliga 10 800 fatekvivalenterna tagits i anspråk. Det är rimligt att anta att denna volym inte ska ses som en exklusiv tillgång för det nuvarande Studsvik AB ( som genom förvärvet av SVAFO återigen är ansvarigt för hela mängden om 22 000 fatekvivalenter från det första avtalet). Det ursprungliga avtalet tecknades på uppdrag av regeringen och regeringen ställde också till förfogande det anslag ur vilket betalning till SKB skedde. Man kan därför hävda att utrymmet om 10 800 (7 000) fatekvivalenter ska vara en tillgång för det allmänna för vilken staten redan erlagt ersättning.

6 En fatekvivalent motsvarar ca 200 liter eller 0,32 kubikmeter i slutförvarsvolym.

I avtalet förband sig vidare SKB att planera och dimensionera sina övriga framtida avfallsanläggningar så att även avfall av annan typ, dvs. långlivat avfall och rivningsavfall från Studsvik AB kan omhändertas. För omhändertagande av detta avfall ska Studsvik AB betala skälig ersättning.

Det ovan nämnda innebär således att Studsvik AB kan göra anspråk på utrymme i SKB:s planerade slutförvar för långlivat avfall (SFL) genom att SKB civilrättsligt har förbundit sig att skapa sådant utrymme. Vidare har det i propositionen till kärntekniklagen (1983/84:60) framhållits att det vid tillståndsprövning av ett slutförvar är möjligt för tillståndsprövande myndighet att föreskriva en skyldighet att ta emot IKA (s 39). Lagstiftaren anvisar således en tänkbar lösning i det enskilda fallet utan att då vidta någon särskild lagstiftningsåtgärd.

Som konstaterats så bör inte slutförvarsfrågan bli något större problem i framtiden från kapacitetssynpunkt. IKA-volymerna är väsentligt mindre än kärnavfallet även om isotopsammansättningen kan variera. Med de slutförvar som existerar, SFL och SKB:s planerade slutförvar, SFL, så bör allt IKA kunna slutförvaras inom överskådlig framtid. Ett kommersiellt gångbart alternativ skulle under vissa omständigheter det planerade kvicksilverförvaret kunna vara, vilket framgår av avsnitt 4.5.3. Ett sådant förvar skulle dock behöva uppfylla de speciella krav som förvaring av radioaktiva ämnen kan komma att kräva. Det är knappast troligt att det blir ett billigare alternativ än utnyttjandet av de förvar som SKB har byggt och planerar att bygga.

SKB har deltagit i flera överläggningar med utredningen kring slutförvarsfrågan. SKB har under hela utredningen deltagit i utredningsgruppens möten och arbete. Utredningen har också haft en särskild överläggning med SKB:s ledning i denna fråga. En viktig komponent i utredningsarbetet har varit att klarlägga behoven av slutförvar och uppskatta kostnaderna för detta. Dessa har redovisats ovan. På grundval av detta har SKB gjort ett åtagande att slutförvara allt IKA som går att slutförvara i SKB:s slutförvar under vissa villkor. Principerna skulle enligt SKB vara självkostnadspris för slutförvaret och att medel från IKA-fonden kan tas i anspråk för att täcka de ökade allmänna kostnaderna för den licentiering eller omlicentiering som kan komma att krävas för att det ska bli möjligt att slutförvara vissa ämnen och material som inte ursprungligen varit med i planeringen. Det gäller t.ex. det existerande

SFR för låg- och medelaktivt avfall som licentierades på 1980-talet. Jag bedömer att detta är rimliga krav.

Diskussionerna med SKB har också lett till en gemensam syn på det mest ändamålsenliga sättet att reglera relationen mellan staten och SKB. Det är min uppfattning, och den delas av SKB, att det mest ändamålsenliga är ett ramavtal mellan staten och SKB om att SKB upplåter slutförvarskapacitet för IKA. Avtalet skulle reglera bl.a. de principer som nämnts ovan och fungera som en sorts avropsavtal för alla avfallsansvariga som behöver utnyttja slutförvarskapacitet.

Studsvik AB

Studsvik AB:s nuvarande roll och begränsningar

Sedan mitten av 1990-talet har staten inte längre något ägande i Studsvik AB. Inriktningen vid Studsvik AB vilar således helt på kommersiella grunder sedan några år tillbaka. Denna omständighet sammantaget med att Studsvik AB i dag är den enda organisation i Sverige som har kompetens och kapacitet att hantera IKA, har skapat en situation där ett icke statligt företag har monopolställning för dessa tjänster.

Monopolställning utan åtagande

Utifrån principiella utgångspunkter diskuteras i det följande vilka konsekvenser Studsvik AB:s monopolställning kan medföra. En viktig omständighet i detta sammanhang är de tvingande regler om avfallsansvar som framgår av strålskyddslagen (1988:220). Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ska svara för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Om det är påkallat från strålskyddssynpunkt får SSI föreskriva hur det radioaktiva avfallet ska hanteras eller slutförvaras (13 §).

Således gäller för avfallsproducenter av radioaktivt avfall – dvs. sådant avfall som inte faller under de undantagsgränser som framgår av 2 § strålskyddsförordningen (1988:293) eller på annat sätt undantas från strålskyddslagens tillämpningsområde – att dessa är skyldiga att hantera och slutförvara avfallet. För SSI är det en

tillsynsuppgift att se till att det sker i enlighet med lagstiftningens krav.

Vad betyder det då att både SSI och avfallsproducenter av radioaktivt avfall i praktiken är hänvisade till ett bolag, som också drivs med vinstintresse? Det skulle kunna hävdas att strålskyddslagens avfallsansvarsregler och SSI:s tillsynsuppdrag gynnar det vinstdrivande företaget Studsvik AB. Mot detta kan invändas att det råder fri etableringsrätt. Det kan dock konstateras, utan att närmare försöka analysera orsakerna, att marknadskrafterna inte lett till att det råder konkurrens inom detta område. Bortsett från att en monopolställning leder till frånvaro av priskonkurrens, bör också frågan ställas om monopolföretaget (Studsvik AB) erbjuder alla de tjänster som behövs för att producenterna av radioaktivt avfall ska kunna efterleva strålskyddslagens och SSI:s krav på omhändertagande? Om frågan besvaras med ja, är frånvaron av konkurrens endast negativ ur ett konsumentperspektiv. Om frågan däremot besvaras med nej, dvs. monopolföretaget motsvarar inte de behov som finns, är situationen i dubbel mening otillfredsställande och orsakerna till detta bör analyseras. Det bör också framhållas att Studsvik AB inte är skyldigt att omhänderta annat radioaktivt avfall än det som företaget självt producerar (se nedan).

Följande exempel illustrerar en situation där Studsvik AB kan sägas inte motsvara de behov som finns för omhändertagande av radioaktivt avfall. Rökdetektorer (innehållande strålkälla) som används som brandvarnare, framför allt inom industrin, måste när de kasseras tas om hand och slutförvaras. Kasserade rökdetektorer har tidigare, mot ersättning, kunnat lämnas in till Studsvik AB för omhändertagande. För närvarande tar dock inte Studsvik emot dessa. Orsaken anges av företaget bland annat vara svårigheter att beräkna kostnaderna för det slutliga omhändertagandet i ett framtida slutförvar för långlivat avfall. Detta förvar ska byggas av SKB, primärt i syfte att slutförvara det högaktiva och långlivade avfallet från kärnteknisk verksamhet. De slutliga byggkostnaderna för detta förvar kan endast uppskattas, vilket gör det svårt för Studsvik AB att fastställa en avgift för att omhänderta rökdetektorer. Osäkerheter i vad den slutliga kostnaden kommer att bli för Studsvik AB:s utrymme i SFL har alltså lett till att man tills vidare avstår från att ta emot rökdetektorer.

En annan aspekt som påverkar Studsvik AB:s villighet att ta emot radioaktivt avfall har av företaget självt framhållits vara osäkerheten i att vidmakthålla och fastställa de ursprungliga ägarförhållandena

för de produkter som ger upphov till det radioaktiva avfallet, efter att detta har mellanförvarats vid Studsvik AB:s anläggningar inför slutförvaring. Mellanförvaring av det radioaktiva avfallet pågår till dess att ett slutförvar har uppförts. Det kan således handla om flera tiotals år. Trots denna osäkerhet tar företaget i dag emot radioaktivt avfall (bortsett från rökdetektorer och brandvarnare).

De ovan beskrivna situationerna visar att ett monopolföretag av kommersiella skäl (risk för förlust eller dålig lönsamhet) inte fullt ut kan erbjuda tjänster som motsvarar de krav som lagen ställer på producenter av produkter som ger upphov till radioaktivt avfall. En slutsats är att när tjänster erbjuds uteslutande på kommersiella grunder kan liknande situationer alltid uppstå.

Även om risken rent teoretiskt skulle kunna antas minska för att vissa tjänster inte skulle erbjudas på en marknad där det råder konkurrens, leder lönsamhetskravet till att det aldrig går att garantera ett visst utbud av tjänster. Konkurrens inom den bransch där Studsvik AB är verksamt behöver inte nödvändigtvis garantera att det radioaktiva avfallet kan tas omhand på ett tillfredsställande sätt. Slutsatsen blir således att det inte är den omständigheten att Studsvik AB har monopolställning som är problemet, utan det faktum att så länge det inte föreligger någon skyldighet att ta hand om avfallet, kommer privata företag alltid att styras av lönsamhetskrav.

Former för att säkerställa att Studsvik AB tar emot radioaktivt avfall

Några möjliga lösningar för att komma tillrätta med situationen skulle kunna vara att t.ex. att inrätta statlig verksamhet inom området, att introducera statliga incitament för att stimulera eller kompensera näringslivet, att inrätta fonder (som betalas av avfallsproducenterna) som garanterar ersättning, eller att lagstifta eller avtala om skyldighet (för Studsvik AB och andra företag inom branschen att ta hand om avfallet). Nedan kommenteras några av dessa.

I det följande övervägs två alternativa former för att säkerställa att det radioaktiva avfallet kan tas om hand, och om så behövs slutförvaras. Det första bygger på att Studsvik AB via en avtalslösning förbinder sig att ta emot avfallet och det andra på att genom lagstiftning framtvinga det önskade handlandet. De olika alternativens

genomförbarhet samt för- och nackdelar diskuteras nedan. Det bör nämnas att Studsvik AB har uttalat sig positivt om att avtalsvägen förbinda sig att ta emot det IKA i landet som behöver hanteras.

Ägarskaps- och ansvarsfrågan

I strålskyddslagens 13 § regleras verksamhetsutövarens ansvar för uppkommet radioaktivt avfall. Skyldigheten att hantera och slutförvara det radioaktiva avfallet omfattar även den som inte längre bedriver någon verksamhet. Om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid har gått ut, kvarstår således skyldigheten för tillståndshavaren (prop. 1987/88:88, s 76).

När det gäller ägarskapsfrågan för det radioaktiva avfallet uttalades i samma proposition att ansvaret för IKA bör övergå till innehavaren av slutförvaret (s 39). Det är oklart om det avfall som Studsvik AB i dag tar hand om också har överlåtits i enlighet med strålskyddslagens regler. Enligt uppgift har Studsvik AB i avtal med överlåtarna förbundit sig att ansvara för avfallet. Enligt strålskyddslagens regler gäller dock att om en formell överlåtelse inte skett av det avfall som lämnats in till Studsvik AB, så är den ursprunglige avfallsproducenten bunden av reglerna i 13 § strålskyddslagen. Befrielse från ansvarsreglerna kan således endast ske genom en prövad och godkänd överlåtelse enligt strålskyddslagen. Samma förhållande gäller sedan mellan Studsvik AB och SKB. För att Studsvik, när avfallet överförs till SKB:s anläggning, ska bli befriad från ansvaret enligt 13 § strålskyddslagen, krävs en formell prövning av överåtelsen. SKB blir då innehavare (ägare) av det radioaktiva avfallet och får ikläda sig strålskyddslagens ansvar. Det kan nämnas att strålskyddslagen inte har någon motsvarande regel som 14 § i kärntekniklagen, där befrielse från ansvarsreglerna sker när ansvaret anses vara fullgjort eller regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medger befrielse.

Studsvik AB vill i detta fall skydda sig mot eventuella framtida kostnadsökningar till följd av t.ex. nya villkor från myndigheter och/eller krav från SKB på viss hantering och behandling, innan avfallet kan föras till slutförvaret.

Det statliga ansvaret

Omhändertagandet av radioaktivt avfall är förvisso inte ett offentligt åtagande, utan snarare ett offentligt påbud riktat till de enskilda producenterna. I ett läge där dessa inte kan efterleva strålskyddslagens ansvarsregler på grund av att nödvändiga tjänster inte finns att tillgå eller är för kostsamma, måste dock statens övergripande och slutliga ansvar för att ett fungerande nationellt system ska finnas för radioaktivt avfall diskuteras. Man kan också enkelt uttrycka saken på så sätt att det offentliga har en skyldighet att möjliggöra efterlevnaden av beslutade regler och lagar.

Ett direkt statligt operativt ansvar har dock inte varit något huvudalternativ i min utredning. På ett relativt tidigt stadium av utredningen utkristalliserade sig en bild av det nationella systemet för radioaktivt avfall som skulle kunna lösa upp den största delen av de problem som bl.a. SSI och Studsvik AB pekat på. Jag övergår därför till att diskutera avtalsmodellen och lagstiftningsmodellen

Avtalslösning

Som redan nämnts är Studsvik AB positivt till att avtalsvägen förbinda sig att ta emot det IKA i landet som behöver hanteras, med reservation för att de ovan redovisade frågeställningarna klaras ut. Ett sådant avtal bygger på en motprestation från samhället, nämligen att Studsvik AB får ersättning för sina tjänster.

Juridiska förutsättningar

I en rapport från Naturvårdsverket7 och från Lagerlöf & Leman8 – beställd av Regeringskansliet i samband med en interdepartemental utredning om effektivare energianvändning9 – pekas på ett antal grundläggande rättsliga frågor som måste beaktas innan man väljer om en fråga ska regleras genom avtal eller genom lagstiftning.

Man kan konstatera att staten och dess myndigheter fortlöpande ingår avtal av privaträttslig karaktär, t.ex. köp av varor, tecknande av hyresavtal etc. Dessa avtal och dess rättsverkningar skiljer sig inte nämnvärt från sådana avtal som enskilda träffar sinsemellan.

7Miljööverenskommelser – en möjlighet i miljöarbetet, Naturvårdsverket, rapport 5064. 8Utformningen av långsiktiga avtal för energieffektivisering, Lagerlöf & Leman, 2001. 9Ds 2001:60Effektivare energianvändning, förslag till marknadsbaserade åtgärder.

Avtalen är bindande och innehåller ömsesidigt förpliktande rättigheter och skyldigheter för parterna. Avtalsrättsligt ses parterna som likvärdiga och rättsordningen tillhandahåller mekanismer för att lösa tvister och utkräva skadestånd eller fullgörelse vid kontraktsbrott.

I de fall där det allmännas handlande kan ses som uttryck för utövande av offentlig makt t.ex. genom att ensidigt ålägga någon att vidta kostsamma åtgärder eller liknande, gäller offentligrättsliga regler som i hög grad skiljer sig från de civilrättsliga. Här handlar det inte om två likställda parter som frivilligt reglerar sina inbördes förhållanden genom ett avtal utan om ensidig maktutövning där reglerna anger gränser för statens befogenheter och innehåller skyddsregler till förmån för den enskilda.

Om privaträttsliga avtal används som ett alternativt eller kompletterande verktyg inom områden som huvudsakligen omfattas av offentlig reglering, befinner man sig i gränsområdet mellan privaträtt och offentlig rätt. På den ena sidan finns avtalsfrihetens möjligheter och på den andra finns kravet på normbundenhet som på olika sätt begränsar det allmännas handlingsutrymme vid ingående av avtal.

Legalitetsprincipen, dvs. kravet på att den offentliga makten utövas under lagarna (regeringsformen), innebär att frågan om vad som är avtalbart (mellan det allmänna och en enskild) till stor del blir beroende av hur denna fråga är reglerad i gällande rätt. Av legalitetsprincipen följer att det allmänna inte kan sluta avtal i stället för en lagtillämpning, om det föreskrivits att en viss fråga ska lösas på ett visst sätt. Med andra ord kan avtal mellan det allmänna och enskilda inte ersätta regelgivning, om inte den möjligheten är reglerad i lag.

Frågan är således om strålskyddslagstiftningen redan omfattar det som utredningen önskar reglera (förpliktiga Studsvik AB). Om det förhåller sig så framstår en avtalslösning inte bara som onödig utan också tveksam ur legal synvinkel. Om det inte förhåller sig så, går ett eventuellt avtal utöver lagstiftningens tillämpningsområde. Då hamnar man i en gråzon mellan en förvaltningsrättslig reglering och ett privaträttsligt bindande avtal.

I strålskyddslagen finns inga regler som möjliggör för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att ingå avtal för att reglera strålskyddsfrågor. Mot bakgrund vad som redovisats ovan talar detta enligt min uppfattning för att en avtalslösning inte bör användas för att förpliktiga Studsvik AB. Frågan tangerar svår-

bedömbara konstitutionella avväganden och kan därför behöva belysas ytterligare. Det bör dock vara möjligt att avtalsvägen reglera den ersättning för avfallshanteringen som ska utgå till Studsvik AB.

Lagstiftning

Av förarbetena till regeringsformen framgår att en norm (lag, förordning eller föreskrift) ska vara generellt tillämpbar (1973:90, s 204). En norm får således inte vara utformad så att den bara kan bli tillämpad i ett enda (klart åsyftat) fall. Riksdagen får inte heller använda lagformen för att direkt avgöra ett konkret ärende. Däremot är det inget krav att en norm ska komma att tillämpas i ett större antal situationer.

Således måste en lag som syftar till att framtvinga att Studsvik AB tar om hand det radioaktiva avfallet vara generellt utformad, dvs. gälla alla potentiella verksamhetsutövare inom den branschen. Under förutsättning att lagen är generellt tillämplig finns det alltså inte något hinder mot att lagstifta om en skyldighet, trots att det i praktiken bara är Studsvik AB som i dagsläget skulle träffas av reglerna. Emellertid gäller att varje nytt företag som etableras i branschen hantering av radioaktivt avfall på motsvarande sätt kommer att bli bundet av den reglerade skyldigheten.

Ett problem med kravet på den generella utformningen ligger dock i att det kan vara svårt att i lagtext definiera den typ av verksamhet som avses bli bunden av reglerna, för att undvika att andra angränsande verksamheter kan komma att omfattas av lagen (t.ex. Ranstad Mineral AB). En annan tänkbar frågeställning (om än mindre sannolik) är hur en reglerad skyldighet att ta hand om radioaktivt avfall ska fördelas i fall nya verksamheter etableras inom området.

Vidare gäller att om inte avtalsformen används för att reglera kostnadsfrågorna måste även dessa beaktas i en ev. lag, dvs. ersättning till Studsvik AB för bolagets kostnader för avfallshanteringen (kostnadstäckning) och hänsyn till att företaget drivs på kommersiella grunder (vinst).

Förtydliganden när det gäller dels räckvidden av det formella ansvaret (juridiskt/ekonomiskt), dels det praktiska ansvaret (vad ska Studsvik AB tvingas göra) för avfallet måste också göras. När avfall förs till Studsvik AB för hantering bör det enligt min mening vidare ske en formell överlåtelse av avfallet, så att Studsvik AB blir inne-

havare av detta i strålskyddslagens mening. I en lagstiftning måste hänsyn tas till konkurrenslagstiftning samt EG-rätt och internationella överenskommelser (detta gäller även för en avtalslösning).

Överväganden

Det är helt klart att det måste vara möjligt för en innehavare av radioaktivt avfall att kunna bli kvitt detta avfall och att avfallet ska kunna tas om hand på ett från strålskyddssynpunkt acceptabelt sätt. Det gäller även i de fall ansvaret ligger på producenten som diskuterats i avsnittet om producentansvar. Staten har det yttersta ansvaret för att så blir fallet.

Emellertid måste man i detta sammanhang beakta de förändringar som skulle ske på marknaden för radioaktivt avfall om det nationella system som föreslås i kapitel 2 realiseras. I och med introduktionen av ett producentansvar och en därtill kopplad fond för att garantera betalningsansvaret för IKA förändras marknadsbilden. En annan faktor av betydelse är det åtagande om att slutförvara allt IKA som kräver slutförvar som SKB gjort. Denna utfästelse behöver bekräftas i ett avtal mellan staten och SKB, vari de närmare villkoren för detta kan preciseras.

Effekterna på Studsvik AB:s situation blir enligt min mening flera. Studsvik AB behöver inte längre i sin verksamhet absorbera osäkerheterna vad gäller slutförvar. Avfallsansvariga producenter eller andra aktörer kan sluta egna avtal med SKB om slutförvarsdelen och Studsvik AB tjänster kan upphandlas separat. Därmed blir Studsvik AB:s verksamhet och tjänsteutbud helt självständiga och väldefinierade delar i avfallshanteringskedjan.

Uppkomsten av ett producentkollektiv med ansvar för allt produktavfall kommer med stor sannolikhet leda till en mer affärsmässig organisation på beställarsidan. I dag är det innehavaren som i de flesta fall ansvarar för omhändertagandet och eventuellt slutförvar av avfallet och kostnaderna för detta. Enskilda innehavare är sporadiska upphandlare av Studsvik AB:s och andra avfallshanterares tjänster och hinner knappast utveckla någon större kompetens eller effektivitet i dessa frågor. Avfallet är bara en belastning och ett åliggande som måste utföras. Producenterna å andra sidan har ett starkt incitament att förbilliga avfallshanteringen i alla led. Kostnaderna är redan täckta genom avsättningarna till IKA-fonden. Producenterna har alla möjligheter att organisera sig på ett effektivt

och affärsmässigt sätt, t.ex. genom något avfallsbolag eller genom att repliera på andra aktörer i samhället, t.ex. El-Kretsen AB för insamling och omhändertagande av elektriskt och elektroniskt avfall. En sådan partner kan skapa långsiktiga och affärsmässigt sunda avtal med t.ex. Studsvik AB och ge en överblickbar och förutsägbar produktion av avfallstjänster. Volymerna kan för visst avfall också bli sådana att verklig konkurrens kan uppstå på marknaden. Enligt min mening så bör i första hand Studsvik AB få en chans att anpassa sig till de nya marknadsförutsättningarna och det förhållandet att man inte behöver ta ansvar för slutförvar eller kalkylera med osäkerheterna kring dessa. Det betyder inte att osäkerheter inte kommer att finnas om kostnaderna för slutförvar men det blir en fråga för SKB och avfallsansvariga slutförvarskunder att reglera.

Min uppfattning är att även om det går att lagstifta om ett åläggande för avfallshanterare att ta emot radioaktivt avfall så bör inte den lösningen nyttjas i den situation som förväntas uppkomma. Utvecklingen på marknaden bör dock följas noga av statsmakterna och myndigheterna. Skulle den utveckling som jag här utgår ifrån av något skäl inte komma till stånd kan en bindande lagstiftning komma att övervägas igen.

4.6. Säkerhet och transport

Efter den 11 september 2001 har frågor kring fysiskt skydd av radioaktiva ämnen kommit allt mer i fokus. Det gäller inte bara den fysiska säkerheten för klyvbart material utan också andra radioaktiva ämnen liksom radioaktivt avfall, särskild de starka strålkällorna. Det finns en klar insikt om att det är under transporter av radioaktiva ämnen som risken är störst för att strålkällor kan komma på avvägar eller olagligt komma i orätta händer. Radioaktivt avfall kan mycket väl vara en av komponenterna i ”smutsiga” bomber. Utredningen har också haft som direktiv att beakta säkerhetsaspekter. Följande avsnitt belyser de frågeställningar som är aktuella och vad som bör göras för att förbättra skyddet vid transporter och vid annan hantering av radioaktivt avfall.

4.6.1. Transport av IKA

Det är rimligt att anta att de flesta transporter av IKA kommer att ske på landsväg. För vägtransport av farligt gods gäller i Sverige

Statens räddningsverks föreskrifter om transport av farligt gods på väg och i terräng SRVS 2002:1 (ADR-S). Bestämmelserna i ADR-S är detaljrika och av teknisk karaktär samt tar hänsyn till de specifika förutsättningarna för vägtransport. Lagstiftningen inom transportområdet är relativt komplicerad och mycket detaljerad. Den beskrivs mer ingående i avsnitt 5.2.2.

Vid transport av IKA till godkänd anläggning för omhändertagande eller transport tillbaka till leverantör har det i vissa fall uppstått svårigheter med att följa gällande lagstiftning. Detta har oftast berott på att strålkällorna har varit så gamla, att information har gått förlorad eller att godkännandecertifikat för strålkällan eller dess transportbehållare inte längre är giltiga, eller, för riktigt gamla strålkällor, aldrig har funnits.

Andra exempel på problem som uppstått är att:

  • Radionukliden är okänd eller svårbestämd. Avsändaren har oftast inte den utrustning som behövs för en egen bestämning av radionuklid.
  • Aktivitetsmängden är okänd eller svårbestämd.
  • Dokumentation över strålkällan saknas. Detta kan exempelvis gälla för olika utrustningar innehållande strålkällor där den medföljande dokumentationen har gått förlorad.
  • Strålkällorna uppfyller inte längre villkoren för ”strålkälla av speciell beskaffenhet”, vilket ofta försvårar valet av förpackning.
  • Godkända transportbehållare finns inte längre tillgängliga.
  • Dokumentation som visar att kollikonstruktionen överensstämmer med krav i ADR-S saknas.
  • Det är ofta inte möjligt att transportera utrustningen eller strålkällorna utan speciell transportförpackning. Sådana saknas ofta för gamla utrustningar.

SSI har också uppmärksammat utredningen på de svårigheter som ofta uppstår när en okänd strålkälla eller ett radioaktivt ämne som kommit på avvägar, påträffas och ska omhändertas. Normala åtgärder är att ett område runt platsen spärras av och att området sätts under bevakning tills en borttransport kunnat genomföras. De internationellt gällande transportbestämmelserna har emellertid strikta krav som utgår från att man bl.a. vet vilket material som ska transporteras

och vilken mängd det rör sig om. Det kan vara både kostsamt och tidskrävande att på platsen för upptäckten göra de undersökningar som krävs för att uppfylla regelverkets krav. Enligt reglerna bör även en säkerhetsanalys upprättas liksom skriftliga instruktioner. I övrigt får inte passagerare följa med transporten. Lagens dispensregler för transporten kan därför behöva tillämpas för att snabbt och säkert kunna transportera bort en upphittad strålkälla till en avfallsanläggning för omhändertagande och därmed kunna upphäva gjorda avspärrningar. Räddningsverket, som ansvarar för transportreglerna inom Sverige, kommer enligt uppgift att beakta dessa svårigheter i den nyligen tillsatta utredningen om farligt gods.

En rad åtgärder förbereds internationellt för att komma till rätta med de problem som identifierats. Nedan ges några exempel på åtgärder vid transport av strålkällor med hög aktivitet som är under diskussion.

  • Transportväg bör väljas med hänsyn till säkerhetsrisk (t.ex. social oro eller konflikt, men även dåligt väglag).
  • Larmvägar till operativ polis och räddningstjänst bör fastställas.
  • Information bör bekräftas av berörda.
  • Under transport bör det finnas en kommunikationscentral som kontinuerlig kan följa upp information från och stå i kontakt med transporten.
  • GPS bör användas för lokalisering.
  • Transporten bör notifieras innan den utförs, inklusive precisering av berörda personer, parter, myndigheter, tidsschema, meddelandevägar, lastbärare och ansvarsöverföringar.
  • Information om transporten bör endast ges till berörda parter och personer.
  • Transporter bör inte genomföras enligt regelbundna scheman eller rutiner.
  • Vakt, följebil eller motsvarande bör följa med, samt tillräckligt med personal för att upprätthålla bevakning dygnet runt om tidsaspekten så kräver.

Vid ett möte med UN Sub-Committee of Experts on the Transport of Dangerous Goods i december 2002 antogs ett förslag som gick i den riktning som exemplifierats ovan. Dessa bestämmelser för höjd säkerhet vid transport av farligt gods av speciellt känsligt slag föreslås enbart gälla för mycket stora strålkällor i första skedet. Detta tillvägagångssätt valdes för att inte förekomma det arbete som på-

börjats inom IAEA beträffande säkerhet vid transport av strålkällor, vilket väntas leda till detaljerade föreskrifter i analogi med dem som redan tillämpas för klyvbart material.

Strålkällor som för sin avsedda användning betraktas som uttjänta till följd av att en eller två halveringstider förflutit (dvs. aktiviteten har minskat till hälften eller till en fjärdedel av ursprungsaktiviteten) återsänds normalt till leverantören eller tas bara ur bruk. Sådana strålkällor utgör ett potentiellt hot såväl från tillgreppssynpunkt som för att de kan bli s.k. herrelösa strålkällor om det brister i fysisk eller administrativ kontroll. De uttjänta strålkällorna bör normalt tas om hand som radioaktivt avfall vars fysiska säkerhet bör tryggas. Tillfälligt lagrade strålkällor under eller i anslutning till transport t.ex. i en olåst bil är speciellt utsatta för tillgrepp, utan att tillgriparen behöver ha just strålkällorna som primärt mål.

4.6.2. Fysisk säkerhet för radioaktivt material

Traditionellt har strålskydd med tillhörande säkerhetskrav främst förknippats med skydd mot oavsiktlig exponering för joniserande strålning orsakad av felaktigt handhavande eller olycka. För klyvbart material har sedan länge funnits krav på fysisk säkerhet för att skydda materialet från att användas på ett otillåtet sätt (safeguard och icke-spridning)10. Efter den 11 september 2001 har krav på skydd mot uppsåtlig exponering i avsikt att skada tillkommit även för andra radioaktiva ämnen än de som är klyvbara, dvs. fysisk säkerhet, huvudsakligen avseende skydd mot tillgrepp.

Problemen med skydd av strålkällor utanför kärnenergisektorn har väckt stor internationell uppmärksamhet, såväl inom IAEA som i EU. IAEA har under flera år bedrivit ett arbete med att belysa, informera och ta fram riktlinjer inom området. IAEA:s förslag om fysisk säkerhet Safety Guide on the Safety and Security of Radiation

Sources, IAEA 2002, nämner den fysiska säkerheten specifikt och dokumentet kommer troligen att spegla mycket av det säkerhetstänkande och den säkerhetsfilosofi som redan finns inom kärnteknikområdet. Förslaget pekar på vikten av att

  • förebygga otillbörligt förfogande av radioaktivt material
  • fördröja och/eller försvåra försök att stjäla eller obehörigen förfoga över material

10Safeguard är ett system för övervakning av allt klyvbart material upprättat av IAEA. Ickespridningsavtalet syftar till att begränsa möjligheterna för nya länder att framställa kärnvapen.

  • vidta åtgärder för att så tidigt som möjligt upptäcka stöld eller förlust av material

för att bemöta hot om att radioaktivt material ska komma att användas för att åsamka skada.

Detta förutsätter såväl fysiskt konstruerade hinder som administrativa kontrollåtgärder. Fysiska hinder kan vara t.ex. staket, väggar, byggnader, burar eller lås på dörrar och containrar. Exempel på administrativa åtgärder är tillträdeskontroller, larm, nyckelkontroller, kameraövervakning, personalövervakning inklusive tillförlitlighetskontroll, plomberingar, registerhållning av strålkällor, sekretess, regelverk, kvalitetssäkrade rutiner (QA-rutiner) och etablerandet av en god säkerhetskultur. Många av dessa åtgärder tillämpas redan i dag som ett led i det säkerhetsarbete som syftar till ett gott strålskydd för berörda i verksamheten.

Sannolikt utgör transport av material och ägarbyten de mest kritiska situationerna avseende fysiskt skydd. Därnäst kommer större lager eller förvaring av strålkällor med bristande tillsyn. Eventuella tillgrepp av strålkällor som används i en reglerad verksamhet bör sannolikt upptäckas snabbast.

I analogi med optimeringsprincipen inom traditionellt strålskydd, ALARA (As Low As Resonable Achievable) dvs. strävan att hålla doserna så låga som rimligt möjligt med hänsyn till ekonomiska och samhälleliga intressen, har ett begrepp för säkerhetsoptimering formulerats, ASARA (As Secure As Resonable Achievable). För att underlätta säkerhetsoptimering har IAEA utarbetat ett förslag till kategoriindelning av strålkällor (Revised Categorization of Radioactive Sources IAEA TECDOC XXXX , Draft 2003) där strålkällorna delas in i olika riskgrupper som motiverar skilda säkerhetsnivåer. Denna kategoriindelning föreslås vara grunden för den indelning av strålkällor i grupper som skall användas i den reviderade Code of

Conduct on the Safety and Security of Radioactive Sources, vilken förväntas bli publicerad under 2003. Code of Conduct belyser liksom

HASS-direktivet huvudsakligen strålskyddsproblematik kring en oavsiktlig förlust av strålkällor. För strålkällor som tillhör olika grupper kan olika villkor ges för hur de bör lagras, användas och transporteras samt vilka särskilda åtgärder som bör vidtas om det finns en känd hot situation.

Tabell 4.6 Exempel på gruppindelning av strålkällor som motiverar olika krav på fysisk säkerhet

Grupp 1

Grupp 2

Grupp 3

Bestrålningsanläggningar Terapikällor Blodbestrålningsutrustningar

Borrhålslogging Brachyterapi Radiograferingskällor Industristrålkällor

Industristrålkällor med lägre aktivitet

Hög fysisk säkerhetsnivå Vissa säkerhetshöjande åtgärder

Normal hantering gängse reglering

5 Kartläggning

I detta kapitel belyses den rådande situationen vad gäller IKA (icke kärntekniskt radioaktivt avfall) Avsnitt 5.1 redovisar olika typer av radioaktivt avfall, deras mängder och hur de från strålskyddssynpunkt normalt hanteras. I denna redovisning belyses också några av de problem som identifierats för hanteringen av IKA. Avsnitt 5.2 redovisar den lagstiftning som i dag styr hanteringen av IKA, såväl nationell lagstiftning som internationell, främst inom EU. EU:s lagstiftning har normalt införlivats i svensk lagstiftning. Inom EU har dock två för utredningen särskilt intressanta direktiv arbetats fram. Det gäller dels det s.k. WEEE-direktivet (Waste Electrical and Electronic Equipment) för hanteringen av avfall från elektriska och elektroniska apparater, som redan trätt i kraft, och dels det nya direktivet om starka slutna strålkällor som fortfarande är under behandling i rådet. I avsnitt 5.2 görs vidare en internationell jämförelse mellan olika länder inom och utom EU. Kapitel 5 avlutas med en kort genomgång av de viktigaste aktörerna i Sverige då det gäller IKA.

Underlaget till detta kapitel utgörs huvudsakligen av resultaten från det interna projekt vid SSI (Statens strålskyddsinstitut), IKAprojektet, som genomförts på utredningens uppdrag för att kartlägga det radioaktiva avfallet från icke kärnteknisk verksamhet: avfallsmängder, avfallsströmmar och utvecklingstendenser. Hela SSIprojektet finns redovisat i en SSI rapport, Rapport 2003:22. Läsaren hänvisas till denna rapport för det fullständiga underlaget.

När det gäller redovisningen av de olika avfallstyperna behandlas dessa i detta kapitel på det sätt som SSI normalt hanterar avfallet. Det innebär att avfallet kategoriseras översiktligt i sådant avfall som kommer från tillståndspliktiga verksamheter och avfall som kommer från icke tillståndspliktiga verksamheter. I stort så faller det som i utredningen betecknas som produktavfall under till-

ståndspliktig verksamhet och verksamhetsavfall och övrigt avfall under (enligt strålskyddslagen) icke tillståndspliktig verksamhet.

5.1. Radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet

5.1.1. Radioaktivt avfall från verksamheter som kräver tillstånd

För all verksamhet med radioaktiva strålkällor med aktivitet överstigande de undantagsnivåer eller koncentrationer som anges i strålskyddsförordningen eller vissa specialförfattningar krävs tillstånd enligt strålskyddslagen. Från början omfattade detta krav strålkällor av naturligt radioaktiva ämnen, främst radium som användes för strålbehandling inom sjukvården. Detta utökades 1958 till att gälla även artificiella nuklider, sedan det blivit möjligt att producera sådana i kärnreaktorer. Under 1960- och 1970-talen ökade stadigt användningen av radioaktiva strålkällor inom medicin, forskning och industri. De utrustningar med strålkällor som kom i bruk då har nu till stor del skrotats, men ett rimligt antagande är att antalet årligen skrotade utrustningar fortfarande ökar mot bakgrund av att man började använda strålkällor inom medicin och industri i större omfattning för 20–30 år sedan. Hanteringen av uttjänta strålkällor har under denna tid i stort fungerat väl med de tre alternativ som står till buds: omhändertagande av Studsvik AB, återtagande av leverantör eller friklassning av lågaktiva strålkällor.

Under 1990-talet har nya frågeställningar och nya förhållanden i omvärlden framkommit som gör att dessa alternativ inte längre är helt självklara. Strålkällor har kommit på drift vilket orsakat svåra skador, t.o.m. dödsfall, i andra länder. Kostnaderna för avfallshanteringen har ökat kraftigt i förhållande till tidigare nivåer, och avfallsanläggningar runt om i världen har inte planerats för den mängd strålkällor som finns och har funnits i drift. Även internationellt har man uppmärksammat att inte bara avfallsomhändertagandet utan hela kontrollen av starka radioaktiva strålkällor behöver förstärkas i vilket lett till att IAEA (International Atomic Energy Agency), tagit flera initiativ till tekniska rapporter och uttalanden i ämnet. Bl.a. har man varnat för risken att terrorister kan använda radioaktivt avfall som kommit på avvägar för att tillverka terrorbomber s.k. smutsiga bomber. Inom EU färdigställs det s.k. HASS-direktivet (High Activity Sealed Sources) som syftar

till att kontrollera starka strålkällor från tillverkning till slutligt omhändertagande.

EU-direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, WEEE, har trätt i kraft och ska vara infört i svensk författning augusti 2004 för att träda i kraft ett år senare. Direktivet syftar till återvinning av el- och elektronikskrot och det innehåller en lista som anger vilka typer av utrustning som omfattas. Brandvarnare, rökdetektorer och medecinsk utrustning är några exempel på apparater som omfattas och som kan innehålla strålkällor.

Kategorisering och användningsområden i dag

Strålkällorna kan antingen förekomma som slutna eller öppna strålkällor. En sluten strålkälla definieras som ett radioaktivt material som är permanent inneslutet i en kapsel av icke radioaktivt material eller fast bundet till ett icke radioaktivt material som förhindrar spridning av det radioaktiva ämnet. Övrigt radioaktivt material hänförs till kategorin öppna strålkällor.

Öppna strålkällor

Öppna strålkällor i form av lösningar, gaser eller pulver m.m. används i nukleärmedicin, i laboratorieverksamhet, vid spårämnesundersökningar, i form av fasta eller flytande provtester i processindustri och i forskning i fält. Ofta har de använda radionukliderna kort halveringstid och ger upphov till avfall som huvudsakligen ligger under friklassningsnivåerna enligt SSI:s (Statens strålskyddsinstitut) föreskrift SSI FS 1983:7. Föreskriften anger hur stora mängder av olika nuklider som får släppas ut i avlopp eller som får läggas på kommunal deponi. En mindre mängd kvarstår som oförbrukade rester av koncentrerade lösningar vilka måste tas om hand som radioaktivt avfall. I dag sker det uteslutande vid Studsvik AB:s anläggning. Det genereras uppskattningsvis några tiotals kilo avfall av radioaktiva kemikalier per år med aktiviteter som bedöms ligga i intervallet 10–80 000 kBq/kg. Från avfallssynpunkt utgör dock dessa ett mindre problem.

Inom sjukvården används de övervägande största aktivitetsmängderna av öppna strålkällor för diagnostik och behandling.

Teknetium, Tc-99 m, som används i de flesta nukleärmedicinska undersökningarna, avklingar med en halveringstid på 6 timmar och ger inget avfallsproblem. Andra radionuklider kräver både instruktioner och regler för omhändertagandet av patienten efter det att aktiviteten tillförts. Ett exempel är radioaktiv jod, I-131 (T½ = 8 dagar), som används både för diagnostik och för behandling. Vid behandlingar med I-131 kan upp till 6–7 GBq tillföras en patient vilket sedan utsöndras sjukhusets avlopp i enlighet med föreskrifterna i SSI FS 1983:7. För att inte bestråla anhöriga och allmänheten behålls patienten av strålskyddsskäl på sjukhuset tills aktivitetsinnehållet i kroppen är omkring 600 MBq. Då tillåts patienter att resa hem och resterande aktivitet utsöndras normalt i det kommunala avloppssystemet.

I forskningsverksamhet används ibland betydligt mer långlivade nuklider som t.ex. tritium, H-3, och kol, C-14, men ofta med låg aktivitet. Även i dessa fall kan omhändertagande av avfallet av Studsvik AB bli aktuellt. Den kemiska sammansättningen i använda lösningar kan leda till att avfallshanteringen försvåras om det även finns toxiska risker att ta hänsyn till.

Slutna strålkällor

Slutna radioaktiva strålkällor används inom sjukvård, forskning och industri i många olika tillämpningar.

I sjukvården används slutna radioaktiva strålkällor med hög aktivitet främst inom cancerterapi med strålbehandling. För extern strålbehandling har användningen av strålkällor med kobolt, Co-60 (ca 200 TBq), praktiskt taget upphört och ersatts av linjäracceleratorer. De gamla koboltkällorna används i stället numera ofta för forskning eller som kalibreringskällor. Behandlingar där strålkällor förs in i eller placeras på kroppen, s.k. brachybehandlingar, utförs oftast med iridium, Ir-192, som har en kort halveringstid (74 d). Detta medför att strålkällan behöver bytas ofta (ca 4 gånger per år) med många transporter och omladdningar av utrustningen som följd. Inom sjukvården används också blodbestrålningsapparater innehållande strålkällor av cesium, Cs-137, med hög aktivitet (50– 70 TBq). Andra tillämpningar finns för diagnostik som t.ex. med strålkällor av americium, Am-241, och kalifornium, Cf-252, med medelhög aktivitet och därutöver en mängd test- och kalibreringskällor med lägre aktivitet.

I forskning och industriverksamhet används slutna strålkällor i många fler tillämpningar och med många fler radionuklider. Den bestrålningsanläggning som fram till 2003 innehöll överlägset mest aktivitet i landet innehöll 8 PBq av Co-60. Anläggningen användes för att med mycket höga stråldoser sterilisera kemiska och tekniska artiklar. I forskningsverksamhet används bestrålningsutrustningar med högaktiva, starka, strålkällor med främst Cs-137 och Co-60källor för biologisk, teknisk och fysikalisk forskning. Därutöver tillkommer en mängd udda strålkällor för diverse tillämpningar inom forskningen som neutronstrålkällor (innehållande americiumberyllium) och kalifornium (Cf-252), tritium/uran-ugnar osv.

För radiografering, avbildande teknisk röntgen, används både i industri och forskning strålkällor innehållande Co-60 (0,4 TBq) och Ir-192 (1 TBq). Radiografering med radioaktiva strålkällor förekommer främst på platser där man inte kan använda röntgenutrustning med hög elektrisk spänning, som t.ex. i petrokemisk industri. Den ambulerande verksamheten med denna typ av utrustning medför i sin tur en ökad risk för att strålkällor kommer på drift.

I processindustrin används många typer av fast installerade utrustningar för analys och övervakning. Nivåvakter, ytviktsmätare och densitetsmätare med strålkällor ger robusta mätmetoder i hårda industrimiljöer. De används t.ex. för att larma när en oljetank är på väg att bli tom (nivåmätning, typisk strålkälla är Co-60, 400 MBq), när papperet på tillverkningsbandet är för tunt (ytviktskontroll, typisk strålkälla är Kr-85, 40 GBq) eller när luten i ett transportrör vid papperstillverkning ändrar densitet (typisk strålkälla är Cs-137, ca 20 GBq).

Många små strålkällor i portabla utrustningar används därutöver i industrin för att t.ex. med röntgenfluorescensteknik skilja ut värdefull metall på skrotgårdar, eliminera statisk elektricitet vid lackering och vid noggrann vägning samt analysera ämnens kemiska sammansättning med elektrokemiska s.k. EC-detektorer. Mindre strålkällor används för kalibrering och annan mätteknisk verksamhet.

Flertalet slutna strålkällor används i utrustningar som innehåller elektronik eller elektriska komponenter. Strålkällor i ambulerande utrustningar, främst inom industrin, kan dock vara helt mekaniska, liksom små strålkällor för kalibrering etc.

Inom försvaret används slutna strålkällor för kalibrering av instrument och för övningsändamål. Där finns även ett stort antal

produkter med tritium som mörkerhjälpmedel i form av lysande skyltar och belysta instrumentskalor etc. Vid Försvarets forskningsinstitut och Försvarsmakten finns därutöver sammanlagt ett dussin starka slutna strålkällor för övnings- och utvecklingsändamål.

Konsumentartiklar

Konsumentartiklar innehållande radioaktiva strålkällor ingår också i verksamhet med strålning som kräver tillstånd. Produkterna tillståndsprövas enligt strålskyddslagen, varvid SSI gör en bedömning av om användningen är berättigad, om utformningen av produkten är säker och om lämpligt kassationssätt finns att tillgå. Vid ett godkännande krävs tillstånd för tillverkning, införsel och försäljning i första ledet. Däremot görs undantag från tillståndsplikt för konsumentens användning av produkten. En anvisning om hur konsumenten ska hantera den uttjänta produkten ska medfölja vid inköpet. Nya förhållanden som t.ex. förändrade rutiner för avfallshantering kan ändra tidigare ställningstaganden, vilket har inträffat för brandvarnare. Detta diskuteras ingående i ett eget avsnitt om brandvarnare och rökdetektorer nedan.

Nuvarande hantering av avfall från tillståndsbunden verksamhet

SSI:s nuvarande föreskrift om icke kärnenergianknutet radioaktivt avfall, SSI FS 1983:7, handlar om kvittblivning av IKA. Häri ges begränsningar av hur stora mängder av olika nuklider som får släppas ut i kommunal avlopp eller läggas på kommunal deponi. Detta system fungerar väl vid sjukhus och laboratorier som använder öppna strålkällor och ett fåtal slutna strålkällor. Det avfall från öppna strålkällor som inte får släppas ut i avlopp eller läggas på deponi skickas till Studsvik AB. Där kan det förbrännas tillsammans med andra sopor som kan vara nedsmutsade med radioaktiva ämnen från laborativ verksamhet.

För slutna strålkällor är radionuklidernas halveringstider i allmänhet så långa och strålkällans aktivitet så hög att de när de ska skrotas måste tas om hand som radioaktivt avfall av en anläggning som är godkänd för hantering av radioaktivt avfall (Studsvik AB) eller sändas tillbaka till leverantören, inom landet eller utomlands.

Innehavaren får då ett intyg på överlåtelsen, som skickas till SSI varefter innehavarens tillstånd kan avskrivas.

I SSI:s tillståndsregister finns för närvarande alla utrustningar innehållande slutna strålkällor med en aktivitet över 500 MBq registrerade. För slutna strålkällor med en aktivitet som understiger 500 MBq utfärdar SSI generella tillstånd med krav på att innehavaren ska föra ett eget register över sina strålkällor. Det gäller särskilt inom forskning och sjukvård, men förekommer även inom industrin, t.ex. för eliminatorer för statisk elektricitet.

Avfallsvolymer för slutna strålkällor exklusive brandvarnare och rökdetektorer

Antalet slutna strålkällor och deras aktivitet är de storheter som ger en uppfattning av de årliga och totala mängder som måste hanteras och tas omhand för slutförvar. Den fysiska volymen av dessa strålkällor är ingen relevant storhet för att bedöma av behovet av slutförvar. De slutna strålkällorna har förhållandevis liten volym, särskilt utan sin strålskärmning. (Se tabell 5.1).

SSI får årligen in rapporter om utrustningar som skrotats vid Studsvik AB och som därför ska avföras från tillståndsregistret. År 2002 var det drygt 200 utrustningar som skrotades. Denna siffra visar dock inte det totala antalet skrotade starka strålkällor per år, eftersom registret är baserat på utrustningar för dessa utan hänsyn till hur många enskilda strålkällor som utrustningen härbärgerat under den tid utrustningen varit i drift. Utrustningar för strålkällor med en halveringstid på mindre än ca 6 år laddas nämligen om med en ny strålkälla efter en till två halveringstider och den utbytta strålkällan går numera vanligen tillbaka till leverantören (för att kanske placeras i en annan utrustning) eller lämnas till avfallsomhändertagande hos Studsvik AB. Det är således fler än 200 strålkällor som omsätts varje år.

Med ovan angivna antaganden kan en mycket grov uppskattning av hur många strålkällor som behöver omhändertas som avfall årligen göras:

  • ca 200 avskrivna utrustningar per år innehållande starka strålkällor med varierande halveringstid som tas om hand av Studsvik AB,
  • ca 100 utbytesstrålkällor med en halveringstid på mellan 6 år och 2 år, varav några går tillbaka till utlandet och några går till Studsvik AB och
  • ca 300 utbytesstrålkällor med en halveringstid på under 2 år

(främst Ir-192 och Po-210), varav merparten går tillbaka till utlandet.

Beroende på radionuklidens halveringstid ställs olika krav på omhändertagandet och behovet av slutförvar.

För närvarande syns inga tendenser till minskning i antalet nya tillstånd som på sikt skulle medföra ett minskat behov av omhändertagande av uttjänta strålkällor som avfall.

Tabell 5.1. Antalet tillstånd för slutna radioaktiva strålkällor i SSI:s tillståndsregister, utdrag februari 2003. Fördelning på radionuklid

Nuklid Antal

industritillstånd

Antal tillstånd inom sjukvård och forskning

Summa

Am-241 279

60 339

Am-241/Be 10

20 30

Ba-133 0

3 3

Ca-45 0 1 1 C-14 8 14 22 Cd-109 95 9 104 Cf-252 3 10 13 Cm-244 8 3 11 Co-57 1 28 29 Co-60 1 436 53 1 489 Cs-137 1 953 60 2 013 Fe-55 103 5 108 Gd-153 1 9 10 H-3 57 40 97 Hf-203 1 0 1 Ir-192 13 10 23 Kr-84 2 0 2 Kr-85 269 18 287 Ni-63 42 66 108 Pb-210 1 1 2 Pm-147 87 4 91 Po-210 328 17 345 Pu-238 1 3 4 Pu-239 0 1 1 Pu-242 0 1 1 Ra-222 1 0 1 Ra-226 16 25 41 Rb-86 0 1 1 Ru-106 0 5 5 Se-75 3 0 3 Sr-90 57 41 98 Th-228 0 1 1 Tl-204 10 0 10 U-233 0 1 1 U-235 0 1 1 U-238 0 1 1 Yb-169 1 0 1 Ej def. 18 8 26

SUMMA

4 804

520

5 324

Brandvarnare och rökdetektorer

I Sverige har vi två termer för vad man i EU:s WEEE-direktiv betecknar som smoke detectors. Rökdetektorer kallar vi de utrustningar som används sammanlänkade i ett nätverk med en gemensam larmcentral, medan batteridrivna fristående enheter för konsumentbruk kallas för brandvarnare. Varken brandvarnare eller rökdetektorer tillverkas i Sverige.

Joniserande rökdetektorer avsedda för automatiska brandlarmsanläggningar har funnits på den svenska marknaden sedan 1950talet. Vid den tiden innehöll detektorerna en strålkälla av radium,

Ra-226, ca 700 kBq. Dessa detektorer finns inte längre kvar på marknaden, men ända fram till mitten av 1990-talet var fortfarande några i bruk, bl.a. på äldre vårdinrättningar och vid industrier. Den långa livslängden på detektorn berodde på ett omsorgsfullt underhållsarbete. På 1960-talet introducerades americium, Am-241. För att uppnå en tillfredsställande funktion behövdes ca 2 700 kBq. Dessa detektorer finns fortfarande i bruk i mindre omfattning. Aktiviteten har senare kunnat minskas med nyare elektronik utan att äventyra en säker funktion, och sedan 1994 får de, enligt SSI:s föreskrifter för rökdetektorer som innehåller något radioaktivt ämne (SSI FS 1994:3), inte innehålla mer än 200 kBq. Livslängden har uppskattats till minst 10–20 år, främst genom ett regelbundet underhåll. Det säljs ca 130 000 rökdetektorer årligen. De senaste tio åren har totalt runt en miljon joniserande rökdetektorer sålts i Sverige och tendensen har varit vikande fram till år 2001, med undantag för en förmodat tillfällig uppgång år 2002. En övergång till optisk teknik blir allt vanligare i dessa tillämpningar och enligt branschens egna bedömningar kommer sannolikt inga radioaktiva produkter att saluföras i Sverige från år 2005.

Kasserade rökdetektorer ska enligt föreskriften SSI FS 1994:3 återsändas till leverantören och hanteras som radioaktivt avfall. De har sedan kunnat tas om hand av Studsvik AB i väntan på ett slutförvar. Vissa leverantörer har skickat avfallet tillbaka till tillverkaren i utlandet. För närvarande har Studsvik AB slutat att ta emot rökdetektorer, vilket har lett till att de nu samlas bl.a. hos leverantörer i avvaktan på att någon instans i Sverige åter ska kunna ta emot och avfallshantera dessa.

Joniserande brandvarnare med strålkällan americium, Am-241 har importerats till Sverige för konsumentbruk sedan 1973. SSI bestämde redan från början att aktiviteten inte fick överstiga

1 mikrocurie, med dagens mått översatt till 40 kBq. Även här har man successivt kunnat sänka aktivitetsmängden och dagens brandvarnare innehåller ca 4 kBq. De senaste tio åren har fler än sju miljoner brandvarnare sålts i Sverige och tendensen har gått mot ökad försäljning. Det är tveksamt om man i hushållen behåller en brandvarnare som är över tio år gammal, varför SSI har bedömt att det totala innehavet i dag kan ligga runt sju miljoner.

SSI har tidigare bedömt att det är acceptabelt från strålskyddssynpunkt att lämna kasserade brandvarnare från hushållen med hushållssopor som sedan hamnar på en kommunal avfallsdeponi eller förbränns i en avfallsanläggning. Denna regel har emellertid nu övergivits med hänsyn till dagens regler om sopsortering där elektronikavfall enligt gällande EU-direktiv ska samlas in och omhändertas separat. Detta ställer krav på införandet av ett nytt avfallshanteringssystem för brandvarnare som inte tidigare ansågs behövas. I avvaktan på ett sådant samlas nu kasserade brandvarnare i stora mängder och läggs i plåttunnor på kommunala återvinningsstationer. En uppskattning av antalet insamlade brandvarnare per år i Sverige är att det överstiger en halv miljon.

Följande tabell visar det historiska avfallet av brandvarnare och rökdetektorer med radioaktiv strålkälla fram till 2002, samt tendensen med en tydlig nedgång i antalet radioaktiva rökdetektorer fram till 2001. (Se tabell 5.2).

Tabell 5.2. Förteckning över antal importerade brandvarnare och rökdetektorer

Årtal Brandvarnare Rökdetektorer

T.o.m. 1989

4 677 000

1 113 000

1990

800 000

132 000

1991

411 000

101 000

1992

344 000

153 000

1993

417 000

147 000

1994

315 000

161 000

1995

674 000

161 000

1996

494 000

129 000

1997

606 000

164 000

1998

586 000

52 000

1999

694 000

55 000

2000

691 000

70 000

2001

730 000

22 000

2002

1 330 000

113 000

Totalt antal t.o.m. 2002 12 769 000

2 573 000

Total aktivitet1 ca 380 GBq ca 260 GBq

Anm.: Genomsnittligt aktivitetsinnehåll per brandvarnare är 30 kBq och per rökdetektor 100 kBq

Gällande regler och ansvar

Öppna strålkällor regleras i dag med en föreskrift (SSI FS 1983:7) som fungerar väl i dag. De mängder som överstiger nivåerna i föreskriften skickas till Studsvik AB för omhändertagande. Föreskriften håller emellertid på att uppdateras med anledning av anpassningen till EU:s BSS (Grundläggande säkerhetsnormer 96/29EURATOM). Det är i huvudsak en tabell i denna BSS med olika nukliders gränsvärden för när undantag kan tillåtas som ska inarbetas i föreskriften.

Det avfall som utgör problem gäller främst slutna strålkällor. Så länge som utrustningen, strålkällan, finns i drift eller läggs i förråd är ansvaret enligt strålskyddslagen tillståndshavarens, dvs. den som bedriver verksamheten. I § 13 strålskyddslagen framgår klart att ansvaret åvilar den som bedriver verksamheten fram till dess att strålkällan är slutligt omhändertagen. Detta har då tolkats av SSI

som att tillståndshavarens ansvar upphör när strålkällan är överlämnad till en annan tillståndshavare, t.ex. mot ersättning kvittbliven till Studsvik AB eller omhändertagen av leverantören vid byte av strålkälla.

Vid en konkurs övergår ansvaret till konkursförvaltaren som ibland driver verksamheten vidare. Är däremot konkursboet tomt och verksamheten nedlagd är ansvaret för omhändertagandet inte klart, samtidigt som inga medel för omhändertagandet av strålkällorna finns. Omhändertagandet kan kosta upp till många hundra tusen kronor. I fallet med den tidigare omnämnda strålsteriliseringsanläggningen rör det sig om miljoner kronor.

Upphittade herrelösa strålkällor

Herrelösa kallas strålkällor som saknar någon känd rättmätig innehavare med ansvar för dess skrotning. I dagsläget är dock den som hittar en sådan vilsekommen källa även dess innehavare och därmed enligt strålskyddslagen ansvarig för omhändertagandet. Detta leder inte sällan till svårigheter t.ex. om upphittaren är ett barn. Vid ett antal tillfällen har polisen tagit emot strålkällor utan identifierad ägare. Det är inte heller ovanligt att strålkällans märkning blivit otydlig eller fallit bort, vilket avsevärt försvårar omhändertagandet. Frågan om vem som ska stå för kostnaden för omhändertagandet initierar då ett sökarbete i register och arkiv vid SSI för att hitta en tidigare ägare. I något fall har man kunnat göra troligt att strålkällan kommit från en specifik verksamhet och den sannolikt tidigare ägaren har då stått för kostnaden. Ett liknande fall som tagits upp till rättslig förundersökning ledde emellertid inte till åtal mot den misstänkte utpekade tidigare ägaren i brist på bindande bevis. Att en stark strålkälla uppenbarligen saknades hos en innehavare var inte tillräcklig grund för åtal. Det har även hänt att upphittade strålkällor har överlämnats till Studsvik AB och att upphittaren har fått stå för kostnaden. I vissa fall har polisen kunnat överlämna strålkällan till Studsvik AB utan kostnad. Det är från strålskyddssynpunkt mycket otillfredsställande att lång utredningstid ska förflyta innan en strålkälla hamnar i ett avfallsförvar. Upphittade strålkällor anmäls till SSI någon gång per år.

Höga kostnader för omhändertagande av avfall (och inköp av nya strålkällor) medför att strålkällor många gånger hamnar i förråd i stället för att skickas till ett avfallsanläggning, ibland med

motiveringen att strålkällan kan komma att användas för något annat ändamål inom sjukvård eller forskning eller att man helt enkelt vill försöka avyttra den till en ny användare. Just förrådsställda utrustningar har man utomlands konstaterat medför den största risken för strålkällor att komma på avvägar, vilket också hänt med katastrofala konsekvenser i några fall. Även i Sverige har detta hänt några enstaka gånger, men högst någon gång per år. Det har då rört sig om strålkällor med lägre aktivitet som kunnat spåras från kontaminerad göt i smältverk. Den uppkomna skadan har inte varit till men för någon individs hälsa, men är för smältverket eller skrotgården av en ekonomisk storlek som långt överskrider kostnaden för omhändertagandet av en uttjänt strålkälla. Det kan också ifrågasättas om inte höga kostnader för omhändertagandet kan fresta en användare att avyttra en strålkälla på olagligt sätt.

Starka slutna strålkällor måste slutförvaras som radioaktivt avfall. För denna typ av avfall som kommer till Studsvik AB har det hittills endast funnits begränsat utrymme i slutförvar. På senare tid har ett nytt problem iakttagits som försvårar tillståndshavarens överlämning av strålkällorna till avfallsanläggningen. Strålkällorna i utrustningar som nu hunnit bli åtskilligt mycket äldre än vad bestämmelserna för transport av farligt gods tillåter för ett enkelt transportförfarande medför att dispenser från reglerna behövs eller att säkrare transportbehållare behöver utformas.

5.1.2. Radioaktivt avfall från verksamheter som inte kräver tillstånd

Enligt strålskyddslagen SFS 1988:220 är det den person som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning som är ansvarig för att det i verksamheten uppkomna radioaktiva avfallet hanteras, och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Detta gäller även icke tillståndsbunden verksamhet. För dessa verksamheter saknas dock samordning av avfallshanteringen eftersom verksamheterna är så väsenskilda och avfallet som uppstår varierar kraftigt både till mängd och till volym. Visst avfall i denna kategori har tidigare deponerats på kommunala deponier, men på grund av samhällets ökande krav på avfallshantering och avfallssortering lagras detta avfall numera på olika platser runt om i Sverige i avvaktan på riktlinjer för hur och var detta avfall ska omhändertas.

Denna typ av radioaktivt avfall härstammar i stort från tre verksamhetsområden: industriella komponenter och produkter, konsumentprodukter samt avfall från NORM (Normally Occuring Radioactive Material), TENORM (Technically Enchaned Normally Occuring Radioactive Material) m.m.

Industriella komponenter och produkter innefattar avfall som antingen har strålkällor som tillförts för att utgöra en funktionell komponent, eller som har naturligt förekommande radioaktiva ämnen som finns med på köpet i det material som används. Ett exempel på den första gruppen är känsliga laboratorievågar som kan ha en strålkälla för att ta bort statisk elektricitet innanför vågens hölje. Till den andra gruppen hör t.ex. zirkonsand som används inom gjuteriverksamhet. Den innehåller naturligt förekommande radioaktivt uran och torium.

Konsumentprodukter som ger upphov till radioaktivt avfall omfattar dels varor som kunnat införskaffas och användas för vissa av SSI godkända verksamheter, exempelvis mörkerriktmedel för vapen med radioaktivt tritium som lyser, s.k. beta-lights, dels rester från verksamheter som numera upphört. Uranpulver (urandioxid) användes t.ex. tidigare för att ge lyster åt färg i konstverk och kakel etc. Till denna grupp kan även brandvarnare med radioaktivt americium räknas eftersom det inte krävs något tillstånd för innehav i konsumentledet.

Avfall från NORM och TENORM m.m.

Avfall från NORM och TENORM m.m. innefattar radioaktivt avfall som uppkommer som en oönskad biprodukt vid en verksamhet som inte bedriver verksamhet med strålning i strålskyddslagens mening. I detta fall kan avfallet delas in i två grupper. I den första är det naturligt förekommande radioaktiva ämnen (radium och torium) som anrikas i en teknisk process som t.ex. hanterar stora mängder vatten (t.ex. vattenfilter och värmeväxlare) eller råolja (vid oljeborrning). Till denna kategori räknas även slagghögar av rödfyr som är en restprodukt från förbränning av alunskiffer och som innehåller uran. Aska från kolförbränning innehåller likaså uran. I den andra gruppen rör det sig i stället om nedfall från luftspridda radioaktiva ämnen (främst cesium) som t.ex. anrikas i askan vid förbränning av biobränsle. Avfallet inom dessa grupper brukar betecknas NORM eller TENORM.

För att ge lite fylligare information om vad för slags typer av avfall som ryms inom de olika grupperna redovisas i korthet en exposé av ärenden som hanterats av SSI under senare år.

Exempel på industriella komponenter och produkter

Följande komponenter och produkter har påträffats i olika sammanhang bl.a. vid återvinning av metaller, varefter SSI tillfrågats om hur avfallet ska tas om hand.

  • En högspänningsbrytare
  • Överspänningsavledare
  • Enstaka transformatorer
  • Mottagarskydd
  • Laboratorievågar
  • Vätskescintillationsräknare
  • Svetselektroder
  • Volframslig
  • Zirkonsand

En högspänningsbrytare som innehöll ca 115 kg radioaktiva keramiska plattor. Förmodligen rörde det sig om naturligt förekommande radioaktivitet i godset, men med relativt låg aktivitet. Mätning av strålningen gav 1 µSv/h vid ytkontakt och 0,2 µSv/h 0,5 m från föremålet. Lakbarheten för aktiviteten i detta material är förmodligen liten. Materialet packades i ett fat och deponerades på en deponi för riskavfall.

Överspänningsavledare från elektronisk utrustning kan innehålla ett radioaktivt preparat för att säkerställa de elektriska egenskaperna och därmed skyddsfunktionen. De tiotusentals avledare som fanns bl.a. vid Siemens och Ericsson, har skickats till Studsvik

AB för omhändertagande och kvittblivning. De innehöll ca 50-100 kBq per styck av Pm-147, som är en lågenergetisk betastrålare med en halveringstid på ca 2,6 år. Varje komponent hade ett glashölje med en diameter på 8 mm och en längd på 7 mm. Överspänningsavledare stod för det största antalet industrikomponenter som genererade avfall med radioaktiva ämnen. Genom att nya avledare som tillverkas inte innehåller något radioaktivt preparat har detta avfallsproblem numera upphört.

Enstaka transformatorer innehållande Ra-226, ca 300 kBq per styck.

Mottagarskydd till radarsystem (tusentals) innehöll 25 kBq

Co-60, 200 kBq Cs-137, 5 600 MBq H-3 och 1 100 Bq Pm-147.

Laboratorievågar kan innehålla radium eller polonium vars alfastrålning utnyttjas för att eliminera statiska fält i vågutrymmet.

En våg med radium gav larm hos en skrothandlare. Strålkällan har omhändertagits av Studsvik AB.

Vätskescintillationsräknare som innehöll en sluten Ra-226 kalibreringsstrålkälla för konstanskontroll saknade synlig märkning på räknarens hölje. Den blyskärmade strålkällan som var märkt kunde avlägsnas ur utrustningen. Eftersom det var en äldre utrustning saknades tillstånd för denna.

Svetselektroder avsedda för svetsning av rostfritt material innehåller torium. Själva spetsen av elektroden är doppad i toriumlösning. På varje elektrod finns något eller några gram toriumhaltigt material med halter upp till 4 %, vilket ger aktivitetsinnehåll >300 kBq/kg. Dessa svetselektroder bedöms finnas kvar på marknaden under överskådlig tid och i nuvarande kvantiteter.

Volframslig importerad från Ryssland 1995 som var avsedd att användas för framställning av volframkarbid visade sig vara kontaminerad med torium. Vid sintring uppvärmdes sligen till 2 800°C och Ac-228 avgick som gas och kontaminerade grafitugnarna och grafitrören. Sligen förvarades först hos Ragnsells i Högberga, men har senare sålts och transporterats till Tyskland. Det rörde sig om ca 4 ton slig med koncentration motsvarande 8 000 Bq/kg Th-232 och 4 ton med en koncentrationen 24 000–32 000 Bq/kg Th-232.

Det material som blev kontaminerat med Ac-228 vid sintringen utgör ca 2 ton. Detta material har lagts på en lokal soptipp.

Zirkonsand används som gjuterisand, blackningsmedel i gjutformar, i fina sandblästrar samt vid tillverkning av vissa eldfasta material. Sanden innehåller bl.a. aktivitet av uran och torium (3 000–5 000 Bq/kg uran, 400–600 Bq/kg torium). Zirkonsanden framställs ur svartsand, som innehåller korn av zirkon, och bryts på stränder längs världens kuster. Sanden sorteras med gravimetriska och elektromagnetiska metoder för att separera mineraler. Det finns tusentals liter blackningsmedel baserat på zirkoniumsilikat som innehåller ca 5 500 Bq/kg Ra-226. Blackningsmedel bedöms finnas kvar på marknaden under överskådlig tid och i nuvarande kvantiteter.

Exempel på konsumentprodukter

Moderna mörkerriktmedel innehåller lysfärg med tritium som sönderfaller med betastrålning, och denna ger endast en marginell bestrålning utanför apparathöljet. Tidigare användes dock radium som strålkälla vilket sönderfaller med gammastrålning och ger upphov till bestrålning och ej försumbara stråldoser för användaren. Bland gammal utrustning som innehåller lysfärg med Ra-226 återfinns gradskivor, kikarsikten, klockor m.m. Militära gradskivor (ca 10 st.) har återfunnits som troligen innehåller högst 100 kBq Ra-226 per styck. Instrumenteringsknappar från gamla flygplan (hundratals) är exempel på andra komponenter som innehåller lysfärg med Ra-226, samt varvräknare med högst 100 kBq Ra-226. Pulver av urandioxid har använts tidigare för att ge lyster åt färg i konstverk och keramiska produkter t.ex. kakel. Det förekom ibland även i färg till porslin och glas. Uranhalter upp till 400 kBq/kg har uppmätts. Sådant uranpulver kan fortfarande finnas kvarlämnat i varierande mängder på olika platser i landet.

Exempel på avfall från NORM, TENORM m.m.

Till avfall inom denna grupp räknas t.ex. filtermassor. Bl.a. kan sand som används i stora volymer i vattenverk innehålla naturlig radioaktivitet i form av uran och radium. Detta avfall deponeras förmodligen i dag helt utan kontroll eftersom de som bedriver verksamheten inte känner till att avfallet innehåller radioaktiva ämnen. En kartläggning av förekomsten har planerats av SSI m.fl. Andra processer i vattenverk, pappersmassaindustrier etc. ger ibland fällningar med förhöjda halter av Ra-226 och Pb-210. Detta fenomen förekommer inte sällan i stora värmeväxlare för vatten varigenom temperaturväxlingen ökar risken för fällningar. När en sådan apparat sedan skrotas efter många års drift är beläggningarna ofta så radioaktiva att metallindustrin inte kan återvinna metallen, vilket ger upphov till ett avfallsproblem med ibland höga kostnader för omhändertagandet. Dessa typer av radioaktivt avfall kan antas öka i framtiden beroende på att kunskapen inom verksamheter där fenomenet kan uppstå fortfarande är bristfällig och att myndigheternas kartläggning av förekomsten ännu inte är färdig.

Till gruppen hör även aska efter förbränning av biobränsle varvid det kan ske en anrikning av radioaktivt cesium i askan. Det är

cesium, främst från Tjernobylolyckan, som spridits med vindarna och sedan fallit ner som markbeläggning, varefter en liten del tagits upp i biobränslet. SSI håller på att utarbeta särskilda anvisningar för hur denna aska ska hanteras. I vissa fall får askan återgå till skogen som gödning, i andra fall ska den deponeras.

Även aska från kolförbränning kan innehålla radioaktiva ämnen, men då rör det sig återigen om naturligt förekommande ämnen inom gruppen NORM/TENORM.

Slagghögar med rödfyr består av bränd alunskiffer och finns på många platser i landet; en del högar kan innehålla över 500 000 kubikmeter. De härstammar från en industriell verksamhet som började i mitten av 1600-talet och höll på till slutet av 1970-talet. Det har rört sig om bränning av kalksten, tillverkning av alunskiffercement, framställning av alun för tygfärgning, lädergarvning och papperslimning m.m., tillverkning av alunskifferbaserad lättbetong (även kallad gasbetong eller blåbetong), för framställning av svavel och för framställning av oljeprodukter genom pyrolys av skiffern. Strålningen från dessa högar kan lätt avskärmas med ett lager jord. Eftersom radongas bildas ur den uranhaltiga rödfyren bör det enligt rekommendationer från SSI inte byggas bostäder på mark med rödfyrsupplag. Rödfyr kan användas till beläggning på löparbanor och tennisbanor för utomhusbruk.

Gällande regler, ansvar och hantering

Dagens ökade krav på återvinning av avfall gör att avfall samlas upp och sorteras eftersom det är förbjudet att deponera osorterat avfall. Enligt renhållningsförordningen (1998:902) får inte avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter deponeras, förbrännas eller fragmenteras utan föregående särskild förbehandling av någon som certifierats för ändamålet (renhållningsförordningen 25 §). Radioaktivt avfall har undantagits från renhållningsförordningens tillämpningsområde och det regleras i stället enligt strålskyddsförordningen. Som framgått av ovanstående text har SSI i vissa fall utarbetat generella föreskrifter, men många avfallstyper är ännu inte reglerade.

På grund av att verksamheterna där avfallet uppstår är så varierande finns ingen enhetligt hantering av denna avfallsgrupp. Sammanfattningsvis kan sägas att avfallet i dag hanteras på något av följande vis: deponering på riskavfallstipp, lagerhållning hos innehavaren,

omhändertagande Studsvik AB, samt i vissa fall återanvändning i olika former. Avfallet genereras från ett antal verksamheter och rapporteringen av förekomst av avfallet sker på frivillig väg med varierande kunskap och underlag. Detta gör det svårt att med säkerhet uppskatta hur mycket avfall av denna typ som finns i Sverige. Kunskaperna om hur avfallet ska mätas, registreras och förvaras varierar också, vilket leder till osäkerheter och därmed svårigheter att göra bedömningar och ge rekommendationer om slutligt omhändertagande. Avfallets varierande egenskaper leder också till svårigheter att samordna omhändertagandet. En hel del av avfallet innehåller t.ex. naturligt förekommande radium som sönderfaller mycket långsamt och vid inandning eller förtäring leder till stråldoser som kan ge skador i kroppen. Kraven på deponiernas utformning, som ställts i direktiv från EU, kommer, när de är fullt införda, förmodligen att leda till att antalet deponier i Sverige kommer att minska kraftigt. Härigenom skulle koncentrationen av det radioaktiva material som hittills kunnat deponeras på markdeponi kunna bli större. Den minskade utspädningseffekten leder i sin tur till att miljöns naturliga återhämtningsförmåga minskar. Slutsatsen blir att det i framtiden sannolikt blir svårare att deponera radioaktivt avfall på dessa markdeponier.

Vissa typer av radioaktivt avfall från icke tillståndsbunden verksamhet omhändertas hos Studsvik AB, där det emballeras för att sedan skickas till det befintliga bergförvaret SFR för låg- och mellanaktivt radioaktivt avfall. SFR är ett slutförvar avsett för kärnkraftsanknutet driftavfall och lämpar sig endast för en begränsad mängd icke kärnkraftanknutet radioaktivt avfall. För omhändertagandet betalar avfallsinnehavaren en avgift till Studsvik AB. Vissa typer av avfall som kommer till Studsvik AB får dock inte skickas till SFR, t.ex. om det består av radioaktiva ämnen med mycket lång halveringstid. I sådana fall sker det en mellanlagring av avfallet hos Studsvik AB i avvaktan på att ett dedikerat avfallsförvar för slutlig deponering blir färdigställt. SFR och de slutförvar som i dag planeras är avsedda för kärnkraftens radioaktiva avfall och de drivs och produceras av kärnkraftverkens gemensamma bolag, SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB). Problemet är således att det omhändertagande som nu sker i Studsvik med lagring av avfall som inte kan skickas till SFR, inte har någon omedelbar lösning eftersom nuvarande avtal som reglerar avfallsströmmarna mellan Studsvik AB och SKB:s slutförvar, inte omfattar denna typ av avfall. Studsvik AB har därför svårt att förutsäga kostnader för

avfallets slutför i avfallsförvar som ännu inte är färdigställda, och prissättningen för omhändertagandet måste göras med den osäkerheten. Eftersom avfallet kommer från verksamheter som inte kräver tillstånd enligt strålskyddslagen är medvetenheten om avfallets egenskaper och hantering ofta bristfällig och det saknas ofta avsatta medel för kvittblivningen av denna typ av avfall. Mängden av avfall som behöver tas om hand bedöms dock inte vara så stor och avfallet är relativt väl kartlagt i olika rapporter från SSI. Befintliga slagghögar med rödfyr etc. där provtagning visat en acceptabelt låg omgivningspåverkan bedöms utgöra fullgoda slutförvar utan ytterligare åtgärder.

5.1.3. Herrelösa strålkällor och problem för skrotbranschen och stålverken

Dagens avfallshantering karaktäriseras av en strävan efter att minska avfallsvolymerna. Återvinning i alla dess former premieras. Metaller lämpar sig väl för återvinning och denna hantering kallas i dagligt tal för skrotåtervinning. Stålverken använder i dag nästan enbart återvunnet stålskrot som råvara då denna verksamhet är mycket lönsam. Redan i mitten av 1980-talet uppmärksammades dock problem med förekomsten av radioaktiva ämnen i skrot. I några få fall har sådana incidenter lett till personskador, och i många fall har de medfört mycket stora saneringskostnader för drabbade stål- och smältverk. Såväl skrothandlare som smältverk har på grund av detta installerat s.k. radiakportaler, detektorer, som med mycket hög känslighet indikerar förekomsten av radioaktiva ämnen i levererat skrot. Varje leverans av skrot på lastbil eller godsvagn får passera genom en sådan mätutrustning för att kontrolleras. Denna utrustning kompletteras oftast även med handburna mätinstrument. Radiakportalerna är effektiva, men skrot är ofta mycket inhomogent och en strålkälla kan vara skärmad av annat skrot eller vara så väl kapslad att strålningen inte tränger ut ur transportbilen eller godsvagnen. För att ytterligare reducera risken för att en strålkälla ska smältas ner sker kontrollerna i flera steg med mellanliggande omlastningar. En första kontroll sker i regel vid ankomsten till en skrotgård. Om skrotet kommer från utlandet ska en kontroll dessutom ha skett redan vid utskeppningshamnen.

Incidenter vid de svenska stålverken

Vid fyra tillfällen under senare år har incidenter med radioaktiva ämnen i skrot inträffat i Sverige. Vid två av dessa tillfällen har det radioaktiva ämnet blivit nedsmält och blandats med metallen. I ett fall blev en Ir-192-strålkälla på ca 9 GBq nedsmält i 98 ton göt. Detta resulterade i en aktivitetskoncentration på 90 kBq/kg. Vid ett annat tillfälle smältes en strålkälla av Co-60 i dryga 100 ton göt, vilket resulterade i en uppmätt aktivitetskoncentration på 700 Bq/kg. Strålkällans styrka uppskattades därvid till 100 MBq. Både Ir-192 (med en halveringstid på 74 dagar) och Co-60 (med en halveringstid på 5,3 år) har relativt korta halveringstider, och efter ett antal år kommer aktiviteten i metallen att ha minskat till en sådan nivå att materialet kan återanvändas utan risk från strålskyddssynpunkt.

I det första fallet var källan alltför skärmad för att upptäckas och i det andra berodde nedsmältningen på att mätutrustningen var ur funktion vid tillfället. Vid de två andra tillfällena upptäcktes strålkällorna och stoppades i skrotgårdarnas inpassagekontroll. Av dessa strålkällor kom en från ett sjukhus. Den andra strålkällan ingick i en utrustning för tjockleksmätare för asfalt från ett vägbygge.

Om en radioaktiv källa blir nedsmält beror konsekvenserna på vilken nuklid och isotop det gäller. Iridium och kobolt fördelas i det närmaste helt i det smälta materialet och skadeeffekten blir då begränsad, förutsatt att den upptäckts. Om strålkällan istället är av cesium kommer det mesta av aktiviteten att följa med rökgaserna och sprider på detta sätt ut aktiviteten till omgivningen så att en omfattande sanering kan behöva göras. Dessa händelser och risker har lett till att återvinningsbranschen och stålindustrin har blivit ytterst noggranna med vilka material de hanterar.

Kategorisering

Skrot kan innehålla radioaktiva ämnen eller ha blivit radioaktivt av flera anledningar:

  • Föroreningar av radioaktiva ämnen kan tränga in i metallen som därmed blir kontaminerad. Detta kan inträffa vid kärntekniska anläggningar. I Sverige är kontrollen av material som förs ut från de kärntekniska anläggningarna mycket noggrann

och det är inte troligt att sådant material säljs som skrot oavsiktligt.

  • Strålkällor som hamnat i skrot kan ha sitt ursprung från industri, forskning och sjukvård där de använts i ett stort antal syften, t.ex. som nivåvakter, materialkontroller, och fuktighetsmätare, för medicinsk strålbehandling etc. Små strålkällor finns i vissa konsumentprodukter, t.ex. i brandvarnare och mörkersikten.
  • Beläggningar på skrot med naturligt förekommande radioaktiva ämnen eller radioaktiva ämnen från Tjernobylolyckan kan uppstå t.ex. i vattenrör som under lång tid har låga halter av i naturen förekommande radioaktiva ämnen som kan finnas i sjövatten. Skrot som kommer från gas- eller oljeindustrin, och där kommit i kontakt med vätskor eller gaser som innehåller naturlig radioaktivitet är ett annat exempel på denna förekomst av beläggningar med radioaktiva ämnen.
  • Aktivering av metall uppstår vid bestrålning t.ex. av neutroner i en kärnreaktor eller partikelstrålning från en accelerator. Metallens egenskaper kan då ändras så att den blir radioaktiv.

Nuvarande hantering

Aktiverat skrot, och skrot som blivit kontaminerat vid svenska kärnkraftverk kan endast gå till återanvändning när materialet blivit friklassat efter särskilt beslut eller enligt de generella reglerna för friklassning i SSI FS 1996:2.

Skrot som importeras kan innehålla radioaktivt material. Strålkällor kan av misstag hamna tillsammans med skrot som ska gå till återanvändning, och skrot med beläggningar är ofta sådant material som normalt sett skulle gå till återanvändning, och där ägaren ofta är ovetande om beläggningen.

I Sverige hanteras ca 1,5–2 miljoner ton skrot per år, och huvudparten av detta skrot blir numera, ofta i flera led, kontrollerat med avseende på förekomst av radioaktiva ämnen. Skrot som kommer till skrotgårdar och smältverk passerar, som tidigare nämnts, en särskild detektor där radioaktiva strålkällor kan upptäckas. Rent stål har mycket låg aktivitet och känsligheten hos detektorerna är hög. Därför kan man i kontrollen sortera bort komponenter och material med beläggningar som är radioaktiva.

Stålindustrin i stort tillämpar, enligt vad den uppger, en nolltolerans oaktat om den uppmätta radioaktiviteten är harmlös eller inte. Det innebär att sådant skrot som friklassats från de kärntekniska anläggningarna inte alltid accepteras av smältverken. Ett skäl till detta är att man anser att marknaden inte accepterar material som fått en svårtydd friklassningsstämpel. Man undrar hur farligt det kan vara om halten av radioaktiva ämnen i stålet ligger på gränsen till att inte friklassas. Ett annat skäl är att man vill undvika att steg för steg bygga upp en förhöjd basnivå, som i sig på lång sikt kan minska känsligheten i kontrollsystemet, och kanske minska möjligheten att i framtiden finna väl skärmade strålkällor. Ytterligare en omständighet är avsaknaden av gemensamma regler inom EU för vilka nivåer som är acceptabla i olika sammanhang.

Skrot som vid ingångskontrollen till skrotgårdar eller smältverk upptäcks innehålla radioaktiva ämnen ska återtas av leverantören och hanteras som radioaktivt avfall. Innehavaren är enligt strålskyddslagen 13 § ansvarig för avfallets omhändertagande. Har det radioaktiva materialet trots ingångskontrollen väl kommit in på smältverket kan det vara svårt att fastställa varifrån det kommit, och smältverket måste då ansvara för den vidare hanteringen. I båda fallen uppstår dryga kostnader. Studsvik RadWaste kan ta emot detta skrot på kommersiella villkor. Kostnaden för att transportera och hantera radioaktivt material är dessutom ofta hög.

Skrot med beläggningar genereras i ett antal verksamheter, och rapporteringen av förekomsten till SSI sker med ett mörkertal, eftersom ägaren ofta är ovetande om att beläggningen är radioaktiv. Detta gör det svårt att med säkerhet uppskatta hur mycket avfall av denna typ som finns i Sverige. Innehavarnas kunskaper om hur avfallet ska mätas, registreras och förvaras varierar också, vilket leder till osäkerheter och därmed svårigheter att göra bedömningar och ge rekommendationer om slutligt omhändertagande. Metaller med beläggningar har i regel nedsmutsats med radionuklider från naturen genom en oavsiktlig anrikning och förekommer ofta i sådana sammanhang där skrotet normalt sett skulle gå till återvinning. Även om SSI skulle kunna intyga att materialet kan återvinnas via inblandning av ny metall vill smältverken dock som regel inte ta emot skrotet. Ett särskilt problem med metaller som är kontaminerade med uran, torium eller radium-226 är att dessa ämnen endast sönderfaller mycket långsamt. Halveringstiden för radium-26 är 1 600 år och halveringstiderna för uran och torium är flera miljarder år. Detta gör att material som är kontaminerade med

naturligt radioaktiva ämnen behöver förvaras för all framtid om de inte går att friklassa.

Studsvik AB kan ta emot och smälta materialet för volymreducering och för fastställande av halten radioaktiva ämnen i materialet. Därefter bedöms om metallen kan gå till återvinning, direkt eller via omsmältning med annan metall vid något smältverk som kan ta emot detta material. Beslutet om återvinning fattas utifrån ingående radionukliders egenskaper, bl.a. halveringstiden. Kostnaderna för ett sådant omhändertagande vid Studsvik AB blir ofta höga, och innehavaren av skrotet kan i stället välja att avvakta med materialets avyttring på obestämd tid. Metaller som smälts vid Studsvik AB för volymreducering, men som sedan bedöms sakna möjlighet till återvinning, ska istället slutförvaras. I dag saknas dock en dedicerad slutlig avfallsdeponi, och därför mellanlagras materialet ofta vid Studsvik AB på obestämd tid. Det saknas även avsatta medel för omhändertagande av denna typ av avfall.

Okända och vilsekomna radioaktiva strålkällor kan leda till omfattande strålskador, särskilt för personer som ovetande om riskerna försöker återvinna materialet eller komponenten.

Tendenser

Den omfattande informationen, den förbättrade utbildningen samt den utökade kontrollen av skrot in till skrotgårdar och stålverk har påtagligt minskat mängden radioaktivt skrot som levereras till dessa. Den troliga orsaken är att radioaktivt material som ska skrotas numera identifieras och sorteras ut redan tidigare i avfallskedjan. Den största risken under nuvarande omständigheter är att okända förlupna strålkällor av okunskap eller av ekonomiska skäl kommer in i skrothanteringen, trots alla kontroller och andra försiktighetsåtgärder. Således kan någon innehavare av ekonomiska skäl frestas att dolt skicka sitt radioaktiva avfall med annat skrot med förhoppningen om att återvinningsbranschen eller smältverken i stället ska bli problemägare.

5.2. Strålskyddslagen och annan relevant lagstiftning

5.2.1. Strålskyddslagen och dess tillämpning för radioaktivt avfall

I förarbetena till strålskyddslagen (prop. 1987/88:88) uttalas att målet är att skapa sådana förhållanden att människor skyddas till hälsa och säkerhet mot strålningens skadliga effekter. Strålskyddet ska utformas på ett sådant sätt att det så långt möjligt kan förebygga strålskador. Behövliga skyddsåtgärder ska alltid kunna vidtas med stöd av lagen allt eftersom kunskaperna om strålningens effekter ökas och nya ämnen eller tekniker utvecklas. Ambitionen med lagen ska vara att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. Mot denna bakgrund har lagen fått ett vidsträckt tillämpningsområde.

Lagen (SFS 1988:220) ska således tillämpas i de fall där skadlig verkan av strålning kan uppkomma. Ett annat rekvisit för tillämpningen av lagen är att aktiviteten som vidtas faller under begreppet verksamhet med strålning, som definieras i 5 § strålskyddslagen. Tillverkning, införsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radioaktiva ämnen, samt användning av eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning, är verksamhet med strålning.

I propositionen till strålskyddslagen betonas att uppräkningen inte är uttömmande utan endast ska ses som en exemplifiering. T.ex. innehav och drift av kärnteknisk anläggning samt omhändertagande, förvaring och destruktion av radioaktiva ämnen omfattas också av begreppet verksamhet med strålning.

Den som bedriver verksamhet med strålning ska iaktta och följa de allmänna skyldigheter som anges i 611 §§strålskyddslagen. Av dessa framgår bl.a. att verksamhetsutövaren ska vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människors hälsa och miljö. Det räcker inte att endast följa de villkor och föreskrifter som myndigheten meddelat, verksamhetsutövaren ska dessutom på eget initiativ vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla strålskyddet.

Vidare är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ansvarig för att omhänderta, och, när det behövs, slutförvara uppkommet radioaktivt avfall på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt (13 §). En verksamhetsutövare som använt en

teknisk anordning som kan alstra strålning är vidare skyldig att oskadliggöra den när den inte längre ska användas om detta särskilt har föreskrivits (14 §). SSI har i strålskyddsförordningen pekats ut att föreskriva dels om skyldigheten att oskadliggöra tekniska anordningar som kan alstra strålning, dels närmare hur det radioaktiva avfallet ska hanteras och slutförvaras (8 §).

Undantag från tillståndsplikt

All verksamhet med strålning är dock inte tillståndspliktig. I 2 § strålskyddsförordningen (1988:293) har regeringen föreskrivit den nedre gräns som gäller för tillståndspliktig verksamhet. Detta undantag grundas på ett mandat i 3 § strålskyddslagen som anger att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer helt eller delvis får medge undantag från strålskyddslagens bestämmelser. Enligt propositionen får undantag endast föreskrivas i de fall det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts. Från strålskyddssynpunkt harmlösa mängder av radioaktivitet och tekniska anordningar som avger svag joniserande strålning kan helt undantas från strålskyddslagstiftningens tillämpningsområde. Bestämmelsen ger även möjlighet till att endast delvis sätta lagens regler ur spel.

Den undantagsgräns som framgår av 2 § strålskyddsförordningen grundas framförallt på Rådets direktiv 96/29/Euratom av den 13 maj 1996 om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Radioaktiva ämnen vars aktivitet eller specifika aktivitet inte överstiger vad som framgår av direktivet innehåller så pass låga nivåer att det anses förenligt med tillräckligt hälsoskydd att undanta dessa.

Allmänna skyldigheter

Undantagen i 2 § strålskyddsförordningen gäller endast lagens krav på tillståndsplikt och läkarundersökning (18, 20 §§). I övrigt är strålskyddslagen i princip tillämplig, dvs. reglerna om allmänna skyldigheter och verksamhetsutövarens ansvar (6–11 §§ och 13–14 §§) gäller även för icke tillståndspliktig verksamhet. Om det däremot i en verksamhet, som inte kan hänföras till definitionen verksamhet med strålning, oavsiktligt uppstår radioaktivt avfall, gäller inte an-

svarsreglerna. Enligt ordalydelsen i 13 § strålskyddslagen ställs endast krav på den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning att svara för att hantera och omhänderta avfallet.

Frågan om hantering av cesiumkontaminerad biobränsleaska belyser problematiken. Vid energiproduktion genom förbränning av trädbränsle från områden som drabbats av utsläpp från Tjernobyl uppstår en koncentration av cesium i askan. Förbränning av biobränsle kan knappast hänföras till begreppet verksamhet med strålning, men som en oavsiktlig effekt av förbränningen uppstår emellertid en radioaktiv restprodukt som faller inom strålskyddslagens tillämpningsområde. SSI kan dock inte med stöd av strålskyddslagens ansvarsregel (13 §) kräva åtgärder eftersom denna utgår från att någon bedrivit verksamhet med strålning. Däremot är innehav och hantering av cesiumaskan verksamhet med strålning, vilket gör att SSI kan föreskriva om allmänna skyldigheter (åtgärder och försiktighetsmått) för hanteringen av denna. Om nivåerna i den cesiumkontaminerade askan överstiger undantagsgränsen i 2 § strålskyddsförordningen är dessutom hantering och deponering av askan som huvudregel tillståndspliktig.

Det följer således av strålskyddslagens ansvarsregel (13 §) att den som innehar en strålkälla eller radioaktiva ämnen bedriver verksamhet med strålning och därmed är ansvarig för det radioaktiva avfallets omhändertagande. Ansvaret omfattar alla moment i avfallshanteringen fram till slutförvar under lång tid när ett sådant är påkallat. Innehavaren har därmed fullt kostnadsansvar för avfallshanteringen och först när avfallet är omhändertaget på ett från strålskyddssynpunkt tillfredställande sätt, eller när ansvaret överlåtits på en avfallshanterare med tillstånd för sådan hantering, kan innehavaren vända sig till SSI för att få sitt tillstånd för innehavet avskrivet. Lagens tillämpning leder dock i vissa fall till problem, som i följande exempel. Ett företag eller en person som hittar och tar hand om en förbrukad strålkälla eller annat radioaktivt avfall utan identifierbar tidigare ägare, blir i strålskyddslagens mening innehavare till avfallet och därmed ansvarig för avfallets omhändertagande. Med ansvaret följer även de ekonomiska konsekvenserna för den nye innehavaren, något som är olyckligt från den synpunkten att det minskar benägenheten att ta hand om sådant avfall.

En frågeställning kring ansvaret för radioaktivt avfall är på vem det ska läggas när en vara överlåts i flera led. När det t.ex. gäller uttjänta brandvarnare innehållande strålkälla aktualiseras denna

fråga. I SSI:s föreskrifter (1992:4) om brandvarnare som innehåller strålkällor med radioaktiva ämnen, har myndigheten med stöd av 2 § andra stycket strålskyddslagen valt att låta strålskyddslagen vara tillämplig på införsel eller återförsäljning i första led av brandvarnare (som annars varit undantagna enligt huvudbestämmelsen i 2 § första stycket strålskyddslagen). Enligt strålskyddslagen är det således frågan om tillståndspliktig verksamhet med strålning att föra in till landet eller återförsälja brandvarnare som innehåller strålkälla. Nästa led, dvs. förvärv, innehav eller användning av en brandvarnare är dock inte tillståndspliktigt.

I miljöbalkens 15 kap. om avfall och producentansvar definieras den krets som omfattas av producentansvaret. Med producent avses enligt balken den som yrkesmässigt tillverkar, för in till Sverige eller säljer en vara eller en förpackning, eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl (4 §). Gemensamt för denna krets är att de (till skillnad från konsumenter) har en möjlighet att miljöanpassa varuproduktionen.

En tolkning av nuvarande rättsläge är således, med ledning av miljöbalkens definition av producent (ansvar) som för övrigt sammanfaller med de led som är prövningspliktiga enligt SSI:s föreskrifter om brandvarnare (införsel och återförsäljning), att ansvaret enligt 13 § strålskyddslagen bör kunna härledas till den som till landet för in eller återförsäljer brandvarnare (verksamhet med strålning). Detta härledda producentansvar försvagas dock av skrivningarna i 16 och 17 §§ i brandvarnarföreskriften (1992:4) genom att hushåll och företag får kasta uttjänta brandvarnare.

En annan fråga som är av betydelse för tillämpningen av ansvarsregeln i strålskyddslagen är när en verksamhet överhuvudtaget kan hänföras till begreppet verksamhet med strålning. Genom de gränsvärden som framgår av 2 § i strålskyddsförordningen går det att fastställa dels när tillståndspliktig verksamhet med strålning föreligger, dels när det bedrivs sådan verksamhet som ligger strax under gränsvärdena (icke tillståndspliktig). Men vid någon nivå under gränsvärdet torde rimligen begreppet verksamhet med strålning inte längre vara relevant att tillämpa (jfr förbränning av biobränsle). Enligt strålskyddslagens uttalade syfte, (skydd mot skadlig verkan av strålning), går den juridiska gränsdragningen för lagens tillämpning när det inte längre föreligger risk för skadlig verkan av strålning. Finns det i en verksamhet ingen risk för skadlig verkan av strålning faller frågan således utanför strålskyddslagens

tillämpningsområde. Detta resonemang är dock problematiskt genom att redan den undantagsnivå som framgår av 2 § strålskyddsförordningen anses vara förenligt med ett tillräckligt hälsoskydd (se ovan). Det skulle då kunna hävdas att inga nivåer under undantagsgränsen medför risk för skada, och därmed skulle det inte föreligga skäl att tillämpa strålskyddslagen.

SSI kan emellertid föreskriva att lagen ska gälla trots det generella undantaget (2 § andra stycket, strålskyddsförordningen). SSI kan också med stöd av 3 § strålskyddsförordningen föreskriva i vilket hänseende lagen ska gälla. Vidare har SSI enligt 7 § strålskyddsförordningen mandat att meddela ytterligare föreskrifter om allmänna skyldigheter enligt 611 §§strålskyddslagen.

5.2.2. Transportlagstiftning

Radioaktiva ämnen utgör en klass av farligt gods och regleras därför av lagstiftningen om transport av farligt gods. De grundläggande bestämmelserna finns i lag om transport av farligt gods (1982:821), vars syfte är att skydda människor, djur, egendom eller miljön mot skador orsakade av det farliga godset. Lagen om transport av farligt gods är en ramlag, som anger de grundläggande bestämmelserna samt att regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter. Sådana föreskrifter finns i förordningen om transport av farligt gods (1982:923) samt i föreskrifter utgivna av transportmyndigheterna. För vägtransport, vilket antas bli det dominerande transportsättet för omhändertagande av strålkällor, har Räddningsverket utsetts till transportmyndighet med bemyndigande att ge ut föreskrifter. Samma förhållande gäller vid järnvägstransport. För sjötransport är Sjöfartsverket utsett att vara transportmyndighet och för flygtransport Luftfartsverket. Dessa tre myndigheter ger ut föreskrifter för transport av farligt gods inom sina respektive områden. Vad gäller de detaljerade föreskrifterna för transport av radioaktiva ämnen är samtliga baserade på rekommendationer utarbetade av IAEA och publicerade som IAEA Safety Standard Series, Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material, 1996 Edition (Revised) No. TS-R-1. Denna grund till bestämmelserna gör att de olika regelverken är mycket lika vad avser klassificering och typ av förpackning. I fortsättningen kommer endast föreskrifter för vägtransport att redovisas.

För vägtransport av farligt gods gäller i Sverige (ADR-S) Statens räddningsverks föreskrifter om transport av farligt gods på väg och i terräng SRVFS 2002:1. Bestämmelserna i ADR-S är detaljrika och av teknisk karaktär samt tar hänsyn till de specifika förutsättningarna för vägtransport. ADR-S är med få undantag en översättning av de föreskrifter som gäller för internationell vägtransport av farligt gods enligt ADR-överenskommelsen. Att nationella bestämmelser för transport av farligt gods i huvudsak ska följa ADR framgår av Rådets direktiv 94/55/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg.

Det finns även några andra EG-direktiv som har införts i svensk lagstiftning, t.ex. säkerhetsrådgivardirektivet (96/35/EG) och det s.k. kontrolldirektivet (95/50/EG), vilket anger enhetliga rutiner för tillsyn av vägtransport av farligt gods.

Avsändaren, dvs. den som till någon annan lämnar farligt gods eller som för egen räkning transporterar sådant gods, har ansvar för att lämna korrekta uppgifter om det farliga godset, så att detta kan hanteras, förpackas och transporteras på ett säkert sätt och i enlighet med gällande bestämmelser.

För verksamheter där farligt gods hanteras eller transporteras ska det finnas en eller flera säkerhetsrådgivare. Detta krav gäller såväl för den som transporterar det farliga godset som för den som är avsändare. Säkerhetsrådgivaren ska ha kompetens inom speciellt angivna områden och detta ska verifieras genom ett godkänt prov. Syftet är att öka säkerheten genom att öka kompetensen. Huvudsyftet är således att förebygga olyckor med farligt gods. Avsändaren anses ha den största möjligheten att förhindra en farligt gods-olycka genom att förpacka och hantera godset på ett korrekt sätt.

Även föraren av ett fordon som transporterar farligt gods överstigande vissa mängder ska ha genomgått en speciell utbildning och avlagt ett godkänt prov. För att få transportera större mängder radioaktivt material krävs dessutom en påbyggnadsutbildning omfattande 8 timmars utbildning om radioaktiva ämnen.

För transport av radioaktiva ämnen gäller bestämmelserna för transport av farligt gods för alla sändningar vars aktivitetskoncentration eller totalaktivitet överstiger undantagsgränserna. Dessa undantagsgränser är desamma som anges i strålskyddsförordningen och där kräver att verksamheten har tillstånd enligt strålskyddslagen. För transport gäller gränsvärdet för total aktivitet för summan av aktiviteten hos alla de radioaktiva ämnen som ingår

i en sändning. En sändning kan bestå av ett eller flera kollin som vid ett tillfälle transporteras på ett eller flera fordon.

Bestämmelserna i ADR-S anger funktionskrav för kollit, dvs. förpackningen med dess radioaktiva innehåll. Kraven på kollit ökar med risken för den skada som det radioaktiva ämnet kan orsaka. Den finns fyra huvudtyper av kollin i Sverige(s.k. undantagna kollin, industrikollin, kollin av typ A och kollin av typ B), som kan användas för transport på väg.

S.k. undantagna kollin, är undantagna från vissa delar av bestämmelserna. De är avsedda för små mängder radioaktiva ämnen, t.ex. RIA-kits, instrument med svaga strålkällor och produkter tillverkade av obestrålat naturligt eller utarmat uran. De får innehålla så små mängder att det har ansetts försvarligt att göra undantag från huvuddelen av de bestämmelser för funktion och användning som gäller för andra kollin. Inte heller krävs att företaget har en säkerhetsrådgivare eller att föraren har godkänd ADR-utbildning. Denna typ av kollin förutses kunna komma ifråga för transport till godkänd anläggning av vissa instrument innehållande strålkällor som i sin helhet lämnas för omhändertagande.

Kollin av industrityp förekommer i tre undergrupper (IP-1, IP-2 och IP-3). De är avsedda för material där aktivitetskoncentrationen antingen är låg eller där aktiviteten är homogent fördelad och sitter bunden i t.ex. cement, bitumen eller keramiska material. Gränsvärdet för den specifika aktiviteten är beroende av radionuklid, vilket innebär att avsändaren måste känna till vilka radionuklider som ingår. Denna typ av kollin används även för ytkontaminerade föremål. Exempel på radioaktivt material som transporteras på detta sätt är ingjutet avfall från kärnkraftverken samt obehandlat driftavfall från medicinsk verksamhet eller laboratorier. Däremot är det vanligtvis inte möjligt att transportera slutna strålkällor på detta sätt.

Kollin av typ A är avsedda för transport av små och medelstora strålkällor och är den vanligast förekommande typen av kolli om man bortser från s.k. undantagna kollin. Kollin av typ A ska klara påfrestningarna vid normala transportförhållanden, inkluderande mindre missöden. För godkännande krävs att ett kolli av typ A ska genomgå ett provningsprogram som omgattar vattenbegjutning, fall från låg höjd, staplings- och penetrationsprov. Resultat ska dokumenteras och visa att dessa kollin klarar proven utan att radioaktivt material frigörs eller att dosraten utanför kollit ökar mer än 20 %. Ett kolli av typ A förväntas däremot inte motstå på-

frestningarna vid en allvarlig olyckshändelse utan att material frigörs eller att strålningsnivåer ökar. Därför föreskrivs i stället en begränsning av tillåtet aktivitetsinnehåll. Begränsningen är olika beroende på strålkällans utformning. För en sluten strålkälla, som är provad och godkänd som strålkälla av speciell beskaffenhet (special form) och har ett giltigt certifikat, gäller oftast ett högre gränsvärde vid en transport som kolli av typ A jämfört med motsvarande strålkälla som inte har denna typ av certifikat. För gamma- och betastrålande radionuklider är dock de två gränsvärdena oftast av samma storleksordning. För en strålkälla av en alfastrålande nuklid som är godkänd som strålkälla av speciell beskaffenhet kan gränsvärdet däremot vara 10 000 ggr högre än för motsvarande strålkällor som saknar detta godkännande, eller är så gamla att godkännandet inte lägre är giltigt.

Om aktivitetsinnehållet överstiger det gränsvärde som gäller för ett kolli av typ A så ska ett kolli av typ B användas. Ett kolli av typ B ska vara utformat så att det utöver kraven för kollin av typ A också kan motstå påfrestningarna av en svår olyckshändelse. Transportbestämmelserna anger detaljerat kriterier för detta. En kollikonstruktion av typ B måste godkännas av behörig myndighet, som efter noggrann granskning av provningsprotokoll och säkerhetsrapporter kan utfärda ett kollikonstruktionsgodkännande och tilldela kollit ett entydigt identifieringsnummer. I godkännandecertifikatet anges tillåtet innehåll.

Om inget godkänt kolli finns för en speciell transport finns en möjlighet för behörig myndighet att efter ansökan utfärda ett tillstånd för en enskild transport enligt särskild överenskommelse. Ett sådant godkännande kräver att andra säkerhetsåtgärder vidtas, så att säkerhetsnivån vid transporten blir minst lika hög som om alla detaljföreskrifter hade iakttagits. Sådana kompensatoriska åtgärder kan exempelvis vara transport som komplett last, strålskyddskunnig personal som följer transporten i separat fordon för att snabbt kunna ingripa vid en olycka, villkor rörande färdväg, tidpunkt eller specialfordon.

5.2.3. Utvecklingen inom EU

Utredningens förslag är i hög beroende av lagstiftningen i EU och dess framtida utveckling. Till de direktiv som har ett avgörande inflytande på utformningen av utredningens förslag hör Europa-

parlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE-direktivet) och förslag till rådets direktiv (Provisional 2003/0005 (CNS)) om kontroll av slutna strålkällor med hög aktivitet (HASS-direktivet). I WEEEdirektivet införs producentansvar för elektriska och elektroniska konsumtionsartiklar medan HASS-direktivet syftar till att öka kontrollen av de starka strålkällorna samtidigt som direktivet kräver säkrad finansiering för omhändertagandet av de starka strålkällorna när de blivit avfall. EU har också lagt en grund för bl.a. denna lagstiftning genom ett grundläggande strålskyddsdirektiv – Basic Safety Standards (BSS) som kom 1996.

Grundläggande säkerhetsnormer (Basic Safety Standards)

EU:s strålskyddsdirektiv (BSS) om grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning (96/29/EURATOM) från 13 maj 1996 bygger på rekommendationer från den internationella strålskyddskommissionen ICRP (International Commission on Radiaton Protection) och har i praktiken redan införts i svensk lagstiftning som behandlades i avsnitt 5.2.1 ovan. Sverige har sedan ICRP grundades varit aktiva i arbetet med utformningen av rekommendationer från ICRP, vilket lett till att det svenska regelverket på strålskyddsområdet tidigt anpassats till dessa. Detta har i sin tur underlättat anpassningen till EU-direktivet som kunnat ske utan större förändringar på avfallsområdet. Ett undantag är att Sverige inte tillämpar fullt ut de undantagsregler som EU:s BSS inför.

WEEE-direktivet

WEEE-direktivet, som redan trätt i kraft (januari 2003), är centralt för IKA-utredningen. WEEE-direktivet etablerar ett producentansvar för flera av de radioaktiva produkter som omfattas av utredningens förslag om producentansvar. Det gäller brandvarnare, rökdetektorer1 och nukleärmedicinsk utrustning. Även mät- och

1 Direktivet talar om ”smoke detectors” som översatts med ”rökvarnare” i den svenska översättningen. Detta begrepp används inte i Sverige men information från kommissionen

övervakningsinstrument inom industrin omfattas av producentansvaret. Det betyder att enbart WEEE-direktivet i sig föreskriver en skyldighet för producenterna2 att samla in och omhänderta avfall från elektroniska och elektriska produkter på ett miljömässigt försvarbart sätt samt att ansvara för finansieringen av omhändertagandet av avfallet. Det gäller såväl avfall från nya produkter som s.k. historiskt avfall. Direktivet är så viktigt att det biläggs i sin helhet som bilaga 4.

Direktivet innehåll

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 innehåller alltså regler om insamling, behandling och återvinning av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter. Syftet med direktivet är minska avfallsmängderna genom att främja återanvändning och återvinning av produkternas beståndsdelar och material. Det syftar också till att förbättra miljöprestandan hos alla inblandade aktörer liksom produkternas miljöegenskaper.

Direktivet gäller för elektriskt och elektroniskt avfall som kommer från hushåll och från yrkesmässig användning inom handel, industri, institutioner och andra källor och som på grund av sin art och kvalitet är likvärdigt med det som kommer från privata hushåll. Bilaga IA anger vilka produktkategorier som omfattas och bilaga IB räknar upp produkter som ingår i dessa kategorier. Bland produkter som kan innehålla strålkällor nämns utrustning för strålbehandling, brandvarnare och rökdetektorer. En grundtanke i direktivet (art. 5) är att det ska finnas ett system som underlättar insamling och att återlämning av elektriskt och elektroniskt avfall ska vara kostnadsfritt för slutanvändaren i privata hushåll. Enligt art. 6 ska avfallet behandlas och återvinnas i enlighet med bästa behandlings- och återvinningsteknik. Bilaga II förskriver vilka material och komponenter som ska få en särskild, selektiv behandling. Dit hör bl.a. komponenter som innehåller radioaktiva ämnen. WEEE-direktivet undantar dock sådana komponenter som

har bekräftat att detta omfattar såväl rökdetektorer som brandvarnare som är de två begrepp som används i Sverige. 2 Den engelska versionen använder begreppet ”producer” vilket i den svenska versionen översatts med ”tillverkare”. Eftersom producent är ett väl inarbetat begrepp i svensk miljölagstiftning används istället ordet producent i denna utredning.

ligger under de undantagsgränser som fastlagts i BSS. Detta innebär i detta sammanhang en aktivitet understigande 10 kBq för americium, Am-24, i brandvarnare.

WEEE-direktivet föreskriver vidare (art. 7) att producenterna ska inrätta system för återvinning av återvinningsbart material. Artikel 8 är central då det gäller finansieringen av insamling, omhändertagande och återvinning. Enligt denna artikel ska varje producent som släpper ut en produkt på marknaden efter den 13 augusti 2005 ansvara för omhändertagandet av det avfall som härrör från de egna produkterna. Producenten kan välja att genomföra detta åliggande individuellt eller kollektivt. Producenten ska i detta sammanhang lämna en garanti för finansieringen av omhändertagandet av avfallet från sina produkter. Dessa ska också vara märkta för identifiering. Länderna kan utforma finansieringssäkerheten på några olika sätt, exempelvis genom anslutning till ett kollektivt system till vilket producenten löpande betalar eller spärrat konto.

I artikel 8, 3 § föreskrivs att kostnaderna för hanteringen av avfall från hushållen från produkter som släppts ut på marknaden innan direktivet träder i kraft (före13 augusti 2005), s.k. historiskt avfall, ska bäras av ett eller flera system som alla tillverkare som finns på marknaden när kostnaderna uppstår proportionellt ska bidra till, till exempel i förhållande till deras respektive marknadsandel av de olika produktmarknaderna. Direktivet reglerar alltså kostnadsansvaret för historiskt avfall som utgörs av radioaktiva produkter som brandvarnare.

Artikel 8, 4 § föreskriver också att medlemsländerna ska se till att producenter som tillhandahåller produkter genom metoder för distanskommunikation även uppfyller kraven om finansiering för insamling och omhändertagande av avfallet för den produkt som tillhandahålls i det EU-medlemsland i vilket köparen är bosatt i. Det betyder att en producent i ett annat EU-land än Sverige som säljer via postorder eller internet ändå blir skyldig att finansiera omhändertagandet av sitt produktavfall i Sverige.

Däremot gäller andra regler för avfall från andra användare än privathushåll, exempelvis yrkesmässig användning. Skyldigheterna vad gäller finansiering av historiskt avfall från sådana användare finns reglerade i artikel 9. Här sägs helt enkelt att producenterna ska sörja för finansieringen av elektriskt och elektroniskt avfall som släppts ut på markanden före den 13 augusti 2005. Här underförstås att för detta historiska avfall ska producenten använda ett enskilt system vilket innebär att producenter av gamla produkter

betalar för finansieringen av omhändertagandet av avfall från de produkter de själva tidigare släppt ut på marknaden. Medlemsländerna kan dock alternativt förskriva att användarna helt eller delvis ska vara ansvariga för denna finansiering. Producenterna har också möjligheten att sluta avtal med användarna om andra finansieringsmetoder utan att det strider mot direktivet.

Reglerna i artikel 9 stötte dock omedelbart på patrull och industrin hävdade att skyldigheten att individuellt ta ansvar för sina tidigare produkter skulle drabba gamla företag med vikande försäljning extra hårt. Risken för konkurser bara av denna anledning var överhängande.

I samband med direktivets ikraftträdande gjorde parlamentet, rådet och kommissionen ett gemensamt uttalande att de uttryckta farhågorna skulle analyseras och om de bekräftades skulle kommissionen lägga fram ett nytt förslag till artikel 9. Ett sådant förslag kungjordes redan den 29 april 2003. Den nya föreslagna texten för artikel 9 lyder: ”Artikel 9, §1.

När det gäller historiskt avfall som ersätts av produkter som är av samma typ eller av produkter som fyller samma funktion ska kostnaderna finansieras av tillverkarna (producenterna) av dessa produkter när de tillhandahåller dem. Medlemsstaterna får alternativt föreskriva att även andra användare än privathushåll helt eller delvis ska vara ansvariga för denna finansiering. När det gäller annat historiskt avfall skall kostnaderna finansieras av andra användare än privathushåll.”

Detta innebär att producenterna endast är skyldig att finansiera det historiska avfallet då de säljer en ny produkt med samma funktion som ersätter en gammal produkt. I övriga fall blir innehavaren skyldig att betala för avfallets omhändertagande. Detta ändringsförslag förutses antas vid rådets decembermöte 2003.

Direktivets införande i Sverige

Den 13 augusti 2005 ska direktivet träda ikraft i Sverige. Den nationella lagstiftningen ska vara genomförd den 13 augusti 2004. En arbetsgrupp inom miljödepartementet arbetar med att ta fram förslag till regelverk för att uppfylla de i direktivet ställda kraven. Utredningen har haft regelbundna kontakter med gruppen för att

samordna de delar av IKA som berörs av WEEE-direktivet. Det är dock ett problem för utredningen att arbetsgruppens resultat inte blir klart innan utredningens betänkande ska presenteras. Samordningen kan inte slutligt ske förrän bägge förslagen finns utvecklade. Det blir regeringens sak att göra de nödvändiga anpassningarna.

HASS-direktivet

Enligt ett utkast till direktiv från Europaparlamentet och rådet (Provisional 2003/0005 (CNS)) kommer nya regler att gälla för kontroll av slutna strålkällor med hög aktivitet. EU-kommissionen lade fram detta förslag till direktiv den 1 mars 2002. Direktivförslaget har sedan dess behandlats av rådet och förväntas antas i december 2003. Syftet är att förhindra bestrålning från starka strålkällor på grund av bristande kontroll. Strålkällor som omfattas är de som vid bestrålning under en timme på en meters avstånd medför en stråldos på över 1 mSv. I Annex I anges en lista över ett urval av nuklider och den minsta aktivitet vid vilken de omfattas av direktivet. Direktivet har därmed en inriktning som mycket väl stämmer med de utgångspunkter som IKA-utredningen har.

Direktivet har sin grund i den inventering av starka strålkällor som gjordes inom ramen för EU:s åtgärdsplan för radioaktivt avfall. I en undersökning som kommissionen låtit utföra år 2000 konstaterades att ca 500 000 starka strålkällor har levererats till EU:s medlemsstater de senaste 50 åren. Av dessa bedöms ca 110 000 stycken fortfarande vara i bruk. Cirka 30 000 kasserade strålkällor uppskattades finnas i användarnas lokala lager. Det är för dessa strålkällor risken är som störst att de kommer på avvägar och kan hamna i orätta händer. Som konstaterats så kan olyckor med sådana strålkällor på avvägar leda till allvarliga konsekvenser för hälsa, miljö och ekonomi. Det finns alltså starka skäl att stärka lagstiftningen avseende hanteringen av de starkaste strålkällorna. En ny lagstiftning bör därför syfta till att försvåra att de starkaste strålkällorna kommer på avvägar och att det finns tillräckliga finansiella resurser för att slutligt ta om hand dem så att inte någon frestas att göra sig kvitt dem på olaglig väg. Direktivet anvisar flera olika åtgärder för att uppnå detta syfte.

Enligt förslaget till direktiv ska det krävas tillstånd för innehav av strålkällorna och innan ett tillstånd utfärdas ska medlemsländerna se till att tillräckliga medel, genom att ordna med finansiell säker-

het, eller på annat sätt, finns för att garantera en säker avfallshantering. Länderna kan själva välja ett passande system. (art.3) Den finansiella säkerheten (eller motsvarande) ska även inkludera situationer när ingen innehavare kan identifieras (herrelösa strålkällor), så att den starka strålkällan ändå kan omhändertas utan risk för människors hälsa. (art. 10). I artikel 5 krävs att myndigheterna för register över alla tillståndshavare och deras innehav av starka strålkällor

De starka strålkällorna ska enligt förslaget identitetsmärkas (art. 7) med ett unikt identitetsnummer för varje strålkälla. Enligt förslaget till direktiv ska det även finnas en beredskap att ta hand om starka strålkällor som kommit på avvägar. Det ska upprättas kontrollstationer vid platser där det är troligt att upptäcka dessa herrelösa strålkällor t.ex. vid tullstationer och vid metallåtervinningsanläggningar (art. 9). Medlemsländerna ska också organisera kampanjer för att samla in eventuella herrelösa starka strålkällor i det historiska avfallet.

Bestämmelserna föreslås även bli effektivt, proportionellt och avskräckande straffsanktionerade (art. 15).

Tillämpningen i Sverige

När direktivet ska införas i svensk författning kommer det på några punkter att innebära skärpta regler i förhållande till vad som gäller för närvarande. På grundval av de aktivitetsnivåer som anges i bilaga 1 så kommer ca 500 starka strålkällor i Sverige att omfattas av direktivet. Det gäller såväl kraven på identifiering och registrering av enskilda källor som kravet på system för finansiering av omhändertagandet. Förmodligen krävs dock ingen ytterligare lagstiftning än den som föreslås av denna utredning.

Radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet

Europeiska kommissionen har presenterat ett omfattande förslag på det kärntekniska området benämnt Nuclear Package. Förslaget som för närvarande (december 2003) är under rådsbehandling innehåller bl.a. ett direktivförslag avseende säkerhetsnormer vid unionens kärntekniska anläggningar samt ett direktivförslag avseende hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

Den del i kärnsäkerhetspaketet som avser ett förslag till avfallsdirektiv innehåller särskilda krav på hanteringen av det använda kärnbränslet och radioaktivt avfall. Med radioaktivt avfall avses både avfall från kärntekniska anläggningar och från annan, icke kärnteknisk verksamhet. Generellt gäller enligt förslaget att uppkomsten av radioaktivt avfall skall minimeras. Vidare slås fast att ett geologiskt slutförvar för det radioaktiva avfallet är den bästa lösningen enligt tillgänglig kunskap. Medlemsländerna skall enligt förslaget upprätta ett långsiktigt program med detaljerad tidtabell för hantering av det använda bränslet och det radioaktiva avfallet. En annan del i förslaget är att Kommissionen skall upprätta ett kontrollsystem för övervakning av arbetet vid medlemsländernas tillsynsmyndigheter.

Med förslagens nuvarande utformning finns inga direkta motsättningar till de förslag som utredningen har lagt fram.

Utredningen har informerats om att man från svensk sida är kritisk till att Kommissionen genom det s.k. kärnsäkerhetspaketet vill vidga sin kompetens till att omfatta kärnsäkerhet och radioaktivt avfall. Sverige motsätter sig att ett avfallsdirektiv beslutas, bl.a. därför att det innebär en förskjutning av ansvaret för radioaktivt avfall från medlemsstaterna till EU-kommissionen. Kravet på en tidtabell som anges i förslaget skulle kunna innebära en forcering av beslutsprocessen för valet av slutförvar i Sverige. Därmed hotas den demokratiprocess med aktivt deltagande av allmänhet som är central i det svenska platsvalet för slutförvar av utbränt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Sverige ansluter sig dock till de grundläggande principer vad gäller ansvar för avfallet som kommer till uttryck i direktivförslaget.

Flera tunga medlemsländer är starka motståndare till hela förslaget Nuclear Package. I dagsläget är det inte möjligt att bedöma om det innebär att förslaget kommer att förkastas i sin helhet.

5.2.4. Övrigt internationellt

IAEA:s avfallskonvention

IAEA:s avfallskonvention: Joint Convention on the Safety of Spent

Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management (konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall) är

från 24 december 1997. Den ratificerades av Sverige den 29 juli 1999 och trädde i kraft den 18 juni 2001.

I avfallskonventionen definieras radioaktivt avfall som: “radioaktivt material i gasform, flytande eller fast form för vilket ingen ytterligare användning förutses av den fördragsslutande parten, eller av en fysisk eller juridisk person vars beslut godtas av den fördragsslutande parten, och som står under tillsyn som radioaktivt avfall av ett tillsynsorgan inom ramen för den fördragsslutande partens gällande lagstiftning och regelverk”.

I avfallskonventionen sägs att den ska tillämpas på säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall som härrör från civil användning. Emellertid skall konventionen inte tillämpas på avfall som innehåller endast naturligt förekommande radioaktiva material och som inte härrör från kärnbränslets kretslopp, såvida det inte är fråga om en kasserad sluten strålkälla eller att det har förklarats utgöra radioaktivt avfall i enlighet med syftena i konventionen av den fördragsslutande parten. I propositionen där godkännande av avfallskonventionen behandlas sägs att konventionen exempelvis är tillämplig på lakrester från uranåtervinning och hantering av kasserade medicinska strålkällor med radiumpreparat (Proposition 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige.).

Ovanstående innebär att avfallskonventionen är tillämplig för sådant radioaktivt avfall som behandlas inom denna utredning.

Avfallskonventionens mål

Avfallskonventionen är en s.k. säkerhetsfrämjande konvention med syftet att de anslutna parterna kontinuerligt ska förbättra säkerheten i fråga om hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Detta innebär att konventionen gör det möjligt för samtliga stater att ansluta sig till konventionen, oavsett hur långt de har nått i sitt interna säkerhetsarbete. Avfallskonventionen har tre mål som alla kan sägas beröra IKA. Det första målet är att uppnå och vidmakthålla en hög säkerhetsnivå avseende hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall över hela världen genom att förstärka nationella åtgärder och internationellt samarbete innefattande, där så är lämpligt, säkerhetsanknutet tekniskt samarbete. Det andra målet är att säkerställa att det, under alla faser av hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, finns effektiva skydd mot

möjliga faror så att individer, samhället och miljön skyddas från skadliga verkningar av joniserande strålning, nu och i framtiden, på ett sådant sätt att behoven och strävandena hos dagens generation tillgodoses utan att äventyra möjligheten för kommande generationer att tillgodose sina behov och strävanden. Det tredje och sista målet är att förhindra olyckor med skadliga strålningsverkningar, och att begränsa deras skadeverkningar, om de ändå skulle inträffa under något skede av hanteringen av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall.

Avfallskonventionens krav på IKA

Hela avfallskonventionens kapitel 3 Säkerhet i fråga om hantering av radioaktivt avfall, Artikel 11 till 17 berör IKA. Artikel 11 tar upp allmänna säkerhetskrav. Det står att varje fördragsslutande part ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att individer, samhället och miljön är tillräckligt skyddade mot strålningsfaror och andra faror i alla skeden av hanteringen av radioaktivt avfall. Artikel 11 fortsätter med att i sju punkter precisera dessa åtgärder. Artikel 12 behandlar åtgärder för att säkerställa säkerheten vid alla befintliga anläggningar för hantering av radioaktivt avfall och följande artiklar handlar bl.a. om framtida anläggningars säkerhet.

Artikel 22 behandlar mänskliga och finansiella resurser. Bl.a. ska man se till att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att stödja säkerheten vid anläggningar för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall under drifttiden och nedläggningen.

Kasserade slutna strålkällor tas upp specifikt i Artikel 28. Det står att varje fördragsslutande part ska, inom ramen för sin nationella lagstiftning, vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att innehav, omladdning eller slutförvaring av kasserade slutna strålkällor sker på ett säkert sätt. Det sägs vidare att en fördragsslutande part ska tillåta återinförsel till sitt territorium av kasserade slutna strålkällor om parten, inom ramen för sin nationella lagstiftning har godtagit att dessa ska återsändas till en tillverkare som är behörig att ta emot och inneha de kasserade slutna strålkällorna.

Sveriges rapport i enlighet med Avfallskonventionen

Enligt nationalrapporten som Sverige lämnade den 5 maj 2003 lever Sverige upp till alla konventionens artiklar. Efterlevnaden av artikel 28 som behandlar kasserade slutna strålkällor har det dock funnits vissa svårigheter att verifiera. I rapporten nämns bl.a. IKA-utredningen som en åtgärd som Sverige vidtagit för att i framtiden helt kunna leva upp till konventionens bestämmelser om radioaktivt avfall.

Några utvalda länders strategier för radioaktivt avfall

Utredningen har på grundval av ett underlag från SSI gjort en översikt över omhändertagandet av IKA i ett urval länder i Europa. Underlaget kommer från olika källor: dels har ländernas rapportering enligt IAEA:s avfallskonvention använts, dels har vissa länder svarat på en genom SSI utskickad enkät. Utredningen har också gjort studiebesök vid berörda ministerier och myndigheter i Tyskland och Frankrike. Utredningen har även i samband med en konferensresa till USA i februari 2003 träffat representanter för bl.a. Nuclear Regulatory Commission (NRC) och Environmental Protection Agency (EPA). USA saknade vid tillfället en uttalad strategi för omhändertagande av IKA. Ett uppdrag att ta fram underlag för en sådan hade dock givits till National Academies of Science, Engineering and Medicine. En första rapport om detta arbete har kommit utredningen till del.

Följande länder behandlas i denna sammanställning: Danmark, Finland, Norge, Tyskland, Storbritannien, Frankrike, Spanien, Schweiz, Belgien, Slovenien, Ungern och Österrike.

Majoriteten av länderna tillämpar principen om att förorenaren ska betala. Två länder, Schweiz och Ungern, tar dock inte ut full kostnadstäckning för hanteringen. Subventioneringen via statsbudgeten anses öka sannolikheten för att avfallet lämnas in och minska risken för att det kommer på avvägar.

Insamling och behandling

Samtliga länder som studerats har någon form av organiserade mottagningsställen för radioaktivt avfall (inklusive slutna strålkällor) som där emballeras och i många fall även mellanlagras.

Insamling kan ske genom att aktivt genomförda årliga kampanjer som görs i Schweiz, men för det mesta förväntas avfallsproducenten själv leverera avfallet direkt till mottagningsstället.

Med några få undantag så ägs eller styrs avfallsanläggningarna direkt av staten med ett ansvar och en skyldighet att ta emot, emballera och lagra avfall. AEA Technology i Tyskland har, vid sidan om de mottagningsställen och lager som sköts av förbundsstaterna, egna faciliteter som på kommersiell basis erbjuder samma tjänster.

En del statliga företag eller anläggningar har som villkor att inte vara vinstgivande medan andra kan tillåtas göra en viss vinst, men inte i något annat land sköts denna hantering på enbart kommersiella grunder såsom i Sverige.

Vid hanteringen av avfallet görs det ingen skillnad på om avfallet kommer från kärntekniska anläggningar eller inte. Det är genomgående avfallets sammansättning av radioaktiva nuklider och isotoper som styr hanteringen.

Behandlingen av avfall av NORM och TENORM som innehåller naturlig aktivitet eller nedfall av radioaktiva ämnen har varit svårare att kartlägga, bl.a. för att rapporteringen till avfallskonventionen var frivillig i detta avseende.

Behandlingen av IKA från den militära sektorn sker i några fall (Storbritannien, Tyskland) parallellt med civil hantering, åtminstone tills avfallet ska lämnas till slutförvar, då det kan tas om hand som motsvarande civilt avfall. I övrigt görs det inte någon skillnad mellan den militära och den civila hanteringen. Två länder (Finland, Spanien) anger att det inte finns något IKA inom deras respektive försvarsmakter, vilket kan tyckas anmärkningsvärt.

Brandvarnare

Användningen av radioaktiva brandvarnare i hushållen varierar kraftigt i Europa. De nordiska länderna och Belgien ligger i toppen med flest enheter per hushåll, medan Tyskland, Frankrike och Luxemburg hör till länderna i botten. I Tyskland krävs tillstånd för innehav och i Frankrike och Luxemburg är de radioaktiva brandvarnarna helt förbjudna för hushållsbruk. I England är de tillåtna. I övriga världen hör Kanada och Australien till länderna med stor användning.

I Norge samlas kasserade brandvarnare in av företaget Renas som är El-Kretsen AB:s norska motsvarighet för återvinning av elektronik. Dessa samlas in via det vanliga elavfallsflödet, Renas bekostar demontering och skickar sedan kretskort med tillhörande strålkälla till IFE (Statens Institut för Energiteknik). Renas betalar 42 NOK per brandvarnare till IFE för slutbehandlingen. Elektronikdelarna går sedan till de vanliga förbehandlarna för elektronik, och strålkällorna mellanlagras av IFE. För denna hantering får producenterna av brandvarnare betala en avgift på 5% av försäljningsvärdet.

I Danmark sker insamlingen av elektronikavfall i kommunernas regi och brandvarnarna skickas sedan till forskningsstationen Risoe National Laboratory för demontering och mellanlagring.

Generellt gäller för länderna inom EU, vilka liksom Sverige tillåter eller har tillåtit radioaktiva brandvarnare, att man håller på att anpassa sina insamlingssystem för att leva upp till WEEEdirektivets krav på återvinning. Enligt vad utredningen känner till har emellertid inget land kommit längre än Sverige i att lösa dessa frågor.

Slutförvar

Av de länder som granskats i Europa så är det förutom Sverige även Frankrike, Spanien och Norge som idag har ett slutförvar för låg- och medelaktivt avfall.

Frankrike har ett slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt avfall vid markförvaret vid Aube Center och tidigare fram till 1994 vid Manche Center. Det spanska vid El Cabril är ett markförvar medan Himdalen i Norge är ett geologiskt förvar med minst 50 m bergtäckning. Huruvida Himdalen till alla delar är ett slutförvar eller ej kommer dock att beslutas först då lagret är fyllt, ca 2030. Avfallet kommer till dess att vara återtagbart.

Övriga länder har mer eller mindre utvecklade planer för framtida slutförvar. T.ex. planerar Slovenien att ha ett förvar klart till 2013. I Tyskland planeras ett enda förvar för alla typer av radioaktivt avfall inklusive använt bränsle. Detta avses vara klart senast 2030. Ingen annan typ än geologiskt slutförvar kommer att accepteras i Tyskland oavsett typen av radioaktivt avfall.

Tyskland

Studiebesöket i Tyskland klargjorde bl.a. följande förhållanden:

  • Brandvarnare med radioaktiv strålkälla används väldigt lite i de tyska hushållen. De är inte förbjudna men man ska begära tillstånd för innehav. Anläggningar med rökdetektorer behöver inga tillstånd, men producenter av rökdetektorer är tvungna att ta dem tillbaka när de är förbrukade.
  • Innehavare av radioaktivt avfall lämnar det i allmänhet till en regional inlämningsstation, som delstaterna ansvarar för. Innehavaren betalar då den uppskattade kostnaden för att omhänderta och slutförvara avfallet. Därmed upphör dennes ansvar för avfallet.

Skulle det senare visa sig att hanteringen blir dyrare, t.ex. för att färdigställa slutförvaret, kommer staten att stå för merkostnaden. Om innehavaren inte har möjlighet att betala så kommer staten även i detta fall att bekosta hanteringen. Härmed uppfyller man kraven i det föreslagna HASS-direktivet för omhändertagande av herrelösa strålkällor. Radioaktivt avfall från kommersiella kärnkraftverk ska lagras lokalt tills ett slutförvar finns klart för att emot sådant avfall. I detta fall betalar dessa dock en årlig avgift som förskott till en fond för att finansiera slutförvaret.

Frankrike

Under det franska besöket framkom bl.a. följande:

  • Radioaktiva brandvarnare för hushållen är inte tillåtna i Frankrike.

Rökdetektorer uppskattas till ett antal av 6-8 miljoner. Strålkällorna i dessa återanvänds av ca 12 producenter.

  • Även i Frankrike går staten in och betalar för omhändertagande och slutförvar om ett radioaktivt avfall eller strålkälla saknar innehavare eller om denne är insolvent.
  • Nuvarande lagstiftning för radioaktivt avfall omfattar endast det högaktiva avfallet. Senast år 2006 kommer en översyn av lagen och då förväntas även annat radioaktivt avfall inkluderas. För medelaktivt avfall gäller den franska motsvarigheten till miljöbalken.
  • Undantagsregler (excemption levels) används där det är tillämpligt, men däremot inga generella friklassningsnivåer (clearence levels).

All friklassning sker i enskilda beslut med hänsyn till rådande omständigheter.

USA

Utredningen har tagit del av den rapport ”Improving the Regulation and Management of Low-Activity Radioactive Wastes, Interim report on Current Regulations, Inventories, and Practices”, 2003 som National Academies of Science nyligen publicerat över lågaktivt radioaktivt avfall (inkl. IKA) i USA. Kartläggningen i rapporten visar att radioaktivt avfall med likvärdiga egenskaper behandlas olika (dock alltid med tillräcklig säkerhet) beroende på varifrån avfallet härstammar. Militärt avfall (med federalt ansvar) och avfall från civil verksamhet (i en ansvarig delstat) är exempel på detta. Dessa olikheter, menar utredarna, leder till bristande förtroende för myndigheternas agerande. I en kommande rapport kommer förslag på förbättringar att läggas fram bl.a. för att harmonisera behandlingen av lågaktivt radioaktivt avfall.

Sammanställning i tabellform

Tabell 5.3 nedan listar följande länder: Danmark, Finland, Norge, Tyskland, Storbritannien, Frankrike, Spanien, Schweiz, Belgien, Slovenien, Ungern och Österrike. Det bör observeras att informationen i översiktstabellen nedan är starkt förkortad och kanske därför inte ger en helt rättvisande bild av verkliga förhållanden.

Tabell 5.3 Internationell jämförelse av hantering av IKA

Land Insamling och behandling Mellanlagring Slutförvar Ansvarig myndighet

Danmark Principen om att nedsmutsaren betalar tillämpas, vilket innebär att Risöanläggningen tar emot avfall från sjukhus, industri och forskning för behandling och lagring på kommersiell basis.

Vid Risö. Det danska parlamentet har emellertid beslutat år 2003 om statliga medel för “decommissioning” av samtliga kärnteniska anläggningar vid Risö, med start så snart som möjligt och slutfört inom en 20 års period.

Underlag för beslut om slutförvar för låg- och medelaktivt avfall ska tas fram innan Risö försvinner.

National Institute of Radition Hygiene.

Finland Principen om att nedsmutsaren betalar tillämpas, vilket innebär att slutna strålkällor insamlas mot en avgift vid STUK:s avd.för Forskning & Omgivningsmätningar. Där packas de om vid behov och sänds vidare till lagret i Olkiluoto “Storage for state owned waste”.

Laboratorier som använder kortlivade radioaktiva ämnen i sjukvård eller forskning lagrar själva avfallet tills det avklingat så att det går att kvitt-bliva som vanligt avfall.

Mellanlagring av avfall från mindre användare sker förutom vid STUK:s Waste storage hall även vid

Storage for state owned waste i Olkiluoto. Lagringen där står under administrativ kontroll av STUK och sker i ett separat utrymme i lagret för låg- och medelaktivt avfall vid Olkiluoto kärnkraftverk. Hantering och lagring av herrelösa källor bekostas av staten. Endast små mängder behöver embal- leras för slutlagring.

Slutförvar för använt bränsle planeras uppföras i Eurajoki i närheten av Olkiluoto.

Radiation and Nuclear Safety Authority of Finland (STUK).

Norge Vid anläggningen i Kjeller i regi av The Institue for Energy

Technology (IFE) finns en Radioactive Waste Facility (byggd 1959) som används för mottagning, sortering och emballering av låg och medelaktivt avfall från sjukhus, industri, forskning och från den militära sidan. Inget TENORMavfall har behandlats vid

Kjeller.

Sedan 1999 mellanlagras allt låg- och medelaktivt avfall (TENORM exkluderat) vid Himdalen. Mellanlager finns även vid The Waste

Treatment Plant i Kjeller.

Kombinerat slutförvar och mellanlager för låg- och medelaktivt avfall I Himdalen ca 26 km sydöst om Kjeller. Himdalen togs i bruk 1999 och har i nuvarande utformning kapacitet fram till 2030 då beslut kommer att tas om huruvida lagret ska vara ett slutförvar eller inte.

Norwegian Radiation Protection Authority (NRPA).

Land Insamling och behandling Mellanlagring Slutförvar

Ansvarig myndighet

Tyskland Principen om att nedsmutsaren betalar tillämpas, vilket innebär att initialt är det den federala regeringen som bär kostnaden för planering och byggande av avfallslager liksom driften av “State collecting facilities”. Kostnaden tas sedan ut som avgifter från avfallsproducenterna. Staten står dock för kostnaden för hantering av avfall utan ägare eller då leverantören inte kan betala.

Privata bolag som AEA Technology QSA GmbH, tar emot och behandlar/lagrar avfall från sjukhus, forskning och industri. AEA samlar in avfall från hela Tyskland och mellanlagrar det vid sin anläggning i Leese (Lower Saxony).

Die Länder (federala stater) måste etablera “State collecting facilities” för mellanlagring av radioaktivt avfall som uppstår i deras territorium. Generellt gäller att den som genererar avfall måste leverera detta till ett slutförvar eller till en “State collecting facility”.

Slutna strålkällor (Co och Cs) och små mängder av fast medelaktivt avfall (Eu) samt ett 280 liters fat innehållande Ra-226 avfall är i avvaktan på ett slutlager placerade i djupa borrhål vid ERAManläggningen.

Ett geologiskt slutförvar av djupförvarstyp planeras att finnas framme år 2030 och kommer att ta hand om alla typer av radioaktivt avfall.

Den federala regeringen ansvarar för att etablera slutförvar. Strålskyddsmyndigheten BfS är ansvarig för att planera, bygga och driva dessa förvar och utöva tillsyn.

Delstatsregeringarna och Bundesamt fur strahlenschutz (BfS).

Storbri- tannien

Mycket lågaktivt avfall (VLLW) dvs. upp till 100 liter med mindre än 400 kBq av beta/gamma eller enskilda komponenter under 40 kBq, bl.a. från sjukhus och icke radiologisk verksamhet, har i regel lagts på kommunal tipp direkt eller efter förbränning.

Fast medelaktivt avfall, från en mängd olika producenter som sjukhus, universitet m.fl. tas om hand av British Nuclear Fuels (BNFL)) på kommersiell basis i anläggningen vid Drigg.

Policy för hantering av långlivat avfall håller på att tas fram. Nirex som bildades i början av 1980-talet av de engelska kärnkraftsägarna har en stor roll att spela vad gäller policyn för avfallshantering och utformning av mellanlager och slutförvar. En nybildad myndighet Nuclear Decommissioning Authority (NDA), kommer att vara ansvarig för decommissioning och “uppstädning” av majoriteten av de brittiska kärntekniska anläggningarna. The Department for

Environment, Food and Rural Affairs (Defra) tar fram den övergripande avfallspolicyn och The Health and Safety

Executive (HSE) inspekterar anläggningarna.

Environment Agency (EA) i England och Wales. The

Scottish Environment Protection Agency (SEPA) i

Skottland och The

Environment and Heritage Service (EHS) på

Nordirland.

Land Insamling och behandling Mellanlagring Slutförvar Ansvarig myndighet

Frankrike

The National Radioactive Waste Management Agency (ANDRA) är ansvarigt för samtliga avfallsförvar i

Frankrike. Låg- och medelaktivt kortlivar avfall bl.a. från sjukhus, industri och forskning samlas in av ANDRA enligt en guide som tagits fram. Denna sätter villkor för hur och till vilken anläggning inom ANDRA:s “befäl” som avfallet ska skickas för emballeras för att sedan passa in i något mellan- och slutförvar. Två förvar för denna typ av avfall finns, Mancheförvaret som i dag är fullt samt Aube förvaret som byggdes 1992. ANDRA kontrakterar ett antal företag för olika uppgifter t.ex. sortering vid någon anläggning i regi av Societe Auxiliaire de Tricastin (SOCATRI), förbränning vid Centracos anläggning i Codolet osv. Very low level waste (VLLW) dvs. avfall med några kBq/kg avses placeras i ett ytnära förvar som kommer att tas i drift under 2003.

Commissariat à l'Energie Atomique (CEA) har anläggningar som används för lagring av slutna källor samt en del Ra-226 avfall.

Tillstånd till slutlagring av slutna källor i Aube har endast givits till ett litet antal lågaktiva källor med kort halveringstid.

Lågaktivt långlivat avfall, t.ex. avfall som innehåller Ra-226 eller Am-241, avses placeras i ett ytnära slutförvar med minst 15 m jord/bergtäckning. ANDRA har ansökt om att få utnyttja lager i SOCATRI:s regi för detta slutförvar.

Nuclear Safety Authority (ASN), The National Radioactive Waste Management Agency (ANDRA).

Belgien Ett statligt organ The Belgian

Agency for Radioactive Waste and Enriched Fissile Materials (ONDRAF-NIRAS) har ansvaret att hantera allt radioaktivt avfall i landet. Alla kostnader som rör ONDRAF-NIRAS verksamhet tas ut med avgifter från avfallsproducenterna. Le Institut des Radioéléments (IRE in Fleurus) är involverat i insamling, förbehandling och temporär lagring av slutna källor. Dessa kommer att överföras till Belgoprocess så snart de har möjligheter att ta mot. ONDRAF-IRAS och FANC försöker få fram en handlingsplan för att så effektivt som möjligt insamla uttjänta strålkällor.

Lagring sker vid Belgoprocess (Dessel). Det fanns 63 500 slutna källor i Belgien i januari 2001 av vilka ca 40 000 var ”smoke detectors”. Radium lagras i Umicoreanläggningen i Olen. Totalt inventarium av Ra-226 var 30 TBq.

Planeringen har initierats.

Federal Agency for Nuclear Control (FANC).

Land Insamling och behandling Mellanlagring Slutförvar

Ansvarig myndighet

Slovenien

Agency for Radioactive Waste Management(ARAO) är en icke vinstgivande statlig organisation som ska sköta landets behov av avfallshantering. Finansieringen sker via statsbudgeten och delvis av fonden för nedläggning av kärnkraftverket Paks. Från 2000 också via avgifter från avfallsproducenterna enligt principen om att nedsmutsaren betalar. Staten står dock för kostnaden för hantering av avfall utan ägare eller då leverantören inte kan betala.

ARAO har ansvaret för insamling, transport, behandling lagring och kvittblivning av låg- och medelaktivt avfall från små producenter enligt Regulation Z-3 “On the method of collecting, accounting, processing, storing, final disposal and release of radioactive waste into the environment” (Off. Gaz. SFRY, No. 40/86).

ARAO har också ansvaret för kvittblivning av avfall från kärnkraftverket Krsko när så efterfrågas.

Centralt mellanlager för radioaktivt avfall finns i Brinje i närheten av The Institute Josef

Stefan (IJS) Reactor Centre, ca 15 km NO om Ljubljana.

Lagring av låg och medelaktivt radioaktivt avfall från sjukvård, industri och forskning.

Lagret togs i drift 1986. Ytnära lager i betong med jordtäckt tak.

Mellanlager finns vid Central Interim

Storage for Radioactive Waste i

Brinje, där ARAO tar över ansvaret för framtida hantering inklusive slutdeponering. Slovenien är inte någon stor producent av slutna källor. IJS har en liten produktion och då enbart för den inhemska marknaden.

Slutlagrets plats har inte beslutats ännu, men byggbörjan och idrifttagning har satts till 2008 resp. 2013.

The Slovenian Nuclear Safety Administration (SNSA)

Det operativa sköts och planeras av ARAO och godkänns av den slovenska regeringen.

Land Insamling och behandling Mellanlagring Slutförvar

Ansvarig myndighet

Ungern Låg- och medelaktivt avfall från sjukhus, industri och forskning tas emot vid anläggningen “Radioactive Waste Treatment and Disposal Facility” som har funnits sedan 1976.

Public Agency for Radioactive Waste Management (PURAM) är ansvarig för driften av lagret.

Avgiften för att lämna avfall är låg, för att inte bristande ekonomi hos avfallsproducenterna ska äventyra ett säkert omhändertagande och lagring av avfallet. Detta gäller framförallt slutna starka strålkällor.

Ungern är en stor producent och exportör av slutna källor vilket medför ett stort ansvar för återtagande av källor för återvinning eller lagring vid Radioactive Waste Treatment and

Disposal Facility i

Püspökszilágy 40 km NÖ om Budapest. Det är ett ytnära lager med betongvalv och grunda hålpositioner för slutna källor. Lagret är det enda som finns i Ungern och har ett temporärt tillstånd för drift t.o.m. 2004 i avvaktan på en uppgradering som pågått sedan 1998. Enligt de planer som PURAM har satt upp, så kommer anläggningen i Püspökszilágy att vara i drift ytterligare 40–50 år för att ta emot och lagra avfall från sjukhus, industri och forskning.

Innan driften vid anläggningen i Püspökszilágy upphör kommer ett geologiskt slutförvar (på ett djup av 200–250 m) finnas framtaget för sånt avfall som inte lämpar sig för en ytnära deponering. Baserat på en första serie av undersökningar så har området kring Bátaapáti i sydvästra Ungern valts ut som en potentiell plats för slutförvaret.

Public Agency for Radioactive Waste Manage ment (PURAM) under The Hungarian Atomic Energy Authority (HAEA).

Land Insamling och behandling Mellanlagring Slutförvar

Ansvarig myndighet

Österrike Staten har tagit ansvaret för all hantering av radioaktivt avfall, sortering, kompaktering, förbränning och övrig konditionering samt driften av lager. Sedan början av 2003 gäller principen om att nedsmutsaren betalar. I det här fallet måste producenterna av avfall stå för den totala kostnaden vad gäller behandling och lagring och slutlig kvittblivning, medan staten står för investering i nödvändig utrustning. Producenterna betalar till en fond som administreras av staten och avgifterna bygger på erfarenheter från andra länder. “Nuclear Engineering

Seibersdorf GmbH” (NES), är ett företag lokaliserat vid Austrian Research Centers GmbH in Seibersdorf, som är ansvarigt inför Austrian Ministry of Agriculture, Forestry, Environment and Water Management att driva en central anläggning för behandling och lagring av alla typer av låg- och medelaktivt avfall genererat i Österrike.

Förbrukade slutna strålkällor lagras endera av användaren eller transporteras till NES för konditionering och mellanlagring.

Fondering av pengar för slutlagring har etablerats. Jämfört med länder som har kärnkraft så är avfallsproduktionen i Österrike mycket liten vilket gör att den totala hanteringskostnaden per volymenhet blir relativt stor. Kostnaden per volymenhet avfall anses bli oacceptabelt hög, vilket har medfört att Österrike tillsammans med andra ickekärnkraftsländer har tagit upp en diskussion med EU om samverkan.

Delat ansvar mellan The

Federal Minister of Agriculture, Forestry, Environment and Water Management och regionala myndigheter.

5.3. Organisationer och ansvarsfördelning

5.3.1. SSI

Statens strålskyddsinstitut (SSI) bildades år 1965 och har ca 110 anställda. Myndigheten har ansvar för att de skadliga effekterna av strålning på människor, djur och miljö i Sverige ska vara så små som möjligt. Ansvaret omfattar såväl joniserande strålning (t.ex. från radioaktiva ämnen) som icke joniserande strålning (t.ex. från elektromagnetiska fält). SSI bedriver tillsyn av alla verksamheter med strålning. SSI har till uppgift att på nationell nivå planera och organisera beredskapen mot kärntekniska och andra allvarliga olyckor med strålning. Dessutom bedriver myndigheten viss forskning inom strålning och strålskydd samt finansierar strålskyddsrelaterad forskning vid andra institutioner.

SSI:s verksamhet styrs av myndighetens instruktion (1988:295), det årliga regleringsbrevet och den egna verksamhetsplaneringen. I regleringsbrevet för år 2003 formuleras ett övergripande mål för verksamhetsgrenen Säker hantering av radioaktivt avfall och begränsning av utsläpp:

”Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall skall omhändertas på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt. Uppkomst av radioaktivt avfall liksom radioaktiva utsläpp skall begränsas så långt rimligt möjligt”

Strålskyddslagen (1988:220) är en utgångspunkt för myndighetens arbete och reglerar all verksamhet med strålning, däribland radioaktivt avfall. Enligt strålskyddslagen ska den som bedriver verksamhet med strålning ansvara för att det radioaktiva avfallet som verksamheten ger upphov till hanteras och slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Det gäller även kasserade strålkällor som har använts i verksamheten. Strålskyddslagen föreskriver också att den som bedriver verksamhet med en teknisk anordning som kan alstra strålning ska svara för att anordningen oskadliggörs när den inte längre används i verksamheten. SSI är tillsynsmyndighet med ansvar att övervaka strålskyddslagens efterlevnad.

Genom strålskyddsförordningen (1988:293) har regeringen bemyndigat SSI att utfärda föreskrifter på strålskyddsområdet. Med stöd av strålskyddsförordningen har SSI utfärdat bl.a. ett antal föreskrifter avseende radioaktivt avfall. Exempelvis har föreskrifter

utfärdats för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall, hantering av radioaktivt avfall och kärnavfall samt för kontroll vid in- och utförsel av radioaktivt avfall.

SSI:s föreskrifter bygger på ICRP:s principer och rekommendationer. Föreskrifterna är anpassade för att leva upp till EU:s direktiv på strålskyddsområdet, särskilt direktiv 96/29/Euratom om grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning.

5.3.2. SKI Statens kärnkraftinspektion

SKI bildades år 1974 och har ca 115 anställda. SKI är tillsynsmyndighet för kärnteknisk verksamhet i Sverige, dvs. för kärnkraftverken, kärnbränsletillverkning och övriga kärntekniska anläggningar, transporter samt avfallshantering. SKI finansierar också forskning på kärnsäkerhetsområdet. Myndighetens verksamhet finansieras genom avgifter som tillståndshavarna betalar.

SKI:s verksamhet styrs av myndighetens instruktion (1988:523), det årliga regleringsbrevet och den egna verksamhetsplaneringen. På avfallsområdet har SKI ansvar för att följa utvecklingen av metoder för hantering och slutförvar av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från kärntekniska anläggningar. Myndigheten ska också ta initiativ till forskning som rör säkerheten hos de metoder för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall som används eller kan komma att användas och metoder för avställning och rivning av reaktoranläggningar. Vidare har myndigheten ansvar för att besluta om användningen av avgiftsmedel enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.

En utgångspunkt för SKI:s arbete är kärntekniklagen (1984:3). I kärntekniklagen slås bland annat fast att den som fått tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet har det fulla ansvaret för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall som uppkommit i verksamheten. Genom kärnteknikförordningen (1984:4) har SKI rätt att utfärda föreskrifter på kärnsäkerhetsområdet. Med stöd av kärnteknikförordningen har SKI bl.a. utfärdat föreskrifter om säkerhet vid slutförvar av kärnämnen och kärnavfall (2002:01). SKI:s uppgift är att se till att ägaren fullgör sitt ansvar enligt kärn-

tekniklagen. Det innebär att myndigheten granskar och inspekterar kärnavfallsanläggningar samt har löpande tillsyn över Svensk Kärnbränslehantering AB:s program för slutförvar av använt kärnbränsle. Vidare övervakar myndigheten att pengar avsätts för framtida kostnader för slutförvar av använt kärnbränsle m.m.

5.3.3. Räddningsverket

Räddningsverket bildades 1986 och har omkring 900 medarbetare. Vid verkets centrum för risk- och säkerhetsutbildning genomförs utbildningar inom skydd mot olyckor, risk och säkerhet. Utbildning genomförs för enskilda människor, särskilda yrkeskårer, organisationer, företag och andra länder.

Räddningsverket arbetar bl.a. genom förebyggande åtgärder för att minska antalet olyckor och bidra till ett säkrare samhälle. Räddningsverket arbetar också för att förbättra beredskapen vid störningar i viktiga samhällsfunktioner och vid höjd beredskap.

Inom det brandförebyggande området driver verket sedan lång tid tillbaka olika informationsinsatser för att öka förekomsten av brandvarnare i de svenska hushållen. Ett allmänt råd om brandvarnare (2001:1) som förtydligar den nuvarande räddningstjänstlagstiftningens 41 § har utgivits. En informationsfolder om brandvarnare utgavs under 2002 och har via bl.a. kommunerna spritts i stor upplaga.

Räddningsverket bedriver tillsyn av länsstyrelsernas planering för räddningstjänsten samt av länsstyrelsernas arbete i händelse av utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar.

Mycket av det verket gör bygger på samverkan med andra som arbetar för säkerhet i samhället: andra myndigheter, kommuner och olika frivilligorganisationer.

Räddningsverket utfärdar regler och normer för bland annat brandskydd, transporter av farligt gods och säker hantering av brandfarliga och explosiva varor. Ett exempel är föreskriften SRVFS 2000:3 om information till allmänheten i händelse av nödsituation som medför risk för strålning. Även inom regelverken för transporter av farligt gods på väg och järnväg finns regler som berör radioaktiva ämnen. För att länsstyrelserna ska kunna genomföra sina uppgifter inom kärnenergiberedskapen genomför verkets centrum för risk- och säkerhetsutbildning årligen utbildningar för

olika personalkategorier och uppgifter inom beredskapen. Ett exempel är grundkurs för informatörer vid kärnenergiolycka.

Verket är också aktivt i det internationella samarbetet inom räddningstjänstområdet och har hög beredskap för humanitära insatser när katastrofer inträffar utomlands.

5.3.4. Länsstyrelserna

Det finns 21 län och länsstyrelser i Sverige. År 1634 reformerades den svenska statsförvaltningen av Axel Oxenstierna och länsstyrelserna inrättades. Som chef tillsattes en landshövding i varje län. Länsstyrelsens främsta uppgift blev att kontrollera fogdarna så att skatterna drevs in på rätt sätt. Landshövdingen blev konungens befallningshavare i länet. Under de snart 400 år som länsstyrelsen funnits har dess roll och uppgifter förändrats genomgripande. Skatterna sköts numera av skatteförvaltningen, som är en egen myndighet. Länsstyrelsens viktigaste arbetsuppgifter har blivit att främja länets utveckling på invånarnas villkor utifrån det uppdrag som Länsstyrelsen fått av regeringen och riksdagen. Länsstyrelserna har idag en viktig roll inom miljöskyddet.

Länsstyrelserna är bl.a. tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken (1998:808) för miljöfarlig verksamhet. Verksamhet som innefattar hantering eller förvaring av radioaktivt avfall, inklusive använt kärnbränsle måste i många fall ha tillstånd enligt miljöbalken. Prövningen enligt miljöbalken görs av miljödomstolen och i vissa fall av regeringen. Tillståndsprövning enligt miljöbalken fordras även vid ändringar om den innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.

Tillståndsprövningarna ska föregås av samråd enligt 6 kap. miljöbalken. Länsstyrelserna är en viktig samrådspart för den sökande tillsammans med ”enskilda särskilt berörda”. De särskilt berörda kan t.ex. vara närboende.

Länsstyrelserna ansvarar vid anläggningar (i första hand i kärnkraftslänen) för radioaktivt avfall för den operativa tillsynen enligt 26 kap. miljöbalken. Denna omfattar bland annat inspektioner och besiktningar, granskning av årliga miljörapporter enligt miljöbalkens krav, granskning av mätvärden enligt utsläppskontrollprogram och recipientkontrollprogram (t.ex. i vattendrag som tar emot utsläpp). Vidare ansvarar länsstyrelserna för fakturering av avgifter för myndigheternas verksamhet, samråd (med t.ex. berörda

centrala och regionala myndigheter, kommunen) och beslut i anmälningsärenden (enligt 21 § 2 punkten förordningen om miljöfarlig verksamhet) i fråga om mindre ändringar som inte kan förväntas ge ökade störningar på människors hälsa och miljön, övriga samråd, rådgivning och meddelanden om föreläggande eller förbud.

Länsstyrelserna har också ett samråds- och informationsansvar med avseende på övriga berörda. Exempelvis medverkar länsstyrelserna i ett omfattande samråds- och informationsarbete kring frågorna om slutförvar för använt kärnbränsle.

5.3.5. SKB (svensk Kärnbränslehantering)

SKBF (Svensk Kärnbränsleförsörjning AB) bildades 1973 av kärnkraftbolagen för att ombesörja anskaffandet av uranbränsle och hanteringen av kärnkraftavfallet. Företaget heter från 1984 SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB). SKB har nu som uppgift att ta hand om Sveriges använda kärnbränsle och radioaktiva avfall. SKB säger sig sträva efter

  • hög säkerhet vid sina anläggningar
  • låg miljöpåverkan
  • effektivitet
  • god marginal till krav i lagar, förordningar och föreskrifter
  • öppenhet.

SKB:s ägarbild ser ut så här:

Sydkraft Kärnkraft AB 12 % Vattenfall AB 36 % Forsmarks Kraftgrupp AB 30 % och OKG Aktiebolag 22 %

Drygt 200 personer är anställda på SKB, men SKB har också ett omfattande samarbete med experter och uppdragstagare utanför företaget. Med dessa inräknade så är ca 500 personer sysselsatta med att ta hand om Sveriges radioaktiva avfall.

SKB har sitt huvudkontor i Stockholm och ytterligare sju kontor eller verksamhetsdelar i landet. SKB har också inlett platsundersökningar i Oskarshamn och Forsmark och där sker nu en expansion.

Organisationen följer huvudarbetsuppgifterna. Det betyder att det finns en avdelning för drift av det befintliga systemet och an-

läggningarna, en forsknings- och teknikavdelning och en platsundersökningsavdelning. Hela organisationen har följande struktur:

  • MKB & Samhällskontakter

– Miljökonsekvensbeskrivning och samråd – FoU samhällsaspekter – Omvärldsanalys och kommunikationsplan – Media – Intern och extern kommunikation och evenemang

  • Verksamhetsstöd

– IT – Ekonomi – Administration – Personal – Ledningsstöd

  • Platsundersökningar

– Undersökningar – Platsspecifika analyser och utredningar – Lokal information

  • Teknik & Vetenskap

– Forskning – System- och säkerhetsanalys – Teknikutveckling – Projektering

  • Drift

– Drift av M/S Sigyn, CLAB och SFR – Utveckling av befintliga system

Verksamheten bedrivs i samverkan med den berörda allmänheten, kommuner, politiska instanser och myndigheter. I Sverige finns i dag ett system med anläggningar, som tar hand om landets radioaktiva avfall för lång tid framåt. Där ingår följande:

  • CLAB (centralt mellanlager för använt kärnbränsle) som blev klart för drift 1985.
  • SFR (slutförvar för låg- och medelaktivt radioaktivt driftavfall) som blev klart för drift 1988.
  • M/S Sigyn är ett specialbyggt fartyg för transporterna av avfallet. Sigyn sjösattes 1982.

Huvuddelen av avfallet från kärnkraftverken är kortlivat och låg- eller medelaktivt. Det bildas både i driftskedet och när man river kärnkraftverken.

Driftavfallet utgörs bl.a. av förbrukade filter, utbytta komponenter och använda skyddskläder medan rivningsavfallet består av bl.a. metallskrot och byggnadsmaterial.

Driftavfallet kan slutförvaras direkt, medan det använda kärnbränslet måste mellanlagras under 30–40 år, för att få ner värmen och radioaktiviteten.

Därefter ska bränslet kapslas in och förvaras i ett slutförvar. Det som återstår att bygga är inkapslingsanläggningen och SFL (slutförvar för långlivat avfall). Enligt nuvarande tidsplan, kan SFL tas i drift tidigast år 2015. Just nu pågår arbetet med att finna en lämplig plats.

SKB tar i dagsläget inte bara hand om kärnkraftens avfall. Även radioaktivt avfall från sjukvården, forskningen och industrin tas i viss utsträckning om hand. Sjukvården, industrin och forskningen producerar årligen ca 10 ton låg- och medelaktivt avfall. Detta transporteras till Studsvik AB för behandling och förpackning och därifrån förs det till SFR.

5.3.6. Studsvik AB

AB Atomenergi bildades 1947 med uppgift att utveckla, bygga och driva kärnkraftanläggningar i Sverige. Bolaget sorterade ursprungligen under handelsdepartementet och ägdes till 57 % av staten. Övriga ägare var kommunala och privata kraftföretag samt industriföretag. Verksamheten bedrevs inledningsvis i Stockholm och omfattade huvudsakligen grundläggande forskning och utveckling rörande uranframställning samt bränsle- och materialteknik.

I början av 1950-talet startade AB Atomenergi arbetet med att uppföra den första svenska experimentreaktorn. 1954 kom driften igång. Samtidigt letade man efter en plats att förlägga en forskningsstation. Valet föll på Studsvik utanför Nyköping. 1955 började ett antal laboratorier och experimentreaktorer uppföras i Studsvik. I slutet av 1950-talet arbetade ca 200 personer där.

Under 1960-talet flyttades verksamheten successivt från Stockholm till Nyköping. AB Atomenergis resurser för bränsletillverkning och konstruktion av kärnreaktorer övertogs 1969 av Asea-Atom. Strax efteråt flyttade huvuddelen av personalen i Stockholm till Studsvik, där antalet anställda då blev lite drygt 1 000. Samtidigt förvärvade svenska staten samtliga aktier i AB Atomenergi, vars framtida verksamhet avsågs omfatta forskning och utveckling samt konsultstöd till den svenska kärnkraftindustrin.

Staten minskade successivt sina anslag till AB Atomenergi under 1970-talet, varigenom finansieringen av verksamheten successivt överläts på industrin. Neddragningarna ledde till diversifiering och kommersialisering av verksamheten. För att ytterligare markera förändringen bytte man namn till Studsvik Energiteknik AB.

Under 1980-talets första år genomfördes ett antal nyetableringar och förvärv. Koncernen omorganiserades i en nukleär och en energiteknisk division. Kommersialiseringen drevs vidare med bl.a. bildandet av försäljningsbolag i USA, Japan och Frankrike. Lönsamheten utanför kärnenergiverksamheten var svag och de verksamheter som inte var kärnkraftrelaterade lades så småningom ner eller avyttrades.

I början av 1990-talet överlät svenska staten sina aktier i Studsvik Energiteknik AB till Vattenfall som då fortfarande var ett statligt verk. Ett omfattande rekonstruktionsprogram resulterade i att Studsvik Energiteknik AB blev Studsvik AB. Man behöll kärnverksamheten och sålde av övriga bolag. Studsvik AB organiserades i dotterbolag med platta organisationer. Under mitten av 1990-talet avyttrade Vattenfall successivt sitt innehav av aktier i Studsvik AB.

Studsviksgruppen är i dag ett börsbolag. Det introducerades på stockholmsbörsens O-lista i maj 2001. Cirka 8 000 aktieägare delar på åtta miljoner aktier. Största ägare är investmentbolaget Euroventure.

All verksamhet är baserad på kunskapen om kärnteknisk verksamhet och bedrivs vid bolagets kärnreaktorer och anläggningar för avfallshantering i Sverige, vid anläggningen för volymreduktion av jonbytarmassor i Erwin, USA, samt i kundernas produktionsanläggningar. Koncernen består av sjutton rörelsedrivande bolag i sju länder och har ca 1 130 anställda. Verksamheten är internationell och kunderna består främst av kärnkraftverk och kärnbränsleproducenter, men innefattar även läkemedelsföretag och aktörer inom vårdsektorn.

Marknaden för nukleära tjänster kan delas in i ett antal segment. De affärsområden där Studsvik AB är verksamt är behandling av låg- och medelaktivt avfall, driftsrelaterade tjänster samt nukleärmedicin och andra tillämpningsområden såsom bestrålnings- och reaktortjänster. Dessa är:

  • Waste & Decommissioning behandlar låg- och medelaktivt avfall från i första hand kärnkraftverk. Kärnkraftverken är den största kundgruppen, andra uppdragsgivare är bränsletillverkare, sjukvården samt forskningsstationer.
  • Nuclear Technology erbjuder produkter och tjänster relaterade till drift av kärnkraftverk. Kärnkraftverken är den största kundgruppen, andra är bränsletillverkare och statliga myndigheter. Affärsområdets verksamhet bedrivs i huvudsak i Studsvik.
  • Nuclear Medicine utvecklar och erbjuder avancerade produkter och metoder för medicinskt bruk med anknytning till nukleär teknik. Läkemedelsindustrin och sjukvården utgör affärsområdets kunder. Verksamheten är belägen i anslutning till koncernens reaktorer i Studsvik.
  • Industrial Services erbjuder miljöanpassad industriservice till kärnkrafts-, process- och tillverkningsindustrin. Kärnkraftverken är den största kundgruppen. Verksamheten bedrivs huvudsakligen i Sverige och Tyskland.

Avfallshantering vid Studsvik

Som ett led i kommersialiseringen av Studsvik AB:s verksamhet under 1970- och 1980-talen satsade man på bland annat avfallshantering. Förbränningen av lågaktivt avfall ansågs vara en lovvärd verksamhet och en förbränningsugn byggdes 1976.

Studsvik AB behandlar i dag, genom sitt bolag Studsvik RadWaste AB, låg- och medelaktivt avfall som genererats vid kärnkraftverk, kärnbränslefabriker, sjukhus och institutioner för teknisk forskning och utveckling och som kräver särskild behandling och slutförvar. Behandlingen syftar till att volymreducera avfallet och att skapa en kemiskt stabil produkt för slutförvar. Detta avfall består av

  • torrt avfall, såsom emballage, kläder och annan skyddsutrustning
  • metalliskt skrot
  • vått avfall.

Liksom högaktivt avfall kräver låg- och medelaktivt avfall slutförvar. Då tillgången på slutförvarplats är begränsad, finns ett ekonomiskt intresse att minska avfallets volym. Dessutom är det viktigt att det avfall som slutförvaras är kemiskt stabilt. Studsvik AB:s behandling av avfallet är därför inriktad mot att öka avfallets stabilitet och minska dess volym och vikt inför slutförvaret.

För torrt brännbart avfall minskas volymen genom förbränning i förbränningsanläggningen. Metalliskt skrot smälts, vilket inte enbart ger volymminskning utan också förenklar bestämningen av radioaktiviteten. Metallen kan friklassas och säljas som vanligt skrot på marknaden under förutsättning att kraven i SSI-beslutet (ref 6221/1914/03) uppfylls.

Omhändertagande av IKA vid Studsvik

IKA utgör endast en liten del av det radioaktiva avfall som anländer till Studsvik AB varje år. Inkommet IKA uppskattas till 4–9 ton per år (enligt RadWastes statistik för från Studsvik RadWaste AB 1999–2001). Tendensen är tydligt neråtgående sedan 1980-talet, och anledningen till detta är troligen bl.a. bättre disciplin vid sortering och direkt friklassning.

Huvuddelen av allt inkommet IKA förbränns vilket genererar ca 1 ton aska. Den förbrända mängden IKA är stabil sedan några år tillbaka och låg tidigare på betydligt högre nivåer, upp till 15 ton per år.

Någon gång per år uppstår problem vid metallåtervinning som leder till att Studsvik AB åker ut och gör mätningar och tar hand om IKA. Det pris som tas ut avses täcker kostnader för såväl hantering som slutförvar.

Icke brännbart fast IKA (ofta bestående av udda saker, t.ex. pechblände, uranylnitrat, skolpreparat och mörkerriktmedel) uppgår under de senaste 2,5 åren till 250 l efter emballering. Detta avfall är ofta långlivat och kräver därmed slutförvar i ett kommande SFL. Trots avfallets ringa volym blir kostnaden därför dyr för ägaren, den beräknas till 100 000 kr per m3 och avser avfallskollin med färdigbehandlat avfall. Priset för kunden för att få avfall med volym under en liter omhändertaget är ca 7 000 kronor. Avfallet

saknar ofta ägare, eller så har ägaren inte budgeterat för slutförvar av avfallet (gäller t.ex. skolor). Studsvik AB:s hantering av detta avfall ger således ingen vinst, snarare en förlust. Studsvik RadWaste tar ändå hand om avfallet för att undvika att det dyker upp på oönskade platser.

Studsvik AB fonderar medel för att täcka kostnader för slutförvaringen när SFL står klart. Osäkerheten i den verkliga slutförvarskostnaden utgör dock en ekonomisk risk för koncernen. Studsvik AB upplever detta som en svår situation och har uttryckt tveksamhet inför fortsatt mottagande av slutna strålkällor och icke brännbart avfall. Man vill först få utrett vem som äger avfallet.

Vid Studsvik finns flera mellanlager för avfall i avvaktan på SFL. De byggdes i början av 1980-talet och har fortfarande en stor andel ledig kapacitet. Det nya slutförvaret SFL byggs och planeras av SKB. SKB har dock i dagsläget ingen skyldighet att beakta det utrymme som kan behövas för IKA från Studsvik AB.

Kommittédirektiv

Nationellt system för omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet

Dir. 2002:67

Beslut vid regeringssammanträde den 23 maj 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda och föreslå ett system för omhändertagande och slutförvaring av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Utredaren skall vidare lämna förslag till hur finansiering och ansvar bör fördelas på berörda parter samt till de författningsändringar som behövs.

Bakgrund

Omhändertagandet av radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet är väl reglerat i svensk lagstiftning genom lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. För radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet är omhändertagandet inte lika väl reglerat. I den mån strålskyddslagen inte reglerar omhändertagandet tillämpas avfallsförordningen (2001:1063) och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Denna reglering tillgodoser dock inte alltid de särskilda krav som ställs på omhändertagandet av denna typ av avfall. Framför allt finns ingen garanti för att sådant avfall kan tas om hand och vid behov slutförvaras på ett säkert och ekonomiskt rimligt sätt. Sådant avfall kan komma från sjukvården, från industrin och från forskningsverksamhet.

Sverige är anslutet till konventionen om säkerhet vid omhändertagande av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall. Enligt konventionen skall de fördragsslutande parterna i sin nationella lagstiftning vidta lämpliga åtgärder för om-

händertagandet av landets radioaktiva avfall på ett säkert sätt och så att inte otillbörliga bördor läggs på kommande generationer.

Enligt EU:s allmänna strålskyddsdirektiv, 96/29/Euratom, skall medlemsstaterna identifiera icke tillståndsbundna verksamheter som kan ge upphov till exponering för naturlig strålning av arbetstagare och personer ur allmänheten i en sådan omfattning att det inte kan förbises från strålskyddssynpunkt. Verksamheter som genererar avfall som innehåller naturligt förekommande radioaktiva ämnen nämns särskilt i direktivet. Medlemsstaterna skall se till att avfallet tas om hand på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt.

Bl.a. har följande problem identifierats: – Gällande lagstiftning ger inte stöd för att generellt kräva att

tillståndshavare för verksamhet med joniserande strålning skall avsätta särskilda medel för framtida omhändertagande av det radioaktiva avfall som verksamheten ger upphov till. Om t.ex. en tillståndshavare som bedriver en omfattande verksamhet med joniserande strålning och hanterar stora mängder radioaktiva ämnen går i konkurs, kan följderna bli problematiska såväl ekonomiskt som juridiskt för omhändertagande av det radioaktiva avfallet. – I Sverige finns endast en organisation som har kompetens och

kapacitet att hantera radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (Studsvik AB). – I de fall där icke tillståndspliktig verksamhet ger upphov till

radioaktivt avfall, för vilkets hantering kan krävas tillstånd, finns inte alltid en utpekad ägare som kan svara för att avfallet blir omhändertaget och för de kostnader som detta medför. – För upphittade strålkällor, där någon ägare inte kunnat identi-

fieras, är det oklart vem som bär ansvaret för att bekosta omhändertagandet. – Relativt stora mängder avfall som innehåller naturligt radioaktiva

ämnen (t.ex. filtersand från vattenverk) deponeras förmodligen i dag helt utan kontroll eftersom de som bedriver verksamheten inte känner till att avfallet kan innehålla naturlig radioaktivitet i form av bl.a. uran och radium.

Behovet av en utredning

För att kunna fastställa vilka krav som skall ställas på det slutliga omhändertagandet av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet behövs ett underlag om såväl problemets omfattning med avseende på bl.a. mängden avfall som tillgängliga metoder och kostnader för omhändertagande. Olika alternativ för finansiering och regelverk bör undersökas.

För att få fram det underlag som behövs och förslag till åtgärder bör en särskild utredare tillkallas.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda och komma med förslag till en organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande lösning för omhändertagande och slutförvaring av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet.

Utredaren skall inventera det behov av omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärntekniska verksamheter som finns och som beräknas uppkomma inom en överskådlig framtid. Utredaren skall också undersöka i vilken utsträckning befintliga förvar kan utnyttjas eller eventuellt utvidgas eller om nya förvar behöver byggas. I detta sammanhang bör även möjligheter till samordningsvinster genom samlokalisering med andra slutförvar av farligt avfall undersökas. Utredaren skall vidare kartlägga ansvarsförhållandena för uppkommet och framtida uppkommande avfall. I detta sammanhang bör även producentansvaret belysas.

Utifrån ett samlat underlag skall utredaren föreslå ett system för omhändertagande och slutförvaring av allt radioaktivt avfall som har betydelse från strålskyddssynpunkt från icke kärnteknisk verksamhet. Utredaren skall även beakta säkerhets aspekterna vid hanteringen av radioaktivt avfall. Utredaren skall analysera de kostnader som uppkommer för omhändertagandet och föreslå hur finansiering och ansvar bör fördelas på berörda parter. I detta sammanhang skall också konsekvenserna för verksamhetsutövarna analyseras. Dessutom skall utredaren inventera och analysera behovet av ny, eller ändringar i befintlig lagstiftning på området och lämna förslag till de författningsändringar som analysen föranleder. Utredaren skall göra en särskild konsekvensanalys av förslagens effekter på små företags villkor, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.

Utredaren skall även belysa hur frågan om omhändertagande av radioaktivt avfall hanteras eller avses bli hanterad i andra länder, särskilt inom Europeiska unionen, och hur detta eventuellt kan påverka utformningen av ett svenskt system.

Arbetet bör där det är lämpligt samordnas med arbetet med att sammanställa den nationella rapport som Sverige i egenskap av part till konventionen om säkerhet vid omhändertagande av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall, är skyldig att lämna i samband med den första granskningskonferensen för konventionen.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och företag. Statens strålskyddsinstitut skall särskilt bistå utredaren i den utsträckning som krävs för utredningens genomförande.

Miljöbedömning

Utredaren skall bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön. Därvid skall särskilt analyseras hur förslagen påverkar möjligheterna att uppnå de miljökvalitetsmål riksdagen godkänt och som är relevanta beträffande omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (jfr prop. 1997/98:145, bet 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2000/01:130, bet 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 december 2003.

(Miljödepartementet)

Samråd m.m.

1. Utredningsgruppens sammansättning och sammanträden

Utredningsgruppen har haft följande sju ledamöter:

  • Ansi Gerhardsson

Miljödepartementet, 103 33 Stockholm

  • Christian Haglund

Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm

  • Bengt Hedberg

Statens kärnkraftinspektion, 106 58 Stockholm

  • Björn Hedberg

Statens strålskyddsinstitut, 171 16 Stockholm

  • Göran Larén

Svenskt Näringsliv, Sandvik Steel AB, 811 81 Sandviken

  • Ingemar Malmström

Räddningsverket, 651 80 Karlstad

  • Per Riggare

Svensk Kärnbränslehantering AB, Box 5864, 102 40 Stockholm.

Ann-Christin Hägg har varit ersättare för Björn Hedberg vid några tillfällen och Erica Brewitz från SSI har varit adjungerad till gruppens möten.

Elisabeth Öhlén vid Kemikalieinspektionen har inte deltagit vid gruppens möten, men har hållits underrättad genom alla gemensamma utskick som gruppen fått.

Utredningsgruppen har haft följande åtta sammanträden:

  • 4 oktober 2002
  • 12 februari 2003
  • 3 april 2003
  • 23 maj 2003
  • 17 september 2003
  • 3 oktober 2003
  • 29 oktober 2003
  • 14 november 2003.

2. Utredningens studiebesök och kontaktmöten

I Sverige

1. Studsvik AB, 17 september 2002 Besöket i Studsvik gav en allmän bild av verksamheten, och speciellt av den del som hanterar radioaktivt avfall vid Studsvik RadWaste AB som är en del i koncernen Studsvik AB.

2. SKB, 2 oktober 2002 och 18 juni 2003 Vid det första besöket hos Svensk Kärnbränslehantering AB presenterades bl.a. olika planer för kommande slutförvarsanläggningar och SKB:s allmänna positiva inställning till att även ta hand om IKA. Utredningen fick under mötet ett erbjudande om att en expert från SKB kunde ingå i utredningsgruppen, vilket tacksamt togs emot. Under det andra mötet diskuterades utredningens förslag och vilka lösningar som bäst skulle lösa frågan om slutförvaring av IKA.

3. Avesta Polarit och Stena Metall, 23–24 oktober 2002 Utredningen inbjöds genom sin kontaktperson till Svenskt Näringsliv att delta i en rundresa, för att på plats studera skrotbranschens och smältverkens verksamhet och åtgärder för att upptäcka eventuella radioaktiva ämnen i skrotet.

4. Naturvårdsverket, 6 februari 2003 Mötet med Naturvårdsverket belyste bl.a. verkets resurser och verksamhet för sanering av mark och miljö efter tidigare verksamheter som skadat miljön.

5. Sahlgrenska universitetssjukhuset, 6 maj 2003 Vid besöket förevisades nuvarande rutiner för hantering av strålkällor och radioaktiva ämnen för medicinskt bruk, samt även de svårigheter som var förknippade med att bli av med gamla strålkällor med lång halveringstid, som inte längre användes i verksamheten.

6. Försvarsstaben, 21 maj 2003 Vid besöket i Högkvarteret redovisades bl.a. försvarets nya organisation och ansvarsfördelning för materielförsörjningen. Då

deltog även en representant från Försvarets materielverk som har hand om upphandling och registerhållning av försvarets innehav av radioaktiva strålkällor och ämnen. Utredningen utlovades även en uppdaterad lista på nuvarande innehav.

I utlandet

1. NRC, EPA och National Academy of Sciences i Washington, 28 februari 2003 Utredningen gjorde tre korta besök i Washington i samband med en avfallskonferens i USA. De båda myndigheterna U.S. NRC (Nuclear Regulatory Comission) och EPA (Environmental Protection Agency) presenterade det amerikanska systemet och sina ansvarsområden. Hanteringen av IKA var inte enkel att överskåda och ett uppdrag att klarlägga området hade myndigheterna lagt ut på National Academy of Sciences, som utredningen fick tillfälle att knyta en kontakt med.

2. EU:s strålskyddsenhet i Bryssel, 6 mars 2003 Utredningen träffade chefen och medarbetare vid strålskyddsenheten vid DG TREN (transport och energi) strax efter överflyttningen från DG ENV (miljö). Nuvarande och planerade EU-regler gicks igenom och vilka möjligheter Sverige hade för att tillämpa dessa. Utredningen informerade bl.a. om att WEEE-direktivet även täcker produkter med radioaktiva ämnen, vilket man inte tidigare blivit uppmärksammad på.

3. BMU och BfS i Tyskland, 3–4 juli 2003 Utredningen träffade representanter för miljöministeriet BMU Bundesministerium für Umwelt und Naturschutz und Reaktorsicherheit i Bonn och fick bl.a. en genomgång av det tyska systemet och ansvarsfördelningen. Därefter träffade utredningen representanter för den federala strålskyddsmyndigheten BfS Bundesamt für Strahlenschutz i Salzgitter och fick då information bl.a. om programmet för byggande av slutförvar i Tyskland.

4. DSIN och MEDD i Frankrike, 20 augusti 2003 Utredningen besökte dels myndigheten för kärnsäkerhet och strålskydd DSIN Direction Générale de la Sûreté Nucléaire et de la Radioprotection vid Fontenay-aux-Roses söder om Paris, dels miljöministeriet MEDD Ministère de l’Écologie et du Développement Durable i Paris centrum. Mötena gav en god

inblick i det franska systemet och den utveckling som håller på att ske, främst inom strålskyddsområdet.

Utländskt besök till utredningen

  • CNS i Spanien, 22 maj 2003

Representanter för spanska kärnsäkerhets och strålskyddsmyndigheten CSN Consejo de Seguridad Nuclear i Madrid, besökte utredningen i samband med ett besök hos SSI. Mötet gav ett utbyte av information om systemen för IKA i de båda länderna.

3. Samråd med andra utredningar och intressenter

Workshops

Utredningen har genomfört fyra workshops där inbjudna deltagare har kunnat ställa frågor och lämna synpunkter i ett tidigt skede innan utredningens förslag funnit sin slutliga form.

1. Slutförvar, 24 april 2003 Här diskuterades behovet av slutförvar och möjligheter till lösningar. Representanter från Studsvik RadWaste AB och SAKAB deltog i mötet liksom deltagare från SSI. SKB hade bjudits in, men fick lämna återbud på grund av sjukdom. Utredningens ekonomikonsulter från Öhrlings deltog även för att samla information.

2. Producentansvar, 29 april 2003-11-22 I denna workshop deltog 17 deltagare, och utredningen hade bjudit in representanter för producenter från alla berörda branscher. Utredningen presenterade sitt arbete, och rättsläget gicks igenom av en rättsjurist från Naturvårdsverket. Deltagarna lämnade därefter sina erfarenheter av nuvarande avfallshantering. Utredningens ekonomikonsulter från Öhrlings deltog även för att samla information.

3. Verksamhetsavfall, 7 maj 2003-11-22 Efter en presentation av utredningens arbete och en SSI-representants genomgång av vad verksamhetsavfall med radioaktiva ämnen är och var det uppkommer, diskuterade man problematiken. Representanter från metallindustri och pappersbruk deltog.

Miljöbalkskommitténs huvudsekreterare redogjorde även för miljöbalkens bestämmelser. Utredningens ekonomikonsult från Öhrlings deltog även för att samla information.

4. Friklassning, 16 maj 2003-11-22 Den fjärde workshopen hade 17 deltagare inklusive representanter från metallindustrin, SAKAB och Studsvik RadWaste AB. SSI presenterade EU:s regelverk och SSI:s syn på friklassningsbegreppets tillämpning. Därefter diskuterades särskilt problem inom metallindustrin.

Övriga samråd

1. Brandvarnargruppen, 12 september 2003 Ett särskilt möte anordnades för att presentera utredningens förslag för producenter inom brandvarnar- och rökdetektorbranschen. Ett utkast av utredningens förslag skickades ut tillsammans med inbjudan till majoriteten av de hos SSI registrerade innehavarna av handelstillstånd. Till mötet kom tio representanter från branschen, och man gick igenom och diskuterade förslagen och de krav som det gällande WEEE-direktivet ställer på producenterna.

2. Hearing, 15 oktober 2003 Utredningen inbjöd, förutom tidigare kontaktade företag inom brandvarnar- och rökdetektorbranschen, ytterligare ett trettiotal företag, organisationer, länsstyrelser och kommittéer till en allmän genomgång och diskussion av utredningens förslag, vilka skickades ut tillsammans med inbjudan. Till mötet kom 24 deltagare och de representerade en stor bredd av de berörda intressenterna, bland vilka märks näringslivsrepresentanter, enskilda tillverkare av produkter som innehåller radioaktiva ämnen och deras branschorganisationer. El-Kretsen AB, en länsstyrelse, Studsvik RadWaste AB och försvaret fanns också representerade. Efter att utredningen gjort en kort genomgång av förslagen ägnades tiden åt att svara på ett antal frågor från deltagarna. Det knöts även nya kontakter för hanteringen av konsekvensbedömningar.

3. Brandvarnarebranschen, 12 november 2003 Utredningssekreteraren inbjöds att delta i ett möte för producenter inom brandvarnar- och rökdetektorbranschen.

Möten med andra utredningar m.m.

  • Miljöbalkskommittén 26 juni 2003

Underhandskontakter har hållits med Miljöbalkskommittén vid ett flertal tillfällen. Ett särskilt möte hölls i juni om verksamhetsavfallets rättsliga behandling, och samspelet mellan miljöbalken och strålskyddslagen.

  • Miljödepartementets WEEE-grupp, 2 maj 2003, 26 augusti 2003

Utredningen har träffat representanter för Miljödepartementets arbetsgrupp som arbetar med den svenska tillämpningen av WEEE-direktivet, och då diskuterat frågor om samspelet mellan regelverket för direktivet respektive den föreslagna lagstiftningen för finansiering av IKA. Utredningens konsult för lagtekniska frågor deltog vid detta möte och har även haft egna möten med Miljödepartementet. Utredningssekreteraren deltog även vid det första mötet med den utökade arbetsgruppen som i augusti under ledning av Miljödepartementet började sitt arbete med WEEE-direktivets införande.

  • Kärnsäkerhetsutredningen

Underhandskontakter har hållits med Kärnsäkerhetsutredningen vid ett flertal tillfällen.

  • Kärnavfallsfondens styrelse

Underhandskontakter har hållits med Kärnavfallsfondens styrelse om de principiella delarna av utredningens förslag.

Finansiering av IKA-avfall

Örhlings 2003-07-07

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Finansiering av IKA-avfall ................................................. 323

1 Uppdrag och bakgrund ............................................. 326 1.1

Uppdrag.................................................................................. 326

1.2 Bakgrund ................................................................................ 326 1.3 Begränsningar......................................................................... 326

1.4 Information ............................................................................ 327 1.5 Metod och ansats ................................................................... 327

2 IKA avfall ................................................................ 328

2.1 Avfallstyper ............................................................................ 328 2.2 Tillståndspliktigt avfall och övrigt ........................................ 329

2.3 Historiskt och framtida avfall ............................................... 329 2.4 Slutförvaring avfall................................................................. 330

3 Krav och mål ........................................................... 330

4 Beskrivning av fondlösningar för annat avfall............... 332

4.1 Kärnavfallsfonden .................................................................. 332 4.1.1 Intäkter........................................................................ 332 4.1.2 Kostnader .................................................................... 333 4.1.3 Säkerheter.................................................................... 333

4.1.4 Placeringar ...................................................................334 4.1.5 In- och utbetalningar ..................................................334

4.2 Studsviksfonden .....................................................................334

4.3 Övrigt radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet........335 4.4 Batterifonden..........................................................................335 4.4.1 Intäkter ........................................................................336 4.4.2 Kostnader ....................................................................336 4.4.3 Säkerheter ....................................................................336 4.4.4 Placeringar ...................................................................336

5 Samarbetsorgan för att hantera avfallsfrågor................337

5.1 Elektronik...............................................................................337 5.1.1 Intäkter ........................................................................338 5.1.2 Kostnader ....................................................................338 5.1.3 Säkerheter ....................................................................338 5.1.4 Placeringar ...................................................................338 5.2 Kvicksilver ..............................................................................339

5.3 Avfall där producentansvar inte kan tillämpas .....................340

6 Statlig fond för IKA-avfall ..........................................340

6.1 Översikt fondförslag..............................................................341

6.2 Avgifter för IKA-avfall och förvaltning av dessa .................342 6.2.1 SSI föreslås få en central roll i hanteringen av IKA-avfall ....................................................................342 6.2.2 Avfallsansvarig.............................................................347 6.2.3 Kärnavfallsfonden föreslås bli förvaltare av medel....347 6.3 Omhändertagande av IKA-avfall...........................................348 6.3.1 Avfallsansvarig ansvarar för att avfallet tas om hand..............................................................................349 6.3.2 Avfallshanterare ..........................................................349 6.4 Omhändertagande av brandvarnare och rökdetektorer.......351

7 Vad kostar omhändertagande av IKA-avfall?.................353

7.1 Räkneexempel IKA-fond.......................................................358

8 Privat fond............................................................... 364

Risk och möjlighet med en privat fond.......................................... 366

9 Utvärdering och rekommendationer............................ 368

Statlig eller privat fond?.................................................................. 368 IKA-avfall som deponeras löpande föreslås ej omfattas av

IKA-fond................................................................................ 368

När och av vem skall avgift tas ut och hur stor bör den vara?........ 369 Vilken myndighet bör vara ansvarig för avfallshanteringen? ....... 369

Hur bör fondmedlen förvaltas?...................................................... 370 Risker ............................................................................................... 370

Framtiden ........................................................................................ 370

1 Uppdrag och bakgrund

1.1 Uppdrag

PricewaterhouseCoopers (PwC) har fått i uppdrag av Utredningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (IKA) att analysera hur ett avfallssystem för radioaktivt avfall från icke kärntekniskverksamhet bör finansieras givet de mål och krav IKA har satt upp. Huvudalternativet är en statlig fond men även alternativet med privat fond bör utredas.

1.2 Bakgrund

Regeringen har utsett en särskild utredare Svante Bodin som skall utreda och föreslå ett system för omhändertagande och slutförvaring av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Utredaren skall vidare lämna förslag till hur finansiering och ansvar bör fördelas mellan berörda parter samt till de författningsändringar som behövs.

1.3 Begränsningar

Utredningen ska ses som ett första steg mot en implementerad finansieringslösning. I det första steget tas översiktliga och principiella lösningar fram som grund för ett principbeslut. Huvudfokus är enligt uppdraget en statlig fond men även privatfondlösning skall översiktligt utredas. När beslut har fattats att genomföra en finansieringslösning sker implementering och detaljanalyser för vald lösning. Detta steg utförs ej i denna rapport.

Det har inte ingått som en del av detta uppdrag att granska riktigheten i offentligt tillgängligt material, uppgifter direkt lämnade från företagen, myndigheter eller övrigt underlag. PwC kan inte och tar inte ansvar för t.ex. ofullständigheter i underlaget och ej heller konsekvenser av detta.

Uppdraget bygger till stor del på de rekommendationer om behandling av avfall som IKA har kommit fram till i sitt utredningsarbete samt deras insamlade material avseende avfallsvolymer och kostnader för behandling av avfall.

1.4 Information

Arbetet är primärt baserat på offentlig tillgänglig information samt information från IKA-utredningen och SSI (Statens strålskyddsinstitut). Vi har haft tillgång till följande material:

  • SSI:s rapport “Kostnadsuppskattningar för omhändertagande av radioaktivt avfall från icke-kärnteknisk verksamhet (IKA)”.
  • Rapport “Omhändertagande av kasserade brandvarnare” av

Studsvik och SAKAB.

Därtill underlag med kompletterande uppgifter från SSI och IKAworkshop. Material kommer även från intervjuer med SSI, Naturvårdsverket, Kärnavfallsfonden, Studsvik, El-kretsen, Linklaters, SAKAB och SKB (Svensk Kärnbränslehantering AB).

1.5 Metod och ansats

Utredningens frågor

Hur bör i första hand ett statligt finansieringssystem för IKA-avfall

utformas? I andra hand hur bör ett privat finansieringssystem

utformas?

Resultat

  • Finansieringsform statlig-privat
  • Praktisk utformning av fond
  • Finansieringsanalys

Figur 1. Visar rapportens metod och ansats

Förutsättningar

  • 100 % omhändertagande
  • Säkerställd finansiering
  • Väl fungerande o organisatoriskt o miljömässigt o ekonomiskt o juridiskt

Analys

  • Avgifter
  • Kostnader
  • Ansvar
  • Organisation
  • Administration
  • Risker

2 IKA avfall

IKA avfallet kan klassificeras efter olika principer som typ av avfall, tillståndspliktigt eller ej samt om det redan existerar eller förväntas bildas.

2.1 Avfallstyper

IKA-utredningen har identifierat tre olika typer av icke kärntekniskt avfall:

Produktavfall uppkommer genom användning/konsumtion, privat eller industriell, av produkter som saluförs på marknaden av producenter, importörer eller agenter. De mest frekventa exemplen på produktavfall är:

  • Brandvarnare
  • Rökdetektorer
  • Strålkällor

Verksamhetsavfall uppkommer främst genom att naturligt förekommande radioaktiva ämnen anrikas och koncentreras. Avfallet kan t.ex. uppkomma vid industrier som hanterar stora vattenmängder eller vid förbränning av biobränslen. Exemplen på verksamhetsavfall är:

  • Material som blivit kontaminerat till följd av hantering av radioaktiva substanser. Uppkommer exempelvis vid sjukhus, institutioner och läkemedelsföretag.
  • Biobränsleaska och torvaska – Biobränsle och torv innehåller radioaktiva ämnen i varierande koncentration bl.a. beroende på geografiskt läge. Vid förbränning återstår endast ca en tiondel av volymen och koncentrationen av radioaktiviteten har därmed blivit 10 gånger högre. Askan kan därmed ha blivit olämplig att fritt disponera.
  • Vattenfilter. Vid hantering av stora vattenmängder kan naturligt förekommande radium i vatten anrikas på bl.a. vattenfilter. Vattenfiltret kan därmed ha blivit olämpligt att fritt disponera.

Annat avfall är radioaktivt avfall som kommit på avvägar och där det saknas ansvarig juridisk person. Kan från början alltså ha varit

produktavfall eller verksamhetsavfall men där det inte går att finna någon juridiskt ansvarig person.

2.2 Tillståndspliktigt avfall och övrigt

Enligt § 20 strålskyddslagen krävs tillstånd för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller material som innehåller radioaktiva ämnen. Återförsäljning av brandvarnare får dock ske utan tillstånd enligt föreskrifter från SSI. Det har även hittills varit tillåtet att slänga brandvarnare bland hushållssopor med en begränsning på max 5 st/månad per företag och för privatpersoner enstaka brandvarnare.

2.3 Historiskt och framtida avfall

Historiskt avfall är avfall som redan finns ute i samhället. Historisk volym är därför en uppskattning om hur mycket material som finns ute idag som måste tas om hand. För brandvarnare, rökdetektorer och strålkällor baseras beräknad historisk volym i rapporten på att de i genomsnitts byts ut vart tionde år.

Framtida avfall är avfall som uppkommer 2004 och framåt. För elektroniskt avfall gäller idag producentansvar1 1:1 d.v.s. för varje produkt ett företag säljer är företaget skyldigt att kunna omhänderta en motsvarande förbrukad produkt. Idag räknas dock inte brandvarnare och rökdetektorer som elektroniskt avfall. I och med EU:s Elektronikavfallsdirektiv2 som har trätt ikraft och ska implementeras fullt ut 2005 i Sverige, får producenterna ett kollektivt omhändertagandeansvar för historiskt avfall och för produkter sålda efter 2005 gäller ett specifikt produktansvar. I EU:s definition av elektroniska produkter ingår brandvarnare och rökdetektorer.

1 Förordning (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, EU direktiv (2000/0158 COD) även kallat WEEE-direktivet.

2.4 Slutförvaring avfall

Slutförvaring av IKA-avfall kan i huvudsak ske antingen under mark i bergrum eller ovan jord på en deponeringsanläggning.

För slutförvaring under jord finns idag SFR 1 (slutförvaret för radioaktivt driftavfall) som ligger i Forsmark och drivs av SKB för att omhänderta kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall som uppkommit vid kärnkraftverken. SKB tar redan idag emot en del IKAavfall som placeras i SFR 1.

SFR 3 är slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt rivningsavfall från kärnkraftverken, planeras att byggas i anslutning till SFR 1. Slutförvaret förväntas vara färdigt omkring år 2015.

SFL 2 (slutförvar för långlivat avfall) är slutförvar för använt kärnbränsle (högaktivt), planeras att byggas ca 2010.

SFL 3–5 är bergrum som planeras att byggas tidigast om 30 år och som skall kunna ta hand om långlivat låg- och medelaktivt avfall. Bergrummen planeras att byggas i anslutning till Forsmark och kommer även de att drivas av SKB. SKB ägs gemensamt av kärnkraftsindustrin.

SFR 1 och 3 samt SFL 3–5 är de bergrum som är aktuella för slutförvaring av IKA-avfall under jord. Dessutom diskuteras det om IKA-avfallet kan samlokaliseras med det kvicksilverförvar som förväntas byggas.

För deponering ovan jord kan deponier av klass 1–3 användas. För utom dessa har även kärnkraftsverken egna deponier där avfall skulle kunna placeras. Markdeponi är främst möjligt för kortlivat lågaktivt avfall.

3 Krav och mål

IKA-utredningen har bl.a. utifrån dels direktiv som EU antagit (HASS3-, Elektronikavfalls4- och strålskyddsdirektiven5), dels relevanta svenska miljökvalitetsmål6 satt upp ett antal krav för IKA avfallet.

3 Proposal for a Council Directive on the control of high activity sealed radioactive sources, EU direktiv (2003/0005 CNS). 4 Europaparlamentets och rådets direktiv om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, EU direktiv (2000/0158 COD) även kallat WEEE-direktivet. 5 EU:s allmänna strålskyddsdirektiv, 96/29/Euratom. 6 Jfr prop. 1997/98:145, bet 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2000/01:130, bet 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36.

De mål och krav IKA satt upp för omhändertagande av radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet är:

  • 100 % av allt IKA-avfall skall omhändertas.
  • Avfallsmängderna bör minimeras och avfallets farlighet minska.
  • ALARA för strålning (as low as reasonably achievable) principen skall tillämpas.
  • Uppfylla strålskyddskraven och normer för hanteringspersonal, allmänhet och miljö samt minimering av utsläpp, olycksrisker och olovligt nyttjande.
  • Alla egenskaper bör beaktas, ex. biologiska och kemiska.
  • Organisatoriskt, miljömässigt, ekonomiskt och juridiskt väl fungerande avfallssystem skall uppnås.
  • Producentansvar tillämpas så långt som möjligt.
  • Avfallshanteringen skall ej medföra obefogad belastning på kommande generationer.

Dessutom en förutsättning att HASS- och Elektronikavfallsdirektivet (WEEE-direktivet) ska införas i svensk lag. WEEE-direktivet innebär bl.a. att producenten skall garantera finansiering av produkt antingen genom deltagande i lämpligt finansieringssystem, försäkring eller med ett spärrat konto.

Den statliga utredningen “Resurs i Retur”7 konstaterar också att producenterna bör säkerställa att ekonomiska resurser finns för att ta hand om avfall. Lösningar som analyseras är försäkringslösning samt avsättning till egen eller statlig fond. Statlig fond anses erbjuda den största säkerheten för att producentansvaret skall fullföljas medan en försäkringslösning kommer i andra hand. Försäkringslösning anses främst vara lämplig för stora varor med låg omsättningshastighet som bilar, motorfordon, vit- och brunvaror. En avsättning av bolagen i egen fond innebär enligt utredningen att säkerheten inte kan garanteras fullt ut.

I propositionen “Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp”8som bygger bl.a. på Resurs i Retur föreslås frågan, om ekonomiska garantier för infriandet av producentansvaret, fortsätta att utredas tillsammans med utredningen om hur WEEE-direktivet skall implementeras.

7 Utredningen “Resurs i Retur” (SOU 2001:102). 8 Proposition 2002/03:117 “Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp”.

4 Beskrivning av fondlösningar för annat avfall

4.1 Kärnavfallsfonden

Kärnavfallsfonden är ett statligt fonderingssystem som skapades 1981 för att säkerställa finansieringen av radioaktivt avfall från kärnkraftverk. Finansieringen regleras av “Lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle”. Statlig utredare är tillsatt under 2003 för att se över finansiering och lag (1992:1537).

År 1996 etablerades en särskild förvaltning för fonden. Kärnavfallsfonden bildades och dess styrelse fick ansvar för förvaltning av fonden. Tidigare var medlen placerade på ett räntebärande konto hos Riksbanken. Kärnavfallsfondens styrelse utses av regeringen. Fonden har inga anställda utan administration och redovisning m.m. sköts av kammarkollegiets fondbyrå. Fonden skall täcka alla kostnader som uppkommer för att ta hand om allt radioaktivt avfall förutom låg- och medelaktivt driftsavfall. Kostnader omfattar transport, mellanlagring, behandling, konditionering, slutförvaring men även forskning och utveckling samt administrationskostnader.

4.1.1 Intäkter

Intäkterna till fonden beräknas med utgångspunkt att efter 25 års drift ska varje reaktors fond vara tillräckligt stor för att täcka alla framtida kostnader för att ta hand om respektive reaktors andel av använt kärnbränsle och rivningsavfall. Kostnadsberäkningen görs årligen av SKB (ägs av kraftverksföretagen gemensamt) och granskas av SKI (Statens Kärnkraftsinspektion).

För 2003 uppgår avgifterna till:

Forsmarks Kraftgrupp AB 0,8 öre/kWh OKG AB (Oskarshamn) 0,4 Ringhals AB 0,2 Barsebäck Kraft AB 0,0 (Barsebäck har redan betalt in fullt för 25 års drift)

4.1.2 Kostnader

Kärnavfallsfonden har hittills betalt ut 15 mdr för kostnader som har uppstått. De största kostnaderna för fonden återstår dock. Utbetalningarna från kärnavfallsfonden har gått till:

  • Slutförvaringsanläggningen SFR 1 för låg- och medelaktivt avfall i Forsmark
  • Ett forskningslaboratorium i Forsmark samt forsknings- och utvecklingskostnader för att utveckla metoderna att omhänderta det radioaktiva materialet
  • Mellanlagringsanläggningen CLAB för högaktivt avfall i Oskarshamn
  • Platsundersökningskostnader för lokalisering av en slutförvaringsplats för högaktivt avfall
  • Transportfartyget Sigyn
  • Ersättning till kärnkraftverken för utgifter de har haft för att ta hand om sitt radioaktiva avfall

Kostnader kommer också uppkomma för att skapa fler förvaringsutrymmen för låg- och medelaktivt avfall men framförallt för att skapa ett slutförvaringsutrymme för högaktivt avfall. För det högaktiva avfallet kommer det även byggas en inkapslingsfabrik.

4.1.3 Säkerheter

För att säkerställa finansiering lämnas även två säkerheter av ägare till kärnkraftsverk:

Säkerhet 1: Täcker upp om driften av en reaktor inte skulle pågå i 25 år.

Säkerhet 2: Täcker upp om kostnaderna för avfallshanteringen skulle bli större än väntat.

För 2003 uppgår säkerheterna till (i Mkr)

Säkerhet 1 Säkerhet 2

Forsmarks Kraftgrupp AB 950 810 OKG (Oskarshamn) 415 600 Ringhals AB 320 1 040 Barsebäck Kraft AB – 540 Summa 1 685 2 990

Säkerheterna kan lämnas i form av borgensförbindelser av ägarna till kärnkraftsverken, realsäkerhet eller bankgaranti. Samtliga bolag har valt att lämna borgensförbindelser.

4.1.4 Placeringar

Placeringsmöjligheterna är begränsade till statsskuldväxlar, placeringar i riksgäldskontoret eller av dem utfärdade obligationer. Medlen har nästan uteslutande placerats i riksgäldens realränteobligationer (inflationsskyddat) med långa löptider. En stor andel av obligationerna har en löptid till 2020 eller 2028. Endast en mindre del (ca 10 %) är likvid för utbetalningar som kan komma att krävas den närmaste 12 månaders perioden.

Under perioden 1996–2020 räknar fonden med en genomsnittlig realavkastning på 4 % och därefter 2,5 %. Avkastningen idag på realränteobligationer som sträcker sig till 2020 och 2028 ligger något under 3 % i real ränta.

4.1.5 In- och utbetalningar

Vid årsskiftet 2002/2003:

Totalt inbetalat belopp till fonden 24,6 mdr Total avkastning 19,8 mdr Totalt utbetalat belopp -15,0 mdr Bokfört värde fonden 29,4 mdr Marknadsvärde fonden 31,3 mdr

4.2 Studsviksfonden

Avfall från bl.a. kraftvärmereaktorn i Ågesta, forskningsreaktorn R1 i Stockholm samt forskningsreaktorn R2 i Studsvik regleras i en egen lag (1988:1587). Kostnaden för att omhänderta detta avfall åläggs innehavare av kärnkraftsreaktorer med 0,15 öre/kWh. Till skillnad från avgiften till kärnavfallsfonden är detta mer att betrakta som en skatt på kärnkraftsreaktorer. Dessa medel placeras också i kärnavfallsfonden men på ett separat konto.

4.3 Övrigt radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet

Kärnavfallsfonden omfattar inte allt radioaktivt avfall som uppkommer vid kärnkraftverken utan endast högaktivt avfall samt det låg- och medelaktiva avfall som det högaktiva avfallet ger upphov till. Driftsavfall som står för ca 15 % av det låg- och medelaktiva avfall som uppkommer vid kärnkraftverken omfattas därför inte av kärnavfallsfonden. Kärnkraftverken överlämnar detta avfall till SKB för en självkostnadsbaserad avgift. Inga säkerheter lämnas för eventuellt ökade kostnader för SKB att omhänderta detta avfall.

4.4 Batterifonden

Batterifonden är ett statligt fonderingssystem för att säkerställa omhändertagandet av miljöfarliga batterier. Fonden bygger på två lagar, dels lag (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier dels lag (1997:645), förordning om batterier. Naturvårdsverket får meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av denna förordning. Fonden startade 1986. Med miljöfarliga batterier avses batterier med mer än

  • 0,0005 viktprocent kvicksilver,
  • 0,025 viktprocent kadmium, eller
  • 0,4 viktprocent bly.

Kommunerna har ålagts att samla in och sortera miljöfarliga batterier samt att transportera dem till återvinnings- eller slutförvaringsanläggning. För detta erhåller kommunerna ersättning från fonden. För produkter där batterierna är inbyggda får kommun föreskriva att de skall vara demonterade vid inlämning. För blybatterier över 3 kg gäller att den som yrkesmässigt hanterar eller importerar sådana är skyldig att ta emot sådana batterier och transportera dem till en anläggning för återvinning.

4.4.1 Intäkter

Avgifterna skall täcka samhällets kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade. Avgiften tas ut av den som yrkesmässigt hanterar eller importerar batterier. Avgiften betalas kvartalsvis till Naturvårdsverket. Avgiften uppgår till:

  • 500 kronor per kilogram miljöfarliga alkaliska brunstensbatterier, miljöfarliga silveroxidbatterier, miljöfarliga zinkluftbatterier, kvicksilverbatterier
  • 300 kronor per kilogram för slutna nickelkadmiumbatterier (NiCd)
  • 30 kronor per startbatteri som innehåller bly,
  • 1 krona 70 öre per kilogram övriga blybatterier.

Batteriernas vikt skall inkludera elektrolyt samt i fråga om batteripaket vikten av hela paketet.

4.4.2 Kostnader

Avgifterna går till:

  • bortskaffande eller återvinning av miljöfarliga batterier
  • informationsspridning för att uppnå insamlingens mål
  • kommunernas sortering av miljöfarliga batterier
  • insamling av blybatterier
  • Naturvårdsverkets administration

4.4.3 Säkerheter

Inga säkerheter tas ut för att täcka risker för ökade omhändertagandekostnader. Skulle kostnaderna överstiga intäkterna får antingen avgifterna justeras eller staten täcka mellanskillnaden.

4.4.4 Placeringar

Medlen placeras på ett konto i riksgäldskontoret. Total behållning för kvicksilverbatterier är 68,4 Mkr, för blybatterier 262 Mkr och för nickelkadmiumbatterier 243 Mkr. Total fondbehållning uppgår till 573 Mkr.

5 Samarbetsorgan för att hantera avfallsfrågor

5.1 Elektronik

El-kretsen är en organisation som branschorganisationer och enskilda företag har bildat för att lösa sitt återvinningsansvar för uttjänta elektroniska produkter. El-kretsen har till uppgift att erbjuda tillverkare, importörer och återförsäljare av elektriska och elektroniska produkter ett system för att återta uttjänta produkter, som omfattas av Producentansvarsförordningen (SFS 2000:208). Denna trädde i kraft den 1 juli 2001. El-kretsen ägs idag av 21 branschföreningar och har 450 företag som medlemmar. El-kretsen ger ägarna stordriftsfördelar och specialistkunskaper i omhändertagandet av avfall. Avfallshanteringen per produkt blir billigare för medlemsföretagen samt att de inte behöver lägga tid och resurser på ett område som inte är deras kärnkompetens. En nackdel med El-kretsen är kostnadsfördelningen mellan produktslagen blir komplicerad då ingen är villig att betala för den andres avfall.

Sammanslutningen till El-kretsen är frivillig men har hittills fått en god uppslutning och därför omfattas 85 % av berörd avfallsvolym av företag som är anslutna till El-kretsen. Nyligen drog sig dock radio- och tv-branschen, som stod för 20 % av El-kretsens omsättning (uppskattad till 400 Mkr år 2002), ur från El-kretsen då systemet ansågs för dyrt. De kommer istället tillämpa principen att vid köp av ny produkt har man rätt att lämna in en motsvarande produkt för omhändertagande. Det systemet förväntas inte bli billigare per produkt men mottagen avfallsmängd förväntas bli väsentligt lägre.

Återvinningsgraden har varit hög och för vissa produkter som mest förekommer i offentliga lokaler och industrier som lysrör tror man sig ha nästan 100 % återvinningsgrad.

El-kretsen säger sig vara intresserade av att även delta i omhändertagandet av brandvarnare och rökdetektorer då dessa räknas som elektroniska produkter enligt nya EU-direktivet.

5.1.1 Intäkter

Två prissättningssystem används. Enligt det ena systemet betalar medlemmarna en viss förutbestämd avgift för varje produkt de säljer. Avgiften varierar från 160 kr för en stor TV till 0,20 kr för en mobiltelefon. Prissättning görs för 40 olika produktkategorier. Fördelen med detta system är att producenten känner till kostnaden i förväg, nackdelen är att det är svårt för El-kretsen att få intäkterna att motsvara utgifterna. I det andra systemet delas månadsavfallskostnaden upp på berörda företag efter marknadsandel. Fördelen härmed är det inte blir något över- eller underskott. Nackdelen är att kostnaden varierar från månad till månad och att en större administration krävs. Några små medlemmar betalar endast en fast årlig avgift om 5–10 tkr.

5.1.2 Kostnader

Våren 2001 tecknades ett samarbetsavtal med samtliga svenska kommuner som innebar att kommunerna tar hand om insamlingen. Insamlingen är kostnadsfri för konsumenterna (undantag kyl och frys i vissa kommuner). El-kretsen har upphandlat transportörer för att transportera avfallet från insamlingsstationerna till återvinningsstationerna. Förbehandling/sortering av avfall sker idag på 26 olika platser där elektroniken plockas isär så att olika delar (plast, kretskort m.m.) separeras och skickas till återvinning. Förbehandlingsanläggningarna drivs bl.a. av STENA och Mirec (som ägs av SITA). Dessa anläggningar skulle eventuellt även kunna demontera brandvarnare. Demonteringen kräver dock tillstånd från SSI.

5.1.3 Säkerheter

Inga säkerheter tas men kostnadstäckning uppnås vid behov genom ändrade avgifter.

5.1.4 Placeringar

Inga medel att placera då medel som kommer in endast täcker de kostnader som har uppstått eller förväntas uppstå på årsbasis. Intäkter och kostnader uppstår ungefär samtidigt. Organisationen har

inget vinstintresse utan strävar endast efter så låga avfallshanteringskostnader som möjligt för medlemsföretagen.

5.2 Kvicksilver

Ansvaret för avfallshanteringen samt finansieringsansvaret av kvicksilver har staten i stor utsträckning lagt ut på privata aktörer. Processen för omhändertagandet har dock inte kommit längre än att berörda företag har ålagts ett ansvar för att ta hand om det kvicksilver de innehar. Utredningen “Kvicksilver i säkert förvar”9 har föreslagit att användningen av kvicksilver skall upphöra senast 2010. Det innebär att allt kvicksilver efter det kommer att klassificeras som avfall. Allt kvicksilveravfall med en viktprocent över 0,1 % måste därefter slutförvaras i bergrum då kvicksilvret anses vara miljöfarligt och p.g.a. att det är ett grundämne ej bryts ned.

Ansvaret för hanteringen av kvicksilveravfallet ligger på de enskilda innehavarna. Fysiska personer kan dock kostnadsfritt lämna in kvicksilver till kommunernas insamling. Kvicksilverbatterier finansieras av tidigare nämnd batterifond.

Innehavare av kvicksilver är i huvudsak fyra bolag Boliden Mineral, SAKAB, Eka Chemicals och Hydro Polymers. Förutom dessa bolags innehav uppskattas det finnas ett dolt kvicksilverlager i samhället på 100 till 200 ton. Staten har ett kostnadsansvar genom batterifonden för 180 ton kvicksilverbatterier vilket motsvarar 30 ton kvicksilver som förvaras hos SAKAB. Totala mängden kvicksilver som behöver tas om hand bedöms uppgå till 1 100 till 1 400 ton.

Berörda avfallsinnehavare har ansvar för att djupförvaring kommer till stånd. Utredningen förordar dock ett samarbete då det finns stora tekniska och ekonomiska samordningsvinster med att endast uppföra ett bergrumsförvar. Innehavarna har också ställt sig positiva till att samarbeta, men har ställt sig negativa till kravet på bergrumsförvar.

Några avgifter för omhändertagandet har ej fastställts utan det är upp till berörda företag att avsätta tillräckligt med medel för att omhänderta kvicksilvret. Någon kontroll av att företagen satt av tillräckligt med medel har ej gjorts. Någon säkerhet för att parterna finansiellt kan leva upp till sitt avfallsansvar tas ej heller. Kostnaden för slutförvaring förväntas uppgå till 200–300 Mkr och ungefär lika mycket tillkommer i behandlingskostnader.

9 Utredningen “Kvicksilver i säkert förvar” (SOU 2001:58).

I propositionen “Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp”10som bl.a. bygger på “Kvicksilver i säkert förvar” föreslår regeringen också att kvicksilvret skall slutförvaras i bergrum. Dessutom föreslår regeringen att en utomstående aktör utses för att försöka samordna slutförvaringen mellan berörda parter.

5.3 Avfall där producentansvar inte kan tillämpas

Naturvårdsverket har ett statligt anslag för sanering och omhändertagande av avfall från industriell verksamhet som saknar ägare och där det inte går att hänföra ansvaret till någon producentansvarsmodell. Anslaget kallas för “Sanering och återställning av förorenade områden”. Anslaget uppgår till ca 400 Mkr per år.

6 Statlig fond för IKA-avfall

En statlig fond innebär att en eller flera myndigheter får i uppdrag att finansiera framtida omhändertagande av IKA-avfall genom fonderade avgifter.

Fondförslaget har delvis utarbetats efter förebild av hur kärntekniskt avfall tas om hand. Skälen till detta är att det finns flera väsentliga likheter mellan hur kärntekniskt- och IKA-avfall skall tas om hand och finansieras. Likheterna består bl.a. i att:

  • 100 % av avfallet ska omhändertas under mycket lång tid i samma slutförvar.
  • Finansieringen ska säkerställas.

Det finns dock ett antal skillnader som ett fondförslag måste beakta, t.ex. att:

  • Det finns betydligt fler innehavare av IKA-avfall än av kärntekniskt avfall.
  • IKA-avfallet är mer heterogent allt ifrån små strålkällor till stora volymer biobränsleaska.
  • Volymerna är väsentligt lägre för IKA-avfall som skall slutförvaras i bergrum.

10 Proposition 2002/03:117 “Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp”.

6.1 Översikt fondförslag

Nedanstående figur illustrerar översiktligt förslaget till en hanterings- och finansieringsprocess för IKA-avfall. De olika aktörernas roller beskrivs i följande kapitel.

Figur 2. Översik