SOU 2004:24

"Utlandstjänstens villkor" från Utlandsvillkorsutredningen, UD 2002:06

Till statsrådet och chefen för Utrikesdepartementet

Regeringen beslutade den 14 november 2002 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer.

Den 21 november 2002 förordnade statsrådet Jan O Karlsson, Utrikesdepartementet, förre generaldirektören Peder Törnvall som särskild utredare.

Chefen för Utrikesdepartementet förordnade den 9 december 2002 kanslirådet Rolf Bohlin, departementsrådet Inger Höjer och ämnesrådet Lena Westin att vara sakkunniga i utredningen. Som experter förordnades samma dag kanslirådet Per Augustsson, departementssekreteraren Mattias Forsberg och bitr. avdelningschefen Agneta Helleday. Den 13 januari 2003 förordnades förhandlingsdirektören Christer Hedvall och skattejuristen Mikael Sindahl som experter.

Kanslirådet Eva Dieden anställdes som biträdande sekreterare i utredningen den 15 november 2002. Den 22 november 2002 anställdes skattedirektören Per Stenbeck som sekreterare.

Utredningen, som har antagit namnet Utlandsvillkorsutredningen, överlämnar betänkandet Utlandstjänstens villkor – arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstationering (SOU 2004:24 ).

Särskilt yttrande har lämnats av Rolf Bohlin. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i februari 2004

Peder Törnvall

/Per Stenbeck Eva Dieden

Sammanfattning

Alltså have vi . . . efter moget överläggande, vad var orts kostsamhet att leva uppå erfordrar, i nåder funnit gott ett visst kvantum att determinera, vad våre publike ministrer utomlands var efter sin karaktär skall bliva bestått, på det de därefter måge veta sin stat att formera, eftersom över samma kvantum ingen någon tillökning skall hava att förvänta.

Karl XI

Inledning

I föreliggande betänkande redovisar utredningen i enlighet med sina direktiv en samlad översyn av arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer.

Bakgrund

Anställda inom utrikesförvaltningen, biståndsverksamheten inom Sida och attachéer som stationeras utomlands omfattas av ett särskilt kollektivavtal, U-ALFA. De ersättningar och förmåner som utgår enligt avtalet är skattefria. Statligt anställda i allmänhet som stationeras utomlands omfattas sedan 2002 av ett annat kollektivavtal, URA. Samtidigt som URA trädde i kraft infördes nya regler om beskattning av ersättningar och förmåner till statligt anställda som är stationerade utomlands. Bestämmelserna innebär att ersättningar och förmåner som avser utgifter för bl.a. bostad, vissa resor och skolavgifter samt grundtillägg och medföljandetillägg inte skall tas upp till beskattning. De nya reglerna gäller dock inte dem som omfattas av U-ALFA. Regeringen uttalade i propositionen (prop. 2001/02:18) att en rimlig utgångspunkt vid införandet av nya regler på detta område var att samma regler skall gälla för alla statligt anställda som utlandsstationeras. Regeringen angav att frågan krävde ytterligare överväganden och att man avsåg att snarast utreda arbetsvillkor och ersättningssystem för de personalkategorier som i dag omfattas av U-ALFA.

Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att

  • göra en förutsättningslös och samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för utsända från utrikesförvaltningen, biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer,
  • se över den särskilda skatteregeln för dessa kategorier och – i den mån det behövs en fortsatt särskild reglering – lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar som skall gälla för skattefriheten,
  • undersöka möjligheterna att samordna de regelverk som ligger till grund för beräkning av utlandstillägg resp. normalbelopp för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa i utlandet, och att
  • beskriva hur ett mer modernt och lättbegripligt utlandsvillkorssystem skulle kunna se ut.

Utredningsarbetets inriktning

Utredningen har inriktat sitt arbete på att föreslå en enhetlig reglering av frågorna om beskattning av ersättningar och förmåner under utlandsstationering för alla statligt anställda. Detta ger förutsättningar för parterna att ta fram ett enda utlandsvillkorsavtal på statens område. Utredningen har i vissa fall lämnat rekommendationer till parterna som rör innehållet i ett eventuellt sådant avtal. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå ändringar i den nuvarande systematiken med författnings- resp. avtalsreglering.

Överväganden och förslag

Allmänna överväganden och utgångspunkter

Sverige skall även i framtiden kunna företrädas av utsända som är minst lika skickliga som andra jämförbara länders. Ett nytt samlat utlandsvillkorssystem för alla statsanställda bör utformas med hänsyn till de särskilda kraven på de berörda personalkategorierna inom utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten. Dessa består i de påfrestningar och högre merkostnader som de upprepade utlandsstationeringarna – som normalt är fleråriga – medför för de

utsända men också för familjerna. Merkostnaderna och olägenheterna för dem som sänds ut vid enstaka tillfällen är inte lika stora.

Utlandsvillkoren måste i framtiden bygga på en ökad andel lön i den samlade kompensationen till de utsända. Det är värdefullt för de utsända mot bakgrund av att det nya pensionssystemet baseras på livsinkomstprincipen och att det statliga pensionsavtalet bygger på avgifter och förmåner som baseras på lönen.

I dag är det inte längre självklart att en utsänd blir åtföljd av sin make eller sambo på en utlandsstationering. Den ev. medföljaren står ofta inför både karriäravbräck och inkomstbortfall samtidigt som det egna pensionsunderlaget minskar. Om det i framtiden skall vara möjligt att personalförsörja verksamheten med utsända som har familj och barn är det nödvändigt att kunna ge medföljarna ett grundskydd som i någon mån kan kompensera för detta.

Det fordras i större utsträckning än i dag individuella lösningar. Detta kräver en övergång till en kontraktsmodell, där arbetsgivaren och den anställde kommer överens om de villkor som skall gälla för utlandsuppdraget och där ersättningar till den utsände själv och för medföljande familjemedlemmar preciseras.

Beskattningsfrågan

Reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner till utlandsstationerade anställda i utrikesförvaltningen och Sida har varit uppe till diskussion vid flera tillfällen under senare år. Det är nu dags att sätta punkt för dessa diskussioner genom regler om beskattning och skattefrihet som ligger i linje med de allmänna principer som bildar grunden för vårt skattesystem. Utrikesförvaltningen, Sida och de utsända själva är enligt utredningens mening betjänta av regler om beskattning av utlandsersättningarna som inte med jämna mellanrum blir ifrågasatta.

De skattefria delarna av villkorspaketet skall kompensera de utsända för merkostnader på grund av verksamheten och livet utomlands. Men man måste enligt utredningens mening vid den skattemässiga bedömningen acceptera att kompensationen inte i alla delar kan spegla varje enskild individs konsumtionsmönster. Utlandsvillkoren skall ge en skälig kompensation för normala merkostnader som baseras på utlandsstationeringens krav. Att i detalj reglera hur folk använder dessa pengar är inte möjligt och inte heller önskvärt.

Systemet måste således till en del bygga på schabloner. Ett system där varje merutgift som en utsänd har skulle ersättas mot kvitto eller betalas direkt av utlandsmyndigheten skulle bli alldeles för tungt att administrera. Men samtidigt kan det finnas skäl för att vissa ersättningar som i dag ligger inbäddade i ett schabloniserat utlandstillägg i stället bör betalas direkt av arbetsgivaren.

Innehållet i ett nytt utlandsvillkorspaket

Det kan finnas anledning att samlat redogöra för vilka ersättningar och förmåner som med hänsyn till utredningens överväganden och förslag kan komma att ingå i ett nytt utlandsvillkorspaket. Vad tillkommer utöver hemmalönen när man blir utsänd?

Beskattat:

  • Ett eventuellt uppdragstillägg.
  • Hardshiptillägg (på hardshiporter).
  • Ett eventuellt tillägg för familjeförhållanden (undantagsvis).

Skattefritt:

  • Betald flyttning.
  • Betald bostad av allmänt sett god standard.
  • Reseförmåner, som arbetsgivaren betalar.
  • Kontant merkostnadstillägg, som skall täcka de ökade levnadskostnaderna på stationeringsorten.
  • Kontant medföljartillägg, om medföljaren saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten.
  • Pensionskompensation till medföljaren, om medföljaren saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten.
  • Betalda avgifter för att ha barn på dagis, i skola eller gymnasieskola – i den mån avgifterna överstiger dem i Sverige.
  • Ett heltäckande personskadeskydd för hela familjen, bekostat av arbetsgivaren.

Utredningen anser att det skisserade utlandsvillkorssystemet ger en god kompensation för de ökade kostnaderna för att leva och arbeta utomlands. Samtidigt är det uppenbart att arbetsgivaren har bety-

dande kostnader för de utlandsanställda och deras familjer. Detta kan konstateras utan att man går in på ersättningsnivåer m.m.

Det kan vara viktigt att lyfta fram att de förändringar som sammantaget bör göras av utlandsvillkoren kommer att medföra förändringar för enskilda arbetstagare i fråga om löner, ersättningar och förmåner. Det kommer att finnas grupper som får en lägre nivå än de har i dag medan andra kommer att få en högre. En viktig aspekt på förslagen kan i det hänseendet fångas i uttrycket rätt riktning på pengarna.

Utredningens ställningstaganden om utlandsvillkoren

Grundtillägget

Grundtillägget är mycket komplext, svårt att överblicka och att beräkna. I vilken utsträckning ersättningarna motsvarar faktiska utgifter är en fråga som knappast kan besvaras. Det bör sägas att komplexa och svåra frågor, som de ersättningar som grundtillägget hanterar ändå är, inte alltid kan ges enkla lösningar. Det finns dock möjligheter att förenkla konstruktionen av ett tillägg för merkostnader och att göra ersättningsprinciperna mer begripliga.

Enligt utredningens mening skall grundtillägget vara skattefritt. Vissa förändringar krävs för att sätta gränserna för det skattefria området. Det är dock inte lämpligt och inte heller i praktiken möjligt att lägga in beloppsmässiga begränsningar av grundtillläggets olika delar direkt i lagtext. Då skulle i vissa fall över hundra belopp behöva anges. Utredningen anger i vilken omfattning som en fortsatt skattefrihet kan tillåtas genom en anvisning till arbetsgivarna, t.ex. att en faktor i fortsättningen kan anses skattefri om den motsvarar högst nuvarande belopp i merkostnadsgrupp 4. De begränsningsregler som utredningen rekommenderar arbetsgivarna att tillämpa leder till att skillnaderna i ersättningsnivåer mellan olika grupper av utsända minskar. Enligt utredningen är en sådan effekt rimlig ur ett merkostnadsperspektiv.

Utredningen bedömer att indelningen i merkostnadsgrupper bör ses över. De sex merkostnadsgrupperna bör minskas till fyra:

1. Beskickningscheferna

2. Ministrar och ambassadråd

3. Handläggare som i dag ligger i mkg 3

4. Handläggare och assistenter som i dag ligger i mkg 2 resp. 1

Utredningens förslag innebär ingen förändring beträffande delposterna livsmedel och transporter i grundtillägget. De skall även i fortsättningen anses som skattefria delar av grundtillägget.

I dag dras den normala livsmedelskostnaden och den normala transportkostnaden i Sverige av vid beräkning av grundtillägget. Denna självkostnad schablonberäknas till en kvotdel av den statliga genomsnittslönen och uppgår till ca 4 000 kr. Utredningen anser att ett självkostnadsavdrag bör göras med 4 000 kr när ett nytt avtal konstrueras. Beloppet bör dock knytas till prisbasbeloppet.

Den nuvarande delposten hushållshjälp föreslås utmönstras. I lagtexten görs därför inget undantag från beskattning för denna delpost. Däremot bör ett skattefritt element för merkostnader för hushållshjälp – dock endast på vissa orter och beträffande vissa kategorier anställda – kunna ingå i delposten särskilda merkostnader i grundtillägget. En utgångspunkt är att arbetsgivaren (inom ramen för en avtalsreglering) prövar på vilka stationeringsorter som det finns ett reellt behov av hushållshjälp och i vilken omfattning. I övrigt får ersättning för hushållshjälp endast utgå på ambassadrådsnivån. De kategorier som i dag har direktreglerad hushållshjälp (ambassadörer m.fl.) bör ha det även fortsättningsvis.

När det gäller speciella merkostnader inom nuvarande grundtillägg bör ingående delbelopp begränsas enligt följande:

  • Delfaktorn avstånd. Tre nivåer, 500 kr, 1 000 kr och 1 500 kr i månaden rekommenderas.
  • Delfaktorn service. Högsta möjliga belopp bör stanna vid de nivåer som gäller för nuvarande merkostnadsgrupp 4.
  • Delfaktorn kläder. Skall i skattehänseende betraktas som lön och bör helt utmönstras ur grundtillägget.
  • Delfaktorn utrustning. Högsta möjliga belopp bör stanna vid den nivå som gäller för nuvarande merkostnadsgrupp 4.
  • Delfaktorn övrigt. Beloppet får uppgå till högst 15 % av livsmedels- och transportposterna på resp. stationeringsort.

Den genomsnittliga skattemässiga begränsningen av grundtillägget – per månad – för de olika nuvarande merkostnadsgrupperna kan beräknas till avrundat 200 kr i mkg 1, 2 100 kr i mkg 2, 1 900 kr i mkg 3, 1 800 kr i mkg 4, 5 600 kr i mkg 5 och till 7 100 kr i mkg 6 (dvs. på ambassadörsnivån).

Medföljare

Utlandsvillkorssystemet bör innehålla en medföljarkompensation i form av ett grundskydd. Skyddet bör utgå för de medföljare som saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten oavsett medföljarens inkomstförhållanden i Sverige före utresan.

Utredningen föreslår att medföljandetillägg för make eller sambo får utges med ett skattefritt belopp högst motsvarande två tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad (6 550 kr i 2004 års prisnivå). Det skattefria utrymmet bör regleras i IL.

Utredningen anser att medföljartillägget bör utgå lika för alla medföljare, oavsett den utsändes inplacering i merkostnadsgrupp.

Utredningen rekommenderar berörda arbetsgivare att vidareutveckla den pensionslösning som finns i nuvarande system och som har redovisats för riksdagen. Utan en undantagsregel i IL skulle emellertid premiebetalningarna utgöra en skattepliktig förmån för den utsände arbetstagaren. Skattefriheten bör begränsas till ett tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad, vilket motsvarar 3 275 kr i 2004 års prisnivå.

Utredningen föreslår att den s.k. överhoppningsbara tiden när det gäller ersättning från arbetslöshetskassan skall ökas från nuvarande 7 år till 12 år för medföljare till statsanställda som stationeras utomlands. Medföljarna bör också omfattas av s.k. SGIskydd, vilket innebär att den sjukpenninggrundande inkomst som gällde för medföljaren omedelbart före utresan från Sverige skall gälla vid återkomsten.

Hardshiptillägget

Enligt utredningens mening måste hardshiptillägget i stor utsträckning betraktas som en schablonmässig kompensation för olägenheter av olika slag och endast till en mindre del som en ersättning för faktiska merutgifter. Utredningen anser att ett hardshiptillägg bör finnas men att det bör beskattas. Av personalförsörjningskäl är det lämpligt att kunna betala ut ett hardshiptillägg genom ett tidsbegränsat påslag på lönen. Det är rimligt att en ersättning av det här slaget blir pensionsgrundande. Att hela tillägget beskattas förenklar dessutom administrationen och ger en större transparens i ett framtida utlandsvillkorssystem.

Barnförmåner

Det är av grundläggande betydelse för utlandsvillkorssystemet att de utsända under en utlandsstationering skall kunna erbjudas samma villkor som i Sverige för barnens skolgång liksom för förskoleverksamhet och barntillsyn. Denna princip har vad gäller skolkostnaderna – skolavgifterna m.m. – gällt sedan länge. Principen bör enligt utredningen även gälla avgifter för förskola el. dyl. samt för ev. skolbarnomsorg på aktuella orter i utlandet.

Enligt utredningens uppfattning bör de utsända få ersättning för avgifter i förskoleverksamhet på stationeringsorten för sina barn fr.o.m. att dessa uppnått fyra års ålder inom samma ramar som gäller för barn bosatta i Sverige i allmänhet.

Utredningen anser vidare att de utsända skall få ersättning för avgifter för små barn i åldern 1–4 år för barntillsyn i former som motsvarar svenska familjedaghem/öppen förskola (i dagligt tal dagis), fritidshem eller i de andra former som kan vara aktuella på stationeringsorten.

Kostnaderna för avgifterna i fråga bör – i den mån de överstiger de normala avgifterna i Sverige, dvs. maxtaxan – betalas direkt av arbetsgivaren. Avgifterna skall inte tas upp till beskattning.

Utredningen har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå att barntillägget – helt eller delvis – skall skattebefrias. Detta innebär att barntillägg som utbetalas enligt U-ALFA blir skattepliktiga.

Genom utredningens ställningstagande renodlas merkostnadsprincipen och utlandsvillkorssystemet vinner i tydlighet.

Bostadsförmåner

En lösning av bostadsfrågan för den utsändes och dennes familj är av självklara skäl en av grundförutsättningarna för att han/hon skall kunna och vilja ta på sig ett utlandsuppdrag.

Utredningen föreslår att ersättning för bostadskostnader eller förmån av fri bostad på stationeringsorten som en statlig myndighet tillhandahåller åt en utsänd arbetstagare även i fortsättningen skall vara skattefri.

Det är viktigt att arbetsgivarens kostnader för bostäderna på stationeringsorterna hålls på en rimlig nivå. Arbetsgivarna bör utveckla budgetstyrningen och löpande anpassa bostadsnormerna till verksamhetsmässiga och ekonomiska realiteter.

Reseförmåner

De av arbetsgivaren betalda resorna är av stor betydelse för att den utsände skall kunna hålla kontakt med hemlandet men också för att familjen skall kunna hållas samman.

Utredningen föreslår att förmåner i form av fria resor som en statlig arbetsgivare tillhandahåller åt en utsänd arbetstagare eller dennes familjemedlemmar skall vara skattefria i den mån resorna föranleds av stationeringen utomlands.

Utredningen rekommenderar parterna att minska kvalifikationstiden för s.k. ensamståenderesa från 18 till 12 månader.

Flyttningsersättning

Utredningen föreslår att flyttningsersättning till en anställd vid en statlig myndighet som lämnas i samband med förflyttning till eller från en stationeringsort utomlands eller mellan orter i utlandet inte skall tas upp till beskattning i den mån ersättningen inte överstiger tre fjärdedels prisbasbelopp vad avser den förflyttade, ett fjärdedels prisbasbelopp för en medföljande make eller sambo samt ett tiondels prisbasbelopp för varje medföljande barn.

Några övriga frågor

Samordning av normalbelopp och grundtillägg

Enligt utredningens mening avser normalbelopp/traktamente och grundtillägg så pass olika slag av merkostnader att det inte är möjligt att finna en enkel formel för att samordna beräkningen av dem. Utredningen kan inte se förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet eller fördelar från praktisk synpunkt med att försöka samordna beräkningarna av normalbelopp och grundtillägg. Det finns inte heller något sakligt behov av att RSV

1

skall fastställa

normalbelopp eller andra ramar för grundtilläggen.

Mot den bakgrunden lämnar utredningen inte något förslag till hur en samordning skulle kunna genomföras.

1

Riksskatteverket (RSV) och de regionala skattemyndigheterna bildar sedan den 1 januari

2004 en gemensam myndighet, Skatteverket. I betänkandet anges genomgående RSV. Det torde framgå av sammanhanget när Skatteverket avses. Det gäller tid efter den 1 januari 2004.

Uppföljning m.m.

Regeringen följer årligen upp den statliga arbetsgivarpolitiken och redovisar sina iakttagelser till riksdagen. I det sammanhanget har regeringen möjlighet att följa upp hur kollektivavtalen utformas och tillämpas samt vilka arbetsgivarpolicies som utvecklas. Utredningen ser inte att ett genomförande av utredningens förslag skapar något behov av särskilda årliga uppföljningsinsatser utöver detta. Krävs en djupare utvärdering vid sidan av regeringens uppföljning kan granskningen göras av befintliga organ.

Det är naturligt att Regeringskansliet i samband med översynen av utlandsvillkoren undersöker förutsättningarna att skapa ett gemensamt regelverk och gemensamma riktlinjer för alla de berörda personalkategorierna inom Regeringskansliet. Möjligheterna till administrativa förenklingar bör uppmärksammas.

Utlandslönenämnden

Utlandslönenämnden är ett partsammansatt arbetsgivarorgan. Det är en av de allra sista kvarvarande myndigheterna av det slaget.

Utredningen föreslår att Utlandslönenämnden skall upphöra med sin verksamhet vid utgången av 2004.

Försäkringskydd för de utsända och deras familjer

Det finns vissa brister i försäkringsskyddet för dem som är utlandsstationerade enligt U-ALFA samt vid utrikes tjänsteresa. Utredningen förordar en lösning genom en utveckling av den s.k. URA-försäkringen. Kammarkollegiet bör få i uppdrag att utveckla en försäkringslösning som ger ett heltäckande personskadeskydd.

Ikraftträdande, genomförande och kostnader

De nya skattebestämmelserna skall tillämpas första gången vid 2007 års taxering. För de som sänts ut före den 1 januari 2006 skall äldre bestämmelser i vissa fall tillämpas vid 2008 års taxering. Härigenom ges de berörda skäligt rådrum och möjligheter att anpassa sitt konsumtionsmönster till de ersättningsnivåer och beskattningsregler som kommer att gälla.

Enligt utredningens mening ges parterna med denna tidsram tid att genomföra förhandlingar om ett nytt kollektivavtal. Förhandlingarna kan lämpligen börja efter en eventuell proposition under hösten 2004.

För utrikesförvaltningens och Sidas del ökar kostnaderna för avgifter enligt ett överslag med uppemot 30 miljoner kr per år om U-ALFA inte ändras. Kostnaderna för utredningens förbättringsförslag uppgår till omkring 12 miljoner kr per år.

Såväl arbetsgivarna som de fackliga organisationerna har anledning att räkna på effekterna av skattereglerna och på olika alternativ till lösningar vad gäller avtalsfrågorna. Kostnaderna kommer som alltid att styra vad som är möjligt att uppnå.

Summary

I have always had a weakness for foreign affairs.

Mae West

Introduction

In accordance with its terms of reference the Commission on Overseas Allowances presents a comprehensive review of the conditions of employment, pay and allowance arrangements as well as tax rules that are applicable to employees in the Swedish Foreign Service and the development cooperation activities for which the Swedish International Development Cooperation Agency (Sida) is responsible, as well as some attachés, who are posted abroad.

Background

The conditions of employment for employees in the Swedish Foreign Service and Sida’s development cooperation activities and attachés who are posted abroad are the subject of a separate collective bargaining agreement (U-ALFA). The allowances that are payable under this agreement are tax-exempt. In 2002, another collective bargaining agreement (URA) was concluded for all other government employees who are posted abroad. At the same time as this agreement entered into force, new rules relating to taxation of allowances payable to government employees serving abroad were introduced. Under these rules, allowances relating to expenses for housing, certain kinds of travel and school fees, as well as basic and accompanying person allowances, are exempt from tax. The new rules are not, however, applicable to employees who are covered by the U-ALFA Agreement. In Bill 2001/02:18 the Government declared that the most rational approach when introducing new rules in this area would be to make the same rules applicable to all government employees serving abroad. The Government stated that this matter called for further analysis and that it intended without delay to study the conditions of employment and pay and allowance arrangements for the staff categories that are currently covered by the U-ALFA Agreement.

The assignment

The Commission was assigned the following tasks:

  • to carry out a comprehensive review of the conditions of employment, pay and allowance arrangements and tax rules that are applicable to employees in the Swedish Foreign Service and Sida’s development cooperation activities, as well as some attachés, who are posted abroad.
  • to review the special tax rules that apply to these staff categories and – to the extent that special rules are still necessary – to propose rules that define more precisely which allowances and benefits are tax-exempt and set cash limits on the amounts that are tax-exempt; and
  • to examine the possibility of coordinating the rules relating to the calculation of overseas allowances and of standard amounts for cost of living increases, for example in connection with official travel abroad.

Focus of the Commission’s work

The Commission has concentrated on proposing uniform rules on the taxation of allowances that are payable to all government employees who are posted abroad. This should, in the Commission’s view, make it possible for the parties to adopt a single agreement on conditions for overseas service for government employees. In certain cases the Commission has submitted recommendations to the parties concerning the content of such an agreement. The Commission has not considered it necessary to propose any changes in the present mix of statutory and contractual provisions in this area.

Comments and recommendations

General observations and assumptions

The staff assigned to represent Sweden abroad in future should continue to be as well-qualified as the representatives of comparable countries. A new package of conditions for overseas service that are applicable to all government employees should be prepared with reference to the specific demands made on the relevant staff

categories in the Swedish Foreign Service and development cooperation activities. These consist in the strain and higher additional expenses experienced by overseas staff, and their families, in connection with repeated postings abroad, which normally last for several years. The additional expenses and inconvenience are not as great in the case of staff who are only occasionally posted abroad.

The conditions for overseas service must in future allow for a higher salary component in the overall compensation payable to overseas staff. This is important in view of the fact that the new pension system is based on the principle of lifelong earnings and that, under the government sector collective agreement on pensions, contributions and benefits are linked to pay.

It can no longer be taken for granted that overseas staff will be accompanied by their spouses or partners. An overseas posting may well be detrimental to the spouse’s/partner’s career and involve loss of income, as well as loss of pensionable income. To make it possible in future to recruit overseas staff who have families and children it will be necessary to provide basic protection for accompanying family members that makes up for this to some extent.

There is a need for more individual solutions than is the case today. This will require a transition to a contract model under which the employer and the employee agree on terms and conditions for each posting as regards pay etc. and in which the allowances payable to the posted employee him-/herself and to accompanying family members should be specified in detail.

Taxation

The rules concerning tax exemption for allowances payable to Ministry for Foreign Affairs and Sida employees who are posted abroad have been discussed on several occasions in the last few years. It is now time to bring these discussions to an end by adopting rules relating to taxation and tax exemption that are consistent with the general principles on which the Swedish tax system is based. In the Commission’s view, the foreign service and Sida need rules on the taxation of overseas allowances that are not continually questioned.

The tax-exempt components of the package of conditions for overseas service should compensate overseas staff for additional expenses incurred as a result of working and living abroad. How-

ever, the Commission considers it necessary, when assessing the tax aspects, to accept that compensation will have to be fixed without taking into account each individual’s consumption patterns. The conditions for overseas service must ensure reasonable compensation for normal additional expenses incurred in connection with an overseas posting. Stipulating in detail how this money is to be used is neither possible nor desirable.

To some extent, therefore, the system must be based on flat-rate payments. A system whereby every additional expense item paid for by overseas staff is reimbursed against receipt or paid by the diplomatic mission itself would involve too much administrative work. Nevertheless, direct payment by the employer of items that are currently included in flat-rate overseas allowances may be advisable in certain cases.

Elements of a new package of conditions for overseas service

It may be appropriate at this juncture to list the allowances and benefits that according to the Commission’s recommendations should be included in a new package of conditions for overseas service. What allowances over and above their home salary are paid to overseas staff?

Taxable allowances and benefits:

  • Special service allowances, where applicable
  • Hardship allowances (in hardship posts)
  • Family allowances (in exceptional cases).

Tax-exempt allowances and benefits:

  • Reimbursement of removal expenses
  • Free housing of a good general standard
  • Rather generous travel concessions paid by the employer
  • Additional expense allowances payable in cash to cover the increased cost of living at the post of assignment
  • Comprehensive personal injury insurance for all family members, paid by the employer
  • An accompanying person allowance payable in cash, where the accompanying person has little or no income at the current post
  • Pension compensation to the accompanying person, where the accompanying person has little or no income at the current post
  • Reimbursement of day nursery, primary/secondary or upper secondary school fees – where such fees are higher than those in Sweden.

The Commission considers that the proposed conditions for overseas service provide adequate compensation for the increased cost of working and living abroad. It is quite clear, even without specifying compensation and allowance levels, that the employer’s costs for overseas staff and their families are substantial.

It should perhaps be mentioned that the recommended changes in conditions for overseas service will affect the salaries and allowances of individual employees. In some cases levels will be lower, while they will rise in others. One important aspect of our proposals is the focus on improved cost-effectiveness.

The Commission’s recommendations concerning conditions for overseas service

The basic allowance

The basic allowance is extremely complex and difficult to calculate. It is virtually impossible to say to what extent the compensation amounts correspond to actual expenses. It must, however, be said that simple solutions cannot always be found for complex issues such as those addressed by the basic allowance. It is, however, possible to simplify the concept of additional expense allowances and to make the compensation approach easier to understand.

In the Commission’s opinion, the basic allowance should be taxexempt. Some changes will have to be made in order to determine the scope of tax exemption. It is not, however, either appropriate or feasible to quantify the various components of the basic allowance in the legislative text. That would in certain cases mean specifying more than 100 amounts. The Commission has indicated the extent to which tax exemption can be retained by means of recommendations to the parties, for example that an item can continue to be tax-exempt if it does not exceed the present amount specified in additional expense category 4. Application by the

employers of the rules defining the extent of tax exemption that are recommended by the Commission will reduce the differences in compensation levels between different groups of overseas staff. The Commission considers this a beneficial effect in this context.

In the Commission’s view, the system of additional expense categories should be revised. The six categories should be reduced to four:

1. Heads of missions

2. Ministers and counsellors

3. Administrative officers currently assigned to additional expense category 3

4. Administrative officers and clerical officers currently assigned to additional expense categories 2 and 1

The Commission does not propose any alterations with regard to the items food and transport in the basic allowance. They should continue to be tax-exempt elements of the basic allowance.

We propose that the item domestic help be abolished. Consequently, the draft Act does not contain any exemption from taxation for this item. However, a tax-exempt element for additional expenses for domestic help – but only in certain postings and with regard to certain staff categories – should be included under the heading Special additional expenses in the basic allowance. It will be up to the employer (in connection with the collective bargaining process) to ascertain which postings are really in need of domestic help and how great the need is. Otherwise, domestic help should only be provided at counsellor level. The staff categories that are currently entitled to domestic help allocated directly by the Ministry (Heads of mission etc.) should continue to be so entitled in future.

As regards special additional expenses included in the present basic allowance, the following ceilings should be placed on the constituent components:

  • Distance from Sweden: three levels, i.e. SEK 500, SEK 1,000 and SEK 1,500 per month.
  • Service: the maximum amounts should be the levels set for the present additional expense category 4.
  • Clothing: should for tax purposes be treated as pay and excluded from the basic allowance.
  • Equipment: the maximum amounts should be the levels set for the present additional expense category 4.
  • Miscellaneous: the maximum amounts should be 15 % of the items food and transport at each post.

The average tax exemption ceilings on basic allowances – per month – for the various current additional expense categories can be estimated at approximately SEK 200 in category 1, SEK 2,100 in category 2, SEK 1,900 in category 3, SEK 1,800 in category 4, SEK 5,600 in category 5 and SEK 7,100 in category 6 (i.e. at Heads of mission level).

Accompanying persons/spouses

With a view to meeting future staffing needs, the conditions for overseas service should include compensation for accompanying spouses in the form of basic protection. This protection is appropriate in view of all the additional expenses that can occur where accompanying persons are involved.

Basic protection should be paid to accompanying spouses who have little or no income at the current post regardless of their income in Sweden prior to their departure. This protection should not be regarded as unemployment benefit or social assistance.

The Commission considers that accompanying spouses allowances should be the same for all accompanying persons, regardless of the additional expense category to which the employee is assigned. In the Commission’s view, it is reasonable to adjust the allowance to the cost of living level at the post in question.

In view of the need to keep additional expenses under control there is, in the Commission’s opinion, limited scope for exempting accompanying person allowances from tax. Apart from this, the Income Tax Act contains provisions restricting the extent of tax exemption for overseas staff who are covered by an URA Agreement.

The Commission proposes that the maximum tax-exempt component of accompanying person allowances for spouses or partners should correspond to 1/6 of a price base amount for each month spent abroad (SEK 6,550 in 2004 prices). Any higher amounts that are paid out by the employer should be treated as pay.

The Commission recommends that the employer concerned expand the pension solution provided by the present system, which has been presented to Parliament. However, an exemption rule should be introduced, since otherwise the premiums would constitute a taxable allowance for the posted employee. The maximum tax exempt amount should be 1/12 of a price base amount for each month spent abroad, which is the equivalent of SEK 3,275 in 2004 prices.

The Commission proposes that the period during which previous gainful employment qualifies unemployed persons for payment of unemployment benefit should be increased from 7 years, as is the case at present, to 12 years for persons accompanying government employees posted abroad. Accompanying persons should enjoy protection of their entitlement to sickness benefit, which means that the rate of sickness benefit to which they were entitled prior to their departure from Sweden should be the same after their return.

Hardship allowances

In the Commission’s view, a hardship allowance should primarily be regarded as flat-rate compensation for various kinds of inconvenience and only to a lesser extent as reimbursement of actual additional expenses. There is thus not sufficient justification for a flat-rate tax-exempt allowance. This view is confirmed by the fact that hardship allowances are not tax-exempt under the tax rules that apply to the URA Agreement.

The Commission is in favour of hardship allowances, but considers that they should be taxable. With a view to meeting future staffing needs it is appropriate to pay hardship allowances in the form of salary supplements. Such supplements should confer pension entitlement. Furthermore, taxing the allowance as a whole would simplify administration and make the future conditions for overseas service more transparent.

Child benefits

Offering overseas staff the same conditions as in Sweden when it comes to their children’s schooling and pre-school and childcare facilities is an essential feature of the overseas service conditions. As regards school expenses – school fees etc. – this principle has been in force for a long time. It should, in the Commission’s opinion, also apply to pre-school fees etc. in overseas postings. This issue is also about providing a secure upbringing for the children.

In the Commission’s view, overseas staff should be entitled to an allowance for pre-school fees for their children at the post of assignment from the age of 4 where this is necessary to ensure that their childcare expenses are not higher than in Sweden.

Overseas staff should also be entitled to an allowance for childcare fees for small children aged 1–4 in facilities corresponding to Swedish family day nurseries/open pre-schools, after-school care centres or other such facilities that exist at the post.

Such fees should – to the extent that they exceed normal fees in Sweden – be paid directly by the employer. These fees should be tax-exempt for overseas staff.

In the Commission’s opinion, the arguments for tax-exempt, flat-rate child allowances whose purpose is to pay for various additional expenses for children – apart from pre-school and school fees – are untenable from a tax point of view since expenses for children are by definition living costs. Since families stationed abroad continue to receive Swedish child benefit, the additional expense of a cash child allowance is not justified.

Overseas staff who are covered by an URA Agreement do not receive tax-exempt child allowances.

The Commission has not found sufficiently good reasons for proposing that child allowances should be tax-exempt, either wholly or in part. This means that child allowances paid out under the U-ALFA Agreement will be taxable.

The Commission’s position fully recognizes the marginal additional expense principle and promotes the transparency of the conditions for overseas service.

Housing benefits

Obviously, residential accommodation must be provided for overseas staff and their families if they are to consider an overseas posting.

With special reference to accompanying persons, the Commission regards the provision of free housing in future conditions for overseas service as a significant factor when it comes to meeting staffing needs, both today and in the future. This is a core benefit for overseas staff and their families, and the state’s ability to offer them good-quality housing at their posts facilitates recruitment to overseas service.

The housing benefits and housing cost allowances that are payable under the U-ALFA and URA Agreements are tax-exempt.

The Commission proposes that housing cost allowances or free housing at the current post that are provided by a government agency for posted employees should continue to be tax-exempt.

It is important that the employer’s costs for accommodation at the posts are kept at a reasonable level. This could be done by improving budget management and continuously adjusting housing standards to actual operational needs and economic realities.

Travel concessions

The travel paid for by the employer is very important to enable overseas staff to keep in touch with their home country and to keep families together.

In the future, when more families will probably be two-career families than is the case today, generous travel concessions will play an important part in employees’ decisions whether or not to accept overseas postings. In the Commission’s view, this is likely to lead to more commuting and/or telework in connection with postings abroad.

The Commission proposes that concessions in the form of free travel offered by a government employer to posted employees or members of their families should be tax-exempt where such travel is related to postings abroad.

The Commission recommends that the parties reduce the qualification period for single employee travel from 18 to 12 months.

Removal expenses

The Commission proposes that removal allowances granted to employees of government agencies in connection with transfers to, from or between overseas posts should be tax-exempt where the allowance does not exceed a total amount corresponding to 0.75 of a price base amount (SEK 39,300 [2004]) in respect of the transferred employee plus 0.25 of a price base amount for an accompanying spouse or partner plus 0.10 of a price base amount for each accompanying child.

Removal allowances also cover initial additional expenses for purchases of equipment and clothing that are suitable for localities with a different climate.

Other matters

Coordination of standard amounts and basic allowances

In the Commission’s opinion, the additional expenses covered by standard amounts/subsistence allowances and those covered by basic allowances are so different that it is impossible to find a simple formula for coordinating their calculation. The Commission cannot see any gains in cost-effectiveness or any other practical advantage in trying to coordinate the calculation of standard amounts and basic allowances. Besides, there is no objective reason why the National Tax Board should fix standard amounts or other cash limits for basic allowances.

Consequently, the Commission has not presented any proposals as to coordination of these amounts and allowances.

Reviews etc.

The Government annually reviews government employer policy and presents its conclusions to Parliament. This exercise gives the Government the opportunity to study the formulation and application of collective bargaining agreements and examine the employer policies that are developed. The Commission does not consider that implementation of its proposals would call for any further review and evaluation efforts. If a more comprehensive

evaluation is considered necessary in addition to the Government’s review, it could be carried out by the existing bodies.

In connection with the annual review of the conditions for overseas service the Government Offices naturally examine the possibility of establishing a common regulatory framework and common policies for all the relevant staff categories in the Government Offices. Attention should also be paid to the possibility of administrative simplification.

The Swedish Board for Overseas Allowances

The Swedish Board for Overseas Allowances is an employer’s organization consisting of representatives of the employers and the employees. It is one of the last remaining agencies of this kind.

The Commission proposes that the Board should cease its activities at the end of 2004.

Insurance cover for overseas staff and their families

In its terms of reference the Commission was instructed to propose any amendments to the Compensation for Sickness or Injury Ordinance (1986:259) that it might consider necessary.

The Ordinance is obsolete and should be repealed. Insurance cover is inadequate in certain respects in the case of overseas staff who are covered by the U-ALFA Agreement and in connection with official travel abroad. The Commission recommends adopting a more comprehensive version of the insurance scheme provided under the URA Agreement. The Legal, Financial and Administrative Services Agency should be instructed to design a comprehensive insurance solution for government employees.

Entry into force, implementation and cost

The Commission proposes that the new tax rules enter into force on January 1 2006. They should be applied for the first time in connection with the 2007 tax assessment. Since previous provisions will in certain cases be applied in connection with the 2008 tax assessment, government employees who are posted before January 1 2006 will have ample time for reflection and opportunities for

adjusting their consumption patterns to the compensation levels and tax rules that will subsequently apply.

In the Commission’s view, this time frame would give the parties sufficient time to conduct negotiations on a new collective bargaining agreement. Negotiations could start after a bill is presented, possibly in the autumn of 2004.

As regards the Ministry for Foreign Affairs and Sida, the cost of employer’s contributions will, according to one estimate, increase by SEK 30 million per year unless the U-ALFA Agreement is revised. This provides an incentive for the employers concerned to review the Agreement.

The costs for the improvements proposed by the Commission will be around SEK 12 million per year, based on current staff volumes.

Both the employers and the trade unions would be well-advised to calculate the effects of the tax rules and consider various alternative solutions regarding matters that are the subject of collective bargaining. As always, costs will determine how much can be achieved.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229)

1

dels att 11 kap. 21 a § skall upphöra att gälla, dels att 11 kap. 21 och 27 §§ samt 12 kap. 3 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

21 §

Utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner, såsom bostadskostnadsersättning och förmån av bostad, till sådan personal vid den svenska utrikesförvaltningen eller i svensk biståndsverksamhet som är stationerad utomlands skall inte tas upp.

Ersättningar och förmåner till utomlands stationerad personal vid en statlig myndighet skall inte tas upp om ersättningen eller förmånen avser

1. bostad på stationeringsorten,

2. avgifter för tillsyn av barn i förskoleverksamhet, skolbarnomsorg eller liknande, dock endast till den del avgifterna överstiger de som normalt tillämpas i förskolan eller skolbarnomsorgen i Sverige,

3. avgifter för barns skolgång i grundskola och gymnasieskola eller liknande,

4. utgifter för egna och familjemedlemmars resor till och från

1

Senaste lydelse av 11 kap. 21 a § 2001:908.

stationeringsorten, i den mån resorna föranleds av stationeringen utomlands,

5. medföljandetillägg för medföljande make eller sambo, till den del det inte överstiger två tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad,

6. premie för pensionsförsäkring för medföljande make eller sambo, till den del den inte överstiger ett tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad,

7. merkostnadstillägg till den del det inte överstiger ett belopp som motsvarar den normala ökningen av utgifterna för livsmedel och transporter samt andra särskilda merutgifter på stationeringsorten.

Ersättningar för ökade levnadskostnader eller för skolavgifter för barn och förmån av bostad från Styrelsen för Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI) skall inte tas upp av sådana forskare vid SIPRI som

– är utländska medborgare, – är kontraktsanställda på bestämd tid, och – vid tidpunkten för anställningen hos SIPRI inte är bosatta i Sverige.

27 §

Ersättning för utgifter för flyttning när en skattskyldig på grund av byte av verksamhetsort flyttar till en ny bostadsort skall inte tas upp, om ersättningen betalas av allmänna medel eller av arbetsgivaren. Om ersättningen för utgifter för flyttning också omfattar ersättning för körning med egen bil, skall denna ersättning dock tas upp som intäkt till den del den överstiger avdragsbeloppet enligt 12 kap. 27 §.

Som utgift för flyttning räknas utgifter för emballering, packning, transport och uppackning av den skattskyldiges och hans familjs bohag och övriga lösa saker, transport av den skattskyldige och hans familj från den gamla till den nya bostadsorten samt liknande utgifter. Som utgift för flyttning räknas däremot inte

andra utgifter i samband med flyttningen såsom utgifter för resor till och från arbetsplatsen, hemresor, dubbel bosättning och förlust vid försäljning av bostad eller andra tillgångar.

Flyttningsbidrag som lämnas av arbetsmarknadsmyndigheter skall inte tas upp.

Flyttningsersättning som lämnas till en anställd vid en statlig myndighet i samband med förflyttning till eller från en stationeringsort utomlands eller mellan orter i utlandet skall bara tas upp i den mån ersättningen överstiger

1. tre fjärdedels prisbasbelopp för den förflyttade,

2. ett fjärdedels prisbasbelopp för en medföljande make eller sambo, och

3. ett tiondels prisbasbelopp för varje medföljande barn.

12 kap.

3 §

2

Om den skattskyldige får sådant skattefritt stöd eller bidrag vid utbildning eller arbetslöshet som avses i 11 kap. 27 § tredje stycket, 34 § andra stycket och 35 §, får de utgifter som stödet eller bidraget är avsett att täcka inte dras av.

Utgifter som täcks av sådana ersättningar till utländska experter, forskare eller andra nyckelpersoner som enligt 11 kap. 22 § och 23 § första stycket 2 inte skall tas upp, får inte heller dras av.

2

Senaste lydelse 2003:745.

Om den skattskyldige får sådan ersättning som enligt 11 kap. 21, 21 a, 26 a eller 28 § inte skall tas upp, får de utgifter som ersättningen är avsedd att täcka inte dras av.

Om den skattskyldige får sådan ersättning som enligt 11 kap. 21, 26 a, 27 § fjärde stycket eller 28 § inte skall tas upp, får de utgifter som ersättningen är avsedd att täcka inte dras av.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006 och tillämpas första gången vid 2007 års taxering.

Äldre bestämmelser skall dock tillämpas vid 2008 års taxering på ersättningar och förmåner som utgått på grund av en utlandsstationering som har tillträtts före den 1 januari 2006.

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 b § lagen (1962:381) om allmän försäkring skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

5 b §

3

För sådana personer som enligt 2 kap.4 och 6 §§socialförsäkringslagen (1999:799) anses bosatta i Sverige även under vistelse utomlands skall den sjukpenninggrundande inkomsten vid återkomsten till Sverige fastställas till lägst det belopp som utgjorde sjukpenninggrundande inkomst omedelbart före utlandsresan.

För sådana personer som enligt 2 kap.2, 4 och 6 §§socialförsäkringslagen (1999:799) anses bosatta i Sverige även under vistelse utomlands skall den sjukpenninggrundande inkomsten vid återkomsten till Sverige fastställas till lägst det belopp som utgjorde sjukpenninggrundande inkomst omedelbart före utlandsresan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

3

Senaste lydelse 1999:800

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:328) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 17 a § lagen (1997:328) om arbetslöshetsförsäkring skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 a §

4

Tid som enligt 16, 17 eller 23 §§ inte skall räknas in i ramtiden får omfatta högst sju år.

För familjemedlemmar som avses i 2 kap. 6 § socialförsäkringslagen (1999:799) till anställda som avses i 2 kap. 2 § samma lag får dock tid som enligt 16 § inte skall räknas in i ramtiden omfatta högst 12 år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2005.

4

Senaste lydelse 2000:1460

4 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1988:1534) med instruktion för Statens utlandslönenämnd

Härigenom föreskrivs att förordningen (1988:1534) med instruktion för Statens utlandslönenämnd skall upphöra att gälla vid utgången av år 2004.

5 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1986:259) om ersättning till följd av sjukdom eller skada som ådragits utom riket

Härigenom föreskrivs att förordningen (1986:259) om ersättning till följd av sjukdom eller skada som ådragits utom riket skall upphöra att gälla vid utgången av år 2004.

6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet

Härigenom föreskrivs att 2 a § förordningen (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 a §

1

Kammarkollegiet beslutar om ersättning enligt – lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m., – förordningen (1986:259) om ersättning till följd av sjukdom eller skada som ådragits utom riket,

– förordningen (SKOLFS 1991:47) om ersättning vid personskada till elev i viss gymnasieskolutbildning, och

– förordningen (1998:1785) om ersättning vid skada till deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program m.m.

Kammarkollegiet får av allmänna medel bevilja den som kan lämna upplysningar i ett sådant ärende hos kollegiet skälig ersättning för inställelsekostnader.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2005.

1

Senaste lydelse 2002:246.

1. Inledning

1.1. Uppdraget

Utredningens uppgift är att göra en förutsättningslös och samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer. Utredningen skall enligt direktiven belysa de särskilda krav som ställs under utlandsstationering och som växlingen mellan utlands- och hemmastationering kan innebära. Även medföljarnas situation skall omfattas av översynen.

Enligt direktiven skall utredningen se över de nuvarande reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering för de berörda personalkategorierna. Utredningen skall, i den utsträckning det finns ett fortsatt behov av en särskild reglering, lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar m.m. som skall gälla för skattefriheten.

Utredningen skall också undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) vid utlandsstationering, dels resp. normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid bl.a. tjänsteresa.

Regeringen framhåller i direktiven att utredningsuppdraget omfattar frågor som regleras både i kollektivavtal och i författning. I detta ligger att ta ställning till om det kan finnas skäl att i något avseende förändra den nuvarande grundsystematiken med författnings- resp. avtalsreglering.

Regeringen har i direktiven tagit upp ett antal centrala frågor som skall behandlas av utredningen. Dessa frågor gäller

1. Är dagens synsätt, som till stor del påverkats av 1963 års proposition om villkoren för diplomaters och konsulära tjänstemäns ersättningar, relevant för de krav som verksamheten ställer på utrikesförvaltningen och på biståndsverksamheten inom Sida? Står det i överensstämmelse med dagens levnadsmönster och medföljarnas – såväl vuxnas som barns situation?

2. Är det befogat med särskilda skatteregler för utlandsstationerade inom utrikesförvaltningen m.fl.?

3. Hur skulle ett mer modernt och lättbegripligt utlandsvillkorssystem kunna se ut? Här skall utredaren, från ett verksamhetsperspektiv, särskilt behandla

– villkorssystemets betydelse för utrikesförvaltningens och

biståndsverksamhetens framtida kompetensförsörjning – medföljares situation – ersättning för bostad utomlands – konstruktion vad gäller merkostnadsersättningar inom ramen för

grundtillägg och medföljandetillägg – konstruktion av barntillägg (särskilt förskolekostnader) – villkoren vid föräldraledighet under pågående utlandsstationering – kompensation för hardshipförhållanden med hänsyn till merkost-

nadsprincipen och konstruktionen av ett tillägg – sättet att fastställa och följa upp utlandstillägg – förutsättningarna att ta tillvara de möjligheter som skapats genom

att Regeringskansliet numera är en gemensam myndighet.

Det står enligt direktiven utredningen fritt att behandla och lämna förslag även i andra frågor som kan föranledas av uppdraget.

Utredningen skall lämna förslag till eventuell nödvändig författningsreglering.

Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 januari 2004.

Direktiven bifogas i sin helhet som bilaga 1.

1.2. Utredningsarbetet

Utredningen har haft 12 sammanträden med utredningens sakkunniga och experter.

Utredningen har under sitt arbete fått biträde av Utrikesdepartementet (UD), Sida, Arbetsgivarverket, Riksskatteverket och Utlandslönenämnden med framtagande av faktaunderlag m.m.

Utredningen har bl.a. med stöd av underlag från Arbetsgivarverket utarbetat en promemoria med redogörelse för det Avtal om

utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands – URA – som trädde i kraft den 1 januari 2002. Promemorian bifogas som bilaga 2.

Utredningen har anlitat konsulten Kim Forss, Andante – tools for thinking AB, för att göra en studie avseende bl.a. modeller och metoder för att kunna genomföra en utvärdering av effekterna av kollektivavtalsbestämmelserna och de särskilda skattereglerna på området. Konsultens avslutande rapport redovisas i sin helhet i bilaga 3.

Utredningen har – utöver sedvanliga samtal och kontakter i ett utredningsarbete – genomfört drygt 150 intervjuer i strukturerad form med utsända och medföljare som ett led i arbetet med att utvärdera utlandsvillkorssystemet. Intervjuerna har ägt rum i samband med besök på följande stationeringsorter: Bryssel, Dar es Salaam, Haag, Köpenhamn, London, Nairobi, New Delhi, New York, Oslo och Washington D.C. En sammanfattning av intervjuresultaten lämnas i bilaga 4.

Utredningen har besökt de amerikanska, brittiska, danska, nederländska och norska utrikesministerierna för att få information om de regelsystem som gäller för de utlandsstationerade i andra utrikesförvaltningar. Utredningen har även besökt företrädare för EU-kommissionen i Bryssel, FN-administrationen i New York och EU-delegationen i New Delhi samt även sammanträffat med representanter för Exportrådet, Svenskt Näringsliv och Ericsson för att få deras syn på utlandsvillkorsfrågorna.

Utredningen har också medverkat vid UD:s seminarium hösten 2003 med utlandsmyndigheternas administrativa chefer. Utredningen har även sammanträffat med UD:s inspektörer.

Utredningen har haft löpande kontakter för att samråda med de centrala och lokala fackliga företrädarna och har också arrangerat ett gemensamt seminarium under hösten 2003 med dem.

Utredningen har vid två tillfällen sammanträffat med företrädare för UD:s medföljarförening SAK för att informera och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredningen har mottagit skrivelser m.m. och synpunkter från bl.a. Exportrådet, OFR/TCO-UD och SAK samt från enskilda anställda inom UD och Sida med anledning av utredningen.

1.3. Guide för läsaren

Efter de sedvanliga inledande avsnitten är betänkandet uppdelat i tre huvudavdelningar.

Avdelning I innehåller kapitel 2–5. Kapitel 2 ger en introduktion till utlandsvillkorssystemet. Kapitel 3 innehåller en kortfattad tillbakablick och kapitel 4 anger utgångspunkterna för en reform av systemet. I kapitel 5 beskriver utredningen övergripande hur ett modernt utlandsvillkorssystem i staten skulle kunna se ut och ger en helhetsbild av de förslag, överväganden och analyser som redovisas mera detaljerat i de följande kapitlen. Utredningen bedömer att en del läsare kan ha ett intresse av att ta del av utredningens resultat på ett samlat sätt.

Avdelning II innehåller kapitel 6–13. Dessa kapitel utgör en systematisk och fördjupad genomgång av de viktigaste utlandsvillkoren enligt kollektivavtalet U-ALFA. Utredningen inleder de olika kapitlen med förslag och övervägandena bakom dessa bl.a. i skattefrågan. Bakgrunden redovisas för den intresserade mer utförligt i kapitlens senare avsnitt. I allt väsentligt gäller förslagen ändringar i 11 kap.21 och 21 a §§ samt 11 kap. 27 §inkomstskattelagen (1999:1229). Utredningen ger också i vissa fall rekommendationer till arbetsgivarna eller parterna på det statliga området i arbetsgivar- eller kollektivavtalsfrågor. Kapitel 6 innehåller de skatterättsliga förutsättningarna. I kapitel 7 genomlyses grundtillägget. Medföljarfrågorna behandlas i kapitel 8. Förutom förslag till skatteregler föreslår utredningen här vissa ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring och i lagen (1997:328) om arbetslöshetsförsäkring. Hardshipkompensation behandlas i kapitel 9, barnförmåner i kapitel 10, bostadsförmåner i kapitel 11, reseförmåner i kapitel 12 och flyttningsersättningar i kapitel 13.

Avdelning III innehåller kapitel 14–18. I kapitel 14 tar utredningen upp vissa samordningsfrågor, bl.a. om förutsättningarna att samordna sättet att fastställa och följa upp utlandstillägg. Kapitel 15 behandlar Utlandslönenämndens roll och ställning. I kapitel 16 berör utredningen frågan om försäkringskydd under utlandsstationering. I kapitel 17 kommenteras några övriga frågor. Kapitel 18 slutligen innehåller en redogörelse för utlandsvillkoren i andra länder och organisationer.

Betänkandet avslutas med redogörelse för konsekvenser (kap 19) av utredningens förslag och författningskommentar. Till betänkandet hör ett särskilt yttrande samt bilagor.

Avdelning І

2. Utlandsvillkorssystemet – en introduktion

2.1. Allmänt om utlandstjänstens villkor

Flertalet anställda inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida arbetar under många år av yrkeskarriären som utsända i olika länder. Sedan lång tid är det också ett grundläggande villkor och förhållningssätt i utlandstjänsten att den anställde skall vara beredd att underkasta sig förflyttning från eller till Sverige eller mellan olika länder utomlands när arbetsgivaren begär det. De upprepade utlandsstationeringarna – som normalt är fleråriga – påverkar inte bara de utsända själva utan även förhållandena för deras familjer, oavsett om familjemedlemmarna följer med till stationeringsorterna eller om hela eller delar av familjen stannar kvar i Sverige. De här omständigheterna är de som främst ger utlandstjänsten en särprägel.

För den utsände och familjen innebär ett utlandsuppdrag inte bara en på flera sätt berikande period i livet utan också olägenheter och kostnader. Den utsände måste först och främst ha en bostad. En medföljande make/maka eller sambo har kanske svårt att få arbete, vilket ger både inkomstförluster och ett försämrat pensionsunderlag. Om barn medföljer tillkommer ofta höga skolkostnader och avgifter för barntillsyn. Levnadskostnaderna kan vara högre på stationeringsorten än i hemlandet. Att leva och bo på vissa orter kan vidare vara förenat med säkerhets- eller hälsorisker. De representativa uppgifterna ställer särskilda krav, i synnerhet på de utsända som i officiella sammanhang företräder Sverige. Dessa speciella förhållanden i utlandstjänsten måste beaktas när arbets- och anställningsvillkoren utformas för dem som stationeras utomlands. Ett sammanhållet och väl avvägt utlandsvillkorssystem är av stor betydelse för möjligheterna att även i framtiden kunna rekrytera och behålla skickliga medarbetare.

2.2. De utsända

År 2002 fanns på de 101 svenska utlandsmyndigheterna 860 utsända tjänstemän. Nära 700 av dessa kom från Utrikesdepartementet (UD) och Sida. Drygt 170 personer var specialattachéer från övriga Regeringskansliet (RK), försvarsattachéer, migrationsattachéer och utsända från åtta statliga myndigheter. Dessutom fanns det nära 80 utsända från andra statliga myndigheter som inte var placerade på någon utlandsmyndighet men som t.ex. tjänstgjorde på Exportrådets handelskontor eller var nationella experter hos EU-kommissionen.

Ungefär 760 av de utsända med familjer omfattades av U-ALFAavtalet och tillhörde UD, Sida, övriga RK (specialattachéerna) samt försvarsmakten (försvarsattachéerna).

Drygt 140 utlandsstationerade med familjer omfattades av URAavtalet (några av dessa gick dock övergångsvis kvar på det tidigare avtalet U-ARV

1

). Det var utsända handelssekreterare från Sveriges

Exportråd och experter från Rikspolisstyrelsen eller andra myndigheter. Även några utsända från UD, främst nationella experter vid EU-kommissionen i Bryssel, och ett femtontal utsända från Sida omfattades av URA.

Av de 547 utsända från UD åtföljdes över hälften av medföljare. Av de vuxna medföljarna var 110 medföljare till kvinnlig personal och 177 till manlig personal. Ungefär en tredjedel av medföljarna var utlandsfödda. 173 av de utsända familjerna hade totalt 303 medföljande barn under 19 år. De 156 utsända från Sida åtföljdes av 77 vuxna medföljare och totalt fanns det 121 medföljande barn under 19 år.

Utlandsmyndigheterna utgjordes av 83 ambassader, 10 generalkonsulat, 1 konsulat, 4 representationer vid internationella organisationer – EU i Bryssel och EU-parlamentet i Strasbourg, FN i New York och Genève – och 2 delegationer – OSSE i Wien resp. OECD i Paris – samt det svenska institutet i Alexandria. På 38 ambassader var myndighetschefen sidoackrediterad i ett eller flera andra länder.

Ytterligare uppgifter om den utsända personalen och dess fördelning på de olika utlandsmyndigheterna framgår av bilaga 5.

1

Avtal om anställningsvillkor för vissa utlandsstationerade arbetstagare med arvodes-

anställning.

2.3. Grunderna för U-ALFA

Kollektivavtalet U-ALFA, som gäller för de berörda utsända från UD och Sida

2

, bygger på tanken att den som stationeras utomlands

skall behålla sin vanliga lön under utlandsstationeringen och ges ersättning för uppkommande merkostnader. Även i nästan alla med Sverige jämförbara stater har man valt att för de anställda i utrikestjänsten tillämpa denna – sedan länge etablerade – merkostnadsprincip under deras utlandsstationeringar. De utsända skall således få ersättning för de merkostnader, innefattande ökade levnadskostnader, som utlandsuppdragen medför. Ersättningarna och andra förmåner, som t.ex. fri bostad, är normalt skattefria. Lönen skall däremot i princip baseras på löneförhållandena vid tjänstgöring i hemlandet och beskattas fullt ut.

Grundläggande för utlandsvillkorssystemen är också att de skall gottgöra att de utsända har förflyttningsplikt under hela yrkeskarriären, hardshipförhållandena på vissa orter samt kostnaderna för de representativa uppgifterna utomlands. Det tillkommer även element som skall kompensera medföljarna och ge de utsända ekonomiska möjligheter att klara barnens uppväxt.

2.4. Utlandstillägg och andra förmåner

De utsända som omfattas av U-ALFA är enligt avtalet berättigade till ett s.k. utlandstillägg. Tillägget består av tre delar, grundtillägg, medföljartillägg och hardshipkompensation och uppgår till ett belopp som bestäms av Utlandslönenämnden (UtN). Här beskrivs utlandstillägget samt barnförmåner och bostadsförmåner.

Grundtillägget

Grundtillägget avser att täcka allmänna merkostnader på grund av utlandsstationeringen som inte ersätts på annat sätt. Det består av fyra poster. Posterna avses sammantaget motsvara normala utgifter för livsmedel, transporter, hushållshjälp och särskilda merkostnader. Från den erhållna summan görs sedan självkostnadsavdrag. Avdragen avses motsvara arbetstagarens kostnader för livsmedel och transporter vid en tänkt hemmastationering i Stockholm.

2

Systemet omfattar även vissa specialattachéer och försvarattachéerna.

Grundtillägget är till stor del uppbyggt på schabloner och baseras alltså inte på faktiska utgifter som den enskilde utsände själv har haft, utan skall motsvara de allmänna merkostnader som de utsända normalt åsamkas på stationeringsorten i fråga. Vissa kostnader och även självkostnadsavdragen uppskattas t.ex. till en procentuell andel av den statliga genomsnittslönen (f.n. 23 320 kr i månaden). Genomsnittslönen ger också en bas för omräkning av prisnivåer m.m. i systemet. Andra kostnader, bl.a. posterna livsmedel och transporter, beräknas med hänsyn till resultatet av undersökningar av kostnadsläget på tjänstgöringsorten.

Vid beräkning av grundtillägget hänförs den utsände vidare till en av sex olika s.k. merkostnadsgrupper beroende på den funktion han/hon har under utlandsuppdraget. Inplaceringen i merkostnadsgrupp styrs därvid i allt väsentligt av hur omfattande de representativa uppgifterna är i funktionen. Ambassadörerna är inplacerade i den högsta merkostnadsgruppen.

Medföljandetillägget

Medföljandetillägg utbetalas om make, maka eller sambo följer med den utsände till stationeringsorten. Det räknas fram som en procentuell andel, som varierar mellan 12,6 % och 22,1 % av den statliga genomsnittslönen, beroende av den utsändes egen inplacering i merkostnadsgrupp, plus 25 % av den utsändes grundtillägg minskat med posten för hushållshjälp. Medföljandetilläggets storlek varierar således med hänsyn till den utsändes funktion. Det betalas ut till den utsände. Tillägget är avsett att täcka den ökade försörjningsbörda som en utsänd med familj får vidkännas. Har den medföljande inkomster av eget arbete på stationeringsorten, som överstiger ett prisbasbelopp (39 300 kr 2004) per år, reduceras eller bortfaller tillägget beroende på hur höga inkomsterna är.

För en medföljare kan utlandsvistelsen leda till minskning av pensionsunderlaget. Vid sidan av U-ALFA finns en på lokal nivå avtalad försäkringslösning via SPP som innebär att UD/Sida betalar in en pensionspremie åt medföljaren som är knuten till gällande prisbasbelopp. Premien för 2003 var 1 837 kr per utlandsmånad.

Hardshipkompensation

Hardshipkompensation erhålls av arbetstagare på orter med särskilt påfrestande tjänstgöringsförhållanden (hardshiporter). Den består av hardshiptillägg samt i vissa fall av ersättning för s.k. hardshipresor. Har den utsände en make/motsv. som följer med till en hardshiport utgår hardshipkompensation även för medföljaren. Alla hardshiporter förs till en av fyra hardshipklasser. Det kontanta hardshiptillägget utgår med fasta belopp på fyra olika nivåer beroende av ortens inplacering. En utsänd med medföljare får två hardshiptillägg. Tilläggen betalas ut som en del av utlandstillägget.

UtN prövar för varje hardshiport om typen av hardship är sådan att ersättning för hardshipresor skall ges. Härvid fastställs också om en resa per sexmånaders- eller per tolvmånadersperiod skall ersättas. I ersättningen ingår belopp baserade på de faktiska resekostnaderna för resa till ett av UtN angivet resmål samt schablonersättning för hotellkostnader för den utsände och ev. medföljande familj.

Barnförmånerna

Barnförmånerna består enligt U-ALFA av barntillägg, utbildningsersättning och barnreseersättning. Barntillägget är ett kontant bidrag för varje medföljande barn upp till högst 19 års ålder. Barntillägget samordnas inte med det allmänna barnbidraget. Utöver barntillägget ersätts avgifter för barnomsorg och förskola från fem års ålder (inom UD från fyra års ålder enligt ett arbetsgivarbeslut 2003) och kostnader för barns skolgång upp t.o.m gymnasienivå.

Bostadsförmånerna

De utsända har enligt U-ALFA rätt till en fri bostad på stationeringsorten. UtN utfärdar normer för bostadens storlek och skick. Det görs ingen reduktion för självkostnader utan bostaden är helt fri. Dessutom ersätts alla kostnader för driften, t.ex. hyra, värme och VA samt kostnader för underhåll av arbetsgivaren. Kostnader för anskaffning av egna möbler till en bostad på stationeringsorten ersätts inte. I U-ALFA finns emellertid även vissa bestämmelser om flyttningsersättning som kan användas för kostnader av det slaget. Tidigare ställdes fullt möblerade bostäder

till förfogande för utsända från UD och Sida. Numera är i princip endast representationsdelen av ambassadörernas residens statsmöblerade. Privatbostäderna vid de s.k. integrerade ambassaderna är statsmöblerade enligt Sidas möbleringsregler.

Bland de övriga inslagen i utlandsvillkorssystemet, som regleras i U-ALFA, kan nämnas reseförmåner, sjukvårds- och tandvårdsförmåner och flyttningsförmåner samt särskilda semesterregler.

2.5. Skattefrihet för merkostnaderna

De som sänds ut av en svensk statlig arbetsgivare anses hemmahörande i Sverige även när de är stationerade utomlands. Skatterättsligt är de obegränsat skattskyldiga både till statlig och kommunal inkomstskatt för alla inkomster i Sverige och i utlandet.

De skall därför beskattas i Sverige för löner, förmåner och ersättningar som de får från den svenska statliga arbetsgivaren i den mån inte särskilda undantag införts i skattelagstiftningen.

Ett undantag är bestämmelsen om skattefrihet för utlandstillägg och därmed likställda förmåner för utomlands stationerad personal vid utrikesförvaltningen som funnits alltsedan 1928 års kommunalskattelag. År 1966 utvidgades skattefriheten till att gälla även för personal i svensk biståndsverksamhet.

Det bör noteras att skattefriheten för de utsändas ersättningar och förmåner har knutits till själva anställningen. Skattefriheten innebär praktiskt sett att ersättningarna och förmånerna inte skall tas upp som inkomst i deklarationen. Samtidigt får inga kostnader som den utsände har haft p.g.a. utlandsstationeringen dras av.

2.6. URA

Sedan den 1 januari 2002 gäller ett särskilt avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands (URA). Genom avtalet ges statliga arbetsgivare ett verktyg för att kunna hantera egen anställd personal i utlandsverksamhet. Avtalet ger möjlighet att, utöver reglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd, tidsbegränsa anställningen för utlandsuppdraget och genom ett särskilt utlandskontrakt skräddarsy anställningsvillkoren med hänsyn till verksamhetens krav, uppdragets karaktär och arbetstagarens situation.

URA innehåller utöver bestämmelser om vad utlandskontraktet bör innehålla – liksom U-ALFA – regler om kostnadsersättningar och förmåner, t.ex. utlandstillägg och bostadsförmåner. Några skillnader mellan URA och U-ALFA är att hardshiptillägg och barntillägg saknas i URA-avtalet och att såväl grundtillägg som medföljandetillägg är maximerade till vissa belopp.

2.7. Ett kollektivavtalsbaserat system

Det svenska utlandsvillkorssystemet bygger på kollektivavtal och delegerade beslutsbefogenheter. De centrala parterna bär det fulla ansvaret för att i kollektivavtal bestämma grunderna både för löner och de andra anställningsvillkor som skall gälla. De centrala parterna har under senare år successivt överlämnat till de lokala parterna att i allt större utsträckning själva träffa överenskommelser om anställningsvillkor m.m.

I de flesta andra länder regleras utlandsvillkorssystemen genom författningar eller administrativa bestämmelser och inte genom kollektivavtal. Alla beslutsbefogenheter och den administrativa hanteringen ligger hos ministerierna. Det fackliga inflytandet är starkt begränsat vid en jämförelse med svenska förhållanden.

När det gäller utlandsvillkoren för UD:s och Sidas m.fl. anställda under utlandsstationering gäller sedan den 1 januari 2002 kollektivavtalet U-ALFA (jmf avsnitt 2.3). Arbetsgivarverket har lämnat en arbetsgivarnyckel till U-ALFA som delegerar arbetsgivarbefogenheter enligt avtalet till Utlandslönenämnden (UtN) eller till anställningsmyndigheterna, t.ex. Regeringskansliet och Sida.

2.8. Utlandslönenämnden

UtN är en myndighet med uppgift att utöva vissa arbetsgivarfunktioner. Nämnden skall, i den utsträckning som regeringen eller Arbetsgivarverket föreskriver, besluta om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare hos staten som är stationerade utomlands. Nämnden är partssammansatt. Arbetsgivarverkets generaldirektör är ordförande i nämnden. UtN utfärdar cirkulär med föreskrifter om den närmare tillämpningen av U-ALFA och hanterar endast undantagsvis individärenden. Nämndens beslut får inte överklagas.

3. Tillbakablick

3.1 1963 års utlandslönereform

Regleringen av utlandsvillkoren har sin grund i riksdagens beslut 1963 om utrikesförvaltningens organisation och personalbehov m.m. Beslutet innebar bl.a. att riksdagen godkände de riktlinjer som regeringen redovisat för ett nytt lönesystem för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. (prop. 1963:75, StU 1963:125).

Riksdagen hade år 1960 beställt en översyn av utlandstjänstemännens löneförhållanden (StU 1960:128). Beställningen hade sin upprinnelse i några uttalanden av riksdagens revisorer. Dessa påtalade att systemet – trots det kontrollerande inflytande som utövades av utrikesförvaltningens lönenämnd – kunde leda till subjektivt färgade bedömningar. Revisorerna ansåg det också vara uppenbart otillfredsställande att den utsända tjänstemannens löneplanslön i vissa fall inte ens utgjorde huvuddelen av den totala utlandslön som tjänstemannen faktisk uppbar och som inkluderade de olika utlandstilläggen.

1963 års proposition byggde på en utredning av utrikesförvaltningens lönenämnd. Lönenämnden hade följande utgångspunkter för ”avvägningen av utlandslönerna”.

– Även personer utan privatförmögenhet skall kunna söka sig till ut- rikesförvaltningen. – Lönerna skall dels inrymma kompensation för de merkostnader som är förenade med utlandstjänstgöringen, dels svara mot den levnads- nivå som befattningshavare med uppgift att i utlandet företräda svenska intressen måste upprätthålla för fullgörande av sina speciella åligganden. – Hänsyn bör tas till de löneförmåner som tillkommer represen- tanter för andra med Sverige jämförbara länder och befattningshavare i internationella organisationer till vilka Sverige har anknytning. – Det bör beaktas att utlandstjänstemännens hustrur på grund av tjänstens beskaffenhet i regel är uteslutna från möjligheten att genom eget förvärvsarbete höja familjens inkomstnivå.

I propositionen får regeringen anses ha ställt sig bakom dessa utgångspunkter.

Regeringen anslöt sig också till lönenämndens mening att utlandslönerna måste vara behovsprövade. Behovsprövningen var enligt regeringen nödvändig bl.a. med hänsyn till den kraftiga utgiftsökning för staten som skulle bli följden om lönerna sattes på en så hög nivå att tjänstemännens civilstånd, barnantal osv. inte behövde beaktas.

Regeringen menade att utrymmet för subjektivt färgade bedömningar vid lönesättningen kunde begränsas genom att vissa element bröts ut ur lönerna och direktreglerades eller beaktades i särskild ordning. Det hade redan år 1962 skett genom att den utsändes bostadskostnad i sin helhet ersattes direkt. Regeringen gick nu vidare med utbrytning ur lönerna av medel för representation och bidrag till hemresa för semester.

De budgetar som tjänstemännens utlandslöner baserades på skulle innehålla fem huvudposter, nämligen livsmedel, tjänare, beklädnad, transport och semester samt en diversepost som skulle täckas med ett schablontillägg. Ekonomisk kompensation i form av höjt schablontillägg skulle kunna betalas vid utlandsstationeringar som ansågs medföra särskilt svåra fysiska eller psykiska påfrestningar (”hardship posts”). Utlandslönen var uppdelad på en löneplansanknuten del, för vilken utlandstjänstemannen skulle betala statlig inkomstskatt, och ett skattefritt utlandstillägg.

Utöver den behovsprövade utlandslönen var de utsända berättigade till särskilda obeskattade tilläggsförmåner. Dit hörde barntillägg, utbildningsbidrag, förflyttningsbidrag, förlängd semester och inte minst fri bostad eller bostadskostnadsersättning.

I fråga om ersättning för de utsändas kostnader för barn ansåg regeringen det vara ändamålsenligt att dela upp bidraget i barnbidrag (ej att förväxla med det allmänna barnbidraget), utbildningsbidrag och barnresebidrag. Syftet med bidragen var att de skulle utgöra kompensation för merkostnader till följd av utlandsstationeringen som den utsände har för sina barn. Bidragen skulle beräknas efter samma grunder för alla tjänstemän oavsett lönegrad. Bidraget till barnens utbildning föreslog regeringen skulle utformas så att utlandstjänstemännen inom en angiven ram skulle få en viss frihet att välja utbildningsform. Utbildningsbidrag skulle kunna utgå t.o.m. utgången av det läsår då barnet uppnådde maximiålder för rätt till barnbidrag, dvs. 19 år. Barnresebidragen syftade till att

göra det möjligt för föräldrarna att utan alltför stora uppoffringar träffa sina barn i vart fall en gång årligen.

Propositionen innebar vidare att de utsända skulle få bidrag för hemresa med familjen för semester vartannat år och, vid stationering i land med påfrestande klimat, varje år. Hemresebidrag skulle kunna betalas även vid stationering i Europa. På så sätt underlättades utlandstjänstemännens nödvändiga kontakter med hemlandet. Regeringen såg också åtgärden som rekryteringsfrämjande.

Utlandslönen kunde enligt propositionen behöva justeras löpande av tre skäl, nämligen ändrat civilstånd, pris- eller kursförändring eller ändring i hemmalönedelen. Vad gäller civilståndet utgick systemet från en gift tjänstemans behov. Om tjänstemannen var ogift minskades lönen med 15 %. Dåtidens medföljartillägg kan alltså sägas ha utgjort ett påslag med 17,7 % i förhållande till den lön som en ogift tjänsteman skulle ha haft. Att utgångspunkten skulle vara en gift tjänstemans behov gällde dock ”av praktiska skäl” inte biträdena. De förutsattes alltid vara ogifta.

I fråga om medel för representation ansåg regeringen att de inte borde inräknas i tjänstemannens lön utan utbetalas i form av särskilda representationsbidrag.

Utöver tjänstemännen i utrikesrepresentationen skulle propositionens riktlinjer för utlandslönesystemet tillämpas på de s.k. specialattachéerna, bl.a. försvarsattachéer, socialattachéer och lantbruksrepresentanter.

Utrikesförvaltningens lönenämnd skulle finnas kvar som utrednings- och beredningsorgan i de utlandslönefrågor som utrikesministern hänsköt till nämnden. Personalorganisationerna var inte representerade i nämnden. Men enligt propositionen skulle deras berättigade intresse av insyn i lönefrågorna på beredningsstadiet tillgodoses.

Riksdagen godkände de riktlinjer för ett nytt utlandslönesystem som regeringen redovisat i propositionen. Statsutskottet fann att förslaget innefattade en ingående och allsidig prövning av ”den invecklade frågan” om lönesystem för tjänstemän i utrikesrepresentationen. Utskottet noterade den särställning i flera hänseenden i fråga om tjänsteförhållandena som utlandstjänstemännen intog inom statsförvaltningen. Detta förhållande var enligt utskottet i själva verket en nödvändig utgångspunkt vid en prövning av utlandslönefrågan, eftersom regeringens förslag över huvud taget inte skulle kunna motiveras med hänsynstagande till förhållandena inom statsförvaltningen i allmänhet. Utskottet gav sig inte in på

detaljerna i förslaget men förutsatte att frågan om utlandslönerna blev föremål för kontinuerlig uppmärksamhet av lönenämnden och utrikesförvaltningens inspektör (StU 1963:125).

Vad den ”utrikesförvaltningens särart” som statsutskottet anspelade på och som motiverade särbehandlingen av utlandstjänstemännen bestod av lämnades det inga närmare besked om i propositionen eller utskottets utlåtande. Det talades i allmänna ordalag om ”de speciella förhållanden under vilka utomlands placerade tjänstemän arbetar”. Något mera konkret blev det i formuleringar som ”stationering under förhållandevis långa perioder på olika håll i utlandet”, ”de täta förflyttningarna” och den allt vanligare tjänstgöringen på platser ”med från klimatiska eller andra synpunkter pressande tjänstgöringsvillkor”. Det tycks som om särarten var underförstådd och närmast sågs som självklar.

Det utlandslönesystem som etablerades genom riksdagsbeslutet år 1963 reglerades i förordningar och reglementen som beslutades av regeringen. Dessa författningar kompletterades och tillämpades genom föreskrifter och beslut som meddelades av Utrikesdepartementet och utrikesförvaltningens lönenämnd.

Lönenämnden utformade lönesystemet mera i detalj och fastställde de nya utlandslönerna på grundval av budgetar (ca 430) som begärts in från praktisk taget alla utlandstjänstemän. Nämnden lämnade också förslag till en teknisk reglering av lönesystemet.

De utlandsstationerade inom biståndsverksamheten i den nyinrättade myndigheten Sida togs in i utlandsvillkorssystemet 1966.

3.2. Kollektivavtalen växer fram

Under 1960- och 70-talen förändrades det svenska samhället snabbt, inte minst genom kvinnornas starka inträde på arbetsmarknaden. Utrikesförvaltningens roll, verksamhetsformer och personalstruktur genomgick en kraftig förvandling. Även om 1963 års grundprinciper fortfarande stod fast ändrade denna utveckling förutsättningarna för att omsätta principerna i praktisk personalpolitik.

Efter förhandlingsrätts- och medbestämmandereformerna flyttades en stor del av regelverket om utlandsvillkoren från författning till kollektivavtal. I det allmänna statliga löneavtalet (AST) som parterna på den statliga sektorn slöt år 1977 fanns särskilda bestämmelser om anställningsvillkor under utlandsstationering. Bestämmelserna innebar att utlandstilläggen fick en ny konstruktion.

Tilläggen skulle fastställas av den nyinrättade myndigheten Statens utlandslönenämnd (UtN). En principiell nyhet var att fyra av nämndens åtta ledamöter skulle företräda de fackliga organisationerna.

Genom det nya kollektivavtalet och de cirkulär och beslut som UtN meddelade förändrades utlandsvillkoren efterhand.

1963 års principer var dock tänkta att leva vidare. Enligt en protokollsanteckning i AST förutsattes att utlandstilläggen skulle bestämmas ”med tillämpning av de riktlinjer för lönesystemet för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. som har godkänts av 1963 års riksdag och i enlighet med den praxis som därefter har utvecklats av regeringen”. Det skrevs dock in i avtalet att arbetsgivaren, dvs. UtN, om särskilda skäl förelåg, fick bestämma belopp för utlandstillägg enligt andra grunder. År 1978 beslutade nämnden, som dittills följt riktlinjerna i 1963 års riksdagsbeslut, att införa en ny metodik för prövning och uppföljning av utlandstillägget. Syftet var bl.a. att utlandslönen i högre grad skulle anknyta till löneutvecklingen för statstjänstemän i Sverige. Utlandstillägget skulle i fortsättningen beräknas med utgångspunkt från ensamstående och räknas upp när make/maka (motsvarande) följde med tjänstemannen under en utlandsstationering. De nya utlandstilläggen skulle fastställas så att varken lönesystemförändringen eller införandet av kommunalskatt för de utsända skulle påverka tjänstemännens sammanlagda utgående förmåner i förhållande till vad som annars skulle ha gällt. Förmånsnivåer och lönerelationer skulle vara oförändrade (UtN:s cirkulär 1978:16).

År 1987 slöt de centrala parterna ett separat kollektivavtal om utlandsbestämmelser (UB). Detta avtal innehöll samma protokollsanteckning som 1977 års avtal.

UB ersattes i sin tur år 2002 av Avtal om anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. under utlandsstationering (U-ALFA). I de grundläggande delarna har U-ALFA samma innehåll som UB.

Samtidigt som parterna slöt U-ALFA kom de också överens om ett nytt kollektivavtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands (URA). Detta avtal gäller alla statligt anställda som är stationerade utomlands, med undantag av dem som omfattas av U-ALFA.

3.3. Kort om skattefrågan

Ersättningarna och förmånerna under utlandstationering har varit skattefria alltsedan tillkomsten av 1928 års kommunalskattelag. I detta avseende innebar den stora skattereformen 1990 inte någon förändring för UD:s och Sidas utsända. Undantaget för dessa grupper motiverades i propositionen (prop. 1989/90:110) med att särskilda förhållanden råder för dem och att ytterligare belysning av frågan krävdes. Reglerna skulle därför lämnas oförändrade tills vidare. Regeringen återkom till frågan i propositionen (prop. 2001/02:18) som bl.a. behandlade den nya skatteregleringen med anledning av URA-avtalet och anförde att man avsåg att snarast utreda arbetsvillkoren och ersättningssystemen för anställda i utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida.

Utredningen skulle bedrivas förutsättningslöst. En rimlig utgångspunkt för översynen var enligt regeringen att samma regler om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner om möjligt bör gälla för alla statligt anställda som är stationerade utomlands.

4. Utgångspunkter för en reform

4.1. Inledning

I detta kapitel redovisar utredningen sina utgångspunkter för en reform av det statliga utlandsvillkorssystemet i vid mening. Det rör sig om faktorer som i flera fall kan utläsas redan ur utredningens direktiv eller som eljest kan te sig mer eller mindre självklara. I andra fall är utgångspunkterna resultatet av överväganden som utredningen gjort tidigt under sitt arbete.

4.2. Statsmakternas och parternas ansvar

Utlandsvillkorssystemet är i huvudsak kollektivavtalsreglerat. Men eftersom ersättningarna och förmånerna i stor utsträckning är skattefria enligt särskilda bestämmelser i inkomstskattelagen blir systemet nära förbundet med skattelagstiftningen. Det finns därför anledning att beröra hur ansvaret för systemet fördelas.

Riksdagen och regeringen har ett övergripande ansvar för att arbetet i svensk utrikesförvaltning och biståndsverksamhet liksom i all annan statlig verksamhet utomlands har en inriktning och bedrivs på ett sätt som stöder Sveriges intressen och som präglas av viktiga värden som exempelvis demokrati, rättssäkerhet och öppenhet. I ansvaret ligger för regeringens del även att se till att verksamheten bedrivs effektivt inom de tilldelade resursramarna. Regeringen har också ett ansvar för att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitik.

Riksdagen beslutar genom lagstiftning exklusivt om de skatteregler som skall gälla för statligt anställda som sänds ut för att arbeta utomlands för Sveriges räkning.

Statens och de statsanställdas fackliga organisationernas ansvar i utlandsvillkorssystemet består främst i att komma överens om kollektivavtal mellan arbetsgivare och arbetstagare om anställnings-

villkor m.m. som skall gälla för de utsända under deras utlandsstationeringar.

Regeringen företräder inte staten i kollektivavtalsförhandlingarna – till skillnad från vad som gäller i de flesta andra länder – utan uppgiften att vara central arbetsgivarpart har lämnats över till Arbetsgivarverket. Verket agerar i sin tur på uppdrag av myndighetscheferna. Det krävs inte att regeringen godkänner ett statligt kollektivavtal för att det skall bli giltigt. Inom det kollektivavtalsreglerade området är parterna, även inom staten, suveräna. Men kollektivavtal får naturligtvis inte träffas om frågor, t.ex. om beskattning, som skall bestämmas genom lag.

Arbetsgivarverket och de centrala fackliga organisationerna lämnar i sin tur över befogenheter till lokala parter att tillämpa de centrala avtalen och att sluta lokala kollektivavtal. I utlandsvillkorsavtalen har myndigheten Regeringskansliet (RK) som lokal arbetsgivare fått det samlade ansvaret för de utlandsstationerade från samtliga departement inkl. de utsända från Utrikesdepartementet (UD). Utlandsvillkoren är således inte endast en fråga för UD. Näst Regeringskansliet är Sida den lokala arbetsgivare som har flest anställda stationerade på utlandsmyndigheterna. Även andra myndigheter har anställda som är stationerade på utlandsmyndigheter, t.ex. Försvarsmakten, Polisen och Migrationsverket.

Kollektivavtal berör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. I utlandsvillkorsavtalen finns bestämmelser om ersättningar och förmåner som grundas på den utsändes familjeförhållanden. Detta kan i sig resa frågor om gränserna för arbetsgivaransvaret.

Utredningens huvuduppgift är att utvärdera nuvarande kollektivavtal och skattereglerna på utlandsvillkorsområdet. Mot bakgrund av ansvarsförhållandena lämnar utredningen sina förslag om författningsändringar till regeringen i huvudsak med utgångspunkt i en analys av frågor om skattefrihet eller skatteplikt och eventuella behov av regler om begränsning av skattefriheten. Utredningens uppdrag är inte att föreslå hur kollektivavtal skall utformas, men däremot att bedöma om det i något avseende kan finnas skäl att förändra den nuvarande grundsystematiken med författnings- resp. avtalsreglering. Utredningen ser inga skäl att ändra den. Utredningen gör emellertid bedömningar av kollektivavtalen och ger i flera fall rekommendationer till parterna om tänkbara avtalslösningar.

4.3. Verksamhetens krav

Den framtida verksamheten

Utredningens bedömning är att den statliga verksamheten utomlands kommer att öka i omfattning som en följd av det ökande internationella samarbetet och särskilt som en effekt av EU:s utvidgning. Antalet utsända i den traditionella diplomatkarriären bedöms därvid ligga kvar på i stort sett nuvarande nivå medan antalet utsända s.k. specialister både från UD, andra departement och från myndigheterna ökar. Inte minst har svenska myndigheter ett ökande engagemang i ansträngningarna att bistå i en snabb uppbyggnad av en administrativ infrastruktur i de nya EU-länderna. Det svenska utvecklingssamarbetet beräknas öka under de kommande åren. Biståndsverksamheten kommer att prioriteras av Sida och bygga på decentralisering av ansvar till fältet (den s.k. fältvisionen). Internationell krishantering kommer att ställa Försvarsmakten och andra myndigheter inför nya krav på att stationera personal utomlands för kortare eller längre tid.

Inom utrikesförvaltningen finns ett ökat fokus på den säkerhetspolitiska utvecklingen, internationell krishantering och förebyggande av konflikter. Samtidigt växer betydelsen av främjandet av svenska intressen i vid mening. Betydelsen av det handelspolitiska utbytet och den exportfrämjande verksamheten ökar. Migrationsfrågorna kan, liksom de konsulära frågorna, förväntas bli allt mer arbetskrävande på många ambassader. Migrationsverket sänder i ökande grad ut specialister.

Den framtida personalförsörjningen

Verkamhetskraven medför ett behov även i framtiden av personal med både djup och bred kompetens. En allmän utveckling som är tydlig är att andelen specialister bland de utsända från staten kommer att öka. Detta gäller också i UD:s verksamhet. Den här trenden har framhållits av andra utredningar sedan många år. Utredningen ser inget skäl att göra någon annan bedömning.

En utgångspunkt för utredningen är att Sverige även i framtiden skall företrädas av utsända som är lika skickliga som andra jämförbara länders. Konsekvenserna för utlandsvillkoren är enligt utredningen att ett reformerat system bör inrymma villkor och ramar som på ett flexibelt sätt kan möjliggöra en god personalförsörjning

av samtliga berörda personalkategorier. Då fordras i större utsträckning än i dag individuella lösningar. Detta styr bort från detaljerade bestämmelser redan i centrala kollektivavtal och talar samtidigt för att skattelagstiftningen på området bör kunna bygga på en viss grad av schablonisering.

Verksamhetens särart

Utredningen har i avsnitt 2.1 belyst den särart som präglar verksamheten i utrikesrepresentationen och biståndsverksamheten utomlands. Särarten består för de utsändas del i de påfrestningar och högre merkostnader som de upprepade utlandsstationeringarna – som normalt är fleråriga – medför för dem själva men också för familjerna. Merkostnaderna och olägenheterna för dem som sänds ut vid enstaka tillfällen är inte lika stora. Utredningen anser det rimligt att utgå från att ett nytt samlat utlandsvillkorssystem för alla statsanställda skall utformas så att det inrymmer ett hänsynstagande till de särskilda kraven på de berörda personalkategorierna.

4.4. Medföljande vuxna och barn

En förändrad familjebild

När grunden lades för det nuvarande utlandsvillkorssystemet för fyrtio år sedan levde fortfarande de allra flesta svenskar i den klassiska kärnfamiljen, där mannen var familjeförsörjaren och hustrun maka och mor. Detta återspeglades i att de s.k. utlandslönerna bestämdes med utgångspunkt i en gift tjänstemans behov. Lönenämndens utgångspunkter som upptogs i 1963 års proposition innehöll bl.a. att man vid avvägningen av utlandslönerna borde beakta att hustrurna på grund av tjänstens beskaffenhet i regel var uteslutna från möjligheten att genom eget förvärvsarbete höja familjens inkomstnivå. Hänvisningen till tjänstens beskaffenhet har kanske främst att göra med hustrurnas svårigheter att kunna få arbete på stationeringsorterna, men kan också antas betyda att man förutsatte att hustrurna skulle se till att representationen, särskilt i hemmet, fungerade på ett bra sätt.

I dag är familjebilden annorlunda och betydligt mer splittrad. Människor lever tillsammans i olika former och konstellationer.

Andelen ensamstående har ökat kraftigt. Det finns en stor rörlighet i den meningen att människor över tiden byter familjemönster.

Men vad som framför allt präglar förändringen och som är väsentligt ur utredningens synvinkel är kvinnans inträde på arbetsmarknaden och utvecklingen mot ett samhälle där var och en skall försörja sig själv.

Medföljande vuxna

I den nya situationen är det inte självklart att en utsänd blir åtföljd av sin livspartner eller av barnen på ett utlandsuppdrag. Den ev. medföljaren står ofta inför både karriäravbräck och inkomstbortfall samtidigt som pensionsunderlaget minskar. Detta påverkar även den utsändes benägenhet att åta sig uppdraget och förflyttningsplikten är ett trubbigt instrument.

De val som måste göras av de enskilda inför en utlandsstationering är i hög grad personliga val. Staten som arbetsgivare kan inte ta ansvaret att genom utlandsvillkorssystemet täcka en medföljares inkomstbortfall och ersättningarna till medföljarna bör inte längre fullt ut motiveras med det förlegade argumentet att den utsände får en ökad försörjningsbörda. Utredningens utgångspunkt är i stället att utlandsvillkoren av personalförsörjningsskäl bör kunna innehålla element av vad som mer pragmatiskt närmast kan betecknas som en sorts grundskydd.

Det finns skäl att anta att en allt större andel av de utsända inte kommer att åtföljas av sin familj i framtiden. De utsända – och familjemedlemmarna – kommer i stället att välja att pendla mellan stationeringsorten och hemmet i Sverige. Detta är en viktig utgångspunkt för bedömningen av reseförmånerna i utlandsavtalen.

Kostnader för förskola eller liknande

I nuvarande system ersätter arbetsgivaren de direkta kostnaderna för medföljande barns skolgång samt internatskoleavgifter m.m. Däremot ersätts inte kostnader för tillsynen av små barn. I Sverige har s.k. maxtaxa införts. Enligt utredningen är det en rimlig utgångspunkt att de utsända får motsvarande förmåner i det här hänseendet som de som gäller i hemlandet.

4.5. Skattefrihet för ersättningar och förmåner

Skattereformen 1990

Sedan 1990 års skattereform gäller som en allmän princip i den svenska skattelagstiftningen att alla kostnadsersättningar och förmåner från en arbetsgivare skall tas upp till beskattning. De statligt anställdas ersättningar och förmåner under utlandsstationering är dock undantagna. Den som har fått en skattefri kostnadsersättning får inte göra avdrag för de utgifter som ersättningen varit avsedd att täcka.

Mot den bakgrunden uttalade regeringen i prop. 2001/02:18 s. 13 att en av utgångspunkterna för en reglering av beskattningen av kostnadsersättningar och förmåner vid statliga utlandsstationeringar i allmänhet bör vara att i princip endast ersättningar och förmåner som lämnas för att täcka ökade utgifter på grund av utlandsstationeringen bör vara skattefria.

URA-avtalet och 11 kap 21 a § IL

Den 1 januari 2002 trädde ett kollektivavtal som reglerar kostnadsersättningar och förmåner till statligt anställda i allmänhet vid en utlandsstationering (URA) i kraft.

De kostnadsersättningar och förmåner som kan utgå enligt URA är enligt regeringen (prop. 2001/02:18) i större utsträckning än de enligt U-ALFA anpassade till de ökade utgifter som är direkt hänförliga till utlandsstationeringen. Regeringen ansåg det därför lämpligt att utgå från URA vid bedömningen av vilka kostnadsersättningar och förmåner som skulle vara skattefria i den nya regleringen för statligt anställda som inte omfattas av U-ALFA.

Vid bedömningen av vilka kostnadsersättningar och förmåner som skall vara skattefria utgick regeringen från URA-avtalet. Vid utformningen av de nya reglerna följde regeringen den grundmodell som redan tillämpades på statliga anställningar inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten, dvs. att kostnadsersättningarna inte beskattas och att motsvarande utgifter inte kan dras av. Regeringens förslag innebar en enhetlig och enkel reglering av kostnadsersättningar i samband med all utlandsstationering av statligt anställda utanför utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten. Utskottet anförde att de föreslagna reglerna hade fått en lämplig utformning.

Den nya 11 kap. 21 a § i inkomstskattelagen (1999:1229, IL) innebär att ersättningar och förmåner till annan utomlands stationerad personal vid statliga myndigheter än personal vid den svenska utrikesförvaltningen eller biståndsverksamheten m.fl. inte skall tas upp till beskattning om ersättningarna eller förmånerna avser

1. bostad på stationeringsorten,

2. avgifter för barns skolgång i grundskola och gymnasieskola eller

liknande,

3. egna och familjemedlemmars resor till och från tjänstgöringsorten,

dock högst två resor per person och kalenderår,

4. medföljandetillägg för make, maka eller sambo som går miste om

förvärvsinkomster till den del det inte överstiger en tolftedel av ett och ett halvt prisbasbelopp per månad, och

5. grundtillägg till den del det inte överstiger ett belopp som kan antas

motsvara den normala ökningen av utgifter för livsmedel, transporter, hushållshjälp och speciella merutgifter.

Den nya bestämmelsen innebär i förhållande till föreskriften i 11 kap. 21 § IL en precisering av det skattefria området.

Utredningen anser att riksdagens beslut om den nya lagstiftningen bör vara utgångspunkten för utredningens överväganden i skattefrågorna. En ytterligare begränsning av det skattefria området har inte stöd i utredningens direktiv och skulle för övrigt rubba förutsättningarna för de centrala parterna efter endast kort tid.

Här finns det anledning att särskilt notera 11 kap. 21 a § 5 p. IL ovan. Bestämmelsen ger genom uttrycket ”normala ökningen” ett stort utrymme åt de centrala parterna inom staten. I URA har dock en betydelsefull begränsningsregel tagits in genom att grundtillägg högst får utgå med belopp som motsvarar grundtillägget i mkg 2 enligt UtN:s föreskrifter avseende U-ALFA. Detta är värt att notera som ett exempel på att de statliga avtalsparterna tagit ansvar för att säkerställa att avtalet inte skall innehålla bestämmelser om ersättningar och förmåner som lagts på en från beskattningssynpunkt tveksam nivå.

I utredningens uppdrag ingår enligt direktiven endast att se över de nuvarande reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering för de berörda personalkategorierna – de utsända från UD och Sida m.fl. Enligt utredningens mening är det rimligt, med hänsyn till de särskilda villkor som gäller i utlandstjänsten för dessa kategorier, att utgå från att merkostnaderna och därmed utrymmet för skattefrihet bör vara större än det som nu gäller enligt 11 kap. 21 a § IL.

4.6. Hemmalön och utlandsförmåner

Ett av motiven till 1963 års reform av utlandsvillkoren var att man ville komma tillrätta med det enligt de dåvarande riksdagsrevisorerna uppenbart otillfredsställande förhållandet att den utsändes lön i vissa fall inte ens utgjorde hälften av nettoinkomsten under utlandsstationeringen. Nu har situationen återigen blivit den att de utsändas nettoinkomster i vissa fall till uppemot två tredjedelar består av tillägg och kostnadsersättningar. Att detta kan vålla problem vid hemstationeringen är klart. Obalansen mellan lön och tillägg kan också få negativa konsekvenser för pensionen.

Enligt utredningens mening finns det anledning att nu göra något av ett lönestrategiskt vägval när det gäller utlandsvillkoren. Detta vägval kan formuleras som att utlandsvillkoren bör förändras i riktning från tillägg mot lön.

Det finns således skäl att ändra tänkesätt. Med det nuvarande systemets principer, bl.a. att lönejusteringar normalt inte skall göras i samband med ett utlandsuppdrag, fokuseras diskussionen alltför starkt på merkostnadsersättningarna.

Detta betyder emellertid inte att merkostnadsprincipen i sig skall överges.

Det står således enligt utredningen klart att utlandsvillkoren i framtiden måste bygga på en ökad andel lön i den samlade kompensationen till de utsända. Ett sådant ställningstagande är också betydelsefullt för de utsända mot bakgrund av att det nya pensionssystemet baseras på livsinkomstprincipen och att det statliga pensionsavtalet bygger på avgifter och förmåner som baseras på utbetald lön. En ökad löneandel skapar värden för de utsända.

Utlandsförmånerna ses ibland som en sorts kompensation för en låg hemmalön. Samtidigt hålls ibland hemmalönen nere med motiveringen att utlandsförmånerna är väl tilltagna. Detta är onda cirklar som man nu bör ta sig ur.

Utredningen har därför utgångspunkten att ett nytt utlandsvillkorssystem skall innehålla element som gör det möjligt att regelmässigt pröva lönefrågorna i samband med bemanning av ett utlandsuppdrag.

5. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten

5.1. Inledning

Utredningen har två huvuduppgifter. Den första är att lämna förslag till skatteregler som gör ersättningar och förmåner till utsända inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt till vissa attachéer skattemässigt hållbara. Den andra är att presentera hur ett modernt utlandsvillkorssystem skulle kunna se ut. Utredningen skall ta hänsyn till utlandsvillkorssystemets betydelse för utrikesförvaltningens och biståndsverksamhetens framtida kompetensförsörjning. I detta kapitel beskriver utredningen övergripande hur ett sådant system skulle kunna se ut. Utredningen ger en samlad bild av de överväganden, bedömningar och förslag som redovisas mera detaljerat i de följande kapitlen. I de föregående kapitlen har utredningen tecknat bakgrunden och angett utgångspunkter för övervägandena.

Uppdraget avser enligt direktiven en förutsättningslös översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandstationering för de personalkategorier som omfattas av nuvarande U-ALFA samt de särskilda skatteregler som gäller för dessa. Utredningen har i avsnitt 4.2 beskrivit statsmakternas och parternas ansvar vad gäller skattefrågor och kollektivavtal. Dessa ansvarsförhållanden ger speciella förutsättningar som utredningen har att beakta när det gäller att utforma förslag till statsmakterna eller rekommendationer till arbetsgivarna eller parterna.

Det nu anförda har praktiska konsekvenser. Utredningen lägger förslag till skattebestämmelser som skall kunna tillämpas på alla statligt anställda som är stationerade utomlands, dvs. på ersättningar som betalas ut enligt både U-ALFA och URA i nuvarande utformning. Samtidigt har utredningen utgått från att de föreslagna bestämmelserna skall kunna ge riktvärden för hur ett nytt kollektivavtal om utlandsvillkor bör kunna utformas. Men parterna har frihet att komma överens om utlandsvillkoren. Utredningens

synpunkter vad gäller utlandsvillkoren i ett eventuellt framtida avtal skall därför ses som rekommendationer till parterna och bör läsas på detta sätt.

Det kan finnas anledning att påpeka att detta också gör det svårt att analysera konsekvenserna av de nya skattebestämmelserna för de utsändas utlandsvillkor. Utredningen vet ju inte vilka villkor som kommer att gälla i framtiden.

Utredningen kan tillägga att skattebestämmelserna har utformats så att de enligt utredningens uppfattning kan tillämpas oavsett om parterna sluter nya kollektivavtal på det här området eller inte.

5.2. Allmänt om utlandsvillkorssystemet

Kraven på de utsända och deras familjer

För att möta de mål som statsmakterna har satt för utrikespolitik och internationellt utvecklingssamarbete m.m. behövs även framöver ett nät av utlandsmyndigheter – ambassader, konsulat och representationer vid internationella organisationer. Utlandsmyndigheternas verksamhet spänner över stora områden. För att bemanna dem behöver UD och Regeringskansliet i övrigt, Sida och andra myndigheter under överskådlig tid i minst samma utsträckning som i dag anställda som är beredda på en rörlig karriär och att tjänstgöra utomlands – med sina familjer – en eller flera gånger under relativt långa perioder. Man måste kunna rekrytera, behålla och motivera personer med olika kompetens, som både är mer generell och av specialistkaraktär.

I utredningens arbete och inte minst i intervjuerna med de utsända har ett antal viktiga teman kommit fram. De utlandsstationerade arbetar i en värld präglad av förändring. Organisationen och dess anställda måste ha förmåga att reagera snabbt på de alltmer komplicerade och snabbrörliga händelseförloppen i de internationella relationerna. Bemanningsläget upplevs av de utsända vara ansträngt och de långa arbetsdagarna är för många ett problem.

För de utsända som har familj är de viktigaste – och svåraste – frågorna de som rör medföljarna, både de vuxna och barnen. De vuxna har ingen anställning hos eller andra förpliktelser mot den utsändes arbetsgivare. Ändå förutsätter omgivningen ofta att de ställer upp. Den representativa delen av den utsändes åligganden medför att den medföljande ofta blir inbjuden i olika sammanhang.

Medföljaren kan också uppleva en förväntan på att han/hon skall ställa upp vid representation i hemmet. Detta gäller särskilt beskickningschefernas medföljare som nära nog oundvikligen dras in i beskickningens aktiviteter.

Men det kanske största problemet för framtiden ligger i att det är mycket svårt för medföljare att över en period som kan innehålla flera utlandsvistelser få arbete som gör det möjligt att fullfölja en yrkeskarriär. Det kan också vara svårt att få arbete vid återkomsten till Sverige. Detta gäller i synnerhet medföljarna till de utsända från UD och Sida. Det är lättare för en medföljare till någon som bara åker ut en gång att göra ett uppehåll i karriären och återuppta den när man kommer hem. Ett sådant avbrott kanske t.o.m. kommer lägligt med tanke på familjesituationen eller andra individuella omständigheter. För barnens del är upprepade uppbrott med byte av livsmiljö, kamrater och skolor en påfrestning som vissa av dem hanterar väl medan andra kan drabbas av svårigheter. Om man inte löser medföljarfrågorna på ett bra sätt finns det anledning att tro att förutsättningarna att behålla och motivera den personal som behövs för att möta Sveriges internationella åtaganden under kommande år försämras.

Är utlandstjänsten en livstidskarriär?

De som söker sig till utlandsuppdrag ser i allt mindre utsträckning dessa som en livstidskarriär. Särskilt yngre anställda hos UD och Sida som utredningen talat med har också uttryckt tveksamhet om möjligheterna att få vara ute under så stor del av karriären som förr var normen. Men det är fortfarande många inom UD och Sida som har sådana önskningar. Känslan för den offentliga tjänsten är dock fortfarande stark och det är trots de minskade utsikterna till utlandstjänst få av dem som funderar på att byta arbetsgivare.

Det finns många fördelar med att arbeta och leva utomlands. Attraktionskraften ligger bl.a. i intressanta arbetsuppgifter, större ansvar och möjligheten till befordran. Fördelarna och nackdelarna med arbete utomlands har utrikesförvaltningens och Sida:s utsända gemensamt med många andra organisationer och företag. Men till skillnad från dessa är de anställda i utrikesförvaltningen och Sida skyldiga att tjänstgöra varsomhelst i världen. För dem och deras familjer skapar en längre karriär med återkommande uppbrott från en invand hemmamiljö till livet utomlands särskilda problem.

Därtill kommer svårigheterna, särskilt för beskickningscheferna, att hålla isär sina skyldigheter i tjänsten från privatlivet på grund av representationsplikter och kraven på att alltid vara tillgänglig.

Utlandsvillkorens roll

Utlandsvillkoren skall stödja verksamheten utomlands och dess personalförsörjning. De som är stationerade utomlands skall ha skäliga villkor. Det behövs ett paket av ersättningar och förmåner som gör det möjligt för dem och deras familjer att möta merkostnaderna för att arbeta och leva var de än är stationerade. Man skall under inga förhållanden missgynnas eller förlora pengar på grund av tjänstgöring utomlands.

I sina kontakter med personer utanför utrikesförvaltningen och Sida har utredningen ibland stött på mindre väl underbyggda uppfattningar att utlandsstationerade diplomater, biståndshandläggare och andra utsända generellt lever lyxliv, lyfter skyhöga utlandstillägg och bor i överdådiga bostäder. För den utsände i gemen ser inte verkligheten ut så. Utredningen har för sin del kommit till den uppfattningen att utrikestjänstgöringen, med allt vad den innebär för den utsände och hans eller hennes familj, kräver ett system av ersättningar och förmåner för att ge den utsända rimliga förutsättningar att göra sitt jobb.

Ett begripligt system

De utsända har rätt att kräva ett utlandsvillkorssystem som de kan begripa och de skall känna till motiven till att en förmån, ett tillägg eller en ersättning betalas ut. Dagens system uppfyller inte ens lågt ställda krav i det avseendet. Administratörerna har rätt att kräva ett system som går att tillämpa. Det ska vara tillräckligt flexibelt för att möta olika individuella behov och förhållanden på stationeringsorterna. Det måste därför vara uppbyggt av separata komponenter för att möta olika krav. Systemet bör inte heller detaljreglera de utsändas liv.

Utredningen har övervägt alternativa modeller för att konstruera ett utlandsvillkorssystem. I internationella organisationer förekommer att man samlar flera komponenter i en enda ersättning som skall täcka alla merkostnader av ett visst slag. Denna ordning

verkar enkel. Men det skulle bli svårt att överblicka och begripa ett sådant system. I praktiken skulle ersättningen ändå behöva bestå av flera delar; merkostnadstäckning, bostadsförmån, hardshipkompensation osv. Klumpsummor skymmer beståndsdelarna i systemet och skapar osäkerhet om de olika tilläggens ändamål. Skattefrågorna blir också svårare att överblicka och hantera.

Utlandsvillkoren bör ses som ett paket

Utredningen anser att den grundläggande modellen med ett system baserat på olika komponenter, som används av de flesta utrikesförvaltningar, bör användas även i fortsättningen. Även om det nuvarande systemet med tiden blivit alltmer komplicerat har det i många delar motsvarat verksamhetens krav. Vad som behövs är inte att ersätta dagens utlandsvillkorssystem med en helt ny typ av system. Däremot behöver systemet göras enklare och mer ändamålsenligt. Pengarna bör inriktas mot de punkter där de gör mest nytta för att säkra personalförsörjningen av verksamheten.

Ett utlandsvillkorssystem som baseras på en regel för varje tänkbar situation blir enligt utredningens uppfattning alltför stelbent. Bättre är ett system med grundregler som tillämpas flexibelt och förnuftigt av arbetsgivaren. Det är en illusion att mera detaljregler ger en högre grad av rättvisa. Mindre tid och resurser går åt till administration och tolkningstvister om utlandsvillkoren kan förklaras i enkla ordalag.

Av dessa skäl bör komponenterna inte vara alltför många. Det handlar i allt väsentligt om merkostnadstillägg, medföljarkompensation, hardshipkompensation, bostadsförmån, reseförmåner, ersättning för barns utbildning och tillsyn, flyttningsersättning och försäkringsskydd. Varje komponent är att betrakta som en viktig byggsten till stöd för de utsända i deras verksamhet och liv på stationeringsorten. Dessa huvuddelar i systemet bör göras tydliga så att de anställda förstår syftet med dem och vad pengarna skall användas till. Hur de är konstruerade i detalj behöver däremot inte alla känna till.

Utredningen har därför övervägt varje del i systemet separat utan att förlora ur sikte det faktum att ersättningarna och förmånerna tillsammans bildar ett paket, i många fall av betydande värde. Detta måste man också ha i tankarna när man bedömer konsekvenserna för enskilda utsända av utredningens förslag och bedömningar.

Merkostnadsprincipen och skattefriheten

Ett nytt utlandsvillkorssystem bör grundas på merkostnadsprincipen, dvs. att de utsända skall få kompensation för de ökade utgifter som uppkommer på grund av utlandsstationeringen. Denna princip har alltid gällt för utlandsvillkorssystemen såväl i Sverige som i andra länder. Den definierar också skattefriheten för utlandstilläggen. Enligt regeringens direktiv skall utredningen i sin översyn av skattereglerna ”utgå från att endast sådana kostnadsersättningar och förmåner som avser ökade kostnader på grund av utlandsstationeringen skall vara skattefria”. Utredningen har i sin utvärdering och analys av det nuvarande utlandsvillkorssystemet kommit fram till att det inte på alla punkter uppfyller det kravet. I dessa fall föreslår utredningen att skattefriheten tas bort eller beskärs. Detta behöver inte betyda att det är förbjudet för arbetsgivaren att ge de utsända ekonomiska förmåner som går utöver det skattefria området. Men det måste i så fall ske genom beskattade ersättningar.

Reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner till utlandsstationerade anställda vid UD och Sida har varit uppe till diskussion vid flera tillfällen under senare år. Det är nu dags att sätta punkt för dessa diskussioner genom regler om beskattning och skattefrihet som ligger i linje med de allmänna principer som bildar grunden för vårt skattesystem. Utrikesförvaltningen och Sida är enligt utredningens mening betjänta av regler om beskattningen av utlandsersättningarna som inte med jämna mellanrum blir ifrågasatta. Det får inte råda någon tvekan om att ett nytt utlandsvillkorssystem är legitimt från skattesynpunkt.

Schablonberäknade kostnadsersättningar behövs

De skattefria delarna av utlandsvillkorspaketet skall kompensera de utsända för merkostnader på grund av verksamheten och livet utomlands. Men man måste enligt utredningens mening vid den skattemässiga bedömningen acceptera att kompensationen inte i alla delar kan spegla varje enskild individs konsumtionsmönster. Utlandsvillkoren skall ge en skälig kompensation för normala merkostnader som baseras på utlandsstationeringens krav. Att i detalj reglera hur folk använder dessa pengar är inte möjligt och inte heller önskvärt.

Systemet måste således till en del bygga på schabloner. Ett system där varje merutgift som en utsänd har, t.ex. för livsmedel, skulle ersättas mot kvitto eller betalas direkt av utlandsmyndigheten skulle bli alldeles för tungt att administrera. Men samtidigt kan det finnas skäl för att vissa ersättningar som i dag ligger inbäddade i ett schabloniserat utlandstillägg i stället bör betalas direkt av arbetsgivaren.

5.3. Grunder för ett nytt utlandsvillkorssystem

Enligt direktiven skall utredningen belysa i vilken utsträckning nu gällande synsätt, som till stor del påverkats av 1963 års proposition, är relevant för de krav verksamheten ställer. Utredningen redovisar i detta avsnitt de synsätt som ett nytt utlandsvillkorssystem bör vila på.

5.3.1 1963 års principer

Utgångspunkterna för 1963 års beslut om utlandsvillkoren var i korthet.

1. Löneplanslön skulle utbetalas netto efter skatt med ett påslag motsvarande A-skatten plus ett barntillägg.

2. Utlandstillägg, som skulle

ge kompensation för merkostnader

svara mot den levnadsnivå som företrädare för svenska intressen

behöver upprätthålla för sina åligganden

beakta de förmåner som företrädare för andra länder har

beakta att hustrurna i regel är uteslutna från möjligheten att

genom eget arbete höja familjens inkomstnivå

Den justerade löneplanslönen och utlandstilläggen bildade den skattefria utlandslönen. Det skedde en samlad behovsprövning av utlandslönen. Detta fick exempelvis till följd att en höjning av löneplanslönen ledde till sänkning av utlandstilläggen.

Utlandsvillkoren reglerades i författning. När reglerna efter förhandlingsrättsreformen flyttades över till kollektivavtal förutsatte parterna att utlandstilläggen skulle bestämmas med tillämpning av 1963 års principer.

5.3.2. Parternas intentioner enligt U-ALFA

Enligt en partsgemensam protokollsanteckning till U-ALFA består gottgörelsen till den utsände av lön och merkostnadserättningar.

1. Lön

2.

Ersättningar (skattefria) för allmänna merkostnader som beräknas uppkomma p.g.a.

utlandstjänstgöringens karaktär

förhållandena på tjänstgöringsorten

arbetstagarens uppgift som officiell företrädare för Sverige

utvidgad försörjningsplikt för en arbetstagare med familj

Vad som främst skiljer från 1963 års principer är att hänvisningarna till att utlandstilläggen skall svara mot en viss levnadsnivå och beakta vad företrädare för andra länder får ut tagits bort. Detta markerar klart att det inte längre kan accepteras att skattefria kostnadsersättningar och förmåner används för att höja levnadsstandarden för mottagaren.

Merkostnadsmotivet lyfts fram som den övergripande principen bakom ersättningarna och förmånerna. Punktsatserna är allmänt hållna. Den första synes syfta på utlandstjänstens särart för berörda personalkategorier. I den andra punktsatsen klargörs att schabloniserade ersättningar och förmåner skall anpassas till merkostnaderna på orten. Den tredje innebär att kostnaderna för de representativa åliggandena skall beaktas och den sista att den utsändes ökade kostnader för familjen på grund av utlandsstationeringen skall kompenseras.

5.3.3 2004 års synsätt

Det utlandsvillkorssystem som skapades genom 1963 års riksdagsbeslut uttryckte utrikesförvaltningens behov på 1960-talet och den tidens sociala attityder och värderingar. Utredningens strävan har varit att placera utlandsvillkorssystemet i dagens värld.

Tankarna från 1963 om att svenska företrädare utomlands måste leva på en särskild nivå är förlegade. Rättvisande jämförelser med nivåerna i andra länders utrikesförvaltningar är nära nog omöjliga att göra. Om man skall uttala någon uppfattning på den punkten är utredningens att de svenska utsändas ersättningar ligger på en hygglig medelnivå. Lönerna är sämre men tilläggen i vissa fall

bättre. Tillämpningen av merkostnadsprincipen skall garantera att de utsända kan behålla den levnadsstandard de haft i Sverige.

Ett nytt synsätt bör vara tydligt och på ett begripligt sätt ange de grunder för lönesättning och för ersättning för merkostnader m.m. som bör gälla. Därför är utredningens skiss en beskrivning av en struktur snarare än principer. Strukturen tar kort och gott upp de komponenter som den samlade gottgörelsen till den utsände kan innehålla.

1. Hemmalön (fast lön)

2. Lönetillägg (beskattade), i förekommande fall, för uppdraget, för hardship och för den utsändes familjeförhållanden

3. Ersättning (skattefri) för merkostnader med hänsyn till

kostnadsläget på stationeringsorten

omfattningen av arbetstagarens uppgifter som officiell före-

trädare för Sverige

att arbetstagaren skall kunna upprätthålla samma levnadsnivå

som i Sverige

4. Ersättning till arbetstagare med medföljare som saknar eller har låg inkomst i form av ett skattefritt grundskydd – lika för alla medföljare.

5. Ersättning för avgifter för att ha barn i förskola och skola i den mån avgifterna innebär merkostnader.

6. Ett antal (skattefria) förmåner, såsom t.ex. fri bostad, reseförmåner (ersättning för utgifter för resor som föranleds av utlandsstationeringen) och ett adekvat försäkringsskydd.

Utredningen går nu kortfattat igenom strukturen punkt för punkt.

Hemmalönen skall bilda basen i ersättningen till den utsände. Den förutsätts således inte justeras i samband med beslutet om förflyttning (omstationering) annat än i de fall där det sker en reell befordran av den utsände, t.ex. att en handläggare i Regeringskansliet befordras till en chefstjänst vid en utlandsmyndighet.

Lönetillägg skall kunna ges till den utsände under utsändningstiden. Utredningen anser att tre omständigheter vid behov skall kunna vägas in i lönetillägget – uppgifterna på stationeringsorten, hardshipförhållanden och undantagsvis familjeförhållanden. Lönetillägg som avser arbetsuppgifterna bör prövas individuellt medan utredningen anser att hardshipförhållanden bör kompenseras med tillägg som är lika för alla utsända på en ort. Eftersom tillägget är ortsbundet skall det givetvis bortfalla vid hemkomsten. Det ligger i sakens natur att de tillägg som undantagsvis kan komma i fråga med hänsyn till familjeförhållandena prövas individuellt.

Merkostnadserättningarna skall bestämmas med hänsyn till kostnadsläget på stationeringsorten. Tyngden i de representativa uppgifterna varierar beroende av den utsändes tjänsteställning och funktion. Merkostnaderna är därför inte lika för alla. Utredningen slår med den sista punktsatsen fast att det inte är riktigt att – som enligt 1963 års principer – ge förutsättningar för en viss önskvärd levnadsstandard genom skattefria ersättningar. Merkostnadsersättningarna samlas i merkostnadstillägget, som ersätter grundtillägget.

Medföljartillägget bör konstrueras som ett grundskydd. Det bör inte vara avhängigt av den utsändes eget merkostnadstillägg.

Förmånerna består av utgifter som arbetsgivaren betalar för bostad, barnens skolgång, resor etc.

5.4. En enda skatteregel

Enligt utredningens uppfattning är det inte befogat att ha två olika skattebestämmelser i inkomstskattelagen för den lilla gruppen statligt anställda som är stationerade utomlands. I direktiven har regeringen angett som utgångspunkt för utredningen att samma skatteregler i den mån det är möjligt och skäligt bör gälla för alla i den nyss nämnda gruppen. På de områden där merkostnadsprincipen motiverar undantag från beskattning har utredningen preciserat och satt gränser för skattefriheten. Reglerna om detta bör vara de samma för alla statligt anställda som är stationerade utomlands. Det finns ingen anledning att göra skillnad beroende på om man är anställd av Regeringskansliet och Sida eller någon annan myndighet. Reglerna bör således gälla såväl för dem som faller under U-ALFA som för dem som hör till URA-området. Detta behöver inte betyda att förmånerna och ersättningarna skall ligga på samma nivåer. Den som med förflyttningsskyldighet stationeras utomlands vid flera tillfällen under sin karriär i statlig tjänst kan tvingas dra på sig merkostnader som inte drabbar den som tar något enstaka utlandsuppdrag.

Utredningen föreslår att de nya skattebestämmelserna infogas i 11 kap. 21 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL). Förslaget innebär att 11 kap. 21 a § IL skall upphöra att gälla. Skattebestämmelserna medför att det skattefria området begränsas för vissa ersättningar enligt U-ALFA. Däremot utökas det skattefria området när det gäller vissa ersättningar som utbetalas enligt URA. Utredningen ser inte några risker med detta från skattesynpunkt. Det kan finnas

omständigheter som talar för att det i vissa fall kan vara skäligt att de skattefria ersättningar som kan utgå enligt URA förbättras. Ett exempel är medföljandetillägget, som av uppenbara skäl bör utges på samma grunder för alla medföljare till statligt utsända och där utredningen utvidgar det skattefria området i förhållande till URA:s nuvarande beloppsgräns.

Genom harmoniseringen av skattebestämmelserna skapas ett handlingsutrymme för parterna när det gäller att skapa ett nytt utlandsvillkorsavtal.

5.5. Ett enda kollektivavtal

Utlandsvillkoren är sedan 1970-talet reglerade i kollektivavtal. Utredningen har efter sin genomgång av regler och praxis inte funnit anledning att föreslå någon ändring i den nuvarande fördelningen av reglerna mellan kollektivavtal och författning. Däremot anser utredningen för sin del att det inte bör finnas mer än ett centralt kollektivavtal om utlandsvillkor på det statliga avtalsområdet och att detta i vissa avseenden bör stramas upp. Utredningen har under arbetets gång fått flera belägg för att förekomsten av två avtal, U-ALFA och URA, för olika kategorier av statligt anställda som är stationerade utomlands vållar slitningar ute på utlandsmyndigheterna och problem för administratörerna. En utsänd skall inte behandlas under olika avtal beroende på om vederbörande hemma sitter på UD, ett annat departement eller på en myndighet. Särlösningar för vissa grupper som inte kan klaras av i det centrala avtalet får parterna förhandla om lokalt.

I ett nytt samlat utlandsavtal kan – liksom i dagens URA – ges en grund för att tidsbegränsa anställningar utomlands/utlandsuppdrag till själva utlandstjänstgöringen utöver de regler som nu finns i 46 §§ lagen (1982:80) om anställningskydd.

5.6. Utlandskontrakt

Villkorssystemet i U-ALFA bör reformeras med hänsyn till de moderna synsätt som utvecklats inom arbetsgivarpolitiken, t.ex. ökad lokal styrning och förstärkning av arbetsgivarrollen. Den förändrade familjebilden medför allt starkare krav på individanpassade lösningar. Enligt utredningens mening är det lämpliga

vägvalet att utveckla en kontraktsmodell för att bestämma den samlade kompensationen till den som skall stationeras utomlands.

En kontraktsmodell innebär en övergång till ett system där arbetsgivare och anställd före beslutet om en utlandsstationering (eller en nyanställning med placering vid en utlandsmyndighet) noga går igenom de villkor som skall gälla under tjänstgöringen.

Inte sällan kan arbetsuppgifterna vara mer kvalificerade än de som den anställde lämnar. Den anställde får förtroendearbetstid och andra förmåner som skiljer sig från dem som tillämpas ”hemma”. Arbetsgivaren och den anställde får i lönesamtalet komma överens om ett eventuellt tillägg till grundlönen. Detta tillägg skall vara tidsbegränsat, beloppsbestämt och skall bortfalla vid hemkomsten. Men för den som haft ett sådant fast lönetillägg bör hemmalönen vid hemkomsten omprövas på samma grunder (arbetsuppgifter etc.) som gällde när lönetillägget kom till. Det bör således inte finnas någon garanti eller automatik i att den utsände får växla in hela sitt eventuella tillägg.

Undantagsvis kan ett beskattat tillägg till den utsände med hänsyn till familjeförhållandena komma i fråga. Utredningen tänker främst på familjer med barn som har särskilda behov.

Det är inte att krångla till det att förorda ett tidsbestämt tillägg utan det är ett sätt att göra systemet tydligt för arbetstagarna och överblickbart för arbetsgivaren. Med en svagt utvecklad arbetsgivarroll kan systemet bli lönedrivande, men det blir i så fall alla system som innefattar någon form av prövning av lönen utomlands. Man måste komma ihåg att anställda t.ex. kan skickas ut på både längre och kortare uppdrag eller att uppdrag utomlands avbryts i förtid eller att en mängd andra saker kan förändras under kontraktstiden. Det är därför inte lämpligt att bara bestämma en ny högre grundlön för den anställde när denne skickas ut. Redan i dag torde det för övrigt då och då förekomma diskussioner om lönesättning (höjda löner) i samband med utlandsstationering enligt U-ALFA. Och arbetsgivaren betalar om det behövs, med stöd av bestämmelserna i ALFA, bilaga 2, 6 §. Detta bidrar inte till ökad transparens i systemet.

Det beskattade hardshiptillägget och de skattefria merkostnadsersättningarna bör enligt utredningen läggas fast genom en generell normering i avtal, som innehåller de ramar och belopp som bedöms vara ändamålsenliga. Dessa ersättningar blir således inte föremål för någon form av förhandling mellan arbetsgivaren och den anställde.

Det måste finnas en trovärdighet i att skattefria ersättningar endast utbetalas efter en noggrann prövning som primärt åvilar arbetsgivaren. Därför måste arbetsgivaren ges det avgörande inflytandet när det gäller att besluta om ersättningar och förmåner.

I väsentliga delar överensstämmer modellen ovan med URAavtalets s.k. utlandskontrakt. Men U-ALFA tillämpas på sju gånger fler utsända än URA och för dem som utlandsstationeras med villkor enligt U-ALFA är det ofta fråga om ett led i en yrkeskarriär och inte en enstaka händelse. Detta kräver att modellen anpassas efter dessa utsändas behov. Det förtjänar att påpekas att modellen självfallet avses vara tillämplig på samtliga statsanställda som sänds ut under likartade omständigheter. Bedömningsvis krävs ett större mått av samordning än enligt dagens URA-avtal, samtidigt som en detaljreglering inte bör komma i fråga.

5.7. Utredningens ställningstaganden om utlandsvillkoren enligt U-ALFA

5.7.1. Inledning

I detta avsnitt redovisar utredningen ett sammandrag av de förslag, överväganden och bedömningar som rör utlandsvillkoren som systematiskt och fördjupat behandlas i de följande kapitlen. Avsikten med detta är att ge läsaren en samlad bild.

De ställningstaganden utredningen gjort grundas på en prövning av frågor om skattefrihet eller skatteplikt för utgående ersättningar och förmåner och i vissa fall om behovet av en begränsning av det skattefria området (jfr avsnitt 5.1).

5.7.2. Grundtillägget

Grundtillägget är centralt bland utlandsvillkoren. Trots detta är det påfallande att dess uppbyggnad är föga känt av dem det träffar, i första hand de utsända, men också av dem som tillämpar det. Tilllägget är i sig mycket komplext, svårt att överblicka och i praktiken omöjligt att beräkna enbart med ledning av avtalet och UtN:s föreskrifter. I vilken utsträckning de schablonersättningar som ingår i grundtillägget motsvarar faktiska utgifter är en fråga som knappast kan besvaras. Förutsättningen för en fortsatt schablonisering är att det sätts gränser för skattefriheten. Samtidigt är det

angeläget att ta till vara olika möjligheter att minska detaljregleringen.

Enligt utredningens mening skall grundtillägget vara skattefritt. Vissa förändringar krävs dock för att definiera och sätta gränserna för det skattefria området. De begränsningsregler som föreslås leder till minskad progressivitet i grundtillägget, dvs. skillnaderna i ersättningsnivåer mellan olika grupper av utsända minskar. Enligt utredningen är en sådan effekt rimlig ur ett merkostnadsperspektiv.

Utredningen bedömer att indelningen i merkostnadsgrupper bör ses över. De sex merkostnadsgrupperna bör minskas till fyra:

1. Beskickningscheferna

2. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 5 resp. 4.

3. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 3.

4. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 2 resp. 1.

Utredningens förslag innebär ingen förändring beträffande delposterna livsmedel och transporter i grundtillägget. De skall även i fortsättningen anses som skattefria delar av grundtillägget.

I dag dras den normala livsmedelskostnaden och den normala transportkostnaden i Sverige av vid beräkning av grundtillägget. Denna självkostnad schablonberäknas till en kvotdel av den statliga genomsnittslönen och uppgår till ca 4 000 kr. Utredningen anser att ett självkostnadsavdrag bör göras med 4 000 kr när ett nytt avtal konstrueras. Beloppet bör dock knytas till prisbasbeloppet.

Den nuvarande delposten hushållshjälp föreslås utmönstras. I lagtexten görs därför inget undantag från beskattning för denna delpost. Däremot bör ett skattefritt element för merkostnader för hushållshjälp – dock endast på vissa orter och beträffande vissa kategorier anställda – kunna ingå i delposten särskilda merkostnader i grundtillägget. En utgångspunkt är att arbetsgivaren (inom ramen för en avtalsreglering) prövar på vilka stationeringsorter som det finns ett reellt behov av hushållshjälp och i vilken omfattning. I övrigt kan ersättning för hushållshjälp endast utgå på ambassadrådsnivån. De kategorier som i dag har direktreglerad hushållshjälp (ambassadörer m.fl.) bör ha det även fortsättningsvis.

När det gäller delposten speciella merkostnader inom nuvarande grundtillägg bedömer utredningen de ingående 7 delfaktorerna var för sig. Begränsningsregler införs enligt följande.

  • Delfaktorn avstånd kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Tre nivåer, 500 kr, 1 000 och 1 500 kr i månaden rekommenderas.
  • Delfaktorn service kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Högsta möjliga ersättning bör stanna vid de nivåer som gäller för nuvarande merkostnadsgrupp 4.
  • Delfaktorn kläder skall i skattehänseende betraktas som lön och bör utmönstras ur grundtillägget.
  • Delfaktorn utrustning kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Högsta möjliga ersättning bör stanna vid den nivå som gäller för nuvarande merkostnadsgrupp 4.
  • Delfaktorn övrigt kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Ersättningen får högst motsvara 15 % av summan av livsmedelsposten och transportposten på stationeringsorten.

Det finns två syften med utredningens sätt att ange begränsningarna av olika delar av grundtillägget. För det första definieras vad som avses med uttrycket ”den normala ökningen av utgifterna för livsmedel och transporter samt andra särskilda merutgifter på stationeringsorten” i den föreslagna 11 kap. 21 § p. 7 IL. Detta görs på ett sådant sätt att den skattefria delen av grundtillägget enligt U-ALFA kan beloppsbestämmas i kronor oavsett när den nya lagstiftningen träder i kraft och oavsett vilka beloppsmässiga förändringar som gjorts av grundtillägget med hänsyn till prisutvecklingen fram till dess. Det andra syftet är att ge parterna en klar gräns för grundtilläggets storlek i ett nytt utlandsvillkorsavtal.

Enligt utredningens samlade bedömning är det nödvändigt att parterna – inom ramen för den reform av hela det statliga utlandsvillkorssystemet (främst kollektivavtalen U-ALFA och URA) som utredningen förordar – omprövar grundtilläggets uppbyggnad.

Skälen för utredningens bedömning är främst två. För det första vilar det nuvarande systemet till stora delar på föråldrade principer och måste anpassas till dagens förhållanden. För det andra är det en nödvändig förutsättning för systemets legitimitet att merkostnadsprincipen renodlas. Ersättningarna i systemet måste anpassas med hänsyn till de krav som skattelagstiftningen i dag ställer.

Effekter på grundtillägget i U-ALFA

De föreslagna begränsningsreglerna leder till en klart minskad progressivitet i grundtillägget, dvs. att skillnaderna i ersättningsnivå mellan olika merkostnadsgrupper minskar. Den här effekten är enligt utredningen också rimlig från ett merkostnadsperspektiv.

Den genomsnittliga skattemässiga begränsningen av grundtilllägget – per månad – för de olika nuvarande merkostnadsgrupperna kan beräknas till avrundat 200 kr i mkg 1, 2 100 kr i mkg 2, 1 900 kr i mkg 3, 1 800 kr i mkg 4, 5 600 kr i mkg 5 och 7 100 kr i mkg 6 (myndighetschefsnivån).

I nedanstående tabell redovisas som ett exempel den skattefria delen av grundtilläggen i de föreslagna merkostnadsgrupperna på tio olika stationeringsorter. Mkg 1 utgör myndighetschefsnivån.

Maxbelopp för skattefrihet – Grundtillägg enligt U-ALFA

Ort

GrT mkg 1 Grt mkg 2 GrT mkg 3 GrT mkg 4

Brasilia

3 714

7 388

5 057

4 160

Bryssel

6 902 12 618

7 051

6 298

Jerusalem

8 183 13 319

9 987

7 859

London

8 326 15 952

8 359

7 465

New Delhi

4 452

8 128

6 804

6 052

New York

8 354 15 774

7 883

6 846

Oslo

9 654 17 598 10 043

8 990

Peking

8 334 13 116 11 180

8 745

Tokyo

14 076 20 573 16 276 14 040

Windhoek

3 925

7 001

4 922

4 089

Det kan synas märkligt att grundtilläggen begränsas så att den skattefria delen på vissa orter kan bli mindre för utsända i mkg 1 än i mkg 4. Detta beror på att hushållshjälpsposten direktregleras i mkg 1 (ambassadörsnivån). Vidare är transportposten reducerad med 30 %, vilket också medför att delfaktorn övrigt blir mindre än för de övriga merkostnadsgrupperna. I delfaktorn service begränsas den skattefria ersättningen till vad som på orten utges i mkg 4. Detta innebär en betydande begränsning. Det har stor betydelse att faktorn kläder utgått. I delfaktorn utrustning slår begränsningen att faktorn högst får motsvara vad som i dag utgår i mkg 4 till.

5.7.3. Medföljare

Utredningen ser medföljarfrågan i första hand som en fråga om långsiktig personalförsörjning av den statliga verksamheten utomlands och därmed om hur Sverige ytterst kommer att representeras och uppfattas i andra länder. För att lyckas med personalförsörjningen av en verksamhet som är så speciell som utlandstjänsten måste staten som arbetsgivare så långt det är möjligt och skäligt ta särskilda hänsyn till medföljarna. Men samtidigt finns det naturligtvis en gräns för det statliga åtagandet.

Även om anställda vid UD och Sida har förflyttningsskyldighet handlar utlandsstationeringen också om ett personligt val av den utsända och medföljaren. Staten som arbetsgivare har förvisso ett ansvar för att utsända och deras familjer skall få täckning för sina ökade kostnader för att arbeta och leva utomlands. Men det kan inte vara statens uppgift att ställa till rätta alla de konsekvenser som en utlandsstationering kan få. Utlandsvillkorssystemet bör av personalförsörjningsskäl kunna innehålla en medföljarkompensation i form av ett grundskydd som vägs av mot andra åtaganden. Skyddet är i sig motiverat med hänsyn till de fördyringar som i ett samlat perspektiv kan uppstå i medföljarsitutionen.

Grundskyddet bör utgå för de medföljare som saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten oavsett medföljarens inkomstförhållanden i Sverige före utresan. Villkoren för att den utsände skall kunna få medföljartillägg och för att pensionskompensation skall utgå till medföljaren bör följaktligen inte vara kopplade till att arbetsgivaren skall analysera medföljarnas privata ekonomiska förhållanden i Sverige – grundskyddet bör inte ses som en arbetslöshetsförsäkring och inte heller som ett socialbidrag. Det avgörande är medföljarens inkomstförhållanden på stationeringsorten.

Utredningen anser att medföljartillägget bör utgå lika för alla medföljare, oavsett den utsändes inplacering i merkostnadsgrupp, eftersom det skall ge ett grundskydd. Det är enligt utredningen rimligt att tillägget anpassas till prisnivån på stationeringsorten.

Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att i ett nytt system utgå från att det utrymme som finns för skattefrihet för ett medföljartillägg måste begränsas. En sådan begränsningsregel gäller för de utsända vars villkor regleras i URA. Med hänsyn till att en ny skatteregel skall vara tillämplig på alla utlandsstationerade statsanställda, även de kategorier som i dag har förflyttningsplikt, bör dock det maximala skattefria beloppet höjas.

Utredningen föreslår därför att en begränsningsregel införs som innebär att medföljandetillägg för make eller sambo skattefritt får utges med ett belopp som motsvarar högst två tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad, vilket motsvarar 6 550 kr år 2004. Belopp som arbetsgivaren betalar utöver detta skall behandlas som lön.

När det gäller själva sättet att räkna fram ett tillägg finns en frihet för arbetsgivaren/parterna att bestämma tillägget på båda sidor om den ”skattemässiga ribba” som förslaget lägger. Utredningen betonar att denna skattemässiga ribba inte utgör ett fast belopp som med automatik skall tillförsäkras alla medföljare.

Utredningen rekommenderar berörda arbetsgivare att vidareutveckla den pensionslösning som finns i nuvarande system och som har redovisats för riksdagen. En höjning av pensionspremierna motiveras av att livsinkomstprincipen gör pensionsbortfallet till en återhållande faktor vad gäller viljan att följa med den utsände. Därmed finns ett personalförsörjningsskäl även i den här delen.

En premiebetalning av nu aktuellt slag skulle utan en undantagsregel emellertid betraktas som en skattepliktig förmån för den utsände arbetstagaren. Det krävs ett uttryckligt undantag för att premiebetalningarna skall förbli skattefria. Skattefriheten bör begränsas till ett tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad, vilket motsvarar 3 275 kr i 2004 års prisnivå. Belopp över denna gräns skall behandlas som en skattepliktig förmån.

Utredningen föreslår att den s.k. överhoppningsbara tiden när det gäller ersättning från arbetslöshetskassan skall ökas från nuvarande 7 år till 12 år för medföljare till statsanställda som stationeras utomlands. Utredningen föreslår också att medföljare till statsanställda som stationeras utomlands skall omfattas av s.k. SGIskydd, vilket innebär att den sjukpenninggrundande inkomst som gällde för medföljaren omedelbart före utresan från Sverige också skall gälla vid återkomsten.

En av de viktigaste frågorna för medföljarna rör frågan om möjligheterna att få arbetstillstånd i stationeringslandet. Det finns för närvarande för få bilaterala avtal mellan Sverige och andra länder på det här området. Det är viktigt att UD ytterligare ökar ansträngningarna att få till stånd ett ökat antal sådana avtal.

5.7.4. Hardshipkompensation

Den kompensation som enligt U-ALFA ges för hardship-förhållanden är av tre slag, ett kontant skattefritt tillägg, rätt till s.k. hardshipresor och i det sammanhanget en schablonersättning för uppkommande kostnader på det särskilt angivna resmålet.

Systemet med av arbetsgivaren betalda hardshipresor är rimligt och omfattningen därav väl avvägt. Förmånerna bör vara skattefria.

Hardshiptillägget har utredningen övervägt närmare från bl.a. skatterättsliga utgångspunkter. Sammanfattningsvis utgör enligt utredningens mening hardshiptillägget i stor utsträckning en schablonmässig kompensation för olägenheter av olika slag och endast till en mindre del en ersättning för merkostnader. Merkostnadsmotivet för ett kontant hardshiptillägg är också av varierande styrka beroende på vilken hardshiport det rör sig om. Det torde finnas hardshiporter där merkostnader inte uppkommer. Det finns inte tillräckliga skäl för ett schablonberäknat tillägg och ett sådant kan inte skattebefrias.

Utredningen anser dock att ett hardshiptillägg bör finnas men att det bör beskattas.

Den skattemässiga bedömningen som utredningen gör ligger i linje med att den nya bestämmelsen i 11 kap. 21 a § IL utesluter skattefrihet för en kontant ersättning för hardshipförhållanden.

Utredningen menar vidare att det av personalförsörjningskäl är lämpligt att infoga ett hardshiptillägg i incitamentsstrukturen, som ett tidsbegränsat påslag på lönen. Det är rimligt att en ersättning av det här slaget blir pensionsgrundande. Att hela tillägget beskattas förenklar dessutom administrationen och ger en större transparens i ett framtida utlandsvillkorssystem.

När det gäller sättet att beräkna tillägget rekommenderar utredningen att parterna – detta är en förhandlingsfråga – väljer att låta ersättningen utgå med lika belopp till alla utsända på en viss ort. För denna lösning talar t.ex. att kostnaderna lättare kan överblickas. Det är också lättare att förklara ett sådant tillägg. Utredningen har inte anledning att ha några synpunkter på ersättningsnivåer. Förslaget till beskattning av hardshiptillägget medför också att parterna fritt kan förhandla om eventuella påslag på den utsändes hardshiptillägg för medföljare och barn och söka sig fram till en lämplig lösning. Det är givetvis en prioriteringsfråga hur mycket parterna vill lägga på hardship jämfört med annat.

5.7.5. Barnförmåner

Utsända som omfattas av U-ALFA har i vissa fall rätt till barnförmåner. Barnförmånerna är barntillägg, utbildningsersättning och barnreseersättning. Villkoren för de olika typerna av barnförmåner varierar med hänsyn till arbetstagarens försörjningsplikt, barnets eventuella inkomst av eget arbete och vårdnadsförhållandena.

En fråga som betonas i direktiven är konstruktionen av barntillägget och de ofta höga kostnader för barntillsyn som kan uppkomma under utlandsstationering.

Det är av grundläggande betydelse för utlandsvillkorssystemet att de utsända under utlandsstationering skall kunna erbjudas samma villkor som i Sverige för barnens skolgång liksom för förskoleverksamhet och barntillsyn. Denna princip har vad gäller skolkostnaderna – skolavgifterna m.m. – gällt sedan länge. Principen bör enligt utredningen även gälla avgifter för förskola el. dyl. på aktuella orter i utlandet samt för ev. skolbarnomsorg. Statens utsända skall inte särbehandlas ekonomiskt jämfört med svenskar boende i Sverige i det här avseendet. Detta är också en fråga om barnens trygghet.

Enligt utredningens uppfattning bör de utsända få ersättning för avgifter i förskoleverksamhet på stationeringsorten för sina barn fr.o.m. att dessa uppnått fyra års ålder inom samma ramar som gäller för barn bosatta i Sverige i allmänhet.

Utredningen anser vidare att de utsända skall få ersättning för avgifter för små barn i åldern 1–4 år för barntillsyn i former som motsvarar svenska familjedaghem/öppen förskola (i dagligt tal dagis), fritidshem eller i de andra former som kan vara aktuella på stationeringsorten.

Enligt utredningens mening bör kostnaderna för avgifterna i fråga – i den mån de överstiger de normala kostnaderna i Sverige, dvs. maxtaxan – betalas direkt av arbetsgivaren, på samma sätt som skolkostnaderna regleras i dag.

Kostnaderna för att ha barn i förskolan, grundskolan och gymnasieskolan är privata levnadskostnader. Det behövs därför ett uttryckligt undantag från beskattning. När det gäller avgifter för barns skolgång i grundskola, gymnasieskola eller liknande utomlands finns redan ett undantag. Detta skall bestå. Utredningen föreslår att avgifter för förskoleverksamhet eller skolbarnomsorg, som ersättes av arbetsgivaren, inte skall tas upp till beskattning hos

den utsände, till den del avgifterna överstiger de normalt tillämpade avgifterna i förskolan eller skolbarnomsorgen i Sverige.

I U-ALFA finns detaljerade bestämmelser om de närmare förutsättningarna för ersättning för skolkostnader. Det får förutsättas att arbetsgivaren utfärdar de föreskrifter som behövs vad gäller ersättning för skol- och förskolekostnader i ett nytt system.

Motiven för att ha ett särskilt skattefritt och schablonberäknat barntillägg som skall täcka diverse merkostnader för barn – utöver kostnaderna för förskola och skola – är enligt utredningens mening svaga sett från skattesynpunkt eftersom kostnader för barn redan i sig utgör levnadskostnader. Dessutom är det svårt att se att sådana merkostnader uppstår över huvud taget eller hur stora de i så fall kan antas vara. Det bör tillfogas att merkostnaderna måste vara en nödvändig följd av själva utlandsstationeringen om ett skattefritt barntillägg skall kunna accepteras. Även om merkostnader i vissa enskilda fall kan förekomma är detta inte tillräckligt för att bygga upp ett heltäckande schablonersättningssystem som utges för alla barn. Särskilt mot bakgrund av att svenskt allmänt barnbidrag utgår även under en utlandsstationering är från merkostnadssynpunkt ett kontant barntillägg således inte berättigat ur ett framtidsperspektiv.

Utsända som omfattas av URA får inga skattefria barntillägg. Utredningen har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå att barntillägget – helt eller delvis – skall skattebefrias. Detta innebär att barntillägg som utbetalas enligt U-ALFA blir skattepliktiga.

Genom utredningens ställningstagande renodlas merkostnadsprincipen och utlandsvillkorssystemet vinner i tydlighet.

I fråga om utbildningsersättning, barnreseersättning och föräldraledighet anser utredningen att det nuvarande systemet i stort sett är ändamålsenligt och bör behållas.

5.7.6. Bostadsförmåner

En lösning av bostadsfrågan för den utsände och dennes familj är av självklara skäl en av grundförutsättningarna för att han/hon skall kunna och vilja ta på sig ett utlandsuppdrag. Att kunna erbjuda en bra bostad blir därmed också ett viktigt instrument i arbetsgivarens arbete med kompetensförsörjningen av utlandsverksamheten. Detta gäller generellt för alla som driver verksamhet utomlands, både offentliga och privata arbetsgivare.

Hur bostaden värderas av de utsända kan variera från ort till ort. För utsända till hardshiporter får bostaden en särskild betydelse som ”safe haven”. Den ger alltså trygghet och ett allmänt sett stort socialt värde. De som sänds ut till västvärldens huvudstäder kanske mer värderar att familjens bostad i första hand har rätt läge, men också lämplig storlek och standard på samma sätt som de skulle göra i Stockholm.

Särskilt med ett medföljar-/barnperspektiv måste den fria bostaden enligt utredningens mening bedömas ha ett betydande värde från personalförsörjningssynpunkt också i ett framtida utlandsvillkorssystem. Det är en förmån som s.a.s. träffar rätt och att staten kan erbjuda sina utsända och deras familjer bra bostäder på stationeringsorterna har rekryteringskraft.

Bostadsförmåner och bostadskostnadsersättningar som utgår enligt U-ALFA och URA är skattefria.

Utredningen föreslår att ersättning för bostadskostnader eller förmån av fri bostad på stationeringsorten som en statlig myndighet tillhandahåller åt en utsänd arbetstagare skall vara skattefri. I sak innebär utredningens förslag ingen förändring i förhållande till de skatteregler som i dag gäller för statligt anställda.

En fråga som kan förtjäna att kort beröras är om förmånsbeskattning kan utlösas om bostadsförmånen är helt fri. Härvid måste beaktas att de utsända normalt har kostnader för privat bostad i Sverige under utlandsstationeringen. Det kan inte vara riktigt att utgå från att de utsända hyr ut sin bostad under vistelsen utomlands och därigenom får kostnadstäckning eller att bostaden säljs med vinst. Motsatsen kan vara fallet. Det saknas mot den bakgrunden enligt utredningens mening anledning att aktualisera förmånsbeskattning för bostaden. När det gäller andra ersättningar i samband med den fria bostaden, t.ex. att det ingår trädgårdsskötsel i hyran för ett hus, så bör även dessa tjänster skattebefrias eftersom kostnaderna får anses vara en direkt följd av utlandsstationeringen. Den schablonregel om att förmån av fri bostad är skattebefriad bör därför innefatta alla de kostnader som arbetsgivaren står för vad gäller bostaden, såsom hyra, drift och underhåll m.m. Den bedömning som statsmakterna gjort i skattefrågan i samband med URA:s tillkomst är enligt utredningen väl avvägd.

En fråga som bör belysas är om – med hänsyn till merkostnadsprincipen – ett självkostnadsavdrag bör göras av arbetsgivaren vid beräkningen av bostadsförmånen. Utredningen anser att den enskildes bostadsförhållanden och andra levnadsomständigheter i

Sverige inte skall vägas in i utlandsvillkoren utan endast de förhållanden som gäller på grund av stationeringen utomlands. Enligt utredningen är det därför direkt olämpligt att ta hänsyn till den utsändes egna bostadskostnader i Sverige vid utformningen av ett eventuellt självkostnadsavdrag.

Det är viktigt att arbetsgivarens kostnader för bostäderna på stationeringsorterna hålls på en rimlig nivå. Detta kan enligt utredningen göras genom att budgetstyrningen utvecklas och genom anpassning av bostadsnormerna till verksamhetsmässiga och ekonomiska realiteter.

Budgetstyrning ger ekonomiska incitament för utlandsmyndigheterna att aktivt sträva efter att minska kostnaderna för personal- bostäder som finansieras över den delegerade budgeten. När det gäller normstyrningen finns det skäl att nu se över vilka normer som skall gälla beträffande bostäderna med hänsyn till att de representativa uppgifterna i mindre utsträckning än förr utförs i de utsändas bostäder. Arbetsgivaren fastställer bostadsnormer.

5.7.7. Reseförmåner

Det är oomstritt att de av arbetsgivaren betalda resorna är av stor betydelse för att den utsände skall kunna hålla kontakt med hemlandet men också för att familjen skall kunna hållas samman, dvs. resorna har en stor social betydelse.

Med ett framtidsperspektiv där familjerna i ännu högre utsträckning än i dag är tvåkarriärfamiljer blir goda reseförmåner av stor betydelse för den utsändes beslut om att ta ett utlandsuppdrag. Man kan enligt utredningens mening t.ex. förvänta sig ett större inslag av pendling och/eller distansarbete i samband med utlandsstationeringarna. Detta blir enligt utredningen sannolikt en följd av att karriäravbrott inte alltid kan accepteras av parterna i förhållandet inte minst på grund av riskerna för kompetensförlust och professionellt utanförskap. Detta grundläggande problem kan inte lösas fullt ut med ökade ekonomiska incitament. Däremot kan lätt inses att reseförmånerna i det här perspektivet blir allt betydelsefullare.

Mot den bakgrunden är utredningens grundsyn vad gäller omfattningen av reseförmånerna och andra av arbetsgivaren betalda resor (exempelvis sjukvårdsresa) att det, både av sociala skäl och av

personalförsörjningsskäl, finns anledning att förorda minst lika omfattande förmåner i ett framtida utlandsvillkorssystem.

Utredningen föreslår att förmåner i form av fria resor som en statlig arbetsgivare tillhandahåller åt en utsänd arbetstagare eller dennes familjemedlemmar skall vara skattefria i den mån resorna föranleds av stationeringen utomlands.

Utredningen rekommenderar parterna att överväga att minska kvalifikationstiden för ensamståenderesa från 18 till 12 månader eller – om ett nytt utlandsvillkorsavtal får en ny konstruktion – genomför motsvarande förbättring för ensamstående utsända. En sådan förbättring får anses inrymmas i det skattefria området.

5.7.8. Flyttningskostnader

Utsända som omfattas av U-ALFA har rätt till ersättning från arbetsgivaren för flyttningskostnader för sig och sin familj. Ersättningarna består av flyttersättning, som ersätter flyttresor, bohagstransport och magasinering m.m. och särskild flyttersättning.

Den särskilda flyttersättningen (tidigare benämnt förflyttningsbidrag) ingår bland de skattefria ersättningarna i utlandsvillkorssystemet. Tanken bakom denna schabloniserade ersättning är att gottgöra diverse merutgifter i samband med flyttning som inte ersätts på annat sätt. Det gäller anskaffning av inventarier och annan utrustning som föranleds av flyttningen. Några exempel är inköp av möbler, lampor, gardiner, hushållsartiklar, elektrisk utrustning, trädgårdsmöbler, etc. samt utgifter för transporter av tillhörigheter som arbetsgivaren inte betalar. Högsta möjliga totalbelopp för en utsänd med medföljare och ett barn är i dag 1,22 och lägsta 0,63 prisbasbelopp. Den särskilda flyttersättningen brukar utbetalas ca två månader innan den utsände flyttar, för att möjliggöra inköp i god tid.

Utredningen föreslår att flyttningsersättning till en anställd vid en statlig myndighet som lämnas i samband med förflyttning till eller från en stationeringsort utomlands eller mellan orter i utlandet inte skall tas upp till beskattning i den mån ersättningen inte överstiger tre fjärdedels prisbasbelopp vad avser den förflyttade, ett fjärdedels prisbasbelopp för en medföljande make eller sambo samt ett tiondels prisbasbelopp för varje medföljande barn.

Utredningen har beträffande grundtillägget anfört att delfaktorn kläder skall utmönstras ur de särskilda merkostnaderna. Ett skatte-

fritt element för kostnader för inköp av kläder kan anses rymmas i flyttningsersättningen. Skälet för detta är att flyttningar mellan orter med vitt skilda klimat kräver att de utsända och familjemedlemmarna anpassar sin garderob. Delfaktorn utrustning i de särskilda merkostnaderna kan innehålla vissa merutgifter av initial karaktär. Även dessa får anses rymmas i flyttningsersättningen.

5.7.9. Några övriga frågor

Samordning av normalbelopp och grundtillägg

Enligt direktiven skall utredningen undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg, dels normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid tjänsteresa. I direktiven tas även upp frågor om uppföljning av utlandstillägg och förutsättningarna att ta till vara de möjligheter som skapats genom att Regeringskansliet numera är en gemensam myndighet.

Enligt utredningens mening avser normalbelopp/traktamente och grundtillägg så pass olika slag av merkostnader att det inte är möjligt att finna en enkel formel för att samordna beräkningen av dem. Utredningen kan inte se förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet eller fördelar från praktisk synpunkt med att försöka samordna beräkningarna av normalbelopp och grundtillägg. Det finns inte heller något sakligt behov av att RSV

1

skall fastställa

normalbelopp eller andra ramar för grundtilläggen.

Utredningen anser att det i grunden är en uppgift för arbetsgivaren att bestämma de kostnadsersättningar och förmåner som skall utgå till arbetstagarna. Skattefriheten för ersättningarna i fråga ges genom utredningens förslag sådana tydliga gränser att tillräcklig säkerhet uppnås vid beskattningen. De centrala parterna på det statliga området har vid utformningen av URA också tagit ansvar för att avtalet inte inkräktar på riksdagens ansvar för beskattning. Mot den bakgrunden lämnar utredningen inte något förslag till hur en samordning skulle kunna genomföras.

Regeringen följer årligen upp den statliga arbetsgivarpolitiken och redovisar sina iakttagelser till riksdagen. I det sammanhanget har regeringen möjlighet att följa upp hur kollektivavtalen utformas och tillämpas samt vilka arbetsgivarpolicies som utvecklas. Utred-

1

Från den 1 januari 2004 Skatteverket.

ningen ser inte att ett genomförande av utredningens förslag skapar något behov av särskilda årliga uppföljningsinsatser utöver detta. Krävs en djupare utvärdering vid sidan av regeringens uppföljning kan granskningen göras av befintliga organ.

Det är naturligt att Regeringskansliet i samband med översynen av utlandsvillkoren undersöker förutsättningarna att skapa ett gemensamt regelverk och gemensamma policies för alla de berörda personalkategorierna inom Regeringskansliet. Möjligheterna till administrativa förenklingar och synergier bör uppmärksammas.

Utlandslönenämnden

Utlandslönenämnden (UtN) är ett partsammansatt arbetsgivarorgan, vilket redan i sig är en föråldrad konstruktion med rötterna i sjuttiotalets medbestämmandereformer. Det är en av de allra sista kvarvarande myndigheterna av det slaget.

Även om konstruktionen UtN på flera sätt har varit ändamålsenlig talar principiella skäl med styrka för att nämnden nu avvecklas. Arbetsgivarpolitiken på det statliga området har delegerats till myndighetscheferna och Arbetsgivarverket arbetar på deras uppdrag. Ansvaret för de centrala kollektivavtalen inom staten, inklusive de två utlandsavtalen, vilar på Arbetsgivarverket som företrädare för det statliga arbetsgivarkollektivet.

Utredningen föreslår att Statens utlandslönenämnd skall upphöra med sin verksamhet vid utgången av 2004.

Försäkringskydd för de utsända och deras familjer

Enligt direktiven skall utredningen föreslå de eventuella ändringar i förordningen (1986:259) om ersättning till följd av sjukdom eller skada som kan vara påkallade.

Förordningen är obsolet och bör tas bort. Det finns en del brister i försäkringsskyddet för dem som är utlandsstationerade enligt U-ALFA. Personskadeskyddet gäller exempelvis inte under fritiden.

Den s.k. URA-försäkringen innehåller däremot ett heltäckande personskadeskydd som ger kompensation för sveda och värk, lyte och men, övriga olägenheter, kostnader samt inkomstförluster, som även gäller under fritiden.

Utredningen förordar en lösning genom en utveckling av URAförsäkringen. Uppdraget att utveckla en samlad försäkringslösning bör läggas på Kammarkollegiet, som administrerar det statliga försäkringssystemet.

5.8. Innehållet i ett nytt utlandsvillkorspaket

Det kan finnas anledning att sammanfatta vilka ersättningar och förmåner som med hänsyn till utredningens överväganden och förslag kan komma att ingå i ett utlandsvillkorspaket. Vad tillkommer utöver hemmalönen när man blir utsänd?

Beskattat:

  • Ett eventuellt uppdragstillägg.
  • Hardshiptillägg (på hardshiporter).
  • Ett eventuellt tillägg för familjeförhållanden (undantagsvis).

Skattefritt:

  • Betald flyttning.
  • Betald bostad av allmänt sett god standard.
  • Reseförmåner, som arbetsgivaren betalar.
  • Kontant merkostnadstillägg, som skall täcka de ökade levnadskostnaderna på stationeringsorten.
  • Kontant medföljartillägg, om medföljaren saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten.
  • Pensionskompensation till medföljaren, om medföljaren saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten.
  • Betalda avgifter för att ha barn på dagis (motsv.), i skola eller gymnasieskola – i den mån kostnaderna är högre än i Sverige.
  • Kontant medföljartillägg, om medföljaren saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten.

Utredningen anser att det skisserade utlandsvillkorssystemet ger en god kompensation för de ökade kostnaderna för att leva och arbeta utomlands. Samtidigt är det uppenbart att arbetsgivaren har betydande kostnader för de utlandsanställda och deras familjer. Detta kan konstateras utan att man går in på ersättningsnivåer m.m.

Det kan vara viktigt att lyfta fram att de förändringar som sammantaget bör göras av utlandsvillkoren kommer att medföra förändringar för enskilda arbetstagare i fråga om löner, ersättningar och förmåner. Det kommer att finnas grupper som får en lägre nivå än de har i dag medan andra kommer att få en högre. En viktig aspekt på förslagen kan i det hänseendet fångas i uttrycket rätt riktning på pengarna. Utredningen vill här tillfoga att en jämförelse med läget i dag är naturlig sett ur den enskildes perspektiv. Det är emellertid inte möjligt för utredningen att förutse och beskriva de privatekonomiska effekterna av förslagen till skattebestämmelser. För att göra sådana analyser skulle man behöva föra in antaganden om innehållet i det eller de nya utlandsvillkorsavtal som med stor säkerhet blir följden om utredningens förslag genomförs.

Om nya avtal inte sluts begränsar de föreslagna skattebestämmelserna utrymmet för skattefria ersättningar till de grupper som har sina villkor reglerade i U-ALFA. Då skall arbetsgivaren betala ut t.ex. ett grundtillägg enligt avtalet men därvid göra avdrag för preliminär A-skatt på det belopp som överstiger gränsen för skattefrihet och betala sociala avgifter på beloppet. Om en utsänd får den skattefria delen av grundtillägget begränsad med 3 000 kr per månad innebär detta överslagsvis följande.

3 000 – skatt ca 57 % = 1 300 till arbetstagaren netto 3 000 x avgifter 60 % = 1 800 som arbetsgivaren skall betala

Motsvarande resonemang kan föras beträffande nuvarande medföljandetillägg, hardshiptillägg och barntillägg som utbetalas enligt U-ALFA. Utredningen anser att detta är frågor som arbetsgivarna och de fackliga organisationerna skall lösa.

Det kan tillfogas att de grupper som omfattas av URA inte berörs av de föreslagna begränsningsreglerna i inkomstskattelagen. I URA-avtalet anges emellertid att grundtillägg får utbetalas med ett högstbelopp, som enligt en bilaga till avtalet hittills har bestämts till motsvarande grundtillägget i mkg 2 enligt U-ALFA. På grund av detta sätt att fastställa högstbeloppet kan man säga att URA-avtalet indirekt berörs av utredningens förslag vad gäller grundtillägget. Vidare ger den högre gränsen för skattefrihet för medföljartillägg ett handlingsutrymme för parterna i URA.

5.9. Ikraftträdande och genomförande

Ikraftträdandet av de nya skattebestämmelserna föreslås ske den 1 januari 2006. Reglerna skall tillämpas första gången vid 2007 års taxering. Genom förslaget ges parterna på det statliga området tid att utforma ett nytt utlandsvillkorsavtal. Genom att äldre bestämmelser i vissa fall skall tillämpas vid 2008 års taxering ges de statligt anställda som sänts ut före den 1 januari 2006 skäligt rådrum och möjligheter att anpassa sitt konsumtionsmönster till de ersättningsnivåer och beskattningsregler som kommer att gälla.

Enligt utredningens mening ges parterna med denna tidsram tid att genomföra förhandlingar om ett nytt kollektivavtal. Utredningens bedömning är att ett troligt scenario måste vara att arbetsgivarsidan går till uppsägning av U-ALFA och URA när regeringen lagt en eventuell proposition till riksdagen. För detta krävs att de berörda myndigheterna (RK och andra myndigheter) lämnat ett uppdrag till Arbetsgivarverket. En proposition kan bedömningsvis läggas under hösten 2004.

För utrikesförvaltningens och Sidas del ökar kostnaderna för avgifter enligt ett överslag med uppemot 30 miljoner kr per år om U-ALFA inte ändras. Detta utgör ett incitament för arbetsgivarna att se över kollektivavtalet.

Kostnaderna för utredningens förbättringsförslag uppgår till omkring 12 miljoner kr per år, förutsatt dagens personalvolymer.

Såväl arbetsgivarna som de fackliga organisationerna har anledning att räkna på effekterna av skattereglerna och på olika alternativ till lösningar vad gäller avtalsfrågorna. Kostnaderna kommer som alltid att styra vad som är möjligt att uppnå.

Avdelning II

6. Skatterättsliga förutsättningar

6.1. Inledning

Utredningen skall bl.a. överväga den nuvarande skattefriheten för utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner som utgår till utomlands stationerad personal vid den svenska utrikesförvaltningen eller i svensk biståndsverksamhet inom Sida. I direktiven ges tre utgångspunkter för utredningens förslag i skattefrågan.

Samma regler om beskattning av ersättningar och förmåner skall gälla för alla statligt anställda som är stationerade utomlands – i den mån det är möjligt och skäligt.

Reglerna bör mer precist ange vilka ersättningar som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar som skall gälla för skattefriheten.

Endast sådana ersättningar och förmåner som avser ökade utgifter på grund av utlandsstationeringen skall vara skattefria.

De här utgångspunkterna måste ses mot bakgrund av de skattebestämmelser som gäller sedan 1990 års skattereform. Dessa innebär bl.a. som en allmän princip att alla kostnadsersättningar och förmåner skall tas upp till beskattning.

I detta kapitel beskriver utredningen översiktligt reglerna om avdrag för ökade levnadskostnader och de skatteregler som gäller vid inkomstbeskattning av dem som stationerats utomlands av svensk arbetsgivare samt förmåner och avgifter för lönetillägg. Detta ger de skatterättsliga förutsättningarna för övervägandena om skattefrihet m.m. i kap. 7–13, där utredningens ställningstaganden beträffande utlandstillägg, kostnadsersättningar och förmåner redovisas.

6.2. Avdrag för ökade levnadskostnader m.m. vid inkomstbeskattningen

6.2.1. Grundläggande principer

Rätten till avdrag vid inkomsttaxeringen bygger på vissa allmänna, grundläggande principer för inkomstbeskattningen. En sådan är att den skattskyldiges utgifter för att förvärva och bibehålla tjänsteinkomster skall dras av. Bestämmelsen om detta finns i 12 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL). En annan grundläggande princip är förbudet mot att göra avdrag för levnadskostnader som fanns i 1928 års kommunalskattelag (KL) redan vid den lagens tillkomst. I 9 kap. 2 § IL anges att avdrag inte får göras för den skattskyldiges levnadskostnader och liknande utgifter.

Huvudregeln är alltså att avdrag inte får göras för s.k. privata levnadskostnader. Avdrag för ökade levnadskostnader kan, som ett undantag från huvudregeln, emellertid medges i vissa situationer, nämligen vid tjänsteresa, tillfälligt arbete och dubbel bosättning. Bestämmelserna om detta finns i 12 kap. 6–22 §§ IL. Dessutom medges i vissa fall avdrag för hemresor. Den som på grund av sitt arbete vistas på annan ort än den där han eller hans familj bor har rätt till avdrag för kostnaderna för en hemresa i veckan. Avdrag får dock bara göras för resor inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (12 kap. 24 § IL).

I nuvarande lagstiftning gäller att om arbetsgivaren ersätter den anställde för hans levnadskostnader – oavsett om dessa kan anses vara ökade levnadskostnader eller inte – vid exempelvis tjänsteresor utgör ersättningen i princip en skattepliktig inkomst. Bestämmelsen finns i 11 kap. 1 § IL som stadgar att löner, arvoden, kostnadsersättningar, pensioner, förmåner och alla andra inkomster som erhålls på grund av tjänst skall tas upp som intäkt om inte något annat anges i 11 eller 8 kap. Regeln innebär således att allt den anställde erhåller från arbetsgivaren skall tas upp till beskattning om det inte särskilt anges i lagtexten att förmånen är skattefri, t.ex. personalvårdsförmåner (11 kap. 11 §) och vissa gåvor (11 kap. 14 §) m.m.

Den uppräkning som finns i 9 kap. IL om utgifter som inte får dras av är emellertid inte fullständig. Man måste därför göra en bedömning i varje enskilt fall för att avgöra om en viss utgift kan anses hänförlig till intäkternas förvärvande (dvs. nödvändig för tjänsten) eller är en levnadskostnad och i det sistnämnda fallet om

det är fråga om en avdragsgill ökad levnadskostnad. Det finns som alla vet en rik rättspraxis i dessa frågor.

Av 12 kap. 3 § IL framgår vidare att avdrag inte får göras för kostnader för vilka det utgått icke skattepliktiga kostnadsersättningar (eller anvisats särskilt anslag) enligt 11 kap. 21, 21 a eller 28 §§ IL. Bestämmelserna innebär att merkostnadsersättningar och förmåner som utgått enligt de båda kollektivavtalen U-ALFA och URA inte skall tas upp till beskattning men samtidigt att den skattskyldige i fråga inte har avdragsrätt för motsvarande kostnader.

6.2.2. En kort historik

Principen att alla kostnadsersättningar är skattepliktiga infördes i samband med 1990 års skattereform. Tidigare gällde andra regler för statliga kostnadsersättningar. I 1910 års förordning om inkomst- och förmögenhetsskatt stadgades att av staten anvisad resekostnads- och traktamentsersättning vid förrättning på annat ställe än tjänstemannens vanliga boningsort inte skulle taxeras som inkomst. Avdrag var å andra sidan inte medgivet för därvid uppkommen fördyring i levnadskostnaden. Övriga inkomsttagare skulle redovisa uppburna resekostnads- och traktamentsersättningar som inkomst och medges avdrag för resekostnader och ökningar i levnadskostnaderna. Avdragen fick dock inte överstiga de ersättningar som den skattskyldige fått från sin arbetsgivare (SFS 1910:115).

I 1928 års KL bibehölls denna skillnad mellan statliga och ickestatliga resekostnads- och traktamentsersättningar men med den förändringen att avdrag i icke-statlig tjänst medgavs med av arbetsgivaren anvisad ersättning under förutsättning att beloppet inte översteg vad som skulle ha anvisats av staten i motsvarande fall. Det statliga traktamentet blev således en normering vad gäller avdragsmöjligheterna.

Reglerna ändrades 1963 på så sätt att även kommunala traktamenten skulle behandlas som statliga och också dessa blev därigenom skattefria. När det gällde övriga grupper på arbetsmarknaden skulle avdragsrätten kopplas till ett normalbelopp som Riksskattenämnden årligen fastställde. Detta motsvarade högsta dagtraktamente enligt statens allmänna resereglemente. Vid korttidsförrättning medgavs avdrag schablonmässigt med belopp motsvarande uppburet traktamente om detta inte översteg gällande

normalbelopp. För endagsförrättning, dvs. förrättning som inte var förenad med övernattning, medgavs avdrag med viss kvotdel av normalbeloppet. Vid s.k. långtidsförrättningar, dvs. mer än 15 dygn på samma ort, medgavs inte avdrag enligt schablon utan i stället med den faktiska ökningen i levnadskostnaden.

6.2.3. Tjänsteresor

Begreppet tjänsteresa är inte definierat i lagtext. En tjänsteresa torde föreligga när arbetsgivaren har beordat den anställde att företa en resa för att för hans räkning utföra arbete på annan plats. Den ursprungliga anställningen finns kvar och den utsändande arbetsgivaren har kvar arbetsgivaransvaret för den utsände.

Ökade levnadskostnader som den skattskyldige har på grund av att han i tjänsten vistas utanför sin vanliga verksamhetsort, får under vissa förutsättningar dras av. Som ökade levnadskostnader räknas utgifter för logi, kostnadsökning för måltider samt diverse småutgifter (t.ex. för tidningar och telefonsamtal) som uppkommit under resan. Avdrag för ökade levnadskostnader får bara göras vid tjänsteresor som är förenade med övernattning utanför den vanliga verksamhetsorten.

Om arbetet utanför den vanliga verksamhetsorten varit förlagt till samma ort under mer än tre månader i en följd, gäller andra regler för avdrag för ökade levnadskostnader. Rätten till avdrag skall då bedömas enligt bestämmelserna om tillfälligt arbete och dubbel bosättning (se avsnitten 6.2.4 resp. 6.2.5). Avdraget skall också göras med lägre belopp än under de första tre månaderna. Skälet till detta är att det kan antas att kostnadsökningen för måltider för den som vistas en längre tid på samma ort bör vara lägre än för den som kortvarigt uppehåller sig på en ort. En löpande tjänsteresa anses bruten bara av uppehåll som beror på att arbetet förläggs till en annan ort under minst fyra veckor i följd.

Den vanliga verksamhetsorten

Med uttrycket vanlig verksamhetsort avses ett område inom 50 kilometer (avståndet avser närmaste färdväg) från den skattskyldiges tjänsteställe. Som vanlig verksamhetsort behandlas också ett område inom 50 kilometer från den skattskyldiges bostad. Tjänste-

stället är i allmänhet den plats där den skattskyldige utför huvuddelen av sitt arbete. För vissa skattskyldiga kan bostaden utgöra tjänsteställe.

Maximibelopp och normalbelopp

Vid beräkningen av avdragets storlek används för tjänsteresa inom Sverige ett maximibelopp och för tjänsteresa utomlands ett normalbelopp. Avdraget beräknas för hel eller halv dag. Som halv dag behandlas avresedagen om resan påbörjas kl. 12.00 eller senare och hemkomstdagen om resan avslutas kl. 19.00 eller tidigare. Maximibeloppet är 0,5 procent av prisbasbeloppet, avrundat till närmaste tiotal kronor. För inkomståret 2004 uppgår maximibeloppet till 200 kr. Normalbeloppet beräknas för varje land för sig och motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna under en hel dag för frukost, lunch och middag som består av en rätt på restaurang av normal standard samt för småutgifter. Om det finns särskilda skäl, får normalbeloppet avse kostnadsökning för måltider på en restaurang av bättre standard.

Om den anställde under en tjänsteresa samma dag uppehåller sig i mer än ett land bestäms avdraget efter vad som gäller för vistelse i det land där han uppehållit sig den längsta delen av dagen (06.00– 24.00). Vid beräkningen av vistelsetiden i ett land finns viss vägledning i Riksskatteverkets

1

allmänna råd (RSV 2003:27). Där sägs

att när det gäller att avgöra i vilket land som den anställde har uppehållit sig den längsta tiden av en och samma dag, bör inte tid för färd med båt eller flygplan från hamnen eller flygplatsen i ett land till hamnen eller flygplatsen i ett annat land räknas in i vistelsen i något av länderna.

Logi

Utgift för logi skall dras av med den verkliga utgiften. Kan utgiften inte styrkas, skall ett belopp som motsvarar ett halvt maximibelopp (f.n. 100 kr) per natt vid tjänsteresa inom Sverige och ett halvt normalbelopp per natt vid tjänsteresa utomlands dras av.

1

Från den 1 januari 2004 Skatteverket.

Beräkning av avdraget

Om den skattskyldige fått ersättning för kostnadsökningen för måltider och småutgifter (dagtraktamente) för en tjänsteresa i Sverige, skall avdrag göras för varje hel dag som tagits i anspråk för resan med ett maximibelopp och för varje halv dag med ett halvt maximibelopp. Visar den skattskyldige att den sammanlagda kostnadsökningen under samtliga tjänsteresor under beskattningsåret i en och samma tjänst varit större än de sammanlagda schablonavdragen skall i stället ett belopp som motsvarar den faktiska utgiftsökningen dras av. Man kan således inte få avdrag enligt schablon för vissa förrättningar och med verkliga utgifter för andra inom ramen för en och samma anställning.

Om den skattskyldige fått dagtraktamente vid en tjänsteresa utomlands, skall avdrag göras med ett normalbelopp för varje hel dag resp. ett halvt normalbelopp för halv dag. Visar den skattskyldige att den verkliga kostnadsökningen under en tjänsteresa utomlands varit större än schablonavdraget skall i stället ett belopp som motsvarar den faktiska utgiftsökningen dras av. Vid förrättning utomlands får utgifterna alltså räknas för varje förrättning för sig.

Om den skattskyldige inte fått dagtraktamente men gör sannolikt att han haft ökade kostnader för måltider och småutgifter, har han också rätt till avdrag med ett helt maximibelopp resp. normalbelopp för varje hel dag och med ett halvt maximi-/normalbelopp för varje halv dag. Även här kan den skattskyldige i stället för avdrag enligt schablon få avdrag för den faktiska utgiftsökningen på samma sätt som när traktamente har betalats ut.

Om tjänsteresan pågår mer än tre månader på en och samma ort minskas de avdragsgilla beloppen för måltider och småutgifter (dock inte för logi). Den som får traktamente från arbetsgivaren skall göra avdrag med ersättningen, dock högst med 70 procent av maximi- respektive normalbeloppet per hel dag. Om tjänsteresan pågår mer än två år skall avdraget uppgå till uppburet traktamente, dock högst 50 procent av maximi- resp. normalbeloppet per hel dag.

Reduktion av avdraget

Avdraget för ökade levnadskostnader skall minskas om den skattskyldige fått s.k. kostförmåner. Detta gäller dock inte för kostförmåner på allmänna transportmedel om kosten obligatoriskt ingår i priset för själva transporten. Bestämmelsen om reduktion för kostförmåner infördes vid 1990 års skattereform och motiverades med att traktamentets syfte är att täcka fördyringen av levnadskostnaderna (jfr. prop. 1989/90:110 s. 356). Som en vägledning för RSV:s rekommendationer angavs i propositionen att avdraget bör reduceras med ca 90 % om helt fri kost erhållits varav ca 70 % bör avse dagens två huvudmål. RSV anger i sina allmänna råd (RSV 2003:27) med vilka belopp som minskningen skall göras.

6.2.4. Skatteavdrag, arbetsgivaravgifter och kontrolluppgift vid tjänsteresa

Av 8 kap. 19 § skattebetalningslagen (1997:483, SBL) framgår att arbetsgivaren skall göra skatteavdrag från utbetalda traktamenten endast till den del beloppet överstiger de avdragsgilla schablonbeloppen enligt IL eller när det gäller kostnad för logi, den faktiska utgiften. Beträffande arbetsgivaravgifter finns motsvarande bestämmelse i 2 kap. 11 § socialavgiftslagen (2000:980, SAL). Reglerna innebär att de delar av utbetalda traktamenten som överstiger de avdragsgilla schablonbeloppen skall hanteras som lön och därför utgöra underlag för skatteavdrag och arbetsgivaravgifter.

För den del av utbetalt traktamente som inte överstiger avdragsgillt belopp är det tillräckligt att arbetsgivaren på kontrolluppgiften anger att sådan ersättning betalats ut (6 kap. 9 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter, LSK). Regeln innebär att om det utbetalade traktamentet är större än det avdragsgilla beloppet skall arbetsgivaren med en kryssmarkering på kontrolluppgiften upplysa om att traktamente har betalats ut och redovisa den överskjutande delen av traktamentet som kontant bruttolön. Den anställde skall i sin självdeklaration ta upp erhållet traktamente som kostnadsersättning endast i de fall avdrag görs i deklarationen för ökade levnadskostnader (3 kap 4 § LSK). Reglerna i LSK möjliggör en tyst kvittning genom att traktamenten inte tas upp och avdrag inte görs i självdeklarationen.

6.2.5. Tillfälligt arbete

När det inte är fråga om tjänsteresa medges i princip inte avdrag för kostnadsökning som uppkommer enbart för att den skattskyldige bor och arbetar på olika orter. Detta skulle strida mot grundbedömningen i IL att sådana kostnader anses som privata levnadskostnader. Vissa undantag finns dock. De viktigaste undantagen avser avdrag enligt reglerna för tillfälligt arbete (12 kap. 18 § IL), för dubbel bosättning (12 kap. 19 § IL) samt för hemresor (12 kap. 24 § IL).

Ökade levnadskostnader på grund av att den skattskyldige har sitt arbete på en annan ort än där han har sin bostad skall enligt reglerna om tillfälligt arbete dras av bara om arbetet avser en kortare tid. Med kortare tid avses i regel två år. Avdrag kan medges även om arbetet inte är kortvarigt men ändå är tidsbegränsat till sin natur eller sådant att det kräver en fast anknytning till den tidigare bostadsorten, arbetet skall bedrivas på flera olika platser, eller det av någon annan anledning inte skäligen kan ifrågasättas att den skattskyldige bör flytta till arbetsorten.

Med tidsbegränsat till sin natur avses t.ex. arbeten på byggprojekt. Sådana arbeten kan pågå längre tid än två år men arbetet som sådant upphör när projektet är avslutat. Regeln om arbeten som kräver en fast anknytning till den tidigare bostadsorten tar främst sikte på de riksdagsledamöter som under längre perioder behåller bostadsanknytningen till sin valkrets eller hemort.

Avdragsrätt vid tillfälligt arbete föreligger enbart om den skattskyldige övernattar på arbetsorten och avståndet mellan bostadsorten och arbetsorten är längre än 50 kilometer.

Avdrag skall göras för logi med den faktiska utgiften eller om den inte visas med ett halvt maximibelopp per natt om arbetsorten ligger i Sverige och med ett halvt normalbelopp per natt om arbetsorten ligger utomlands.

Avdrag för måltider och småutgifter skall göras antingen med den faktiska utgiftsökningen eller med 50 procent av maximibeloppet per hel dag om arbetsorten ligger i Sverige och med 50 procent av normalbeloppet per hel dag om arbetsorten ligger utomlands.

6.2.6. Dubbel bosättning

Den som p.g.a. sitt arbete flyttat till ny bostadsort och som av olika skäl tvingats behålla en bostad på den tidigare bostadsorten har under vissa förutsättningar rätt till avdrag för sina ökade levnadskostnader. Reglerna omfattar även de fall då den gemensamma bostaden flyttas men make/sammanboende under en övergångsperiod stannar kvar på den tidigare bostadsorten.

Avdrag för dubbel bosättning skall göras om den skattskyldige på grund av sitt arbete flyttat till en ny bostadsort om en bostad för den skattskyldige, dennes make, sambo eller familj behållits på den tidigare bostadsorten och sådan dubbel bosättning är skälig på grund av makens eller sambons förvärvsverksamhet, svårigheter att skaffa en fast bostad på arbetsorten, eller någon annan särskild omständighet. Avdrag medges under högst tre år för gifta och sambor och under högst ett år för ensamstående.

Avdragsrätt föreligger enbart om den skattskyldige övernattar på arbetsorten och avståndet mellan bostadsorten och arbetsorten är längre än 50 km.

Ökade utgifter för logi skall dras av med ett belopp som motsvarar den faktiska utgiften. Den som gör avdrag enligt reglerna för dubbel bosättning får inte göra avdrag för logikostnaden enligt schablon.

Avdrag för måltider och småutgifter skall göras antingen med den faktiska utgiftsökningen eller med 30 % av maximibeloppet per hel dag om arbetsorten ligger i Sverige och med 30 % av normalbeloppet per hel dag om arbetsorten ligger utomlands.

6.2.7. Hemresor

Den som på grund av sitt arbete vistas på annan ort än den där han eller hans familj bor har rätt till avdrag för utgifter för hemresor om avståndet mellan hemorten och arbetsorten är längre än 50 km. Avdrag får dock bara göras för en hemresa i veckan och bara för resor inom EES-området. Avdraget skall beräknas med hänsyn till utgiften för det billigaste färdsättet. Skäliga utgifter för flygresa och tågresa får dock dras av.

6.2.8. Skatteavdrag, arbetsgivaravgifter och kontrolluppgift vid tillfälligt arbete, dubbel bosättning och hemresa

Till skillnad från vad som gäller när arbetsgivaren betalar ut traktamenten vid tjänsteresor skall den arbetsgivare som betalar ut ersättning eller ger ut andra förmåner, för vilka avdrag skall göras enligt reglerna för tillfälligt arbete, dubbel bosättning och hemresor, hantera ersättningen eller förmånen som lön. Detta innebär att arbetsgivaren skall göra skatteavdrag och betala arbetsgivaravgifter på ersättningen eller förmånen oavsett om arbetstagaren har rätt till avdrag eller inte. Den kostnadsfördyring som föranleds av en tjänsteresa har nämligen ansetts som en kostnad för arbetsgivaren och inte som en sådan personlig levnadskostnad för arbetstagaren som utgifterna för ökade levnadskostnader vid tillfälligt arbete m.m. utgör.

Beträffande hemresor kan skattemyndigheten på ansökan från arbetsgivaren besluta om att skatteavdrag skall göras utan hänsyn till förmån av fri hemresa eller ersättning för kostnad för hemresa till den del förmånen eller ersättningen inte överstiger det avdragsgilla beloppet (8 kap. 23 § SBL).

6.3. Normalbelopp vid tjänsteresa utomlands

Som nämnts ovan skall vid beräkningen av ökade levnadskostnader som uppkommit vid tjänsteresa, tillfälligt arbete eller dubbel bosättning utomlands tillämpas ett normalbelopp. Normalbeloppet för varje land motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna under en hel dag för frukost, lunch och middag som består av en rätt på restaurang av normal standard samt för småutgifter. Om det finns särskilda skäl, får normalbeloppet avse kostnadsökning för måltider på en restaurang av bättre standard. De prisinsamlingar som ligger till grund för bestämmande av normalbeloppen omfattar prisuppgifter avseende måltider. Vid beräkning av normalbeloppens storlek tillämpar RSV beräkningsprincipen att för småutgifter läggs till tjugo procent av det framräknade måltidsbeloppet och sedan görs avräkning med visst belopp som motsvarar inbesparad kostnad på hemorten.

Fram till och med 1995 års taxering gällde fortfarande att vid bestämmande av normalbeloppens storlek skulle dessa motsvara den största normala ökningen av levnadskostnaden under ett dygn i

respektive förrättningsland. De normalbelopp som RSV fastställde i rekommendationer byggde på de traktamentsbelopp som utgick till statligt anställda enligt bilaga 1 till utlandsreseförordningen (1991:1754). Traktamentsbeloppen enligt bilaga 1 bestämdes med utgångspunkt i prisinsamlingar som gjordes varje år av svenska ambassader och konsulat genom Utrikesdepartementets (UD) försorg. Samma prisinsamling låg således till grund både för de statliga traktamentsbeloppen vid utrikes tjänstgöring och normalbeloppen vid utrikes tjänstgöring.

Från och med 1996 års taxering skall normalbeloppen för avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa i utlandet inte längre avse största normala ökning av levnadskostnaden utan, i likhet med vad som gäller för tjänsteresa inom Sverige, avse en mer normal ökning av levnadskostnaden, närmare bestämt för frukost, lunch (en rätt), middag (en rätt) och småutgifter. När RSV skulle fastställa normalbeloppen föranledde lagändringen således att den prisinsamling som nu skulle företas avsåg enklare måltider och därmed lägre måltidspriser än vad UD:s prisinsamlingar för fastställande av statliga traktamentsbelopp hade omfattat.

6.4. Skatteregler vid inkomstbeskattning av den som av svensk arbetsgivare stationerats utomlands

6.4.1. Inledning

När en arbetsgivare i Sverige sänder ut en arbetstagare för arbete utomlands måste arbetsgivaren först ta ställning till om arbetet utomlands är föranlett av en tjänsteresa eller om arbetstagaren skall vara stationerad på den nya arbetsorten, dvs. om han får sitt tjänsteställe på den nya arbetsorten. Frågan om var arbetstagaren har sitt tjänsteställe har betydelse för såväl den anställdes avdragsrätt som för hur arbetsgivaren skall hantera utgivna kostnadsersättningar och skyldigheten att betala arbetsgivaravgifter. Arbetsgivaren måste också ta ställning till om arbetstagaren är skattskyldig i Sverige för inkomsterna.

6.4.2. Allmänt om skattskyldighet i Sverige

Frågorna om skattskyldighet i Sverige regleras i 3 kap. 3–21 §§ IL. Som huvudregel gäller att en i Sverige obegränsat skattskyldig fysisk person är skattskyldig för alla sina inkomster i Sverige och i utlandet. Obegränsat skattskyldig är

den som är bosatt i Sverige,

den som stadigvarande vistas i Sverige och

den som har väsentlig anknytning till Sverige och som tidigare har varit bosatt här.

Från denna huvudregel om skattskyldighet görs dock vissa undantag. Om en person har en anställning som innebär att han vistas utomlands i minst sex månader, är han inte skattskyldig för inkomst av sådan anställning till den del inkomsten beskattas i verksamhetslandet (den s.k. sexmånadersregeln). Beskattning av lönen anses därvid innefatta även förmåner som åtnjutits i verksamhetslandet.

Om vistelsen utomlands under anställningen varar i minst ett år i samma land, är den anställde inte skattskyldig för inkomsten även om denna inte beskattas i verksamhetslandet, om detta beror på lagstiftning eller administrativ praxis i det landet eller annat avtal än skatteavtal – den s.k. ettårsregeln. Ettårsregeln gäller dock inte för anställningar hos staten och vissa andra offentliga arbetsgivare annat än vid tjänsteexport. Med tjänsteexport avses en från övrig offentlig verksamhet klart avgränsad affärsverksamhet.

Enligt OECD:s modell för skatteavtal beträffande inkomst och förmögenhet är regeln att privat anställda beskattas i tjänstgöringslandet. Från denna regel finns undantag vid kortare tids anställning om vissa förutsättningar är uppfyllda. Statligt anställda beskattas däremot enligt modellen i det land som betalar lönen.

6.4.3. Beskattning av statligt anställda som stationeras utomlands

Reglerna innebär i praktiken att för privat anställda som tjänstgör utomlands resp. statligt anställda som arbetar inom ramen för tjänsteexport tillämpas i de flesta fall sexmånaders- respektive ettårsregeln. Det innebär att vare sig lön, kostnadsersättningar eller förmåner skall tas upp till beskattning i Sverige.

För de statligt anställda som inte arbetar inom ramen för tjänsteexport gäller som ovan nämnts inte ettårsregeln. Inte heller sexmånadersregeln, som i princip gäller även för statligt anställda, är i praktiken tillämplig eftersom beskattning normalt sett inte sker i verksamhetslandet.

De statligt anställda skall därför beskattas i Sverige för löner och kostnadsersättningar m.m. de erhåller från den svenska statliga arbetsgivaren även när de är stationerade utomlands, i den mån inte särskilda undantag införts i skattelagstiftningen. Ett undantag är bestämmelsen om skattefrihet för utlandstillägg och därmed likställda förmåner för utomlands stationerad personal vid utrikesförvaltningen som funnits alltsedan 1928 års kommunalskattelag. År 1966 utvidgades skattefriheten till att gälla även för personal i svensk biståndsverksamhet. Undantaget är numera reglerat i 11 kap. 21 § IL.

År 2002 infördes ytterligare ett undantag genom en ny bestämmelse i 11 kap. 21 a § IL (2001:908, prop. 2001/02:18). Bakgrunden till lagändringen var att regeringen ansåg att reglerna om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner som lämnas till personer som tjänstgör utomlands inte var enhetliga. Anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamhet m.fl. grupper skall inte ta upp utlandstillägg och liknande kostnadsersättningar och förmåner till beskattning. De privatanställda är i regel skattebefriade i Sverige enligt sexmånaders- resp. ettårsregeln. Nationella experter m.fl. skall visserligen ta upp kostnadsersättningar och förmåner, men vid bedömningen av avdragsrätten tillämpas ofta de regler som gäller vid tjänsteresor.

Regeringen uttalade vidare att det vuxit fram ett behov hos statliga myndigheter att ha anställda stationerade i utlandet även i andra verksamheter än inom utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten på grund av ökad internationalisering och ökat mellanstatligt arbete. Det svenska medlemskapet i EU hade medfört en stor ökning av det mellanstatliga arbetet. Reglerna om avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa var enligt regeringens uppfattning inte tillämpliga för den aktuella gruppen personer eftersom det är fråga om en stationering utomlands och inte en tjänsteresa.

Regeringen anförde mot den bakgrunden i den ovan nämnda propositionen (s. 13) att en av utgångspunkterna för en reglering av beskattningen av kostnadsersättningar och förmåner vid statliga utlandsstationeringar i allmänhet bör vara att det i princip endast är

ersättningar och förmåner som lämnas för att täcka de ökade utgifter som uppkommer på grund av utlandsstationeringen som bör vara skattefria.

När det därefter gällde frågan om vilka kostnadsersättningar och förmåner som borde vara skattefria ansåg regeringen att det vore lämpligt att utgå från vilka kostnadsersättningar och förmåner som ges ut under en utlandsstationering. Kostnadsersättningar m.m. till anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten regleras sedan tidigare i kollektivavtal (U-ALFA). För andra statligt anställda som blir stationerade utomlands hade det inte tidigare funnits något samlat kollektivavtal som reglerar kostnadsersättningar och förmåner.

Under 2001 träffades ett kollektivavtal som reglerar kostnadsersättningar och förmåner till statligt anställda i allmänhet vid en utlandsstationering (Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands, URA). Avtalet gäller från och med den 1 januari 2002. Det ersatte flera äldre avtal, bl.a. om arvodesanställning vid utlandstjänstgöring

2

De kostnadsersättningar och förmåner som kan utgå enligt URA var enligt propositionen

3

i större utsträckning än de enligt U-

ALFA anpassade till ökade utgifter som är direkt hänförliga till utlandsstationeringen. Regeringen ansåg det därför lämpligt att utgå från URA vid bedömningen av vilka kostnadsersättningar och förmåner som skulle vara skattefria i den nya regleringen för statligt anställda som inte omfattas av U-ALFA.

Skatteutskottet anförde i betänkandet 2001/02:SkU5 bl.a. att regeringen vid bedömningen av vilka kostnadsersättningar och förmåner som skall vara skattefria utgått från det s.k. URA-avtalet. Vid utformningen av de nya reglerna hade regeringen följt den grundmodell som redan tillämpades på statliga anställningar inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten, dvs. att kostnadsersättningarna inte beskattas och att motsvarande utgifter inte kan dras av. Regeringens förslag innebar en enhetlig och enkel reglering av kostnadsersättningar i samband med all utlandsstationering av statligt anställda utanför utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten. Utskottet anförde att de föreslagna reglerna hade fått en lämplig utformning.

Bestämmelserna som infördes i den nya 11 kap. 21 § a IL innebär att ersättningar och förmåner till annan utomlands stationerad

2

U-ARV och Bi-ARV.

3

Prop. 2001/02:18.

personal vid statliga myndigheter än personal vid den svenska utrikesförvaltningen eller biståndsverksamheten m.m. inte skall tas upp till beskattning om ersättningarna eller förmånerna avser

1. bostad på stationeringsorten,

2. avgifter för barns skolgång i grundskola och gymnasieskola eller

liknande,

3. egna och familjemedlemmars resor till och från tjänstgörings-

orten, dock högst två resor per person och kalenderår,

4. medföljandetillägg för make, maka eller sambo som går miste

om förvärvsinkomster till den del det inte överstiger en tolftedel av ett och ett halvt prisbasbelopp per månad, och

5. grundtillägg till den del det inte överstiger ett belopp som kan

antas motsvara den normala ökningen av utgifter för livsmedel, transporter, hushållshjälp och speciella merutgifter.

Grundtillägget avser att täcka övriga merutgifter på grund av utlandsstationeringen och uppgår till ett belopp som beräknas av UtN. Det består av fyra poster som beräknas utifrån förhållandena på tjänstgöringsorten och skall täcka ökade utgifter för livsmedel, transporter, hushållshjälp och speciella merutgifter.

6.5. Lönetillägg och arbetsgivaravgifter

6.5.1. Allmänna regler

En genomgående princip inom socialförsäkringssystemet är att lön och andra former av ersättning för arbete som är skattepliktiga också skall vara förmånsgrundande för mottagaren av ersättningen. Om ersättningen är förmånsgrundande skall i konsekvens därmed socialavgifter betalas på den. Det finns emellertid anledning att närmare redovisa hur frågorna om förmåner för vissa utlandstillägg och skyldigheten för arbetsgivare att betala arbetsgivaravgifter på dem har behandlats. Redovisningen kan bidra till att också belysa frågan om vilka typer av utlandstillägg som från skatterättsliga utgångspunkter kan undantas från beskattning.

I 1981 års lag om socialavgifter (1981:691, SAL) fanns en bestämmelse i 2 kap. 4 § p. 8 som angav att arbetsgivaravgifter inte skulle betalas på vissa ersättningar vid utlandsarbete. Regeln i SAL hänvisade till 2 kap. 16 § 2 st. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). Enligt bestämmelsen i LIP skulle som

pensionsgrundande inkomst inte anses sådana lönetillägg som vid utlandsarbete hade betingats av ökade levnadskostnader och andra särskilda förhållanden i sysselsättningslandet. Arbetsgivaravgifter skulle inte heller beräknas på sådana lönetillägg, trots att de var skattepliktiga. Det bör noteras att dessa lönetillägg inte avsåg de kostnadsersättningar i form av utlandstillägg m.m. som betalades till personal vid utrikesförvaltningen eller i svensk biståndsverksamhet som var stationerad utomlands. Sådana kostnadsersättningar var enligt särskilda regler undantagna från beskattning och var redan av det skälet varken förmåns- eller avgiftsgrundande.

Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst gällde vidare att hänsyn inte skulle tas till lönetillägg vid utlandsarbete såvitt avsåg personer som var utsända av en statlig arbetsgivare.

I förarbetena till LIP (prop. 1997/98:151, s. 699) framhölls att vid bedömningen av vilka lönedelar som kan komma ifråga som lönetillägg borde bestämmelserna i 32 § 3 mom. KL och den upphävda anvisningspunkten 7 till samma paragraf vara vägledande. Bestämmelsen i 32 § 3 mom. KL behandlade kostnadsersättningar i form av utlandstillägg för utomlands stationerad personal vid utrikesförvaltningen eller i svensk biståndsverksamhet.

Den ovan nämnda anvisningspunkten 7 till 32 § KL upphörde att gälla redan i samband med skattereformen 1991. Härvid gjordes följande uttalande i prop. 1989/90:110, s. 651 angående vilka ersättningar som kan hänföras till lönetillägg:

Härmed skall således även i fortsättningen avses fri bostad med uppvärmning och belysning, bostadskostnadsersättning eller däremot svarande förmån, bidrag för resa till Sverige för semester, barntillägg, utbildningsbidrag, barnresebidrag, ersättning för hållande av bil och flyttningsbidrag.

I RSV:s broschyr Källskatt och arbetsgivaravgift (RSV 401 utg. 9) intogs följande exempel på avgiftsfria lönetillägg:

fri bostad utomlands med uppvärmning och belysning

bostadskostnadsersättning

bidrag för resa till Sverige på semester

ersättning för barns skolavgifter

ersättning för hållande av bil samt

förflyttningsbidrag

Bestämmelsen om avgiftsfrihet för lönetillägg hade begränsad betydelse eftersom den bara var tillämplig i de fall arbetsgivaravgifter skulle betalas i Sverige för utlandsstationerad personal. Det gällde

främst för de personer som var utsända för en tid på högst ett år. Ettårsgränsen gäller såväl enligt svensk intern rätt som enligt EGrätten. Enligt vissa socialförsäkringskonventioner kan skyldigheten att betala avgifter i Sverige gälla även vid utsändningar som pågår längre tid än ett år. Före 2001 gällde också att svenska arbetsgivare skulle betala ålderspensionsavgift för svenska medborgare i tredje land (således inte EU/EES-land eller konventionsland) oavsett utsändningstidens längd och dessutom för lokalt anställda svenska medborgare.

Från 2001 gäller en ny socialavgiftslag (SFS 2000:980, SAL). I samband med nya SAL avskaffades reglerna om avgiftsfrihet för lönetillägg (se prop. 2000/01:8 s. 8891). Skälen till ändringen var bl.a. att reglerna ansågs strida mot huvudprincipen att lön och andra ersättningar för arbete skall vara förmånsgrundande i socialförsäkringssystemet för mottagaren och därför också avgiftsgrundande för utgivaren. Enligt regeringens uppfattning talade övervägande skäl för att särreglerna vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst och underlaget för arbetsgivaravgifter för lönetillägg vid utlandsarbete borde avskaffas. I konsekvens härmed borde lönetilläggen utomlands för statligt utsända (som inte omfattades av U-ALFA) beaktas vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst. Förslaget innebar ändringar i 2 kap. 16 § 2 st. LIP resp. 3 kap. 2 § AFL. Genom den nya regleringen behandlas således icke-statliga och statliga arbetsgivare olika i det här avseendet, eftersom de ickestatliga arbetsgivarna från 2001 skall betala arbetsgivaravgifter på samtliga lönetillägg till utomlands stationerad personal. Detta gäller även om lönetilläggen avser att kompensera de anställda för deras ökade kostnader förorsakade av utlandstjänstgöringen. Från 2002 är emellertid lönetillägg skattefria och till följd av detta avgiftsfria, både för dem som sänds ut enligt U-ALFA och URA, på grund av bestämmelserna om skattefrihet för ersättningar och förmåner i 11 kap. 21 § resp. 11 kap. 21 a § IL.

6.5.2. Arbetsgivaravgifter för utsänd arbetskraft

Arbetsgivaravgifter skall betalas på ersättning för arbete till personer som omfattas av den arbetsbaserade försäkringen enligt socialförsäkringslagen (1999:799, SofL). Avgifter skall även betalas för personer som omfattas av svensk socialförsäkring p.g.a. av bestämmelser i EG-rätten eller p.g.a. av konventioner om social

trygghet som Sverige har med ett fåtal länder utanför EU. I praktiken innebär detta att icke-statliga arbetsgivare i de flesta fall inte skall betala arbetsgivaravgifter för personer som sänds ut för en tid som kan antas överstiga ett år. Det finns vissa undantag, främst enligt konventionerna med USA och Kanada där utsändningstiden kan vara fem år.

Den som sänts ut av en statlig arbetsgivare är försäkrad för såväl den bosättningsbaserade som arbetsbaserade försäkringen under hela utsändningstiden oavsett längd (2 kap. 2 och 9 §§ SofL). Statliga arbetsgivare skall följaktligen betala arbetsgivaravgifter för utsända som är stationerade utomlands oavsett hur länge stationeringen pågår.

6.5.3. Nationella experter

I samband med att de nya reglerna infördes avskaffades den särreglering som infördes 1996 och som innebar att statligt anställda nationella experter vid EU:s institutioner skulle anses ha sitt tjänsteställe hos den svenska arbetsgivare som betalade ut lönen under längst tre år. Bestämmelsen fanns i 12 kap. 9 § IL. Dessa personer skulle enligt regeringens uppfattning anses vara stationerade utomlands, med hänsyn till att de har sin verksamhetsort utomlands och att den svenska arbetsgivaren betalar lönen. De omfattas därför av de nya bestämmelserna i 11 kap. 21 a § på samma sätt som gäller för andra statligt anställda. Skäl att behålla särregleringen för nationella experter m.fl. fanns således inte längre.

I samband med införandet av den nyss nämnda särregleringen för nationella experter infördes också en avdragsrätt för skolavgifter för personer som har rätt till avdrag för ökade levnadskostnader enligt reglerna för tjänsteresor. Avdragsrätten avskaffades när de nya bestämmelserna i 11 kap. 21 a § infördes. Regeringen motiverade detta med att avdragsrätten i och för sig gällde även andra personer än nationella experter m.fl. som är på tjänsteresa. Det torde dock vara mycket ovanligt att några utgifter för skolavgifter uppkommer vid tjänsteresor. Avdrag för skolavgifter fick inte heller göras vid dubbel bosättning eller tillfälligt arbete. Regeringen ansåg därför att det inte längre fanns någon anledning att ha kvar möjligheten till avdrag för skolavgifter.

7. Grundtillägget

7.1. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att delposten hushållshjälp i grundtillägget enligt U-ALFA inte längre skall vara skattefri.

Detta innebär att undantag inte skall göras för delposten hushållshjälp i den föreslagna bestämmelsen i 11 kap. 21 § inkomstskattelagen.

Däremot bör ett skattefritt element för merkostnader för hushållshjälp – på vissa orter och betr. vissa kategorier anställda – kunna ingå i delposten särskilda merkostnader i grundtillägget. De närmare villkoren och begränsningarna i fråga om det skattefria utrymmet framgår av utredningens bedömningar av grundtillägget.

Utredningens bedömningar förutsätter, som nedan framgår, också i flera andra avseenden att parterna i ett nytt utlandsvillkorsavtal iakttar angivna begränsningar vad gäller skattefria ersättningar och förmåner inom grundtilläggets olika delar.

7.2. Utredningens överväganden

7.2.1. Den övergripande bedömningen

Grundtillägget är centralt bland utlandsvillkoren inte bara genom att det står för den största ekonomiska kompensationen till den utsände utan också därför att medföljandetilläggets storlek till stor del styrs av det. Barntillägget är sedan en funktion av medföljandetillägget. Trots denna centrala betydelse är det enligt utredningen påfallande att grundtillägget och dess uppbyggnad är föga känd av dem det träffar, i första hand av de utsända vars lönebesked ger knapphändig information om utlandstilläggen, men också av andra aktörer och intressenter. Grundtillägget är i sig mycket komplext, svårt att överblicka och i praktiken omöjligt att beräkna enbart med

ledning av avtalet och UtN:s föreskrifter. I vilken utsträckning merkostnadsersättningarna motsvarar faktiska utgifter är en fråga som knappast kan besvaras. Hur utlandstilläggen totalt sett slår kan endast avläsas genom graden av missnöje eller möjligen belåtenhet i organisationen – inte på någon objektiv grund.

Det bör sägas att komplexa och svåra frågor, som de ersättningar som grundtillägget hanterar ändå är, inte alltid kan ges enkla lösningar. Utredningens bedömning är dock att det finns goda möjligheter att förenkla konstruktionen av ett grundtillägg och att göra ersättningsprinciperna mer begripliga.

Enligt utredningens samlade bedömning är det nödvändigt att parterna – inom ramen för den reform av hela det statliga utlandsvillkorssystemet (främst kollektivavtalen U-ALFA och URA) som utredningen förordar – omprövar grundtilläggets uppbyggnad m.m.

Skälen för utredningens bedömning är främst två. För det första vilar det nuvarande systemet till stora delar på föråldrade principer och måste anpassas till dagens förhållanden. För det andra är det en nödvändig förutsättning för systemets legitimitet att merkostnadsprincipen renodlas. Detta innebär bl.a. att ersättningarna i systemet måste anpassas med hänsyn till de krav som skattelagstiftningen i dag ställer.

En särskild fråga är den spännvidd som i dag finns i U-ALFA med både överreglerade detaljer och rätt grova schabloner. Utredningen kan till att börja med nämna att användning av schabloner inte är en helt ovanlig företeelse även i andra statliga kollektivavtal – det ligger mer eller mindre i sakens natur och är ofta rationellt. En aspekt på schablonberäknade skattefria ersättningar och förmåner i ett kollektivavtal är att en sådan ordning kan vara kostnadsdrivande. Även i skattelagstiftningen har användning av schabloner accepterats, ett närliggande exempel är de s.k. normalbeloppen för ökade levnadskostnader i samband med tjänsteresa. Förutsättningen för fortsatt schablonisering i ett statligt utlandsvillkorsavtal är enligt utredningens mening att det sätts gränser för skattefriheten. Samtidigt är det angeläget att ta till vara olika möjligheter att minska detaljregleringen.

Enligt utredningens mening skall grundtillägget vara skattefritt. Utredningen bedömer dock, som närmare framgår av lagförslaget och författningskommentaren, att vissa förändringar krävs för att definiera och sätta gränserna för det skattefria området. När det gäller grundtillägget framgår av lagförslaget att delposten hushållshjälp inte längre är skattefri.

Enligt utredningens uppfattning är det emellertid inte lämpligt och inte heller i praktiken möjligt att lägga in beloppsmässiga begränsningar av det skattefria grundtilläggets olika delar direkt i lagtexten. T.ex. skulle i vissa fall över hundra belopp behöva anges. Beloppen ändras dessutom flera gånger varje år. Därför har utredningen i sina bedömningar angett i vilken omfattning som en fortsatt skattefrihet kan tillåtas genom en anvisning till de berörda arbetsgivarna, t.ex. att en faktor i fortsättningen kan anses skattefri om den motsvarar högst nuvarande belopp i merkostnadsgrupp 4. Det kan sägas att utredningen därmed går in på det kollektivavtalsreglerade området. Men detta är inte utredningens avsikt. Skattefrågan och kollektivavtalsbestämmelserna är förbundna och utredningen överlämnar i själva verket åt de statliga avtalsparterna att ta ansvar för att skapa ett nytt avtal inom klara ramar vad gäller skattefrågorna. Arbetsgivarna har självfallet ansvaret för att ersättningar som går utöver begränsningarna behandlas som lön.

Det är enligt utredningen givet att regeringen i uppföljningen av statens arbetsgivarpolitik eller i särskild ordning måste följa hur utlandsvillkoren utvecklas i framtiden.

Utredningen har i sina bedömningar av grundtilläggets delar strävat efter tydlighet också för att göra det möjligt för parterna, de utsända och andra berörda att förstå och bedöma konsekvenserna.

7.2.2. Bedömningen av grundtilläggets komponenter

I detta avsnitt sammanställer utredningen kort de överväganden som utredningen gjort beträffande frågor om skattefrihet och sina bedömningar och rekommendationer till parterna i avtalsfrågorna. Under varje delavsnitt (avsnitt 7.5–7.11) finns utredningens bedömningar och skälen för dem utvecklade i sin helhet.

Undersökningar av kostnadsläget på stationeringsorterna är enligt utredningen frågor av praktisk natur som ankommer på parterna. Utredningen framhåller att användningen av fristående konsulter – i dag används det brittiska företaget Employment Conditions Abroad (ECA) – för att utföra sådana undersökningar bidrar till att öka systemets legitimitet.

Den statliga genomsnittslönen bör enligt utredningens uppfattning utmönstras ur grundtillägget och ersättas av ett index som är knutet till prisutvecklingen, exempelvis konsumentprisindex eller prisbasbeloppet. I dag görs vid beräkningen av grundtillägget själv-

kostnadsavdrag för kostnader för livsmedel och transporter. Dessa beräknas som procentuella andelar av genomsnittslönen och uppgår tillsammans till 4 048 kr per månad. Utredningen har i sina beräkningar utgått från att självkostnadsavdrag görs schablonmässigt med 4 000 kr i månaden från hela grundtillägget. Detta belopp får, sedan ett nytt avtal har slutits, räknas upp med lämpligt prisindex.

Utredningen bedömer att indelningen i merkostnadsgrupper bör ses över. Från skattesynpunkt kan högst fyra grupper accepteras. Utlandsvillkorssystemet skulle i stort kunna innehålla följande:

1. Beskickningscheferna

2. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 5 resp. 4.

3. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 3.

4. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 2 resp. 1.

Livsmedelsposten bör enligt utredningen anses vara ett skattefritt element i grundtillägget. De metoder och schabloner som i dag används för att beräkna posten kan i allt väsentligt accepteras.

Vid en samlad bedömning finner inte utredningen tillräckliga skäl att anse att transportposten helt eller delvis skall ses som en skattepliktig ersättning. Den kan således tills vidare accepteras ligga kvar som ett skattefritt element i grundtillägget. Det överlämnas åt berörda arbetsgivare och fackliga parter att överväga utredningens bedömning när ett nytt utlandsvillkorssystem byggs upp.

Utredningen bedömer att det är nödvändigt att göra vissa förändringar om ett inslag av ersättning för hushållshjälp i fortsättningen skall kunna ingå i ett skattefritt grundtillägg. De grupper som i dag har direktreglerad hushållshjälp skall ha det även fortsättningsvis. En utgångspunkt när det gäller övriga kategorier kan vara att arbetsgivaren (inom ramen för en avtalsreglering) prövar på vilka stationeringsorter som det finns ett reellt behov av hushållshjälp och i vilken omfattning. Tanken är att arbetsgivaren upprättar en lista över dessa orter, i princip på samma sätt som det i dag framställs listor över hardshiporter. I övrigt kan ersättning för hushållshjälp endast utgå i den ovan angivna merkostnadsgrupp 2.

De ersättningar, som kan komma i fråga med hänsyn till de ovan angivna begränsningarna, bör infogas i en delpost för särskilda merkostnader. I den föreslagna skatteregeln utmönstras begreppet hushållshjälp. En fortsatt sådan ersättning skulle inte bli skattefri.

När det gäller delposten speciella merkostnader inom nuvarande grundtillägg gör utredningen följande bedömningar.

  • Med hänsyn till delpostens komplexitet och tyngd inom grundtillägget (uppemot 40 % av hela grundtillägget) är det nödvändigt att bedöma de 7 delfaktorerna var för sig.
  • Delfaktorn avstånd kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Tre nivåer, 500 kr, 1 000 och 1 500 kr i månaden rekommenderas.
  • Delfaktorn service kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Högsta möjliga ersättning bör stanna vid de nivåer som i dag gäller för merkostnadsgrupp 4. Överstigande belopp behandlas som lön.
  • Delfaktorn hardship bör i nuvarande utformning anses som ett skattefritt element i grundtillägget.
  • Delfaktorn kläder skall i skattehänseende behandlas som lön och bör utmönstras ur grundtillägget. Ett skattefritt element för inköp av kläder kan ingå i den särskilda flyttersättningen.
  • Delfaktorn utrustning kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Högsta möjliga ersättning bör stanna vid den nivå som i dag gäller för merkostnadsgrupp 4. Överstigande belopp behandlas som lön.
  • Delfaktorn varubrist bör i nuvarande utformning anses som ett skattefritt element i grundtillägget.
  • Delfaktorn övrigt kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Högsta möjliga ersättning bör motsvara 15 % av summan av livsmedelsposten och transportposten på stationeringsorten.

Begränsningsreglerna leder till en minskad progressivitet i grundtillägget. Enligt utredningens mening är en sådan effekt rimlig ur ett merkostnadsperspektiv.

Det finns två syften med utredningens sätt att ange begränsningarna av olika delar av grundtillägget. För det första definieras vad som avses med uttrycket ”den normala ökningen av utgifterna för livsmedel och transporter samt andra särskilda merutgifter på stationeringsorten” i den föreslagna 11 kap. 21 § p. 7 IL. Detta görs på ett sådant sätt att den skattefria delen av grundtillägget enligt U-ALFA kan beloppsbestämmas i kronor oavsett när den nya lagstiftningen träder i kraft och oavsett vilka beloppsmässiga förändringar som gjorts av grundtillägget med hänsyn till prisutvecklingen fram till dess. Det andra syftet är att ge parterna en klar gräns för grundtilläggets storlek i ett nytt utlandsvillkorsavtal.

7.3. Konsekvenser

Utredningen redovisar i kapitel 19 bl.a. konsekvenser i fråga om kostnader för utredningens förslag. I detta avsnitt belyses hur utredningens bedömningar kan påverka grundtilläggets storlek. Detta beror givetvis på vilka förutsättningar som läggs in. Tabeller där grundtillägget utgår med det högsta belopp som enligt utredningen kan accepteras som skattefritt i resp. mkg redovisas i detta avsnitt. Utredningen gör inga ytterligare antaganden om innehållet i en avtalsreglering. Det betyder att det samlade privatekonomiska utfallet för en utsänd av ett reformerat utlandsvillkorssystem inte kan avläsas här.

De bedömningar utredningen gjort påverkar inte livsmedelsposten och transportposten. De antas vara oförändrade till belopp. Hushållshjälpsposten förs, i förekommande fall, över till delposten särskilda merkostnader (utredningens benämning för att skilja den från nuvarande speciella merkostnader). I denna delpost förutsätts faktorerna hardship inom grundtillägget resp. varubrist vara oförändrade till belopp. De andra faktorerna läggs in enligt utredningens bedömningar i avsnitt 7.11.8. Utredningen gör inget eget antagande om beloppsförändringar i mkg som ligger under den skattemässiga ”högst-nivån”. Självkostnadsavdraget antas vara 4 000 kr. Grunddata från UtN avser ersättningar per 2003-09-01.

7.3.1. Konsekvenser i mkg 1

Speciella merkostnader i nuvarande mkg 1

Ort Avst. Serv. H.ship Kläd. Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 330 -31 0 231 0 0 801 2 331

Bryssel 935 -13 0 231 0 0 2 041 3 195

Jerusalem 1 432 63 749 231 0 0 2 207 4 681

London 752 67 0 231 0 0 2 675 3 725

New Delhi 1 343 -69 639 231 0 0 608 2 753

New York 1 368 149 0 231 0 0 2 574 4 322

Oslo

414 159 0 231 0 0 2 746 3 550

Peking 1 412 154 761 231 0 0 1093 3 651

Tokyo 1 871 673 0 231 0 0 2 369 5 144

Windhoek 1 460 -82 125 231 0 0 734 2 468

Utredningen har bedömt att mkg 1 och mkg 2 skall ingå i en ny mkg 4. Detta visas i följande tabeller, där inplaceringen i faktorn avstånd har höftats av utredningen. Faktorn kläder har tagits bort. I faktorn utrustning ersätts löpande slitage till samma belopp som i nuvarande mkg 2. Utredningen antar även i det följande att det finns 6 ”hushållshjälpsorter” (varav 4 p.g.a. hardshipsförhållanden och 2 p.g.a. levnadsmönster i värdlandet) bland de 10 orterna.

Särskilda merkostnader i ny mkg 4

Skillnaderna i nettoutfall och gränsen för skattefrihet redovisas i tabellen nedan. Delposten hushållshjälp i det nuvarande grundtillägget är därvid en minuspost liksom nuvarande speciella merkostnader medan de ur skattesynpunkt godtagbara särskilda merkostnaderna är en pluspost. Det ”skattefria grundtillägget” samt nettoutfallet är justerade med +48 kr för minskat självkostnadsavdrag. Tabellerna för övriga mkg är gjorda på samma sätt.

Ort Avst. Serv. H.ship Hush hjälp

Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 500 -31 0 864 296 0 722 3 351 Bryssel 500 -13 0 0 296 0 1 241 2 024 Jerusalem 1 000 63 749 622 296 0 1 191 3 921 London 500 67 0 0 296 0 1 383 2 246 New Delhi 1 500 -69 639 1 840 296 0 763 4 969 New York 1 500 149 0 0 296 0 1 161 3 106 Oslo 500 159 0 0 296 0 1 570 2 525

Peking 1 500 154 761 1 194 296 0 1 153 5 058 Tokyo 1 500 673 0 1553 296 0 1 829 5 851 Windhoek 1 500 -82 125 675 296 0 726 3 240

Utfall i ny mkg 4

7.3.2. Konsekvenser i mkg 2

Speciella merkostnader i nuvarande mkg 2

Ort Gr.T Hush- hjälp

Spec. merk.

Särsk. merk.

Netto- utfall

Sk.fr. Gr.T

Brasilia 3 956 -864 -2 331 3 351 204 4 160 Bryssel 7 955 -534 -3 195 2 024 -1 657 6 298 Jerusalem 9 193 -622 -4 681 3 921 -1 334 7 859 London 9 667 -771 -3 725 2 246 -2 202 7 465

New Delhi 5 628 -1 840 -2 753 4 969 424 6 052 New York 8 806 -792 -4 322 3 106 -1 960 6 846 Oslo 10 715 -748 -3 550 2 525 -1 725 8 990 Peking 8 484 -1 194 -3 651 5 058 261 8 745 Tokyo 14 838 -1 553 -5 144 5 851 -798 14 040 Windhoek 3 938 -675 -2 462 3 240 151 4 089

Ort

Avst. Serv. H.ship Kläd. Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 330 152 0 694 296 0 961 3 433 Bryssel 935 418 0 694 296 0 2 450 4 793 Jerusalem 1 432 569 749 694 296 0 2 648 6 387 London 752 578 0 694 296 0 3 210 5 530 New Delhi 1 343 97 639 694 296 0 730 3 800 New York 1 368 741 0 694 296 0 3 089 6 189 Oslo 414 761 0 694 296 0 3 296 5 461 Peking 1 412 521 761 694 296 0 1 312 4 996 Tokyo 1 871 1 359 0 694 296 0 2 843 7 063 Windhoek 1 460 140 125 694 296 0 881 3 596

Särskilda merkostnader i ny mkg 4 (lika med tabellen i avsnitt 7.2.1)

Som visas i tabellen nedan blir dock nettoutfallet olika jämfört med mkg 1. Sänkningarna i delposten hushållshjälp samt i delfaktorerna service, kläder, utrustning och övrigt inom speciella merkostnader är större. Avrundningseffekter finns i ”skattefritt grundtillägg”.

Utfall i ny mkg 4

Ort

Avst. Serv. H.ship Hush hjälp

Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 500 -31 0 864 296 0 722 3 351 Bryssel 500 -13 0 0 296 0 1 241 2 024 Jerusalem 1 000 63 749 622 296 0 1 191 3 921 London 500 67 0 0 296 0 1 383 2 246 New Delhi 1 500 -69 639 1 840 296 0 763 4 969 New York 1 500 149 0 0 296 0 1 161 3 106 Oslo 500 159 0 0 296 0 1 570 2 525

Peking 1 500 154 761 1 194 296 0 1 153 5 058 Tokyo 1 500 673 0 1553 296 0 1 829 5 851

Windhoek 1 500 -82 125 675 296 0 726 3 240

Ort

Gr.T Hush- hjälp

Spec. merk.

Särsk. merk.

Netto- utfall

Sk.fr. Gr.T

Brasilia

5 635 -1 440 -3 433 3 351 -1 474 4 161

Bryssel

10 087 -1 068 -4 793 2 024 -3 789 6 298

Jerusalem 11 521 -1 243 -6 387 3 921 -3 661 7 860 London 12 244 -1 543 -5 530 2 246 -4 779 7 465 New Delhi 6 675 -1 840 -3 800 4 969 -623 6 052 New York 11 464 -1 584 -6189 3 106 -4 618 6 846 Oslo 13 373 -1496 -5 461 2 525 -4 384 8 989 Peking 10 725 -2090 -4 996 5 058 -1 980 8 745 Tokyo 17 275 -2 070 -7 063 5 851 -3 235 14 040 Windhoek 5 516 -1 125 -3 596 3 240 -1 433 4 083

7.3.3. Konsekvenser i mkg 3

Samma personalgrupp ingår i mkg 3 även i ett nytt system.

Speciella merkostnader i nuvarande mkg 3

Ort

Avst. Serv. H.ship Kläd. Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 330 289 0 925 296 0 1 081 3 922 Bryssel 935 741 0 925 296 0 2 756 5 654 Jerusalem 1 432 948 749 925 296 0 2 979 7 329 London 752 961 0 925 296 0 3 611 6 546 New Delhi 1 343 222 639 925 296 0 821 4 247 New York 1 368 1 186 0 925 296 0 3 475 7 250 Oslo 414 1 212 0 925 296 0 3 708 6 555 Peking 1 412 797 761 925 296 0 1 476 5 667 Tokyo 1 871 1 874 0 925 296 0 3 198 8 165 Windhoek 1 460 307 125 925 296 0 991 4 105

Särskilda merkostnader i ny mkg 3

Ort

Avst. Serv. H.ship Hush- hjälp

Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 500 289 0 1 440 296 0 722 4 247 Bryssel 500 741 0 0 296 0 1 241 2 778 Jerusalem 1 000 948 749 1 865 296 0 1 191 6 049 London 500 961 0 0 296 0 1 383 3 140 New Delhi 1 500 222 639 2 300 296 0 763 5 720 New York 1 500 1 186 0 0 296 0 1 161 4 143 Oslo 500 1 212 0 0 296 0 1 570 3 578 Peking 1 500 797 761 2 986 296 0 1 153 7 493 Tokyo 1 500 1 874 0 2 588 296 0 1 829 8 087 Windhoek 1 500 307 125 1 125 296 0 726 4 079

Det torde framgå av tabellen att den slopade rätten till skattefri ersättning för hushållshjälp (utom på vissa orter) har stor betydelse för grundtillägget i mkg 3. Det har även betydelse att delfaktorn

kläder utmönstrats och att delfaktorn övrigt begränsats. Skillnaderna i nettoutfall redovisas nedan.

Utfall i ny mkg 3

Ort

Gr.T Hush-hjälp Spec. merk.

Särsk. merk.

Netto- utfall

Sk.fr. Gr.T

Brasilia 6 124 -1 440 -3 922 4 247 -1 067 5 009 Bryssel 11 482 -1 603 -5 654 2 778 -4 431 7 051 Jerusalem 13 084 -1 865 -7 329 6 049 -3 097 9 987 London 14 031 -2 314 -6 546 3 140 -5 672 8 359 New Delhi 7 583 -2 300 -4 247 5 720 -779 6 804 New York 13 318 -2 376 -7 250 4 143 -5 435 7 883 Oslo 15 216 -2 244 -6 555 3 578 -5 173 10 043 Peking 12 292 -2 986 -5 667 7 493 -1 112 11 180 Tokyo 18 894 -2 588 -8 165 8 087 -2 618 16 276 Windhoek 6 024 -1 125 -4 105 4 079 -1 104 4 922

7.3.4. Konsekvenser i mkg 4 och mkg 5

I den nya mkg 2 ingår de som i dag är placerade i mkg 4 och 5. Utredningen visar endast förändringarna betr. mkg 4 i särskilda tabeller, men återkommer till utfallet även i nuvarande mkg 5.

Speciella merkostnader i nuvarande mkg 4

Ort

Avst. Serv. H.ship Kläd. Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 330 587 0 1 157 889 0 1 081 5 044 Bryssel 935 1 441 0 1 157 889 0 2 756 7 178 Jerusalem 1 432 1 770 749 1 157 889 0 2 979 8 976 London 752 1 791 0 1 157 889 0 3 611 8 200 New Delhi 1 343 493 639 1 157 889 0 821 5 342 New York 1 368 2 148 0 1 157 889 0 3 475 9 037 Oslo 414 2 190 0 1 157 889 0 3 708 8 358 Peking 1 412 1 394 761 1 157 889 0 1 476 7 088 Tokyo 1 871 2 990 0 1 157 889 0 3 198 10 105 Windhoek 1 460 668 125 1 157 889 0 991 5 290

Särskilda merkostnader i ny mkg 2

I mkg 2 utgår skattefri ersättning för hushållshjälp vilket påverkar utfallet. Effekten av att delfaktorn övrigt beräknas till lika belopp i alla mkg blir allt tydligare. Det har även betydelse att faktorn kläder utmönstrats. Faktorn utrustning tas upp till samma belopp som i nuvarande mkg 4.

Utfall i ny mkg 2

Ort

Avst. Serv. H.ship Hush- hjälp

Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 500 587 0 2 880 889 0 722 6578 Bryssel 500 1 441 0 4 274 889 0 1 241 8 345 Jerusalem 1 000 1 770 749 4 973 889 0 1 191 10 572 London 500 1 791 0 6 170 889 0 1 383 10 733 New Delhi 1 500 493 639 2 760 889 0 763 7 044 New York 1 500 2 148 0 6 336 889 0 1 161 12 034 Oslo 500 2 190 0 5 984 889 0 1 570 11 133 Peking 1 500 1 394 761 3 732 889 0 1 153 9 429 Tokyo 1 500 2 990 0 5 175 889 0 1 829 12 383 Windhoek 1 500 668 125 2 250 889 0 726 6 158

Ort

Gr.T Hush-hjälp Spec.

merk.

Särsk. merk.

Netto-utfall Sk.fr. Gr.T

Brasilia

8 685 -2 880 -5 044 6 578 -1 297 7 388

Bryssel 15 677 -4 274 -7 178 8 345 -3 059 12 618 Jerusalem 17 839 -4 973 -8 976 10 572 -3 329 13 319 London 19 541 -6 170 -8 200 10 733 -3 589 15 952 New Delhi 9 137 -2 760 -5 342 7 044 -1 009 8 128 New York 19 064 -6 336 -9 037 12 034 -3 290 15 774 Oslo 20 759 -5 984 -8 358 11 133 -3 161 17 598 Peking 14 460 -3 732 -7 088 9 429 -1 343 13 116 Tokyo 23 422 -5 175 -10 105 12 383 -2 849 20 573 Windhoek 8 335 -2 250 -5 290 6 158 -1 334 7 001

7.3.5. Konsekvenser i mkg 6

På ambassadörsnivån kan följande förändringar beräknas.

Speciella merkostnader i nuvarande mkg 6

Ort

Avst. Serv. H.ship Kläd. Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 330 1365 0 1 851 3 913 0 1 081 9 540 Bryssel 935 3 272 0 1 851 3 913 0 2 756 12 727 Jerusalem 1 432 3 921 749 1 851 3 913 0 2 979 14 844 London 752 3 962 0 1 851 3 913 0 3 611 14 089 New Delhi 1 343 1 200 639 1 851 3 913 0 821 9 767 New York 1 368 4 665 0 1 851 3 913 0 3 475 15 272 Oslo 414 4 749 0 1 851 3 913 0 3 708 14 634 Peking 1 412 2 955 761 1 851 3 913 0 1 476 12 367 Tokyo 1 871 5 909 0 1 851 3 913 0 3 198 16 742 Windhoek 1 460 1 613 125 1 851 3 913 0 991 9 953

Särskilda merkostnader i ny mkg 1

Ort

Avst. Serv. H.ship Hush- hjälp

Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 500 587 0 0 889 0 618 3 594 Bryssel 500 1 441 0 0 889 0 1 053 3 883 Jerusalem 1 000 1 770 749 0 889 0 1 014 5 422 London 500 1 791 0 0 889 0 1 193 4 373 New Delhi 1 500 493 639 0 889 0 643 4 164 New York 1 500 2 148 0 0 889 0 1 020 5 557 Oslo 500 2 190 0 0 889 0 1 314 4 893 Peking 1 500 1 394 761 0 889 0 1 016 5 560 Tokyo 1 500 2 990 0 0 889 0 1 656 7 035 Windhoek 1 500 668 125 0 889 0 619 3 801

På ambassadörsnivån direktregleras hushållshjälpsposten. Vidare är transportposten reducerad med 30 %, vilket innebär att delfaktorn övrigt blir mindre än för de övriga merkostnadsgrupperna. I delfaktorn service begränsas den skattefria ersättningen till vad som på orten utges i mkg 4. Detta innebär en betydande begränsning. Det

har stor betydelse att faktorn kläder utmönstrats. I delfaktorn utrustning slår begränsningen att faktorn skattefritt högst får motsvara vad som i dag utgår i mkg 4.

Utfall i ny mkg 1

7.3.6. Den skattemässiga begränsningen av grundtillägget

I nedanstående tabell redovisas den skattefria delen av grundtillläggen i de olika merkostnadsgrupperna samlat.

Enligt de tabeller över konsekvenserna som utredningen ovan redovisat kan begränsningarna av den skattefria delen per månad beräknas till i genomsnitt ungefärligen 900 kr för nuvarande mkg 1, 3 000 kr för mkg 2, 3 000 kr för mkg 3, 2 400 kr för mkg 4, 5 600 kr för mkg 5 och i genomsnitt ca 8 100 kr på ambassadörsnivå. Detta genomsnitt torde dock inte vara representativt. Utredningen har valt att ta med ett i sammanhanget stort antal ”dyrare orter” för att tydliggöra effekterna. Ett genomsnitt räknat på grundtilläggen för samtliga stationeringsorter ger enligt utredningen lägre snittsiffror.

Utredningen gör bedömningen att ett mer relevant genomsnitt kan beräknas genom att man tar bort orterna Jerusalem, London, New York och Oslo ur basen (dock inte beträffande mkg 5, då dessa tjänster ofta ligger i dyrorter).

Ort

Gr.T Hush-hjälp Spec.

merk.

Särsk. merk.

Netto- utfall

Sk.fr. Gr.T

Brasilia 9 612

0 -9540 3 594 -5 898 3 714

Bryssel 15 698

0 -12 727 3 883 -8 796 6 902

Jerusalem 17 557

0 -14 844 5 422 -9 374 8 183

London 17 994

0 -14 089 4 373 -9 668 8 326

New Delhi 10 007

0 -9 767 4 164 5 555 4 452

New York 18 021

0 -15 272 5 557 -9 667 8 354

Oslo

19 347

0 -14 634 4 893 -9 693 9 654

Peking 15 093

0 -12 367 5 560 -6 759 8 334

Tokyo

23 735

0 -16 722 7 035 -9 659 14 076

Windhoek 10 029

0 -9 953 3 801 -6 104 3 925

Den genomsnittliga skattemässiga begränsningen av grundtillägget för de olika merkostnadsgrupperna blir då avrundat 200 kr i mkg 1, 2 100 kr i mkg 2, 1 900 kr i mkg 3, 1 800 kr i mkg 4, 5 600 kr i mkg 5 och 7 100 kr i mkg 6. Dessa siffror får antas spegla effekten av begränsningsreglerna på ett mer korrekt sätt.

Begränsningsreglerna leder också till en märkbart minskad progressivitet i grundtillägget.

Maxbelopp för skattefrihet – Grundtillägg

Ort

GrT mkg 1 Grt mkg 2 GrT mkg 3 GrT mkg 4

Brasilia

3 714

7 388

5 057

4 160

Bryssel

6 902 12 618

7 051

6 298

Jerusalem

8 183 13 319

9 987

7 859

London

8 326 15 952

8 359

7 465

New Delhi

4 452

8 128

6 804

6 052

New York

8 354 15 774

7 883

6 846

Oslo

9 654 17 598 10 043

8 990

Peking

8 334 13 116 11 180

8 745

Tokyo

14 076 20 573 16 276 14 040

Windhoek

3 925

7 001

4 922

4 089

Det kan synas märkligt att grundtilläggen begränsas så att den skattefria delen på vissa lågkostnadsorter kan bli mindre för utsända i mkg 1 än i mkg 4. Det beror på de omständigheter som angetts ovan i avsnitt 7.3.5.

7.4. Grundtilläggets delar

I detta och de följande avsnitten görs en genomgång av hur grundtillägget är konstruerat och för hur de fyra delposterna räknas fram med utgångspunkt i U-ALFA:s bestämmelse och de närmare tillämpningsföreskrifter som Utlandslönenämnden (UtN) beslutat. Utredningen redovisar under de olika delposterna i grundtillägget sina överväganden vad gäller frågor om skattefrihet m.m. samt de bedömningar som utredningen gör i de frågor som regleras genom kollektivavtalet U-ALFA.

I U-ALFA anges följande.

3 § 2 st. Grundtillägg erhålls av alla arbetstagare som omfattas av detta avtal. Det består av ersättning för beräknade merkostnader för livsmedel, transporter och hushållshjälp samt speciella merkostnader.

Grundtillägget består således av summan av de fyra delposterna.

  • Livsmedelsposten
  • Transportposten
  • Hushållshjälpsposten
  • Posten speciella merkostnader

Grundtillägget är, liksom motsvarande tillägg i andra länder, i hög utsträckning uppbyggt på schabloner av olika slag. Syftet med detta är främst att få en betydligt förenklad administrativ hantering samtidigt som de utsända inte belastas med krav på verifikationer för en mängd olika utgifter i privatlivet. Genom schablonerna får man också – om de är träffsäkra – en bild av hur stora merkostnader som normalt uppstår på stationeringsorterna och en viss styrningseffekt uppnås genom att de utsända i förväg känner till förutsättningar och gränser för sin konsumtion.

Eftersom grundtillägget skall ge gottgörelse för merkostnader som uppkommer under utlandsstationeringen görs självkostnadsavdrag från summan av de fyra delposterna ovan. Självkostnadsavdragen avses motsvara arbetstagarens nödvändiga kostnader för livsmedel och transporter vid en tänkt hemmastationering i Stockholm.

De tre första delposterna ovan baseras i huvudsak på schabloner som i sin tur bygger på undersökningar av kostnadsläget, medan självkostnadsavdragen och posten speciella merkostnader i flera fall räknas fram med hjälp av schabloner, beräknade som procentsatser av den statliga genomsnittslönen och som därmed är knutna till löneutvecklingen i staten. Dessa senare har alltså en svagare koppling till faktiska utgifter.

7.5. Kostnadsundersökningar

Grundtillägget skall enligt avtalet fastställas med hänsyn till kostnadsläget på arbetstagarens stationeringsort. Kostnadsläget beräknas av arbetsgivaren efter undersökning av levnadskostnaderna på orten s.k. kostnadsundersökning. Undersökningen kan ha formen av totalkostnadsprövning eller kostnadsuppföljning. Närmare bestämmelser om genomförande av kostnadsundersökningar meddelas av arbetsgivaren.

Utlandstilläggen och barntillägget för en viss ort fastställs av UtN genom en s.k. totalkostnadsprövning (TKP) som görs minst vart femte år eller oftare om det är påkallat. Mellan dessa totalkostnadsprövningar görs varje halvår en s.k. kostnadsuppföljning (KUF) där tilläggen anpassas till de ev. förändringar i kostnadsläget som har skett. KUF görs per den 1 mars och per den 1 september. Vid TKP används normalt dels två index som tas fram av konsultföretaget Employment Conditions Abroad (ECA) för livsmedels- och transportkostnader, dels andra uppgifter om kostnadsläget på orten som tas fram av utlandsmyndigheterna med hjälp av UtN:s frågeformulär. Vid KUF används i princip samma metoder men på ett förenklat sätt.

Merkostnaderna på en och samma ort kan variera över tiden beroende på förändringar i valutakurserna eller förändringar i den allmänna prisnivån, vilket medför att beloppen måste justeras upp eller ned på grund av kostnadsutvecklingen. Denna följs fortlöpande genom KUF. Efter TKP kan ändringar göras också beroende på resultatet av den mer grundläggande omprövningen av delposterna. Alla förändringar fastställs av UtN.

Det kan noteras att sådana upp- eller nedjusteringar av tilläggen görs även under en pågående stationering, eftersom tilläggen har karaktär av merkostnadsersättningar. Den utsände kan således inte påräkna att det grundtillägg som gällde vid tjänstgöringens början kommer att gälla under hela tiden för utlandsstationeringen.

De kostnadsuppföljningar som UtN genomförde per den 1 mars resp. per den 1 september 2003 medförde exempelvis på de flesta orter sänkningar av utlandstilläggen.

Fr.o.m. 2003-07-01 flyttades New Delhi ner från hardshipklass 3 till hardshipklass 2. Windhoek blev inplacerat i hardshipklass 1, vilket förklarar höjningen av grundtillägget.

I följande tabell redovisas de procentuella förändringarna i mkg 3 resp. mkg 4 på några orter.

Ort

mkg 3, % mkg 4, % Ort

mkg 3, % mkg 4, %

Brasilia -10,8 10,5 New York -6,1 -5,2 Bryssel -0,2 -0,5 Oslo -7,5 -6,8 Jerusalem -8,9 -7,3 Peking -10,2 -9,8 London -6,6 -6,6 Tokyo -7,6 -7,1 New Delhi -8,1 -7,5 Windhoek +22 +16

Tabellen visar på en rätt genomgående trend i materialet, nämligen att sänkningarna blev större i mkg 3 än i mkg 4. Det är dock förhastat att därför anta att de procentuella sänkningarna var störst i mkg 1 och lägst i mkg 6. UtN:s underlag i sin helhet visar snarare (även om bilden är splittrad) att sänkningarna ökade från mkg 1 till mkg 4 men åter minskade i mkg 5 och mkg 6. Detta kan bl.a. bero på att hushållshjälpsposten är direktreglerad i mkg 5 och mkg 6. Grundtillägget baseras emellertid på så många ytterligare komponenter att det är svårt att dra bestämda slutsatser om effekterna av kostnadsuppföljningen.

I UtN:s underlag inför beslutet redovisades ett antal skäl till förändringarna:

  • Den svenska kronan hade ytterligare stärkts i förhållande till andra valutor – särskilt viktig är dollarkursen – sedan föregående översynstillfälle (2003-03-01).
  • Nya hushållshjälpskostnader och telefonkostnader m.m. hade lagts in i systemet för samtliga stationeringsorter.
  • En kvardröjande effekt från tidigare översynstillfälle var att många index sjunkit sedan årets början utan att valutakurserna synbarligen förändrats. ECA hade vid föregående uppföljning använt valutakurser från september/oktober 2002 och vid detta tillfälle från mars/april 2003.
  • Värdet av den beräknade svenska varukorgen hade per 2003-03-

01 sjunkit från 1 823 till 1 740 kr och bilkostnaderna från 3 870 till 3 740 kr. Basen i beräkningarna för dessa poster sänktes då för samtliga stationeringsorter.

7.5.1. Utredningens bedömning

Kostnadsuppföljningar som en metod för att löpande anpassa ersättningar och förmåner är en viktig del i utlandsvillkorssystemet. Det ankommer på parterna att överenskomma om den närmare utformningen. Det är självfallet angeläget med en snabb anpassning av grundtillägget till bl.a. svängningar i valutakurserna. En fråga som parterna därför bör överväga är med vilka tidsintervall som undersökningarna bör göras. Detta är enligt utredningen en fråga även av praktisk natur och det saknas anledning för utredningen att ta någon närmare ställning i det avseendet.

Utredningen noterar vidare att grundtillägget är så komplicerat till sin konstruktion att det är svårt att överblicka vilka effekter förändringar av genomsnittslönen, andra index, valutakursändringar osv. får. Olika faktorer slår åt olika håll (jfr avsnitt 7.6).

Utredningen vill slutligen framhålla att användningen av fristående konsulter – i dag används det brittiska företaget Employment Conditions Abroad (ECA) – för att utföra sådana undersökningar bidrar till att öka systemets legitimitet.

7.6. Merkostnadsgrupper

Varje arbetstagare förs till en av sex merkostnadsgrupper (mkg) med hänsyn till kraven på externa kontakter, representation m.m. i den aktuella funktionen hos utlandsmyndigheten. Placeringen är således befattningsrelaterad. Inplacering beslutas av anställningsmyndigheten. Merkostnadsersättningarna är större ju högre mkg funktionen är placerad i. Detta hänger samman med kravet på större representation och mer utåtriktad verksamhet i högre funktioner än i lägre. Det bör noteras att det är verksamhetskravet på representation i tjänsten som således styr ersättningens storlek och inte den individuella tjänstemannens egna kostnader. I avtalet beskrivs placeringen i mkg på följande sätt.

Merkostnadsgrupper

5 § Till grund för beräkning av grundtillägget placeras arbetstagaren med hänsyn till dennes funktion vid utlandsmyndigheten i en av flera merkostnadsgrupper. Bestämmelser om merkostnadsgrupper meddelas av arbetsgivaren.

UtN:s föreskrifter om hur inplaceringen av arbetstagarna i mkg skall göras framgår av följande sammanställning.

Befattningar (UD och Sida) där direktreglering sker av kostnaderna för hushållshjälp

mkg 6 myndighetschefer mkg 5 chargéer

Övriga funktioner

mkg 5 andremän vid ambassaderna i Berlin, London, Moskva,

Paris, Peking, Tokyo och Washington, andremän vid representationerna i Bryssel, Genève och New York, andremän (med ansvar för biståndsfrågor) vid ambassaderna i Nairobi, New Delhi och Pretoria

mkg 4 funktioner med omfattande representationsplikt och/eller

mycket stor extern kontaktyta samt stort ansvar för officiella besökare från Sverige

mkg 3 funktioner med relativt stor representationsplikt mkg 2 funktioner med begränsad eller ingen representationsplikt mkg 1 övriga funktioner

Inplaceringen i mkg påverkar delposterna transport (reducering i mkg 5 och 6), hushållshjälp och framför allt posten speciella merkostnader, som bl.a. avses fånga de merkostnader – utöver de kostnader som ersätts inom utlandsmyndighetens budget – som den utsände har för de representativa uppgifterna.

Betydelsen av inplacering i mkg

Det kan vara av intresse för förståelsen av systemet att belysa vad inplaceringen i mkg resp. de nyss nämnda posterna kan ha för betydelse. I de följande tabellerna visas hur posterna väger in på tio olika orter. Orterna ligger i olika världsdelar, representerar stora och små arbetsplatser, olika prislägen (med en viss övervikt för s.k. dyrorter) och innehåller en inte obetydlig andel av antalet utsända.

I tabellen nedan redovisas grundtillägg, medföljandetillägg och hardshiptillägg (Gr.T, M.T och Hds.T) som utgår i mkg 3 resp. mkg 4 på de tio orterna för att ge en allmän bild av systemet.

Utlandstilläggen i mkg 3 resp. 4

Grundtilläggen i mkg 3 och mkg 4 varierar på de angivna orterna. Enligt tabellen motsvarar mkg 3 70 % – 85 % av mkg 4 utan att något lättförklarligt mönster framträder. I pengar är den genomsnittliga skillnaden 3 887 kr per månad. Även medföljande- och barntilläggen påverkas eftersom de delvis är en funktion av grundtillägget. Skillnaden i medföljandetillägg är i snitt 518 kr i månaden.

Närmare om grundtilläggen i mkg 3 resp. mkg 4

I tabellerna nedan redovisas grundtilläggen i mkg 3 resp. mkg 4 per månad med fördelning på delposterna livsmedel, transport, hushållshjälp och speciella merkostnader. Totalen av de ingående beloppen särredovisas före avdrag för självkostnadsavdragen. Delposternas relativa vikt anges i förhållande till totalen trots att självkostnadsavdragen i sig enbart baseras på kostnaderna för livsmedel och transporter vid stationering i Stockholm.

Delposterna verkar i mkg 3 överslagsvis – enligt följande tabell – kunna antas väga in med omkring 27 % för delposten livsmedel, ca 22 % för delposten transport, med uppemot 14 % för hushållshjälpsposten och med drygt 38 % för speciella merkostnader.

Ort Landgrupp

Hds. Gr.T mkg 3

Gr.T mkg 4

mkg 3 mkg 4

M.T mkg 3

M.T mkg 4

Hds.T

Brasilia

4 / C nej 6 124 8 685 71 % 5 196 5 615 0

Bryssel

1 / A nej 11 482 15 677 73 % 6 495 7 015 0

Jerusalem

1 / A 4 + 13 084 17 839 73 % 6830 7 380 3 470

London

1 / A nej 14 031 19 541 72 % 6 954 7 506 0

New Delhi

9 / C 3 7 583 9 137 83 % 5 346 5 758 2 082

New York

1 / A nej 13 318 19 064 70 % 6 760 7 346 0

Oslo

1 / A nej 15 216 20 759 73 % 7 268 7 857 0

Peking

5 / B 3 12 292 14 460 85 % 6 351 6 846 2 082

Tokyo

2 / B nej 18 894 23 422 81 % 8 102 8 726 0

Windhoek

4 / B nej 6 024 8 335 72 % 5 250 5 685 0

Delposternas relativa vikt i mkg 3

Ort Livsm. TP Hush-hjälp SMK Totalt Avdrag GrundT mkg 3

Brasilia

2 510 25 %

2 300 23 %

1 440 14 %

3 922 39 %

10 172 101 %

4 048 6 124

Bryssel

4 092 27 %

4 181 28 %

1 603 11 %

5 654 37 %

15 090

103%

4 048 11 482

Jerusalem

4 015 23 %

3 923 23 %

1 865 11 %

7 329 43 %

17 132 100 %

4 048 13 084

London

5 000 28 %

4 219 23 %

2 314 13 %

6 546 36 %

18 079 100 %

4 048 14 031

New Delhi

2 432 21 %

2 652 23 %

2 300 20 %

4 247 36 %

11 631 100 %

4 048 7 583

New York

4 598 26 %

3 142 18 %

2 376 14 %

7 250 42 %

17 366 100 %

4 048 13 318

Oslo

4 784 25 %

5 681 29 %

2 244 12 %

6 555 34 %

19 264 101 %

4 048 15 216

Peking

4 643 28 %

3 044 19 %

2 986 18 %

5 667 35 %

16 340 100 %

4 048 12 292

Tokyo

8 360 36 %

3 830 17 %

2 588 11 %

8 165 36 %

22 943 100 %

4 048 18. 894

Windhoek

2 449 24 %

2 394 24 %

1 125 11 %

4 105 41 %

10 073 100 %

4 048 6 024

Snitt Snitt %

4 288 27 %

3 537 22 %

2 084 14 %

5 944

38%

Delposterna verkar i mkg 4 överslagsvis – enligt följande tabell – kunna antas väga in med omkring 22 % för delposten livsmedel, 18 % för delposten transport, med över 23 % för hushållshjälpsposten och med knappt 37 % för speciella merkostnader.

Delposternas relativa vikt i mkg 4

Ort Livsm TP Hush.hjälp SMK Totalt Avdrag GrundT mkg 4

Brasilia

2 510 20 %

2300 18 %

2 880 23 %

5 044

40 %

12 734 101 % 4 048 8 685

Bryssel

4 092 21 %

4 181 21 %

4 274 22 %

7 178

36 %

19 725 100 % 4 048 15 677

Jerusalem

4 015 18 %

3923 18 %

4 973 23 %

8 976

41 %

21 887 101 % 4 048 17 839

London

5 000 21 %

4 219 18 %

6 170 26 %

8 200

35 %

23 589 100 % 4 048 19 541

New Delhi

2 432 18 %

2 652 20 %

2 760 21 %

5 382

41 %

13 226 100 % 4 048 9 137

New York

4 598 21 %

3 142 14 %

6 336 29 %

8 037

36 %

22 113 100 % 4 048 19 064

Oslo

4 784 19 %

5 681 23 %

5 984 24 %

8 358

34 %

24 807 100 % 4 048 20 759

Peking

4 643 25 %

3 044 16 %

3 732 20 %

7 088

38 %

18 507

99 % 4 048 14 460

Tokyo

8 360 30 %

3 830 14 %

5 175 19 %

10 105

37 %

27 467 100 % 4 048 23422

Windhoek

2 449 20 %

2 394 19 %

2 250 18 %

5 290

43 %

12 383 100 % 4 048 8 335

Snitt Snitt %

4 288 22 %

3 536 18 %

4 453 23 %

7 366 37 %

Pengamässigt görs ingen differentiering med hänsyn till mkg i delposterna livsmedel och transport men deras relativa vikter sjunker med 5 procentenheter vardera mellan mkg 3 och mkg 4. Ökningen av hushållshjälpsposten innebär på de flesta orter i pengar en fördubbling och motsvarar 10 procentenheter på totalen. I pengar ökar delposten speciella merkostnader med knappt 25 % och den motsvarar i mkg 4 ca 37 % av totalen.

7.6.1. Utredningens bedömning

Enligt utredningens bedömning står det i och för sig i överensstämmelse med verksamhetens krav att grundtilläggets storlek till vissa delar styrs av omfattningen av representation och annan utåtriktad verksamhet som ligger i den utsändes funktion.

Detta är också ett genomgående synsätt i andra länders utlandsvillkorssystem.

Spridningen mellan merkostnadsgrupperna som illustrerats i föregående avsnitt är delvis uppnådd genom mätning av kostnader i hushållshjälpsposten och därutöver genom schablonberäkningar i faktorn speciella merkostnader. Spridningen i faktorn speciella merkostnader är konstruerad genom multiplikatorer vid en tidpunkt då höga marginalskatter i förening med en platt lönestruktur gav en liten nettolönespridning. Om spridningen i dag är riktig eller lämplig kan enligt utredningens mening inte slås fast genom beräkningar eller på andra objektiva grunder. Däremot indikerar tabellerna ovan att grundtillägget ger en spridning mellan länder som ungefärligen kan antas motsvara skillnaderna i prisnivåer. En sådan slutsats har också stöd i utredningens intervjuer.

Företrädare för både berörda arbetsgivare och arbetstagarnas organisationer har emellertid anfört att antalet merkostnadsgrupper borde kunna minskas.

Enligt utredningens mening skulle ett ev. nytt utlandsvillkorssystem kunna innehålla fyra merkostnadsgrupper.

1. Beskickningscheferna

2. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 5 resp. 4.

3. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 3.

4. De funktioner som ligger i nuvarande mkg 2 resp. 1.

När det gäller representationens omfattning och betydelse intar enligt utredningens uppfattning beskickningscheferna en klar särställning som bör ha ett starkt genomslag i grundtillägget. Till mkg 2 bör föras tjänstemän i chefs- eller andra funktioner med stor representation och breda kontaktytor. Till mkg 3 bör föras kvalificerade handläggare i funktioner med relativt stor representation. Till mkg 1 bör övriga tjänstemän i funktioner med ringa eller ingen representation hänföras. Den ringa representationen i den sistnämnda gruppen bör markeras i storleken på grundtillägget.

Parterna får ta ställning till hur inplacering skall göras av de chargéer och andremän, som i dag har direktreglerad hushållshjälp.

En lösning efter dessa linjer skulle enligt utredningen kunna bidra till en ökad tydlighet och en högre kostnadseffektivitet i systemet.

När det gäller bedömningen av frågan om skattefrihet anser utredningen att ett i högst fyra merkostnadsgrupper uppdelat grundtillägg kan accepteras – under förutsättning att uppdelningen görs tydlig och att inplaceringen av tjänstemännen knyter an till verksamhetens krav vad gäller de representativa uppgifterna. Utredningen menar att ett system med fler än fyra mkg öppnar för visst godtycke, t.ex. genom att tjänstemännen inplaceras i för hög grupp i belöningssyfte eller efter omstationering kvarstår i en högre grupp trots att representationskraven i den aktuella funktionen inte motiverar detta. Här kan tilläggas att utländska system ofta med ”automatik” kopplar inplaceringen till tjänstemannens inplacering i viss tjänstegrad eller tariff. Anställningsbegreppet i den svenska staten har i dag relativt vida ramar och ger därför ett bedömningsutrymme, som i sig är positivt, men som i det här hänseendet skulle kunna medföra risker från ett skatterättsligt perspektiv.

7.7. Den statliga genomsnittslönen som omräkningsfaktor

7.7.1. Bakgrunden

Nettolöneutvecklingen som en omräkningsgrund vad gäller vissa faktorer vid beräkning av merkostnader i utlandsvillkorssystemet infördes på hösten 1986. Den statliga genomsnittslönen ersatte nettolöneutvecklingen i utlandsvillkorssystemet 1990/91 som en följd av att parterna i de centrala statliga avtalen infört individuella krontalslöner och Arbetsgivarverket (och SCB) börjat räkna på statlig genomsnittslön i lönestatistiken.

Den statliga löneutvecklingen och prisökningarna följdes åt fram mot mitten av 1990-talet. Effekten av att man i praktiken till viss del räknade upp kostnadsutveckling mot löneutveckling vid beräkning av utlandstilläggen var därför till en början ringa. Därefter har, som framgår av diagrammet nedan, genomsnittslönerna – främst på grund av strukturomvandlingen i staten – stigit avsevärt snabbare än priserna.

Den statliga genomsnittslönen uppgick till 23 132 kr i månaden brutto under 2003.

I diagrammet nedan visas den statliga genomsnittslönens faktiska ökning 1990–2002 jämfört med hur konsumentpriserna ökats med hänsyn tagen till konsumentprisindex (KPI). Gapet mellan kurvorna visar att vid slutet av mätperioden resulterar en uppräkning av priser/kostnader med hjälp av den statliga genomsnittslönens utveckling i ett utfall som ackumulerat är 131,2 % högre än om uppräkningen skulle ha gjorts med hjälp av KPI

1

.

Genomsnittslönen används på flera olika sätt vid beräkning av grundtillägg, medföljandetillägg och indirekt även barntillägg. Vid beräkning av grundtillägget görs s.k. självkostnadsavdrag, dels för kostnader för livsmedel m.m. som uppgår till 12 % av genomsnittslönen, 2 776 kr, dels för kostnader för transporter med 5,5 % eller 1 272 kr, i bägge fallen per månad. Avdraget, som är lika för alla stationeringsorter och samtliga merkostnadsgrupper, uppgår alltså i dag till lite drygt 4 000 kr. Syftet är att med hänsyn till merkostnadsprincipen beakta normal kostnadsnivå i Sverige vid beräkningen av grundtillägget.

Effekten av en höjning av den statliga genomsnittslönen blir både en höjning av självkostnadsavdragen och en höjning av de

1

Källa: Arbetsgivarverket.

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

ÅR

KR

Faktisk genomsnittslön Om 1990 års lön utvecklades med prisnivån

kostnadsfaktorer som utgör en funktion av den. Det finns nu en inbyggd överkompensation för kostnader som inte är ringa.

7.7.2. Utredningens bedömning

Enligt utredningen finns en självklar principiell invändning mot att använda genomsnittslönen i staten som en grund för omräkningar. Det kan inte vara rimligt att bygga upp en automatisk värdesäkring av de utsändas schablonberäknade merkostnader genom en koppling till den statliga löneutvecklingen och inte till index för inflations- eller prisutveckling. Oavsett hur detta slår i beräkningarna skadas systemets optik och trovärdighet allvarligt.

Den statliga genomsnittslönen bör därför ersättas av ett annat index som är knutet till prisutvecklingen, exempelvis konsumentprisindex eller prisbasbeloppet. När ett nytt avtal skall tas fram bör självkostnadsavdraget i grundtillägget kunna anges till 4 000 kr och sedan kopplas till ett lämpligt index. Detta förfarande ger lättförklarliga beräkningar vid övergången till ett nytt system.

I bilaga 6 analyseras effekterna av den statliga genomsnittslönens användning närmare.

7.8. Livsmedelsposten

7.8.1. Bakgrunden

Utgångspunkten för beräkningarna är kostnaden för den s.k. varukorg – bestående av 52 olika varor – som tas fram av UtN genom undersökningar av priserna i ett antal livsmedelsbutiker i Stockholm.

Beloppet för den aktuella stationeringsorten tas fram genom att kostnaden för den varukorg som har beräknats för Stockholm räknas om i relation till ECA:s index för livsmedel. ECA:s index utgör en procentuell andel och kan vara högre eller lägre än 100 %, beroende på om maten är dyrare eller billigare än i Stockholm. Kostnaden beräknas för en person under en månad.

Till detta belopp läggs i vissa fall en post för svinn (t.ex. kan klimatet göra att färskvaror snabbt förstörs). UtN fastställer på erfarenhetsbasis ett procentuellt påslag för den aktuella orten.

Den utsändes kostnader för luncher/andra måltider utanför hemmet beaktas schablonmässigt genom att ett belopp som motsvarar 4 gånger RSV:s normalbelopp läggs till per månad.

Därutöver beaktas även fraktkostnader vid behov av egen import av livsmedel (t.ex. i vissa u-länder).

Livsmedelskostnaden fastställs på årsbasis. Ersättningen räknas sedan fram – med hänsyn till semestrar m.m. – för tio av årets tolv månader och fördelas jämnt. (livsmedelspost, indikerad). UtN kan göra en fri beräkning av livsmedelsposten, men den möjligheten har hittills inte utnyttjats. Indikerad och beräknad post är alltid lika.

Livsmedelsposten läggs in med lika belopp i alla mkg på orten. Livsmedelsposten beräknas normalt enligt denna metod både vid TKP och vid KUF.

I tabellen nedan redovisas livsmedelsposten inom grundtillägget i New Delhi resp. New York per den 2003-09-01.

Faktorer

New Delhi New York

Varukorg 1134 2436 Svinn 113 0 Summa 1248 2436 Årsomräkning 1036 2022 Arbetslunch 1396 2576 S:a 2432 4598 Livsmedelspost, indikerad 2432 4598 Livsmedelspost i beräkningen 2432 4598

Vid beräkningen av grundtillägget dras den normala livsmedelskostnaden i Sverige av som ett självkostnadsavdrag. Avdraget beräknas till 14,4 procent av den statliga genomsnittslönen för 10 av årets 12 månader (mht. till semester och andra ledigheter). Den faktiska självkostnadsdelen i grundtillägget per månad motsvarar således 12 procent av den statliga genomsnittslönen brutto. Uppgift om den statliga genomsnittslönens storlek, f.n. 23 132 kr, hämtar UtN från Arbetsgivarverket. Avdraget är alltså 2 776 kr.

7.8.2. Utredningens bedömning

Enligt utredningens bedömning är de ökade levnadskostnader som uppkommer på grund av skillnaderna i livsmedelspriser mellan Stockholm och stationeringsorten ett centralt element vid beräkning av de merkostnader som den utsände får vidkännas på grund av utlandsuppdraget.

Alla andra utlandsvillkorssystem ger gottgörelse för merkostnader för livsmedel m.m., även om tilläggen – och i förekommande fall självkostnadsavdragen – räknas fram med olika metoder.

I det svenska utlandsvillkorssystemet sker genom självkostnadsavdraget för livsmedel en bruttoberäkning där livsmedelsposten på stationeringsorten i vissa fall är mindre än avdraget. Det är enligt utredningen inte lämpligt att göra en schablonberäkning av självkostnaden med hjälp av den statliga genomsnittslönen. Beräkningen borde kunna göras på ett säkrare och mer transparent sätt. En fortsatt schablonuppräkning av självkostnadsavdraget borde kunna knytas till ett lämpligare kostnadsindex.

Beräkningen av jämförelseindex mellan stationeringsorterna och Stockholm hämtas i dag från en utomstående konsult (ECA). Detta ger ökad trovärdighet.

Enligt utredningens mening bör livsmedelsposten anses vara ett skattefritt element inom grundtillägget. Skälen till detta är att posten beräknas genom kostnadsundersökningar, att jämförelseindex tas fram av utomstående och att den utsändes merkostnader därför får anses väl belagda. De schabloner som används kan i allt väsentligt accepteras.

7.9. Transportposten

7.9.1. Bakgrunden

Med ”lokala transporter” avses alla resor inom stationeringsorten, både i tjänsten och privat och oavsett vilket färdmedel den utsände väljer. Åker den utsände exempelvis taxi till ett möte i tjänsten utgår ingen ersättning för detta utöver transportposten.

Beloppet tas fram med hänsyn till fasta och rörliga kostnader för en ”normalbil” och 1 000 mils körning per år. Beräkningen görs på så sätt att de av Konsumentverket beräknade kostnaderna för en bil i Sverige räknas om i relation till ECA:s index för transporter. Normalbilen antas i dag vara en Ford Mondeo eller en mot denna

svarande bil. Inköpspriset på orten är “diplomatpriset”. Det lokala bensinpriset och avskrivningstakten på orten används.

Ersättningen för lokala transporter fastställs till lika belopp för mkg 1 – mkg 5 på samma ort. För chefer i mkg 6 minskas beloppet med 30 %. Även i denna delpost kan UtN enligt föreskrifterna göra en bedömning efter skön.

Den ovan angivna metoden gäller vid både TKP och KUF. Nedan redovisas transportposten i New Delhi resp. New York per 2003-09-01.

Faktorer

New Delhi

New York

Fasta kostnader

26169

32484

Rörliga kostnader

10972

11828

Summa 37141 44312 Transportpost ind. 2652 3143 Transportspost i ber. 2652 3143 Upplysning. Inköpspris 160 800 143 667 - ” - Avskrivning 30 % 30% - “ - Bensinpris 4,52 3,48

Vid beräkningen av grundtillägget utgör den normala transportkostnaden i Sverige en avgående post inom självkostnadsavdraget. Avdraget beräknas enligt samma metod som nyss beskrivits under livsmedelsposten och motsvarar per månad 5,5 procent av den statliga genomsnittslönen brutto, f.n. 1 272 kr. Det kan tilläggas att UtN ursprungligen hade lagt en schablon som skulle motsvara kostnaden för 2 st. 70-kort i Stockholm.

ECA:s transportindex är en specialbeställning från UtN. Kvaliteten i ECA:s index har höjts på senare år men anses ändå av UtN vara förhållandevis låg på en del orter i den meningen att det statistiska underlaget är magert. De centrala parterna kommer, enligt vad utredningen erfarit, mot den bakgrunden och med hänsyn till kostnaderna för att ta fram detta index att diskutera hur transportposten skall beräknas i fortsättningen.

7.9.2. Utredningens bedömning

Transportposten är konstruerad så att den anger normalkostnaden för att använda en relativt ny bil på den aktuella stationeringsorten. Det framräknade beloppet skall täcka den utsändes alla kostnader för transporter, inkl. transporter i tjänsten på tjänstgöringsorten. Det är alltså fråga om en schablon, lika för alla utsända på orten utom beskickningschefen. Schablonen är dock framtagen genom kostnadsundersökning, som inhämtas från en utomstående konsult. Kostnadsundersökningen får enligt utredningens mening i sig anses i det väsentliga tillräckligt träffsäker för att ge en bild av bilkostnaden på de olika orterna.

Självkostnadsavdraget motsvarar i dag betydligt mer än den dubbla kostnaden för SL-kortet i Stockholm. Däremot är det lägre än kostnaden för att hålla en egen bil i Stockholm.

I andra utrikesförvaltningar ingår ersättningar för kostnader för egen bil, lån till bilinköp, bilförmån och rätt att använda tjänstebil i en arsenal av åtgärder för att gottgöra de utsända för transportkostnader. Allmänt tar man därvid självkostnadsaspekten i beaktande. Att den utsände skall ”ha rätt” till bil (eller annan transportkostnadsersättning) och att arbetsgivaren skall medverka till detta är ett lika spritt synsätt som att den utsände skall ha en ordnad bostad, helt eller delvis bekostad av arbetsgivaren.

Sett ur ett strikt skatterättsligt perspektiv är enligt utredningens mening transportposten dock inte helt oproblematisk. Ett enkelt exempel är att även den utsände som promenerar eller cyklar till arbetet och i övrigt har obetydliga utgifter för t.ex. taxiresor vid tjänsteförrättningar får ett grundtillägg där komponenten ingår. Motsvarande inbesparing av levnadskostnaden går dock att göra även i Stockholm. Men det kan enligt utredningen ändå inte anses uteslutet att i vart fall vissa utsända på den här punkten åtnjuter en förmån. Detta blir en följd av schablonberäkningen av posten.

Mot det anförda måste enligt utredningens mening vägas in att systemet obestridligen ger väsentliga administrativa fördelar. Det är kostnadseffektivt. Det är knappast rimligt att på den här punkten förorda en övergång till en ordning där olika merkostnader för transporter skulle ersättas mot räkning eller att arbetsgivaren håller en flotta med tjänstebilar. Inte minst i u-länderna skulle detta bli både kostsamt och arbetskrävande.

De belopp som transportposten genererar uppgår till runt 20 % av hela grundtillägget före självkostnadsavdragen. Posten är relativt

tyngre i lägre mkg eftersom den utgår med lika belopp oberoende av den utsändes inplacering.

Ersättningen för kostnaderna för transporter bygger på kostnadsundersökningar och ett självkostnadsavdrag görs vid beräkning av det samlade grundtillägget.

Vid en samlad bedömning finner inte utredningen tillräckliga skäl att anse att transportposten helt eller delvis skall ses som en skattepliktig ersättning. Den kan således tills vidare ligga kvar som ett skattefritt element i grundtillägget.

7.10. Hushållshjälpsposten

7.10.1. Bakgrunden

Ersättning för hushållshjälp beräknas i två steg. UtN fastställer en hushållshjälpsenhet för varje stationeringsort, dvs. ett belopp som motsvarar den beräknade månadskostnaden för en heltidsanställd hushållshjälp. Uppgifter om kostnaderna för löner m.m. lämnas av utlandsmyndigheten i fråga. Utlandsmyndigheten har därvid först undersökt vilka löner som faktiskt utbetalas av de utsända som har anställda i hushållet på hel- eller deltid. Här bör man hålla i minnet att heltidsanställning är mycket vanligare i u-länderna än i i-världen. UtN har en möjlighet att justera hushållshjälpsenheten efter skön.

I tabellen nedan för hushållshjälpskostnader i New Delhi resp. New York per 2003-09-01kan det vara värt att observera att UtN gjort en sådan justering av hushållshjälpsenheten för New York, sannolikt beroende på de mycket höga kostnaderna för städhjälp.

Faktorer

New Delhi New York

Kostnad för hushållshjälp heltid

895

14405

Varav kontant

865

12127

Varav sociala avgifter

30

938

Varav Mat

0

1340

Övrigt 0 0 Kostnad för städhjälp - omräknat till heltid 0 30512

Hushållshjälpsenhet, indikerad

895

14405

Hushållshjälpsenhet i beräkningen

1000

18000

Landgrupp 9 1

Varje ort/land hänförs av UtN till en av nio landgrupper. Landgrupperna är numrerade från 1 till 9. Ju större behov av hushållshjälp som de lokala förhållandena medför, desto högre landgrupp är tillämplig. Inplaceringen i landgrupp finns inlagd i det tekniska systemet. Inplaceringen styr det s.k. normtalet.

För varje merkostnadsgrupp inom respektive landgrupp finns en norm fastställd som anger hur stor andel av hushållshjälpsenheten som skall läggas in i hushållshjälpsersättningen för de aktuella merkostnadsgrupperna mkg 1 – mkg 4. Normtalet multipliceras således med hushållshjälpsenheten vid beräkning av hushållshjälpsposten. Normtalen framgår nedan.

L.grupp 1 2 3 4 5 6 7 8 9

MKG 1 0,044 0,135 0,180 0,27 0,368 0,644 0,92 0,92 1,84 MKG 2 0,088 0,180 0,315 0,45 0,644 0,920 0,92 1,84 1,84 MKG 3 0,132 0,225 0,450 0,45 0,920 0,920 1,15 1,84 2,30 MKG 4 0,352 0,450 0,900 0,90 1,150 1,610 1,61 2,30 2,76

Inplaceringen i landgrupp ses över vid TKP. Vid KUF omprövas enbart beloppet för hushållshjälpsenheten.

Avdrag för självkostnader görs inte vid beräkning av delposten hushållshjälp.

Särskilt om arbetstagare med direktreglerad hushållshjälp

För arbetstagare i merkostnadsgrupperna mkg 5 och mkg 6 gäller att ersättningen för hushållshjälp är direktreglerad. Härmed avses att faktiska kostnader för hushållshjälp ersätts av utlandsmyndigheten upp till en för varje tjänsteman fastställd budget. Budgeten utgår från en bestämd norm vad gäller dels antalet hushållshjälpar, dels typ av hushållshjälp t.ex. kock eller städerska.

Fråga om ändring av normer avseende direktreglerad hushållshjälp prövas av anställningsmyndigheten (UD/Sida), inte av UtN.

7.10.2. Utredningens bedömning

Hushållshjälpsposten väger tungt när grundtillägget beräknas. Posten är också starkt progressiv, vilket innebär att det blir av stor ekonomisk betydelse hur den enskilde inplaceras i merkostnads-

grupp. Samtidigt blir det känsligt för arbetsgivaren att vid behov göra justeringar (sänkningar) av inplaceringen i mkg.

Delposten är avsedd att täcka den utsändes kostnader för att ha hushållshjälp anställd på hel- eller deltid eller tillfälligt. Hjälpen förutsätts främst behövas för att den utsände skall kunna klara de representativa uppgifterna som följer med tjänsten. I den delen uttalade lönenämnden (prop. 1963:75, s. 112) att de s.k. indirekta kostnaderna till följd av representation, t.ex. för fasta tjänare, kläder, resor på tjänstgöringsorten m.m. beaktas vid prövningen av ifrågavarande poster i tjänstemannens budget (det fanns på den tiden en post benämnd tjänare). När det gäller de representativa uppgifterna gör utredningen bedömningen att representationen framför allt i utvecklade länder i allt större utsträckning numera sker externt och inte i hemmet. Behovet av personliga tjänare – i vart fall för detta ändamål – har minskat starkt.

Det finns emellertid anledning att göra några reservationer. Det får enligt utredningens mening anses vara nödvändigt med hänsyn till levnadsmönstren i första hand i u-länder att de utsända till vissa stationeringsorter bör ha rätt till hushållshjälp i hemmet. Här sker också representation i stor utsträckning i hemmen. Vidare torde utsända på nivån direkt under beskickningscheferna allmänt sett ha en så pass omfattande representationsskyldighet att det fortfarande krävs ett visst inslag av hushållshjälp.

Från skatterättsliga utgångspunkter går knappast hushållshjälpsposten, som den i dag är utformad, att försvara som en skattefri ersättning fullt ut. Ersättningen avser privata levnadskostnader med normalt endast svag koppling till utlandstjänstens särskilda villkor och representationskravet. Ersättningen skall därför i princip behandlas som lön. Utredningen gör bedömningen att det är nödvändigt att parterna gör vissa förändringar i konstruktionen av ett nytt utlandsavtal om ett inslag av ersättning för hushållshjälp i fortsättningen skall kunna ingå i ett skattefritt grundtillägg.

Bland annat vid utredningens intervjuer har framförts att ersättningen för hushållshjälp kan motiveras genom att utlandstjänsten är mycket krävande med långa arbetsdagar osv. Detta är inget skäl för en skattefri ersättning av det här slaget.

Utredningen anser att de grupper som i dag har direktreglerad hushållshjälp skall ha det även fortsättningsvis. Här finns normer utarbetade av arbetsgivaren och det finns en kostnadskontroll.

Utredningen menar att en utgångspunkt när det gäller övriga kategorier kan vara att arbetsgivaren (inom ramen för en avtals-

reglering) prövar på vilka stationeringsorter som det finns ett reellt behov av hushållshjälp och i vilken omfattning. Tanken är att arbetsgivaren upprättar en lista över dessa orter, i princip på samma sätt som det i dag framställs listor över hardshiporter. På övriga stationeringsorter kan ersättning för hushållshjälp endast beräknas för den i avsnitt 7.6.1 angivna mkg 2.

Enligt utredningens mening finns det inte någon anledning att invända mot de ersättningsbelopp – baserade på kostnadsundersökningar – som utgår för olika merkostnadsgrupper/orter.

Delposten för hushållshjälp förutsätter utredningen att parterna tar bort. De ersättningar, som kan komma i fråga med hänsyn till de ovan angivna begränsningarna, bör i stället infogas i delposten särskilda merkostnader. I den föreslagna skatteregeln har också begreppet hushållshjälp utmönstrats. En fortsatt sådan ersättning skulle därmed inte vara skattefri.

Utredningen har som ett alternativ övervägt att arbetsgivaren skulle direktreglera dessa ersättningar. Förutom praktiska och administrativa olägenheter med en sådan ordning som kan åberopas är det enligt utredningen inte helt givet att det från beskattningssynpunkt är lämpligt att utvidga kretsen av dem som åtnjuter (skattefri) direktreglering av den här typen av kostnader.

Utredningen hänvisar på den här punkten särskilt till vikten av att det kommande avtalet och dess tillämpning följs upp.

7.11. Delposten speciella merkostnader

Till denna delpost hänförs merkostnader

1. på grund av avståndet till Sverige,

2. för service, rekreation och kontakter i verksamhetslandet,

3. för uppehället under kortare rekreationsresor,

4. för kläder,

5. för utrustning och indirekta representationskostnader,

6. på grund av varubrist,

7. för övriga kostnader som inte ersätts på annat sätt.

Delposten speciella merkostnader med sina 7 ingående delfaktorer låter sig inte lätt beskrivas. För att kunna bedöma skattefrågorna och lämna synpunkter på avtalskonstuktionen är det emellertid nödvändigt att i vissa avseenden gå ner på detaljnivå.

7.11.1. Allmänt om delposten speciella merkostnader

I tabellerna nedan redovisas speciella merkostnader med fördelning på ingående delfaktorer i mkg 3 resp. mkg 4. Vissa av delfaktorerna varierar som synes således i relativ tyngd, vilket kommenteras i det följande. De högsta summabeloppen återfinns i Tokyo, Jerusalem och New York, de lägsta i Windhoek, Brasilia och New Delhi.

Speciella merkostnader – SMK – i mkg 3

Ort

Avst. Serv. H.ship Kläd. Utr. V-br. Övr. S:a

Brasilia 1 330 289 0 925 296 0 1 081 3 922 Bryssel 935 741 0 925 296 0 2 756 5 654 Jerusalem 1 432 948 749 925 296 0 2 979 7 329 London 752 961 0 925 296 0 3 611 6 546 New Delhi 1 343 222 639 925 296 0 821 4 247 New York 1 368 1 186 0 925 296 0 3 475 7 250 Oslo 414 1 212 0 925 296 0 3 708 6 555 Peking 1 412 797 761 925 296 0 1 476 5 667 Tokyo 1 871 1 874 0 925 296 0 3 198 8 165 Windhoek 1 460 307 125 925 296 0 991 4 105

Speciella merkostnader – SMK – i mkg 4

Ort Avst. Serv. H.ship Kläd. Utr. V-br. Övr. S:a

Bryssel 935 1 441 0 1 157 889 0 2 756 7 178 Jerusalem 1 432 1 770 749 1 157 889 0 2 979 8 976 London 752 1 791 0 1 157 889 0 3 611 8 200 New Delhi 1 343 493 639 1 157 889 0 821 5 342 New York 1 368 2 148 0 1 157 889 0 3 475 9 037 Oslo 414 2 190 0 1 157 889 0 3 708 8 358 Peking 1 412 1 394 761 1 157 889 0 1 476 7 088 Tokyo 1 871 2 990 0 1 157 889 0 3 198 10 105 Windhoek 1 460 668 125 1 157 889 0 991 5 290

Den årliga spännvidden mellan ersättningarna i mkg 1 och mkg 6 uppgår f.n. till ca 90 000 kr i Windhoek och ca 140 000 kr i Tokyo. Mellan mkg 3 och mkg 4 uppgår, som framgår av tabellerna ovan, skillnaderna till omkring 14 000 kr/år resp. 23 000 kr/år inom delposten speciella merkostnader.

Delfaktorerna avstånd, hardship och varubrist är knutna till den ort som är i fråga. De varierar inte med hänsyn till indelningen i merkostnadsgrupper utan är lika för samtliga arbetstagare på orten. Beloppsmässigt är dessa poster inte påfallande höga.

Delfaktorerna service resp. övrigt är knutna till den ort som är i fråga. Dessutom varierar de med hänsyn till inplaceringen i merkostnadsgrupper. För att illustrera detta används nedan orterna Windhoek, där grundtillägget är lågt och Tokyo, där det är högt. Det bör observeras att delfaktorn övrigt endast innehåller tre beloppsnivåer. Spännvidden mellan mkg 1 och mkg 6 uppgår sammanlagt till ca 23 500 kr/år i Windhoek och ca 72 800 kr/år i Tokyo för dessa två delfaktorer sammantaget. Mellan mkg 3 och mkg 4 är skillnaden drygt 4 400 kr/år i Windhoek och c:a 13 500 kr/år i Tokyo. Delfaktorn service kan bli negativ i mkg 1. Detta orsakas av det särskilda självkostnadsavdrag – 23 % av den statliga genomsnittslönen oberoende av ort – som görs redan vid beräkning av delfaktorn i sig. Tabellerna visar också att delfaktorn service har en starkare inbyggd progressivitet än delfaktorn övrigt.

Windhoek mkg 1 mkg 2 mkg 3 mkg 4 mkg 5 mkg 6

Service

- 82 140

307 668 1 085 1 613

Övrigt 734 881 991 991 991 991

Tokyo

mkg 1 mkg 2 mkg 3 mkg 4 mkg 5 mkg 6

Service

673 1 359 1 874 2 990 4 278 5 909

Övrigt

2 369 2 843 3 198 3 198 3 198 3 198

Delfaktorerna kläder och utrustning är inte beroende av vilken ort som är i fråga utan beräknas till en kvotdel av den aktuella statliga genomsnittslönen. Dessutom varierar de med hänsyn till inplaceringen i merkostnadsgrupper.

7.11.2. Merkostnader p.g.a. avståndet till Sverige – faktorn avstånd

Beloppet motsvarar kostnaden för

1. en flygresa per tvåårsperiod stationeringsorten - Stockholm tur

och retur,

2. merkostnader för en helårsprenumeration på DN, samt

3. 8 minuters telefonsamtal per månad med Sverige.

Uppgifter om aktuella flygpriser för hemresan inhämtas av UtN. Beloppet fördelas på 24 månader. Från DN inhämtas uppgift om prenumerationspriset inkl. frakt. Priserna för telefonsamtal erhålls från resp. utlandsmyndighet.

Ersättningen fastställs till lika belopp för alla mkg på samma ort. Prisuppgifterna inhämtas på angivet sätt både vid TKP och KUF.

7.11.3. Merkostnader för service, rekreation och kontakter i verksamhetslandet (exkl. representation i tjänsten) – faktorn service

Ersättningen beräknas i två steg. Varje ort/land hänförs till en av tre landgrupper, I detta fall A, B eller C. Till landgrupp C hänförs länder med hardshipförhållanden. Landgruppsplaceringen beror av kostnadsnivån på de tjänster som denna ersättning skall täcka.

Ersättningen fastställs – på årsbasis – motsvarande ett visst antal ortskostnadsposter (OKP) enligt tabellen nedan. OKP baseras på prisnivån på livsmedel och hushållshjälp på resp. stationeringsort. Ett OKP är lika med summan av 18 % av aktuell varukorg plus ev. svinn och 2,5 % av hushållshjälpsenheten minus ett självkostnadsavdrag som uppgår till 23 % av den statliga genomsnittslönen brutto. Här görs således ett särskilt självkostnadsavdrag vid beräkningen av en av de faktorer som delposten speciella merkostnader byggs upp av. OKP läggs in i det tekniska systemet av UtN.

MKG

M 1 M 2 M 3 M 4 M 5 M 6

Landgrupp A 8 16 22 35 50 69 Landgrupp B 13 21 27 40 55 74 Landgrupp C 18 26 32 45 60 60

Faktorn service varierar således både med hänsyn till inplacering i mkg och ortens placering i landgrupp.

Beloppet beräknas enligt denna metod både vid TKP och KUF.

7.11.4. Merkostnader för uppehället under kortare rekreationsresor – faktorn hardship inom grundtillägget

För hardshiporter bestäms en ersättning för kostnader för uppehället under kortare rekreationsresor.

Beloppen fastställs schablonmässigt. För varje hardshiport bestäms en ersättning med hänsyn till kostnadsläget på ett ”rimligt resmål” i landgrupp A eller B. För varje landgrupp har ett schablonbelopp bestämts per månad utifrån fastställda årsbelopp (4 000 kr resp. 5 000 kr plus fem lokala dygnstraktamenten på det rimliga resmålet). Schablonbeloppen räknas om med hänsyn till förändringar av traktamentsersättningen för aktuella resmålet.

Ersättningen fastställs till lika belopp för alla mkg på samma ort. Beloppet beräknas enligt denna metod både vid TKP och KUF.

7.11.5. Merkostnader för kläder och utrustning – faktorerna kläder resp. utrustning och indirekta representationskostnader

Ersättningen för kostnader för kläder fastställs per månad till ett belopp motsvarande viss procentuell andel av den statliga genomsnittslönen brutto enligt följande tabell. Beloppet är lika på alla stationeringsorter.

Ersättningen för utrustning m.m. fastställs per månad till ett belopp motsvarande viss procentuell andel av den statliga genomsnittslönen brutto enligt följande tabell, omräknat med en faktor motsvarande genomsnittet av alla utlandstraktamenten dividerat med ett belopp motsvarande 1,7 procent av den statliga genomsnittslönen brutto. Beloppet räknas ut i det tekniska systemet.

MKG

M 1 M 2 M 3 M 4 M 5 M 6

Procentuell andel 1 3 4 5 6 8

Faktorerna för kläder resp. utrustning och indirekta representationskostnader varierar således med hänsyn till inplacering i mkg.

Beloppen beräknas på samma sätt både vid TKP och KUF.

De utgående beloppen är uttryckt i pengar följande.

Delkomp. mkg 1 mkg 2 mkg 3 mkg 4 mkg 5 mkg 6

Kläder 231 694 925 1 157 1 388 1 851 Utrustn. 0 296 296 889 2 965 3 913

Delfaktorerna kläder och utrustning är inte beroende av vilken ort som är i fråga, utan beräknas till en kvotdel av den aktuella statliga genomsnittslönen. Genom kopplingen till genomsnittslönen kan man säga att det sker en värdesäkring, som dock inte kopplas till prisutvecklingen på kläder m.m. Delfaktorerna är knutna till merkostnadsgrupperna och det är en spännvidd i belopp mellan mkg 1 och mkg 6 på drygt 66 000 kr/år. Mellan mkg 3 och mkg 4 är skillnaden knappt 10 000 kr/år. Både i absoluta och relativa termer är det fråga om betydande belopp. Tillägget för kläder kan möjligen söka sitt ursprung i de s.k. ekiperingspenningar som utgick (i form av engångsbelopp) till nytillträdande beskickningschefer fram till 1939, då de avskaffades. Därefter skedde en särskild budgetprövning bl.a. av dessa kostnader (jmf. prop. 1946:322). I samband med 1963 års reform föreslog lönenämnden att

av tjänsteman upprättad budget bör avse följande element, nämligen fem huvudposter, dvs. utgiftsbehovet för livsmedel, tjänare, beklädnad (här kursiverat), transport och semester samt åtminstone t.v. en diversepost avsedd att täckas av ett schablontillägg. Det för dessa ändamål vid budgetprövningen godkända lönebehovet bör motsvara >lön förenad med befattningen>.

Sedermera kom bestämmelser om ersättning för klädkostnader att införas i kollektivavtalen. Som en kommentar kan tillfogas att det förr ansågs vara ett åliggande för diplomater att hålla sig med kostym och högtidskläder samt lämpliga kläder också till hustrun, vilket skulle kunna rymmas inom ersättningen. Även om diplo-

MKG

M 1 M 2 M 3 M 4 M 5 M 6

Procentuell andel 0 1 1 3 10 13,2

matisk personal m.fl. ännu i dag följer en viss ”dress code” så finns det inget uniformstvång el. dyl. för dessa grupper.

Delfaktorn utrustning och indirekta representationskostnader har i princip en motsvarande bakgrund. Den avser täcka bl.a. merkostnader för inventarier (t.ex. slitage på möbler, porslin och bestick) och diverse andra indirekta kostnader för representation (t.ex. inköp av stearinljus och servetter m.m.) men är inte närmare definierad i UtN:s cirkulär.

7.11.6. Merkostnader p.g.a. varubrist (gäller enbart för orter med varubrist) – faktorn varubrist

För orter med varubrist, där utsänd personal har behov av att göra inköpsresor, fastställs en särskild ersättning. Den beräknas för en resa per år till närbelägen lämplig ort, tur och retur med billigaste tillämpliga flygresa.

Ersättningen fastställs till lika belopp för alla mkg på samma ort. Beloppet beräknas enligt denna metod både vid TKP och KUF men det är endast vid TKP som behovet av inköpsresa prövas.

7.11.7. Övriga merkostnader som inte ersätts på annat sätt – faktorn övrigt

Ersättningen fastställs per månad till viss procentuell andel av det belopp som utgör summan av stationeringsortens lokala livsmedelspost, lokala transportpost och hushållshjälpsenhet.

MKG

M 1 M 2 M 3 M 4 M 5 M 6

Procentuell andel

10,0 12,0 13,5 13,5 13,5 13,5

Faktorn övrigt varierar således med hänsyn till inplacering i mkg.

Beloppet beräknas enligt denna metod både vid TKP och KUF. För att ge en uppfattning om värdet kan nämnas att delfaktorn uttryckt i pengar för merkostnadsgrupperna 3–6 för orten Tokyo motsvarar 3 198 kr och för Windhoek 991 kr per månad.

7.11.8. Utredningens bedömning

Allmän bedömning:

Delposten speciella merkostnader kan sägas ha till syfte att sammantaget ersätta merkostnader som inte ersätts i delposterna livsmedel, hushållshjälp och transporter.

Det som först och främst är slående vid en genomgång av delposten speciella merkostnader är att delfaktorerna är uppbyggda på schabloner. Kopplingen till faktiska utgifter är därmed svag. Samtidigt är progressiviteten hög och genom att vissa delfaktorer konstruerats som procentandelar av den statliga genomsnittslönen ökar progressiviteten över tid. Som framgår av avsnitt 7.11.1 är spännvidden mellan ersättningarna i olika merkostnadsgrupper stor också i absoluta tal.

Schabloniseringarna, som använts under lång tid, introducerades i systemet för att underlätta administrationen och göra den billigare. Man kan uttrycka detta som att den utsände får stå för administrationen av sin ekonomi själv. Det kan också ligga en integritetsaspekt i att arbetsgivaren inte lägger sig i den utsändes konsumtionsmönster. Men en annan följd av schabloniseringarna är att de utsända många gånger har svårt att urskilja vilka, eller vilken del, av deras egna kostnader som utgör merkostnader.

Delposten väger tyngst av grundtilläggets delar – den svarar för knappt 40 % av hela tillägget. De merkostnader som avses ersättas utgör levnadskostnader. Huruvida dessa med ett skatterättsligt synsätt kan vara att anse som ökade levnadskostnader med hänsyn till utlandstjänstens särskilda villkor är en fråga som utredningen har att ta ställning till.

Mot den här bakgrunden är det nödvändigt att gå igenom och bedöma delfaktorerna var för sig.

Delfaktorn avstånd

Delfaktorn avstånd (avsnitt 7.11.2) avses täcka merkostnader som uppstår p.g.a. avståndet till Sverige, t.ex. de ökande svårigheterna och kostnaderna för att hålla kontakten med släkt och vänner i hemlandet. En stor kostnad kan förstås vara kostnaderna att flyga hem av helt privata skäl, vid sidan av de reseförmåner som annars utgår. Telefonkostnaderna för att t.ex. hålla kontakten med hemmavarande barn eller föräldrar kan bli höga. Inte minst frakt-

kostnaderna för en daglig tidning kan bli ganska stora. Ersättningen är beräknad på dessa grunder.

Enligt utredningens mening finns det visst fog för grundtanken bakom denna ersättning. Det kan vara rimligt att avståndet till Sverige – i tid och rum – ger vissa ökade kostnader.

Kostnaderna i fråga beror av utlandstjänsten. Utredningen gör därför bedömningen att en begränsad ersättning inom delfaktorn avstånd bör kunna anses vara skattefri även i fortsättningen.

Utredningens uppfattning är att sättet att beräkna ersättningens storlek i nuvarande avtal är förlegad. Det uttrycker en ambition till exakthet men är ändå i verkligheten en grov schablon. Utredningen anser att en ersättning bör kunna accepteras som ett skattefritt element i grundtillägget, under förutsättning att den utgår t.ex. i tre nivåer, med högst 500 kr, 1 000 kr resp. 1 500 kr. Detta ger ett lägre högsta belopp än i dag.

Det ankommer på parterna att utforma de avtalsbestämmelser som behövs. Utredningen utgår självfallet från att det inte heller i framtiden kan komma i fråga att ha olika ersättningsnivåer i denna delfaktor beroende på den utsändes inplacering i mkg.

Delfaktorn service, rekreation och kontakter i verksamhetslandet

Delfaktorn service (avsnitt 7.11.3) beräknas med en metod som enligt utredningens mening med fog kan sägas vara närmast helt obegriplig för utomstående. Här staplas procentsatser och andra faktorer på varann. Som framgått i avsnitt 7.11.1 kan delfaktorn även generera negativa belopp genom det inbyggda självkostnadsavdraget, en effekt som knappast kan ha varit avsedd av parterna.

Det framgår inte närmare av UtN:s föreskrifter vilken typ av kostnader som ersättningen avser att träffa. Enligt utredningen kan här exempelvis avses den utsändes kostnader för fysiska aktiviteter (gym) som i Sverige kan utgå som en personalvårdsförmån, men som inte erbjuds i utlandstjänsten och andra dylika förmåner m.m.

De kostnader som nyss nämnts är av den arten att ersättningarna i delfaktorn service i princip kan anses vara skattefria.

Men även om det således finns exempel på merkostnader så är det enligt utredningen uppenbart att nu gällande belopp och progressiviteten i ersättningarna är alldeles för höga.

För att ge parterna ett riktmärke anger utredningen att högsta möjliga skattefria ersättning i ett nytt avtal som högst bör stanna

vid de belopp som i dag gäller i mkg 4. Belopp som i ett nytt avtal överstiger dessa bör behandlas som lön. Effekten av detta är att det högsta skattefria beloppet för en ambassadör i Tokyo sänks med ca 2 900 kr per månad och för en ambassadör i Windhoek med 945 kr per månad. Samtidigt bör progressiviteten i ersättningen minskas. Parterna bör emellertid arbeta fram helt andra grunder och metoder för att beräkna delfaktorn.

Delfaktorn hardship inom grundtillägget

Utredningen har i kapitel 9 föreslagit att nuvarande skattefria hardshiptillägg skall ersättas av ett skattepliktigt och pensionsgrundande tillägg. Hardshipkompensation i form av resor föreslås behållas.

Som framgår av sättet att beräkna delfaktorn hardship inom grundtillägget (se avsnitt 7.11.4) avses den motsvara de ökade levnadskostnader som uppstår på grund av vissa hardshipresor. Dessa resor har enligt utredningen ett klart samband med utlandstjänsten på dessa orter. Det finns heller inget att erinra mot de belopp som är fastställda.

Enligt utredningens bedömning bör denna delfaktor i nuvarande utformning anses som ett skattefritt element i grundtillägget.

Parterna får bedöma om det föreligger behov av förändringar.

Delfaktorn kläder

Kostnader för inköp av personliga kläder m.m. utgör i skattehänseende privata levnadskostnader. Praxis för vad som i det här avseendet normalt kan anses utgöra ökade levnadskostnader är utomordentligt restriktiv. Det finns inte anledning att anse att de utsända bär s.k. arbetskläder. Utredningen bedömer redan på denna grund att ersättningar i delfaktorn kläder (avsnitt 7.11.5) i sin helhet skall betraktas som lön.

Utredningen finner med hänsyn till sin inställning i principfrågan om skatteplikt inte anledning att ta upp beloppsfrågor m.m.

Utredningen förutsätter att parterna ser till att delfaktorn utmönstras ur grundtillägget.

Utredningen behandlar i kapitel 13 bl.a. frågan om särskild flyttersättning. Enligt utredningen kan ett skattefritt element för inköp av kläder anses rymmas i denna engångsersättning.

Delfaktorn utrustning

Kostnaderna som ersätts inom denna delfaktor (avsnitt 7.11.5) utgör, i vart fall till vissa delar, privata levnadskostnader. Utredningen bedömer dock att kostnaderna har ett klart samband med tjänstens särskilda krav på representation. De ersättningar som utgår kan därför i princip anses vara av skattefri natur.

Det finns två frågor som kräver vidare överväganden. För det första är de utgående beloppen för höga. Schablonberäkningen av delfaktorn och kopplingen till den statliga genomsnittslönen leder över tid till en överkompensation som inte är ringa och rent allmänt synes de merkostnader som kan anses hänförliga till delfaktorn vara rätt begränsade. Vissa av kostnaderna får anses vara av initial karaktär. En del merkostnader för löpande slitage finns dock alltid. En viss progressivitet i delfaktorn är i sig befogad med hänsyn till sambandet med kravet på representation.

För det andra kan en fortsatt värdesäkring av ersättningen med hjälp av genomsnittslönens utveckling inte tillåtas.

För att ge parterna ett riktvärde anger utredningen att högsta möjliga skattefria ersättning i den föreslagna mkg 1 bör stanna vid det belopp som i dag gäller i mkg 4. Belopp som i ett nytt avtal överstiger detta bör behandlas som lön. Effekten av detta är att det högsta skattefria beloppet för en ambassadör sänks med ca 3 000 kr i månaden. I de föreslagna mkg 2 resp. mkg 3 och 4 bör de nuvarande ersättningsnivåerna i mkg 4 (889 kr) resp. 3 (296 kr) kunna tjäna som vägledning. Parterna bör värdesäkra ersättningarna med ett lämpligt index.

Enligt utredningen kan även ett skattefritt element för utgifter av initial natur för anskaffande av utrustning anses rymmas i den i kapitel 13 behandlade flyttningsersättningen.

Delfaktorn varubrist

Det är enligt utredningens mening motiverat att behålla nuvarande ordning för att ersätta inköpsresor beträffande de orter där varubrist råder. Vilka orterna är bör bestämmas av arbetsgivaren. Sättet att beräkna merkostnaderna kan accepteras från skattesynpunkt. Det kan enligt utredningen överlåtas åt parterna att utan särskilda begränsningar vad gäller belopp hantera denna delfaktor.

Delfaktorn övrigt

Delfaktorn tar uppenbarligen sikte på att ersätta utgifter som inte faller under andra delposter inom grundtillägget eller andra delfaktorer inom speciella merkostnader. Vad dessa utgifter består av framgår inte av UtN:s föreskrifter. Att det i allt väsentligt är fråga om privata levnadskostnader är enligt utredningens mening klart.

Utredningen bedömer att det kan finnas ett utrymme för en ersättning av den här arten även i fortsättningen. Det ligger i sakens natur att göra en schablonberäkning av beloppen. Det är lämpligt att liksom i dag knyta ersättningsbeloppen till livsmedelsposten och transportposten, eftersom ersättningen skall återspegla det allmänna kostnadsläget på orten. Att även lägga in de speciella merkostnaderna i underlaget skulle innebära att dessa s.a.s. skulle ersättas två gånger. Därför kan inte hushållshjälpsenheten ingå i underlaget med hänsyn till utredningens bedömningar i den delen. Ersättningen bör enligt utredningens bedömning begränsas till högst 15 % av summan av livsmedelsposten och transportposten. Överskjutande belopp skall betraktas som lön.

Dessa ställningstaganden får till följd både en begränsning av beloppens storlek och att ersättningen inte längre blir progressiv. Från skattesynpunkt är enligt utredningens mening dessa förändringar av delfaktorn också nödvändiga förutsättningar för en fortsatt skattefrihet.

För att ge en uppfattning om förändringen av ersättningen kan anföras att för nuvarande mkg 3 och högre mkg skulle de högsta möjliga skattefria ersättningen sjunka med 1 369 kr till 1 829 kr för Tokyo och i Windhoek med 265 kr till 726 kr.

Det ankommer på parterna att utforma de avtalsbestämmelser som behövs även i denna del.

8. Medföljare

8.1. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att medföljandetillägget enligt U-ALFA inte längre skall vara skattefritt i sin helhet. En begränsningsregel införs som innebär att medföljandetillägg för make, maka eller sammanboende, skattefritt får utges med ett belopp som motsvarar högst två tolftedels prisbasbelopp (f.n. 6 550 kr) per utlandsmånad. Regeln bör infogas i den föreslagna 11 kap. 21 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL). Belopp som arbetsgivaren betalar utöver två tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad skall behandlas som lön.

Utredningen föreslår vidare att avsättningar till premie för pensionsförsäkring för medföljande make, maka eller sammanboende, skattefritt får göras med högst ett tolftedels prisbasbelopp (f.n. 3 275 kr) per utlandsmånad. En bestämmelse om detta bör infogas i den föreslagna 11 kap. 21 § IL.

Utredningen föreslår att den s.k. överhoppningsbara tiden när det gäller ersättning från arbetslöshetskassan skall ökas från nuvarande 7 år till 12 år för medföljare till statsanställda som stationeras utomlands. En bestämmelse av denna innebörd föreslås infogas i 17 a § lagen (1997:328, ALF) om arbetslöshetsförsäkring.

Utredningen föreslår också att medföljare till statsanställda som stationeras utomlands skall omfattas av s.k. SGI-skydd, vilket innebär att den sjukpenninggrundande inkomst som gällde för medföljaren omedelbart före utresan från Sverige skall gälla vid återkomsten. En bestämmelse om detta föreslås infogas i 3 kap. 5 b § lagen (1962:381, AFL) om allmän försäkring.

Utredningen har slutligen ett antal rekommendationer i frågor som ankommer på arbetsgivarna och parterna att fatta beslut om. Det gäller i fråga om bl.a. medföljartillägg och medföljarnas pensioner. Sådana frågor behandlas i utredningens överväganden.

8.2. Utredningens överväganden

8.2.1. Inledning

Medföljarnas situation har diskuterats i flera decennier. Riksdagen har behandlat frågan vid flera tillfällen under senare år. Utrikesutskottet har t.ex. framhållit

1

att utrikesförvaltningen måste ges

möjlighet att

sörja för att dess anställda och makar får acceptabla ekonomiska villkor utomlands och hemma.

I diskussionen har det bl.a. hetat att medföljarnas dåliga villkor påverkar personalförsörjningen genom att de försvårar för Utrikesdepartementet (UD) och Sida både att rekrytera och behålla skickliga diplomater och biståndshandläggare. Utredningen har dock inte kunna finna några belägg för detta. UD:s och Sida:s verksamhet har alltjämt en stark attraktionskraft. Utredningen har inte heller i sin utvärdering funnit att medföljarnas situation leder till avhopp. Det kan möjligen i några enstaka fall ha varit en bidragande orsak till att en anställd lämnat utrikestjänsten.

Däremot har utredningen i sin utvärdering sett tecken på att medföljarnas situation – främst vad gäller karriäravbräck och förlust av pensionsunderlag samt svårigheterna att finna adekvat arbete på stationeringsorten – kan påverka en anställds benägenhet att söka utlandstjänst. Detta kan försvåra bemanningen av utlandsmyndigheterna, dvs. möjligheten för arbetsgivaren att stationera rätt person på rätt plats. Om detta problem i dag är så stort att det mera påtagligt påverkar verksamheten ute på utlandsmyndigheterna är svårt att avgöra. Risken är dock enligt utredningens bedömning tillräckligt stor för att vissa åtgärder nu bör vidtas för att underlätta medföljarnas situation. Det gäller de ekonomiska villkoren men också några andra frågor.

Utredningen ser således medföljarfrågan i första hand som en fråga om långsiktig personalförsörjning av den statliga verksamheten utomlands och därmed om hur Sverige ytterst kommer att representeras och uppfattas i andra länder. Utrikesutskottet har redovisat samma grundläggande synsätt

2

.

I andra länders utrikesförvaltningar m.m. väntas makar och sambor i den yngre generationen genomgående bli allt mindre benägna

1

Betänkande 1989/90:UU14.

2

Betänkande 2001/02:UU2y.

att ställa upp som medföljare. Denna tendens förstärks om utlandsvillkoren inte ger en rimlig kompensation för de merkostnader och nackdelar som en utlandsstationering innebär för medföljare och barn. Frågorna om medföljarnas karriäravbrott, bristande möjligheter att få adekvat arbete, pensionsförluster etc. anses även i andra länders utrikesministerier vara bland de viktigaste och mest komplicerade att lösa. Men många gånger anser man sig sakna lösningar. Såvitt utredningen kan bedöma ligger Sverige jämförelsevis väl framme i det här hänseendet. Detta kan sammanhänga med att familjebilden ändrats mycket påtagligt och snabbt i Sverige.

Det ändrade sättet att leva – tvåförsörjarfamiljen – beskrivs väldigt tydligt i intervjuerna med både utsända och medföljare. Av intervjuerna framgår bl.a. att ett överskuggande problem i dag är svårigheterna för medföljare att få arbete på stationeringsorten och riskerna för kompetensbortfall. Medföljartilläggets storlek i pengar har inte berörts spontant av de intervjuade, men några ser det som orättvist att medföljartillägget inte är lika för alla medföljare. Pensionsfrågan upplevs som ett större problem än tillägget.

I de flesta andra utlandsvillkorssystem (se kap. 18) ingår någon form av ekonomisk kompensation för medföljare, genom medföljartillägg eller lönekompensation. De belopp som utgår är begränsade och inte avsedda att kunna täcka inkomstbortfall. Även pensionslösningar – ofta liknande UD:s – förekommer, men i mer begränsad utsträckning. Brittiska Foreign Office uppmanar t.ex. de utsända att använda sin s.k. spouse compensation för att förbättra medföljarens pensionsskydd.

8.2.2. Ändrad familjebild och nya livsmönster

Alla är eniga om att familjebilden och livsmönstren har förändrats dramatiskt under de senaste fyrtio åren. Utredningen beskriver därför endast kort dessa frågor i avsnitt 8.5.3. Det går att sammanfatta läget i dag med att säga att utvecklingen har lett till en situation där var och en skall försörja sig själv, både under förvärvslivet och därefter. För att lyckas med en adekvat personalförsörjning av en verksamhet som är så speciell som utlandstjänsten måste staten som arbetsgivare så långt det är möjligt och skäligt ta särskilda hänsyn till medföljarna. Men samtidigt finns det naturligtvis en gräns för det statliga åtagandet vad gäller medföljarna.

Enligt utredningens mening, som också stöds av utredningens intervjuer, kan det finnas anledning att anta att fler utsända med en förvärvsarbetande partner i framtiden inte kommer att åtföljas av denne. De utsända kommer enligt denna tankegång i ökad utsträckning att välja att långpendla mellan stationeringsorten och den ort där partnern vistas. Detta blir enligt utredningen sannolikt en följd av att karriäravbrott inte alltid kan accepteras av parterna i förhållandet inte minst på grund av riskerna för kompetensförlust och professionellt utanförskap. Detta grundläggande problem kan inte lösas fullt ut med ökade ekonomiska förmåner, såvitt utredningen erfarit vid sina samtal med medföljare i denna situation. Däremot kan lätt inses att reseförmånerna i det här perspektivet blir allt betydelsefullare. Dessa omständigheter måste vägas in vid bedömningen av reseförmånerna (kap. 12).

8.2.3. Ett grundskydd för medföljarna

Även om anställda vid UD och Sida har förflyttningsskyldighet handlar utlandsstationeringen också om ett personligt val av den utsända och medföljaren. Staten som arbetsgivare har förvisso ett ansvar för att utsända och deras familjer skall få täckning för sina ökade kostnader för att arbeta och leva utomlands. Men det kan inte vara statens uppgift att ställa till rätta alla de konsekvenser som en utlandsstationering kan få. Staten som arbetsgivare kan inte ta ansvaret att genom utlandsvillkorssystemet täcka en medföljares inkomstbortfall och ersättningarna till medföljarna bör inte heller fullt ut motiveras med det förlegade argumentet att den utsände får en ökad försörjningsbörda. Att renodla dessa principer leder tanken fel. Utredningens synsätt är i stället att utlandsvillkorssystemet av personalförsörjningsskäl bör kunna innehålla element av vad som mer pragmatiskt närmast kan betecknas som ett slags grundskydd som får vägas av mot andra åtaganden från arbetsgivarens sida inom ramen för utlandsvillkorssystemet.

Grundskyddet bör finnas för de medföljare som saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten helt oavsett medföljarens inkomstförhållanden i Sverige före utresan. Villkoren för att den utsände skall kunna få medföljartillägg och för att pensionskompensation skall utgå till medföljaren bör följaktligen inte vara kopplade till att arbetsgivaren skall analysera medföljarnas privata ekonomiska förhållanden i Sverige – grundskyddet bör inte ses som en arbets-

löshetsförsäkring och inte heller som ett socialbidrag. Det avgörande är medföljarens arbets- och inkomstförhållanden på stationeringsorten.

8.2.4. Medföljartillägget

Den skattemässiga bedömningen

Merkostnadsmotivet för skattefrihet är vad gäller medföljandetillägget uttunnat vid jämförelse med grundtillägget. Detta följer av att en stor del av medföljandetillägget i U-ALFA är framräknat som en viss procentsats, olika beroende av den utsändes funktion, av den statliga genomsnittslönen brutto. Samtidigt är det tveksamt från skattesynpunkt att en ersättning för utebliven inkomst hos medföljaren kan motivera ett skattefritt tillägg hos den utsände. Enligt utredningen är det bl.a. mot den bakgrunden man får se den i 11 kap. 21 a § IL nyligen införda begränsningsregeln i fråga om det skattefria utrymmet för medföljartillägg beträffande de statsanställda vars utlandsvillkor regleras i URA.

Utredningen bedömer att personalförsörjningsskäl talar för att utlandsvillkorssystemet måste kunna innehålla en ersättning för de medföljare, som saknar eller har låg egen inkomst, i form av ett tillägg. Ett sådant tillägg är i sig motiverat av de fördyringar som i ett samlat perspektiv kan uppstå i medföljarsitutionen.

Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att i ett nytt system utgå från att det utrymme som finns för skattefrihet för ett medföljartillägg måste begränsas. Med hänsyn till att en ny skatteregel skall vara tillämplig på alla utlandsstationerade statsanställda, även de kategorier som i dag har förflyttningsplikt, bör dock det maximala skattefria beloppet i den här delen kunna höjas i jämförelse med reglerna i 11 kap. 21 a §. Samtidigt får medföljartillägget inte bli så högt att incitamentet för medföljare att ta ett arbete på stationeringsorten försvagas. Utredningen anser att en rimlig gräns för skattefriheten bör vara två tolftedels prisbasbelopp, omräknat 6 550 kr per utlandsmånad i 2004 års penningvärde. Jämfört med gränsen i 11 kap. 21 a § IL, som omräknat motsvarar drygt 4 900 kr, innebär förslaget således en höjning av det skattefria taket med ca 1 600 kr i månaden.

I den struktur för ett nytt utlandsvillkorssystem, som utredningen beskrivit i kap. 5, ingår möjligheten till ett tidsbestämt löne-

tillägg med hänsyn till familjesituationen under en utlandsstationering. Ett sådant eventuellt tillägg, som endast torde utgå undantagsvis, blir i förekommande fall beskattat. Motivet är i grunden det samma som för den obeskattade delen, nämligen en god personalförsörjning av verksamheten.

Ett nytt medföljartillägg

När det gäller själva sättet att räkna fram ett tillägg finns givetvis en frihet för arbetsgivaren/parterna att bestämma tillägget på båda sidor om den ”skattemässiga ribba” som utredningens förslag lägger. Utredningen betonar att denna skattemässiga ribba inte utgör ett fast belopp som med automatik skall tillförsäkras alla medföljare.

Utredningen vill peka på att det inte längre finns behov av en stark koppling till grundtillägget vid beräkningen. Inget hindrar att man använder schabloner av olika slag, men utredningen vill här i enlighet med sin allmänna syn rekommendera att genomsnittslönen tas bort som grund för värdesäkring.

I nuvarande system är medföljandetillägget olika beroende på den utsändes funktion. Utredningen har beträffande grundtillägget angivit 4 merkostnadsgrupper i föregående kapitel. Utredningen vill här uttrycka tveksamhet till en uppdelning av medföljartillägget beroende på den utsändes inplacering i merkostnadsgrupp utan anser att det bör utgå lika för alla medföljare, oavsett den utsändes inplacering i merkostnadsgrupp.

Däremot vill utredningen fästa uppmärksamhet på frågan om ortsanpassning. Det är enligt utredningen rimligt att tillägget, som är ett grundskydd under själva utlandsvistelsen, anpassas till prisnivån på resp. ort. Enklast kan detta göras med hjälp av ett externt inhämtat livsmedelsindex (jfr avsnitt 7.8.1). En sådan ordning ger en bättre riktning på använda medel.

8.2.5. Pensionskompensation för medföljare

Som framgår av avsnitt 8.4 har riksdagen vid flera tillfällen informerats om den särskilda pensionsförsäkringen för medföljare. I utskottsbetänkandena har också vid flera tillfällen framhållits att pensionsfrågan är en av de viktigaste medföljarfrågorna. Det intryck som utredningen har från intervjuerna både med utsända och

medföljare ger också entydigt bilden av att pensionsfrågan upplevs som mer angelägen än frågor om medföljartillägget.

Enligt utredningens bedömning är det inte realistiskt att satsa på en förbättring av pensionsvillkoren för medföljarna inom det allmänna pensionssystemets ram. Som framgår av socialförsäkringsutskottets bedömning i betänkandet (1993/94:SfU24) kan avsteg från principen att pensionen grundas på livsinkomsten göras endast i vissa särskilt angivna fall. Med ytterligare avsteg från livsinkomstprincipen riskerar pensionssystemet att utvecklas på ett instabilt sätt och utskottet ser därför helst att inga ytterligare avsteg görs.

Utredningen vill därför på den här punkten rekommendera berörda arbetsgivare att vidareutveckla den pensionslösning som finns i nuvarande system och som har redovisats för riksdagen. Detta kan ske genom höjda premieavsättningar. En höjning av premierna motiveras av att livsinkomstprincipen gör pensionsbortfallet till en återhållande faktor vad gäller viljan att följa med den utsände. Därmed finns ett personalförsörjningsskäl även beträffande den här delen av medföljarkompensationen.

En premiebetalning av nu aktuellt slag skulle utan en undantagsregel emellertid betraktas som en skattepliktig förmån för den utsände arbetstagaren. Det krävs ett uttryckligt undantag för att premiebetalningarna skall förbli skattefria. Skattefriheten bör beloppmässigt begränsats till ett tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad, vilket motsvarar 3 275 kr i 2004 års prisnivå. Belopp över denna gräns skall behandlas som en skattepliktig förmån. Med utlandsmånad avses en månad som medföljaren har varit bosatt utomlands på grund av den stationerades vistelse utomlands.

Endast premier för en pensionsförsäkring skall vara skattebefriade. Det innebär att i sin tur att utbetalade belopp från försäkringen skall tas upp som intäkt av tjänst av den medföljande. Det bör i sammanhanget tilläggas att även om beskattning har skett av premier som varit högre än ett tolftedels prisbasbelopp skall hela det utfallande beloppet från försäkringen beskattas.

Utredningen har inte anledning att gå in i nivåfrågor men vill ändå på den här punkten markera att en substantiell höjning av premieavsättningarna är önskvärd. Den föreslagna begränsningsregeln ger utrymme för en sådan höjning. Sedan finns det naturligtvis anledning att göra olika avvägningar om närmare grunder för att bestämma avsättningarnas storlek och om dessa skall differentieras, liksom takten i förändringen.

Utredningen har noterat att vissa medföljare ännu åtnjuter både SPP-pension och MAK-ersättning. MAK-systemet fasas nu ut. MAK-berättigade födda 1942 fick under 2003 värdet av sin intjänade förmån kapitaliserad genom en engångsinsättning i den gruppensionsförsäkring hos SPP som även den MAK-berättigade har rätt till. Under 2004 kommer samtliga MAK-berättigade födda 1943 och senare att få sin förmån kapitaliserad.

8.2.6. Överhoppningsbar tid i A-kassan och skydd för sjukpenningrundande inkomst (SGI-skydd)

Frågorna om SGI-skydd och överhoppningsbar tid när det gäller ersättning från A-kassan har behandlats av olika utredningar och redovisats i riksdagen i vart fall under de senaste tio åren. Bl.a. utrikesutskottet har uttryckt

3

att det är angeläget att Utrikes-

departementet och berörda myndigheter fortsätter sina ansträngningar att finna lösningar på de problem som drabbar medföljarna i dessa avseenden.

Utredningen noterar att dessa medföljarfrågor trots detta ännu kvarstår olösta.

Enligt utredningen är det viktigt att nu göra en ansats för att på ett konkret sätt få frågorna ur världen antingen genom att de får en reglering eller genom att de av något skäl avförs som omöjliga att lösa. Utredningens förslag skall ses mot den bakgrunden. När det gäller skälen för förslagen anför utredningen följande.

Tiden utomlands betraktas som överhoppningsbar när det gäller ersättning från A-kassan och medföljaren kan ansöka om arbetslöshetsförsäkring utan att behöva redovisa arbete inom den s.k. ramperioden. I tidigare lagstiftning var den överhoppningsbara tiden obegränsad. Genom infogandet av en ny 17 a § i ALF år 2001 begränsades emellertid den överhoppningsbara tiden till sju år. Detta drabbar medföljarna eftersom de utsändas stationeringstider utomlands kan vara upp till 8-10 år i sträck. Enligt utredningens mening finns det inget rimligt skäl att inte göra ett undantag från sjuårsregeln för medföljarna.

Försäkringskassan fastställer sjukpenninggrundande inkomst (SGI) för den som har förvärvsinkomster. När den försäkrade inte erhåller lön för arbete i Sverige från en svensk arbetsgivare förloras rätten till den arbetsbaserade försäkringen. Detta drabbar vanligen

3

Utrikesutskottets yttrande 2001/02:UU2y.

medföljaren som normalt saknar inkomst i Sverige under utlandsstationeringen och därför endast omfattas av den s.k. bosättningsbaserade försäkringen. Detta innebär att medföljaren, trots att han/hon arbetat före utlandsstationeringen i Sverige, bl.a. förlorar rätten till sjukpenning (se avsnitt 8.5.10).

Utsända i vissa yrkeskategorier och deras medföljare åtnjuter i dag s.k. SGI-skydd enligt bestämmelserna i 3 kap. 5 b § AFL (jfr med 2 kap. 4 och 6 §§ SofL) så att de kan behålla sin SGIinplacering under det förvärvsavbrott som utlandsstationeringen innebär. Det gäller exempelvis präster, missionärer och biståndsarbetare i ideella organisationer.

Utredningen bedömer att skälen för att medföljare till de utsända företrädarna för Sverige också skall åtnjuta SGI-skydd har styrka. Det gäller en liten grupp och någon tidsgräns behövs inte.

8.2.7. Andra medföljarfrågor

Utredningen har mött synpunkten att en medföljares inkomstbortfall borde kunna kompenseras genom en försäkringslösning liknande A-kassa, dvs. genom en ersättning i relation till den förlorade inkomsten under en utlandstationering där medföljaren saknar förvärvsinkomster. Utredningen anser att en sådan lösning, bekostad av skattemedel, inom det allmänna försäkringssystemet som utesluten. Utredningen anser vidare av principiella skäl, som redovisats ovan, att staten som arbetsgivare inte kan eller har anledning att ta på sig ett sådant ansvar. Utredningen vill här tillfoga att det föreslagna grundskyddet i form av ett medföljartillägg, förstärkt med en särskild pensionslösning, redan i sig utgör ett omfattande åtagande från den statliga arbetsgivarens sida.

En annan synpunkt som gäller möjligheterna att förbättra medföljarnas villkor är att anställa dem på utlandsmyndigheten eller anlita dem som uppdragstagare. Detta skulle bl.a. innebära att utgående ersättningar skulle gå direkt till medföljaren och inte indirekt – via den utsände. Utredningen ser för sin del inga hinder mot att medföljare anställs eller får uppdrag. Redan i dag förekommer att medföljare anställs, även som lokalanställda. Men utredningen framhåller som sin mening att det är uteslutet att anställningar eller uppdrag konstrueras för skens skull. Varje beslut måste kunna motiveras från ett verksamhetsperspektiv och medföljaren ha lämplig kompetens för arbetet eller uppdraget.

En av de viktigaste frågorna för medföljarna rör frågan om möjligheterna att få arbetstillstånd i stationeringslandet. Det finns för närvarande för få bilaterala avtal mellan Sverige och andra länder på det här området. Det är viktigt att UD ytterligare ökar ansträngningarna att få till stånd ett ökat antal sådana avtal. För medföljare som förvärvsarbetar kan vissa immunitetsfrågor uppstå. Dessa behandlas i bilaga 7.

Utredningen har uppmärksammat att särskilda bestämmelser om reduktion av grundtillägget enligt U-ALFA gäller för s.k. tandempar (se avsnitt 8.5.4). Enligt utredningens mening bör ingen sådan reduktion göras. Det missgynnar de få tandemparen i förhållande till de utsända som har medföljare som arbetar i internationella organisationer och är tveksamt från personalpolitisk synpunkt. Det är möjligt för arbetsgivaren att omgående ändra sin praxis.

8.3. Konsekvenser

Beskrivningen av konsekvenserna av förslaget till medföljartillägg bygger på gränsen för skattefrihet. Utredningen kan inte göra analyser som baseras på antaganden om innehållet i framtida avtal.

Nedan redovisas nuvarande medföljartillägg på tio orter.

Medföljartillägget per den 1 september 2003

Ort

mkg 1 mkg 2 mkg 3 mkg 4 mkg 5 mkg 6

Brasilia

3 688 4 426 5 196 5 615 6 601 7 688

Bryssel

4 770 5 632 6 495 7 015 8 117 9 350

Jerusalem

5 057 5 947 6 830 7 380 8 518 9 796

London

5 139 6 053 6 954 7 506 8 646 9 927

New Delhi

3 862 4 586 5 346 5 758 6 737 7 813

New York

4 918 5 847 6 760 7 346 8 524 9 853

Oslo

5 406 6 347 7 268 7 857 9 040 10 375

Peking

4 737 5 536 6 351 6 846 7 918 9 114

Tokyo

6 326 7 179 8 102 8 726 9 948 11 333

Windhoek

3 730 4 475 5 250 5 685 6 690 7 799

Genomsnitt

4 763 5 603 6 455 6 973 8 074 9 305

Den skattefria gränsen, 6 550 kr i 2004 års prisnivå, ligger nära tillägget i snitt i mkg 3 enligt tabellen ovan.

Det är en övervikt för s.k. dyrorter i tabellen. Med dyrortsjustering för Jerusalem, London, Oslo och New York fås följande snitt, som är något lägre och måhända mer rättvisande.

mkg1 mkg 2 mkg 3 mkg 4 mkg 5 mkg 6

Snitt 4 519 5 306 6 123 6 607 7 668 8 849

Jämfört med ersättningens nivå i dag innebär tabellen att den nya skattemässiga ribban hamnar något under medföljandetillägget i mkg 4. För mkg 1 blir läget positivt medan ribban ligger klart under medföljandetillägget i mkg 6.

Utredningen har gjort vissa andra analyser som visar att medföljartillägget, beräknat med nu tillämpade metoder, men med den i kap. 7 angivna skattefria delen av grundtillägget som bas, skulle komma att minska avsevärt i förhållande till den föreslagna skattegränsen för medföljandetillägget. Medföljandetillägget måste således under alla omständigheter reformeras.

Man måste också hålla i minnet att gränsen för skattefrihet höjs i förhållande till vad som nu gäller i 11 kap. 21 a § IL och i URA.

Det faktiska utfallet är emellertid helt och hållet beroende av hur parterna bygger upp det nya systemet. Utredningen avstår från ytterligare analyser.

8.4. Medföljarfrågan i riksdagen

Under senare år har medföljarfrågorna vid upprepade tillfällen varit föremål för riksdagens intresse. Nedan lämnas med startpunkt i 1963 års proposition en redogörelse för några av de uttalanden som gjorts i dessa frågor.

1963 års proposition

Tonvikten i propositionen ligger på villkoren för myndighetscheferna och de diplomatiska och konsulära tjänstemännen. Kanslisterna nämns inte speciellt liksom inte heller biträdespersonalen. I början av 1960-talet var det förhållandevis ovanligt att

gifta kvinnor förvärvsarbetade, framför allt om de hade barn, och propositionen präglas av synsättet att som regel bara en av makarna i ett hushåll har förvärvsarbete, att detta är mannen och att hans inkomst är basen för familjens standard. Man var dock medveten om vikten av inkomsten från en förvärvsarbetande hustru. Nettolönen utomlands skulle medge den utsände dels kompensation för de merkostnader som förorsakades av utlandstjänsgöringen, dels svara mot den levnadsnivå som en utsänd tjänsteman med uppgift att företräda svenska intressen i utlandet måste upprätthålla för att kunna fullgöra sina speciella åligganden. Den gifte tjänstemannens försörjningsbörda måste också beaktas. I propositionen

4

uttalades:

Vidare bör beaktas att utlandstjänstemännens hustrur på grund av tjänstens beskaffenhet i regel är uteslutna från möjligheten att genom eget förvärvsarbete höja familjens inkomstnivå.

De gifta männen förutsattes således åtföljas av hustru och barn vid utlandsstationeringarna och det fanns en ambition att försöka se till att familjen kunde hållas samman och ges ett så ”svenskt” liv som möjligt. Framför allt fanns det en stark ambition att möjliggöra för barnen att få en svensk uppfostran och skolgång på samma sätt som gällde för barn som växte upp i Sverige. I 1963 års proposition återspeglas en traditionell syn på familjen med den utsände tjänstemannen – som förutsattes vara man – som ensamförsörjare och hustru och barn som medföljare vid tjänstgöringen utomlands. Synsättet och livsmönstren i Sverige då skiljde sig i detta hänseende inte i nämnvärd grad från situationen i andra jämförbara länder.

Utrikesutskottets betänkande 1989/90:UU14

I sitt betänkande 1989/90:UU14 med anledning av budgetpropositionen (1989/90:100) uttalade utrikesutskottet:

En särskild svårighet ligger i den s.k. medföljandeproblematiken, vilken utskottet tidigare behandlat. Enligt utskottets mening måste utrikesförvaltningen ges möjlighet att sörja för att dess anställda och medföljande makar får acceptabla ekonomiska villkor både utomlands och hemma. Detta kan ske på olika sätt; i första hand genom förbättrade möjligheter till yrkesarbete för den medföljande eller genom ekonomisk kompensation för utebliven inkomst samt förbättrade pensionsförmåner.

4

prop. 1963:75 s. 100.

Utskottet tar upp tre återkommande teman när det gäller möjligheter till förbättring av medföljarnas villkor. Först och främst skall medföljarna ges bättre möjligheter till yrkesarbete, vilket måste ses som en uppmaning till UD (och andra berörda arbetsgivare) att vara aktiva i detta hänseende, exempelvis genom att UD ökar antalet bilaterala avtal om arbetstillstånd. Intressant är att utskottet i frågan om ekonomisk kompensation till medföljarna talar om ersättning för utebliven inkomst – en perspektivförskjutning i förhållande till 1963 års proposition. Utskottet ser också ett behov av bättre pensionsförmåner till medföljarna.

Regeringens skrivelse 1994/95:221 m.m.

Socialförsäkringsutskottet tog med anledning av en motion

5

upp

socialförsäkringsvillkoren för UD-makar i sitt betänkande om det nya pensionssystemet (1993/94:SfU24). Utrikesutskottet delade i sitt yttrande (1993/94:UU6y) motionärens oro över de negativa effekter för medföljande till UD-tjänstemän som förslaget om ett nytt pensionssystem innebar och utskottet ansåg att en översyn av UD-makarnas villkor inom socialförsäkringssystemet var motiverad. Utrikesutskottet välkomnade också de åtgärder som vidtagits för att ge medföljande UD-makar rimligare villkor och framhöll att det var av allmänpolitiskt intresse att Sverige utomlands kan företrädas av ett brett och representativt urval av tjänstemän.

Som svar på riksdagens skrivelse (1993/94:439) med anledning av socialförsäkringsutskottets betänkande överlämnade regeringen i april 1995 en redogörelse (skr. 1994/95:221) för de åtgärder som vidtagits och som planerades till riksdagen.

I regeringsskrivelsen redogjordes bl.a. för den översyn av UDmakarnas pensionsvillkor som gjorts av en arbetsgrupp inom UD. I arbetsgruppens rapport behandlades också UD-makarnas situation på den svenska och utländska arbetsmarknaden. Arbetsgruppen lämnade ett antal förslag i syfte att förbättra UD-makarnas villkor.

Arbetsgruppen behandlade främst den s.k. MAK-ersättningen (medföljande makes ATP-kompensation) enligt förordningen (SAVFS 1985:10) och den gruppensionsförsäkring hos SPP som sedan i juli 1988 utgick till alla medföljande makar till UDtjänstemän under utlandsstationering. Arbetsgruppen föreslog en reformering av pensionsförmånerna som skulle innebära att man på

5

Motion 1993/94:Sf 202.

sikt fasade ut MAK-ersättningen till förmån för en samlad grupppensionsförsäkring. Arbetsgruppen föreslog därför en höjning av premierna för SPP-försäkringen till 1 500 kr per månad (från dåvarande 500 kr/månad).

Arbetsgruppen föreslog vidare åtgärder för att öka medföljarnas möjligheter att få arbete under utlandsvistelserna och man föreslog också att mera resurser skulle avsättas för bilaterala avtal om arbetstillstånd. Arbetsgruppen föreslog därtill att den tid då den medföljande UD-maken är bosatt utomlands skulle få betraktas som överhoppningsbar enligt de dåvarande lagarna om arbetsmarknadsstöd resp. om arbetslöshetsförsäkring.

Regeringen ändrade bestämmelserna i förordningen om MAKersättning i huvudsak enligt arbetsgruppens förslag. Utrikesdepartementet avsatte fr.o.m. budgetåret 1994/95 en årlig summa om 4 miljoner kr i additionella medel för att förbättra UD-makarnas ålderstrygghet m.m. Medlen skulle bl.a. användas för att höja premieinbetalningarna för den gruppensionsförsäkring som UD tecknat 1988. En fast högsta nivå som inte skulle överstiga två basbelopp per år skulle gälla.

Andra planerade åtgärder innefattade bl.a. en aktivering av utlandsmyndigheterna när det gällde att bistå medföljarna med att skaffa arbete på stationeringsorten och ökade ansträngningar att förhandla fram nya bilaterala avtal om arbetstillstånd.

Regeringen planerade också att tillsätta en utredning av reglerna om arbetslöshetsersättning och att i den utredningen också kunde komma att ingå en översyn och prövning av UD-makarnas rätt till ersättning. Såvitt utredningen kunnat finna, skedde inte detta.

Utrikesutskottets betänkande 1995/96:UU11

I sitt betänkande (1995/96:UU11) med anledning av regeringens skrivelse 1994/95:221 uttalade utskottet inledningsvis följande:

Utskottet välkomnar de åtgärder som hittills vidtagits för att bl.a. förbättra UD-makarnas ålderstrygghet och fäster vikt vid att fortsatta ansträngningar görs av Utrikesdepartementet för att ge UD-makarna rimliga ekonomiska villkor.

Utskottet konstaterade vidare bl.a. att UD-tjänstens karaktär med förflyttningsplikt innebär särskilda påfrestningar för familjen. För den medföljande UD-maken är möjligheterna till kontinuerlig

yrkesutövning utomlands utomordentligt små. Den medföljande blir därför som regel ekonomiskt beroende av UD-tjänstemannen och förlorar möjligheten att intjäna pensionspoäng. Medföljande drabbas särskilt hårt vid eventuell skilsmässa eller makes dödsfall, den medföljande förlorar vid en utlandsstationering rätten att vara anmäld till arbetsförmedlingen som arbetssökande och, om han/ hon inte förvärvsarbetat i utlandet, har UD-maken inte heller rätt att erhålla arbetslöshetsersättning vid hemkomsten samt att det blivit betydligt svårare för UD-makar att få tjänstledigt från privata eller kommunala anställningar.

I betänkandet hänvisade utskottet till vad socialförsäkringsutskottet anfört angående UD-makars socialförsäkringsvillkor i det tidigare nämnda betänkandet (1993/94:SfU24):

I det reformerade pensionssystemet skall avsteg från huvudprincipen att pensionen grundas på livsinkomsten göras endast i de särskilt angivna fallen. Pensionsrätt i dessa undantagsfall skall finansieras vid sidan av ålderspensionssystemet. En särskild pensionsrätt för UDmakar i det allmänna pensionssystemet måste således finansieras av skattemedel och särredovisas i statsbudgeten, dvs. inom ramen för utrikesförvaltningens kostnader. Socialförsäkringsutskottet ser helst att inga ytterligare undantag bör göras. Med ytterligare avsteg från livsinkomstprincipen riskerar systemet att utvecklas på ett instabilt sätt. Socialförsäkringsutskottet vill samtidigt nämna att, t.ex. vad gäller de utländska makarna, en lösning inom det svenska allmänna försäkringssystemet kanske inte är möjlig. Socialförsäkringsutskottet vill emellertid liksom utrikesutskottet understryka vikten av att medföljande makar till UD-tjänstemän får acceptabla ekonomiska villkor.

Socialförsäkringsutskottet anförde vidare att det skulle ankomma på utrikesförvaltningen att snarast se till att villkoren, såväl under vistelsen i utlandet som vid återkomsten till Sverige, blev acceptabla och särskilt skulle pensionsvillkoren förbättras.

Utrikesutskottet, som också upprepade de synpunkter man framfört redan i betänkandet 1989/90:UU14, hemställde att riksdagen skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Konstitutionsutskottet 2001/02:KU01

I ett yttrande till konstitutionsutskottet (2001/02:UU2y), med anledning av två motioner

6

om medföljarfrågor, noterade utrikes-

utskottet till att börja med att

Pensionsfrågan är en av de viktigaste och svåraste medföljarfrågorna. Utrikesdepartementet betalar en pensionspremie till medföljarna varje utlandsmånad som en kompensation för lågt pensionsutfall. Pensionskompensationen är inte heltäckande utan måste vanligtvis kompletteras med privata försäkringar.

Utrikesutskottet framhöll därefter följande:

I fråga om medföljares sjukpenninggrundande inkomst noterar utskottet att Utrikesdepartementet instämmer med motionärerna i att de medföljandes ekonomiska trygghet skulle förbättras avsevärt om de finge stå kvar i det s.k. SGI-systemet under perioden utomlands.

Avseende arbetslöshetsförsäkring för UD-medföljare, har utskottet inhämtat följande information och förtydligande. Bestämmelsen i arbetslöshetsförsäkringslagen (16 § p. 7 ALF) innebär bl.a. att den tid då den medföljande UD-maken varit bosatt utomlands skall betraktas som överhoppningsbar under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Enligt 17 a § ALF, som gäller fr.o.m. februari 2001, får emellertid den överhoppningsbara tiden bara omfatta sju år i sträck. Utrikesdepartementet ser tidsbegränsningen som ett problem mot bakgrund av att departementet av bl.a. besparingsskäl förlängt stationeringsperioderna till att vara upp till tio år. Det innebär att vissa medföljare kommer att vara utomlands i åtta till tio år i sträck, varvid de förlorar sin möjlighet till A-kassa vid återkomsten till Sverige. Även i fråga om de medföljande barnens situation och rättigheter tillstår Utrikesdepartementet att det förekommer flera problem, som man i samarbete med andra ansvariga myndigheter försöker åtgärda.

De problem rörande de medföljandes situation som tas upp i motionerna är angelägna inte minst med tanke på de berörda, men också från mera allmänna utgångspunkter eftersom de långsiktigt har betydelse för utrikesförvaltningens personalförsörjning och därmed för hur Sverige kommer att representeras och uppfattas i utlandet.

Mot denna bakgrund förutsätter utskottet att Utrikesdepartementet och andra berörda myndigheter fortsätter sina ansträngningar att finna lösningar till de problem som drabbar medföljare inklusive barn. Utskottet avser även fortsättningsvis, bl.a. inom ramen för sin verksamhet med uppföljning och utvärdering, att följa utvecklingen i dessa frågor.

Utskottet vill i denna del avslutningsvis påpeka att även om motionerna fokuserar på förhållandena för diplomatisk personal är det ange-

6

Motion 2001/02:K 234 resp. K 403.

läget att motsvarande problem också uppmärksammas vad avser andra kategorier utsänd personal.

Konstitutionsutskottet ställde sig i betänkandet (2001/02:KU01) bakom vad utrikesutskottet anfört om villkoren för medföljare.

Utredningen anser det värt att notera att utrikesutskottet lyfter fram att medföljarfrågorna är angelägna från mera allmänna utgångspunkter eftersom de långsiktigt har betydelse för utrikesförvaltningens personalförsörjning och därmed för hur Sverige kommer att representeras och uppfattas i utlandet. Personalförsörjningsaspekten har inte tidigare tagits upp på ett lika tydligt sätt från riksdagens sida. Det kan också noteras att vissa frågor, som exempelvis de om SGI-skydd och överhoppningsbar tid när det gäller ersättning från A-kassan, ännu kvarstår olösta.

8.5. Bakgrunden

8.5.1. Begreppet medföljare

För att kunna bedöma vem som enligt U-ALFA är berättigad till medföljandetillägg är det nödvändigt att först klargöra vem som kan anses som medföljande. I avtalstexten används genomgående begreppet make. I de inledande bestämmelserna (2 § f U-ALFA) definieras emellertid en make enligt följande:

Med

make avses även maka. Med make likställs registrerad partner enligt lagen (1994:117) om registrerat partnerskap.

Med make likställs vidare en person med vilken arbetstagaren vid förflyttningen till stationeringsort utomlands sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden eller under förhållanden som liknar registrerat partnerskap, allt under förutsättning att sammanboendet oavbrutet varat minst ett år och att personen är folkbokförd (eller motsvarande utomlands) på samma fastighet som arbetstagaren under samma tid. Villkoret om folkbokföring gäller dock inte om någon av de sammanboende är elev vid skola och därför med stöd av folkbokföringslagen är folkbokförd på en annan fastighet än den där han sammanbor.

Om sammanboendet vid förflyttningen varat kortare tid än ett år kan personen likställas med make tidigast då det totala sammanboendet varat ett år. En förutsättning för att den sammanboende då skall likställas med make är att denne flyttat till stationeringsorten p.g.a. arbetstagarens stationering där.

Med makar likställs vidare

  • personer som sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden, om de tidigare har varit gifta med varandra eller gemensamt har eller har haft barn samt
  • personer som har gemensamt barn och där endera parten är gift med en annan person, under förutsättning att arbetstagaren har gjort vad som är juridiskt möjligt för att upplösa äktenskapet. Sammanboendet får i regel anses tillfredsställande styrkt om arbetstagaren visar upp en skriftlig förklaring om detta som är undertecknad av de båda sammanboende.

Socialförsäkringslagen (1999:799, SofL) betraktar varken sambor (såvida de inte har eller har haft gemensamma barn eller tidigare varit gifta med varandra) eller oregistrerade partners som familjemedlemmar. Enligt U-ALFA gäller däremot samma villkor för sammanboende och oregistrerade partners som för gifta under förutsättning att sammanboendet har varat minst ett år. U-ALFA:s definition av make och likställda går således utöver vad som gäller enligt socialförsäkringslagstiftningen.

8.5.2. Antalet medföljare

Antalet anställda inom utrikesförvaltningen (utom lokalanställda) uppgick 2002 till 1 431 personer, varav nära två tredjedelar (892) tjänstgjorde i Utrikesdepartementet och en dryg tredjedel (547) vid utlandsmyndigheterna. De utsända åtföljdes av 287 vuxna medföljare. Av dessa var 110 medföljare till kvinnlig personal och 177 till manlig, dvs. ca 40 % av de utsända kvinnorna och 68 % av de utsända männen hade medföljare. Under 2002 var 38 par särbor och det fanns 15 par, där bägge förvärvsarbetade, utsända av UD eller annan statlig myndighet. De utsända familjerna hade totalt 303 barn under 19 år fördelat på 173 familjer. Av medföljarna hade 221 så låg egen inkomst att den utsände maken var berättigad till medföljandetillägg (helt eller delvis).

Antalet anställda inom Sida (utom lokalanställda) uppgick 2002 till ca 850 personer, varav ca 600 tjänstgjorde i Sverige och ca 150 var utlandsstationerade. 100 personer var tjänstlediga. De utsända åtföljdes av 77 vuxna medföljare, varav 22 män. Det fanns 12 särbopar och 2 par där bägge förvärvsarbetade. De utlandsstationerade föräldrarna medföljdes av 121 barn. Av medföljarna hade 73 så låg egen inkomst att den utsände maken var berättigad till medföljandetillägg, i 14 fall reducerat.

8.5.3. Dagens familjesituation och levnadsmönster

I dag är familjebilden annorlunda och betydligt mer splittrad än den var vid tiden för 1963 års proposition. Människor lever nu tillsammans i olika former och konstellationer. Samtidigt har andelen ensamstående både med och utan barn ökat kraftigt. Det finns en stor rörlighet i den meningen att människor över tiden byter familjemönster.

Men vad som framför allt präglar förändringen och som är väsentligt ur utredningens synvinkel är kvinnans inträde på arbetsmarknaden och utvecklingen mot ett samhälle där var och en skall försörja sig själv. Den övervägande delen av svenska familjer lever idag på två inkomster och det är allt vanligare att bägge parter har en egen karriär. Detta är en tendens som varit tydlig sedan flera decennier tillbaka och som med största sannolikhet kommer att förstärkas i framtiden. I det här avseendet har utvecklingen f.ö. gått snabbare i Sverige än i omvärlden. Detta återspeglas i personalsammansättningen i utlandstjänsten, där andelen kvinnor bland de utsända vuxit markant. Det blir allt viktigare att på ett flexibelt och konstruktivt sätt hantera medföljarfrågorna om man både vill kunna rekrytera och behålla skickliga medarbetare.

Enligt utredningens mening kan det finnas anledning att anta att fler utsända med en förvärvsarbetande partner i framtiden inte kommer att åtföljas av denne. De utsända kommer enligt denna tankegång i ökad utsträckning att välja att långpendla mellan stationeringsorten och den ort där partnern vistas, vare sig detta är i Sverige eller inte. Detta blir enligt utredningen sannolikt en följd av att karriäravbrott inte alltid kan accepteras av parterna i förhållandet på grund av att partnern kan riskera både kompetensbortfall och professionellt utanförskap. Detta problem kan inte lösas full ut med ökade ekonomiska incitament, såvitt utredningen erfarit vid sina samtal med medföljare. Däremot kan lätt inses att reseförmånerna i det här perspektivet blir allt betydelsefullare.

8.5.4. Medföljandetillägget enligt U-ALFA

Enligt 3 § U-ALFA är medföljandetillägget en del av det skattefria utlandstillägget. Det erhålls då en make följer med arbetstagaren. Det är avsett att täcka de merkostnader som uppstår på de olika

stationeringsorterna för en utsänd med familj när medföljaren inte förvärvsarbetar eller har en mycket låg inkomst.

Medföljandetillägget motsvarar nedan angiven procentuell andel av den statliga genomsnittslönen brutto, plus 25 procent av tjänstemannens grundtillägg exkl. hushållshjälpsposten.

MKG

M 1 M 2 M 3 M 4 M 5 M 6

Procentuell andel 12,6 14,6 17,4 18,0 19,4 22,1

Exempel på beräkning för stationeringsorten New Delhi när den utsände är placerad i mkg 1:

(23 132 x 12,6 %) 2 915 (5 628–1 840 x 25 %) 927 Utgående medföljartillägg 3 832

För en utsänd i New Delhi varierar medföljandetillägget från 3 832 till 7 813 kr/mån mellan mkg 1 och mkg 6 räknat per 2003-09-01. För en utsänd i New York är motsvarande belopp 4 918 respektive 9 853 kr/mån.

Medföljandetillägg och extra hardshiptillägg för medföljande

Vissa närmare förutsättningar som gäller medföljandetillägget och hardshipkompensation för medföljare är intagna i UtN:s hardshipcirkulär. När det gäller dessa förutsättningar är principen att rätten till det kontanta hardshiptillägget följer medföljandetillägget.

Då en make följer med arbetstagaren till en hardshiport utges hardshipkompensation, både i form av tillägg och för resor, även för denne. Den utsände får i dessa fall två hardshiptillägg.

Förutsättningarna är enligt UtN:s hardshipcirkulär följande:

Till anställd med medföljande make utbetalas medföljandetillägg, och på hardshiporter ytterligare ett hardshiptillägg, förutsatt att maken saknar inkomst, eller att makens inkomst är relativt låg.

Medföljandetillägget och på hardshiporterna hardshiptillägget för den medföljande maken utbetalas normalt.

– fr.o.m. dennes utflyttning eller, om maken flyttar till statio- neringsorten inom 60 dagar räknat från den anställdes ut- stationering, fr.o.m. första dag som den anställde får utlands- tillägg för orten och – t.o.m. 60:e dagen efter makens avresa från stationeringsorten om maken flyttar ifrån stationeringsorten minst 60 dagar före utlandsstationeringens slut, annars t.o.m. den sista dagen som den anställde får utlandstillägg.

Om den medföljande maken inte flyttar men är frånvarande från stationeringsorten gäller följande: Den anställde får medföljande- tillägg, och eventuellt hardshiptillägg för medföljande, under högst totalt 60 frånvarodagar per kalenderår. Som frånvarodag räknas inte sådan dag som är semesterdag för den anställde.

Om den medföljande har egen inkomst gäller följande: Över- stiger den förväntade nettoinkomsten ett prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring reduceras summan av medföljandetillägget plus hardshiptillägget. Reduktionen görs

med belopp motsvarande halva det belopp varmed netto- inkomsten överstiger prisbasbeloppet, dock högst med belopp motsvarande medföljandetillägget plus hardshiptillägget. Reduk- tionen fördelas, så långt det är möjligt, lika över kalenderåret eller enligt överenskommelse.

Villkoren för ersättning för s.k. hardshipresor avser dels belopp baserat på de faktiska utgifterna för resa till valfri plats för arbetstagaren och dennes medföljande familj, dels en schablonersättning för hotellkostnader för arbetstagaren och dennes medföljande familj. Resa ersätts mot redovisad kostnad för flygresa för familjen, tur- och retur inom åtta dagar, i ekonomiklass mellan stationeringsorten och ett för orten av UtN särskilt angivet resmål. Schablonersättningsbeloppen för hotellkostnader är 1 400 kr per resa för den anställde och 600 kr för annan familjemedlem.

Hardshipkompensation enligt U-ALFA behandlas i kap. 9.

Särskilt om s.k. tandem-par

Om makar/motsv. arbetar på samma ort och båda får utlandstillägg (gäller s.k. tandem-par) skall vardera makens grundtillägg minskas med ett belopp motsvarande 25 % av det, i kronor räknat, lägre grundtillägget. Två utsända makar skall dock aldrig tillsammans ges lägre utlandstillägg än en anställd med medföljande i den högsta merkostnadsgrupp som gäller för makarna. Endast den ene utsände

i ett tandem-par får det högre schablonersättningsbeloppet, 1 400 kr för hotellkostnader, vid en hardshipresa.

Övriga ersättningar och förmåner för medföljare enligt U-ALFA

Reseförmåner för medföljare behandlas i kap. 12. Frågor om försäkringsskydd, som även berör medföljarna, tas upp i kap. 16.

8.5.5. Medföljandetillägget enligt URA

I URA, Allmänna råd till bilagan, pkt 6, Till ersättning för övriga merkostnader, (utlandstillägg) sägs bl.a. att

för medföljande maka/make/sambo som på grund av utlandsstationeringen går miste om förvärvsinkomst kan ett särskilt belopp per månad betalas till arbetstagaren. Beloppet fastställs i särskild ordning.

URA:s medföljarbegrepp motsvarar det som gäller enligt U-ALFA. Medföljandetillägget enligt URA utgör en ersättning för den ökade försörjningsbörda som uppkommer för en arbetstagare med medföljande make/maka/sambo som går miste om förvärvsinkomst. Tillägget bygger alltså – till skillnad från i U-ALFA – på principen om ersättning för inkomstbortfall.

För 2003 är högstbeloppet för medföljandetillägget enligt URA 4 825 kr/månad. Detta belopp är det samma som avses i skattebestämmelsen i 11 kap. 21 a § IL, som medger skattefrihet för ersättning eller förmån som avser

medföljandetillägg för make, maka eller sambo som går miste om förvärvsinkomster till den del det inte överstiger en tolftedel av ett och ett halvt prisbasbelopp per månad.

Medföljandetillägget är enligt URA lika för alla stationeringsorter och alltså inte beräknat med hänsyn till kostnadsläget på orten. Det avses ge möjlighet för arbetstagaren att genom egna inbetalningar eller privata pensionsförsäkringar vidmakthålla eller kompensera medföljarens pensionsskydd trots inkomstbortfallet.

8.5.6. Pensionskompensation till medföljare

MAK-ersättningen

Förordningen (AgVFS 2002:3 B 3) om särskild ersättning till medföljande make till tjänsteman inom utrikesförvaltningen – den s.k. MAK – infördes ursprungligen

7

1985 som en särskild kompen-

sation direkt till medföljande makar för uteblivna möjligheter till kvalificering för pension p.g.a. längre utlandsvistelser utan egna förvärvsinkomster. För rätt till ersättning krävs att den medföljande har sammanbott utomlands med den utsände under minst 120 månader. Ersättningen beräknas till 0,55 % av vid varje tillfälle gällande inkomstbasbelopp för det antal utlandsmånader som överstiger 84 och utbetalas livsvarigt från 65 års ålder .

UD/Sida och de fackliga organisationerna har kommit överens om att MAK så småningom kommer att fasas ut till förmån för en samlad gruppensionsförsäkring hos SPP. Under en övergångstid kommer således bägge systemen att gälla. De som har kvalificerat sig för MAK, genom att uppfylla kravet på minst 120 månaders utlandsstationering per den 1 juli 1995, fortsätter att erhålla ersättning.

MAK-berättigade födda 1941 och tidigare kommer att få sina förmåner utbetalda av UD enligt särskilda regler om inlösen.

MAK-berättigade födda 1942 fick under 2003 värdet av sin intjänade förmån kapitaliserad genom en engångsinsättning i den gruppensionsförsäkring hos SPP som även den MAK-berättigade har rätt till. Under 2004 kommer samtliga MAK-berättigade födda 1943 och senare att få sin förmån kapitaliserad. Basen är varje individs individuellt intjänade MAK-pension redovisad som livslång ålderspension från 65 års ålder.

För att ge en uppfattning om pensionens storlek redovisas nedan MAK-ersättningen för 2002.

7

SAVFS 1985:10.

Medföljandeår MAK-ersättning kr/år

< 10

0

10

7 682

15

20 486

20

33 290

25

46 094

30

58 898

35

71 702

Gruppensionsförsäkringen i SPP

Sedan 1989 har UD betalat pensionsförsäkringspremier för medföljare till de utsända. Även Sida och, sedan 2003, specialattachéerna inom Regeringskansliet omfattas numera av systemet. Premierna knyts till prisbasbeloppet, vilket innebär en årlig justering av dessa. Premien för 2003 var högst 1 837 kr per utlandsmånad. Den betalas, i fallande storlek, till SPP för medföljare som tjänar högst 240 000 kr brutto per år. Vid högre inkomst bortfaller premien.

Försäkringarna är utformade som kollektiva pensionsförsäkringar med individuell anknytning och omfattar dels ålderspension till medföljande, dels en efterlevandepension till medföljande.

Bakgrunden till denna lösning var en överenskommelse om en gruppensionsförsäkring för medföljande som träffades 1989 efter förhandling mellan de centrala parterna på det statliga området och som skulle gälla retroaktivt från den 1 juli 1988. I en protokollsanteckning till UB (Avtal om utlandsbestämmelser) från 1989 står:

Parterna är ense om att medföljandetillägget för tillsvidareanställda tjänstemän med förflyttningsplikt skall höjas huvudsakligen genom att dels en kollektiv pensionsförsäkring tecknas för den medföljande, dels en efterlevandeförsäkring tecknas. Förmånen skall vara flexibel så att det skall finnas möjlighet att variera premierna individuellt utan att försäkringarna tekniskt förändras, t.ex. premieuppehåll vid hemstationering eller möjlighet till privat komplettering för högre premier.

Parterna avsatte vid detta tillfälle lönemedel för finansieringen. Sedermera har viss del av i vart fall UD:s kostnader för pensionsförsäkringspremierna finansierats över anslaget.

Konstruktionen med SPP-försäkringen har vid flera tillfällen redovisats för riksdagen.

8.5.7. Tjänstledighet och arbete för medföljare

Tjänstledighet för medföljare

Rätt till tjänstledighet för medföljare som är statligt anställda regleras i 6 § tjänstledighetsförordningen (1991:1747) och innebär att en statligt anställd medföljare till en utsänd inom utrikesförvaltningen normalt kan räkna med att få tjänstledigt från annan statlig anställning i sammanlagt 12 år om han eller hon flyttar med till stationeringsorten medan statsanställda medföljare till andra yrkesgrupper, exempelvis till specialattachéerna eller till vissa Sida-anställda, får beviljas tjänstledighet i högst fyra år.

Varje landsting beslutar om en landstingsanställd skall beviljas tjänstledighet för att medfölja ”UD-tjänsteman förordnad till tjänst på utrikes ort”. Kommunförbundet har delegerat besluten till kommunerna. Praxis varierar.

Medföljare som är privatanställda har inte rätt till tjänstledighet om de är medföljare till utsända från staten. Detta tillämpas strikt.

En medföljare har rätt till tjänstledighet för studier enligt de allmänna reglerna även under vistelsen utomlands. Det finns ingen begränsning av studieledighetens längd, men arbetsgivaren har viss rätt att under vissa förhållanden uppskjuta ledighetens början.

Arbete och arbetstillstånd i utlandet

Inom EU och EES-området är medföljare befriade från kravet på arbetstillstånd. Detsamma gäller för medföljande utländska medborgare, s.k. tredjelandsmedborgare (EU:s förordning nr 1612/68). I de flesta andra länder krävs arbetstillstånd för arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Sverige har hittills ingått bilaterala avtal om arbetstillstånd för medföljare med Australien, Chile, Israel, Kanada och USA. Sverige söker få till stånd liknande avtal med flera andra länder. Avtalen befriar inte från skyldigheten att ha arbetstillstånd för att få arbeta men förutsätter en snabb och positiv behandling av de ansökningar som görs.

Medföljare, som tar anställning på den lokala arbetsmarknaden, mister normalt sin diplomatiska immunitet både i tvistemål och administrativa mål, som rör deras yrkesutövning. Frågor om medföljare som förvärvsarbetar och immunitet för dem behandlas i bilaga 7.

8.5.8. Folkbokföringsfrågor

Enligt 14 § folkbokföringslagen (1991:481) skall den som är utsänd i svenska statens tjänst tillsammans med den medföljande familjen folkbokföras på den fastighet och i den församling där den utsände senast var eller borde ha varit folkbokförd i Sverige. Detta får bl.a. till följd att familjemedlemmarna fortsätter att vara obegränsat skattskyldiga i Sverige. Också enligt 2 kap.2 och 6 §§socialförsäkringslagen (1999:799, SofL), anses den utsände och dennes familj bosatt i Sverige under hela utsändningstiden om han eller hon tidigare någon gång varit folkbokförd i Sverige.

En utländsk medborgare som har ingått äktenskap, registrerat partnerskap eller inlett ett samboförhållande med en utsänd folkbokförs normalt inte förrän vid den faktiska flyttningen till Sverige. Enligt 3 § folkbokföringslagen skall nämligen folkbokföring ske först om den som efter inflyttning i landet kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsv. (dygnsvilan) i landet under minst ett år.

Enligt 4 § samma lag skall en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd normalt inte heller folkbokföras om han/hon saknar sådant tillstånd. Utlänningen kan således inte erhålla personnummer före inflyttning till Sverige. Däremot finns det möjlighet att erhålla ett s.k. samordningsnummer. Detta nummer kan dock bara användas i försäkringskassans datasystem. Utan personnummer går det i praktiken inte att t.ex. öppna bankkonto eller få telefonabonnemang i Sverige.

De sistnämnda bestämmelserna är av betydelse för de medföljare som är av utländsk härkomst och som medföljer till Sverige.

8.5.9. Socialförsäkringslagen

En ny socialförsäkringslag (1999:799, SofL), trädde i kraft den 1 januari 2001. I den nya lagen framgår villkoren för varje ersättning. Samtidigt gäller fortfarande lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), om än med relativt omfattande ändringar. Starkt förenklat kan man uttrycka det så att medan SofL klargör vem som är försäkrad och vilka krav som ställs för att komma i åtnjutande av ersättning, måste man gå till AFL och följdförfattningar för att kunna precisera ersättningens omfattning och nivå.

Enligt 2 kap. 2 § SofL skall den som av en statlig arbetsgivare sänds ut till ett annat land för att arbeta för dennes räkning anses vara bosatt i Sverige under hela utsändningstiden utan tidsbegränsning. Enligt 2 kap. 6 § samma lag gäller detta även medföljande make samt barn under 18 år. Med make likställs den som utan att vara gift med den utsände lever tillsammans med denne, om de tidigare har varit gifta med varandra eller gemensamt har eller har haft barn.

SofL är uppdelad i två huvudgrenar – den ena baserar sig på bosättning i Sverige, medan den andra baserar sig på arbete i Sverige.

Den bosättningsbaserade grenen omfattar bl.a. föräldrapenning på lägstanivå, allmänna barnbidrag, bostadsbidrag, garantipension och pensionstillskott. Föräldrapenning utbetalas till medföljare även utomlands om denne är försäkrad enligt SofL. En förutsättning är att barnet anses bosatt i Sverige.

Den arbetsbaserade grenen omfattar bl.a. rätt till sjukpenning och havandeskapspenning, föräldrapenning över lägstanivån och inkomstgrundad ålderspension.

Den som av en statlig arbetsgivare har sänts ut till ett annat land för arbete åt arbetsgivaren omfattas av den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen oavsett utsändningstidens längd (2 kap. 9 § 3 st. SofL). Den utsände har rätt till sjukpenning, föräldrapenning utöver garantinivån m.m. under hela utsändningstiden medan den medföljande, som enbart omfattas av den bosättningsbaserade delen, bara har rätt till förmåner kopplade till den delen. Om exempelvis den medföljande arbetar på distans åt en svensk icke statlig arbetsgivare blir inkomsten i regel inte pensionsgrundande i Sverige och ger inte rätt till sjukpenning m.m. eftersom den arbetsbaserade försäkringen vid arbete åt icke statlig arbetsgivare endast gäller vid arbete i Sverige och vid utsändningsfall när arbetet utomlands kan antas vara högst ett år. Undantag finns dock genom EG-rätten eller på grund av de socialförsäkringskonventioner som Sverige slutit med vissa länder.

Den som är utsänd av en statlig arbetsgivare omfattas sammanfattningsvis av såväl det bosättningsbaserade som det arbetsbaserade försäkringskyddet. På grund av utebliven inkomst i Sverige riskerar däremot ofta en medföljare att förlora det arbetsbaserade försäkringsskyddet.

Utlandsstationerade medföljare och svensk socialförsäkring

Försäkringsskyddet i socialförsäkringslagen tillkommer även den med vilken en utsänd gifter sig, oavsett nationalitet, och de barn som föds utomlands, liksom även de barn som mannen eller kvinnan medför i äktenskapet (jfr prop. 1998/99:119 s. 129).

Förutsättningarna för sambor utomlands ändrades i och med tillkomsten av SofL. Medföljare är försäkrade enligt SofL oavsett om han eller hon är folkbokförd eller inte. Den sambo som inte har varit gift med eller har eller har haft barn med den utsände vid utlandsflyttningen enligt lagstiftningen betraktas dock inte som medföljande familjemedlem även om paret varit folkbokfört på samma adress ett år före utflyttningen. Detta innebär i praktiken att den medföljande sambon anses som utflyttad och att vederbörande förlorar det bosättningsbaserade försäkringsskyddet.

Registrerat partnerskap har, med ett par undantag, samma rättsverkningar som äktenskap. Detta innebär att den medföljande partnern i ett registrerat partnerskap anses som familjemedlem i SofL:s mening medan den medföljande partnern i ett oregistrerat partnerskap inte anses som familjemedlem och då inte heller kommer i åtnjutande av det bosättningsbaserade försäkringsskyddet.

8.5.10. Sjukpenningrundande inkomst för medföljare

Försäkringskassan beslutar om en försäkrads rätt till sjukpenning och fastställer den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) för den som har inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete (vanligen näringsverksamhet). Den som arbetar utomlands för någon annan än en svensk statlig arbetsgivare är normalt inte omfattad av den arbetsbaserade försäkringen. Detta drabbar ofta medföljaren som normalt saknar inkomst i Sverige under utlandsstationeringen och därför endast omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen. Detta innebär att medföljaren, trots att han/hon arbetat i Sverige före utlandsstationeringen, bl.a. förlorar rätten till sjukpenning och havandeskapspenning. Eventuella inkomster ger inte rätt till inkomstgrundad ålderspension och medföljaren får föräldrapenning endast med garantibeloppet.

Vissa yrkeskategorier, t.ex. missionärer och biståndsarbetare, åtnjuter i dag s.k. SGI-skydd enligt bestämmelserna i 3 kap. 5 b §

AFL (jfr med 2 kap. 4 och 6 §§ SofL) så att de kan behålla sin SGIinplacering under det förvärvsavbrott som utlandsstationeringen innebär, dock under längst fem år.

8.5.11. Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238, ALF) om arbetslöshetsförsäkring består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen lämnas till den som varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader, under förutsättning att medlemmen uppfyllt det s.k. arbetsvillkoret. Under en ramtid på 12 månader före en utlandsstationering krävs enligt 12 § ALF förvärvsarbete i minst 6 månader och minst 70 timmars arbete per kalendermånad för rätt till inkomstbortfallsförsäkring.

När det gäller rätt till ersättning från A-kassan betraktas tiden utomlands som överhoppningsbar. Enligt 16 § p. 7 ALF räknas inte den tid då den arbetssökande varit hindrad att arbeta pga. utlandsvistelse till följd av att den sökande följt med sin make eller maka vid dennes arbete i utlandet under förutsättning att makens eller makans arbetsgivare har sitt säte i Sverige och att lönen utbetalas från Sverige, varvid med make eller maka jämställs person med vilken den sökande sammanbor under förhållanden som liknar makars.

Tiden utomlands betraktas alltså som överhoppningsbar när det gäller ersättning från A-kassan och medföljaren kan ansöka om arbetslöshetsförsäkring utan att behöva redovisa arbete inom den s.k. ramperioden. I tidigare lagstiftning var den överhoppningsbara tiden obegränsad. Genom infogandet av en ny 17 a § i ALF år 2001 begränsades emellertid den överhoppningsbara tiden till sju år. Detta missgynnar medföljarna eftersom de utsändas stationeringstider utomlands kan vara upp till 8–10 år i sträck.

9. Hardshipkompensation

9.1. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att den del av hardshipkompensationen enligt U-ALFA som utgörs av s.k. hardshiptillägg inte längre skall vara skattefri. Ev. kontant kompensation för hardshipförhållanden skall i stället ges som ett beskattat och pensionsgrundande lönetillägg.

Detta innebär att undantag inte skall göras för hardshiptillägg i den föreslagna bestämmelsen i 11 kap. 21 § inkomstskattelagen.

9.2. Utredningens överväganden

9.2.1. Inledning

Som utvecklas i avsnitt 9.4.1 sammanfattar begreppet hardship de olägenheter och merkostnader m.m. som kan vara förenade med utlandstjänsten på vissa stationeringsorter.

Den kompensation som enligt U-ALFA ges för hardshipförhållanden är av tre slag, ett kontant skattefritt tillägg, rätt till s.k. hardshipresor och i det sammanhanget en schablonersättning för uppkommande kostnader på det särskilt angivna resmålet.

Utredningen anser att systemet med av arbetsgivaren betalda hardshipresor är rimligt och omfattningen därav väl avvägt. Dessa frågor bör kunna hanteras på ett likartat sätt i ett nytt system och förmånerna bör vara skattefria.

Frågan om det kontanta hardshiptillägget är emellertid mer svårbedömd och förtjänar att övervägas närmare från bl.a. skatterättsliga utgångspunkter. Endast denna fråga behandlas i de följande övervägandena.

Utrikesförvaltningens lönenämnd konstaterade i 1963 års proposition om utrikesförvaltningen (prop. 1963:75 s. 102) att ekonomisk kompensation för hardshipförhållanden ingår i både det svenska

och andra länders utlandslönessystem. Nämnden förordade att ekonomisk kompensation skulle kunna utgå även i fortsättningen i form av höjt schablontillägg inom diverseposten i utlandslönen. Det kan tilläggas att utsända på hardshiporter enligt lönenämndens förslag skulle ha rätt till semesterhemresor varje år.

Hardshiptillägget har sedermera influtit i U-ALFA som en del av hardshipkompensationen. Något sådant tillägg finns inte i URA och det finns inte heller något undantag från beskattning infört i 11kap. 21 a § IL.

I andra länders och organisationers utlandsvillkor finns alltid ett element som skall kompensera för hardshipförhållanden inbyggt (jfr kap. 12). I europeiska länder är hardshipkompensationen genomgående skattefri. Däremot är tilläggen i USA, liksom i EU:s system och i storföretagen konstruerade som lönetillägg som beräknas som en procentuell andel av lönen. Från amerikansk sida är det uttryckliga motivet för skatteplikten att hardshiptilläggen utgör ”morötter” (incentives) för att kunna rekrytera och behålla personal på hardshiporter snarare än ersättningar för merkostnader. Detta synsätt är annorlunda än det i Europa vanliga merkostnadsmotivet, som styr mot skattefrihet.

Här bryts två synsätt. En första fråga är i vilken utsträckning hardshiptillägget ersätter faktiska utgifter.

9.2.2. Hardship – merkostnad eller olägenhet?

Av intervjuerna med de utsända (se bilaga 4) framgår att bland de kostnader som mer genomgående lyfts fram är först och främst kostnader för att tillfälligt komma bort från orten – betydligt oftare än genom de s.k. hardshipresorna – samt kostnader p.g.a. varubrist på orten. Med ett skatterättsligt synsätt är emellertid kostnader för resor ut från hardshiporten för rekreation, utöver de resor som arbetsgivaren redan betalar, att betrakta som privata levnadskostnader. Varubrist gottgörs genom delfaktorn varubrist i speciella merkostnader (se avsnitt 7.10.6).

Bland kostnaderna nämns vidare dyrare mat av hygieniska skäl, kostnader för säkerhetsutrustning av olika slag osv. Några utsända framhåller behovet av större, säkrare och terränggående bilar i uländer med extremt dåliga vägar och höga risker för överfall m.m. Bilkostnader ersätts schablonmässigt genom delposten transporter i grundtillägget (se avsnitt 7.8). I övrigt är det en uppgift för

arbetsgivaren att pröva om det på någon stationeringsort av verksamhetsskäl finns behov av särskilda fordon.

Ett tema som framkommer i intervjuerna är att hardship upplevs olika av olika individer. Samtidigt är det påfallande att det finns ett stort inslag av olägenheter som inte kan mätas i pengar enligt de utsändas egna uppfattningar om vad hardship innebär.

Enligt utredningens mening är merkostnadsmotivet för ett kontant hardshiptillägg dessutom av varierande styrka beroende av vilken hardshiport det rör sig om. Det torde finnas hardshiporter där merkostnader inte uppkommer över huvud taget.

Det bör slutligen vägas in att ett extra hardshiptillägg utges till en utsänd med medföljare. Här är enligt utredningens uppfattning merkostnadsmotivet för tillägget ytterligare uttunnat.

Sammanfattningsvis utgör enligt utredningens mening hardshiptillägget i stor utsträckning en schablonmässig kompensation för olägenheter av olika slag och endast till en mindre del en ersättning för merkostnader. Att hardshiptillägget beräknas till en viss procentsats av den statliga genomsnittslönen för resp. hardship-klass och på så sätt värdesäkras över tid förstärker detta intryck.

9.2.3. Ett beskattat hardshiptillägg

Mot bakgrund av utredningens bedömning ovan bör hardshiptillägget i nuvarande utformning i allt väsentligt betraktas som lön. Tillägget skall beskattas och vara pensionsgrundande.

Frågan är emellertid om hela ersättningen bör beskattas och vara pensionsgrundande eller om ett framtida hardshiptillägg bör innehålla ett skattefritt element genom en begränsningsregel i skattelagstiftningen.

För ett skattefritt element talar merkostnadsmotivet. Utredningen anser dock motivet svagt. Enligt utredningen kan uppkommande merkostnader utöver de som behandlats ovan anses inrymmas i delposten särskilda merkostnader i det skattefria grundtillägget som föreslås i kap. 7. Utredningen vill i det här sammanhanget peka på att grundtillägget i sig avses fånga upp merkostnader med hänsyn taget till kostnadsläget på de olika stationeringsorterna inkl. de hardshiporter där kostnadsläget är högt.

För att ett hardshiptillägg i sin helhet skall behandlas som lön talar ett antal omständigheter. Den skattemässiga bedömningen som utredningen gör ligger i linje med att den nya bestämmelsen i

11 kap. 21 a § IL utesluter skattefrihet för en kontant ersättning för hardshipförhållanden. Utredningen menar vidare att det är lämpligt att infoga ett hardshiptillägg i incitamentsstrukturen, som ett tidsbegränsat påslag på lönen. Detta är alltså ett personalförsörjningsmotiv. Utredningen anser också att det är rimligt att en ersättning av det här slaget blir pensionsgrundande. Att hela tillägget beskattas förenklar dessutom administrationen och ger en större transparens i ett framtida utlandsvillkorssystem.

Utredningen anser sammantaget att ett hardshiptillägg bör finnas men att det bör beskattas.

När det gäller sättet att beräkna tillägget rekommenderar utredningen att parterna – detta är en förhandlingsfråga – väljer att låta ersättningen utgå med lika belopp till alla utsända på en viss ort. För denna lösning talar t.ex. att kostnaderna lättare kan överblickas. Det är också lättare att förklara ett sådant tillägg. Utredningen har inte anledning att ha några synpunkter på ersättningsnivåer. I ett beskattat system blir det givetvis en prioriteringsfråga hur mycket parterna vill lägga på hardship jämfört med annat.

9.2.4. Om hardshiptillägg för medföljande vuxna och barn

I Sverige får en utsänd med en medföljare, som är berättigad till medföljandetillägg, ett extra hardshiptillägg. I flera andra länders utlandsvillkorssystem (se avsnitt 12.2.3) ingår en förstärkt hardshipersättning om den utsände åtföljs av en medföljare och i flera länder också ett extra påslag för medföljande barn. Finland tilllämpar exempelvis 50 % påslag för en medföljande vuxen och 25 % påslag för varje barn. I Finland är hardshiptillägget skattefritt. Som utredningen anfört ovan är merkostnadsmotivet för ett skattefritt hardshiptillägg för medföljare ytterligare uttunnat i förhållande till vad som gäller för den utsändes egen del. Det kan givetvis inte komma i fråga att infoga skattefria ersättningar för hardship för medföljande och barn i ett nytt system som bygger på ett beskattat hardshiptillägg till den utsände själv.

Enligt utredningens mening innebär förslaget till beskattning av hardshiptillägget också den fördelen att parterna fritt kan förhandla om ev. påslag på den utsändes hardshiptillägg för medföljare och barn och söka sig fram till en lämplig lösning. Utredningen lämnar därför inte några rekommendationer till parterna i denna fråga.

9.2.5. Några övriga frågor

I det norska utlandsvillkorssystemet finns ett skattefritt hardshiptillägg. Därutöver har man i det nya utlandsavtalet lagt in ett särskilt skattepliktigt s.k. risikotillägg, som kan utgå när det föreligger uppenbara säkerhetsrisker på en viss ort. I det amerikanska systemet ingår en särskild ersättning ”Danger pay”, för samma ändamål. Utredningen anser inte att det finns behov av någon särskild faktor av denna typ i ett nytt utlandsvillkorssystem. Allmänt ligger säkerhetsproblematik redan som en omständighet vid hardshipklassificeringen och värderingen av ett tillägg. En ny faktor skulle komplicera utlandsvillkorssystemet i onödan och lätt bli kostnadsdrivande. Om mycket allvarliga säkerhetsrisker uppstår på en viss stationeringsort eller för vissa särskilt utsatta individer kan arbetsgivaren enklast göra en justering i form av ett beskattat uppdragstillägg, eller naturligtvis förflytta de utsända.

Flera länder grundar sina hardshipklassificeringar på den s.k. location ranking som tas fram av ECA. Utredningen vill framhålla den fördel som det kan vara att låta en utomstående konsult ta fram underlag för klassificeringen. En lösning efter dessa linjer bedömer utredningen kunna bli billigare än dagens arbetssätt.

9.3. Bakgrunden

9.3.1. Begreppet hardship

På en del stationeringsorter, s.k. hardship posts, kan tjänstgöringsförhållandena vara särskilt påfrestande. I vissa länder med annorlunda samhällssystem än det gängse i västerländska demokratier kan det rent allmänt vara svårt att verka för den utsända personalen. Arbetet försvåras i vissa fall genom att den fysiska rörligheten inskränks eller att övervakning förekommer. I en del länder är klimatet sådant att det medför besvär för de utsända från ett nordeuropeiskt land, t.ex. genom extrem hetta och hög luftfuktighet. På vissa orter är luftföroreningar ett betydande problem. I vissa tropiska länder råder påtagligt ohälsosamma förhållanden som utsätter den utsände för smittorisker samtidigt som det är brist på acceptabla sjukvårdsinrättningar. I det sammanhanget kan också nämnas de betydande risker för trafikolyckor m.m. som kan finnas. Levnadsvillkoren kan ibland vara svåra på så sätt att vissa varor/ tjänster saknas eller att grov kriminalitet förekommer. Faran för

terroristhandlingar eller t.o.m. krig kan vara stor. Den personliga säkerheten för den utsände och medföljarna kan riskeras. Sedan kan faciliteter som ter sig självklara ur ett svenskt perspektiv, som ett allsidigt kulturutbud, tillgång till TV, radio eller tidningar samt till lämpliga restauranger e.d. av hygglig standard i stort sett saknas. Det kan ibland helt enkelt vara få företrädare för andra länder eller andra västerlänningar att umgås med och förbjudet att ha kontakter med värdlandets invånare.

De beskrivna förhållandena sammanfattas i begreppet hardship. Både från Sveriges och från andra länders sida är det sedan länge etablerat att diplomater (och andra kategorier utsänd personal) skall ha kompensation för dessa svårigheter, dels naturligtvis genom konkreta åtgärder avseende exempelvis personlig säkerhet och sjukvård, men också genom ekonomiska gottgörelser, möjligheter till ledigheter och rekreationsresor eller kortare tider för stationering på vissa orter. I vissa länder ges särskilda möjligheter att få gå tidigare i pension. Den svenska målsättningen – som anges i UtN:s föreskrifter – är att påfrestande tjänstgöringsförhållanden i första hand bör kompenseras med direkta åtgärder. Därutöver kan särskild hardshipkompensation erhållas.

9.3.2. Hardshipkompensation i U-ALFA

Inledning

Enligt U-ALFA 3 § fjärde stycket gäller följande.

Hardshipkompensation erhålls av arbetstagare på orter med särskilt påfrestande tjänstgöringsförhållanden (hardshiporter). Den består av hardshiptillägg samt i vissa fall av ersättning för hardshipresa. Då make följer med arbetstagaren till hardshiport utges hardshipkompensation även för maken. Bestämmelser om vilka orter som är hardshiporter och om dessa orters placering i hardshipklasser samt om förutsättningarna i övrigt för att erhålla hardshipkompensation meddelas av arbetsgivaren.

Hardshipkompensation erhålls således enligt avtalet i form av hardshiptillägg samt i vissa fall i form av hardshipresor.

Med stöd av arbetsgivarnyckeln till U-ALFA har det uppdragits åt UtN att meddela de bestämmelser som behövs för tillämpningen. UtN har meddelat dessa i det s.k. Hardshipcirkuläret (UtN:6 2002). Bestämmelser som berör hardshiptillägg finns också

i cirkuläret om Utlandsersättningar för gifta och sammanboende samt under ledighet m.m. (UtN:4 2001).

Hardshiptillägg

UtN bedömer graden av hardship för varje hardshiport. Baserat på dessa bedömningar för UtN varje ort till någon av hardshipklasserna 1, 2, 3 eller 4. Klass 1 betecknar lägsta klass och klass 4 högsta hardship. I extrema fall (f.n. Jerusalem och Kabul) sker inplacering i en klass betecknad 5. Hardshiptilläggets storlek beror på vilken klass orten förts till. Det är lika stort för alla utsända som är stationerade på samma ort.

Vilka hardshiporterna är och hur de är klassificerade framgår av bilaga 8.

Hardshiptillägget beräknas schablonmässigt med en procentsats av den statliga genomsnittslönen för respektive hardshipklass.

De aktuella hardshiptilläggen är f.n. per månad:

  • Klass 1 694 kr
  • Klass 2 1 388 kr (694 x 2)
  • Klass 3 2 082 kr (694 x 3)
  • Klass 4 3 007 kr (694 x 4,33)
  • Klass 5 3 470 kr (694 x 5)

Då make/motsv. följer med arbetstagaren till en hardshiport utges hardshipkompensation även för maken – under samma förutsättningar som gäller för medföljandetillägg. Den utsände får således i dessa fall två hardshiptillägg.

De närmare villkor som därvid gäller är enligt UtN:s cirkulär i huvudsak att maken inte är borta från stationeringsorten mer än 60 dagar per år och att tillägget reduceras om makens nettoinkomst överstiger ett prisbasbelopp. När arbetstagaren är tjänstledig med bibehållande helt eller delvis av lönen, t.ex. sjuk- eller barnledig, upphör tillägget att utgå efter 60 ledighetsdagar. Om arbetstagaren tjänstgör utanför verksamhetsområdet (exempelvis i samband med förflyttning) bortfaller rätten till tillägg fr.o.m. den 31 arbetsdagen.

Hardshipbedömningar

UtN:s hardshipbedömningar baseras på ett av resp. utlandsmyndighet ifyllt hardshipformulär samt annan tillgänglig adekvat information som bl.a. kan inhämtas genom att nämnden gör ett besök på orten. UtN gör årligen sådana besöksresor till olika hardshiporter. Vid ett besök gör UtN intervjuer med de utlandsstationerade, studerar prisbilden i butiker, besöker skolor och sjukhus m.m. för att bilda sig en uppfattning om förhållandena. UtN:s bedömningar sammanställs och vägs samman efter remiss till UD:s inspektörer, UD/Sidas läkare samt UD:s säkerhetsavdelning.

För att bedöma graden resp. typen av hardship poängssätter UtN olika förhållanden som ingår bland frågorna i hardshipformuläret. Graden styr klassificeringen och typen om rätt till hardshipresa skall anses föreligga. Faktorerna kan slå på olika sätt. Faktorn ”stöldrisk” ger t.ex. en poäng vad gäller klassificeringen men ingen i fråga om rätt till resa – att resa bort minskar ju inte stöldrisken. Poäng för klassificering av grad/typ av hardship och rätt till hardshipresor framgår nedan.

Poäng Klassificering Poäng Resor

0–3 Ej hardship

0–2 Ingen resa

4–7

klass 1

3–4 1 resa /år

8–11

klass 2

5–> 2 resor /år

12–15

klass 3

16– >

klass 4

Det kan nämnas att Sverige har utsända stationerade på 114 orter. Av dessa är 73 klassificerade som hardshiporter (12 i klass 1, 24 i både klass 2 och klass 3 samt 13 i klass 4). Enligt UtN:s beslut är en utsänd på 22 av hardshiporterna berättigad till en hardshipresa om året och på 24 av orterna till en resa per sexmånadersperiod. I några undantagsfall tillkommer ytterligare resor.

Beslut om hardshipklassificering av de aktuella orterna fattas av UtN den 1 juli varje år för ett år framåt. Härvid bevakas även att adekvata hardshipreseförmåner föreligger p.g.a. typen av hardship.

Vid akuta förändringar i hardshipsituationen kan UtN fatta beslut om ändrad hardshipklassificering i direkt anslutning till det nya läget. Det kan t.ex. inträffa ett krigsutbrott som föranleder en höjning av hardshipklassen.

Hardshipresor

UtN prövar, som ovan framgått, för varje hardshiport om typen av hardship är av sådant slag att ersättning för kostnader för hardshipresor bör erhållas. Härvid fastställs också om en resa per sexmånaders- eller per tolvmånadersperiod skall ersättas. Grundprincipen kan alltså uttryckas som en eller två resor om året. Om särskilda skäl föreligger kan UtN besluta att ersätta även andra former av hardshipresor, t.ex. kortare men flera resor.

Ersättningen för hardshipresor avser:

dels belopp baserade på de faktiska resekostnaderna för resa till ett av UtN angivet resmål för arbetstagaren och dennes medföljande familj,

dels schablonersättning för hotellkostnader för arbetstagaren och dennes medföljande familj.

Resekostnaderna ersätts mot redovisade utgifter, dock högst med ett belopp som beräknas motsvara kostnaden för en flygresa för familjen, tur- och retur inom åtta dagar, i ekonomiklass, mellan stationeringsorten och för orten särskilt angivet resmål.

En schablonersättning för hotellkostnader betalas ut i samband med att ersättning för resekostnaderna för hardshipresan utbetalas. Schablonbeloppen för hotellkostnader är, per resa, 1 400 kr för den anställde och 600 kr för annan familjemedlem. Om båda makarna är anställda och omfattas av U-ALFA (tandem-par) erhåller båda schablonersättning med 1 400 kr om de reser vid olika tidpunkter. I annat fall får den ena maken ersättning som för familjemedlem med 600 kr. Om den anställde byter ut två hardshipresor mot en längre resa (se nedan) utbetalas dubbel schablonersättning för hotellkostnaderna.

UtN har fastställt schablonersättningarna med hänsyn till det sammanvägda kostnadsläget på samtliga resmål som ligger till grund för beräkning av ersättning för resekostnaderna. Beloppen påverkas inte av om den anställde och make/maka eller barn reser vid olika tidpunkter.

Det förutsätts att en hardshipresa företas under resans innevarande kvalificeringsperiod eller under den närmast följande sexmånadersperioden. Resa som företas under den nästföljande sexmånadersperioden kan, om rätt till en ytterligare hardshipresa föreligger för den perioden, läggas samman med den hardshipresan.

Ersättning för kostnaderna för en hardshipresa får enligt UtN:s föreskrifter inte bytas mot annan hardshipersättning. Det är således inte tillåtet för den lokale arbetsgivaren och den utsände att byta ut rätten till betalda hardshipresor mot pengar.

Hardshipresa får inte heller kombineras med semesterhemresa eller annan av arbetsgivaren betald resa.

Enligt UtN:s praxis rörande hardshipresor gäller även följande:

Hardshipresa kan företas även till ort inom stationeringslandet.

Resmål för beräkning av ersättning för hardshipresa kan även vara ort som ej är huvudstad.

Ersättning för kostnader för anslutningsresa till och från respektive flygplats lämnas inte.

10. Barnförmåner

10.1. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att den del av de s.k. barnförmånerna enligt U-ALFA som utgörs av barntillägg inte längre skall vara skattefri.

Detta innebär att något undantag från beskattning inte skall göras för barntillägg i den föreslagna 11 kap. 21 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL).

Utredningen föreslår vidare att avgifter för förskoleverksamhet, skolbarnomsorg eller liknande, som ersätts av arbetsgivaren, inte skall tas upp till beskattning till den del avgifterna överstiger de normalt tillämpade avgifterna i förskolan eller skolbarnomsorgen i Sverige. En bestämmelse om detta bör infogas i den föreslagna 11 kap. 21 § IL.

Utredningen föreslår att kostnaderna för avgifterna i fråga skall betalas direkt av arbetsgivaren.

I fråga om utbildningsersättning, barnreseersättning och föräldraledighet anser utredningen att det nuvarande systemet i stort sett är ändamålsenligt och bör behållas.

10.2. Utredningens överväganden

10.2.1. Inledning

Utsända som omfattas av U-ALFA har i vissa fall rätt till barnförmåner. För att rätt till barnförmåner skall föreligga fordras att den utsände har försörjningsplikt. Barnförmånerna är barntillägg, utbildningsersättning och barnreseersättning. Villkoren för de olika typerna av barnförmåner varierar med hänsyn till arbetstagarens försörjningsplikt, barnets eventuella inkomst av eget arbete och vårdnadsförhållandena.

En fråga som betonas i direktiven är konstruktionen av barntillägget och de ofta höga kostnader för barntillsyn som kan uppkomma under utlandsstationering.

I det följande behandlar utredningen i första hand barntilläggen och barntillsynskostnaderna. Utredningen tar bl.a. upp frågan om skattefriheten för barntilläggen. Därefter redovisar utredningen sina överväganden i fråga om utbildningsersättning samt föräldraledighet och föräldrapenning i samband med utlandsstationering.

10.2.2. Barntillägget

Enligt 1963 års principer hade barntillägget (då benämnt barnbidraget) till syfte att kompensera för merkostnader för barn men också att medge vidmakthållande av avsedd standard för en barnfamilj på en viss utländsk ort vid jämförelse med gift tjänsteman utan barn på samma ort. Barnbidragen samordnades med det allmänna barnbidraget, som även de utsända var berättigade till. Denna samordning innebar att en höjning av det allmänna barnbidraget skulle medföra en sänkning av utlandslönen. Den tidens ordning måste ses mot bakgrund av att utlandslönerna utgick som behovsprövade nettolöner.

Enligt utredningens uppfattning är jämförelsen mellan gifta utsända med resp. utan barn med avseende på avsedd levnadsstandard och behovsprövade nettolöner uttryck för ett föråldrat synsätt. Lönerna på den svenska arbetsmarknaden sätts brutto och oavsett familjebilden i det enskilda fallet.

De utsända är numera berättigade till allmänt barnbidrag för de barn de har vårdnaden om enligt bestämmelser i socialförsäkringssystemet. Samordningen mellan barntilläggen i utlandsvillkorssystemet och det allmänna barnbidraget upphörde redan 1979. Anledningen till detta har utredningen inte kunnat klarlägga. Dessa ersättningar har sedan dess utvecklats var för sig.

Barntillägget är i dag kopplat till medföljandetillägget i mkg 2 och därmed lika för alla utsända oavsett ställning på den aktuella stationeringsorten. Det är skattefritt och värdesäkrat genom kopplingen till medföljandetillägget (och därmed grundtillägget). Barntillägg utgår för barn upp till 19 års ålder. Ersättningsbelopp m.m. framgår av avsnitt 10.4.1.

Syftet med barntillägget beskrivs inte i U-ALFA eller i UtN:s föreskrifter. Syftet får dock antas vara att täcka allmänna mer-

kostnader för medföljande barn. Bland kostnaderna för barnen intar självfallet avgifter för barnens skolgång och tillsynen av de små barnen – som i Sverige är helt eller delvis avgiftsfria – den dominerande rollen.

Det måste emellertid beaktas att skolkostnaderna för barnen i allt väsentligt sedan länge betalats direkt av arbetsgivaren i enlighet med de bestämmelser som UtN utfärdar. Som närmare framgår av avsnitt 10.2.3 föreslår utredningen att även kostnader för tillsyn av små barn i förskoleverksamhet eller motsvarande skall betalas direkt av arbetsgivaren i framtiden. Dessa kostnadsersättningar bör vägas in i de följande bedömningarna av barntillägget.

Skattefria barntillägg, men inte ersättning för dagiskostnader, förekommer i flertalet europeiska länder och i EU-institutionerna, men saknas t.ex. i det brittiska utlandsvillkorssystemet. Sättet att beräkna tillägg och ersättningsbelopp varierar. Enligt utredningens mening framstår de svenska barntilläggen och ersättningsnivåerna i och för sig som föga anmärkningsvärda vid en internationell jämförelse (jfr kap. 18).

Barntillägget upplevs enligt utredningens intervjuer av flera berörda svarande som bra från ekonomisk synpunkt. Men tillägget är också kontroversiellt bland de utsända. Flera anser att barntillägget inte kan försvaras vare sig från merkostnads- eller skattesynpunkt och några anser att det kan avskaffas helt. Någon enstaka svarande omnämner därvid att de utsända är berättigade till svenskt allmänt barnbidrag. Det kan tilläggas att de utsända på fråga om vilka merkostnader som barntillägget avser att täcka har haft svårt att ge konkreta exempel, bortsett från dagisavgifter och liknande. I de svar som givits nämns dock ofta utgifter för barnens olika fritidsaktiviteter – sport, ridning musikundervisning m.m. – kostnader som även i Stockholm kan vara betydande. En iakttagelse är att kostnaderna av naturliga skäl i vart fall skiftar avsevärt från familj till familj.

Motiven för att ha ett särskilt skattefritt och schablonberäknat barntillägg som skall täcka diverse merkostnader för barn – utöver kostnaderna för förskola och skola – är enligt utredningens mening svaga sett från skattesynpunkt eftersom kostnader för barn redan i sig utgör levnadskostnader. Dessutom är det svårt att se att sådana merkostnader uppstår över huvud taget eller hur stora de i så fall kan antas vara. Det bör tillfogas att merkostnaderna måste vara en nödvändig följd av själva utlandsstationeringen om ett skattefritt barntillägg skall kunna accepteras. Även om merkostnader i vissa

enskilda fall kan förekomma är detta inte tillräckligt för att bygga upp ett heltäckande schablonersättningssystem som skall gälla för alla barn. Särskilt mot bakgrund av att svenskt allmänt barnbidrag utgår även under en utlandsstationering är ett kontant barntillägg således inte berättigat.

Det kan anföras att barntillägget i sin nuvarande konstruktion fångar upp skillnader i kostnadsläget mellan olika orter. Man bör enligt utredningens mening vid bedömningen då hålla i minnet att det finns stora skillnader i kostnadsläget inom Sverige vad gäller privata levnadskostnader av olika slag utan att avdragsrätt för ökade levnadskostnader kommer i fråga. Kostnadsläget på olika orter i utlandet avspeglas i tillräcklig grad genom grundtillägget.

När det gäller medföljartillägget har utredningen i kap. 8 anfört att det skall utgöra ett grundskydd. Motiven för ett sådant grundskydd utgörs av flera omständigheter där fördyringar endast är en och medföljartillägget föreslås beräknas oberoende av grundtilllägget. Motiv av det slag som föreligger för det föreslagna medföljartillägget finns inte för att bevara barntillägget.

Utsända som omfattas av URA får inga skattefria barntillägg. För dem gäller skattefrihet endast för skolkostnader.

Utredningen kan mot bakgrund av sina överväganden ovan inte finna skäl för att förorda att ett – helt eller delvis – skattefritt barntillägg i fortsättningen skall kunna ingå i förmånerna i ett samlat statligt utlandsvillkorsavtal. Genom att inte undanta barntillägg från beskattning i den föreslagna 11 kap. 21 § IL blir barntillägg som utbetalas med stöd av U-ALFA skattepliktiga i fortsättningen.

Genom utredningens ställningstagande renodlas merkostnadsprincipen och utlandsvillkorssystemet vinner i tydlighet.

10.2.3. Förskolekostnaderna

För närvarande utbetalas utbildningsersättning enligt U-ALFA fr.o.m. det läsår under vilket barnet fyller fem år. Detta är en anpassning till skolstarten i internationella skolor. Den 1 januari 2003 ändrades reglerna i skollagen (1985:1100) vad gäller rätt till allmän och avgiftsfri förskola på så sätt att åldersgränsen sänktes till fyra år. Kommunerna skall också enligt nu gällande regler tillhandahålla plats i familjedaghem och öppen förskola för barn från ett års ålder som är bosatta i Sverige i den omfattning det behövs

med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. För detta får kommunerna ta ut avgifter.

Innebörden av reglerna om maxtaxa är att kommunerna skall få statsbidrag för kostnaderna för förskoleverksamheten i förskola, familjedaghem och öppen förskola samt i skolbarnomsorgen om en viss högsta avgift – maxtaxa – tillämpas (jfr avsnitt 10.4.2).

Det finns enligt U-ALFA:s bestämmelser inga möjligheter för de utsända att få ersättning för avgifter för små barn i åldern 1–4 år för barntillsyn i former som motsvarar svenska familjedaghem/ öppen förskola eller de andra former som kan vara aktuella på stationeringsorten.

Bland berörda utsända finns ett utbrett missnöje med att dagisavgifter m.m. för barn under fem – i Utrikesdepartementets (UD) fall fyra – års ålder inte ersätts. Det gäller i synnerhet på de stationeringsorter i västvärlden där kostnaderna är höga.

Synpunkten att systemet missgynnar dem som har höga kostnader för förskola och barntillsyn hänför sig i huvudsak till skrivelser till utredningen och samtal som utredningen haft i Bryssel, New York och Washington, men samma förhållanden råder också på vissa andra orter. Barntillsynskostnaderna kan där vara avsevärt högre än barntillägget. Samtidigt som berörda utsända kan sägas tala i egen sak noterar utredningen att flertalet utsända, oavsett om de är småbarnsföräldrar eller inte, ändå synes anse att småbarnsföräldrarna här kommer i kläm.

Som konstateras i kap. 18 ges kompensation för kostnader för tillsynen av de små barnen i 40 % av de utländska villkorssystemen. Det kan tillfogas att man inom EU-institutionerna nu överväger att införa ett s.k. pre-school allowance, som skall läggas ovanpå det nuvarande barntillägget.

Det är av grundläggande betydelse för utlandsvillkorssystemet att de utsända under utlandsstationering skall kunna erbjudas samma villkor som i Sverige för barnens skolgång liksom för förskoleverksamhet och barnstillsyn. Denna princip har vad gäller skolkostnaderna – skolavgifterna m.m. – gällt sedan länge. Principen bör enligt utredningen även gälla avgifter för förskola el. dyl. på aktuella orter i utlandet. Statens utsända skall inte särbehandlas ekonomiskt jämfört med svenskar boende i Sverige i det här avseendet. Detta är också en fråga om barnens trygghet.

Utredningen vill vidare peka på att Skollagskommittén i sitt betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) föreslagit att utländska diplomatbarn i Sverige skall omfattas av

rätten till förskola, familjedaghem och fritidshem på samma sätt som barn bosatta i landet och att denna rätt införs i skollagen. Kommittén har även föreslagit finansieringsformer. Även detta talar för att barnen till utsända från Sverige skall behandlas enligt motsvarande principer.

Enligt utredningens uppfattning bör de utsända få ersättning för avgifter i förskoleverksamhet på stationeringsorten för sina barn fr.o.m. att dessa uppnått fyra års ålder inom samma ramar som gäller för barn bosatta i Sverige i allmänhet.

Utredningen anser vidare att de utsända skall få ersättning för avgifter för små barn i åldern 1–4 år för barntillsyn i former som motsvarar svenska familjedaghem/öppen förskola (i dagligt tal dagis), fritidshem eller i de andra former som kan vara aktuella på stationeringsorten.

Enligt utredningens mening bör kostnaderna för avgifterna i fråga – i den mån de överstiger de normala kostnaderna i Sverige, dvs. maxtaxan – betalas direkt av arbetsgivaren, på samma sätt som skolkostnaderna regleras i dag.

Kostnaderna för att ha barn i förskolan, grundskolan och gymnasieskolan är privata levnadskostnader. Det behövs därför ett uttryckligt undantag från beskattning. När det gäller avgifter för barns skolgång i grundskola, gymnasieskola eller liknande utomlands finns redan ett undantag i 11 kap. 21 a § IL. Detta skall bestå. Utredningen föreslår därutöver att avgifter för förskoleverksamhet eller barntillsyn – som ersättes av arbetsgivaren – inte skall tas upp till beskattning hos den utsände, till den del avgifterna överstiger de normalt tillämpade avgifterna i den kommunala förskoleverksamheten i Sverige. Samma princip bör gälla för kostnader för skolbarnomsorg. En bestämmelse om detta bör tas in i den föreslagna 11 kap. 21 IL. För närvarande tillämpar kommunerna i praktiken oftast avgifter på de nivåer som berättigar till statsbidrag enligt bestämmelserna om maxtaxan. Det kan dock inte uteslutas att kommunerna i en framtid tar ut högre avgifter eller att systemet ändras. Utredningen anser därför att det inte är lämpligt att knyta skattebestämmelsen till de faktiska belopp som maxtaxan i dag uppgår till.

I U-ALFA finns detaljerade bestämmelser om de närmare förutsättningarna för ersättning för skolkostnader. Det får förutsättas att arbetsgivaren utfärdar de föreskrifter som behövs vad gäller ersättning för skol- och förskolekostnader i ett nytt system.

10.2.4. Utbildningsersättning och barnreseersättning

Utredningen anser att det nuvarande systemet med av arbetsgivaren betald skolgång upp t.o.m. gymnasienivå (utbildningsersättning) och vissa betalda resor i samband med att utbildning börjar eller avslutas samt resor så att barnet kan träffa sina föräldrar (barnreseersättning) är rimligt och omfattningen i huvudsak väl avvägd. Dessa ersättningar, som avser faktiska utgifter, bör kunna hanteras på ett likartat sätt i ett nytt utlandsvillkorssystem och förmånerna bör även i fortsättningen vara skattefria.

10.2.5. Överväganden angående föräldraledighet

Villkoren för rätt till föräldraledighet och föräldrapenning i samband med utlandsstationering beskrivs i avsnitt 10.4.6. Här tar utredningen först upp frågan om föräldrapenning efter hemkomsten till Sverige för en medföljare som haft sjukpenning eller föräldrapenning på garantinivån under utlandsvistelsen, men som haft en sjukpenning över garantinivån dessförinnan. Genom utredningens förslag (se kap. 8) att medföljare till statsanställda som stationeras utomlands skall åtnjuta s.k. SGI-skydd kommer den medföljande föräldern att vid återkomsten få rätt till föräldrapenning över garantinivån, baserad på den sjukpenninggrundande inkomsten vid utresan.

Enligt UtN:s bestämmelser gäller att utlandstillägget reduceras med 45 % efter 60 dagars föräldraledighet under pågående utlandsstationering. Enligt utredningen är detta en fråga för parterna.

UD som arbetsgivare har i en policy bl.a. bestämt att föräldraledighet kan tas ut av en utsänd under högst sex månader per barn under pågående utlandsstationering. Enligt utredningens mening ger UD:s riktlinjer i detta hänseende uttryck för en rimlig avvägning av verksamhetens krav mot intresset att så långt möjligt inom ramen för lagstiftningen bereda utsända föräldrar möjlighet att ta ut föräldraledighet enligt egen önskan. Man måste här ta hänsyn till att riktlinjerna endast berör frågan om hur lång föräldraledighet som kan tas ut på stationeringsorten – föräldern har alltid möjlighet att ta ut längre ledighet efter en förflyttning till Sverige. De svenska beskickningarna har i de flesta fall bara ett fåtal utsända och detta ställer stora krav på deltagande i verksamheten. Det kan också i en del fall vara svårt att lösa vikariefrågorna.

10.3. Konsekvenser

Utredningens förslag att slopa skattefriheten för barntilläggen och införa direktreglering av kostnaderna för förskolekostnader kommer enligt utredningen knappast att medföra någon mera påtagligt ökad administrativ belastning för Regeringskansliet och Sida eller andra berörda arbetsgivare.

Enligt utredningen kan det finnas anledning att i samband med övergången till ett nytt system se över det nuvarande detaljerade regelverket i syfte att förenkla. I dag uppstår ibland diskussioner om exempelvis vissa kostnader som har samband med skolgången skall anses täckta redan genom barntillägget eller inte. I och med att barntillägget tas bort bör arbetsgivarens möjligheter öka att agera på ett mer flexibelt och situationsanpassat sätt vad gäller de kostnader som uppstår för skola eller förskola.

De ekonomiska konsekvenserna behandlas i kap. 19.

10.4. Bakgrunden

Arbetstagare med stationering utomlands har i vissa fall rätt till barnförmåner enligt reglerna i 3 kap. avsnitt A 12–27 §§ U-ALFA. Barnet kan vara arbetstagarens eget, fosterbarn, adoptivbarn eller barn som mottagits i adoptionssyfte. Barnförmåner kan ges även för styvbarn och för barn till en person som arbetstagaren sammanbor med.

Enligt U-ALFA består barnförmånerna av:

  • barntillägg
  • utbildningsersättning (ersättning för kostnader för barns utbildning)
  • barnreseersättning (ersättning för kostnader för barns resor).

Villkoren för de olika typerna av barnförmåner varierar med hänsyn till arbetstagarens försörjningsplikt, barnets eventuella inkomst av eget arbete samt vårdnadsförhållandena. Barnförmåner erhålles normalt endast av en av föräldrarna även om båda två är anställda enligt U-ALFA. Anställningsmyndigheten kan dock medge att barntillägg för merkostnader för kontakter m.m. (på aktuell miniminivå för barntillägg) erhålls av den utlandsstationerade förälder som inte bor tillsammans med barnet. Detta kan t.ex. tillämpas i skilsmässosituationer.

Arbetstagaren skall enligt 1 kap. 3 § U-ALFA hålla sin hemmamyndighet/löneutbetalande myndighet underrättad om förhållande som kan ha betydelse för bedömning av rätten till barnförmåner eller för prövning av förmånens storlek. Exempel på sådana förhållanden kan vara barnets vistelseort, barnets inkomst av eget arbete, ändrade vårdnadsförhållanden m.m.

10.4.1. Barntillägg

1963 års proposition

I 1963 års proposition (prop. 1963:75, s. 133) anförde departementschefen att barnbidragen – som barntilläggen då benämndes – skulle sätta utlandstjänstemännen i tillfälle att utan alltför stora ekonomiska uppoffringar möta de merkostnader för barnen som är en följd av utlandsstationeringen. Lönenämnden ansåg enligt propositionen (s. 105–106) att utgångspunkten inte bara skulle vara att barnbidragen utgjorde en kompensation för merkostnader utan också skulle medge vidmakthållande av avsedd standard för en barnfamilj på en viss utländsk ort vid jämförelse med gift tjänsteman utan barn på samma ort. Nämnden föreslog därför att utlandstjänstemännens kostnader för barn, som vistas hos föräldrarna utomlands, skulle beaktas genom ett i totallönen ingående barnbidrag, utgörande en procentuell andel av utlandslönen eller del därav. Nämnden föreslog vidare att barnbidragen borde beräknas efter samma grunder för alla berörda tjänstemän, oavsett lönegrad. För barn som vistades i Sverige föreslogs ett i kronor bestämt barnbidrag. Avvägningen av barnbidragens storlek borde enligt förslaget utgå från att allmänt barnbidrag utgick för barnen i fråga. Denna samordning innebar att en höjning av det allmänna barnbidraget skulle medföra en sänkning av utlandslönen. Departementschefen tillstyrkte förslagen.

Barntillägget i dag

Barntillägget är i dag kopplat till medföljandetillägget i mkg 2 och därmed lika för alla utsända oavsett ställning på den aktuella stationeringsorten. Barntillägg utgår för barn upp till 19 års ålder.

Syftet med barntillägget beskrivs inte i U-ALFA eller i UtN:s föreskrifter. Syftet får dock antas vara att täcka allmänna mer-

kostnader för medföljande barn. Bland kostnaderna för barnen intar självfallet avgifter för barnens skolgång och tillsynen av de små barnen – som i Sverige är helt eller delvis avgiftsfria – den dominerande rollen.

Det är värt att notera att de utsända är berättigade till allmänt barnbidrag för de barn de har vårdnaden om enligt de regler i socialförsäkringen som gäller för detta. Tidigare skedde en samordning mellan barntilläggen och barnbidragen så att en höjning av barnbidragen medförde en sänkning av barntilläggen. Denna samordning togs bort 1979. Motivet för att samordningen avskaffades har utredningen inte kunnat klarlägga.

Allmänna villkor för barntillägg

Enligt UtN:s föreskrifter kan barntillägg utgå för arbetstagarens eget barn, för makes barn då maken är medföljande samt för makes barn om vilket denne har hela vårdnaden eller har haft hela vårdnaden före barnets myndighetsdag förutsatt att arbetstagaren har bott minst ett år tillsammans med barnet eller har barn tillsammans med maken (dvs. arbetstagaren är enligt lag underhållsskyldig gentemot barnet). Med begreppet make avses även maka, registrerad partner eller sammanboende enligt definitionerna i 1 kap. 2 § U-ALFA.

Barntillägget behålls under en semesterledighet som tas ut under vissa angivna förutsättningar i samband med utlandsstationering. När arbetstagaren i övrigt är ledig får barntillägget behållas helt eller delvis endast om arbetsgivaren medger det.

Om arbetsgivaren i visst fall anser att det finns särskilda skäl för det, får arbetsgivaren besluta att barntillägg skall utges även om detta inte följer av tillämpliga bestämmelser.

Beloppen för barntillägg

Barntillägg utgår med lägst 600 kr/mån för varje barn. I flertalet fall utgår dock högre barntillägg enligt de bestämmelser som redovisas i det följande. Högre belopp förutsätter att barnet inte är självförsörjande. Ett barn anses vara självförsörjande om dess inkomster lägst motsvarar ungdomslönen inom Regeringskansliet.

För medföljande barn, dvs. barn som stadigvarande vistas hos arbetstagaren på stationeringsorten, utbetalas s.k. medföljandebarntillägg. UtN meddelar de aktuella beloppen till resp. anställningsmyndighet. För ett omyndigt barn som maken och arbetstagaren har gemensam vårdnad om utbetalas medföljandebarntillägg oavsett hur länge barnet vistas hos arbetstagaren. För tid barnet vistas på annan ort än stationeringsorten utbetalas minimibeloppet, f.n. 600 kr/mån.

Medföljandebarntillägg består av två delbelopp; ett grundbelopp plus lika många tilläggsbelopp som antal medföljande barn.

Grundbeloppet motsvarar 20 % - för en ensamstående förälder 45 % plus 325 kr - av medföljandetillägget i merkostnadsgrupp 2 (oavsett den anställdes egen inplacering i mkg).

Ett tilläggsbelopp motsvarar 45 procent av medföljandetillägget i mkg 2. Nedan visas ett exempel på framräkning av barntillägg.

Stationeringsort New York, ett par med tre medföljande barn:

Grundbelopp (6164

x

20 %) = 1 233 kr/mån.

3 tillägg á (6164

x

45 %) 2774 = 8 322 kr/mån.

Summa 9 555 kr/mån.

Vad som gäller beträffande barntillägg för icke-medföljande barn framgår av UtN:s särskilda barnförmånscirkulär (UtN 6:2001). I cirkuläret redovisas i detalj, närmast i katalogform, vilka förutsättningar som gäller och vilka ersättningar som kan utgå.

För icke medföljande barn som arbetstagaren och/eller maken har hela vårdnaden om (eller har haft hela vårdnaden om närmast före barnets myndighetsdag) utbetalas följande:

  • Icke-internatbarn som bor i Sverige eller i hemlandet utan att bo hos förälder och utan att arbetstagarens make bor i Sverige eller i hemlandet: Första barnet 2 900 kr/mån, Övriga barn (per barn) 1 500 kr/mån.
  • Första barn som bor i Sverige/hemlandet hos arbetstagarens make: 1 500 kr/mån. Varje ytterligare barn som bor hos maken 600 kr/mån.
  • Internatbarn som utbildningsersättning utgår för oavsett vistelseland samt barn som gör sin värnplikt: 1 200 kr/mån.

För inackorderat barn, som vistas i annat land än Sverige/hemlandet, utgår, om utbildningsersättning erhålls för barnet, belopp som motsvarar medföljandebarntilläggets högsta grundbelopp plus tilläggsbelopp för vistelselandet.

De tider för vilka barntilläggen skall utbetalas beräknas med hänsyn till bl.a. var barnen vistas och barnens skolgång.

För skolbarn fastställs beloppet för hela året med hänsyn till skolgången och ändras inte under skollov oavsett var barnet vistas då. Barnet betraktas som skolbarn fr.o.m. månaden för första skolstarten t.o.m. den sista månaden för gymnasiestudier.

För barn som inte börjat skolan finns särskilda föreskrifter.

Reduktion av barntillägget i vissa fall

Eventuella inackorderingsbidrag och/eller hemreseersättningar enligt studiestödsförordningen förutsätts bli överförda till den myndighet som betalar barnförmånerna. I annat fall reduceras dessa. Enligt 1 kap. 3 § U-ALFA har arbetstagaren uppgiftsskyldighet om sådana förhållanden.

10.4.2. Maxtaxa och allmän förskola

I prop. 1999/2000:129 föreslog regeringen ett stegvist införande av allmän förskola, förskoleverksamhet för barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga samt maxtaxa, dvs. en viss högsta avgift inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Förskolan skulle göras tillgänglig för alla barn i åldern fyra och fem år, omfatta minst 525 timmar om året och vara avgiftsfri. Förskoleverksamhet för barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga skulle omfatta minst tre timmar om dagen eller 15 timmar i veckan och gälla barn i åldern ett till och med fem år.

Enligt propositionen skulle statsbidrag lämnas till kommuner som tillämpar en maxtaxa. För att statsbidrag skulle lämnas fick avgiften i förskoleverksamheten vara högst tre, två resp. en procent av hushållets inkomst i månaden för första, andra resp. tredje

barnet. Avgiften fick dock inte överstiga 1 140 kronor i månaden för första barnet, 760 kronor för andra och 380 kronor för tredje barnet. I skolbarnsomsorgen skulle avgiften vara högst två, en resp. en procent av hushållets inkomst i månaden för första, andra resp. tredje barnet. Avgiften fick dock inte överstiga 760 kronor i månaden för första barnet och 380 kronor i månaden för andra resp. tredje barnet i familjen. I ingetdera fallet skulle någon avgift tas ut från och med fjärde barnet i hushållet. Införandet föreslogs ske den 1 juli 2001 för arbetslösas barns rätt till förskoleverksamhet, den 1 januari 2002 för maxtaxan och föräldraledigas barns rätt till förskoleverksamhet samt den 1 januari 2003 för allmän förskola för fyra- och femåringar.

I utbildningsutskottets betänkande (2000/01:UbU5, rskr 2001/01:46) ställde sig utskottets majoritet bakom regeringens förslag på samtliga punkter.

Regeringen intog bestämmelser om maxtaxa m.m. i förordningen (2001:160)

1

om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa

inom förskoleverksamhet och skolbarnomsorg.

10.4.3. Ersättning för kostnader för barns utbildning

I det följande beskriver utredningen översiktligt de mycket detaljerade bestämmelserna om utbildningsersättning i U-ALFA och UtN:s cirkulär.

Utbildningsersättning skall enligt huvudregeln i U-ALFA täcka skäliga kostnader för att ge barnet fri utbildning upp t.o.m. gymnasienivå motsvarande de möjligheter till fri utbildning som finns i Sverige. Grundprincipen för utbildningsersättningen är att skolvalet skall vara fritt. Det förutsätts att skola väljs med hänsyn till barnets bästa men att man härvid undviker onödigt dyra undervisningsalternativ. Om arbetsgivaren i visst fall anser att det finns särskilda skäl för det, får arbetsgivaren besluta att utbildningsersättning skall utges även om detta inte följer av tillämpliga bestämmelser.

Kostnader för yrkesutbildning som inte tillhandahålls inom svensk gymnasieskola eller för utbildning som i sin helhet ligger på eftergymnasial nivå ersätts inte. Ersättning kan enligt UtN:s föreskrifter erhållas för den obligatoriska skolundervisningen, för eventuell extra undervisning eller för studier utan skolgång.

1

Ändrad genom förordning 2002:54.

För rätt till utbildningsersättning för studier på stationeringsorten krävs enligt UtN:s föreskrifter normalt att barnet vistas på orten under minst 12 månader. Ersättning betalas enligt avtalet fr.o.m. den månad då barnet börjar utbildningen, dock tidigast från det läsår under vilket barnet uppnår 5 års ålder och längst till utgången av det läsår då barnet fyller 20 år.

Vid omstationering till Sverige erhålls ersättning t.o.m. det läsår då omstationering sker förutsatt att barnet inte byter skola. Då barnet endast har ett år kvar i grundskola eller gymnasium betalas ersättning även för detta år, förutsatt att barnet inte byter skola.

Då barnet fortsätter att gå i svensk internatskola under arbetstagarens Sverigestationering medges utbildningsersättning förutsatt att anställningsmyndigheten förutser arbetstagarens återstationering utomlands under barnets skolperiod samt att skolbyte för barnet skulle vara direkt olämpligt för barnets skolgång.

Denna bestämmelse utgör ett av flera exempel på relativt komplexa bedömningar och prognoser som enligt UtN:s cirkulär ankommer på arbetsgivaren att göra i samband med beslut om utbildningsersättning.

Den huvudsakliga/obligatoriska skolundervisningen

Utbildningsersättning för den huvudsakliga/obligatoriska skolundervisningen erhålls enligt UtN:s föreskrifter för:

I. svensk internatskola förutsatt att inte barnets föräldrar

stadigvarande vistas i Sverige.

II. skola på stationeringsorten förutsatt att inte uppenbart

onödigt dyr skola har valts. Här inkluderas i förekommande fall ett år på amerikanskt college när barnet tidigare gått i amerikanskt skolsystem och inte erhållit svensk gymnasiekompetens. För vissa större orter (f.n. Bryssel, Genève, London, New York, Paris, Rom, Tokyo och Washington) fastställer UtN s.k. normskolor. Normskolans kostnad anger tak för ersättning då annan dyrare skola valts på respektive ort.

III.

skola i stationeringslandet utanför stationeringsorten eller i tredje land förutsatt att inte anställningsmyndigheten finner skolvalet oskäligt. Härvid gäller att ersättning erhålls för faktiska kostnader, dock totalt högst med 110 000 kr för ett läsår på grundskolenivå resp. 120 000 kr för ett läsår på gymnasienivå (läsåret 2002/2003) inkl. ersättning för ev. extra utbildning.

Ersättning enligt punkterna I och II erhålls enligt UtN för de faktiska kostnaderna enligt nedan:

  • terminsavgifter (inkl. mat- och boendekostnad på internat),
  • obligatoriska anmälnings-/inskrivningsavgifter som inte avräknas på terminsavgifter eller återfås,
  • obligatoriska läromedel, undersökning av skolläkare och läkarintyg, obligatorisk skolförsäkring, obligatoriska idrottsaktiviteter m.m., enligt specificerad och av skolan vidimerad faktura,
  • dagliga resor till och från skolan med skolbuss eller allmänna kommunikationsmedel (inte individuella taxifärder),
  • obligatoriska examensavgifter,
  • nationella kunskapstester under sista läsåret i amerikansk skola som är obligatoriska för fortsatt utbildning på college förutsatt att rätt föreligger till ersättning för college, samt
  • högst fem ansökningar till college för elever i amerikanskt skolsystem förutsatt att rätt föreligger till ersättning för college.

För obligatoriska sport- och skolresor utbetalas ersättning motsvarande 75 % av faktisk kostnad – exkl. fickpengar – dock högst 2 000 kronor per barn och resa. Kostnaden skall vara styrkt med av skolan vidimerad faktura. Belopp under 500 kronor ersätts inte.

Extra undervisning

Utbildningsersättning för extra undervisning erhålls enligt UtN:s föreskrifter för kostnader för extra undervisning i skolspråk och kostnader för stödundervisning.

Studier utan skolgång

Utbildningsersättning erhålls enligt UtN:s föreskrifter för studier utan skolgång (brevskola/självstudier) förutsatt

  • att barnet är medföljande och möjlighet till acceptabel reguljär skolgång saknas på stationeringsorten, samt
  • att det finns en planerad skolgång som föräldrarna svarar för att barnet följer (skall styrkas på lämpligt sätt).

Ersättningen motsvarar bl.a. faktiska kostnader för skolböcker och eventuella kursavgifter.

Icke ersättningsbara kostnader för utbildning

För följande typer av kostnader medges enligt UtN:s föreskrifter inte utbildningsersättning:

  • skolmåltider vid externatskola, skoldräkt, extra undervisning med syfte att erhålla överbetyg, fickpengar, avgift till skolförening, bibliotek, skolfester eller icke-obligatoriska sport- och skolresor,
  • konfirmationsundervisning, och
  • utbildning som inte är avsedd att ge avancemang i svenskt skolsystem (t.ex. som utbytesstudent i USA).

10.4.4. Ersättning för kostnader för barns resor

Den utsände får barnreseersättning enligt huvudregeln i U-ALFA för barnets resa för att börja utbildning och efter avslutad utbildning samt för barnets resor för att besöka förälder två gånger för varje tolvmånadersperiod eller en gång för en sexmånadersperiod (barnbesöksresa).

Ersättning för barnets resa då utbildningen börjar eller har slutat utbetalas endast för barn som arbetstagaren har vårdnaden om. Ersättning utbetalas enligt UtN:s föreskrifter för enkel resa då barn byter permanent vistelseort. Härvid ersätts även faktisk kostnad för flygfrakt motsvarande högst 100 kg flyttgods i samband med resan. Förmånen kan endast utnyttjas en gång per barn och stationeringsperiod. För resa för att börja eller avsluta studier utbetalas ersättning endast om utbildningsersättning beviljats. Vid resa för

att börja utbildning ersätts även i förekommande fall resa tur och retur för vårdnadshavare som följer med barn under 15 års ålder.

Ersättning för barnbesöksresa syftar till att barnen och förälder skall kunna träffas minst två gånger per år. Kvalifikationstiden för barnbesöksresa börjar vid den tidpunkt förälder och barn skiljs åt. Med förälder avses här även sådan förälder i arbetstagarens familj som är adoptivförälder, fosterförälder, styvförälder och med förälder sammanboende person som likställs med make vid tillämpningen av U-ALFA.

Även då barn har inkomst eller arbetstagaren inte har vårdnaden ersätts barnets resa för besök hos förälder.

Ersättning för barnbesöksresa fastställs med syftet att täcka de resemerkostnader som uppkommer p.g.a. utlandsstationeringen då barn skall besöka förälder. Beloppet fastställs därför enligt följande:

  • för ett i Sverige boende barns resa till en förälder på stationeringsorten och åter: Hela kostnaden.
  • för ett på stationeringsorten boende barns besöksresa till en förälder i Sverige eller i tredje land och åter: Högst resekostnaden för resa till Stockholm och åter.
  • för ett i tredje land boende barns besöksresa till en förälder på stationeringsorten eller i Sverige: Högst kostnaden för resa mellan Stockholm och stationeringsorten respektive mellan stationeringsorten och Stockholm.

Ersättning utbetalas även för skäliga övernattningskostnader under resa inkl. för en ledsagande flygvärdinna eller annan vuxen, då barn under 5 år reser utan annan tillsyn (ett sådant arrangemang är obligatoriskt). Med skäliga övernattningskostnader avses enligt UtN:s praxis endast övernattning under resa till och från Canberra, Hanoi, Managua, Pyongyang och Vientiane.

Barnets besöksresa kan bytas till en resa för förälder i omvänd riktning. Med förälder avses enligt UtN här även frånskild förälder.

Den utsände kan få förskott på barnreseersättningarna.

10.4.5. Rätt till utbildning i Sverige för barn till beskicknings- personal

Skollagskommittén har i sitt betänkande SOU 2002:121 behandlat frågan om lika rätt för barn till beskickningsmedlemmar från länder utanför EU till förskoleverksamhet, barnomsorg och utbildning som övriga barn och ungdomar i Sverige samt beräknat kostnaderna och föreslagit finansieringsformer för detta.

Kommittén anför i betänkandet (s. 191–194) att barn till beskickningsmedlemmar från länder inom EU äger rätt till kostnadsfri skolgång i Sverige med stöd av EG-rätten. Kommunerna har däremot ingen skyldighet att ta emot diplomatbarn som inte kan härleda en rätt till utbildning från EG-rätten eller EES-avtalet. Kommunerna får dock ta emot sådana barn i grundskolan eller i gymnasieskolan. Enligt kommittén har i så gott som samtliga EU/EES-länder barn till beskickningsmedlemmar oavsett om de kommer från EU/EES-länder eller andra länder rätt till skolgång på samma villkor som gäller för barn bosatta i landet.

Skollagskommittén föreslår mot den bakgrunden och då kostnaden inte blir alltför stor att en rätt till utbildning för diplomatbarnen – oavsett från vilket land de kommer – införs i skollagen. Vidare föreslår kommittén att dessa barn också skall omfattas av rätten till förskola, familjedaghem och fritidshem på samma sätt som barn bosatta i Sverige och att denna rätt införs i skollagen.

Skollagskommittén anför att kommunerna bör ersättas genom statsbidrag för kostnaderna för diplomatbarnen oavsett vilket land dessa kommer ifrån. Kommittén föreslår i finansieringsfrågan att de beräknade kostnaderna för reformen, omkring 38 miljoner kr, skall bäras av staten.

Det kan slutligen nämnas att Skollagskommittén inte har aktualiserat frågan om maxtaxan skall kunna tillämpas för dessa barn. Det torde dock vara fullt möjligt för kommunerna att avgiftsbelägga diplomatbarnen enligt samma normer som gäller för i Sverige bosatta barn. Här bör man hålla i minnet att maxtaxan reglerar förutsättningarna för statsbidrag till kommunerna för den här verksamheten och inte kommunernas avgifter i sig.

Kommitténs betänkande bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

10.4.6. Föräldraledighet

De utsända har samma rättigheter i fråga om föräldrapenning som andra svenskar. Föräldrapenning utbetalas även utomlands om denne eller medföljande förälder är försäkrad enligt socialförsäkringslagen (1999:799, SofL). En förutsättning är att barnet och föräldern är att anse som bosatta i Sverige. Enligt 2 kap. 2 § SofL skall den som sänts ut av en svensk statlig arbetsgivare anses vara bosatt i Sverige under hela utsändningstiden om han eller hon tidigare någon gång varit bosatt i Sverige. Detta gäller också för medföljande make och barn (6 §).

Föräldraledighet kan enligt de riktlinjer som har utfärdats av UD år 2003 tas ut under pågående utlandsstationering enligt följande:

  • upp till sex månader per barn
  • upp tills dess att barnet fyllt åtta år (det vill säga försäkringskassans maxgräns)
  • vikarie kan övervägas för ledighet som omfattar minst en månads sammanhängande tid (för ledighet upp till en månad beviljas normalt inte vikarie)
  • UtN:s bestämmelser gäller avseende utlandstillägget, det vill säga det reduceras med 45 % efter 60:e dagen
  • tjänstebostaden disponeras utan restriktioner
  • minst 180 dagar ska återstå av utlandsstationeringen
  • dagar finns att ta ut för föräldraledighet hos försäkringskassan
  • ovannämnda villkor gäller även vid adoption
  • vid födsel av tvillingar gäller samma villkor som vid födseln av ett barn.

11. Bostadsförmåner

11.1. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att ersättning för bostadskostnader eller förmån av fri bostad på stationeringsorten som en statlig myndighet tillhandahåller åt en utsänd arbetstagare skall vara skattefri. Förslaget innebär att de skatteregler som finns i den nuvarande 11 kap. 21 a § inkomstskattelagen (1999:1229, IL) skall gälla för alla statligt anställda. Reglerna bör tas in i den föreslagna 11 kap. 21 § IL.

I sak innebär utredningens förslag dock ingen förändring i förhållande till de skatteregler som i dag gäller för statligt anställda.

Utredningen redovisar i övervägandena bedömningar av vissa inslag i nuvarande kollektivavtal vad gäller bostadsförmånerna.

11.2. Utredningens överväganden

11.2.1. Inledning

Statligt utsända som omfattas av U-ALFA har enligt avtalet rätt till en fri bostad på stationeringsorten. Utlandslönenämnden (UtN) utfärdar normer för bostadens storlek och skick. Kostnader för hyra, drift och underhåll ersätts av arbetsgivaren. Arbetsgivaren gör ingen reduktion för s.k. självkostnader utan bostaden är helt fri. Kostnader för anskaffning av egna möbler i en bostad, som inte är statsmöblerad, ersätts inte i särskild ordning utan den utsände förutsätts ta med sig eget bohag eller anskaffa det på plats.

De utsända som omfattas av URA kan antingen få disponera en efter förhållandena på stationeringsorten anpassad bostad eller få skälig ersättning för sina bostadskostnader på orten. Bostaden kan vara möblerad eller omöblerad.

Bostadsförmåner och bostadskostnadsersättningar som utgår enligt U-ALFA och URA är skattefria.

I andra länders utrikesförvaltningar tillämpas (se närmare avsnitt 18.2.9) oftast motsvarande system som Sverige med helt fri bostad, där hyra, drift och underhåll betalas av arbetsgivaren, som också fastställer normer för bostadens storlek och skick. Det gäller t.ex. Danmark, Norge, Storbritannien och USA samt EU:s institutioner. Bostadsförmånen är genomgående skattefri. I en del länder, t.ex. Finland och Nederländerna, gör arbetsgivaren ett löneavdrag för beräknade självkostnader.

Det är enligt utredningen två, delvis sammanhängande, frågeställningar om de utsändas fria bostäder som i första hand måste övervägas. Det gäller frågorna om skattefrihet för förmånen och om ett självkostnadsavdrag bör göras. Den senare frågan är dock en uppgift för arbetsgivarna och de fackliga organisationerna att lösa och inte en författningsfråga. Utredningen behandlar även några andra aspekter på de utsändas bostäder i de följande övervägandena. Det finns emellertid enligt utredningens mening anledning att först värdera bostaden på stationeringsorten från ett mer övergripande personalförsörjningsperspektiv.

11.2.2. Bostadens betydelse och roll

En lösning av bostadsfrågan för den utsändes och dennes familj är av självklara skäl en av grundförutsättningarna för att han/hon skall kunna och vilja ta på sig ett utlandsuppdrag. Att kunna erbjuda en bra bostad blir därmed också ett viktigt instrument i arbetsgivarens arbete med kompetensförsörjningen av utlandsverksamheten. Detta gäller generellt för alla som driver verksamhet utomlands, både offentliga och privata arbetsgivare.

Hur bostaden värderas av de utsända kan variera från ort till ort. För utsända till hardshiporter får bostaden en särskild betydelse som ”safe haven”. Den ger alltså trygghet och ett allmänt sett stort socialt värde. De som sänds ut till västvärldens huvudstäder kanske mer värderar att familjens bostad i första hand har rätt läge, men också lämplig storlek och standard på samma sätt som de skulle göra i Stockholm.

De utsända och medföljare som intervjuats av utredningen ger en entydig bild av att den fria bostaden är en mycket bra och viktig förmån i utlandsvillkorssystemet. Samtidigt framhåller de flesta att förmånen är nödvändig. Flera anför att de har kvar fulla bostadskostnader för bostad i Stockholm. Andra har sålt eller hyr ut sin

privatbostad i Sverige under hela eller i vart fall delar av stationeringstiden utomlands. Systemet att man i princip anvisas en bostad, låt vara oftast i samråd med utlandsmyndigheten, anser de flesta, särskilt de på hardshiporter, vara rimligt. Det anses vara en klar fördel att slippa leta efter en bostad på en okänd ort. Man uppskattar också att man får hjälp med underhållet av bostaden. Synen är splittrad bland de relativt få som berör frågan om ett självkostnadsavdrag bör införas. Några tar upp striktare bostadsnormer som ett alternativ. Några intervjuade anser att bostadsförmånerna ligger i nivå med eller är bättre än andra länders. Den fria bostaden är sammanfattningsvis en angelägen förmån enligt de intervjuades synsätt och man anser att den bör värnas.

Utredningen har i samband med sina intervjuer också fått tillfälle att se ett par bostäder på varje ort som besökts. På många håll blir intrycket att bostadsstandarden generellt sett är lägre än i Sverige. Detta medför att kostnader för ”svensk” bostadsstandard blir höga. Samtidigt är det påfallande att de utsändas bostäder skiljer sig avsevärt från ort till ort med avseende på storlek och standard. En utsänd i New York eller annan storstad bor ofta i lägenhet medan en utsänd till ett u-land disponerar ett hus – ofta bevakat av säkerhetsskäl. Dessa skillnader gör det naturligt att bostadsfrågan för de utsända löses lokalt av utlandsmyndigheterna. Utredningen har också genom hembesöken fått ett förstärkt intryck av bostadens roll för de utsända och deras familjer.

Särskilt med ett medföljar-/barnperspektiv måste den fria bostaden enligt utredningens mening bedömas ha ett betydande värde från personalförsörjningssynpunkt också i ett framtida utlandsvillkorssystem. Det är en förmån som s.a.s. träffar rätt och att staten kan erbjuda sina utsända och deras familjer bra bostäder på stationeringsorterna har rekryteringskraft.

11.2.3. Bör bostadsförmånen vara skattefri?

Bostadskostnadsersättningar och bostadsförmåner som utgår enligt U-ALFA är skattebefriade genom 11 kap. 21 § 1 st. IL.

Bostadsförmåner enligt URA är skattebefriade genom en bestämmelse i 11 kap. 21 a § IL.

Riksdagen har ganska nyligen beslutat att bostadsförmånerna som utgår enligt URA inte skall beskattas. Det kan därför vara av

intresse att återge vad regeringen anförde i prop. 2001/02:18 om beskattning av bostadsförmåner med anledning av det nya avtalet.

Skattefrihet bör enligt regeringens uppfattning gälla för ersättning för eller förmån av fri bostad på stationeringsorten eftersom behovet av att ha en bostad där är en direkt följd av utlandsstationeringen.

Mot denna bakgrund bör enligt utredningen ett nytt utlandsvillkorssystem innehålla skattefria bostadsförmåner liksom i dag.

En fråga som kan förtjäna att kort beröras är om förmånsbeskattning kan utlösas om bostadsförmånen är helt fri. Härvid måste emellertid enligt utredningens mening beaktas att de utsända normalt har kostnader för privat bostad i Sverige under utlandsstationeringen. Det kan inte vara riktigt att utgå från att de utsända hyr ut sin bostad under vistelsen utomlands och därigenom får kostnadstäckning eller att bostaden säljs med vinst. Motsatsen kan vara fallet. Det saknas mot den bakgrunden enligt utredningens mening anledning att aktualisera förmånsbeskattning för själva bostaden. När det gäller andra ersättningar i samband med den fria bostaden, t.ex. att det ingår trädgårdsskötsel i hyran för ett hus, så bör även dessa tjänster skattebefrias eftersom kostnaderna får anses vara en direkt följd av utlandsstationeringen. Den schablonregel om att förmån av fri bostad är skattebefriad bör därför innefatta alla de kostnader som arbetsgivaren står för vad gäller bostaden, såsom hyra, drift och underhåll m.m. Den bedömning som statsmakterna gjort i skattefrågan är enligt utredningen väl avvägd.

11.2.4. Självkostnadsavdrag

En frågeställning som bör belysas är om – med hänsyn till merkostnadsprincipen – ett självkostnadsavdrag bör göras av arbetsgivaren vid utbetalning av ersättningen eller beräkningen av förmånen. Det kan göras genom schablonmässiga löneavdrag eller genom att den utsände får betala en del av bostadskostnaderna själv. Skäl kan i och för sig anföras för och emot sådana lösningar.

I den brittiska s.k. Hornby-rapporten

1

(se vidare avsnitt 18.2.9)

behandlas frågan om kostnaderna för de utsändas privata bostäder utförligt från principiella utgångspunkter. Hornby anför i frågan om självkostnadsavdrag bl.a. att

1

Review of overseas allowances, Sir Derek Hornby, FCO, London 1996.

en del utrikesförvaltningar kräver att personalen står för en del av kostnaderna för det egna boendet, men det är inte helt säkert att det ger besparingar. Större delen av personalen har lån på bostaden i hemlandet och krav på kompensation i form av ökade utlandstillägg skulle följa. Detta skulle ytterligare komplicera tilläggsstrukturen och skapa än mer byråkrati. Ett system där den personal som hyr ut sin bostad i hemlandet skulle få reduktion av det fria boendet skulle bli mycket svårt att övervaka, administrera och fås att bli rättvist. Dessutom skulle det kunna leda till en förväntan att arbetsgivaren skulle ersätta de anställda för förluster eller skador. Vidare kräver en del organisationer att de utsända skall betala driftskostnader som el och vatten m.m. för sina bostäder. Detta är svårt att passa in i tilläggsstrukturen. Även om reduktionen görs vid sidan om utlandstilläggen uppstår problem med vissa höga kostnader som air condition i Lagos eller värme i Moskva. Att sätta tak för kostnaderna är visserligen tekniskt sett möjligt. Men nya adminstrativa problem uppstår. På vissa håll kan elräkningen komma åratal efter det att den utsände lämnat sin post. Men samtidigt kan man inte ställa ut blanka checkar till de anställda. Det måste finnas incitament för folk att släcka ljuset när de går hemifrån. Man måste därför ha en mekanism som övervakar och ifrågasätter driftskostnaderna och kontrollen kan bara göras lokalt på utlandsmyndigheterna. Med den förutsättningen är det enklaste därför att betala dessa kostnader med allmänna medel fullt ut.

Enligt utredningen är det några aspekter på självkostnadsavdrag, som Hornby också berör, som bör kommenteras.

Ett självkostnadsavdrag som görs genom ett rent löneavdrag, t.ex. på 10 %, minskar givetvis arbetsgivarens kostnader för de fria bostäderna på kort sikt, men problemen att hantera kompensationskraven i form av högre löner under utlandsstationering blir besvärliga och sannolikt kostsamma för arbetsgivaren. Man bygger enkelt uttryckt in en lönepress i utlandsvillkoren. Samtidigt ges inte den utsände något incitament att medverka till en lägre bostadskostnad.

För att skapa ett incitament så att de utsända vill ha mindre och billigare bostäder måste självkostnadsavdragen knytas till kostnaden för de aktuella bostäderna på resp. ort och det måste finnas alternativa bostäder att erbjuda den utsände. Det råder brist på lämpliga bostäder på många orter. Enligt utredningen leder ett sådant system även till administrativa svårigheter därför att kostnaderna för boendet avsevärt skiljer sig åt mellan olika orter. Dessutom går det inte att skapa incitament för utsända som har sin bostad anvisad i ett statsägt objekt utan tillgång till alternativ, utan endast en kostnad för den enskilde.

Utredningen anser slutligen att den enskildes bostadsförhållanden och andra levnadsomständigheter i Sverige inte skall vägas in i utlandsvillkoren utan endast de förhållanden som gäller på grund av stationeringen utomlands. Enligt utredningen är det därför direkt olämpligt att ta hänsyn till den utsändes egna bostadskostnader i Sverige vid utformningen av ett eventuellt självkostnadsavdrag.

11.2.5. Budget- och normstyrning av bostadskostnaderna

När bostaden är kostnadsfri för de utsända är det viktigt att arbetsgivarens kostnader för deras och familjernas boende på stationeringsorterna hålls på en rimlig nivå. Detta kan enligt utredningen göras genom att budgetstyrning tillämpas och genom anpassning av bostadsnormerna till verksamhetsmässiga och ekonomiska realiteter.

Budgetstyrning ger ekonomiska incitament för utlandsmyndigheterna att aktivt sträva efter att minska kostnaderna för personal- bostäder som finansieras över den delegerade budgeten. Denna styrform bör om möjligt utvecklas ytterligare.

När det gäller normstyrningen finns det skäl att nu se över vilka normer som skall gälla beträffande bostäderna med hänsyn till att de representativa uppgifterna i mindre utsträckning än förr utförs i de utsändas bostäder. I dag finns exempelvis normer som anger att personal med ingen eller liten representationsskyldighet skall kunna ha en matplats och sittgrupp för högst 10 personer inkl. den utsändes familjemedlemmar, vilket redan i sig kräver en viss storlek på bostaden. Det är en arbetsgivaruppgift att fastställa bostadsnormer.

11.2.6. Några övriga frågor

En påse pengar till bostaden

Ett resonemang som utredningen stött på gäller om man bör introducera ett system som innebär att den enskilde utsände ges ett visst belopp och sedan får arrangera och bekosta sitt boende själv. Några utrikesförvaltningar, t.ex. den franska, betalar en summa pengar och låter de utsända själva ordna sitt boende.

Några utsända har under intervjuerna anfört att ”en påse pengar” till den utsände för att själv hålla sig med bostad vore att föredra, men några andra avvisar uttryckligen den tanken.

Utredningen har stött på uppfattningen att FN tillhandahåller ”en påse pengar för bostaden” och att den utsände därmed får vida möjligheter att ordna sitt boende. Det är inte så. FN:s system är krångligt och kan slå orättvist. Det nuvarande systemet anses enligt ansvariga inom FN inte heller skapa tillräckligt bra möjligheter till kontroll av kostnaderna för personalens bostäder. FN-systemet beskrivs närmare i avsnitt 18.2.9.

Att skaffa bostad tar naturligtvis både tid och kraft från den utsände, men det skulle vara administrativt enklare för arbetsgivaren. Samtidigt bör man dock hålla i minne att utlandstjänsten anses kräva bostäder av viss utformning och standard och att arbetsgivaren därmed har ett ansvar för boendet. I synnerhet gäller detta på orter med säkerhetsproblem.

Tanken på ”en påse pengar till bostaden” aktualiserar skattefrågor som inte är helt lätta att lösa. Pengar som arbetsgivaren betalar till en anställd blir tillgängliga för lyftning och skall därför tas upp till beskattning för det aktuella inkomståret oavsett om den anställde omedelbart använder pengarna för att betala bostadskostnader. Pengapåsen skall således beskattas. Det torde krävas ett undantag från beskattning för att metoden skall kunna anses attraktiv. Men om den utsände får en lägre bostadskostnad än vad han fått i pengapåsen skall mellanskillnaden betraktas som lön och således beskattas. Utredningen anser därför sammantaget att tanken på en kontantersättning av det här slaget knappast är realiserbar och inte heller skulle ge några påtagliga fördelar.

Möblerad eller omöblerad privatbostad

Från UD:s sida har framförts att kostnaderna för statsmöblering av bostäder blir höga och att systemet är administrativt tungrott. Det leder också ofta till diskussioner med de utsända. Sida anser däremot att systemet med statsmöblering är fördelaktigt.

Frågan om statsmöblering contra egenmöblering har inte lyfts fram i någon tydlig riktning i utredningens intervjuer. De synpunkter som har lämnats är skiftande. En del utsända tycker att systemet är bra medan andra utsända framhåller värdet i att kunna skapa ett hem med egna möbler och andra inventarier.

Frågan om statsmöblering har under utredningens arbete lett till diskussioner mellan arbetsgivaren och de lokala fackliga parterna inom UD. Om detta har utredningen underrättats.

Utredningen har inte något uppdrag enligt direktiven att särskilt behandla frågor om statsmöbleringen. Utredningen begränsar sig därför till att framföra synpunkten att frågor om statsmöblering bör lösas av arbetsgivaren.

Ersättning för bostadskostnader i vissa fall.

Genom bestämmelserna i 3 kap. avsnitt A, 9 § U-ALFA ( se avsnitt 11.4.1) kan den utsände under kortare tid – normalt upp till tre månader – få ersättning för bostadskostnaderna (exkl. kostnader för lån) i Sverige och samtidigt ha fri bostad på stationeringsorten.

Enligt utredningen är ett sådant förhållande inte rimligt från skattesynpunkt. Bestämmelserna kan inte heller förenas med utredningens syn att man skall bortse från den utsändes kostnader för bostaden i Sverige. Detta är dock en detaljfråga, som arbetsgivarna och de fackliga företrädarna får beakta i arbetet med ett nytt avtal.

Arbetsrum för medföljare m.m.

En fråga som tagits upp i några intervjuer är om arbetsgivaren bör tillhandahålla ett arbetsrum (dvs. ytterligare ett rum) för en eventuell medföljare. Detta skulle kunna underlätta för medföljaren att t.ex. arbeta på distans genom uppkoppling med dator och fax osv. Utredningen anser att frågor av det här slaget bör lösas lokalt av resp. utlandsmyndighet.

11.3. Konsekvenser

Utredningens ställningstaganden, som i allt väsentligt innebär att nuvarande system med fria bostäder på stationeringsorten bör bestå, leder inte till några särskilda konsekvenser på kortare sikt. På längre sikt bör effektivitetsvinster kunna göras genom en mer utvecklad budget- och normstyrning.

11.4. Bakgrunden

11.4.1. Bestämmelserna om bostadsförmåner i U-ALFA

Alla utsända som omfattas av U-ALFA har rätt till fri bostad på stationeringsorten enligt de normer som meddelats av UtN. Bostadsnormerna anger bl.a. de funktionella krav på bostadens läge, storlek, utrustning och skick som skall gälla mot bakgrund av tjänstens krav, familjens storlek och förhållandena på orten.

Förmånen är skattefri enligt 11 kap. 21 § IL. Om arbetstagaren behåller sin bostad i Sverige under utlandsstationeringen kan han enligt 3 kap. avsnitt A, 9 § i U-ALFA i vissa fall få ersättning för hyreskostnader – ersättning ges inte för kostnader för eventuella bostadslån – för bostaden i Sverige. Som förutsättningar för detta gäller

  • att arbetstagaren och/eller hans familj inte kan utnyttja bostaden, och
  • att arbetstagaren kan påvisa att han har gjort rimlig ansträngning att undvika eller minska kostnaden genom att hyra ut bostaden el. dyl.

Den bakomliggande tanken med bestämmelsen är att den utsände normalt hyr ut sin bostad under utlandsstationeringen eller säljer den och att detta oftast sker i anslutning till eller strax efter förflyttningen. I vissa fall kan den utsände inte utnyttja bostaden på det sättet utan har bara kostnader för den. Genom den här bestämmelsen kan det inträffa att den utsände under en kortare tid – högst tre månader, eller längre tid om arbetsgivaren anser att det finns särskilda skäl – inte har några faktiska hyreskostnader vare sig i Sverige eller på stationeringsorten.

När arbetstagaren är ledig utan lön under mer än 30 dagar i följd får bostadsförmånerna behållas helt eller delvis endast om arbetsgivaren medger det.

11.4.2. Fri bostad

Fri bostad innebär normalt att staten tillhandahåller en s.k. normenlig bostad, dvs. en bostad som uppfyller de villkor som framgår av bostadsnormerna i UtN:s cirkulär 2002:05 och andra administra-

tiva föreskrifter. Medel för detta ingår i utlandsmyndigheternas delegerade budgetar.

Utlandsmyndigheterna anvisar de utsända bostäder antingen inom ett fast bestånd av statsägda eller långtidsförhyrda bostäder eller i ett rörligt bestånd av korttidsförhyrda bostäder inom de kostnadsramar som kan anses rimliga med hänsyn till kostnadsläget på stationeringsorten och till den allmänna budgetsituationen hos utlandsmyndigheten i fråga. För anvisad bostad ersätts samtliga förekommande bostadskostnader inom de ramar som UtN meddelar i bostadsnormerna.

Den utsände skall enligt UtN:s föreskrifter normalt kunna bo i samma bostad under hela utlandsstationeringen. Familjestorleken bedöms med hänsyn till vad som vid stationeringsperiodens början är känt om familjens sammansättning och boendeförhållanden under hela perioden. Det är naturligtvis viktigt att undvika ytterligare flyttningar på tjänstgöringsorten.

Den utsände skall kunna flytta in i bostaden vid tillträdet av utlandsuppdraget. I annat fall betalas ersättning för uppkommen hotellkostnad eller motsvarande kostnader på stationeringsorten för arbetstagaren och dennes medföljande familj. Bostaden får normalt disponeras t.o.m. dagen efter den sista dagen som arbetstagaren faktiskt arbetat på stationeringsorten. Bostaden får disponeras även under tjänstledighet eller semester om utlandsuppdraget kommer att återupptas och utlandstillägg utbetalas under ledigheten.

Om ett effektivt utnyttjande av bostadsbeståndet eller om budgetmässiga omständigheter kräver detta är den utsände skyldig att flytta från bostaden och acceptera annan av utlandsmyndigheten anvisad bostad under stationeringsperioden, dock tidigast 30 dagar efter anmaning. Flyttningskostnaderna betalas av staten. Om den utsände avlider får dödsboet normalt behålla bostaden högst 90 dagar efter det att dödsfallet inträffat.

Det är angeläget att de utsändas bostäder i vissa fall kan disponeras av vikarier. En utsänd bör därför vid behov upplåta hela eller del av bostaden till vikarie när så kan ske utan olägenheter. Ett sådant upplåtande skall ske på frivillig basis.

Vid in- resp. avflyttning skall inspektion av bostaden göras i närvaro av hyresvärden eller ombud för denne. Skador som inte är att hänföra till normal förslitning skall ersättas av den utsände.

11.4.3. Bostadsnormerna

Bostadsnormerna i UtN:s cirkulär 2002:05 utgår från att de som omfattas av U-ALFA i olika grad har behov av att kunna representera i hemmet. Det brukar framföras att representationen och det internationella umgänget över huvud taget nuförtiden i allt större omfattning sker utanför hemmet, t.ex. på restaurang, och detta även när medföljare deltar. Detta är säkert riktigt på många håll i världen. Det finns emellertid också åtskilliga orter där uterepresentation är mindre tilltalande och där umgänget normalt sker i hemmen i första hand. Då krävs bostäder som är anpassade för det. Normerna utgår också från att den utsände har ett behov av att bostaden skall inrymma möjligheter att ta emot gäster.

Bostadsnormerna är vidare konstruerade med utgångspunkt i de krav som kan ställas med hänsyn till familjens storlek, den utsändes funktion och de lokala förhållandena med syftet att ge en god bostadsstandard. De faktorer som normerna bygger på är bostadens läge, storlek, utrustning och skick.

I de fall det finns en valmöjlighet mellan flera bostäder som uppfyller bostadsnormerna skall enligt UtN:s föreskrifter den bostad väljas som ger lägst kostnad för staten. Vid beräkning av kostnaderna skall alla utgifter som ingår i statens åtagande beaktas.

Det bör anmärkas att bostadsnormerna inte gäller för de tjänstebostäder (residens) som bebos av myndighetschefer (ambassadörer eller generalkonsuler).

Lägesfaktorn

I UtN:s bostadsnormer anges fyra krav i fråga om bostadens läge. En anvisad bostad bör vara så belägen

  • att avståndet till arbetsplatsen blir rimligt, vilket tolkas som högst 45 minuters restid i vardera riktningen,
  • att läget är lämpligt från säkerhetssynpunkt,
  • att arbetstagare med representationsskyldighet kan fullgöra sina skyldigheter på lämpligt sätt, samt
  • att arbetstagare med medföljande skolbarn om möjligt bor så att tillgång till lämpliga skolor finns.

Dessa krav ger trots allt betydande utrymme för bedömningar. Enligt utredningens erfarenhet förekommer då och då att utsända

inte är fullt nöjda med bostadens avstånd till arbetsplatsen även om restiden avsevärt understiger 45 minuter. Detta kan säkert hänga samman med att andra anvisade bostäder på samma ort kan vara ytterst välbelägna från den här synpunkten.

Faktorn storlek

Bostadens storlek bestäms enligt UtN:s bostadsnormer med utgångspunkt i familjestorleken och utlandsfunktionens krav. Önskemål om fler rum än som bör anvisas enligt normerna kan tillmötesgås förutsatt att kostnaden för bostaden ryms inom kostadsramen för en normenlig bostad. Någon sådan kostnadsram (belopp) kan av naturliga skäl inte ställas upp i förväg. I praktiken gör därför anställningsmyndigheten om möjligt en jämförelse med en annan – normenlig – bostad på stationeringsorten i fråga.

Bostaden skall ge möjlighet till ett sovrum för den utsände och ett lämpligt antal sovrum för medföljande barn, för vilka den utsände får barntillägg. Hänsyn tas till barns ålder och kön. Utöver sovrummen skall bostaden innehålla ett eller två rum för samvaro. Om ett eller flera rum erfordras för detta ändamål beror på rummens storlek och möblerbarhet och skall bedömas med hänsyn till utlandsfunktionens krav. Bostaden får innehålla ytterligare ett rum, i första hand tänkt att vara kombinerat arbets- och gästrum eller att användas för icke medföljande barn eller för t.ex. au-pair.

Enligt bilaga till UtN:s bostadsnormer avgör huvudsakligen den utsändes representationsskyldighet hur stora bostadens utrymmen för samvaro bör vara. Om ingen eller endast allmänt förekommande representationsskyldighet föreligger bör plats finnas för sittgrupp och matplats dimensionerad för medföljande familjemedlemmar och 4–6 gäster, normalt dock högst 10 personer totalt. Därutöver fastställer anställningsmyndigheten i vilken utsträckning ytterligare utrymmen bör finnas för samvaro och matplats med hänsyn till representationsplikten och med beaktande av lokala umgängesseder.

För ensamstående utsända utan mer omfattande representationsskyldighet gäller att en bostad på två rum och kök måste accepteras på vissa orter med särskilt höga hyreskostnader.

På särskilt besvärliga orter (hardshiporter), där arbetstagaren och hans familj är hänvisade till att tillbringa stor del av sin tid i bostaden, får en rymligare bostad än enligt UtN:s normer anvisas.

Faktorn utrustning/möblering

Staten står för kostnaderna för möbler och annan inredning i chefsbostäderna – primärt residensens representationsutrymmen – och i vissa fall även i de utsändas privatbostäder samt i kanslierna, s.k. statsmöblering. Målet är att skapa en representativ miljö, som tillgodoser funktionella krav och utgör en god exponent för svensk design. Möbler m.m. håller genomgående hög klass. Statsmöblering förekommer i dag på ca 25 stationeringsorter. UD:s inriktning är att minska antalet orter med statsmöblering.

Privatbostäderna statsmöbleras då anställningsmyndigheten finner att det är ekonomiskt fördelaktigt för staten att hålla med utrustning/möbler jämfört med att ersätta flyttningskostnaderna för motsvarande bohag. Bostäderna för UD-utsänd personal inreds i mer begränsad omfattning, s.k. basmöblering, vilket innebär möbler, fast belysningsarmatur, gardiner, mattor och, i förekommande fall, trädgårdsmöbler. Statsmöblering kan bestå av antingen i den anvisade bostaden ingående möbler m.m. eller av utlandsmyndigheten särskilt utvalda och anskaffade möbler och andra utrustningsdetaljer (t. ex. vitvaror).

Statsmöbleringen är nu på väg att i allt väsentligt utmönstras när det gäller utsända från UD. Det bedöms rationellare att de utsända använder/anskaffar sina egna möbler och övrig utrustning som de behöver till bostaden. På ett antal orter med utsända från både UD och Sida gäller i princip Sida:s möbleringsregler för samtlig utsänd personal. Reglerna medger full möblering, dvs inventarier utöver vad som ingår i basmöbleringen. På dessa orter orsakar klimat m.m. oftast en snabb förslitning av möbler och annan utrustninng. Sida anser att systemet med statsmöblering är fördelaktigt. Man anskaffar möbler lokalt eller från IKEA. Kostnaderna för kompletteringar och utbyte av inventarier tas på utlandsmyndighetens delegerade budget.

Faktorn skick

Bostaden skall vara i gott skick och acceptabel ur säkerhetssynpunkt. Statsägda bostäder och bostadsrätter underhålls och repareras löpande med målsättningen att de skall ge god standard mätt efter svenska förhållanden. I förhyrda objekt förutsätts normalt hyresvärden svara för underhållet enligt hyreskontraktet eller

praxis på stationeringsorten. Diskussioner mellan utsända och arbetsgivaren rörande statens åtagande vad gäller skicket är enligt utredningens erfarenhet inte helt ovanliga. Enligt UtN:s föreskrifter skall bostadens standard bedömas för bostaden som helhet, varvid väsentliga fördelar kan kompensera förekomsten av smärre brister.

Undantag från bostadsnormerna

Den utsände kan åläggas att acceptera bostad som inte är normenlig t.ex. då

  • budgetsituationen kräver det,
  • bostaden är större än och/eller har andra kvaliteter utöver vad normerna anger,
  • normenlig bostad vid det aktuella tillfället inte går att hitta p.g.a. förhållandena på den lokala bostadsmarknaden.

Det bör särskilt observeras att de utsändas anvisade privatbostäder inte utgör en fri resurs utan är underkastade restriktioner i och med att kostnaderna delvis belastar utlandsmyndigheternas budget. Av exempelvis UD:s kostnader för hyror m.m. till personal i utlandet, ca 150 mkr, motsvarar en tredjedel det statsägda beståndet och resten lokala förhyrningar, som resp. utlandsmyndighet svarar för på den delegerade budgeten.

Sammanfattningsvis är således både budget och bostadsnormer styrmedel när det gäller vilka bostäder som kan anvisas på en stationeringsort.

11.4.4. Ersättning för bostadskostnader

Med begreppet fri bostad avses i UtN:s bostadsnormer att alla kostnader för boendet betalas av arbetsgivaren. De s.k. normenliga bostadskostnaderna utgörs av hyreskostnader, driftskostnader samt kostnader för reparationer och underhåll m.m. Kostnaderna varierar givetvis mellan olika stationeringsorter. Av det skälet lämnas inga beloppsmässiga ramar i UtN:s bestämmelser.

Utlandsmyndigheten prövar om och i vilken mån ersättning kan utgå för annan förhyrd bostad än en anvisad bostad eller till en bostad som den utsände äger privat.

U-ALFA innehåller inte några bestämmelser om självkostnadsavdrag, dvs. löneavdrag för beräknade inbesparade kostnader för boende, vad gäller den fria bostaden. Sådana avdrag görs inte heller vare sig av UD eller av Sida.

11.4.5. Bostadsförmåner enligt URA

Den utsände kan enligt URA på stationeringsorten antingen få disponera en efter förhållandena på orten anpassad bostad (dvs. förmån av fri bostad). Bostaden kan vara möblerad eller omöblerad. Alternativt kan arbetstagaren få skälig ersättning för sina bostadskostnader. Arbetsgivaren bedömer med hänsyn till kostnader, antalet medföljande familjemedlemmar enligt utlandskontraktet, säkerhetsskäl eller dylikt vad som kan anses som skälig bostadsstandard. I ersättning för bostadskostnad bör enligt URA ingå ersättning för normala driftskostnader (t.ex. el, vatten och sophämtning).

Beroende på valet av bostad kan även ett start-/utrustningsbidrag utges. Det är avsett att täcka utgifter för erforderlig utrustning i bostaden och storleken på bidraget kan variera beroende på bl.a. bostadsstandarden, antalet medföljande familjemedlemmar enligt kontraktet, klimatet och levnadsförhållandena i tjänstgöringslandet. Även om den utsände själv ombesörjer inköpen är utrustningen arbetsgivarens egendom som den utsände får disponera.

Bostadsförmåner enligt URA är skattebefriade genom en bestämmelse i 11 kap. 21 a § IL.

Liksom U-ALFA innehåller inte URA några bestämmelser om självkostnadsavdrag vad gäller den fria bostaden. Sådana avdrag förekommer inte heller.

12. Reseförmåner

12.1. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att förmåner i form av fria resor som en statlig arbetsgivare tillhandahåller åt en utsänd arbetstagare eller dennes familjemedlemmar skall vara skattefria i den mån resorna föranleds av stationeringen utomlands. En bestämmelse härom bör infogas i den föreslagna 11 kap. 21 § inkomstskattelagen.

I fråga om omfattningen av de fria resorna rekommenderar utredningen att parterna överväger att minska kvalifikationstiden för s.k. ensamståenderesa från 18 till 12 månader.

12.2. Utredningens överväganden

12.2.1. Resornas betydelse och roll

Det är oomstritt att de av arbetsgivaren betalda resorna är av stor betydelse för att den utsände skall kunna hålla kontakt med hemlandet men också för att familjen skall kunna hållas samman, dvs. resorna har ett stark social roll och anknytning.

Med ett framtidsperspektiv där familjerna i ännu högre utsträckning än i dag är tvåkarriärfamiljer blir goda reseförmåner av stor betydelse för den utsändes beslut om att ta ett utlandsuppdrag. Man kan enligt utredningens mening t.ex. förvänta sig ett större inslag av pendling och/eller distansarbete i samband med utlandsstationeringarna. Man kan inte heller blunda för att skilsmässor är vanligare än förr och att det finns starka skäl för att barnen skall kunna beredas tillfälle att träffa föräldrarna.

När det gäller flyttresor samt resor för sjuk- och tandvård kan man hävda att dessa till sin karaktär i grunden ligger nära tjänsteresan medan barnbesöksresor bär en mer privat prägel. Gemensamt för de fria resorna är dock att de företas på grund av utlands-

stationeringen. Det är därför motiverat att arbetsgivaren, i den utsträckning det är rimligt, står för kostnaderna.

Mot den bakgrunden är utredningens grundsyn vad gäller omfattningen av reseförmånerna och andra av arbetsgivaren betalda resor (exempelvis sjukvårdsresa) att det både av sociala skäl och av personalförsörjningsskäl finns anledning att förorda minst lika omfattande förmåner i ett framtida utlandsvillkorssystem.

12.2.2. Reseförmåner enligt U-ALFA

I U-ALFA och olika UtN-cirkulär regleras genom olika avtalsbestämmelser och föreskrifter i detalj den utsändes och familjemedlemmarnas rätt till olika typer av resor som arbetsgivaren skall bekosta. Sammantaget ger de fria resorna ett tydligt exempel på den ”rättighetskatalog” som utlandsvillkorssystemet i stora delar utgör. Nedan redovisas en lista för att skapa överblick.

De fria resorna i U-ALFA – en samlad bild

Typ av resa

U-ALFA UtN-cirkulär Anmärkningar

Flyttresa 4 § 3 kap. B

2002:4 Familjen + ev. anställd

Semesterresa t Sverige 2–5 §§ 3 kap. C 2002:2 Utbytbar mot resa till annat land Makebesöksresa 6–9 §§ 3 kap. C 2002:2 Utbytbar mot besöksresa för den utsände Resa för ensamstående 10 § 3 kap. C 2002:2 18 mån. kvalperiod 60-dagarsresa 11–14 §§ 3 kap. C 2002:2 Möjligt med utbytt resa Resa p.g.a. skilsmässa, anhörigs sjukdom/död

15 § 3 kap. C

2002:2 Compassionate travel

Annan extra resa 15 § 3 kap. C

2002:2

Hardshipresa 3 § 3 kap. A

2003:2 Till angivet resmål

Inköpsresa varubrist 3–5 §§ 3 kap. A 2001:5 Ingår i spec. merkostn. Barns resa t o f skola 21–27 §§ 3 kap. A 2001:6 Barnbesöksresa 21–27 §§ 3 kap. A 2001:6 Två gånger om året. Möjligt med utbytt resa Sjukvårdsresa 5 § 7 kap. 2001:3 Även följeslagares resa kan ersättas Tandvårdsresa 10 § 7 kap. 2001:3 Även följeslagares resa kan ersättas

Utmärkande för de resor som ersätts enligt U-ALFA:s regler är att de företas av den utsände och dennes familjemedlemmar och att de är föranledda av den utsändes stationering utomlands. Dessa resor betraktas inte som resor i tjänsten utan är resor av privat natur. De får emellertid anses ha en stark anknytning till tjänsten genom att den utsände förflyttats till stationeringsorten och att denne och familjemedlemmarna därför åsamkas kostnader för olika typer av resor. Det finns således ett merkostnadsmotiv för de av arbetsgivaren betalda resorna, trots att resorna till sin karaktär är att betrakta som privata resor. Samtidigt utgör utlandstjänstens särart i sig en grund för arbetsgivarens ansvar. Resorna kan ersättas skattefritt just för att de orsakar en fördyring av en privat kostnad jämfört med när man arbetar hemma i Sverige.

12.2.3. Vad kostar resandet?

I tabellen nedan anges resekostnader som ersatts av UD under 2002. Det bör noteras att det inte gått att särskilja kostnader för resor för sjuk- resp. tandvård, då dessa kostnader konteras under sjuk- och tandsvårdskostnader.

Typ av resa

Kostnader

Flyttresor

4 340 777

Semesterhemresor

7 917 218

Besöksresor make/motsv.

741 017

Ensamståenderesor 488 035 Annan resa 736 581 Hardshipresor 2 752 688 Barnreseersättning 1 017 164 Summa 17 999 480

Kostnaderna för resorna torde, även med hänsyn till de anmärkningar som gjorts ovan, sammantaget inte överstiga 20 mkr. Jämförelsevis kan nämnas att utlandstillägg (inkl. grund-, medföljar- och hardshiptillägg) samt barntillägg, utbildningskostnader för barn, resekostnader samt förflyttningsbidrag totalt uppgick till drygt 177 mkr under 2002 på UD. Kostnaderna för resor är således en mindre del av systemets kostnader. Under 2002 var medelantalet utlands-

stationerade från UD 547. Om man slår ut kostnaden för resorna på dessa fås en genomsnittskostnad på ca 37 000 kr per utsänd.

I följande tabell anges de kostnader som Sida haft för resandet under 2002. I detta fall finns uppgift om kostnaderna för resor för sjuk- och tandvård. Däremot redovisas inte kostnaderna för barnreseersättning – utom barnbesöksresor – i Sida:s underlag. De kostnaderna ingår i kostnaderna för barns skolgång, som konteras särskilt. De torde inte uppgå till något högre belopp.

Typ av resa

Kostnad

Flyttresor

2 134 900

Semesterhemresa

3 080 755

Besöksresor make o.barn

813 796

Ensamståenderesor 168 793 Annan resa 400 463 Hardshipresor 1 536 060 Sjuk- o. tandvårdsresor 546 177 Summa 8 680 944

Samtliga kostnader för utlandsförmåner inom Sida uppgick till nära 51 mkr under 2002. Medelantalet utsända enligt U-ALFA under året var enligt Sida 150. Tar man bort kostnaderna för resor för sjuk- och tandvård ur tabellen får man en snittkostnad på 54 000 kr per utsänd, dvs. 17 000 kr högre än för UD.

Det är emellertid vanskligt att gå in i jämförelser mellan UD:s resp. Sida:s kostnader för resandet. Orsaken till detta är att den geografiska strukturen på Sida:s utlandsverksamhet är en helt annan än UD:s med en tyngdpunkt i länder långt bort från Sverige. Kostnaden blir därför högre inte minst vad gäller de tunga posterna för flyttresor, semesterhemresor och hardshipresor.

Intressantare som iakttagelse är då enligt utredningens mening att de totala kostnaderna för de utsända och deras familjers resor inte kan anses på något sätt alarmerande vare sig för Sida:s eller UD:s del. De utgör en mindre del av kostnaderna för utlandsvillkorssystemet. Det finns därför inte heller några större belopp som kan frigöras för eventuell omfördelning inom systemet.

Med tanke på angivna ändamålen för resorna finns det för övrigt också goda motiv för de olika typer av resor som kan ersättas.

12.2.4. Bör resorna vara skattefria?

En utgångspunkt för utredningens överväganden i skattefrågan är enligt direktiven att endast sådana kostnadsersättningar och förmåner som lämnas för att täcka de ökade utgifter som uppkommer på grund av utlandsstationeringen bör vara skattefria (jfr prop. 2001/02:18, s. 13).

I allt väsentligt ersätter arbetsgivarna verkliga resekostnader som föranleds av utlandsstationeringen enligt U-ALFA och URA och inslaget av schabloner är mycket litet. Ur denna synpunkt kan skattefriheten bestå.

En annan skattefråga är om det finns skäl att sätta ramar/belopp för skattefriheten vad gäller resorna. I 11 kap. 21 a § IL sätts ju en sådan gräns för dem som omfattas av URA. Det behövs en vidare ram eller gräns för dem som i dag omfattas av U-ALFA, mot bakgrund av deras särskilda tjänstgöringsförhållanden och det regelverk som har byggts upp kring de fria resorna. Den bör enligt utredningen samtidigt ge de lokala arbetsgivarna och parterna större handlingsutrymme. Risken för skattebortfall p.g.a. extensiv tillämpning måste bedömas vara mycket liten. Utredningen föreslår därför att resor som betalas av arbetsgivaren skall vara skattefria i den mån resorna föranleds av stationeringen utomlands.

12.2.5. Om avtalstekniken och behovet av flexibilitet

När det gäller omfattningen av de betalda resorna får man lätt ett intryck att den är betydande. Delvis hänger dock detta intryck samman med avtalstekniken i U-ALFA, nämligen uppräkningen av omständigheter som var för sig eller i förening skapar en rättighet för arbetstagaren. Man skulle i det här avseendet kunna likna det centrala avtalet och dess tillämpningsföreskrifter vid en samling administrativa bestämmelser som egentligen faller på arbetsgivaren att besluta om och vars kostnader bärs av arbetsgivaren ensam. Ett modernt avtal som URA innehåller inte detaljer på samma sätt utan överlämnar åt lokala parter eller åt arbetsgivaren ensam att ta de beslut som är lämpliga ur verksamhetens synpunkt. En sådan avtalsteknik ger också ett mycket större utrymme för flexibilitet i det enskilda fallet. Ett önskemål som framförts till utredningen från några utsändas sida är exempelvis att få en betald resa tur och retur till den nya stationeringsorten innan ett nytt uppdrag tillträds

bl.a. för att lösa bostadsfrågan. Sådana resor lär företas i dag på egen bekostnad. I U-ALFA finns ingen utrycklig rätt till en sådan resa. Om det enligt arbetsgivarens mening skulle vara en vettig idé att bekosta den så kan inte arbetsgivaren ta ett sådant beslut med mindre än att det centrala avtalet eller UtN:s praxis ändras. Ersättning för flyttresa kan bara ges för en resa och en ”rekognoseringsresa” anses inte gå in under särskilda skäl i 15 § U-ALFA. Det finns enligt utredningen skäl för parterna att överväga konstruktionen av ett nytt avtal när det gäller reseförmånerna.

12.2.6. Resa för ensamstående

Utredningen har bl.a. vid intervjuerna med de utsända erfarit ett missnöje med den långa kvalifikationstiden, 18 månader, för en s.k. resa för ensamstående (jfr avsnitt 12.4.6). I U-ALFA ges exempelvis betydligt kortare tider för s.k. makebesöksresor.

Enligt utredningen rör detta en detalj i U-ALFA och är ju samtidigt en partsfråga. Utredningen vill ändå påtala att ensamstående utsända onödigtvis missgynnas på den här punkten och rekommenderar parterna att överväga att minska kvalifikationstiden för ensamståenderesa från 18 till 12 månader eller – om ett nytt utlandsvillkorsavtal får en ny konstruktion – genomför motsvarande förbättring för ensamstående utsända. En sådan förbättring får anses inrymmas i det skattefria området.

12.3. Konsekvenser

Utredningens ställningstaganden har inga nämnvärda konsekvenser för de utsända eller för arbetsgivarens administrativa hantering av systemet. Däremot behövs som ovan nämnts en översyn av de centrala avtalen. Ett samlat utlandsvillkorsavtal för alla statligt anställda kräver vad gäller reseförmånerna en harmonisering av bestämmelserna i U-ALFA med dem i URA. Därvid bör URA snarare än U-ALFA vara mönster i fråga om flexibilitet och möjligheter för arbetsgivaren att fatta beslut som är lämpliga ur verksamhetens synpunkt.

En ev. ökad möjlighet till ensamståenderesa enligt utredningens rekommendation medför endast helt marginella kostnadsökningar.

12.4. Bakgrunden

12.4.1. Inledning

Arbetstagare som omfattas av U-ALFA har rätt till ersättning för resekostnader enligt de bestämmelser som finns i avtalet och i UtN:s cirkulär 2002:2 om reseförmåner. Utöver dessa reseförmåner finns i U-ALFA och resp. UtN-cirkulär även särskilda bestämmelser om flyttresa, sjukvårdsresa, hardshipresa och ersättning för kostnader för barns resor.

Reseförmånerna, liksom andra tillägg, ersättningar och förmåner som utbetalas U-ALFA, är skattefria enligt 11 kap. 21 § IL.

I 11 kap. 21 a § IL görs, för personal som stationeras utomlands enligt URA, ett undantag från beskattning av vissa reseersättningar som arbetsgivaren utbetalat till den anställde. Det gäller ersättningar för egna och familjemedlemmars resor till och från tjänstgöringsorten, dock högst två resor per person och kalenderår. Här görs således en begränsning av skattefriheten.

Genom avtalstekniken i U-ALFA, där de olika ersättningsgilla resorna behandlas var för sig, blir en redogörelse för den här delen av avtalet med nödvändighet omfattande. I avsnitt 12.4.2 ges först en kort beskrivning av begreppet tjänsteresa och resa som föranleds av stationering utomlands.

I 3 kap. avsnitt C av U-ALFA regleras rätt till ersättning för kostnader för vissa resor. Inledningsvis anges följande.

1 § Ersättningar för kostnader för vissa resor utges under de förutsättningar som anges i detta avsnitt.

De resor för vilka kostnadsersättning utges är

semesterresa (2–5 §§)

makebesöksresa (6–9 §§)

resa för ensamstående (10 §)

s.k. 60-dagarsresa (11–14 §§)

annan resa (t.ex. vid nära anhörigs sjukdom) (15 §).

Dessa resor behandlas under avsnitt 12.4.3–12.4.7.

Utöver dessa reseförmåner finns i U-ALFA och resp. UtNcirkulär även bestämmelser om flyttresor, hardshipresor, barnresor och resor m.a.a. sjukvård och tandvård. Dessa resor behandlas under avsnitt 12.5.

Reseförmåner enligt URA beskrivs slutligen i avsnitt 12.6.

12.4.2. Tjänsteresor och resor föranledda av stationering utomlands

Begreppet tjänsteresa är inte definierat i lagtext. I 12 kap. 6 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL) talas endast om resor som den skattskyldige företagit i sitt arbete. Med tjänsteresa får förstås att den anställde beordrats av sin arbetsgivare att för dennes räkning – inom ramen för sin anställning – utföra arbete på annan plats än tjänstestället. Det räcker alltså inte med att arbetsgivaren betalat en resa för den anställde för att den skall anses som en tjänsteresa. Den anställde skall arbeta under resan. Ur skattemässig synpunkt betraktas t.ex. en semesterresa som arbetsgivaren betalat normalt som en inte avdragsgill skattepliktig förmån medan kostnaderna för en tjänsteresa får dras av.

Utmärkande för de resor som ersätts enligt U-ALFA:s regler är att de företas av den utsände och dennes familjemedlemmar och att de är föranledda av den utsändes stationering utomlands. Dessa resor betraktas inte som resor i tjänsten utan är resor av privat natur. De får emellertid anses ha en stark anknytning till tjänsten genom att den utsände förflyttats till stationeringsorten och att denne och familjemedlemmarna därför åsamkas kostnader för olika typer av resor. Det finns således ett merkostnadsmotiv för de av arbetsgivaren betalda resorna, trots att resorna till sin karaktär är att betrakta som privata. Samtidigt utgör utlandstjänstens särart i sig en grund för arbetsgivarens ansvar.

12.4.3. Ersättning för semesterresa

Enligt U-ALFA och UtN:s cirkulär 2002:2 gäller i sammandrag följande.

Grundregler

Utlandsstationerade arbetstagare har rätt till ersättning för en semesterhemresa mellan stationeringsorten och Stockholm för varje tolvmånadersperiod av utlandsstationeringen. För att rätt till ersättning skall föreligga krävs att längsta uppehållet under resan görs i Sverige, om inte anställningsmyndigheten finner att särskilda skäl föranleder annat.

Resan skall normalt göras under tolvmånadersperioden (den s.k. kvalifikationsperioden

)

. Resan får även tas ut under den närmast följande tolvmånadersperioden förutsatt att semesterdagar, som har tjänats in under resans kvalifikationsperiod, tas ut under semesterresan. En semesterresa får däremot inte påbörjas före kvalifikationsperiodens början. Vid en utlandsstationering som är längre än ett år, men med sista kvalifikationsperiod understigande 12 månader, (s.k. bruten kvalifikationsperiod) har den utsände rätt till semesterresa under den avslutande kvalifikationsperioden, förutsatt att den är minst 9 månader lång. Även en utlandsstationering som är kortare än 12 månader men längre än 9 månader ger rätt till en semesterresa.

Familjemedlems semesterresa

Ersättning för semesterresa till Sverige betalas i förekommande fall även för den utsändes medföljare samt för medföljande barn för vilket rätt till barntillägg föreligger. Då två makar/motsv. var för sig har rätt till ersättning för semesterresa (s.k. tandem-par) betalas ersättning endast till den ena av makarna. För rätt till ersättning för familjemedlem krävs att denne är bosatt på stationeringsorten minst 9 av de 12 månaderna i den utsändes kvalifikationsperiod.

Ersättning för semesterresa kan i särskilda fall även ges för en person som är anställd i hemmet.

Semesterresa med flyg

Ersättning utbetalas med belopp motsvarande den verkliga resekostnaden, dock högst med belopp motsvarande lägsta tillämpliga avgift för resa med reguljärt flyg, från stationeringsorten till Stockholm och åter. Ersättning för anslutningskostnader till och från respektive flygplats eller för resor inom Sverige ges inte.

Anställningsmyndigheten kan medge ersättning motsvarande kostnad för fullpris ekonomiklass om myndigheten anser detta skäligt. Om särskilda skäl föreligger kan myndigheten även medge ersättning för eventuell extra avgift för resa i businessclass.

Vid resa från Canberra och Santiago de Chile betalas ersättning högst med belopp motsvarande reguljärt flyg i businessclass.

För barn under två års ålder erhålls ersättning för egen sittplats i flygplan, förutsatt att en ensam vuxen reser med mer än ett barn under 12 års ålder eller att två vuxna reser med mer än två barn under 12 års ålder. Även för barn under två års ålder utan egen sittplats ersätts kostnaden för upp till 20 kg flygfrakt.

Kostnader för en övernattning ersätts vid resa till resp. från de orter för vilka arbetsgivaren har medgivit att semestern får förlängas med mer än en dag. Ersättning lämnas under förutsättning att flygbolaget inte står för övernattningskostnaderna.

Semesterresa med bil

Vid resa med egen bil lämnas ersättning med för närvarande 154 öre/km enligt den avståndstabell som UtN har fastställt. Ersättning lämnas dessutom för i bilen medföljande passagerare, för vilken ersättning för semesterresa kan erhållas, dvs. medföljare samt barntilläggsberättigade barn, med 50 öre/km per person.

Kilometerersättningen innefattar ersättning för kostnader för eventuell färja, övernattning eller biltåg. Sådana kostnader ersätts således inte separat.

Ersättning utbetalas med högst det belopp som skulle ha gällt om resan företagits med flyg.

Utbytt semesterresa

Ersättning kan erhållas för semesterresa till annat land än Sverige, s.k. utbytt semesterresa. Härvid förutsätts

att landet är hemland för arbetstagaren, maken eller barn,

att längsta uppehåll under resan görs i det landet,

att ersättning betalas för faktisk kostnad, dock högst med det belopp som en semesterresa till Sverige skulle ha kostat, samt

att ersättning för utbytt semesterresa erhålls högst för två på varandra följande semesterresor.

12.4.4. Ersättning för makebesöksresa

Enligt U-ALFA och UtN:s cirkulär 2002:2 gäller i sammandrag följande.

Utlandsstationerade arbetstagare får ersättning för högst tre besöksresor per tolvmånadersperiod för make/motsv. som bor kvar i Sverige och inte flyttar till stationeringsorten under denna period.

Kvalifikationstiden för besöksresa räknas från den tidpunkt då makarna skiljs åt p.g.a. utlandsstationeringen. Om makarna bor åtskilda under mindre än tolv månader men minst åtta månader, kan två besöksresor ersättas under denna period och om de bor åtskilda under minst fyra månader ersätts en besöksresa.

En makebesöksresa kan bytas ut till en besöksresa där den utsände i stället besöker maken.

Då en makebesöksresa eller utbytt makebesöksresa utnyttjas, förfaller rätten till en barnbesöksresa för vart och ett av de barn som finns i det land dit makebesöksresan/utbytta makebesöksresan företagits. (Barnbesöksresa är en barnförmån som ger ersättning för barns resa för att besöka förälder normalt två gånger per tolvmånadersperiod. Se vidare avsnitt 12.5.3 och kap. 10).

Makebesöksresa ersätts inte om den tillsammans med semesterresa respektive barnbesöksresor som ersatts av arbetsgivaren skulle medföra att familjen haft tillfälle att träffas mer än fyra gånger under tolvmånadersperioden.

Ersättningen beräknas på samma sätt som vid semesterresa och avser ersättning för faktiska utgifter.

12.4.5. Ersättning för resa för ensamstående

I 3 kap. avsnitt C, 10 § 1 st. U-ALFA stadgas följande.

10 § En ensamstående arbetstagare får ersättning för kostnaderna för en resa tur och retur från stationeringsorten till Sverige för varje hel 18-månadersperiod som arbetstagaren har varit eller planeras vara utlandsstationerad. Ersättning utges under förutsättning att arbetstagaren är stationerad på viss ort inom Europa eller på en ort utom Europa och att arbetstagaren inte kan få ersättning för utbytt barnbesöksresa. Arbetsgivaren meddelar bestämmelser om vilka orter inom Europa som berättigar till ersättning.

Enligt UtN:s föreskrifter får ensamstående utlandsstationerade arbetstagare, som inte har rätt att åka på utbytt barnbesöksresa och

som är stationerad utom Europa eller i Athen, Belgrad, Bukarest, Chisinau, Istanbul, Pristina, Sarajevo, Skopje, Sofia, Tirana eller Zagreb ersättning för en resa per 18-månadersperiod förutsatt att denna företas till Sverige med längsta uppehåll där.

Kvalifikationstiden om 18 månader räknas fr.o.m. den dag som arbetstagaren tillträtt sitt utlandsuppdrag och t.o.m. den dag som utlandstjänstgöringen upphör. Resan skall tas ut under kvalifikationsperioden och det krävs att det är sannolikt att den utsände skall vara utlandsstationerad en hel 18-månadersperiod.

Medföljande barns resa ersätts högst med det belopp som skulle ha erhållits för barnets semesterresa, förutsatt att barnet inte har rätt till barnbesöksresa.

Ersättningen beräknas på samma sätt som vid semesterresa och avser ersättning för faktiska kostnader.

12.4.6. Ersättning för s.k. 60-dagarsresa

Enligt U-ALFA och UtN:s cirkulär 2002:2 gäller i sammandrag följande.

Arbetstagare som omfattas av U-ALFA och som förordnas att tjänstgöra på en förrättningsort i något annat land än Sverige, som inte är stationeringsort, har rätt till en s.k. sextiodagarsresa för varje sextiodagarsperiod av förordnandetiden.

Med sextiodagarsresa avses en resa från förrättningsorten till stationeringsorten eller till den ort där arbetstagarens familj vistas. Resan får tas ut när som helst under utlandstjänstgöringsperioden.

Arbetstagaren har rätt att i stället för resa för egen del få ersättning för makes eller barns resa för besök hos arbetstagaren.

Ersättning betalas för faktisk kostnad, dock högst med ett belopp som motsvarar kostnaden för arbetstagarens resa förrättningsorten – stationeringsorten t o r beräknat på motsvarande sätt som vid semesterresa. Vidare gäller att arbetstagaren inte tar ut någon semesterresa under kvalifikationsperioden om 60 dagar.

12.4.7. Ersättning för annan resa

Enligt U-ALFA och UtN:s cirkulär 2002:2 gäller i sammandrag följande.

Compassionate travel

Vid skilsmässa ersätts faktisk kostnad för en resa för utlandsstationerad arbetstagare, make och/eller barn, som företas med anledning av äktenskapets upplösande.

Vid anhörigs sjukdom ersätts faktisk kostnad för en resa för den utsändes, medföljarens och/eller barns resa med anledning av allvarligare sjukdomsfall hos den utsändes medföljare, barn, far, mor, svärfar eller svärmor. Detsamma gäller för den utsändes eller medföljarens resa med anledning av ett syskons allvarligare sjukdomsfall, varmed avses sjukdomar av akut livshotande art.

Vid anhörigs dödsfall ersätts faktisk kostnad för en resa för den utsändes, medföljarens och/eller barns resa med anledning av medföljarens, barns, fars, mors, svärfars eller svärmors död om resan företas senast inom sex månader från dödsfallet. Detsamma gäller vid syskons dödsfall.

Anställningsmyndigheten kan medge ersättning för en resa p.g.a. anhörigs sjukdom eller död om den anhörige bör likställas med far, mor eller barn av särskilda skäl.

Ersättning medges i dessa fall högst med ett belopp som motsvarar ersättning vid semesterresa till Sverige.

Annan extra resa

Förskolebarns resekostnader i samband med mammans förlossning i annat land än stationeringslandet ersätts förutsatt att mammans resa ersätts som sjukvårdsresa (Efter prövning av anställningsmyndigheten kan – i fråga om motsvarande resa för skolbarn – ersättning medges om det finns särskilda skäl).

Vid adoption av barn gäller att fråga om ersättning för adoptivbarns första resa till arbetstagaren prövas av anställningsmyndigheten varvid beaktas om utlandsstationeringen medför merkostnader för adoptionen.

12.4.8. Avsteg från praxis

Om särskilda skäl föreligger kan anställningsmyndigheten medge ersättning för resa till Sverige eller annat land även i annat fall. Härvid avses annan resa än tjänste-, sjukvårds-, hardship- eller barnbesöksresa.

12.4.9. Förskott

En arbetstagare som har fått ersättning i förskott för resa är enligt UtN:s föreskrifter skyldig att – även utan uppmaning – helt eller delvis betala tillbaka ersättningen, om en planerad resa inställs. Detsamma gäller om arbetstagaren får fri resa eller nedsatt avgift, eller om resan företagits på ett sådant sätt att den medför lägre kostnader än dem som har legat till grund för beräkningen av ersättningen.

12.5. Flyttresor, hardshipresor, barnresor och resor m.a.a. sjukvård och tandvård

12.5.1. Flyttresor

Enligt U-ALFA har den utsände och medföljande familj (och i vissa fall anställd i hemmet) rätt till bl.a. ersättning för kostnader för resan i samband med förflyttning från Sverige till en ort i utlandet eller vice versa samt mellan orter i utlandet, s.k. flyttresa. Flyttresor behandlas närmare i kap. 13.

Här kan erinras om att en statligt anställd, som utan egen önskan byter arbetsort inom Sverige, enligt huvudregeln i 3 kap. 7 § ALFA har rätt till flyttersättning.

12.5.2. Hardshipresor

Hardshipkompensation utgörs enligt U-ALFA av hardshiptillägg och i vissa fall ersättning för hardshipresa. Hardshipkompensation behandlas närmare i kap. 8.

Här kan erinras om att ersättning för hardshipresor avser dels belopp baserade på de faktiska resekostnaderna för resa för arbetstagaren och dennes medföljande familj, dels schablonersättning för

hotellkostnader för arbetstagaren och dennes medföljande familj. En resa per tolvmånadersperiod eller en resa per sexmånadersperiod kan ersättas. UtN bestämmer detta och anger även resmål för hardshipresor från de aktuella hardshiporterna.

I grundtillägget ingår för vissa orter med varubrist även en schablonersättning. Ersättningen skall motsvara kostnaden t o r för en inköpsresa per år med billigaste flyg till närbelägen lämplig ort.

12.5.3. Barnreseersättning

Barnreseersättning kan utbetalas för barns resa för att påbörja utbildning och för resa efter avslutad utbildning samt för barns resa för att besöka förälder, s.k. barnbesöksresa. Barnförmånerna behandlas närmare i kap 10.

Här kan erinras om att barnets besöksresa under vissa förutsättningar kan bytas ut mot resa för förälder i motsatt riktning, s.k. utbytt barnbesöksresa. Rätten till ersättningar för resor där familjen träffas – oavsett hur resorna benämns – är begränsat till högst fyra tillfällen per tolvmånadersperiod.

12.5.4. Resor m.a.a. sjukvård och tandvård

De allmänna förutsättningarna för att få ersättning m.m. för sjukvård och tandvård behandlas närmare i kap. 13. Om fullgod sjukvård eller tandvård inte kan erhållas i stationeringslandet kan ersättning ges för sjuk- eller tandvård i Sverige eller i tredje land. I sådana fall uppkommer självfallet även kostnader för resor.

Färdkostnad för resa inom stationeringslandet som företas för att erhålla sjukvård, och under vissa närmare förutsättningar även tandvård, ersätts om resan föranleds av att behandlingsmöjligheter saknas på stationeringsorten. I vissa fall ersätts även kostnader för resa till Sverige eller till tredje land samt övernattningskostnader.

12.6. Resekostnadsersättningar enligt URA

Förutom om sådana allmänna anställningsvillkor, som framgår av 7–12 §§ URA och som skall regleras i utlandskontraktet, kan den anställde och arbetsgivaren i kontraktet komma överens om att vissa s.k. särskilda anställningsvillkor skall gälla för arbetstagaren

under utlandstjänstgöringen. Villkoren avser ersättningar för olika merkostnader på grund av utlandsstationeringen, t.ex. för resor, och för särskilda förhållanden i tjänstgöringslandet.

Arbetsgivaren kan enligt URA betala resekostnader för

a) Utresa och återresa,

b) Semesterhemresa,

c) Besöksresor för familjemedlem,

d) Resor i samband med sjukdom och dödsfall.

För sådana resor som betalas av arbetsgivaren beräknar arbetsgivaren ersättningen med hänsyn till resväg och färdmedel. Kostnaderna skall avse resor t o r Sverige. I utlandskontraktet kan resor till Sverige bytas ut mot något annat land om så är lämpligt, t.ex. om arbetstagaren är rekryterad från något annat land än tjänstgöringslandet och önskar att resan går till det landet. Kostnaden skall i dessa fall avse faktisk kostnad eller maximeras till högst kostnaden för motsvarande resa till Sverige.

a. Utresa och återresa

Resekostnader för arbetstagaren och medföljande familjemedlemmar från bostadsorten till stationeringsorten i utlandet och motsvarande kostnader vid återresan efter avslutad utlandstjänstgöring betalas av arbetsgivaren. Flyttningskostnader ersätts med ett schablonbelopp som är skattefritt enligt 11 kap. 27 § IL. Vid fastställande av schablonbeloppet tas hänsyn till antalet familjemedlemmar, flyttgodsvolym, kostnader för ytfrakt, försäkring, packning, clearing, spedition m.m. I stället för flyttningskostnader kan kostnader för extra bagage (personliga tillhörigheter) ersättas.

b. Semesterhemresa

Arbetsgivaren ersätter i normalfallet kostnaderna för en tur- och returresa till Sverige under varje tjänstgöringsperiod av tolv månader för arbetstagaren och medföljande familjemedlemmar.

c. Besöksresor för familjemedlem

För varje familjemedlem som vistas utom tjänstgöringslandet kan arbetsgivaren betala ett belopp motsvarande högst kostnaden för en tur- och returresa från Sverige till tjänstgöringslandet för varje tjänstgöringsperiod av tolv månader.

Familjemedlems besöksresa kan bytas mot en resa för arbetstagaren i omvänd riktning. Kostnaden för en sådan resa ersätts högst med belopp motsvarande ersättningen för besöksresan.

d. Resor i samband med sjukdom och dödsfall – compassionate travel

Vid resa med anledning av nära anhörigs svårare sjukdom eller dödsfall betalar arbetsgivaren kostnaden motsvarande en tur- och returresa till Sverige för en person från familjen.

Om arbetstagaren eller medföljande familjemedlem drabbas av en allvarlig sjukdom eller ett olycksfall avgör en läkare som arbetsgivaren har godkänt om patienten lämpligen bör förflyttas till Sverige eller någon annanstans för behandling. Arbetsgivaren svarar för kostnaden för en sådan resa.

Om arbetstagaren eller medföljande familjemedlem skulle avlida i tjänstgöringslandet betalar arbetsgivaren kostnader för hemtransport av den avlidne. I ett sådant fall ersätter arbetsgivaren även hemresa för den avlidnes familj.

Det bör observeras att riktlinjerna under denna punkt endast gäller om kostnaderna inte ersätts av URA-försäkringen eller på annat sätt.

Skattelagstiftningen och resekostnadsersättningar enligt URA

Två resor kan ges skattefritt per kalenderår enligt 11 kap. 21 a § IL oavsett om resan benämns semesterresa eller besöksresa (utöver ut- och återresa). Om arbetsgivaren betalar en tredje privat resa blir ersättningen att betrakta som lön för arbetstagaren. Den skall följaktligen beskattas samtidigt som arbetsgivaren skall erlägga sociala avgifter. Arbetstagaren har inte rätt till avdrag för någon kostnad som kan ha uppkommit i samband med resan, t.ex. genom att en del av arbetsgivarens kostnader betalats av arbetstagaren.

13. Ersättning för flyttningskostnader

13.1. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att flyttningsersättning till en anställd vid en statlig myndighet som lämnas i samband med förflyttning till eller från en stationeringsort utomlands eller mellan orter i utlandet inte skall tas upp till beskattning i den mån ersättningen inte överstiger tre fjärdedels prisbasbelopp vad avser den förflyttade, ett fjärdedels prisbasbelopp för en medföljande make eller sambo samt ett tiondels prisbasbelopp för varje medföljande barn.

En bestämmelse med detta innehåll bör infogas som ett nytt fjärde stycke i 11 kap. 27 § inkomstskattelagen (1999:1229; IL).

Utredningen lämnar vidare synpunkter i frågor om konstruktionen av en flyttningsersättning som ankommer på arbetsgivarna och parterna att fatta beslut om. Dessa frågor behandlas i utredningens överväganden nedan.

13.2. Utredningens överväganden

13.2.1. Inledning

Utsända som omfattas av U-ALFA har rätt till ersättning från arbetsgivaren för flyttningskostnader för sig och sin familj. Ersättningarna består av flyttersättning, som ersätter flyttresor, bohagstransport och magasinering m.m. och särskild flyttersättning, som utbetalas när arbetstagaren på grund av anställningen måste flytta.

För utsända som omfattas av URA gäller att arbetsgivaren normalt betalar ett s.k. flyttningsbidrag som avses täcka transportkostnader m.m. i samband med flyttning.

Av arbetsgivaren eller av allmänna medel ersatta kostnader för flyttning när en skattskyldig på grund av byte av verksamhetsort flyttar till en ny bostadsort är skattefria enligt bestämmelser i

11 kap. 27 § 1 st. IL. Flyttersättningen enligt U-ALFA och flyttningsbidraget enligt URA är skattefria enligt dessa allmänna bestämmelser. Utredningen ser inga skäl att särskilt överväga dessa ersättningar.

Utredningen behandlar därför i övervägandena nedan endast den särskilda flyttersättningen enligt U-ALFA och vissa därmed sammanhängande frågor.

13.2.2. Flyttningsersättningar i andra utlandsvillkorssystem

Alla arbetsgivare betalar de direkta kostnader som är förenade med flyttning av en anställd till och från en post utomlands. Det övervägande flertalet av utrikesförvaltningarna (75 %) utbetalar också flyttningsersättningar med schablonbelopp till de utsända. I det följande behandlas kort bidrag som kan ges ut för olika ändamål i samband med förflyttning för att ge en översiktlig bild. En mer uttömmande redovisning lämnas i avsnitt 18.2.10.

Finland har en skattefri s.k. utrustningsersättning som utgår om utlandsuppdraget skall vara minst ett år. I samband med den första utstationeringen utgår full ersättning, på attachénivå drygt 8 000 euro. Ersättningen höjs med 20 % om den utsände åtföljs av maka och med 10 % per medföljande barn. Vid senare flyttningar reduceras utrustningsersättningen. Utöver denna utbetalas även skattefri s.k. installeringsersättning vid alla förflyttningar. En utsänd på attachénivå med medföljande maka får drygt 2 500 euro samt 235 euro för varje medföljande barn.

Nederländerna har ett skattefritt start- eller flyttningsbidrag (”Settling-in Grant”), i form av engångsbelopp, vars storlek beror av familjesituationen. För en utsänd med medföljare och två barn uppgår beloppet f.n. till knappt 6 000 euro. Det finns därutöver ett skattefritt lönetillägg för att täcka kostnader för löpande förslitning av möbler m.m.

Storbritannien utbetalar skattefria ”Transfer Grants” för att ersätta de många olika kostnader som uppstår vid flyttning för att byta ut möbler, andra inventarier och utrustning osv. Beloppen ligger på mellan drygt 1 500 £ och knappt 6 000 £ för gifta. För varje barn tillkommer 260 £. Vid den första posteringen utomlands utbetalas dessutom ett särskilt tillägg, som för en gift utsänd på handläggarnivå uppgår till ca 2 500 £.

EU:s utsända får i samband med förflyttning mellan poster eller återflytt två extra månadslöner för att täcka de diverse utgifter som uppstår vid flyttning. FN:s utsända får i samband med förflyttning till en ny postering dels ett DSA (traktamente) för 30 dagar för den utsände själv och hälften av detta för medföljande familjemedlemmar, dels en klumpsumma som utgår med antingen en eller två månaders grundlön.

13.2.3. Den särskilda flyttersättningen

Den särskilda flyttersättningen (tidigare benämnt förflyttningsbidrag) ingår bland de skattefria ersättningarna i utlandsvillkorssystemet. Ersättningen utbetalas i form av ett engångsbelopp med ett visst procenttal av prisbasbeloppet enligt UtN:s föreskrifter och utges både för den utsände samt i förekommande fall medföljare och medflyttande barn. Ersättningens storlek varierar med hänsyn till familjesituation, tiden för utlandsstationeringen m.m. Högsta möjliga totalbelopp för en utsänd med medföljare och ett barn är i dag 1,22 och lägsta 0,46 prisbasbelopp. Lägsta belopp för en ensamstående är 0,3 prisbasbelopp. Tanken bakom denna schablon- ersättning är att gottgöra diverse merutgifter i samband med flyttning som inte ersätts på annat sätt. Det gäller anskaffning av inventarier och annan utrustning som föranleds av flyttningen. Några exempel på kostnader är inköp av möbler, lampor, gardiner, hushållsartiklar, elektrisk utrustning (TV m.m. med annan elekrtisk standard), trädgårdsmöbler, etc. samt utgifter för transporter av tillhörigheter som arbetsgivaren inte betalar. Den särskilda flyttersättningen brukar utbetalas ca två månader innan den utsände flyttar till stationeringsorten, för att möjliggöra inköp i god tid. Ersättningsnivåer m.m. redovisas i avsnitt 13.4.3.

13.2.4. Kostnader för den särskilda flyttersättningen

Under 2002 förflyttade UD drygt 300 personer från Sverige till utlandet, mellan två utlandsposteringar och från utlandet till Sverige. De sammanlagda kostnaderna för UD för ersättningar för flyttning, magasinering etc. uppgick till ca 34 mkr under 2002. Av detta utgjorde kostnaden för bohagstransporter m.m. ungefär hälften. Den särskilda flyttningsersättningen uppgick till 6,3 mkr. Över-

slagsvis uppgick den genomsnittliga särskilda flyttersättningen till knappt 21 000 kr per förflyttning hos UD och den särskilda flyttersättningen motsvarade ca 18 % av de totala flyttningskostnaderna.

Under samma år skedde nära 150 förflyttningar hos Sida. De totala flyttningskostnaderna hos Sida uppgick till knappt 12 mkr. Den särskilda flyttningsersättningen uppgick till ca 2 mkr. Överslagsvis uppgick den genomsnittliga särskilda flyttersättningen således till 14 000 kr per förflyttning hos Sida och den särskilda flyttersättningen motsvarade ca 17 % av de totala kostnaderna för förflyttningarna.

Enligt URA finns möjligheter för arbetsgivaren att utbetalas ett skattefritt start/utrustningsbidrag. Enligt Sida:s tillämpningsanvisningar till URA utbetalas vid utresa 15 000 kr till ensamstående och 20 000 kr till utsända med familj.

Kostnaderna för den särskilda flyttersättningen är inte påfallande höga i relation till den sammanlagda kostnaden. Utredningen ser inte heller några tecken på att utbetalningar skulle ske med högre belopp än som är påkallat. Utredningen ser därför inga problem från ekonomiska utgångspunkter med ett system med flyttningsersättningar. Administrativt är systemet enkelt att hantera.

13.2.5 Vissa inslag i grundtillägget bör infogas i den särskilda flyttersättningen.

Det finns enligt utredningens mening en hel del olika merkostnader som uppkommer initialt på grund av en förflyttning av den utsände och dennes ev. familj. Utredningen har också i samband med övervägandena om vissa inslag i grundtillägget gjort bedömningen att de kostnader som bestämmelserna avser ersätta är av den arten eller omfattningen att de inte bör ersättas genom schablonersättningar som utgår varje månad. I stället kan kostnaderna som avses ersättas lämpligen anses innefattas i den schablonersättning för diverse utgifter som bör utgå i samband med flyttning. Utredningen ser annars en risk att de schablonbestämda ersättningarna i det mycket komplexa utlandsvillkorssystemet kan komma att överlappa varandra.

Utredningen har i kap. 7 beträffande grundtillägget anfört att delfaktorn kläder skall utmönstras ur de särskilda merkostnaderna samt att ett skattefritt element för kostnader för inköp av kläder

kan anses rymmas i flyttningsersättningen. Skälet för detta är att flyttningar mellan orter med vitt skilda klimat kräver att de utsända och familjemedlemmarna anpassar sin garderob. Utredningen anser inte att något belopp skall beräknas, eftersom flyttningsersättningen är en schablon som skall täcka en mängd olika kostnader.

Det kan nämnas att ersättning för kläder (anpassade till kallt klimat) i det brittiska utlandsvillkorssystemet numera ingår i Transfer Grant. Tidigare ingick ett klädelement i utlandstillägget.

Utredningen har vidare framhållit att delfaktorn utrustning i de särskilda merkostnaderna kan innehålla vissa merkostnader som kan anses vara av initial karaktär. Även sådana ev. kostnader som kan uppstå får anses rymmas i flyttningsersättningen. Utrustning är ju för övrigt ett huvudelement i den nuvarande särskilda flyttersättningen.

13.2.6. Bör flyttningsersättningen vara skattefri?

Enligt utredningen bör utlandsvillkorssystemet, vid sidan av de flyttningskostnader som arbetsgivaren betalar direkt, innehålla en flyttningsersättning som utbetalas till den utsände. Utredningen använder den bredare termen flyttningsersättning i stället för benämningen särskild flyttersättning som används i U-ALFA. Frågan om skattefrihet eller inte styrs dock inte av benämningen.

Flyttningsersättningen bör vara skattefri, eftersom den syftar till att täcka merkostnader på grund av stationering utomlands. Det krävs enligt utredningen ett uttryckligt undantag i skattelagstiftningen. Det finns därvid enligt utredningens mening anledning att sätta upp ramar för skattefriheten. Regleringen bör ske genom att bestämmelser som innehåller begränsningsregler införs i ett nytt fjärde stycke i 11 kap. 27 § IL.

Högsta möjliga skattefria belopp för en utsänd med medföljare och ett barn blir enligt förslaget 1,10 prisbasbelopp. Utredningens förslag innebär i förhållande till nu gällande U-ALFA en mindre sänkning av ersättningsnivåerna. Skälet till detta är att utredningen vill säkerställa att schablonen läggs på en från merkostnadssynpunkt godtagbar nivå. Utredningen har därvid beaktat de nya inslagen i kostnadsbilden som angetts i avsnitt 13.2.5. Utredningen förutsätter att ersättningarna även i fortsättningen utgår med olika belopp med hänsyn till avstånd och andra omständigheter som har betydelse för den utsändes kostnader i samband med flyttning.

13.2.7. En ny avtalskonstruktion

Vid utformningen av flyttningsersättningen bör bestämmelserna i U-ALFA och bestämmelserna om start/utrustningsbidrag i URA (se avsnitt 13.4.7) harmoniseras ur ett merkostnadsperspektiv. Härvid bör enligt utredningens mening vägas in att de som sänts ut enligt U-ALFA har förflyttningsplikt och långa stationeringstider. De upprepade förflyttningarna har konsekvenser för kostnadsbilden. Samtidigt anses kostnaderna vara höga tidigt i karriären, vilket bl.a. uppmärksammas i det finska systemet. Hänsyn måste givetvis tas till familjestorleken. Vidare bör på lämpligt sätt beaktas till vilken stationeringsort som förflyttningen sker. Om förflyttningen sker till eller från Sverige bör ha betydelse för kostnaderna.

Utredningen vill slutligen framhålla vikten av att parterna även på det här området utformar avtalet så att det möjliggör en ökad flexibilitet vid den praktiska tillämpningen på myndigheterna.

13.3. Konsekvenser

Utredningens förslag medför inte några påtagliga konsekvenser för arbetsgivarna vare sig från administrativ synpunkt eller kostnadssynpunkt. Enligt utredningen ger den föreslagna takregeln i IL ett utrymme för parterna att kunna åstadkomma flyttningsersättningar på lämpliga nivåer för olika förhållanden.

13.4. Bakgrunden

13.4.1. Inledning

Arbetstagare som omfattas av U-ALFA har rätt till ersättning för flyttningskostnader för sig och sin familj enligt de bestämmelser som finns i avtalet och i UtN:s cirkulär UtN 4, 2002. Utöver dessa föreskrifter finns administrativa bestämmelser som utfärdas av resp. anställningsmyndighet.

I 3 kap, avsnitt B, 1 § U-ALFA stadgas inledningsvis följande.

1 § Ersättningar för kostnader på grund av flyttning (flyttersättning och särskild flyttersättning) utges enligt de förutsättningar som anges i detta avsnitt . – resa i samband med flyttning (flyttresa) – bohagstransport och magasinering av bohag

– vissa andra utgifter i samband med flyttning (”gardinpengar”) – förhöjd bostadskostnad i vissa fall – förhöjda måltidskostnader i vissa fall. Särskild flyttersättning utbetalas som ersättning för att en arbetstagare på grund av anställningen måste flytta.

Utredningen behandlar flyttersättning och särskild flyttersättning var för sig.

13.4.2. Flyttersättning

Allmänna regler

En arbetstagare som omstationeras från Sverige till en ort i utlandet, från en ort i utlandet till Sverige, eller mellan orter i utlandet har rätt till flyttersättning enligt reglerna i 3 kap. Avsnitt B, 2-16 §§ U-ALFA. Flyttersättning kan enligt UtN-cirkuläret även utbetalas utan att omstationering föreligger, nämligen i följande fall.

a) när den som inte har en anställning med avlöning enligt avtalet får

en anställning på en ort i utlandet,

b) när den som har haft en anställning på en ort i utlandet flyttar till

Sverige efter anställningstidens slut

c) när den som har haft en anställning på en ort i utlandet och har

frånträtt anställningen med egenpension eller inträtt i disponibilitet flyttar till Sverige,

d) när den som har haft en anställning på en ort i utlandet har avlidit

och det är fråga om flyttning till Sverige för dödsboets räkning,

e) när den som har en anställning på en ort i utlandet får äktenskaps-

skillnad och det är fråga om flyttning till Sverige av den del av makarnas bohag som vid bodelning tillfaller den andra maken eller barn samt

f) när den som har en anställning på en ort i utlandet ingår äktenskap

och det är fråga om makens flyttning till utlandet.

Om en flyttning enligt b) – e) ovan sker till ett annat land än Sverige, ersätts kostnader för flyttningen med ett belopp som motsvarar högst den beräknade ersättningen för flyttning till Sverige.

Flyttresa

Följande förutsättningar gäller för utbetalning av ersättningar för kostnader för flyttresa:

  • att ersättning inte utges för delflyttning av familjens bohag
  • att under samma stationeringsperiod ersätts endast kostnaden för en utflyttnings- respektive hemflyttningsresa per familjemedlem och för en anställd person samt
  • att familjemedlem respektive anställd person skall vistas på stationeringsorten under minst nio månader för att resorna skall betraktas som flyttresor.

Kostnaderna för flyttresa till Sverige ersätts även om arbetstagaren inte reser till Sverige för att bo kvar permanent. Vid beräkningen av ersättning för flyttningskostnad till annat land än Sverige, eller inom stationeringslandet, skall ev. ersättning för resa till Sverige räknas in i den totala ersättningen, som inte får överstiga beräknad kostnad för flyttning till Stockholm.

Den utsände får resekostnadsersättning på samma sätt som vid semesterresa. Traktamente beräknas på den tid som resan tagit i anspråk. Kostnader för rese- och logikostnader ersätts i förekommande fall också för arbetstagarens make och barn under 19 års ålder med motsvarande tillämpning av bestämmelserna i utlandsreseförordningen. I vissa fall och enligt samma grunder kan sådan ersättning också utbetalas för person som är anställd i hemmet, om arbetsgivaren anser att det finns särskilda skäl för det.

Bohagstransport

Kostnader för transport av bohaget från den förutvarande till den nya bostaden ersätts av arbetsgivaren. Kostnaderna för in- och uppackning, ned- och uppbärning och nödvändigt emballage ingår i transportkostnaderna. Till bohaget räknas den utsändes och medföljande familjemedlemmars personliga tillhörigheter, möbler (i vissa fall), musikinstrument, husgeråd och annat lösöre som tillhör arbetstagarens hem. Dit räknas också moped, cykel, skidor m.m. samt smärre arbetsredskap men däremot inte bil, motorcykel, båt, surfingbräda, biljardbord eller levande djur.

I flyttgodset får ingå högst 500 kg konsumtionsartiklar. Arbetstagare med representationsplikt får medföra vin och sprit i den omfattning anställningsmyndigheten beslutar. Detta har särskild

betydelse när det gäller orter med varubrist eller restriktioner av olika slag.

Billigaste skäliga transportsätt skall utnyttjas för flyttransport i enlighet med anställningsmyndighetens instruktioner.

Magasinering

Kostnader för magasinering av sådant bohag som med hänsyn till kostnaderna för en flyttning till en ort i Sverige eller i utlandet eller på grund av bostadsförhållandena inte lämpligen kan tas med till den nya bostaden ersätts av arbetsgivaren. Det samma gäller vid behov av tillfällig magasinering.

Enligt UtN-cirkuläret ersätts kostnader för magasinering också för bohag för vilket flyttningskostnaderna hade kunnat ersättas men som inte fick plats i den erhållna bostaden. Kostnader i samband med in- och uttag av magasinerade föremål som inte uppkommer i samband med omstationering ersätts normalt inte. Efter det att den anställde slutat sin anställning kan ersättning för magasinering ges under högst sex månader.

Utöver dessa begränsningar finns en självkostnad för utlandsstationerad anställd som har bohag magasinerat. Anställda stationerade på orter utan statsmöblerade bostäder skall betala 25 % av magasinshyran själva och anställda stationerade på orter med statsmöblerade bostäder skall betala 12,5 % av magasinshyran själva. Självkostnaden dras av från lönen vid varje utbetalningstillfälle.

Försäkringsbelopp vid bohagstransport och magasinering

Vid flyttning av bohag betalar arbetsgivaren ersättning för premier för försäkring av bohaget under transporten. Transportförsäkring tecknas med Kammarkollegiet och högsta försäkringsbelopp, som fastställs av arbetsgivaren, uppgår f.n. till 600 000 kr. Om det angivna värdet på bohaget enligt flyttgodsförteckningen överstiger detta belopp faktureras den anställde för den överskjutande delen av premien.

Vid tillfällig magasinering ersätts kostnaden för premier för försäkring av bohaget under denna tid enligt samma grunder som för transportförsäkringen. Den anställde får normalt själv stå för försäkring av magasinerat bohag.

Gardinpengar

En arbetstagare, som inte har rätt till särskild flyttersättning, men som får ersättning för bohagstransport, kan få ersättning för vissa andra kostnader som sammanhänger med flyttningen, s.k. gardinpengar, med belopp som fastställs av arbetsgivaren. Det vanligaste fallet då gardinpengar utgår är när en utsänd ålagts att byta bostad inom stationeringsorten.

Enligt UtN-cirkuläret utbetalas gardinpengar till en arbetstagare med familj med 20 % och till ensamstående med 10 % av månadslönen på den nya stationeringsorten. Till månadslönen på en stationeringsort skall läggas grundtillägget i utlandstillägget.

13.4.3. Särskild flyttersättning

En arbetstagare som p.g.a. anställningen måste flytta från Sverige till en ort i utlandet eller mellan orter i utlandet eller från en ort i utlandet till Sverige kan få särskild flyttersättning. Sådan särskild flyttersättning utbetalas för högst en flyttning under en tolvmånadersperiod för arbetstagaren och hans familj och endast till den ena av två makar med anställning enligt avtalet (tandem-par) som flyttar till samma ort.

Enligt UtN:s föreskrifter utbetalas särskild flyttersättning med ett angivet procenttal av prisbasbeloppet enligt nedanstående tabell:

Gift eller sammanboende arbetstagare

Ensamstående arbetstagare

Tillägg per medföljande barn

A. Flyttning från Sverige till utlandet

Kategori 1

90

70

10

Kategori 2

70

55

10

B. Flyttning mellan utrikesorter samt flyttning från utrikes orter till Sverige när utlandsvistelsen har varit kortare tid än 18 månader

Kategori 1

50

40

6

Kategori 2

40

30

6

C. Flyttning till Sverige när utlandsstationeringen sammanlagt har varat mellan 18 och 30 månader

Kategori 1

75

55

8

Kategori 2

55

40

8

D. Flyttning till Sverige när utlandsstationeringen sammanlagt varat mellan 31 och 52 månader

Kategori 1

90

70

10

Kategori 2

70

55

10

E. Flyttning till Sverige när utlandsstationeringen sammanlagt har överstigit 52 månader

Kategori 1

110

85

12

Kategori 2

85

60

12

Anmärkning: Med arbetstagare i kategori 1 avses arbetstagare som flyttar till en funktion på rådsnivå inom utrikesförvaltningen (ambassadråd, kansliråd eller minister) eller till en mot svarande tjänst vid annan myndighet. Med arbetstagare i kategori 2 avses övriga arbetstagare.

Särskild flyttersättning utbetalas även när den, som har haft en anställning på en ort i utlandet och har frånträtt anställningen t.ex. med egenpension eller i samband med flyttningen inträtt i disponibilitet, flyttar till Sverige eller tredje land samt när den som har haft en anställning på en ort i utlandet har avlidit och det är fråga om flyttning till Sverige för dödsboets räkning. Detta innebär att särskild flyttersättning inte utgår vid flyttning som föranleds av bodelning vid äktenskapsskillnad eller makes flyttning till den utsände vid äktenskaps ingående.

Som förutsättningar för utbetalning av särskild flyttersättning gäller vidare.

  • att ersättning inte utges för delflyttningar av familjens bohag,
  • att under samma stationeringsperiod ersätts endast kostnaden för en utflyttnings- respektive hemflyttningsresa för den utsände och per familjemedlem, samt
  • att familjemedlem respektive anställd person skall vistas på stationeringsorten under minst nio månader för att resorna skall betraktas som flyttresor.

13.4.4. Andra flyttningskostnader

Om arbetstagaren med anledning av omstationeringen övergångsvis måste hyra möblerad bostad, bo på hotell eller dylikt och på grund därav får förhöjd bostadskostnad får han ersättning för bostadsmerkostnaderna. Flyttningar skall planeras så att tiden för hotellvistelse minimeras. Ersättning utbetalas normalt för sammanlagt högst tre månader. Kostnaderna tas på utlandsmyndighetens delegerade budget.

En arbetstagare kan få ersättning för matmerkostnader om han/ hon i samband med omstationering till eller från Sverige får ersättning för bostadsmerkostnader i Sverige och bor i en bostad där möjligheter att laga mat saknas. Ersättningen motsvarar 20 procent av dagtraktamentet och för barn under 8 år, 10 procent av detta traktamente.

13.4.5. Kompletterande UD-bestämmelser

Enligt UD:s Administrativa Handbok (AdmH 2000) kan i vissa fall även följande kostnader i samband med förflyttning ersättas av arbetsgivaren.

Den som omstationeras mellan två utrikes orter och behöver komplettera sitt bohag t.ex. på grund av den nya bostadens storlek, ändrade familjeförhållanden, klimat eller tjänstens ändrade krav kan ansöka hos arbetsgivaren om ersättning för detta. Om anhållan medges kan ersättning bara påräknas om transporten äger rum senast sex månader efter det att den nya posten tillträtts.

Den som under en utlandsstationering önskar komplettera sitt bohag genom uttag från magasin eller egna inköp i Sverige kan bara påräkna ersättning för packnings- och transportkostnaderna om kompletteringsbehovet beror på att arbetstagaren ålagts att byta bostad.

Ersättning för transport av konsumtionsvaror från Sverige medges inte vid flyttning mellan utrikesorter eller vid lokal flyttning.

Vid en förflyttning har den anställde rätt till tre packdagar utan löneavdrag

1

.

1

(UD-sidan, Inför flytt, 2003-06-11).

13.4.6. Personalförflyttningar och kostnader i nuvarande system

Antalet personalförflyttningar som gjordes av UD och där särskild flyttningersättning utgick uppgick under 2002 till drygt 300. För Sida var motsvarande siffra nära 150. Flyttningskostnaderna fördelade sig enligt tabellerna nedan.

Kostnader för flyttning m.m. inom UD 2002

Kostnadsslag Kostnad, mkr.

Förflyttningsresor 4,4 Bohagstransport 17,2 Transportförsäkringar 1,4 Magasinering 3,3 Magasinsförsäkringar 0,1 Förflyttningsbidrag 6,3

Obeledsagad flygfrakt

0,4

Totalt 34,1

Kostnader för flyttning m.m. inom Sida 2002

Kostnadsslag Kostnad, mkr.

Förflyttningsresor 2,1 Frakt (inkl obeledsagad flygfrakt) 5,8 Transportförsäkringar 0,2 Magasinering 1,6

Magasinsförsäkringar 0,1 Förflyttningsbidrag 2,0 Totalt 11,8

Under förflyttningsbidrag upptas den särskilda flyttersättningen.

13.4.7. Flyttningskostnader enligt URA

Enligt URA gäller beträffande ersättning för kostnader vid flyttning att arbetsgivaren normalt betalar ett s.k. flyttningsbidrag vid flyttning till och återflyttning från tjänstgöringslandet. Detta betalas i form av ett schablonbelopp som avses täcka kostnader för transport med ytfrakt (för vissa länder flygfrakt) av normal mängd flyttgods och bidragets storlek skall anpassas till antalet medföljande familjemedlemmar. När bidraget fastställs skall hänsyn tas till behovet av flyttgodsvolym och kostnader för försäkring, packning, spedition, clearing och andra ev. uppkommande kostnader som har direkt samband med transporten.

Flyttningskostnaderna och därmed flyttningsbidragets storlek är bl.a. beroende på om arbetstagaren får disponera en möblerad eller omöblerad bostad och beroende på antalet medföljande familjemedlemmar enligt utlandskontraktet. I URA nämns ingenting om magasinering av gods eller andra merkostnader som täcks av U-ALFA i samband med flyttning.

I URA finns en hänvisning till 11 kap. 27 § IL. Genom bestämmelsen är ersättning för utgifter för flyttning när en skattskyldig på grund av byte av verksamhetsort flyttar till en ny bostadsort skattefri om ersättningen betalas av allmänna medel eller av arbetsgivaren.

Enligt URA:s bestämmelser kan även ett skattefritt s.k. start/ utrustningsbidrag utbetalas av arbetsgivaren. Det är avsett att täcka grundläggande initialutgifter för exempelvis erforderlig utrustning i bostaden och storleken på bidraget kan variera beroende på bl.a. antalet medföljande familjemedlemmar, klimatet och levnadsförhållandena i tjänstgöringslandet. Även om arbetstagaren själv ombesörjer inköpen är utrustningen enligt URA arbetsgivarens egendom som arbetstagaren får disponera. Startbidraget i URA är en bostadsförmån. Tillämplig nivå på ett startbidrag skall anges i utlandskontraktet.

I URA finns en upplysning i anslutning till dessa bestämmelser om att bostadsförmåner är skattefria enligt 11 kap. 21 a § IL.

Det kan nämnas att enligt Sida:s tillämpningsanvisningar till URA utbetalas vid utresa 15 000 kr till ensamstående och 20 000 kr till utsända med familj.

Avdelning III

14. Vissa samordningsfrågor

14.1. Utredningens överväganden

14.1.1. Inledning

Enligt direktiven skall utredningen undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) under utlandsstationering, dels normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid bl.a. tjänsteresa. Utredaren skall föreslå hur en eventuell samordning bör genomföras organisatoriskt, administrativt och författningstekniskt. Därvid skall Utlandslönenämndens roll och ställning särskilt övervägas. Den frågan behandlas i kap. 15. I direktiven tas även upp frågor om uppföljning av utlandstilläggen och förutsättningarna att ta till vara de möjligheter som skapats genom att Regeringskansliet numera är en gemensam myndighet.

Jämförelse av normalbelopp med grundtillägg

En utgångspunkt för överväganden i dessa frågor kan vara att göra en jämförelse av utgående belopp. I tabellerna på nästa sida jämförs normalbeloppen (enligt RSV:s Allmänna råd för 2003) med grundtilläggen (per 2003-09-01 enligt UtN:s beslut) i tre olika merkostnadsgrupper på tio olika orter (samma orter som användes i tabellerna i kap. 7).

Ort (Land)

Traktamente (normalbelopp)

Summa pr månad

GrT mkg 1

GrT mkg 4

GrT mkg 6

Brasilia

403 12.090 3.956 8.685 9.612

Bryssel

628 18.840 7.955 15.677 15.698

Jerusalem

536 16.080 9.193 17.839 17.557

London

872 26.160 9.667 19.541 17.994

New Delhi

349 10.470 5.628 9.137 10.007

New York

644 19.320 8.806 19.064 18.021

Oslo

645 19.350 10.715 20.759 19.347

Peking

619 18.570 8.484 14.460 15.093

Tokyo

1.234 37.020 14.838 23.422 23.735

Windhoek

300 9.000 3.938 8.335 10.029

Det går omedelbart att utläsa av tabellen att normalbeloppen per månad är högre än grundtilläggen. Vid en tjänsteresa på högst tre månader blir för åtta av tio orter normalbeloppen minst dubbelt så höga som ersättningarna i grundtilläggets mkg 1 och för två orter (Jerusalem och New Delhi) nästan dubbelt så höga. För sju orter av de tio blir summorna också högre än grundtilläggen i mkg 6 medan de på tre orter blir lika (Oslo) eller något lägre (Jerusalem och Windhoek). I Tokyo utgör t.ex. grundtillägget mellan 40 % (mkg 1) och 64 % (mkg 6) av traktamentsersättningen.

Om en tjänsteresa varar längre än tre månader, vilket är relativt ovanligt, reduceras normalbeloppet med 30 % per dag. Då blir utfallet per månad följande:

Ort (Land)

Traktamente (normalbelopp)

Summa månad

GrundT mkg 1

GrundT mkg 4

GrundT mkg 6

Brasilia

282 8 460

3 956 8 685 9 612

Bryssel

440 13 200

7 955 15 677 15 698

Jerusalem

376 11 280

9 193 17 839 17 557

London

611 18 330

9 667 19 541 17 994

New Delhi

245 7 350

5 628 9 137 10 007

New York

451 13 350

8 806 19 064 18 021

Oslo

451 13 350

10 715 20 759 19 347

Peking

433 12 990

8 484 14 460 15 093

Tokyo

864 25 920

14 838 23 422 23 735

210 6 300

3 938 8 335 10 029

Även efter reduceringen med 30 % efter tre månader är summan av normalbeloppen högre än grundtilläggen i mkg 1 på samtliga tio orter, medan de är lägre än grundtillägget i mkg 6 på alla orter utom London och Tokyo.

Kommentar till resultatet av jämförelsen

Enligt utredningens mening är det anmärkningsvärt att normalbeloppen – som skall täcka en mindre del av de ökade levnadskostnaderna än grundtillägget – ger en så pass hög ersättningsnivå vid jämförelsen med grundtilläggen. En del av förklaringen kan i och för sig vara att den som är på tjänsteresa inte på samma sätt som den utlandsstationerade kan anpassa sitt konsumtionsmönster till lokala förhållanden. Även andra förklaringar är dock tänkbara.

Det går inte att finna någon faktisk överensstämmelse mellan normalbeloppens storlek och merkostnadsläget på orten såsom det avspeglas i grundtilläggen. Förklaringen ligger enligt utredningens mening i att både syftet och beräkningsmetoderna för grundtillägg och normalbelopp/statliga traktamenten skiljer sig åt.

Syftet med grundtillägg och normalbelopp

Syftet med grundtillägget är enligt både U-ALFA och URA att möjliggöra för en arbetstagare att tjänstgöra utomlands för en längre period och ge kompensation för alla de olika merkostnader som uppstår för denne själv. Beräkningsmetoderna för de fyra komponenterna i grundtillägget bygger för två av dem (livsmedel och transport) på prisinsamlingar, i allt väsentligt utförda av extern konsult, och för faktorn övrigt inom speciella merkostnader på en ren schablonberäkning.

Syftet med normalbelopp/traktamenten är att ersätta ökade levnadskostnader för måltider och småutgifter under tjänsteresor utomlands under en begränsad tid. Endast i undantagsfall varar en tjänsteresa utomlands längre än tre månader. Hem och ev. familj har arbetstagaren kvar i Sverige. Syftet för resenären är alltså inte att etablera sig på den ort där tjänstgöringen äger rum. Beräkningsmetoden för fastställandet av normalbeloppet bygger på prisinsamlingar på stationeringsorterna utförda genom utlandsmyndigheternas försorg.

14.1.2. Utredningens bedömning

Samordning av normalbelopp och grundtillägg

Enligt utredningens mening avser normalbelopp/traktamente och grundtillägg så pass olika slag av merkostnader att det inte är möjligt att finna en enkel formel för att samordna beräkningen av dem. De baseras dessutom på olika förutsättningar avseende tiden för vistelsen i landet/orten ifråga. De tjänar alltså olika syften. Utredningen kan därför inte se förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet eller fördelar från praktisk synpunkt med att försöka samordna beräkningarna av normalbelopp och grundtillägg.

Utredningen anser att det i grunden är en uppgift för arbetsgivaren att bestämma de kostnadsersättningar och förmåner som skall utgå till arbetstagarna. I viss utsträckning sker detta i dag genom kollektivavtal. Skattefriheten för ersättningarna i fråga ges genom utredningens förslag sådana tydliga gränser att tillräcklig säkerhet uppnås vid beskattningen. De centrala parterna på det statliga området har vid utformningen av URA också tagit ansvar för att avtalet inte inkräktar på riksdagens ansvar för beskattning. Man får också hålla i minnet att dessa frågor rör ett litet antal arbetstagare. Det finns inte något sakligt behov av att RSV

1

skall

fastställa normalbelopp eller andra ramar för grundtilläggen på motsvarande sätt som för traktamenten.

RSV:s prisinsamlingar

Enligt utredningens mening bör RSV överväga att låta en utomstående konsult åta sig prisinsamlingar för beräkning av normalbelopp vid tjänsteresa utomlands. Denna tjänst ingår i utrikesdepartementets abonnemangsöverenskommelse med konsultföretaget ECA och finns således tillgänglig. Detta skulle dels göra prisinsamlingen mer neutral, dels avskaffa ett administrativt bestyr för utlandsmyndigheterna. Det borde enligt utredningen vara möjligt att uppnå vissa samordningsvinster redan genom att anlita en konsult även för framtagandet av underlag för normalbeloppen. Det är en uppgift för RSV och utrikesdepartementet att gemensamt undersöka förutsättningarna för en sådan lösning. Några förändringar av regelverket krävs inte för detta. Också med hänsyn

1

Från den 1 januari 2004 Skatteverket.

till att det inte kan vara en uppgift för utredningen att lägga förslag om förändringar av RSV:s sätt att beräkna normalbelopp för traktamenten i allmänhet, vilket kan kräva en djupare analys från skatterättsliga utgångspunkter, överlämnar utredningen frågan med dessa anmärkningar.

Sättet att följa upp utlandstillägg

Regeringen följer årligen upp den statliga arbetsgivarpolitiken och redovisar sina iakttagelser till riksdagen. I det sammanhanget har regeringen möjlighet att följa upp hur kollektivavtalen utformas och tillämpas samt vilka arbetsgivarpolicies som utvecklas. Utredningen ser inte att ett genomförande av utredningens förslag skapar något behov av särskilda årliga uppföljningsinsatser utöver detta. Krävs en djupare utvärdering av hur utlandsvillkoren utvecklats vid sidan av regeringens uppföljning kan granskningen göras av befintliga organ. Ett alternativ som kan vara lämpligt är att regeringen några år efter en eventuell reform på det här området, om behov av detta anses föreligga, uppdrar åt en utredare att göra en särskild utvärdering.

Regeringskansliet en myndighet

Myndigheten Regeringskansliet bildades 1997 genom sammanslagning av Statsrådsberedningen, de tretton departementen och Förvaltningskontoret. Bakgrunden till denna omdaning var bl.a. det ökande behovet av integration av arbetet, inte minst ur ett internationellt perspektiv. De flesta departement har i dag kontakter med andra länder och sänder ut medarbetare på längre eller kortare tider. Det är enligt utredningens uppfattning naturligt att Regeringskansliet i samband med översynen av utlandsvillkoren undersöker förutsättningarna att skapa ett gemensamt regelverk och gemensamma policies för alla de berörda personalkategorierna inom Regeringskansliet. Utredningen har för övrigt noterat att Regeringskansliet under utredningstiden tagit beslut som syftat till en mer enhetlig tillämpning av utlandsvillkoren mellan olika departement. I detta sammanhang bör också möjligheterna till administrativa förenklingar och synergier uppmärksammas.

14.2. Konsekvenser

Utredningens överväganden medför att det även i fortsättningen får ankomma på arbetsgivaren att besluta om hur underlaget för beräkningar av komponenterna inom grundtillägget skall tas fram och om metoder för kostnadsuppföljningar m.m. samt att i föreskrifter besluta om de ersättningsnivåer som skall gälla. Utredningen har i sin bedömning av konsekvenserna vägt in förslaget i kap. 15 att UtN skall upphöra med sin verksamhet och att nämndens befogenheter då övergår på Arbetsgivarverket samt att RSV även i fortsättningen fastställer normalbeloppen för traktamente i samband med tjänsteresa.

14.3. Bakgrunden

14.3.1. Normalbelopp och traktamenten

Enligt inkomstskattelagen (1999:1229, IL) får avdrag göras för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, tillfällig anställning och dubbel bosättning. En arbetstagare som reser på en kortare tjänsteresa till utlandet bor i allmänhet på hotell och kostnaden betalas av arbetsgivaren. De ökade levnadskostnaderna blir därför i princip kostnader för måltider och småutgifter, såsom dricks, telefonsamtal, tidning, tvätt, vissa transporter, etc. Under en längre tjänsteresa till en och samma ort kan möjlighet finnas att hitta logi som medger eget hushåll eller att måltidskostnaderna på annat sätt kan minskas. Av den anledningen reduceras normalbeloppet om tjänsteresan varat mer än tre månader.

Ett traktamente kan definieras som den ersättning som en arbetsgivare utbetalar för de ökade levnadskostnader som uppstår för arbetstagaren vid en tjänsteresa. Det är viktigt att hålla i minne att arbetsgivaren har frihet att betala den ersättning som bedöms lämplig oavsett normalbeloppens nivå.

Rikskatteverkets normalbelopp utgör i princip en normering av avdragsgilla belopp för traktamenten. Om ett utbetalt traktamente överstiger normalbeloppet hanteras den överskjutande delen som lön. Det är vanligt att arbetsgivare – även statliga myndigheter – betalar högre traktamente än normalbeloppet.

Motsvarande merkostnader som ersätts genom grundtillägget finns inom livsmedelsposten, den del av transportposten som får anses täcka resor i tjänsten på stationeringsorten och i delfaktorn

övrigt inom speciella merkostnader. Livsmedelsposten i grundtillägget bygger på att alla måltider 6 dagar i veckan intas i hemmet.

14.3.2. Utlandstillägg enligt U-ALFA

Utlandsersättningarna utgörs enligt U-ALFA-avtalet av utlandstillägg, bostadsförmåner och barnförmåner samt vissa andra kostnadsersättningar och förmåner. Avtalet gäller för arbetstagare som är stationerade på en utlandsmyndighet i minst sex månader.

Utlandstilläggen består av tre delar – grundtillägg, medföljandetillägg och hardshipkompensation – och fastställs av UtN.

Grundtillägget avser att täcka beräknade merkostnader i de fyra posterna livsmedel, transporter, hushållshjälp samt speciella merkostnader. Grundtillägget har behandlats utförligt i kapitel 7. I detta avsnitt inriktas framställningen på sättet att fastställa underlag för bedömning av kostnadslägen på olika orter m.m. inom posterna livsmedel och transporter.

Livsmedel

Kostnadsläget för livsmedel på stationeringsorterna beräknas av UtN genom kostnadsundersökningar. Tidigare gjordes dessa av utlandsmyndigheterna två gånger om året baserat på en av UtN fastställd varukorg. Eftersom det ansetts både otidsenligt och tidsödande för utlandsmyndigheterna att ägna sig åt prisinsamlingar, samtidigt som det skulle kunna uppstå trovärdighetsfrågor, beslöt UtN att från och med januari 2000 använda de prisinsamlingar som utrikesdepartementet beställer från ett fristående företag (ECA – Employment Conditions Abroad) som bl.a. genomför prisinsamlingar i hela världen. Prisuppgifterna inhämtas från flera insamlare på orten och baseras därför på ett bredare underlag än det som tillhandahölls genom de prisinsamlingar som gjordes av utlandsmyndigheterna. Då ECA inte täcker samtliga orter där det finns svenska utlandsmyndigheter görs ett mindre antal prisinsamlingar (färre än tio) fortfarande av utsänd personal på ambassaderna. Baserat på de inkomna uppgifterna fastställer UtN därefter ersättningsnivåerna för de olika orterna. I beräkningsunderlaget ingår förutom livsmedelskostnaderna också merkostnader för arbetsluncher/andra måltider genom att ett belopp som motsvarar

4 gånger RSV:s normalbelopp för orten läggs till. Eftersom grundtillägget skall motsvara den merkostnad som uppkommer under utlandsstationeringen görs ett självkostnadsavdrag som dras från det totala grundtillägget. Avdraget avses motsvara arbetstagarens kostnader för livsmedel vid placering i Stockholm och baseras på kostnadsundersökningar där.

Transporter

Under en period runt millennieskiftet prövade UtN att utnyttja ECA:s prisundersökningar och statistik för bilkostnader som grund för fastställande av transporttillägget. ECA:s underlag visade sig emellertid inte uppfylla de krav man ställde fullt ut och kompletterande prisuppgifter för transportkostnader (inköpspris för bil, försäkringar, reparationer etc.) tas nu in från utlandsmyndigheterna en gång om året. Även för transportposten beräknas ett självkostnadsavdrag, på schablonmässig grund, som sedan dras från det totala grundtillägget.

14.3.3. Utlandstillägg enligt URA

Grundtillägg utgår i allmänhet också till de statligt anställda vars villkor under utlandsstationering regleras i URA. Det består av samma delposter som grundtillägget i U-ALFA.

I URA-avtalet finns inga merkostnadsgrupper (mkg). Det högsta skattefria grundtillägget blir därför detsamma oavsett vilken funktion den utsände har. Arbetsgivarverket har hittills fastställt grundtillägget till motsvarande belopp som enligt UtN:s föreskrifter gäller för mkg 2 på respektive ort. Om ett högre grundtillägg än maximibeloppet utbetalas skall, som framgår av Arbetsgivarverkets Allmänna råd för tillämpningen av URA, överskjutande del ur skatte- och avgiftssynpunkt av arbetsgivaren behandlas som lön.

14.3.4. Normalbeloppen vid utrikes tjänsteresa

Vid beräkningen av ökade levnadskostnader som uppkommit vid tjänsteresa, tillfälligt arbete eller dubbel bosättning utomlands tilllämpas ett av RSV fastställt normalbelopp. Normalbeloppet för varje land motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna

under en hel dag för frukost, lunch och middag som består av en rätt på restaurang av normal standard samt för småutgifter. Vid beräkning av normalbeloppens storlek tillämpar RSV metoden att lägga till 20 % av det framräknade måltidsbeloppet för småutgifter. Slutligen görs en avräkning med ett belopp som anses motsvara inbesparade kostnader på hemorten.

Fram till och med 1995 års taxering gällde fortfarande att vid bestämmande av normalbeloppens storlek vid tjänsteresa i utlandet skulle dessa motsvara den största normala ökningen av levnadskostnaden under ett dygn i respektive förrättningsland. De normalbelopp som RSV fastställde i rekommendationer byggde på de traktamentsbelopp som utgick till statligt anställda enligt bilaga 1 till utlandsreseförordningen (1991:1754). Traktamentsbeloppen enligt bilagan 1 bestämdes med utgångspunkt i prisinsamlingar som gjordes varje år av de svenska utlandsmyndigheterna genom Utrikesdepartementets försorg. Samma prisinsamling låg således till grund både för de statliga traktamentsbeloppen vid utrikes tjänstgöring och motsvarande normalbelopp.

Från och med 1996 års taxering avser normalbeloppen för avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa i utlandet inte längre den största normala ökningen av levnadskostnaden utan, i likhet med vad som gäller för tjänsteresa i Sverige, en mer normal ökning av levnadskostnaden, dvs. för frukost, lunch (en rätt) och middag (en rätt) och småutgifter. När RSV nu skulle fastställa normalbelopp föranledde detta att den prisinsamling som gjordes skulle avse enklare måltider och därmed lägre måltidspriser än vad Utrikesdepartementets prisinsamling för fastställande av statliga traktamentsbelopp omfattade. I förarbetena (prop. 1993/94:90, s. 59) uttalades följande:

RSV, som är den myndighet som kommer att ange normalbeloppen, bör också svara för att prisinsamlingar görs som kan ligga till grund för beräkningen av beloppens storlek. Som tidigare redovisats görs prisinsamlingar, utifrån något annorlunda utgångspunkter, genom utrikesdepartementets försorg för bestämmande av traktamentsnivån enligt utlandsreseförordningen. Regeringen förutsätter att RSV och utrikesdepartementet kan samordna dessa prisinsamlingar.

Med anledning av lagändringen i IL beträffande vad som skall ingå i normalbeloppet ändrades 9 § utlandsreseförordningen så att traktamente i stället skulle betalas med det normalbelopp som RSV rekommenderade för det land eller område där resenären vistades.

Från att normalbeloppen tidigare följt de statliga traktamentsbeloppens storlek i utlandsreseförordningen följer alltså numera de statliga traktamentsbeloppen i stället RSV:s normalbelopp.

14.3.5. Prisinsamlingar

RSV vänder sig varje år till Utrikesdepartementet för att få hjälp med de prisinsamlingar som ligger till grund för beräkningen av normalbeloppen för respektive land/område. RSV förser departementet med instruktioner och ett formulär som skall fyllas i av utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser priserna per ett visst datum (i regel i september) för kontinental frukost och lunch respektive middag bestående av en varmrätt på restaurang av normal standard samt måltidsdryck i form av mineralvatten, inklusive sedvanlig dricks och eventuella skatter. Förrätt, dessert och kaffe ingår inte i prisinsamlingen. Enligt RSV bör prisuppgifterna för frukost och middag normalt utgå från de hotell som vanligen används för tjänsteresor och avse de billigaste restaurangalternativen på de hotell som ingår i de stora hotellkedjorna. Prisuppgifterna för lunch bör avse lunchrestaurant av normal standard. Även om hotell med enbart förstaklassrestauranger inte bör ingå i prisinsamlingen bör man dock särskilt beakta förhållanden i landet eller regionen med hänsyn till bakterieflora, förekomst av epidemiska sjukdomar, säkerhetsaspekter o. dyl. vilket kan göra det nödvändigt att måltiderna måste intas på en restaurang med bättre standard. Prisuppgifter skall om möjligt inhämtas från minst tre restauranger. Information om tillämpad växelkurs skall också uppges.

RSV går igenom de inkomna uppgifterna och räknar ut kostnaden varefter ett självkostnadsavdrag görs. För år 2003 uppgår detta avdrag till 60 kronor. Mellanskillnaden utgör normalbeloppet. RSV utfärdar därefter varje år s.k. Allmänna råd om normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid tjänsteresa, tillfälligt arbete och dubbel bosättning för olika länder.

14.3.6. Olika prisnivåer i olika delar av ett land

RSV:s normalbelopp anges per land och är följaktligen lika för alla orter i samma land, oavsett om kostnadsnivåerna skiljer sig åt inom landet. Samma normalbelopp används alltså t.ex. för alla orter i

USA. UtN anger i sina föreskrifter grundtilläggen per ort men de gäller i allmänhet för samtliga utlandsmyndigheter i samma land. För hela USA används t.ex. en av ECA schablonmässigt uträknad kostnadsnivå i förhållande till Sverige som ger samma ersättningsnivåer för Los Angeles, New York och Washington. Det kan enligt utredningen sättas i fråga om prisnivån i Washington är lika hög som exempelvis den i New York. Däremot använder UtN differentierade siffror för grundtilläggen när det gäller utlandsmyndigheterna i Kina. Olika ersättningsnivåer gäller för svenska ambassaden i Peking, generalkonsulatet i Hongkong och generalkonsulaten i Shanghai och Kanton (Guangzhou).

15. Utlandslönenämnden

15.1. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att Statens utlandslönenämnd skall upphöra med sin verksamhet vid utgången av 2004.

15.2. Utredningens överväganden

Utlandslönenämnden (UtN) är ett partsammansatt arbetsgivarorgan, vilket redan i sig är en föråldrad konstruktion med rötterna i sjuttiotalets medbestämmandereformer. Det är en av de allra sista kvarvarande myndigheterna av det slaget.

Även om konstruktionen UtN på flera sätt har varit ändamålsenlig talar principiella skäl med styrka för att nämnden nu avvecklas. Arbetsgivarpolitiken på det statliga området har delegerats till myndighetscheferna

1

och Arbetsgivarverket arbetar sedan

1994 som arbetsgivarorganisation på deras uppdrag. Ansvaret för de centrala kollektivavtalen inom staten, inklusive de två utlandsavtalen, vilar på Arbetsgivarverket som företrädare för det statliga arbetsgivarkollektivet.

Det moderna synsättet i fråga om relationerna mellan parterna grundas bl.a. på en klar rollfördelning och samtidigt på strävan att utveckla samverkan. Inom staten slöts ett övergripande samarbetsavtal år 2000. De centrala parterna har på många avtalsområden inrättat samverkansorgan för att smidigt kunna lösa avtalsfrågor.

I det nya mönstret passar UtN inte in. Utredningen anser, som tidigare framgått, (se t.ex. kap. 5) att ett nytt utlandsvillkorssystem bör byggas på ett sammanhållet centralt avtal för alla statligt anställda som tjänstgör utomlands. Till avtalet bör fogas en arbetsgivarnyckel som anger ansvarsfördelningen

1

Jfr Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten (SOU 2002:32), s. 203 ff.

mellan Arbetsgivarverket och lokala arbetsgivare. De befogenheter som behövs i sammanhanget ligger på Arbetsgivarverket.

Utredningen vill sammanfattningvis anföra att Utlandslönenämnden har fullgjort sina uppgifter väl, men att den nu har spelat ut sin roll.

15.3. Konsekvenser

Oavsett om ett nytt utlandsavtal skapas eller inte medför en nedläggning av UtN att dess befogenheter och uppgifter övergår på Arbetsgivarverket. Det saknas m.a.o. anledning att avvakta med ett beslut att verksamheten i UtN skall upphöra.

En uppenbar effekt av förslaget är att Arbetsgivarverket och de centrala fackliga parterna har anledning att ta upp en diskussion om hur man fortsatt skall agera i den uppkomna situationen. Utredningen har inga synpunkter i den delen utan konstaterar endast att det står parterna fritt att inrätta rådgivande organ om det behövs.

15.4. Bakgrunden

Statens utlandslönenämnd (UtN) tillskapades 1977 i samband med tillkomsten av AST – Allmänt Avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän. Befogenheten att bestämma avlöningsförmåner åt statligt anställda utlandsstationerade tjänstemän hade fram till dess legat på Statens lönenämnd men övertogs alltså nu av UtN.

Ursprungligen bestod UtN av ordförande och åtta ledamöter samt personliga ersättare, samtliga förordnade av regeringen. Ordförande och vice ordförande förordnades efter gemensamt förslag av Statens Avtalsverk (SAV), SACO/SR, TCO-S och SF och av övriga ledamöter/ersättare förordnades hälften efter förslag av SAV och hälften efter förslag av resp. organisation. Nämndens kanslipersonal var anställda hos SAV. Fram till mitten av 1980-talet ingick bl.a. en ledamot från Finansdepartementet i UtN.

En av de frågor som ingick i uppdraget för utredningen om utrikesförvaltningens inriktning och organisation (UD 87) var att överväga UtN:s framtida organisation. I sitt betänkande (SOU 1988:58) gjorde UD 87 bedömningen att det fortfarande förelåg ett behov av en partssammansatt nämnd med uppgift att fastställa reglerna för utlandsförmåner och åberopade därvid behovet av enhetlighet i utlandsförmånssystemet, men också möjligheten att

med utgångspunkt i detta göra individuella avvikelser. Tillämpningen borde däremot ligga på respektive anställningsmyndighet som på så sätt fick ett utvidgat arbetsgivaransvar, något som utredningen ansåg stämma väl med riktlinjerna för regeringens och SAV:s personalpolitik. Det skulle också medverka till att undvika dubbelarbete.

Ansvaret för de s.k. totalkostnadsprövningarna samt pris- och kursuppföljningar borde ligga kvar på nämndens kansli medan UD och utlandsmyndigheterna skulle medverka i att ta fram underlaget. Nämnden skulle också fortsättningsvis kunna avgöra ärenden om allvarliga tvister skulle uppstå mellan arbetstagaren och anställningsmyndigheten och skulle, liksom tidigare, kunna följa verksamheten bl.a. genom att besöka utlandsmyndigheter. Förslaget innebar vidare att kansliet med sina sex tjänster skulle avvecklas som separat enhet och ca 3 tjänster dras in. Medel motsvarande två tjänster föreslogs överföras till UD.

Regeringen följde i allt väsentligt förslaget. UtN:s uppgift enligt instruktionen (1998:1534) är i dag är att, i den utsträckning som regeringen eller Arbetsgivarverket föreskriver, besluta om anställnings- och arbetsvillkor för sådana arbetstagare hos staten som är stationerade utomlands. Nämnden bestämmer genom sina föreskrifter närmare om de ersättningar och förmåner som skall utgå till de arbetstagare vars anställningsvillkor under utlandstationering regleras i U-ALFA.

De nuvarande skattereglernas utformning innebär, vilket framgår av utredningens direktiv, att ett stort och opreciserat utrymme överlämnats till de centrala parterna på det statliga avtalsområdet där dessa – direkt genom avtal eller genom UtN – kan bestämma vilka ersättningar och förmåner som skall betalas ut och som därvid inte skall tas upp till beskattning.

Här kan inskjutas att UtN:s beslut om ersättningsnivåer i grundtillägget i mycket stor utsträckning i praktiken också är styrande för de arbetstagare vars villkor regleras i det nya URA. Visserligen fattar Arbetsgivarverket formellt beslut om s.k. högstbelopp för grundtilläggen på de olika stationeringsorterna, men dessa motsvarar helt grundtilläggen i mkg 2 enligt U-ALFA och Arbetsgivarverket gör ingen egen bedömning. URA-avtalet har föranlett en särskild skattebestämmelse, 11 kap. 21 a § inkomstskattelagen, som innehåller regler som mer precist anger gränserna för det skattefria området när det gäller utlandsersättningarna och förmånerna enligt det avtalet.

Ledamöter och ersättare i UtN utses av regeringen, som också utser ordförande och ersättare för denne. Ordföranden och ersättaren samt ytterligare en ledamot och ersättare utses efter förslag av Arbetsgivarverket. Övriga ledamöter och ersättare utses efter förslag av SACO-S resp. OFR/S,P,O sammantagna. Ordföranden, f.n. Arbetsgivarverkets generaldirektör, har utslagsröst. Alla förordnas för en bestämd tid.

Utlandslönenämndens beslut får inte överklagas. Arbetsgivarverket har lämnat en arbetsgivarnyckel till U-ALFA som delegerar arbetsgivarbefogenheter enligt avtalet till UtN, resp. till vederbörande myndighet, t.ex. Regeringskansliet och Sida. Nämnden genomför kostnadsundersökningar och utfärdar cirkulär med föreskrifter om den närmare tillämpningen av U-ALFA m.m. men hanterar numera endast undantagsvis individärenden.

UtN:s kansli består i dag av en kanslichef, anställd hos Arbetsgivarverket, som ansvarar för verksamheten. Lönen bekostas av Arbetsgivarverket och därtill finns en budget på ca 100 000 kr som skall täcka utgivningen av UtN-cirkulären och uppdatering av nämndens hemsida m.m. UtN:s budget för nämndens årliga resor, som framför allt avser att kontrollera och fastställa hardshipnivåer, uppgår till 300 000 kr (2003) och dessa medel tas från UD:s interna resebudget, dvs. finansieras över Regeringskansliets anslag.

17. Övriga frågor

I detta kapitel tar utredningen upp några övriga frågor som har aktualiserats i utredningsarbetet men som inte föranleder några överväganden eller förslag från utredningens sida.

17.1. Skattefrihet för förmån av tandvård slopad

Genom en ändring i 11 kap. 18 § inkomstskattelagen (1999:1229), som trätt i kraft den 1 januari 2004, skall all tandvård som bekostas av arbetsgivaren i skattehänseende räknas som en förmån. Den skall därför beskattas hos arbetstagaren. Detta gäller även förmån av tandvård utomlands.

I sitt remissyttrande påpekade Arbetsgivarverket att det för utlandsstationerade personer och för personer på tjänsteresa kan uppstå behov av akut tandvård, där behovet måste tillgodoses utomlands. Enligt verket är tandvården därmed ibland nödvändig för att utlandstjänstgöringen skall kunna fullföljas. Enligt regeringens mening (prop. 2003/04:21) medför emellertid inte detta att det finns skäl att ha speciella skatteregler för förmån av akut tandvård utomlands. Även en person som har erhållit en förmån av akut tandvård utomlands har fått en inbesparad levnadskostnad, varför förmånen principiellt skall beskattas.

Förmån av tandvård utomlands skall värderas till marknadsvärdet, dvs. det pris som arbetsgivaren betalar för tandvården, i likhet med vad som gäller för förmån av svensk tandvård. Om den utländska tandvården erhållits till reducerat pris, dvs., ett lägre pris än den verkliga kostnaden, minskar värdet av den beskattningsbara förmånen.

Den nya lagstiftningen ändrar förutsättningarna för de bestämmelser om tandvård som finns i nuvarande U-ALFA. Det kan finnas anledning för arbetsgivarna och de fackliga organisationerna att uppmärksamma dessa frågor.

17.2. Folkbokföring av svenskar anställda av EU:s institutioner

Det finns ett tusental svenskar anställda i EU:s institutioner. De saknar rätt att vara folkbokförda i Belgien och Luxemburg, bl.a. därför att de betalar inkomstskatt direkt till EU. De saknar också rätt att vara folkbokförda i Sverige trots att de fortfarande är oinskränkt skattskyldiga i Sverige, utom för inkomstskatt som avser lönen från EU. De skall således betala skatt exempelvis på kapitalinkomster, fastighetsskatt och förmögenhetsskatt i Sverige.

Skälet till att dessa svenskar inte folkbokförs i Sverige är att de i folkbokföringshänseende saknar tillräcklig anknytning till Sverige. Konsekvenserna av detta kan bli olyckliga, t.ex. att en så grundläggande rättighet för en medborgare i ett demokratiskt land som rösträtten i praktiken går förlorad, eftersom vederbörande inte kan tas upp i röstlängd.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att ta upp denna fråga. Det finns dock skäl att överväga den vid en eventuell kommande översyn av reglerna om folkbokföring.

17.3. Uppskov med reavinstbeskattning vid försäljning av bostad

En förutsättning för att en skattskyldig skall få uppskov med beskattningen av en reavinst vid försäljning av en bostadsrätt eller villa är att reavinsten härrör från en permanentbostad som var den skattskyldiges privatbostad.

Med permanentbostad avses i det här hänseendet en bostad där den skattskyldige varit bosatt under minst ett år före försäljningen eller under minst tre år under de senaste fem åren. Med uttrycket bosatt avses en faktisk bosättning.

Bestämmelserna kan förefalla mindre gynnsamma för utlandsstationerade, som efter hemkomst från en eller flera perioder utomlands har behov av att byta till en större och dyrare bostad och då inte kan erhålla uppskov med reavinstbeskattningen vid försäljning av en tidigare permanentbostad i Sverige.

Utredningen har inte enligt sina direktiv i uppdrag att behandla den här problematiken. Enligt vad utredningen erfarit är frågor av den här arten i några fall föremål för rättslig prövning. Utredningen tar därför inte upp dessa frågor till övervägande.

18. Utlandsvillkor i vissa andra länder och internationella organisationer m.m.

18.1. Inledning

I detta kapitel redovisas hur vissa andra länders utrikesförvaltningar, EU och FN har utformat utlandsvillkoren för sina utsända inom några för utredningen väsentliga områden. I ett avslutande avsnitt beskrivs utlandsvillkoren i Ericsson.

18.1.1. Allmänt om utlandsvillkorssystemens uppbyggnad

När en anställd sänds ut från hemlandet för att arbeta utomlands uppstår kostnader och olägenheter för denne i samband med flyttningen till och från tjänstgöringsorten och under själva vistelsen där. Anställningsvillkoren måste utformas så att de svarar mot de krav som detta kan ställa på lön, förmåner och kostnadsersättningar samt på särskilda villkor för t.ex. arbetstid eller semester.

I nästan alla med Sverige jämförbara länder har man valt att för de anställda i utrikestjänsten tillämpa en – sedan länge etablerad – merkostnadsprincip under deras utlandsstationeringar. Den bygger på tanken att de utsända skall få ersättning för de merkostnader, innefattande ökade levnadskostnader, som utlandsuppdragen medför. Ersättningarna är normalt skattefria. Lönen skall däremot i princip baseras på löneförhållandena vid tjänstgöring i hemlandet och beskattas fullt ut.

Grundläggande för dessa utlandsvillkorssystem är att de skall gottgöra att de utsända har förflyttningsplikt under hela yrkeskarriären, hardshipförhållandena på vissa orter samt kostnaderna för de representativa uppgifterna utomlands. Det förekommer vidare element som skall kompensera medföljarna och ge de utsända ekonomiska möjligheter att klara barnens uppväxt.

Ett annorlunda synsätt är att arbetsgivaren i första hand skall komma överens med den som skall sändas ut om den lön som skall

gälla (ofta gäller dock tarifflönesättning) under utlandsuppdraget och sedan om vilka merkostnader som ersätts. I sådana system gottgörs i princip – om än i varierande grad – hardshipförhållanden, ev. förflyttningsplikt i anställningen och den utsändes ökade levnadskostnader för sig själv och familjemedlemmarna under utlandsuppdraget genom en anpassning av den beskattade lönen, även om skatteuttaget i och för sig är lågt. De system som FN och EU tillämpar för sina utsända bygger delvis på detta synsätt. Det finns inget system som endast bygger på lön och saknar förmåner.

Utlandsvillkorssystemen regleras i allmänhet i författningar eller andra administrativa bestämmelser och inte genom kollektivavtal. Beslutsbefogenheterna och den administrativa hanteringen ligger i ministerierna eller hos den internationella organisationen. Det fackliga inflytandet är begränsat. I dessa hänseenden skiljer sig det svenska systemet, som bygger på kollektivavtal och delegerade beslutsbefogenheter, från de flesta andra länders. Även i Norge regleras dock utlandsvillkoren genom ett kollektivavtal mellan UD och Norad som arbetsgivarpart samt de fackliga organisationerna. Sedan 1992 sker revisioner av systemet vartannat år.

Det kan också noteras att utlandstilläggen i de europeiska utrikesförvaltningarna inte sällan baseras på information (grunddata, index m.m.) från det brittiska konsultföretaget Employment Conditions Abroad (ECA).

FN-adminstrationen med över 52 000 anställda på 600 orter och den något mindre amerikanska organisationen med ca 40 000 utsända, varav 15 000 från State Departement, har resurser för att ta fram eget statistiskt underlag för beräkning av bl.a. levnadskostnadsindex. På sikt kommer FN att lägga ut sina index på internet. State Departement publicerar hardshipklassning på nätet.

18.1.2. Synen på utlandsvillkoren inom andra utrikesförvaltningar

Utlandsvillkorssystemen grundas, som ovan sagts, genomgående på merkostnadsprincipen. Systemen är till sin struktur ganska lika det svenska. Synen på systemen är också likartad.

Den allmänna uppfattningen är att systemen ger rimliga villkor för att de utsända ska kunna utföra sitt arbete. Snålhet med utlandsvillkoren anses inte inom utrikesministerierna vara det rätta sättet att effektivisera verksamheten i utlandsmyndigheterna.

Finansministerierna och skattemyndigheterna godtar i princip undantag från inkomstbeskattning endast för utlandstillägg som motsvarar faktiska merkostnader. Ofta bestäms emellertid i allt väsentligt de utsändas merkostnadsersättningar genom schabloner av olika slag. Schabloniseringen kan innebära risker för att ersättningar som utgör rena förmåner accepteras som skattefria. Flera utrikesministerier uppger att de för eller har fört diskussioner med resp. finansministerium om i vilken utsträckning en fortsatt schablonisering kan komma i fråga. I Norge har frågorna om den skattemässiga behandlingen av utlandstilläggen utretts av en inomdepartemental arbetsgrupp

1

. Gruppens bedömningar, som inte var eniga, har ännu inte behandlats politiskt. Utlandsvillkoren spelar en viktig roll i utrikesförvaltningarnas personalpolitik. Även om det inte finns några större rekryteringsproblem eller svårigheter att behålla kompetent personal i dag, bedöms på flera håll möjligheterna att bemanna mindre attraktiva utlandsmyndigheter som mer osäkra framöver. Detta hänger framför allt samman med de förändrade familjemönstren. Makar och sambor i den yngre generationen väntas bli allt mindre benägna att ställa upp som medföljare. Denna tendens förstärks om utlandsvillkoren inte ger en rimlig kompensation för de merkostnader och nackdelar som utlandsstationeringen medför för medföljare och barn. Frågorna om medföljarnas karriäravbrott, möjligheter att få jobb, pensioner etc. anses genomgående även i andra länders utrikesministerier som de viktigaste och mest komplicerade att lösa i ett ev. reformerat utlandsvillkorssystem. Utlandsvillkorssystemen anses allmänt vara för krångliga, tunga att administrera och svåra att begripa. De måste förenklas, innehålla färre komponenter och inte detaljreglera de utsändas liv.

18.2. Villkorsöversikt

I den följande villkorsöversikten lämnas inte någon fullständig redovisning av utlandsvillkorssystemen i resp. land – en sådan skulle bli alltför omfattande – utan framställningen begränsas till ett antal frågeställningar. Redovisningen omfattar utlandsvillkoren i Danmark, Finland, Nederländerna (Holland), Norge, Storbritannien, USA och inom FN-administrationen samt EU-kommissionens

1

Rapport om skattemessig behandling av utenlandstillegg. Finans- og tolldepartementet,

1999.

ersättningssystem för dem som anställs för tjänstgöring vid EU:s institutioner. Här har utredningen förstahandsinformation från företrädare från resp. organisation. Översikten kompletteras på en del punkter med vissa uppgifter hämtade ur en omfattande konsultrapport som beställts av det kanadensiska utrikes- och utrikeshandelsdepartementet och som innehåller uppgifter om utlandsvillkor i 17 OECD-länder samt fyra internationella organisationer

2

, i det

följande benämnd den kanadensiska studien. Utredningen har också tagit del av en konsultrapport som beställts av det danska utrikesministeriet och som redovisar de genomsnittliga ersättningsnivåerna på sex orter för utsända från åtta EU-länder

3

, och en

jämförande studie av utlandsvillkor framtagen av EU

4

. Både den danska studien och EU-studien är inriktade på nivåfrågor. I Danmark görs nu en genomgripande översyn av utlandsvillkoren, som föranleds av ändrade ekonomiska förutsättningar för den statliga verksamheten. Den kan förväntas leda till betydande förändringar av det danska utlandsvillkorssystemet. Att jämföra löne-, förmåns- och ersättningsnivåer i olika länder eller internationella organisationer är emellertid vanskligt. I EUstudien pekas på svårigheten att få in korrekta data. Men till detta kommer enligt utredningens mening effekterna av att inkomstskattesystem, socialförsäkringssystem m.m. är uppbyggda på olika sätt. När det gäller skolsystem, sjuk- och tandvård osv. skiljer sig formerna för finansiering åt. Till detta kommer skillnader i prisnivåer och köpkraft. Utredningen har därför valt att redovisa utlandsvillkoren från systemsynpunkt och avstår från komparativa analyser av löner och ersättningar i olika länder. Villkorsöversikten omfattar de områden som framgår nedan.

  • Merkostnadsprincipen och utlandstilläggen
  • Förflyttningsplikt
  • Hardshiptillägg
  • Medföljartillägg
  • Pensionskompensation för medföljare
  • Barntillägg
  • Indirekta representationskostnader

2

Comparative Study of Terms and Conditions of Employment of Foreign Service Officers,

Pricewaterhouse&Coopers, July 18, 2002.

3

Benchmarking of Total Remuneration Packages for International Assignments, Mercer

Human Resource Consulting, May 2003.

4

Comparative Study of the remuneration of Officials of the European Institutions, PLS -

Ramboll Management, June 2000.

  • Ersättning för klädkostnader
  • Fri/delvis fri bostad
  • Start- eller flyttningsbidrag m.m.
  • Utlandslönenämnden

18.2.1. Merkostnadsprincipen och utlandstilläggen m.m.

Samtliga utrikesförvaltningar i materialet tillämpar merkostnadsprincipen medan EU tillämpar en uppdragsorienterad lönesättning kompletterad med vissa kostnadsersättningar och förmåner. De ersättningar som systemen ger är normalt skattefria. Beskattningsfrågan kommenteras vidare i de olika delarna av villkorsöversikten.

En av merkostnadsprincipens bärande idéer är att utjämna skillnader i levnadskostnaderna mellan hemlandet och den aktuella stationeringsorten. Detta kan ske på flera olika sätt. Det svenska grundtillägget bygger på prisundersökningar, vissa schablonersättningar samt indexering av det relativa kostnadsläget på orten i förhållande till Stockholms prisnivå (index 100).

De brittiska resp. amerikanska systemen är relativt lika och bygger på att man räknar fram en ”home spendable income”, som anses utgöra det nettobelopp av lönen – de pengar – som en anställd i London eller Washington D.C. verkligen kan spendera på varor och tjänster. Beloppen indexeras i förhållande till prisnivån på den aktuella stationeringsorten och bildar (efter vissa justeringar) ett skattefritt tillägg för ökade levnadskostnader, Cost Of Living Allowance, COLA (Storbritannien), Post Allowance (USA).

I det Holländska systemet köpkraftskorrigeras både nettolönerna och bostadsförmånerna med hjälp av jämförelser mellan stationeringsortens prisnivåer och de i Haag vid fastställande av det skattefria utlandstillägget (det s.k. tjänstgöringsortstillägget), som även innehåller en särskild kompensation för hardship.

Ersättningarna som skall täcka vissa merkostnader är, som redan exemplen ovan visar, definierade och uppbyggda på rätt olika sätt och innehåller/utesluter viktiga komponenter. Detta försvårar givetvis jämförelser. För att kunna göra en adekvat beskrivning av olika utlandsvillkorssystem är det således nödvändigt att också undersöka hur systemen reglerar ett antal viktiga frågor.

Några lönefrågor

När det gäller EU:s anställda tillkommer en särskild komplikation. Alla anställda utom belgare och luxemburgare betraktas nämligen som utlandsstationerade redan enligt huvudbestämmelserna. De får ett s.k. Expatriation Allowance på 16 % av grundlönen ökat med hushållstillägg och barntillägg oberoende av om de är utstationerade från Bryssel eller inte eller om de har en annan arbetsort inom EU. I så fall sker en köpkraftskorrigering av tarifflönerna med jämförelse mellan arbetsorten och Bryssel. Dessutom är utlandstillägget kostnadsindexerat. Det är skattefritt. Det här innebär att EU-tjänstemän redan i botten har ersättningar som till stor del motsvarar utlandstillägg. Ovanpå detta läggs de löner och utlandsersättningar som EU-institutionernas utsända får vid stationering i tredje land. Det pågår nu omförhandlingar av EU:s Tjänsteföreskrifter med avsikten att nya bestämmelser skall träda i kraft den 1 maj 2004. Mot den bakgrunden bör enligt utredningens mening det finnas anledning till försiktighet när det gäller jämförelser med EU:s regelverk i den följande översikten.

Även i det amerikanska systemet är lönesättningen värd att notera. För de anställda som är stationerade i USA utbetalas ett lönetillägg benämnt Locality Pay, som för Washington D.C. uppgår till 11 %. Tillägget faller bort under utlandsuppdrag. Detta innebär att lönen på alla orter utom de som har ett hardshiptillägg på minst 15 % kommer att bli mindre än vid hemmastationering.

FN sätter sina löner högre än lönerna för statstjänstemännen i den medlemsstat som betalar högst löner – the Noblemaire principle. Principen infördes för att underlätta rekrytering redan i Nationernas Förbund. Jämförelsen har hittills gjorts med USA.

18.2.2. Förflyttningsplikt

Samtliga utrikesförvaltningar tillämpar förflyttningsplikt för diplomater, konsulär personal och assistenter och betraktar den som ett närmast självklart inslag i anställningsvillkoren. Bilden är däremot splittrad i fråga om de s.k. specialisterna. Det är dock ett allmänt förhållningssätt i bemanningsarbetet att man bör undvika tvångsförflyttningar. Plikten finns inte för tvångets skull.

Det kan i det här sammanhanget vara värt att nämna att Holland under 1990-talet avskaffade förflyttningsplikten i samband med

införande av ett nytt bemanningssystem men att man numera återinfört plikten och därvid utvidgat den till att i princip omfatta all personal, inklusive specialisterna, inom utrikesförvaltningen. EU kräver att alla handläggare, som antas till utbildning för att sedan tjänstgöra vid någon av EU:s f.n. 132 delegationer, skriver på en särskild förbindelse som innebär förflyttningsskyldighet efter avslutad utbildning. Normal rotation är två poster ute (4 + 4 år) och 2 år i Bryssel, vilket i stort kan sägas motsvara det som tilllämpas av utrikesförvaltningarna.

I flera utlandsvillkorssystem ingår element – såväl i form av (skattefria) övergångssummor som utlandstillägg eller rena lönepåslag – som skall uppmuntra till ökad rörlighet och också kan sägas kompensera förflyttningsskyldigheten. Bl.a. de amerikanska och brittiska systemen liksom FN:s system innehåller gottgörelser för s.k. mobility.

I det norska utlandsvillkorssystemet ingår ett s.k. förflyttningstillägg som är skattepliktigt och pensionsgrundande. Det utgår varje månad under utlandspostering sedan den utsände tjänstemannen sammanlagt arbetat 7 år utomlands. Utbetalningarna börjar således vid ingången av det åttonde året. Finns medföljare utgår dubbelt belopp. I det norska villkorsavtalet anges att avsikten är att kompensera för belastningar som följer av en karriär i utrikesrepresentationen. Detta tillägg kan därför i vart fall delvis ses som en särskild ersättning för förflyttningsplikten.

18.2.3. Hardshiptillägg

Hardshipförhållanden kan kompenseras genom att särskilda resor till och från hardshiporten betalas av arbetsgivaren och/eller genom att de utsända får skattefria ersättningar eller att lönen justeras. Här behandlas endast de sistnämnda kontanta ersättningarna.

I Sverige består det skattefria utlandstillägget av grundtillägg, hardshipkompensation och medföljandetillägg. Hardshiptillägg utgår till alla utsända på en viss hardshiport med samma belopp. Hardshiporterna är indelade i 4 klasser. Finns en medföljare får den utsände ett extra (lika stort) hardshiptillägg.

I Danmark tillämpas sedan 2001 motsvarande klassificering av hardshiporter i 4 hardshipklasser som i Sverige. Hardshiptillägget, som är skattefritt, beräknas till samma grundbelopp för alla utsända på en viss ort. För en utsänd i chefsställning görs ett särskilt påslag

med 50 % på tillägget. För medföljande maka/motsv. görs därefter ett påslag med 30 % och för varje medföljande barn med 10 % på den utsändes tillägg.

I Finland utgår ersättning för ogynnsamma förhållanden på ett antal hardshiporter som indelats i fyra klasser. Ersättningen är skattefri. Per klass är ersättningen ca 70 euro (klass fyra ger således 280 euro) i månaden. Om den utsände åtföljs av make/maka höjs tillägget med 50 %. Om medföljaren har arbetsinkomster kan ersättningen sänkas eller tas bort. För varje medföljande barn höjs tillägget med 25 %.

Holland använder liksom Storbritannien ECA:s location ranking som en grund för sitt s.k. tjänstgöringsortstillägg. Härvid används även ECA:s indelning av orterna i kategorier. Vid beräkning av tillägget ingår hardshipfaktorer som en viktig komponent av flera. Man gör ingen egen viktning när man bestämmer ersättningsnivåerna. Däremot är tillägget högre i högre tjänsteklasser – det finns 20 klasser – och varierar mellan ca 250 och ca 900 euro per månad. Finns medföljare ökas hela tjänstgöringsortstillägget med 70 %. Till utsända i tjänsteklass 11 eller högre utgår för barn under 12 år extra tillägg med 12,5 % och för barn över 12 år med 25 % av den utsändes eget tillägg. Tilläggen är skattefria.

Norge har ett system likt det svenska med en indelning av hardshiporterna i 4 klasser. Tillägget, som är skattefritt, ligger vid sidan av utlandstillägget. Det är lika för alla utsända på samma ort. Finns en medföljare får den utsände ett extra (lika stort) hardshiptillägg. För samtliga medföljande barn utbetalas ett halvt tillägg intill dess barnet fyllt 18 år. Det norska säravtalet för utrikestjänsten, 15 §, ger även en möjlighet för parterna ta upp förhandlingar om s.k. Risiko-tillägg. Förutsättningen är att utsända eller deras familjer utsätts för fara på stationeringsorten under en period av viss varaktighet pga. politiska oroligheter, naturkatastrofer, epedemier m.m. eller om det föreligger mer direkta hot mot de utsända i form av terrorhot eller terrordåd. Ett risikotillägg utgår månatligen och är skattepliktigt. Parterna har avtalat om att risikotillägg skall utgå till utsända på vissa orter. Det påverkar inte det skattefria hardshiptillägget.

I Storbritannien ingår hardshipförhållanden som en av tre grundkomponenter i det skattefria tillägget Diplomatic Service Compensation Allowance, DSCA, vid sidan av komponenterna rörlighet (upprepade byten av stationeringsort, förflyttningsplikt) och indirekta representationskostnader. I DSCA ingår också ett med-

följarelement (se nästa avsnitt). Hardshipklassificering sker i en flytande skala där alla orter poängsätts. ECA:s s.k. location ranking används. För orter som uppnår minst ett visst antal poäng läggs en hardshipkomponent in i de utsändas DSCA. För orter med höga rankingtal ges proportionellt högre ersättning. Denna viktning görs av Foreign Office. Alla utsända på en viss ort får samma belopp oavsett tjänsteställning. Finns en medföljare ökas hardshipkomponenten i DSCA med 50 %.

USA ersätter hardshipförhållanden dels med ett skattepliktigt lönetillägg, s.k. Post Differential, som uppgår till 5, 10, 15, 20 eller högst 25 % av grundlönen, dels – i förekommande fall – med ett lönetillägg, avsett att vara kortvarigt och benämnt Danger Pay, på ett fåtal orter med uppenbara terror- och andra politiska våldshot där amerikanska intressen utgör en måltavla. Tillägget betalas ut med 15, 20 eller 25 % av grundlönen och är skattepliktigt. Dessutom kan amerikanska myndigheter som sänder ut personal till stationeringsorter med minst 15 % i Post Differential själva bestämma att ett ytterligare skattepliktigt tillägg om 15 % av grundlönen skall utgå, Difficult to Staff Incentive Differential, som främst används i samband med förlängning av utlandsuppdrag. Det uttryckliga motivet för skatteplikten är att dessa tillägg utgör ”morötter” (incentives) för att kunna rekrytera och behålla personal snarare än ersättningar för merkostnader. Detta synsätt är annorlunda än det i Europa vanliga merkostnadsmotivet, som styr mot skattefrihet. Man har möjligen p.g.a. skatteplikten ett mindre restriktivt synsätt i fråga om vad som skall anses utgöra hardship; post differential med minst 15 % påslag utgår på var tredje ort. Det kan tilläggas att State Departement lagt ett förslag till höjning av hardshiptillägget till högst 35 % av lönen.

För EU:s utsända fastställs ett tillägg för särskilda levnadsförhållanden inkl. hardship som en procentsats av en referenssumma. Denna summa innefattar grundlönen, plus utlandstillägg, hushållstillägg och barntillägg (jmf vad som anförs i avsnitt 12.2.1), minskat med självkostnadsavdrag i systemet. Påslaget är från 10 % upp till 35 % beroende på hardshipfaktorernas tyngd. Om situationen är sådan att de utsända av säkerhetsskäl t.ex. måste låta familjen bo på annan ort än stationeringsorten kan tilläggen temporärt ökas med 5 alt. 10 procentenheter. Maximalt påslag kan alltså uppgå till 45 % av lönen.

FN-systemet innehåller ett icke pensionsgrundande hardshiptillägg som utgår med 8, 15, 20 resp. 25 % av lönen. Tillägget stiger i relation till ökande olägenheter på stationeringsorterna.

Enligt den kanadensiska studien betalar 15 av de 17 undersökta länderna ut ett tillägg för hardship i samband med ordinarie löneutbetalningar. Fem av länderna uppger att alla utsända till en viss ort får samma belopp medan fem andra länder kopplar tilläggets storlek till tjänsteställningen. Av studien framgår inte i vilken utsträckning som hardshiptilläggen beskattas. I de internationella organisationerna beräknar de flesta hardshipersättningen som ett procentuellt påslag på lönen. Enligt studien ligger påslagen på mellan 5 % och 23 %.

18.2.4. Medföljartillägg

I Sverige är medföljandetillägget en del av det skattefria utlandstillägget. Det räknas fram som en procentuell andel, som beror av den utsändes placering i merkostnadsgrupp, av den statliga genomsnittslönen, plus 25 % av den utsändes grundtillägg minskat med hushållshjälpsposten. Tillägget minskas/bortfaller om medföljaren har egen inkomst. För s.k. tandem-par reduceras grundtilläggen.

I Finland får de utsända ett skattefritt ortstillägg på i stort sett samma principiella grunder som gäller för det svenska utlandstillägget. Tilläggets storlek bestäms genom att ett grundvärde fastställs för varje tjänstebenämning och lönegrupp. Stationeringsorterna grupperas i s.k. dyrortsklasser, vilka åsätts en dyrortskoefficient. Ortstillägget räknas fram genom att grundvärdet multipliceras med tillämplig dyrortskoefficient och därefter med en valutakurskoefficient. Om tjänstemannen åtföljs av make – således är gift med medföljaren – utgår tillägg för make med 20 % av det framräknade ortstillägget. Tillägget beräknas dock lägst på tillägget för en attaché, oavsett den utsändes egen tjänsteställning. På högre tjänstenivåer beräknas det i princip med hänsyn till ortstillägget för en tjänsteman som ligger en nivå högre än den utsände själv. Det verkliga värdet på maketillägget är således högre än 20 %.

S.k. tandempar har inte rätt till maketillägg. Dessutom avdras 25 % av ortstillägget för den make, vars tillägg är högst. Om den utsändes make har ett annat arbete på stationeringsorten sker en prövning i det enskilda fallet av frågan om maketillägg skall betalas ut och hur mycket. Prövningen görs av utrikesministeriet.

Danmark har ett utlandsvillkorssystem som bygger på att det för varje utlandstjänst årligen fastställs en s.k. standardbudget, som består av posterna daglig hushållning (livsmedel m.m.), hushållshjälp, transportkostnader och ferier. Standardbudgeten baseras på prisuppgifter från beskickningarna, ECA, de danska statsbanornas resebyrå (DSB Rejsebureau) och andra leverantörer. För andra typer av utgifter avsätts den s.k. samlade budgetmargen, som beräknas på grundval av den utsändes hemmalön brutto. Dessutom fastställs vissa tillkommande poster (accessoriske elementer) t.ex. hardship- och barntillägg. Från det belopp som räknas fram dras hemmalönen netto efter avdrag för en schablonberäknad skatt samt avgifter. Utlandstillägget utgör den skillnad som kan räknas fram. Det är skattefritt. Det danska systemet förutsätter att den utsände är gift/motsv. och att partnern medföljer. Om den utsände är ogift reduceras standardbudgeten och komponenten för klädkostnader för att bättre motsvara levnadskostnadsökningen för denne. Redan av det här skälet är det inte alldeles självklart att tala om medföljartillägg i sammanhanget. Reduktionen åstadkoms således tekniskt genom att vissa komponenter i utlandstillägget åsätts lägre värden för den ogifte. Exempelvis sätts posten för daglig hushållning för en ogift medarbetare till 67 % av en utsänd som är gift. S.k. tandempar får vardera 50 % av det utlandstillägg för gift medarbetare som kan beräknas för vardera parten. Klädelementet är 9 % av bruttohemmalönen för gifta och 5 % för ogifta. Det kan tilläggas att de danska utsända inplaceras i en av åtta kategorier (motsv. merkostnadsgrupper).

Holland kompenserar medföljare genom ett förhöjt utlandstillägg, där tjänstgöringsortstillägget höjs med 70 %. I pengar motsvarar höjningen av tillägget mellan ca 175 och knappt 650 euro per månad. Det finns också en uppsättning ersättningar för det fall maka och/eller barn inte vistas på den utsändes stationeringsort. Tjänstgöringsortstillägget har beskrivits i föregående avsnitt.

Även Norge tillämpar ett förhöjt utlandstillägg för utsända med medföljare. Det skall kompensera för de ökade levnadskostnader och merutgifter som är förknippade med att ha sin livspartner boende på stationeringsorten. Om medföljaren har arbete under motsvarande betingelser som den utsände, dvs. med både lön och ersättning för ökade levnadskostnader, bortfaller rätten till det förhöjda utlandstillägget. Tilläggets storlek beror på stationeringsortens inplacering i kostnadsgrupp och på den utsändes tjänste-

ställning. Skillnaden gift/ogift är lägst 26 000 Nkr per år (kanslist i Pretoria) och högst 155 000 Nkr per år (ambassadör i Tokyo).

Storbritannien har ett medföljartillägg,”spouse compensation”, som anses utgöra ersättning för medföljarens arbete i hemmet och en kompensation för förlust av pensionsrättigheter och karriärmöjligheter. Beloppen som utgår är dock begränsade och är inte avsedda att kunna kompensera inkomstbortfall – ersättningen uppgår i dag till omkring 2000 £ per år (ca 25-30 000 kr/år). Tillägget är ett tillkommande element i DSCA och sålunda skattefritt. Förutsättningarna för att tillägget skall betalas ut är

  • att medföljaren följer med utomlands på en ny stationering
  • att medföljaren redan har varit medföljare i minst tre år på en tidigare utlandspostering
  • att medföljaren vill arbeta men inte får något arbete, eller tjänar mindre än 500 £ per månad netto.

I det amerikanska systemet varierar det s.k. Post Allowance med hänsyn till den utsändes lön och den medföljande familjens storlek. Det är vanligt att familjen följer med och det sker ”på regeringens bekostnad” vad gäller maka/make, barn under 21 år och beroende föräldrar. Vidare utgår vissa tillägg – Separate Maintenance Allowances – när den utsände och familjemedlemmar lever åtskilda. Post Allowance beräknas till en ortsbestämd procentsats av home spendible income – för t.ex. Stockholm 30 % resp. för Oslo 60 %. (Jmf avsnitt 18.2.1. ) Det saknas en separat ”spouse compensation” i systemet. I den amerikanska utrikesförvaltningen finns många par där bägge parter är anställda på t.ex. en ambassad. I sådana fall görs ingen reduktion av utgående ersättningar som Post Allowance m.m. för någon av parterna

För anställda i EU:s institutioner utgår ett hushållstillägg med 5 % av grundlönen, dock med lägst ca 175 euro, till gifta befattningshavare. Om livspartnern har egen inkomst minskas eller bortfaller tillägget. Bara den högst avlönade i ett s.k. tandempar får tillägget. Tillägget utbetalas även till ogifta eller skilda befattningshavare som har försörjningsplikt för minst ett barn. Detta tillägg betalas också ut till EU:s utsända.

FN-systemet innehåller inte något särskilt medföljartillägg. Däremot tar man vid sin interna ”beskattning” hänsyn till familjesituationen. (Beskattningen är i FN-systemet en del av det eko-

nomiadminstrativa systemet; lönerna går alltid ut netto och det görs ingen taxering av tjänstemännen.)

Enligt den kanadensiska studien uppger elva av 17 länder att någon form av kompensation till medföljaren ingår i utlandstilllägget. Tio länder hjälper medföljarna med arbetstillstånd osv. i stationeringslandet och nio länder lokalanställer medföljare om det finns någon lämplig befattning ledig på beskickningen.

18.2.5. Pensionskompensation för medföljare

I den svenska utrikesförvaltningen regleras frågor om pensionskompensation till medföljare i den särskilda MAK-förordningen (AgVFS 2002:3 B3). Inom UD/Sida pågår en utfasning av MAK:en till förmån för en lokalt avtalad försäkringslösning via SPP som innebär att arbetsgivaren betalar in en premie som är knuten till prisbasbeloppet och f.n. uppgår till 1 837 kr per utlandsmånad.

I Danmark finns inte någon särskild pensionskompensation för medföljare i utlandsvillkorssystemet.

I Finland finns möjligheter till en specialersättning från utrikesministeriet till en medföljande make/maka för de månader som han/hon varit medföljande och då inte har arbetat för den finska utrikesförvaltningen som i någon mån kan kompensera pensionsbortfallet.

Inte heller i Holland utbetalas någon särskild pensionskompensation för medföljare i utlandsvillkorssystemet.

Norge har sedan 1999 en pensionsförordning för medföljare. Med medföljare avses make/maka och registrerad partner, däremot inte sambo. Syftet med förordningen är att i någon omfattning kompensera för förlorade arbetsinkomster och pensionsrätter och dessutom ge medföljarna en erkänsla för det oavlönade arbete de utför under tjänstemännens utlandsstationeringar. För att få pensionsrätt enligt förordningen krävs att makan/motsv. medföljt den utsände under minst tio år. Full pension utgår till medföljare med 30 års tid som medföljare. Vid kortare tid nedsättes pensionsrätten proportionellt. Full pension enligt förordningen uppgår till 75 % av folketrygdens grundbelopp och utbetalas från 67 års ålder. Om medföljaren haft egen anställning vid en norsk beskickning och därvid arbetat upp pensionspoäng, får motsvarande tid inte inräknas i kvalifikationstiden. I övrigt finns inte några inskränkningar av rätten till pension enligt förordningen. Att medföljaren t.ex. haft

anställning i privat tjänst på stationeringsorten påverkar således inte pensionsrätten. Inte heller sker någon samordning av pensionsrätt enligt förordningen med annan pensionsrätt som medföljaren kan ha.

Storbritannien. De utsända uppmanas av Foreign Office att använda det ovan beskrivna medföljartillägget till sparande, pensionsavsättningar el. dyl. för medföljarnas räkning. Särskild pensionskompensation saknas.

I det amerikanska systemet finns ingen pensionskompensation för medföljare.

I EU:s system saknas pensionskompensation för medföljare. Däremot finns åtskilliga regler om rätt till bl.a. efterlevandepension i den händelse att befattningshavaren dör före sin livspartner.

FN:s pensionssystem innehåller inte heller någon pensionskompensation för medföljare. Däremot får äkta make till avliden FNtjänsteman livslång efterlevandepension med 50 % av den avlidnes pensionsrätt vid tidpunkten för dödsfallet. Det finns vid skilsmässa möjlighet till pension för den som följt med minst 10 år.

Enligt den kanadensiska studien ger nio länder av de totalt 13 som ger någon form av stöd till medföljaren själv ekonomiskt stöd som avser pension. Fyra av dessa länder kompenserar en medföljares förlust av offentligt eller privat pensionssparande och tre tillåter medföljaren att fortsätta förvärva pensionsrättigheter i social-försäkringssystemen under vistelsen utomlands.

18.2.6. Barntillägg m.m.

I det svenska utlandsvillkorssystemet ingår i barnförmånerna ett kontant barntillägg för medföljande barn upp till högst 19 års ålder. Barntillägget samordnas inte med det allmänna barnbidraget. Utöver barntillägget ersätts kostnader för förskola från fem års ålder (inom UD från fyra års ålder enligt ett arbetsgivarbeslut 2003) och kostnader för barns skolgång men inte för högskolestudier. Barntillägget är skattefritt.

I Danmark ingår barntillägg i de tillkommande posterna, ”accessoriske elementer” i standardbudgeten. Barntillägg utgår för varje barn som den utsände försörjer intill dess barnet fyllt 21 år. För medföljande barn är beräkningsunderlaget ett antal faktorer – daglig hushållning, hushållshjälp, ferier, klädkostnader och diverse utgifter – inom det skattefria utlandstillägg som kan beräknas för

en ogift ambassadsekreterare på den aktuella stationeringsorten. Barntillägget utgår med olika kvoter/belopp av dessa faktorer i fyra ålderskategorier. Från den så erhållna summan dras de utgifter som beräknas för att ha ett hemmavarande barn i Danmark, f.n. nästan 30 000 Dkr per år. Den utsände är berättigad till danskt kommunalt barnbidrag vid postering i ett antal länder. I länder där danskt barnbidrag inte utgår, höjs barntillägget med motsvarande belopp. Utöver barntillägg ersätts faktiska skolkostnader enligt praxis från fyra års ålder (för s.k. skolförberedande undervisning). Kostnader för barntillsyn skall täckas av medhjälpselementet och ersätts inte särskilt.

I Finland utgår barntillägg (för varje barn) med 8 % av ortstillägget beräknat på det ortstillägg som tillkommer en attaché vid beskickningen i fråga. Om den utsändes barn får studiepenning utbetalas barntillägget till den del det överstiger studiepenningen. Här sker således en samordning. Ersättning för skolkostnader ges enligt särskilda regler upp t.o.m. gymnasienivå till dess barnet fyllt 20 år. Ersättning för kostnader för barns förskola kan utbetalas från fem års ålder förutsatt att det är fråga om en klass som föregår den första egentliga skolklassen. Om den utsändes stationeringstid är ett år eller kortare utbetalas inte utbildningsersättning. Undantag från denna begränsningsregel kan beslutas av utrikesministeriet.

I Holland ingår – för utsända i tjänsteklass 11 eller högre – en barnkomponent i utlandstillägget. För barn under 12 år är tillägget 12,5 % och för barn över 12 år 25 % av den utsändes eget tillägg.

I Norge utgår skattefritt barntillägg för barn upp till 18 års ålder (för barn som går i gymnasieskola i vissa fall t.o.m. det läsår då barnet fyller 19 år). Barnbidrag (s.k. barnetrygd) betalas ut också utomlands och ingen samordning sker med barntillägget. Faktiska skolkostnader ersätts fr.o.m. skolstarten det år barnet fyller sex år. För tjänstemän med småbarn finns möjlighet till kontant ersättning, s.k. kontantstötte, i det fall man inte utnyttjar offentlig barnomsorg. Denna förmån gäller tjänstemän med placering inom OECD-området (inkl. Norge).

I Storbritannien saknas särskilda barntillägg i utlandsvillkoren. Skolkostnader ersätts från 5 års ålder t.o.m. gymnasienivå som en del av systemet. Det finns vissa tak för hur höga avgifter och andra extra kostnader som ersätts. Det förekommer att beskickningar ger ekonomiskt stöd, ur den egna budgeten, för ”nursery” av småbarn som är mellan 3-5 år och för kostnader för barnvakt.

I USA ingår som tidigare nämnts i avsnitt 18.2.4 ett element av barnersättning i Post Allowance. Skolkostnader ersätts genom ett särskilt tillägg, ”Education Allowance”, upp t.o.m. gymnasienivå. Tillägget skall ersätta skolkostnader som normalt är avgiftsfria i USA och tillägget får aldrig överstiga kostnaderna. Ersättning för kostnader för barns förskola kan utbetalas från 4 år och 8 månaders ålder förutsatt att det är fråga om en klass som föregår den första egentliga skolklassen. Barntillsynskostnader ersätts inte.

För EU-kommissionens anställda (inkl. de utsända) gäller att barntillägg utgår med f.n. 232 euro för varje barn som den anställde har att försörja. Tillägget utbetalas med automatik för barn under 18 års ålder och kan på särskild ansökan utbetalas upp till 26 års ålder om barnet genomgår högre utbildning eller yrkesutbildning. Skolkostnader ersätts mot räkning upp till 26 års ålder. För kommissionens anställda är det maximala utbildningstillägget f.n. drygt 200 euro i månaden. Dessa kan få kostnader motsvarande fördubblat utbildningstillägg ersatta om skolan/högskolan ligger mer än 50 km från den anställdes bostad. Det finns en takregel i Annex X, 15 §, som innehåller att de utsändas kostnader ersätts upp till tre gånger det fördubblade maximala utbildningstillägget. Någon ersättning för omsorg av småbarn finns inte i systemet.

I FN-systemet ges ersättning för barn dels genom en lägre ”beskattning” (jfr avsnitt 18.2.4), dels genom ett särskilt barnbidrag för barn under 18 år, eller högst 21 år om barnet studerar. Det utgår med lika belopp i resp. land. För Sverige motsvarar bidraget f.n. omkring 1 250 kr i månaden per barn.

Av den kanadensiska studien framgår att kompensation för skolkostnader upp t.o.m. gymnasiesnivå ges av samtliga arbetsgivare. I drygt 30 % av fallen ersätts alla kostnader inkl. internatkostnader och i drygt 20 % alla kostnader exkl. internatkostnader. Ungefär hälften av arbetsgivarna har begränsningsregler av olika slag. När det gäller barnomsorgskostnader ger ca 60 % av utrikesförvaltningarna och de privata företagen ingen kompensation och de övriga kompenserar i olika grad. De internationella organisationerna ger enligt studien ingen kompensation alls för barntillsynskostnader. Förekomsten av kontanta barntillägg redovisas inte särskilt i studien.

18.2.7. Indirekta representationskostnader

Ofta betalar arbetsgivaren kostnader för mat och dryck, serveringspersonal m.m. i samband med de utsändas representation direkt mot räkning. Med indirekta representationskostnader avses här kostnader som den utsände själv får vidkännas p.g.a. av de representativa uppgifterna men som inte reglerats direkt. Det kan gälla kostnader för särskild utrustning i hemmet, smärre kostnader av allehanda slag, kostnader för slitage på möbler m.m.

I Sverige kompenseras de indirekta representationskostnaderna genom posten speciella merkostnader (faktorn utrustning) inom grundtillägget. Eftersom representationen är mer omfattande för tjänstemän i högre ställning är ersättningen högre i högre merkostnadsgrupper. I merkostnadsgrupp 1 utgår ingen ersättning och på ambassadörsnivå är ersättningen ca 4 000 kr i månaden. Ersättningen är lika för alla orter och beräknas schablonmässigt med den statliga genomsnittslönen som bas.

I Danmark ingår ersättning för indirekta representationskostnader som ett av fyra element i den s.k. samlade budgetmargen. Elementet är bestämt till 5 % (för ogift) resp. 15 % (för gift) av den standardrepresentationsram som fastställts för de åtta medarbetarkategorierna. I kategori 8 är ramen noll och i kategori 1, som är ambassadörsnivån, är den 120 000 Dkr per år. En gift ambassadör får på denna punkt således ett underlag på 18 000 Dkr vid beräkning av utlandstillägget, som nettoberäknas; se avsnitt 18.2.4. Elementet utgår endast till personal med representationsplikt och avses täcka kostnader för t.ex. hyra av bord och stolar eller medlemskap i klubbar.

Finland tillämpar direktersättning för representationskostnader. Ersättning betalas för utgifter som föranleds av anordnandet av tillställningar som är nödvändiga för tjänsten, inom ramen för det anslag som anvisats beskickningen. För representation i hemmet fastställer utrikesministeriet varje år de priser per enhet som skall gälla som ersättningsgrund, t.ex. kuvertkostnad för lunch, på de olika stationeringsorterna. Indirekta representationskostnader ersätts dels genom utrustningsersättningen och dels genom ortstillägget, fast de inte är klart definierade inom dessa ersättningar. Representationscheferna har hushållspersonal, som är anställd av finska staten.

I det holländska systemet ersätts s.k. passiv representation med för varje år fastställda schablonbelopp som bestäms med hänsyn till

den utsändes tjänsteställning. Därvid ges högre belopp för chefer än för handläggare även om funktionsnivån är densamma. På ambassadörsnivå uppgår ersättningen till mellan ca 500 och 1 500 euro i månaden. För en gift/motsv. utsänd höjs beloppet med 35 % av det som gäller ogift tjänsteman. De fastställda beloppen köpkraftskorrigeras till viss del och utgår alltså inte till helt lika belopp på alla orter. Korrigeringen sker med ledning av ECA:s index.

I Norge får ersättning för indirekta representationskostnader anses ingå i utlandstillägget, som i avtalet mellan parterna inte är uppdelat i delposter. Utlandstillägget är fastställt efter ”skön” och således inte kostnadsbaserat. Skattefrågan har utretts senast 1999 och utlandstillägget är skattefritt. Tillägget ligger i spannet 100 000–240 000 Nkr om året, beroende av tjänsteställning. Utlandstillägget är köpkraftskorrigerat. Det blev fastställt till att ligga på svensk nivå genom ett beslut i Stortinget 1975. Sedan dess har det räknats upp med hänsyn till aktuella, internationella levnadskostnadsundersökningar, framför allt från ECA, EU och FN.

I Storbritannien ingår, som tidigare framgått, ersättning för indirekta representationskostnader som en av de tre grundkomponenterna i det skattefria utlandstillägget ”Diplomatic Service Compensation Allowance”, DSCA. De indirekta kostnaderna består av förslitning på inventarier i hemmet, kläder och vissa transporter. Att ersätta den här typen av smärre kostnader mot räkning på lokal budget anses inte rationellt. Ersättningen fastställs till olika belopp för de utsända mht. deras tjänsteställning och är lika för alla orter. För en gift handläggare på mellannivå kan ersättningen uppgå till knappt 1400 £ per år och för en ambassadör till ca 3 500 £ per år. För ogifta uppgår beloppen till omkring 60 % av dem som gäller för gifta.

USA använder direktreglering av representationskostnader. Ansvaret för att utforma policies för representationen är delegerat och beskickningarna anvisas särskilda medel. Det finns dock detaljerade centralt bestämda regler, t.ex. att kvitton skall kunna uppvisas av tjänstemannen för varje representationstillfälle där kostnaden överstiger 75 $. Amerikanskt vin skall användas vid all representation osv.

EU:s utsända representerar mot delegationens budget i enlighet med delegationschefens beslut. Något särskilt tillägg för indirekta representation saknas.

Även i FN-systemet saknas tillägg för indirekta representationskostnader utan man representerar mot budget.

Enligt den kanadensiska studien förekommer tillägg för indirekta representationskostnader i 94 % av utrikesförvaltningarna, 75 % av de internationella organisationerna och 40 % av de undersökta privata företagen. Ersättningarna till de anställda fastställs normalt till schablonbelopp, endast 20 % av de privata företagen uppger att de löser dessa frågor från fall till fall. Ett representationselement ingår i tilläggen för alla kategorier anställda i 65 % av utrikesförvaltningarna, medan alla internationella organisationer utesluter anställda på lägre tjänstenivåer. De direkta representationskostnaderna betalas av alla arbetsgivare mot räkning.

18.2.8. Kostnader för kläder

I Sverige ingår ersättning för kostnader för kläder i underlaget för grundtillägget – faktorn kläder inom speciella merkostnader. Beloppet är ca 250 kr per månad i mkg 1 och knappt 2 000 kr per månad i mkg 6. I det svenska systemet är bidraget ortsoberoende.

I Danmark ingår ersättning för kostnader för kläder som ett av fyra element i den s.k. samlade budgetmargen. Klädelementet är bestämt till 5 % (för ogift) resp. 9 % (för gift) av den hemmalön (årslön) som fastställts för de åtta medarbetarkategorierna. I kategori 8 är t.ex. det högsta beloppet 20 000 Dkr och på ambassadörsnivå är det 60 000 Dkr per år. Det uttalas i de danska föreskrifterna att elementet är avsett både för daglig och för representativ klädsel inkl. hyra av kläder för sådant bruk.

Det finska utlandsvillkorssystemet saknar element som uttryckligen avser att täcka klädkostnader. Merkostnader för kläder på grund av arbetsuppgifterna och de lokala särförhållandena anses ingå i ortstillägget och utrustningsersättningen.

I Holland ges ett särskilt bidrag för klädkostnader vid förflyttning mellan poster som innebär ändring av klimatzon. Beroende av vilken zonförändring det är fråga om får den utsände en procentuell andel av klädbidraget, som f.n. är fastställt till omkring 1 500 euro. Exempelvis ger en flyttning från tropiskt klimat till polarklimat 150 % av bidraget, medan en flyttning i motsatt riktning ger 100 %.

I det norska systemet ingår ersättning för klädkostnader i utlandstillägget och kan inte urskiljas till belopp. I Norge liksom i Sverige är kostnader för inköp av kläder, vare sig för privat bruk eller för arbetet, normalt att betrakta som privatutgifter. Undantag

gäller för arbetskläder som inte är ägnade för privat bruk. Ökade kostnader för kläder vid jämförelse med prisnivån i Norge som grundas på representationsplikten, kulturella förhållanden eller klimat har bedömts

5

kunna anses skattefria. Skattefriheten för de

norska utsändas ersättningar, såvitt de kan anses avse klädkostnader, motiveras således från merkostnadssynpunkt.

I Storbritannien finns ingen särskild ersättning för kläder i DSCA utan den ingår i beloppet för indirekta representationskostnader. Beskickningschefer får dock ett förhöjt sådant belopp för att täcka deras kostnader för representationsklädsel. I det brittiska systemet ingår emellertid även s.k. Transfer Grants, engångsbelopp som skall täcka de utsändas kostnader för flyttning m.m. och som närmast motsvarar den särskilda flyttersättningen i det svenska systemet. Vid postering i vissa länder med företrädesvis kallt klimat som kräver extra kläder ges ett särskilt klädbidrag, lika för alla personalkategorier, som ett element i Transfer Grant. Det uppgår för en utsänd med medföljare och två barn till sammanlagt ca 25 000 kr.

I det amerikanska systemet finns vissa möjligheter att få representationsersättning för faktiska kostnader för att hyra t.ex. högtidskläder som behövs i officiella sammanhang. Ett element för kostnader för inköp av kläder finns i Foreign Transfer Allowance och utgår när den utsände skickas mellan ett land i klimatzon 1 till ett land i zon 3 eller tvärtom (det finns tre klimatzoner) utomlands, men aldrig vid förflyttning ut från USA. Engångsbeloppet uppgår till 1 000 $ för en utsänd med medföljande make och minst ett barn. FTA är skattefritt

I EU:s resp. FN:s system har utredningen inte funnit något tillägg som helt eller delvis angivits täcka kostnader för klädinköp.

I den kanadensiska studien har denna fråga inte undersökts.

18.2.9. Fri/delvis fri bostad

Svenska utsända har enligt U-ALFA rätt till en fri bostad på stationeringsorten. UtN utfärdar normer för bostadens storlek och skick. I det svenska systemet görs ingen reduktion för självkostnader utan bostaden är helt fri. Dessutom ersätts kostnader för drift och underhåll av arbetsgivaren. Förmånen är skattefri.

5

Rapport om skattemässig behandling av utenlandstillägg. Finansdepartementet, Oslo 1999.

Kostnader för anskaffning av egna möbler i en bostad, som inte är statsmöblerad, ersätts inte genom utlandstillägget.

Danmark tillämpar motsvarande system som Sverige med helt fri bostad och normer för bostadens storlek och skick m.m. Kostnader för slitage och avskrivning på egna möbler i en bostad, som inte är statsmöblerad, ersätts genom ett särskilt element, s.k. etableringsafskrivning, som ingår i de tillkommande posterna (accessoriske elementer) i utlandstillägget. Förmånerna är skattefria.

I Finland ersätts kostnader för en bostad, som utrikesministeriet godkänt, till den del de överstiger det vederlag som den utsände får vidkännas, vilket är 12.5 % av den fasta lönen och 20 % av ortstillägget, beräknat utan barntillägg. Den finska bostadsförmånen innehåller m.a.o. ett inte obetydligt självkostnadsavdrag. Representationscheferna har bostaden som en naturaförmån, som de alltså betalar skatt för.

Holland tillämpar ett system med delvis fri bostad. Bostadskostnaderna, hyra drift underhåll etc. betalas av arbetsgivaren. Från månadslönen (före skatt) görs dels ett avdrag som skall motsvara normal hyreskostnad i Holland, framräknat (av Hollands statistikmyndighet) till 21,2 % för 2001, dels ett avdrag som skall motsvara normal kostnad för vatten och avlopp, framräknat till 4,7 % för 2001. De anställda får således vidkännas ett självkostnadsavdrag på totalt 25,9 % vid placering utomlands. Det kan tilläggas att de anställda som återplaceras i Holland – de utsända är oftast placerade utomlands på olika posteringar under mycket lång tid – har rätt till olika tillägg för kostnader förenade med boende i Holland. Det gäller både hyra, drift och kostnader för ”återinredning” av en bostad. Detta element skiljer det holländska systemet från andra utrikesförvaltningars.

Norge tillämpar liksom Sverige och Danmark helt fri bostad utomlands inom fastställda normer oavsett om den utsände har någon bostad i Norge eller inte. Förmånen är skattefri enligt en sedan länge (1955) av skattemyndigheterna etablerad praxis.

Storbritannien tillämpar helt fri bostad för sina utsända. I den s.k. Hornby-rapporten

6

behandlas frågan om de utsändas privata

bostäder från principiella utgångspunkter. Hornby jämför FCO:s system för att tillhandahålla bostäder för utlandsstationerade med andra organisationer och anför sammanfattningsvis: Huvudelen (75 %) av de privata företagen står för fritt boende, vad gäller såväl

6

Review of overseas allowances, Sir Derek Hornby, FCO, London 1996.

hyra som drift och underhåll. En mindre del av företagen och några utrikesförvaltningar, t.ex. den franska, betalar en summa pengar och låter de utsända själva ordna sitt boende. Men detta försvårar för folk att få fotfäste på den nya orten och stjäl tid och uppmärksamhet från det centrala, nämligen att lära sig det nya jobbet. På farliga orter måste arbetsgivaren ändå ta ansvaret och kostnaderna för alla säkerhetsarrangemang. Ett sådant system går alltså inte att tillämpa generellt. Bland annat den tyska utrikesförvaltningen tillhandahåller inte möbler i bostäderna utan de anställda skall få sitt bohag fraktat när de byter postering. Detta innebär att yngre personal får göra betydande investeringar på sina första posteringar. Personal med representationsplikt kanske inte inreder sitt hem på i sammanhanget lämpligt sätt. Ett möblemang som anskaffats för en ort med kallt klimat passar inte alltid i varmt och fuktigt klimat. Kostnaderna för frakterna blir avsevärda. Det är också dyrt att magasinera bohag i hemlandet. En del utrikesförvaltningar kräver att personalen står för en del av kostnaderna för det egna boendet, men det är inte helt säkert att det ger besparingar. Större delen av personalen har lån på bostaden i hemlandet och krav på kompensation i form av ökade utlandstillägg skulle följa. Detta skulle ytterligare komplicera tilläggsstrukturen och skapa än mer byråkrati. Ett system där den personal som hyr ut sin bostad i hemlandet skulle få reduktion av det fria boendet skulle bli mycket svårt att övervaka, administrera och fås att bli rättvist. Det skulle också innebära att arbetsgivaren ingrep i de anställdas privatekonomi och kränkte deras integritet. Dessutom skulle det kunna leda till en förväntan att arbetsgivaren skulle ersätta de anställda för förluster eller skador. Vidare kräver en del organisationer att de utsända skall betala driftskostnader som el och vatten m.m. för sina bostäder. Detta är svårt att passa in i tilläggsstrukturen. Även om reduktionen görs vid sidan om utlandstilläggen uppstår problem med vissa höga kostnader som luftkonditionering i Lagos eller värme i Moskva. Att sätta tak för kostnaderna är visserligen tekniskt sett möjligt. Men nya adminstrativa problem uppstår. På vissa håll kan elräkningen komma åratal efter det att den utsände lämnat sin post. Men samtidigt kan man inte ställa ut blanka checkar till de anställda. Det måste finnas incitament för folk att släcka ljuset när de går hemifrån. Man måste därför ha en mekanism som övervakar och ifrågasätter driftskostnaderna och den kontrollen kan bara göras lokalt på utlandsmyndigheterna. Med den förutsättningen är det enklaste därför att betala dessa

kostnader med allmänna medel fullt ut. Hornby drog mot den här bakgrunden slutsatsen att systemet med helt fria och möblerade bostäder skulle bestå.

Även USA tillämpar en grundsyn som innebär att i princip samtliga kostnader som den utsände tvingas vidkännas för en förhyrd familjebostad betalas av arbetsgivaren. (Det normala är annars att man ställer en bostad till förfogande kostnadsfritt.) Förmånen kallas Living Quarters Allowance och den kompletteras av andra förmåner, exempelvis vid extraordinaära situationer. Bostadsnormer finns i systemet.

EU-delegationerna ställer fri bostad – med normenligt antal rum och ett av delegationschefen godkänt pris per kvm – till de utsändas förfogande. Möbler och utrustning, t.ex. vitvaror samt säkerhetsutrustning och vid behov även vakter står delegationen för. EUdelegationerna hyr alla bostäder inkl. all drift och underhåll.

FN tillämpar ett system där det för varje ort fastställs ett index som utgör bostadselementet i det s.k. Post Adjustment Index (lön x PAI för bostad). För varje månad får den utsände en summa pengar som skall täcka en normal kostnad för en bostad på orten. Kostnaden har tagits fram på basis av de hyror m.m. som internationell personal betalar på resp. ort. Men nykomlingar på en ort drabbas ofta av högre hyror och de som varit ute länge kan skaffa sig billigare bostad än genomsnittet. Därför fastställer FN s.k. treshold rents. Om hyran överstiger treshold rent betalar FN normalt 40 % av mellanskillnaden de första fyra åren. Sedan avtrappas stödet till hälften de nästkommande två åren för att därefter upphöra. Om å andra sidan den utsände tillhandahålls en fri bostad eller hyr en bostad billigt från regeringen i landet eller från någon internationell organisation el. dyl. så kan det göras ett avdrag från treshold rent. Den utsände kan i vissa fall således bli tvungen att betala en del av kostnaden för bostaden från år ett. Undantagsvis kan den utsände få stå för hela kostnaden. Det kan tilläggas att treshold rent fastställs som en angiven procentsats av lönen. FN ser ett behov av att överväga hur bostadsförmånen skall konstrueras i framtiden. Det nuvarande systemet anses enligt ansvariga inom FN inte skapa tillräckligt bra möjligheter till kontroll av kostnaderna för personalens bostäder. Utredningen vill här tillägga att det synes var en rätt spridd uppfattning bland de svenska utsända att FN tillhandahåller ”en påse pengar för bostaden” och därmed får den utsände vida möjligheter att ordna sitt boende. Det är inte så.

Enligt den kanadensiska studien erbjuder 16 av de 17 utrikesförvaltningarna, alla internationella organisationer och alla företag hjälp med boendet i värdlandet. Det förekommer i viss utsträckning begränsningsregler. Tio av utrikesförvaltningarna kräver inte att den utsände skall stå för någon del av bostadskostnaderna. Alla internationella organisationer och 80 % av de privata företagen kräver att den utsände står för en del av bostadskostnaderna. I genomsnitt ligger detta självkostnadsavdrag på 15 % av lönen. Drift och underhåll m.m. för bostaden betalas av tre av fyra arbetsgivare.

18.2.10. Start- eller flyttningsbidrag

I förekommande fall ersätter alla arbetsgivare de direkta kostnader som är förenade med flyttning av en anställd till och från en post utomlands. I det följande behandlas kort kontanta bidrag som kan ges ut för olika ändamål i samband med förflyttning.

I det svenska utlandsvillkorssystemet ingår särskild flyttersättning (tidigare benämnt förflyttningsbidrag) bland de skattefria förmånerna. Den särskild flyttersättningen utbetalas i form av ett engångsbelopp med ett visst procenttal av prisbasbeloppet enligt UtN:s anvisningar och utges både för den utsände, ev. medföljare och medflyttande barn. Tanken bakom denna schabloniserade ersättning är att gottgöra diverse ökade kostnader i samband med flyttning som inte ersätts på annat sätt.

I Danmark betalar arbetsgivaren inte något utöver de direkta kostnaderna för arbetstagaren – som t.ex. upphängning av gardiner och anslutning av tvättmaskin m.m. – i samband med en flyttning.

Finland har ett skattefritt engångsbelopp kallat utrustningsersättning som utgår under förutsättningen att utlandsuppdraget skall vara över ett år. I samband med den första utstationeringen utgår full ersättning. Vid senare flyttningar från ministeriet till utrikesrepresentationen begränsas ersättningen till 75 % om 7 år har gått sedan senaste förflyttning, till 50 % om fem år har gått och till 45 % i övriga fall. Full ersättning motsvarar på attachénivå drygt 8 000 euro. Ersättningen höjs med 20 % om den utsände åtföljs av maka och med 10 % per medföljande barn. Utöver denna ersättning utgår även skattefri s.k. installeringsersättning vid alla förflyttningar. Beloppen reduceras dock i de fall som uppdragen varar kortare tid än ett år. En utsänd på attachénivå med medföljande maka får drygt 2 500 euro samt 235 euro per medföljande barn.

Holland har ett skattefritt start- eller flyttningsbidrag, (eng. ”Settling-in Grant”) i form av engångsbelopp. Beloppets storlek beror av familjesituationen. Det utgår med samma belopp oavsett ort. För en utsänd med medföljare och två barn uppgår beloppet f.n. till knappt 6 000 euro. Det finns vidare ett skattefritt tillägg för att täcka kostnader för löpande förslitning av möbler m.m.

I det norska systemet saknas flyttningsbidrag. Däremot blev den särskilda gottgörelsen etableringstillskott infogat i utlandsvillkorssystemet 1994. Utöver denna ersättning kan den enskilde tjänstemannen ansöka om s.k. tillträdesförskott på utlandstillägget med upp till 300 000 NKR som kan bidra till finansieringen av bil, kläder m.m. Tillträdesförskottet återbetalas genom avdrag på utlandstillägget under utlandsstationeringen.

Storbritannien tillämpar ett system med s.k. Transfer Grants för att ersätta de många olika kostnader som uppstår vid flyttning, som att byta ut möbler, andra inventarier och utrustning m.m. Transfer Grants utgår som skattefria engångsbelopp. Systemet har nyligen setts över. Därvid har man släppt kopplingen till den utsändes lön och i stället utges fasta belopp för olika personalgrupper. Basic Transfer Grant utges med mellan drygt 1 500 £ och knappt 6 000 £ för gifta. För varje barn tillkommer 260 £. Vid den första posteringen utomlands ges dessutom ett särskilt tillägg (”Initial settingup addition”), som för en gift utsänd på handläggarnivå uppgår till ca 2 500 £. Ersättning för kläder utges som Transfer Grant.

I USA utbetalas ”Foreign Transfer Allowance” i samband med förflyttningar ut ur USA eller mellan länder. Avsikten är att täcka den utsändes egna kostnader av diverse slag i samband med flyttningen. Härutöver finns särskilda evakueringstillägg m.m. och ett särskilt tillägg vid hemflyttning, som starkt påminner om FTA, men med mindre ersättningsbelopp. Rena transportkostnader m.m. betalas direkt av State Departement. Tilläggen är skattefria.

EU:s utsända får i samband med förflyttning mellan poster eller återflytt två extra månadslöner – ej skattefria – enligt särskilda regler. Detta lönetillägg skall täcka de diverse utgifter som uppstår vid flyttning. Transportkostnader m.m. betalas av arbetsgivaren.

FN:s utsända får i samband med förflyttning till en ny postering som skall vara i minst ett år ett s.k. Assignment Grant som består av dels ett DSA (traktamente) för 30 dagar för den utsände själv och hälften av detta för medföljande familjemedlemmar, dels en klumpsumma som avses täcka diverse kostnader som en flyttning kan föra med sig och som, beroende på omständigheterna, utgår

med antingen en eller två månaders grundlön på den nya stationeringsorten (avdrag görs med hänsyn till familjeomständigheterna, ortens hardshipklassning osv.). Klumpsumman får antas motsvara den särskilda flyttersättningen enligt U-ALFA.

Enligt den kanadensiska studien förekommer flyttningsersättningar i 75 % av utrikesförvaltningarna, 50 % av de internationella organisationerna och 80 % av företagen. Uppemot hälften av de arbetsgivare som betalar flyttersättning gör det i form av ett maximerat engångsbelopp, olika för olika personalkategorier. Det framgår att ersättningarna är helt schabloniserade. Det kan vidare noteras att samtliga utrikesförvaltningar och internationella organisationer uppger att flyttersättningarna är skattefria, medan 20 % av företagen uppger att de är skattepliktiga lönepåslag.

18.2.11. Utlandslönenämnden

Unikt för Sverige är att utlandsvillkoren för de statsanställda regleras i kollektivavtal och inte genom författning eller administrativa bestämmelser. Vissa arbetsgivarbefogenheter enligt U-ALFA har i avtalet tillagts Utlandslönenämnden (UtN). UtN är en partsammansatt myndighet, med egen instruktion, där arbetsgivarna och arbetstagarorganisationerna utser vardera hälften av ledamöterna i nämnden. Ordförande i UtN är Arbetsgivarverkets generaldirektör, som har utslagsröst. UtN utfärdar föreskrifter om den närmare tillämpningen av U-ALFA och genomför kostnadsundersökningar. Numera hanterar UtN endast undantagsvis individärenden.

I Finland fastställs utlandsersättningarna av utrikesministeriet med stöd av lag. I anslutning till utrikesministeriet finns den s.k. Ersättningsnämnden för utrikesrepresentationen, som är ett beredande och rådgivande organ. Nämnden har åtta medlemmar, varav 4 företrädare för UM, 2 för finansministeriet och 2 för UM:s personal. Nämnden har till uppgift att behandla ärenden som gäller grunderna för ersättningar till tjänstemännen inom utrikesrepresentationen samt avge utlåtanden i principiellt betydelsefulla frågor samt utföra andra uppgifter som UM bestämmer. UM skall inhämta nämndens utlåtande innan UM avgör ett ärende inom dess ansvarsområde. Om minst en ledamot från finansministeriet har en avvikande mening i ett ärende, skall UM inhämta utlåtande även från statsrådets finansutskott. Personalinflytandet i nämnden får sägas vara mycket begränsat.

I andra utrikesförvaltningar och i de internationella organisationerna finns såvitt utredningen erfarit inte organ som kan sägas motsvara UtN. Danmark och Norge har tidigare haft liknande konstruktioner, men de är numera avvecklade. Företrädare för utrikesministerierna uppger att det förekommer överenskommelser och samråd med de anställdas representanter i villkorsfrågorna. Det fackliga inflytandet är vid jämförelse med svenska förhållanden begränsat. Som framgått av det inledande avsnittet regleras utlandsvillkoren även i Norge genom avtal.

18.2.12. Ericssons utlandsvillkorssystem

Utredningen skall enligt direktiven se på de lösningar som de svenska storföretagen har för sin utlandsstationerade personal. Utredningen redovisar nedan kort Ericssons utlandsvillkorssystem. Ericsson har slutat göra lönejämförelser med andra exportföretag – man anser det meningslöst – men jämför däremot utlandsvillkorssystemens uppbyggnad. Företrädare för Ericsson anser att företagets system ger en representativ bild av hur de stora exportföretagen i Sverige behandlar dessa frågor.

Ett företags, i all synnerhet en global koncerns, och en statlig myndighets förutsättningar är olika både beträffande anställningsvillkor i allmänhet och ännu mer i fråga om utlandsvillkor. Den skattemässiga regleringen vid utlandsstationering är t.ex. helt olika. Trots skillnaderna finns det enligt utredningen ändå påfallande likheter när det gäller det allmänna synsättet och i fråga om vilka komponenter som bör ingå i ett utlandsvillkorssystem.

Allmänt

Ericsson har på några få år gått från 107 000 anställda till ca 50 000. Målet för den pågående omställningen är att under 2004 komma ner till 47 000 anställda. År 2001 hade man 3 500 anställda som var posterade utanför det egna hemlandet för en beräknad tid av minst tolv månader. Ericsson är nu på väg mot 1 000 pågående utlandsuppdrag. Drygt hälften av uppdragen avser svenskar stationerade utomlands. Utlandsuppdragen benämns Long-term assignment och tiden för utlandsstationeringarna brukar vara tre år i resp. land. De utsända behåller anställningen i hemlandet under utlandsuppdraget.

Ericsson framhåller att man i hög grad styrs av hänsynen till lagstiftning och andra förhållanden som råder på olika håll i världen, både i de utsändande länderna och i de mottagande. Detta försvårar och fördröjer omstationeringsprocessen. Den svenska statens utsända har däremot bara en enda hemvist.

Bland annat mot bakgrund av bolagets omstrukturering har Ericsson sett över utlandsvillkoren och sedan 2002 gäller ett nytt utlandsvillkorspaket globalt. Syftet anges vara

  • att samtliga utsända behandlas på ett jämlikt, rättvist och konsekvent sätt,
  • att öka rörligheten i Ericssonföretagen på global nivå,
  • att öka transparensen i systemet, bland annat genom en öppen information om villkoren till alla som skall sändas ut,
  • att ha en klarare rollfördelning mellan Head Office och dotterbolagen och därvid genomföra en viss centralisering av villkorsfrågorna, och
  • att skapa ett ”virtuellt hemland”, Euroland, för alla utsända oavsett vilket hemland de har. Detta ger en bas för alla ekonomiska överväganden och grunden för beräkningar av prisnivåer och levnadskostnader i det mottagande landet.

Lönen under ett utlandsppdrag

Utgångspunkten för lönesättningen är den befattning som den utsände skall ha på stationeringsorten. Ericsson gör en befattningsvärdering där alla befattningar klassificeras, rankas och värderas. Den individuella lönen bestäms sedan med hjälp av ytterligare parametrar som kompetens, erfarenhet och duglighet. För en utsänd på expert- eller chefsnivå är lönespannet +- 30 % i förhållande till lönen för befattningen. Lönen sätts i euro, netto efter skatt och sociala avgifter. Ericssson står för dessa kostnader med hänsyn till de för varje land/ort gällande bestämmelserna. Nettolönen uttrycks på detta sätt för alla utsända i hela världen.

Denna nettolön – base salary – delas sedan upp i en del som avser ett beräknat konsumtionsutrymme (”spendable income”) och en resterande del (”discretionary”) som är till för sparande m.m. i den utsändes hemland. För att ge en bas för att räkna fram skillnaderna i konsumtionsutrymme mellan olika orter i världen har Ericsson låtit ECA ta fram den genomsnittliga levnadskostnadsnivån (COL) i åtta euro-länder (det virtuella Euroland) och satt index 100 på det

snittet. För de aktuella orterna levererar ECA sedan ett index som kan bli både över och under 100. Sedan görs en justering kallad cost of living adjustement (COLA). Resultatet blir spendable income på stationeringsorten. Intressant är att den del av lönen som utgör spendable income minskas om index är mindre än 100. I flera svenska storföretag (och i vissa utrikesförvaltningar) görs motsvarande beräkningar, men negativ COLA föranleder inte någon faktisk reducering av nettolönen.

STI

Under utlandsuppdraget kan ett STI (”Short-term incentive”) utgå. Detta kan närmast beskrivas som ett målrelaterat uppdragstillägg. Det bestäms till en viss procentuell andel av base salary. Det förekommer också bonussystem. Syftet är bland annat att befrämja resultat och ökad personalrörlighet i den internationella verksamheten.

Hardship

Hardship kompenseras genom tillägg på nettolönen (base salary). Tillägget baseras helt på ECA:s location ranking, där Euroland utgör kalkylbas (index 100). Tillägget kan ligga på 20–25 % av base salary för ”normala” hardshiporter, men är för en del orter betydligt högre.

Medföljare, barn och resor

Ericsson har inget medföljartillägg i sitt system, däremot pensionskompensation för medföljaren. Den utgår med samma belopp för alla medföljare oavsett den utsändes ställning. Pensionskompensationen dubblas när medföljaren ackumulerat varit ute mer än tio år och är över 45 år gammal. När det gäller barnen betalar företaget skolkostnader från 4 års upp till 19 års ålder. Barntillägg förekommer inte i systemet.

Utbudet av fria resor är relativt brett. Förmånerna är i stort de samma som i U-ALFA. En semesterhemresa per tolvmånadersperiod betalas för den utsände och familjemedlemmarna.

Bostad, flyttning och andra förmåner

Ericsson tillhandahåller helt fri bostad på stationeringsorten. Bostadsförhållandena i hemlandet anses vara den enskilde anställdes sak. Detta är en nyhet i Ericssons utlandsvillkorssystem och syftar till minskade kostnader för administration. Flyttningskostnader betalas och den utsände får dessutom en flyttningsersättning för allmänna flyttkostnader, för att möblera om, utrusta hemmet osv. Detta gäller även vid återresa.

Hur bostaden skall se ut avgörs av dotterbolaget

7

lokalt. Bolaget

kan också komma överens med den utsände om andra nyttigheter och förmåner på stationeringsorten, exempelvis bil. Ericsson står för kostnaderna för fri bil inkl. lokala skatter, inom rimliga gränser.

Utlandskontrakt

De villkor som skall gälla under utlandsuppdraget anges i ett särskilt utlandskontrakt. Innan någon åker ut har man ingående samtal både med den anställde och familjemedlemmarna. Enligt Ericssons företrädare är det mycket viktigt att vara tydlig gentemot den som skall sändas ut – redan i förväg.

Det kan vara värt att nämna att Ericsson erbjuder den utsände och medföljande familj både utbildning om förhållandena i värdlandet (man köper landinformation från ECA) och språkträning före utresan.

7

Det lokala Ericsson-företaget (”host organization”).

19. Konsekvenser av utredningens förslag

19.1. Kostnader och intäkter

Inledning

Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen, för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisa en beräkning av dessa konsekvenser.

Utredningen föreslår att vissa delar av de ersättningar inom utlandsvillkorssystemet som i dag är skattebefriade skall beskattas.

Detta leder till ökade intäkter för stat, kommuner och landsting. Samtidigt får de berörda statliga arbetsgivarna – främst Regeringskansliet (RK) och Sida – ökade kostnader för sociala avgifter. En förändring som innebär att skattefria ersättningar till anställda blir skatte- och avgiftspliktiga påverkar vad avser sociala avgifter i sig inte budgetsaldot för staten annat än i obetydlig utsträckning. Berörda myndigheter får däremot ökade kostnader. En anslagsmässig kompensation för detta påverkar således inte statens budgetsaldo men kan medföra behov av tekniska justeringar av fastställda utgiftstak. Detta gäller exempelvis RK.

Utredningen lämnar också på vissa punkter förslag och bedömningar som kan innebära att såväl lönetillägg som kostnadsersättningar och vissa förmåner till medföljare kommer att höjas. Även detta innebär självfallet ökade kostnader för utlandsvillkoren för berörda arbetsgivare som är rena reformkostnader och i dessa fall kommer budgettekniska justeringar inte i fråga. Förslagen skall dock inte genomföras av statsmakterna utan – i förekommande fall – av arbetsgivarna eller av parterna genom kollektivavtal. Därav följer att myndigheterna som arbetsgivare får bära ansvaret för finansieringen. Därmed påverkas inte kostnaderna för staten direkt.

Konsekvenser – om U-ALFA inte ändras

Om U-ALFA inte ändras före ingången av 2006 skall ersättningar och förmåner fortsatt betalas ut i enlighet med avtalet, men i vissa delar beskattas. Arbetsgivaren skall göra skatteavdrag och betala avgifter. De beskattade delarna blir pensionsgrundande för arbetstagaren.

Utredningen redovisar i tabellen nedan en uppskattning av hur stora belopp som genom de föreslagna reglerna i 11 kap. 21 § IL blir beskattade. Beräkningen omfattar endast utsända från UD och Sida. Belopp anges i miljoner kr.

För UD:s och Sidas del ökar kostnaderna för avgifter enligt detta överslag med uppemot 30 miljoner kr per år (avgifterna uppgår t.ex. hos UD för närvarande till 55,9 %, räknat på hela lönesumman). Detta utgör ett incitament för arbetsgivarna att se över kollektivavtalet.

Konsekvenser – om U-ALFA ändras

Utredningen uppskattar kostnaderna för ”reformförslagen”, som förutsätter att ett nytt kollektivtal sluts, enligt följande. Belopp i miljoner kr.

Reformer UD Sida Totalt Betald förskola 4.5 1.7 5.7 SPP-avsättning 4.0 1.8 5.8 Totalt 8.5 3.5 12.0

För UD:s och Sidas del ökar kostnaderna på den här punkten med omkring 12 miljoner kr, förutsatt dagens personalvolymer m.m. Här bör man hålla i minne att utredningens bedömningar endast

Ersättning UD Sida Totalt Grundtillägg 19.0 3.0 22.0

Medföljartillägg

2.5

0.5

3.0

Barn o hardship

17.0

8.0

26.0

Totalt 38.5 11.5 50.0

kan utgöra rekommendationer till arbetsgivarna och/eller parterna. De står fria att agera i de arbetsgivar- eller kollektivavtalsfrågor som utredningen har belyst. Om ett nytt avtal sluts blir det fråga om en allsidig och betydligt mer komplex kostnadsbild som innefattar alla kostnader för avtalet.

Beskattningen av vissa ersättningar och tillägg kan i det sammanhanget också leda till krav på kompensation till de enskilda arbetstagarna genom en ökning av skattepliktiga lönedelar.

Kostnadsberäkningar är en del i genomförandet

Först i ett genomförandeskede är det möjligt – och ett naturligt inslag – att räkna på kostnadseffekter. Såväl arbetsgivarna som de fackliga organisationerna har anledning att räkna på effekterna av skattereglerna och på olika alternativ till lösningar vad gäller avtalsfrågorna. Kostnaderna kommer som alltid att styra vad som är möjligt att uppnå.

Skattebestämmelserna föreslås träda i kraft 2006. Här finns en dynamik i att arbetsgivarna kan hantera kostnadsfrågorna ur ett flerårsperspektiv.

En beskattning av tidigare obeskattade ersättningar eller att lönetillägg införs i ett nytt system leder som ovan nämnts till ökande intäkter för stat och kommun. De summor som är aktuella i det här sammanhanget får emellertid betraktas som närmast försumbara. De bör dock preciseras i ett eventuellt genomförandeskede.

19.2. Övriga konsekvenser

Av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) följer att om utredningens förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Utredningens förslag är inte av den arten att någon särskild redovisning är påkallad i det här hänseendet.

Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Lagförslaget innebär dels att 11 kap. 21 a § inkomstskattelagen (1999:1229) utmönstras samtidigt som nuvarande 11 kap. 21 § 1 st. ändras i alla väsentliga avseenden, dels att ett nytt fjärde stycke tillfogas i 11 kap. 27 §. I 12 kap. 3 § görs en följdändring.

11 kap. 21 § 1 st.

Av förslaget framgår inledningsvis att alla anställda vid statliga myndigheter – Regeringskansliet, Sida och andra myndigheter – omfattas av bestämmelserna om ersättningar och förmåner som betalas ut på grund av utlandsstationering. Utredningen anser att det är lämpligt med en enda skattebestämmelse för alla statligt anställda i denna fråga och vill att parterna sluter ett nytt utlandsvillkorsavtal som ersätter både U-ALFA och URA.

Enligt utredningens mening är ett nytt samlat utlandsvillkorsavtal emellertid inte en nödvändig förutsättning för att införa de föreslagna skattebestämmelserna. Dessa ger ramar för skattefriheten som kan tillämpas både på ersättningar och förmåner enligt U-ALFA och enligt URA, om dessa avtal finns kvar när de föreslagna skattereglerna träder i kraft. Skattereglerna kan således införas genom beslut av statsmakterna oavsett hur parterna agerar i frågan om ett nytt kollektivavtal. Samtidigt ger de föreslagna skattereglerna viktiga förutsättningar och incitament vad gäller parternas arbete med att skapa ett nytt utlandsvillkorsavtal.

Som framgår av den följande genomgången utvidgas i flera fall det skattefria området när det gäller ersättningar som utgår enligt URA, medan det begränsas för vissa ersättningar enligt U-ALFA. Utredningen ser inte några risker med detta från skattesynpunkt.

Genom harmoniseringen av skattebestämmelserna skapas ett handlingsutrymme för parterna. Det kan finnas omständigheter som talar för att det i vissa fall kan vara skäligt att de ersättningar som kan utgå enligt URA:s bestämmelser förbättras. Ett exempel är medföljandetillägget, som av uppenbara skäl bör utges på samma grunder för alla medföljare och där utredningen utvidgar det skattefria området i förhållande till URA:s nuvarande beloppsgräns.

Första stycket 1 p. innehåller ingen ändring i sak i förhållande till 11 kap. 21 resp 21 a §§. (Om bostadsförmåner, se vidare kap. 11.)

Första stycket 2 p. innehåller bestämmelser som syftar till att arbetsgivaren skall kunna betala avgifterna för förskola och – i förekommande fall – skolbarnomsorg utöver de belopp som motsvaras av de normalt tillämpade avgifterna (i praktiken maxtaxan) utan att detta utlöser beskattning hos den utsände i fråga. Detta är en ny bestämmelse både i förhållande till 11 kap. 21 och 21 a §§. Med uttrycket eller liknande i den föreslagna lagtexten anges att det kan finnas andra former av barntillsyn i andra länder och kulturer som får anses berättiga till motsvarande ersättning från arbetsgivarens sida. Detta får överlåtas på arbetsgivaren att bestämma.

Barntillägg som utgår enligt U-ALFA blir inte skattebefriade utan skall tas upp till beskattning. Detta blir en följd av att barntillägg inte uttryckligen omnämns i den föreslagna paragrafen. (Om barnförmåner, se vidare kap. 10.)

Första stycket 3 p. innehåller ingen ändring i sak i förhållande till 11 kap. 21 och 21 a §§. Lagtexten är hämtad från 11 kap. 21 a § 2 p.

Första stycket 4 p. innehåller en bestämmelse som innebär att ersättningar för utgifter för egna och familjemedlemmars resor inte beskattas. Det är dock endast ersättningar för utgifter för sådana resor som föranleds av stationeringen utomlands som blir skattebefriade. Begränsningsregeln i 11 kap. 21 a § 3 p. överförs inte till den föreslagna bestämmelsen. Härigenom harmoniseras bestämmelserna om skattefrihet i 11 kap. 21 och 11 kap. 21 a §§ vad gäller resor. Beträffande de arbetstagare som omfattas av URA utvidgas det skattefria området i förhållande till 11 kap. 21 a §. (Om reseförmåner, se vidare kap. 12.)

Första stycket 5 p. innehåller bestämmelser om medföljandetillägget. För arbetstagare som omfattas av URA utvidgas det skattefria området i förhållande till 11 kap. 21 a §, medan regeln ger begränsningar av skattefriheten för dem som omfattas av U-ALFA. Genom detta harmoniseras bestämmelserna om skattefrihet i

11 kap. 21 och 11 kap. 21 a §§ i fråga om medföljandetillägg. Det bör tilläggas att medföljandetillägget enligt utredningen bör utgöra ett grundskydd, som skall beräknas oberoende av grundtillägget. Om medföljandetillägg betalas ut med högre belopp än den skattefria gränsen, skall överskjutande del behandlas som lön. Lagtexten motsvarar den i 11 kap. 21 a § 4 p. med den skillnaden att det skattefria beloppet höjs till två tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad, 6 550 kr år 2004. Det kan tilläggas att registrerat partnerskap likställs med äktenskap enligt lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap. Det räcker således med att i 11 kap. 21 § ange maka eller make för att också täcka in registrerade partners. (Om medföljandetillägg, se vidare kap. 8.)

Första stycket 6 p. innehåller en ny bestämmelse om skattefrihet och förtjänar närmare kommentarer. Som framgår av kap. 8 betalar Utrikesdepartementet och Sida premier för pensionsförsäkringar till medföljare. Där framgår också att utredningen rekommenderar parterna att vidareutveckla denna pensionslösning, t.ex. genom höjda premieavsättningar. En premiebetalning av nu aktuellt slag skulle utan en undantagsregel betraktas som en skattepliktig förmån för den utsände arbetstagaren. För närvarande anses denna betalning ingå som en del i utlandstillägget och är därmed undantagen från beskattning enligt 11 kap. 21 § i nuvarande lydelse. Eftersom paragrafen nu till vissa delar får ett annat innehåll och en annan utformning, krävs ett uttryckligt undantag för att premiebetalningarna skall förbli skattefria. Skattefriheten har beloppsmässigt begränsats till en tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad, 3 275 kr år 2004. Belopp över denna gräns skall behandlas som en skattepliktig förmån. Med utlandsmånad avses en månad då medföljaren har varit bosatt utomlands på grund av den stationnerades vistelse utomlands.

Endast premier för en pensionsförsäkring skall vara skattebefriade. Det innebär i sin tur att utbetalade belopp från försäkringen skall tas upp som intäkt av tjänst av den medföljande. Det bör i sammanhanget tilläggas att även om beskattning har skett av premier som varit högre än ett tolftedels prisbasbelopp skall hela det utfallande beloppet från försäkringen beskattas. (Om pensionsförsäkring för medföljare, se vidare kap. 8.)

Första stycket 7 p. innehåller bestämmelser om merkostnadstillägg. I nuvarande 11 kap. 21 och 21 a §§ används begreppet grundtillägg. Utredningen föredrar att i lagtexten infoga en mer adekvat term, som bör användas i ett nytt utlandsvillkorsavtal.

Begreppet grundtillägg används i U-ALFA och URA därför att detta tillägg delvis styr hur stora medföljandetilläggen resp. barntilläggen skall vara. Det av utredningen förordade medföljandetillägget beräknas inte som en funktion av grundtillägget och beträffande barntillägget föreslår utredningen att det inte skall vara skattebefriat. En ny terminologi bör därför införas. Detta skapar ingen lucka i lagen, eftersom frågan om skattebefrielse inte avgörs av benämningen på tillägget.

Av lagtexten framgår att merkostnadstillägget består av posterna livsmedel och transporter samt andra särskilda merkostnader på stationeringsorten. Detta innebär att posten hushållshjälp i det nuvarande grundtillägget inte undantas från beskattning. Däremot får enligt utredningens förslag ett element för hushållshjälp ingå i posten särskilda merkostnader. Merkostnadstillägget får inte överstiga ett belopp som motsvarar den normala ökningen av utgifterna, dvs. merkostnaderna på stationeringsorten. Detta är samma uttryckssätt som nu används i 11 kap. 21 a §.

Utredningen bedömer att vissa preciseringar krävs för att definiera och sätta gränserna för det skattefria området vad gäller merkostnadstillägget. Enligt utredningens uppfattning är det emellertid inte lämpligt och inte heller i praktiken möjligt att lägga in beloppsmässiga begränsningar av merkostnadstilläggets olika delar direkt i lagtext. T.ex. skulle i vissa fall över hundra belopp behöva anges. Beloppen ändras dessutom flera gånger varje år. Därför har utredningen i sina överväganden i kap. 7 angett i vilken omfattning som en fortsatt skattebefrielse kan tillåtas genom en anvisning till berörda arbetsgivare, t.ex. att en faktor i fortsättningen kan anses skattefri om den motsvarar högst nuvarande belopp i merkostnadsgrupp 4. Berörda myndigheter har självfallet ansvaret för att ersättningar som går utöver begränsningarna behandlas som lön.

Det finns två syften med utredningens sätt att ange begränsningarna av olika delar av grundtillägget. För det första definieras vad som avses med uttrycket ”den normala ökningen av utgifterna för livsmedel och transporter samt andra särskilda merutgifter på stationeringsorten” i den föreslagna 11 kap. 21 § p. 7 IL. Detta görs på ett sådant sätt att den skattefria delen av grundtillägget enligt U-ALFA kan beloppsbestämmas i kronor oavsett när den nya lagstiftningen träder i kraft och oavsett vilka beloppsmässiga förändringar som gjorts av grundtillägget med hänsyn till prisutvecklingen fram till dess. Det andra syftet är att ge parterna en klar gräns för grundtilläggets storlek i ett nytt utlandsvillkorsavtal.

(Om grundtillägget, se vidare kap. 7.) Utredningen föreslår i kap. 9 att den del av hardship-kompensationen enligt U-ALFA som utgörs av s.k. hardshiptillägg inte längre skall vara skattefri. Eventuell kontant kompensation för hardshipförhållanden skall i stället ges som ett beskattat och pensionsgrundande lönetillägg. Utredningens bedömning ligger i linje med att 11 kap. 21 a § inte innehåller något undantag från beskattning för kontanta ersättningar för hardshipförhållanden. Förslaget innebär att undantag från beskattning inte skall göras för hardshiptillägg i den föreslagna bestämmelsen i 11 kap. 21 §.

11 kap. 27 § samt 12 kap. 3 §

Av en arbetsgivare eller av allmänna medel ersatta kostnader för flyttning när en skattskyldig på grund av byte av verksamhetsort flyttar till en ny bostadsort är skattebefriade enligt bestämmelserna i 11 kap. 27 § 1 st. inkomstskattelagen. Flyttersättningen enligt U-ALFA och flyttningsbidraget enligt URA är skattefria redan enligt dessa allmänna bestämmelser. Den s.k. särskilda flyttersättningen som utbetalas enligt U-ALFA är skattebefriad genom 11 kap. 21 §.

Enligt utredningens förslag bör utlandsvillkorssystemet innehålla en flyttningsersättning för de merutgifter av diverse slag som uppkommer i samband med flyttning till och från stationeringsorterna eller vid förflyttning mellan orter i utlandet. Flyttningsersättningen utbetalas till den utsände. Utredningen använder det bredare uttrycket flyttningsersättning i stället för benämningen särskild flyttersättning som används i U-ALFA. Frågan om skattefrihet eller inte styrs dock inte av benämningen.

Flyttningsersättningen bör vara skattebefriad. Det finns dock anledning att därvid sätta upp ramar för skattefriheten. Det behövs enligt utredningens mening ett nytt och uttryckligt undantag från beskattning, eftersom 11 kap. 21 § till vissa delar får ett annat innehåll och en annan utformning. Detta föreslås ske genom att bestämmelser, som innehåller begränsningsregler, införs i ett nytt fjärde stycke av 11 kap. 27 §. (Om ersättning för flyttningskostnader, se vidare kap. 13.)

Förslaget till ändring av 12 kap. 3 § är en ändring som följer av att 11 kap. 21 a § upphävs och att ett nytt fjärde stycke införs i 11 kap 27 §.

Ikraftträdandet

Ikraftträdandet föreslås ske den 1 januari 2006. Reglerna skall tilllämpas första gången vid 2007 års taxering. Genom förslaget ges parterna på det statliga området tid att utforma ett nytt utlandsvillkorsavtal. Genom att äldre bestämmelser i vissa fall skall tillämpas vid 2008 års taxering ges de statligt anställda som sänts ut före den 1 januari 2006 skäligt rådrum och möjligheter att anpassa sitt konsumtionsmönster till de ersättningsnivåer, förmåner och beskattningsregler som kommer att gälla.

Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Lagförslaget innehåller en ny hänvisning till 2 kap. 2 § socialförsäkringslagen (1999:799). Härigenom ges medföljande familjemedlemmar till dem som sänts ut av en statlig arbetsgivare s.k. SGIskydd på samma sätt som medföljare till präster, missionärer och biståndsarbetare i ideella organisationer. För dessa råder dock en tidsgräns på fem år. Enligt utredningen behövs ingen tidsgräns för medföljare till statligt utsända. Utlandsvistelserna blir endast undantagsvis över åtta år i ett sträck. (Se vidare avsnitt 8.2.6.)

Ikraftträdandet föreslås ske den 1 januari 2005. Enligt utredningen saknas anledning att avvakta med förändringen.

Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:328) om arbetslöshetsförsäkring

Lagförslaget innebär att den s.k. överhoppningsbara tiden vad gäller rätt till ersättning från a-kassan ökas till tolv år för medföljare till dem som sänts ut av en statlig arbetsgivare. Rätt till tjänstledighet för medföljare till utsända från staten gäller för tolv års utlandsvistelse. Den överhoppningsbara tiden bör också sättas till högst tolv år.

Genom infogandet av en ny 17 a § år 2001 begränsades den överhoppningsbara tiden till sju år. Detta drabbar medföljarna eftersom de utsända kan vara stationerade utomlands åtta år eller undantagsvis ännu längre. Enligt utredningens mening finns inget skäl att inte göra undantag från sjuårsregeln för medföljarna genom att tillfoga ett nytt andra stycke i 17 a §. (Se vidare avsnitt 8.2.6.)

Ikraftträdandet föreslås ske den 1 januari 2005. Enligt utredningen saknas anledning att avvakta med förändringen.

Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1988:1534) med instruktion för Statens utlandslönenämnd

Förslaget innebär att Statens utlandslönenämnd skall upphöra med verksamheten vid utgången av 2004. Oavsett om ett nytt utlandsavtal skapas eller inte medför en nedläggning av nämnden att dess befogenheter och uppgifter övergår på Arbetsgivarverket. Det saknas anledning att avvakta med ett beslut att verksamheten i nämnden skall upphöra. (Se vidare kap. 15.)

Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1986:259) om ersättning till följd av sjukdom eller skada som ådragits utom riket

Förslaget är en följd av utredningens förslag att en ny samlad försäkring för statligt anställda som är stationerade utomlands börjar gälla från och med den 1 januari 2005. (Se vidare kap. 16.)

Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet

Förslaget utgör endast en följdändring.

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av sakkunnige Rolf Bohlin

Min uppgift som sakkunnig har främst varit att bistå utredningen med skatterättslig kompetens. Utifrån min skatterättsliga utgångspunkt har jag funnit anledning att redovisa min uppfattning angående på två frågor. Det gäller merkostnadstillägget och beräkningen av detta tillägg samt förslaget om flyttersättning.

Merkostnadstillägget

Som framgår i betänkandet är det grundtillägg, som ingår i nuvarande skattefria utlandstillägg, till stor del uppbyggt på schabloner. Det baseras alltså inte på faktiska utgifter som den utsände själv har haft, utan skall motsvara de allmänna merkostnader som de utsända normalt åsamkas på stationeringsorten i fråga. Ett annat utmärkande drag är att de kostnader som grundtillägget skall täcka avser levnadskostnader för den utsände, t.ex. livsmedelsposten, men också sådana kostnader som direkt avser utlandsmyndigheternas verksamhet, t.ex. posten för utrustning som tar sikte på myndighetens representation.

I utredningens förslag ersätts grundtillägget med ett merkostnadstillägg, som är skattefritt om det inte överstiger ett belopp som motsvarar den normala ökningen av vissa utgifter (förslaget till 11 kap. 21 § första stycket punkten 7 inkomstskattelagen). Utredningen har inte funnit det vare sig lämpligt eller praktiskt möjligt att lägga in beloppsmässiga begränsningar av merkostnadstilläggets olika delar direkt i lagtexten. Utredningen har i stället angett i vilken omfattning som en fortsatt skattebefrielse kan tillåtas genom en anvisning till berörda arbetsgivare.

Enligt min mening är de belopp som kan accepteras utgöra den normala ökningen av utgifterna betydligt lägre än de som utredningen anvisat. Jag vill därvid peka på följande.

De kostnader som är hänförliga till utlandsmyndighetens verksamhet är i och för sig något som den utsände inte har vid hemmastationeringen. Jag anser jag dock inte att det finns anledning att låta denna typ av kostnader ingå i en månatligen utgående schablon. I stället bör den utsände få ersättning för dessa utlägg direkt av arbetsgivaren. Det innebär att den delfaktor som betecknas som utrustning inte bör beaktas vid bedömningen av vad som skall ingå i ett skattefritt merkostnadstillägg.

Utgångspunkten för posten ”transport” är att alla som är utlandsstationerade har en kostnad för transporter som motsvarar kostnaderna för att köra en viss bilmodell 1 000 mil per år. Det kan enligt min mening ifrågasättas om en sådan utgångspunkt över huvud taget är rimlig ur ett skatterättsligt perspektiv. I vart fall måste samma kostnader jämföras. För att få fram en ökad kostnad måste således jämförelsen göras med vad det kostar att köra samma bilmodell lika lång sträcka i Sverige. Vid en sådan jämförelse skulle de ökade kostnaderna bli mindre eller inte föreligga alls. Om den utsände gör resor för myndighetens räkning bör detta regleras direkt mellan de berörda. Det administrativa merarbete det skulle medföra för myndigheterna kan knappast bli särskilt stort, i vart fall inte större än vad andra arbetsgivare ställs inför.

Det finns vissa andra poster i merkostnadstillägget där det utifrån Utlandslönenämndens föreskrifter inte går att fastställa vilka kostnader som avses. Detta förhållande gör det naturligtvis svårt att fastställa en ökning av kostnaderna och än svårare att göra en avvägning av vad som kan påverka en skattefri schablon.

När man skall bedöma i vilken utsträckning som skattefrihet skall vara möjlig bör det vägas in att den allmänna principen efter 1990 års skattereform är att alla ersättningar och förmåner från arbetsgivaren är skattepliktiga. De faktorer jag pekat på innebär sammanfattningsvis att de belopp som utredningen anvisat som skattemässigt godtagbara enligt min uppfattning är för höga.

Flyttersättningen

Utredningen föreslår att flyttersättning skall utgå med vissa beloppsmässiga begränsningar knutna till prisbasbeloppet vid flyttning till olika stationeringsorten, men även vid flyttning hem (ett nytt fjärde stycke i 11 kap. 27 § inkomstskattelagen). Förutom denna ersättning skall även ersättningen för själva flyttkostnaderna vara skattefria enligt nuvarande första stycket i nämnda bestämmelse.

Jag ifrågasätter inte att särskilda förhållanden på vissa orter utomlands gör det nödvändigt att införskaffa utrustning som man inte har behov av i Sverige. Det kan vara t.ex. klimatförhållanden eller hygieniska förhållanden som påkallar detta. För sådana merkostnader bör skattefria ersättningar kunna utgå, men då motsvarande de faktiska kostnaderna. Jag kan däremot inte se några bärande skäl för att en bestämmelse om skattefrihet skall vara baserad på schabloner och inte heller varför skattefri flyttersättning skall utgå vid flytt tillbaka till Sverige.

Bilagor

Kommittédirektiv

Villkor för arbetstagare inom utrikesförvaltningen

Dir. 2002:133

Beslut vid regeringssammanträde den 14 november 2002

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillsätts med uppgift att förutsättningslöst göra en samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer. Utredaren skall belysa de särskilda krav som ställs under utlandsstationering och som växlingen mellan utlands- och hemmastationering kan innebära. Även medföljarnas situation skall omfattas av översynen.

Utredaren skall vidare se över de nuvarande reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering för de berörda personalkategorierna. Utredaren skall, i den utsträckning det finns ett fortsatt behov av en särskild reglering, lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar m.m. som skall gälla för skattefriheten. Utredaren skall undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) vid utlandsstationering, dels respektive normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid bl.a. tjänsteresa. Utredaren skall föreslå hur en eventuell samordning kan genomföras organisatoriskt, administrativt och författningstekniskt.

Bakgrund

Anställningsvillkor under utlandsstationering

1960 års riksdag beslöt om en översyn av avlöningsförmånerna för utlandsstationerade diplomatiska och konsulära tjänstemän. Utredningsuppdraget gavs till Utrikesförvaltningens lönenämnd. Lönenämndens förslag till riktlinjer för ett nytt lönesystem för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. godkändes av 1963 års riksdag (prop. 1963:75). Uttalandena i 1963 års proposition om diplomaters och konsulära tjänstemäns särart inom statsförvaltningen låg till grund för det kollektivavtal (AST) som träffades 1977 mellan de centrala parterna i staten. I samband därmed avskaffades arbetsgivarorganet Utrikesdepartementets lönenämnd och ersattes av Statens utlandslönenämnd (UtN), en partssammansatt myndighet med uppgift att utöva vissa arbetsgivarfunktioner när det gäller anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. i den utsträckning som regeringen eller Arbetsgivarverket föreskriver. Nämndens ledamöter utses av regeringen efter förslag av de centrala parterna. Ordföranden i nämnden, Arbetsgivarverkets generaldirektör, har utslagsröst.

I det kollektivavtal (AST) som slöts 1977 – och som innehöll specialbestämmelser bl.a. om anställningsvillkor under utlandsstationering – var det reglerat hur exempelvis utlandstilläggen (grundtillägg m.m.) beloppsmässigt skulle beräknas. Enligt avtalet skulle dessa tillägg fastställas av UtN. Det antecknades i en protokollsanteckning att:

Det förutsätts att belopp för utlandstillägg bestäms med tillämpning av de riktlinjer för lönesystemet för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. som har godkänts av 1963 års riksdag och i enlighet med den praxis som därefter har utvecklats av regeringen.

I senare AST-avtal vidareutvecklade parterna detta synsätt där 1963 års proposition var utgångspunkten. I juli 1987 ersattes de aktuella specialbestämmelserna i AST med ett separat avtal, Avtal om utlandsbestämmelser (UB). Även i UB fanns motsvarande protokollsanteckning med. UB ersattes i sin tur den 1 januari 2002 av Avtal om anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. under utlandsstationering (U-ALFA). U-ALFA har samma grundläggande materiella innehåll som UB. I U-ALFA finns en protokollsanteckning av följande lydelse:

Utlandsersättningarna utgör ersättningar för allmänna merkostnader som beräknas uppkomma på grund av bl.a.

utlandstjänstgöringens karaktär,

förhållandena på tjänstgöringsorten,

arbetstagarens uppgift som officiell företrädare för Sverige,

utvidgad försörjningsbörda för en arbetstagare med familj.

Även om hänvisningen till 1963 års proposition har tagits bort i U-ALFA är själva grundsynen på utrikesförvaltningens och biståndsverksamhetens särart och de särskilda villkor som denna särart kräver alltjämt i väsentliga delar vägledande för parterna. Anställningsvillkoren och tillämpningen har emellertid justerats av parterna efter hand och systemet tenderar därför att bli allt svårare att överblicka samtidigt som det i dag framstår som i viss utsträckning förlegat.

Förändrade samhällsförhållanden och verksamhetskrav

Många anställda inom utrikesförvaltningen har under större delen av sitt yrkesverksamma liv flyttat från ort till ort i olika delar av världen – något som kan vara påfrestande för den anställde och inte minst för medföljande familjemedlemmar. Detta har skiljt främst de utlandsstationerade i utrikesrepresentationen från utlandsstationerade från andra statliga myndigheter och näringslivet där det hittills oftast varit fråga om enstaka utlandsuppdrag.

Det svenska samhället har genomgått stora förändringar sedan 60-talet. Den gamla familjebildningen där mannen oftast var ensamförsörjare har ersatts av en familj där även kvinnan yrkesarbetar och förväntas vara självförsörjande. Denna nya bild avspeglas i de ändringar som gjorts i socialförsäkringssystemet – kanske främst inom det allmänna pensionssystemet och föräldraförsäkringen. Avbräck i den egna karriären och inte minst förlusten av pensionsgrundande inkomst gör att många tvekar att följa med under makes eller makas utlandsstationering. I avtalet U-ALFA finns bestämmelser om medföljandetillägg och hardshipkompensation till arbetstagare med medföljande make/sammanboende. I förordningen (AgVFS 2002:3 B 3) om särskild ersättning till medföljande till anställd inom utrikesförvaltningen ges medföljare rätt till vissa ersättningar som avses komplettera bl.a. den inkomstgrundande ålderspensionen. Om medföljaren förvärvsarbetar eller

studerar på stationeringsorten eller den utlandsstationerade är ensamstående förälder uppstår kostnader för barntillsyn – kostnader som i vissa fall kan bli mycket höga och där reglerna om maxtaxa inte kan tillämpas. Enligt U-ALFA utgår ersättning för kostnader för förskola/skola först från fem års ålder. Medföljarnas situation – såväl de vuxnas som barnens – har under senare år alltmer kommit i fokus.

Inom Regeringskansliet kräver den snabbt ökande internationaliseringen tillgång till personer med specialistkompetens. Det gäller t.ex. inom det exportfrämjande området och i det internationella utvecklingssamarbetet. Inom utrikesförvaltningen anställs sådana specialister i allt större utsträckning. Som specialister har de inte, till skillnad från handläggarna i den diplomatiska karriären och assistentpersonalen inom UD, skyldigheten att tjänstgöra utomlands inskriven i de enskilda anställningsavtalen. Det finns anledning att i den samlade översynen också uppmärksamma villkoren för dessa specialister.

Det finns sammantaget ett klart behov av att anpassa hela regelverket dels till dagens samhällsförhållanden, verksamhetskrav och arbetssituationen inom utrikesförvaltningen och Sida dels till de krav som ställs på den framtida kompetensförsörjningen inte minst mot bakgrund av Sveriges medlemskap i EU.

Nytt utlandsavtal för statligt anställda

Alla statligt anställda – med undantag för dem som omfattas av U-ALFA eller som ingår i Försvarsmaktens utlandsstyrka – som stationeras utomlands minst tre månader i följd omfattas från och med den 1 januari 2002 av ett särskilt kollektivavtal, Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands (URA). Avtalet innebär en delegering till anställningsmyndigheten att sluta en enskild överenskommelse – ett utlandskontrakt – med arbetstagaren om de villkor som skall gälla under utlandsstationeringen. I URA finns dels obligatoriska bestämmelser om förmåner som pension, sjukvård och försäkring, dels riktlinjer för utlandskontraktens innehåll som kan anpassas till det aktuella uppdragets karaktär, förhållandena på tjänstgöringsorten och medarbetarens personliga förhållanden. Uppdragets karaktär och arbetstagarens funktion skall vara grunden för de anställningsvillkor som anställningsmyndigheten och arbetstagaren

kommer överens om. I URA finns bl.a. bestämmelser om utlandstillägg under utlandsstationering (grundtillägg och medföljandetillägg).

Beskattning av kostnadsersättningar och förmåner

Under utlandsstationering är anställda i utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten m.fl. enligt nuvarande regler fortsatt obegränsat skattskyldiga i Sverige. UD och Sida står bl.a. för sjukvårdskostnader och kostnader för barns skolgång (för närvarande fr.o.m. 5 års ålder) utan ersättning (t.ex. skolpeng) från kommun eller landsting.

Härvid gäller dock, för anställda vid utrikesförvaltningen, sedan 1928 skattefrihet för utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner, t.ex. bostadskostnadsersättningar och förmån av bostad under utlandsstationering. Skattefriheten utvidgades 1966 till att också omfatta personal i svensk biståndsverksamhet. Detta regleras i 11 kap. 21 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Skattereglerna för dessa grupper tillkom vid tidpunkter då det var ovanligt att andra statligt anställda var stationerade utomlands. Förhållandena har ändrats sedan dess och numera stationeras personal från olika statliga myndigheter utomlands för att tjänstgöra under kortare eller längre perioder.

Vid 1990 års skattereform infördes en allmän princip om att alla typer av ersättningar och förmåner från en arbetsgivare skulle tas upp till beskattning (prop. 1989/90:110). Härvid undantogs dock kostnadsersättningar och förmåner till sådana anställda hos utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten som är stationerade utomlands. Undantaget för dessa grupper motiverades med att särskilda förhållanden råder för dem och att ytterligare belysning och överväganden krävdes. Reglerna skulle därför lämnas oförändrade tills vidare. Någon översyn av reglerna har ännu inte gjorts.

De i dag gällande reglerna för beskattning av kostnadsersättningar och förmåner till anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten framstår som i vissa avseenden otydliga och svårtolkade. I lagtexten anges endast att utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner, såsom bostadskostnadsersättningar och förmån av bostad, inte skall tas upp till beskattning. Närmare uppgifter om vilka typer av ersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning saknas.

Inte heller anges några gränser för i vilken omfattning ersättningarna och förmånerna kan utgå utan att behöva tas upp till beskattning. Detta innebär att ett stort och opreciserat utrymme överlämnats till de centrala parterna där dessa – direkt genom avtal eller genom UtN – kan bestämma vilka ersättningar och förmåner som skall betalas ut och som inte skall tas upp till beskattning.

Samtidigt som det nya URA trädde i kraft infördes nya regler för beskattning av ersättningar och förmåner till statligt anställda som är stationerade utomlands (prop. 2001/02:18; bet. 2001/02 SkU5; rskr. 2001/02:61). De nya reglerna gäller dock inte anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten. Reglerna innebär att vid utlandsstationering enligt URA skall ersättningar och förmåner som avser bostad, skolavgifter, resor till och från stationeringsorten, grundtillägg samt medföljandetillägg inte tas upp till beskattning.

I propositionen uttalades att en rimlig utgångspunkt vid införandet av nya regler på detta område är att samma regler om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner skall gälla för samtliga statligt anställda som är stationerade utomlands. Det ansågs emellertid inte vara möjligt att då genomföra en fullständigt enhetlig reglering med hänsyn till de speciella förhållanden som råder för anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten. Regeringen angav att frågan krävde ytterligare överväganden och att man avsåg att snarast utreda arbetsvillkoren och ersättningssystemen för anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten. Utredningen skulle bedrivas förutsättningslöst.

Utlandstillägg och normalbelopp

De utlandstillägg som enligt U-ALFA kan utgå till anställda vid utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten vid utlandsstationering är grundtillägg, medföljandetillägg, barnförmåner och hardshipkompensation. Ersättningarna fastställs av UtN. De schabloniserade ersättningarna förutsätts vara så konstruerade att de kan anses rimliga med hänsyn till de merkostnader som uppkommer under en utlandsstationering och på grund av detta vara skattebefriade. Grundtillägget består av fyra poster. Dessa poster beräknas i huvudsak med hänsyn tillförhållandena på tjänstgöringsorten och förutsätts motsvara ökade utgifter för livsmedel, trans-

porter, hushållshjälp och andra speciella merutgifter. Grundtillläggets storlek varierar med hänsyn till den befattning den anställde har.

Grundtillägg och i förekommande fall medföljandetillägg utgår i allmänhet också till de statligt anställda vars villkor under utlandsstationering regleras i URA. För dessa är dock de högsta skattefria tilläggen desamma oavsett vilken funktion den anställde har. I URA finns inga bestämmelser om hardshipkompensation.

Enligt URA är det respektive arbetsgivare (anställningsmyndighet) som enligt avtalets riktlinjer prövar i vilken mån t.ex. grundtillägg skall utgå. Arbetsgivaren kan bestämma att ett grundtillägg skall betalas ut med ett mindre eller ett högre belopp än vad skattefriheten medger. I det sistnämnda fallet skall den överskjutande delen enligt allmänna skatterättsliga principer betraktas som lön och beskattas. Någon rätt för en arbetstagare att få ersättning upp till högsta möjliga skattefria belopp finns inte. Vid beräkning av avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, tillfällig anställning och dubbel bosättning vid utlandstjänstgöring utgår man från ett av Riksskatteverket fastställt normalbelopp. Normalbeloppet för varje land motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna under en hel dag för frukost, lunch och middag som består av rätt på restaurang av normal standard samt småutgifter.

Uppdraget

En särskild utredare tillsätts med uppgift att förutsättningslöst göra en samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer.

Utredningsuppdraget innefattar frågor som regleras både i kollektivavtal och i författning. För att genomföra en bred översyn är det nödvändigt att utredaren kartlägger och utvärderar effekterna av kollektivavtalsbestämmelserna och de särskilda skattereglerna och annan författningsreglering.

Det står utredaren fritt att föreslå de författningsändringar som kan anses nödvändiga efter det att den nuvarande regleringen, inklusive den praxis som utvecklats, har utvärderats. I den breda översynen ligger också att ta ställning till om det kan finnas skäl att i något avseende förändra den nuvarande grundsystematiken med författnings- respektive avtalsreglering.

Anställningsvillkor under utlandsstationering

Utredaren skall utvärdera arbetsvillkor och ersättningssystem utifrån grunderna i 1963 års proposition (1963:75), nu gällande författningsreglering och kollektivavtal. Utredaren skall analysera i vilka avseenden som rådande synsätt stämmer överens med dagens verksamhetskrav, de anställdas levnadsmönster och medföljarnas situation. Utredaren skall mot bakgrund av maxtaxereformen och införandet av allmän förskola från 4 års ålder särskilt beakta de ofta höga kostnaderna för förskola och barntillsyn som kan uppkomma under utlandsstationering och föreslå sådana förbättringar som kan vara påkallade. Regelverket skall ses över med hänsyn till dagens arbetsförhållanden samt till de krav som ställs på den framtida kompetensförsörjningen. I utvärderingen skall även organisatoriska och administrativa förhållanden ingå.

De nuvarande utlandstilläggens konstruktion upplevs som svårbegriplig och inte alltid anpassad till dagens förhållanden. Utredaren skall redovisa möjliga förändringar i utlandsvillkorssystemet som skulle göra systemet mer nutidsanpassat och så utformat att det lättare kan förstås av de utsända samt bidra till en god kompetensförsörjning. Utredaren skall belysa de särskilda verksamhetskrav som ställs på anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten m.fl. under utlandsstationering och som växlingen mellan utlands- och hemmastationering kan innebära.

Beskattning av kostnadsersättningar och förmåner

Utredaren skall vidare se över nuvarande regler om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering till berörda personalkategorier. En rimlig utgångspunkt för översynen är att samma regler om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner i den mån det är möjligt och skäligt bör gälla för alla statligt anställda som är stationerade utomlands. Utredaren skall, i den utsträckning det finns ett fortsatt behov av en särskild reglering, lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar m.m. som skall gälla för skattefrihet. Utredaren skall utgå från att endast sådana kostnadsersättningar och förmåner som avser ökade kostnader på grund av utlandsstationeringen skall vara skattefria.

Beräkningsgrunder för utlandstillägg och normalbelopp

De kostnader som utlandstilläggen enligt U-ALFA avser att täcka motsvarar till viss del sådana kostnader för vilka avdrag får göras vid beskattning enligt reglerna om ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, tillfällig anställning och dubbel bosättning. Det kan övervägas dels om det är möjligt och lämpligt att samordna beräkningsgrunderna för dessa belopp, dels att använda samma ordning för fastställande av beloppen. En samordning skulle kunna medföra såväl en förenkling av reglerna för hur beloppen fastställs som att beloppen bättre än i dag skulle avspegla de faktiska kostnadsökningarna vid utlandsstationering. Vidare skulle administrationen kunna rationaliseras.

Centrala frågor i uppdraget

Utredaren skall sammanfattningsvis behandla följande centrala frågor:

1. Är dagens synsätt, som till stor del påverkats av 1963 års proposition om villkoren för diplomaters och konsulära tjänstemäns ersättningar, relevant för de krav som verksamheten ställer på utrikesförvaltningen och på biståndsverksamheten inom Sida? Står det i överensstämmelse med dagens levnadsmönster och medföljarnas – såväl vuxnas som barns – situation?

2. Är det befogat med särskilda skatteregler för utlandsstationerade inom utrikesförvaltningen m.fl.?

3. Hur skulle ett mer modernt och lättbegripligt utlandsvillkorssystem kunna se ut? Här skall utredaren, från ett verksamhetsperspektiv, särskilt behandla

villkorssystemets betydelse för utrikesförvaltningens och biståndsverksamhetens framtida kompetensförsörjning

medföljares situation

ersättning för bostad utomlands

konstruktion m.m. vad gäller merkostnadsersättningar inom ramen för grundtillägg och medföljandetillägg

konstruktion av barntillägg (särskilt förskolekostnader)

villkoren vid föräldraledighet under pågående utlandsstationering

kompensation för hardshipförhållanden med hänsyn till merkostnadsprincipen och konstruktionen av ett tillägg

sättet att fastställa och följa upp utlandstillägg

förutsättningarna att ta tillvara de möjligheter som skapats genom att Regeringskansliet numera är en gemensam myndighet.

4. Utredaren skall undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) vid utlandsstationering, dels normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid bl.a. tjänsteresa. Utredarens skall föreslå hur en eventuell samordning bör genomföras organisatoriskt, administrativt och författningstekniskt. Utredaren skall därvid särskilt överväga Utlandslönenämndens roll och ställning.

Utredaren skall vidare föreslå de eventuella ändringar i förordningen (1986:259) om ersättning till följd av sjukdom eller skada som ådragits utom riket som kan vara påkallade.

Det står utredaren fritt att behandla och lämna förslag även i andra frågor som kan föranledas av uppdraget.

Utredaren skall lämna förslag till eventuell nödvändigförfattningsreglering.

De förslag utredaren lägger fram skall rymmas inom befintliga ekonomiska ramar.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall göra jämförelser med de regelsystem som gäller i andra länders utrikesförvaltningar (främst i de nordiska länderna och inom EU) och också se på de lösningar det svenska näringslivet har för sin utlandsstationerade personal.

Utredaren skall under sitt arbete samråda i relevanta frågor med berörda instanser inom Regeringskansliet och Sida. Utredaren skall vidare samråda med Riksskatteverket och Arbetsgivarverket. Dessa myndigheter skall tillhandahålla den sakkunskap som utredaren finner nödvändig.

I utredarens uppdrag ingår bl.a. att utvärdera frågor som är föremål för kollektivavtal. Utredaren skall samråda med de avtalsslutande parterna i sådana frågor och även i övrigt löpande informera dem om sitt arbete och ge dem tillfälle att under arbetets gång framföra synpunkter. Utredaren skall, i den mån utredningens överväganden och förslag kan aktualisera ändringar i kollektivavtal, i samverkan med de centrala parterna undersöka förutsättningarna och formerna för en ny ordning.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 31 januari 2004.

(Utrikesdepartementet)

Allmänt om URA

I denna bilaga lämnas en redogörelse för huvuddragen i det nya URA – Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands – som trädde i kraft den 1 januari 2002. Vissa likheter och skillnader vid jämförelse med U-ALFA, både i fråga om synsätt och formerna för avtalsregleringen, kommenteras.

1 Bakgrunden till det nya avtalet URA

Behovet hos statliga myndigheter att ha anställda stationerade utanför Sverige har under längre tid ökat p.g.a. den ökade internationaliseringen och det ökade mellanstatliga arbetet. Arbetsgivarverkets (AgV) medlemmar efterfrågade en avtalsreglering då allt fler utlandsuppdrag skulle genomföras i många olika verksamheter ute hos myndigheterna. URA förhandlades fram mot bakgrund av att en avtalsreglering saknades för utlandsstationerad personal från statliga myndigheter i allmänhet. Den tidigare avtalsreglering som fanns genom U-ALFA – Avtal om anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. under utlandsstationering – omfattar i allt väsentligt anställda endast inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida.

Ambitionen med det nya utlandsavtalet var att:

anpassa villkor, förmåner och kostnadsersättningar lokalt till skilda verksamheter – så lite central reglering som möjligt

arbetsgivaren skulle kunna beräkna kostnaderna för respektive utlandsuppdrag

ge en grund utöver reglerna i lagen(1982:80, LAS) om anställningsskydd att tidsbegränsa uppdraget/anställningen till enbart utlandstjänstgöringen

hålla de skattefria kostnadsersättningarna renodlade till att ersätta merkostnader p.g.a. utlandsvistelsen i enlighet med svensk skattelagstiftnings synsätt. Påfrestande tjänstgöringsförhållanden skall avspeglas och ersättas i lönen. Lönen skall bl.a. sättas på marknadsmässiga grunder. När det nya pensionssystemet

slagit igenom hos den framtida arbetskraften har lönens storlek större betydelse än idag för den framtida pensionen. Genom att URA:s skattebestämmelser är preciserade undviks att lönedelar läggs ”implicit” som skattefria kostnadsersättningar.

likna, så långt som möjligt och lämpligt, näringslivets syn på anställningsvillkor för utsänd personal. Jämförelser gjordes med fr.a. Ericsson men också med Vattenfall, Swedetel och Swedesurvey.

Kommentar: U-ALFA:s bestämmelser har vuxit fram under lång tid utifrån utrikesförvaltningens behov med hänsyn till den livslånga karriären, förflyttningsplikten och de särskilda kraven som officiell företrädare för Sverige. Man måste också komma ihåg att långt fler statligt anställda sänds ut enligt U-ALFA än enligt URA. Vidare är URA mer anpassat för kortare stationeringsperioder på upp till ett eller ett par års varaktighet, medan U-ALFA anpassats efter fleråriga, upprepade utlandsstationeringar. U-ALFA är också ett avtal som har motsvarigheter internationellt och det framstår vid en sådan jämförelse enligt utredningen som ganska genomsnittligt.

2 URA:s struktur – riktlinjer för förmåner

URA gäller sådana statligt anställda arbetstagare vid myndigheter under regeringen som enligt arbetsgivarens beslut skall vara utlandsstationerade vid tjänstgöring utomlands. För de arbetstagare som omfattas av U-ALFA gäller inte URA-avtalet.

URA är ett centralt ramavtal med riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands. Avtalet är flexibelt och ger möjligheter till individuellt anpassade lösningar av anställningsvillkoren genom att en skriftlig överenskommelse om anställning – ett s.k. utlandskontrakt – upprättas mellan anställningsmyndigheten och arbetstagaren. De centrala parterna har således delegerat till varje anställningsmyndighet att träffa en enskild överenskommelse med arbetstagaren som uttrycks i ett kontrakt med stöd av URA. Kontraktet kan anpassas till utlandsuppdragets karaktär, förhållandena på tjänstgöringsorten och arbetstagarens familjesituation. Inom verksamhetsområden med grupper av arbetstagare med likartad tjänstgöring utomlands ger URA även möjlighet för enskilda myndigheter och de lokala arbetstagarorganisationerna att sluta lokala kollektivavtal om anställningsvillkoren.

Anställningsvillkoren i URA är av tre olika slag:

sådana som skall regleras och för vilka det anges hur det skall ske, t.ex. pension och försäkringar,

sådana som skall regleras utan att det närmare anges hur det skall regleras, t.ex. lön,

sådana som kan regleras