SOU 2006:93
Gästforskare - nya regler för inresa, vistelse och arbete
Till statsrådet Lars Leijonborg
Regeringen beslutade den 19 januari att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte skall genomföras i Sverige.
Den 1 februari 2006 förordnades hovrättsrådet Lars Lundgren att vara särskild utredare.
Som experter har från och med den 1 februari 2006 medverkat ämnessakkunnige Max Kesselberg, kanslirådet Catrin Lidbom, hovrättsassessorn Eric Leijonram, migrationsexperten Fredrik Martinsson och departementssekreteraren Malin Skäringer.
Som sakkunnig förordnades från och med den 15 mars 2006 kammarrättsrådet Charlotte Waas.
Kammarrättsassessorn Örjan Hägglund har tjänstgjort som utredningssekreterare sedan den 13 mars 2006.
Utredningen har antagit namnet Gästforskarutredningen (U 2006:01).
Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Gästforskare – nya regler för inresa, vistelse och arbete (SOU 2006:93).
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i oktober 2006
Lars Lundgren
/Örjan Hägglund
5
Förkortningar
AckrL lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. AFL lagen (1962:381) om allmän försäkring AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AMV Arbetsmarknadsverket EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet Enic European National Information Centre on academic recognition EU Europeiska unionen FoU forsknings- och utvecklingsarbete HSL hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Kaki Kommittén för arbetskraftsinvandring MIGRFS Migrationsverkets författningssamling N Näringsdepartementet Naric National Academic Recognition Information Centre OECD Organisation for Economic Co-operation and Development prop. proposition SIV Statens Invandrarverk SIVFS Statens Invandrarverks författningssamling SofL socialförsäkringslagen (1999:799) SOU Statens offentliga utredningar UtlF utlänningsförordningen (2006:97) UtlL utlänningslagen (2005:716) Vinnova Verket för innovationssystem U Utbildnings- och kulturdepartementet
11
Sammanfattning
För att genomföra gästforskardirektivet föreslås ett delvis nytt förfarande för tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse i syfte att bedriva forskning.
Som ett första steg i detta förfarande skall varje offentlig eller privat organisation som vill ta emot en gästforskare i mer än tre månader godkännas av behörig myndighet (ackreditering). Verket för innovationssystem (Vinnova) föreslås bli den myndighet som hanterar ackrediteringsförfarandet. Vinnovas beslut i fråga om ackreditering skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Det ackrediterade forskningsorganet får därefter ingå ett mottagningsavtal med gästforskaren. Villkoren i mottagningsavtalet skall kontrolleras av forskningsorganet innan det utfärdas.
Mottagningsavtalet tillsammans med vissa kompletterande uppgifter från gästforskaren utgör underlag för hans eller hennes ansökan om inresa och vistelse i Sverige. Denna ansökan prövas av Migrationsverket. Beviljas ansökan utfärdas ett uppehållstillstånd för forskare. Uppehållstillståndet ger rätt till inresa, vistelse och att bedriva det forsknings- och utvecklingsarbete som framgår av mottagningsavtalet.
Villkoren för att beviljas uppehållstillstånd för forskare är i stort desamma som i dag gäller för gästforskare. Kravet på ordnad bostad kan dock inte upprätthållas. Istället skall det framgå av mottagningsavtalet att gästforskaren klarar sina levnadskostnader och sin återresa. Utredningen föreslår också att mottagningsavtalet skall visa att gästforskaren har en sjukförsäkring under sin vistelse här. Även kravet på gästforskarens utbildning ändras till att avse lämplig högskoleexamen som ger tillträde till forskarutbildning. Bestämmelserna om ackreditering och mottagningsavtal skall inte tillämpas på uppehållstillstånd som beviljats före ikraftträdandet av bestämmelserna.
12
I de fall forskaren vistas i landet kortare tid än tre månader krävs inget mottagningsavtal. För att säkerställa möjligheten för gästforskare att röra sig inom EU för att bedriva forskningsprojekt föreslås att gästforskare, som har uppehållstillstånd för forskare utfärdat i en annan EU-stat, samt deras familjemedlemmar, skall få ansöka om och beviljas uppehållstillstånd, även när de befinner sig i landet.
Om medföljande familjemedlemmar beviljas uppehållstillstånd skall detta normalt ges för samma tid som gästforskarens uppehållstillstånd.
Gästforskardirektivets bestämmelser om likabehandling föranleder även förslag om att gästforskare och deras familjemedlemmar skall jämställas med svenska medborgare i vissa avseenden. Förslagen avser sjuk- eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning, samt rätten till studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg.
De föreslagna ändringarna bör träda i kraft senast den 12 oktober 2007. Ändringarna har inte bedömts föranleda något behov av ytterligare statliga anslag.
13
Summary
In order to implement the “Visiting Researcher Directive”, a partially new procedure is proposed for third-country nationals requesting admission for the purpose of conducting research.
As a first stage in this procedure, any public or private organisation that wishes to host a visiting researcher for more than three months must be approved by a competent authority (accreditation). The proposal calls for the Swedish Agency for Innovation Systems (Vinnova) to be the authority for managing the accreditation procedure. Accreditation decisions taken by Vinnova should be subject to appeal in an administrative court.
An accredited research organisation can thereafter enter into a hosting agreement with the visiting researcher. The conditions of the hosting agreement must be reviewed by the research organisation before the agreement is finalised.
The hosting agreement, together with certain supplementary information provided by the visiting researcher, will form the basis for his or her application for entry and residence in Sweden. This application will be examined by the Swedish Migration Board. If the application is granted, the researcher will be issued a residence permit. The residence permit will allow the holder the right to enter, reside and carry out the research project specified in the hosting agreement.
In general, the conditions for granting residence permits to researchers are the same as those that currently apply for visiting researchers. It is, however, not possible to uphold the requirement concerning pre-arranged accommodations. Instead, it should be clear from the hosting agreement that visiting researchers can manage their living costs and return home. The inquiry also proposes that the hosting agreement must demonstrate that the visiting researcher has health insurance coverage during his or her stay here. The conditions to qualify as a visiting researcher will be
14
met if he or she holds an appropriate higher education, which gives access to doctoral programmes. The provisions on accreditation and hosting agreements are not to be applied to residence permits granted before the provisions enter into force.
A hosting agreement is not required in cases where a researcher stays in the country for less than three months. To ensure that visiting researchers have the opportunity to travel within the EU to carry out research projects, it is proposed that visiting researchers who have been granted a residence permit for researchers in another EU country, as well as their family members, are to be allowed to apply for and be granted a residence permit, even when they are in the country.
If an already accompanying family member is granted a residence permit, it is normally to apply for the same time period as the visiting researcher’s residence permit.
The provisions of the “Visiting Researcher Directive” concerning equal treatment also motivate proposals that visiting researchers and their family members should be on equal footing with Swedish citizens in certain respects. The proposals refer to sickness benefit or activity compensation in the form of guaranteed compensation, and the right to study assistance in the form of student grants or supplementary support.
The proposed amendments should enter into force no later than 12 October 2007. The amendments are not expected to bring about the need for additional government allocations.
15
Författningsförslag
1. Förslag till lag (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m.
Härigenom föreskrivs
1
följande.
Inledande bestämmelse
1 §
I denna lag finns bestämmelser om förhandsgodkännande av vissa forskningsorgan (ackreditering) och om mottagningsavtal.
Ackreditering av vissa forskningsorgan
2 §
Ett forskningsorgan skall vara ackrediterat om det skall ta emot en tredjelandsmedborgare som skall bedriva forsknings- och utvecklingsarbete i landet i mer än tre månader.
Ackreditering beviljas varje form av offentlig eller privat organ som bedriver eller avser att bedriva forsknings- och utvecklingsarbete.
Ackreditering får vägras ett forskningsorgan om forskningsorganet tidigare erhållit ackreditering på falska grunder eller ingått ett mottagningsavtal med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt.
1
Jfr rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för
tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte
(EUT L 289, 3.11.2005,
s. 15–22, Celex
16
Beslutande myndighet
3 §
En ansökan om ackreditering prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.
Giltighetstid
4 §
En ackreditering gäller tills vidare, under en bestämd tid om minst fem år eller den kortare tid som ansökan avser.
Mottagningsavtal
5 §
Mottagningsavtal utgör underlag för en tredjelandsmedborgares ansökan om uppehållstillstånd för forskare.
Bestämmelserna om mottagningsavtal är inte tillämpliga på en tredjelandsmedborgare som är asylsökande eller söker om tillfälligt skydd, fått uppskov med verkställighet av utvisningsbeslut, är studerande eller har lånats ut av ett forskningsorgan i en annan medlemsstat.
6 §
Ett ackrediterat forskningsorgan får ingå mottagningsavtal med tredjelandsmedborgare som avser att ansöka om inresa och vistelse i syfte att bedriva forsknings- och utvecklingsarbete om
1. forskningsorganet har definierat syftet med den planerade forskningen, forskningsprojektets längd och tillgång till den finansiering som behövs för att genomföra projektet,
2. forskaren har styrkta kvalifikationer i förhållande till forskningens syfte,
3. forskaren varje månad av sin vistelse i landet har tillräckliga medel för sitt uppehälle och att kostnaderna för återresa är täckta,
4. forskaren har en heltäckande sjukförsäkring under sin vistelse här, och
5. forskarens rättsliga förhållanden och arbetsvillkor specificeras i mottagningsavtalet.
17
7 §
Ett mottagningsavtal upphör att gälla om forskaren inte beviljas inresa och vistelse i landet eller om rättsförhållandet mellan forskningsorganet och forskaren upphör.
Forskningsorganet skall utan dröjsmål underrätta Migrationsverket om det föreligger hinder mot att genomföra mottagningsavtalet.
Omprövning och återkallelse
8 §
Den myndighet som avses i 3 § får vägra att förlänga och även återkalla en ackreditering av ett forskningsorgan om villkoren för ackreditering inte längre är uppfyllda, om ackrediteringen erhållits på falska grunder eller om forskningsorganet ingått ett mottagningsavtal med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt.
Överklagande
9 §
Beslut i fråga om ackreditering får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Bemyndigande
10 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ackrediteringsförfarandet. Detsamma gäller utformningen av mottagningsavtal.
1. Denna lag träder i kraft den 12 oktober 2007.
2. Denna lag skall inte tillämpas i de fall forskaren beviljats uppehållstillstånd före ikraftträdandet av denna lag.
18
2. Förslag till lag om ändring av utlänningslagen (2005:716)
2
Härigenom föreskrivs
3
i fråga om utlänningslagen (2005:716) att
5 kap. 23 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
23 §
4
Regeringen får meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök.
Regeringen får meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat.
Regeringen får meddela föreskrifter om när uppehållstillstånd får ges till en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och till anhöriga till en sådan utlänning.
Regeringen får meddela föreskrifter i fråga om uppehållstillstånd för forskning till en tredjelandsmedborgare och till familjemedlemmar till en sådan utlänning.
Denna lag träder i kraft den 12 oktober 2007.
2
Senaste lydelse 2006:946.
3
Jfr rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för
tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte
(EUT L 289, 3.11.2005,
s. 15–22, Celex
4
Senast ändrad 2006:219.
19
3. Förslag till förordning om ändring av utlänningsförordningen (2006:97)
5
Härigenom föreskrivs
6
i fråga om utlänningsförordningen
(2006:97) dels att 4 kap. 17 § skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas nya bestämmelser i 4 kap. 7 a § och 5 kap. 2 § elfte punkten med följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
Uppehållstillstånd för forskare
7 a §
En tredjelandsmedborgare som skall bedriva forskning i landet i enlighet med ett mottagningsavtal utfärdat enligt lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. skall, om inte allmän ordning, säkerhet eller folkhälsa talar emot det, beviljas uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd beviljas för minst ett år eller den kortare tid som forskningen avser.
Om uppehållstillstånd beviljas en familjemedlem till forskaren skall detta ges för samma tid som forskarens uppehållstillstånd. Finns det särskilda skäl kan familjemedlemmens uppehållstillstånd ges för kortare tid.
5
Senast ändrad 2006:1061.
6
Jfr rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för
tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte
(EUT L 289, 3.11.2005,
s. 15–22, Celex
20
17 §
7
En ansökan om uppehållstillstånd skall kunna bifallas, om ansökan görs av en EESmedborgare, en medborgare i Schweiz eller en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EUstat, även om han eller hon befinner sig i Sverige eller om ansökan prövas när han eller hon befinner sig i Sverige.
Detsamma gäller för ansökan som görs av en sådan medlem av en utlännings familj som avses i 3 a kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller av en utlänning som på ett sätt som avses i 3 a kap. 2 § utlänningslagen är familjemedlem till en schweizisk medborgare eller en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EUstat.
En ansökan om uppehållstillstånd skall kunna bifallas, om ansökan görs av en EESmedborgare, en medborgare i Schweiz, en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EUstat eller en tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd för forskare utfärdat i en annan EUstat, även om han eller hon befinner sig i Sverige eller om ansökan prövas när han eller hon befinner sig i Sverige.
Detsamma gäller för ansökan som görs av en sådan medlem av en utlännings familj som avses i 3 a kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller av en utlänning som på ett sätt som avses i 3 a kap. 2 § utlänningslagen är familjemedlem till en schweizisk medborgare eller en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EUstat. Detsamma gäller även för ansökan som görs av en familjemedlem till en utlänning med uppehållstillstånd för forskare utfärdat i en annan EU-stat.
5 kap.
2 §
8
Utöver vad som sägs i 1 § gäller undantag från kravet på arbetstillstånd i följande fall.
1. För en tid av tre månader från inresan, för en utlänning som är anställd som förare av ett motorfordon som ägs eller hyrs av en
7
Senaste lydelse 2006:262.
8
Senaste lydelse 2006:262.
21
person som besöker landet som turist eller som besättningsman på en turistbuss.
2. För en tid av tre månader från inresan, för en utlänning som är anställd som vårdare av en person som besöker landet för läkarvård eller rekreation.
3. För en sammanlagd tid av tre månader under en tolvmånadersperiod för en forskare eller lärare inom den högre utbildningen, som har kallats hit för forsknings-, undervisnings- eller föreläsningsverksamhet.
4. För den tid det tillfälliga arbetet pågår, för en utlänning som är bosatt i en EES-stat men inte är EES-medborgare eller medborgare i Schweiz, om utlänningen har rätt att arbeta och vistas i det landet och är anställd vid ett företag i det landet och för företagets räkning skall arbeta tillfälligt i Sverige i samband med en entreprenad eller liknande.
5. För en tid av två månader från inresan för en montör eller teknisk instruktör som skall utföra brådskande arbete i samband med uppsättning eller reparation av maskiner eller liknande.
6. För den tid som uppehållstillståndet gäller för en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 4 kap. 5 §, samt för den som har haft sådant uppehållstillstånd för en tid av minst sex månader och som inom giltighetstiden för tillståndet ansöker om förlängning till dess tillståndsfrågan har avgjorts eller, om beslut om utvisning meddelas, till dess utvisningsbeslutet har vunnit laga kraft.
7. För en tid av en månad från inresan för en utlänning som tillfälligt engagerats av Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB eller Nordisk Television AB för radio- eller televisionsutsändning.
8. För en sammanlagd tid av fjorton arbetsdagar under en tolvmånadersperiod för en utländsk artist samt hans eller hennes tekniker och annan turnépersonal under förutsättning att artisten inbjudits av en arrangör som finns angiven i den förteckning över etablerade arrangörer som förs av Migrationsverket efter samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen.
9. För en sammanlagd tid av tre månader under en tolvmånadersperiod för en utlänning som är professionell idrottsman eller funktionär och som besöker Sverige för att delta i internationella tävlingar.
22
10. För en sammanlagd tid som understiger ett år för en utlänning som har specialistuppgifter inom en internationell koncern och som i denna egenskap arbetar tillfälligt i Sverige. Vidare är en utlänning som, på grund av anställning utomlands, arbetar i Sverige som representant för ett företag eller som medlem av personalen på järnvägståg eller på lastbil i yrkesmässig trafik undantagen från kravet på arbetstillstånd.
11. För den tid som en tredjelandsmedborgare beviljats uppehållstillstånd för forskning enligt 4 kap. 7 a § under förutsättning att arbetet omfattas av ett mottagningsavtal som ingåtts med ett ackrediterat forskningsorgan.
Denna förordning träder i kraft den 12 oktober 2007.
23
4. Förslag till lag om ändring av lagen (1962:381) om allmän försäkring
9
Härigenom föreskrivs
10
i fråga om lagen (1962:381) om allmän
försäkring att 9 kap. 7 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
7 §
11
Om försäkringsfallet har inträffat före ingången av det år då den försäkrade fyllde 18 år, gäller inte kravet i 7 kap. 1 § att den försäkrade skall vara försäkrad vid försäkringsfallet och får försäkringstid i stället för vad som följer av 6 § tillgodoräknas enligt andra och tredje styckena.
För en försäkrad som är svensk medborgare skall som försäkringstid tillgodoräknas tiden från och med det år då han eller hon fyllde 16 år till och med det år då han eller hon uppnår 64 års ålder. Hänsyn skall dock inte tas till tid då den försäkrade efter fyllda 16 år inte har uppfyllt förutsättningarna för tillgodoräknande av försäkringstid enligt 3–5 §§.
För en försäkrad som är utländsk medborgare skall vad som sägs i andra stycket gälla under förutsättning att han eller hon är bosatt i Sverige sedan minst fem år.
En utländsk medborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat med uppehållstillstånd i Sverige skall, när det gäller beräkning av försäkringstid för garantiersättning enligt andra stycket, likställas med en svensk medborgare.
En utländsk medborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat med uppehållstillstånd i Sverige skall, när det gäller beräkning av försäkringstid för garantiersättning enligt andra stycket, likställas med en svensk medborgare. Detsamma gäller en utländsk medborgare med uppehållstillstånd för forskare samt hans eller hennes familjemedlemmar med uppehållstillstånd i Sverige.
9
Senaste lydelse 2006:365.
10
Jfr rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte
(EUT L 289, 3.11.2005,
s. 15–22, Celex
11
Senast ändrad 2006:365.
24
Denna lag träder i kraft den 12 oktober 2007.
25
5. Förslag till lag om ändring av studiestödslagen (1999:1395)
12
Härigenom föreskrivs
13
i fråga om studiestödslagen (1999:1395)
dels att 2 kap. 4 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 1 kap. 7 § med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
7 §
Utländska medborgare med uppehållstillstånd för forskare i Sverige och som kan härleda rättigheter i fråga om familjeförmåner från EG-rätten skall när det gäller rätt till visst studiestöd enligt denna lag, jämställas med svenska medborgare.
Första stycket gäller även forskarens medföljande familjemedlemmar.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter i anslutning till bestämmelserna i första och andra styckena.
I 2 kap. 4 § andra – fjärde styckena och 3 kap. 4 § andra – fjärde styckena finns ytterligare bestämmelser om rätt till studiestöd för utländska medborgare.
12
Senast ändrad 2006:955.
13
Jfr rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte
(EUT L 289, 3.11.2005,
s. 15–22, Celex
26
2 kap.
4 §
14
Studiehjälp får lämnas till studerande som är svensk medborgare. Studiehjälp får lämnas också till studerande som inte är svensk medborgare, om den studerande
1. är bosatt i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här, samt
2. har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.
Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) som fått en varaktig anknytning till Sverige.
Studiehjälp får lämnas även om kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 inte är uppfyllt, om det finns särskilda skäl för det.
Av 1 kap. 4 § första och andra styckena, 5 § första stycket och 6 § första stycket framgår att vissa utländska medborgare skall jämställas med svenska medborgare.
Av 1 kap. 4 § första och andra styckena, 5 § första stycket, 6 § första stycket och 7 § första och andra styckena framgår att vissa utländska medborgare skall jämställas med svenska medborgare.
Denna lag träder i kraft den 12 oktober 2007.
14
Senaste lydelse 2006:654.
27
1. Uppdraget
1.1. Utredningens direktiv
Vårt uppdrag är att föreslå hur rådet direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte skall genomföras i Sverige (gästforskardirektivet). Uppdraget innefattar att se över hur ett system med forskningshuvudmän och mottagningsavtal skall utformas i nationell rätt, samt föreslå vilken eller vilka myndigheter som är lämpliga att godkänna forskningshuvudmän och att återrapportera utfallet till Europeiska kommissionen. Jämförbara förslag på mottagningsavtal från andra medlemsländer skall redovisas. Vi skall även se över och lämna förslag på de författningsändringar, t.ex. i utlännings- och sociallagstiftningen, eller andra åtgärder som i sammanhanget bedöms som nödvändiga för direktivets genomförande i nationell rätt. De förslag som läggs fram skall som utgångspunkt vara enkla att administrera och medföra minsta administrativa börda. Regeringens direktiv i sin helhet framgår av bilaga 1.
1.2. Utredningsarbetet
Under utredningstiden har sju expertsammanträden hållits. Vårt arbete har bedrivits i nära samverkan med utredningens experter och med utredningens sakkunnige. Utredningen har samrått med Sveriges universitets- och högskoleförbund, Vetenskapsrådet, Högskoleverket, Verket för innovationssystem och Kommittén för arbetskraftsinvandring (N 2004:09). Svenskt Näringsliv, Företagarna, Arbetsmarknadsstyrelsen och vissa företag som bedriver forskning i Sverige har även beretts tillfälle till samråd. Utredningen har haft kontakt med vissa andra EU-stater för att
28
informera sig om hur man avser att genomföra direktivet i nationell rätt.
1.3. Paragrafnyckel
För att underlätta inläsningen anges i följande tabell var i betänkandet som gästforskardirektivets olika artiklar i huvudsak behandlas, samt den författning som föreslås bli berörd av direktivets genomförande.
Tabell 1.1
Artikel i direktivet
Avsnitt i betänkandet
Förslag på ändrad* eller ny författningsbestämmelse
1
6.4.3
2 § AckrL
2 a
8.1
–
2 b och c 6.2.3
2 § AckrL
2 d
6.4.1 5 och 6 §§ AckrL
2 e
6.4
–
3 6.4.1, 8.1 5 § AckrL 4 – – 5 6.2 2, 4, 7, 8 och 10 §§ AckrL 6 6.3 5, 6, 7 och 10 §§ AckrL 7 6.4.3 5 och 6 §§ AckrL, 5 kap 23 § UtlL*, 4 kap. 7 a § UtlF 8 6.4.5 4 kap. 7 a § UtlF 9 6.5 4 kap. 7 a § UtlF 10 6.4.8 – 11 6.4.2 6 § AckrL 12 6.6 9 kap. 7 § AFL*, 1 kap. 7 § och 2 kap. 4 §studiestödslagen* 13 6.7 2 § AckrL och 4 kap. 17 § UtLF* 14 6.4.6 – 15 6.8 – 16–21 7.2 Ikraftträdande och övergångsbestämmelse
29
2. Gästforskardirektivet m.m.
2.1. Bakgrund
Europeiska rådet har som mål att den europeiska gemenskapen skall bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi senast år 2010. Europa som helhet skall få en ställning som världsledande expertiscentrum för forskning, studier och yrkesutbildning.
Ett delmål är att tre procent av EU:s totala BNP skall investeras i forskning. För att uppnå detta beräknas unionen behöva bl.a. ytterligare 700 000 forskare. Införandet av rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte (gästforskardirektivet) är ett led i arbetet med att uppnå denna målsättning. Målet med direktivet är nämligen att tredjelandsmedborgares inresa, vistelse och rörlighet i forskningssyfte skall underlättas och att EU på så sätt skall attrahera fler forskare från hela världen.
Som ett led i denna strategi har rådet sedan tidigare bl.a. antagit direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete. Samtidigt med gästforskardirektivet antogs rekommendationerna 2005/761/EG av den 28 september om att underlätta medlemsstaternas utfärdande av enhetliga viseringar för kortare vistelse till forskare från tredjeländer vilka reser inom gemenskapen i syfte att bedriva forskning och 2005/762/EG av den 12 oktober 2005 om underlättande av inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare som skall bedriva forskning i den Europeiska gemenskapen. Kommissionen har också utfärdat en rekommendation av den 11 mars 2005 om den europeiska stadgan för forskare och riktlinjer för rekrytering av forskare. Den europeiska stadgan för forskare utgörs av allmänna principer och krav rörande forskares, deras arbetsgivares och finansiärers roll,
30
ansvar och rättigheter, medan riktlinjerna för rekrytering av forskare utgörs av allmänna principer och krav som bör följas av arbetsgivare och finansiärer då forskare rekryteras och då tjänster tillsätts.
I enlighet med artiklarna 1 och 2 i respektive stats anslutningsakt deltar inte Storbritannien och Danmark i antagandet av gästforskardirektivet som till följd därav varken är bindande eller tillämpligt i dessa stater.
2.2. Syfte, definitioner och räckvidd
Gästforskardirektivet syftar enligt artikel 1 till att fastställa villkoren och förfarandet för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium i forskningssyfte för en period som överstiger tre månader.
I artikel 2 definieras vissa begrepp som används i direktivet. Med tredjelandsmedborgare avses varje person som inte är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 i fördraget. Definitionen av forskning är skapande arbete som bedrivs systematiskt för att höja den totala kunskapsnivån, bland annat kunskap om människan, kulturen och samhället, samt användning av dessa kunskaper för nya tillämpningar. Med forskningsorgan avses varje form av offentlig eller privat organisation som bedriver forskning, och som enligt gästforskardirektivet har godkänts av en medlemsstat i enlighet med den medlemsstatens lagstiftning eller administrativa praxis. I den fortsatta framställningen används uttrycket forskningsorgan genomgående, vilket innefattar situationer då ett godkännande ännu inte lämnats. En forskare är en tredjelandsmedborgare (med lämplig högskoleexamen som ger tillträde till doktorandutbildning) som väljs ut av ett forskningsorgan för att genomföra ett forskningsprojekt där ovannämnda examen normalt krävs. I den fortsatta framställningen kallas en sådan forskare för gästforskare. Begreppet uppehållstillstånd avser varje tillstånd som försetts med beteckningen ”forskare” och som utfärdats av en medlemsstats myndigheter och ger tredjelandsmedborgare rätt att lagligen vistas på medlemsstatens territorium.
I artikel 3 anges direktivets räckvidd. Där framgår att gästforskardirektivets bestämmelser skall tillämpas när tredjelandsmedborgare ansöker om att få resa in på en medlemsstats territorium i syfte att genomföra ett forskningsprojekt. Direktivet
31
är inte tillämpligt på tredjelandsmedborgare som är studerande i syfte att bedriva forskning och därigenom erhålla en doktorsexamen.
1
Undantagna är också forskare som lånats ut av ett
forskningsorgan till ett annat forskningsorgan i en annan medlemsstat. Direktivet är inte heller tillämpligt på tredjelandsmedborgare som vistas i en medlemsstat i egenskap av asylsökande eller övriga skyddsbehövande eller vars avvisning skjutits upp.
I artikel 4 anges att direktivet inte skall påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i bilaterala eller multilaterala avtal mellan gemenskapen eller dess medlemsstater och ett eller flera tredjeländer. Medlemsstaternas rätt att behålla eller införa regler som är förmånligare för de personer som omfattas av direktivet påverkas inte heller.
2.3. Forskningsorgan
Enligt artikel 5 skall ett forskningsorgan som vill ta emot en forskare ha förhandsgodkänts för detta ändamål av den berörda medlemsstaten. Forskningsorganet skall godkännas i enlighet med de förfaranden som anges i medlemsstaternas nationella lagstiftning eller administrativa praxis. Forskningsorgan skall godkännas för minst fem år. I undantagsfall får godkännande ges för kortare tid. Ansökningar om godkännande skall grundas på forskningsorganens uppdrag enligt lag eller i förekommande fall på deras stadgeenliga ändamål tillsammans med uppgifter som styrker att de bedriver forskning.
Medlemsstaterna får i enlighet med nationell lagstiftning begära ett skriftligt åtagande från forskningsorganet som innebär att om forskaren olagligen stannar kvar på den berörda medlemsstatens territorium skall ovannämnda organ stå för återbetalningen av de kostnader för hans eller hennes vistelse och återresa som betalats av den medlemsstatens offentliga medel. Forskningsorganets ekonomiska ansvar skall upphöra senast sex månader efter det att mottagningsavtalet har löpt ut. Enligt artikel 6.3 kan, efter det att ett mottagningsavtal har undertecknats, forskningsorganet i enlighet med nationell lagstiftning åläggas att förse forskaren med ett personligt intyg om att organet åtar sig att stå för nämnda kostnader.
1
Inresa och vistelse för doktorander och andra studerande regleras i direktivet
2004/114/EG, se prop. 2005/06:129.
32
Medlemsstaterna får också föreskriva att det godkända organet, inom två månader från den dag då mottagningsavtalet löpte ut, skall bekräfta för de behöriga myndigheter som medlemsstaterna har utsett för ändamålet att arbetet har bedrivits inom vart och ett av de forskningsprojekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats.
En medlemsstat får bl.a. vägra att förlänga eller besluta att återkalla godkännandet av ett forskningsorgan som inte längre kan styrka att de bedriver forskning, brister i sitt återbetalningsansvar eller underlåter att bekräfta att arbete bedrivits inom forskningsprojekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats. Godkännandet får också återkallas om det har erhållits på falska grunder, eller om forskningsorganet har ingått ett mottagningsavtal med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt. Om den berörda medlemsstaten inte ger eller återkallar sitt godkännande, får det berörda forskningsorganet förbjudas att ansöka om ett nytt godkännande i upp till fem år från det att beslutet om att återkalla eller inte förlänga godkännandet offentliggjordes.
Hur en återkallelse av godkännandet eller en vägran att förlänga godkännandet för befintliga mottagningsavtal påverkar de berörda forskarnas uppehållstillstånd får medlemsstaterna besluta om i sin nationella lagstiftning.
De behöriga myndigheterna skall offentliggöra och regelbundet uppdatera förteckningar över de forskningsorgan som godkänts i enlighet med detta direktiv.
2.4. Mottagningsavtal
Ett forskningsorgan som vill ta emot en forskare skall ingå ett mottagningsavtal med denne, varigenom forskaren åtar sig att genomföra det aktuella forskningsprojektet och forskningsorganet åtar sig att ta emot forskaren. Kommissionen har lämnat följande motivering för bestämmelserna om mottagningsavtal.
2
Efter förebild från ett antal medlemsstater föreslås en särskild mekanism för forskare från tredje länder. Avsikten är att ge i förväg utsedda forskningsorgan en roll i den procedur som leder fram till
2
Kommissionens meddelande till rådet och europaparlamentet om framläggande av ett
förslag till direktiv och två förslag till rekommendationer för att underlätta tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte, KOM [2004] 178 slutlig, Bryssel den 16 mars 2004, s. 7.
33
utfärdandet av ett uppehållstillstånd. Målet är att underlätta inresa, vistelse och rörlighet för forskare och därigenom göra det lättare för de myndigheter som ansvarar för invandringsfrågor i medlemsstaterna att kontrollera om forskningsprojektet är trovärdigt, i synnerhet när det gäller de finansiella villkoren, och om personen i fråga har den förmåga som krävs för att slutföra projektet. Denna uppgift anförtros forskningsorgan som kommer att spela en mycket betydelsefull roll i förfarandet för inresa och vistelse genom att de ingår ett mottagningsavtal med den berörda tredjelandsmedborgaren som garanterar dennes förmåga att slutföra den planerade forskningen och fastställer villkoren (särskilt de finansiella) för forskningsarbetet. Mottagningselementet i avtalet påminner om det påskyndade förfarande för utfärdande av uppehållstillstånd som kommissionen redan har föreslagit för studerande och utbyteselever.
3
Ändå skiljer det
sig helt i grunden, eftersom det i själva verket är fråga om den mekanism som utlöser förfarandet för inresa och vistelse. Som namnet antyder är det fråga om en rättshandling av avtalsnatur, varigenom forskningsorganet åtar sig att ta emot forskaren och forskaren åtar sig att slutföra forskningsprojektet i enlighet med föreskrivna villkor och under förutsättning att de behöriga invandringsmyndigheterna utfärdar uppehållstillstånd. Det är viktigt att notera att avtalet inte avgör forskarens ställning i förhållande till forskningsorganet. Denna fråga kommer att regleras genom en annan rättshandling. Det kan beroende på omständigheterna exempelvis vara ett anställningsavtal eller ett stipendieavtal.
Ett forskningsorgan får ingå mottagningsavtal endast om följande villkor är uppfyllda.
1. Forskningsprojektet har godtagits av behöriga myndigheter, efter kontroll av syftet med den planerade forskningen, forskningsprojektets längd och tillgång till den finansiering som behövs för att genomföra projektet, samt forskarens kvalifikationer (lämplig högskoleexamen) i förhållande till forskningens syfte; kvalifikationerna skall styrkas med en vidimerad kopia.
2. Forskaren skall under varje månad av sin vistelse ha tillgång till tillräckliga medel motsvarande det minimibelopp som medlemsstaten har offentliggjort för ändamålet, så att kostnaderna för uppehälle och återresa är täckta utan att medlemsstatens sociala biståndssystem behöver utnyttjas.
3
Rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelands-
medborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete.
34
3. Forskaren skall under sin vistelse ha en sjukförsäkring som täcker alla risker som medborgare i den berörda medlemsstaten i normala fall får täckta.
4.
I mottagningsavtalet skall forskarnas rättsliga förhållanden och arbetsvillkor specificeras.
Enligt direktivet skall forskningsorganet utan dröjsmål underrätta relevant myndighet om varje omständighet som kan hindra genomförandet av ett mottagningsavtal.
Mottagningsavtalet skall automatiskt upphöra att gälla om forskaren inte beviljas rätt till inresa och vistelse eller om rättsförhållandet mellan forskaren och forskningsorganet upphör.
2.5. Villkor för forskares inresa och vistelse
I artikel 7 anges villkoren för forskares inresa och vistelse. Mottagningsavtalet mellan forskningsorgan och forskaren påverkar inte de krav som enligt direktivet uppställs för inresa och vistelse, jfr artikel 6.1.
En tredjelandsmedborgare som ansöker om tillstånd till inresa och vistelse i forskningssyfte skall:
1. visa upp en giltig resehandling enligt nationell lagstiftning;
medlemsstaterna får kräva att resehandlingen skall vara giltig minst så länge som uppehållstillståndet varar,
2. uppvisa ett undertecknat mottagningsavtal med ett forsknings-
organ,
3. vid behov uppvisa ett kostnadsåtagande som utfärdats av
forskningsorganet, och
4. inte bedömas utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och
säkerheten eller folkhälsan.
Medlemsstaterna skall kontrollera att alla ovannämnda villkor är uppfyllda. Medlemsstaterna får också kontrollera på vilka villkor mottagningsavtalet har grundats och ingåtts. När kontrollerna har slutförts med positivt resultat, skall forskaren tillåtas resa in på medlemsstatens territorium för att arbeta i enlighet med mottagningsavtalet.
35
I avvaktan på genomförandet av gästforskardirektivet uppmanas medlemsstaterna att redan börja underlätta inresa och vistelse för de i direktivet berörda personerna genom rådets rekommendation (2005/762/EG) om underlättande av inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare som skall bedriva forskning i europeiska gemenskapen.
Gästforskares rörlighet mellan medlemsstaterna
Av artikel 13 framgår att en tredjelandsmedborgare som beviljats rätt till inresa och vistelse som forskare också får utföra en del av sin forskning i en annan medlemsstat.
Är vistelsen högst tre månader i en annan medlemsstat, får forskningen utföras där på grundval av det mottagningsavtal som har ingåtts i den första medlemsstaten, förutsatt att han eller hon har tillräckliga medel i den andra medlemsstaten och att han eller hon inte anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller mot folkhälsan i den andra medlemsstaten. Om forskaren vistas längre än tre månader i en annan medlemsstat, får medlemsstaterna begära ett nytt mottagningsavtal för forskning i den medlemsstaten.
Kräver tillämplig lagstiftning visering eller uppehållstillstånd för att utnyttja rörligheten skall sådan visering eller sådant tillstånd beviljas i god tid inom en period som inte hindrar att forskningen fullföljs, samtidigt som de behöriga myndigheterna ges tillräcklig tid att behandla ansökningarna. Medlemsstaterna får inte kräva att forskaren lämnar deras territorium för att lämna in ansökningar om visering eller uppehållstillstånd.
2.6. Uppehållstillstånd
Enligt artikel 8 skall medlemsstaterna utfärda ett uppehållstillstånd för minst ett år. Enligt samma artikel skall uppehållstillståndet förlängas om villkoren för inresa och vistelse samt mottagningsavtal, enligt artiklarna 6 och 7, fortsätter att vara uppfyllda. Om forskningsarbetet planeras pågå under kortare tid än ett år, skall uppehållstillståndet utfärdas för en tid som motsvarar forskningsprojektets längd.
36
Enligt artikel 10 får medlemsstaterna återkalla eller vägra att förlänga ett uppehållstillstånd som utfärdats om det har erhållits på falska grunder eller om det visar sig att innehavaren inte uppfyllde eller inte längre uppfyller villkoren för inresa och vistelse enligt artiklarna 6 och 7 eller att syftet med innehavarens vistelse är ett annat än det för vilket inresa och vistelse beviljades. Medlemsstaterna får också återkalla eller vägra att förlänga ett uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan.
Beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd skall delges den berörda tredjelandsmedborgaren i enlighet med nationellt delgivningsförfarande. I delgivningen skall det anges vilka eventuella prövningsförfaranden som föreligger och tidsfristerna för rättsliga åtgärder. Ett beslut om att avslå en ansökan eller att återkalla ett uppehållstillstånd skall kunna överklagas inför den berörda medlemsstatens myndigheter (artikel 15).
2.7. Familjemedlemmar
Om en medlemsstat beslutar att bevilja uppehållstillstånd för en forskares familjemedlemmar skall familjemedlemmarna ha rätt till uppehållstillstånd för samma tid som det uppehållstillstånd som utfärdats till forskaren under förutsättning att giltighetstiden för deras resehandlingar medger det (artikel 9). Uppehållstillståndet för forskarens familjemedlemmar kan endast i undantagsfall förkortas och skall inte vara avhängigt av kravet på en minimiperiod för forskarens vistelse.
2.8. Övriga rättigheter
I artikel 11 regleras att forskare som beviljats inresa och vistelse får undervisa i enlighet med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna får fastställa ett högsta antal timmar eller dagar för undervisningen. Av artikel 12 framgår att innehavaren av ett uppehållstillstånd skall likabehandlas som landets medborgare när det gäller erkännande av examensbevis m.m., arbets-, löne- och uppsägningsvillkor, skatteförmåner och tillgång till varor och tjänster. Vidare skall
37
likabehandling som landets medborgare gälla angående socialförsäkrings-, arbetslöshets- och hälso- och sjukvårdsförmåner.
4
2.9. Hantering av ärenden
Enligt artikel 14 får medlemsstaterna avgöra huruvida ansökningar om uppehållstillstånd skall lämnas in av forskaren eller av det berörda forskningsorganet.
Ansökan skall prövas och behandlas när den berörda tredjelandsmedborgaren vistas utanför den medlemsstat där han eller hon vill få rätt till inresa och vistelse. Medlemsstaterna får dock, i enlighet med sin nationella lagstiftning, godta en ansökan som lämnats in när den berörda tredjelandsmedborgaren redan befinner sig på deras territorium.
Den berörda medlemsstaten skall på alla sätt underlätta för den tredjelandsmedborgare som har lämnat in en ansökan och uppfyller villkoren för mottagningsavtal, inresa och vistelse att erhålla de viseringar som krävs.
Om de upplysningar som lagts fram till stöd för ansökan är otillräckliga skall behörig myndighet underrätta sökanden om eventuella kompletterande upplysningar som krävs.
2.10. Övriga bestämmelser
Artikel 16–21 innehåller bestämmelser om kommissionens rapporteringsskyldighet, direktivets införlivande tidsfrister, ikraftträdande m.m.
4 Avser de grenar av social trygghet som anges i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.
39
3. Gällande rätt
Bestämmelser om villkoren för utlänningars inresa och vistelse i Sverige finns främst i utlänningslagen (2005:716), UtlL, och utlänningsförordningen (2006:97), UtlF. Vidare har Migrationsverket (tidigare Statens Invandrarverk, SIV) meddelat föreskrifter som finns i Migrationsverkets författningssamling, MIGRFS och SIVFS. Härutöver finns i ett antal författningar olika bestämmelser som reglerar utlänningars ställning och rättigheter i Sverige.
Visering
Visering är ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under en viss kortare tid. En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd (2 kap. 3 § UtlL). Från kravet på visering görs åtskilliga undantag, se 2 kap 8 § UtlL och 3 kap. 1 § UtlF. Beslut om visering fattas i normalfallet av de svenska utlandsmyndigheterna (3 kap. 12 § UtlF).
Uppehållstillstånd
Uppehållstillstånd är ett tillstånd att resa in och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats för längre tid (2 kap. 4–5§§ UtlL). Från kravet på uppehållstillstånd görs undantag. Exempelvis gäller inte kravet för medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge (2 kap. 8 § UtlL). Undantagna är också EES-medborgare och deras familjemedlemmar. För denna krets infördes från och med den 30 april 2006 uppehållsrätt som ny grund för att vistas i Sverige. Med uppehållsrätt menas en rätt att, i enlighet med det s.k.
40
rörlighetsdirektivet
1
, vistas här i mer än tre månader utan
uppehållstillstånd (3 a kap. UtlL). Regeringen får också meddela föreskrifter om att andra utlänningar får resa in i Sverige samt vistas här utan uppehållstillstånd (2 kap. 9 §).
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet (5 kap. 18 §).
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för arbete, studier eller besök (5 kap. 10 §).
Ett permanent uppehållstillstånd på grund av arbete får beviljas en utlänning som har erbjudits en tillsvidareanställning i landet, om utlänningen har särskilda kvalifikationer och behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller genom rekrytering från annat land inom EES eller Schweiz. Permanent uppehållstillstånd får även beviljas en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning. (5 kap. 5 §).
Arbetstillstånd
Arbetstillstånd är ett tillstånd att arbeta i Sverige. Det ges för viss tid och får avse visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs (6 kap. 1 § UtlL). Arbetstillstånd får ges till en utlänning som erbjudits säsongsarbete, en anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller som deltar i ett internationellt utbyte (6 kap. 2 §). En utlänning som skall arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands skall ha arbetstillstånd (2 kap. 7 §). Kravet på arbetstillstånd gäller emellertid inte för en utlänning som har uppehållsrätt, permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge (2 kap. 8 §). Regeringen får också meddela föreskrifter om att andra utlänningar får arbeta här utan arbetstillstånd. Således är forskare som är inbjudna till en vetenskaplig institution i Sverige för forsknings-, undervisnings- eller föreläsningsverksamhet undantagna från kravet på arbetstillstånd för en sammanlagd tid av
1
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om
unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.
41
tre månader under en tolvmånadersperiod (5 kap. 2 § UtlF). För tid därutöver fordras arbetstillstånd.
Beslut om arbetsstillstånd meddelas av Migrationsverket (6 kap. 5 § UtlL). Migrationsverket skall i många fall samråda med Arbetsmarknadsverket (AMV) eller den länsarbetsnämnd som AMV bestämmer i ärenden om arbetstillstånd (6 kap. 5 och 6 §§ UtlF). Sådant samråd anses ha skett såvida Migrationsverket följer de riktlinjer som AMV bemyndigats att utfärda på området. Arbetsmarknadsstyrelsen har utfärdat riktlinjer av detta slag den 22 november 2004, ärende nr 04-1421-01.
Riktlinjerna innebär följande för forskare (med doktorsexamen). Arbetstillstånd kräver ett skriftligt arbetserbjudande från institution vid universitetet eller högskolan eller någon annan vetenskaplig institution. Arbetsgivaren skall garantera lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor som lägst motsvarar kollektivavtal eller svensk praxis inom yrket eller branschen. En bostad måste vara ordnad i Sverige. Arbetet skall ingå i ett internationellt utbyte eller också skall det vara brist på den särskilda kompetensen i Sverige.
Arbetstillstånd för gästforskare beviljas enligt bestämmelserna för anställningar som ingår som ett led i internationellt utbyte och är begränsade till att avse anställning inom visst yrke hos en viss arbetsgivare.
Den parlamentariska kommittén för arbetskraftsinvandring (KAKI) har fått regeringens uppdrag att se över det regelverk som styr möjligheterna till arbetskraftsinvandring med syfte att ta fram ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES (dir. 2004:21, 2005:22 och 2006:13). Kommittén har till uppgift att ta fram ett långsiktigt hållbart regelverk. Kommittén beräknas avsluta sitt arbete den 18 oktober 2006.
Ansökningsförfarandet för uppehålls- och arbetstillstånd
En första ansökan om uppehålls- och eventuellt arbetstillstånd (eller visering vid kortare vistelse) lämnas vid en svensk ambassad eller svenskt konsulat i hemlandet eller landet där sökanden är permanent bosatt. Uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall beviljas före inresan till Sverige (5 kap. 18 § och 6 kap. 4 § UtlL). Ansökan om förlängning av tillstånden görs hos Migrationsverket här i landet.
42
Ansökningsavgiften för uppehålls- och arbetstillstånd är normalt 1 000 kr för vuxna sökande. Samma avgift tas ut för ansökan av vuxen familjemedlem. Avgiften för medföljande barn (personer under 18 år) är 500 kr. Motsvarande avgifter gäller vid ansökan om förlängning av tillstånden.
Migrationsverkets praktiska hantering av tillståndärenden för gästforskare
Gästforskare hanteras av Migrationsverket enligt de riktlinjer som gäller för internationellt utbyte. Normalt fordras därför inget samråd med berörd länsarbetsnämnd. Ansökningarna behandlas utan några omfattande prövningar och de bereder inga egentliga problem vid handläggningen. När en gästforskares ansökan godkänns lämnas uppehålls- och arbetstillstånd på en och samma gång. Det är vanligt förekommande att tillstånd beviljas för två – tre år. Det sker inte någon prövning huruvida den mottagande arbetsgivaren bedriver forskningsverksamhet. För att definieras som gästforskare uppställs ett krav på disputation (avlagd doktorsexamen). Doktorander prövas normalt enligt de kriterier som gäller för studenter.
Migrationsverket hanterar cirka 400 ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd per år, exklusive ansökningar från anhöriga. Av dessa är cirka tio procent av mottagarna verksamma inom den privata sektorn. Det är cirka tio företag, främst verksamma inom medicin, bioteknik och industri som är mottagare. Många utlänningar som kommer hit för tillfälligt arbete inom industrin kan dock ange andra befattningar, t.ex. utvecklingsingenjörer, och får tillstånd som sådana. Det finns således ett mörkertal på hur många som ansöker om att komma hit för arbete som egentligen kan anses tillhöra kategorin gästforskare.
Familjemedlemmar
Medföljande familjemedlemmar till person som fått arbetstillstånd beviljas uppehållstillstånd. Gäller tillståndet i minst sex månader beviljas också familjemedlemmarna arbetstillstånd (MIGRFS 05/2006 och Arbetsmarknadsstyrelsens riktlinjer vid bedömning av
43
arbetstillstånd beslutade den 22 november 2004, ärende nr. 04-1421-01).
Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare
Samtidigt med uppehållsrätten för medborgare i EES-stater och deras familjemedlemmar infördes begreppet varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare.
Tredjelandsmedborgare har i UtlL definierats som en utlänning som inte är medborgare i en EU-stat, i en annan EES-stat eller i Schweiz (1 kap. 3 c).
För att tredjelandsmedborgaren skall beviljas ställning som varaktig bosatt i Sverige skall han eller hon ha vistats i Sverige utan avbrott under minst fem år vid ansökningstillfället. Han eller hon skall under denna tid ha haft permanent uppehållstillstånd, tidsbegränsat uppehållstillstånd syftande till bosättning, ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppehållstillstånd i Sverige eller uppehållstillstånd i Sverige såsom anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat.
Ett särskilt EG-uppehållstillstånd som skall gälla i minst fem år utfärdas för den som beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Han eller hon tillåts resa in i Sverige utan visering eller vanligt uppehållstillstånd. Personer med denna ställning och deras familjemedlemmar är undantagna kravet på att ha arbetstillstånd.
Återkallelse av tillstånd
Bestämmelser om återkallelse av visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd finns huvudsakligen i 7 kap. 1–9 §§ UtlL. Tillstånd får återkallas om utlänningen medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet förtigit uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet. Om utlänningen vistats i Sverige med uppehållstillstånd i fyra år eller mer krävs synnerliga skäl för återkallelse på nämnda grunder (1 §). Tillstånd får också återkallas om det finns andra särskilda skäl. På denna grund får dock uppehållstillstånd återkallas endast om utlänningen ännu inte rest in i Sverige (2 §). Särskilda skäl kan vara att förutsättningarna för tillståndet förändrats väsentligt (prop. 1988/89:86 s. 63).
44
För en utlänning som rest in i Sverige får ett uppehållstillstånd återkallas om han eller hon lämnat oriktiga uppgifter, inte uppfyller gällande krav på arbetstillstånd, på grund av tidigare verksamhet eller om det kan antas att han eller hon kommer att bedriva spioneri, sabotage eller olovlig underrättelseverksamhet. I dessa fall får uppehållstillståndet återkallas endast om frågan väckts innan utlänningen visats i Sverige i tre år med uppehållstillstånd (3 §).
Vid prövning av en fråga om återkallelse av uppehållstillstånd för en utlänning som rest in i Sverige skall utlänningens anknytning till det svenska samhället beaktas liksom om det föreligger andra humanitära skäl som talar mot återkallelse (4 §).
Permanenta uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör (7 §).
Härutöver finns bl.a. bestämmelser om återkallelse på grund av beslut om avvisning eller utvisning av en annan EU-stat, Island eller Norge (6 §).
Det svenska välfärdssystemet
Det svenska välfärdssystemet bygger på allmän hälso- och sjukvård och social omsorg, socialförsäkringar som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och till barnfamiljer samt ett grundläggande kompletterande skydd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Tillgången till hälso- och sjukvård samt tandvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, respektive tandvårdslagen (1985:125). Vilka som omfattas av socialförsäkringssystemet och vilka rättigheter detta medför framgår av socialförsäkringslagen (1999:799), SofL.
Socialförsäkringsskyddet
Den svenska socialförsäkringen är en allmän och obligatorisk försäkring. Den omfattar alla som är bosatta eller arbetar i Sverige, oavsett medborgarskap. I lagstiftningen skiljer man mellan bosättningsbaserade och arbetsbaserade förmåner, 1 kap. 1 § SofL. Den bosättningsbaserade socialförsäkringen utgör ett grundskydd och innefattar bidrag, t.ex. barnbidrag och bostadsbidrag, samt förmåner som betalas med garantibelopp, bl.a. föräldrapenning på lägsta nivå och grundnivå, aktivitets- och sjukersättning i form av
45
garantiersättning samt garantipension. För att omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen skall personen vara bosatt i Sverige. Den som kommer till Sverige och kan komma att antas vistas här under en längre tid än ett år, skall, om inte synnerliga skäl talar emot det, anses bosatt här. En förutsättning för att en person skall vara berättigad till bosättningsbaserade förmåner är att han eller hon vistas legalt i Sverige. Därför krävs ibland uppehållstillstånd för att en person skall anses bosatt i Sverige.
Den som förvärvsarbetar i Sverige omfattas av den arbetsbaserade socialförsäkringen. Försäkringen syftar till att kompensera för inkomstbortfall. Det handlar t.ex. om sjukpenning, föräldrapenning över lägstanivån, arbetsskadeförsäkringen och inkomstgrundad ålderspension. En person som omfattas av svensk lagstiftning enligt reglerna i EG-förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom Europeiska unionen är försäkrad för samtliga förmåner som omfattas av förordningen. Detta gäller oavsett om det rör sig om bosättnings- eller arbetsbaserade förmåner enligt SofL. Enligt EGförordningen (EG) nr 859/2003 är den nyss nämnda förordningen tillämplig också på tredjelandsmedborgare under vissa förutsättningar.
Den som lämnar Sverige för att studera i ett annat land, och som genomgår en studiestödsberättigande utbildning eller har utbildningsbidrag för doktorander, anses fortfarande vara bosatt i Sverige under utlandsvistelsen (2 kap. 5 § SofL). Personen omfattas alltså av den svenska bosättningsbaserade försäkringen, liksom dennes medföljande familjemedlemmar (2 kap. 6 § SofL). Den som kommer till Sverige för att studera skall anses bosatt här endast om han eller hon uppbär utbildningsbidrag för doktorander. Motsvarande gäller för medföljande familjemedlemmar till denne. Den som kommer till Sverige som forskarstuderande eller som reser ut som en sådan, och därefter erhåller anställning, skall ses som arbetstagare.
2
2
46
Tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård
Enligt 3 § HSL respektive 5 § tandvårdslagen är landstingen skyldiga att tillhandahålla hälso- och sjukvård samt tandvård åt alla som är bosatta inom landstinget. För den som vistas inom landstinget, utan att vara bosatt där, är landstinget endast skyldigt att tillhandahålla omedelbar vård, 4 § HSL respektive 6 § tandvårdslagen. Bosättningsfrågan avgörs i detta sammanhang med ledning av reglerna i folkbokföringslagen (1991:481). För att folkbokföras i Sverige skall personen ha för avsikt att bosätta sig i Sverige för minst ett år. Den som medges uppehållstillstånd som gästforskare för minst ett år skall alltså folkbokföras och omfattas då av landstingets skyldighet att tillhandahålla även annan än omedelbar hälso- och sjukvård samt tandvård.
Studiestöd
Staten lämnar studiestöd i form av studiehjälp och studiemedel. Studiehjälp består av studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg. Studiehjälp i form av studiebidrag får lämnas från och med kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller 16 år. Studiehjälp i form av extra tillägg kan lämnas även till studerande som är yngre. Studiehjälp lämnas längst till och med det första kalenderhalvåret då den studerande fyller 20 år (2 kap. 3 § studiestödslagen).
I studiestödslagstiftningen görs en skillnad mellan svenska och utländska medborgare. Reglerna bygger på principen att studiestöd kan lämnas till svenska medborgare både för studier i Sverige och utomlands. Utländska medborgare kan bara få svenskt studiestöd för studier i Sverige om de dels är bosatta här, dels bosatt sig här i annat syfte än att studera (s.k. gäststuderande omfattas alltså inte). Det innebär att utländska medborgare kan få svenskt studiestöd först när de fått en stark anknytning till landet, dvs. normalt efter två år. Studiestöd kan också lämnas om det finns särskilda skäl. Viktiga undantag gäller migrerande arbetstagare inom EU/EES och deras familjemedlemmar, personer med uppehållsrätt och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare. Dessa kategorier skall likabehandlas med svenska medborgare om de kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG-rätten, EES-avtalet eller gemenskapens och medlemsstaternas avtal med Schweiz.
47
4. Myndigheter
Nedan följer en kort presentation av Migrationsverket som i dag hanterar de bestämmelser som berörs av genomförandet av gästforskardirektivet. Därefter presenteras de myndigheter som i framtiden kan bli aktuella att hantera ytterligare reglering föranledd av genomförandet av gästforskardirektivet.
4.1. Migrationsverket
Migrationsverket är Sveriges centrala förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. Verket ansvarar bl.a. för tillstånd eller visum för besök, tillstånd för bosättning, asylärenden, medborgarskap och det internationella samarbetet i migrationsfrågor. Verket har också ett övergripande ansvar för att alla berörda myndigheter samverkar på bästa sätt i ärendehanteringen (förordning (2004:294) med instruktion för Migrationsverket). De myndigheter som på olika sätt är berörda är de svenska ambassaderna och konsulaten i utlandet som tar emot ansökningar om visum, arbets- och uppehållstillstånd, polisen som ansvarar för gränskontroll och att en del avvisade lämnar landet, Domstolsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen som hanterar överklagade ärenden, samt Integrationsverket som bl.a. hanterar praktiska frågor vid mottagningen av flyktingar.
Beträffande gästforskare är Migrationsverket den myndighet som i dag prövar tredjelandsmedborgares ansökningar om inresa och vistelse i Sverige i forskningssyfte. Sådana ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd prövas samtidigt enligt de riktlinjer som gäller för internationellt utbyte. Prövningen av rätten till arbetstillstånd är delegerad av AMS till Migrationsverket.
1
1
Arbetsmarknadsstyrelsens riktlinjer vid bedömning av arbetstillstånd den 22 november 2004, ärende nr 04-1421-01.
48
4.2. Högskoleverket
Högskoleverket är den centrala myndigheten för frågor som rör bl.a. universitet och högskolor (förordning (2003:7) med instruktion för Högskoleverket). Till verkets uppgifter hör att granska och utvärdera kvaliteten i högskole- och forskarutbildning. Verket skall följa upp utbildningen och forskningen med beaktande av verksamhetens roll och sätt att fungera i förhållande till samhällets och arbetslivets utveckling och kompetensbehov. Det skall också bevaka förhållanden och tendenser, nationellt och internationellt, som är av betydelse för högskolans verksamhet. Därtill svarar man för bedömningar av utländska utbildningar på eftergymnasial nivå.
4.3. Vetenskapsrådet
Vetenskapsrådet är en statlig myndighet med nationellt ansvar för att stödja och utveckla svensk grundforskning inom hela det vetenskapliga fältet (förordning (2000:1199) med instruktion för Vetenskapsrådet). Målet är att Sverige skall vara en ledande forskningsnation. Vetenskapsrådets huvuduppgifter är att fördela statens stöd till grundforskning, vara rådgivare till regeringen i forskningspolitiska frågor, arbeta med strategiska frågor om forskning och forskningsfinansiering i ett nationellt och internationellt perspektiv samt utveckla nya populärvetenskapliga metoder för att öka kontakterna mellan forskare, universitet, högskolor och andra aktörer inom forskningsområdet.
I Vetenskapsrådets instruktion finns särskilt uttalat att myndigheten bl.a. har i uppdrag att främja och ta initiativ till internationellt forskningssamarbete och erfarenhetsutbyte, samt att främja forskares rörlighet.
Inom Vetenskapsrådet finns det tre ämnesråd och en utbildningsvetenskaplig kommitté. Ett ämnesråd har ansvar för humaniora, vilket inkluderar konstnärligt utvecklingsarbete, samhällsvetenskap, religionsvetenskap och rättsvetenskap. Ämnesrådet för medicin ansvarar för medicin, inklusive vårdvetenskap, odontologi och farmaci. Det natur- och teknikvetenskapliga ämnesrådet har ansvar för naturvetenskap, matematik och teknikvetenskap.
49
Varje ämnesråd skall själv inom sitt verksamhetsområde främja och stödja forskning av högsta vetenskapliga kvalitet genom att bl.a. fördela medel till forskning. Vid varje ämnesråd skall det finnas en huvudsekreterare med hög vetenskaplig kompetens som under ämnesrådet skall ha vetenskapligt ansvar för ämnesrådets verksamhet. Huvudsekreteraren är föredragande i styrelsen för ämnesrådet.
Utbildningsvetenskapliga kommittén skall främja och stödja utbildningsvetenskaplig forskning. Kommittén har inom sitt verksamhetsområde motsvarande ansvar och arbetsuppgifter som ämnesråden har inom sina respektive områden.
4.4. Verket för innovationssystem
Verket för innovationssystem (Vinnova) skall främja utvecklingen av effektiva svenska innovationssystem inom verksamhetsområdena teknik, transport, kommunikation och arbetsliv (förordning (2000:1132) med instruktion för Verket för innovationssystem och förordning (2005:881) om ändring i förordningen (2000:1132) med instruktion för Verket för innovationssystem). Med innovationssystem avses nätverk av offentliga och privata aktörer där ny teknik, nya tjänster och kunskap produceras, sprids och används. Verket har även till uppgift att kartlägga kunskapsbehov, initiera och finansiera behovsmotiverade forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt, liksom att verka för att kunskaper sprids och nyttiggörs. Vinnova är också det nationella kontaktorgan som lämnar information och rådgivning om samarbetet inom EU för forskning och teknisk utveckling. En viktig del av detta ansvar är att främja svenskt deltagande i EU-programmen för forskning och teknisk utveckling. Mobility Centre Sweden, ett initiativ från kommissionen för att främja forskarmobiliteten inom och till Europa, är förlagd till Vinnova. Tjänsten som finns i varje medlemsland syftar till att underlätta för internationella forskare genom att svara på deras praktiska frågor inför och under deras utlandsvistelse.
Vinnovas samlade insatser skall stärka samspelet mellan samtliga nämnda aktörer för att främja hållbar tillväxt inom olika områden men också att skapa förutsättningar för tillväxt nationellt, sektoriellt och regionalt.
50
4.5. Forskarskattenämnden
Inom ramen för Skatteverkets verksamhet prövar Forskarskattenämnden om de förutsättningar för skattelättnader som anges i 11 kap. 22 § inkomstskattelagen (1999:1229) är uppfyllda (11 kap. 23 a § inkomstskattelagen, 1 § förordningen (2003:1106) med instruktion för Skatteverket, lagen (1999:1305) om Forskarskattenämnden och lagen (2001:530) om ändring i lagen (1999:1305) om Forskarskattenämnden). Skattelättnad enligt nämnda bestämmelse kan medges experter, forskare eller andra nyckelpersoner om arbetet avser specialistuppgifter med sådan inriktning eller på sådan kompetensnivå att det innebär betydande svårigheter att rekrytera inom landet, kvalificerade forsknings- eller utvecklingsuppgifter med sådan inriktning eller på sådan kompetensnivå att det innebär betydande svårigheter att rekrytera inom landet, eller företagsledande uppgifter eller andra uppgifter som medför en nyckelposition i ett företag.
Forskarskattenämnden består av sex ledamöter och fem personliga ersättare. Regeringen utser ledamöter som skall ha särskild insikt i beskattningsfrågor. Övriga ledamöter och ersättare skall ha särskild insikt i företagslednings-, forsknings- eller produktutvecklingsfrågor. Vetenskapsrådet ges möjlighet att lämna förslag till två ledamöter och två ersättare. Vinnova och Föreningen Svenskt Näringsliv ges möjlighet att lämna förslag till en ledamot och en ersättare vardera.
51
5. Andra länder
5.1. Frankrike
Sedan 1998 utfärdas tillfälliga uppehållstillstånd för gästforskare som ger dem rätt att arbeta med forskning eller undervisning på universitetsnivå. I uppehållstillståndet är noterat att det gäller för en forskare. Man använder även andra titlar i uppehållstillstånden, t.ex. studenter eller artist- och kulturarbete för att markera vilken sysselsättning som tillståndet avser att omfatta.
Dokumentet som ligger till grund för en tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskningsändamål är ett mottagningsavtal upprättat av det mottagande forskningsorganet.
Endast ackrediterade forskningsorgan är behöriga att utfärda mottagningsavtal. Ackrediterade är bl.a. universitet, statliga forskningsinstitutioner, vissa allmänna institutioner, samt en mindre grupp privata och internationella institutioner som är finansierade av allmänna medel genom stiftelser etc. När systemet infördes 1998 blev de offentliga instituten godkända att ta emot forskare utan föregående ansökan. Ett ansökningsförfarande infördes för de ”semioffentliga” instituten som önskade ackreditering. När gästforskardirektivet genomförs i Frankrike får privata företag möjlighet att ansöka om ackreditering (med giltighet i fem år enligt förslaget).
Det mottagningsavtal som används i dag är den modell som återfinns hos Fondation Nationale Alfred Kastler. Egentligen skulle att annat avtal (Cerfa) användas, men av någon anledning kom detta aldrig i bruk. Vid genomförandet av direktivet kommer det franska mottagningsavtalet att omarbetas helt. Något nytt förslag på modellavtal är inte framtaget ännu.
Efter det att forskningsorganet utfärdat mottagningsavtalet skickas det till forskaren som använder det i hemlandet vid ansökan om visering. Förutom identitetshandlingar är mottagningsavtalet det enda underlag som behövs för att pröva denna ansökan. Den
52
franska ambassaden eller konsulatet utfärdar en visering markerat forskare och stämplar mottagningsavtalet. Vid ankomsten till Frankrike ansöker forskaren om uppehållstillstånd. Han eller hon skall då visa upp sin visering, mottagningsavtalet, identitetshandlingar och bevis på hemvist.
På förslag är att uppehållstillstånd för forskare kan beviljas i maximalt fyra år. Syftet med att förlänga tillståndstiden är att forskaren inte skall behöva ansöka om ett nytt tillstånd varje år.
Ett ekonomiskt åtagande för forskningsorganen vid forskarens olagliga vistelse i landet bedöms vara mycket svårt att införa, eftersom det får negativa effekter på forskningsorganens vilja att anlita gästforskare. Frågan är dock föremål för fortsatta överväganden.
För närvarande är inte forskningsorganen skyldiga att underrätta myndigheterna när en gästforskare bryter mot mottagningsavtalet. Forskaren har inte rätt att ta arbete utöver vad som anges i mottagningsavtalet. Han eller hon kan alltså stanna i Frankrike, men får inte arbeta utan att ingå ett nytt mottagningsavtal. En sådan forskare äger inte rätt till arbetslöshetsförsäkring. Erfarenheterna visar att effekten av detta är att få forskare bryter sina kontrakt. Om så sker, stannar de sällan kvar i landet.
5.2. Tyskland
Tyskland införde i början på 1970-talet en stopplag som starkt begränsade möjligheten för utlänningar att arbeta i landet. Forskare och personer med högskoleexamen fick en period endast möjlighet att få arbetstillstånd, enligt ett slags ”green-card” system, för arbete inom industrin med data- och IT-relaterade arbetsuppgifter.
I december 1999 fattade den tyska regeringen ett principbeslut att det skulle vara en huvuduppgift för landet att bli ett attraktivt centrum för högre utbildning och forskning. Den generella stopplagstiftningen togs bort. Kvalificerad arbetskraft får numera uppehålls- och arbetstillstånd om det bedöms föreligga ett behov av sådan arbetskraft på den tyska arbetsmarknaden.
Med kvalificerad arbetskraft avses bl.a. personer med universitetsexamen eller särskilda specialistkunskaper. Samtidigt togs kravet bort på att ansökan skulle lämnas till både utrikesministeriet och arbetsministeriet. Numera lämnas ansökan endast till förstnämnd myndighet.
53
För tredjelandsmedborgare som undervisar eller arbetar som forskare eller assistenter vid universitet eller forskningsinstitut finns en särskilt bestämmelse som, enligt huvudregeln, undantar tar dem från kravet på arbetstillstånd. Vid en ansökan om uppehållstillstånd för sådant arbete sker inte heller någon prövning om behovet av arbetskraft istället kan tillgodoses inom den europeiska gemenskapen.
1
Den myndighet som är på förslag att godkänna forskningsorgan är Bundesamt für Migration und Flüchtlinge i Nürnberg. Denna myndighet har också ansvar för att ta fram ett mottagningsavtal.
Den tyska bedömningen är att förfarandet med att godkänna forskningsorgan kommer att underlätta hanteringen av viseringsärenden i de fall forskare anställs för tillfälliga, avgränsade forskningsprojekt.
Enligt det lagförslag som lagts fram för att genomföra direktivet har man föreslagit att mottagningsavtalet skall innehålla följande uppgifter.
- Forskningsprojektets namn.
- Forskarens utfästelse att han åtar sig att fullgöra forskningsprojektet.
- Forskningsorganets utfästelse att ta emot forskaren i syfte att han eller hon fullgör forskningsprojektet.
- Information om de mest relevanta rättsförhållanden som träffas mellan parterna, särskilt om forskarens kompetens, lön, semester, arbetstider, försäkringar och om forskare har ett beviljat uppehållstillstånd.
- En bestämmelse som reglerar att mottagningsavtalet upphör att gälla om forskaren inte beviljas uppehållstillstånd.
Ett godkänt forskningsorgan får underteckna ett mottagningsavtal endast om det står klar att forskningsprojektet utförs, att forskaren har relevanta kvalifikationer och akademisk examen för uppdraget, samt att forskarens uppehälle är garanterat.
Ett forskningsorgan skall omgående informera ansvarig migrationsmyndighet om varje hinder som sannolikt kan hindra mottagningsavtalets genomförande. Avslutar forskaren sitt uppdrag enligt vad som avtalats skall forskningsorganet meddela detta till ansvarig migrationsmyndighet inom två månader.
1
Arbeitsgenehmigungsverordnung § 9, punkt 8 och § 6 paragraf 2, punkt 3.
54
5.3. Nederländerna
I Nederländerna finns en särskild procedur för utländsk kvalificerad arbetskraft. För att kategoriseras som kvalificerad arbetskraft krävs en årsinkomst på 45 000 euro per år, eller 32 600 euro för personer under 30 år. Undantagna från kravet på en lägsta inkomst är doktorander vid ett undervisnings- eller forskningsinstitut. Undantagna är också doktorandstuderande och lärare vid universitet som är under 30 år.
För att en sådan person skall beviljas inresa och vistelse krävs att arbetsgivaren först ingår ett avtal med Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
2
Tillstånd lämnas för fem år förutsatt att sökanden kan uppvisa ett anställningsavtal som gäller tills vidare. Vid tidsbegränsade anställningsavtal ges tillstånd så länge anställningen varar, dock max fem år. Kvalificerad arbetskraft är undantagen kravet på arbetstillstånd. IND har ensamt ansvaret för detta ansökningsförfarande.
Företag och institutioner har vissa skyldigheter, bl.a. att bistå med kompletta ansökningshandlingar och att rapportera om förhållandet ändras med den utländske anställde.
När en gäststuderande avslutat sina universitetsstudier beviljas han eller hon en frist på tre månader så att de kan söka en anställning som faller in under kategorin kvalificerad arbetskraft.
Under 2007 kommer Nederländerna att reformera hela systemet för utlänningars inresa och vistelse. Ansvaret för utfärdandet av viseringar flyttas över från Utrikesministeriet till IND som blir den enda ansvariga myndigheten.
Ansökningsförfarandet för inresa och vistelse skall förenklas och gå snabbare. Institutioner och företag kommer att ha en viktigare roll för arbetstagare och studerande på grundval av avtal som tecknas med myndigheten (regeringen). För närvarande används 26 olika grunder för uppehållstillstånd. Dessa kommer att minskas ner till fem. Det anses angeläget att ytterligare insatser vidtas för att utlänningar som uppehåller sig olagligt i landet sänds tillbaka eller återreser. Nya regler för kontroller och mer kännbara böter övervägs för detta ändamål.
Genomförandet av gästforskardirektivet utgör således en integrerad del av reformen. Arbetet med att utforma detaljerna i regleringen fortgår och förväntas vara klart 2007.
2
Svensk motsvarighet är Migrationsverket.
55
6. Överväganden och förslag
6.1. Ett nytt förfarande för gästforskares inresa och vistelse
Gästforskardirektivets förfarande för gästforskares inresa och vistelse har enligt kommissionen inspirerats av systemen i ett antal medlemsländer. Det franska systemet förefaller vara den främsta förebilden. Som ett första steg i detta förfarande, som nu skall genomföras i Sverige, skall forskningsorganet som tar emot forskaren vara ackrediterat, dvs. vara godkänt av behörig myndighet att ta emot tredjelandsmedborgare som skall arbeta som forskare. Ackrediteringen behandlas i avsnitt 6.2. Det ackrediterade forskningsorganet får därefter utfärda s.k. mottagningsavtal, vilket behandlas i avsnitt 6.3. Mottagningsavtalet tillsammans med vissa kompletterande uppgifter från forskaren skall utgöra underlaget för forskarens ansökan om inresa och vistelse i en medlemsstat. I det tredje och sista steget i förfarandet prövas forskarens ansökan om uppehållstillstånd. När ansökan godkänts utfärdas ett uppehållstillstånd som ger forskaren rätt till såväl inresa och vistelse som viss rätt till att arbeta. I Sverige sker denna prövning av Migrationsverket. Villkoren för gästforskares uppehållstillstånd tas upp i avsnitt 6.4. I avsnitten därefter behandlas övriga överväganden föranledda av genomförandet av detta direktiv.
56
6.2. Ackreditering av forskningsorgan
6.2.1. Ackreditering
Förslag: För att kunna ta emot en gästforskare skall forskningsorganet vara ackrediterat. Förslaget innebär att ett nytt ansökningsförfarande införs för de forskningsorgan som vill ta emot en tredjelandsmedborgare för forsknings- och utvecklingsarbete. Utredningen föreslår att ackrediteringsförfarandet införs genom en ny lag.
Enligt gästforskardirektivets artikel 5 skall ett forskningsorgan som vill ta emot en forskare ha förhandsgodkänts av medlemsstaten i enlighet med dess nationella lagstiftning. Det ankommer på medlemsstaten att själv bestämma hur ett system med förhandsgodkännande skall utformas. Något ackrediteringsförfarande finns inte i Sverige. I dag är Migrationsverket den myndighet som i huvudsak hanterar frågor rörande gästforskares inresa och vistelse i Sverige.
Utredningen har inte funnit någon lämplig gällande lagstiftning att inordna dessa bestämmelser i. Därför föreslås att ackrediteringsförfarandet genomförs i en ny lag.
6.2.2. Beslutande myndighet vid ackreditering av forskningsorgan
Förslag: Verket för innovationssystem (Vinnova) skall vara den myndighet som handlägger ärenden om ackreditering av forskningsorgan. Uppdraget inbegriper bl.a. en skyldighet att offentliggöra och regelbundet uppdatera förteckningar över de forskningsorgan som ackrediterats, samt lämna rapporter om denna hantering till kommissionen. Förslaget medför att förordningen (2000:1132) med instruktion för Verket för innovationssystem behöver ändras.
Av gästforskardirektivet följer att Sverige skall ackreditera forskningsorgan, föra offentliga register och rapportera statistik till kommissionen om forskningsorgan. Migrationsverket är i dag den myndighet som i huvudsak hanterar frågor rörande gästforskares inresa och vistelse i Sverige. Utredningen bedömer att det ligger
57
utanför Migrationsverkets kompetensområde att pröva och i övrigt hantera frågor om forskningsorgans verksamhet. Vid inrättandet av ett ackrediteringsförfarande är det lämpligt att den behöriga myndigheten sköter dessa åtaganden.
Frågan om vilken myndighet som är mest lämpad för att hantera ärenden om ackreditering av forskningsorgan har utretts i samråd med Vetenskapsrådet, Vinnova och Högskoleverket. Efter en genomgång av de olika myndigheternas kompetenser råder dem emellan en samstämmig uppfattning om att Vinnova är den myndighet som är bäst lämpad att hantera ärenden om ackreditering av forskningsorgan. Utredningen delar denna bedömning. Vinnova är följaktligen utredningens förslag på ackrediterande myndighet.
Vinnova har i dag ett omfattande ansvar för Sveriges engagemang i det internationella samarbetet om forskning och utveckling. För att nämna endast ett par uppgifter har myndigheten ansvar för bl.a. EU:s ramprogram för forskning och utveckling samt Eureka som är ett paneuropeiskt samarbete mellan bl.a. 37 fullvärdiga medlemsstater och EU som skapats för att främja samarbete mellan företag och forskare i Europa när det gäller marknadsnära teknisk och industriell forskning och utveckling. Vinnova har också ansvar för fördelningen av en betydande del av de offentliga anslag som lämnas till forskningsaktiviteter. Myndigheten har således rutiner och kompetens för att kunna bedöma innehållet och kvaliteten i forskningsprojekt. Vinnova har vidsträckta kontakter med nationella institutionella och privata forskningsorgan samt med berörda EU-institutioner i sin dagliga verksamhet.
Inom ramen för uppdraget skall Vinnova offentliggöra och regelbundet uppdatera en förteckning över de forskningsorgan som ackrediterats. Uppgifterna bör hållas tillgängliga på Internet så att utländska forskare har möjlighet att söka forskningsuppdrag, se gästforskardirektivets artikel 5.5 och ingressen punkten 10. I uppdraget ingår också att rapportera om denna hantering till kommissionen. Dessa uppgifter kan införas i förordningen (2000:1132) med instruktion för Verket för innovationssystem istället för att införa en separat förordning till den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m.
Förslaget medför att Vinnova får nya arbetsuppgifter. Även denna omständighet medför att Vinnovas instruktion behöver ändras.
58
6.2.3. Vem kan bli ackrediterad?
Förslag: Varje form av offentlig eller privat organisation som bedriver forsknings- och utvecklingsverksamhet skall ha möjlighet att bli ackrediterad. Ackreditering kan beviljas efter ansökan hos Vinnova. Förslaget är inte avsett att medföra någon ändring jämfört med vilka forskningsorgan som i dag har möjlighet att anlita gästforskare för arbete med forskning och utveckling (FoU) i Sverige.
Enligt artikel 2 i gästforskardirektivet är definitionen av forskningsorgan varje form av offentlig eller privat organisation som bedriver forskning, och som enligt gästforskardirektivet har godkänts av en medlemsstat i enlighet med den medlemsstatens lagstiftning eller administrativa praxis.
Definitionen innebär således att enbart organ som är ackrediterade utgör forskningsorgan i direktivets mening. I det följande använder vi dock begreppet forskningsorgan i en mer allmän betydelse, dvs. även på sådana forskningsinstitutioner som ännu inte blivit ackrediterade.
Det krävs alltså att ett forskningsorgan bedriver forskning för att kunna bli ackrediterat. I gästforskardirektivet definieras forskning som skapande arbete som bedrivs systematiskt för att höja den totala kunskapsnivån, bl.a. kunskap om människan, kulturen och samhället, samt användning av dessa kunskaper för nya tillämpningar. Definitionen är direkt hämtad från OECD:s internationella standard för begreppet FoU.
1
Begreppet FoU är
således synonymt med definitionen av forskning i gästforskardirektivet. All verksamhet som kan anses falla inom samlingsbegreppet FoU enligt OECD:s internationella standard bör därmed utgöra grund för ackreditering av forskningsorgan.
FoU är också ett allmänt vedertaget samlingsbegrepp som används i den nationella regleringen i övrigt. Utredningen förordar att denna terminologi används istället för begreppet forskning. Begreppet FoU kan dock ha en något annorlunda innebörd i annan äldre lagstiftning än den som nu avses.
1
“Research and experimental development (R&D) comprise creative work undertaken on a
systematic basis in order to increase the stock of knowledge, including knowledge of man, culture and society, and the use of this stock of knowledge to devise new applications.” Frascati Manual 2002 – Proposed Standards Practice for Surveys on Research and Experimental Development, OECD 2002, s. 30.
59
Frågan om vilka kriterier som skall beaktas vid en förnyad ansökan om ackreditering efter beslut om återkallelse av eller vägran att förlänga ackrediteringen behandlas i avsnitt 6.2.6.
I dag har alla institutioner, företag m.fl. som bedriver FoUverksamhet i Sverige, oavsett om de är statliga, kommunala eller privata, möjlighet att ta emot gästforskare. Detta, i kombination med övrig reglering på området, får anses innebära att Sverige just nu har en mer generös gästforskarpolitik än genomsnittslandet i EU. I exempelvis Frankrike är för närvarande kretsen av redan ackrediterade institutioner begränsad. Det huvudsakliga motivet för en begränsning är att därigenom göra det lättare för de myndigheter som ansvarar för invandringsfrågor att kontrollera om forskningsprojektet är trovärdigt, i synnerhet när det gäller de finansiella villkoren, och om personen i fråga har den förmåga som krävs för att slutföra projektet. Efter en ackreditering anförtros forskningsorganen denna uppgift och de anses därmed spela en mycket betydelsefull roll i förfarandet. Någon ändring av svensk rätt i fråga om kretsen av forskningsorgan som kan ta hit gästforskare från tredje land är inte avsedd i och med genomförandet av direktivet. Alla forskningsorgan som bedriver FoU-verksamhet skall således ha möjlighet att bli ackrediterade.
Under utredningens gång har övervägts om inte vissa forskningsorgan kan beviljas ackreditering utan att först behöva lämna in en ansökan. Gästforskardirektivet utgör inget hinder mot ett sådant förfarande. Det finns t.ex. flera myndigheter, universitet, högskolor och andra institutioner som skall bedriva forskningsverksamhet enligt sina instruktioner eller enligt avtal med regeringen. Att dessa organ skulle behöva ansöka om en ackreditering synes obehövligt. Det har också framförts att institutioner med examensrätt för forskarutbildning borde vara undantagna ett ansökningsförfarande. Enligt utredningens bedömning utgör emellertid examensrätt inte i sig ett avgörande moment för att kunna konstatera att forskning faktiskt bedrivs.
Vid bedömningen av om vissa organisationer kan ackrediteras utan föregående ansökan måste vägas in att en ackreditering i grunden är frivillig. Den leder till att myndigheten, institutet eller företaget tas upp på en officiell lista så att forskare i utlandet lättare skall kunna söka forskningsuppdrag. Det kan inte förutsättas vara önskvärt att med automatik finnas med på en sådan lista.
Utredningen har undersökt vilka forskningsorgan som enligt sina instruktioner eller avtal med regeringen skulle kunna bli
60
ackrediterade utan föregående ansökan. Resultatet visar att vissa myndigheter skulle beviljas ackreditering där det är tveksamt huruvida det förekommer annat än högst temporära forskningsaktiviteter. Det krav på precision som bör ställas för att göra en uttömmande och korrekt värdering av vilka organ som borde komma i fråga för en sådan automatisk ackreditering skulle därmed kunna ifrågasättas. Resultatet visar också att enstaka rörelsedrivande bolag med statligt inslag i ägandet, t.ex. Telia Sonera AB och Vattenfall AB, skulle ges ackrediteringar. Även om en ansökan om ackreditering kräver ringa insatser från ett forskningsaktivt företag är det ur ett principiellt perspektiv tveksamt att medge enstaka bolag på en konkurrensutsatt marknad förmånen att bli automatiskt ackrediterade. Även offentliga organ – eller organ med anknytning till offentlig verksamhet – skulle i detta avseende bli mer förmånligt behandlade än en del privata företag.
Ett annat problem med automatisk ackreditering är att gästforskardirektivet föreskriver att det skall vara möjligt att återkalla och att vägra förlänga en ackreditering. Även om detta framstår som en rent teoretisk möjlighet beträffande de organ vi nu diskuterar, är det svårt att förena en regel om automatisk ackreditering med sådana bestämmelser.
Det finns således både nackdelar och svåra avgränsningsfrågor som är förenade med en möjlighet att bevilja ackreditering utan föregående ansökan. Utredningen föreslår mot denna bakgrund ett förfarande där samtliga forskningsorgan får ansöka om en ackreditering.
De förslag som presenteras i betänkandet bör dock leda till ett enkelt och smidigt ansökningsförfarande. Uppgifterna som skall lämnas av ett forskningsorgan behöver inte vara alltför omfattande, särskilt inte i de mer självklara fallen. Det bör emellertid ankomma på Vinnova att närmare ange vilka uppgifter som skall lämnas i en ansökan.
Ackreditering vid uppdragsforskning
Forskning utförs ofta på uppdrag där en extern part finansierar forskningen, s.k. uppdragsforskning. I normalfallet är en gästforskare anställd eller anlitad av den organisation som utför forskningen. Vid uppdragsforskning bör det organ som utför forskningen, alltså uppdragstagaren och inte uppdragsgivaren, vara
61
det forskningsorgan som skall ansöka om ackreditering och ingå mottagningsavtal med gästforskaren.
6.2.4. Ackrediteringens giltighetstid
Förslag: En ackreditering av forskningsorgan skall gälla tills vidare, under en bestämd tid om minst fem år eller den kortare tid som ansökan avser.
Enligt artikel 5 i gästforskardirektivet finns en minimiregel om att forskningsorgan skall godkännas för minst fem år. I undantagsfall får godkännande ges för en kortare tid.
Forskning bedrivs ofta långsiktigt. Normalt behöver en omprövning av ett forskningsorgans ackreditering därför inte ske med alltför täta intervaller. Något behov bedöms t.ex. inte finnas alls av att regelbundet ompröva ackrediteringen för de forskningsorgan som bedriver forskning enligt lag, förordning eller avtal med regeringen. Sådana forskningsorgans ackreditering föreslås därför gälla tills vidare. Detsamma bör gälla även kommuner, landsting och privata väletablerade forskningsinstitut och företag.
För nybildade eller mindre institut och företag där längden på forskningsaktiviteterna är svårare att förutse kan ackreditering istället medges för en bestämd tid om minst fem år. Det ankommer här på Vinnova att göra en nyanserad bedömning i det enskilda fallet huruvida ackrediteringen skall gälla i fem år eller tills vidare.
I det fall en ansökan om ackreditering avser ett specifikt forskningsprojekt kan ackreditering även beviljas endast för den tid som projektet avser.
62
6.2.5. Återkallelse av ackreditering
Förslag: Vinnova skall kunna vägra att förlänga och även återkalla en ackreditering av ett forskningsorgan om det inte längre uppfyller villkoren för ackreditering, om ackrediteringen erhållits på falska grunder eller om forskningsorganet ingått ett mottagningsavtal med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt.
Avsaknad av ett ekonomiskt åtagande från forskningsorgan att svara för offentliga kostnader föranledda av gästforskares olagliga vistelse i landet bör inte utgöra grund för återkallelse. Inte heller avsaknad av ett forskningsorgans bekräftelse på att arbete bedrivits inom forskningsprojekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats bör utgöra grund för återkallelse.
Precis som med all annan tillståndspliktig verksamhet skall Vinnova kunna ha möjlighet att återkalla en ackreditering om det finns skäl för det. Förutsättningarna för återkallelse föreslås i stort överensstämma med återkallelsegrunderna i artikel 5 p. 6 i gästforskardirektivet. Vinnova får därmed vägra att förlänga eller besluta att återkalla godkännandet av ett forskningsorgan som inte längre kan styrka att de bedriver någon forskningsverksamhet. Ackrediteringen får också återkallas om den har erhållits på falska grunder, eller om forskningsorganet har ingått ett mottagningsavtal med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt.
Utredningen förespråkar att det inte bör finnas något ekonomiskt åtagande för forskningsorgan att svara för offentliga kostnader föranledda av gästforskares olagliga vistelse i landet, se avsnitt 6.3.4. Det skall inte heller införas en skyldighet att bekräfta att arbete bedrivits inom forskningsprojekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats, se avsnitt 6.3.3. Följaktligen finns inte behov av bestämmelser om återkallelse vid underlåtelse att ingå eller för att svara för ett sådant ekonomiskt åtagande eller vid underlåtelse att bekräfta om ett forskningsprojekts genomförande.
63
6.2.6. Förbud mot att ansöka om ackreditering efter återkallelse m.m.
Förslag: Det bör inte införas en möjlighet att besluta om förbud för forskningsorgan att ansöka om en ny ackreditering efter ett beslut om att inte förlänga eller återkalla ackrediteringen. Istället får förnyad ackreditering vägras om skälen för återkallelse eller en vägrad förlängning alltjämt består.
För att komma tillrätta med ackrediterade forskningsorgan som missbrukar sin förtroendeställning ger gästforskardirektivet möjligheten att införa bestämmelser som förbjuder ett forskningsorgan att ansöka om ett nytt godkännande i upp till fem år från det att beslutet om att återkalla eller inte förlänga godkännandet offentliggjordes. Den här typen av förbud är sällan förekommande i svensk rätt. Mer normalt är att den enskilde på nytt har möjlighet att ansöka om ett tillstånd och att omständigheterna som legat till grund för tidigare beslut vägs in vid den nya prövningen.
Det kan konstateras att det är nödvändigt med någon form av bestämmelse som ger möjlighet att vägra ackreditering efter en återkallelse om skälen för återkallelsen alltjämt består. I annat fall skulle det saknas möjlighet att komma tillrätta med forskningsorgan som i och för sig bedriver forskning, och som därmed är berättigade till ackreditering på nytt, men som t.ex. missbrukar sin ackreditering genom att ta hit tredjelandsmedborgare för andra ändamål än forskningsarbete.
Gästforskardirektivets regler är konstruerade så att förbudet om att ansöka på nytt om ackreditering är det enda möjliga alternativ att vägra ackreditering av ett forskningsorgan som alltjämt uppfyller villkoren härför, men som av någon anledning tidigare fått sin ackreditering återkallad. En sådan regel som slår till med automatik kan emellertid bli ett trubbigt instrument.
Istället föreslår utredningen en bestämmelse som kompletterar villkoren för att beviljas ackreditering som aktualiseras först efter det att ackrediteringen av någon anledning gått förlorad. Bestämmelsen ger möjlighet för forskningsorgan att på nytt ansöka om ackreditering och att få omständigheterna i det enskilda fallet beaktade. Detta medför att nationell rätt i viss mån kommer att avvika från direktivets fakultativa bestämmelse. Utredningens bedömning är emellertid att det lämnade förslaget innebär att forskningsorganen behandlas mer förmånligt när de kan få en ny
64
ansökan om ackreditering prövad istället för att omfattas av regler om ansökningsförbud. Med hänsyn till att gästforskardirektivet medger förbud i upp till fem år att på nytt ansöka om ackreditering, bör det inte förekomma att skälen för en återkallelse eller vägrad förlängning beaktas längre än så vid en förnyad ansökan.
6.2.7. Överklagande
Förslag: Beslut i fråga om ackreditering skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. För prövning i kammarrätten fordras prövningstillstånd. Vid behov får förvaltningsdomstolarna inhämta yttrande från myndigheter med särskild kompetens. Förslaget innebär att en ny måltyp införlivas i förvaltningsdomstolarnas verksamhet.
Ett beslut i fråga om ackreditering som går forskningsorganet emot skall kunna gå att överklaga. Utredningen bedömer att de allmänna förvaltningsdomstolarna är bäst lämpade att avgöra dessa ärenden. Förfarandet föreslås följa vad som är allmänt föreskrivet om förvaltningsdomstolarna och rättsskipningen i dessa. Detta innebär bl.a. att Vinnova, i egenskap av beslutande myndighet, kommer att utgöra klagandens motpart hos förvaltningsdomstolarna. För prövning i kammarrätten skall det fordras prövningstillstånd.
Sett till de villkor som krävs för att bevilja en ackreditering är en generös tillämpning av Vinnova sannolik. Det är också sannolikt att förhållandevis få antal ärenden kommer att finnas hos den handläggande myndigheten (för närvarande rör det sig om cirka tio privata forskningsorgan per år som tar hit gästforskare). Det är därför troligt att dessa ärenden kommer att bli sällan förekommande i domstolarna. Detta kan få till följd att praxis på området kommer att vara begränsad. Förvaltningsdomstolarna bör därför, vid behov, inhämta särskilt yttrande från en myndighet eller ett forskningsråd med särskild kompetens i t.ex. gränsdragningsfrågor huruvida forskningsverksamhet bedrivs eller inte. Exempelvis kan yttrande inhämtas från Vetenskapsrådet, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas).
65
6.3. Mottagningsavtal
6.3.1. Mottagningsavtalets rättsliga innebörd
Några regler om mottagningsavtal finns inte i Sverige i dag. Genomförandet av direktivet i denna del får i huvudsak anses vara obligatorisk.
Som namnet antyder är mottagningsavtalet en rättshandling av avtalsnatur, varigenom forskningsorganet åtar sig att ta emot forskaren och forskaren åtar sig att genomföra forskningsprojektet i enlighet med föreskrivna villkor och under förutsättning att Migrationsverket utfärdar uppehållstillstånd. Det är viktigt att notera att avtalet inte avgör forskarens ställning i förhållande till forskningsorganet. Detta förhållande regleras genom en annan rättshandling och kan beroende på omständigheterna exempelvis vara ett anställningsavtal, stipendieavtal eller ett kontrakt med egenföretagare. Ett utfärdat mottagningsavtal har alltså närmast karaktären av utfästelse gentemot behöriga myndigheter. Detta bekräftas av ogiltighetsgrunderna. Ett mottagningsavtal upphör nämligen automatiskt att gälla om forskaren inte beviljas rätt till inresa och vistelse eller om rättsförhållandet mellan forskaren och forskningsorganet upphör.
6.3.2. Innehåll och utformning av mottagningsavtalet
Förslag: Forskningsorgan och gästforskare skall ingå ett mottagningsavtal som utgör underlag för forskarens ansökan om uppehållstillstånd. Uppgifterna i mottagningsavtalet som forskningsorganet är skyldigt att kontrollera innan mottagningsavtalet utfärdas skall framgå av lag. Bestämmelserna om mottagningsavtal genomförs i den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m.
Beträffande innehållet i mottagningsavtalet ankommer det på forskningsorganet att kontrollera att samtliga kriterier är uppfyllda innan avtalet får ingås med gästforskaren. Detta framgår av gästforskardirektivets artikel 6.2 a). I mottagningsavtalet skall personuppgifter anges. Att kraven som ställs på forskaren är uppfyllda styrks genom bilagor på examensbevis, anställningsavtal eller motsvarande handling, och vid behov en gällande sjuk-
66
försäkring. Av mottagningsavtalet eller dess bilagor skall framgå vilka inkomster gästforskaren får. Denna uppgift behövs för att kontrollera att forskaren klarar sina levnadskostnader under vistelsen här, samt kostnaderna för att återresa. Kravet på att forskaren åtar sig att slutföra forskningsprojektet, dvs. fullgöra överenskommet arbete, får enligt utredningens mening anses framgå av det bifogade anställningsavtalet eller motsvarande handling. Forskningsorganet skall också kunna definiera syftet med den planerade forskningen, forskningsprojektets längd och tillgången till dess finansiering. Att gästforskaren har de kvalifikationer som krävs i förhållande till forskningens syfte kommer därmed att styrkas av bl.a. examensbeviset. Utöver kravet på relevant examensbevis är det i princip upp till forskningsorganet att självt bestämma vilka kvalifikationskrav man ställer på den personal man vill rekrytera till sina forsknings- och utvecklingsprojekt.
Kommissionen har uttalat en ambition att det helst skall finnas en enhetlig modell för mottagningsavtalen som kan accepteras och användas av samtliga medlemsstater och att en enhetlig modell kan komma att föreslås av kommissionen. Härvidlag refereras till en fransk version av mottagningsavtal (protocole d’accueil – Fondation Nationale Alfred Kastler).
2
I denna version anges i princip endast
parternas personuppgifter.
Från franskt håll har man deklarerat att man kommer att ändra utformningen av mottagningsavtalet. Det förslag som kommissionen refererar till kommer sannolikt inte att användas när gästforskardirektivet genomförts i Frankrike.
Något som kan tyckas vara en egenhet med det nuvarande franska mottagningsavtalet är att det endast är undertecknat av forskningsorganet. Detta har förmodligen att göra med att mottagningsavtalet egentligen bör ses mer som ett bevis på att det ackrediterade forskningsorganet godkänner forskarens vistelse i landet gentemot de franska myndigheterna än att ett regelrätt avtal upprättats mellan parterna. Vid en utformning med endast forskningsorganet som undertecknare framgår forskarens åtaganden emellertid ändå, som beskrivits ovan, av den övriga dokumentationen som skall medfölja mottagningsavtalet.
En fördel med att endast forskningsorganet undertecknar mottagningsavtalet är att parterna slipper skicka dokumentet till
2
Implementation of the EU instruments on admission of third country researchers + short-
term visas (”Researchers visa”) version of 13/10/2005 – icke bindande information utfärdat av Generaldirektoratet för forskning.
67
varandra för underskrifter, vilket sparar tid. Det minskar också risken för att gästforskaren felaktigt uppfattar mottagningsavtalet som ett anställningskontrakt.
Utredningen bedömer det som lämpligt att uppgifterna som måste kontrolleras av forskningsorganet skall finnas uttryckligen angivna i mottagningsavtalet. Parterna blir därmed uppmärksammade på vad de har att uppfylla innan ett mottagningsavtal kan utfärdas. Enligt utredningens bedömning framgår forskarens partsavsikt även utan egenhändig underskrift. Eftersom det finns effektivitetsvinster att hämta i parternas hantering föreslås att mottagningsavtal utformas med utgångspunkt från den nuvarande franska förebilden på så sätt att endast forskningsorganet undertecknar mottagningsavtalet.
I utredningens förslag på mottagningsavtal finns också en uppgift om att gästforskarens nuvarande arbetsgivare eller utbildningsinstitut skall anges. Det finns två skäl för detta förslag. Det första är att det förenklar möjligheten för Migrationsverket att kontrollera sökandens uppgifter om det anses behövligt. Det andra skälet är att uppgiften kan hjälpa Migrationsverket att avgöra de fall där det råder tveksamhet huruvida sökanden skall kategoriseras som gästforskare eller student.
Utredningen föreslår mot denna bakgrund det mottagningsavtal (standardavtal) som framgår av bilaga 3. För att underlätta för de ackrediterade forskningsorganen bör ett standardavtal hållas tillgängligt på Migrationsverkets hemsida.
Migrationsverket är den myndighet som behandlar informationen som lämnas i mottagningsavtalet och övriga kompletterande handlingar, t.ex. om medföljande familjemedlemmar, vid ansökningar om uppehållstillstånd. Om det bedöms som behövligt bör Migrationsverket få avgöra de närmare detaljerna kring utformningen av mottagningsavtalet, informationen som skall lämnas tillsammans med mottagningsavtalet, samt övriga ansökningshandlingar. Var i ansökningshandlingarna uppgiften om forskarens senaste arbetsgivare eller utbildningsinstitut skall lämnas är ett sådant exempel. På sikt kan det också vara möjligt att låta mottagningsavtalet helt ersätta övriga ansökningshandlingar. Utredningen föreslår därför att det tas in ett bemyndigande som ger möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om utformningen av mottagningsavtal samt villkor för de övriga kompletterande handlingar som skall bifogas mottagningsavtalet.
68
För att genomföra gästforskardirektivets bestämmelser skall de villkor som måste uppfyllas och kontrolleras av forskningsorganet innan utfärdandet av mottagningsavtalet framgå av lag eller förordning. Reglernas funktion som kriterier för beviljande av uppehållstillstånd gör att de har en naturlig koppling till utlänningslagstiftningen. En lagteknisk lösning är således att ta in denna nödvändiga detaljreglering om mottagningsavtalets innehåll i utlänningslagstiftningen. Ett alternativ är att dessa regler förs in i den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. och att relevanta hänvisningar till denna lag görs i utlänningslagstiftningen. Det senare alternativet bedöms bli mer överskådligt och förordas av utredningen.
6.3.3. Forskningsorganens skyldighet att lämna information till Migrationsverket om utfärdade mottagningsavtal
Förslag: Ett forskningsorgan skall vara skyldigt att informera Migrationsverket om det föreligger hinder för mottagningsavtalets genomförande.
Det bör inte införas en skyldighet för forskningsorganen att bekräfta att forskningsarbetet bedrivits när mottagningsavtalet löpt ut.
En tvingande bestämmelse i artikel 6.5 i gästforskardirektivet anger att det skall finnas en skyldighet för forskningsorgan att utan dröjsmål underrätta behörig myndighet om varje omständighet som kan hindra genomförandet av ett mottagningsavtal. Med hinder avses exempelvis att forskningsarbetet avbryts, att anställningsavtalet med gästforskaren upphör i förtid eller att forskaren aldrig infinner sig.
Information av den här arten kan ha betydelse för giltigheten av forskarens uppehållstillstånd. Det gäller särskilt i samband med forskarens ansökan om förlängning av uppehållstillståndet, eftersom informationen kan ge vid handen att grunden för vistelse i landet inte längre föreligger. En bestämmelse som upplyser om skyldigheten att lämna nämnda uppgifter till Migrationsverket skall således införas. Bestämmelsen kan tas in i den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m.
Det finns en annan fakultativ bestämmelse i artikel 5.4 som har nära samband med utfärdandet av mottagningsavtal och den ovan
69
nämnda informationsplikten om hinder för mottagningsavtalets genomförande. Den säger att medlemsstaterna får föreskriva att det godkända forskningsorganet, inom två månader från den dag då mottagningsavtalet löpte ut, skall bekräfta för behöriga myndigheter att arbetet har bedrivits inom vart och ett av de forskningsprojekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats.
Som redovisats ovan skall ett forskningsorgan vara skyldigt att informera Migrationsverket för det fall mottagningsavtalet inte kan fullföljas eller upphör i förtid. Med hänsyn härtill anser utredningen att en bekräftelse på att forskningsarbetet bedrivits är obehövlig för Migrationsverkets hantering av gästforskares uppehållstillstånd. En sådan bestämmelse bör därför inte genomföras i den nationella regleringen.
6.3.4. Forskningsorgans ekonomiska åtagande för gästforskarens olagliga vistelse i landet
Bedömning: En bestämmelse om att ålägga forskningsorgan ekonomiskt ansvar för offentliga kostnader föranledda av gästforskares olagliga vistelse i landet bör inte införas.
Enligt den fakultativa artikeln 5.3 i gästforskardirektivet får medlemsstaterna begära ett skriftligt åtagande från forskningsorganet som innebär att om gästforskaren olagligen stannar kvar på den berörda medlemsstatens territorium skall forskningsorganet stå för återbetalningen av de kostnader för hans eller hennes vistelse och återresa som betalats av den medlemsstatens offentliga medel. Forskningsorganets ekonomiska ansvar skall upphöra senast sex månader efter det att mottagningsavtalet har löpt ut. Om en sådan regel införs ligger det nära till hands att utfärdandet av ett mottagningsavtal skulle ligga till grund för det ekonomiska åtagandet. Med stöd av mottagningsavtalet skulle behörig myndighet begära in ett skriftligt åtagande om ekonomiskt ansvar från forskningsorganet. Åtagandet skulle gälla från det att gästforskaren kommer till Sverige och upphöra vid utresan eller senast sex månader efter det att mottagningsavtalet har löpt ut.
Ett åtagande av den här arten kan emellertid innebära en mycket stor ekonomisk risk för ett forskningsorgan. Åtagandet kan också komma att realiseras på grund av omständigheter som ligger utanför forskningsorganets kontroll om gästforskaren på eget
70
initiativ väljer att kvarstanna olagligt i landet. Skulle denna reglering införas befarar utredningen att det leder till att många forskningsorgan avstår från att ta hit gästforskare. Istället för en ökad närvaro av forskare i landet är risken alltså påtaglig att aktuell reglering får motsatt effekt. Utredningen anser därför att detta villkor inte bör genomföras i svensk rätt.
6.4. Uppehållstillstånd för gästforskare
6.4.1. Forskare – en utvidgad personkrets
Förslag: Direktivets definition av forskare medför att tredjelandsmedborgare med lämplig högskoleutbildning som ger tillträde till forskarutbildning skall kunna beviljas inresa och vistelse som forskare. Gästforskare som kommer till Sverige på stipendier eller som egenföretagare skall omfattas av bestämmelserna om ackreditering och mottagningsavtal. Förslaget innebär att en vidare krets av tredjelandsmedborgare än vad som gäller i dag har möjlighet att komma hit för att arbeta med forskning.
För de forskare som i dag ges uppehålls- och arbetstillstånd inom ramen för internationellt utbyte uppställs som krav att de har doktorsexamen. Enligt gästforskardirektivets artikel 2 d) är forskare en tredjelandsmedborgare med lämplig högskoleexamen som ger tillträde till doktorandutbildning som väljs ut av ett forskningsorgan för att genomföra ett forskningsprojekt där ovannämnda examen normalt krävs. I fortsättningen är det alltså tillräckligt att vara behörig att påbörja forskarutbildning för att kategoriseras som forskare som kan få tillträde till arbete med forskningsprojekt i Sverige.
Det förekommer att en del forskare kommer till Sverige på stipendier för att bedriva forskning. En sådan forskare har ingen anställning här i landet. Av kommissionens motiv för att införa krav på mottagningsavtal mellan forskningsorgan och forskare får anses framgå att avsikten är att även stipendieavtal skall omfattas av direktivets bestämmelser.
3
En annan lösning skulle dessutom
innebära att en särskild nationell reglering skulle behövas för ett fåtal personer. Utredningen anser att gästforskare som kommer hit
3
KOM [2004] 178 slutlig, Bryssel den 16 mars 2004, s. 7.
71
på stipendieavtal skall omfattas av den reglering som nu föreslås, om inte motiven för ansökan kan kategoriseras som studier. Undantagna är exempelvis alltid studerande i den mening som avses i studerandedirektivet 2004/114/EG som ansöker om inresa i syfte att bedriva forskning och därigenom erhålla en doktorsexamen, artikel 3 andra punkten b) gästforskardirektivet. Den senare kategorin får istället ansöka om uppehållstillstånd för studerande.
En fråga som uppkommer vid tillämpningen av reglerna för studerande respektive gästforskare är om en doktorand, som befinner sig här med uppehållstillstånd för studier, behöver mottagningsavtal om han eller hon får ett forskningsarbete här. Om uppehållstillståndet för studier är giltigt är doktoranden undantagen skyldigheten att ha arbetstillstånd. Något krav på mottagningsavtal torde inte föreligga i dessa fall. Löper uppehållstillståndet för studier ut krävs dock att mottagningsavtal ingås för att han eller hon skall kunna beviljas uppehållstillstånd för forskning.
När det är fråga om forskning på stipendieavtal, som inte skall kategoriseras som studier, skall det av gästforskarens ansökan om uppehållstillstånd och av mottagningsavtalet med forskningsorganet framgå att syftet med vistelsen avser forskning på stipendier. Istället för anställningsavtal bifogas stipendieavtalet så att Migrationsverket bl.a. kan pröva om försörjningskravet är uppfyllt.
Gästforskardirektivet omfattar även forskare som kommer hit i egenskap av egenföretagare. Anlitas en egenföretagare för forskningsarbete här skall det avtal som upprättats med medkontrahenten bifogas mottagningsavtalet.
72
6.4.2. Slopat krav på arbetstillstånd
Förslag: Kravet på arbetstillstånd för det arbete som följer av forskningsuppdraget slopas för tredjelandsmedborgare vid inresa och vistelse i forskningssyfte. Istället utfärdas uppehållstillstånd för forskare som ger rätt till inresa, vistelse och det arbete som framgår av mottagningsavtalet. Undantaget från arbetstillstånd bör tas in i en ny 5 kap. 2 § elfte punkten UtlF.
Gästforskardirektivets bestämmelser om möjligheten att begränsa omfattningen av undervisning som utförs inom ramen för forskningsuppdraget bör inte genomföras.
Ett problem hos många medlemsländer har varit att gästforskare måste ansöka hos skilda myndigheter för att få visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Hanteringen har varit omständlig och har ansetts försvåra möjligheten för gästforskare att verka inom EU. Ett av huvudsyftena med gästforskardirektivet har därför varit att skapa ett förenklat förfarande bl.a. genom att få till stånd en s.k. one-stop shop hos myndigheterna när gästforskaren skall ansöka om inresa och vistelse för arbete. Lösningen som valts i gästforskardirektivet är att slopa kravet på arbetstillstånd.
I Sverige har kraven på både uppehålls- och arbetstillstånd inte lett till några egentliga problem, eftersom Arbetsmarknadsverket delegerat rätten till samråd vid beslut om arbetstillstånd i merparten av de här fallen till Migrationsverket. Vid en ansökan har Migrationsverket således beviljat uppehålls- och arbetstillstånd samtidigt.
I dag beviljas arbetstillstånd för gästforskare enligt bestämmelserna för anställningar som ingår som ett led i internationellt utbyte när vistelsen överstiger tre månader. Vid vistelse upp till tre månader är gästforskare undantagna kravet på arbetstillstånd. Arbetstillstånden är begränsade till att avse anställning inom visst yrke hos en viss arbetsgivare.
4
Arbets-
tillståndets omfattning är annorlunda för familjemedlemmarna som följer med gästforskaren hit i mer än sex månader. För dessa personer beviljas arbetstillstånd som innefattar en generell rätt att arbeta. Som en jämförelse kan också nämnas utländska studenter som är undantagna kravet på arbetstillstånd.
4
73
Det kan ifrågasättas om inte gästforskarens uppehållstillstånd borde innefatta en motsvarande generell rätt att arbeta här. Majoriteten gästforskare lär dock komma hit för att arbeta heltid med sina forskningsarbeten. Intresset av extraarbeten hos denna grupp kan därför antas vara relativt litet. Ett något större intresse av extrainkomster kan däremot tänkas finnas hos det fåtal gästforskare som vistas här på stipendier. Man får också väga in att det kommer att råda konkurrens om dessa arbeten, t.ex. från personer som redan är bosatta här och utländska studenter.
Sammantaget bedömer utredningen det som sannolikt att det skulle vara en liten andel av gästforskarna som skulle önska och få arbete, utöver det ordinarie forskningsuppdrag som de primärt kommer hit för. Man bör också väga in att en nödvändig förutsättning för att forskaren skall beviljas inresa och vistelse här är att han eller hon klarar sina levnadskostnader. Redan inkomsterna från detta forskningsarbete skall alltså ge en fullgod möjlighet för forskaren att klara sin egen försörjning. Därmed kan man se annorlunda på en forskares situation jämfört med en student, eftersom studenter ofta har ett mer påtagligt behov av extrainkomster för att klara sin egen försörjning. För att genomföra direktivets bestämmelser bedöms det vara en tillräcklig åtgärd att låta forskarens uppehållstillstånd endast omfatta det forskningsarbete som mottagningsavtalet avser. Utredningen stannar därför vid detta förslag. Önskar gästforskaren arbeta utanför sitt forskningsuppdrag behövs det således även i fortsättningen arbetstillstånd för det andra arbetet.
Undantaget från kravet för arbetstillstånd för forskare bör tas in i 5 kap. 2 § tredje punkten UtlF. Bemyndigande för regeringen att meddela sådant undantag finns i 2 kap. 9 § UtlL.
Utredningen har i denna fråga samrått med den parlamentariskt sammansatta Kommittén för arbetskraftsinvandring (KAKI, N 2004:09).
Många forskningsarbeten, t.ex. vid universitet, är förenade med att forskaren har en viss undervisningsverksamhet på sin arbetsplats, och ibland som gästföreläsare. Sådan undervisning skall omfattas av forskarens uppehållstillstånd, artikel 11 första punkten gästforskardirektivet. Tjänster som uteslutande består av undervisning kan dock inte anses vara ett forskningsuppdrag, varför en sådan arbetstagare får söka uppehålls- och arbetstillstånd på annan grund än som forskare.
74
I andra punkten samma artikel föreskrivs att medlemsländerna får fastställa ett högsta antal timmar eller dagar för undervisning. Utredningen har inte funnit några vägande skäl för en sådan inskränkning och anser att en sådan regel inte bör införas.
Utformningen av uppehållstillstånd för forskare
Hur uppehållstillstånd för forskare skall vara utformade framgår av rådets förordning 1030/2002/EG av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland.
6.4.3. Allmänna villkor för uppehållstillstånd
Översikt av villkoren för tillstånd till inresa och vistelse
Villkoren som skall uppfyllas för att en tredjelandsmedborgare skall beviljas uppehållstillstånd som forskare framgår av artikel 7 i gästforskardirektivet. Kraven som anges där är att han eller hon skall visa upp en giltig resehandling, ett undertecknat mottagningsavtal (och uppfylla de villkor som anges däri), vid behov uppvisa ett kostnadsåtagande från forskningsorganet, samt inte anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten eller folkhälsan. Respektive villkor behandlas i nämnd ordning nedan.
Giltig resehandling
Förslag: Direktivet föranleder inga författningsändringar i fråga om kravet på giltig resehandling.
I 2 kap. 1 § UtlL, samt 2 kap. och 4 kap. 23 § UtlF finns bestämmelser om krav på giltig resehandling (pass) för att inresa och vistelse skall kunna beviljas. Ytterligare bestämmelser om krav på giltig resehandling med anledning av direktivets genomförande behövs inte.
Förekomsten av vissa allmänna regler i utlänningslagstiftningen får anses uppfylla några av de kriterier som uppställs i gästforskardirektivet. Det är därför obehövligt att nu föreslå nya bestämmelser i dessa delar. De särskilda bestämmelser som utredningen föreslår
75
utgör alltså inte en uttömmande uppräkning av de samtliga krav som uppställs för att en gästforskare och hans eller hennes familjemedlemmar skall beviljas uppehållstillstånd.
Krav på mottagningsavtal och heltäckande sjukförsäkring – krav på ordnad bostad slopas
Förslag: Mottagningsavtal utfärdat av ett ackrediterat forskningsorgan skall utgöra en del av underlaget för en tredjelandsmedborgares ansökan om inresa och vistelse i forskningssyfte. Kravet på att mottagningsavtalet skall utgöra underlag för forskarens ansökan om uppehållstillstånd bör tas in i en ny 4 kap. 7 a § UtlF.
Kravet på ordnad bostad före inresa skall tas bort för gästforskare. Detta villkor ersätts av ett krav på att forskaren skall klara sina levnadskostnader och kostnader för att återresa.
Krav på heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige skall införas för gästforskare. Kravet på sjukförsäkring aktualiseras om gästforskaren ansöker om uppehållstillstånd för kortare tid än ett år.
Ett mottagningsavtal mellan forskaren och forskningsorganet skall uppvisas om vistelsen avses överstiga tre månader. Forskningsorganet som utfärdar mottagningsavtalet skall vara ackrediterat av Vinnova. Att ett giltigt mottagningsavtal är ett av kraven för att bevilja en forskares ansökan om uppehållstillstånd bör tas in i en ny 4 kap. 7 a § UtlF.
I mottagningsavtalet skall vissa uppgifter vara kontrollerade av forskningsorganet. Två av villkoren – kraven på att levnadskostnaderna och kostnaderna för att återresa är täckta, samt uppvisande av en gällande sjukförsäkring – föranleder ändringar i gällande rätt.
I dag finns ett krav på att en bostad skall vara ordnad före inresan till Sverige om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd för arbete (Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) riktlinjer vid bedömning av arbetstillstånd från den 22 november 2004, ärendenr. 04-1421-01). En längre gående kontroll än att bedöma att forskaren klarar sina levnadskostnader under vistelsen här får anses gå utöver de villkor som ställs på gästforskaren för att beviljas inresa och vistelse enligt gästforskardirektivet. Ett krav på att gästforskaren skall ha en bostad ordnad före inresan kan därmed
76
inte upprätthållas. Kostnaderna för boende beaktas dock indirekt genom kontrollen av att gästforskaren får inkomster som täcker levnadskostnaderna och kostnaderna för att återresa.
AMS bör överväga om det finns skäl för att revidera riktlinjerna. Det slopade kravet på ordnad bostad kan vara en anledning. En annan kan vara att riktlinjerna avser bl.a. ett samrådsförfarande i frågan om beviljande av arbetstillstånd för utländska forskare. Enligt utredningens förslag kommer gästforskare inte längre att behöva arbetstillstånd för det forskningsarbete som de kommer hit för. Istället beviljas ett uppehållstillstånd för forskare som medger inresa, vistelse och rätt att bedriva det forskningsarbete som framgår av mottagningsavtalet.
Beloppet för att täcka levnads- och återresekostnader skall enligt gästforskardirektivets artikel 6.2 b) motsvara åtminstone det minimibelopp som medlemsstaten har offentliggjort. I Sverige sker detta enligt de ovan nämnda riktlinjerna från AMS som föreskriver att lön och övriga anställningsvillkor skall motsvara lägst kollektivavtal eller vad som är praxis inom yrket och branschen. Riktlinjerna i denna del bör alltjämt vara tillämpliga. Förhållandet att gästforskaren klarar sina levnads- och återresekostnader skall framgå av mottagningsavtalet. Innan forskningsorganet utfärdar mottagningsavtalet skall det alltså tillse att dessa villkor är uppfyllda.
Utredningen har i frågan om kravet på ordnad bostad samrått med Kommittén för arbetskraftsinvandring (KAKI, N 2004:09).
När det gäller kravet på sjukförsäkring uppställs i svensk rätt ett krav på sjukförsäkring i fråga om vissa utlänningar som är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz, 3 a kap. 8 § och 4 kap. 9 § UtlF. Alla personer som är folkbokförda i Sverige, oavsett medborgarskap, har emellertid tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård. Utlänningar som kommer hit som gästforskare och som beviljas uppehållstillstånd för kortare tid än ett år skall inte folkbokföras och landstingens skyldighet är i sådant fall begränsad till omedelbar vård. I mån av resurser erbjuder landstingen även annan vård för icke folkbokförda personer. Landstingen tar ofta ut en högre patientavgift för vård av dessa personer än för vård av den som är folkbokförd i landet.
I enlighet med vad som föreskrivs i direktivet bör en regel införas om heltäckande sjukförsäkring för tredjelandsmedborgare som vistas i Sverige i forskningssyfte under kortare tid än ett år.
77
Kravet på en heltäckande sjukförsäkring kan uppfyllas antingen genom att sökanden visar att hemlandets sjukförsäkring (genom intyg eller tillämplig socialförsäkringskonvention) gäller under vistelsen här eller att han eller hon, alternativt arbetsgivaren, har tecknat en privat sjukförsäkring. Det viktiga är att försäkringen ger ett fullgott skydd i fråga om hälso- och sjukvård.
Den ovan nämnda ettårsgränsen är föranledd av att gästforskaren skall folkbokföras i de fall uppehållstillstånd beviljas för minst ett år. Han eller hon omfattas då av landstingets skyldighet att tillhandahålla subventionerad hälso- och sjukvård. Något krav på att gästforskaren har en egen sjukförsäkring behöver inte uppställas i dessa fall.
Uppgiften om att gästforskaren har en gällande sjukförsäkring skall framgå av mottagningsavtalet och eventuella bilagor. Mottagningsavtalet utgör underlag för gästforskarens ansökan om uppehållstillstånd. Bestämmelsen om kravet på sjukförsäkring kan tas in i den nya lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m.
Kostnadsåtagande från forskningsorganet
Bedömning: Direktivets bestämmelse om att forskaren skall uppvisa ett kostnadsåtagande från forskningsorganet för att kunna beviljas inresa och vistelse bör inte genomföras.
Utredningen har bedömt att forskningsorgan inte bör åläggas ett ekonomiskt åtagande för gästforskares olagliga vistelser i landet, se avsnitt 6.3.4. Följaktligen, bör inte heller ett uppvisande av ett sådant åtagande utgöra ett villkor för forskarens inresa och vistelse.
Allmän ordning och säkerhet samt folkhälsa
Förslag: En gästforskare skall kunna vägras uppehållstillstånd på den grunden att han eller hon kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsa.
I gästforskardirektivet föreskrivs i artikel 7 att medlemsstaterna skall kontrollera att gästforskaren inte bedöms utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten eller folkhälsan.
78
Uttryckssättet allmän ordning och säkerhet förekommer sedan tidigare i EG-rätten. I Van Duyn-målet har EG-domstolen slagit fast att begreppet allmän ordning och säkerhet inte får definieras nationellt, utan begreppet har en gemenskapsrättslig innebörd.
5
I
senare rättspraxis har kraven höjts för när allmän ordning kan åberopas gentemot enskilda. Eventuella inskränkningar måste vara proportionerliga och, ytterst, nödvändiga för att värna det demokratiska samhällets intressen.
I målet Rutili angavs att inskränkningar endast kunde medges om personerna ifråga utgjorde “ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen”.
6
I avgörandet Bouchereau
uttalade domstolen att inskränkningar baserade på omsorgen om den allmänna ordningen förutsatte att det, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, också föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen.
7
Domstolen har i senare
rättsfall återupprepat kraven.
Bestämmelser som uttryckligen anger att uppehållstillstånd kan vägras med hänsyn till allmän ordning har införts i nationell rätt i samband med genomförandet av rådsdirektiven 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening och 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, se 5 kap. 17 § och 17 a § tredje punkten UtlL. För övriga skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet.
För att genomföra gästforskardirektivet föreslås att det skall införas en bestämmelse som ger möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om gästforskaren bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Ändringen kan tas in i den föreslagna 4 kap. 7 a § UtlF.
När det gäller folkhälsan finns det, enligt 4 kap. 7 § UtlF, en möjlighet att på grund av hänsynen till bl.a. hälsa vägra att ge uppehållstillstånd till en utlänning som är bosatt men inte medborgare i en EES-stat eller i Schweiz och som under vissa förutsättningar skall arbeta tillfälligt i Sverige. Därutöver finns för närvarande inga författningsbestämmelser som på grund av
5
Mål 71/74, Van Duyn mot Home Office, REG 1974, s. 1337; svensk specialutgåva,
volym 2.
6
Mål 36/75 Rutili mot Ministre de l´Intériur, REG 1975, s. 1219; svensk specialutgåva,
volym 2.
7
Mål 30/77, Bouchereau, REG 1977, s. 1999; svensk specialutgåva, volym 3.
79
hänsynen till folkhälsan kan begränsa en utlännings rätt att vistas i landet.
Regeringen har nyligen föreslagit att det bör införas en möjlighet att vägra en utlänning uppehållstillstånd för studier av hänsyn till folkhälsan. I propositionen yttrade regeringen det inte var påkallat att föreskriva ett krav på att utlänningen själv skall styrka att han eller hon inte utgör ett hot mot folkhälsan, t.ex. genom att i samband med ansökan om uppehållstillstånd ge in ett hälsointyg.
8
I gemenskapsrätten används begreppen allmän hälsa och folkhälsa. Dessa får tolkas gemenskapsrättsligt, men någon skillnad på begreppens innebörd bör inte vara avsedd (SOU 2005:15 s. 177).
Uttrycket allmän hälsa återfinns bl.a. i artikel 29 i det s.k. rörlighetsdirektivet.
9
De sjukdomar som där kan motivera en
ingripande åtgärd är sjukdomar som kan vara epidemiska enligt Världshälsoorganisationens gällande bestämmelser, samt andra smittsamma infektions- eller parasitsjukdomar som omfattas av skyddsbestämmelser som gäller för de egna medborgarna.
Mot denna bakgrund och med anledning av att lydelsen i artikel 7 första punkten d) i gästforskardirektivet ger vid handen att det är en tvingande bestämmelse föreslås folkhälsa som möjlig grund för att vägra uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse i forskningssyfte. Tillämpning av denna bestämmelse bör kunna ske i enlighet med vad regeringen anförde i prop. 2005/06:129. Ändringen bör tas in i den föreslagna 4 kap. 7 a § UtlF.
8
9
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unions-
medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.
80
6.4.4. Migrationsverkets kontroll av uppgifterna i en ansökan om uppehållstillstånd för forskare
Bedömning: Genomförandet av gästforskardirektivet bör inte medföra några författningsändringar i fråga om Migrationsverkets kontroll av en ansökan om uppehållstillstånd för forskare.
De krav som i dag ställs för att bevilja en gästforskares ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd liknar i mångt och mycket de villkor som finns i gästforskardirektivet. Villkoren som skall vara uppfyllda är bl.a. att forskaren har en giltig resehandling för vistelsens längd (pass), är kvalificerad för uppdraget (bevis på relevant högskoleexamen), att försörjningen är ordnad under vistelsen i landet och att uppdraget avser ett forskningsprojekt (mottagningsavtal jämte anställningsavtal, m.m.).
En viktig grundtanke med ackrediteringen är att forskningsorganen anförtros en särställning som i princip innebär att uppgifterna i ett utfärdat mottagningsavtal kan förutsättas vara korrekta. Någon närmare kontroll av uppgifterna som ligger till grund för mottagningsavtalet bör således inte krävas annat än om särskilda skäl ger anledning till det. Detta talar för att Migrationsverkets handläggning av dessa ärenden kommer att bli relativt okomplicerad.
Förefaller en ansökan vara baserad på felaktiga, ofullständiga eller falska uppgifter ligger det i tillståndsärendets natur att uppgifterna får kontrolleras av beslutande myndighet. Gällande rätt i detta avseende får anses överensstämma med gästforskardirektivets fakultativa bestämmelse i artikel 7.2 om kontroll av villkoren som ligger till grund för mottagningsavtalet. Direktivet bör därför inte medföra några författningsändringar i denna del.
81
6.4.5. Uppehållstillståndets giltighetstid
Förslag: Tidsbegränsat uppehållstillstånd för gästforskare skall enligt huvudregeln medges med minst ett år i taget eller den kortare tid som motsvarar forskningsprojektets längd.
Enligt artikel 8 i gästforskardirektivet skall medlemsstaterna utfärda ett uppehållstillstånd för minst ett år och även förlänga det om villkoren fortsätter att vara uppfyllda. Om forskningsarbetet planeras pågå under kortare tid än ett år, skall uppehållstillståndet utfärdas för en tid som motsvarar forskningsprojektets längd.
Enligt den praxis som för närvarande gäller för arbetstillstånd vid internationellt utbyte av forskare ges tillstånd ofta för två–tre år i taget. Tillstånd kan aldrig ges för längre tid än giltigheten för forskarens resehandling (pass), 2 kap. 1 § UtlL och 5 kap. 23 § UtlF. Vid förlängning av tillstånden är den totala tiden normalt begränsad till 48 månader och avser visst yrke och arbetsgivare.
10
Utredningen har inte funnit något skäl för att ändra den praxis som gäller tiden under vilket ett tillfälligt uppehållstillstånd kan beviljas. Utredningen föreslår därför att gästforskare normalt skall kunna beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd som forskare med minst ett år i taget eller den kortare tid som arbetet avser. Minimitiden om minst ett år förutsätter naturligtvis att giltigt pass kan uppvisas för hela vistelsens längd. För att genomföra direktivets bestämmelse om minsta tid för uppehållstillståndets giltighet föreslås att en ny bestämmelse tas in i 4 kap. 7 a § UtlF. I bestämmelsen bör också anges de krav som är specifika för att uppehållstillstånd för forskning skall kunna beviljas. Övriga villkor som uppställs, t.ex. kravet på giltig resehandling och reglerna om återkallelse av tillståndet, följer alltjämt av de allmänna bestämmelserna i UtlL och UtlF. Denna lagtekniska lösning fordrar ett bemyndigande för regeringen i UtlL.
Som ovan angetts är det för närvarande vanligt att forskare beviljas tillstånd för två–tre år. Huruvida ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en gästforskare i det föreslagna systemet bör beviljas för längre tid än ett år bör avgöras av Migrationsverket enligt gällande praxis.
10
Arbetsmarknadsstyrelsens riktlinjer vid bedömning av arbetstillstånd från den 22 november 2004 (ärendenr. 04-1421-01), avsnitt 3.1.
82
6.4.6. Ansökningsförfarandet vid inresa och vistelse
Bedömning: Gästforskardirektivets bestämmelser om förfarandet vid ansökningar om rätt till inresa och vistelse kräver inga författningsändringar i de fall gästforskaren inte redan uppehåller sig i EU med stöd av mottagningsavtal ingånget med ett forskningsorgan i en annan EU-stat.
Enligt gällande rätt skall en utlänning som vill ha visering eller uppehållstillstånd i Sverige normalt ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Ansökan lämnas till någon av de svenska utlandsmyndigheterna. Detta ordinarie ansökningsförfarande överensstämmer med vad som föreskrivs i gästforskardirektivets artikel 14.2. Tillstånd skall alltså, på samma sätt som sker i dag, sökas och beviljas innan inresa kan ske från tredje land.
Vid förlängning av ett tillstånd får ansökan lämnas in och prövas av Migrationsverket när utlänningen befinner sig här. Den fakultativa bestämmelsen i artikel 14.3 om att medlemsstaterna också får godta en ansökan som lämnats in redan när tredjelandsmedborgaren befinner sig på territoriet överensstämmer med gällande rätt såvitt avser ansökningar om förlängning av tillstånd.
Enligt artikel 14.1 i gästforskardirektivet skall medlemsstaterna avgöra om det är forskaren eller forskningsorganet som skall lämna in ansökan om uppehållstillstånd. Formellt sett ankommer det i dag på forskaren att lämna in en ansökan. Utredningen har inte funnit skäl för att här föreslå någon ändring. Några författningsändringar bör således inte behövas i fråga om ansökningsförfarandena när gästforskaren befinner sig i tredje land eller ansöker om förlängning av sitt uppehållstillstånd i landet.
Gästforskares rörlighet mellan medlemsstaterna är särskilt reglerat i gästforskardirektivet. För att tillförsäkra rörligheten av gästforskare som redan uppehåller sig inom EU är ansökningsförfarandet något annorlunda utformat jämfört med de ordinarie förfaranden som beskrivits ovan. När det gäller regleringen av rörligheten mellan medlemsstaterna har utredningen bedömt att det finns behov av att föreslå en ändring i utlänningslagstiftningens bestämmelser om ansökningsförfarandet. Förslaget behandlas i avsnitt 6.7.
83
6.4.7. Avgifter för ansökan om uppehållstillstånd
Bedömning: Genomförandet av gästforskardirektivet bör inte medföra några författningsändringar i fråga om avgifter för ansökan om uppehållstillstånd för forskare.
Av gästforskardirektivets ingress framgår att medlemsstaterna bör ha rätt att ta ut en avgift av sökanden för handläggningen av en ansökan om uppehållstillstånd. Något behov av att justera de avgifter som tas ut av Migrationsverket bedöms inte föreligga.
6.4.8. Återkallelse av uppehållstillstånd för forskare
Bedömning: Gästforskardirektivets bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd bör inte föranleda några ändringar.
Objektiv återkallelsegrund
Villkoren för återkallelse av uppehållstillstånd i svensk rätt bedöms i stora drag överensstämma med direktivets bestämmelser. En viktig skillnad är dock den s.k. objektiva återkallelsegrunden i artikel 10. Bestämmelsen innebär att uppehållstillstånd får återkallas om det i efterhand framkommer att de objektiva förutsättningarna för att bevilja tillståndet inte varit uppfyllda från början eller att de senare brustit. Återkallelsemöjligheten är oberoende av subjektiva faktorer som eventuell avsikt att vilseleda eller ens vetskap hos innehavaren om att de objektiva förutsättningarna brustit.
Enligt 7 kap. 2 § UtlL kan ett uppehållstillstånd återkallas om det föreligger särskilda skäl, men denna bestämmelse är bara tillämplig innan utlänningen rest in i Sverige. Ett uppehållstillstånd kan enligt gällande ordning inte återkallas sedan utlänningen rest in i landet utan tungt vägande skäl och hänsyn skall i dessa fall tas till utlänningens anknytning till Sverige, vistelsens längd m.m. För permanenta uppehållstillstånd är dessa villkor väl motiverade, inte minst av rättssäkerhetsskäl. För tidsbegränsade uppehållstillstånd för gästforskare är situationen något annorlunda. Om det tilltänkta forskaruppdraget av olika skäl aldrig blir av eller om förutsättning-
84
arna ändrats så att arbetet inte kan fullgöras är det inte orimligt att uppehållstillståndet skall kunna återkallas.
Av 7 kap. 3 § första punkten UtlL framgår att ett uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som rest in och som bedriver verksamhet utan arbetstillstånd där sådant tillstånd krävs. Återkallelse får dock inte ske om utlänningen vistats här i mer än tre år. Anknytning till svenska samhället och andra skäl som talar emot en återkallelse skall också beaktas. Enligt utredningens förslag är gästforskare undantagna kravet på arbetstillstånd. Undantaget omfattar dock endast det arbete som framgår av mottagningsavtalet, dvs. forskningsarbetet. En gästforskare som vistats här en kortare tid kan alltså inte ta ett extra arbete eller byta arbete utan att visa upp ett nytt mottagningsavtal för forskningsuppdrag eller ansöka om arbetstillstånd för andra typer av arbeten.
Migrationsverket beskriver i rapporten Uppföljning av beslut om uppehållstillstånd för studier (dnr HK 11-2004-1728, 30 juni 2005) ett omfattande missbruk av uppehållstillstånd för studier. Bl.a. av detta skäl har en objektiv återkallelsegrund införts för studerande från tredje land.
11
Samtidigt ansåg regeringen att det inte fanns skäl
för att införa en objektiv återkallelsegrund för tredjelandsmedborgare som deltar i elevutbyte, yrkesutbildning, eller volontärarbete, eftersom det inte framkommit uppgifter om missbruk av uppehållstillstånd inom dessa kategorier.
12
Några problem med missbruk av uppehållstillstånd har inte konstaterats när det gäller gästforskare.
Förvisso breddas nu kretsen av personer som bereds möjlighet att komma hit som gästforskare. Ambitionen är även att närvaron skall öka med 700 000 forskare totalt inom gemenskapen. Utredningen ser dock inte någon överhängande fara för att denna möjlighet till uppehållstillstånd skall komma att bli föremål för omfattande missbruk. Det nya ackrediteringsförfarandet som krävs för att få ta hit gästforskare kommer dessutom att utgöra en extra garanti mot detta. Man måste dock väga in att uppehållstillstånd för gästforskare lämnas för relativt långa perioder. I dag är det inte ovanligt att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas för två–tre år. Det kan således förekomma fall där forskningsarbetet upphör och att gästforskaren samt hans eller hennes familjemedlemmar kvarstannar i landet utan egna löpande inkomster för sin
11
Prop 2005/06:129 s. 69 ff.
12
Prop 2005/06:129 s. 71.
85
försörjning. Ökar närvaron av forskare som det är tänkt finns en risk för att antalet sådana fall ökar.
Inom gemenskapsrätten är harmoniseringen av invandringspolitiken långt ifrån fullständig. Detta innebär bl.a. att medlemsstaterna har kvar sin behörighet ifråga om de flesta aspekterna av invandring. Medlemsstaterna kan i stor utsträckning besluta om tillstånd för inresa för tredjelandsmedborgare enligt nationell lagstiftning (gästforskardirektivet är dock ett exempel på hur man nu skapar gemensamma kriterier för en viss kategori). När väl någon fått tillstånd att resa in i en medlemsstat som ingår i Schengensystemet har man dock, enligt gemenskapsrätten, rätt att röra sig över gränserna mellan dessa medlemsstater. Ytterligare en faktor att beakta är alltså att ett uppehållstillstånd i Sverige ger rätt till inresa och vistelse under tre månader inom hela Schengenområdet och att missbruk av uppehållstillstånd därmed kan komma att påverka Sveriges relationer till övriga Schengenländer.
En intressant aspekt på dessa samexisterande nationella och gemenskapsrättliga regler har framförts i generaladvokatens förslag till avgörande i målet C-1/05 Yunying Jia mot Migrationsverket från den 27 april 2006. Generaladvokaten anför följande i punkten 35.
Även om den nationella invandringen ännu inte (helt) har harmoniserats och skillnader och avvikelser kan kvarstå, är den fria rörligheten för alla personer inom den gemensamma marknaden, oberoende av nationalitet, till dess att en tillräcklig grad av harmonisering uppnås, naturligtvis beroende av medlemsstaterna förtroende för varandras politik och praxis i fråga om att tillåta medborgare från tredjeland att resa in i deras territorium.
Generaladvokaten får anses hävda att den gemenskapsrättliga lojalitetsplikten mellan medlemsstaterna är långtgående på detta område och att den har en påverkan på tillämpningen av den nationella regleringen om rätt till inresa och vistelse på en medlemsstats territorium. Yttrandet får också anses ha bäring på fakultativa gemenskapsrättsliga bestämmelser, som den nu aktuella, och på nationell reglering eller avsaknad av nationell reglering som gör det möjligt för tredjelandsmedborgare att vistas och röra sig fritt inom gemenskapens territorium utan egentlig rätt att uppehålla sig där. Effekten enligt detta resonemang skulle kunna bli den att det kan anses stå i strid med lojalitetsprincipen om ett medlemsland saknar de rättsmedel att återkalla uppehållstillstånd
86
på objektiva grunder som gemenskapsrätten medger. Ytterst är det EG-domstolen som avgör frågor av den här arten. Det får anses vara oklart hur domstolen ställer sig till denna principiella fråga.
Om Migrationsverket i dag får kännedom om att de objektiva förutsättningarna för ett beviljat uppehållstillstånd inte längre föreligger är man för närvarande hänvisad till att försöka bevisa att utlänningen har fått uppehållstillståndet genom att lämna falska uppgifter. De objektiva förutsättningarna kan prövas på nytt först vid en ansökan om förlängning. Därtill skall en bedömning göras där bl.a. utlänningens levnadsomständigheter, familjeförhållanden och längden på vistelsen beaktas. De grunder som i dag finns till förfogande för att återkalla uppehållstillstånd enligt den nationella lagstiftningen är därmed inte identiska med dem som återfinns i gästforskardirektivet.
Prövningen om det finns grund för återkallelse av uppehållstillstånd som i dag skall företas av Migrationsverket är mer nyanserad och tar större hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet jämfört med den objektiva återkallelsegrund som gästforskardirektivet erbjuder. Aktuell ordning där t.ex. familjeförhållandena beaktas förefaller exempelvis mer lämplig vid en prövning av fall där utlänningen vistats här i flera år med stöd av flera tillfälliga uppehållstillstånd.
Sammanfattningsvis kan konstateras bl.a. att Sverige redan har regler för att återkalla uppehållstillstånd. Det förhållandet att lagstiftaren valt att låta omständigheter i det enskilda fallet beaktas bör inte anses innebära att den svenska regleringen står i strid med gästforskardirektivet, eftersom bestämmelsen där är fakultativ. Någon ändring av den nationella regleringen är alltså inte nödvändig för direktivets genomförande. Behovet av en objektiv återkallelsegrund bedöms också vara ringa för aktuell personkrets, eftersom det inte framkommit uppgifter om missbruk av uppehållstillstånd för gästforskare. Utredningens slutsats är därför att det för närvarande inte är påkallat att införa en objektiv återkallelsegrund motsvarande den i artikel 10 i gästforskardirektivet. Genomförandet av direktivet bör därmed inte föranleda någon ändring i denna del.
Kommittén för arbetskraftsinvandring (KAKI, N 2004:09) har i uppdrag att se över och föreslå ett regelverk som styr möjligheterna till en vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES. KAKI:s överväganden om behovet av ändrade regler för återkallelse av uppehålls- och arbetstillstånd som skall gälla
87
generellt bör vägas in vid bedömningen av ett eventuellt behov av reformerade bestämmelser om återkallelse även för gästforskare. KAKI beräknas slutföra sitt arbete den 18 oktober 2006.
Återkallelse av hänsyn till allmän ordning och säkerhet samt folkhälsan
Bedömning: Folkhälsoskäl bör inte införas som grund för att återkalla uppehållstillstånd för gästforskare.
Gästforskardirektivet föreskriver att medlemsstaterna får återkalla ett uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till folkhälsan.
Enligt gällande rätt finns det skäl för att återkalla uppehållstillstånd om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Återkallelse får också ske om han eller hon finns upptagen på spärrlista eller om beslut om avvisning eller utvisning meddelats inom gemenskapen, Island, Norge eller Schweiz som är grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten, 7 kap. 3 och 6 §§ UtlL. Något behov av att ändra aktuella grunder bedöms inte föreligga.
Vad gäller återkallelse av uppehållstillstånd av hänsyn till folkhälsan erinras att denna grund föreslås utgöra skäl för att vägra uppehållstillstånd, se kapitel 6.4.3. Det finns emellertid inte någon möjlighet enligt gällande svensk rätt att utvisa en utlänning på grund av att han eller hon utgör ett hot mot folkhälsan.
När det gäller gästforskare som beviljats uppehållstillstånd och som kommer hit för arbete lär övervägande del beviljas tillstånd att vistas här åtminstone i ett år. Detta innebär att landstinget har en skyldighet att tillhandahålla dem vård, eftersom de därmed skall anses vara bosatta i Sverige enligt 5 § folkbokföringslagen. Resterande del som avser att vistas i Sverige kortare tid har en skyldighet att omfattas av en sjukförsäkring som täcker vård under vistelsen i Sverige. Personerna som kommer hit är alltså tillförsäkrade adekvat sjukvård.
Ett övervägande om att införa folkhälsoskäl som generell grund för återkallelse av uppehållstillstånd kräver noggranna överväganden som går utöver denna utrednings uppdrag. I exempelvis rådsdirektivet 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till
88
familjeåterförening anges i artikel 6 att behörig myndighet inte får avslå en ansökan om förnyelse av ett uppehållstillstånd eller utvisa någon från territoriet endast på grund av sjukdom eller invaliditet som har uppkommit efter det att uppehållstillståndet utfärdades.
Något behov bör inte finnas av att införa folkhälsoskäl som återkallelsegrund endast för gästforskare och deras medföljande familjemedlemmar.
6.5. Uppehållstillstånd för medföljande familjemedlemmar
Förslag: Medföljande familjemedlemmar skall ges uppehållstillstånd för samma tid som det uppehållstillstånd som utfärdats till forskaren.
Om familjemedlemmar ges uppehållstillstånd skall deras uppehållstillstånd, enligt artikel 9.1 i gästforskardirektivet, utfärdas för samma tid som det tillstånd som utfärdats till forskaren om giltigheten för deras resehandlingar medger det. I vederbörligen motiverade fall kan familjemedlemmars tillstånd förkortas. Familjemedlemmarnas uppehållstillstånd får dock inte vara avhängigt av kravet på en minimiperiod för forskarens vistelse.
Vem som faller in under begreppet familjemedlem får i detta avseende hämtas från tillämpningen av utlänningslagen i fråga om vem som utgör familjemedlem till en tredjelandsmedborgare.
Som framgår av gästforskardirektivets bestämmelse regleras här endast giltighetstiden för familjemedlemmars uppehållstillstånd. Villkoren som uppställs för att en familjemedlem skall beviljas uppehållstillstånd är således upp till varje medlemsstat att själv besluta om. Detsamma gäller även familjemedlemmars arbetstillstånd.
Enligt nuvarande praxis beviljas normalt medföljande familjemedlemmar uppehållstillstånd. Genomförandet av gästforskardirektivet bör inte föranleda någon ändring i denna del. Det finns emellertid inte klart uttryckt att familjemedlemmar skall beviljas uppehållstillstånd för samma tid som giltigheten för en forskares tillstånd. För att genomföra direktivet i detta avseende föreslås en bestämmelse om giltighetstiden för medföljande familjemedlemmars uppehållstillstånd. Bestämmelsen utgör inte
89
grund för att bevilja uppehållstillstånd. Den tillämpas endast om familjemedlemmen beviljas tillståndet i fråga.
Bestämmelsen bör framgå av den föreslagna 4 kap. 7 a § UtlF som även reglerar vissa av villkoren för gästforskarens uppehållstillstånd. Denna lagtekniska lösning fordrar ett bemyndigande för regeringen i UtlL.
6.6. Likabehandling
6.6.1. Gästforskardirektivets rättsliga grund
Under utredningens gång har gästforskardirektivets rättsliga grund ifrågasatts avseende möjligheten att utfärda bestämmelser som påverkar den nationella socialförsäkringslagstiftningen genom kravet på likabehandling inom systemen för social trygghet (artikel 12 c).
Gästforskardirektivet är antaget bl.a. med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 a och artikel 63.4. Någon annan rättslig grund i EG-förordningen anges inte i direktivet.
Enligt fördragets artikel 63.3 a skall rådet, i enlighet med det förfarande som avses i artikel 67, inom fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande besluta om åtgärder som avser invandringspolitiken inom områdena villkor för inresa och bosättning, normer för medlemsstaternas förfaranden för att utfärda visering för längre tid och uppehållstillstånd, inbegripet sådana som avser familjeåterförening. Artikel 63.4 omfattar beslut om åtgärder som fastställer de rättigheter och villkor enligt vilka medborgare i tredje land som är lagligen bosatta i en medlemsstat får bosätta sig i andra medlemsstater.
Det kan finnas anledningen att närmare överväga om det finns rättslig grund för gästforskardirektivets bestämmelser i artikel 12 c. Frågan om det finns utrymme att föreskriva vad som nu framgår om likabehandling i artikel 12 c är inte avgörande för denna utrednings uppdrag som är att föreslå nödvändiga ändringar av nationell rätt för att genomföra direktivet. Givet denna erinran behandlas i den fortsatta framställningen genomförandet av gästforskardirektivets bestämmelser om likabehandling.
90
6.6.2. Erkännande av utbildningsbevis m.m.
Bedömning: Det krävs inte någon författningsändring för att direktivets bestämmelser om likabehandling i fråga om erkännande av utbildningsbevis m.m. skall vara uppfyllda. Enligt artikel 12 a i gästforskardirektivet skall innehavaren av ett uppehållstillstånd ha rätt till samma behandling som landets medborgare när det gäller erkännande av examens- utbildnings- och andra behörighetsbevis i enlighet med relevanta nationella förfaranden. Bestämmelsen får anses omfatta såväl gästforskare som medföljande familjemedlemmar. Därmed uppställs ett krav på en likabehandling i fråga om erkännande av utbildningsbevis i samhället i stort, eftersom medföljande familjemedlemmar i princip kan vara verksamma i vilket yrke som helst eller ha önskemål om att genomföra en utbildning under sin vistelse här.
Grunderna för bedömningen av en utländsk examen gäller oavsett om den åberopas av en tredjelandsmedborgare eller en svensk medborgare. Utredningen anser därför att kravet på likabehandling när det gäller erkännande av utbildningsbevis m.m. för gästforskare och deras familjemedlemmar inte kräver någon författningsändring.
6.6.3. Sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning
Förslag: Gästforskare och deras familjemedlemmar med uppehållstillstånd skall, när det gäller beräkning av försäkringstid för sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning enligt 9 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), likställas med svenska medborgare.
Enligt artikel 12 c) i gästforskardirektivet skall gästforskare och deras familjemedlemmar åtnjuta likabehandling i fråga om socialförsäkrings-, arbetslöshets- och hälso- och sjukvårdsförmåner.
13
I och med Sveriges inträde i EES och EU har en anpassning till EG-rätten skett på så sätt att lagstiftningen numera är neutral i förhållande till medborgarskap. På ett område görs det emellertid
13
Avser de grenar av social trygghet som anges i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.
91
fortfarande en åtskillnad på svenska och utländska medborgare i socialförsäkringslagstiftningen. Det gäller en undantagsregel för beräkning av försäkringstid för rätt till sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning för dem vars försäkringsfall inträffat innan det år de fyllde 18 år (9 kap. 7 § AFL).
Sjuk- och aktivitetsersättning infördes 2003 och ingår i sjukförsäkringen. Förmånerna ersatte förtidspension och sjukbidrag som var en del av pensionssystemet innan det reformerades. Sjukersättningen lämnas till försäkrade i åldrarna 30–64 år, medan aktivitetsersättningen ges till försäkrade mellan 19 och 29 år. Förmånen består av dels en inkomstrelaterad del (arbetsbaserad försäkring, se 3 kap. 4 § SofL), dels en garantidel (bosättningsbaserad försäkring, 3 kap. 1 § SofL). Garantidelen (sjuk- eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning) utges till försäkrade som saknar eller har låg inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning. Rätten till garantiersättning och dess storlek är beroende av försäkringstid. Det krävs minst tre års försäkring i Sverige. Den som har kortare försäkringstid än 40 år får förmånen utbetald i förhållande till antalet försäkringsår.
För att en person skall ha rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning fordras normalt att personen både skall vara försäkrad vid försäkringsfallet och senare (7 kap. 1 § AFL och 3 kap. 1 § SofL). Personer som bosätter sig i Sverige efter det att de blivit arbetsoförmögna på grund av sjukdom eller funktionshinder har alltså inte rätt till garantiersättning. Undantag från kravet på att vara försäkrad vid försäkringsfallet görs dock för personer vars försäkringsfall har inträffat innan det år de fyllde 18 år (9 kap. 7 § AFL).
14
Anledningen till att en särskild beräkningsmetod används
för denna grupp är att grundregeln annars skulle innebära för stora begränsningar för dessa personer att tillgodoräkna sig försäkringstid. Undantaget gäller dock olika för svenska och utländska medborgare. För att undantagsregeln skall tillämpas på utländska medborgare, måste de ha varit bosatta i Sverige i minst fem år (9 kap. 7 § tredje stycket AFL).
Regeringen har bedömt att kravet på likabehandling inte kan uppfyllas när det gäller tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt och som inte uppfyller kravet om fem års bosättning enligt AFL eller som omfattas av förordningen 1408/71 av den 14 juni 1971 om samordning av systemen för social trygghet
14
Prop. 1992/93:7 s. 45 f., prop. 2000/01:96 s. 108 ff. och prop. 2001/02:119 s. 55 och 60.
92
när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.
15
För att lösa detta har en ändring av 9 kap. 7 §
AFL genomförts den 1 juli 2006 som innebär att en utländsk medborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat med uppehållstillstånd i Sverige skall likställas med en svensk medborgare när det gäller försäkringstid för garantiersättning när försäkringsfallet har inträffat innan det år de fyllde 18 år.
Denna ändring täcker inte upp nu aktuellt krav på samma behandling av gästforskare och deras familjemedlemmar som svenska medborgare när det gäller socialförsäkringsförmåner.
Lagtekniskt sett skulle man med fördel kunna lösa den här frågan genom att slopa medborgarskapskravet helt. En sådan lösning skulle medföra enklare regeltillämpning för Försäkringskassan och stämma bättre överens med den medborgarskapsneutralitet som finns i den svenska socialförsäkringslagstiftningen. Ändringen skulle innebära att fler än de personer som omfattas av gästforskardirektivet kan komma att omfattas av undantagsregeln. I vad mån en sådan ändring får negativa ekonomiska konsekvenser, eller om dessa personer ändå beviljas ersättning genom andra försäkringsförmåner, har inte till fullo klarlagts av utredningen, eftersom frågan får anses gå utöver vårt uppdrag (jfr avsnitt 7.1.3). Eftersom en justering i lagen tidigare gjorts av hänsyn till personer som omfattas av gemenskapsrätten skulle man också kunna tänka sig att formulera en generell bestämmelse som utvisar att personer med rätt till förmåner enligt EG-rätten skall ha samma behandling som svenska medborgare. För att genomföra gästforskardirektivet är det dock tillräckligt att bestämmelser tas in endast för de personer som omfattas av direktivet. En ändring motsvarande den som införts för kategorin ”varaktigt bosatta” föreslås således för gästforskare och deras familjemedlemmar. Ändringen bör tas in i 9 kap. 7 § AFL.
15
93
6.6.4. Studiestöd
Förslag: Gästforskare och deras familjemedlemmar skall behandlas på samma sätt som svenska medborgare vad gäller rätten till studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter i anslutning till bestämmelserna. Föreslagna ändringar tas in i studiestödslagen (1999:1395).
Enligt artikel 12 c) i gästforskardirektivet har innehavaren av ett uppehållstillstånd rätt till samma behandling som landets medborgare när det gäller de grenar av social trygghet som anges i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Bestämmelsen får anses omfatta såväl gästforskare som medföljande familjemedlemmar. I artikel 4.1 h) förordning 1408/71 räknas familjeförmåner upp som en av grenarna av social trygghet. Likabehandling i fråga om rätten till familjeförmåner skall följaktligen beaktas vid genomförandet av gästforskardirektivet.
I artikel 1 u) förordning 1408/71 definieras familjeförmåner som alla vård- eller kontantförmåner, som är avsedda att täcka en familjs utgifter enligt den lagstiftning som anges i artikel 4.1 h. Undantagna är vissa särskilda bidrag som lämnas vid barns födelse.
I slutbetänkandet Social trygghet och EES (SOU 1993:115, s. 507 f.) föreslogs att studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg skulle anses utgöra sådana familjeförmåner som omfattades av förordning 1408/71. Inackorderingstillägget och reskostnadsersättningen skulle däremot falla utanför förmånsslaget familjeförmåner och övriga grenar av social trygghet.
Efter anslutningen till EU har Sverige avgett en förklaring som närmare anger den nationella lagstiftning och de system som avses bl.a. i förordningens artikel 4.1. Enligt första bilagan i förklaringen skall bl.a. 3 kap. studiestödslagen (1973:349, omtryckt 1987:303) omfattas såvitt gäller studiebidrag och extra tillägg.
16
Studiestödslagen (1973:349) ersattes med en ny studiestödslag (1999:1395) från och med den 1 juli 2001. Bestämmelserna om
16
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1997, dnr S97/3351/RS, Förklaring om tillämpningsområdet i Sverige för förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, m.m.
94
studiehjälp flyttades då till 2 kap., men motsvarar i allt väsentligt 3 kap. i den gamla studiestödslagen (prop. 1999/2000:10 s. 136). Någon ändring i fråga om vilka former av studiehjälp som skall anses utgöra en familjeförmån enligt förordning 1408/71 kan inte anses vara avsedd i och med denna redaktionella ändring.
Personkretsen som omfattas av gästforskardirektivet skall alltså ha möjlighet att bli beviljade studiebidrag och extra tillägg på samma villkor som svenska medborgare. För annat studiestöd gäller samma villkor som för utländska medborgare i övrigt.
Vissa utlänningar skall likabehandlas med svenska medborgare om de kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EGrätten, EES-avtalet eller gemenskapens och medlemsstaternas avtal med Schweiz. Bruket av uttrycket sociala förmåner kommer från EG-rätten och avser rätt till samma behandling som landets medborgare både när det gäller studiemedel och delar av studiehjälpen.
17
Likabehandling när det gäller familjeförmåner omfattar,
enligt vad som redovisats ovan, endast delar av studiestödet. Uttrycket sociala förmåner kan därför inte användas i lagtexten för att jämställa utländska medborgare med uppehållstillstånd för forskning och deras familjemedlemmar med svenska medborgare. Istället bör det EG-rättsliga uttrycket familjeförmåner hämtas från förordning 1408/71 för att särskilja att omfattningen av rätten till likabehandling endast avser studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg.
Bestämmelsen kommer i praktiken att tillämpas på forskarens familjemedlemmar. Gästforskaren föreslås ändå vara angiven i bestämmelsen för att klart kunna avgränsa vilken personkrets som avses med bestämmelsen.
I tidigare överväganden om studiestödslagen har samtliga bestämmelser om likabehandling av utländska medborgare reglerats i de inledande bestämmelserna i studiestödslagen. Motivet är att uppnå en enhetlig lagstiftning på studiestödsområdet. (prop. 2005/26:134 s. 28). Normalt får även regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter till den här arten av bestämmelser.
Utredningen föreslår att ändringarna tas in i studiestödslagen.
17
Se 1 kap.4–6 §§studiestödslagen, mål 39/86 den 21 juni 1988, Sylvie Lair mot Universität Hannover och artikel 7.2 rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen; jfr även omfattningen av rätten till studiestöd för personer med uppehållsrätt i artikel 24.2 i det s.k. rörlighetsdirektivet (2004/38/EG) och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i artikel 11.1 b) rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.
95
6.6.5. Skatteförmåner, arbetsvillkor, tillgång till varor och tjänster, m.m.
Bedömning: Det krävs inte någon författningsändring för att direktivets bestämmelser om likabehandling i fråga om skatteförmåner, arbetsvillkor, tillgång till varor och tjänster, m.m. skall vara uppfyllda.
Utredningen har inte funnit några skatteförmåner som inte kommer tredjelandsmedborgare till del på samma sätt som svenska medborgare. Samma bedömning görs även när det gäller likabehandling i fråga arbetsvillkor, tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor. Utöver de familjeförmåner som behandlas i avsnitt 6.6.4 om studiestöd bör det inte heller krävas någon författningsändring i fråga om likabehandling avseende de grenar av social trygghet som anges i förordning 1408/71.
6.7. Rörlighet mellan medlemsstaterna
Förslag: Gästforskare med uppehållstillstånd för forskare utfärdat i annan EU-stat skall ingå nytt mottagningsavtal med det svenska forskningsorganet och ansöka om uppehållstillstånd här om vistelsen överstiger eller avses överstiga tre månader.
Gästforskare och deras medföljande familjemedlemmar skall i ett sådant fall få ansöka om uppehållstillstånd, samt få denna ansökan prövad, även om de redan befinner sig här i landet.
Reglerna om gästforskares rörlighet får anses utgöra en central del av direktivet. Syftet med bestämmelserna är att göra det lättare för forskare som avslutar ett forskningsprojekt att påbörja ett annat som bedrivs i samma eller i en annan EU-stat. Om det behövs skall det också finnas möjlighet att utföra delar av ett forskningsprojekt i andra EU-stater än det land där gästforskaren beviljats det ursprungliga uppehållstillståndet.
Utformningen av gästforskardirektivets bestämmelser om forskares rölighet ger anledning att göra åtskillnad på kortare vistelser och vistelser som överstiger tre månader. Detta är föranlett av den fakultativa bestämmelse i artikel 13.3 som ger en
96
medlemsstat möjlighet att begära ett nytt mottagningsavtal för forskning i den medlemsstaten.
En tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd som forskare i ett medlemsland har rätt till inresa och vistelse under tre månader inom hela gemenskapen för att utföra en del av sin forskning här. Möjligheten att röra sig mellan medlemsländerna på detta sätt inkluderar även eventuella medföljande familjemedlemmar.
Gästforskardirektivets artikel 13.1, 2 och 4 medger i dessa fall att en medlemsstat får kräva visering eller uppehållstillstånd om det krävs enligt den nationella lagstiftningen. Krav får också ställas på att forskaren har tillräckliga medel för sin försörjning och att han eller hon inte utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan.
Vad gäller visering för sådan vistelse får, enligt gällande rätt, en utlänning med giltigt resedokument och ett uppehållstillstånd utfärdat av en Schengenstat medges att resa in och vistas i Sverige under högst tre månader om resevillkoren enligt artikel 21 i Schengenkonventionen är uppfyllda (4 kap. 6 § UtlF). Dessa personer är undantagna kravet på visering (3 kap. 1 § p. 12 UtlF). Hur uppehållstillståndsfri tid beräknas framgår av 4 kap. 1–2 §§ UtlF. Tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd för forskare, samt deras familjemedlemmar, kommer att omfattas av undantaget från visering om uppehållstillståndet för forskning är utfärdat av en Schengenstat.
För inresa och vistelse från medlemsstater som inte är anslutna till Schengenkonventionen krävs normalt att en tredjelandsmedborgare ansöker om och beviljas visering före inresan till Sverige. Detta krav kommer således att gälla gästforskare och deras medföljande familjemedlemmar.
Något behov av att ändra aktuella regler om visering för genomförandet av gästforskardirektivet bör inte föreligga i denna del.
Om gästforskarens vistelse i ett annat medlemsland överstiger eller avser att överstiga tre månader, ger artikel 13.3 i gästforskardirektivet möjligheten för det medlemslandet att kräva att ett nytt mottagningsavtal ingås med det nationella forskningsorganet och att villkoren för uppehållstillstånd i övrigt är uppfyllda. Möjlighet finns alltså i dessa fall att föreskriva ett krav på att gästforskaren får ansöka om ett nytt uppehållstillstånd för forskare här i landet, även om han eller hon redan har beviljats ett sådant i en annan EU-stat.
97
Om en vistelse i forskningssyfte här överstiger tre månader anser utredningen att kopplingen till Sverige och det arbete som faktiskt bedrivs här generellt kan antas vara så stark att det är väl motiverat att gästforskaren får ansöka om uppehållstillstånd här. För detta fordras att gästforskaren och det svenska forskningsorganet ingår ett mottagningsavtal och att forskaren i övrigt uppfyller villkoren för uppehållstillstånd i Sverige. Bl.a. kan det finnas skäl att tillse att forskaren har ett fullgott sjukförsäkringsskydd och att han eller hon klarar sin försörjning under vistelsen här. Utredningen förslår därför att gästforskare i nu berörda fall skall ingå mottagningsavtal med det svenska forskningsorganet, samt i övrigt uppfylla villkoren för uppehållstillstånd, om vistelsen här överstiger eller avses överstiga tre månader i de fall inresa sker från en annan EU-stat där gästforskaren vistas med stöd av uppehållstillstånd för forskare utfärdat i den EU-staten.
Beträffande förfarandet för att ansöka om uppehållstillstånd skall en utlänning normalt ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet hos någon av de svenska utlandsmyndigheterna (se avsnitt 6.4.6).
En situation då detta förfarande blir tillämpligt även efter inresa kan uppkomma då en gästforskare och eventuella medföljande familjemedlemmar ansöker om uppehållstillstånd då gästforskaren vistas här för att utföra en del av sin forskning i högst tre månader. Uppstår en sådan situation föreskriver gästforskardirektivets artikel 13.5 att medlemsstaterna inte får kräva att forskaren lämnar territoriet för att lämna in ansökningar om visering eller uppehållstillstånd.
Enligt utredningens bedömning bör artikel 13.5 uppfattas så att en ansökan i dessa fall skall kunna både lämnas in och prövas utan att gästforskaren skall behöva lämna landet. Detta framstår som fullt naturligt sett till syftet med bestämmelsen, eftersom ett krav på att lämna landet för att pröva en ansökan kan anses utgöra ett hinder för gästforskares rörlighet. Det framstår inte heller som praktiskt motiverat att en gästforskare skall behöva lämna landet under pågående forskningsarbete för att få sin ansökan om uppehållstillstånd prövad.
Ett undantag från huvudregeln i 5 kap. 18 § UtlL som säger att uppehållstillstånd inte får bifallas efter inresa föreslås därför för gästforskare som vistas här med stöd av ett uppehållstillstånd för forskare utfärdat i en annan EU-stat. Möjligheten att bevilja
98
uppehållstillstånd i dessa fall skall även inkludera gästforskarens medföljande familjemedlemmar.
Undantag av den här arten för att säkerställa rörligheten mellan medlemsländer finns redan för vissa utlänningar och deras familjemedlemmar i 4 kap. 17 § UtlF. Aktuellt förslag bör tas in som ett tillägg i denna paragraf. En sådan lösning fordrar ett bemyndigande till regeringen. Enligt utredningens förslag bör detta tas in i 5 kap. 23 § UtlL.
6.8. Rättssäkerhetsgarantier
Bedömning: Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd för forskare och deras medföljande familjemedlemmar får överklagas till Migrationsdomstolen. Det krävs inte någon författningsändring för att direktivets bestämmelser om rättssäkerhetsgarantier skall vara uppfyllda.
Migrationsverkets beslut om att avslå en ansökan om uppehållstillstånd eller återkalla tillståndet får överklagas till en Migrationsdomstol, 14 kap. 3 § UtlL. Migrationsdomstolens beslut kan i sin tur överklagas till Migrationsöverdomstolen, 16 kap. 9 § UtlL. Möjligheten för den enskilde att överklaga beslut i fråga om uppehållstillstånd som utfärdats enligt gästforskardirektivet kommer att omfattas av dessa bestämmelser. Någon ändring av bestämmelserna om överklagande fordras således inte för att tillgodose kravet på rätt till rättslig prövning enligt direktivets artikel 15.4.
Gästforskardirektivet anger att delgivningsförfarandet får ske enligt nationell lagstiftning.
De krav på rättssäkerhetsgarantier som anges i övrigt i artikel 15.1 och 2 (om tid för avgörande, påskyndade beslut och myndighets skyldighet att underrätta sökanden om vilka kompletterande uppgifter som behövs) bör fullt ut vara tillgodosedda genom förvaltningslagen (1986:223). Några författningsändringar bör därför inte vara påkallade i dessa delar.
99
7. Förslagets genomförande
7.1. Konsekvenser
7.1.1. Forskningsorgan
Genomförandet av gästforskardirektivet, och då främst ackrediteringsförfarandet, medför en marginellt ökad arbetsbelastning hos forskningsorganen för att de skall kunna anlita gästforskare i sin verksamhet. De uppgifter som forskningsorganen skall kontrollera innan de utfärdar ett mottagningsavtal bör vara uppgifter som normalt behandlas inom ramen för ett anställningsförfarande. Sammantaget bör det nya förfarandet med ackreditering, utfärdande av mottagningsavtal och gästforskarens ansökan om uppehållstillstånd inte medföra någon större förändring för forskningsorganen jämfört med nuvarande regler.
En offentlig lista på ackrediterade forskningsorgan kommer att hållas tillgänglig av Vinnova. När kännedomen om detta verktyg för arbetssökande ökar internationellt kommer sannolikt antalet utländska arbetssökande att tillta. Det ändrade kravet på relevant utbildning för gästforskare kan också medföra ett ökat utbud av arbetssökande.
7.1.2. Gästforskare och familjemedlemmar
Genomförandet innebär bl.a. att kretsen av behöriga gästforskare kommer att utvidgas. Fler personer blir alltså kvalificerade att komma hit för forsknings- och utvecklingsarbete. Sverige har en hög aktivitet när det gäller forsknings- och utvecklingsarbete och bör vara attraktivt för många utländska forskare att vara verksamma i. På sikt kan man förvänta sig att fler högskoleutbildade utlänningar aktivt söker arbete i Sverige jämfört med i dag. Detta förutsätter dock att det finns en efterfrågan av sådana tjänster på
100
arbetsmarknaden. En sannolik effekt är att den svenska arbetsmarknaden inom FoU-sektorerna blir mer konkurrensutsatt än i dag.
Det går för närvarande bara att spekulera i vilken omfattning förslaget kommer att medföra en ökad närvaro av utländska gästforskare och deras medföljande familjemedlemmar i landet. För närvarande beviljas nya uppehållstillstånd till cirka 400 gästforskare per år. Fördelar man rent matematiskt gemenskapens målsättning med antalet medlemsländer som antagit direktivet talar man om en ökning för Sveriges del med drygt 30 000 gästforskare. Fördelar man det på Sveriges andel av befolkningen inom EU handlar det om ökning med 13 000 gästforskare.
En så stor ökad närvaro bedöms för närvarande inte som sannolik. Givet en normal efterfrågan på arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden är en långsam, gradvis ökning av närvaro rimlig att anta.
Fler gästforskare innebär också en ökad närvaro av medföljande familjemedlemmar. Detta accentuerar behovet av åtgärder för att införliva dem i samhällslivet. Det ställer t.ex. krav på att upprätthålla en god nivå på vuxenutbildning i svenska. Än viktigare är att arbetsmarknaden kan ta tillvara den kompetens som familjemedlemmarna har att tillföra.
7.1.3. Konsekvenser för statsbudgeten
Intäkter och utgifter
Genomförandet av direktivet bedöms innebära en långsam och gradvis ökad närvaro av gästforskare och medföljande familjemedlemmar. Eftersom gästforskarna både arbetar och vistas här kommer de att bidra till den offentliga sektorn genom intäkter i form av direkta och indirekta skatter, samt socialförsäkringsavgifter. Gästforskarna och deras familjemedlemmar är i stor utsträckning berättigade till samma förmåner som personer som redan är bosatta här. Deras närvaro kommer således att föranleda offentliga utgifter av vitt skilda slag.
De samlade statsfinansiella effekterna av denna närvaro är mycket svåra uppskatta, eftersom ett flertal parametrar påverkar utfallet. Utredningen har tagit fram en beräkning som visar vilka lönenivåer som medför att de offentliga kostnaderna täcks av de
101
inkomster som vissa skatter och avgifter genererar. Underlaget för dessa beräkningar är av den karaktären att resultatet mer skall betraktas som räkneexempel än som ekonomiska konsekvensberäkningar i egentlig mening. Beräkningen kan förhoppningsvis utgöra ett underlag för vidare beredning. Beräkningen framgår av bilaga 4.
På ett par års sikt bedöms förslaget inte medföra någon väsentligt förändrad migration av utländska gästforskare jämfört med i dag. Genomförandet av direktivet i det kortare perspektivet bör således inte medföra annat än ytterst marginella statsfinansiella effekter.
Domstolarna
Det nya ackrediteringsförfarandet innebär att en ny måltyp införlivas i förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Utredningen bedömer att mål av den här arten kommer att bli sällan förekommande. Kostnader som kan förväntas uppkomma är så begränsade att förvaltningsdomstolarna bör kunna hantera dessa inom ramen för befintliga resurser.
Beslut om uppehållstillstånd får redan i dag överklagas till Migrationsdomstolarna. Detta förslag medför inte någon förändring som motiverar ökade anslag för migrationsdomstolarnas verksamhet.
Migrationsverket och utlandsmyndigheterna
Forskningsorganens ökade ansvar att kontrollera uppgifterna i mottagningsavtalet bör leda till att handläggningen hos Migrationsverket och de svenska utlandsmyndigheterna blir enklare och går snabbare. Samtidigt finns det en ambition och en förväntan inom EU att fler gästforskare kommer att söka sig hit. Sammantaget bedömer utredningen därför att kostnaderna för denna handläggning på sikt kommer att ligga på en oförändrad nivå. Genomförandet innebär också att Centrala studiestödsnämnden och Försäkringskassan kan behöva inhämta information hos Migrationsverket i sin handläggning av vissa ärenden. Merkostnaderna som kan förväntas uppkomma för denna administration bedöms
102
vara så begränsade att det inte är motiverat att anvisa om någon särskild finansiering.
Verket för innovationssystem (Vinnova)
Vinnova har beräknat kostnaderna för att inrätta och årligen hantera ackrediteringsförfarandet. Inrättandefasen beräknas ta 213 arbetstimmar i anspråk, varav 80 timmar avser konsultarbete, till en kostnad om cirka 108 000 kr. Det årligen återkommande arbetet beräknas ta 142 arbetstimmar i anspråk till en kostnad om cirka 52 000 kr. I kostnaderna har beaktats arvoden, lön, socialavgifter och lågt räknade overheadkostnader. Utredningen bedömer att Vinnovas beräkning är väl avvägd.
Det är nya arbetsuppgifter som tillskrivs Vinnova och man kan därför överväga behovet av ökade anslag. Förvaltningsanslaget för 2006 uppgick emellertid till 118 miljoner kronor. För budgetåret 2007 har Vinnova äskat ett förvaltningsanslag om 148 miljoner kronor. De merkostnader som nu uppkommer bedöms vara så begränsade att de borde kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser.
Sjuk- och aktivitetsersättning
En undersökning utförd av Försäkringskassan för tiden 2003–våren 2006 visar att 13 av 312 personer fick avslag på sina ansökningar om sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning på grund av att femårskravet inte var uppfyllt. Av de 13 personerna är det två som för närvarande inte uppbär någon annan ersättning från Försäkringskassan. Övriga personer har fått olika ersättningar i form av assistansersättning, handikappersättning, sjukersättning, bostadsbidrag och bostadstillägg. Undersökningen tyder på att flertalet personer som nekas sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning på denna grund beviljas andra försäkringsförmåner. Det får ses som troligt att vissa också uppbär försörjningsstöd. Förslaget i sig bör därför inte medföra några ökade kostnader. Troligtvis kan man komma till samma slutsats om man skulle välja att helt slopa medborgarskapskravet i 9 kap. 7 § AFL.
103
En successiv ökning av antalet medföljande familjemedlemmar kan dock innebära att fler kan bli berättigade till sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Försäkringskassans undersökning ställt i relation till antalet gästforskare och medföljande familjemedlemmar visar att det är endast bör vara fråga om enstaka personer blir berättigade till sådan ersättning. Merkostnaderna som kan förväntas uppkomma är så begränsade att det inte är motiverat att nu anvisa någon särskild finansiering för genomförandet. Berörd myndighet bör kunna hantera eventuella merkostnader inom ramen för befintliga resurser.
Studiestöd
Studiemedlet och studiehjälpen är rättighetsstyrda. Det innebär att utgifterna till stor del är beroende av antalet studerande i utbildningar som berättigar till dessa stöd och de studerandes benägenhet att utnyttja dessa stöd. Förslaget innebär att vissa personer får rätt till studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg för utbildningar i Sverige. Beträffande studier i Sverige har staten god överblick över antalet utbildningsplaster och således kan utflödet av studiestöd uppskattas.
Lagförslaget väntas ge upphov till ett begränsat antal ärenden. Förändringen innebär ofrånkomligen en viss ökning i arbetsbördan och därmed kostnader för administrationen av studiestöd. Det särskilda tillståndsförfarande som kommer att gälla för gästforskare och medföljande familjemedlemmar påverkar Centrala studiestödsnämndens prövning av rätt till studiestöd, eftersom myndigheten kommer att vara i behov av vissa uppgifter från Migrationsverket. I samband med genomförande av tidigare direktiv har regeringen yttrat att man avser att noga följa studiestödsmyndigheternas behov av informationsutbyte och vidta nödvändiga förändringar i bestämmelserna på förordningsnivå. Regeringen har samtidigt gjort bedömningen att merkostnaderna som kan förväntas uppkomma är så begränsade att det inte varit motiverat att anvisa någon särskild finansiering för genomförandet (prop. 2005/06:134 s. 36). Utredningen gör samma bedömning beträffande det förslag som nu läggs fram.
104
7.2. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Förslag: Det skall införas en övergångsregel som anger att forskares uppehållstillstånd som har beviljats före ikraftträdandet av lagen om ackreditering (2007:000) av vissa forskningsorgan, m.m. inte skall omfattas av kravet på utfärdat mottagningsavtal av ackrediterat forskningsorgan.
De författningsförslag som lagts fram bör träda i kraft den 12 oktober 2007.
Av artikel 17 i gästforskardirektivet framgår att medlemsstaterna skall sätta ikraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 12 oktober 2007. Med avvikelse från direktivets villkor för forskarens inresa och vistelse behöver inte medlemsstaterna vara skyldiga att utfärda tillstånd enligt direktivet i form av uppehållstillstånd under en period på upp till två år efter ovan angiven dag. Utredningen anser att genomförandet av direktivets bestämmelser bör ske samtidigt. De författningsförslag som lagts fram bör träda i kraft den 12 oktober 2007.
De finns ett visst behov av övergångsregler. De forskningsorgan som redan har verksamma gästforskare hos sig skall inte behöva ansöka om ackreditering eller utfärda mottagningsavtal för att redan beviljade uppehållstillstånd alltjämt skall vara giltiga. Övergångsregeln gäller bara uppehållstillstånd som beviljats före ikraftträdandet av lagen om ackreditering (2007:000) av vissa forskningsorgan, m.m.
105
8. Författningskommentar
8.1. Förslaget till lag (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m.
1 §
Hela lagen är ny.
Paragrafen innehåller allmän information om lagens tillämpningsområden.
2 §
Paragrafen anger förutsättningarna för att ett forskningsorgan skall beviljas ackreditering.
Bestämmelsen klargör att det inte krävs någon ackreditering av forskningsorganet om gästforskaren kommer att vara verksam här i kortare tid än tre månader.
Med begreppet tredjelandsmedborgare avses här utlänning som inte är medborgare i en EU-stat, i en annan EES-stat eller Schweiz. Definitionen finns i 1 kap. 3 c utlänningslagen (2005:716).
I andra stycket anges de grundläggande förutsättningarna för att ackreditering skall beviljas.
I gästforskardirektivet definieras forskning som skapande arbete som bedrivs systematiskt för att höja den totala kunskapsnivån, bland annat kunskap om människan, kulturen och samhället, samt användning av dessa kunskaper för nya tillämpningar. Definitionen är direkt hämtad från OECD:s internationella standard för begreppet forskning och utveckling (FoU).
1
Samlingsbegreppet
FoU är således synonymt med definitionen av forskning i gästforskardirektivet. FoU är också ett allmänt vedertaget begrepp som
1
“Research and experimental development (R&D) comprise creative work undertaken on a
systematic basis in order to increase the stock of knowledge, including knowledge of man, culture and society, and the use of this stock of knowledge to devise new applications.” Frascati Manual 2002 – Proposed Standards Practice for Surveys on Research and Experimental Development, OECD 2002, s. 30.
106
används i den nationella regleringen i övrigt. All verksamhet som kan anses falla inom samlingsbegreppet FoU bör vara motiv för ackreditering av ett forskningsorgan.
Med forskningsorgan avses alla institutioner, företag m.fl. som bedriver FoU-verksamhet i Sverige, oavsett om de ägs statligt, kommunalt eller privat.
Av tredje stycket framgår att ackreditering får vägras ett forskningsorgan som med stöd av 8 § vägrats förlängd ackreditering eller fått sin ackreditering återkallad. En förutsättning för att vägra ny ackreditering i dessa fall är naturligtvis att Vinnova bedömer att grunden för det tidigare beslutet alltjämt består eller att det finns grundad anledning anta att det beteende som föranledde det tidigare beslutet – t.ex. att forskningsorganet ingått ett falskt mottagningsavtal – kommer att upprepas.
Beslutande myndighet bör vara restriktiv med att ge nytt godkännande till forskningsorgan som fått sin ackreditering återkallad efter det att mottagningsavtal ingåtts med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt.
Möjligheten att på nytt erhålla ackreditering får anses vara en mer förmånlig bestämmelse än gästforskardirektivets alternativ om att förbjuda forskningsorgan att på nytt ansöka om ackreditering i upp till fem år. För att tillämpningen skall harmoniera med gästforskardirektivet bör omständigheter som ligger mer än fem år tillbaks i tiden inte beaktas vid en prövning enligt tredje stycket.
3 §
Bestämmelsen innehåller en delegation till regeringen att utse den myndighet som skall pröva och i övrigt hantera ackrediteringsförfarandet. Som framgår av den allmänna motiveringen skall Verket för innovationssystem (Vinnova) svara för ackrediteringsförfarandet. Delegationen bör kunna ske i myndighetens instruktioner.
4 §
Paragrafen reglerar giltighetstiden för en beviljad ackreditering.
Något behov bör inte finnas för att kontinuerligt ompröva ackrediteringen för de forskningsorgan som har en skyldighet att bedriva forskning enligt lag, förordning eller avtal med regeringen. Detsamma gäller även kommuner, landsting och privata väletablerade forskningsinstitut och företag. Sådana forskningsorgans ackreditering bör därför gälla tills vidare.
107
För nybildade eller mindre institut och företag där längden på forskningsaktiviteterna är svårare att förutse kan ackreditering istället medges för en bestämd tid om minst fem år. Det ankommer här på Vinnova att göra en nyanserad bedömning i det enskilda fallet huruvida ackrediteringen skall gälla i fem år eller tills vidare.
I det fall en ansökan om ackreditering avser ett specifikt forskningsprojekt kan ackreditering även beviljas endast för den bestämda tid som projektet avser.
5 §
Paragrafen innehåller en upplysning om mottagningsavtalets funktion. En närmare redogörelse för mottagningsavtalets rättsliga innebörd, m.m. finns i avsnitt 6.3.1.
Bestämmelserna om mottagningsavtal skall tillämpas på tredjelandsmedborgare som ansöker om att få resa in i Sverige i syfte att utföra forsknings- och utvecklingsarbete hos ett forskningsorgan. För gästforskaren är uppvisandet av bl.a. mottagningsavtal således en nödvändig förutsättning för att han eller hon skall kunna beviljas uppehållstillstånd enligt den föreslagna bestämmelsen härom i 4 kap. 7 a § UtlF.
Av andra stycket framgår att bestämmelserna inte skall tillämpas på vissa personkategorier. Undantagen är föranledda av att gästforskardirektivet inte är tillämpligt på dessa personkategorier, se artikel 3. En sådan kategori som således inte omfattas av de föreslagna bestämmelserna om mottagningsavtal är gästforskare som lånats ut från ett forskningsorgan i en annan medlemsstat. Det krävs alltså att forskningsorganet och gästforskaren ingår ett anställningsavtal eller annan dylik rättshandling för att ett mottagningsavtal skall få utfärdas och för att uppehållstillstånd för forskare med stöd av den föreslagna 4 kap. 7 a § UtlF skall kunna beviljas.
6 §
Av bestämmelsen framgår de villkor som skall vara uppfyllda för att ett mottagningsavtal får ingås. Villkoren är i stort hämtade direkt från gästforskardirektivet.
Endast ackrediterade forskningsorgan är behöriga att ingå mottagningsavtal.
För att en tredjelandsmedborgare skall kunna kategoriseras som forskare, och därmed vara behörig att ingå mottagningsavtal, fordras examen som ger behörighet att påbörja en forsknings-
108
utbildning. Examen skall också vara relevant i förhållande till forskningsuppdraget.
Mottagningsavtal skall användas som underlag för gästforskarens ansökan om uppehållstillstånd, oavsett om forskningen skall utföras genom t.ex. anställning, stipendieforskning eller egen verksamhet. Stipendiater som kommer hit för studier omfattas dock inte av reglerna för mottagningsavtal och uppehållstillstånd för forskare.
Paragrafen klargör att det är forskningsorganet som har ett ansvar att se till att kompletta och korrekta uppgifter lämnas i mottagningsavtalet och dess bilagor. Med mottagningsavtalet bifogas bl.a. anställningsavtalet eller motsvarande handling, forskarens examensbevis, samt bevis på giltig sjukförsäkring i de fall forskaren inte kommer att omfattas av svensk hälso- och sjukvård. Kraven på att gästforskaren har tillräckliga medel för sitt uppehälle och att kostnaderna för återresa är täckta bör följa av Arbetsmarknadsstyrelsens riktlinjer från den 22 november 2004 vid bedömning av arbetstillstånd, ärende nr 04-1421-01. Av dessa riktlinjer framgår, såvitt avser denna fråga, att lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor skall motsvara lägst kollektivavtal eller vad som är svensk praxis inom yrket eller branschen.
7 §
Av bestämmelsen framgår när mottagningsavtalet upphör att gälla och att forskningsorganet är skyldigt att meddela relevant myndighet om vissa ändrade förhållanden.
Rättsförhållandet mellan forskningsorganet och forskaren avser det specifika forskningsprojekt som framgår av mottagningsavtalet. Ett mottagningsavtal upphör således att gälla t.ex. i fall då forskningsorganet och gästforskaren kommer överens om att han eller hon skall övergå till andra arbetsuppgifter hos forskningsorganet.
I paragrafen anges också att forskningsorganet utan dröjsmål skall underrätta Migrationsverket om varje omständighet som kan hindra genomförandet av mottagningsavtalet. Med hinder bör närmast avses att grunderna för forskarens inresa eller vistelse i landet inte längre föreligger. Exempel på detta kan vara att forskaren aldrig infinner sig eller att anställningsavtalet eller dylikt avtal ändras eller upphör.
109
8 §
Av bestämmelsen framgår de grunder för att förlängning av en tidsbegränsad ackreditering kan vägras. Samma grunder utgör även skäl för myndigheten att återkalla en ackreditering genom omprövning på eget initiativ.
Bestämmelsen klargör att det endast är forskningsorgan som aktivt bedriver forsknings- och utvecklingsverksamhet som får vara ackrediterade. Om forskningsorganet normalt bedriver forsknings- och utvecklingsverksamhet fortlöpande bör dock kortare avbrott i ett forskningsprojekt inte utgöra grund för återkallelse. Detsamma bör gälla om ett avbrott beror på en kortare tids planeringsarbete mellan olika forskningsprojekt.
9 §
Det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. I övrigt följer handläggningen hos Vinnova och de allmänna förvaltningsdomstolarna, tidsfrister för överklagande, m.m. av vad som är allmänt föreskrivet om förvaltningsärenden, se bl.a. förvaltningslagen (1986:223) och förvaltningsprocesslagen (1971:291).
De allmänna förvaltningsdomstolarna har ett generellt ansvar att tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Eftersom målen bedöms bli sällan förekommande i förvaltningsdomstolarna erinras om möjligheten att inhämta särskilda yttranden från myndigheter eller forskningsråd som har relevanta sakkunskaper beträffande begreppet forskning inom sitt respektive vetenskapsområde. Exempelvis kan yttrande inhämtas från Vetenskapsrådet, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas).
10 §
Bestämmelsen innehåller en delegation till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att vid behov meddela vissa kompletterande föreskrifter om ackrediteringsförfarandet och utformningen av mottagningsavtal.
110
8.2. Förslaget till lag om ändring av utlänningslagen (2005:716)
5 kap.
23 §
Sista stycket i paragrafen är nytt.
I stycket föreslås att regeringen ges möjlighet att göra de föreslagna tilläggen i utlänningsförordningen avseende uppehållstillstånd för forskare och deras familjemedlemmar. Utredningen har föreslagit att regeringen på förordningsnivå får föreskriva att gästforskares uppehållstillstånd skall gälla i minst ett år eller den kortare tid som arbetet avser. Om familjemedlemmar medges uppehållstillstånd skall de beviljas tillstånd för samma tid som forskaren, om det inte finns särskilda skäl för att endast medge tillstånd för kortare tid. Samtidigt föreskrivs de övriga kriterier som enligt gästforskardirektivet skall gälla för gästforskares uppehållstillstånd, vilka inte redan framgår av de allmänna bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) respektive utlänningsförordningen (2006:97). De nya föreskrifterna föranleder även en ändring i 5 kap. 2 § första stycket p. 11 utlänningsförordningen.
8.3. Förslaget till förordning om ändring av utlänningsförordningen (2006:97)
4 kap.
7 a §
Paragrafen är ny.
I första stycket anges de villkor som ställs på gästforskare för att de skall beviljas uppehållstillstånd. Uppräkningen är inte uttömmande. Ytterligare villkor framgår av de allmänna bestämmelserna i utlänningslagstiftningen.
Mottagningsavtal skall uppfylla vissa villkor för att godkännas som underlag för en forskares ansökan om uppehållstillstånd. Dessa villkor framgår av den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. Av 5 § andra stycket angiven lag framgår att systemet med mottagningsavtal inte är tillämpligt på de kategorier som faller utanför gästforskardirektivets tillämpningsområde. Sådana personer kan
111
således inte beviljas uppehållstillstånd med stöd av den nya bestämmelsen.
En gästforskare får vägras uppehållstillstånd om han eller hon befaras utgöra en fara för allmän ordning, säkerhet eller folkhälsa. Såvitt avser gästforskare har nämnda grunder inte tillämpats tidigare.
Av första stycket framgår också att giltighetstiden för forskarens uppehållstillstånd skall vara minst ett år eller den kortare tid som forskningen avser. Detta förutsätter dock att gästforskaren har en giltig resehandling.
Av andra stycket framgår att familjemedlemmar som beviljas uppehållstillstånd skall beviljas tillstånd för samma tid som gästforskaren. Finns det särskilda skäl kan familjemedlemmens uppehållstillstånd ges för kortare tid. Avsaknad av giltig resehandling är ett exempel på sådant skäl. Bestämmelsen reglerar endast giltighetstiden, inte villkoren för att familjemedlemmen skall beviljas uppehållstillstånd.
17 §
Paragrafen är ändrad.
Den föreslagna ändringen innehåller ett undantag från 5 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) som ger möjlighet för gästforskare och deras familjemedlemmar att ansöka om uppehållstillstånd även när de befinner sig i landet. Undantaget – som är nödvändigt med hänsyn till artikel 13.5 i gästforskardirektivet – gäller enbart då gästforskaren redan uppehåller sig i EU med stöd av mottagningsavtal ingånget med ett forskningsorgan i en annan EU-stat.
5 kap.
2 §
Paragrafen är ändrad.
Den föreslagna elfte punkten innehåller ett undantag från kravet på arbetstillstånd för det arbete som gästforskaren skall utföra. Endast det forsknings- och utvecklingsarbete som framgår av mottagningsavtalet omfattas av undantaget från arbetstillstånd. Bestämmelsen gäller gästforskare som uppvisar mottagningsavtal och som avser att vistas här i mer än tre månader. För kortare vistelser än tre månader uppställs inget krav på att en gästforskare skall uppvisa ett mottagningsavtal. Sedan tidigare finns ett
112
undantag från kravet på arbetstillstånd för forskare som kallats hit för forskningsverksamhet under en sammanlagd tid av tre månader under en tolvmånadersperiod. Detta framgår av tredje punkten i paragrafen.
8.4. Förslaget till lag om ändring av lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)
9 kap.
7 §
Fjärde stycket är ändrat.
I tredje stycket finns ett bosättningskrav för utländska medborgare på fem år. För denna kategori utländska medborgare går det inte att upprätthålla ett krav på fem års bosättning. Förslaget innebär att utländsk medborgare som beviljas uppehållstillstånd för forskare, samt hans eller hennes medföljande familjemedlemmar som beviljas uppehållstillstånd skall likställas med svenska medborgare vad gäller krav på bosättning i Sverige.
Den utländske medborgaren skall visa att han eller hon beviljats sådant uppehållstillstånd som har sin grund i gästforskardirektivets bestämmelser. Detta framgår dock inte direkt av familjemedlemmarnas uppehållstillstånd, utan endast av gästforskarens uppehållstillstånd. I samråd med sökanden kan uppgifterna vid behov kontrolleras hos Migrationsverket.
8.5. Förslaget till lag om ändring av studiestödslagen (1999:1395)
1 kap.
7 §
Paragrafen är ny.
Av första stycket framgår att utländska medborgare med uppehållstillstånd för forskare som är utfärdat av svensk myndighet skall jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till vissa delar av studiestödet. Genom hänvisningen till EG-rätten tydliggörs att kravet på likabehandling endast omfattar den del av studiestödet som utgör familjeförmåner enligt rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av
113
systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Med begreppet familjeförmåner avses alltså studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg. Genom bruket av uttrycket familjeförmåner tydliggörs också distinktionen mellan aktuell personkrets och de grupper som är berättigade till studiestöd som en social förmån enligt EG-rätten.
Av andra stycket framgår att samma sak gäller för gästforskarens familjemedlemmar under förutsättning att de har uppehållstillstånd i Sverige. Ledning för frågan vem som faller in under begreppet familjemedlem får i detta avseende hämtas från definitionen i utlänningslagen (2005:716).
I tredje stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter i anslutning till bestämmelserna i paragrafen.
I fjärde stycket gör en hänvisning till bestämmelserna i 2 kap. 4 § som innehåller ytterligare bestämmelser om rätt till studiestöd för utländska medborgare.
2 kap.
4 §
Paragrafens femte stycke är ändrat.
Femte stycket innehåller en hänvisning till de utländska medborgare som skall jämställas med svenska medborgare. En hänvisning till 1 kap. 7 § som omfattar utländska medborgare med uppehållstillstånd för forskare och deras familjemedlemmar har, i enlighet med lagens systematik, lagts till övriga hänvisningar.
Kommittédirektiv
115
Särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte
Dir. 2006:4
Beslut vid regeringssammanträde den 19 januari 2006
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall föreslå hur rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte skall genomföras i Sverige.
Uppdraget innefattar att se över hur ett system med forskningshuvudmän och mottagningsavtal skall utformas i nationell rätt samt föreslå vilken eller vilka myndigheter som är lämpliga att godkänna forskningshuvudmän.
Utredaren skall även utreda behovet av författningsändringar eller andra åtgärder samt lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Slutligen skall utredaren presentera en analys av de konsekvenser som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan innebära.
Bakgrund
Europeiska rådet har som mål att den europeiska gemenskapen skall bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi senast år 2010. För att uppnå detta beräknas unionen behöva ytterligare 700 000 forskare. Införandet av rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte är ett led i denna målsättning genom att tredjelandsmedborgares inresa, vistelse och rörlighet i forskningssyfte underlättas. På detta sätt beräknas den europeiska gemenskapen attrahera fler forskare från hela världen.
116
Direktivets innehåll
Allmänt
I direktivet anges villkoren för inresa och vistelse i medlemsstaterna för forskare från tredjeland som avser att under minst tre månader genomföra ett forskningsprojekt inom ramen för ett mottagningsavtal med en forskningshuvudman.
Direktivet omfattar även bestämmelser om förfarandet för godkännande av forskningshuvudmän samt bestämmelser om det mottagningsavtal som skall ingås mellan en forskningshuvudman och forskaren. Vidare innehåller direktivet bestämmelser gällande inresa, uppehållstillstånd samt regler beträffande forskares rättigheter i den medlemsstat han eller hon reser till. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och förordningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 12 oktober 2007.
Forskare och forskningshuvudman (artikel 2)
I artikel 2 definieras bl.a. vad som avses med forskare och forskningshuvudman. Med forskare menas tredjelandsmedborgare som har en akademisk examen som kvalificerar till forskarutbildning och som väljs ut av en forskningshuvudman för att genomföra ett forskningsprojekt där ovannämnda examen normalt krävs. Med forskningshuvudman menas varje form av offentlig eller privat inrättning eller företag som bedriver forskning och som för ändamålen med direktivet har godkänts av en medlemsstat i enlighet med den medlemsstatens bestämmelser eller administrativa praxis.
Tillämpningsområde (artikel 3)
Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som ansöker om att få resa in i en medlemsstat i forskningssyfte. Direktivet är inte tillämpligt på asylsökande eller personer som söker subsidiärt skydd, tredjelandsmedborgare som ansöker om rätt att vistas i en medlemsstat i egenskap av studerande, tredjelandsmedborgare mot vilka ett utvisningsförfarande har inletts eller forskare som lånats ut till en annan forskningshuvudman i en annan medlemsstat.
117
Minimiregler (artikel 4)
Direktivet innehåller minimiregler, vilket gör det möjligt för medlemsstaterna att införa eller behålla nationella bestämmelser som är mer förmånliga för de personer som direktivet skall tillämpas på.
Godkännande av forskningshuvudman (artikel 5)
I artikeln anges att varje forskningshuvudman som vill ta emot en forskare inom ramen för direktivet skall ha godkänts i förhand för detta ändamål. Förfarandet för detta beskrivs. Medlemsstaterna själva får besluta vilken eller vilka myndigheter som skall vara behöriga att godkänna forskningshuvudmän. Dessa kan enligt artikel 2 vara offentligrättsliga eller privaträttsliga med forskning som huvudsakligt ändamål eller som komplement. Medlemsstaten får föreskriva att forskningshuvudmannen skall åta sig att stå för de kostnader för uppehälle, sjukvård och återresa som kan bli följden av forskarens närvaro på medlemsstatens territorium. Forskningshuvudmännen skall till den behöriga myndigheten redovisa att de för mottagningsavtalet aktuella forskningsarbetena verkligen har ägt rum.
Den behöriga myndigheten skall upprätta en förteckning över de godkända forskningshuvudmän, vilken skall uppdateras och offentliggöras varje år. Medlemsstaten får återkalla eller vägra att förlänga ett godkännande av en forskningshuvudman. Medlemsstaten kan i så fall föreskriva att forskningshuvudmannen inte får ansöka om ett nytt godkännande förrän fem år förflutit sedan beslutet om att återkalla eller inte förlänga godkännandet offentliggjordes.
Mottagningsavtal (artikel 6)
En forskningshuvudman som vill ta emot en forskare skall ingå ett mottagningsavtal med forskaren. Avtalet reglerar dels forskarens åtagande att genomföra det aktuella forskningsprojektet, dels huvudmannens åtagande att ta emot forskaren för detta ändamål. Vidare anges vissa villkor för att huvudmannen skall få underteckna avtalet, t.ex. krav på sjukförsäkring och medel för uppehälle.
118
Villkor för inresa och vistelse (artikel 7)
Medlemsstaten skall bevilja en forskare uppehållstillstånd för inresa och vistelse under förutsättning att forskaren har en giltig resehandling i enlighet med nationell lagstiftning, kan uppvisa ett undertecknat mottagningsavtal, kan uppvisa ett kostnadsåtagande som utfärdats av forskningshuvudmannen samt inte bedöms som ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten eller folkhälsan.
Uppehållstillstånd (artikel 8 och 10)
Giltighetstiden för uppehållstillståndet skall motsvara forskningsprojektets längd, om forskningsarbetets längd understiger ett år. I andra fall skall tillståndet gälla minst ett år med möjlighet till förlängning. Uppehållstillståndet får dras in om förutsättningarna för utfärdandet har ändrats. Medlemsstaten får också dra in eller vägra att förlänga ett uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller folkhälsa. Vidare får medlemsstaten dra in alla uppehållstillstånd som har utfärdats med stöd av direktivet om de har erhållits på falska grunder.
Familjemedlemmar (artikel 9)
När en medlemsstat utfärdar ett uppehållstillstånd till en forskares familjemedlemmar skall giltighetstiderna vara lika.
Undervisning (artikel 11)
En forskare som har beviljats inresa och vistelse enligt vad som följer av direktivet får undervisa inom högre utbildning i enlighet med medlemsstatens bestämmelser och administrativa praxis.
Likabehandling (artikel 12)
Innehavaren av ett uppehållstillstånd skall åtnjuta samma behandling som medborgare i det land där han eller hon utför sitt forskaruppdrag i fråga om vissa rättigheter, såsom erkännande av
119
examensbevis, arbetsvillkor, social trygghet, skatteförmåner och tillgång till varor och tjänster.
Rörlighet (artikel 13)
En forskare skall kunna forska på en annan medlemsstats territorium.
Ansökan om uppehållstillstånd (artikel 14)
Medlemsstaterna beslutar huruvida ansökningar om uppehållstillstånd skall lämnas in av forskaren eller av den berörda forskningshuvudmannen. Ansökningarna skall lämnas in antingen i det land där forskaren är bosatt eller direkt på den europeiska gemenskapens territorium om forskaren redan befinner sig där lagligt.
Rättssäkerhetsgarantier (artikel 15)
Behörig myndighet skall utfärda uppehållstillstånd för forskaren så snart som möjligt. Den berörda parten skall ha rätt att begära rättslig prövning i den berörda medlemsstaten.
Nuvarande regelverk
De huvudsakliga skillnaderna i direktivet jämfört med nuvarande svenska regler ur utlänningsrättsligt perspektiv finns i artiklarna 6, 7, 8, 10, 13 och 14. De svenska regler som berörs finns främst i utlänningslagen (1989:529) och utlänningsförordningen (1989:547).
Enligt artikel 8 får en forskare beviljas uppehållstillstånd om villkoren i artikel 6 och 7 är uppfyllda, dvs. bl.a. om forskaren har ingått ett mottagningsavtal med en forskningshuvudman. Det finns inte något krav på arbetstillstånd. Enligt de svenska reglerna gäller ett undantag från arbetstillstånd för forskare endast om vistelsen understiger tre månader under en tolvmånadersperiod (1 kap. 5 § utlänningslagen och 4 kap. 2 § 3 utlänningsförordningen).
120
Direktivet innebär således ett mer långtgående undantag från kravet på arbetstillstånd än vad de svenska bestämmelserna medger.
Artikel 10 handlar om beslut om att återkalla eller inte förlänga uppehållstillstånd och kan föranleda ändringar i utlänningslagstiftningens regler om återkallelse av uppehållstillstånd i 2 kap.9 och 11 §§utlänningslagen. Enligt artikel 13 får forskaren under vissa omständigheter rätt att röra sig mellan medlemsstaterna, vilket kan föranleda ändringar i utlänningsförordningen.
Några svenska regler om forskningshuvudmän och mottagningsavtal samt om godkännande av forskare finns inte för närvarande.
De sociala trygghetsfrågorna i direktivet kan vidare föranleda ändringar i t.ex. socialförsäkringslagen (1999:799).
De ganska omfattande förändringar på utlänningsrättens område som kommer att göras under våren 2006 måste också beaktas. En ny utlänningslag (2005:716) som ersätter den nuvarande utlänningslagen antogs av riksdagen den 14 september 2005 och träder i kraft den 31 mars 2006. Ytterligare förändringar i den nya utlänningslagen kommer att göras bl.a. till följd av direktivet 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, direktivet 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening, direktivet 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning och direktivet 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete.
Uppdraget
En särskild utredare skall föreslå hur rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte skall genomföras i Sverige.
Utredaren skall ge förslag på vilken eller vilka myndigheter som skall ansvara för och samordna godkännandet av forskningshuvudmän samt återrapporteringen till Europeiska kommissionen.
Utredaren skall vidare överväga hur direktivets bestämmelser om förfarandet för godkännande av forskningshuvudmän skall genomföras. Utredaren skall särskilt överväga i vilken utsträckning
121
bestämmelserna om forskningshuvudmän i direktivet bör regleras i en särskild författning eller om bestämmelserna kan infogas i befintliga författningar.
Utredaren skall ge förslag på utformningen av det mottagningsavtal som skall ingås mellan en forskningshuvudman och forskaren. Utredaren skall i detta sammanhang redovisa och jämföra med de lösningar som några andra medlemsländer väljer, t.ex. Storbritannien, Nederländerna, Danmark, Irland och Frankrike. Utredaren skall också ge förslag på hur forskningshuvudmannen skall agera om forskaren bryter mot kontraktet.
Utredaren skall inhämta synpunkter från berörda myndigheter och organisationer samt från näringslivets organisationer och företag med omfattande forskning.
Utredaren skall analysera direktivets konsekvenser och behovet av ändringar i social- och utlänningslagstiftningen samt andra berörda författningar.
Utredaren skall, utöver vad som ovan beskrivits, ta ställning till om det fordras några ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i Sverige. Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet ger anledning till.
De förslag som framläggs skall ha som utgångspunkt att vara enkla att tillämpa och medföra minsta möjliga extra administrativa börda.
Utredaren skall presentera en analys av de konsekvenser som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan innebära i enlighet med vad som anges i 14–16 §§kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2006.
(Utbildnings- och kulturdepartementet)
RÅDETS DIREKTIV 2005/71/EG
av den 12 oktober 2005
om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 a och artikel 63.4 i detta,
med beaktande av kommissionens förslag,
med beaktande av Europaparlamentets yttrande (
1
),
med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (
2
),
med beaktande av Regionkommitténs yttrande (
3
), och
av följande skäl:
(1)
Kommissionen framhöll i januari 2000 nödvändigheten av att, som led i en strävan att stärka och skapa struktur i den europeiska forskningspolitiken, skapa ett europeiskt område för forskningsverksamhet, som centralt moment i gemenskapens framtida insatser på detta område.
(2)
Europeiska rådet i Lissabon i mars 2000, som godkände det europeiska området för forskningsverksamhet, uppställde målet att gemenskapen senast 2010 skall bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi.
(3)
Globaliseringen av ekonomin kräver större rörlighet för forskare, en insikt som kom till uttryck i sjätte ramprogrammet för Europeiska gemenskapens verksamhet (
4
),
när gemenskapen ytterligare ökade möjligheterna för forskare från tredjeländer att delta i forskningsprogrammen.
(4)
Europeiska gemenskapen beräknas senast 2010 behöva 700 000 forskare för att nå det av Europeiska rådet i Barcelona i mars 2002 fastställda målet att 3 % av BNP skall investeras i forskning. Detta mål kräver en rad samverkande åtgärder, exempelvis att öka de ungas intresse för en vetenskaplig karriär, främja kvinnors deltagande i vetenskaplig forskning, öka möjligheterna till utbildning och rörlighet inom forskningen, förbättra
karriärmöjligheterna för forskare inom gemenskapen och göra gemenskapen mer öppen för tredjelandsmedborgare som kan komma i fråga för inresa och vistelse i forskningssyfte.
(5)
Syftet med detta direktiv är att bidra till att målen uppnås genom att stödja tredjelandsmedborgares inresa, vistelse och rörlighet i forskningssyfte under längre tid än tre månader, så att gemenskapen får ökad attraktionskraft bland forskare i hela världen och stärker sin ställning som ett internationellt forskningscentrum.
(6)
Genomförandet av detta direktiv bör inte stimulera till kunskapsflykt från länder med framväxande ekonomi eller utvecklingsländer. Kompletterande åtgärder för att främja att forskarna återvänder till sina ursprungsländer och för att främja forskares rörlighet bör vidtas i partnerskap med ursprungsländerna i en strävan att skapa en övergripande migrationspolitik.
(7)
För att uppnå målen i Lissabonprocessen är det också viktigt att främja rörligheten inom unionen för forskare som är EU-medborgare och särskilt forskare från de medlemsstater som anslöt sig 2004, i syfte att bedriva vetenskaplig forskning.
(8)
Med tanke på den öppenhet som förändringarna i världsekonomin framtvingar och de krav som uppfyllelsen av målet att 3 % av BNP skall investeras i forskning sannolikt kommer att medföra, bör de forskare från tredjeländer som kan vara berättigade enligt direktivet utses enligt en bred definition som bygger på forskarnas behörighet och det forskningsprojekt som de avser att genomföra.
(9)
De insatser som måste göras för att uppnå detta treprocentiga mål gäller till stor del den privata sektorn, som följaktligen måste rekrytera fler forskare under de kommande åren, varför de forskningsorgan som kan omfattas av direktivet finns inom såväl den offentliga som den privata sektorn.
(
1
) Yttrandet avgivet den 12 april 2005 (ännu ej offentliggjort i EUT). (
2
) EUT C 120, 20.5.2005, s. 60. (
3
) EUT C 71, 22.3.2005, s. 6. (
4
) Europaparlamentets och rådets beslut nr 1513/2002/EG av den 27 juni 2002 om sjätte ramprogrammet för Europeiska gemenskapens verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration med syfte att främja inrättandet av det europeiska området för forskningsverksamhet samt innovation (2002
(10)
Varje medlemsstat bör se till att regelbundet uppdaterad och så uttömmande information som möjligt offentliggörs, särskilt via Internet, om enligt detta direktiv godkända forskningsorgan med vilka forskare kan ingå mottagningsavtal och om de villkor och förfaranden för inresa och vistelse på medlemsstatens territorium i forskningssyfte som har antagits enligt detta direktiv.
(11)
Det är lämpligt att underlätta forskares inresa och vistelse genom att inrätta ett förfarande för inresa och vistelse som är oberoende av forskarnas rättsförhållande till det mottagande forskningsorganet och genom att inte längre utöver uppehållstillstånd kräva arbetstillstånd. Medlemsstaterna kan tillämpa liknande bestämmelser för tredjelandsmedborgare som i samband med ett forskningsprojekt ansöker om inresa och vistelse för att undervisa vid en institution för högre utbildning i enlighet med nationell lagstiftning eller administrativ praxis.
(12)
Samtidigt bör de hävdvunna vägarna för inresa och vistelse (såsom arbete och praktik) bibehållas, särskilt för doktorander som bedriver forskning som studerande, vilka bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde och vilka omfattas av rådets direktiv 2004/114/ EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (
).
(13)
Det särskilda förfarandet för forskare bygger på att forskningsorganen samarbetar med medlemsstaternas behöriga myndigheter på invandringsområdet. Forskningsorganen ges en central roll i förfarandet för inresa och vistelse i syfte att underlätta och påskynda inresa och vistelse i gemenskapen för forskare från tredjeländer, samtidigt som medlemsstaterna behåller sina befogenheter i frågor som rör polisens utlänningskontroll.
(14)
Forskningsorganen, som förhandsgodkänns av medlemsstaterna, bör kunna ingå ett mottagningsavtal med tredjelandsmedborgare som avser att genomföra forskningsprojekt. Medlemsstaterna utfärdar ett uppehållstillstånd på grundval av mottagningsavtalet, om villkoren för inresa och vistelse är uppfyllda.
(15)
För att öka gemenskapens attraktionskraft bland forskare från tredjeländer bör dessa under sin vistelse på en rad områden beviljas samma sociala och ekonomiska rättigheter som medborgarna i den mottagande
medlemsstaten och ha möjlighet att undervisa vid institutioner för högre utbildning.
(16)
Detta direktiv innebär en mycket viktig förbättring av den sociala tryggheten, eftersom principen om ickediskriminering även är tillämplig direkt på personer som kommer till en medlemsstat direkt från ett tredjeland. Direktivet bör dock ändå inte ge upphov till ytterligare rättigheter utöver de som redan föreskrivs i den befintliga gemenskapslagstiftningen i fråga om social trygghet för tredjelandsmedborgare som omfattas av vissa gränsöverskridande bedömningsgrunder mellan medlemsstaterna. Vidare bör det genom direktivet inte beviljas rättigheter i situationer som inte omfattas av gemenskapslagstiftningen, till exempel avseende familjemedlemmar som är bosatta i ett tredjeland.
(17)
Det är viktigt att främja rörligheten för tredjelandsmedborgare som beviljas rätt till inresa och vistelse för att bedriva vetenskaplig forskning som en möjlighet att utveckla och konsolidera kontakter och nätverk mellan partner och fastställa rollen för det europeiska området för forskningsverksamhet över hela världen. Forskare bör kunna utnyttja denna rörlighet på de villkor som fastställs i detta direktiv. Villkoren för att utnyttja rörligheten enligt detta direktiv bör inte påverka de nuvarande reglerna för erkännande av resehandlingars giltighet.
(18)
Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att underlätta och främja fortsatt sammanhållning av forskarnas familjer, i enlighet med rådets rekommendation av den 12 oktober 2005 om underlättande av inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare som skall bedriva forskning i Europeiska gemenskapen (
2
).
(19)
I familjesammanhållningens och rörlighetens intresse bör familjemedlemmar kunna ansluta sig till forskaren i en annan medlemsstat på de villkor som anges i medlemsstatens nationella lagstiftning, dit även medlemsstatens skyldigheter enligt bilaterala eller multilaterala avtal hör.
(20)
Innehavare av uppehållstillstånd bör i princip ha tillåtelse att lämna in en ansökan om inresa och vistelse medan de befinner sig på den berörda medlemsstatens territorium.
(21)
Medlemsstaterna bör ha rätt att ta ut en avgift av sökanden för handläggningen av ansökan om uppehållstillstånd.
(22)
Detta direktiv bör under inga omständigheter påverka tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (
1
).
(23)
Målen för detta direktiv
– införandet av ett särskilt
förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i medlemsstaterna under en period som överstiger tre månader i syfte att genomföra ett forskningsprojekt inom ramen för ett mottagningsavtal med ett forskningsorgan – kan inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna, särskilt inte i fråga rörlighet mellan medlemsstaterna, och kan därför bättre uppnås på gemenskapsnivå. Gemenskapen har därför rätt att vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går direktivet inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
(24)
Medlemsstaterna skall tillämpa bestämmelserna i detta direktiv utan diskriminering på grund av kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.
(25)
Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
(26)
I enlighet med punkt 34 i det interinstitutionella avtalet ”Bättre lagstiftning” kommer medlemsstaterna att uppmanas att för egen del och i gemenskapens intresse upprätta egna tabeller som såvitt det är möjligt visar överensstämmelsen mellan detta direktiv och införlivandeåtgärderna samt att offentliggöra dessa tabeller.
(27)
I enlighet med artikel 3 i det protokoll om Förenade kungarikets och Irlands ställning som fogas till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, meddelade Irland i en skrivelse av den 1 juli 2004 sin önskan att delta i antagandet och tillämpningen av detta direktiv.
(28)
I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll om Förenade kungarikets och Irlands ställning som fogas till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i nämnda protokoll, deltar inte Förenade kungariket i antagandet
av detta direktiv, som därför inte är bindande för eller tillämpligt i Förenade kungariket.
(29)
I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll om Danmarks ställning som fogas till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som därför inte är bindande för eller tillämpligt i Danmark.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
KAPITEL I
ALLMÄNNA BESTÄMMELSER
Artikel 1
Syfte
I detta direktiv anges villkoren för inresa och vistelse i medlemsstaterna för forskare från tredjeländer som avser att under mer än tre månader genomföra ett forskningsprojekt inom ramen för mottagningsavtal med forskningsorgan.
Artikel 2
Definitioner
I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) tredjelandsmedborgare: varje person som inte är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 i fördraget.
b) forskning: skapande arbete som bedrivs systematiskt för att höja den totala kunskapsnivån, bland annat kunskap om människan, kulturen och samhället, samt användning av dessa kunskaper för nya tillämpningar.
c) forskningsorgan: varje form av offentlig eller privat organisation som bedriver forskning, och som enligt detta direktiv har godkänts av en medlemsstat i enlighet med den medlemsstatens lagstiftning eller administrativa praxis.
e) uppehållstillstånd: varje tillstånd som försetts med beteckningen
”forskare” och som utfärdats av en medlemsstats
myndigheter och ger en tredjelandsmedborgare rätt att vistas lagligen på medlemsstatens territorium, i enlighet med artikel 1.2 a i förordning (EG) nr 1030/2002.
Artikel 3
Tillämpningsområde
1. Detta direktiv skall tillämpas på tredjelandsmedborgare som ansöker om att få resa in på en medlemsstats territorium i syfte att genomföra ett forskningsprojekt.
2. Detta direktiv skall inte tillämpas på
a) tredjelandsmedborgare som befinner sig i en medlemsstat för att söka internationellt skydd eller inom ramen för ordningar för tillfälligt skydd,
b) tredjelandsmedborgare som ansöker om rätt att vistas i en medlemsstat i egenskap av studerande i den mening som avses i direktiv 2004/114/EG i syfte att bedriva forskning och därigenom erhålla en doktorsexamen,
c) tredjelandsmedborgare som är föremål för ett utvisningsbeslut, men där uppskov med verkställigheten har beviljats på grund av faktiska eller rättsliga omständigheter,
d) forskare som av ett forskningsorgan har lånats ut till ett annat forskningsorgan i en annan medlemsstat.
Artikel 4
Förmånligare bestämmelser
1. Detta direktiv skall inte påverka förmånligare bestämmelser i
a) bilaterala eller multilaterala avtal mellan å ena sidan gemenskapen eller gemenskapen och dess medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredjeländer,
b) bilaterala eller multilaterala avtal mellan en eller flera medlemsstater och ett eller flera tredjeländer.
KAPITEL II
FORSKNINGSORGAN
Artikel 5
Godkännande
1. Varje forskningsorgan som vill ta emot en forskare inom ramen för det förfarande för inresa och vistelse som fastställs i detta direktiv skall ha förhandsgodkänts för detta ändamål av den berörda medlemsstaten.
2. Forskningsorganet skall godkännas i enlighet med de förfaranden som anges i medlemsstaternas nationella lagstiftning eller administrativa praxis. Ansökningar om godkännande från både offentliga och privata organ skall utformas i enlighet med dessa förfaranden och grundas på deras uppdrag enligt lag eller i förekommande fall på deras stadgeenliga ändamål tillsammans med uppgifter som styrker att de bedriver forskning.
Forskningsorganet skall godkännas för minst fem år. I undantagsfall får medlemsstaterna ge godkännande för en kortare tid.
3. Medlemsstaterna får i enlighet med nationell lagstiftning begära ett skriftligt åtagande från forskningsorganet som innebär att om forskaren olagligen stannar kvar på den berörda medlemsstatens territorium skall ovannämnda organ stå för återbetalningen av de kostnader för hans eller hennes vistelse och återresa som betalats av den medlemsstatens offentliga medel. Forskningsorganets ekonomiska ansvar skall upphöra senast sex månader efter det att mottagningsavtalet har löpt ut.
4. Medlemsstaterna får föreskriva att det godkända organet, inom två månader från den dag då mottagningsavtalet löpte ut, skall bekräfta för de behöriga myndigheter som medlemsstaterna har utsett för ändamålet att arbetet har bedrivits inom vart och ett av de forskningsprojekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats på grundval av artikel 6.
6. En medlemsstat får bland annat vägra att förlänga eller besluta att återkalla godkännandet av ett forskningsorgan som inte längre uppfyller villkoren i punkterna 2, 3 och 4, eller om godkännandet har erhållits på falska grunder, eller om forskningsorganet har ingått ett mottagningsavtal med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt. Om den berörda medlemsstaten inte ger eller återkallar sitt godkännande, får det berörda forskningsorganet förbjudas att ansöka om ett nytt godkännande i upp till fem år från det att beslutet om att återkalla eller inte förlänga godkännandet offentliggjordes.
7. Medlemsstaterna får i sin nationella lagstiftning besluta om följderna av ett återkallande av godkännandet eller en vägran att förlänga godkännandet för befintliga mottagningsavtal som ingåtts i enlighet med artikel 6 och hur detta påverkar de berörda forskarnas uppehållstillstånd.
Artikel 6
Mottagningsavtal
1. Ett forskningsorgan som vill ta emot en forskare skall ingå ett mottagningsavtal med denne, varigenom forskaren åtar sig att genomföra det aktuella forskningsprojektet och forskningsorganet åtar sig att ta emot forskaren, utan att detta påverkar tillämpningen av artikel 7.
2. Ett forskningsorgan får ingå mottagningsavtal endast om följande villkor är uppfyllda:
a) Forskningsprojektet har godtagits av forskningsorganets behöriga myndigheter, efter kontroll av följande:
i) Syftet med den planerade forskningen, forskningsprojektets längd och tillgång till den finansiering som behövs för att genomföra projektet.
ii) Forskarens kvalifikationer i förhållande till forskningens syfte; kvalifikationerna skall styrkas med en vidimerad kopia av kvalifikationerna, i enlighet med artikel 2 d.
b) Forskaren skall under varje månad av sin vistelse ha tillgång till tillräckliga medel motsvarande det minimibelopp som medlemsstaten har offentliggjort för ändamålet, så att kostnaderna för uppehälle och återresa är täckta utan att medlemsstatens sociala biståndssystem behöver utnyttjas.
d) I mottagningsavtalet skall forskarnas rättsliga förhållanden och arbetsvillkor specificeras.
3. Efter det att mottagningsavtalet har undertecknats, kan forskningsorganet i enlighet med nationell lagstiftning åläggas att förse forskaren med ett personligt intyg om att organet åtar sig att stå för de kostnader som avses i artikel 5.3.
4. Mottagningsavtalet skall automatiskt upphöra att gälla om forskaren inte beviljas rätt till inresa och vistelse eller om rättsförhållandet mellan forskaren och forskningsorganet upphör.
5. Forskningsorganet skall utan dröjsmål underrätta den myndighet som medlemsstaterna har utsett för ändamålet om varje omständighet som kan hindra genomförandet av detta mottagningsavtal.
KAPITEL III
FORSKARES INRESA OCH VISTELSE
Artikel 7
Villkor för inresa och vistelse
1. En tredjelandsmedborgare som ansöker om tillstånd till inresa och vistelse för de syften som anges i detta direktiv skall
a) visa upp en giltig resehandling enligt nationell lagstiftning; medlemsstaterna får kräva att resehandlingen skall vara giltig minst så länge som uppehållstillståndet varar,
b) uppvisa ett undertecknat mottagningsavtal med ett forskningsorgan i enlighet med artikel 6.2, och
c) vid behov uppvisa ett kostnadsåtagande som utfärdats av forskningsorganet i enlighet med artikel 6.3, och
d) inte bedömas utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten eller folkhälsan.
Medlemsstaterna skall kontrollera att alla villkor i leden a, b, c och d har uppfyllts.
2. Medlemsstaterna får också kontrollera på vilka villkor mottagningsavtalet har grundats och ingåtts.
Artikel 8
Uppehållstillståndets giltighetstid
Medlemsstaterna skall utfärda ett uppehållstillstånd för minst ett år och skall förlänga det om villkoren i artiklarna 6 och 7 fortsätter att vara uppfyllda. Om forskningsarbetet planeras pågå under kortare tid än ett år, skall uppehållstillståndet utfärdas för en tid som motsvarar forskningsprojektets längd.
Artikel 9
Familjemedlemmar
1. Om en medlemsstat beslutar att bevilja uppehållstillstånd för en forskares familjemedlemmar skall deras uppehållstillstånd utfärdas för samma tid som det uppehållstillstånd som utfärdats till forskaren om giltighetstiden för deras resehandlingar medger det. I vederbörligen motiverade fall kan uppehållstillståndet för forskarens familjemedlemmar förkortas.
2. Utfärdande av uppehållstillstånd för familjemedlemmarna till den forskare som beviljats rätt till inresa och vistelse i en medlemsstat skall inte vara avhängigt av kravet på en minimiperiod för forskarens vistelse.
Artikel 10
Beslut om att återkalla eller att inte förlänga
uppehållstillståndet
1. Medlemsstaterna får återkalla eller vägra att förlänga ett uppehållstillstånd som utfärdats på grundval av detta direktiv om det har erhållits på falska grunder eller om det visar sig att innehavaren inte uppfyllde eller inte längre uppfyller villkoren för inresa och vistelse enligt artiklarna 6 och 7 eller att syftet med innehavarens vistelse är ett annat än det för vilket inresa och vistelse beviljades.
2. Medlemsstaterna får återkalla eller vägra att förlänga ett uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan.
KAPITEL IV
FORSKARES RÄTTIGHETER
Artikel 11
2. Medlemsstaterna får fastställa ett högsta antal timmar eller dagar för undervisningen.
Artikel 12
Likabehandling
Innehavaren av ett uppehållstillstånd skall ha rätt till samma behandling som landets medborgare när det gäller
a) erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis i enlighet med relevanta nationella förfaranden,
b) arbetsvillkor, inräknat löne- och uppsägningsvillkor,
c) de grenar av social trygghet som anges i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (
1
). De särskilda bestämmel-
serna i bilagan till rådets förordning (EG) nr 859/2003 av den 14 maj 2003 om utvidgning av bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1408/71 och förordning (EEG) nr 574/72 till att gälla de medborgare i tredje land som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa bestämmelser (
2
) skall tillämpas i enlighet därmed,
d) skatteförmåner,
e) tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor och tjänster.
Artikel 13
Rörlighet mellan medlemsstaterna
1. En tredjelandsmedborgare som i enlighet med detta direktiv har beviljats rätt till inresa och vistelse som forskare får också utföra en del av sin forskning i en annan medlemsstat enligt de villkor som fastställs i denna artikel.
2. Om forskaren vistas högst tre månader i en annan medlemsstat, får forskningen utföras på grundval av det mottagningsavtal som har ingåtts i den första medlemsstaten, förutsatt att han eller hon har tillräckliga medel i den andra medlemsstaten och att han eller hon inte anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller mot folkhälsan i den andra medlemsstaten.
3. Om forskaren vistas längre än tre månader i en annan medlemsstat får medlemsstaterna begära ett nytt mottagningsavtal för forskning i den medlemsstaten. Villkoren enligt artiklarna 6 och 7 skall under alla omständigheter uppfyllas gentemot den berörda medlemsstaten.
4. Om det enligt tillämplig lagstiftning krävs visering eller uppehållstillstånd för att utnyttja rörligheten skall sådan visering eller sådant tillstånd beviljas i god tid inom en period som inte hindrar att forskningen fullföljs, samtidigt som de behöriga myndigheterna ges tillräcklig tid att behandla ansökningarna.
5. Medlemsstaterna får inte kräva att forskaren lämnar deras territorium för att lämna in ansökningar om visering eller uppehållstillstånd.
KAPITEL V
FÖRFARANDE OCH INSYN
Artikel 14
Ansökningar om rätt till inresa och vistelse
1. Medlemsstaterna skall avgöra huruvida ansökningar om uppehållstillstånd skall lämnas in av forskaren eller av det berörda forskningsorganet.
2. Ansökan skall prövas och behandlas när den berörda tredjelandsmedborgaren vistas utanför den medlemsstat där han eller hon vill få rätt till inresa och vistelse.
3. Medlemsstaterna får, i enlighet med sin nationella lagstiftning, godta en ansökan som lämnats in när den berörda tredjelandsmedborgaren redan befinner sig på deras territorium.
Artikel 15
Rättssäkerhetsgarantier
1. Medlemsstaternas behöriga myndigheter skall anta ett beslut om den fullständiga ansökan så snart som möjligt och när så är lämpligt påskynda handläggningen.
2. Om de upplysningar som lagts fram till stöd för ansökan är otillräckliga kan prövningen av ansökan avbrytas, och de behöriga myndigheterna skall underrätta sökanden om eventuella kompletterande upplysningar som krävs.
3. Alla beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd skall delges den berörda tredjelandsmedborgaren i enlighet med delgivningsförfarandena enligt tillämplig nationell lagstiftning. I delgivningen skall det anges vilka eventuella prövningsförfaranden som föreligger och tidsfristerna för rättsliga åtgärder.
4. Om en ansökan avslås eller ett uppehållstillstånd som har utfärdats enligt detta direktiv återkallas skall den berörda personen ha rätt att överklaga inför den berörda medlemsstatens myndigheter.
KAPITEL VI
SLUTBESTÄMMELSER
Artikel 16
Rapportering
Kommissionen skall med jämna mellanrum, och första gången senast tre år efter det att detta direktiv har trätt i kraft, rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv i medlemsstaterna, och skall vid behov föreslå nödvändiga ändringar.
Artikel 17
Införlivande
1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 12 oktober 2007
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.
Artikel 18
Med avvikelse från bestämmelserna i kapitel III skall medlemsstaterna inte vara skyldiga att utfärda tillstånd enligt detta direktiv i form av uppehållstillstånd under en period på upp till två år efter den dag som avses i artikel 17.1.
Artikel 19
Ingenting i detta direktiv skall påverka Irlands rätt att upprätthålla de arrangemang för
”den gemensamma resezo-
nen
” i enlighet med det protokoll om tillämpning av vissa inslag i artikel 14 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på Förenade kungariket och Irland som genom Amsterdamfördraget fogas till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
Artikel 20
Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 21
Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
Ufärdat i Luxemburg den 12 oktober 2005.
På rådets vägnar
C. CLARKE
Ordförande
Mottagningsavtal
gällande
utländsk forskare eller forskare som även kommer att bedriva undervisning.
Detta mottagningsavtal avser inresa och vistelse till Sverige av utlänning som inte kommer från
Europeiska Unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska gemenskapen (EES) i syfte att bedriva forskning eller forskning kombinerat med undervisning hos forskningsorgan som ackrediterats för
detta ändamål och som inviterat utlänningen för att fullgöra nämnda syfte.
Ackrediterat forskningsorgan :
Namn: ____________________________________________________________________________________
Adress:____________________________________________________________________________________
Forskningsorganets ansvarige kontaktperson:
Titel: _____________________________________________________________________________________
Namn: ____________________________________________________________________________________
Telefon: ___________________________________________________________________________________
E-mail: ____________________________________________________________________________________
Forskningsorganet försäkrar härmed att det tar emot följande person i syfte att bedriva forskning eller forskning kombinerat med undervisning:
Efternamn: ________________________________________________________________________________
Förnamn: _________________________________________________________________________________
Födelsedatum: _________________________________ Pass nr: _____________________________________
Födelseort: ________________________________________________________________________________
Nationalitet: _______________________________________________________________________________
Nuvarande hemvist: _________________________________________________________________________
Utbildning/examen (relevanta examensbevis bifogas): _____________________________________________
__________________________________________________________________________________________
Titel och yrke/sysselsättning som gästforskaren för närvarande bedriver: _____________________________
__________________________________________________________________________________________
Nuvarande arbetsgivare eller institut för högre utbildning:
Namn: ____________________________________________________________________________________
Adress:____________________________________________________________________________________
Skäl för gästforskarens inresa och vistelse (beskriv detaljerat):
___________________________
__________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________________
Datum under vilken tid som forskningsprojektet skall fullgöras med gästforskarens deltagande:
Från: ________________________________ Till: ________________________________
Forskningorganet försäkrar att forskare som avser att vistas i Sverige under kortare tid än ett år har en sjukförsäkring som täcker alla risker som bosatta i Sverige i normala fall får täckta (intyg, sjukförsäkringbevis el. dyl bifogas).
Forskningsorganet försäkrar att den inviterade gästforskaren angiven ovan har eller kommer vid fullgörandet av sitt forskningsarbete att intjäna tillräckliga medel för att klara sin försörjning vid vistelsen i Sverige samt att klara kostnaderna för återresa till landet där personen stadigvarande vistades innan inresan till Sverige (anställningsbevis, stipendieavtal el. dyl. skall bifogas).
Forskningsorganets certifiering/stämpel:
Underskrift av forskningsorganets ansvarige kontaktperson:
_____________________________
Underskrift
_____________________________
Namnförtydligande
Ort: Datum:
Bilagor som skall bifogas mottagningsavtalet vid ansökan om inresa och vistelse i Sverige: - Gästforskarens relevanta examenbevis - Anställningsavtal (stipendieavtal el. dyl.) som skall gälla under förutsättning att gästforskaren beviljas inresa och vistelse i Sverige - Ev. sjukförsäkringsbevis
Ekonomisk beräkning
133
Utöver beräkningen som följer nedan hänvisas även till ett annat exempel på beräkningar som rapporterades i betänkandet EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet (SOU 2002:116, bilaga 2 s 187 ff., jfr även s. 154–156).
Underlaget för dessa beräkningar är av den karaktären att resultatet mer skall betraktas som räkneexempel än som ekonomiska konsekvensberäkningar i egentlig mening. Antagandena är så många och så långtgående att verkligheten kan bli en helt annan. Vi hoppas dock att de presenterade räkneexemplen ändå kan utgöra ett underlag för vidare beredning.
Syftet har varit att beräkna de ekonomiska effekterna för samhället, dvs. offentlig sektor, av en väsentligt ökad volym av gästforskare från tredje land. För detta ändamål används en beräkning av vad gästforskaren med familj kostar det svenska samhället i jämförelse med vad samhället får in i form skatter och avgifter. Den principiella frågan vi söker svar på är hur hög lön gästforskaren och eventuellt medföljande vuxen behöver ha för att de kostnader samhället får skall understiga samhällets intäkter (jämviktslön).
Som metod och underlag har skapats ett antal typfamiljer med vuxna och barn som får representera gästforskarnas familjer. Inkomstkatter och bidrag har räknats fram. Därutöver har statistik om mervärdesskatt och kostnader för viss offentlig service lagts in i beräkningarna.
Förutsättningar för beräkningen
Det första steget i beräkningarna var att skapa typfamiljerna och ge dem vikter. Det är rimligt att tro att familjeförhållandena skiljer sig åt mellan gästforskarna. En del av dem kan vara ensamstående medan andra kan ha en partner och barn. Det är naturligtvis i det
134
närmaste omöjligt att veta vilka familjeförhållanden framtida gästforskare kommer att ha. För att ändå få en grund för viktningen har vi valt att betrakta familjeförhållandena för svenska forskarutbildade i åldern 30-50 år. Det finns närmare 25 000 personer med ovan nämnda karaktäristika. Dessa fördelar sig i olika hushållstyper enligt tabellen nedan.
Tabell 1
Hushållstyp Procentandel Ensamstående utan barn 29,9 Ensamstående med barn 2,7 Sammanboende utan barn (1 forskare) 14,2 Sammanboende utan barn (2 forskare) 1,1 Sammanboende med barn (1 forskare) 48,3 Sammanboende med barn (2 forskare) 3,8
Källa: Underlag hämtat från SCB:s undersökning Hushållens ekonomi (HEK) avseende förhållandena år 2004.
Uppgifterna i tabellen har använts i de vidare beräkningarna med tillägget att ensamstående har ett barn och sammanboende har två barn.
Vad gäller skatter och bidrag kan det inträffa att andra regler kan vara tillämpliga än de som gäller för permanentboende. Anledningen är att gästforskarna och deras familjemedlemmar kan vistas här endast en kortare tid. Källskatt på 25 procent tillämpas vid kortare boendetid än sex månader. Socialförsäkringsreglerna är så utformade att ett antal bidrag utgår först om personen eller familjen förväntas stanna under minst ett år.
Vid beräkningarna här har vi valt att anta att personerna stannar i minst ett år och att de ordinära skatte- och bidragsreglerna tillämpas. Regler som gäller för år 2006 används avseende nivåer på skatter och bidrag.
Beträffande barnomsorgsavgift har antagits att föräldrar till barnen betalar barnomsorgsavgift enligt Stockholms regler och med maxtaxa.
Mervärdesskatt betalas av de typhushåll vi valt att göra beräkningar för enligt tabellen nedan.
135
Tabell 2
Hushållstyp Procentandel Ensamstående utan barn 29,9 Ensamstående med barn 2,7 Sammanboende utan barn (1 forskare) 14,2 Sammanboende utan barn (2 forskare) 1,1 Sammanboende med barn (1 forskare) 48,3 Sammanboende med barn (2 forskare) 3,8
Källa: SCB:s undersökning om hushållens utgifter (HUT) för 2005.
Kostnaderna för viss samhällelig service för år 2005 kan fastställas enligt tabellen nedan.
1
Tabell 3
Kostnadsslag och enhet Styckkostnad Hälso- och sjukvårdskostnad per invånare 23 744 Kostnad per förskolebarn (heltid) 144 718 Kostnad per barn i förskoleklass 45 951 Kostnad per barn i grundskolan 73 567 Kostnad per barn i gymnasieskolan 90 213
Källa: Underlag som använts är statistik från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).
Kostnaderna för hälso- och sjukvård har förts på per person. Skolkostnaderna har påförts barnen som ett ovägt genomsnitt av de fyra posterna som har skolberöring i tabellen ovan.
Sammantaget har vi alltså för denna beräkning definierat den offentliga sektorns intäkter som:
- Inkomstskatt
- Mervärdesskatt
Barnomsorgsavgift
Den offentliga sektorns kostnader har definierats som:
- Barnbidrag
- Bostadsbidrag
- Socialbidrag
- Hälso- och sjukvårdskostnader
Skolkostnader
1
136
Beräkning av jämviktslön
Samtliga förhållanden enligt ovan lyfts in i en beräkning där typhushållen fördelar sig med de vikter som ovan presenterats. Jämviktslönen, dvs. den eller de löner i gästforskarens hushåll som ger lika stora intäkter som kostnader, har därefter räknats fram och är huvudresultatet av dessa beräkningar.
Den svåraste frågan på hushållsnivå är i vilken mån medföljande vuxen är lönearbetande eller inte. I de fall medföljande är forskare har vi antagit samma lön som för den förste vuxne i hushållet. I den mån den medföljande inte antas vara forskare har en heltidslön på något lägre nivå än för gästforskaren antagits.
Jämvikt mellan samhällets kostnader och intäkter uppstår vid en gästforskarlön per månad på 27 500 och 20 500 kronor för den (eventuelle) medföljande. Vid högre lön är intäkterna större än kostnaderna och vice versa. En alternativ beräkning har gjorts där den medföljande inte antas arbeta och där eventuella barn inte antas gå i avgiftsbelagd förskola. Jämviktslönen blir i detta fall strax under 36 000 kronor per månad. Den kan tilläggas att i inget fall uppstår kostnader för bostads- eller socialbidrag.