SOU 2007:103

Bo för att leva - seniorbostäder och trygghetsbostäder

Till statsrådet Maria Larsson, Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 24 maj 2006 att tillkalla en delegation för utveckling av bostäder och boende för äldre personer med uppgift att följa och analysera behoven av och utvecklingen av boende för äldre (dir. 2006:63). Delegationen ska lämna förslag till åtgärder som kan påverka och stimulera utvecklingen av bostäder och boende anpassade för äldres behov både inom den ordinarie bostadsmarknaden och inom särskilda boendeformer.

Den 21 december 2006 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2006:137) som innebär att delegationen ska redovisa alternativa bedömningar och förslag till hur fler äldre personer ska få tillgång till bostad i s.k. mellanboendeformer eller trygghetsboende. Delegationen ska också följa och granska effekterna av det investeringsstöd som regeringen har infört från och med 2007.

Delegationen har under arbetet med detta delbetänkande haft följande sammansättning: Riksdagsledamoten Barbro Westerholm, särskild utredare/ordförande, riksdagsledamoten och f.d. kommunalrådet i Göteborgs stad Eva Olofsson, kommunstyrelseledamoten och f.d. kommunalrådet Carl-Olof Bengtsson, Växjö kommun, kommunalrådet Peter Kovacs, Höganäs kommun, kommunfullmäktigeledamoten Kerstin Sjöström, Nordmalings kommun, äldreborgarrådet Ewa Samuelsson, Stockholms kommun fr.o.m. 7 december 2007, handläggaren Per-Olov Nylander, Sveriges Kommuner och Landsting, ordföranden i Pensionärernas Riksorganisation Lars Wettergren, tf ordföranden i Sveriges Pensionärsförbund Mats Bergström fr.o.m. 7 december 2006, avdelningsordföranden i Svenska Kommunalpensionärernas Förbund Gösta Kenndal, ordföranden i Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) Annika Billström t.o.m. den 9 september 2007, enhetschef Lena Johansson, SABO fr.o.m. den 10 september 2007, ordföranden i HSB Stockholm Anita Modin, verkställande direktören

Anders Sandberg, Lulebo AB, professorn Mats Thorslund, arkitekten Lillemor Husberg samt departementssekreterarna Kent Löfgren, Socialdepartementet, Johanna Ode, Finansdepartementet t.o.m. 14 augusti 2007 samt Martin Pohjanen, Finansdepartementet fr.o.m. 15 augusti 2007.

Monica Albertsson förordnades som sekreterare den 12 augusti 2006 och Annika Gottberg den 5 februari 2007. Ingmar Rosén förordnades den 1 juni 2007 för tiden fram t.o.m. 31 mars 2008 för att tillsammans med Tom Nilstierna, kommittéservice, ansvara för samhällsekonomiska beräkningar. Ämnessakkunniga Anna Åkerrén har varit juridisk konsult och har gjort de rättsutredningar som redovisas. En expertgrupp bestående av arkitekten Ingrid Hernsell, Boverket, docenten Lennarth Johansson, Socialstyrelsen, enhetschefen Eva Hersler, Länsstyrelsen i Stockholms län, avdelningschefen Claes Tjäder, Hjälpmedelsinstitutet och handläggaren Björn Albinsson, Räddningsverket har bistått delegationen i dess arbete.

Delegationen har antagit namnet Äldreboendedelegationen. Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Bo för att

leva – seniorbostäder och trygghetsbostäder (SOU 2007:103).

Stockholm i december 2007

Barbro Westerholm

/Monica Albertsson Annika Gottberg

Förkortningar och definitioner av använda begrepp

Förkortningar

ADL Aktiviteter i det Dagliga Livet (Activities of Daily Living), används för att bedöma en persons funktionsförmåga och behov av hjälp med olika aktiviteter. Se även IADL och PADL.

BTP Bostadstillägg för pensionärer

FoU Forskning och utveckling

IADL Instrumentella Aktiviteter i det Dagliga Livet, behov av hjälp med aktiviteter såsom städning, tvätt, inköp, matlagning, transporter m.m. Se även ADL och PADL.

PADL Personliga aktiviteter i det Dagliga Livet, behov av hjälp med grundläggande aktiviteter såsom personlig hygien, på- och avklädning, intag av mat och dryck, förflyttning m.m. Se även ADL och IADL.

SABO Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag

SBTP Särskilt bostadstillägg för pensionärer

SCB Statistiska Centralbyrån

SKL Sveriges Kommuner och Landsting

ULF Undersökningarna av levnadsförhållanden (SCB)

Definitioner av använda begrepp

Om begreppen finns definierade i Sveriges Officiella Statistik eller Socialstyrelsens termbank redovisas och används dessa definitioner.

dagverksamhet Bistånd som avser insats/åtgärd under dagtid utanför den egna bostaden. Kommentar: Kommunen har hälso- och sjukvårdsansvar, rehabilitering kan t.ex. ingå. Däremot avses inte s.k. öppna verksamheter såsom kaféverksamhet och andra former av träffpunkter.

fjärde åldern Den sista delen av livet, som karaktäriseras av sjuklighet och nedsatt fysisk och/eller psykisk funktionsförmåga. Man klarar sig inte längre helt själv utan blir på olika sätt beroende av andras vård och omsorg.

funktionshinder Begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen.

funktionsnedsättning Nedsättning av fysisk, psykisk eller

intellektuell funktionsförmåga.

hemvård Vård och omsorg när den ges i den enskildes bostad eller motsvarande.

Kommentar: Avser hemsjukvård, hem-

tjänst, dagverksamhet och korttidsplats.

hemsjukvård Hälso- och sjukvård när den ges i patients bostad eller motsvarande och där ansvaret för de medicinska åtgärderna är sammanhängande över tiden.

hemtjänst Bistånd i form av service och personlig omvårdnad i den enskildes bostad.

korttidsvård/- Stöd enligt socialtjänstlagen i form av tillfälligt korttidsboende boende i särskilda boendeformer förenat med behandling, rehabilitering och/eller omvårdnad för bl.a. avlösning, växelvård och eftervård. Korttidsvård kan ges både till personer som bor i ordinärt boende med behov av t.ex. växelvård eller eftervård och till personer som permanent bor i särskilda boendeformer där exempelvis rehabiliteringsresurser saknas.

omvårdnad Insatser enligt socialtjänstlagen och/eller hälso- och sjukvårdslagen för person som inte själv kan tillgodose sina fysiska, psykiska och sociala behov.

ordinärt boende Boende i vanliga flerbostadshus, egna hem eller liknande till skillnad från särskilda boendeformer.

seniorer Personer i åldrarna 55 år och däröver.

seniorbostäder Samlingsbegrepp för de former av ordinärt boende som utmärks av god fysisk tillgänglighet och tillgång till gemensamhetslokaler. De boende måste ha uppnått en viss angiven ålder för att få flytta in.

särskilda Enligt socialtjänstlagen ska kommunerna boendeformer inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Vid dessa kan omfattande service och vård förekomma dygnet runt. Kommunerna har ansvaret för såväl sociala som medicinska insatser, förutom sådana som ges av läkare. Med

Permanent boende i särskilda boendeformer

avses ”stadigvarande boende i särskilda

boendeformer i motsats till tillfälligt boende (korttidsvård/korttidsboende)”.

tillgänglighet Avser den fysiska miljön (bostäder, offentliga lokaler, offentlig utemiljö, allmänna kommunikationer). Begreppet avser alltså mötet mellan individens funktionella kapacitet och den fysiska miljöns krav/utformning.

tredje åldern Den period efter pensioneringen som karakteriseras av frånvaron av allvarliga sjukdomar och funktionsnedsättningar.

trygghetsbostäder En form av bostäder avsedda för äldre som känner sig oroliga och otrygga. Bostäderna uppfyller höga krav på tillgänglighet, tillgång till gemensamhetslokaler, tillgång till servicevärd/-värdinna eller motsvarande och trygghetslarm.

vård Åtgärd som innefattar utredning, behandling, rådgivning eller omvårdnad.

vård och omsorg Åtgärder och insatser till enskilda personer gällande socialtjänst, stöd och service till personer med funktionsnedsättningar samt hälso- och sjukvård enligt gällande lagar.

vård- och omsorgs- En boendeform för äldre som omfattas av boende rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen. I boendet erbjuds service, personlig omvårdnad och hemsjukvård dygnet runt (heldygnsomsorg). Vård- och omsorgsboendet upplåts med hyresrätt för dem permanent bor i denna boendeform. Kommentar: Äldreboendedelegationen anser att begreppet vård- och omsorgsboende bör föras in i socialtjänstlagen och ersätta begreppet särskilt boende.

äldreboende Uttrycket undviks p.g.a. dess otydlighet.

äldres boende Alla de olika former av bostäder inom särskilda boendeformer och inom det ordinära bostadsbeståndet där det bor äldre personer, oberoende av hur bostaden förmedlas och vilken upplåtelseform den har.

äldre/äldre personer Avser personer i åldrarna 65 år och däröver.

Kommentar: När en avgränsad åldersgrupp inom detta spann avses anges åldersintervallet, t.ex. 80 år och äldre.

Sammanfattning

Sammanfattande bedömning: Befolkningsutvecklingen fram mot

2050 med en kraftigt ökad andel äldre i befolkningen medför att det behövs fler bostäder och boendemiljöer anpassade till äldre personer.

Många äldre vill bo kvar i den bostad och/eller det bostadsområde där de redan bor. I dessa fall har insatser för att öka den fysiska tillgängligheten i det ordinarie bostadsbeståndet stor betydelse.

En del äldre önskar bo i närheten av andra som befinner sig i samma livssituation som de själva för att ta del av bl.a. den gemenskap som ett sådant boende kan erbjuda. Seniorbostäder med olika upplåtelseformer är för dem, framför allt i tredje åldern, ett sådant alternativ.

Andra äldre personer, som upplever att de inte längre känner sig trygga i sina hem, har i vissa fall sökt särskilt boende men nekats sådant eftersom deras behov ansetts kunna tillgodoses på annat sätt. Överväganden om hur dessa äldres behov av bostäder och stöd i vardagslivet ska kunna tillgodoses, när den egna bostaden inte räcker till, redovisas i detta delbetänkande.

Seniorbostäder och trygghetsbostäder kan stärka den enskildes sociala nätverk. Det stöd ett sådant nätverk erbjuder kan underlätta för den enskilde att leva ett aktivt och självständigt liv och även skjuta upp behov av vård och omsorg.

Det är också nödvändigt att de som så behöver får tillgång till personal dygnet runt. Men behovet av särskilt boende är på vissa håll i landet för närvarande inte täckt. Det är alltså angeläget att olika former av bostäder, det ordinarie bostadsutbudet inklusive seniorbostäder, trygghetsbostäder och det särskilda boendet utvecklas för att tillgodose behoven hos de äldre. Seniorbostäder och trygghetsbostäder ger äldre människor möjligheter att utveckla sina sociala nätverk. Starka sociala nätverk och

bostäder med god tillgänglighet ger den enskilde bättre förutsättningar att leva ett aktivt och självständigt liv och kan bidra till att skjuta upp behov av vård och omsorg i institutionsliknande former. I samband med slutbetänkandet december 2008 återkommer delegationen med sina förslag om hur en sådan utveckling kan stimuleras.

I detta delbetänkande överväger Äldreboendedelegationen åtgärder som kan stimulera utvecklingen av bostäder och boendemiljöer anpassade till äldres behov i form av s.k. mellanboendeformer eller trygghetsboende. Detta görs i enlighet med tilläggsdirektiven (dir. 2006:137).

Delegationen förordar inte, i detta skede, något av de alternativ som den övervägt och analyserat. Syftet med betänkandet är att det ska ligga till grund för ytterligare diskussioner på regional och lokal nivå. Delegationen återkommer med ställningstaganden och förslag i sitt slutbetänkande när en närmare analys gjorts även av det särskilda boendet. Äldres bostäder och boende kan då bedömas ur ett helhetsperspektiv. Däremot redovisas de bedömningar delegationen gör mot bakgrund av en mängd studier och rapporter från myndigheter, universitet och högskolor, centrumbildningar för forskning och utvecklingsarbete för vård och omsorg om äldre m.fl. Dessa belyser faktorer som har betydelse för äldres boende.

I detta sammanhang bör det också framhållas att Äldreboendedelegationens överväganden i delbetänkandet helt sker utifrån inriktningen av och målen för äldrepolitiken och inte utifrån bostadspolitiken och de olika politiska uppfattningar som finns om mål och inriktning inom detta politikområde.

Faktorer av betydelse för delegationens överväganden

Befolkningsutvecklingen

Från och med 2020 ökar andelen 80-åringar och äldre i befolkningen. Särskilt kraftig är ökningen bland dem över 85 år. Men det saknas idag bostäder och boendemiljöer väl anpassade till den åldrande människans behov. Det finns brister i tillgänglighet inom det ordinarie bostadsbeståndet och i ett antal kommuner saknas platser i särskilt boende.

Det behövs alltså fler bostäder och boendemiljöer med god tillgänglighet, bland annat hiss. Men det behövs också boendeformer som kompletterar och erbjuder komplement såväl till det ordinarie bostadsutbudet som till särskilt boende. Sådana bostäder bör erbjuda viss service, möjligheter till gemenskap och medge teknikstöd.

Mångfalden i människors levnadssätt, levnadsvillkor och behov samt kommunernas skilda planeringsförutsättningar innebär att det kommer att behövas bostäder med olika utformning och service. Boendealternativ behöver utvecklas med utgångspunkt i lokala förhållanden och äldre människors medverkan. Men gemensamt för dem alla och deras närmaste omgivning är vikten av att de är tillgängliga för personer som behöver gångstöd såsom käpp och rollator eller är rullstolsburna. En sådan tillgänglighet är bra för alla, t.ex. yngre med fysiska funktionsnedsättningar och barnfamiljer.

Hälsoutvecklingen

Ökningen av antalet äldre i befolkningen kommer i sig att medföra ökade behov av vård och omsorg. Under vårt åldrande kommer de flesta av oss att få erfara att funktionsförmågan avtar och att vi behöver en omgivning som ger stöd och skapar samband i våra vardagsliv. Vi kommer också med stor sannolikhet att under de sista levnadsåren behöva vård- och omsorgsinsatser för längre eller kortare tid.

Att bedöma och möta behov

Tröskeln för när människor bedöms vara i behov av särskilt boende är numera oftast hög. I vissa fall anses den för hög och medför att människor är tvungna att bo kvar i sin ursprungliga bostad fast de egentligen inte önskar det. De kan känna sig osäkra och otrygga och önska ett annat boende, som utöver god tillgänglighet också erbjuder viss service och möjligheter till gemenskap.

De flesta äldre kan själva bäst avgöra när någon form av anpassat boende är att föredra framför den bostad de redan har. Människor behöver kunna välja ett sådant boende varför det behövs en mångfald av bostadsalternativ i kommunerna som inte kräver behovsbedömning. Analyser som gjorts ger också stöd för att bostäder

anpassade för äldre med god tillgänglighet och service bidrar till att senarelägga behov av särskilt boende.

Plats eller lägenhet i särskilt boende bör även fortsättningsvis erbjudas efter individuell behovsbedömning och omfattas av rätten till bistånd. Det finns två avgörande skäl för en sådan bedömning. Det ena handlar om den enskildes rättstrygghet. För människor med omfattande behov av vård och omsorg är det viktigt att särskilt boende är en utkrävbar rättighet som kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Det andra handlar om kommunernas möjligheter att som sjukvårdshuvudmän följa det beslut riksdagen fattade 1997 om prioriteringar inom hälso- och sjukvården och leva upp till kraven i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, 2 § 2 stycket): ”Den som har största behovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården”.

Ekonomiska förutsättningar

Den stora gruppen 40-talister som nu gör sitt inträde i pensionsåldern bidrar till att antalet 65–79-åringar fram mot 2015 ökar med ca 450 000 personer. Detta motsvarar mer än hälften av den beräknade totala befolkningsökningen. Närmare två tredjedelar av dem bor i småhus. Relativt andra åldersgrupper är de en resursstark grupp. Många av dem, men långt ifrån alla, torde ha bättre ekonomiska förutsättningar än såväl dagens ålderspensionärer som de som går i pension efter 2040 och framåt att efterfråga och välja ett boende anpassat till deras behov. Deras önskemål och agerande på bostadsmarknaden torde komma att påverka denna i stor utsträckning. Framväxten av s.k. seniorbostäder är ett tecken på det.

Bilden av vad som gäller för ett pensionärskollektiv vid tvärsnittsstudier är emellertid inte densamma som bilden av hur enskilda pensionärers inkomstsituation utvecklas vid longitudinell analys. Även fortsättningsvis kommer det att finnas pensionärer som är mindre resursstarka än sina generationskamrater. Också dessa pensionärer ska ha möjlighet att efterfråga olika former av ”mellanboendeformer eller trygghetsboende”.

Den tekniska utvecklingen

Möjligheterna till teknikstöd i boendet utvecklas i snabb takt. Tjänster som leder till ökad trygghet och säkerhet och som underlättar och stödjer kommunikation och ”komma ihåg” är viktiga för äldre personers möjligheter att leva ett självständigt liv i gemenskap med andra. Nybyggda bostäder borde utformas på ett sådant sätt att de medger teknikstöd. Det skulle t.ex. behövas exempel på både hur bostäder generellt och i synnerhet bostäder anpassade till äldres behov borde planeras och utrustas för att möta framtidens krav på tillgänglighet och hjälpmedel/teknikstöd. Men för att ta fram sådana behövs ytterligare kunskap, bland annat om vilka teknikstöd som kan vara aktuella, om metoder och installationer, vilka kostnader teknikstöden är förknippade med och hur de ska finansieras samt deras individ- och samhällsnytta.

En enhetlig terminologi

De termer och begrepp som idag används för olika slag av bostäder avsedda för äldre skapar mer förvirring än klarhet. Det behövs begrepp som bidrar till att göra det offentliga åtagandet tydligare. Kriterier för detta är att begreppen är definierade och används i officiell statistik och att de finns preciserade i lagar och förordningar. Begreppen ordinärt boende respektive särskilt boende är också definierade på detta sätt men ”särskilt boende” har inte fått riktigt genomslag och tidigare begrepp används fortfarande.

Äldreboendedelegationen anser att det är önskvärt att delvis nya begrepp införs när det gäller äldres boende. Men för att sådana begrepp ska få genomslag måste de upplevas som relevanta, både av dem som är verksamma inom vård och omsorg och av de äldre och deras anhöriga. Mot denna bakgrund och de exempel på olika ord och beteckningar för äldres bostäder som delegationen fångat upp framträder följande begrepp:

Seniorbostäder är ett vanligt förekommande begrepp. Av delega-

tion används det som samlingsbegrepp för alla former av ordinärt boende som utmärks av god tillgänglighet, tillgång till gemensamhetslokaler och krav på att de boende måste ha uppnått en viss ålder för att få flytta in. Seniorbostäder kommer med stor sannolikhet att förekomma under många olika namn även fortsättningsvis. För dem som driver utvecklingen och ansvarar för produktionen är

det viktigt att profilera sig mot andra boendeformer, önskvärda kvaliteter och målgrupper.

Trygghetsbostäder är det begrepp Äldreboendedelegationen för-

ordar som beteckning för bostäder enligt något av alternativen B eller C, som redovisas i detta betänkande. Bostäder av detta slag ska vara utformade på sådant sätt att de undanröjer hinder och bör ha den högre nivå av tillgänglighet som finns beskriven i svensk standard för bostadsutformning1. Idag finns inget krav på att en sådan höjd nivå ska finnas i vissa bostäder utan det är den s.k. normalnivån enligt nämnda standard, som gäller för alla bostäder såväl i det ordinarie bostadsbeståndet som i särskilt boende. Inslag av gemensamhet är tydligt i trygghetsbostäder, vilket kommer till uttryck genom krav på gemensamhetslokal och möjlighet till gemensamma måltider. En trygghetsbostad utmärks alltså av tillgänglighet och tillgång till gemensamhetslokaler samt att det är den enskilde som avgör när hon eller han bör söka en trygghetsbostad. Någon behovsbedömning på motsvarande sätt som till nuvarande särskilt boende ska inte göras.

Vård- och omsorgsboende istället för särskilt boende. Vad begrep-

pet särskilt boende står för är otydligt. Utvecklingen inom äldreomsorgen de senaste åren, med en större betoning på kvarboende och en minskning och i vissa fall förändring av platserna i särskilt boende har bidragit till att detta boende fått en annan karaktär jämfört med tidigare. Äldreboendedelegationen anser att begreppet

särskilda boendeformer i socialtjänstlagens 5 kap. 5 § borde ersättas

med begreppet vård- och omsorgsboende, som bättre speglar den inriktning som verksamheten vid särskilt boende numera har. Det är också ett begrepp som flera kommuner redan använder.2Äldreboendedelegationen föreslår dock inte i detta delbetänkande någon ändring av begreppen utan återkommer även i denna fråga i slutbetänkandet.

1 SS 91 42 21 (svensk standard för bostadsutformning) 2Kommentar:Socialtjänstlagens 5 kap, 5 § skulle t.ex. kunna formuleras på följande sätt:

Socialnämnden ska verka för att äldre personer kan erbjudas goda bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet genom tillgänglighets- och trygghetsskapande åtgärder och lättåtkomlig service. Socialnämnden ska ge dem som behöver det hemtjänst och/eller hemsjukvård. Kommunen ska inrätta bostäder för vård och omsorg (alternativt: service, personlig omvårdnad och hemsjukvård)för dem som behöver stöd dygnet runt.

Överväganden om alternativa lösningar

Skapa trygghet tillsammans

Den pågående utvecklingen visar att det finns ett utrymme för och en efterfrågan på bostäder och boendeformer som kan komplettera ordinärt boende av traditionellt slag och dagens särskilda boende. Bostäder av detta slag erbjuder viss service och möjligheter till gemenskap utöver att de utmärks av god tillgänglighet. De bidrar till att äldre kan behålla sitt självbestämmande och sin integritet. Den kraft och det engagemang som finns hos dem kan också komma till uttryck i stöd för varandra. Gemenskap uppstår genom ömsesidighet och trygghet skapar man tillsammans.

Två huvudspår har övervägts för hur fler bostäder anpassade till äldre människors behov ska kunna tillskapas. Det ena utgår från att alla s.k. seniorbostäder utformas inom ramen för det ordinarie bostadsutbudet, dvs. regleras i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (alternativ A) på motsvarande sätt som idag.

Det andra huvudspåret handlar om s.k. trygghetsbostäder. Två olika inriktningar av och ”lösningar” för trygghetsbostäder redovisas. I det ena fallet är det ett frivilligt åtagande från kommunerna att tillskapa trygghetsbostäder (alternativ B). Lagregleringen kan då ske i en ny lag med lagen (2006:492) om kommunernas befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre som förebild eller också kan nämnda lag kompletteras med bestämmelser om trygghetsbostäder.

I det andra fallet är det en skyldighet för kommunerna att erbjuda trygghetsbostäder (alternativ C). Denna skyldighet kan regleras i socialtjänstlagen (2001:453).

Alternativ A

Detta alternativ innebär att

  • seniorbostäder av olika slag ingår i ett breddat utbud av bostäder och tjänster inom den ordinarie bostadsmarknaden [inom ramen för lagen (2000:1383) om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen],
  • bostäderna upplåts med hyresrätt, bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt,
  • utbudet styrs i huvudsak av byggansvarigas bedömningar av efterfrågan och betalningsförmåga hos den äldre befolkningen men också genom enskilda personers och gruppers initiativ,
  • merkostnader för anpassningar i befintlig bebyggelse och vid nyproduktion för att öka tillgänglighet i området och i fastigheterna liksom kostnader för gemensamhetslokaler kan påverka hyror/avgifter,
  • seniorbostad skaffar man på de sätt som redan idag förekommer, dvs. genom bostadsförmedling/bostadskö, köp av bostadsrätt, medlemskap i en kooperativ hyresrättsförening eller kontakt med byggare/motsvarande,
  • det är den enskildes ansvar att planera för sitt boende också på äldre dagar.

Motiv för att alternativ A skulle vara tillräckligt för att tillgodose behovet av alternativa boendeformer kan sökas i den pågående utvecklingen på bostadsmarknaden. Den visar att det finns en efterfrågan på seniorbostäder, som byggföretag och fastighetsägare försöker möta. Under de senaste sex åren har antalet seniorbostäder ökat från ca 11 000 till ca 28 000. Äldre personer kan välja en sådan bostad under förutsättning att de uppfyller eventuella ålderskriterier. Men det kommer även fortsättningsvis att finnas många, framför allt äldre kvinnor och personer med utländsk bakgrund, som av ekonomiska skäl har svårt att efterfråga en bostad som de anser är lämplig och önskvärd. Samhället bör stödja dem i deras strävanden att finna en bra bostad.

I alternativ A ligger tyngdpunkten i det offentliga åtagandet att utforma och driva en bostadspolitik som stimulerar utvecklingen av tillgängliga bostäder och boendemiljöer, som tillhandahåller en infrastruktur med goda kommunikationer och som medger teknikstöd i boendet. Men kommunerna kan också inom ramen för t.ex. social-, kultur- och fritidsnämndernas kompetensområden stödja verksamheter i seniorbostäder och deras omgivningar. Exempel på detta finns redan idag.

Alternativen B och C

Ur kommunens perspektiv kan det vara värdefullt att tillhandahålla trygghetsbostäder med närhet till servicecentra, goda kommunika-

tioner och vårdpersonal i en situation när antalet mycket gamla människor ökar kraftigt. Väl utformade trygghetsbostäder kan bidra till att skjuta upp mer omfattande behov av vård och omsorg. Ansvariga för kommunens boendeplanering och företrädare för socialnämnden bör samverka vid planering och bedömning av sådana bostäder. Det är en viktig uppgift för socialnämnden inom ramen för dess uppsökande verksamhet och medverkan i samhällsplaneringen (3 kap., 2 §socialtjänstlagen) att uppmärksamma behov av trygghetsbostäder och medverka till att sådana tillskapas.

Gemensamma inslag i alternativen B och C

Gemensamt för trygghetsbostäder enligt alternativen B respektive C är

  • att bostäderna upplåts med hyresrätt och med begränsningar i överlåtelse,
  • att det finns tillgång till gemensamhetslokaler,
  • att hyresgästerna själva beslutar om hur gemensamhetslokalerna får användas, när kostnaderna för dessa lokaler slås ut på hyrorna,
  • att kommunen kan välja att subventionera gemensamhetslokaler och på så sätt också låta dem vara tillgängliga för andra som bor i närområdet,
  • att det i gemensamhetslokalerna också är möjligt att äta tillsammans,
  • att hyresgästernas eventuella behov av vård och omsorg tillgodoses av behovsprövad hemtjänst och/eller hemsjukvård på motsvarande sätt som i ordinärt boende,
  • att personal som resurs till alla hyresgäster bör finnas tillgänglig vissa tider och dagar i veckan för gemenskapsbefrämjande och aktiverande insatser,
  • att kostnaderna för personal som är en resurs för alla hyresgäster bekostas av kommunen som en förebyggande och stödjande insats,
  • att bostäderna är tillgängliga och uppfyller de högre kraven i svensk standard för bostadsutformning.

Skillnader mellan alternativen B och C

Det som framförallt skiljer alternativen B och C från varandra är

  • om det ska vara ett frivilligt åtagande för kommunerna att kunna erbjuda trygghetsbostäder (B-alternativet) eller om det ska vara en skyldighet för dem (C-alternativet),
  • om kriterier för att få ansöka om trygghetsbostäder skulle fastställas är detta, vid alternativ B en uppgift för respektive kommun och vid alternativ C en uppgift för staten,
  • lagregleringen av respektive alternativ.

Motiv för och reglering av alternativ B

Trygghetsbostäder bör vara ett frivilligt åtagande för kommunerna för att det ska vara möjligt att ta hänsyn till lokala behov och förutsättningar. Skillnaderna är mycket stora mellan små och stora kommuner, mellan kommuner som utmärks av glesbygd respektive tätort, mellan inflyttnings- respektive utflyttningskommuner m.m. Bostadsmarknaden är också utpräglat lokal till sin karaktär.

Ett sätt att reglera trygghetsbostäder enligt detta alternativ kunde vara att göra det i en egen lag med lagen (2006:492) om kommunal befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre som förebild. Denna lag ger alltså kommunerna befogenhet men ingen skyldighet att tillhandahålla vissa tjänster åt personer som fyllt 67 år. En viktig grund för regeringens och riksdagens ställningstaganden till denna lag var vikten av att kommunerna har lagliga möjligheter att på ett enkelt sätt, utan föregående behovsprövning, tillhandahålla servicetjänster för att förebygga skador, olyckor och ohälsa. Ett motsvarande resonemang kan föras när det gäller trygghetsbostäder. För den som känner sig ensam, isolerad eller otrygg kan det vara mycket betydelsefullt att få bo i en bostad som erbjuder möjligheter till gemensamma aktiviteter i en tillgänglig miljö och med grannar som befinner sig i motsvarande livscykel. Ett sådant boende torde också kunna förebygga skador, olyckor och ohälsa.

Ett frivilligt åtagande för kommunerna innebär att respektive kommun fastställer om och i så fall vilka kriterier som ska gälla för att en enskild person ska kunna söka en trygghetsbostad. Kommunen avgör också på vilket sätt dessa lägenheter förmedlas och om ansökan om trygghetsbostad ställs till socialtjänsten i kommunen,

till en kommunal bostadsförmedling eller på annat sätt anpassat till den lokala samhällsorganisationen.

Motiv för och reglering av alternativ C

Det främsta argumentet för att det skulle vara en skyldighet för kommunerna att erbjuda trygghetsbostäder är att det offentliga åtagandet bör vara detsamma i hela landet. Oavsett var i landet man bor ska man alltså ha möjlighet att söka en trygghetsbostad utan att behöva flytta från sin hemkommun. En sådan skyldighet skulle kunna regleras i socialtjänstlagen (2001:453) utan att omfattas av rätten till bistånd. Rätten till bistånd förutsätter individuell behovsprövning och någon sådan ska inte ske.

Kommunens skyldighet att tillhandahålla trygghetsbostäder skulle t.ex. kunna regleras genom ett tillägg i 5 kap. 4 § vars nuvarande lydelse är: ”Socialnämnden ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.”

Ett kompletterande andra stycke skulle kunna utformas enligt följande: ”Kommunen ska verka för inrättande av trygghetsbostäder. Med trygghetsbostad avses ett boende som ger äldre personer förutsättningar till ett självständigt och aktivt liv i gemenskap med andra.

Trygghetsbostäder är ett komplement till bostäder inom det ordinära bostadsbeståndet och till särskilda boendeformer3 enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453).”

Eftersom det inte sker någon individuell behovsbedömning vid fördelning av trygghetsbostäder bör man överväga att införa kriterier för när enskilda personer kan ansöka om/ställa sig i kö för en trygghetsbostad. Äldreboendedelegationen har också diskuterat och övervägt flera kriterier i samband med alternativ C. Delegationen har emellertid inte funnit något av de diskuterade kriterierna tillfredsställande. Det som bör vara utslagsgivande för att få flytta till en trygghetsbostad är den enskildes egen upplevelse av oro och otrygghet oavsett om denna har sin grund i fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar eller brist på sociala kontakter till följd av ålder.

3 Alternativ benämning av särskilt boende skulle kunna vara “vård- och omsorgsboende”.

För att få benämnas trygghetsbostad ska bostaden uppfylla vissa krav på tillgänglighet och en gemensamhetslokal ska finnas till förfogande med möjligheter för de boende att äta tillsammans. I övrigt är det varje kommun som bestämmer omfattningen av trygghetsskapande åtgärder som riktar sig till alla dem som bor i dessa bostäder. Merkostnaderna för sådana trygghetsskapande och förebyggande åtgärder finansieras i huvudsak av kommunen. Väl utformade trygghetsbostäder kan bidra till att skjuta upp mer omfattande behov av vård och omsorg.

Stöd- och stimulansåtgärder

Insatser från stat och kommun som kan stimulera tillkomsten av fler bostäder anpassade till äldres människors behov liksom äldres möjligheter att efterfråga dem kan vara desamma oavsett vilket av alternativen A, B eller C som eventuellt kommer till stånd. Utvecklingen av seniorbostäder inom ramen för den ordinarie bostadsmarknaden (alternativ A) kommer med största sannolikhet att fortsätta så länge det finns en efterfrågan. Men även trygghetsbostäder borde vara attraktiva sett såväl ur den enskilda äldre människans perspektiv som ur ett kommunalekonomiskt perspektiv. Det offentliga åtagandet för ett sådant boende borde därför ges en legal utformning. Utöver detta bör såväl staten som kommunerna genom stimulansinsatser stödja utvecklingen av seniorbostäder och trygghetsbostäder.

Statliga stimulansåtgärder

Bostadstillägg för pensionärer och särskilt bostadstillägg för pensionärer

Alla äldre som så önskar borde ha ekonomiska möjligheter att efterfråga seniorbostäder eller trygghetsbostäder. Regeringen förordar konsumtionsstöd snarare än olika former av produktionsstöd för att nå de bostadspolitiska målen.

Äldreboendedelegationen menar att ett stöd riktat direkt till ekonomiskt svagare grupper bland pensionärerna i detta sammanhang är mer effektivt än ett generellt stöd till alla. Många, men långt ifrån alla, bland dem som nu pensioneras är i jämförelse med andra grupper förhållandevis resursstarka. Dessa personer har möj-

ligheter att efterfråga seniorbostäder och trygghetsbostäder utan några särskilda ekonomiska stödinsatser. För att stödja dem med en svagare ekonomi har delegationen övervägt möjligheten att höja bostadstillägget för pensionärer (BTP) och det särskilda bostadstillägget för pensionärer (SBTP), vilket skulle kunna finansieras genom ett något högre tak för avgiftsuttaget i högkostnadsskyddet i äldreomsorgen.

Hissbidrag

Även om hissinstallation är en av de mest kostnadskrävande åtgärderna för att skapa bättre tillgänglighet är den också en av de effektivaste. Erfarenheterna från tidigare hissbidrag har visat att intresset för sådana bidrag varit stort och också bidragit till att hissar installerats. Utan subvention kan fastighetsägarna möta motstånd hos hyresgästerna när de önskar installera hiss eftersom detta medför ökade hyreskostnader.

Enligt Boverket har bestämmelserna om att hiss ska installeras vid större ombyggnader lett till att fastighetsägare i vissa fall undvikit att bygga om. Att åter införa ett hissbidrag borde därför leda till att fler ombyggnader genomförs. I sin tur skulle detta kunna bidra till att fler lägenheter byggs om och moderniseras och på så sätt bli mer tillgängliga för personer med rörelsehinder och öka möjligheterna till kvarboende. Ytterligare en sannolik och förväntad effekt är att behoven av bostadsanpassningsbidrag skulle minska.

Kommunala stimulansåtgärder

Inventeringar som grund för en bra boendeplanering

För en kommun är det viktigt att kunna erbjuda ett attraktivt utbud av bostäder och boendemiljöer. Inventeringar av det bostadsbestånd som finns är en grund för arbetet att forma en strategi för hur boendet i olika delar av kommunen ska utvecklas. Att alla berörda parter är involverade i och samverkar vid en strategi för kommunens bostadsförsörjning är också av central betydelse. För att fler äldre ska få tillgång till bostäder som underlättar och stödjer deras vardagsliv är det särskilt viktigt att kommunernas

tekniska och sociala nämnder samverkar, liksom samverkan med fritids- och kulturnämnderna.

Policy för markanvisning

Genom planmonopolet och som markägare har kommunen att betydande inflytande i byggprocessen. Möjligheten att anvisa kommunal mark anses vara ett effektivt instrument att påverka och styra bostadsförsörjningen både vad gäller dess inriktning och mot lägre bygg- och boendekostnader. Många kommuner skulle kunna utveckla sitt arbete med att skapa en policy för markanvisning. Men förutsättningarna för att hantera markfrågan skiljer sig självfallet åt beroende på om kommunerna har överskott, balans eller underskott på bostäder.

Gemensamhetslokaler

Gemensamhetslokaler i bostäder för äldre kan vara värdefulla för de boendes sociala liv. I existerande seniorbostäder används lokalen för att de boende ska lära känna varandra och för att stärka sammanhållningen. Gemensamma måltider, studiecirklar, bridge- eller bingospel och andra former av samvaro ordnas. Kostnaden för gemensamhetslokalen ingår i den hyra eller månadsavgift som de boende betalar. Därmed är det också de som bestämmer hur lokalen kan och får användas.

För att gemensamhetslokaler av dessa och liknande slag ska kunna användas av fler äldre personer än de som bor i det hus där gemensamhetslokalen är inrymd skulle kommunen kunna gå in och subventionera hela eller delar av hyreskostnaden och stimulera till gemensamma aktiviteter. På så sätt utökas dessutom de äldres möjligheter att skapa nätverk och att få variation i de aktiviteter som kan bedrivas. Även om det ur administrativ synpunkt kanske vore enklast att kommunen i en sådan situation står för hela kostnaden är det också möjligt att låta kommun, fastighetsägare och hyresgäster/motsvarande dela på kostnaderna.

Samhällsekonomiska konsekvensanalyser

Äldreomsorgens kostnader på lång sikt

Enbart som en följd av att alltfler i befolkningen uppnår högre ålder fördubblas i det närmaste kostnaderna för äldreomsorgen fram till 2050. Men detta innebär inte att äldreomsorgens andel av BNP ökar – inte ens vid en förhållandevis måttlig ökning av BNP.

Kostnaderna inom äldreomsorgen är mycket löneintensiva. Även relativt måttliga reallöneökningar får därmed till följd att äldreomsorgens andel av BNP ökar betydligt. Även andra faktorer kommer sannolikt att bidra till att kostnaderna ökar fram mot 2050. Sammantaget förväntas kostnaderna öka kraftigt. Faktorer som kan verka tillbakahållande för en sådan utveckling är att äldre personer får en förbättrad hälsa och att deras funktionsförmåga kan utvecklas och stödjas.

Som följd av kostnadsutvecklingen torde trycket på skattefinansiering av äldreomsorgen öka. Det kan också bli nödvändigt att överväga en högre andel privat finansiering av äldreomsorgen, vilket i sin tur kan förväntas leda till ökade fördelningsproblem.

Om ändrade regler för BTP och högkostnadsskyddet i äldreomsorgen

Ett sätt att stimulera tillkomsten av fler seniorbostäder och trygghetsbostäder är att öka efterfrågan. Förmånligare regler för bostadstillägg för pensionärer (BTP) och särskilt bostadstillägg för pensionärer (SBTP) skulle t.ex. kunna bidra till att fler äldre efterfrågade sådana bostäder. Äldreboendedelegationen har också låtit undersöka de ekonomiska konsekvenserna för statens del av förmånligare regler och på vilket sätt de ökade utgifterna skulle kunna finansieras.

Redan vid förhållandevis små regeländringar inom BTP skulle det vara möjligt att substantiellt förstärka subventionerna till boendet för äldre med låga inkomster. Sådana förstärkningar skulle ha budgeteffekter på några hundratals miljoner kronor och kunna finansieras med ett måttligt höjt tak för avgiftsuttaget i äldreomsorgen. Den del av äldreomsorgen som idag finansieras av egenavgifter är låg, knappt fyra procent, varför det borde finnas ett utrymme för en högre andel egenavgifter.

Om hissbidrag

När det gäller ett eventuellt införande av hissbidrag har delegationen inte, i detta skede, gjort några egna kostnadsanalyser utan utgått från beräkningar från Boverket. Att installera hiss är en av de mest tillgänglighetsskapande åtgärderna, som har stor betydelse för möjligheterna att bo kvar – något som de flesta äldre säger att de önskar. Men kostnaderna för att installera hiss är höga, varför ett hissbidrag kan förväntas ha begränsad räckvidd med tanke på det stora antalet fastigheter som saknar hiss. Om ett hissbidrag skulle införas torde effekten av det förbättras om bidrag prövas och lämnas med utgångspunkt från inventeringar av bostadsbestånden i kommunerna. På så sätt skulle det bli möjligt att installera hiss i de områden/fastigheter där nyttan av installationen vore störst.

A

INLEDNING

1. Betänkandets utgångspunkter och inriktning

1.1. Om utredningsuppdraget och delbetänkandet

Regeringen beslutade den 24 maj 2006 att tillkalla en särskild delegation med uppdrag att följa och analysera behoven av och utvecklingen av boende för äldre (dir. 2006:63). Delegationen ska lämna förslag till åtgärder som kan stimulera utvecklingen av bostäder och boendemiljöer anpassade till äldres behov både inom den ordinarie bostadsmarknaden och inom särskilda boendeformer. Eventuella hinder i regelsystemet som försvårar utvecklingen av bostäder och boende anpassade för den åldrande befolkningens behov ska identifieras och om så behövs ska delegationen föreslå författningsändringar. Delegationen ska också analysera och föreslå åtgärder för att stimulera utvecklingen av särskilda boendeformer för personer med omfattande omvårdnadsbehov.

Det egna boendet är en viktig del av äldrepolitiken. Fler moderna och tillgängliga bostäder, bidrag till bostadsanpassning, färdtjänst och utbyggd hemtjänst och hemsjukvård gör det möjligt för de allra flesta att bo kvar i sina hem även när vård- och omsorgsbehoven är omfattande. Men det finns också äldre personer som vill förändra sitt boende.

Vid regeringssammanträdet den 21 december 2006 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2006:137), vilket bland annat innebar att uppdraget utökades. Delegationen ska senast den 31 december 2007 i ett delbetänkande redovisa alternativa bedömningar och förslag till hur fler äldre personer ska få tillgång till bostad i ”s.k. mellanboendeformer eller trygghetsboende”. Delegationen ska också följa och granska effekterna av det investeringsstöd som regeringen har infört från och med 2007.

Delegationen har antagit namnet Äldreboendedelegationen. Den redovisar i detta delbetänkande, i enlighet med tilläggsdirekti-

ven (dir. 2006:137), sina överväganden och konsekvensanalyser när det gäller ”s.k. mellanboendeformer och trygghetsboende”. Äldreboendedelegationen förordar i detta skede inte något av de alternativ som den övervägt och analyserat, utan anser att delbetänkandet bör ligga till grund för ytterligare diskussioner på regional och lokal nivå. Delegationen har för avsikt att återkomma med ställningstaganden och förslag i sitt slutbetänkande. Ett sådant ska lämnas senast vid utgången av december månad 2008. Då har även en närmare analys av det särskilda boendet gjorts och äldres bostäder och boende kan bedömas ur ett helhetsperspektiv. Utvecklingen av det särskilda boendet behandlas alltså inte i detta delbetänkande utom mycket kortfattat när diskussioner om ”mellanboendeformer och trygghetsboende” behöver ställas i relation till det ordinarie bostadsbeståndet och till särskilt boende.

Den boendeplanering och det bostadsbyggande som sker i dag ska bidra till bostäder och boendemiljöer som är funktionella under årtionden framöver. Hur behov och efterfrågan ser ut i dag men också hur det kan förväntas se ut när antalet personer 80 år och äldre ökar kraftigt omkring 2020 finns det därför anledning att belysa, liksom sådana faktorer som äldres hälsoutveckling och teknikutvecklingen för stöd i boendet. Välfärdssamhällets ekonomiska förutsättningar att erbjuda service, stöd och vård till äldre och äldre personers möjligheter att själva bidra till en god tillvaro under sin ålderdom är viktiga aspekter. Att delegationen ur ett samhällsekonomiskt perspektiv ska jämföra olika lösningar framhålls i direktiven (dir. 2006:63).

Inte minst inom den sociala sektorn är det angeläget att tydliggöra det offentliga åtagandets omfattning. Äldreboendedelegationens ambition är att bidra till att så sker när det gäller bostäder och boende för äldre personer. Tydlighet och långsiktighet i det offentliga åtagandet ger den enskilda människan möjlighet att förutse vad hon kan förvänta sig. Det är den plattform hon behöver för att kunna fatta väl avvägda beslut om hur hon vill bo som äldre. Med detta delbetänkande vill Äldreboendedelegationen också stimulera den debatt som pågår i kommunerna om den kommunala bostadsservicen.

1.2. Underlag för delbetänkandet

Den demografiska utvecklingen i Sverige har starkt bidragit till att stort intresse under de senaste decennierna har riktats mot äldre människors levnadsförhållanden. Det finns också, vilket bland annat framgår av den litteratursökning som gjorts, en mängd studier och rapporter från myndigheter, universitet och högskolor, centrumbildningar för forskning och utvecklingsarbete för vård och omsorg om äldre m.fl. inom detta område. Material som bedömts vara relevant har bidragit till Äldreboendedelegationens underlag. Mycket av det som gjorts har fokus på äldre personers behov av vård och omsorg och i det sammanhanget har det särskilda boendet uppmärksammats. Men frågor om vad som är bra bostäder och boendemiljöer för äldre tenderar, eller har tenderat, att ”falla mellan stolarna” – mellan en ordinarie bostadsförsörjningsplanering som riktar sig till något slags snitthushåll och särlösningar för äldre personer och personer med funktionsnedsättningar i behov av vård och omsorg. Eftersom fler än nio av tio personer över 65 år bor i det ordinära bostadsbeståndet är emellertid bostadsförsörjningen för äldre personer också, och framför allt, en fråga för den generella boendeplaneringen.

Till grund för delbetänkandet ligger vidare de förslag till åtgärder som diskuterats av tidigare utredningar. Det gäller framförallt den parlamentariska äldreberedningens slutbetänkande Äldrepolitik för framtiden (SOU 2003:91) med åtföljande remissvar och konsekvensbedömningar. Andra underlag av vikt är rapporter som Socialstyrelsen, Boverket och Hjälpmedelsinstitutet har publicerat inom sina respektive ansvarsområden liksom Statistiska centralbyråns rapporter om befolkningsutvecklingen och äldres levnadsförhållanden. Staten stödjer genom stimulansbidrag utbyggnaden av FoU-center inom äldreområdet och det finns numera ett flertal sådana i landet. Från dessa har också värdefull kunskap inhämtats, t.ex. från Stiftelsen Äldrecentrum i Stockholms län, Fokus, Kalmar län och FoU-enheterna i Malmö stad och Västmanlands län.

Kvarboende, dvs. att kunna bo kvar i den bostad eller en motsvarande bostad inom det område där man redan bor även när behoven av vård och omsorg ökar, är en av målsättningarna i de nationella målen för äldrepolitiken. Det pågår också en omstrukturering av äldreomsorgen, där antalet personer med hemtjänst ökar medan antalet platser i särskilt boende minskar. Denna utveckling har bland annat lett till en diskussion om kvarboendeprincipen och

huruvida den har drivits för långt. Vissa äldre kan uppleva att de saknar alternativ till det särskilda boendet eller bedömer att de alternativ som erbjuds är sämre än det de redan har. De är då hänvisade till en bostad som de helst skulle vilja lämna. I dessa sammanhang har de flyttstudier som gjorts bidragit med värdefullt underlag.

Boendeplanering handlar om att analysera och bedöma behovet av förändringar i bostadsbeståndet efter hur de samlade önskemålen och behoven i olika delar av befolkningen utvecklas. TEMO har på uppdrag av Senior 2005 och SABO gjort riksomfattande undersökningar, som bidragit till fördjupad kunskap om vilka förväntningar människor har och hur de önskar bo när de blir äldre. Men riksomfattande enkäter om äldres preferenser och flyttmönster är av begränsat värde i den lokala boendeplaneringen. Det behövs ett lokalt framtaget underlag om dels befolkningen och den förväntade befolkningsutvecklingen med hänsyn till åldersstruktur, hushållssammansättning, in- och utflyttning etc., dels om bostadsbeståndet i olika delar av kommunen, bostädernas skick och tillgänglighet, avstånd till service och kommunikationer m.m. Allt fler kommuner inventerar också sitt bostadsbestånd.

I ett brett bostadsförsörjningsperspektiv behöver man i kommunerna diskutera hur invånarnas skiftande behov och önskemål om sitt boende under olika skeden i livet kan tillgodoses. En bostadsförsörjningsplanering för äldre, en annan för medelålders och en tredje för yngre personer bör undvikas.

Flera kommuner har inom ramen för sin bostadsförsörjningsplanering undersökt i vilken utsträckning kommuninvånare i vissa åldersgrupper funderar över och/eller planerar för att förändra sitt boende när de åldras och vilka önskemål och förväntningar de har på ett nytt boende. Även sådana undersökningar har utgjort underlag för delegationens överväganden om en åldrande befolknings önskemål om och förväntningar på sitt framtida boende.

1.3. Delbetänkandets disposition

Betänkandet är indelat i fyra huvudsakliga delar efter sammanfattning och ordförklaringar, A. Inledning, B. Aktuell situation, C. Överväganden och konsekvensanalyser.

A. Inledning omfattar tre kapitel. I det första redovisas bland annat delbetänkandets inriktning och de underlag som betänkandet

bygger på och som Äldreboendedelegationen utgått från i sitt arbete. Hur frågor om äldre personers boende har hanterats under 1900-talet sammanfattas kortfattat i en tillbakablick. I följande kapitel redovisas den huvudsakliga lagstiftning som styr bostadsförsörjningen och kommunernas agerande inom detta område liksom socialtjänstlagens (2001:453) bestämmelser om socialnämndens ansvar för äldres boende.

I del B. Aktuell situation redogörs för hur seniorers och äldre personers bostadssituation ser ut i dag och de termer och begrepp som förekommer i sammanhanget. Det nuvarande bostadsbeståndets tillkomst och utformning och hur detta i sin tur gör det möjligt eller försvårar för äldre människor att bo kvar i sina bostadsområden redovisas också. Boendeplanering är en strategiskt viktig fråga för kommunerna och av kapitel 7 framgår hur de arbetar med sin boendeplanering och vilka frågor som de prioriterar i detta arbete. Faktorer som har betydelse för den framtida bostadsförsörjningen när det gäller äldre personer belyses i kapitel 8. Dessa faktorer återkommer Äldreboendedelegationen till i sina överväganden, dvs. betänkandets del 3. I detta sammanhang finns det anledning att påminna om delbetänkandets inriktning, dvs. att i enlighet med tilläggsdirektiven (dir. 2006:137) ”redovisa alternativa bedömningar och förslag till hur fler äldre personer ska få tillgång till bostad i s.k. mellanboendeformer eller trygghetsboende”.

De bedömningar Äldreboendedelegationen gör av de faktorer som har betydelse för äldre personers bostads- och boendeförhållanden i kapitel 9 ligger till grund för de överväganden delegationen redovisar i kapitel 10. Till grund för dessa överväganden ligger också tre promemorior som i helhet bifogas detta betänkande som bilagor. Bilaga 3 Äldreomsorgens kostnader på lång sikt är ett försök att med olika metoder belysa hur kostnaderna för vård och omsorg om äldre kan komma att utvecklas fram till 2050.

Med utgångspunkt från tillgängliga data från den s.k. SNAC1studien belyses i bilaga 4 vad som tycks vara utlösande faktorer när äldre personer flyttar till särskilt boende med tillgång till personal dygnet runt. I sammanhanget har det varit av särskilt intresse att uppmärksamma skillnader mellan flyttningar från ordinärt boende och flyttningar från särskilt boende med särskilt biståndsbeslut (serviceboende), liksom faktorer som ökar möjligheten att bo kvar i ordinärt boende respektive serviceboende.

1 SNAC – The Swedish National Study on Ageing and Care är en långsiktig nationell studie av åldrandet och vården och omsorgen om de äldre som regeringen initierade 2001.

Flera kommuner har omvandlat och omvandlar en del av sina särskilda bostäder till s.k. seniorboende eller seniorbostäder. En av dessa kommuner är Eskilstuna som påbörjade ett sådant arbete 2004 och som också löpande har följt upp och utvärderat omvandlingsarbetet. Rapporten ”Utvärdering av omstruktureringen från servicelägenhet till seniorlägenhet på Nålmakaren och Strigeln” återfinns i sin helhet i bilaga 5.

1.4. Äldres boende – en tillbakablick

Bostäder för de äldre i samhället har varit en aktuell fråga ända sedan början av förra århundradet. Men orsakerna till varför sådana bostäder har behövts har förändrats över tid.

Under 1900-talet förändrades drivkrafterna bakom människors flyttningar till speciella boenden avsedda för äldre personer påtagligt (Westlund & Sjöberg 2005). I början av detta århundrade saknade många äldre möjligheter att försörja sig om de inte togs omhand av sina barn. För att lösa försörjningsproblemen för dessa, vid inflyttningen friska, personer inrättades ålderdomshem. Ålderdomshemmen var vid denna tidpunkt avskydda och fruktade, där man blandade fattiga, gamla och sjuka personer.

Bättre pensionsförmåner och bostadstillägg gjorde det ekonomiskt möjligt för allt fler äldre att bo kvar i sina egna hem. Men den dåvarande bostadsstandarden utgjorde ibland ett hinder och många tvingades flytta till ålderdomshem på grund av omoderna eller halvmoderna bostäder. Det s.k. miljonprogrammet2, då ca 100 000 lägenheter och småhus per år byggdes under åren 1965–1974, fick stor betydelse för äldre människors möjligheter att bo kvar hemma, liksom särskilda bostadsanpassningar och utveckling av hjälpmedel av olika slag. Men dessa insatser var inte tillräckliga för att tillgodose äldre personers behov av bra bostäder och tillgång till service, varför kommunerna i mitten av 1970-talet började bygga särskilda servicehus. Servicehusen var avsedda för personer som i stort sett kunde klara sig själva. För sjuka personer med stora funktionsnedsättningar byggde landstingen ungefär samtidigt sjukhem. Den ansvarsfördelning som rådde mellan kommuner och landsting och som kom att kallas kompetensprincipen innebar att kommunen hade ett socialt ansvar och landstinget ett medicinskt ansvar.

2 Målet för miljonprogrammet var att ”hela befolkningen ska beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till rimliga kostnader”.

Även om försörjnings- och bostadsproblemen kunde lösas behövde många äldre hjälp med skötseln av hemmet för att kunna bo kvar. Under 1960- och 1970-talen ökade såväl antalet hemhjälpstimmar som antalet personer som fick sådan hjälp kraftigt. Efterhand kom hjälpen att omfatta alltmer personlig omvårdnad och under 1980-talet byggdes hemtjänsten ut med bland annat trygghetslarm, kvälls- och nattpatruller. Detta innebar att inte bara friska, men skröpliga, äldre personer kunde bo kvar hemma utan också de som led av kronisk sjukdom. Hemtjänstinsatserna per mottagare ökade. Den ansvarsfördelning som enligt kompetensprincipen skulle råda mellan kommuner och landsting blev med denna utveckling allt mindre relevant och ledde 1992 fram till ädelreformens genomförande.

Med ädelreformen förändrades det ursprungliga syftet med såväl sjukhemsplatsen som servicehuset. Vi bär emellertid fortfarande med oss bilderna av och förväntningarna på de olika formerna av särskilda boenden. Detta kommer bland annat till uttryck genom att ursprungliga beteckningar såsom sjukhem, ålderdomshem och servicehus, vilka i realiteten hade olika syften och vände sig till olika målgrupper, fortfarande används på vissa håll. Men alla dessa former av särskilda boenden riktar sig numera i huvudsak till människor som behöver tillsyn och hjälp dygnet runt, dvs. oftast personer med bristande orienteringsförmåga (demens) och med behov av hjälp vid oregelbundna och inte förutsägbara intervall (ofta personer med flera sjukdomsdiagnoser, s.k. multisjuka). De ursprungliga beteckningarna i kombination med socialtjänstlagens formulering i femte kapitlets femte paragraf3 bidrar till förväntningar om att många fler äldre med mindre behov av vård och omsorg än de som i dag bor där ska kunna erbjudas plats i särskilt boende.

Under hela 1900-talet var människor hänvisade till samhällets beslut om de skulle flytta in i de speciella boenden som var avsedda för äldre eller ej. Detta var fallet vare sig den enskilde varit tvungen att flytta till följd av bristande försörjningsförmåga eller om beslutet om inflyttning grundades på en bedömning av den enskildes behov av vård och omsorg. Dagens och morgondagens äldre har andra krav och förväntningar som många, men långt ifrån alla, har ekonomiska möjligheter att förverkliga. De seniorbostäder som sedan 1990-talet börjat byggas har också i huvudsak stimulerats av enskilda personers efterfrågan eller initiativ och engagemang.

3Socialtjänstlagen (2001:453) 5 kap., 5 §, 2:a stycket: ”Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd.”

Senare har också kommunerna kommit att omvandla s.k. servicehus till seniorbostäder men då av andra skäl. Men för att värna dem som har omfattande vård och omsorgsbehov behöver också vissa bostäder upplåtas efter behovsbedömning.

2. Ansvaret för bostadsförsörjningen

Stat och kommun delar ansvaret för bygg- och bostadsfrågorna. Staten formulerar de övergripande bostadspolitiska målen och styr i riktning mot dessa mål genom lagreglering, myndighetsstyrning och ekonomiska insatser (Statskontoret 2006). De sistnämnda är mycket mindre omfattande i dag jämfört med för tjugo år sedan, men de har tidigare varit statens viktigaste verktyg för att främja bostadsförsörjningen.

Kommunerna har det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen på lokal nivå och deras agerande är avgörande för om de bostadspolitiska målen ska nås. De medel som står till kommunernas förfogande är ansvaret för den fysiska planeringen, planmonopolet, den kommunala markpolitiken och de allmännyttiga bostadsföretagen.

I svensk bostadspolitik svarar alltså staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna, medan kommunerna har ansvaret för planering och genomförande.

2.1. Målen för bostadspolitiken

Den 15 mars 2007 överlämnade regeringen till riksdagen propositionen 2006/07:61 Vissa bostadspolitiska frågor. I denna redovisade regeringen sin syn på bostadsfrågorna och angav riktlinjerna för den fortsatta bostadspolitiken. Dessa innebär att långsiktigt stabila villkor för ägande och byggande av bostäder ska etableras. Bostadspolitiken ska präglas mindre av hämmande reglering och skadliga produktionssubventioner och mer av konkurrens, valfrihet och kommunalt självbestämmande. Regeringen framhöll vidare betydelsen av marknadens funktion och statens uppgift att skapa goda

och långsiktiga marknadsvillkor så att bostadsbyggandet kan baseras på konsumenternas efterfrågan.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1) föreslagit att målen enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1) upphävs och att politikområdet Bostadspolitik ges två mål; ett för bostadsfrågor och ett för samhällsbyggande enligt följande:

”Målet för bostadsfrågor är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Målet för samhällsbyggande är en ändamålsenlig samhällsplanering och ett hållbart samhällsbyggande som ger alla människor en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi samt ekonomisk tillväxt och utveckling främjas.” Som följd avser regeringen att återkomma till riksdagen med förslag om att dela upp politikområdet Bostadspolitik i två politikområden.

Målet för bostadsfrågor ska, menar regeringen, utgå från den enskilde bostadskonsumenten. Rätten att bestämma över sitt eget liv är grundläggande. En mångfald av boendeformer, som ger valfrihet och möjlighet att uppfylla behov av och önskemål om att bo och arbeta där man önskar, är central. Därför måste det finnas goda förutsättningar för att bygga, förvalta och äga bostäder och att underlätta för bostadsmarknaderna att fungera på ett sätt som inkluderar alla människor. Bostadsbeståndet ska hålla hög kvalitet och boende och förvaltning av bostäder ska bidra till en hållbar utveckling.

Regeringen framhåller att det nya, föreslagna målet för Samhällsbyggande har en central roll för att öka förståelsen för planeringens, byggandets och fastighetssystemets betydelse för landets utveckling, såväl ekonomiskt och miljömässigt som socialt.

De mål som för närvarande gäller verksamhetsområdet Bostadsförsörjning handlar om väl fungerande bostadsmarknader med långsiktigt stabila regelverk, valfrihet på bostadsmarknaden, konkurrens inom byggsektorn, låga bygg- och boendekostnader i bostäder med god kvalitet, att en större andel hushåll ska vara etablerade på bostadsmarknaden och om integration i boendet.

2.2. Lagregleringen

De lagar som reglerar kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen är kommunallagen (1991:900), lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och socialtjänstlagen (2001:453).

Bestämmelser i kommunallagen begränsar kommunernas verksamhet till den egna kommunen (lokaliseringsprincipen), förbjuder särbehandling av vissa grupper (likställighetsprincipen) och sätter en övre gräns för kommunala avgifter (självkostnadsprincipen).

Enligt lagen om bostadsförsörjning ska kommunerna planera för bostadsförsörjningen så att alla i kommunen kan bo bra. Hur denna planering ska ske preciseras inte, men däremot dess syfte – ”främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds och genomförs”. Det kan t.ex. handla om underlag för en strategisk markpolitik och en god planberedskap. Riktlinjer för bostadsförsörjningen, som utgår från en lokal bedömning av de långsiktiga behoven, ska utarbetas. Dessa ska antas av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod. Vad riktlinjerna ska omfatta eller på vilket sätt de ska dokumenteras finns inte reglerat. Det viktiga är att riktlinjerna förankras väl i den lokala politiska debatten.

I framför allt storstadsregionerna, där flera kommuner kan utgöra en gemensam arbets- och bostadsmarknad behövs ett regionalt perspektiv på bostadsfrågorna. Kommunerna ska också, om så behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Länsstyrelserna ska ge råd, information och underlag till kommunerna för deras planering för bostadsförsörjningen. Länsstyrelserna kan också på olika sätt arbeta för ett mellankommunalt samarbete.

Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta slås fast i socialtjänstlagen (2001:453), vilken också ger kommunerna ett särskilt ansvar för boendet för äldre personer med behov av särskilt stöd (kap. 5, § 5), liksom för att inrätta bostäder med särskild service för dem som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring (kap. 5, § 7).

2.3. Boendeplanering

Boendeplanering1 handlar om att analysera och bedöma behovet av förändringar i bostadsbeståndet till följd av hur de samlade önskemålen från befolkningen i kommunen förväntas att utvecklas och hur den framtida efterfrågan kan tänkas se ut. Det handlar såväl om omfattning och inriktning av eventuell nyproduktion som om anpassningar av det befintliga bostadsbeståndet. Det är viktigt att kunna erbjuda ett attraktivt utbud av bostäder och boendemiljöer både för att kommunen ska få del av befolkningstillväxten och för invånarnas välfärd. Att det finns bostäder av god kvalitet, som människor har råd att efterfråga är betydelsefullt. Varje kommun bör därför ha en genomtänkt strategi för hur förutsättningarna för boendet i olika delar av kommunen ska utvecklas och förbättras. Vid utformningen av en sådan strategi bör kommunens tekniska och sociala förvaltningar och nämnder samverka. Men också andra aktörer bör involveras i detta arbete, främst fastighetsägare, byggherrar och arkitekter. En viktig uppgift för kommunen är att kontinuerligt analysera läget på bostadsmarknaden och skapa förutsättningar för att utvecklingen går i den riktning man önskar.

Som markägare, genom planmonopolet och som aktör på bostadsmarknaden har kommunen ett betydande inflytande i byggprocessen, som påverkar bostadsbyggandet. Hur kommunen agerar när den t.ex. sätter markpris får effekter på produktions- och boendekostnaderna. Detta påverkar i sin tur möjligheterna att bygga bostäder till rimliga kostnader som kan efterfrågas av bredare inkomst- och hushållsgrupper. Men förutsättningarna för att hantera markfrågan skiljer sig åt beroende på om kommunerna har överskott, balans eller underskott på bostäder.

Långa handläggningstider och bristande planberedskap är de vanligaste klagomålen mot kommuners sätt att hantera planfrågorna (Statskontoret 2006). Eftersom kommunernas resurser inte är dimensionerade för konjunktursvängningar uppstår problem när byggandet ökar. När det byggs i centrala lägen i kommunerna blir det dessutom ofta många överklaganden och längre handläggningstider. Den s.k. PBL-kommittén förslag som presenterats i betänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) ligger till grund för regeringens proposition (prop. 2006/07:122) Ett första steg för en enklare plan- och bygglag. Denna överlämnades till riksdagen i maj månad 2007. Propositionens förslag handlar

1 Boverket föredrar denna benämning framför begreppet ”bostadsförsörjningsplanering”.

om ändringar i lagens bestämmelser om allmänna intressen som ska beaktas, om översiktsplan och detaljplan, om bygglov samt om påföljder och överklagande. Regeringen har också tillsatt en särskild utredare för att bland annat se över tillsyns- och kontrollsystemet, (dir. 2007:136). Uppdraget ska slutredovisas senast vid utgången av maj månad 2008.

2.4. Allmännyttiga bostadsföretag

I de flesta kommuner är de allmännyttiga bostadsföretagen betydande aktörer på bostadsmarknaden. Dessa bostadsföretag är oftast aktiebolag med mål för verksamheten som bestäms av kommunen. En stor del av allmännyttans bostäder tillkom inom det s.k. miljonprogrammet, som utformades med hänsyn till den efterfrågan som då fanns. Den grundläggande tanken är att allmännyttan ska vara en boendeform tillgänglig för alla oavsett social, ekonomisk, etnisk eller annan bakgrund. För närvarande arbetar en utredning (M 2005:04) med frågor som rör allmännyttans villkor (dir. 2005:116, dir. 2007:18, dir. 2007:73). En angelägen uppgift för utredningen är att bedöma vilka förändringar som kan krävas i den svenska lagstiftningen med hänsyn till EG-rätten. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2008.

När det blev allt vanligare att seniorbostäder började byggas under andra hälften av 1980-talet var det framför allt privata byggherrar som uppförde dessa med bostadsrätt som upplåtelseform. Numera är hyresrätt den vanligaste formen av upplåtelse. De allmännyttiga bostadsföretagen, ofta i nära samarbete med kommunen, har uppmärksammat och uppmärksammar i allt högre utsträckning behovet av bostäder som är anpassade till den åldrande människans behov, i vissa fall till följd av en uttalad målsättning från kommunens sida. Flera kommuner har minskat antalet platser/ bostäder i särskilda boendeformer till förmån för boendeformer, ofta kallade seniorbostäder, som tar emot såväl personer som ännu inte uppnått pensionsåldern som mycket gamla personer. De som har behov av vård och omsorg från kommunen får hemtjänstinsatser eller hemsjukvård efter biståndsbedömning på motsvarande sätt som andra bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet. På så sätt vill man möta såväl människors önskemål om ett bekvämare och tryggare boende som behoven hos den framtida kraftigt ökande andelen äldre personer.

2.5. Blockförhyrning

Flera kommuner blockförhyr lägenheter för att kunna erbjuda t.ex. seniorbostäder. Blockuthyrning är en särskild form av andrahandsuthyrning. Den innebär att en fastighetsägare hyr ut flera – minst tre – bostadslägenheter till en hyresgäst, t.ex. en kommun, som i sin tur hyr ut lägenheterna i andra hand2. I sådana situationer finns möjlighet att mellan fastighetsägaren och förstahandshyresgästen avtala bort hyreslagens tvingande regler för bostadshyresgäster under förutsättning att detta inte strider mot bestämmelserna om lokaler och inte heller avser rätten till förlängning av avtalet eller grunderna för att fastställa hyresvillkoren i samband med en sådan förlängning. Parterna kan alltså avtala om att förstahandshyresgästen ska ansvara för underhållet av lägenheterna. På motsvarande sätt kan ekonomiska föreningar med kooperativ hyresrätt blockförhyra en fastighet eller delar av en sådan.

Ett avtal om blockuthyrning ska godkännas av hyresnämnden om inte staten eller kommunen är hyresvärd.

Andrahandshyresgästernas rättigheter påverkas inte av dessa regler. Vid blockuthyrning har de t.o.m. en starkare ställning gentemot förstahandshyresgästen jämfört med övriga andrahandshyresgäster genom att de har besittningsskydd redan från hyresförhållandets början. Detta kan jämföras med de två år som gäller vid annan andrahandsuthyrning.

2.6. Ekonomiska förutsättningar

Ekonomiska förutsättningar har varit starka medel för staten att främja bostadsförsörjningen, inte minst när det gäller framväxten av bostäder för äldre. Men numera är de av mycket mindre omfattning än för 25 år sedan. De håller också, till viss del, på att avvecklas.

2 1 § sjätte stycket hyreslagen (= 12 kap. Jordabalken)

Statligt stöd till bostadsbyggande

Sedan 1993 och framåt har statliga stöd till bostadsbyggande lämnats i form av räntebidrag och ett antal tillfälligt riktade investeringsstöd. Statliga kreditgarantier och reducerad fastighetsskatt förekommer också.

Den statliga bostadsbyggnadssubventionen enligt 1993-års räntebidragssystem (1992:986) har fungerat som en huvudförfattning till

vilken olika tillfälliga former av bostadsstöd knutits. Detta har gjorts för att garantera att de bostäder som får stöd är permanenta och uppfyller samhällskraven enligt plan- och bygglagen (1987:10).

Riksdagen har beslutat att räntebidraget bara får lämnas för ny- eller ombyggnad som har påbörjats före den 1 januari 2007. Från och med detta trappas det räntebidrag som beviljats före den 1 januari 2007 ned för att helt upphöra efter en period av fem år. Bidraget trappas ned årsvis och efter 2011 beräknas inget räntebidrag.

Räntebidrag har lämnats till ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus, oavsett antal lägenheter, för att reducera räntekostnaden. För bostäder som upplåts med hyresrätt ska också självständigt boende garanteras genom hyresavtal av normalt slag eller av hyresavtal för kooperativ hyresrätt. Det har varit möjligt att göra avsteg från självständighetskravet om bostäderna varit avsedda för speciella ändamål eller om det funnits särskilda skäl. Under 1990-talet kunde även egnahem få räntebidrag, men denna möjlighet upphörde i princip vid millennieskiftet.

Investeringsbidrag för byggande av hyresbostäder i områden med bostadsbrist (2001:531) infördes den 1 augusti 2001 för att stimu-

lera nyproduktionen av främst små eller medelstora hyreslägenheter i områden med bostadsbrist. Flera prognoser hade visat på ett ökat byggande de kommande åren, men att andelen hyresrätter i nyproduktion tenderade att sjunka. I stort gällde samma regler för investeringsbidraget som för investeringsstimulansen för byggande av hyresbostäder och studentlägenheter (2003:506) förutom att det för den sistnämnda också krävdes att det skulle gälla ett tillväxtområde (se nedan).

Investeringsbidrag fick inte lämnas till att bygga bostäder som var avsedda för en viss kategori av boende, inte heller för studentbostäder.

Investeringsbidraget var tillfälligt och rambegränsat, 2,5 miljarder kronor under 2002–2006. Det upphörde i princip 2006 efter-

som sista dagen för att starta nya projekt var den 31 december 2006.

Investeringsstimulans för byggande av hyresbostäder och studentlägenheter (2003:506) infördes för att tillfälligt minska produk-

tionskostnaden för nya bostäder med den uttalade målsättningen att bidra till utbyggnaden av bostäder med rimliga hyresnivåer/ boendekostnader. Stimulansen kunde sökas av fastighetsägare eller tomträttsinnehavare för att anordna hyreslägenheter på högst 70 kvm i tillväxtområden där det rådde bostadsbrist eller för att anordna studentbostäder på eller i anslutning till en universitets- eller högskoleort. Stimulansen, som gavs genom en kreditering på skattekontot, motsvarade en sänkning av momskostnaderna från 25 till 6 procent med ett högsta belopp per lägenhet, beroende på i vilken region lägenheterna anordnades. Sista dagen för att starta ett projekt med investeringsstimulans var den 31 december 2006.

De som ansökte om investeringsstimulans förband sig att förmedla de bostäder som byggdes via den kommunala bostadsförmedlingen eller i samarbete med kommunen. De förband sig också att under minst tio år använda bostäderna för det ändamål och i enlighet med de villkor som förutsattes om stimulansen beviljades och att under samma tid inte överlåta bostäderna till någon som avsåg att använda dem för annat ändamål.

Syftet med Bidrag för installation av hiss m.m. i flerbostadshus

(2004:685), var att förbättra tillgängligheten för de boende genom

installation av hiss eller annan lyftanordning, i eller i anslutning till flerbostadshus. Bidragsbeloppet var en fjärdedel av kostnaden för installationen, dock högst 250 000 kronor. Bidraget var rambegränsat och kunde således bara ges så länge det fanns tillgängliga medel. Sammanlagt hade genom riksdagens beslut 30 miljoner kronor avsatts, vilka hade förbrukats redan vid halvårsskiftet samma år som hissbidraget infördes, dvs. 2004.

Under perioden 1984–1986 fanns också ett tillfälligt rambidrag för hissinstallationer i flervåningshus, framför allt trevåningshus. Syftet med bidraget var att öka tillgängligheten i bostadsbeståndet. Enligt riksdagsbeslut betalades 100 miljoner kronor ut för vart och ett av åren (totalt 300 miljoner kronor). Men eftersom medlen inte utnyttjades fullt ut under dessa år utbetalades bidrag till 1990.

Statsbidrag lämnades framför allt för ombyggnad, men också för åtgärder i samband med tillbyggnad. För att bidrag skulle beviljas skulle huset huvudsakligen innehålla bostäder. Andra tillgänglighetsåtgärder än installation av hiss kunde vara bidragsberättigade,

t.ex. att anordna handikappvänliga entréer, åtgärder för att det första våningsplanet skulle bli tillgängligt eller att anordna lyftplattor. Bidrag för hissinstallationer i hus med fler än tre våningar krävde särskilda skäl t.ex. att kostnaden för hissen blev relativt hög per ytenhet.

Bidrag lämnades med högst 30 procent av den kostnad som kommunen godkände och uppgav i ansökan. Kommunen skulle i sin tur lämna ett bidrag på minst 20 procent av kostnaden. Bidragen täckte således ungefär 50 procent av kostnaden. Godkänd ombyggnadskostnad för installation av hiss var 500 000 kronor. Statsbidraget ledde till att omkring 1 900 hissinstallationer subventionerades. Ca 18 000 lägenheter berördes.

Det finns också ett Bidrag till allmänna samlingslokaler

(1996:1593) som beviljas för nybyggnad, ombyggnad, standard-

höjande reparationer, köp eller handikappanpassning av allmänna samlingslokaler. En allmän samlingslokal är en lokal som ägs eller disponeras av ideella organisationer och är öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studie- eller kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller annan liknande verksamhet. Aktiebolag, stiftelser eller föreningar utan vinstsyfte kan få bidrag. Det måste också finnas ett varaktigt behov av lokalen på orten. Lokalen ska vara öppen för organisationer och grupper i rimlig omfattning och på skäliga villkor. Det ska även finnas goda ekonomiska förutsättningar att driva lokalen.

Bidrag lämnas i mån av tillgång på medel, högst upp till 50 procent av godkänt bidragsunderlag. För att få bidrag krävs att kommunen lämnar bidrag till samlingslokalen på minst 30 procent av bidragsunderlaget3. Under 2007 finns det 23,5 miljoner kronor att fördela. Bidraget till allmänna samlingslokaler kan dock inte lämnas till kommunala företag eller sökande som inte är fristående från kommunen. Detta innebär att kommunala allmännyttiga bostadsbolag inte kan söka bidrag, medan stiftelser som t.ex. driver alternativa bostäder för äldre kan göra det.

3 Man kan få bidrag för handikappanpassning upp till hela kostnaden, dock högst 165 000 kronor. Om ansökan gäller bidrag för endast handikappanpassning finns inget krav på att kommunen också ska ge bidrag till projektet.

Statliga stöd till byggande av bostäder för äldre

Ända sedan första hälften av 1900-talet har staten stimulerat byggande av bostäder för äldre såsom ålderdomshem och pensionärshem. Fattigvårdslagen från 1918 förpliktade kommunerna att inrätta ålderdomshem, men ingen lagstiftning tvingade kommunerna att uppföra pensionärshem. Från och med 1939 utbetalades dock ett statligt bidrag för uppförande av pensionärshem, som senare kom att benämnas servicehus. Även vid byggandet av ålderdomshem ansökte kommunen om bidrag från staten. Bidraget till ålderdomshem upphörde dock 1965 (Wånell & Schön 2005).

Under 1970-talet skedde en förhållandevis snabb framväxt av olika former av servicebostäder då kommunerna kunde få statsbidrag till personal. Det fanns dock inga bidrag till byggande av bostäder för äldre under den tiden.

Det senaste statliga stödet för att stimulera byggandet av särskilda boendeformer för äldre är investeringsstöd till äldrebostäder

m.m. (2007:159). Riksdagen har beslutat att under 2007 lämna ett

investeringsstöd till särskilda boenden om ca 500 miljoner kronor. Regeringen avser att ett motsvarande stöd ska lämnas årligen till och med 2011. Stödet betalas ut till den som vid tidpunkten för utbetalningen står som fastighetsägare, tomträttsinnehavare eller annan som angivits som bidragsmottagare.

Äldreboendedelegationen ska i en särskild rapport till regeringen redovisa effekterna av investeringsstödet. Rapporten ska lämnas senast den sista januari 2008.

3. Ansvaret för vård och omsorg

3.1. Från institution till eget boende

Genom ädelreformen 1992 flyttades omfattande verksamheter över från landstingen till kommunerna. Kommunerna blev sjukvårdshuvudmän med ansvar för alla särskilda boendeformer (inklusive de tidigare lokala och centrala sjukhemmen) och hälso- och sjukvårdsinsatser, exklusive läkarvård, i dessa och i dagvård. Den möjlighet för kommunerna att ta över ansvaret även för hemsjukvård i eget boende som samtidigt infördes har resulterat i att mer än hälften av landets kommuner i dag har ett sådant avtal med berörda landsting. Under 1980-talet introducerades kvälls- och nattpatruller – en verksamhet som tillsammans med bland annat trygghetslarm och mer tillgängliga bostäder påtagligt förbättrade möjligheterna att ge vård och omsorg i hemmet.

Landstingens sjukvård har förändrats. Den avveckling av slutenvårdsplatser som påbörjades under 1970-talet skedde i snabbare takt under 1990-talet. Nya behandlingsmetoder och kommunernas betalningsansvar för s.k. utskrivningsklara patienter (ursprungligen benämnda medicinskt färdigbehandlade patienter) har medfört väsentligt förkortade vårdtider. Tillsammans med besparingskrav har detta resulterat i en kraftig minskning av antalet slutenvårdsplatser. Inom akutsjukvården halverades antalet vårdplatser under åren 1992 till 2003 samtidigt som antalet personer i åldrarna 80 år och däröver ökade med 22 procent.

Som följd av denna utveckling förbehålls platserna i särskilt boende i allt ökande utsträckning personer med mycket omfattande vårdbehov och behov av tillgång till kvalificerad vård och omsorg dygnet runt (Westlund & Persson 2006; Engström 2006; Socialstyrelsen 2006). Det gäller

  • äldre personer med somatisk multisjuklighet,
  • äldre personer med funktionsnedsättning till följd av demens,
  • äldre med behov av kvalificerad omvårdnad under kort tid i livets slutskede.

Utvecklingen från institution till s.k. eget boende har varit omdanande. I mitten av 1980-talet fanns det sammantaget i somatisk långtidssjukvård och ålderdomshem 332 vårdplatser per 1 000 invånare 80 år och äldre. Då är inte de platser medräknade som inom den slutna psykiatrin användes för långvarig vård av äldre personer med psykiska funktionsnedsättningar. I dag vårdas inga personer långvarigt inom landstingens vårdinrättningar. Den omsorg som kan erbjudas äldre människor dygnet runt är därmed särskilt boende, som numera omfattar ca 205 platser per 1 000 personer 80 år och äldre.

3.2. Kommunernas ansvar för särskilda boendeformer

I socialtjänstlagens 5 kap. 5 § anges följande: ”Socialnämnden ska

verka för att äldre människor får goda bostäder och ska ge dem som behöver det stöd i hemmet och annan lättåtkomlig service.

Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd.”

Särskilt boende omfattas av rätten till bistånd och bostäderna fördelas efter behovsprövning, s.k. individuell biståndsbedömning. Socialtjänstlagen (2001:453) kan betecknas som en målinriktad ramlag och Socialstyrelsen har befogenhet att ge föreskrifter och allmänna råd om dess tillämpning. Till skillnad från hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), som räknas till skyldighetslagarna1, har socialtjänstlagen inslag av rättighetslagstiftning genom bestämmelsen om rätten till bistånd, som regleras i lagens 4 kap. 1 §: ”Den

som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.

Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.”

Grundläggande kriterier för en rättighet är dels att den preciseras i lag, dels att den ska kunna utkrävas, dvs. den enskilde ska

1 Med skyldighetslagar avses sådana lagar där huvudmannens ansvar definieras och där besluten normalt överklagas i enlighet med kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning.

kunna få sin lagstadgade rätt prövad genom att anföra förvaltningsbesvär. I sista hand är det alltså förvaltningsdomstolarna som avgör de olika bestämmelsernas närmare räckvidd. Regeringsrättens avgöranden är därför av stor betydelse för att fastställa gränserna för specialkompetensen.

3.3. Finansiella aspekter på äldreomsorgen

Kostnader för vård och omsorg

Kostnaderna för vården och omsorgen av äldre var 2004 ca 158 miljarder, vilket är 6,5 procent av Sveriges bruttonationalprodukt (Socialstyrelsen 2007b). Vård och omsorg om äldre bedrivs av både kommunerna och landstingen. Kommunernas vård- och omsorgsinsatser till äldre omfattar hemtjänst och hälso- och sjukvård i särskilt boende exklusive läkarinsatser. I drygt hälften av landets kommuner ansvarar dessa också för hemsjukvård i ordinärt boende t.o.m. sjuksköterskeinsatser. Landstingen har ansvaret för övrig hälso- och sjukvård.

Äldreomsorgen i kommunerna kostade ca 80 miljarder kronor 2004. Uppgifter om landstingens kostnader saknas på nationell nivå, men utgående från Region Skånes uppgifter har Socialstyrelsen uppskattat landstingens kostnader till ungefär 79 miljarder kronor 2004. Landstingens kostnader för hälso- och sjukvård till äldre var alltså nästan lika stora som kommunernas kostnader för äldreomsorgen. Sedan 2002 har dock kommunernas äldreomsorgskostnader minskat medan landstingens kostnader har fortsatt att öka.

Drygt 235 000 personer (drygt 15 procent) av dem som var 65 år och äldre fick hjälp i form av hemtjänst eller bodde i särskilt boende 2005 (Socialstyrelsen 2007). Omfattningen av den offentliga äldreomsorgen var i stort sett oförändrad mellan åren 2000 och 2005. Fler personer fick dock hemtjänst (en ökning med drygt 9 procent) och färre bodde i särskilt boende (en minskning med drygt 11 procent). Det totala antalet platser i särskilt boende har också minskat de senaste åren, medan det totala antalet personer som får hemtjänst har ökat i ungefär samma omfattning. I ett lokalt perspektiv är utvecklingen inte lika entydig.

Behoven av insatser ökar med åldern. De flesta som får vård- och omsorgsinsatser är 80 år och äldre. År 2005 fick närmare 37

procent (drygt 178 000 personer) av dem hemtjänst eller särskilt boende.

Ökat antal äldre påverkar kostnaderna

Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) beräkningar kommer antalet personer i åldrarna 65 år och äldre att öka med drygt 20 procent det närmaste årtiondet när de stora födelsekullarna från 1940-talet når pensionsåldern (SCB 2006). Antalet kommer att öka från 1,5 miljoner 2005 till 1,9 miljoner 2015. Ökningen fortsätter sedan fram till 2040 då antalet personer som är 65 år och äldre uppgår till ca 2,4 miljoner.

I åldersgruppen 65–79 år förväntas antalet personer öka från 1,1 miljoner till 1,4 miljoner mellan åren 2005 och 2015. Antalet personer som är 80 år och äldre kommer däremot att vara konstant under det närmaste decenniet för att på 2020-talet kraftigt öka när fyrtiotalisterna når den äldsta åldersgruppen.

Med utgångspunkt från SCB:s befolkningsprognoser och under förutsättning att äldreomsorgen de kommande decennierna organiseras på samma sätt som i dag kommer kostnaderna för denna omsorg att öka kraftigt. Om samma andel av dem som är 65 år och äldre får insatser i form av hemtjänst eller särskilt boende 2040 blir kostnaderna för särskilda boendeformer, i 2005-års siffror, ungefär 74 miljarder kronor (jämfört med drygt 48 miljarder 2005) och 53 200 nya platser skulle behöva anskaffas. Kostnaden för hemtjänstinsatser skulle öka från knappt 19 miljarder till drygt 28 miljarder och mottagarna av insatser skulle då vara 71 400 fler. Sammanlagt skulle kostnaderna för särskilt boende och hemtjänst öka från ca 67 miljarder kronor till nästan 103 miljarder kronor (se bilaga 3 för en fördjupad analys). Det är också värt att notera att befolkningsprognoserna de senaste årtiondena genomgående har slagit fel eftersom livslängden har ökat mer än beräknat. Det är alltså möjligt att antalet äldre personer kommer att öka ännu mer än förväntat.

Den ökade livslängden, dess samband med sjuklighet och de konsekvenser detta kan få både för hälso- och sjukvården och för vården och omsorgen har diskuterats flitigt bland forskare. Hur de sista åren i livet gestaltar sig, om de är friska år eller år fyllda av sjuklighet och därmed resurskrävande, är väsentliga frågor ur planeringssynpunkt. Men en genomgång av aktuell svensk och interna-

tionell forskning visar att olika studier kommer till olika slutsatser när det gäller utvecklingen av äldres hälsa (SCB 2006). Den positiva hälsoutveckling som man kunde se hos de äldre under 1970- och 1980-talen verkar inte ha hållit i sig under 1990-talet och därefter. Andelen självrapporterade symtom och hälsobesvär har ökat över tid. Även om orsakerna till utvecklingen inte är fastställda kan efterfrågan på hälso- och sjukvård och vård och omsorg förväntas öka mer framöver än om man bara skulle beakta befolkningsförändringarna.

I Långtidsutredningen 2003/04 (SOU 2004:19) analyseras förutsättningarna för att tillmötesgå den ökande efterfrågan på och behovet av välfärdstjänster, bland annat av vård och omsorg, framöver. Utredningen bedömer att efterfrågan på välfärdstjänster med tiden kommer att överstiga vad som kan tillhandahållas genom oförändrade skatter. För att välfärdstjänsterna ska kunna utvecklas i takt med efterfrågan krävs antingen att fler välfärdstjänster kan produceras med en given mängd resurser eller att resurserna för denna produktion ges möjlighet att växa. Det finns, enligt långtidsutredningen, viss möjlighet till produktivitetsförbättringar i offentlig verksamhet, men inte i sådan omfattning att den ensam kan medverka till att välfärdstjänsterna utvecklas i takt med efterfrågan.

Ett resurstillskott kommer att bli nödvändigt. Ett av huvudbudskapen i långtidsutredningen är att det kommer att bli allt svårare att tillhandahålla resurstillskotten genom skatter. Fortsatta skattehöjningar kan inte finansiera en utveckling av välfärdstjänsterna på lång sikt. Ökad sysselsättning i näringslivet skulle dock inverka positivt på den offentliga ekonomin. Långtidsutredningen bedömer att det på sikt kommer att krävas förändringar av välfärdssystemen.

Kvarboende eller särskilt boende – en kostnadsfråga?

De flesta äldre bor i eget boende och klarar sig själva. Av socialtjänststatistiken för 2005 framgår att drygt sex procent (ca 100 400 personer) av dem som är 65 år och äldre bor i särskilt boende och knappt nio procent (ca 135 000 personer) har hemtjänst (Socialstyrelsen 2007). Kommunernas kostnader för särskilt boende uppgår till 64 procent av kostnaderna för äldreomsorg, medan motsva-

rande siffra för vård och omsorg i ordinärt boende är 34 procent. Resterande andelar går till s.k. öppen verksamhet2.

De senaste åren har det skett en omfördelning av kostnaderna för vård och omsorg i ordinärt respektive särskilt boende. Kostnaderna för insatser i ordinärt boende har ökat medan kostnaderna för särskilt boende har minskat. Denna trend tycks också fortsätta framöver. En förklaring torde vara att inriktningen mot ett ökat kvarboende har lett till att alltfler vårdkrävande personer bor kvar hemma eller i ordinärt boende, vilket följaktligen påverkar kostnaderna för vården och omsorgen i hemmet. Samtidigt minskar antalet platser i särskilt boende.

Om kommunerna ska kunna leva upp till socialtjänstlagens krav när det gäller äldres livsvillkor, utan att erbjuda särskilt boende, måste behoven av vård och omsorg kunna tillgodoses i den egna bostaden (Boverket & Socialstyrelsen 2004). I många fall betyder det att hemtjänsten och hemsjukvården måste utökas och utvecklas ytterligare. Ett kvarboende för personer med behov av tillgång till vård och omsorg dygnet runt kan också innebära högre kostnader för kommunen än en plats i särskilt boende.

Det finns stora kommunala skillnader när det gäller kostnaderna för äldreomsorg. Kostnaden 2005 för särskilt boende varierade i landets kommuner mellan 227 700 kronor och 770 000 kronor per person och för enbart hemtjänstinsatser mellan 70 000 och 312 000 kronor per person (Socialstyrelsen 2007).

Sett till medianvärdet är kostnaderna för en person i särskilt boende mer än dubbelt så stor som kostnaderna för en person i ordinärt boende även när man utöver hemtjänst inkluderar hemsjukvård, korttidsboende och dagverksamhet för personer med insatser i ordinärt boende (Socialstyrelsen 2007). Men det finns också situationer då det skulle vara mindre kostsamt att erbjuda en plats i särskilt boende. Många kommuner är emellertid beredda att sträcka sig mycket långt för att tillmötesgå människors önskan att bo kvar hemma. Ur strikt kommunalekonomiskt hänseende kan också ett ökat kvarboende vara värdefullt och innebära färre investeringar i särskilda boendeformer, även om det medför att den som ska bo kvar i ordinärt boende behöver extrainsatser. I särskilt boende ingår en del insatser som inte alla behöver. Det finns t.ex. en grundbemanning för att systemet ska vara tryggt och säkert oav-

2 öppen verksamhet = generellt riktade verksamheter där deltagande inte förutsätter biståndsbeslut

sett om det behövs i alla lägen eller ej. Bemanningen varierar naturligtvis beroende på de boendes vårdbehov.

Dåvarande Svenska kommunförbundet och SABO undersökte i ett gemensamt projekt 2003 om och när åtgärder för ökad tillgänglighet i det egna/ordinära boendet är samhällsekonomiskt lönsamt (SABO & Svenska kommunförbundet 2004). Fem tidstypiska bostadsområden inventerades av en arkitekt, som sedan lämnade förslag till åtgärder för att öka tillgängligheten. Fokus låg på att tillgänglighetsanpassa det befintliga bostadsbeståendet. Utgångspunkten var att en person med rollator eller rullstol ska klara av att bo och leva i bostadsområdet. Man jämförde de kommunala kostnaderna för en person som inte kan bo kvar i sin lägenhet utan måste flytta till ett särskilt boende med de sammanlagda kostnaderna för de åtgärder som krävs för att personen ifråga ska kunna bo kvar i lägenheten, dvs. kommunens kostnader, bostadsföretagets kostnader för ombyggnad samt kommunens och bostadsföretagets kostnader för tillgänglighetsåtgärder i närområdet.

Resultaten visade att de åtgärder som krävs för att öka tillgängligheten och möjliggöra ett kvarboende ofta är stora. Men inte alla bostadsområden lämpar sig för tillgänglighetsåtgärder. Många äldre bostadsområden kräver långtgående åtgärder för att anpassa bostaden och boendemiljön, vilket innebär mycket höga kostnader. Det är investeringar i områden där det bor många äldre personer tillsammans med åtgärder av mindre omfattning som ger positiva samhällsekonomiska effekter. Det är alltså viktigt att det finns tillräckligt många äldre personer i området. I annat fall är det svårt att se några samhällsekonomiska effekter, i varje fall utifrån de förutsättningar som gavs i detta projekt. Men när större ingrepp i husen ändå ska göras, t.ex. i samband med stambyte och andra stora renoveringar, blir kostnaderna för att också skapa god tillgänglighet begränsade. Den jämförelse som gjordes i studien visar att det kostar betydligt mer att bygga ett nytt särskilt boende med 34 lägenheter än att göra fem bostadsområden tillgängliga utvändigt och att tillgänglighetsanpassa 340 lägenheter.

Skillnader i kostnader för äldreomsorgen

Enligt den undersökning som Svenska kommunförbundet och SABO (se ovan) genomförde var skillnaderna stora mellan kommunernas kostnader när det gällde såväl ordinärt som särskilt bo-

ende. Skillnaderna berodde till stor del på att andelen äldre över 80 år varierade, att fördelning mellan män och kvinnor skilde sig åt liksom andelen ensamstående och sammanboende. Även de äldres tidigare yrkesbakgrund samt social och geografisk struktur hade betydelse. Olika politiska mål och ambitioner samt skillnader i hur väl resurserna användes spelade också in även om ingen av dessa variabler ensam förklarade skillnaderna.

Socialstyrelsen har också analyserat de kommunala skillnaderna i kostnaderna för äldreomsorgen. Skillnaderna är mycket stora och större än man förväntade sig utifrån officiell statistik inom vård- och omsorgsområdet. Enligt Socialstyrelsen beror de kommunala skillnaderna inte bara på äldre människors olika behov av vård och omsorg eller på strukturella och geografiska förhållanden (Socialstyrelsen 2007b). Man menar istället att kostnadsskillnaderna tyder på att det kan finnas möjligheter att driva vården och omsorgen om äldre på ett mer kostnadseffektivt sätt. Genom att förbättra effektiviteten bör man alltså kunna minska kostnaderna utan att dra ner på verksamheten.

Kostnaden för äldreomsorgen (per invånare över 65 år) var 2003 ungefär dubbelt så stor i kommunen med högst kostnad som i den med lägst kostnad. Trots att Socialstyrelsen studerade i stort sett all nationell statistik som finns tillgänglig för kommunerna fann man mycket svaga samband mellan de variabler man testade och kostnaderna för äldreomsorgen. Men statistiken på området är mycket bristfällig; uppgifter saknas och kvaliteten brister. Nationell statistik innehåller endast mängduppgifter om verksamheten och kostnader kan inte relateras till enskilda individer. Socialstyrelsen har emellertid ett regeringsuppdrag att ta fram personnummerbaserad statistik för bland annat personer med äldreomsorg.

B

AKTUELL SITUATION

4. Bostadsförhållanden

Den absoluta majoriteten av befolkningen i åldrarna 65 år och äldre bor i det ordinära bostadsbeståndet. Ca sex procent, vilket motsvarar ungefär 100 400 personer, bor i särskilt boende och de allra flesta av dem är över 80 år. Men ungefär 400 000 personer i åldrarna 80 år och däröver bor alltså i ”vanliga” bostäder (Socialstyrelsen 2007).

4.1. Ordinärt boende

Bostadstyp och tillgänglighet

Många medelålders och äldre människor bor i småhus1. Mer än två tredjedelar av befolkningen i åldersgruppen 55–64 år bor i denna typ av bostad och knappt en tredjedel i flerbostadshus. I åldrarna 65 år och däröver är det en betydligt större andel män än kvinnor som bor i småhus (Larsson 2006). Män har i regel bättre ekonomiska möjligheter att bo kvar i sina hus, men också bättre praktiska förutsättningar genom att de flesta är gifta med en något yngre kvinna och bor med sin maka till livets slut. Vid 80 års ålder och däröver bor fortfarande hälften av männen i småhus, medan drygt en tredjedel av kvinnorna i samma åldersgrupp bor så (tabell 4.1).

Tabell 4.1 Boendeform bland personer i ordinärt boende, per åldersklass och kön (%), 2002/03

Boendeform 55–64 65–79 80+

Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor

Småhus 69 63 67 51 50 34 Flerbostadshus 31 37 33 49 50 66

Källa: Larsson 2006.

1 Med småhus menas villa, kedjehus eller radhus.

Personer med utländsk bakgrund bor betydligt oftare än infödda svenskar i hyreslägenheter och oftast i den kommunala hyressektorn. Personer med utländsk bakgrund är också klart underrepresenterade som ägare till bostadsrätter och småhus. Detta gäller i särskilt hög grad personer med utomeuropeisk bakgrund. Av en studie om segmenteringen på bostadsmarknaderna i Stockholm och Uppsala framgår bland annat att mer än en tredjedel av de boende i allmännyttan hade utländsk bakgrund (Integrationsverket 2006).

Med stigande ålder ökar andelen personer med rörelsehinder. I åldersgruppen 65–79 år uppgav en femtedel av de intervjuade i ULF-undersökningen 2002/03 att de inte kunde springa en kortare sträcka, stiga upp på en buss eller ta en kortare promenad. I åldersgruppen 80 år och däröver uppgav drygt hälften att de hade rörelsehinder av dessa slag. Närmare hälften i denna åldersgrupp bodde också i en bostad med bristande tillgänglighet genom att den inte var belägen i bottenvåningen och saknade hiss till våningsplanet. Ca 70 procent bodde i bostäder som inte var tillgängliga för personer i rullstol (tabell 4.2)2.

Tabell 4.2 Personer i det ordinära bostadsbeståndet som bor i bostäder med bristande tillgänglighet, per åldersklass, 2002/03

55–64 65–79 80+

Antal % Antal % Antal %

Belägen över bottenvåningen utan hiss till våningsplanet

634

000 58 570 000 54 180 000 47

Trappsteg inom- eller utomhus

837

000 76 802 000 76 271 000 70

Källa: Larsson 2006.

Hushållssammansättning

Kvinnors längre medellivslängd i kombination med att de oftast är något eller några år yngre än de män, som de gifter sig med, gör att de i större utsträckning lever i ensamhushåll när de är gamla (Larsson 2006). I åldrarna 80 år och däröver lever åtta av tio kvinnor i ensamhushåll jämfört med ca fyra av tio män (tabell 4.3).

2 Enligt uppgifter från SCB fanns det 2004/05 ca 53 000 personer i åldrarna över 80 år som var rullstolsburna inom- eller utomhus.

Tabell 4.3 Civilstånd och hushållstyp, per åldersklass och kön (%), 2002/03.

Ensamboende Sammanboende

Ensamstående* Ej gifta Gifta

Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor 55–64 20 27 3 4 14 9 63 60 65–79 23 42 2 2 7 4 68 52 80+ 40 78 2 5 3 1 55 16

* Änka/änkling, frånskild eller ogift som bor tillsammans med exempelvis barn eller syskon.

Källa: Larsson 2006.

Skillnaderna i medellivslängd mellan män och kvinnor har dock successivt minskat. Detta har bidragit till att andelen äldre utan partner (make/maka eller sambo med gemensamma barn) minskat över tid (figur 4.1). Högst andel ensamhushåll fanns 2004 i Norrlands inland och i Stockholms innerstad.

Figur 4.1 Andel personer 80 år och äldre utan partner

Källa: Stenflo 2006.

Seniorbostäder

Seniorbostäder är bostäder i det ordinära bostadsbeståndet som är avsedda för personer i vissa åldrar, oftast 55 år och däröver. Det finns ingen strikt vedertagen definition av begreppet seniorbostad och därmed inte heller några generella krav på hur de ska vara utformade. Men i allmänhet avses, utöver krav på att de boende måste vara över en viss ålder för att få flytta in, bostäder som utmärks av tillgång till gemensamhetslokaler och god tillgänglighet. De som bor där ska kunna bo kvar även vid omfattande vårdbehov.

Seniorbostäder började i större skala att byggas under senare delen av 1980-talet. År 2005 beräknades antalet seniorbostäder till ca 19 000. Enligt en förnyad inventering av förhållandena i februari 2007 fanns det närmare 28 000 lägenheter i seniorboenden i de 251 kommuner som svarade på de frågor som ställdes. Andelen seniorbostäder i kommunala bostadsbolag har ökat från 24 till 50 procent mellan 2000 och 2007 (tabell 4.4). Detta beror dels på att kommunerna omvandlat särskilda boenden, framför allt s.k. servicehus, till seniorbostäder, dels på att kommunala bostadsföretag på motsvarande sätt förändrat lägenheter i det befintliga bostadsbeståndet.

Tabell 4.4 Andel seniorbostäder 2000 och 2007 per kategori fastighetsägare

Fastighetsägare 2000 2007 Andel (n=11 373) Andel (n=27 974) Bostadsrättsföreningar 40 17 Privata fastighetsägare, bolag eller liknande 9 12 Kommunala bolag 24 50 Stiftelser 9 14 Annat (bl.a. kooperativ) 3 7 Går ej att utläsa 15 -

Källa: Sveriges Kommuner och landsting 2007.

Utvärderingar av omvandlingar av servicehus till seniorbostäder runt om i landet visar att utvecklingen skiljer sig åt mellan olika kommuner. Det är vanligt att man försöker behålla de gemensamma lokalerna, även om ytorna ofta krymps. I vissa fall inrättar kommunen verksamheter som är öppna för pensionärer även i kringliggande områden, i andra fall bekostar kommunen lokalhyran

men överlåter till ideella krafter att driva verksamheten vidare. Vissa kommuner behåller hemtjänstlokaler, driver restaurang etc., medan andra helt överlåter driften till bostadsföretaget (SABO 2007).

4.2. Särskilt boende

Termen ”särskilt boende” infördes i socialtjänstlagen i samband med ädelreformen 1992 som samlingsbeteckning för bostäder och institutioner som kommuner och landsting tidigare tillhandahöll för personer med vård- och/eller omvårdnadsbehov. Särskilt boende beviljas efter individuell behovsbedömning, som bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453).

På lokal nivå används på sina håll de traditionella benämningarna och inte samlingsnamnet särskilt boende. Det förekommer därför en mängd olika begrepp för de bostäder som regleras enligt samma lagrum (5 kap., 5 § SoL) och det är i många fall stora skillnader i utformning och bostadsstandard. De mest frekventa benämningarna är gruppboende, äldreboende, servicehus, sjukhem och ålderdomshem. Andra benämningar är vårdboende/vårdbostäder, demensboende, servicelägenheter, omsorgsboende, gemensamhetsboende, omvårdnadsboende, vårdhem, psykboende m.fl. (Socialstyrelsen 2001).

Ålderdomshem som begrepp introducerades i vårt land 1896 och fram till 1950-talet var de den helt dominerande formen för service till och vård av äldre. Ett statsbidrag infördes 1953 för att ytterligare stimulera utbyggnaden av ålderdomshem. Statsbidraget upphörde 1965, men antalet platser i ålderdomshem fortsatte att öka fram till mitten av 1970-talet. Det fanns vid denna tidpunkt sammanlagt 60 000 platser i landet (SOU 1977:40).

De flesta ålderdomshem hade låg boendestandard och var inte anpassade till människor med funktionsnedsättning. Närmare nio av tio ålderdomshem hade byggts före 1970 och fler än fyra av tio före 1960. Behovet av upprustning var stort.

I mitten av 1980-talet var ålderdomshemmen fortfarande den mest omfattande (dåvarande) institutionsformen för service till och vård av äldre människor. Av de sammanlagt 49 400 boende var över tre fjärdedelar i åldrarna 80 år och däröver.

I slutet av 1960-talet byggdes de första servicehusen och i mitten av 1970-talet kom en omfattande produktion igång. En tanke

vid tillkomsten var att äldre personer skulle kunna söka och flytta in i en lägenhet i servicehus redan som vital pensionär för att sedan bo kvar när behov av stödinsatser uppstod eller ökade. Utvecklingen gick dock i en annan riktning och ansökan om servicebostad blev ofta aktuell först när behovet av omvårdnad var ganska omfattande.

Gruppboenden för äldre personer började inrättas under 1980talet, främst för dem med demenssjukdomar. Gruppboendet kan vara en fristående enhet eller utgöra en avskild del i en byggnad.

Sjukhemmen var t.o.m. 1991 organisatoriskt en del av landstingens hälso- och vård. Man skiljde mellan centrala och lokala sjukhem. Centrala sjukhem hade stora upptagningsområden för somatisk långtidssjukvård i regel organisatoriskt underordnade långvårdsklinik, dvs. länssjukvård. Lokala sjukhem hörde vanligen till primärvården och hade ett lokalt begränsat upptagningsområde.

I den officiella statistiken används endast begreppet särskilt boende. Man kan därför inte utläsa vilken verksamhetsinriktning som olika särskilda boenden har – endast korttidsboende redovisas separat. En kartläggning från 2001 visar att det är vanligt att de särskilda boendena inrymmer verksamheter med olika inriktningar. Omkring hälften av boendena hade t.ex. särskilda platser eller bostäder för omsorg om personer med demenssjukdom, för rehabilitering, avlösning/växelvård etc. (Socialstyrelsen 2001).

Sedan 2000 har antalet personer i särskilda boendeformer minskat med nästan 22 700 (Socialstyrelsen 2007c). Många platser, men långt ifrån alla, har omvandlats till seniorbostäder. Under perioden 2000–2007 har antalet seniorbostäder ökat med 16 600. En del av denna ökning beror på att många kommuner avvecklar lägenheter i särskilt boende och gör om dem till seniorbostäder. Hur denna omvandling kan gå till har bland annat SABO beskrivit (SABO 2007). Enligt Boverkets Bostadsmarknadsenkät för år 2006–2007 kommer omvandlingen att fortsätta de närmaste åren och ytterligare ett par tusen servicebostäder kommer att omvandlas till seniorbostäder (Boverket 2006).

Till viss del beror minskningen av antalet platser i särskilda boendeformer också på förbättrad boendestandard. Antalet boende i rum utan kokmöjligheter och utan WC, dusch/bad har minskat från närmare 6 900 personer 20033, till drygt ca 4 600 personer 2006 (en minskning med ca 33 procent). Även antalet boende i rum

3 Uppgifter om boendestandarden i särskilda boendeformer finns endast i statistiken fr.o.m. 2003.

utan kokmöjlighet men med WC, dusch/bad har minskat och 2006 bodde drygt 700 färre i sådana rum jämfört med 2003 (Socialstyrelsen 2007c).

Antalet boende som delar bostad med någon annan än sin maka/make/samboende/anhörig4 har också minskat. Mellan 2003 och 2006 har antalet personer som delade bostad med någon annan än en anhörig i det närmaste halverats och uppgick 2006 till drygt 1 800 personer (Socialstyrelsen 2007c).

Sammanlagt har drygt 4 800 av platserna i särskilda boendeformer avvecklats på grund av låg boendestandard.

De boende

Andelen personer som bor i särskilt boende har minskat även i de äldsta åldersgrupperna under de senaste decennierna,. År 1980 bodde 28 procent av befolkningen som var 80 år eller äldre i särskilt boende. År 2000 var motsvarande andel 20 procent (SOU 2000:38; Socialstyrelsen 2006b). Denna utveckling har fortsatt även under 2000-talet, vilket innebär att antalet boende i särskilt boende under de senaste fem åren minskat med närmare 18 000 personer (tabell 4.5). Till en del är denna utveckling en följd av förbättringar i den äldre befolkningens hälsa, framför allt bland yngre ålderspensionärer (Larsson 2006, Batljan & Lagergren 2000). Men kommunerna har också successivt höjt tröskeln för att få flytta till särskilt boende. Det krävs numera att den enskilde har omfattande vård- och omsorgsbehov för att hon eller han ska beviljas en sådan bostad.

4 Delad bostad = alla typer av bostäder i särskilda boendeformer som delas med annan/andra än maka/make/samboende eller annan nära anhörig, dvs. del i lägenhet, delat flerbäddsrum etc.

Tabell 4.5 Antal och andel personer som bodde permanent i särskilt boende 2000–2005.

65–79 år

80+ år

65+ år

Ant.

boende

Andel av befolkningen

(%)

Ant. boende

Andel av befolkningen

(%)

Ant. boende

Andel av befolkningen

(%)

2000 27

000 3 91 300 20 118 300 8

2001 25

800 2 92 800 20 118 600 8

2002 24

600 2 90 900 19 115 500 8

2003 23

200 2 87 700 18 110 900 7

2004 21

500 2 83 300 17 104 800 7

2005 20

000 2 80 500 17 100 400 6

Källa: Socialstyrelsen 2006b.

Den övervägande delen av de drygt 100 000 personer som bodde i särskilt boende i oktober 2005 var 80 år eller äldre. Var femte boende var mellan 65 och 79 år. Majoriteten, ca 70 procent, av de boende var kvinnor. Andelen kvinnor var också högre än andelen män i alla åldersgrupper (figur 4.2). Uppgifter från 2006 visar att utvecklingen fortsätter. Detta år var det än fler kvinnor i särskilda boendeformer, då de utgjorde nästan 74 procent av de boende. Andelen kvinnor tenderar öka med ålder och är följaktligen störst bland dem som är 95 år och över (Socialstyrelsen 2007c). Ensamboende personer med funktionsnedsättningar har svårare att klara av att bo kvar i ordinärt boende jämfört med sammanboende i motsvarande situation. Både svensk och internationell forskning har visat att samboende ”skyddar” mot flyttning till institution (Larsson & Thorslund 2002; Szebehely 1999).

Figur 4.2 Andel kvinnor och män permanent boende i särskilda boendeformer i oktober 2005

Källa: Socialstyrelsen 2006b.

4.3. Hemlöshet bland seniorer

En rad samhällsförändringar under de senaste decennierna har befarats kunna leda till ökad hemlöshet. Till dessa förändringar hör avinstitutionaliseringen av den psykiatriska vården, omstruktureringen av missbrukarvården, ökad arbetslöshet, ökad psykisk ohälsa, avregleringen av bostadspolitiken och en förändrad bostadsmarknad.

På regeringens uppdrag kartlade Socialstyrelsen 2005 omfattningen av och karaktären på hemlösheten i Sverige (Socialstyrelsen 2006c). Personer som betraktades som hemlösa hänfördes till fyra olika situationer. Situation 1 var den mest akuta – personer som var uteliggare eller var hänvisade till akutboende och härbärge. Ca 3 600 av de hemlösa befann sig i denna situation. Av dessa var ca 430 i åldrarna 56–64 år och ca 110 mellan 65 och 75 år, dvs. sammanlagt 450 personer i åldersspannet 56–75 år.

I situation 2 befann sig personer som saknade bostad och inom tre månader skulle skrivas ut från någon form av institution eller

stödboende. Det rörde sig om knappt 2 000 personer av vilka 180 var i åldrarna 56–75 år.

På institution eller i stödboende men utan planerad utskrivning, situation 3, befann sig ungefär 6 400 personer. Här återfanns den högsta andelen personer över 55 år, 22 procent, vilket innebar drygt 1 400 personer. Av dessa var ca 30 personer 76 år eller äldre. I de övriga situationerna befann sig inga personer som var i åldrarna 76 år eller äldre.

Ytterligare 4 700 personer levde under osäkra boendeförhållanden, t.ex. tillfälligt och kontraktslöst hos anhöriga eller bekanta, tillfälligt inneboende eller hade andrahandskontrakt på högst tre månader, situation 4.

Över 95 procent av de hemlösa i de redovisade situationerna var mellan 18 och 64 år. Mycket få personer var över 65 år. De flesta av dem vistades i någon form av institution eller stödboende utan någon planerad utskrivning.

Många fler män än kvinnor är hemlösa. Men andelen kvinnor hade ökat jämfört med en tidigare inventering 1999. Kvinnorna var yngre än männen och hade varit hemlösa kortare tid.

Personer födda i Sverige var i majoritet bland de hemlösa, men i förhållande till sin andel i befolkningen var de utrikes födda kraftigt överrepresenterade. Personer födda utanför Europa befann sig främst i situation 4, dvs. deras boendeförhållanden var osäkra, men även bland uteliggarna och de härbärgesboende fanns en relativt stor andel personer födda utanför Europa.

Hemlöshet i landets kommuner

Hemlöshet har en koppling till bostadsmarknaden. Det är sällan någon bostadsbrist i de kommuner där det inte finns några hemlösa. Under en vecka 2005 fanns det hemlösa personer i 249 av landets kommuner. Flest antal hemlösa per 10 000 invånare fanns i Göteborg och Stockholm, men även mindre kommuner rapporterade att det fanns personer som var hemlösa. Kommuner med relativt sett många hemlösa uppgav också att de hade svårt att tillgodose behovet av bostäder för dessa personer.

4.4. Att bedöma och tillgodose behov

”Behov” är ett mångfacetterat och undflyende begrepp. Definitionen av begreppet varierar beroende på i vilket sammanhang det används. Behov kan beskrivas som egenskaper hos individen, vilket är vanligt inom medicin och psykologi, medan man inom sociologi och socialantropologi försöker sätta individens behov i ett samhälleligt sammanhang. Att hänvisa till existerande behov i samhället används också för att vinna legitimitet för olika politiska strävanden (Thorslund & Larsson 2002).

Inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården och därmed inom vård och omsorg om äldre är behov ett centralt begrepp. Men vare sig i förarbeten eller kommentarer till socialtjänstlagen (2001:453)5 respektive hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) finns det närmare preciserat vad som avses med behov. En del av förklaringen till detta torde vara att förarbetena till dessa lagar utformades i en tid när den ekonomiska tillväxten i landet var mycket god och tillät en kraftig expansion av den offentliga sektorn. Några prioriteringsdiskussioner med ekonomiska förtecken förekom knappast. Om frågor om prioriteringar över huvud diskuterades handlade de snarare om vad som kunde betraktas som god service och vård, utbyggnadstakt med hänsyn till tillgänglig personal, byggnader m.m. än om ekonomiska förutsättningar. De olika partierna var också förhållandevis överens om förhållningssätt och värderingar inom den sociala sektorn.

Sedan ädelreformen genomfördes är kommunerna också sjukvårdshuvudmän. Av hälso- och sjukvårdslagen (1982:783, 2 §, 2 stycket) framgår att ”den med de största behoven av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården”. Som ledning för ställningstaganden om vem som har störst behov finns riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition 1996/97:60 Prioriteringar inom hälso- och sjukvården. Tre principer ligger till grund för sådana prioriteringar. Dessa principer är

  • människovärdesprincipen – alla människor har lika värde och samma rätt oberoende av personliga egenskaper och funktioner i samhället,
  • behovs-solidaritetsprincipen – resurserna fördelas efter behov,

5 Sedan socialtjänstlagen trädde i kraft den 1 januari 1982 har den ändrats flera gånger. Nya bestämmelser har tillkommit och gamla har utgått. Men de övergripande målen för socialtjänsten och de demokratiska principer som verksamheten utgår från har inte ändrats.

  • kostnadseffektivitetsprincipen – vid val mellan olika verksamheter eller åtgärder bör en rimlig relation mellan kostnader och effekt, mätt i förhöjd hälsa och förhöjd livskvalitet, eftersträvas.

Självbestämmandeprincipen och efterfrågeprincipen är enligt riksdagens beslut mindre lämpade som underlag för prioriteringar inom hälso- och sjukvården. Respekt för patientens självbestämmande och integritet är dock en del av god vård och spelar en viktig roll i hälso- och sjukvården. Men det finns en konflikt mellan å ena sidan självbestämmandeprincipen samt människovärdesprincipen, behovs-solidaritetsprincipen och kostnadseffektivitetsprincipen å den andra. Alla som har behov av vård är inte alltid medvetna om sina behov och personer medvetna om sina behov har inte alltid kraft att framföra dem. Men det är heller inte givet att allt som efterfrågas bottnar i reella behov.

Palliativ vård och vård i livets slutskede liksom vård av människor med nedsatt autonomi, t.ex. de som lider av demens, tillhör enligt riksdagens beslut prioriteringsgrupp 1. Allt fler av dem som kan hänföras till denna prioriteringsgrupp bor under sin sista levnadstid i särskilda boendeformer. Det är därmed kommunerna som tillgodoser deras behov av hälso- och sjukvård, exklusive läkarinsatser. Kommunerna måste då också genom individuell behovsbedömning ha möjligheter att prioritera dem som har störst behov av vård och omsorg till plats i särskilt boende.

De senaste åren har antalet ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen ökat kraftigt (Socialstyrelsen & Länsstyrelserna 2007). Mellan åren 2001 och 2006 har de fördubblats. Ökningen gäller både för särskilt boende och hemtjänst. Antalet avslag trots bedömt behov av särskilt boende har däremot minskat med drygt 70 procent under perioden. Även antalet ej verkställda domar enligt socialtjänstlagen har minskat (med drygt 40 procent).

5. Termer och begrepp

Boende- och avgiftsutredningen hade i uppdrag (dir. 1997:111) att analysera socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform och föreslå förändringar som skulle leda till bättre samordning mellan författningar inom olika samhällsorgan med anknytning till det särskilda boendet. I betänkandet Bo tryggt – Betala rätt (SOU 1999:33) föreslog den särskilda utredaren dels att begreppet särskilda boendeformer ”reserveras att enbart vara samlingsbegrepp för äldreboende, korttidsboende och bostäder med särskild service”, dels att ”det särskilda boendet för äldre jämlikt 20 § SoL föreslås benämnas äldreboende”. Förslaget har inte genomförts.

5.1. Begreppsförvirring

Det saknas en enhetlig terminologi när vi diskuterar bostäder för äldre. Samma begrepp uppfattas olika av skilda personer och definieras ibland olika beroende på vem som definierar och i vilket sammanhang. Det sker också förändringar av eller glidningar i ordens innebörd. Ett exempel på detta är institution och institutionsboende. Med institutioner inom äldreomsorgen avsågs för tjugo år sedan ålderdomshem, sjukhem och långvårdskliniker till skillnad från självständigt boende i servicehus och ordinärt boende. En avsikt med ädelreformen var att jämställa olika boendeformer. Institutionsplatser skulle avvecklas och de institutioner som fanns kvar skulle omvandlas till självständiga boenden med hyreskontrakt. Detta har också till stor del skett även om standarden fortfarande varierar kraftigt.

Ännu i dag omnämns ibland det särskilda boendet, i varje fall delar av det, som institutioner. Sannolikt är det, utöver den historiska kopplingen till begreppens innebörd, de boendes ofta omfattande vård och omsorgsbehov som ligger till grund för detta och de

konsekvenser det ibland får för den miljö de bor och lever i. Begreppet institutionsboende används också i ULF-undersökningarna.

Begreppen självständigt respektive institutionellt boende har också en legal dimension av betydelse för den enskilde och för kommunerna, som utredningen kan ha anledning att återkomma till. Det gäller om särskilda boendeformer ska klassificeras som icke skattepliktiga specialbyggnader enligt fastighetstaxeringslagen, FTL, (1979:1152)1. Regeringsrätten har i två avgöranden från 1985 (RÅ85 1:91 1I och II) ansett att ett servicehus ska klassificeras som hyreshus även om det i viss utsträckning används som hem åt personer ”som behöver institutionell vård och tillsyn”. Av två avgöranden från regeringsrätten 1995 (RÅ 1995 ref.25 och RÅ 1995 not. 241) framgår att rättsfallen från 1985 fortfarande är gällande praxis. Regeringsrätten ansåg att införandet av ädelreformen inte gav anledning till någon annan principiell bedömning.2

5.2. Olika definitioner förekommer

Definitioner i officiell statistik

I Sveriges officiella statistik görs, utöver korttidsvård/korttidsboende, bara åtskillnad mellan ordinärt boende och särskilda boendeformer. Dessa begrepp definieras på följande sätt:

Ordinärt boende: ”Boende i vanliga flerbostadshus, egna hem

eller liknande till skillnad från särskilda boendeformer.”

Särskilda boendeformer: ”Enligt socialtjänstlagen ska kommu-

nerna inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Vid dessa kan omfattande service och vård förekomma dygnet runt. Kommunerna har ansvaret för såväl sociala som medicinska insatser, förutom sådana som ges av läkare.”

”Med Permanent boende i särskilda boendeformer avses ”stadigvarande boende i särskilda boendeformer i motsats till tillfälligt boende (korttidsvård/korttidsboende)”.

Korttidsvård/korttidsboende: ”Stöd enligt socialtjänstlagen i form av

tillfälligt boende i särskilda boendeformer förenat med behandling,

1 Socialdepartementet har till utredningen överlämnat ett ärende om denna fråga. 2 Boende- och avgiftsutredningen föreslog (SOU 1999:33) att de särskilda boendeformerna skulle behandlas på ett enhetligt sätt i FTL, lämpligen som vårdbostäder. Förslaget har inte lett till någon ändring av 2 kap. 2 § FTL.

rehabilitering och/eller omvårdnad för bl.a. avlösning, växelvård och eftervård. Korttidsvård kan ges både till personer som bor i ordinärt boende med behov av t.ex. växelvård eller eftervård och till personer som permanent bor i särskilda boendeformer där exempelvis rehabiliteringsresurser saknas.”

Definitioner i Senior 2005

Senior 2005 angav i sitt slutbetänkande Äldrepolitiken för framtiden (SOU 2003:91) följande indelning och definitioner:

”Ordinärt boende: Alla boendeformer som inte förutsätter ett beslut om bistånd från kommunen.

Seniorboende: En form av ordinärt boende där de boende måste vara över en viss ålder för att kunna flytta in.

Särskilt boende: Avser särskilda boendeformer enligt socialtjänstlagen, vilka förutsätter ett beslut om bistånd från kommunen.”

Definitioner i ULF-undersökningarna

I ULF-undersökningarna används begreppen ”institutionsboende och annat boende”. Med institutionsboende avses då ”en boendeform med vård dygnet runt knuten till institutioner där man har ett rum eller en plats i ett rum (boende på t.ex. ålderdomshem, sjukhem, långtidssjukvård etc.)”. Till annat boende hänförs ”övriga som inte bor i en egen bostad, t.ex. serviceboende i gruppbostäder, servicehus, pensionärs- eller bostadshotell, korridorboende3 etc.” Med dessa definitioner återfinns det särskilda boendet såväl inom gruppen institutionsboende som gruppen annat boende. Att man i ULF-undersökningarna håller kvar vid dessa begrepp beror på strävandena att ha kontinuitet i de uppgifter som hämtas in för att på så sätt kunna följa förändringar över tid.

SABO:s definitioner

SABO har på följande sätt preciserat de begrepp som de allmännyttiga bostadsföretagen använder eller rekommenderas att

3 ”Korridorboende” avser studentbostäder och är inte relevant i samband med särskilt boende för äldre.

använda när äldres olika former av boende diskuteras: ”Med seniorbostäder eller seniorboende avser SABO bostäder i det ordinära bostadsbeståndet utformade utifrån äldres behov av tillgänglighet och som erbjuds dem som uppnått en viss ålder t.ex. 55+ eller 65+. Servicelösningar och servicetillägg på hyran kan också ingå. Det finns oftast gemensamhetslokaler för aktiviteter som de boende själva ansvarar för.

Bogemenskap är en form av seniorboende som är ovanlig i Sverige men vanlig i Danmark. I en bogemenskap bildar man i regel en förening i förväg för att dels förbereda och utforma den bogemenskap man vill ha, dels hitta ett bostadsföretag som kan hjälpa till att förverkliga idéerna.

Kvarboende innebär i den primära betydelsen att man bor kvar i den bostad man hittills haft. Men kvarboende kan också stå för att man byter till en annan bostad i samma hus eller i samma område. Man kanske vill flytta till en lägenhet på nedre botten, till en bostad bättre anpassad för ens behov, för att tillgänglighet och/eller närhet till service är bättre i en annan del av bostadsområdet.”

De olika benämningar som används inom ramen för särskilda boendeformer har oftast en historisk bakgrund. De mest frekventa är också de traditionella benämningarna gruppboende, äldreboende, servicehus, sjukhem och ålderdomshem. Men det har också tillkommit en mängd olika benämningar sedan ädelreformen genomfördes såsom vårdboende/vårdbostäder, demensboende, servicelägenheter, omsorgsboende, gemensamhetsboende, vårdhem, omvårdnadsboende, psykboende m.fl. (Socialstyrelsen 2001).

5.3. Begreppen äldre och behov

Det är inte bara ord och begrepp kopplade till bostäder och boenden som är oklara. Det gäller även begreppen ”äldre” och ”behov”. När vi talar om äldre, ser vi olika målgrupper framför oss, bl.a. till följd av vilka erfarenheter vi bär med oss. Äldre personer är självfallet ingen enhetlig grupp och den kronologiska åldern säger inte mycket om den enskildes levnadsförhållanden. Det är stora skillnader mellan olika individer när det gäller deras hälsa och funktionsförmågor – en skillnad som ökar med ökande (kronologisk) ålder (Thorslund & Larsson 2002).

Istället för kronologisk ålder används ibland begreppen ”tredje åldern” respektive ”fjärde åldern”. Den tredje åldern avser den

period efter pensioneringen som för de flesta karakteriseras av frånvaron av allvarliga sjukdomar och funktionsnedsättningar, vilket ger förutsättningar för ett aktivt liv. Den fjärde åldern står för den sista delen av livet, som karaktäriseras av sjuklighet och nedsatt fysisk och/eller psykisk funktionsförmåga. Man klarar sig inte längre helt själv utan blir på olika sätt beroende av andras vård och omsorg.

Behov är ett än mer svårfångat begrepp. Thorslund & Larsson (2002) har i en kunskapsöversikt redovisat hur behovsbegreppet använts inom olika kunskapsfält, både ur ett historiskt perspektiv och ur ett nutidsperspektiv. Det framgår att behov är ett relativt begrepp, som förändras över tid och som definieras olika i olika sammanhang. Även om diskussionen begränsas till ”basala” eller ”grundläggande” behov är det oklart vad som ska avses. Behov av mat, kläder, bostad och viss sjukvård bör, menar författarna, kunna ses som basala men om man på motsvarande sätt försöker gradera behov på andra nivåer hamnar man snart i svårigheter. Att använda begreppen ”tredje” och ”fjärde åldern” skulle då vara ett sätt att förenkla diskussionen om behov i olika äldregrupper.

Hälsan och eventuella funktionsnedsättningar innebär sällan några avgörande begränsningar för personer som befinner sig i den ”tredje åldern”. Levnadssättet har inte förändrats som en följd av åldrandet och pensionärstillvaron har inte medfört några begränsningar under förutsättning att de ekonomiska resurserna är tillräckliga och att den äldre kan kompensera för eventuella hälsoproblem.

För personer i den ”fjärde åldern” är bostadens standard av stor betydelse. God standard och god tillgänglighet kan vara avgörande för möjligheten att bo kvar hemma (se bilaga 4). De flesta har i detta skede av sitt liv funktionsnedsättningar som påverkar deras vardag. De är beroende av hjälp för att handla eller besöka andra och tillbringar allt mer av sin tid i bostaden. De som trots allt kan klara sig själva ägnar en stor del av dagen till sådana dagliga rutiner och göromål som av- och påklädning, hygien, måltider m.m. (Thorslund & Larsson 2002).

5.4. Begrepp inom vård och omsorg

I Socialstyrelsens termbank finns terminologier som Socialstyrelsen tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting beslutat

att rekommendera inom ett antal fackområden, bland annat allmänna begrepp inom vård och omsorg. Begrepp som på detta sätt rekommenderas använder sig också Äldreboendedelegationen av i detta betänkande. Det gäller följande:

Vård och omsorg – åtgärder och insatser till enskilda personer

gällande socialtjänst, stöd och service till personer med funktionsnedsättning samt hälso- och sjukvård enligt gällande lagar.

Vård – åtgärd som innefattar utredning, behandling, rådgivning

eller omvårdnad.

Hemsjukvård – hälso- och sjukvård när den ges i patients bostad

eller motsvarande och där ansvaret för de medicinska åtgärderna är sammanhängande över tiden.

Hemtjänst – bistånd i form av service och personlig omvårdnad i

den enskildes bostad.

Service avser i detta sammanhang hjälp med skötsel av bostaden,

hjälp med inköp, hjälp med bankärenden och tillredning av måltider och med

Personlig omvårdnad avses hjälp med att äta och dricka, hjälp

med att klä sig, hjälp med att förflytta sig och hjälp med personlig hygien.

Hemvård används som samlingsbegrepp för hemsjukvård och

hemtjänst.

6. Nuvarande bostadsbestånd

6.1. Tillkomst och utformning

Mer än hälften av alla hushåll i Sverige bor i bostadsområden som tillkom under 1950, 60- och 70-talen (Boverket 2002). Nästan en fjärdedel av det nuvarande bostadsbeståndet utgörs av bostäder som byggdes 1965–1975 inom ramen för det s.k. miljonprogrammet, bland dessa också många småhus. Under den s.k. villaboomen, som pågick från slutet av 1960-talet till början av 80-talet, byggdes mer än en halv miljon småhus. De utgör i dag ca 30 procent av det totala småhusbeståndet. En följd av detta är att en stor andel av dem som närmar sig pensionsåldern bor i småhus. De flesta av dem har också bott i dessa hus under lång tid, flertalet längre än 20 år. Majoriteten är gifta eller samboende, men omkring vart fjärde hushåll bland 50–64-åringarna och vart tredje pensionärshushåll består av en person. Ungefär hälften av dem i åldrarna 50–74 år som bor ensamma bor i hyresrätt och drygt vart fjärde i bostadsrätt.

Det är stora underhållsbehov i bostadsbeståndet (Boverket 2003). Under 1990-talets krisår underhöll fastighetsägarna inte de fastigheter som uppfördes under 1960- och 70-talen på ett tillfredsställande sätt. Boverket bedömer att mellan 500 000 och 1 300 000 lägenheter i flerbostadshus kommer att behöva genomgå stambyten, reparationer av el och ventilation under de närmaste 15–20 åren. Fönster, balkonger och fasader behöver också bytas ut eller renoveras för att inte invånarna ska drabbas av standardsänkningar och bostädernas attraktivitet och kapitalvärde försämras. En stor del av småhusen byggda under samma period behöver underhållas på motsvarande sätt.

De fastigheter som står inför omfattande underhållsbehov brister sannolikt också i tillgänglighet. Det ökande behovet av bostäder anpassade för äldre och personer med funktionsnedsättning ställer

krav på fastighetsägarna att åtgärda bristerna i fastigheterna och förbättra tillgängligheten.

6.2. Möjligheter till och hinder för kvarboende

Bostäder med god tillgänglighet kommer att få större attraktionskraft i takt med att antalet äldre ökar. Men det är inte bara bostaden som sådan som behöver anpassas för en äldre människas behov. Även byggnaden i övrigt och den omgivande miljön bör anpassas och vara lätt tillgängliga för att äldre med funktionsnedsättningar ska kunna leva ett självständigt liv. En tillgänglig bostad som går att nå utifrån utan hinder har stor betydelse för att människor med nedsatt rörlighet ska kunna bo kvar och klara sig själva.

I detta sammanhang kan också påpekas att personer med nedsatt orienterings- eller kognitiv förmåga har behov av bra färgsättning, tydliga kontraster, enkelt utformade symboler och användarvänlig teknik i t.ex. boknings- och passagesystem i allmänna utrymmen. Detta kan i sin tur påverka behovet av hjälp och insatser från den kommunala vården och omsorgen.

Tillgång till hiss i flervåningshus är avgörande för tillgängligheten. Att installera hiss är också en av de mest effektiva åtgärderna för att förbättra tillgängligheten i flerbostadshus utan hiss.

I en rapport föreslår Boverket att ett hissbidrag ska återinföras för att öka tillgänglighet och kvarboende (Boverket 2003). I rapporten redovisas att ungefär 320 000 hushåll (år 2000) i lägenheter på tredje våningen och uppåt saknar tillgång till hiss. Boverket uppskattar att det är ungefär 50 000 trappuppgångar med tre eller fler våningsplan som saknar hiss. Även SCB:s byggstatistik tyder på att det finns ett stort antal lägenheter i tre-, fyra- och femvåningshus som saknar hiss. Utifrån SCB:s statistik kan det uppskattningsvis röra sig om uppemot en miljon lägenheter eller ca 100 000 trappuppgångar. Många personer med funktionsnedsättningar torde vara förhindrade både att bosätta sig i dessa lägenheter och att besöka dem.

Enligt gällande regler från 1977 ska hiss installeras i nybyggda flerbostadshus med tre eller fler våningsplan. Även vid större ombyggnader, som kräver bygglov/bygganmälan, krävs installation av hiss. Eftersom en sådan installation är förenad med avsevärda kostnader drar sig många fastighetsägare för att göra större ombyggnader.

Bostadens utformning

Om en bostad är utformad med hänsyn till en funktionsnedsatt persons behov kan denne bo kvar längre. De fastigheter och bostäder som enbart uppfyller bygglagstiftningens krav erbjuder ofta inte en sådan tillgänglighet att en person med stora funktionsnedsättningar lätt kan röra sig i dem. De seniorbostäder som växer fram på den ordinarie bostadsmarknaden har i många fall beaktat detta och byggs därför, men inte alltid, med bättre tillgänglighet än de regler och krav som bygglagstiftningen ställer (Äldreboendedelegationen 2007).

De krav som i bygglagsstiftningen ställs på tillgänglighet i bostäder gäller alla bostäder. Det ställs alltså inte högre krav på tillgänglighet i seniorbostäder eller särskilda boendeformer. Även Boverkets byggregler gäller för alla slags bostäder. Utöver Boverkets byggregler finns också ett stöd i den svenska standarden för bostadsutformning1. Denna svenska standard innehåller, förutom en normalnivå, en högre nivå av tillgänglighet som skulle kunna användas när bostäder för äldre ska byggas. I vissa fall används den redan i dag.

När en bostad byggs om och anpassas till en funktionsnedsatt persons behov måste insatser göras både på tomten och i byggnaden. Förutom själva bostaden berörs byggnaden i övrigt, dvs. de gemensamma utrymmen som består av trapphus, hiss, tvättstuga, förråd, samlingslokaler etc. Vanliga åtgärder för att göra en byggnad mer tillgänglig är, förutom installation av hiss, t.ex. dörröppnare, breddning av dörröppningar, borttagande av trösklar, montering av ramper. Ibland kan detta medföra höga kostnader. Dessa kan begränsas om anpassningarna genomförs när stora ingrepp i byggnaden ända ska göras t.ex. vid större renoveringar såsom stambyten. Vid nybyggnation blir de extra kostnaderna för att skapa en god tillgänglighet begränsade.

Den omgivande miljön

Den omgivande miljön har stor betydelse för hur ett bostadsområde uppfattas både ur trivsel- och tillgänglighetsaspekter. Behovet av god tillgänglighet berör även området utanför en byggnad, men som fortfarande tillhör fastigheten. I detta område brukar det t.ex.

1 SS 91 42 21 (svensk standard för bostadsutformning)